rapport d'enquête sur la sûreté et la sécurité des installations nucléaires — Rapport

Avant-propos du président pAUL christophe

La commission d’enquête sur la sûreté et la sécurité des installations nucléaires a travaillé pendant cinq mois de manière soutenue. Elle a tenu 48 réunions qui se décomposent en une réunion constitutive, 43 auditions, trois échanges de vues et une réunion finale de présentation et d’adoption du rapport. Au cours de ces 43 auditions, dont 4 tenues à huis clos, elle a entendu 83 personnes qui se sont exprimées sous serment.

La commission s’est également déplacée à plusieurs reprises sur le terrain, sur des sites de production d’électricité d’origine nucléaire (Gravelines, le Tricastin, Flamanville), de retraitement (La Hague), d’enfouissement de déchets (Centre de stockage de l’Aube, projet Cigéo à Bure), auprès d’autorités comme le Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN), d’experts comme l’Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN) ainsi qu’à l’étranger (Japon).

Les travaux de la commission se sont tenus dans un état d’esprit constructif, à défaut d’être toujours consensuels. La commission d’enquête n’est pas tombée dans le piège d’un débat pour ou contre le nucléaire et a su, me semble-t-il, se concentrer sur le sujet dont elle avait été investie. Ses travaux, diffusés sur le net, ont été suivis avec intérêt par un public fidèle qui a réagi en adressant au secrétariat nombre de messages.

Nul doute que le présent rapport recueillera l’assentiment d’une large majorité des membres de la commission. Ce document se conclut par la publication de 33 préconisations qui, outre leur portée pratique, ont le mérite de lancer un certain nombre de réflexions qui ne manqueront pas d’alimenter les travaux de la programmation pluriannuelle de l’énergie (PPE) qui doivent se tenir cet automne.

Dans un domaine aussi technique que le nucléaire mais également lourd d’investissements et de conséquences, il est essentiel que la représentation nationale se saisisse de ce sujet qui est l’affaire de tous les citoyens.

SOMMAIRE

Pages

1. Avant-propos du président pAUL christophe
2. introduction
3. chapitre préliminaire : Le cadre général
4. A. L’électricité d’origine nucléaire : un palier atteint depuis les années 1990
5. B. le nombre de réacteurs en activité reste stable
6. C. La diminution régulière de la consommation électrique
7. première partie : la problématique de la sûreté renouvelée après FUKUsHIMA
8. I. « aucune autre activité ne génère un risque d’une telle ampleur »
9. A. la première catastrophe survenue dans un pays moderne et démocratique
10. 1. La leçon de Fukushima : le pire n’est jamais à exclure et la confiance n’est pas suffisante
11. 2. « Comment faire face à l’impensable ? »
12. 3. La démarche de l’ASN : les évaluations complémentaires de sûreté
13. B. Les mesures dites « post-fukushima »
14. 1. De nouvelles normes entrées progressivement en application
15. 2. La prise en compte des pertes de compétences et du facteur humain
16. a. La limitation du niveau de sous-traitance
17. b. L’organisation sociale du travail et la culture de sûreté
18. 3. Un renforcement de la sécurité civile
19. 4. La poursuite des programmes de recherche
20. II. Des exploitants devenus dépendants de leurs sous-traitants
21. A. Une sous-traitance devenue omniprésente
22. 1. Un recours massif justifié par la spécialisation de certaines missions
23. 2. D’après les exploitants, une situation bien maîtrisée
24. B. une perte de compétence des opérateurs
25. 1. Des exploitants qui perdent la maîtrise technique de certaines opérations
26. 2. Les sous-traitants ne communiquent pas toutes les informations aux exploitants
27. 3. Quelle place pour les sous-traitants en cas d’accident ?
28. C. Une dilution des responsabilités
29. 1. Perte de responsabilité et barrière de la langue
30. 2. La banalisation du secteur du nucléaire : vers un nucléaire low-cost ?
31. 3. Des montages complexes pour contourner la réglementation
32. D. Une formidable pression exercée sur les prestataires
33. 1. Des contraintes sur les coûts et les délais
34. 2. Une surveillance lacunaire des sous-traitants par les exploitants
35. 3. En conséquence, la tentation de frauder
36. E. Un enjeu de sûreté pour les travailleurs du nucléaire
37. 1. Une exposition plus grande aux rayonnements ionisants
38. 2. Une grande inégalité de traitement avec les salariés « statutaires »
39. 3. L’intérêt des rapports demandés par les CHSCT
40. III. la rigueur Évolutive des normes techniques
41. A. le principe dérogatoire de l’« Exclusion de rupture »
42. 1. Reposant sur un pari raisonné, ce principe implique une rigueur absolue
43. 2. La prudence et l’expérience imposent de restreindre l’usage de ce concept
44. B. La question de la conformité aux normes
45. 1. La multiplication des non-conformités constatées
46. a. Des non-conformités initiales
47. b. Des non-conformités en cours d’exploitation
48. c. Des non-conformités liées à la maintenance
49. 2. Un sujet d’inquiétude pour beaucoup d’observateurs
50. 3. La défaillance du système de détection des non-conformités
51. C. le « risque acceptable » : un débat préempté par les experts
52. 1. Un palliatif face aux anomalies et non-conformités du parc
53. 2. Une baisse significative des marges de sûreté et de sécurité ?
54. D. Vers un prolongement du parc de réacteurs
55. 1. Des installations qui approchent, pour la plupart, les 40 ans d’exploitation
56. 2. La confrontation de logiques économiques et de contraintes techniques
57. 3. Une pertinence économique et sociale à vérifier
58. 4. Le devoir de respecter la législation
59. 5. Les risques liés au changement climatique insuffisamment pris en compte ?
60. IV. un dispositif de gestion de crise perfectible
61. A. Les périmètres des plans particuliers d’intervention (PPI) trop faibles
62. 1. Des plans d’intervention d’un périmètre réduit
63. 2. Des plans en cours de révision
64. B. Une incapacité à évacuer une population nombreuse et fragile
65. 1. Une contrainte d’ordre quantitatif
66. 2. La difficulté d’évacuer des publics vulnérables
67. C. Un manque de moyens consacrÉs à l’information et à l’alerte
68. 1. Des moyens insuffisants pour informer correctement
69. 2. Le public n’est pas suffisamment associé à l’élaboration des PPI
70. 3. L’indispensable modernisation des moyens d’alerte
71. 4. L’efficacité de la distribution des pastilles d’iode en question
72. 5. Trop peu d’exercices d’évacuation réalisés avec la population
73. deuxième partie : l’émergence du risque sécuritaire
74. I. une multiplication de risques nouveaux qui ont appelé de premières réponses
75. A. des risques nouveaux, des menaces déjà bien réelles
76. 1. Les risques aériens
77. 2. La menace endogène
78. 3. Le risque externe
79. 4. La menace informatique
80. B. De premières mesures prises en réaction à ces risques nouveaux
81. 1. Les pelotons spécialisés de protection de la gendarmerie (PSPG)
82. 2. Les mesures législatives
83. 3. L’encadrement récent de l’usage des drones
84. 4. Le renforcement de la lutte contre les cyberattaques
85. C. le renforcement des moyens de criblage : le rôle du cossen
86. 1. Un organisme créé récemment
87. 2. Un financement à mettre à la charge des exploitants
88. D. un dispositif en apparence robuste
89. II. un écosystème complexe où règne un partage subtil
90. A. une multiplicité d’intervenants aux compétences variées
91. 1. Un écosystème complexe
92. 2. La difficulté à identifier les organismes prescripteurs en matière de sécurité
93. B. Confier À l’ASN des compétences en matière de sécurité passive ?
94. 1. Confier un pouvoir régalien à une autorité indépendante ne serait pas naturel
95. 2. Une logique d’intégration déjà adoptée partout à l’étranger
96. 3. Des causes différentes peuvent aboutir à une même catastrophe
97. III. Des réponses mitigées apportées à des questions précises
98. A. la rÉsistance des piscines à un attentat terroriste
99. 1. Un très grand potentiel de danger
100. 2. Le secret-défense opposé à la commission d’enquête
101. 3. Des tests de résistance impossibles à vérifier
102. 4. Le ministère et les opérateurs se veulent rassurants
103. B. la résistance des piscines face à une chute d’avion
104. 1. De multiples variables à prendre en compte
105. 2. Maintenir les fonctions de refroidissement des bassins
106. C. le dispositif pour contrer une menace aérienne
107. 1. Précipiter un gros avion sur une piscine n’est pas si simple
108. 2. Un dispositif de veille de grande ampleur
109. 3. Des délais trop courts pour intervenir efficacement
110. D. l’absence de floutage des sites nucléaires
111. 1. Flou juridique sur le floutage ?
112. 2. Déjà un début de résultat
113. IV. des menaces mises en évidence par la commission
114. A. les transports de matières radioactives qui sillonnent la france
115. 1. Un nombre impressionnant de convois routiers trop prévisibles
116. 2. Un dispositif qui se veut rassurant
117. B. Des risques internes non intégralement maîtrisés
118. 1. La difficulté à enquêter sur les travailleurs étrangers
119. 2. L’absence de suivi psychiatrique des salariés
120. C. un coût financier important, lourd à assumer
121. 1. La sécurité est devenue l’un des premiers postes de dépenses
122. 2. Le coût de la sécurité remettra-t-il en cause l’industrie nucléaire ?
123. troisième partie : la gestion des déchets du nucléaire, un enjeu à part entière
124. I. la difficile gestion des combustibles usés
125. A. envisager L’OPTION DU refroidissement à sec
126. 1. Le contexte français : le choix initial de l’entreposage en piscine
127. 2. Vers une saturation des piscines d’Orano à La Hague
128. 3. L’entreposage à sec semble plus sûr et moins cher
129. 4. L’entreposage en piscine répond à la logique du retraitement
130. 5. Le projet de piscine centralisé est-il réellement nécessaire ?
131. B. interroger la pertinence de la filière du retraitement
132. 1. Principes et fonctionnement du retraitement
133. 2. Un retraitement qui fait courir des risques
134. 3. Un retraitement à la pertinence économique incertaine
135. II. la gestion définitive des déchets les plus radioactifs
136. A. le projet d’enfouissement géologique cigéo
137. 1. Faire confiance à la géologie plutôt qu’à la société
138. 2. Un projet vieux de près de vingt ans
139. 3. Le laboratoire actuel
140. B. Les risques du projet en termes de sûreté et de sécurité
141. 1. Des lacunes en matière de sûreté
142. 2. Un enjeu de sécurité
143. 3. L’impossibilité de prouver la sûreté à long terme
144. C. Un projet qui engage sur « 10 000 générations »
145. 1. Une réversibilité contestable
146. 2. La question épineuse de la mémoire
147. 3. Un coût imprévisible
148. 4. Des investigations à poursuivre
149. III. Le démantèlement des réacteurs définitivement arrêtés
150. A. Une faisabilité technique pas entièrement assurée
151. 1. EDF ne sait pas démanteler ses réacteurs les plus anciens
152. 2. Les hypothèses optimistes d’EDF
153. B. Un coût manifestement sous-évalué
154. 1. De nombreuses dépenses ne sont pas prises en compte
155. 2. Un provisionnement controversé et probablement sous-estimé
156. 3. Des préconisations pour rendre le démantèlement plus sûr
157. quatrième partie : Améliorer le contrôle démocratique
158. I. un système de contrôle qui demeure perfectible
159. A. l’indépendance de l’ASN est parfois relativisée
160. 1. Une autorité indépendante par nature pour certains
161. 2. Une indépendance contestable pour d’autres
162. a. Une communion d’intérêts et une formation commune
163. b. Une incapacité à résister aux pressions ?
164. 3. La nécessité de faire davantage appel à des experts indépendants
165. a. Des experts indépendants
166. b. Des experts internationaux
167. c. Des experts rémunérés
168. B. L’ASN a-t-elle des pouvoirs de sanction et des moyens de contrôle suffisants ?
169. 1. Des moyens humains qui pourraient être augmentés
170. 2. Le risque de ne pas détecter certains défauts ou certaines fraudes
171. 3. Des pouvoirs de sanction récemment renforcés mais peu utilisés
172. 4. Une marge d’appréciation laissée aux exploitants ?
173. C. un système qui pourrait gagner en transparence
174. 1. Un manque d’information de la part des exploitants
175. 2. Une information surabondante de la part des institutions
176. II. un relaiS essentiel : Les commissions locales d’information
177. 1. Un relais essentiel pour l’information des habitants
178. 2. Le financement des CLI mérite d’être revu
179. III. le contrôle du Parlement et La question du secret de la défense nationale
180. A. Le secret de la défense nationale
181. 1. Définition
182. 2. Classification et habilitation
183. 3. Statistiques
184. B. Les instances ayant à connaître de sujets protégés par le secret de la défense nationale
185. 1. La commission du secret de la défense nationale
186. 2. L’accès des parlementaires aux informations classifiées
187. 3. La délégation parlementaire au renseignement
188. 4. Autres autorités dont les membres sont habilités ès qualités
189. C. La jurisprudence du Conseil constitutionnel
190. IV. Pour un accès du Parlement aux informations classifiées relatives au nucléaire civil
191. A. une nécessité constitutionnelle et politique
192. B. vers une délégation parlementaire au nucléaire civil
193. cinquième partie : Le risque économique et financier
194. A. Les difficultés économiques d’EDF et d’Areva/Orano
195. 1. Un manque de visibilité difficilement soutenable à moyen et long terme
196. 2. La fragilité financière d’EDF
197. 3. La restructuration d’Areva devenue Orano
198. B. Sécuriser les provisions pour la gestion de l’aval du cycle et pour l’éventualité d’un accident
199. 1. Les provisions pour charges de démantèlement et de gestion des combustibles usés et des déchets
200. 2. Les provisions pour charges en prévision d’un éventuel accident
201. 3. Le contrôle des provisionnements
202. CONCLUSION
203. les Préconisations de la Commission d’enquête
204. examen en commission
205. ANNEXES
206. Liste des réacteurs français et DurÉes d’exploitation retenues PAR EDF
207. CONTRIBUTIONs DES DÉPUTÉS OU DES GROUPES POLITIQUES
208. 1. Contribution de M. Philippe Bolo (Mouvement démocrate et apparentés)
209. 2. Contribution de Mme Émilie Cariou (LaRem)
210. 3. Contribution de M. Anthony Cellier (LaRem)
211. 4. Contribution de Mme Sonia Krimi (LaRem)
212. 5. Contribution de Mme Mathilde Panot (La France Insoumise)
213. 6. Contribution de Mme Claire Pitollat (LaRem)
214. 7. Contribution de Mme Natalia Pouzyreff (LaRem)
215. 8. Contribution du Groupe Les Républicains
216. Liste des personnes auditionnées
217. déplacements

introduction

La commission d’enquête sur la sûreté et la sécurité des installations nucléaires a été créée le 31 janvier 2018 en application des articles 137 et suivants du Règlement de l’Assemblée nationale.

Elle a rapidement commencé ses travaux et a tenu sa réunion constitutive le 8 février, débutant le cycle de ses auditions le 15 du même mois. En cinq mois, la commission d’enquête a organisé 43 auditions dont seulement 4 se sont tenues à huis clos. Elle a entendu 83 personnes sous serment, dont 8 à huis clos portant essentiellement sur des questions concernant la défense.

La commission d’enquête s’est également rendue sur le terrain. Une délégation de ses membres est descendue par moins 500 mètres au fond du laboratoire souterrain du Centre industriel de stockage géologique (Cigéo) de l’Agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs (Andra), à Bure ; elle a visité les centrales nucléaires EDF de Gravelines et du Tricastin ainsi que les usines Orano de La Hague et de Pierrelatte ; elle s’est rendue sur le chantier du réacteur pressurisé européen (EPR) de Flamanville. À Cherbourg, elle a participé à une rencontre publique. Elle s’est rendue au siège de l’Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN), à Fontenay-aux-Roses.

Enfin, elle a réalisé un déplacement particulièrement marquant au Japon au cours duquel elle a pu rencontrer les autorités de régulation nucléaire japonaises, ainsi que des responsables politiques, à commencer par M. Naoto Kan, Premier ministre en place au moment de l’« accident » de Fukushima. La délégation s’est d’ailleurs rendue sur le site de la centrale endommagée de Fukushima Daiichi et y a constaté l’importance des dégâts résultant d’une catastrophe nucléaire, tant sur le plan de l’environnement que ceux de la vie et de l’activité humaines.

Événement plus rare, la commission d’enquête a sollicité un organisme expert pour éclairer ses débats. En effet, confrontée à des positions divergentes de ses interlocuteurs sur la question technique du refroidissement à sec ou en piscine des combustibles usagés encore hautement radioactifs, elle a demandé à l’IRSN un rapport sur les mérites et les inconvénients respectifs de ces deux méthodes d’entreposage.

L’IRSN, établissement public placé sous la tutelle conjointe des ministres chargés de l’écologie, de l’énergie, de la recherche, de la santé et de la défense, s’est acquitté de cette tâche dans des délais très brefs et a remis le 8 juin au président et à la rapporteure un rapport détaillé sur le sujet. La commission d’enquête tient à lui renouveler ses sincères remerciements, déjà exprimés lors de la remise du rapport au siège du l’institut.

*

La France est le premier pays au monde en nombre de réacteurs nucléaires en exploitation par habitant : 58 réacteurs pour 67 millions d’habitants au 1er janvier 2018. Ces réacteurs sont implantés au sein de 19 centrales nucléaires réparties dans l’Hexagone. Ensemble, ils produisent plus de 75 % de l’électricité totale d’origine nationale. En valeur absolue, la France est le deuxième pays au monde avec le plus grand nombre de centrales sur son territoire, après les États-Unis (104 installations nucléaires).

Si l’on prend en compte l’ensemble des « installations nucléaires », ce qui inclut les réacteurs arrêtés mais ayant conservé des matériaux radioactifs, les réacteurs de recherche, les usines de transformation, les centres de stockage de déchets et différents autres sites, on en arrive à près de 130 installations nucléaires de base (INB) officiellement recensées.

Au-delà de ces installations, la commission d’enquête s’est aussi intéressée aux transports de matières radioactives. Chaque année, l’industrie nucléaire réalise près de 650 transports de matières radioactives : 300 concernent le combustible neuf, 250 le combustible irradié, 30 le combustible MOx et 60 le plutonium. Ces transports de matières radioactives font partie intégrante de la problématique de sûreté et de sécurité du nucléaire français et constituent autant de points de vulnérabilité des différentes installations qu’ils desservent.

Notre pays est particulièrement dépendant de cette source d’énergie où le moindre incident peut avoir des conséquences catastrophiques pour des millions de personnes et pendant des dizaines de milliers d’années.

Or, le nombre d’incidents sur des installations nucléaires de base ne cesse d’augmenter en France même si, depuis 38 ans, ils n’ont jamais dépassé le niveau 2 sur l’échelle INES (de l’anglais International Nuclear Event Scale) graduée de 0 à 7. Bien qu’elle considère les installations comme globalement sûres, l’Autorité de sûreté nucléaire (ASN) évoque régulièrement des sujets d’inquiétude dans ses rapports. L’un des derniers incidents en date : la mise à l’arrêt des quatre réacteurs de la centrale nucléaire EDF du Tricastin par l’ASN, le 27 septembre 2017, en raison d’un risque de rupture d’une partie de la digue du canal de Donzère-Mondragon.

La chute d’un générateur de vapeur lors d’une opération de manutention – considérée comme rigoureusement impossible par une extension de la doctrine dite de « l’exclusion de rupture » – dans la centrale de Paluel, l’explosion survenue sur le site de la centrale de Flamanville ou divers incidents survenus dans d’autres installations ont appelé l’attention de la représentation nationale et ont conduit à cette enquête sur la sûreté des installations nucléaires de notre pays.

L’anomalie, détectée le 7 avril 2015 par ASN quant à la composition de l’acier dans certaines zones du couvercle et du fond de la cuve du réacteur de l’EPR de Flamanville, constitue également une source d’inquiétude, d’autant que les investigations de l’ASN ont mis en évidence la probable existence d’irrégularités dans certains dossiers de fabrication de l’usine Areva du Creusot.

De la même manière, le prolongement de l’autorisation d’exploitation des réacteurs au-delà de la durée de 40 ans pour lesquels ils ont été originellement conçus pose nombre d’interrogations tant sur le plan de la faisabilité technique, compte tenu des nouvelles normes édictées après la catastrophe de Fukushima, que sur le plan financier.

Par ailleurs, à l’automne 2017, des militants antinucléaires de l’organisation Greenpeace sont parvenus, à plusieurs reprises, à s’introduire dans l’enceinte de centrales nucléaires en activité : ce fut le cas à Cattenom le 12 octobre 2017 puis, le 28 novembre suivant, à Cruas-Meysse. Les militants écologistes dénoncent ce qu’ils considèrent être des failles dans le dispositif de sécurité et ont souligné les risques pesant sur certaines installations, notamment les piscines de refroidissement.

À une époque où le terrorisme n’est plus un risque mais une réalité, la représentation nationale a considéré qu’il était de son devoir d’enquêter et de s’informer sur la sécurité des installations nucléaires à l’égard des éventuels actes de malveillance qui pourraient y être commis.

Enfin, le 22 février 2018, alors même que la commission avait commencé ses travaux, EDF annonçait avoir détecté des écarts de qualité par rapport à ses exigences sur des soudures du circuit secondaire du réacteur nucléaire de l’EPR de Flamanville. Cet événement, lourd de conséquence en termes de coût, de calendrier et, évidemment, de sûreté, vient rappeler l’actualité des questions de sûreté et l’impérieuse nécessité de s’intéresser au risque nucléaire, toujours présent.

Tous ces éléments conduisent à s’interroger sur les procédures, exécutions et contrôles dans l’industrie nucléaire dans son ensemble.

*

Interrogée par le Président de l’Assemblée nationale conformément au premier alinéa de l’article 139 du Règlement de notre assemblée, Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice, a fait savoir, dans deux courriers en date des 12 et 23 janvier 2018, que plusieurs procédures étaient en cours dans différentes juridictions sur cette thématique :

– une procédure est en cours suite à l’explosion ayant eu lieu sur le site de la centrale nucléaire de Flamanville et ayant fait quatre blessés ;

– une information judiciaire est diligentée des chefs de non-déclaration immédiate d’incident ou d’accident par personne exploitant une installation nucléaire de base et d’exploitation d’installation nucléaire de base en méconnaissance d’une décision individuelle de l’Autorité de sûreté nucléaire et en violation des règles techniques générales s’agissant de la centrale nucléaire de Civaux ;

– le pôle de santé publique de Paris a été saisi de plaintes concernant le fonctionnement de la centrale de Fessenheim ;

– des poursuites pénales sont actuellement engagées dans deux procédures distinctes, à l’encontre de militants, d’une part, et de la personne morale Greenpeace France, d’autre part, à la suite des intrusions survenues dans la centrale de Cattenom et dans celle de Cruas-Meysse en octobre et novembre 2017.

Par conséquent, dès sa création et tout au long de ses travaux, la commission d’enquête a exclu de son champ d’investigation les procédures en cours précitées, ainsi que d’autres procédures dont elle a fortuitement eu connaissance au cours de ses travaux. Le lecteur constatera, en prenant connaissance du présent rapport et des auditions annexées, que la commission d’enquête a toujours veillé à ne pas empiéter sur la compétence de l’autorité judiciaire.

Par ailleurs, en raison de l’ampleur d’un sujet qu’elle devait traiter en une période de quelques mois, la commission a acté dès sa création qu’elle se focaliserait sur les enjeux des installations nucléaires de production d’électricité et de recherche, excluant de son champ le nucléaire militaire et le nucléaire médical, qui représentent à eux seuls des sujets d’études à part entière.

*

L’un des principaux écueils de cette commission d’enquête aurait été de transformer le débat sur la sûreté et la sécurité des installations nucléaires en débat sur le bien-fondé de la politique nucléaire de la France, autrement dit, sur l’opportunité de maintenir ou non, en France, une production d’électricité nucléaire. Notre commission comptant des membres ayant, de façon notoire, pris position pour ou contre le nucléaire, il aurait été facile de tomber dans ce travers ; il n’en a rien été. Les premiers réacteurs français ont été construits au cours des années cinquante et les premiers déchets radioactifs ont été produits, selon le CEA, vers 1959. Les générations actuelles ont hérité de ce sujet qu’elles ont l’obligation de gérer.

Loin de se lancer dans un débat en faveur ou en défaveur du nucléaire, notre commission a donc entrepris de s’interroger sur les risques naturels ou humains liés au nucléaire. En travaillant à identifier ses possibles faiblesses, elle espère pouvoir contribuer à améliorer la sécurité et la sûreté de ce secteur central en France.

La commission d’enquête a identifié cinq sujets principaux qui structurent la présentation de son rapport :

– l’évolution de la sûreté dont les normes ont été modifiées depuis la catastrophe de Fukushima, en 2011, mais dont les faiblesses sont également mises en évidence ;

– l’apparition d’un risque sécuritaire nouveau, partiellement mis en évidence depuis les attentats du 11 septembre 2001 aux États-Unis mais qui a pris de nouvelles formes avec les vagues d’attentats qui touchent l’Europe depuis 2015, avec des formes nouvelles (drones, cyberattaques, menaces endogènes, etc.) ;

– la gestion des déchets radioactifs que l’industrie nucléaire produit en grande quantité (combustibles usés, gravats issus du démantèlement), qui constituent un danger pendant des périodes dépassant parfois l’entendement, qui sillonnent nos routes en permanence et qu’il convient de gérer ;

– l’amélioration du contrôle de l’ensemble de ces activités, qu’il s’agisse du contrôle technique réalisé par l’autorité indépendante chargée de la sûreté nucléaire, l’ASN, ou du contrôle démocratique exercé par le Parlement au niveau national et par les commissions locales d’information au niveau local ;

– enfin, le risque économique et financier des principales entreprises exploitant des installations nucléaires.

En matière de sécurité, la commission d’enquête n’a pas étudié les menaces qui pourraient résulter d’une guerre. Il est vrai que l’Europe vit dans une paix relative depuis 1945 et que des conflits entre États semblent peu probables. Toutefois, l’ex-Yougoslavie, l’Ukraine ou des théâtres un peu plus éloignés comme la Syrie ou le Caucase nous rappellent que la paix n’est jamais définitivement acquise et l’actuelle montée des populismes dans certains pays membres de l’Union européenne ou limitrophes reste porteuse de menaces. Dans ce contexte, les réacteurs nucléaires pourraient constituer des cibles de choix et les moyens mis en œuvre par des militaires assaillants pourraient causer des dommages irréversibles à l’origine de forts dégagements de radioactivité.

*

La commission d’enquête émettra ensuite quelques regrets :

– le regret que l’Agence internationale de l’énergie atomique (AIEA) ait refusé d’être entendue, sous quelque forme que ce soit, par la commission d’enquête. Basée à Vienne, l’agence a refusé le principe d’une visioconférence qu’elle avait pourtant elle-même suggérée ;

– le regret que l’Agence fédérale de contrôle nucléaire (AFCN) belge, équivalent de notre Autorité de sûreté nucléaire (ASN) française, ait également refusé, après trois mois de silence, le principe d’une rencontre avec une délégation de notre commission d’enquête. Les événements survenus à Tchernobyl comme à Fukushima ont prouvé que tout accident nucléaire avait des répercussions internationales. La France et la Belgique disposent chacune d’un parc de réacteurs nucléaires conséquent, certains d’entre eux étant localisés à proximité de la frontière commune. Un peu plus de transparence, d’ouverture et de communication dans ce domaine de la part de l’autorité de contrôle belge à l’égard d’une commission d’enquête du Parlement français aurait été bienvenu ;

– le regret que M. Antonio Hodgers, conseiller d’État de la République et canton de Genève n’ait pas trouvé un créneau commun avec la commission d’enquête pour une visioconférence. Une telle rencontre aurait permis d’évoquer la problématique de la gestion des risques transfrontaliers, familière pour celui qui a porté plainte contre la centrale EDF du Bugey (Ain), mais que nous n’avons pas pu entendre.

Enfin, la commission regrette le caractère plus que succinct des documents qui lui ont été remis par EDF en réponse à ses demandes. Elle déplore notamment que l’électricien ait refusé de lui fournir, malgré l’obligation qui lui en est faite par l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958, le rapport d’expertise du cabinet Aptéis relatif à la chute du générateur de vapeur de la centrale de Paluel. Heureusement, la commission d’enquête a pu se procurer ce rapport par une autre source.

*

Pour mieux comprendre l’état d’esprit qui a animé les travaux de la commission d’enquête, il faut évoquer ce qui lui a été avoué par les officiels japonais lors du déplacement à Tokyo. « Qu’un tel événement se produise à l’étranger, hélas… Mais nous n’aurions jamais cru que cela puisse se produire chez nous ! » Avant de conclure : « l’expérience nous a prouvé qu’un accident était toujours possible. Nous étions préparés à l’improbable. Il nous faut maintenant nous préparer à l’impossible. »

chapitre préliminaire : Le cadre général

Avant d’entrer dans le détail de la problématique de la sûreté et de la sécurité des installations nucléaires françaises, il est utile de consacrer un bref chapitre préliminaire à rappeler trois faits essentiels :

– la production d’électricité d’origine nucléaire dans le monde a atteint un palier depuis le début des années 1990 ;

– les réacteurs mis en service s’équilibrent avec ceux mis à l’arrêt ;

– la consommation d’électricité diminue en France depuis 2008 ;

A. L’électricité d’origine nucléaire : un palier atteint depuis les années 1990

À l’échelle mondiale, l’âge d’or du nucléaire civil semble s’être achevé au milieu des années 1990, avec un nombre maximum de réacteurs en exploitation atteint en 1995. Depuis, la capacité de production d’électricité d’origine nucléaire a continué à croître légèrement, en raison de la plus grande puissance des réacteurs les plus récents. Elle s’est toutefois stabilisée autour de 370 gigawatt (GW) depuis le début des années 2010.

Toutefois, l’Agence internationale de l’énergie (AIE) prévoit dans son rapport World Energy Outlook un doublement à l’horizon 2050 du marché du nucléaire qui passerait de 400 GW à 930 GW, notamment grâce aux réacteurs construits en Chine et en Inde.

On observe à l’inverse que plusieurs pays nucléarisés ont annoncé leur intention de sortir du nucléaire, ou du moins d’arrêter d’installer de nouveaux réacteurs (Allemagne, Belgique, États-Unis…).

B. le nombre de réacteurs en activité reste stable

Depuis deux à trois décennies, le nombre de réacteurs nucléaires en activité sur la totalité de la planète est resté relativement stable, entre 430 et 440 environ. Cela est dû au fait que la mise en service de nouveaux réacteurs s’équilibre avec la fermeture d’anciens.

Le phénomène est d’autant plus visible depuis la catastrophe de Fukushima survenue en 2011 : le nombre de réacteurs, notamment japonais et allemands fermés, à la suite de l’accident ainsi qu’au cours des exercices suivants compense les mises en service de réacteurs, essentiellement en Chine.

C. La diminution régulière de la consommation électrique

La baisse du nombre de réacteurs nucléaires en activité résulte de plusieurs facteurs : plus forte puissance des nouveaux réacteurs, demande citoyenne après la catastrophe de Fukushima, ou encore la montée en puissance des énergies renouvelables. La diminution de la consommation électrique, lente mais continue, observée en Europe et en France depuis une dizaine d’années participe également de ce mouvement de réduction du nombre de réacteurs nucléaires, ainsi que le montrent les chiffres publiés par EDF et par Eurostat.

Cette baisse est liée à une rationalisation de la consommation électrique (appareils électroménagers plus économes, meilleure isolation thermique des logements, diminution des industries consommatrices d’énergie…) et n’a pas été remise en cause par la généralisation des appareils électroniques et des objets connectés qui doivent être régulièrement rechargés.

Par ailleurs, différents scénarios, notamment ceux de RTE (filiale d’EDF) montrent que l’augmentation du nombre de véhicules électriques n’aura pas pour effet de faire augmenter la consommation électrique dans son ensemble. La tendance est bien, selon les différents scénarios, à la stagnation ou à la baisse.

première partie : la problématique de la sûreté renouvelée après FUKUsHIMA

La sûreté est, sans aucun doute, la préoccupation première des acteurs du nucléaire en raison du risque inhérent à ce secteur particulier. Elle est définie par l’autorité de sûreté nucléaire (ASN) comme « l’ensemble des dispositions permettant d’assurer le fonctionnement normal d’une centrale nucléaire, de prévenir les accidents ou les actes de malveillance et d’en limiter les effets tant pour les travailleurs que pour le public et l’environnement. Ces dispositions doivent être prises aux stades de la conception, de la construction, de la mise en service, de l’utilisation, de la mise à l’arrêt définitif et du démantèlement d’une installation nucléaire ou d’un dispositif de transport de matières radioactives ».

Comme l’indique M. Yves Marignac, directeur de WISE-Paris, « les matières nucléaires, radioactives, sont intrinsèquement dangereuses et les concentrer dans des installations, les transporter est porteur de danger. À ce titre, le nombre et la nature des installations, l’inventaire des matières qu’elles contiennent, l’organisation de la filière nucléaire, créent un volume d’activité qui est en soi un potentiel de danger » ([1]).

L’accident survenu à Fukushima le 11 mars 2011 a montré qu’une telle sûreté n’était jamais définitivement acquise, y compris dans les pays maîtrisant le mieux l’énergie nucléaire. Il a renouvelé la manière dont cette question était abordée, et a conduit à imposer des exigences nouvelles, plus strictes. Toutefois, l’ensemble des auditions conduites par la commission d’enquête ont permis de mettre en lumière certaines failles et certaines pratiques qui soulèvent des interrogations.

I. « aucune autre activité ne génère un risque d’une telle ampleur »

M. Nicolas Hulot, ministre d’État, ministre de la transition écologique et solidaire, a déclaré à la commission d’enquête que « tous les secteurs d’activité n’ont pas la même échelle de risques » et que « les conséquences d’une possible faille ne sont pas les mêmes » dans le secteur du nucléaire et dans les autres secteurs. Il poursuivait : « on n’en fera jamais assez pour limiter, contenir, appréhender le risque (…). En tout cas, aucune autre activité ne génère un risque d’une telle ampleur » ([2]).

A. la première catastrophe survenue dans un pays moderne et démocratique

Si la question de la sûreté des installations nucléaires est ancienne, l’accident nucléaire de Fukushima Daiichi, survenu 11 mars 2011, a renouvelé la manière dont cette question était appréhendée : alors que certains événements, certaines failles apparaissaient « impossibles », alors que le système de contrôle reposait en grande partie sur la « confiance », il est apparu, par la suite, indispensable de « concevoir l’inconcevable », de se préparer au pire, et d’imposer des exigences de sûreté bien plus strictes.

1. La leçon de Fukushima : le pire n’est jamais à exclure et la confiance n’est pas suffisante

L’accident nucléaire de Fukushima a montré que « l’impossible était possible ». En effet, malgré le caractère très improbable d’une telle catastrophe naturelle, il a été reproché à l’opérateur Tepco et à l’autorité de sûreté nucléaire japonaise d’avoir sous-estimé les risques naturels (tremblement de terre conjugué à un tsunami) pesant sur la centrale et de n’avoir pas su gérer de façon appropriée la situation post-accidentelle.

En conséquence, l’expert Mycle Schneider considère que « Fukushima a montré les limites de l’approche probabiliste, même en dehors d’actes délibérés » ([3]).

2. « Comment faire face à l’impensable ? »

La conception même de la sûreté a été largement modifiée à la suite de cet accident.

En premier lieu, il est apparu nécessaire de ne plus se contenter de concevoir l’« envisageable », mais de concevoir « l’impossible », de ne pas se préparer au « probable » mais au « pire ». Ainsi, M. Pierre-Franck Chevet, président de l’Autorité de sûreté nucléaire (ASN), indique que « le Japon a subi un séisme d’une puissance que nous ne connaîtrons probablement pas en France. Plutôt que d’en déduire qu’il n’y a rien à faire, notre approche a été de considérer qu’ils s’étaient fait surprendre par quelque chose à quoi ils n’avaient pas pensé. Nous avons donc essayé de savoir comment faire face à l’impensable, ce qui est évidemment compliqué » ([4]). M. Roland Desbordes, président de la Commission de recherche et d’information indépendantes sur la radioactivité (CRIIRAD), confirme : « évidemment, après Fukushima, l’ASN a totalement changé de discours quant à la possibilité qu’un accident survienne. Pour son président, en effet – et cela m’a beaucoup surpris –, ce qui était impossible est arrivé et peut donc se reproduire » ([5]).

Il est donc apparu indispensable de renforcer les exigences en matière de sûreté, notamment vis-à-vis des exploitants. Faire reposer le système sur la confiance était devenu impossible. Ainsi, comme l’indique le ministre d’État Nicolas Hulot, « la seconde [exigence], et Fukushima a rehaussé le curseur, c’est de mettre en œuvre les plus hauts standards de sécurité et de sûreté, car le risque zéro n’existe pas et il existe d’autant moins dans un monde aléatoire » ([6]).

L’intransigeance que les autorités de contrôle nationales appliquent – ou déclarent appliquer – à l’égard des exploitants s’opère désormais, également, entre elles. C’est la conséquence directe du manque de rigueur qui a été reproché à la très controversée autorité de sûreté japonaise en place au moment de l’accident de Fukushima, réformée depuis.

Ainsi, M. Daniel Iracane, directeur général adjoint, directeur des affaires nucléaires de l’Agence pour l’énergie nucléaire (AEN), au sein de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), l’explique : « on constate qu’il y a un avant et un après Fukushima. Nous fonctionnons sous forme de comités dans lesquels siègent les leaders des organismes nationaux du nucléaire. (…) Or, j’ai entendu plusieurs de ces leaders regretter après Fukushima le fait qu’on ait eu connaissance d’une certaine complaisance non seulement des opérateurs japonais mais aussi de l’autorité de sûreté nippone mais que la barrière diplomatique ait empêché d’aborder le sujet. Aujourd’hui, les échanges entre les autorités de sûreté ont très significativement augmenté et on ne détecte vraiment plus aucune complaisance entre elles (…). Si un point faible était détecté, il serait vraiment identifié et très explicité car l’idée qui prévaut depuis Fukushima est qu’un accident quelque part est un accident partout » ([7]).

3. La démarche de l’ASN : les évaluations complémentaires de sûreté

Immédiatement après l’accident de Fukushima, les autorités de sûreté de tous les États producteurs d’énergie nucléaire ont demandé que soient menés des tests et contrôles pour évaluer la résistance des installations nucléaires à un événement de même nature, qui pourrait survenir. En Europe, les chefs d’État et de gouvernement se sont accordés, fin mars 2011, sur la mise en place de tests de résistance pour leurs 143 réacteurs en activité. L’intégration du risque de catastrophes naturelles fait l’objet d’une attention particulière ([8]). En France, l’ASN demande que soient menées, par les exploitants, des évaluations complémentaires de sûreté (ECS), « en regard de l’accident de Fukushima, en identifiant les points faibles et les effets falaise potentiels » ([9]).

Toutefois, les réponses divergent quant aux résultats de ces évaluations complémentaires de sûreté. Selon EDF, « un travail d’analyse et d’inspections extrêmement conséquent a été mené pour chaque réacteur et a permis de montrer à l’été 2011 « une bonne robustesse » des centrales nucléaires (…). À l’issue des évaluations complémentaires de sûreté des installations nucléaires prioritaires, l’ASN a considéré que les installations examinées présentaient un niveau de sûreté suffisant pour qu’elle ne demande l’arrêt immédiat d’aucune d’entre elles » ([10]).

De son côté, M. Roland Desbordes, président de la CRIIRAD, constate que « le compte rendu des évaluations complémentaires de sûreté qui a été rendu en janvier 2012 était impressionnant : il y avait des travaux énormes à faire sur des installations nucléaires pour les mettre, non pas à un niveau idéal de sûreté, mais au niveau que l’on considérait comme normal, acceptable pour les autorités. L’idéal, nul ne le connaît. Qu’aurait-on dû faire dès lors ? (…) En l’occurrence, on a laissé toutes les installations continuer à fonctionner. Pendant les années 2012 et 2013, des discussions ont eu lieu entre l’ASN et les exploitants, EDF et Areva, pour savoir quel type de travaux seraient effectués et avec quel argent – puisqu’ils n’en avaient pas – et dans quels délais. Certains de ces travaux ont bien été engagés, mais sur une durée de plusieurs années et tous ne sont pas encore terminés » ([11]).

B. Les mesures dites « post-fukushima »

1. De nouvelles normes entrées progressivement en application

Les évaluations complémentaires de sûreté ont conduit l’ASN à préconiser des mesures visant à renforcer la sûreté des installations nucléaires, au niveau européen et au niveau national. Comme l’indique M. Jean-Christophe Niel, directeur général de l’Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN), « suite à l’accident de Fukushima, la France a, comme les autres pays, pris un certain nombre de mesures visant à renforcer la sûreté des installations. Il s’agissait en premier lieu de se prémunir contre ce qu’on appelle les agressions externes, comme ce qui s’est produit à Fukushima, c’est-à-dire contre un séisme ou une inondation de très grande ampleur. Dans cette perspective, l’objectif de la démarche « noyau dur » (…) était triple : prévenir la survenance d’un accident grave ou à tout le moins limiter ses effets ; prévenir les rejets radioactifs à grande échelle ; faciliter la gestion de crise, pour éviter ce qui s’est produit à Fukushima » ([16]).

Cette démarche a comporté trois phases, dont la première est achevée, et dont les deux suivantes sont en cours :

– la phase 1 a été finalisée en 2015. Elle correspond au déploiement de moyens facilitant l’intervention en cas de situation extrême : renforcement des moyens mobiles d’alimentation en eau et en électricité, création de la force d’action rapide nucléaire et renforcement de certains matériels ou structures. Ces mesures ont été mises en œuvre par les exploitants. Ainsi, EDF indique avoir engagé une première phase de modifications de ses installations et de son organisation, mise en œuvre entre 2011 et 2015 : « on peut citer notamment (…) l’autonomie en électricité des systèmes essentiels (…) améliorée par l’installation d’un groupe électrogène capable d’alimenter les installations nécessaires à la caractérisation de l’état des piscines (niveaux d’eau, éclairage de secours), disposition qui a fait défaut à nos collègues Japonais lors de l’accident de Fukushima. L’autonomie des batteries du contrôle commande a aussi été augmentée » ([17]).

– la phase 2, qui sera finalisée en 2024, est associée au déploiement de moyens fixes robustes aux agressions extrêmes. Il s’agit notamment du diesel d’ultime secours associé à chaque réacteur, de la source d’eau ultime et d’un nouveau centre de crise local. Il s’agit d’équiper chaque réacteur d’un diesel de secours différent installé sur des plots capables de résister à des séismes d’une puissance incomparable. La couverture du parc nucléaire en diesel d’ultime secours devrait normalement être achevée à la fin de l’année 2018. Les centres de crise devraient être mis en place entre 2018 et 2024. D’ici cette échéance, les équipes de crise sont abritées dans des bâtiments existants, renforcés pour être rendus robustes au séisme de dimensionnement. Toutefois, M. David Boilley, président de l’association pour le contrôle de la radioactivité dans l’ouest (ACRO), déplore « la lenteur du déploiement des mesures demandées à EDF. C’est ainsi que l’installation des diesels d’ultime secours n’est pas achevée et qu’aucune des salles de contrôle bunkérisées prévues n’est en service. Le calendrier de mise en œuvre est très lent. Nous espérons qu’aucune catastrophe n’interviendra d’ici son achèvement » ([18]).

– la phase 3, qui s’étend jusque 2035, correspond au déploiement de l’ensemble des moyens permettant de gérer les situations de pertes totales de la source froide et des sources électriques affectant l’ensemble des réacteurs d’un site, à la suite d’une agression naturelle d’intensité dépassant celles considérées jusqu’alors. Cette phase est spécifique à la France. Les travaux seront réalisés à l’occasion de la quatrième visite décennale des réacteurs 900 MW, avec pour objectif de les rapprocher des niveaux de sûreté des réacteurs de troisième génération (EPR).

Préconisation : prendre en compte, pour établir l’ordre de fermeture des réacteurs de la mise en œuvre des mesures de sûreté dites « post-Fukushima » ainsi que des risques liés au changement climatique, notamment le stress hydrique

2. La prise en compte des pertes de compétences et du facteur humain

a. La limitation du niveau de sous-traitance

L’une des conséquences directes du retour d’expérience de l’accident de Fukushima a été la décision de limiter le nombre de niveaux de sous-traitance acceptables dans le secteur du nucléaire. En effet, la sous-traitance – nous y reviendrons – a été identifiée comme l’un des éléments responsables de l’accident de Fukushima, en raison de l’absence de maîtrise, par l’exploitant Tepco, d’un certain nombre d’opérations, liée à la pratique de la sous-traitance en cascade. Comme l’indique M. Dominique Minière, « de façon plus générale, les évaluations complémentaires de sûreté (ECS) réalisées juste après Fukushima ont soulevé la question des éventuelles conséquences d’une sous-traitance en cascade en matière de sûreté. EDF s’est engagée, dès les ECS, à la limiter à trois niveaux (…). La proposition d’EDF de limiter à trois les niveaux de sous-traitance a été reprise dans les travaux du comité stratégique de la filière nucléaire » ([20]).

Cette limitation a, par la suite, été formalisée par la loi du 17 août 2015 de transition énergétique pour une croissance verte, en son article 124. Celui-ci a donné lieu au décret en Conseil d’État a été pris le 28 juin 2016 ([21]), qui interdit d’avoir recours à plus de deux niveaux de sous-traitance pour la réalisation de prestations ou d’interventions concernant « les activités dites importantes pour la protection des intérêts mentionnés à l’article L. 593-1 du code de l’environnement », liées à l’exploitation ou au démantèlement d’une installation nucléaire : l’exploitant est tenu dans ce cas de garder la maîtrise de ces activités. M. Pierre-Franck Chevet, président de l’ASN, précise toutefois qu’il est possible de déroger à cette limitation pour certaines opérations spécialisées, mais cela doit être justifié auprès de l’Autorité, qui étudie les raisons de ce recours à la sous-traitance. Cette procédure dérogatoire est visiblement peu utilisée.

Le décret du 28 juin 2016 est en cours de révision, mais les services de la direction générale de la prévention des risques (DGPR) ont indiqué à la commission d’enquête que la limitation à deux niveaux de sous-traitance ne devrait pas être modifiée. Votre rapporteure y sera attentive.

b. L’organisation sociale du travail et la culture de sûreté

En outre, une réflexion plus large a été initiée sur le rôle du facteur humain dans la sûreté des installations nucléaires. Ainsi, comme l’indique M. Gilles Reynaud, représentant de l’association de salariés d’entreprises sous-traitantes Ma zone contrôlée, « suite à cet accident, l’ASN, l’IRSN et d’autres institutions ont parallèlement entrepris, en 2012, avec les exploitants nucléaires une réflexion sur les facteurs socio-organisationnels et humains (…). L’ASN considère, comme nous, qu’il est nécessaire de faire progresser la réflexion et les travaux concernant la contribution de l’homme et des organisations du travail à la sûreté des installations nucléaires et a donc créé la même année une instance pluridisciplinaire et pluraliste, nommée « Comité sur les facteurs socio-organisationnels et humains » » ([22]). Une telle réflexion est, en effet, indispensable, dans la mesure où la technique seule ne saurait être responsable d’un accident nucléaire ; le facteur humain peut, également, être source d’une moindre sûreté des installations et doit être pris en compte (cf. infra).

3. Un renforcement de la sécurité civile

Le retour d’expérience de l’accident de Fukushima a également montré l’importance de disposer de plans et schémas d’évacuation robustes, pouvant éventuellement prendre en charge plusieurs centaines de milliers de personnes.

C’est pourquoi, comme l’indique M. Gérard Collomb, ministre d’État, ministre de l’intérieur, « à la suite de l’accident de Fukushima, l’organisation de la réponse de sécurité civile (plan ORSEC) a été complétée par un plan national de réponse à un accident nucléaire ou radiologique majeur. Élaboré sous l’autorité du secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN) entre 2012 et 2013, ce plan a fait l’objet d’une phase de test au cours de l’exercice 2013, avant d’être validé. Publié en 2014, il fait maintenant référence au niveau international en matière de planification stratégique de crise, et il est décliné sur l’ensemble des zones de défense et des départements. Il permet d’envisager une réponse adaptée sur l’ensemble du territoire national, tout en prenant en compte la nécessaire information du public et la dimension transfrontalière d’une crise de cette nature. Parmi les mesures qui doivent être appliquées à la population, la mise à l’abri et l’écoute des recommandations et consignes de protection des pouvoirs publics sont les premières à devoir être mises en place. Dans un second temps, en fonction des événements, l’ingestion de comprimés d’iode stable, l’interdiction de consommation des produits contaminés ou l’évacuation de la population peuvent venir compléter les premiers dispositifs. Le retour d’expérience de l’accident de Fukushima met principalement en exergue la nécessaire préparation des évacuations. C’est la raison pour laquelle les nouveaux plans particuliers d’intervention (PPI) autour des centrales nucléaires de production d’électricité prévoient une planification en profondeur de l’évacuation des populations situées dans un rayon de cinq kilomètres autour des installations, ainsi qu’une distribution préventive de comprimés d’iode stable sur un rayon de vingt kilomètres » ([23]).

Le rayon couvert par ces PPI a ainsi été porté de 10 à 20 kilomètres. Les 19 plans des 19 centrales nucléaires de production d’électricité sont en cours de réalisation au niveau territorial et seront validés d’ici la fin de l’année 2019 ([24]). Enfin, comme l’indique M. Pascal Bolot, directeur de la protection et de la sécurité de l’État, « depuis Fukushima et le début des années 2010, les services de protection civile de tous les départements sont désormais concernés, et non plus seulement ceux des départements dans lesquels sont implantées les centrales nucléaires – car les effets d’un éventuel incident ne s’arrêteraient évidemment pas aux limites administratives des départements. Ces mesures de planification sont achevées au niveau zonal, mais ne le sont pas encore au niveau départemental » ([25]).

4. La poursuite des programmes de recherche

Enfin, des programmes de recherche ont été lancés pour développer de nouvelles solutions face aux problèmes que pourrait poser un accident nucléaire. Ainsi, comme l’indique M. Jean-Christophe Niel, directeur général de l’IRSN, « à ce dispositif en trois phases, il faut également ajouter une série de recherches en cours à l’IRSN, l’Agence nationale de la recherche (ANR) ayant décidé de financer plusieurs programmes expérimentaux destinés notamment à étudier le refroidissement du combustible en réacteur et en piscine. Nous construisons actuellement à cet effet sur l’un de nos sites, une piscine à l’échelle 1/6e. Nous achevons également une étude sur l’ingestion de comprimés d’iode » ([26]).

II. Des exploitants devenus dépendants de leurs sous-traitants

Malgré l’adoption, après la catastrophe de Fukushima, de nouvelles normes juridiques et le renforcement des exigences techniques, des failles demeurent en matière de sûreté et de sécurité : elles concernent essentiellement le facteur humain et, notamment, celui de la sous-traitance qui a pris une place considérable dans l’industrie nucléaire.

A. Une sous-traitance devenue omniprésente

1. Un recours massif justifié par la spécialisation de certaines missions

Le recours à la sous-traitance est aujourd’hui généralisé dans les installations nucléaires de base françaises. Comme l’indique M. Jean-Christophe Niel, directeur général de l’IRSN, EDF sous-traite « 80 % de la maintenance sur le gros matériel » ([27]). Ces activités, selon l’association de salariés d’entreprises sous-traitantes Ma zone contrôlée, concernent notamment « le démantèlement, le conditionnement et la gestion des déchets et la décontamination » ([28]).

La filière nucléaire, dans son ensemble, rassemble ainsi 2 500 entreprises employant près de 220 000 salariés, dont 160 000 sous-traitants. Parmi les salariés sous-traitants, environ 30 % sont employés de manière permanente sur un site nucléaire, les autres étant itinérants de site en site. Les contrats varient généralement de un à cinq ans selon les exploitants et les prestations. Les salariés sous-traitants présents de manière permanente sur un site réalisent toutes les activités classiques de tranche « en marche » (assainissement, nettoyage, radioprotection, échafaudage, magasinage, blanchisserie, etc.). Les salariés itinérants de site en site réalisent le plus souvent des activités « d’arrêt de tranche ». De manière ponctuelle, lors d’un arrêt de tranche ou du remplacement d’un générateur de vapeur, le nombre de salariés sous-traitants présents à un instant donné sur un site peut être égal au double du nombre de salariés d’EDF. De nouvelles activités sont de plus en plus sous-traitées, telles que la préparation, la planification, la coordination, l’accueil, la gestion administrative, la prévention, etc. ([29]).

Le recours à la sous-traitance peut se justifier dans certains cas et n’est pas, en lui-même, porteur de risques. En effet, comme l’indique M. Daniel Verwaerde, ancien administrateur général du CEA, « il est difficile de considérer a priori que le recours à la sous-traitance accroîtrait les risques en matière de sûreté et de sécurité. Cela reviendrait à supposer que les entreprises auxquelles un exploitant nucléaire fait appel dans le cadre de la construction, de l’exploitation ou du démantèlement de son installation n’ont pas les compétences pour exécuter des prestations répondant aux exigences de qualité imposées dans le domaine nucléaire (…). Dans leur domaine, ils ne sont ni plus ni moins qualifiés que les personnels, par exemple, de l’exploitant qu’est le CEA » ([30]). De plus, pour M. Jean-Christophe Niel, directeur général de l’IRSN, « la sous-traitance est un choix industriel, qui se justifie notamment lorsque l’opérateur veut avoir recours à des compétences spécifiques » ([31]).

2. D’après les exploitants, une situation bien maîtrisée

Pour l’ensemble des exploitants entendus par la commission d’enquête, la limitation de la sous-traitance à deux niveaux depuis l’entrée en application de la loi de transition énergétique et de ses décrets d’application apporte une réponse satisfaisante, et la situation est aujourd’hui bien maîtrisée.

Pour M. Daniel Verwaerde, « nous disposons aujourd’hui d’un arsenal législatif et réglementaire qui régit assez précisément les règles d’accueil des entreprises sous-traitantes au sein des installations, que ce soit en dans le code du travail ou dans le code de l’environnement pour ce qui concerne la sûreté nucléaire. Ces règles permettent de gérer la « co-activité » au sein d’une installation nucléaire (…) et montrent que nous accordons une très grande attention à la sous-traitance » ([32]).

De même, M. Dominique Minière indique que la principale préoccupation est « d’organiser en permanence le recours aux entreprises prestataires de manière à conserver la maîtrise technique industrielle des opérations de maintenance (…) » ([33]).

M. Nicolas Spire décrit ainsi la situation : « on voit des filiales, des prestataires, des prestataires de prestataires, des bouts de filiales qui reviennent du côté de la maîtrise d’œuvre alors qu’ils étaient aussi présents du côté de la maîtrise d’ouvrage… Cet éclatement de certaines grandes entreprises intégrées peut nuire beaucoup à la culture de sécurité. »

La situation est pourtant plus complexe qu’il n’y paraît. Ainsi, bien que la réglementation – et cela est confirmé par la direction générale de la prévention des risques (DGPR) – considère qu’une prestation rendue par une filiale à sa maison-mère constitue un premier niveau de sous-traitance, certains ne l’entendent pas de la sorte. C’est ainsi que M. Laurent Thieffry, directeur du projet d’EPR de Flamanville pour EDF, interrogé sur ce point, déclare à la commission d’enquête : « je vous répondrai en prenant l’exemple des soudures en exclusion de rupture de Flamanville. En l’espèce, il n’y a que deux niveaux de sous-traitance : un titulaire de rang 1, Framatome, qui sous-traite la fabrication et le soudage de la tuyauterie à deux entreprises en groupement qui sont par ailleurs qualifiées par EDF sur le parc. Il y a donc bien deux niveaux ; tout cela est surveillé par EDF et par l’autorité de sûreté » ([34]). L’intéressé considère donc Framatome comme un titulaire de rang 1, alors qu’en réalité cette société, devenue propriété d’EDF il y a peu, agit comme un prestataire pour sa maison-mère, ce qui constitue un premier échelon de sous-traitance.

Les propos tenus en fin de cycle d’auditions par le PDG d’EDF (le 7 juin 2018) ajoutent encore à la complexité puisque le PDG d’EDF indique que « nous estimons que des travaux effectués par nos filiales, dès lors que nous les mettons en concurrence, sont sous-traités. » Cela signifie, a contrario, qu’ils ne sont pas réputés sous-traités lorsqu’ils ne sont pas soumis à concurrence, nuance qui n’est prévue par aucun texte réglementaire…

M. Philippe Knoche, directeur général d’Orano, entendu pour la première fois le 8 mars défendait une position ambiguë quant aux filiales de son groupe ce qui, selon le ministère de chargé de l’énergie, était non conforme à la réglementation : « Réglementairement, le nombre de niveaux de sous-traitance est limité à trois : un premier niveau et deux supplémentaires. Nous nous attachons à respecter cette réglementation, sachant que nous avons aussi des filiales spécialisées dans les services. Cela fait débat avec les autorités, mais nous persistons à la considérer comme de la sous-traitance interne au groupe. » ([35])

Entendu pour la seconde fois le 12 juin 2018, M. Knoche semble avoir évolué puisqu’il indique désormais que, « bien entendu, nous respectons la loi : il ne doit y avoir plus de deux niveaux de sous-traitance pour un donneur d’ordres, y compris les filiales du groupe. » ([36])

Votre rapporteure constate avec satisfaction que la commission d’enquête contribue à la remise en cause de certaines certitudes erronées. C’est déjà un premier résultat.

B. une perte de compétence des opérateurs

Malgré la nécessité de la sous-traitance et son apparente maîtrise par les entreprises exploitantes, l’ensemble des auditions conduites ont permis d’identifier un certain nombre de risques que cette sous-traitance fait peser sur la sûreté des installations, mais également sur les salariés sous-traitants (cf. infra).

1. Des exploitants qui perdent la maîtrise technique de certaines opérations

La perte de compétences des exploitants sur les missions constamment déléguées à des opérateurs extérieurs a été clairement identifiée par la majorité des personnes entendues.

Ainsi, comme le mentionnent les réponses écrites de l’ASN au questionnaire transmis par la commission d’enquête, « le recours fréquent à des prestataires peut nuire à la constitution et au maintien de capacités techniques solides au sein de l’exploitant. Ces effets sont constatés, à des degrés variables, par les inspecteurs de l’ASN lors de leurs contrôles de terrain ». M. Yvon Laurent, membre de l’association Ma zone contrôlée, indique que « la sous-traitance maximale conduit toujours au « faire faire ». Les sous-traitants font et sont surveillés par le personnel de la centrale. Parallèlement, nous sommes inquiets de la perte d’expérience et de savoir-faire de nos collègues d’EDF, qui est reconnue. Ils sont quasiment tous devenus chargés de surveillance » ([37]). L’association précise, dans les réponses écrites au questionnaire qui lui a été transmis, que « les exploitants, à force de sous-traiter massivement, ont perdu la capacité de la maîtrise technique et connaissance de leurs installations ».

Ceci est confirmé par le cabinet Apteis, qui a remis un rapport sur les causes de la chute du générateur de vapeur de Paluel 2, survenu le 31 mars 2016, et pour qui la sous-traitance et la perte de compétences de l’opérateur pour un certain nombre d’opérations, sont une des causes de l’accident. Ses conclusions indiquent ainsi que, « du point de vue de la prévention des risques, ce parti pris se traduit par une réelle perte de maîtrise des activités et une incapacité à redoubler ou à confirmer les analyses que le prestataire aura simplement réalisées pour lui – ce qui dans certains cas peut avoir de lourdes conséquences (…). Le parti pris de la prestation intégrée (…) s’est révélé peu adapté à ce type de projet, notamment pour une opération tête de série comportant beaucoup d’éléments nouveaux : l’organisation opérationnelle est complexe, le rôle des différentes entités EDF difficile à cerner pour les équipes de terrain et les seules exigences de la surveillance ne suffisent pas à garantir à l’entreprise une véritable maîtrise technique des opérations. Le maintien de la définition du projet (moyens techniques, études et réalisation) dans le giron d’EDF aurait pu permettre à l’exploitant d’acquérir la maîtrise concrète de cette activité nouvelle avant de recourir à une sous-traitance généralisée qui ne lui en n’a pas donné la possibilité ».

M. Nicolas Spire, l’un des deux auteurs du rapport, évoquait même au cours de son audition, la situation ubuesque dans laquelle des salariés d’EDF doivent être formés par l’entreprise prestataire pour pouvoir contrôler quelques semaines plus tard l’activité de cette même entreprise prestataire, dans la mesure où le groupe n’a plus les compétences « en interne ». Ces situations soulèvent évidemment de grandes interrogations.

2. Les sous-traitants ne communiquent pas toutes les informations aux exploitants

Comme mentionné par plusieurs personnes et organismes auditionnés par la commission d’enquête, la sous-traitance entraîne une forme de dépendance de l’exploitant au sous-traitant, en particulier dans la mesure où ce dernier est maître de l’information qu’il transmet ou tait, des données qu’il communique ou pas.

Ainsi que l’indique le rapport du cabinet Apteis, certaines interventions relèvent du « cas 1 » : le prestataire impose sa propre organisation qualité et, par-là, conserve une forte autonomie, tout en se trouvant ainsi en situation de plus grande responsabilité. Dans le cas des opérations de remplacement du générateur de vapeur, les sociétés prestataires s’étaient organisées en un groupement momentané économique et solidaire (GMES). Cette structure disposait d’une très large autonomie : c’est elle qui a réalisé la préparation de l’intervention et élaboré les procédures d’intervention au point de ne pas communiquer les méthodes détaillées aux équipes de surveillance d’EDF.

Le cabinet Aptéis a précisé que les sous-traitants étaient autorisés à ne pas communiquer le mode opératoire de la prestation demandée par l’exploitant, en vertu du secret industriel. Le risque, pour le sous-traitant, est que l’exploitant reprenne à son compte un mode opératoire particulier pour le confier, plus tard, à ses propres équipes ou à un sous-traitant concurrent du premier.

Comme le mentionnent également les réponses écrites de l’ASN au questionnaire transmis par la commission d’enquête, « une situation de sous-traitance est susceptible d’induire des asymétries d’information entre les acteurs de l’entreprise donneuse d’ordre et ses fournisseurs, du fait de plusieurs facteurs liés à la relation contractuelle, aux différences de statut, de temporalité et de culture de travail. Ces effets se propagent et s’amplifient au long de la chaîne de sous-traitance, pouvant aboutir à un manque de maîtrise réel de l’exploitant sur la manière dont sont réalisées les activités dans sa propre installation ».

Préconisation : Favoriser la réintégration des compétences au sein des entreprises exploitantes afin de contenir le niveau de sous-traitance et de ce fait de mieux maîtriser la conduite des sites.

3. Quelle place pour les sous-traitants en cas d’accident ?

Une moindre sûreté peut, bien évidemment, résulter de cette perte de compétence des opérateurs sur certaines missions. Comme l’indique M. David Boilley, président de l’ACRO, « j’espère qu’EDF serait en mesure de gérer une catastrophe sans ses sous-traitants. Cela me semblerait une contrainte à lui imposer : EDF devrait pouvoir gérer un réacteur sans ses sous-traitants en cas d’accident » ([38]).

Lors de l’accident de Fukushima, nombre de sous-traitants ont quitté la centrale, estimant que la gestion d’un accident nucléaire n’était pas de leur compétence. Le directeur d’alors, Masao Yoshida, a déclaré lors de son audition devant le Parlement, s’agissant des sous-traitants : « Dans les faits, nous ne pouvions que les laisser partir. Dans ce sens-là, les choses n’avaient pas été bien prévues puisque nous avions besoin des hommes de Nanmei [un sous-traitant] pour effectuer un certain nombre de tâches. Effectivement, le contrat n’avait pas prévu les incidents de ce genre. »

Interrogé sur ce que prévoyaient les contrats passés avec les sous-traitants en cas d’accident, M. Jean-Bernard Lévy s’est contenté d’une réponse très brève et sibylline, renvoyant à la Force d’action rapide nucléaire (FARN) entièrement composée de salariés d’EDF.

Il apparaît de plus en plus évident, à l’instar de ce qui s’est passé à Fukushima, qu’EDF ne pourrait compter sur l’appui des salariés des entreprises sous-traitantes pour faire face à un accident de grande ampleur. Il suffit d’entendre les responsables du cabinet Aptéis rappeler ce qui s’est passé lors de la chute du générateur de Paluel, en 2016, en l’absence de tout salarié d’EDF : « tout le monde est parti en courant ».

La commission d’enquête est formelle : la perte de compétence des exploitants est une grande source de danger et ne pourrait qu’aggraver les conséquences en cas d’accident nucléaire.

C. Une dilution des responsabilités

En outre, ce recours massif à la sous-traitance entraîne une dilution des responsabilités, notamment en matière de sûreté : chacun se sent moins impliqué qu’auparavant, certaines anomalies sont constatées sans être reportées, la transmission informelle de l’information, des usages, ne se fait plus, en raison d’un manque de communication mais également d’un roulement rapide et important des personnels. L’ensemble de ces évolutions ne peut que détériorer la sûreté de nos installations nucléaires.

1. Perte de responsabilité et barrière de la langue

M. Gilles Reynaud, président de l’association Ma zone contrôlée, précise ce point : « nous nous souvenons de l’époque où nous alertions la salle des commandes dès qu’un problème se posait ; c’était un réflexe. Aujourd’hui, le seul fait d’alerter engendre des réflexions, la recherche d’actions correctives, soit une charge de travail supplémentaire pour une entreprise extérieure qui n’a pour seul souci que celui de terminer sa prestation et de toucher sa rémunération » ([39]). M. Yvon Laurent poursuit : « les non-qualités sont liées au manque d’apprentissage : les agents ne savent pas toujours serrer correctement un clapet ou ignorent la signification des kilonewtons sur une clé dynamométrique (…). Il faut accompagner, former, compagnonner. Mais ce n’est plus aujourd’hui l’intérêt d’une entreprise extérieure qui veut répondre à une commande en employant un minimum d’effectif » ([40]).

M. Dominique Boutin, de l’association France Nature Environnement, poursuit : « EDF est déficitaire, licencie du personnel qu’il remplace par des sous-traitants qui sont un facteur de non-sûreté majeur. Les personnes ne connaissent pas les machines, on les forme le matin pour un petit travail l’après-midi. Le lendemain, ils changent de chantier (…). La dimension liée à la sous-traitance est un facteur de non-sûreté. Cela ne signifie pas que ces personnes travaillent mal mais les conditions de travail sont mauvaises » ([41]). De même, Mme Charlotte Mijeon, du réseau Sortir du nucléaire, indique que « en matière de sûreté, le facteur humain est essentiel et il convient d’insister sur les risques liés à la dégradation des conditions de travail. Dans le cadre de notre surveillance citoyenne des installations, nous constatons divers problèmes dans l’organisation du travail : travailleurs permutés d’un chantier à l’autre sans recevoir les formations nécessaires ; mauvaise circulation de l’information ; systèmes de contrôle internes souvent inefficaces, avec des procédures hors sol et une absence de vérification concrète des travaux effectués » ([42]). M. Thierry Gadault, journaliste, poursuit : « les relations de travail entre le personnel de la sous-traitance et le personnel d’EDF se passent généralement très mal. L’encadrement d’EDF ne simplifie pas la vie de la sous-traitance. Effectivement, la façon dont est gérée la sous-traitance et dont sont traités ses salariés met en danger la sûreté nucléaire » ([43]).

Enfin, le recours à la sous-traitance pose également des difficultés évidentes liées à la barrière de la langue. Ainsi, M. Gilles Reynaud, président de l’association Ma zone contrôlée, indiquait que certains salariés travaillant sur une exploitation ne maîtrisaient pas la langue française et ne pourraient pas réagir à une consigne de sécurité transmise par haut-parleur ou faire passer eux-mêmes une consigne. Il en résulte un danger manifeste pour la sûreté. Ces situations sont d’autant plus fréquentes que certains chantiers réunissent un fort pourcentage de ressortissants de l’Union européenne, notamment les chantiers ITER et de l’EPR de Flamanville. En outre, comme l’indique M. Gilles Reynaud, « l’Allemagne étant sortie du nucléaire, les centrales françaises récupèrent les salariés des entreprises allemandes, telles que Siemens, et de leurs filiales (…). Avec les entreprises allemandes, nous rencontrons des difficultés de langue. Un incident s’est d’ailleurs produit à la centrale de Chooz qui, du reste, n’a jamais été déclaré » ([44]).

Votre rapporteure estime nécessaire que, dans les évaluations de la sûreté menées par l’ASN, soient pris en compte de manière systématique et explicite les facteurs sociaux et organisationnels qui peuvent avoir un effet immédiat sur la sûreté. Les causes des accidents et incidents sont multiples mais ils comportent le plus souvent, au-delà des aspects techniques et matériels, une dimension organisationnelle complexe. Il revient donc à l’ASN de contrôler cet aspect crucial de la sûreté. Celle-ci, en effet, peut être dégradée ou menacée par une mauvaise organisation du travail, ou des conditions inappropriées. Cette évaluation doit inclure la propension du recours à la sous-traitance, le type de management, les choix de gestion des ressources humaines, la formation des salariés, les effectifs, les relations de travail, la reconnaissance du mérite, et l’ensemble des dimensions sociales du travail.

2. La banalisation du secteur du nucléaire : vers un nucléaire low-cost ?

Parmi les personnes auditionnées, beaucoup ont regretté la banalisation du secteur du nucléaire, qui menacerait la sûreté en ce qu’elle entraînerait une moindre vigilance, une moindre attention, une moindre spécificité accordée à ce secteur pourtant éminemment spécifique.

Ainsi, M. Yves Marignac, directeur de WISE-Paris, indique que « les rapports de l’exploitant avec ses différents fournisseurs et sous-traitants (…) se sont rapprochés des conditions classiques en vigueur dans le secteur privé, aux dépens de la sûreté – comme en attestent plusieurs cas concrets. C’est un problème réel qui participe de la crise systémique actuelle » ([45]). De même, les réponses écrites adressées par les sous-traitants au questionnaire de la commission d’enquête indiquent que « la banalisation du nucléaire est effective par la mise en concurrence des salariés entre eux, la non-reconnaissance de nos métiers et les multiples expositions professionnelles. Le nucléaire low-cost s’installe incontestablement sur l’ensemble du parc ».

La sélection des sous-traitants soulève de nombreuses questions. Pour d’évidentes raisons financières, des dissensions éclatent parfois entre différentes directions d’EDF quant au choix des entreprises prestataires. Ainsi, selon le rapport du cabinet Aptéis, c’est la Division production nucléaire (DPN) qui aurait imposé à la Division de l’ingénierie du parc nucléaire, de la déconstruction et de l’environnement (DIPDE) le choix du sous-traitant chargé de déplacer le générateur de vapeur de Paluel, avec les conséquences que l’on sait.

Une autre question posée est celle de l’absence de statut unique pour les salariés du nucléaire. Ainsi, M. Gilles Reynaud affirme que « les agents statutaires EDF sont placés sous la couverture du régime des industries énergétiques et gazières. Les agents des entreprises extérieures dépendent très souvent d’une convention collective, en particulier la convention Syntec ([46]) , qui, malheureusement aujourd’hui, est en train de prendre le pas sur les autres car, lors des appels d’offres, elle permet aux entreprises qui y sont rattachées d’être 30 % moins chères que les entreprises rattachées à la convention collective de la métallurgie ou du BTP. Dans la mesure où aucun statut spécifique ne s’applique aux travailleurs des entreprises sous-traitantes du nucléaire, la jungle est organisée par les entreprises » ([47]). M. Yvon Laurent poursuit : « sur les sites EDF, l’accès au bâtiment réacteur ou la surveillance des accidents en zone contrôlée sont bien souvent assumés par des entreprises de niveau 2, auxquelles on impose des contraintes fortes car elles sont les garantes de la troisième barrière. Leurs employés n’ont pas de statut particulier (…). Par exemple, ils relèveront d’une convention de nettoyage. Or, dans le nucléaire, nous ne faisons pas de nettoyage mais de l’assainissement, ce qui n’a rien à voir en termes de contraintes et d’enjeux pour l’intervenant (…). L’ensemble de ces éléments aboutissent à une banalisation du métier » ([48]). Les organisations syndicales représentatives au niveau national des travailleurs nucléaires chez les exploitants, auditionnées par la commission, ont émis les mêmes remarques.

Préconisation : définir, par le biais d’une convention collective, un statut commun à l’ensemble des salariés des entreprises sous-traitantes travaillant dans le domaine nucléaire et opérant en zone contrôlée. Préciser dans tout contrat de sous-traitance les obligations de chaque salarié des entreprises prestataires en cas d’accident, quel qu’en soit le niveau.

La commission propose de mener une réflexion sur l’élaboration d’une convention collective unique, pour l’ensemble des salariés du secteur du nucléaire. Il semblerait en effet pertinent de placer tous les salariés du nucléaire, et notamment les sous-traitants d’EDF, du CEA ou d’Orano à qui seront confiées les opérations du grand carénage puis de démantèlement, sous un statut unique. Comme l’indique M. Gilles Reynaud, « cela permettrait à l’exploitant de choisir l’entreprise sous-traitante qui apporterait la meilleure plus-value technique sur le conditionnement de déchets, sur une technique de décontamination, etc. La sous-traitance retrouverait ainsi sa pertinence (…) Nous voudrions que les métiers du nucléaire soient reconnus une fois pour toutes afin que les exploitants n’aient pas d’autres choix que de retenir un sous-traitant sur sa seule capacité technique » ([49]).

3. Des montages complexes pour contourner la réglementation

Cette banalisation du secteur du nucléaire s’exprime également dans l’utilisation de montages complexes pour contourner la réglementation limitant le nombre de niveaux à deux. Ainsi, M. Yvon Laurent, membre de l’association Ma zone contrôlée, indique que « la logistique nucléaire emploie des chaudronniers, des soudeurs, des échafaudeurs, des calorifugeurs, etc. EDF a décidé de mettre en place la prestation globale d’assistance chantier (PGAC) qui a pour objet de réunir plusieurs activités, pilotées par une seule entreprise. Il s’agit de cotraitants. Ce groupement comprend une entreprise qui fait de la logistique nucléaire, (…) ; une entreprise qui mène une activité de radioprotection, une filiale de ma société ; une entreprise de nettoyage, d’assainissement, en zones contrôlées et hors zones contrôlées, dans les salles des machines, la blanchisserie, la laverie, le gardiennage ; une entreprise de montage d’échafaudages et de calorifugeage. Ces sociétés filiales de la société pilote ou « co-étrangères » n’appartiennent pas au groupe de l’entreprise pilote. Il s’agit là de cotraitance. S’agissant de gros chantiers de plusieurs millions d’euros, EDF demande à l’entreprise qui se présente et qui est susceptible de remporter le marché de travailler avec d’autres entreprises. Parfois, elles sont fiables et connues ; parfois, il s’agit de petites entreprises qui n’ont ni les effectifs, ni les compétences, ni les moyens nécessaires. Mais il faut savoir que EDF impose à des sociétés importantes – je ne cite pas de nom, sinon je citerai mon entreprise – des partenariats, des cotraitances » ([50]). M. Gilles Reynaud, président de cette association poursuit : « aujourd’hui, l’activité des sous-traitants de rangs 2 et 3 se fonde sur la prestation globale d’assistance de chantier (PGAC) ou groupement momentané d’entreprises solidaires (GMES). Cela permet à un donneur d’ordre d’avoir un seul interlocuteur. L’entreprise qui emporte le marché sous-traitera à d’autres entreprises, auxquelles elle demandera de casser leurs prix afin qu’elle-même réalise une marge » ([51]).

Ces montages peuvent permettre de contourner la réglementation, ou de tirer profit de son imprécision. Ainsi, certaines personnes auditionnées ont indiqué que des exploitants, en particulier EDF, considéraient l’ensemble du GMES comme un niveau de sous-traitance unique, alors même qu’il existe pourtant, au sein du GMES, une entreprise « pilote », que l’on pourrait considérer comme le sous-traitant de rang 1, et des entreprises plus exécutrices, que l’on pourrait considérer comme de rang 2. Cela laisse la possibilité à ce GMES de sous-traiter également des opérations à d’autres entreprises, créant ainsi, au mépris de la réglementation, un troisième niveau de sous-traitance.

Préconisation : demander à l’ASN de faire preuve de la plus grande vigilance et de faire respecter de la manière la plus rigoureuse possible le décret de 2016 relatif à la sous-traitance : un contrat entre une maison mère et sa filiale doit être considéré comme un niveau de sous-traitance ; un contrat entre deux entreprises appartenant à un même GMES (Groupement momentané économique et solidaire) doit également être considéré comme un niveau de sous-traitance.

D. Une formidable pression exercée sur les prestataires

1. Des contraintes sur les coûts et les délais

Ainsi que l’ont signalé de nombreux intervenants, l’une des principales dérives liées à la sous-traitance est la pression sur les coûts, la recherche de rentabilité économique, qui entraîne une moindre attention portée au critère de sûreté et une dégradation des conditions de travail pouvant également l’affecter.

Ainsi, Mme Charlotte Mijeon, du réseau Sortir du nucléaire, indique que « les difficultés financières de EDF ont mené à une course à la rentabilité à court terme, qui se traduit par des choix désastreux pour la sûreté » ([52]). M. Thierry Gadault, journaliste, poursuit : « aujourd’hui, EDF continue à choisir ses sous-traitants selon le critère du mieux-disant financier, donc du moins-disant social. Les pressions exercées sur les salariés de la sous-traitance demeurent extrêmement fortes et les conditions de travail en centrales sont dégradées » ([53]). Selon M. Gilles Reynaud, « l’organisation du travail et les objectifs de rentabilité sont à la main des directions des entreprises. C’est ainsi que nous travaillons à la limite de l’illégalité : nous devons appliquer des règles internes de qualité aux dépens des règles de base de nos métiers, pour être dans la course et obtenir de nouveaux contrats (…). Résultat de ce modèle de gestion, les risques psychosociaux sont en très forte progression ». L’intéressé illustre son propos par un exemple : « la surveillance ne vise qu’à imposer des pénalités à l’entreprise ; on essaye donc de prendre cette dernière en défaut. Au lieu de taper sur l’épaule de l’intervenant pour lui faire remarquer qu’il est en train de commettre une erreur, pour lui expliquer que ce n’est pas ainsi qu’il faut procéder, qu’il convient de relire les prescriptions, on le laisse faire afin de le prendre en défaut. Lorsque l’entreprise demandera le paiement de ses prestations, on lui opposera ces prises en défaut. Le moins que l’on puisse dire c’est que cela n’encourage nullement une relation de partenariat, au contraire, cela incite les salariés des sous-traitants qui ont commis une erreur à ne rien dire ».

M. Yvon Laurent indique, pour sa part, que les sous-traitants sont « notamment gênés par la pression que [leur] impose le client s’agissant de la planification des arrêts de tranche, comme par le temps qui [leur] est imparti pour réaliser certaines activités ». Il poursuit : « nous subissons aussi une pression qui se mesure par des indicateurs simples : un jour d’arrêt de tranche de réacteur coûte un million d’euros. Nous n’y pensons pas ; nous pensons, cependant, à la planification des arrêts et à la pression qui sera imposée pour achever notre activité dans les délais prévus ».

Dans le rapport d’expertise du cabinet Aptéis, des salariés déclarent « les remplacements de générateurs de vapeurs sont annoncés à 77 jours alors qu’on sait très bien qu’on va en mettre au moins 90 ». D’emblée, la pression est mise sur les salariés des entreprises sous-traitantes.

Selon les sous-traitants, de manière générale, « la sous-traitance permet essentiellement de servir de variable d’ajustement économique aux donneurs d’ordres » ([54]) et la recherche du moins-disant économique affecte indubitablement la sûreté des installations.

2. Une surveillance lacunaire des sous-traitants par les exploitants

De l’avis général, les exploitants seraient essentiellement chargés de surveiller l’action des sous-traitants. Or, l’efficacité de cette surveillance semble remise en question.

Les sous-traitants eux-mêmes reconnaissent que « sur certaines activités la surveillance exercée par les exploitants est très lacunaire. Les chargés de surveillance des donneurs d’ordres ne sont plus les techniciens aguerris qui par le passé ont exercé l’activité. Nous remarquons aujourd’hui que la surveillance est plus orientée contrat que sûreté » ([55]). Comme l’indique le cabinet Apteis, en évoquant les causes de la chute du générateur de vapeur de Paluel, « du point de vue d’EDF, la surveillance s’assimile bien plus à une forme d’inspection à distance des travaux qu’à un quelconque contrôle technique (…). Et la surveillance se limite alors le plus souvent à une série de vérifications formelles qui consistent à valider le respect de procédures normées, mais sans avoir à comprendre ou à entrer dans la réalité des activités réalisées ». Le rapport souligne, en outre, le manque d’effectifs pour assurer ces tâches de contrôle, évoquant la simultanéité de plusieurs dizaines de chantiers en parallèle et même « jusqu’à 50 chantiers en même temps, sur certaines périodes » selon ces experts, « le chargé de surveillance en vient parfois à se demander ce qu’il doit surveiller ». Le rapport cite cette phrase à peine croyable d’un salarié d’EDF : « Il n’y a pas besoin de savoir-faire pour surveiller, il suffit de savoir surveiller ».

L’ASN a, à plusieurs reprises et pour plusieurs exploitants, signalé ces lacunes dans la surveillance des entreprises externes. Ainsi, en juillet 2015, une inspection sur l’usine Melox d’Orano (alors Areva) a mis en évidence un retard dans la déclinaison des exigences réglementaires concernant la formalisation de la surveillance des prestataires de chacune des entreprises concernées (marchés à forts enjeux de sûreté). Par ailleurs, l’ASN indiquait dans son rapport 2016 que « le CEA [devait] poursuivre la mise à niveau du processus de surveillance des intervenants extérieurs ». Ces deux exploitants nous ont indiqué que des plans d’action ou de remise à niveau avaient été mis en œuvre et avaient donné satisfaction à l’ASN. En tout état de cause, le problème semble récurrent et généralisé et mérite une attention particulière.

Un cas illustre bien ces défauts de surveillance : l’absence de détection des irrégularités des soudures du circuit secondaire de ce même EPR, également réalisée par une entreprise prestataire d’Orano, pour le compte d’EDF.

3. En conséquence, la tentation de frauder

La conséquence des pressions exercées sur les coûts des prestations peut contribuer à expliquer certains « arrangement » frauduleux qui ont pu être constatés et qui ne seraient pas si exceptionnels. Le rapport Aptéis évoque notamment un soudeur sans habilitation qui utilisait, sur l’ordre de son employeur, l’habilitation d’une autre personne.

Par ailleurs, la déclaration d’accidents du travail figure à l’actif des entreprises sous-traitantes, diminuant ainsi leurs chances d’être réembauchées car considérées comme peu précautionneuses. Ceci tend à inciter les sous-traitants à ne pas déclarer certains accidents. M. Gilles Reynaud, de Ma zone contrôlée, faisait ainsi état du fait que « les déclarations d’accidents du travail incombent à l’entreprise extérieure et non au donneur d’ordre. Mais quand il lance un appel d’offres, le donneur d’ordre étudie les résultats liés à la santé et à la sécurité de l’entreprise avec laquelle il sous-traitera. Une entreprise ne déclare donc pas l’ensemble des accidents du travail, car elle craint de perdre des marchés. Le système est pervers. »

De la même manière, les sous-traitants plus ou moins virtuels employant par le biais de filiales offshore des salariés étrangers de manière peu respectueuse de la loi seraient plus répandus qu’on ne l’imagine. Les tribunaux condamnent parfois ces pratiques, à l’instar du scandale qui a frappé – encore lui – le chantier de l’EPR de Flamanville.

E. Un enjeu de sûreté pour les travailleurs du nucléaire

1. Une exposition plus grande aux rayonnements ionisants

La sous-traitance présente également un risque en matière de sûreté pour les salariés eux-mêmes, particulièrement exposés aux rayonnements ionisants. Ainsi, les sous-traitants réalisent les opérations exposant le plus haut risque de contamination, en particulier liées aux arrêts de tranche. Selon M. Yvon Laurent, salarié d’une entreprise de sous-traitance, « 80 % de la maintenance des installations nucléaires sont assurés par des salariés des entreprises sous-traitantes et, par conséquent, 80 % des doses et des accidents de travail ont pour victimes les salariés des entreprises sous-traitantes » ([56]). M. Jean-Christophe Niel, directeur général de l’IRSN, ajoute : « dans la mesure où l’essentiel des activités en arrêt de tranche sont sous-traitées et où c’est lorsque le réacteur est à l’arrêt que le risque de radioactivité est le plus élevé puisque l’on intervient dans le réacteur, il a été établi que les travailleurs sous-traitants recevaient en moyenne des doses de radioactivité plus élevées que les personnels d’EDF, qui ne font pas les mêmes métiers » ([57]).

Sans contredire la différence de traitement entre salariés d’EDF et salariés de sous-traitants, M. Dominique Minière, directeur du parc nucléaire et thermique d’EDF, apporte toutefois des éléments de nature à rassurer : « pour ce qui est de la radioprotection des travailleurs, la dose collective prise par l’ensemble des travailleurs, EDF et prestataires, a été stabilisée, en dépit d’une augmentation des travaux, tandis que les doses individuelles maximales diminuaient drastiquement : non seulement aucun personnel – EDF ou prestataires – ne dépasse la dose limite réglementaire annuelle de 20 millisieverts (mSv), mais plus personne ne prend une dose supérieure à 14 mSv (…). Pour ce qui est de la sécurité enfin, le taux de fréquence des accidents du travail, prestataires inclus – ils le sont systématiquement – est passé de 4,6 à 2,2 en dix ans, ce qui représente encore une amélioration de plus d’un facteur 2 » ([58]).

2. Une grande inégalité de traitement avec les salariés « statutaires »

Selon les sous-traitants rencontrés par la commission d’enquête, le suivi médical dont bénéficient les salariés d’entreprises prestataires n’est pas le même que celui des salariés « statutaires ». Selon certains salariés, « sur le site de Framatome à Romans-sur-Isère nos collègues font un dépistage de suspicion de contamination (selles-urine) tous les 2 ans, alors que les agents de Framatome eux en font un tous les 6 mois ! » ([59]).

Cette inégalité est renforcée par le caractère « itinérant » de la majorité des sous-traitants. Or, « le suivi médical du salarié itinérant est plus complexe (…). Nous pouvons [affirmer] que les médecins du travail des salariés « nomades du nucléaire » entre autres, ne sont pas systématiquement avisés de tous les incidents qu’ont subis ces salariés, de leur passage à l’infirmerie, de leur proposition de poste aménagé à la suite d’un accident du travail, d’une détection de contamination interne et même de leurs conditions de travail (…). Il est capital surtout pour nous de faire un suivi médical régulier, donc tous les ans afin de prévenir l’état de santé des salariés de toute la filière » ([60]).

Préconisation : permettre aux sous-traitants de consulter les médecins du travail de l’entreprise exploitante en mettant en place une plateforme unique de suivi des travailleurs du nucléaire. Remettre la périodicité des visites médicales tous les 6 mois pour les salariés de catégorie A (ceux susceptibles de recevoir une dose supérieure à 6 mSv par an) et tous les ans pour les salariés de catégorie B (les autres).

Enfin, la pression qui pèse sur les sous-traitants pour l’obtention d’un contrat conduit à une moindre déclaration des accidents du travail qui peut, à terme, avoir des répercussions sur leur santé. Ainsi, comme l’indiquent les sous-traitants, « depuis quelques années l’attribution des marchés est notée sur d’autres critères : fréquence des accidents du travail, événements significatifs en matière de radioprotection, (…) déclenchements de portiques de contrôle radiologiques (…). Tout ceci ne favorise que la fraude des entreprises prestataires pour avoir du business (sous-déclaration d’accidents du travail, dépassements d’heures de travail) » ([61]). Ils illustrent ce point : « sur les sites Orano et du CEA le risque prépondérant est celui de la contamination interne [or] il n’y a jamais de déclaration d’accident du travail (…) concernant les contaminations internes, de plus en plus nombreuses ».

Préconisation : définir, par le biais d’une convention collective, un statut commun à l’ensemble des salariés des entreprises sous-traitantes travaillant dans le domaine nucléaire et opérant en zone contrôlée. Préciser dans tout contrat de sous-traitance les obligations de chaque salarié des entreprises prestataires en cas d’accident, quel qu’en soit le niveau.

3. L’intérêt des rapports demandés par les CHSCT

L’ordonnance n° 2017-1386 du 22 septembre 2017 relative à la nouvelle organisation du dialogue social et économique dans l’entreprise et favorisant l’exercice et la valorisation des responsabilités syndicales, adoptée dans la continuité de la loi relative au travail, à la modernisation du dialogue social et à la sécurisation des parcours professionnels, modifie le fonctionnement des institutions représentatives du personnel. Le texte fusionne ainsi, dans les entreprises de plus de 50 salariés, les trois instances représentatives du personnel que sont les délégués du personnel (DP), le comité d’entreprise (CE) et le CHSCT dans une nouvelle instance : le comité social et économique (CSE). Une commission « santé, sécurité et conditions de travail » (CSSCT) reste toutefois obligatoire dans les installations nucléaires de base (INB).

Plusieurs personnes auditionnées par la commission d’enquête ont alerté sur cette « disparition du CHSCT », lieu d’expression et de protection de la sûreté des installations nucléaires, permettant notamment de garantir le droit d’alerte et de retrait. La commission d’enquête appelle à la vigilance sur le maintien de ces mêmes fonctions au sein du nouveau comité social et économique, ainsi que dans la commission santé, sécurité et conditions de travail.

En outre, le décret n° 2017-1819 du 29 décembre 2017 pris en application de l’ordonnance maintient la possibilité pour la nouvelle instance de saisir, sur un sujet précis, un cabinet d’expertise, mais limite la durée de l’expertise à deux mois, renouvelable une fois ([62]). Cette durée de quatre mois au maximum est trop courte pour effectuer l’analyse approfondie que certaines situations requièrent.

Il aura ainsi fallu huit mois au cabinet de conseil Apteis, mandaté par le CHSCT de la centrale de Paluel, pour expertiser les causes de la chute du générateur de vapeur. C’est pourquoi, votre rapporteure suggère de demander au Gouvernement que soit modifié ce décret, de manière à revenir à la situation antérieure et à supprimer toute durée maximale.

Préconisation : supprimer la durée maximale d’expertise instaurée par le décret n° 2017-1819 du 29 décembre 2017 pour ce qui concerne les analyses commissionnées par les comités sociaux et économiques (CSE) des installations nucléaires de base (INB). Modifier en ce sens, par décret, l’article R. 2315-47 du code du travail.

Les différents phénomènes induits par la part importante de la sous-traitance et de sa gestion, listés dans cette seconde partie, amènent certains acteurs auditionnés à se demander si les exploitants possèdent encore réellement le contrôle de leurs installations.

III. la rigueur Évolutive des normes techniques

Pour un observateur extérieur, la gestion et l’exploitation d’un réacteur obéit à des normes techniques d’une grande rigueur. Pourtant, lorsqu’on étudie la question, on est frappé par l’existence de principes dérogatoires, parfois très risqués comme celui de « l’exclusion de rupture », ou par la multiplication des non-conformités techniques parfois inquiétantes. Ces sujets ne manquent pas d’interroger quant au prolongement souhaité par EDF de la quasi-totalité de ses réacteurs.

A. le principe dérogatoire de l’« Exclusion de rupture »

Dans l’industrie nucléaire, certaines pièces ou certains composants sont dits « en exclusion de rupture » ce qui signifie que l’éventualité de leur rupture est exclue. Ce principe dérogatoire permet aux industriels de ne pas avoir à prévoir les conséquences d’un accident affectant la pièce en question.

1. Reposant sur un pari raisonné, ce principe implique une rigueur absolue

Ainsi que l’explique M. Bernard Laponche, membre de l’association Global Chance, « l’exclusion de rupture attribuée à un équipement – la cuve, le générateur de vapeur, le circuit primaire ou le circuit secondaire – signifie que la probabilité de rupture de ces pièces est si faible que la rupture est réputée impossible. C’est unique dans la science de l’ingénieur » ([63]). La demande de classement d’un équipement ou d’une pièce « en exclusion de rupture » est faite par l’exploitant. L’IRSN émet un avis technique et l’ASN prononce une autorisation. Il en résulte deux conséquences :

– il n’est pas impératif de prévoir des parades en cas de rupture, puisque cette rupture est réputée impossible. Comme l’explique M. Bernard Laponche, « la réponse à la question : « que se passe-t-il si un accident se produit ? » sera : cet accident n’est pas possible » ([64]). Les conséquences d’un tel accident ne sont donc pas envisagées ;

– en contrepartie, les exigences de conception, de construction et de suivi doivent être d’une rigueur implacable.

Ce concept d’exclusion de rupture s’applique en principe à des pièces, censées ne pouvoir rompre. Mais, par analogie et avec l’assentiment de l’ASN, l’industrie du nucléaire a étendu le concept à des processus industriels. L’opération de remplacement d’un générateur de vapeur, par exemple, est considérée selon ce principe : le levage de la pièce et son évacuation ne peuvent échouer. En conséquence, aucune procédure de secours n’est prévue en cas d’accident puisque l’accident est réputé impossible.

2. La prudence et l’expérience imposent de restreindre l’usage de ce concept

Ce principe suscite l’étonnement des observateurs, au premier rang desquels la commission d’enquête, et amène à s’interroger sur la pertinence de ce concept.

D’une part, certains éléments « en exclusion de rupture », pour lesquels les exigences de conception et de fabrication étaient, théoriquement, maximales, ont été acceptés et mis en service alors même qu’ils n’étaient pas conformes aux standards fixés. L’ASN elle-même reconnaît que ces exigences, prétendument plus strictes, « ne sont pas toujours respectées ». Ainsi en est-il, notamment, des éléments de la cuve de l’EPR de Flamanville (cuve et couvercle en exclusion de rupture), pour lesquels la ségrégation en carbone est supérieure à ce qui avait été établi. Ainsi en est-il également des soudures du circuit secondaire de ce même EPR, dont de récents contrôles ont pourtant montré qu’elles ne respectaient pas les prescriptions. Comme l’indique M. Pierre-Franck Chevet : « ce tronçon de tuyauterie qui traverse le bâtiment du réacteur et va alimenter la turbine devait être soumis à de très hautes exigences de qualité. Il était postulé qu’il ne pouvait pas rompre. L’analyse de sûreté a été faite en prenant cette hypothèse, mais elle ne pouvait évidemment être valable que si les tuyaux et soudures concernés remplissaient les plus hautes exigences de qualité. Or une partie de ces exigences, définies il y a bien longtemps, il y a une dizaine d’années, n’ont pas été répercutées sur les fournisseurs qui, du coup, ne les ont pas respectées » ([65]). La contrepartie à l’exclusion de rupture, que constitue normalement une « tolérance zéro » vis-à-vis des défauts de fabrication, est ici bafouée.

D’autre part, il existe au moins un exemple d’un processus industriel dont le principe d’infaillibilité, dérivé de celui d’exclusion de rupture, a été pris en défaut : celui du levage du générateur de vapeur de Paluel 2 qui s’est terminé par un accident industriel très grave – la chute d’une pièce de 460 tonnes – dont le bilan extrêmement faible (trois blessés légers) apparaît, avec le recul, comme quasi miraculeux.

Ce principe de l’« exclusion de rupture » concernant une pièce ainsi que l’impossibilité de survenue d’un accident au cours de certaines opérations sont révélateurs d’une forme d’assurance de l’industrie nucléaire qui considère l’échec ou l’accident comme techniquement impossible, jusqu’à ce qu’il survienne.

C’est la raison pour laquelle la commission d’enquête recommande de limiter au strict minimum, sous le contrôle le plus rigoureux de l’ASN, ce principe d’exclusion de rupture. Il s’agirait de le réserver notamment aux pièces essentielles (cuve et couvercle de réacteur) pour lesquelles, aux dires mêmes de certains responsables de l’IRSN, l’absence de parade en cas de rupture remettrait en cause l’existence même de l’industrie nucléaire.

En revanche, l’extension par analogie de ce principe à un certain nombre de processus industriels réputés irréprochables par nature doit être exclue, dans la mesure où l’accident du générateur de vapeur de la centrale de Paluel nous prouve qu’un « accident impossible » peut survenir à tout moment.

Enfin, les industriels doivent prévoir les procédures de secours à appliquer en cas de rupture d’un élément réputé incassable où de survenue d’un accident réputé impossible, de manière à éviter de revivre une situation similaire à celle survenue à Paluel en 2016 où nul ne savait que faire après la chute du générateur de vapeur et où aucune alarme ne s’est déclenchée.

Préconisation : demander à l’ASN de réduire au strict minimum le principe de l’« exclusion de rupture », procédure dérogatoire permettant de ne pas envisager un accident. Obliger les industriels à prévoir les conséquences de toute rupture ou de l’échec de tout processus industriel. Prévoir notamment des procédures d’urgence en toutes circonstances.

B. La question de la conformité aux normes

La sûreté des installations nucléaires dépend aussi de la capacité des équipements qui la composent à respecter un référentiel précis, des exigences et standards préalablement définis. Pourtant cette exigence de bon sens semble n’être pas mise en œuvre avec toute la rigueur nécessaire et fait courir des risques importants pour notre sûreté.

1. La multiplication des non-conformités constatées

La détection des non-conformités peut survenir à plusieurs stades : lors de la construction du réacteur, en cours d’exploitation, ou lors d’opérations de maintenance.

a. Des non-conformités initiales

La sûreté des réacteurs nucléaires français a, récemment, été fortement remise en cause par la mise en lumière de plusieurs cas de non-conformité de pièces, déclarées aptes au service alors même qu’elles ne respectaient par les normes exigées. Quelques exemples peuvent être cités :

– la ségrégation carbone des calottes supérieure et inférieure de la cuve de l’EPR de Flamanville : alors même que la valeur fixée est de 0,22 % de carbone dans le couvercle et la cuve du réacteur de l’EPR, il a été établi que les pièces fabriquées à l’usine Areva du Creusot-Forge avaient, en réalité, un taux de carbone de 0,3 %. Cette non-conformité constitue un écart par rapport au référentiel de conception. Elle diminue la résilience mécanique de la pièce, posant des problèmes de sûreté évidents. Pourtant, ces pièces ont été validées par l’ASN en contrepartie de mesures compensatoires consistant à limiter les chocs de température, sur ces éléments potentiellement fragilisés ;

– le casse-siphon de Cattenom : alors même que cette pièce est nécessaire à la sûreté des piscines de refroidissement, son absence a été constatée sur les réacteurs 2 et 3 de la centrale de Cattenom, lors d’un contrôle effectué dans le cadre des actions entreprises à la suite des évaluations post-Fukushima. Comme l’indique l’expert Mycle Schneider, « ce n’est pas qu’il ne fonctionnait pas, qu’il était défectueux ou que la maintenance avait été mal faite… tout simplement, le casse-siphon n’existait pas ! » ([66]). Ces écarts ont été corrigés par une intervention sur les tuyauteries effectuée entre le 1er et le 3 février 2012. À nouveau, cette non-conformité constitue un écart par rapport au référentiel de conception ;

– les soudures de l’EPR de Flamanville. EDF a annoncé le 22 février 2018 avoir détecté des écarts de qualité par rapport à ses exigences sur des soudures du circuit secondaire du réacteur nucléaire de l’EPR de Flamanville. Une partie de ses exigences, en effet, n’a pas été transmise au long de la chaîne de sous-traitance. Soulignons qu’à compter du 21 mars 2018, EDF a révélé avoir détecté des écarts non seulement dans les soudures elles-mêmes, mais dans la réalisation des contrôles de soudures sur les tuyauteries du circuit secondaire de l’EPR. Le 7 juin, l’ASN a déclaré lors de son audition que 35 % des soudures du réseau secondaire étaient concernées par ces écarts de qualité.

M. Dominique Minière, directeur du parc nucléaire et thermique d’EDF, donne lui-même des exemples complémentaires de cette situation : « notre approche en termes d’amélioration de la sûreté nous conduit régulièrement à revisiter l’état initial de nos installations ; c’est à cette occasion que nous pouvons mettre en évidence non seulement les éventuelles non-conformités à l’état initial, qui résulteraient en quelque sorte d’un problème apparu en cours d’exploitation, mais aussi les non-conformités à ce qui aurait dû être fait à l’origine – ce qui est tout de même un peu différent. En 2017, cela nous a conduits à déclarer deux événements de niveau deux sur l’échelle internationale de classement des événements nucléaires (INES), qui en compte sept. Le premier était relatif à l’ancrage de composants auxiliaires du diesel de secours, le second au renforcement d’une petite partie de la digue de Tricastin – ce qui nous a valu un certain nombre d’articles dans la presse. Dans les deux cas, les éléments visés étaient conformes à leur état initial, mais celui-ci ne répondait pas aux exigences des rapports de sûreté : il s’agissait bien d’une non-conformité d’origine » ([67]).

b. Des non-conformités en cours d’exploitation

D’autres non-conformités peuvent survenir en cours d’exploitation. Une pièce se dégrade et n’est plus conforme à son état d’origine. Comme l’indique M. Yves Marignac, directeur de WISE-Paris, « le deuxième sujet est la conformité, c’est-à-dire l’état réel par rapport à l’état théorique, sur papier, des installations (…). Il n’existe pas de traçage complet de l’état réel et de l’état théorique des équipements – et c’est bien là le problème (…). Nous vérifions l’état de conformité des installations par sondage et, généralement, chaque sondage révèle des non-conformités – que nous réparons. On peut cependant supposer qu’il existe de très nombreuses non-conformités qui ne sont pas décelées » ([68]).

M. Dominique Minière, directeur du parc nucléaire et thermique d’EDF, le confirme : « nous tenons informée l’Autorité de sûreté au fur et à mesure de nos détections et nous produisons nos propres analyses » ([69]). Des mesures ont été prises pour parer à ce risque : « nous avons tiré les enseignements de non-conformités identifiées sur le terrain l’an passé et mis en place un plan d’actions que nous venons de présenter à l’ASN (…) ». A également été créée une équipe spécifique, la Design Authority (DESA), qui a mis en place des « cartes d’identité́ du design de tranches » (CIDT) de manière à dresser un état de leur conformité́ vis-à-vis du design de référence. Cela permet au niveau national de disposer de cartes d’identité génériques complétées des écarts locaux et d’analyser l’impact du cumul de tous ces écarts sur l’état de sûreté des réacteurs.

c. Des non-conformités liées à la maintenance

À ces deux premières catégories de non-conformités peuvent s’ajouter des non-conformités liées aux opérations de maintenance. Ainsi, M. Jean-Christophe Niel, directeur général de l’IRSN, explique qu’« il arrive que ces opérations de maintenance, parce qu’elles ne se déroulent pas comme il aurait fallu, introduisent de la non-conformité dans le système et que cette non-conformité ne soit décelée que longtemps après. L’IRSN appelle donc EDF à la plus grande vigilance en la matière, car l’effort fait pour augmenter le niveau de sûreté des installations sera nécessairement obéré si l’installation n’est pas conforme » ([70]).

2. Un sujet d’inquiétude pour beaucoup d’observateurs

Ce sujet des conformités préoccupe à juste titre l’ensemble des personnes auditionnées, pour lesquelles il fait peser une menace importante sur la sûreté des installations nucléaires françaises, et ce d’autant plus que certaines anomalies sont dites « génériques », c’est-à-dire qu’elles concernent ou peuvent concerner tous les réacteurs conçus sur le même modèle.

Le directeur général de l’IRSN, M. Jean-Christophe Niel, insiste : « les non-conformités sont un problème essentiel (…) C’est la raison pour laquelle nous considérons qu’EDF doit renforcer et systématiser la recherche de non-conformités sur ses installations, afin qu’elles ne soient pas découvertes fortuitement » ([71]).

Pour M. Roland Desbordes, président de la CRIIRAD, « il faut rappeler que toutes ces anomalies, et parfois ces falsifications, concernent des pièces vitales pour la sûreté. Si leur qualité n’est pas garantie, on s’expose à un accident nucléaire majeur (…). Il serait trop pessimiste de considérer que les défauts ignorés ou masqués constituent la partie immergée de l’iceberg, mais il est certain que toute une dimension des problèmes n’est pas connue, n’a donc pas été maîtrisée et pourrait jouer un rôle aggravant déterminant pour transformer un incident en accident (…). Combien d’équipements comportent des anomalies qui n’ont pas été détectées ? » ([72]).

Enfin, pour M. Yves Marignac, directeur de WISE-Paris « il se peut également, comme au Creusot, qu’avec le phénomène de fraude, des composants soient en service dans des installations et présentent des défauts importants, sans que l’on soit en mesure de le savoir » ([73]).

L’ASN a indiqué que le détail des anomalies génériques était rendu public, mais la commission d’enquête a trouvé que cette information n’était pas clairement explicite. C’est la raison pour laquelle elle préconise un comptage rigoureux de ces anomalies.

Préconisation : lorsqu’une anomalie générique est découverte, comptabiliser autant d’anomalies qu’il y a de réacteurs concernés et en rendre publique la liste.

3. La défaillance du système de détection des non-conformités

La découverte de ces non-conformités est généralement révélatrice d’une défaillance des opérateurs et des autorités de contrôle dans leur processus de contrôle et de détection. Comme l’indique M. Jean-Christophe Niel, « c’est aux questions de non-conformité que l’IRSN attache le plus d’importance, car c’est dans ce domaine que les plus gros progrès restent à faire, notamment, comme je l’ai dit, car plusieurs de ces non-conformités ont échappé aux programmes de contrôle et de maintenance d’EDF et n’ont été découvertes que de manière fortuite » ([74]). De même, selon M. Pierre-Franck Chevet « un deuxième grand point de vigilance concerne EDF et sa manière de gérer, d’une manière générale, les non-conformités, anomalies, écarts… Un certain nombre de signaux nous alertent et nous serons attentifs au maintien d’un bon système de détection, de déclaration, notamment à l’ASN, et de traitement de tous ces écarts » ([75]) .

Pour certaines associations, ces lacunes ne relèvent pas uniquement de la défaillance de l’exploitant à identifier des non-conformités, mais également de la défaillance des autorités de contrôle indépendantes. Ainsi, M. Roland Desbordes, président de la CRIIRAD, pose les questions suivantes : « comment expliquer la faillite totale du dispositif de contrôle, un dispositif pourtant redondant, avec des contrôles à la fois internes, externes, des audits d’inspection conduits par Areva, par EDF, par l’ASN, par des organismes qu’elle accrédite ? Comment se fait-il que des anomalies sur des équipements critiques pour la sûreté n’aient pas été identifiées, en particulier à compter de 2006, alors que l’installation Creusot Forge était placée sous surveillance renforcée ? » ([76]). En conséquence, « la CRIIRAD considère qu’il est indispensable de procéder à une remise à plat complète du système de contrôle des installations nucléaires, car il est impossible aujourd’hui de connaître l’état réel des installations, du fait tout d’abord des défaillances graves des industriels, avec une perte de maîtrise qui s’accompagne régulièrement de temporisations, voire de dissimulations, ensuite parce que cela remet en question tout le système de contrôle qui est largement basé sur les déclarations de l’exploitant et qui postule sa bonne foi. Les contrôles de l’ASN portent pour l’essentiel sur ce que l’on veut bien lui montrer et sur des sondages qui ne peuvent concerner qu’une partie minime des opérations ».

C. le « risque acceptable » : un débat préempté par les experts

Face aux nombreuses non-conformités qui ont été identifiées dans le parc de réacteurs d’EDF, les exploitants, en accord avec l’autorité de surveillance ont élaboré la notion de « risque acceptable » qui supplante désormais celle de sécurité absolue.

1. Un palliatif face aux anomalies et non-conformités du parc

Outre la question de la capacité de la chaîne de contrôle à identifier et à résorber ces non-conformités, se pose aussi celle de l’évolution de la notion de « risque acceptable » et de sa définition par des experts. En effet, dans les différents cas présentés, la détection d’une non-conformité ne s’est pas traduite par le retrait ou le remplacement de la pièce concernée, mais par la réalisation de tests ayant pour objectif de démontrer que, bien que la pièce ne soit pas conforme aux exigences, elle présentait toutefois un caractère de sûreté « satisfaisant », quoi que non optimal. La marge de sûreté, inévitablement, en est réduite, sans que le public ou les experts indépendants ne soient consultés ou qu’un contrôle démocratique ne soit opéré sur cette faculté d’appréciation laissée aux autorités indépendantes.

Ainsi, comme l’explique M. Jean-Christophe Niel, directeur général de l’IRSN, « les non-conformités résultant de falsifications sont évidemment inacceptables. Cela dit, quand une cuve présente un défaut, toute la question est de savoir s’il est nocif ou non, et c’est précisément là que l’expertise de l’IRSN intervient. En 2016, on a découvert que les générateurs de vapeur équipant dix-huit réacteurs en France pouvaient présenter des anomalies similaires à celles affectant la cuve de l’EPR de Flamanville, ce qui a conduit l’ASN à demander l’arrêt ou le maintien à l’arrêt d’une douzaine de réacteurs (…). Notre travail a consisté à vérifier, par des moyens de contrôles destructifs et non destructifs, que les méthodes utilisées par EDF étaient acceptables, et que les résultats présentés par EDF et Areva étaient cohérents (…). L’ensemble de ces opérations nous a permis de conclure, dans l’avis que nous avons remis à l’ASN, que, moyennant la mise en œuvre de mesures compensatoires, les conditions de fonctionnement au niveau de sûreté requis étaient réunies (…). En notre qualité d’expert technique, je le répète, nous avons considéré que le niveau de sûreté requis pouvait être assuré – un niveau moindre que si le générateur de vapeur était en bon état, mais suffisant » ([77]).

M. Pierre-Franck Chevet poursuit : « le chiffre que vous donnez à propos de la cuve de l’EPR de Flamanville est tout à fait exact ([78]), mais, ici, il s’agit des codes industriels qui donnent des valeurs minimales pour un certain nombre de paramètres. Si elles sont respectées, c’est bon, il n’est pas besoin d’une autre démonstration. En revanche, les codes industriels comme la réglementation prévoient que si les limites ne sont pas respectées, alors il faut des démonstrations plus sophistiquées au plan mécanique, au plan chimique. C’est la voie qui a été retenue par Areva et EDF, le but étant de montrer par des démonstrations plus élaborées que, en tout état de cause, l’objectif de sûreté est atteint et que cela ne rompt pas, quelles que soient les circonstances. C’est cette démonstration qui fut plus compliquée. Ils ont dû faire 1 500 essais supplémentaires, par rapport à ce qui existe dans la littérature, pour arriver à documenter et démontrer, au bout de deux ans de travail et plusieurs milliers d’essais, que cela tenait » ([79]). M. Daniel Verwaerde, ex-administrateur général du CEA – qui a réalisé des tests sur des échantillons – le confirme : « un certain nombre de ces témoins présentaient bien les problèmes de ségrégation de carbone que vous évoquiez – ils ne respectaient pas la norme acceptée. En revanche, en termes de conséquences mécaniques, nous n’avons pas vu de dégradation des propriétés mécaniques des trois cents échantillons que nous avons analysés ».

M. Dominique Minière, directeur du parc nucléaire et thermique d’EDF, indique également, sur ce même sujet « comment aborde-t-on généralement ce type de problèmes ? Il faut avoir en tête que notre première préoccupation, c’est toujours la sûreté du réacteur. Ce n’est pas parce que nous détectons une non-conformité ou une anomalie que la pièce concernée n’est pas apte au fonctionnement (…). Dans un tel cas, nous vérifions donc systématiquement que les caractéristiques mécaniques de la pièce sont bien conformes à celles attendues, même si la teneur en tel ou tel produit n’est pas conforme à celle exigée au départ. Si ses caractéristiques ne sont pas bonnes non plus, nous la remplaçons ; si elles sont bonnes, s’il n’y a pas de conséquences sur la sûreté et si l’équipement peut être exploité, nous la conservons » ([80]).

Le seuil de tolérance serait-il fonction du coût des éventuels travaux ? M. Dominique Minière semble accréditer cette thèse : « nous procédons au cas par cas. Nous évaluons les conséquences d’un remplacement dont vous comprenez qu’il peut entraîner des coûts et des délais assez longs, au regard des conséquences industrielles d’un maintien en l’état, qui peut impliquer un suivi en exploitation plus important et donc avoir un impact différé sur les coûts, voire sur les durées d’arrêt de tranche » ([81]).

2. Une baisse significative des marges de sûreté et de sécurité ?

En tout état de cause, il apparaît que des autorités et les exploitants ont pris, sans consulter les citoyens, la décision d’autoriser une réduction de la marge de sûreté par rapport aux prévisions initiales. Comme l’indique l’expert indépendant Mycle Schneider, « il y a incontestablement une réduction de la marge de sûreté et de sécurité des installations en France (…). En ce qui concerne la cuve de l’EPR, l’ASN a accepté un dispositif (…) qui ne correspond pas aux spécifications techniques et qui réduit la marge de sûreté de l’installation. Ce n’est qu’un cas de figure parmi d’autres et, pour moi, le grand problème réside dans l’accumulation de ces cas de figure (…). Je ne saurais donc parler de dangerosité dans le sens généralisé du terme mais il me paraît clair qu’on est dans une phase de baisse significative des marges de sûreté et de sécurité » ([82]).

De même, M. Roland Desbordes, président de la CRIIRAD, précise : « lorsqu’on fixe une limite, c’est pour se protéger d’un danger, éviter un accident. Ce n’est pas moi qui ai décidé que le taux de concentration en carbone ne devait pas excéder 0,22 %, ce sont les responsables. Cela signifie qu’au-delà de cette limite, on ne peut pas garantir que la pièce ne lâchera pas (…). On peut décider de se ménager une marge de sécurité lorsque les pièces concernées ne sont pas essentielles à la sûreté. Mais, pour toute une catégorie de pièces, on fixe une norme et celle-ci ne peut pas être dépassée. C’est la règle, car l’enjeu est trop grave » ([83]).

Le journaliste Thierry Gadault confirme le risque pesant sur la sûreté des installations nucléaires : « il est clair, aujourd’hui, que le débat technique est confiné au sein du système (…). Dire que l’on autorise cette cuve et que l’on prévient le risque de rupture, cela signifie que tout sera fait pour l’éviter, mais qu’elle peut survenir (…). Ce faisant, l’ASN a changé la nature du risque. Avait-elle les moyens et le pouvoir de changer, avec son groupe d’experts, la nature du risque et son contrôle ? Cette question n’aurait-elle pas dû être posée publiquement et clairement à la population, à la représentation nationale et au Gouvernement ? Nous parlons bien d’accaparement de ce débat technique parce que nous voyons bien que les conséquences peuvent être extrêmement graves » ([84]).

D. Vers un prolongement du parc de réacteurs

1. Des installations qui approchent, pour la plupart, les 40 ans d’exploitation

Une autre menace pour la sûreté est constituée par le vieillissement des installations nucléaires françaises.

Comme l’indique l’ANCCLI, « le besoin de renforcement post-Fukushima doit s’articuler avec un effort accru de gestion de l’usure que le temps fait inévitablement subir à tout équipement industriel. Ce problème, commun à toutes les installations, se pose avec une acuité particulière pour les 34 réacteurs de 900 MW, qui abordent leur quatrième visite décennale (VD4) et arrivent ainsi au terme de leur dimensionnement initial. Le fonctionnement au-delà du dimensionnement initial implique une vigilance particulière concernant la conformité des structures, systèmes et composants des installations. Certains matériels ont été ou seront changés pour les VD4, mais d’autres ne pourront l’être. Il s’agit principalement des éléments structurellement non remplaçables, tels que la cuve et les grands équipements de génie civil comme les enceintes de confinement. Cette problématique peut toutefois également toucher des composants diffus tels que des câbles, des tuyauteries... » ([85]).

M. Yves Marignac, directeur de WISE-Paris, s’inquiète également de « l’état réel des installations », notamment en raison des « effets du vieillissement, à la fois les problèmes liés aux équipements non remplaçables, en particulier les cuves et les enceintes des réacteurs, qui réduisent inévitablement leurs marges de sûreté, et les problèmes liés au vieillissement diffus de milliers de kilomètres de câbles et de tuyauteries, en partie seulement surveillés » ([86]). M. Yannick Rousselet, responsable nucléaire de Greenpeace France, précise : « par exemple, on a découvert récemment que des tuyaux d’alimentation en eau de refroidissement étaient rouillés. C’est assez symptomatique de la situation, car le parc arrive aujourd’hui en fin de cycle de fonctionnement » ([87]).

M. Thierry Gadault, journaliste, estime pour sa part que « l’augmentation du nombre de déclarations d’incidents est due à la vétusté des installations : les centrales arrivent en fin de vie, ce qui implique un niveau de maintenance beaucoup plus élevé et donc un nombre de détections d’écarts d’incidents beaucoup plus important » ([88]). M. Dominique Boutin, de France Nature Environnement, fait le même constat : « la vétusté est normale au regard de l’âge des machines (…). La modicité des moyens des opérateurs ne permet pas de remplacer au quotidien les pièces défectueuses. Aussi assiste-t-on à un effet domino, non dans le noyau dur, mais pour tout le reste (…).Cette vétusté est source de multiples petits ennuis qui s’additionnent » ([89]).

2. La confrontation de logiques économiques et de contraintes techniques

Dans ce contexte d’installations vieillissantes se pose la question de la pertinence de la prolongation de la durée d’exploitation des centrales, tant en termes de sûreté et de sécurité qu’en termes économiques. Pour M. Yves Marignac, nous sommes ainsi à la fin d’un cycle industriel d’une quarantaine à une cinquantaine d’années, et il faut aujourd’hui réfléchir à la suite que l’on souhaite lui donner, étant entendu que les moyens financiers des opérateurs ne pourront pas leur permettre de lancer un nouveau cycle industriel équivalent au premier.

Pour les exploitants, la prolongation de la durée d’exploitation des centrales est à la fois possible et rentable, donc souhaitable. M. Dominique Minière indiquait ainsi être « d’un point de vue technique et du point de vue de la sûreté, (…) tout à fait confiant dans la capacité de nos réacteurs à être exploités jusqu’à soixante ans (…). La seule chose qui peut effectivement conduire à s’interroger, c’est le critère de rentabilité économique. Mais la plupart de nos équipements ont été remplacés au bout de trente ans environ : vous retrouvez alors un potentiel de trente ans supplémentaires avant d’avoir à procéder à un nouveau remplacement » ([90]).

Sur le plan économique, M. Dominique Minière estime que « comme dans toute industrie dont le volume de marché progresse peu – c’est le cas aujourd’hui de l’électricité –, il est tout à fait habituel que la poursuite de l’exploitation des actifs existants soit le meilleur investissement. Le grand carénage ([91]) est le programme industriel d’EDF qui présente aujourd’hui le meilleur taux de retour sur investissement » ([92]).

S’inscrivant dans cette logique, et sans attendre les autorisations de l’ASN, le conseil d’administration de l’électricien a, le 30 juin 2016, comptablement porté à 50 ans la durée d’exploitation de l’ensemble de son parc de réacteurs de 900 MW (à l’exception de ceux de Fessenheim) dont l’amortissement était auparavant calculé sur 40 ans.

3. Une pertinence économique et sociale à vérifier

Toutefois, pour de nombreuses personnes auditionnées, cette pertinence économique et sociale peut être contestée.

● Un coût élevé

En effet, le programme du grand carénage représente un coût particulièrement important, estimé à 45,6 milliards d’euros, s’étalant entre 2014 et 2025, soit un investissement de 4 milliards d’euros par an pour EDF. Mme Michèle Pappalardo, directrice de cabinet de M. Nicolas Hulot et ancienne présidente de chambre à la Cour des comptes, nuance toutefois ce chiffre : « si nous allons jusqu’à 2025, le chiffre est en effet de 45,6 milliards d’euros, mais il n’y a pas de raison de s’arrêter à cette date car le grand carénage ne sera pas achevé en 2025. Les travaux complets du grand carénage, jusqu’à son terme tel que défini, avaient été estimés par la Cour des comptes à 100 milliards d’euros entre 2014 et 2030 » ([93]).

● Des difficultés techniques

Ce coût est élevé car il s’agit non seulement de garantir que les centrales respectent leurs standards de conception initiaux, sans vieillissement ni malfaçons, mais également d’assurer que le niveau de sûreté soit amélioré – procédure complexe puisqu’il faut ajouter des systèmes à une installation qui existe déjà. Ainsi, il est envisagé d’ajouter des récupérateurs de corium sous les réacteurs existants, pour limiter les conséquences d’une éventuelle fusion du cœur. Un tel dispositif existe pour l’EPR de Flamanville, devenu la référence. La difficulté est que les réacteurs existants disposent de trop peu d’espace pour installer ces équipements. Comme l’indique M. Pierre-Franck Chevet, il reste à « traiter quatre ou cinq questions liées à l’amélioration de la sûreté (…). Ce sont là des questions simples à énoncer, mais complexes à résoudre » ([94]). L’ASN rendra un avis global en 2020, puis des prescriptions applicables à chaque installation à partir de 2021.

● La difficulté de « faire du neuf avec du vieux »

Ce programme de rénovation peut, par certains aspects, s’apparenter à une fuite en avant. Comme l’indique M. Yves Marignac, directeur de WISE-Paris « tout a été pensé avant Fukushima et l’on réfléchit aujourd’hui à traiter par l’aval, en renforçant les dispositions de secours, des problèmes qu’on ne peut traiter par l’amont du fait qu’on ne peut rendre intrinsèquement plus robustes les installations en termes de dimensionnement » ([95]). M. Jean-Christophe Niel, directeur général de l’IRSN, le confirme : « on ne peut en effet faire du neuf avec du vieux, toute la question étant de savoir si le niveau de sûreté atteint est néanmoins considéré comme suffisant » ([96]). C’est pourquoi, comme l’indique M. Jean-Claude Delalonde, président de l’ANCCLI, « parmi ses membres, certains se posent la question de savoir s’il faut faire de l’acharnement thérapeutique et prolonger des centrales jusqu’à soixante ans, avec tous les risques que cela comporte » ([97]).

● Une rentabilité économique contestable

La question même de la pertinence économique apparaît bien moins évidente que présentée par les exploitants. Selon M. Dominique Minière, directeur du parc nucléaire et thermique d’EDF, « ce qui paie [ces investissements], c’est tout simplement la commercialisation des mégawattheures (MWh) produits par le parc nucléaire existant. En effet, même en intégrant ces investissements, l’exploitation du parc permet d’obtenir des coûts de l’ordre de 32 euros par MWh, inférieurs aux prix du marché et de très loin inférieurs à tous les coûts de moyens neufs, quels qu’ils soient, qui viendraient s’y substituer » ([98]). Pourtant, selon l’expert indépendant Mycle Schneider, « le vieillissement du parc mondial conduit à une augmentation des coûts de production, à une réduction des marges et à une baisse spectaculaire de la productivité, avec un très mauvais facteur de charge en France, alors qu’en parallèle les technologies d’énergies renouvelables se développent » ([99]). Selon M. Nicolas Hulot, ministre d’État, ministre de la transition écologique et solidaire, il est « établi depuis quelques années de manière assez probante que le prix des énergies renouvelables devient très compétitif, dans le même temps que celui de l’énergie nucléaire augmente, en raison de rehaussement des exigences de sécurité et des difficultés de la filière nucléaire dues – c’est une constante dont il n’y a pas lieu de se réjouir, car c’est notre argent – à la non-maîtrise des coûts » ([100]).

4. Le devoir de respecter la législation

Pour les raisons évoquées plus haut, la prolongation de l’exploitation du parc actuel n’est pas certaine, malgré la volonté affichée d’EDF. Il semblerait donc prudent, pour assurer la continuité de la fourniture d’électricité, d’établir un calendrier prévisionnel de fermeture des réacteurs, assis sur les seuls critères de sûreté – liés notamment au vieillissement des INB – et de sécurité des installations concernées. L’ASN s’est dite prête à examiner un éventuel calendrier de fermeture de réacteurs fourni par EDF, pour en évaluer la pertinence au titre de la sûreté. De son côté, EDF a indiqué qu’aucune fermeture autre que celle de Fessenheim ne serait décidée, anticipée ou planifiée avant que la programmation pluriannuelle de l’énergie (PPE), qui doit être adoptée avant le 31 décembre 2018 et fixer la stratégie énergétique jusqu’au 31 décembre 2028 ne le rende obligatoire.

En outre, ceci permettrait de s’inscrire dans l’esprit de la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte qui fixe pour objectif un niveau d’électricité d’origine nucléaire de 50 % à l’horizon 2025, dont l’échéance, même reportée, devrait être annoncée à une échéance raisonnable. Comme l’indique M. Yves Marignac, directeur de WISE-Paris, « il convient ensuite de retrouver des marges de manœuvre : ramener le parc à des proportions industriellement gérables et peut-être aussi prioriser, en lien avec la loi de transition énergétique, la fermeture des réacteurs » ([101]).

Comme l’explique par ailleurs M. Nicolas Hulot, ministre d’État, ministre de la transition écologique et solidaire, la loi de transition énergétique « repose sur le développement des énergies renouvelables appelées à prendre une part de plus en plus importante dans le bouquet énergétique et notamment dans la production d’électricité. Cela implique, quoi qu’on dise, de réduire progressivement la part du nucléaire, comme le prévoit la loi. Reste à savoir à quel rythme, et sur quels critères. Bien évidemment, il y aura des critères de sûreté et de sécurité, ce qui paraît assez logique. D’ailleurs, ces critères doivent primer sur tout » ([102]).

5. Les risques liés au changement climatique insuffisamment pris en compte ?

Le changement climatique apportera indubitablement des modifications au fonctionnement des centrales nucléaires. Il pourra, en particulier, affecter l’approvisionnement en eau de refroidissement, tant en raison de la baisse du niveau des fleuves et rivières et que du réchauffement de ces eaux.

La commission d’enquête s’est interrogée sur la prise en compte de cet élément par les exploitants et les autorités de sûreté.

Comme l’indique M. Dominique Boutin, de France Nature Environnement, « les changements climatiques possibles sont susceptibles d’engendrer la baisse des étiages des fleuves (…). Si l’on devait cumuler une canicule comme celle de 2003 et les conditions de sécheresse de l’été 1976, selon les calculs mathématiques, l’eau viendrait à manquer (…). Si l’on devait cumuler deux phénomènes climatiques de même ampleur, l’offre en eau ne suffirait pas » ([103]).

En effet, dans l’hypothèse d’une canicule, où les centrales doivent être refroidies par de l’eau afin de ne pas surchauffer, il faudrait disposer d’importantes réserves d’eau qui ne seraient donc pas disponibles en quantités suffisantes dans le cas de la simultanéité d’une sècheresse.

De même, selon M. Bernard Laponche, de Global Chance, « il est exact que dans tout ce que l’on fait actuellement dans le nucléaire, on considère que tout va bien et qu’aucun changement de climat important n’est prévisible. Il est pourtant très probable qu’à l’échéance de quelques dizaines d’années, les réacteurs situés sur les fleuves ne seront plus admissibles du fait de l’augmentation de la température de l’eau et de la baisse de son niveau mais, à ma connaissance, ce n’est pas réellement pris en considération (…). Reste la mer, mais des inondations pourraient se produire en raison de la multiplication des tempêtes » ([104]).

Pierre-Franck Chevet, le président de l’ASN, a lui-même reconnu devant la commission d’enquête qu’il existe « de ce point de vue, des sites plus sensibles que d’autres. Les sites en bord de rivière identifiés comme les plus sensibles sont ceux de Civaux, Bugey, Saint-Alban, Cruas, Tricastin, Blayais, Golfech et Chooz. » ([105]).

Ces questions sont trop peu prises en compte par les experts et l’autorité de sûreté. Comme l’explique M. David Boilley, président de l’ACRO, « Cela fait dix ans que je siège au comité d’orientation des recherches de l’IRSN. De mémoire, nous n’avons jamais évoqué cette question » ([106]). La commission d’enquête invite vivement l’institut à se saisir de cette question sans tarder.

Préconisation : demander aux exploitants d’apporter la preuve que leurs réacteurs sont en mesure de résister à tout aléa climatique combinant plusieurs facteurs (canicule, sécheresse, etc.) et affectant plusieurs centrales simultanément.

IV. un dispositif de gestion de crise perfectible

La sécurité civile agit au cœur des situations d’urgence. Elle s’appuie en particulier sur 250 000 sapeurs-pompiers qui peuvent intervenir sur l’ensemble du territoire national et à l’étranger. Dans le cadre de cette commission d’enquête, s’intéresser à la sécurité civile peut sembler paradoxal dans la mesure où cela revient à admettre la possibilité d’un accident nucléaire, alors que l’objectif des travaux de la commission est précisément qu’un accident de ce type ne se produise jamais.

Pourtant, la leçon que la commission retire de son déplacement au Japon ainsi que de ses auditions est qu’un accident est toujours possible, quel que soit le pays. C’est pourquoi, même si un accident nucléaire est présenté comme impossible par les exploitants d’installations nucléaires, la commission d’enquête a souhaité vérifier si la sécurité civile était prête à l’affronter. De ce point de vue, les dispositifs de gestion d’une crise liée à un accident de nature nucléaire semblent perfectibles.

A. Les périmètres des plans particuliers d’intervention (PPI) trop faibles

1. Des plans d’intervention d’un périmètre réduit

En premier lieu, les dispositifs d’alerte, d’information et d’évacuation n’apparaissent pas en mesure de protéger effectivement les salariés et les populations locales.

Le plan particulier d’intervention (PPI) est, pour chaque centrale nucléaire, le document de référence en cas d’alerte liée à un accident nucléaire. Il est établi par les pouvoirs publics pour la protection des populations, des biens et de l’environnement face à un risque particulier, le risque nucléaire. Ce plan est un volet des dispositions du plan ORSEC. Il précise les missions des différents services de l’État concernés, les schémas de diffusion de l’alerte des populations, les moyens matériels et humains qui seraient mis en œuvre et l’articulation avec le plan d’urgence interne (PUI) dont la responsabilité appartient à l’industriel nucléaire concerné.

Le PPI fixe également des obligations aux exploitants, aux collectivités territoriales, aux médias ou encore aux établissements scolaires, en matière d’alerte et de mise à l’abri. L’ASN fournit aux préfets les bases techniques (risques présentés par les installations, accidents possibles, effets à l’extérieur du site) qui leur permettent d’établir leurs PPI. Le PPI est consultable en mairie et une brochure d’information est communiquée aux habitants des communes concernées. Ce sont donc, à l’heure actuelle, les PPI qui fixent le dispositif d’alerte, d’information, de distribution d’iode et d’évacuation.

Le principal défaut de ces plans était la faiblesse du périmètre qu’ils couvraient : 10 kilomètres au maximum. Ces plans prévoyaient principalement une information et une distribution de pastilles d’iode dans un rayon de 10 kilomètres de l’installation, une mise à l’abri dans un rayon de 5 kilomètres et une évacuation dans un rayon de 2 kilomètres.

Pourtant, le retour d’expérience de Fukushima a montré que des effets significatifs ont été ressentis dans un rayon beaucoup plus grand, et des évacuations ont été organisées jusqu’à 45 kilomètres pour les zones situées sous les vents dominants : dès lors, le sous-dimensionnement des plans français est apparu de manière évidente.

Ces PPI présentent une autre particularité : ils sont limités aux réacteurs nucléaires et ne concernent donc pas les installations d’Orano ou du CEA, par exemple. Le Préfet Jacques Witkowski, directeur général de la sécurité civile et de la gestion des crises (DGPCGC) nous a indiqué que la réflexion de l’État était engagée sur ce sujet. Nous demandons au gouvernement d’aboutir rapidement.

Préconisation : prévoir des plans particuliers d’intervention (PPI) pour les principaux sites à risques d’Orano et du CEA (La Hague, Marcoule, Cadarache…), les actuels PPI étant limités aux centrales d’EDF.

2. Des plans en cours de révision

C’est pourquoi, les PPI sont aujourd’hui en cours de révision, sous la supervision des préfectures. Cette révision devrait intégrer une extension du périmètre, porté de 10 à 20 kilomètres et décidée par l’ancienne ministre de l’environnement, Mme Ségolène Royal, dès 2016, lors de la Conférence environnementale. La circulaire du ministère de l’intérieur, datée du 3 octobre 2016, et adressée aux 18 préfets concernés le confirme. Treize PPI devraient être prêts entre novembre et décembre 2018, cinq devraient l’être d’ici la fin du premier trimestre 2019 et le dernier à la fin du premier semestre 2019.

On peut néanmoins se demander si cette extension à 20 kilomètres est suffisante, compte tenu des retours d’expérience de Fukushima. Plusieurs organismes, comme l’ACRO et l’ANCCLI, recommandent une extension des PPI, au moins pour celles de leurs dispositions qui concernent l’information et la prévention, à 80 voire à 100 kilomètres. La pertinence d’une nouvelle extension du périmètre de 20 kilomètres, en particulier pour les mesures liées à l’alerte et à l’information, mérite d’être étudiée. Dans tous les cas leur mise en place doit se faire rapidement et être entourée d’une large communication.

Préconisation : accélérer la mise en place des plans d’évacuation des populations en remplacement des actuels plans, limités aux riverains les plus proches. Développer la communication sur les risques liés au nucléaire et les réflexes à avoir en cas d’accident, aussi bien au niveau de l’exécutif local que national. Mettre en place des exercices d’évacuation grandeur nature.

B. Une incapacité à évacuer une population nombreuse et fragile

1. Une contrainte d’ordre quantitatif

De l’aveu même de M. Gérard Collomb, ministre d’État, ministre de l’intérieur, il devient très compliqué d’évacuer un nombre supérieur à 500 000 personnes : « au-delà, cela poserait des problèmes » ([107]).

Source : Le Figaro, William Plumer, « Nucléaire : vivez-vous dans une zone à risque ? », publié le 14 novembre 2017, mis à jour le 15 avril 2018

Or beaucoup de centrales sont situées à proximité de grandes villes. En considérant un périmètre de 20 kilomètres, plusieurs centaines de milliers de personnes seraient concernées, en particulier pour les centrales de Gravelines et de Cattenom. Si le périmètre considéré était fixé à 30 kilomètres – ce qui correspond à la phase d’urgence au Japon – les populations concernées autour des centrales de Fessenheim ou du Bugey approcheraient le million d’habitants.

Les membres de la commission d’enquête qui se sont rendus au Japon ont pu consulter certains plans d’évacuation qui leur ont été présentés. Outre l’étonnant degré de précision que ces plans recelaient, ils ont noté que plusieurs plans envisageaient l’évacuation de populations de l’ordre de 1,3 ou 1,5 million d’habitants.

2. La difficulté d’évacuer des publics vulnérables

La difficulté principale réside notamment dans la question de la prise en charge des publics fragiles. Pour M. Marc Mortureux, ancien directeur général de la prévention des risques, « il convient en effet de bien prendre en compte le risque nucléaire, certes, en particulier en matière de radioactivité, mais également les autres types de risques, une évacuation n’étant jamais une opération neutre (…). Il y a en effet une balance à établir entre le risque lié à l’accident et le risque intrinsèque lié à des évacuations dans des conditions particulièrement difficiles » ([108]). Comme le précise M. Bruno Bettinelli, chef de la mission sûreté nucléaire et radioprotection à la DGPR, « il s’est agi de tenir compte du retour d’expérience de la catastrophe de Fukushima. On s’est en effet rendu compte qu’on avait évacué des personnes âgées, dans la zone incriminée ; or une cinquantaine d’entre elles sont décédées, victimes d’hypothermie, de déshydratation et du fait de leur état de fragilité initial » ([109]). C’est pourquoi, un décret est en cours d’élaboration pour prendre en compte ces éléments. Le préfet aura bien la responsabilité de mesurer le rapport entre les avantages et les inconvénients. Sa date d’application prévue est le 1er juillet 2018.

Au-delà, il convient de prévoir des mesures complémentaires, de protection ou de mise à l’abri notamment des personnes situées dans les hôpitaux. Ainsi, comme l’indique M. Boilley, président de l’ACRO, « depuis l’accident de Fukushima, le Japon considère que la phase d’urgence ne consiste pas à évacuer les hôpitaux. Je suis d’accord sur ce point. Il conviendrait qu’ils soient bunkérisés, dotés d’une ventilation interne pour éviter à la radioactivité d’entrer, et que le personnel médical accepte de rester. À Fukushima, 30 % des infirmières et des médecins sont partis dans les premiers jours alors que sévissait une double catastrophe » ([110]).

C. Un manque de moyens consacrÉs à l’information et à l’alerte

1. Des moyens insuffisants pour informer correctement

La gestion de crise souffre également d’une insuffisante information des populations, en raison de moyens trop faibles. Ainsi, selon M. Jean-Claude Delalonde, président de l’ANCCLI, « chaque année, un million d’euros en provenance du budget de l’État transite par l’ASN pour nous être reversé à partir de la fameuse taxe sur les installations nucléaires de base (INB) que les exploitants acquittent et qui représente 680 millions d’euros. Ce million est destiné à l’information du public dans un rayon de dix kilomètres, ce qui veut dire que l’État consacre actuellement 83 centimes d’euros par an et par habitant vivant dans les dix kilomètres autour d’une INB (…). Si le périmètre autour d’une centrale passe à vingt kilomètres, comme cela a été décidé, sans moyens supplémentaires, ce sont six millions d’habitants qu’il faudra informer avec un budget d’un million. La contribution de l’État passera donc à 17 centimes par an et par habitant. Comme il y a cinquante-huit réacteurs répartis dans trente-quatre centrales, cela veut dire qu’on devrait informer des problèmes du nucléaire toute la population française. Si vous divisez un million d’euros par 67 millions d’habitants, c’est 1,5 centime que l’État consacre à l’information sur le nucléaire. Don’t acte. »

En conséquence, l’information du public peut être considérée comme perfectible. L’ignorance des populations aggrave le risque de sûreté et de sécurité. À titre d’exemple, beaucoup trop de riverains de centrales croient que le bon réflexe en cas d’alerte est de prendre son véhicule et de partir le plus loin possible. Il n’en est évidemment rien, la meilleure réaction étant de se calfeutrer chez soi et d’écouter les informations, tout autre réflexe ayant pour conséquence de s’exposer aux dégagements radioactifs et de créer des embouteillages qui paralyseraient l’organisation des secours.

Au contraire, des expériences internationales plus positives existent :

– les équivalents des PPI, aux États-Unis, imposent de vérifier régulièrement le niveau d’information des populations sous forme de sondages. Les études montrent que ces plans américains informent plutôt bien les populations, dans les strictes limites de leur périmètre : au-delà, les citoyens ne sont plus informés (d’où l’importance d’avoir un périmètre large) ;

– la Belgique, qui a étendu ses plans à l’ensemble son territoire, réalise des campagnes publicitaires télévisées, notamment s’agissant de la distribution des pastilles d’iode, sous un format humoristique bien reçu par les habitants ;

– le Canada met en ligne des informations quant au kit à préparer chez soi en cas de catastrophe et distribue des plaquettes informatives, notamment à destination des enfants.

Ces exemples peuvent inspirer la France. En tout état de cause, il convient de renforcer les moyens consacrés à l’information des populations, indispensables à une gestion de crise efficace et à la mise en sûreté et en sécurité des citoyens riverains des installations nucléaires. Cela peut passer par un renforcement des moyens des CLI, qui sont souvent les meilleurs relais d’information envers les citoyens et bénéficient de leur confiance.

2. Le public n’est pas suffisamment associé à l’élaboration des PPI

Certes, la direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises indique que « les CLI peuvent être associées dans la phase de rédaction des plans et lors du déroulement et la réalisation des exercices PPI. L’observation de ces exercices montre que, par endroits, les CLI sont régulièrement associées (…) via leur président ou un représentant désigné. Si le niveau de cette participation semble inégal selon les territoires, il en est de même de l’implication des CLI qui ont parfois su se positionner en véritables partenaires des pouvoirs publics tout en assurant leur mission d’information » ([111]).

Pourtant, M. David Boilley, président de l’ACRO, relève « l’absence de dialogue avec les populations alors qu’elles sont les premières concernées » ([112]). De plus, les associations locales représentant les populations n’ont, le plus souvent, pas été associées aux révisions des PPI actuellement en cours.

Comme l’indique le rapport réalisé par l’ACRO pour l’ANCCLI, « en France, les plans d’urgence nucléaire sont définis dans tout un corpus de textes locaux, nationaux, voire européens. Ils n’ont jamais été discutés avec les personnes concernées ou avec les parties prenantes, malgré les recommandations en ce sens de la Commission internationale de protection radiologique. Certains PPI locaux ne sont même pas disponibles en ligne. En cas d’accident nucléaire grave, les populations riveraines ne connaissent pas les mesures de protection prévues et ne réagiront probablement pas comme attendu. L’approche utilisée à ce jour doit donc évoluer et les populations locales et les organisations de la société civile intéressées devraient être impliquées dans le développement et la planification des plans d’urgence ». Votre rapporteure partage ce constat.

3. L’indispensable modernisation des moyens d’alerte

Il convient, par ailleurs, de renforcer les moyens d’alerte : certains citoyens ont en effet signalé que les sirènes d’alerte, jadis testées les premiers mercredis de chaque mois, ne fonctionnaient plus.

Plusieurs types d’alertes par SMS ont été envisagés puis repoussés, pour des raisons techniques notamment :

– le dispositif d’envoi de SMS par le système du « Cell broadcast » : dans ce système, le SMS d’alerte peut être envoyé avec un caractère de priorité par rapport au flux des autres messages réceptionnés mais il n’est pas à ce jour compatible avec la 4G et ne fait l’objet d’aucun usage commercial en France ;

– le SMS géolocalisé : ce système est compatible avec la 4G, mais soumis à la congestion du réseau. Par ailleurs, le SMS d’alerte ne peut être envoyé avec un caractère de priorité par rapport au flux des autres messages réceptionnés.

Une alerte téléphonique existe, mais elle est limitée aux personnes qui se sont inscrites au préalable, ce qui constitue un point de faiblesse important. Ainsi, dans le cas des sites nucléaires, l’industriel a la possibilité, via un automate d’appel et en complément de l’activation de sa sirène, de diffuser un message d’alerte préenregistré sur téléphone fixe, mais également sur téléphone portable, des personnes qui se sont inscrites sur un annuaire dédié. Il présente l’avantage par rapport au SMS, d’un appel sonore faisant réagir, y compris de nuit, les populations concernées.

Une réflexion est en cours, et doit être poursuivie, sur la pertinence et la possibilité d’utiliser la « viralité » d’une information transmise par les géants du net surnommés « GAFA » (Google, Apple, Facebook, Amazon) : une telle information circulerait très rapidement et pourrait atteindre un grand nombre de personnes en peu de temps. Elle se répercuterait sur le mode de communication adapté à chacun (alerte des applications des journaux nationaux ou locaux ; réseaux sociaux ; page d’accueil des navigateurs ; etc.). Toutefois, la formulation du message – qui échapperait aux autorités – serait alors cruciale pour éviter toute réaction de panique ou de fuite désorganisée.

En tout état de cause, l’alerte doit demeurer multi-canal, toutes les personnes concernées n’étant pas réceptives aux mêmes médias.

4. L’efficacité de la distribution des pastilles d’iode en question

Les PPI prévoient des dispositions pour distribuer des pastilles d’iode, en cas d’accident nucléaire. Ces pastilles visent à limiter les effets de la radioactivité sur la thyroïde. Toutefois, pour beaucoup d’acteurs, leur distribution est inefficace et l’information est insuffisante. Ainsi, lors de la campagne 2016 de distribution préventive de comprimés d’iode à destination de la population résidant dans un rayon de 10 km autour d’un CNPE, le taux de retrait en pharmacie a été de seulement 50 %.

M. Gérard Chaumontet, vice-président de l’ANCCLI, s’interroge : « le rendement des comprimés d’iode est de 50 % environ sur la zone PPI actuelle. Qu’est-ce que cela va donner si l’on passe à vingt kilomètres ? C’est très difficile. Lors d’une fuite de liquide sur le site de l’usine de la Société auxiliaire du Tricastrin (SOCATRI), les pharmacies ont été prises d’assaut, parce qu’il fallait prendre rapidement des pastilles. Mais il est très difficile de mobiliser la population pour qu’elle aille chercher des pastilles d’iode » ([113]). De même, pour M. Jean-Claude Delalonde, président de l’ANCCLI, « nous en sommes à la septième campagne de distribution d’iode et, personnellement, j’ai suivi les sept campagnes (…). Depuis la quatrième campagne, nous avons formulé des idées, des recommandations pour pénétrer le plus possible dans la population, dans les écoles, dans les industries, mais nous n’avons jamais été entendus (…). Il n’y a toujours pas eu de retour d’expérience de la première campagne de distribution de 2017, et on nous annonce le lancement de la campagne de distribution dans un périmètre de vingt kilomètres » ([114]).

Enfin, M. David Boilley, président de l’ACRO, considère que les mesures de distribution d’iode « ne sont pas à la hauteur ». Il précise : « la Suisse est passée d’un rayon de distribution de 20 à 50 kilomètres, la Belgique de 20 à 100 kilomètres, soit l’ensemble de son territoire, alors que la France passera de 10 à 20 kilomètres. C’est un exemple typique du retard de la France » ([115]).

5. Trop peu d’exercices d’évacuation réalisés avec la population

Comme l’indique la direction générale de la sécurité civile, de nombreux exercices locaux sont organisés chaque année par les exploitants. Les préfectures et les services départementaux d’incendie et de secours procèdent également à des exercices locaux. Cela correspond en moyenne à une dizaine par an et par installation nucléaire. Par ailleurs, des exercices nationaux de mise en œuvre du PPI sont organisés, dont la périodicité maximale est fixée à cinq ans. Cette périodicité conduit à réaliser une dizaine d’exercices par an.

Pourtant, peu de ces exercices associent la population et la préparent à de potentielles évacuations de masse. Ainsi, comme le précise la direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises (DGSCGC), « les préfectures, tout en étant de plus en plus volontaristes dans ce domaine, ont encore du mal à associer les populations même si des réunions de sensibilisation de la population sont organisées par les préfectures à proximité des sites concernés. La mise à l’abri ou l’évacuation de quartiers, d’établissements scolaires ou d’établissements recevant du public sensible sont cependant réalisées ponctuellement ».

Pour beaucoup, ces exercices sont insatisfaisants. M. Jean-Claude Delalonde, président de l’ANCCLI, résume ainsi la situation : « quant aux exercices des PPI, aucun n’a été organisé grandeur nature. À ma connaissance, la seule tentative, en la matière, a eu lieu à Gravelines en 2011. Il s’agissait d’évacuer 3 500 habitants. Cinquante bus avaient donc été réquisitionnés trois jours avant ; nous n’en avons rempli qu’un demi ! Dès lors, pourquoi ne pas réaliser un test à l’échelle d’un quartier, en prévenant les habitants auparavant pour connaître leurs réactions ? Est-ce compliqué ? Nous, nous le réclamons ! » ([116]).

M. Marc Mortureux, anciennement directeur général de la prévention des risques, indique pour sa part avoir « pu constater, pour les inondations et les risques naturels, à quel point il est très important de réaliser des exercices. Il est vrai également que leur organisation est très lourde, complexe. Reste que, quand il est possible d’organiser des entraînements impliquant la population, on en tire de nombreux enseignements » ([117]). Il nuance pourtant : « il me semble que la plupart sont des exercices de simulation impliquant les acteurs chargés d’une responsabilité mais, dans la très grande majorité des cas, pas la population ».

De même, selon M. Mario Pain, adjoint au haut fonctionnaire de défense et de sécurité du ministère de la transition écologique et solidaire, « dans les exercices de sûreté, il arrive que l’on associe la population. Cela s’est notamment fait avec l’évacuation d’une maison de retraite ou celle d’une école. Cela reste néanmoins des exercices assez ponctuels. À ma connaissance, aucun exercice portant sur une évaluation de masse n’a jamais été réalisé en France » ([118]).

C’est une lacune qu’il convient de combler, pour répondre, d’ailleurs, autant à un accident lié à la sûreté qu’à un accident lié à la sécurité. Il est également nécessaire de réfléchir à des exercices mêlant sécurité et sûreté : comme l’indique Mme Régine Engström, haut fonctionnaire de défense et de sécurité du ministère de la transition écologique et solidaire, « il me paraît en tout cas important d’envisager des exercices conjoints, sachant que nous avons déjà demandé aux opérateurs de ne plus dissocier sûreté et sécurité dans la gestion de crise, car le risque zéro n’existe pas et, en cas d’attaque, les conséquences peuvent être les mêmes qu’en cas de dysfonctionnement d’une centrale » ([119]).

Si la réalisation d’exercices de grande ampleur est indubitablement complexe, en particulier dans les zones particulièrement denses, la possibilité d’effectuer des simulations numériques doit être envisagée pour estimer les durées d’évacuation. Il semble pourtant que la réalisation de tels calculs ne soit pas effectuée. M. Boilley, président de l’ACRO, explique : « Aux États-Unis, par exemple, le calcul du temps d’évacuation est obligatoire. On compte près d’un million d’habitants dans un rayon de 30 kilomètres autour des centrales du Bugey ou de Fessenheim. Entreprendre des exercices avec l’ensemble de la population ne semble pas raisonnable ; en revanche, il existe des logiciels de simulation du trafic qui permettent de calculer les temps d’évacuation. C’est obligatoire aux États-Unis. Le rapport de calculs et l’ensemble des hypothèses font plusieurs pages ; il est public » ([120]).

Par ailleurs, ces exercices permettent parfois de constater l’incomplète préparation de certains agents de l’État dans les préfectures, l’éducation nationale ou d’autres administrations sur la conduite à tenir. Un regain de formation pour ces personnels ne serait pas superflu.

Préconisation : améliorer la formation des acteurs de l’État (fonctionnaires des préfectures, de l’éducation nationale, etc.) aux conduites à tenir en cas d’accident nucléaire.

deuxième partie : l’émergence du risque sécuritaire

Si la sûreté des installations nucléaires est une question ancienne, liée à la nature même des activités, la question de leur sécurité se pose aujourd’hui d’une manière accrue. Les attentats terroristes et les dérives liées à des fragilités psychiatriques sont apparus sur le devant de la scène et ne permettent plus d’écarter l’hypothèse d’un acte de malveillance, dont les conséquences seraient dramatiques. Comme l’indique M. Yannick Rousselet, responsable nucléaire de l’association Greenpeace France, « la sécurité semble constituer un enjeu aujourd’hui plus qu’hier. Il suffit d’allumer la télévision pour comprendre que tout le monde a désormais conscience des menaces qui pèsent sur nous en raison des évolutions géopolitiques et géostratégiques. Ce n’est pas vraiment nouveau, mais les craintes sont sans doute plus fortes » ([121]). De même, comme l’explique Mme Régime Engström, haut fonctionnaire de sécurité et de défense du ministère de la transition écologique et solidaire, la menace a évolué ces dernières années, « passant d’une préoccupation majeure autour de la prolifération – autrement dit, le vol et le détournement des matières nucléaires – à une approche qui intègre aujourd’hui les actes de malveillance et de sabotage, la sécurité des installations » ([122]).

M. Mycle Schneider, expert, résume ainsi la situation : « les événements du 11 septembre ont profondément modifié la perception de la problématique. Jusque-là, l’acceptabilité du risque était basée sur des probabilités calculées (…). Ainsi, la probabilité d’une chute d’un avion gros porteur sur des installations nucléaires a été calculée comme étant suffisamment faible pour ne pas être prise en compte dans le dimensionnement (…). Le 11 septembre 2001, le monde a perdu le facteur rassurant de la faible probabilité. La probabilité des actes de sabotage et d’attaque terroriste ne se calcule pas d’après quelques formules mathématiques. Désormais, nous sommes condamnés à gérer le potentiel de danger des sites et activités et agir pour minimiser leur vulnérabilité à des attaques potentielles » ([123]).

I. une multiplication de risques nouveaux qui ont appelé de premières réponses

A. des risques nouveaux, des menaces déjà bien réelles

Les installations et activités nucléaires françaises sont aujourd’hui confrontées à des risques nouveaux, de différentes natures, mais également à des menaces avérées, bien réelles. Dans un contexte de montée du terrorisme indéniable, la possibilité d’une attaque terroriste ne peut désormais plus être écartée et la capacité de nos installations à résister à ces attaques et agressions délibérées doit être étudiée. Plusieurs risques ont été identifiés.

1. Les risques aériens

– la chute d’avion. Depuis que les attentats du 11 septembre 2001 ont montré que les terroristes étaient capables d’acquérir la maîtrise du pilotage pour mener des opérations particulièrement médiatiques et symboliques, la possibilité d’une chute délibérée d’un avion sur une installation nucléaire ne peut plus être écartée. Ce risque a été également mis en lumière par le détournement du vol 9525 de la compagnie Germanwings, le 24 mars 2015. L’avion, dont le pilote souffrait visiblement de désordres psychiques, s’était écrasé à quelques minutes de vol de plusieurs sites nucléaires qui auraient pu constituer des cibles de choix.

De l’avis même de M. Philippe Knoche, directeur général d’Orano, « la première [menace] est la menace aérienne » ([124]). Une telle chute, si elle se produisait effectivement sur le bâtiment abritant les piscines de combustibles, pourrait avoir pour effet de provoquer le dénoyage de ses piscines, l’inflammation du combustible, et des rejets de radioactivité extrêmement élevés (cf. infra).

– les drones. Le déploiement massif des drones fait peser une menace nouvelle sur les centrales nucléaires. Comme l’indique le général de brigade aérienne Philippe Adam, commandant la brigade aérienne des opérations, « le problème a surgi brutalement et l’explosion des drones de loisirs a été une surprise pour tous. Depuis trois ans, et à tous les niveaux, la question est prise très au sérieux » ([125]). Plusieurs risques peuvent leur être associés : le renseignement et la capture d’informations ; l’emport et le largage d’explosif ; l’emport d’arme à destination d’un salarié à l’intérieur du site. Deux éléments renforcent ces menaces : la difficulté à intercepter un drone, leur petite taille les rendant virtuellement indétectable ; la disponibilité des informations sur internet, qui leur permet de préparer leurs vols à l’aide de coordonnées GPS. Loin d’être un risque théorique, cette menace est aujourd’hui bien réelle, comme en témoignent les différents survols de sites nucléaires déjà enregistrés, en particulier à l’automne 2014 et, semble-t-il, encore au printemps 2018.

2. La menace endogène

– le risque interne de sabotage. M. Philippe Knoche, directeur général d’Orano, désigne ainsi comme le troisième risque celui de « la malveillance de nos propres intervenants, qui pourraient commettre des actes mettant en cause la sûreté des sites » ([126]). De même, pour M. Dominique Minière, « la menace dite interne ne doit pas être négligée : je veux parler de la menace qui pourrait provenir de personnels EDF ou de prestataires mal intentionnés » ([127]). Cette malveillance peut être liée à une idéologie ou bien à une fragilité psychiatrique. Une nouvelle fois, cette menace n’est pas uniquement théorique. Ainsi, EDF a fait l’objet, en mai 2018, d’un vol de 150 cadenas fermant des armoires contenant du matériel informatique des systèmes de pilotage, sur le site de l’EPR de Flamanville. Si le contenu des armoires est resté intègre, un tel acte traduit à la fois la présence, au sein de l’entreprise ou de ses sous-traitants, de salariés potentiellement malveillants, mais également leur capacité à agir. EDF a porté plainte et une enquête a été ouverte par le parquet de Cherbourg. L’exemple du sabotage de la centrale de Doel, en Belgique, est également révélateur (cf. encadré). Ce risque est, en outre, accentué par la sous-traitance, qui rend plus difficile l’encadrement de l’ensemble des personnels, ainsi que le criblage, notamment des travailleurs étrangers.

3. Le risque externe

– l’intrusion. L’intrusion, notamment de commandos, est également un risque connu. Selon M. Philippe Knoche, directeur général du groupe Orano, il s’agit de la deuxième menace, après la menace aérienne. Des exemples récents, médiatisés, ont témoigné de la possibilité de pénétrer par effraction dans une centrale ou une installation nucléaire. Au total, au cours des 30 dernières années, l’ONG Greenpeace a mené 14 tentatives d’intrusion dans le but, justement, de démontrer la vulnérabilité des sites. Tous les opérateurs ont été concernés : CEA, Andra, EDF, Orano. Pour certains, les intrusions de ces organisations sont rendues possibles parce que celles-ci téléphonent au préalable, et que les exploitants, en conséquence, ne déploient pas de dispositif de sécurité important. Pourtant, plusieurs acteurs de la défense et sécurité ont confirmé devant la commission d’enquête que les ONG n’ont pas prévenu avant leur venue mais bien une fois sur place. Pour plusieurs personnes entendues, si les militants parviennent à pénétrer dans les centrales, c’est que celles-ci ne sont pas suffisamment protégées. Au-delà de la vulnérabilité des centrales que ces intrusions cherchent à démontrer, ces actions font peser un risque en matière de sécurité, car des individus malveillants pourraient se faire passer pour des militants écologistes inoffensifs. Ainsi, pour le ministère de l’intérieur, ces intrusions font courir le risque de « ralentir la prise de décision des gendarmes face à une véritable menace terroriste notamment si celle-ci simule le même type d’approche » ([128]).

– l’arme portable. Le risque d’attaques de centrales nucléaires à l’aide d’armes portables ne peut être écarté. Ces armes sont en effet en circulation, et leur force de frappe pourrait endommager les parois de certains bâtiments de centrales – les plus modernes peuvent transpercer 1,50 mètre de béton – en particulier des piscines de refroidissement des combustibles. Ainsi, comme l’indique M. Éric Guéret, documentariste, coréalisateur du documentaire Sécurité nucléaire : le grand mensonge, « les frères Kouachi avaient un RPG-7 sur le siège arrière de la voiture. Au marché noir, la kalachnikov et le RPG sont des armes très faciles à trouver » ([129]). Outre les centrales, ces armes peuvent également porter atteinte aux transports de matière radioactive. Celles-ci traversent en effet la France, par camion ou par train, s’exposant ainsi à de nombreux risques, et ce d’autant plus que la protection des convois est faible.

4. La menace informatique

– les cyberattaques. Les cyberattaques représentent bien évidemment une menace nouvelle sur nos installations nucléaires, dont les systèmes informatiques ne seraient pas étanches et pourraient être piratés ou altérés par un individu malveillant. C’est pourquoi, d’après M. Gérard Collomb, ministre d’État, ministre de l’intérieur, « c’est une des problématiques dont le ministère de l’intérieur se soucie le plus aujourd’hui (…). Il s’agit là d’un aspect essentiel : si demain des organisations malveillantes, voire terroristes, étaient en mesure de désactiver les systèmes anti-intrusion de nos centrales ou d’en obtenir les plans détaillés, ce serait évidemment une source de vulnérabilité majeure » ([130]).

Comme l’indique M. Guillaume Poupard, directeur général de l’Agence nationale de sécurité des systèmes informatiques (ANSSI), « les réseaux étanches, au sens de réseaux informatiques qui n’auraient aucune communication à aucun moment avec l’extérieur, quelle que soit la définition que l’on retient du terme « extérieur », n’existent pas (…) ». Les centrales intermédiaires, trop modernes pour ne comporter aucune part d’informatique, pas assez modernes pour que cette part d’informatique soit suffisamment protégée, seraient les plus vulnérables. Une nouvelle fois, cette menace n’est pas théorique mais bien réelle.

Lors de cette même audition, M. Guillaume Poupard fait part d’une tendance constatée par l’ANSSI et ses homologues en forte hausse depuis plusieurs mois, qui peut apparaître assez inquiétante : l’augmentation d’une forme de surveillance informatique anonyme des installations de production d’énergie ainsi que des réseaux de transports d’énergie, à l’échelle mondiale. Ce sont en effet, dans tous les pays, les installations parmi les plus stratégiques qui soient. « Depuis plusieurs mois, nous observons des activités inquiétantes sur des secteurs d’importance vitale, notamment de l’énergie. Il ne s’agit pas d’attaques à proprement parler mais c’est encore plus angoissant, car nous observons des attaquants qui cherchent à entrer au sein de réseaux, qui ne volent ni ne cassent rien pour l’instant ; ils sont manifestement en train de préparer des coups futurs. Nos alliés britanniques, américains et allemands observent le même phénomène. Les attaquants sont les mêmes. Les Anglo-Saxons attribuent ces actes ; les Français, pour l’heure, ne le font pas. Déterminer qui se cache derrière une attaque est très compliqué. Nous restons extrêmement prudents, nous ne voulons pas tomber dans des pièges ni nous tromper dans l’attribution des attaques qui, pour l’heure, ne présentent aucun effet repéré. »

Selon M. Philippe Knoche, Orano recense « plus de deux cents attaques par jour sur nos réseaux, dont plus de quatre-vingt-dix attaques virales. Chaque jour, 400 000 événements de sécurité sont analysés par les ordinateurs dédiés à la surveillance de nos réseaux (…). Il peut s’agir d’attaques automatiques ; en revanche, deux fois par jour, des attaques très ciblées nous visent spécifiquement, par le biais de logiciels malveillants ou autres techniques. La menace et les attaques sont donc permanentes » ([131]). Ce risque, en outre, est accentué par le recours massif à la sous-traitance – qui entraîne un moindre contrôle des salariés sur le site – et à l’externalisation des missions. Ainsi, certains exploitants auraient recours à des sous-traitants indiens dans le domaine informatique, multipliant le nombre de personnes ayant accès à des informations sensibles et le risque que ces informations ne soient pas suffisamment protégées.

D’après Mme Laure Noualhat, journaliste, « le principal problème lié à la sous-traitance dont nous ayons eu connaissance a eu lieu en Belgique, sur la thématique de la cybersécurité. Electrabel a dû faire appel à l’entreprise Honeywell, qui a des sous-traitants en Inde, pour s’occuper de la sécurisation des accès sur les sites, les systèmes d’informatisation de badges (…) des éléments des plans d’accès aux centrales belges se sont retrouvés aux mains d’un sous-traitant de la compagnie Honeywell, en Inde. » Ces propos ont été par la suite confirmés par le député belge Jean-Marc Nollet.

En France, le problème pourrait se poser dans les mêmes termes, et EDF n’a pas pu rassurer la commission quant à ses propres méthodes informatiques. « En ce qui concerne l’informatique, je ne peux pas vous certifier qu’il ne se trouve pas en Inde des développeurs effectuant des opérations pour le compte de certains de nos prestataires – c’est même assez probable compte tenu du poids qu’a pris l’Inde dans le domaine du développement informatique. Cela ne doit pas cependant pas donner lieu à la moindre suspicion à l’égard du contrôle que nous exerçons sur la qualité des logiciels, qui sont testés par des agents d’EDF » ([132]).

Pour mémoire, le virus Stuxnet, découvert en 2010, a entraîné la destruction de plusieurs centaines de centrifugeuses d’enrichissement d’uranium en Iran. Ainsi que le remarque M. Poupard, « ce qui est assez incroyable dans le cas de Stuxnet, c’est que les centrifugeuses en question étaient totalement déconnectées d’internet. Mais des clés USB circulaient des centrifugeuses à des systèmes plus classiques connectés à des messageries et donc à internet. Autrement dit, il est raisonnable de penser que les attaquants, par une suite de virus, dont Stuxnet, ont réussi, grâce à des clés USB, à prendre la main sur les systèmes de commande de contrôle, ces automates industriels qui gèrent les centrifugeuses. »

B. De premières mesures prises en réaction à ces risques nouveaux

Face à ces risques, de mieux en mieux identifiés, des mesures de protection renforcée ont été progressivement mises en œuvre.

1. Les pelotons spécialisés de protection de la gendarmerie (PSPG)

À la suite de l’intrusion de Greenpeace sur des sites nucléaires en 2007, et des vulnérabilités que celle-ci a dévoilées, les pelotons spécialisés de protection de la gendarmerie (PSPG) ont été créés en 2009. Il s’agit de 20 groupes spécialisés regroupant 1 024 militaires présents 24 heures sur 24 à l’intérieur et aux abords des 19 centrales nucléaires de production d’électricité (CNPE) et le site en démantèlement de Creys-Malville. Depuis peu, des PSPG sont également en cours de déploiement sur certains sites du CEA.

Malgré ces chiffres assez élevés, l’expérience montre que les gendarmes réellement présents sont parfois en nombre très restreints à certaines heures de la journée ou de la nuit. Il est donc proposé de fixer un nombre minimum de militaires présents sur site en permanence.

Préconisation : renforcer le nombre de gendarmes des PSPG de manière à compter au minimum 4 gendarmes présents sur site à tout instant par réacteur soit 8 pour les centrales comptant deux tranches, 16 pour celles ayant 4 tranches et 24 pour celle de Gravelines qui en compte six.

En cas de détection d’une intrusion, les PSPG se positionnent pour empêcher la destruction des cibles potentielles à l’intérieur des zones vitales. Les interventions des PSPG sont coordonnées avec les unités de gendarmerie du département. D’autres effectifs sont en capacité d’intervenir et de garantir une réponse rapide, jusqu’aux antennes du GIGN et du RAID les plus proches si nécessaire. Les PSPG sont ainsi le dernier maillon interne de la réponse de l’opérateur, et le premier maillon de l’État. EDF finance totalement les PSPG assurant la protection de ses centrales. Le coût global, couvrant les soldes, l’équipement, les véhicules et le logement de ces gendarmes s’élève à 88 millions d’euros par an pour les 20 sites, soit 4,4 millions d’euros par centrale en moyenne.

Toutefois, selon M. Yannick Rousselet, responsable nucléaire pour Greenpeace France « la vraie question est de savoir si le PSPG sera capable d’arrêter de véritables terroristes. Aujourd’hui, ma réponse est que le dimensionnement du PSPG ne lui permet pas de répondre à tous les scénarios d’attaques » ([135]) : les effectifs présents à un instant t seraient en effet réduits, en raison des roulements en trois-huit, des congés, des arrêts maladie ou des exercices. M. Dominique Minière répond à cet argument que « l’essentiel est de calibrer en permanence un nombre de gendarmes suffisant face à chaque cible potentielle : nos gendarmes ne sont pas là pour courir après les individus qui parviendraient à entrer, mais pour se positionner sur les cibles potentielles. C’est en fonction du nombre de cibles potentielles que l’on établit le nombre de gendarmes devant être présents en permanence » ([136]). Mme Claire Landais, secrétaire générale de la défense et de la sécurité nationale, le confirme : « les vraies cibles à protéger sont situées au cœur du cœur. Ce sont vers ces cibles que se dirigent les PSPG, non vers les attaquants : ce sont bien elles qu’ils vont protéger » ([137]).

2. Les mesures législatives

D’autres mesures de lutte contre les intrusions ont été prises, essentiellement dans le domaine législatif et réglementaire.

La loi du 2 juin 2015 relative au renforcement de la protection des installations civiles abritant des matières nucléaires, dite « loi de Ganay », a augmenté les peines encourues pour des faits d’intrusion. Celles-ci sont désormais d’un an à sept ans d’emprisonnement, et de 15 000 à 100 000 euros d’amende selon que ces intrusions ont été commises en réunion, accompagnées de dégradations ou réalisées avec des armes. La loi a été complétée en octobre 2015 par un décret, qui définit pour chaque centrale nucléaire une zone dite « zone nucléaire à accès réglementé » (ZNAR), délimitée par un arrêté du ministre chargé de l’énergie, dont la protection est assurée par un dispositif pénal spécifique, proportionné à la gravité de l’acte. Les arrêtés ont été pris pour toutes les centrales et les zones nucléaires à accès réglementé sont désormais physiquement délimitées au moyen d’une clôture équipée de pancartes ad hoc.

Ce dispositif s’inscrit en cohérence avec la doctrine française de « défense en profondeur », qui conduit à mettre en place quatre zones concentriques : en partant de l’extérieur, on trouve d’abord la zone à accès contrôlé (ZAC), qui délimite la zone de propriété de la centrale, puis la zone à protection renforcée (ZPR), qui délimite les bâtiments industriels, la zone vitale (ZV), où sont situés les équipements dont la destruction pourrait entraîner, dans certaines circonstances, des accidents graves et, enfin, la zone sur protégée (ZSP) qui est la plus sensible. Sur les centrales françaises, la ZNAR a été fixée, d’après le décret, au niveau de la ZAC, c’est-à-dire de la première zone.

D’autres mesures ont été récemment ajoutées à l’arsenal législatif. Ainsi, des caméras de vidéosurveillance sont désormais installées et l’arrêt des véhicules au bord des routes est interdit dans un rayon de cinq kilomètres autour des centrales. La totalité des grillages d’enceinte des centrales devrait normalement être en cours d’équipement de systèmes de détection.

3. L’encadrement récent de l’usage des drones

La France a été, dès 2012, l’un des premiers pays à encadrer l’utilisation de drones civils à usage professionnel et à les distinguer des drones de loisirs. Cet encadrement a été renforcé par l’adoption de la loi du 24 octobre 2016 relative au renforcement de la sécurité de l’usage des drones civils, élaborée sur la base des travaux de la mission interministérielle de sûreté aérienne. Cette loi comporte un certain nombre d’obligations pour les utilisateurs de drones dits « coopératifs » (c’est-à-dire émettant un signal d’identification) : une obligation d’information des acheteurs, une obligation de formation des « télépilotes » d’aéronefs sans personnes à bord de plus de 800 grammes et une obligation d’enregistrement – par signalement électronique – de tous les drones de plus de 800 grammes.

Des décrets sur l’enregistrement, les systèmes lumineux d’identification et les textes relatifs à la responsabilité pénale sont en cours de rédaction. Un décret portera aussi sur la limitation de la performance des drones de loisirs, concernant notamment leur altitude de vol. Certaines de ces mesures doivent être prises en lien avec les constructeurs de drones, ce qui complexifie la tâche. Toutefois, comme l’indique le directeur général de l’aviation civile, M. Patrick Gandil, « la base juridique de la réglementation est donc désormais plus ferme et les décrets d’application, assez compliqués sur ce sujet technique, vont sortir d’ici à la fin de l’année » ([138]).

Par ailleurs, des recherches sont en cours pour mieux identifier et, le cas échéant, neutraliser des drones qui auraient une attitude suspecte. Un système de détection sera mis en place pour détecter les appareils qui s’approcheront excessivement de sites à protéger. Selon M. Pascal Bolot, ce système de détection « a été testé et est opérationnel ; reste à le diffuser de sorte que les ministères ayant des sites à protéger s’équipent des détecteurs. Cela prendre du temps, mais le dispositif est d’ores et déjà au point » ([139]). Des recherches sont également en cours pour mettre au point un système de neutralisation des drones malfaisants, dont le pilote chercherait à faire des vols de reconnaissance ou à porter un coup à une installation. Mais ces systèmes ne sont pas encore opérationnels.

Il faut rappeler qu’en 2014 est survenu un épisode inquiétant : une vague de survols de drones au-dessus des centrales françaises, restée à ce jour en grande partie inexpliquée et sans identification claire des auteurs.

4. Le renforcement de la lutte contre les cyberattaques

Le renforcement de la lutte contre les cyberattaques est également un élément essentiel du durcissement de la résistance des installations nucléaires au risque terroriste ou de malveillance.

La loi n° 2013-1168 du 18 décembre 2013 relative à la programmation militaire pour les années 2014 à 2019 définit pour les opérateurs d’importance vitale un certain nombre d’obligations, dont le contrôle est assuré par l’Agence nationale de sécurité des systèmes d’information (ANSSI). Cette loi impose aux opérateurs critiques de mettre en place des règles de cybersécurité dans différents secteurs d’importance vitale. Ces règles fixent aux opérateurs eux-mêmes, en lien avec le ministère coordonnateur, des actions à mener en termes de gouvernance, d’organisation, de mise en place de moyens techniques sur les systèmes dits d’importance vitale.

En parallèle, la France a récemment transposé la directive européenne sur la sécurité des réseaux et des systèmes d’information connue sous l’appellation « directive NIS », Network and Information Security.

Enfin, le décret du 27 mars 2015 relatif à la sécurité des systèmes d’information des opérateurs d’importance vitale renforce les obligations des opérateurs d’importance vitale et définit le concept nouveau de « système d’information d’importance vitale » (SIIV). Il réglemente les prestataires de services de sécurité en imposant un label aux partenaires de ces opérateurs valable trois ans.

En parallèle, et depuis 2012, l’ANSSI organise des exercices avec les exploitants, simulant des attaques et tentant de trouver des failles pour pénétrer au sein des systèmes. Le directeur général de l’ANSSI, M. Guillaume Poupard semble plutôt satisfait de la protection des réacteurs, laquelle repose sur la séparation historique du système de commande de la centrale et du système de détection et de maîtrise des incidents liés à la sûreté.

L’ANSSI continue à mener en moyenne un à deux audits par an, sur des centrales représentatives, ou identiques du point de vue numérique, ce qui semble suffisant, dans la mesure où, comme l’indique M. Guillaume Poupard, les centrales « évoluent par paliers très précis, cadencés, les paliers sont espacés par un temps » ([140]). Un autre canal de progression est l’obligation faite aux exploitants, de notifier les incidents liés à la cybersécurité. Selon M. Guillaume Poupard, « l’idée est d’être capable de les aider au plus vite en cas de problèmes et surtout d’avoir l’information pour s’assurer que le même type de problème ne se produit pas chez d’autres acteurs ».

Les exploitants semblent avoir pris conscience de la menace et avoir, sous l’impulsion de l’ANSSI et de la réglementation, mis en œuvre un certain nombre de mesures qui vont dans le bon sens. Ainsi, M. Pierre-Marie Abadie, directeur de l’Agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs (Andra), indique : « en tant qu’opérateur d’importance vitale, l’Andra a sécurisé l’accès physique de ses serveurs. Les seules attaques informatiques que nous ayons subies n’ont touché que nos sites extérieurs » ([141]). M. Philippe Knoche, directeur général d’Orano, indique que le groupe a développé la segmentation de ses systèmes : « lors des cyberattaques de type NotPetya de l’an passé, cela nous a permis de ne pas perdre un seul ordinateur ; tous les ordinateurs de nos salariés sont restés parfaitement fonctionnels » ([142]).

Globalement, selon M. Guillaume Poupard, « le secteur nucléaire civil est le plus sûr, le plus mature que je connaisse parmi les secteurs sensibles que j’observe. Le secteur nucléaire est celui où le plus de travaux sont entrepris, où les obligations de moyens sont maximales. Nous ne sommes pas loin d’une obligation de résultat à la hauteur des enjeux. » Toutefois, poursuit-il : « je n’affirmerai pas que le risque est partout à zéro, que tout a été vu (…). Quel que soit le système, de toute manière, la sécurité absolue n’existe pas (…). En toute honnêteté et bonne conscience, on peut dire que le risque est aujourd’hui maîtrisé » ([143]).

C. le renforcement des moyens de criblage : le rôle du cossen

La notion de « criblage », dans le jargon des responsables de sécurité, fait référence aux enquêtes administratives diligentées par les autorités régaliennes sur des personnes à la demande des exploitants avant de les autoriser à pénétrer dans les installations nucléaires.

1. Un organisme créé récemment

Ainsi, après une série d’intrusions sur des sites nucléaires civils, le ministère chargé de l’énergie, le ministre de l’intérieur et le ministre de la défense ont confié, en mai 2015, au général de division Pierre-Yves Cormier une mission de préfiguration visant à créer une structure unique à même d’améliorer la réponse de l’État dans le domaine de la sécurité nucléaire. Les conclusions présentées en décembre 2015 ont donné naissance au Commandement spécialisé pour la sécurité nucléaire, le Cossen, officiellement créé par un arrêté du 20 juillet 2016.

Les 64 personnels civils et militaires du Cossen, jouent un rôle fondamental dans le contrôle et le suivi des personnes accédant aux installations et activités nucléaires. Cet organisme est désormais chargé de l’instruction des demandes d’avis en vue d’autoriser une personne à accéder à tout ou partie d’un point d’importance vitale, mais également de l’instruction des enquêtes administratives liées aux procédures administratives de recrutement, d’affectation, d’agrément ou d’habilitation. Depuis sa création, l’opérateur doit transmettre sa demande de criblage au Cossen qui est en capacité de consulter neuf fichiers, parmi lesquels le TAJ (traitement d’antécédents judiciaires), le FPR (fichier des personnes recherchées), le FSPRT (fichier des signalements pour la prévention de la radicalisation terroriste), pour émettre un avis administratif documenté en retour. L’opérateur prend ensuite une décision d’accès, positive ou négative. Comme l’explique M. Gérard Collomb, ministre d’État, ministre de l’intérieur, « en huit mois, 125 000 enquêtes ont déjà été traitées, qui ont donné lieu au final à 753 avis défavorables, soit 0,6 % du total. Ces avis défavorables sont motivés le plus souvent par des comportements liés à la consommation régulière de produits stupéfiants ; viennent ensuite les vols aggravés, les escroqueries ou les violences graves. Mais quinze avis défavorables sont liés à des phénomènes de radicalisation » ([144]). La création du Cossen a permis de centraliser et de professionnaliser le dispositif d’enquête administrative.

Les exploitants ont contribué à la mise en œuvre de ce dispositif. Selon Mme Michèle Pappalardo, directrice de cabinet de M. Nicolas Hulot, « l’expérience est relativement récente, mais on constate que l’échange suscite de bonnes idées et améliore les travaux. EDF et Orano criblent d’une manière plus systématique tous les personnels qui pénètrent sur leurs sites et ceux sous-traitants » ([145]). M. Dominique Minière le confirme : « le processus d’accès sur nos sites fait l’objet d’un renforcement des procédures de sécurité : (…) la périodicité des enquêtes a été augmentée pour notre propre personnel, passant de trois ans à un an » ([146]). M. Philippe Knoche, directeur général d’Orano, indique que « le criblage est renouvelé tous les ans pour les salariés sous-traitants ; il est bien entendu systématique pour les nouveaux entrants sur nos sites. L’an passé, 16 000 avis de sécurité ont été sollicités, qui ont donné lieu à une centaine de refus, soit moins de 1 % des personnels » ([147]).

2. Un financement à mettre à la charge des exploitants

Le Cossen est un organisme extrêmement utile dans le contexte actuel. Il est destiné quasi exclusivement à sécuriser les sites nucléaires par un meilleur filtrage des personnes qui sont autorisées à y pénétrer. Votre rapporteure considère donc que, par analogie avec la prise en charge complète des pelotons spécialisés de protection de la gendarmerie (PSPG) par les exploitants, les propriétaires d’installations nucléaires soient en charge de leur financement, à hauteur des services rendus à chacun d’eux. En effet, il n’est pas légitime que le contribuable finance un service destiné principalement à l’usage d’entreprises du secteur concurrentiel.

Le Cossen dispose, selon le général Cormier, d’un budget d’environ 4,5 millions d’euros par an, qui pourrait être mis à la charge des exploitants au prorata des demandes d’enquêtes enregistrées annuellement. Une autre possibilité serait de rendre payantes, comme cela se pratique semble-t-il au Royaume-Uni, les demandes d’enquêtes formulées par les différents exploitants. Cette somme de 4,5 millions d’euros annuels (à répartir entre EDF, Orano, l’Andra et le CEA) est à mettre en parallèle avec les 88 millions d’euros qu’EDF finance pour entretenir les PSPG.

Par ailleurs, la commission d’enquête a appris que la maquette d’origine prévoyait d’attribuer au Cossen un effectif complet de 77 agents ; or, seuls 64 postes ont été pourvus sur des fonds du ministère chargé de l’énergie et du ministère de l’intérieur. La commission d’enquête n’a pas pour objet de stigmatiser en particulier l’une de ces deux administrations – chacune se renvoyant la responsabilité des emplois non pourvus – mais elle regrette les treize emplois manquants pour lesquels une somme d’environ 600 000 euros annuels est nécessaire.

Votre rapporteure demande que ces treize emplois soient pourvus pour conférer une meilleure efficacité de cet organisme qui, par ailleurs, n’a pas vocation à être financé sur le budget de l’État.

Préconisation : mettre le financement du budget du Cossen (4,5 millions d’euros annuels) à la charge des exploitants au même titre que les PSPG. À défaut, facturer les demandes d’enquêtes administratives de manière à couvrir leurs coûts (selon le modèle britannique). Pourvoir les treize postes encore vacants.

D. un dispositif en apparence robuste

L’ensemble de ces mesures semble rendre les installations nucléaires françaises robustes face au risque terroriste :

– une bonne anticipation. Comme l’indique M. Pascal Bolot, directeur de la protection et de la sécurité de l’État, la directive nationale de sécurité pour le secteur nucléaire traite de l’ensemble des menaces aujourd’hui concevables : « la menace externe liée à des tirs extérieurs, courbes ou directs, vers des centrales nucléaires ; les intrusions malveillantes, qu’elles soient le fait d’ONG ou d’autres organisations (…) ; les menaces internes enfin (…), les menaces cyber » ([148]). Cette analyse de la menace est actualisée deux fois par an.

– des moyens humains significatifs. Aux 1 000 gendarmes des PSPG, s’ajoutent « le personnel de sécurité d’EDF, plus le personnel sous-traitant de sécurité d’EDF, soit des sociétés privées de sécurité, plus des personnes recrutées pour assurer le filtrage à l’entrée et le personnel de sécurité spécialisé d’Orano et du CEA. Cela représente un investissement collectif qui est loin d’être négligeable. » Environ 4 000 personnes se consacreraient à la protection des centrales nucléaires. Toujours selon M. Pascal Bolot, « en comparaison avec d’autres pays, nous sommes, en proportion du nombre de centrales nucléaires, dans le haut du spectre » ([149]).

– des exercices réguliers. Comme l’indique Mme Régine Engström, « nous menons également une politique d’exercices de sécurité de grande envergure (…). Nous émettons ensuite des recommandations adressées aux opérateurs et dont nous assurons le suivi. Les exercices peuvent servir à orienter la stratégie de protection (…) ; ils peuvent aussi orienter la stratégie de réponse à la gestion de crise, orienter les contrôles en inspection, pointer les sujets qui nécessitent des réflexions approfondies » ([150]).

Mme Régine Engström insiste « sur le fait que l’AIEA avait jugé, dès 2011, que le dispositif de sécurité nucléaire français était solide. Une nouvelle mission de cet organisme, sollicitée par le Président de la République, s’est déroulée du 12 au 22 mars 2018, conduite par neuf experts internationaux désignés par l’Agence. Elle vient de confirmer que le dispositif de sécurité nucléaire français était “bien établi et robuste” » ([151]). Enfin, selon M. Nicolas Hulot, ministre d’État, ministre de la transition écologique et solidaire, « si l’on en croit les missions internationales qui viennent évaluer de temps en temps nos propres dispositifs, il faut objectivement reconnaître que nous sommes plutôt bien dotés, mais cela ne signifie pas, dans ce domaine comme dans beaucoup d’autres, que le risque est totalement maîtrisé » ([152]).

II. un écosystème complexe où règne un partage subtil

Les auditions menées par la commission d’enquête ont toutefois permis d’établir l’existence de failles encore nombreuses qui appellent notre vigilance.

A. une multiplicité d’intervenants aux compétences variées

Au premier abord, le secteur du nucléaire semble régi par un écosystème de responsabilités complexe, permettant difficilement d’identifier l’autorité prescriptrice en matière de sécurité notamment.

1. Un écosystème complexe

Mme Régine Engström, haut fonctionnaire de défense et de sécurité du ministère de la transition écologique et solidaire, en convient : « la sécurité du secteur est assurée par un écosystème qui peut paraître complexe » ([153]). Un grand nombre d’acteurs peuvent intervenir, à des étapes différentes, sans qu’il soit toujours possible d’identifier les responsabilités de chacun : hauts fonctionnaires de défense et de sécurité (HFDS) des ministères compétents, secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN), commandement spécial pour la sécurité nucléaire, directeur général adjoint délégué pour les missions relevant de la défense de l’IRSN, inspecteur en chef de l’ASN chargé des questions de sécurité, responsables « sécurité » des opérateurs, directeur de la protection et de la sûreté nucléaire du CEA, chargé de questions de sécurité du CEA, directeur de la protection et de la sécurité de l’État, directeur des opérations et de l’emploi, directeur général de l’ANSSI – qui dépend du SGDSN – directeur général de la DGAC, gendarmerie des transports aériens, état-major de l’armée de l’air, sécurité civile, etc.

Chacun de ces acteurs intervient à des moments distincts. Ainsi, la phase d’anticipation relève de l’État, mais fait intervenir le HFDS, le SGDSN, l’ASN, le Cossen et les ministères. La phase de prévention est partagée entre l’opérateur et l’État, qui intervient au travers du HFDS, des préfets et de la sécurité civile. La phase de protection des installations relève de la seule responsabilité de l’exploitant, selon des objectifs fixés par l’État. La phase de gestion de crise combine des actions de l’État et des opérateurs en réponse à une agression : la première réponse relève de l’opérateur qui se trouve sur place avec les forces locales de sécurité et les PSPG. Ensuite interviennent le GIGN ou le RAID, avec une coordination de la gestion de crise par les préfets.

2. La difficulté à identifier les organismes prescripteurs en matière de sécurité

Il résulte de l’abondance des organismes, paradoxalement, le sentiment que la responsabilité d’assurer la sécurité passive des installations nucléaires – c’est-à-dire les dispositifs garantissant leur capacité intrinsèque à résister à une agression, quand bien même ces dispositifs peuvent être couplés avec une sécurité active – est sans cesse renvoyée à un autre opérateur, notamment lorsqu’il s’agit de prescrire des mesures précises et concrètes, comme l’épaisseur des parois des piscines ou la hauteur des grillages d’enceinte.

Selon l’ASN, « le plus haut niveau de prescription est aujourd’hui celui de la directive nationale de sécurité (DNS), qui définit les menaces de référence auxquelles les exploitants doivent être en mesure de faire face. Cette DNS, élaborée collégialement par les services de l’État, est validée par le SGDSN » ([154]). Ce document étant classé secret défense, la commission n’a pu y avoir accès. Toutefois, la présentation sommaire qui lui en a été faite ne semble pas montrer qu’elle contienne des prescriptions précises et concrètes.

Ainsi, selon M. Yves Marignac, « rendre les systèmes passifs de sûreté, le génie civil, les systèmes de secours, plus robustes à des actes de malveillance n’est pas vraiment pris en charge institutionnellement, ni par l’ASN, qui n’en a pas la compétence, ni par les autorités compétentes » ([155]). De même, pour M. Yannick Rousselet « tout semble en effet parfaitement organisé, mais je vous invite à poser par exemple une question simple : qui peut faire une prescription sur l’épaisseur des murs des piscines de refroidissement ? (…) Même si nous pouvons discuter du travail effectué par l’ASN, il n’y a pas de doute sur le fait que la question de la sûreté est traitée. En revanche, nous avons un vrai problème dès que nous abordons la question de la défense passive des installations, de leur structure. Le HFDS n’a pas les moyens d’investigation en termes d’études de génie civil et les autres intervenants gèrent les clôtures, les habilitations… Finalement, personne ne travaille sur les installations elles-mêmes » ([156]).

Le renforcement de la sécurité passive, bien qu’étant une des solutions les plus coûteuses au vu des investissements qu’elle implique, serait pourtant une des principales pistes à développer pour assurer une réelle sécurité de nos centrales.

Si le sujet de la sécurité passive « n’est pas orphelin », pour reprendre une expression plusieurs fois entendue, la manière dont il est géré n’apparaît pas clairement.

B. Confier À l’ASN des compétences en matière de sécurité passive ?

Au cours des auditions de la commission d’enquête, s’est posée plusieurs fois la question d’attribuer à l’autorité de sécurité nucléaire (ASN) un pouvoir de prescription en matière de sécurité passive ainsi qu’une compétence de contrôle de la mise en place et de l’efficacité des dispositifs de protection déployés par les opérateurs. Des arguments en faveur et à l’encontre de cette possibilité ont été énoncés.

1. Confier un pouvoir régalien à une autorité indépendante ne serait pas naturel

Certains observateurs, opposés à cette modification de la répartition des compétences, avancent des arguments qui, quelle que soit leur nature, renvoient à la difficulté conceptuelle ou pratique de confier à une autorité indépendante du pouvoir exécutif une partie des prérogatives régaliennes de ce dernier en matière de sécurité :

– la sécurité et la sûreté seraient deux domaines trop différents pour être confiés à un seul organisme – ce qui revient à omettre que tel est bien le cas dans la plupart des pays étrangers ;

– la sécurité passive ne pourrait pas être étudiée de manière disjointe de la sécurité active ;

– la sécurité nucléaire ne peut être disjointe de la sécurité dans d’autres domaines ;

– ce ne serait pas compatible avec la culture de transparence de l’ASN et pourrait affaiblir la confiance dont elle jouit aujourd’hui ;

– cela conduirait une autorité administrative indépendante, en l’occurrence l’ASN, à contrôler les services régaliens aujourd’hui responsables de la sécurité et nécessiterait une évolution juridique ;

– des interactions entre sûreté et sécurité existent déjà, notamment au sein du ministère de la transition écologique et solidaire ou de l’IRSN. Cet argument est paradoxal puisqu’il reconnaît à l’IRSN, qui travaille pour l’ASN, une double compétence sûreté-sécurité, mais pas à l’autorité indépendante pour laquelle elle travaille.

2. Une logique d’intégration déjà adoptée partout à l’étranger

Des arguments en faveur d’un élargissement des compétences de l’ASN en direction de la sécurité passive paraissent plus solides à votre rapporteure et la conduisent à préconiser cette évolution vers laquelle sont allés les partenaires de la France :

– la sûreté et la sécurité ne peuvent être dissociées, les risques en matière de sécurité faisant courir des risques en matière de sûreté. Ainsi, M. Marc Mortureux, ancien directeur général de la prévention des risques, s’exprimant à titre personnel, indiquait qu’il ne serait « pas incohérent que l’ASN ait en charge certains aspects techniques de la sécurité des installations ayant partie liée avec certains éléments relevant de la sûreté » ([157]). Pour Mme Laure Noualhat, journaliste, « on comprend difficilement comment l’ASN peut être tenue à l’écart des questions de sécurité, dès lors que celles-ci peuvent avoir un rapport avec l’existence de failles de sûreté – qui relèvent de sa compétence » ([158]) ;

– cette extension de compétence permettrait de mieux identifier le pouvoir prescripteur en matière de sécurité passive. Pour l’ANCCLI, « l’institution d’une “autorité administrative unique” qui aurait délégation pour prescrire et contrôler l’ensemble des mesures de sûreté et de sécurité applicables aux opérateurs nucléaires serait de nature à simplifier l’interface de l’administration avec les opérateurs pour l’application des deux réglementations, et à optimiser le couplage sûreté/sécurité » ([159]) ;

– des exemples étrangers témoignent de la possibilité de réunir ces deux compétences. Ainsi, comme l’explique M. Hugues Demeude, « la sûreté et la sécurité font ainsi toutes deux partie des compétences de l’équivalent de l’ASN en Belgique. Ce ne serait donc pas une nouveauté que de proposer que l’ASN intègre la sécurité dans son périmètre » ([160]). Il en va de même pour les autorités de régulation allemande et américaine ;

– cette solution permettrait de réaliser des arbitrages sans conflits entre institutions. Comme l’indique M. Jean-Marc Nollet, « il y a interaction entre sûreté et sécurité, des arbitrages sont parfois nécessaires. S’agissant de la sécurité, on voudrait que toutes les portes soient fermées mais pour la sûreté, il faut pouvoir en ouvrir » ([161]) : mieux vaut alors que ces arbitrages ne fassent pas intervenir deux autorités distinctes, chacune cherchant à faire valoir son point de vue ;

– l’efficacité des contrôles de l’ASN en sortirait renforcée, les inspecteurs ayant les doubles compétences et pouvant détecter les écarts dans les deux domaines lors de leurs déplacements sur le terrain. Les échanges que l’ASN a pu avoir avec ses homologues étrangers ont mis en évidence leur capacité à intégrer les deux aspects lors de leurs analyses ;

– des missions relatives à la sécurité sont déjà confiées à l’ASN, s’agissant en particulier de la sécurité des sources radioactives, sans que la question de la transparence ne pose de difficulté ;

– les personnels de l’ASN sont déjà habitués à manier le secret, notamment le secret industriel et commercial ; en outre, un grand nombre d’entre eux est habilité au secret de la défense nationale ;

– un tel regroupement peut être souhaité par l’exploitant. Comme l’indique le groupe Engie, qui exploite sept réacteurs en Belgique, « nous ne voyons pas d’inconvénients au dispositif en vigueur en Belgique. Au contraire, la sûreté nucléaire et la sécurité nucléaire sont tellement liées qu’il est préférable de les traiter de façon intégrée. Ce sont souvent les mêmes mesures (par ex. : séparation physique, redondance,…) et les mêmes systèmes de protection (par ex. : tenue sismique, résistance à l’impact d’un avion,…) qui permettent de répondre aux exigences respectives de sûreté et de sécurité nucléaires » ([162]). Ainsi, une même prescription serait imposée par une même autorité, plutôt que de l’être deux fois, de manière potentiellement différente, par deux autorités.

3. Des causes différentes peuvent aboutir à une même catastrophe

Comme cela a été indiqué à la commission d’enquête avec un certain bon sens, « quand un incendie se déclare dans une centrale, le fait de savoir s’il est survenu de manière accidentelle ou à la suite d’une malveillance importe finalement assez peu : ses conséquences seront les mêmes et l’essentiel est de l’éteindre ».

Votre rapporteure se prononce en faveur d’une extension raisonnée des compétences de l’ASN à la sécurité passive des installations nucléaires.

Préconisation : doter l’ASN (à l’instar de la plupart de ses homologues étrangers) de compétences et de pouvoirs d’injonction et de sanctions en matière de sécurité passive.

III. Des réponses mitigées apportées à des questions précises

Les installations nucléaires françaises semblent souffrir d’une faille originelle à laquelle il sera difficile de remédier : elles n’ont pas été conçues pour résister à une agression de type terroriste.

Ainsi, M. Yves Marignac, directeur de WISE-Paris, souligne que « nos installations n’ont pas été conçues pour faire face à la chute d’un avion commercial ou aux autres formes de menaces accessibles à des groupes malintentionnés (…). Vis-à-vis de cela, nous avons un problème fondamental d’obsolescence de nos installations, de leur conception et de l’organisation industrielle » ([163]). De même, pour M. Éric Guéret, journaliste, le problème est également structurel : « il a été fait le choix de cette industrie à une époque où la question du terrorisme ne se posait pas dans les mêmes termes qu’aujourd’hui. De ce fait, les infrastructures du nucléaire n’ont pas été conçues pour résister aux attentats du type de ceux que nous avons connus au cours de ces dernières années, notamment les attentats du 11 septembre 2001. Aujourd’hui, quasiment aucun réacteur nucléaire dans le monde n’est capable de résister à une chute d’avion gros porteur » ([164]).

Enfin, pour M. Yannick Rousselet, « les événements du 11 septembre 2001 ont eu des conséquences pour l’industrie nucléaire : on a par exemple décidé que l’EPR serait construit avec une coque dite “avion”. Elle protège non seulement le réacteur, mais aussi les piscines où sont entreposés les combustibles irradiés. C’est très bien, mais le reste de notre parc nucléaire a été construit avant 2001, à une époque où personne n’imaginait les actes de malveillance auxquels nous pensons aujourd’hui : la plupart des piscines ne bénéficient donc pas de ce type de coque » ([165]).

Cette faille originelle dans la conception de nos installations nucléaires a conduit la commission d’enquête à poser un certain nombre de questions concrètes sur les vulnérabilités qui en résultent.

A. la rÉsistance des piscines à un attentat terroriste

La question de la résistance des piscines à une attaque externe, en particulier à une chute d’avion ou à la projection d’un explosif puissant, a été posée à de nombreuses reprises. Les piscines d’entreposage avaient été décrites par certains observateurs comme vulnérables et la vérification de leur protection constituait l’une des motivations de la création de cette commission d’enquête.

En effet, les conséquences environnementales et sanitaires du dénoyage d’une piscine de refroidissement du combustible usé seraient extrêmement graves. Une telle situation pourrait conduire à un incendie auto-entretenu de zirconium et à la fusion du combustible se trouvant dans le bassin. Bien que le processus physique soit différent dans le cas d’une piscine de combustible usé et dans le cas de la fusion d’un cœur, le résultat serait similaire : le relâchement dans l’environnement d’une grande quantité d’isotopes radioactifs contenus dans le combustible.

1. Un très grand potentiel de danger

Comme l’indique M. Yannick Rousselet, responsable nucléaire de Greenpeace France, « pour nous, les piscines sont une vraie priorité, parce que les termes sources, le niveau de radioactivité, peuvent y être supérieurs à la radioactivité que l’on trouve dans le réacteur lui-même » ([166]). En cas de dénoyage, c’est-à-dire de vidange accidentelle de la piscine en raison d’une brèche, les combustibles usagés se retrouveraient à l’air libre et ne seraient plus refroidis. Il ne faudrait que quelques heures pour qu’ils commencent à fondre et à rejeter dans l’atmosphère de grandes quantités de radioactivité.

Pour M. Mycle Schneider « la situation a même empiré. À La Hague, l’inventaire de tous les types de matières radiotoxiques a considérablement augmenté depuis 2001. L’ASN a autorisé que la capacité de stockage des combustibles irradiés soit augmentée » ([167]). M. Éric Guéret estime également que « les piscines françaises – c’est encore pire aux États-Unis – contiennent trop de combustible, surtout celle de La Hague, et il faudrait commencer à réfléchir aux moyens d’y remédier » ([168]).

2. Le secret-défense opposé à la commission d’enquête

La question de la résistance des piscines à la chute d’un avion ou à la projection d’un explosif est entourée d’une grande opacité. Le « secret-défense » a été presque systématiquement opposé aux membres de la commission, tant par les pouvoirs publics que par le principal exploitant d’installations nucléaires, EDF. Les plans des piscines de refroidissement des combustibles usagés ont donc été refusés aux membres de la commission d’enquête.

En revanche, la société Orano a accepté de présenter en toute transparence les plans de ses piscines de La Hague, ce qui est paradoxal dans la mesure où ces piscines sont les plus grandes et celles qui rassemblent la plus forte concentration de radioactivité au monde. En effet, elles concentrent, en termes de radioactivité, l’équivalent de plus de cent cœurs de réacteurs nucléaires. Il est certainement nécessaire de clarifier la façon dont sont classifiés les documents des exploitants. Il apparaît en effet que les appréciations varient selon les entreprises. Ainsi, ce qui est couvert par le secret défense chez l’une ne l’est pas chez l’autre.

Cette opacité ne permet pas de se faire une idée précise de l’épaisseur des parois des piscines et de leur résistance aux agressions. Il est avant tout demandé aux membres de la commission de « faire confiance », ce qui est difficilement acceptable.

Les rares informations glanées lors des auditions n’ont pas permis aux membres de la commission d’enquête de se faire une idée précise de l’épaisseur des murs des piscines et, donc, de leur possible vulnérabilité.

C’est ainsi que M. Dominique Minière, directeur du parc nucléaire et thermique d’EDF, a indiqué : « les parois de la piscine proprement dite, c’est-à-dire de la partie chargée de retenir l’eau, sont en béton, d’une épaisseur cumulée supérieure à celle des bâtiments abritant les réacteurs » ([169]). Aucune donnée chiffrée ni documentée n’a été communiquée.

3. Des tests de résistance impossibles à vérifier

Des tests ont été menés, avec l’aide des militaires, sur la résistance des murs des piscines de refroidissement, dont tous les opérateurs et dont les pouvoirs publics indiquent que les résultats sont rassurants. Toutefois, les résultats de ces tests étant également couverts par le secret-défense, il a été demandé à la représentation nationale d’admettre des résultats non vérifiables.

M. Thierry Saegemann, directeur des affaires nucléaires d’Engie confirme que « les études menées sur le sujet sont couvertes par le secret » ([170]). De même, M. Dominique Minière souligne que : « s’agissant des piscines, nous avons mené un certain nombre d’essais – que je ne pourrais hélas détailler que devant des parlementaires habilités à accéder à des informations classées confidentiel défense – concernant l’absence de conséquence de tout tir provenant d’armes utilisées par des terroristes (…). Nous sommes confiants quant à l’absence de conséquences de tels tirs sur les piscines » ([171]). Mme Régine Engström indique également que « s’agissant de la vulnérabilité des piscines, nous avons évidemment envisagé les diverses menaces potentielles – tirs, crashs d’avion… –, pour lesquelles je n’entrerai pas dans le détail sachant là encore, qu’il s’agit d’informations classifiées. Je peux vous dire néanmoins que nous avons procédé en 2016 à toute une série de tirs d’essai, avec toutes les armes possibles et imaginables, pour vérifier la résistance des structures de béton. Les résultats de ces tests sont confidentiels mais ils ont été satisfaisants » ([172]).

Toutefois, il n’a pas été confirmé de manière sûre à la commission d’enquête si ces tests concernent les murs des réacteurs ou les murs des piscines.

4. Le ministère et les opérateurs se veulent rassurants

Devant l’impasse dans laquelle se trouvait la commission d’enquête, le gouvernement, saisi à son niveau le plus élevé, a organisé une réunion à huis clos sur les questions soulevées.

C’est le 29 mai que la secrétaire générale à la défense et à la sécurité nationale, Mme Claire Landais, a reçu une délégation du bureau de la commission où la plupart des groupes politiques étaient représentés. Les informations communiquées à cette occasion, un peu plus précises quoique ne trahissant aucun secret, ont permis à la commission d’enquête de mieux appréhender le sujet.

La commission d’enquête a ensuite pu visiter plusieurs réacteurs nucléaires dans plusieurs centrales et s’est rendu compte de visu de l’épaisseur des murs. Ces visites ont été de nature plutôt rassurante.

Quant aux essais de tirs expérimentaux effectués avec des armes à charge creuses parmi les plus puissantes « du marché », la commission d’enquête a reçu un certain nombre d’informations paraissant rassurantes mais trop lacunaires pour pouvoir en tirer des conclusions.

Enfin, la société Orano ayant accepté (cf. supra) de lui dévoiler les plans de ses bassins de La Hague, la commission d’enquête s’est déclarée relativement rassurée quant à la résistance contre un attentat terrestre.

Reste que le danger peut aussi venir du ciel.

B. la résistance des piscines face à une chute d’avion

1. De multiples variables à prendre en compte

Beaucoup d’acteurs auditionnés ont contesté la résistance du toit des piscines à une chute d’avion ou d’explosif puissant.

C’est ainsi que M. Éric Guéret, auteur du documentaire qui a alerté sur ce sujet, explique : « nous avons consulté plusieurs études, dont la première date de 1981, montrant que les installations nucléaires ne résisteraient pas à 100 % à une chute d’avion – et M. Jacques Repussard, ex-directeur de l’IRSN, dit exactement la même chose dans notre film (…). Le fait même qu’Areva ait fait doubler l’enceinte de l’EPR, afin qu’il résiste à une chute de gros-porteur, répond déjà aux questions que l’on peut se poser à ce sujet : cela prouve qu’aucune des installations antérieures ne résisterait » ([173]).

De même, pour M. Yannick Rousselet, « selon Areva, les calculs montrent que l’EPR résiste aux chutes d’avion, mais nos études montrent que ce n’est pas vrai. Certains types d’avions, dans certaines conditions, feraient que cela ne résisterait pas » ([174]). M. Yves Marignac poursuit : « s’agissant de la conception des piscines à combustibles, les éléments (…) comme les toits sont vulnérables. Certains éléments de génie civil sont insuffisamment protecteurs face à d’éventuelles agressions sur les bâtiments et sur les piscines en tant que telles » ([175]). Cette question n’est pas propre à la France. Ainsi, M. Jean-Marc Nollet fait un parallèle avec la situation en Belgique : « je puis vous affirmer aujourd’hui que nos trois plus anciennes centrales – mais je pourrais vous livrer également des éléments sur les centrales les plus récentes – ne sont pas en mesure de résister à une chute d’avion intentionnelle » ([176]).

De nombreuses variables sont à prendre en compte pour envisager les conséquences de l’impact d’un aéronef sur une piscine de refroidissement. La taille et la masse de l’avion sont les principales données, mais aussi son emport en kérosène, dont la combustion pourrait fragiliser de manière irrémédiable les structures, ainsi que l’angle de l’impact.

Il est à peu près admis que des avions de petite ou moyenne taille ne causeraient pas de graves dommages ; en revanche, il est plus que probable qu’un appareil gros porteur chargé de carburant causerait des destructions irréversibles.

Les autorités rappellent que la protection des piscines repose aussi sur la « chaîne de responsabilités » qui doit conduire, en amont, à éviter que le danger ne survienne.

Ainsi, pour Mme Régine Engström, haut fonctionnaire de défense et de sécurité du ministère de la transition écologique et solidaire, « en ce qui concerne les piscines, il faut avant tout garder à l’esprit que tous les dispositifs de réponse aux menaces contre la sécurité participent d’une logique globale (…). En d’autres termes, notre système de sécurité repose sur la conjugaison de plusieurs moyens qui permettent de retarder les intrusions, là où les Américains misent au premier chef sur la solidité de leur défense passive, le stade suivant étant, en cas d’intrusion, le tir sans sommation » ([177]).

2. Maintenir les fonctions de refroidissement des bassins

Dans l’hypothèse, considérée comme improbable, où un tel accident se produirait néanmoins, les opérateurs estiment pouvoir maintenir la fonction de refroidissement des bassins.

Ainsi, pour M. Georges-Henri Mouton, directeur général adjoint de l’IRSN, délégué pour les missions relevant de la défense, « les études faites sur la capacité de résistance des piscines montrent que celle-ci varie en fonction des risques et des menaces auxquelles elles pourraient être exposées, et que la protection de ces piscines ne repose pas sur leurs seules capacités de résistance intrinsèques (…). La FARN est une disposition de sûreté qui peut permettre, en cas de besoin, de réalimenter en eau la piscine » ([178]).

Pour M. Thierry Saegemann, directeur des affaires nucléaires d’Engie : « le plus important, en cas d’incident, reste de pouvoir continuellement refroidir ce combustible afin d’éviter qu’il se réchauffe – et toutes les mesures ont été prises en ce sens. Nous répondons sur ce plan à toutes les normes nationales et internationales » ([179]). Pour M. Dominique Minière également, l’important n’est pas tant que les parois soient résistantes, mais bien de « s’assurer de disposer en permanence d’une fonction de refroidissement. Celle-ci est aujourd’hui assurée par deux circuits indépendants » ([180]).

Mme Claire Landais, SGDSN, le confirme : « les plafonds ne sont en effet pas de nature à résister à la chute d’un aéronef, mais celui-ci se disloquerait et il est tout de même compliqué de faire tomber un aéronef dans la bonne enceinte. Le sujet, c’est, plus en aval, celui de la garantie de l’étanchéité des piscines. Et les moyens mis en place en termes de forces d’intervention rapide pour garantir l’alimentation en eau, en air et en électricité, m’ont tout à fait rassurée » ([181]).

C. le dispositif pour contrer une menace aérienne

La vulnérabilité des piscines est d’autant plus grande que les auditions de la commission d’enquête l’ont conduite à conclure qu’il serait très difficile à l’armée de l’air d’intercepter un avion ayant décidé de s’écraser délibérément sur une centrale.

1. Précipiter un gros avion sur une piscine n’est pas si simple

Certes, le risque de réussite d’un tel attentat est faible. En effet, la précision requise pour viser un si petit objectif est immense, d’autant que l’action se déroule dans le stress d’un impact imminent.

Ainsi, le général Philippe Adam, commandant la brigade aérienne des opérations, indique qu’« un petit avion ou un chasseur extrêmement maniable, très agile, peut s’écraser très proprement sur une cible donnée, à condition de connaître le point de vulnérabilité (…). L’avion ne peut arriver à très basse altitude, mais d’un peu haut pour éviter les masques du relief, de la végétation, etc. Viser la cible nécessite de la voir suffisamment tôt ; il convient donc qu’il fasse beau. S’il fait nuit, des dispositifs de vision nocturne s’imposent, mais ils engendrent nombre de problèmes. Utiliser de tels dispositifs nécessite des entraînements ; n’importe qui ne peut pas piloter avec des jumelles de vision nocturne, cela s’apprend et se travaille. Et si l’on ne s’est pas entraîné, on se tue avant d’atteindre l’objectif (…). Si l’avion arrive à basse vitesse, l’énergie à l’impact sera diminuée d’autant (…). Si, au contraire, l’avion arrive très rapidement, les problèmes de contrôle et de pilotage sont élevés et ne garantissent pas la précision de l’impact » ([182]).

M. Patrick Gandil, directeur général de l’aviation civile, confirme : « c’est possible, mais ce n’est pas facile (…). Pour un bon pilote, cela peut se faire ; pour un pilote amateur de petits avions et qui volera sur un appareil inhabituel, ce sera beaucoup plus difficile, même si ce n’est pas impossible – et encore, par beau temps (…). Toucher le bord d’une centrale nucléaire, c’est possible, atteindre le cœur beaucoup moins » ([183]).

2. Un dispositif de veille de grande ampleur

Le système d’interception aérienne repose, en premier lieu, sur la détection. Celle-ci est assurée par la DGAC, mais également par l’armée de l’air elle-même (notamment pour les avions non coopératifs, dont le transpondeur ne répondrait pas aux signaux radars). En cas de détection d’un comportement anormal, la DGAC alerte l’armée de l’air, qui peut alors intervenir. La décision relève d’une chaîne de commandement totalement militaire, qui remonte au Premier ministre.

L’armée de l’air, dispose de moyens importants. Elle tient en permanence en alerte huit chasseurs, cinq hélicoptères, un avion-radar de type AWACS et un avion ravitailleur, sur six bases qui permettent de couvrir l’ensemble du territoire national. Selon le général Philippe Adam, « notre dispositif est le plus robuste d’Europe. Aucun pays, même de taille comparable, ne met autant d’avions en alerte que la France, aucun pays n’utilise cette combinaison entre avions et hélicoptères qui permet de poser des barrières supplémentaires, aucun autre pays n’assure autant de décollages que nous (…) » ([184]).

3. Des délais trop courts pour intervenir efficacement

Toutefois, il semble que ce dispositif ne suffise pas à garantir l’interception d’un aéronef malveillant. En effet, un avion qui déciderait de s’écraser sur une centrale mettrait, au minimum, une dizaine de minutes à atteindre sa cible. Selon M. Patrick Gandil, directeur général de l’aviation civile, « si un aéronef décidait, de son niveau de croisière de 10 000 mètres, de se jeter sur une centrale nucléaire, il lui faudrait, à une vitesse de 3 000 pieds minute, dix minutes en piqué pour atteindre sa cible. Néanmoins, sa trajectoire initiale ayant peu de chance de passer au-dessus de la cible, il faut ajouter le temps nécessaire pour se détourner de cette trajectoire. Dix minutes est donc une estimation minimale (…) » ([185]).

Or, il semble très difficile pour les moyens d’interception d’être suffisamment rapides. M. Patrick Gandil illustre le cas à partir de l’exemple du vol n° 9525 de la compagnie Germanwings qu’un pilote a délibérément écrasé dans les Alpes en 2015 : « le contrôleur a mis une minute pour voir que l’avion sortait de sa trajectoire ; il a essayé de prendre contact sans succès et a mis quatre minutes pour avertir le centre militaire de coordination et de contrôle (CMCC). L’équipe de contrôle a cherché à établir le contact en pensant à différents types de pannes, à une attaque terroriste également, et envoyé plusieurs codes électroniques. Évidemment dans ce cas, il n’y a pas eu de réponse. On a en même temps déclenché le dispositif Search and Rescue (SAR) prévu pour les cas d’écrasement au sol et enclenché l’envoi d’avions militaires ».

Il reste donc, après les cinq minutes de prise de contact, d’alerte et de prise de décision – que l’on peut difficilement raccourcir – et dans l’hypothèse où l’avion mettrait dix minutes pour atteindre sa cible, environ cinq minutes pour intervenir. C’est extrêmement court et généralement insuffisant. Le général Philippe Adam, commandant la brigade aérienne des opérations, le confirme : « dès que nous en avons eu connaissance, nous avons fait décoller en quelques minutes l’avion le plus près, basé à Orange. Le temps que le chasseur décolle, l’avion de Germanwings était au sol. Le temps de décollage a été celui de la chute de l’avion de Germanwings » ([186]).

La commission d’enquête tire la conclusion de ses auditions que la vulnérabilité des piscines de refroidissement à certaines chutes d’avion n’est pas niée, mais que la probabilité pour qu’un appareil gros porteur tombe exactement à l’endroit le plus sensible est extrêmement faible. Au-delà, tout l’enjeu serait d’en maîtriser les conséquences.

D. l’absence de floutage des sites nucléaires

1. Flou juridique sur le floutage ?

L’absence de floutage de la plupart des installations nucléaires sur Google Earth pose de réelles difficultés. Comme l’indique M. Philippe Knoche, directeur général d’Orano, « nous ne parvenons pas à obtenir de Google Earth et des fournisseurs de services équivalents le floutage de nos sites » ([187]).

De même, M. Éric Guéret raconte : « en Belgique, nous sommes allés voler en hélicoptère autour de la piscine de Tihange, qui se situe pile dans l’axe de la piste de décollage de l’aéroport de Liège (…) ! Pour préparer ce vol en hélicoptère, je suis allé voir la centrale de Tihange sur internet et j’ai cliqué sur la piscine pour avoir les coordonnées. D’autant que tout est public, nous n’avons soudoyé personne : toutes les informations que nous avons trouvées sont publiques. Et il en va de même de toutes les piscines des sites nucléaires français. Effectivement, en termes de sécurité, c’est pour moi inacceptable. Mais je ne sais pas pourquoi les choses restent ainsi » ([188]).

Le ministère de l’intérieur indique, en réponse au questionnaire adressé par la commission d’enquête : « s’agissant du floutage des images satellitaires sur des sites cartographiques privés ou des systèmes d’information géographique publics (Geoportail par exemple) c’est une question complexe :

– il existe une réglementation nationale qui permet, dans certaines conditions de restreindre l’autorisation de photographie aérienne sur des sites d’importance vitale ;

– en revanche il n’existe pas de cadre juridique national ou international sur les photos satellitaires. Il faut avoir conscience qu’une interdiction éventuelle ne vaudrait qu’en France et n’empêcherait pas la consultation des images depuis un pays tiers ou par l’intermédiaire d’un serveur mandataire étranger. Le ministère de l’intérieur estime nécessaire de conduire une réflexion sur ce sujet. »

2. Déjà un début de résultat

Contactés par la commission d’enquête, les responsables de Google France se sont montrés compréhensifs et ont admis la nécessité de dissimuler les contours trop précis de ce genre d’installations. Ils ont toutefois évoqué le grand nombre de mises à jour qui nécessite de reflouter les cartes à chaque fois. En cas d’évolution de la législation, Google se conformerait aux exigences juridiques de floutage de ces sites.

Votre rapporteure a constaté que, depuis que la commission d’enquête a démarré son travail, la plupart des centrales nucléaires étaient désormais floutées sur le site Google Earth, ainsi que le site Orano de La Hague que M. Knoche se désespérait de dissimuler aux regards indiscrets.

Votre rapporteure ne saurait toutefois s’en contenter et propose de faire évoluer le cadre juridique national et international concernant les photos satellitaires, pour rendre ce floutage obligatoire et permanent.

Préconisation : adopter une mesure législative obligeant les diffuseurs d’images satellite à flouter sur le net les images des centrales nucléaires françaises ainsi que des autres sites sensibles (usines de retraitement, réacteurs expérimentaux, etc.) ; de la même manière, interdire la diffusion des coordonnées GPS de ces sites, et ce pour toutes les années dont les données sont disponibles sur internet.

IV. des menaces mises en évidence par la commission

Les menaces pesant sur les piscines de refroidissement ne sont pas les seules identifiées par la commission d’enquête. La vulnérabilité des transports routiers de matières radioactives ainsi que les menaces internes restent préoccupantes. Au point que le coût de la sécurité est devenu l’un des principaux postes de dépenses des acteurs du nucléaire.

A. les transports de matières radioactives qui sillonnent la france

L’une des autres grandes vulnérabilités du système français concerne les transports des matières radioactives. En effet, ceux-ci sont très nombreux et semblent relativement exposés aux risques d’agressions externes. Des journalistes ont pu mettre en évidence leur caractère routinier et prévisible.

1. Un nombre impressionnant de convois routiers trop prévisibles

Ces convois s’arrêtent généralement aux mêmes stations-service, sur les mêmes aires d’autoroutes… Ils empruntent des voies qui les exposent au danger et leur résistance à une attaque à l’explosif ou à une tentative de vol de matière n’est pas assurée. Surtout, la nature des matériaux transportés inquiète :

– tous les jours, cinq camions, environ, quittent l’usine de La Hague, chargés de déchets de faible activité, pour se rendre dans l’Aube, au centre de stockage des déchets que possède l’Andra dans l’Aube, à Soulaines ;

– toutes les semaines, entre 300 et 450 kilogrammes de plutonium – l’une des matières les plus dangereuses – sont transportés dans des camions, sous forme de poudre, entre la Manche et le Gard ;

– chaque année entre 1 000 et 1 500 transports de matière nucléaire sont autorisés à circuler sur le territoire national.

Les différents types de convois avec leurs itinéraires, publiés ci-joints, offrent un aperçu du grand nombre de camions chargés de substances radioactives, parfois escortés par les forces de l’ordre mais pas toujours, qui sillonnent quotidiennement la France.

M. Eric Guéret, documentariste, coréalisateur du documentaire Sécurité nucléaire : le grand mensonge démontre cette vulnérabilité dans ce documentaire réalisé pour la chaîne Arte. Il explique avoir suivi deux fois les parcours de camions transportant du plutonium, avec une facilité déconcertante. Il souligne la vulnérabilité de ces transports, extrêmement routiniers : la route pour quitter la Hague est toujours la même – car il n’en existe qu’une possible sur les 80 premiers kilomètres – de même que les horaires et jours des convois. Plusieurs itinéraires passent à proximité immédiate de Paris, mais parfois les camions empruntent des itinéraires avec des routes traversant des villages : des individus malveillants pourraient, sans difficulté, se poster pour tirer avec une arme à charge creuse.

Il apparaît également que la sécurité accompagnant ces transports est faible : l’équipe de tournage du documentaire a ainsi pu suivre les camions sur 400 kilomètres, les doubler deux fois, et les filmer à cinq reprises sans que sa présence ne soit détectée. Enfin, les camions eux-mêmes ne seraient pas suffisamment armés pour résister à une éventuelle attaque : comme l’indique M. Yannick Rousselet, « en Allemagne, les camions de Siemens n’ont rien à voir avec les nôtres : ce sont de vrais camions blindés (…). Aux États-Unis, le transport est totalement militarisé : un hélicoptère et des blindés accompagnent le camion » ([189]). Cette prévisibilité existe aussi pour les déchets de faible activité qui, s’ils présentent un moindre risque radiologique, peuvent tout de même être interceptés par des groupements terroristes pour récupérer de la matière fissile afin de constituer une bombe sale ou pour menacer d’une attaque massive. Comme l’explique M. Yannick Rousselet : « si quelqu’un amène un camion avec un logo “radioactif” dans la capitale, et menace de le faire sauter, il y aura un problème ; le Parisien moyen ne cherchera pas à faire la différence selon le contenu du véhicule : plutonium, combustibles irradiés ou déchets nucléaires (…). Il est vrai que le risque radiologique est faible, mais si l’on examine les effets potentiels, cela ne fait pas une grosse différence » ([190]).

2. Un dispositif qui se veut rassurant

M. Gérard Collomb, ministre d’État, ministre de l’intérieur, se veut rassurant : « je crois pouvoir dire que c’est géré. Tout d’abord, l’ensemble des services territoriaux sont informés de ce qui va se passer et prennent en charge la sécurisation possible. Ensuite, les convois de produits les plus sensibles sont aussi conçus pour être totalement protégés » ([191]). La réponse au questionnaire écrit précise que « depuis 1985, la gendarmerie nationale assure l’escorte des transports civils de matières nucléaires les plus sensibles effectués par voie routière. Quatre escadrons de gendarmerie mobile sont fidélisés sur ces missions et se relèvent successivement chaque semestre. Enfin, depuis 2012, un exercice national annuel est conduit chaque année. Aucune attaque ou aucun projet d’attaque au sens strict n’a été observé par le ministère de l’intérieur ».

Mme Claire Landais, SGDSN, estime également que la situation est bien prise en charge : « du fait même qu’ils sont une occasion de contact avec le monde extérieur, ils sont considérés dès l’origine comme plus vulnérables et donc dotés d’une protection à la hauteur, avec des personnels formés et entraînés, des escortes spécialisées et équipées, des itinéraires minutieusement arrêtés, dont certains détails ne sont pas repérables : il y a, et c’est heureux, une face cachée de la protection qui n’apparaît pas forcément dans le reportage. Cela dit, il est compliqué de jouer l’imprévisibilité sur des transports qui nécessitent une énorme préparation (…) » ([192]).

Le gouvernement a assuré la commission d’enquête de l’existence de tests de résistance des colis chargés de matières radioactives à une attaque du même type que celle décrite dans le reportage mentionné. Mais la commission n’a pas eu accès au résultat de ces tests.

Mme Régine Engström, haut fonctionnaire de défense et de sécurité du ministère de la transition écologique et solidaire, poursuit : « concrètement, chaque transport est individuellement et préalablement autorisé par mes services qui vérifient les conditions de sécurité prévues dans chaque cas, notamment s’agissant des modalités de l’escorte pour les transports les plus sensibles (…). Enfin, chaque transport fait l’objet d’un suivi en temps réel » ([193]).

Il n’en demeure pas moins qu’il est indispensable de renforcer la sécurité des transports, notamment en réduisant leur prédictibilité.

Préconisation : réduire la prévisibilité des transports de matières radioactives en rendant plus aléatoires les dates et horaires de départ, les itinéraires lorsque c’est possible, ainsi que les stations-service et les espaces de restauration fréquentés.

Comme l’indique M. Gérard Collomb, ministre d’État, ministre de l’intérieur, « nous faisons quelques remarques en matière de transports, afin que ceux-ci ne soient pas trop prévisibles (…). Il faut au maximum éviter la prédictibilité de ces transports » ([194]). M. Nicolas Hulot, ministre d’État, ministre de la transition écologique et solidaire, le souhaite également : « sur les transports, j’ai écrit il y a peu aux opérateurs pour leur demander de travailler a minima sur un peu moins de prédictibilité. Bien qu’insuffisante, ce serait déjà une précaution importante car, pour l’heure, tout un chacun peut savoir à quel moment et à quel endroit passent ces transports » ([195]). Les exploitants semblent avoir pris la mesure du problème. Comme l’indique M. Philippe Knoche, directeur général d’Orano, « nous allons mettre en place des évolutions dans les prochains mois afin de les rendre plus aléatoires, donc moins prévisibles » ([196]).

Aucune prescription précise ne semble toutefois avoir été donnée, et il est indispensable que ce soit le cas rapidement. Il restera à choisir entre la banalisation de ces transports – pour les rendre les plus invisibles possibles aux potentiels attaquants – et le renforcement de l’escorte policière.

AVERTISSEMENT

Les cartes présentées ci-après ne sont pas officielles. En l’absence de données fournies par les exploitants et les autorités, il est difficile de se faire une idée de la multitude de trajets et du nombre de kilomètres parcourus par les convois de matières radioactives. Pourtant, en démocratie, il n’est pas sain que les citoyens soient maintenus dans l’ignorance complète de ces transferts.

C’est pourquoi la commission d’enquête a décidé de reproduire des cartes réalisées par des organismes non gouvernementaux. Par essence, ces documents peuvent comporter quelques inexactitudes, mais ils donnent une idée assez précise des trajets effectués.

Transports de combustibles

Transports de déchets radioactifs

Transports de MOx

Transports de produits radioactifs étrangers

B. Des risques internes non intégralement maîtrisés

1. La difficulté à enquêter sur les travailleurs étrangers

Le risque interne n’est pas non plus entièrement maîtrisé. Ainsi, le Commandement spécialisé pour la sécurité nucléaire, le Cossen évoqué plus haut, ne peut contrôler les antécédents des salariés étrangers, pourtant nombreux sur les sites nucléaires, en particulier du fait de la sous-traitance.

Comme l’indique M. Yannick Rousselet, « c’est le Cossen qui va dorénavant centraliser les habilitations au niveau national, ce qui évitera à chaque site de procéder à des enquêtes. Cela étant, le problème n’est pas complètement réglé car le système ne fonctionne toujours pas au niveau international. Je rappelle que des échanges de fichiers étaient prévus : tel n’est pas encore le cas (…). Quand il y a un arrêt de tranche à Flamanville et qu’il y a 300 Belges, ils sont tous directement habilités puisque l’on n’a rien sur eux. Le système est largement perfectible. S’agissant des sous-traitants, il faut vraiment regarder la question de très près, surtout s’ils sont étrangers. Puisqu’en l’état actuel des choses, on n’a pas accès à leur fiche d’information, on peut parfaitement habiliter des gens qui posent problème » ([197]).

M. Gérard Collomb, ministre d’État, ministre de l’intérieur, le confirme : « nous criblons toutes les personnes, y compris les sous-traitants, qui travaillent à l’intérieur des zones sensibles. Effectivement, un certain nombre de personnes venant de l’extérieur pourraient ne pas être connues de la DGSI : cela peut représenter un point de faiblesse. Nous n’avons pas accès aux fichiers du type FSPRT de l’ensemble de nos partenaires : le droit européen ne le permet pas » ([198]).

Le ministère de l’intérieur précise, dans les réponses adressées au questionnaire, que « s’agissant d’une enquête administrative, l’interrogation du fichier Accred aux fins de connaître les éventuels antécédents judiciaires d’un ressortissant étranger n’est pas autorisée. Cette limitation fait actuellement l’objet d’une expertise juridique par la direction des libertés publiques et des affaires juridiques du ministère de l’intérieur. La modification du cadre juridique (…) nécessite un accord au niveau européen, ce qui rend cette difficulté particulièrement délicate. Même si les échanges entre services européens ont progressé, il est important de prendre les moyens d’améliorer nos moyens d’investigation dans ce domaine ».

Pour Mme Claire Landais également, « la situation est plus compliquée pour les personnels de nationalité étrangère, pour lesquels une marge de progrès est possible. Si le fichier Schengen était accessible autrement que dans le cadre de poursuites judiciaires, on ferait mieux en matière de personnel étranger » ([199]). Enfin, pour Mme Régine Engström, « la question des sous-traitants ayant recours à des agents de nationalité étrangère pose un problème particulier dans la mesure où les inspecteurs chargés des enquêtes administratives n’ont pas toujours accès aux fichiers concernant ces agents étrangers. Je sais que le ministère de l’intérieur travaille au niveau européen sur cette question, afin de voir s’il pourrait être possible d’interroger les fichiers pour des motifs administratifs, ce qui n’est pas le cas aujourd’hui » ([200]).

Selon M. Mario Pain, adjoint de Mme Engström, ces salariés étrangers seraient au nombre de « quelques milliers, ce qui n’est pas totalement négligeable. Cela dit, ils ne se voient généralement pas confier des fonctions très importantes : ce sont souvent des agents de logistique, qui n’accèdent pas aux zones vitales. La question se pose cependant avec une acuité croissante, d’autant que les règles de concurrence ne permettent pas d’exclure une personne au motif qu’elle est étrangère » ([201]).

2. L’absence de suivi psychiatrique des salariés

L’absence de suivi psychiatrique soulève également des questions, dans la mesure où elle fait courir le risque de ne pas détecter de modification du comportement d’un salarié, pouvant conduire à un éventuel « syndrome Germanwings », en référence à ce pilote ayant précipité au sol, en 2015, un avion civil.

Certes, comme l’indique M. Pascal Bolot, directeur de la protection et de la sécurité de l’État, et à l’instigation du SGDSN, « plusieurs circulaires du ministère de l’intérieur et de la santé ont visé à améliorer les échanges des données psychiatriques entre agences régionales de santé (ARS) et préfets de zone ou de département, sans permettre pour autant d’interconnexions entre fichiers ; mais les procédures d’alerte, l’interrogation des bases de données et le rétrocriblage sont désormais plus aisés. Les renseignements sur les personnes souffrant de problèmes psychiatriques et sortant d’un établissement spécialisé sont désormais mis en commun au niveau national, alors qu’il n’y avait auparavant que des fichiers départementaux » ([202]).

Toutefois, les opérateurs entendus ont mentionné l’absence de suivi psychiatrique à proprement parler, notamment chez les sous-traitants. Ainsi, pour M. Gilles Reynaud, représentant des salariés d’entreprises prestataires, « les salariés de la sous-traitance ne font pas l’objet d’un tel suivi (…). On s’oriente davantage aujourd’hui vers la surveillance des problèmes d’addiction » ([203]). Mme Régine Engström le reconnaît : « des accidents comme celui de la Germanwings sont typiquement des événements qui nous font réfléchir, moins du fait du crash de l’avion, qui figure depuis longtemps dans notre référentiel de menaces, mais à cause des circonstances, qui posent la question du danger représenté par un individu déviant. C’est une problématique sur laquelle nous devons continuer à travailler. Les procédures d’autorisation telles qu’elles fonctionnent actuellement ne permettent pas de parer à des cas de ce type » ([204]).

C. un coût financier important, lourd à assumer

L’ensemble des mesures liées à la sécurité des installations nucléaires représentent un coût important, dont on peut se demander si les exploitants sont réellement en mesure de l’assumer. Des difficultés financières pourraient les conduire à altérer le niveau de sécurité de leurs installations.

1. La sécurité est devenue l’un des premiers postes de dépenses

Ainsi, selon M. Patrice Torres, directeur des opérations industrielles et directeur du centre de stockage de l’Aube (CSA), le coût de la sécurité du CSA représente 3 à 4 millions d’euros par an, pour un chiffre d’affaires de 45 millions d’euros, en lissant le coût des investissements. À titre d’illustration, l’installation de systèmes de vidéosurveillance et de contrôle d’accès, mis en place en 2014, a représenté un montant de 765 000 euros. De même, le financement du groupement local de sécurité, dont la mission est la surveillance des sites, s’élève à 7 millions d’euros sur cinq ans.

Pour ce qui concerne le groupe Orano, « 50 millions d’euros sont consacrés chaque année à ces menaces. Un plan d’investissement supplémentaire de 140 millions d’euros a par ailleurs été adopté sur plusieurs années. Cela représente un coût de 80 à 100 millions d’euros par an sur les prochaines années pour la seule sécurité, à comparer aux plus de 300 millions d’euros dévolus à la sûreté. Sur les trois prochaines années (2018-2020), en complément du budget initialement prévu, nous allons investir plus de 10 millions d’euros dans notre cybersécurité. La sécurité représente 5 % des coûts annuels des sites de La Hague et Marcoule (Melox) » ([205]).

Le CEA développe, pour ses sites, un programme de renforcement des mesures passives et des effectifs. Le groupe prévoit de recruter une centaine de gardiens supplémentaires pour faire face à la montée en gravité des agressions potentielles. « Un investissement spécial est prévu. Il sera d’une durée limitée en ce qui concerne l’investissement passif : de l’ordre de 120 millions d’euros, qui seront dépensés jusqu’en 2020-2021. L’effectif augmenté sera pérennisé. Entre les suppléments nécessaires pour payer les personnels et les frais associés, il faudra compter une vingtaine de millions d’euros supplémentaires par an » ([206]). EDF dépense plus de 230 millions d’euros par an pour la sécurité de ses centrales, dont 88 millions d’euros pour le financement des PSPG. De plus, le groupe a lancé un plan de 750 millions d’euros à échéance 2023. Ce plan comprend, notamment, la mise en place de la surveillance périmétrique des clôtures. Enfin, de manière plus générale, M. Guillaume Poupard, directeur de l’ANSSI, indique que « pour une activité un peu sensible, le coût de la sécurité numérique – entre l’humain, les logiciels, le matériel, etc. – représente entre 5 % et 10 % du budget informatique, soit des sommes considérables. Cela pèse souvent sur les budgets de structures auxquelles on demande par ailleurs de réaliser des économies. Les équations financières sont compliquées » ([207]).

2. Le coût de la sécurité remettra-t-il en cause l’industrie nucléaire ?

Face à l’ensemble de ces coûts mis en regard des difficultés financières auxquelles est exposée la filière nucléaire, certains doutent de ses capacités à assurer effectivement sa défense. Ainsi, pour M. Éric Guéret, journaliste, « cette industrie n’a plus les moyens d’assurer sa défense et M. Georges-Henri Mouton déclare lui-même que la situation financière d’EDF conduit l’IRSN à limiter ses exigences en matière de sécurité, à hauteur des moyens dont dispose actuellement l’électricien français. Selon lui, il en résulte que les choses ne progressent pas assez vite face à deux menaces particulières : les intrusions de commandos terroristes d’une part (…) et la cybersécurité d’autre part. Toujours selon le responsable des missions relevant de la défense à l’IRSN, les exploitants ne font pas spécialement preuve de mauvaise volonté : s’ils traînent un peu les pieds, c’est avant tout parce que les mesures qui leur sont demandées représentent un effort financier se situant un peu au-delà de ce qu’ils sont en mesure de supporter » ([208]). Mme Laure Noualhat, également journaliste, le confirme : « il n’y a pas d’alliance objective en vue de minimiser les dangers, mais une volonté objective de minimiser l’estimation des coûts » ([209]).

La conclusion appartient à M. Nicolas Hulot, ministre d’État, ministre de la transition écologique et solidaire, pour qui « on peut poser la question autrement : si l’on n’a pas les moyens économiques d’assurer la sûreté et la sécurité et de limiter le risque, nous devons évidemment en tirer des conséquences pour nos choix énergétiques. La sécurité prime sur tout : vouloir à tous crins un prix de l’énergie bas, quitte à transgresser certaines règles de sécurité, est un mauvais calcul (…). Aucun argument économique ne peut venir interférer dans cette priorité » ([210]).

troisième partie : la gestion des déchets du nucléaire, un enjeu à part entière

L’une des caractéristiques de l’industrie nucléaire est de produire des déchets dont la radioactivité ne décroît que très lentement. C’est particulièrement vrai pour les combustibles usagés, classés dans la catégorie des déchets à haute activité et vie longue (HA-VL) et dont une grande partie fait l’objet d’un retraitement. Leur gestion doit s’entourer de toutes les garanties en matière de sûreté et de sécurité.

C’est aussi le cas des déchets contaminés autres que les combustibles, classés en différentes catégories en fonction de leur activité et de leur durée de vie. Leur gestion est compliquée et leur nombre va s’accroître avec le démantèlement des réacteurs mis à l’arrêt (9 actuellement, 11 lorsque Fessenheim fermera) mais dont certains renferment encore des matières particulièrement dangereuses.

I. la difficile gestion des combustibles usés

A. envisager L’OPTION DU refroidissement à sec

Les déchets les plus « encombrants » car les plus radioactifs sont les combustibles usés qu’il est nécessaire de retirer à intervalle régulier. Après un premier refroidissement de quelques années dans une piscine située à proximité du réacteur, les exploitants ont le choix entre un refroidissement qui peut se poursuivre dans un autre bassin, principalement à l’usine Orano de La Hague en vue du retraitement, et un refroidissement à sec dont la commission a constaté qu’il pourrait constituer une solution.

Comme les deux procédés ne présentent pas les mêmes caractéristiques en matière de sûreté et de sécurité, la commission a décidé de s’emparer du sujet. Et, procédure peu courante, elle a sollicité l’expertise de l’IRSN qui lui a remis un rapport.

1. Le contexte français : le choix initial de l’entreposage en piscine

Les combustibles usés doivent être refroidis, entreposés temporairement, puis stockés définitivement.

La première phase de refroidissement en bâtiment réacteur est incontournable, quelle que soit la nature du combustible, en raison de sa très haute température. En effet, le combustible qui se trouve dans le réacteur doit être changé par tiers, à des intervalles variant selon la puissance du réacteur. Le combustible usé doit d’abord être placé dans une piscine de refroidissement, pour une ou plusieurs années, avant qu’une solution d’entreposage puis de stockage durable puisse être envisagée. En France, accolée à chaque réacteur, une piscine de désactivation sert à accueillir les combustibles usagés au fur et à mesure qu’ils sont retirés du cœur. Ce refroidissement est généralement d’une durée de deux à quatre ans.

Une fois refroidi, le combustible peut être entreposé de manière temporaire – quelques dizaines d’années. Selon l’ASN, « l’entreposage de déchets ou de combustibles irradiés correspond à des solutions provisoires de gestion » des déchets, dans l’attente de pouvoir les stocker de manière définitive. Cet entreposage peut-être :

– à sec en surface : il s’agit d’un entreposage constitué de puits ou d’alvéoles enterrés, surmontés d’un bâtiment où s’effectue la conduite de l’installation. Dans ce cas, le refroidissement est assuré par ventilation naturelle ;

– à sec en subsurface : selon la définition de l’ASN, il s’agit alors d’un entreposage situé en faible profondeur (quelques dizaines de mètres sous la surface du sol), qui comprend des puits ou alvéoles et des galeries creusées à flanc de colline ou de montagne, permettant l’accès par une voie horizontale. Le refroidissement est également assuré par ventilation ;

– en piscine : il s’agit d’immerger les combustibles sous quelques mètres d’eau, de manière à assurer la suite de leur refroidissement et à absorber les émissions radioactives. Durant cette période, qui peut atteindre plusieurs années, les assemblages usés perdent une petite partie de leur radioactivité mais surtout une grande partie de leur chaleur. Le refroidissement de la piscine est nécessaire pour évacuer la puissance résiduelle dégagée par les éléments combustibles.

EDF a fait le choix, pour ses combustibles français, d’un entreposage en piscine. Ce choix historique est lié à la mise en place, dans notre pays, d’une filière de retraitement des combustibles irradiés depuis une quarantaine d’années. Lorsque le cycle du retraitement a été mis en place dans les années 1970-1980, le refroidissement à sec n’était techniquement pas aussi avancé que maintenant. C’est ainsi que de grandes piscines ont été construites à La Hague pour y accueillir le combustible à uranium naturel enrichi (UNE) qui, après avoir passé environ quatre à cinq années à refroidir dans les piscines réacteurs, doit encore perdre en température pendant une durée similaire avant d’être retraité dans les usines du site. Lorsque l’entreposage s’est imposé comme une alternative au refroidissement en piscine, la question du choix avait déjà été tranchée en France puisqu’existaient les vastes piscines de La Hague. Outre le fait que la température diminue plus rapidement en piscine, il n’a pas été jugé utile d’investir dans des silos : les piscines de La Hague ne se remplissent que lentement dans la mesure où une partie du combustible est régulièrement prélevée pour être retraitée.

2. Vers une saturation des piscines d’Orano à La Hague

Ainsi, les piscines de la Hague constituent le principal lieu d’entreposage des combustibles usés. Plus de 10 000 tonnes de combustibles usés y seraient entreposées, soit l’équivalent de plus de 100 cœurs de réacteurs, dans 4 piscines.

On y trouve cinq types de déchets radioactifs :

– du combustible uranium usé. 1 200 tonnes de combustible usé sont déchargées chaque année des piscines des réacteurs mais le contrat de retraitement entre Orano et EDF ne concerne que 1 050 tonnes. Si bien qu’environ 150 tonnes de combustible d’uranium usé viennent s’entasser chaque année dans les piscines de La Hague ;

– du plutonium, produit par le retraitement de l’UOx usagé. Selon M. Philippe Knoche, directeur-général d’Orano, il y aurait ainsi actuellement 60 tonnes de plutonium à la Hague, dont 40 tonnes sous forme de plutonium séparé et 20 tonnes sous forme de rebut ou toute autre forme non séparée ;

– de l’URT (uranium de retraitement). Cet uranium issu du retraitement s’accumule aussi, selon des quantités difficiles à déterminer ;

– du MOx. Le combustible MOx usagé n’est pas retraité. Près de 1 400 tonnes de ce combustible mixte d’uranium et de plutonium étaient plongées dans les piscines de La Hague, sans perspective de réemploi ;

– des actinides mineurs, issus du retraitement, qui restent radioactifs pour des périodes qui se comptent en dizaines de milliers d’années.

Les combustibles qui ont vocation à être retraités restent une dizaine d’années à La Hague. Les autres y sont entreposés de manière plus pérenne. Aussi, le remplissage de la piscine de la Hague est progressif et conduira à une saturation à l’horizon 2030. En effet, comme l’indique M. Pierre-Franck Chevet, « comme tous ne sont pas retraités – certains ne sont même pas complètement retraitables – nous assistons à une saturation progressive, tout à fait anticipée et anticipable, de cette piscine de La Hague » ([211]). De même, M. Jean-Christophe Niel indique que « tous les ans, les piscines de La Hague reçoivent une petite centaine de tonnes de combustibles supplémentaires ce qui, à terme, ne peut mener qu’à la saturation de ces piscines » ([212]).

En conséquence, EDF travaille au projet d’une nouvelle piscine d’entreposage des combustibles, qui serait centralisée et fortifiée, dont le dossier d’options de sûreté, communiqué à la commission d’enquête, a été déposé auprès de l’ASN en avril 2017. Il s’agit d’une piscine qui aura une capacité légèrement inférieure à celles de La Hague. L’IRSN sera chargée de vérifier la protection contre les aléas et contre les agressions – notamment la chute d’avion – ainsi que la maîtrise du niveau d’eau. Seraient stockés dans cette piscine les assemblages MOx usés ainsi que les assemblages d’uranium de retraitement enrichi (URE) usés issus du retraitement. Ces capacités permettront d’entreposer ces matières jusqu’à leur réutilisation dans de futurs réacteurs ou bien, si cette option industrielle n’est pas confirmée, jusqu’à leur stockage définitif à Cigéo. Ces sujets seront examinés lors du débat public qui se déroulera en fin d’année dans le cadre du plan national de gestion des matières et des déchets radioactifs (PNGMDR). La décision finale, a-t-il été indiqué à la commission, ne sera prise qu’à l’issue du débat public. EDF ne souhaite pas donner d’estimation de coût tant que l’ASN n’a pas rendu son avis.

Toutefois, les auditions ont conduit la commission d’enquête à penser que ce choix initial devait aujourd’hui être interrogé et que la possibilité d’un entreposage à sec devait être approfondie. En effet, la plupart des autres États ont préféré le modèle de l’entreposage à sec et avancent des arguments convaincants.

3. L’entreposage à sec semble plus sûr et moins cher

– Une plus grande sûreté. Comme l’explique M. Mycle Schneider, l’entreposage à sec présente moins de risques en matière de sûreté car c’est un dispositif « passif », qui ne repose pas sur une alimentation en eau froide ou en électricité, et se prémunit ainsi des risques de rupture d’alimentation. En outre, les systèmes d’entreposage à sec requièrent moins d’entretien, ce qui limite également les vulnérabilités en matière de sûreté. Enfin, cette sûreté est renforcée par l’indépendance des différents silos d’entreposage à sec, qui évite une répercussion en cascade d’un incident mettant en cause la sûreté. Comme l’explique M. Yves Marignac, « chaque assemblage est entreposé dans un château qui assure à la fois une forme de confinement et une protection contre les agressions, quelles qu’elles soient – d’où une meilleure sûreté pour chaque assemblage (…). Chaque assemblage est donc mieux confiné et protégé et le risque en cascade – se répandant d’un assemblage à l’autre – n’existe pas comme dans une piscine en cas de dénoyage » ([213]).

– Une plus grande sécurité. L’entreposage à sec constituerait une garantie plus grande en matière de sécurité que les piscines, dont la vulnérabilité des parois est soulignée. En effet, pour M. Yves Marignac, l’entreposage à sec apporte plus de garanties en matière de sécurité car « le regroupement de combustibles usés dans une piscine présente un risque, multiplié par la possibilité d’actes de malveillance, que la piscine perde son eau » ([214]). Pour M. Éric Guéret, le « conteneur résiste très bien aux attentats et constitue donc une très bonne solution » ([215]). M. Mycle Schneider en convient également : « je ne dis pas qu’il est impossible de percer les conteneurs de stockage à sec avec certaines armes mais même si c’était possible, ce ne serait qu’un conteneur et on ne parlerait pas, comme à La Hague, de 2 000 tonnes de combustible dans une seule piscine » ([216]).

– Une maîtrise technique déjà acquise. La maîtrise de l’entreposage à sec est déjà acquise, notamment par des opérateurs français. Ainsi, Orano vend aux États-Unis un procédé de stockage, NUHOMS-Matrix, conçu autour de conteneurs placés dans des alvéoles de béton. Pour M. Mycle Schneider, « Areva, maintenant Orano, est d’ailleurs un des grands, si ce n’est le plus grand, fournisseurs de conteneurs de stockage à sec aux États-Unis. C’est donc un secteur dynamique » ([217]). M. Philippe Knoche indique que le groupe Orano « est également l’un des trois leaders au niveau mondial en matière de dispositifs de stockage à sec, avec plus de 1 000 dispositifs installés dans le monde. Nous sommes donc capables, en fonction des choix de nos clients, de leur offrir l’un ou l’autre type de solutions » ([218]).

– Une solution préconisée par de nombreux États. Comme l’indique M. Yves Marignac, « la majorité des pays nucléaires dans le monde a fait le choix de l’entreposage à sec » ([219]). Pour M. Mycle Schneider, « aux États-Unis, environ 60 % des combustibles sont toujours dans des piscines mais il y a une forte accélération du stockage à sec et des transferts massifs des piscines vers cet entreposage à sec » ([220]). En Belgique, l’entreposage est organisé à sec à Doel et en piscine à Tihange, mais l’opérateur Engie, confronté à la saturation prochaine des piscines de Tihange en 2023, envisage d’évoluer vers un entreposage à sec. Enfin, l’opérateur EDF, qui semble préférer l’entreposage en piscine en France, a pourtant fait le choix d’un entreposage à sec pour ses activités en Angleterre. L’argument du « strict respect » de la réglementation nationale avancé par M. Jean-Bernard Lévy ne semble pas opérant, les experts de l’IRSN ayant confirmé à la commission d’enquête qu’aucun texte législatif ou réglementaire n’avantageait en France le refroidissement en piscine ou à sec.

– Un coût probablement moins élevé. Pour les experts de l’ASN comme de l’IRSN, le coût n’entre pas en ligne de considération : seules la sûreté et la sécurité comptent. Par conséquent, il est difficile d’obtenir des éléments de comparaisons concernant les coûts de revient des deux méthodes. Toutefois, compte tenu de la passivité de la méthode de refroidissement qui ne nécessite qu’un gardiennage minimum, le coût de refroidissement en silo à sec pourrait être inférieur au coût en piscine.

4. L’entreposage en piscine répond à la logique du retraitement

L’entreposage en piscine répond à une autre logique.

– Un besoin de refroidissement initial en piscine. L’entreposage en piscine est présenté, par certains, comme incontournable, en particulier pour les combustibles issus du retraitement, qui requièrent un refroidissement beaucoup plus long que les quelques années de refroidissement dans les piscines des réacteurs. Ainsi, les caractéristiques du MOx et l’URE, issus du retraitement, en font des combustibles dont le refroidissement est beaucoup plus lent que celui de l’uranium naturel enrichi (UNE). Au lieu de rester environ cinq ans en piscine de refroidissement à La Hague, un séjour dans l’eau de plusieurs décennies serait nécessaire pour que leur température chute suffisamment avant d’envisager un éventuel entreposage à sec.

Compte tenu des caractéristiques de température du MOx et de l’URE, un entreposage à sec de ces combustibles ne serait donc pas possible avant environ 2040 ou 2050. Le point de vue d’EDF sur cette question est ainsi expliqué par M. Dominique Minière : « en tout état de cause, si l’option de l’entreposage à sec était retenue et compte tenu du temps de refroidissement des assemblages MOx usés, c’est-à-dire vingt ans, une piscine centrale restera toujours nécessaire » ([222]).

– Un entreposage qui permet le retraitement. L’entreposage en piscine faciliterait les opérations de retraitement. Pour M. Philippe Knoche, directeur général d’Orano, « d’un point de vue industriel, le stockage en piscine permet d’aborder le recyclage et la manutention ultérieure de ces combustibles de manière plus simples. » ([223])

– Une plus grande sécurité. L’entreposage en piscine apporterait, selon certains, une plus grande sécurité. Ainsi que le dit M. Pierre-Franck Chevet en évoquant le stockage à sec en surface, « de tels ouvrages, assez visibles, sont exposés au risque d’agressions, notamment d’actes de malveillance » ([224]). En outre, un travail serait en cours pour améliorer la sécurité des piscines existantes. Comme l’indique M. Pierre-Franck Chevet, « il s’agit de renforcer tous ces circuits de refroidissement et ces circuits d’appoint d’eau qui permettraient, quelle que soit l’origine de l’agression, de remettre de l’eau et de la refroidir » ([225]). De plus, la nouvelle piscine centralisée, bunkerisée, serait conçue pour résister à une éventuelle chute d’avion ainsi qu’aux attentats à l’explosif.

– Une plus grande sûreté. Pour Dominique Minière, l’entreposage en piscine apporte également une garantie en matière de sûreté, car il assurerait mieux la fonction de refroidissement : le combustible, lorsqu’il est entreposé à sec, est « moins bien refroidi, dans la mesure où ce n’est pas l’assemblage lui-même qui est refroidi mais la coquille dans laquelle il est enfermé » ([226]).

– Une plus grande rapidité de refroidissement. L’eau ayant une plus grande capacité de refroidissement que l’air, le temps nécessaire pour refroidir les combustibles usagés est plus court en piscine que dans des silos à sec.

Préconisation : envisager, chaque fois que possible, le refroidissement à sec des combustibles usagés. Cette solution passive, qui ne nécessite ni eau ni électricité, semble plus sûre et moins coûteuse que le refroidissement en piscine, toujours soumis, malgré toutes les précautions prises, au risque de dénoyage. Envisager le transfert d’un maximum de combustibles usagés du stockage en piscine vers le stockage à sec.

5. Le projet de piscine centralisé est-il réellement nécessaire ?

Votre rapporteure, qui a pris connaissance du dossier d’options de sûreté déposé par EDF auprès de l’ASN, continue de s’interroger sur la nécessité de construire à grands frais une piscine centralisée dotée de deux bassins ayant pratiquement chacun la taille d’un terrain de football, le tout sur une emprise de plusieurs centaines d’hectares. S’il est vrai que le MOx ne peut, en l’état, être stocké à sec, les piscines de la Hague qui approcheront de la saturation vers 2030 contiennent principalement des combustibles usagés conventionnels, aptes à être refroidis à sec.

Or, l’option d’un refroidissement à sec de ces combustibles ne semble pas avoir été étudiée. En tout cas, aucune réponse n’a été apportée aux questionnements sur ce point de la commission d’enquête. Si ces combustibles conventionnels étaient extraits des piscines de La Hague, ils libéreraient un volume permettant a minima de retarder l’échéance de la saturation, voire de rendre inutile tout ou partie des bassins centralisés dont la construction est envisagée.

Par ailleurs, les combustibles MOx sont refroidis en piscines depuis les années 1980 ; en 2030, lorsque les bassins de La Hague arriveront à saturation, les plus anciens auront été refroidis depuis près de cinquante ans, ce qui ouvrira la possibilité d’envisager également leur stockage à sec.

Préconisation : avant qu’une décision définitive ne soit prise au sujet du projet de piscine centralisée projetée par EDF, une étude prenant en considération la possibilité de désengorger les piscines de La Hague par l’entreposage à sec des combustibles usagés conventionnels, ainsi que des MOx les plus anciens, devra être réalisée.

B. interroger la pertinence de la filière du retraitement

Comme nous l’avons vu, la question de l’entreposage en piscine renvoie directement au sujet du retraitement et à l’avenir de cette filière. Le retraitement constitue en effet une exception française, qui contribue à l’accroissement des risques en matière de sûreté et de sécurité, et présente une pertinence économique contestable.

1. Principes et fonctionnement du retraitement

Après irradiation en réacteur, le combustible UNE (uranium naturel enrichi) usé contient des matières dites valorisables (uranium faiblement enrichi et plutonium principalement) et des produits de fission. Le traitement du combustible irradié sorti d’un réacteur consiste, après un refroidissement de quelques années à peine, à séparer les matières valorisables des déchets. Il s’agit donc de récupérer le plutonium et l’uranium faiblement enrichi.

Le plutonium récupéré (qui représente environ 1 % du combustible usé) peut être mélangé à de l’uranium appauvri, pour constituer le MOx, un nouveau combustible capable d’alimenter des réacteurs spécialement adaptés, ceux de 900 MW pour l’instant.

L’uranium issu du retraitement (dit URT) peut également être à nouveau enrichi, pour être utilisé, après son enrichissement, comme combustible URE (uranium de retraitement enrichi). Toutefois, l’uranium ainsi retraité n’a plus été enrichi en France depuis 2013. EDF indique cependant qu’elle prévoit de relancer cette filière d’enrichissement à partir de 2023 environ. La commission d’enquête a incidemment appris qu’EDF contracterait pour cette opération de retraitement avec un partenaire russe. Une partie de l’URT est également stockée pour être utilisée dans les futurs réacteurs de quatrième génération à neutrons rapides si ceux-ci sont un jour mis au point, c’est-à-dire pas avant 40 ou 50 ans...

Schéma simplifié* de gestion du combustible et de son retraitement

* Ce schéma figure principalement les différentes étapes de gestion du combustible. Les étapes d’enrichissement de l’uranium (et le stock d’uranium appauvri qu’elles génèrent), de fabrication du combustible (qui génère un stock de rebuts de MOX), l’entreposage d’un stock de plutonium séparé, ou encore les déchets de divers types générés aux différentes étapes de ce schéma de gestion ne sont pas représentés.

Source : commission d’enquête sur la sûreté et la sécurité des installations nucléaires

L’utilisation du MOx permet aujourd’hui de dire qu’entre 8 et 10 % de l’électricité produite en France l’est à partir de matières retraitées.

Avec les réacteurs actuels, le combustible ne peut être retraité efficacement qu’une seule fois. Après cette seconde vie, il est donc entreposé en piscine dans l’attente de nouveaux recyclages, qui seront envisageables lorsque seront prêts les réacteurs de quatrième génération.

2. Un retraitement qui fait courir des risques

Pourtant, ce retraitement est critiqué, en raison des risques qu’il fait courir

– il entraîne une augmentation du nombre de transports. Le choix du retraitement conduit à la la multiplication des transports, puisque les combustibles usés sont entreposés à La Hague, où ils sont retraités, avant d’être acheminés à Pierrelatte et à Marcoule pour être conditionnés sous forme de nouveau combustible. Comme l’indique M. Yves Marignac, « certains choix industriels engendrent davantage de besoins de transport que d’autres et, à l’évidence, le choix de la filière plutonium implique la remobilisation et le déplacement multiple des mêmes matières, d’où un surcroît de transport par rapport au stockage direct » ([227]). De même, pour M. Martial Château, du réseau Sortir du nucléaire, le processus « exige beaucoup de transports : transport des combustibles usagés des centrales vers La Hague, puis transport du plutonium de La Hague vers Marcoule, où est fabriqué le MOx » ([228]).

– La nécessité de poursuivre un entreposage en piscine avec les risques que cela comporte. Pour M. Yves Marignac, « le choix d’une gestion du combustible par retraitement-recyclage (…) se traduit par la concentration, sans égale sur le continent européen, de matière nucléaire à La Hague (…), une organisation industrielle qui conduit à l’accumulation de stocks de déchets et de matières dites valorisables, notamment soixante-trois tonnes de plutonium non irradié, une conception initiale des piscines d’entreposage du combustible qui n’a pas prêté suffisamment attention au potentiel de danger et rend ces piscines plus vulnérables que les réacteurs » ([229]). Pour M. Martial Château, l’activité de retraitement « revient à concentrer la radioactivité dans un très faible volume, ce qui la rend plus difficile encore à gérer (…). Les quatre piscines [de La Hague], qui contiennent l’équivalent d’une centaine de cœurs de réacteurs usagés, soit plus de 1 000 tonnes de combustibles usagés, ne sont pas bunkerisées comme il le faudrait. Ce défaut de protection constitue un danger monstrueux » ([230]). Au total, les piscines de La Hague renfermeraient l’équivalent de 117 cœurs de réacteurs, soit 1,06 fois le parc nucléaire français total.

– Des rejets liés à l’activité de traitement. Selon certains détracteurs, l’activité de traitement du combustible génèrerait des rejets radioactifs porteurs de risques pour les populations vivant autour de La Hague.

– Une production de déchets : le cycle n’est pas fermé. Le retraitement est souvent présenté comme permettant de faire en sorte que le « cycle du nucléaire » soit fermé, dans la mesure où le combustible usagé serait réutilisé. En réalité, cela ne saurait être le cas, dans la mesure où une partie du combustible usé ne peut être retraité et où les opérations de retraitement sont, elles aussi, productrices de déchets.

3. Un retraitement à la pertinence économique incertaine

– Une partie des matières non réutilisées en raison d’une insuffisante justification économique. Une partie des matières retraitées ne sont pas réutilisées, et remettent ainsi en cause la pertinence des opérations de retraitement. Ainsi, l’uranium de retraitement possède une composition isotopique complexe, notamment en raison de la présence d’uranium 234, qui rend son enrichissement difficile. Utilisé jusqu’en 2013 dans les quatre réacteurs de Cruas, il est aujourd’hui stocké à La Hague, dans l’attente de l’éventuelle mise en service de réacteurs de quatrième génération à neutrons rapides.

Par ailleurs, les produits du retraitement ne sont actuellement pas utilisés, car il serait plus rentable d’acquérir directement des matières neuves. Ainsi, selon M. Mycle Schneider, « nous avons fait un bilan mondial de la situation du retraitement, qui établit que ce dernier ne se justifie plus aujourd’hui. Il avait été justifié pour produire une substance, le plutonium, censée remplacer l’uranium mais, aujourd’hui, le prix de l’uranium est tellement bas que les sociétés qui le vendent ont du mal à vivre. Il n’y a donc aucune incitation à utiliser le plutonium » ([231]). Les combustibles retraités sont donc stockés, ce qui génère une charge financière, sans apporter de bénéfice économique. Comme l’indique M. Bernard Laponche, « à quoi sert d’envoyer le combustible ordinaire à La Hague pour en faire ce fameux MOx qui, je l’ai dit, ne présente aucun intérêt, qui n’est pas recyclé mais stocké, qui est beaucoup plus dangereux après le traitement qu’il ne l’était au départ et qui, dans l’ensemble du circuit, n’économise que 20 % de plutonium en quantité mais accroît la teneur de radioactivité ? Arrêtons cela ! » ([232]).

– Une incertitude sur la disponibilité à long terme des réacteurs utilisant le MOx. La réutilisation du plutonium dans le combustible MOx n’est possible que pour les réacteurs de 900 MW. Or ces réacteurs, les plus anciens, seront sans doute les premiers à être arrêtés, à l’horizon 2029-2040. M. Bernard Laponche posait donc la question suivante : « Comment les usines de La Hague vont gérer les arrêts progressifs des réacteurs de 900 MW utilisant du combustible MOx ? ». Sera-t-il alors possible d’utiliser le MOx dans les réacteurs de 1 300 MW qui survivront quelques années à ceux de 900 MW ? Rien n’est moins sûr selon M. Laponche : « l’autre aberration consiste à dire que l’on va en finir avec le MOx dans les réacteurs de 900 mégawatts et le mettre dans les réacteurs de 1 300 mégawatts. C’est ahurissant : cela suppose de modifier l’usine Melox, cela pose des problèmes pratiques et industriels, il y a des risques de sûreté, la criticité est plus élevée » ([233]). De même, comme l’explique M. David Boilley, « si on remplaçait la centrale nucléaire de Fessenheim par l’EPR, les réacteurs qui consomment du MOx ne fonctionneraient plus, remplacés par l’EPR qui n’en consomme pas. Il faudra donc réduire le retraitement » ([234]). Cette réduction est d’autant plus nécessaire que l’AIEA interdit l’accumulation de plutonium, pour des raisons liées à la lutte contre la prolifération. En outre, le plutonium se dégrade au cours du temps et ne peut pas être conservé indéfiniment.

– Une incertitude sur son utilisation à venir dans les réacteurs de quatrième génération. La filière du retraitement est entretenue en partie en raison de la confiance – le mythe diront certains – de ceux qui croient à la possibilité d’utiliser le MOx et l’URE dans les réacteurs de quatrième génération. Cette possibilité est pourtant une chimère pour plusieurs des personnes auditionnées, qui estiment que cette génération ne verra jamais le jour et que les combustibles retraités actuellement stockés ne pourront pas être réutilisés. M. Mycle Schneider explique ainsi : « rappelez-vous que c’est l’accident de Tchernobyl, en 1986, qui a stimulé le développement de la troisième génération. Trente-deux ans plus tard, pas un seul réacteur de cette nouvelle génération n’est en service quelque part dans le monde ([235]), ce qui est tout à fait normal. Prétendre aujourd’hui qu’on pourra passer de la deuxième à la quatrième génération, comme l’envisagent certains industriels, est démenti par l’histoire, à l’échelle de temps qui nous intéresse. Pourquoi accepter les problèmes de sûreté que pose le vieillissement d’installations comme celles de La Hague (…) ainsi que les problèmes de sécurité pour une supposée option dans trente ans – des réacteurs dont personne ne sait s’ils viendront ? » ([236]). M. Bernard Laponche pose la question de manière simple : « Que faire du plutonium si les réacteurs du futur qui doivent le brûler ne sont pas au rendez-vous ? » ([237]).

– Un avenir compromis au point de commencer à envisager de traiter le plutonium comme un déchet. Compte tenu de l’accumulation de plutonium non irradié, des incertitudes sur la disponibilité à long terme des réacteurs utilisant le MOx, l’Agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs (Andra) a commencé à envisager que celui-ci puisse être considéré comme un déchet ayant vocation à être stocké dans Cigéo. Ainsi M. Pierre-Marie Abadie évoquait à demi-mot cette possibilité : « aujourd’hui, la conception de base repose sur la solution du retraitement et d’une reprise des MOx dans le cadre d’une filière de quatrième génération. Mais s’il n’y a plus de quatrième génération, nous savons, depuis 2005 (…) comment descendre les MOx le moment venu ; nous savons même comment descendre des combustibles usés, ce qui pourrait se révéler nécessaire dans l’hypothèse où il n’y aurait plus de retraitement. » ([238])

Ces éléments sont précisés dans les réponses écrites transmises par l’Andra : « le stockage des combustibles usés dans Cigéo est pris en compte au titre des études d’adaptabilité de Cigéo. En effet l’Andra doit également démontrer à l’ASN que Cigéo, notamment grâce à son développement progressif, pourra s’adapter afin de couvrir les différents scénarios de politique énergétique. Si la France fait le choix d’arrêter de retraiter le combustible usé ou d’arrêter le nucléaire après 50 ans de fonctionnement des réacteurs (ce qui implique également d’arrêter de retraiter les combustibles usés), Cigéo devra pouvoir stocker des combustibles usés ». Il existe donc une alternative au retraitement des combustibles : les combustibles non retraités, tout comme les combustibles retraités actuellement stockés sans emploi, pourront être inclus dans le projet de stockage Cigéo.

– Peu de pays retraitent encore aujourd’hui tout en ayant conservé une filière nucléaire importante. Seul le Royaume-Uni, parmi les États européens, a développé dans le passé une filière de retraitement, aujourd’hui en cours de fermeture ; la Russie, partenaire d’EDF, poursuit le retraitement, mais pour des quantités moindres. Partenaire de la France – pour combien de temps encore ? – sur le projet de recherche Astrid, la Japon s’interroge sur la possibilité de retraiter. Ainsi que l’indique M. David Boilley, « le retraitement est propre à la France, très peu de pays sur la planète retraitent. Pour répondre à votre question, oui on peut s’en passer. Pour preuve, les États-Unis qui comptent le double de centrales ne retraitent pas, ni non plus les pays scandinaves, la Chine, l’Inde ou le Canada. Quant à la Grande-Bretagne, elle a cessé de retraiter » ([239]).

Le principal « effet collatéral » d’un abandon du dogme du retraitement serait de transformer de potentiels (quoique très hypothétiques) combustibles en déchets, c’est-à-dire de transformer sur le plan comptable des actifs en passif. La commission d’enquête se questionne sur l’impact que cela aurait sur les finances d’EDF.

En tout état de cause, les opérations de retraitement ne permettent de recycler chaque année qu’une dizaine de tonnes de plutonium sur 1 200 tonnes de combustibles, soit moins de 1 %. Le mélange de ce plutonium à de l’uranium appauvri plutôt qu’à de l’uranium neuf permet d’économiser environ 10 % d’uranium neuf et 20 % de plutonium. C’est faible, lorsque l’on met en regard les risques et les coûts générés par cette filière.

À l’aune des risques que fait courir une activité dont la pertinence économique et industrielle apparaît limitée, votre rapporteure recommande que l’avenir de la filière du retraitement soit abordé dans le cadre de la PPE et que la possibilité de son abandon soit envisagée.

Préconisation : mener une réflexion sur la poursuite ou non du retraitement des combustibles usagés, ceux-ci n’étant majoritairement plus réutilisés et présentant plusieurs risques. Envisager de prolonger le travail parlementaire sur cet aspect spécifique du nucléaire français.

II. la gestion définitive des déchets les plus radioactifs

Confrontée à la gestion sur le long terme de ses déchets les plus radioactifs, la France a fait le choix de privilégier l’enfouissement en couches géologiques profondes. Il s’agit du projet Cigéo (acronyme de centre industriel de stockage géologique), implanté sur la commune de Bure, dans la Meuse, en limite de la Haute-Marne.

A. le projet d’enfouissement géologique cigéo

L’objectif du projet consiste à confier à la géologie, de manière définitive, des déchets radioactifs dont la nocivité durera des centaines de milliers d’années. Pour M. Daniel Iracane, directeur général adjoint, directeur des affaires nucléaires de l’Agence pour l’énergie nucléaire (AEN), « le stockage est, par définition, l’art de mettre des déchets quelque part pour les oublier ».

1. Faire confiance à la géologie plutôt qu’à la société

Comme l’indique le directeur général de l’Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN), M. Jean-Christophe Niel, « le projet Cigéo consiste à stocker à 500 mètres de profondeur environ 10 000 mètres cubes de déchets de haute activité à vie longue (HAVL) et 70 000 mètres cubes de déchets de moyenne activité à vie longue (MAVL) (…). L’idée du stockage en couche géologique profonde part du principe selon lequel la radioactivité des déchets est présente pour plusieurs centaines de milliers d’années : dès lors, il faut trouver la meilleure manière de protéger les personnes et l’environnement sur cette très longue durée. L’option de stockage en couche géologique profonde est l’option de référence, sous réserve que soit apportée la justification que le stockage remplit bien l’objectif de sûreté (…). L’objectif est que la radioactivité ne puisse pas se retrouver à la surface, et pour cela il faut éviter deux choses. D’une part, il ne faut pas que la surface se rapproche du colis, notamment du fait de l’érosion, dont l’effet sur une période de plusieurs centaines de milliers d’années ne doit pas être négligé : c’est pourquoi le stockage se fait à une telle profondeur, et c’est aussi ce qui explique que nous écartions l’option du stockage en subsurface. D’autre part, il ne faut pas que la radioactivité remonte à la surface, notamment en étant transportée par l’eau : c’est ce qui explique le choix d’effectuer le stockage au milieu d’une couche d’argile, destinée à assurer une certaine imperméabilité ». M. Jean-Christophe Niel poursuit : « pour ce qui est des alternatives, le concept de subsurface présente quelques avantages en termes de protection, mais aussi une faiblesse essentielle résidant dans le fait qu’il ne garantit pas la sûreté sur une très longue durée : dans la mesure où les colis seraient stockés près de la surface, on ne peut exclure qu’ils finissent par s’y retrouver, soit du fait de phénomènes naturels – érosion, séisme, inondation –, soit en raison d’une intrusion accidentelle. Ce risque pose la question des contrôles institutionnels sur le long terme. L’objectif du stockage en couche géologique profonde est de considérer que l’enveloppe géologique va assurer cette protection sur le long terme. » ([240])

M. Pierre-Marie Abadie directeur général de l’Agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs (Andra) précise : « l’entreposage de long terme, c’est-à-dire à l’horizon du siècle, l’ASN l’a confirmé, ne pouvait être considéré comme une solution pérenne : par définition, étant donné la durée de vie des déchets, elle implique une ré-intervention de la société au bout d’un siècle, pour refaire d’autres entreposages de longue durée. On sait faire, mais cela n’apporte pas une sûreté passive à très long terme pour ces déchets. Voilà pour l’analyse technique. Il en a donc été déduit qu’il fallait choisir entre la géologie et la société. Faisait-on davantage confiance à la géologie ou à la société – en supposant que celle-ci ré-intervienne régulièrement sur le sujet – pour protéger l’environnement et l’homme à très long terme de ces déchets ? C’est la géologie qui a été choisie. Cette décision se doublait d’un choix éthique implicite, qui du reste n’a pas été beaucoup mis en avant : l’entreposage de longue durée revient à laisser aux générations suivantes la tâche de trouver une solution » ([241]).

2. Un projet vieux de près de vingt ans

La loi n° 91-1381 du 30 décembre 1991 relative aux recherches sur la gestion des déchets à haute activité et moyenne activité à vie longue (désormais codifiée sous la forme des articles L. 542-1 et suivants du code de l’environnement), également appelée loi « Bataille », du nom de son rapporteur, le député du Nord Christian Bataille, a fixé les grandes orientations relatives aux recherches sur la gestion des déchets radioactifs de haute activité à vie longue (HA-VL). Elle prévoyait deux autres axes de recherche, en plus du stockage géologique profond : la séparation-transmutation et l’entreposage de longue durée. Les trois axes ont été étudiés pendant 15 ans et les résultats ont été instruits par l’ASN, qui a présenté ses conclusions dans l’avis daté du 1er février 2006 :

– la séparation et la transmutation : l’objectif de cette technique est de réduire la quantité et la nocivité des déchets radioactifs, par la transformation des isotopes radioactifs à vie longue en isotopes à vie courte ou en isotopes stables. Toutefois, selon l’ASN, les résultats des études menées ont montré que la séparation-transmutation ne supprimait pas la nécessité d’un stockage profond car elle ne serait applicable qu’à certains radionucléides. Par ailleurs, les installations nécessaires à la mise en œuvre d’une telle technique produiraient des déchets qui nécessiteraient aussi d’être stockés en profondeur pour des raisons de sûreté ;

– l’entreposage de longue durée : les recherches avaient pour objectif d’étudier des concepts d’installations d’entreposage, en surface ou à faible profondeur, conçues pour des durées de l’ordre de 300 ans. L’étude a conclu que les concepts étudiés présentaient une faiblesse aux aléas externes, naturels ou sociétaux, et nécessitaient une surveillance et un contrôle pendant toute leur durée de vie pour garantir la possibilité de récupérer les colis de déchets entreposés ;

En conséquence de ces études, l’ASN considère que « le stockage en formation géologique profonde est une solution de gestion définitive qui apparaît incontournable » ([242]).

À la suite de cet avis, la loi du 28 juin 2006 de programme relative à la gestion durable des matières et déchets radioactifs a confié à l’Andra la mission de concevoir un centre de stockage de déchets radioactifs en couche géologique profonde, centre qui relèvera du statut d’installation nucléaire de base et sera soumis à ce titre au contrôle de l’ASN. Ainsi, comme l’indique M. Pierre-Marie Abadie, « avec la loi de 2006, le gouvernement et le Parlement ont privilégié plutôt qu’une approche sociétale une approche géologique du problème » ([243]).

Enfin, la loi du 25 juillet 2016 précisant les modalités de création d’une installation de stockage réversible en couche géologique profonde des déchets radioactifs de haute et moyenne activité à vie longue a défini notamment les notions de « réversibilité » et de « phase industrielle pilote ».

3. Le laboratoire actuel

Plusieurs sites avaient été sélectionnés dès le début des années 1990, parmi lesquels celui de Bure a finalement été retenu, notamment en raison de sa couche argileuse, présentant de bons résultats d’étanchéité. Aujourd’hui, comme l’indique M. Pierre-Marie Abadie, « le centre de Meuse-Haute-Marne est une installation classée pour la protection de l’environnement (ICPE) sans matière radioactive (…). C’est tout à la fois un laboratoire souterrain, un espace technologique et une écothèque. De 150 à 170 personnels de l’Andra y travaillent soit la moitié du total des personnels » ([244]).

Le projet Cigéo est prévu pour accueillir l’ensemble des déchets de haute et moyenne activité à vie longue déjà produits et qui seront produits par le parc nucléaire actuel (avec l’hypothèse d’une durée de fonctionnement des réacteurs de 50 ans en moyenne) et les installations de retraitement des combustibles usés, dont les déchets issus du retraitement des combustibles MOx.

L’Andra a transmis à l’ASN, en avril 2016, le dossier d’options de sûreté pour ce site. L’agence prévoit de déposer la demande d’autorisation de création de Cigéo en 2019. Les premiers conteneurs de déchets radioactifs ne devraient pas y être reçus avant 2030.

B. Les risques du projet en termes de sûreté et de sécurité

Le projet présente toutefois des vulnérabilités certaines, évoquées à plusieurs reprises dans les auditions menées par la commission d’enquête.

1. Des lacunes en matière de sûreté

Dans son avis formulé à l’été 2017, l’IRSN note que le projet a atteint une « maturité satisfaisante », mais relève quatre points d’attention susceptibles de modifier la conception du stockage :

– l’optimisation de l’architecture, de sorte que les infrastructures du stockage et les puits ne constituent pas une voie préférentielle de transfert des radionucléides vers l’environnement ;

– les moyens de surveillance des risques lors de l’exploitation, insuffisamment détaillés dans le dossier d’options de sûreté compte tenu de la durée d’exploitation prévue : durant cent ans, l’Andra doit être en mesure de surveiller les ouvrages souterrains, mais aussi les colis qu’ils contiennent ;

– la possibilité d’intervenir pour gérer des situations susceptibles d’entraîner une contamination des infrastructures. Il s’agit d’une hypothèse qui ne peut être exclue ;

– les conséquences d’un incendie dans une alvéole de stockage de colis d’enrobés bitumineux. Ces déchets, issus du traitement des effluents des installations nucléaires, sont enrobés dans du bitume, une matière présentant la caractéristique de pouvoir s’enflammer. L’IRSN soulève donc la question du degré de maîtrise d’un incendie dans le stockage.

L’ASN, qui estime que Cigéo a atteint, dans son ensemble, une maturité technique satisfaisante, relève toutefois les mêmes lacunes que l’IRSN. En ce qui concerne les déchets bituminés, l’ASN considère également que les options de conception retenues à ce stade par l’Andra ne permettent ni de prévenir ni de limiter les risques à un niveau acceptable en cas de réaction exothermique à l’intérieur d’un colis de déchets bitumés. Comme l’explique M. Pierre-Franck Chevet, « nous avons imaginé deux voies : la première consiste à traiter ces déchets avant de les descendre, pour les rendre plus inertes qu’ils ne le sont actuellement. C’est celle que nous privilégions actuellement. Mais si cela s’avérait impossible, l’autre voie est de prévoir tout ce qu’il faut en matière de détection et de lutte contre l’incendie pour pouvoir intervenir très rapidement. En tout état de cause, tant que nous n’aurons pas une position claire sur ce sujet, les déchets ne descendront pas. » ([245])

Au-delà de ces premières remarques institutionnelles, les vulnérabilités du projet Cigéo inquiètent plusieurs personnes ou organismes auditionnés par la commission d’enquête. Ainsi, pour M. Yannick Rousselet « s’agissant du projet Cigéo, de nombreuses interrogations demeurent en ce qui concerne la sûreté (…). Il reste des questions en ce qui concerne les dégagements d’hydrogène engendrés par certains produits. » ([246]). Pour Mme Charlotte Migeon, « l’installation semble sur les rails, alors même qu’elle présente des défauts intrinsèques : il existe un risque d’incendie souterrain non maîtrisable ; l’architecture est telle qu’elle ne permet pas de limiter les rejets en surface ; les modalités de surveillance, pour l’instant, posent problème. Enfin, on peut douter de la capacité, en cas d’accident, à récupérer les déchets, à poursuivre le stockage ou même à intervenir, ce qui remet en question la fameuse réversibilité promise par la loi. » ([247])

2. Un enjeu de sécurité

La question de la sécurité du projet, sur des échelles de temps extrêmement longues, est également fondamentale. Un point fait l’objet d’une attention particulière : Cigéo nécessitera la mise en place de tuyères d’aération, sortes de puits verticaux, reliant la surface aux galeries souterraines. Selon certains observateurs, ces tuyères pourraient constituer des points de fragilité.

C’est dans ce contexte que s’exprimait M. Yannick Rousselet lors de son audition : « j’ai été surpris d’entendre Pierre-Franck Chevet évoquer des risques d’actes de malveillance sur Cigéo. Cela montre qu’un problème existe. Ainsi, ces tuyères verticales d’aération sont des accès qui permettent de faire tomber, de l’extérieur, quelque chose dans le fond. Toutes ces questions d’interaction entre sûreté et sécurité seront à regarder de près dans le cadre du dossier que va déposer l’Andra. » ([248])

Pour M. Bernard Laponche, « le chantier, qui durera entre cent et cent vingt ans, concerne une surface considérable ; il y aura un chantier de construction, des transports de matières radioactives, des stockages en profondeur et, surtout, un système d’aération dont la panne serait terrible, puisque la seule panne d’aération admissible est une panne qui ne dure pas plus d’une semaine. Or, sur cent vingt ans, on peut assez facilement imaginer des causes de pannes de ventilation, et le sabotage des bouches d’aération paraît relativement facile. » ([249])

3. L’impossibilité de prouver la sûreté à long terme

Un chercheur, qui a été salarié de l’Andra pendant trois ans, M. Leny Patinaux, a étudié dans sa thèse de doctorat la façon dont l’agence a dû faire évoluer sa méthode pour démontrer la sûreté à long terme du projet Cigéo. Ainsi qu’il l’explique, « un basculement se produit au début des années 2000 (…). Jusqu’alors, l’Andra et ses évaluateurs nourrissaient l’espoir de parvenir à modéliser de façon exhaustive l’ensemble des phénomènes influant sur la sûreté du stockage. Ils espéraient ainsi trouver un outil numérique de calcul destiné à déterminer, en prenant en compte tous les phénomènes, l’impact radiologique du stockage en surface. Au début des années 2000, l’Andra abandonne cet espoir. L’agence modifie alors sa manière d’aborder la sûreté du stockage et reconnaît publiquement l’inéluctable incertitude qui pèse sur les évolutions du stockage en raison de la quasi-infinité du temps nécessaire à la décroissance des radionucléides (…). L’Andra explique qu’il existe des incertitudes mais qu’elle est capable de les gérer. Elle reconnaît qu’elle n’en aura pas une maîtrise totale mais elle montre qu’elle a pris des mesures qu’elle estime suffisantes et qui démontrent la sûreté du stockage. » ([250])

Comme le confirme M. Jean-Christophe Niel, « je pense avoir compris que le propos de l’auteur consiste à dire qu’il est impossible de faire la démonstration mathématique que la sûreté à long terme des installations peut être garantie. En cela, il a raison, mais ce genre de raisonnement pourrait s’appliquer à toutes les sciences de la vie et de la nature : dans le domaine qui nous intéresse, une juxtaposition d’éléments va nous conduire à considérer que la sûreté du site sera maîtrisée raisonnablement – étant précisé qu’on ne pourra jamais exclure les cas extrêmes, comme c’est le cas dans tous les domaines. » ([251])

Pour M. Pierre-Marie Abadie, enfin, cette thèse cherche « à répondre à la question des limites épistémologiques de la démonstration scientifique, compte tenu de l’horizon temporel dans lequel nous nous projetons (…). Cette thèse montre comment l’Andra et l’ensemble des acteurs scientifiques et des autorités de contrôle sont passés d’une démarche, au début des années quatre-vingt, où la question de la sûreté des déchets nucléaires était abordée à travers une approche et des démonstrations scientifiques pures et dures, qui ont vite buté sur les limites méthodologiques que je viens d’évoquer, à une démarche fondée, pour reprendre les termes de Leny Patinaux, sur une « démonstration robuste et convaincante » (…). Pour sortir de l’impasse, il est indispensable de hiérarchiser les incertitudes, d’éprouver les différentes approches, de croiser les modèles. » ([252])

C. Un projet qui engage sur « 10 000 générations »

1. Une réversibilité contestable

Une autre remarque fréquemment entendue est celle du caractère contestable de la réversibilité, pourtant inscrite dans la législation. En effet, la loi du 25 juillet 2016 prévoit qu’il doit être possible, pendant cent ans, de retirer les colis entreposés pour privilégier une autre forme de stockage. Il s’agit de laisser à la recherche la possibilité de déterminer un mode de stockage plus pertinent.

Cette réversibilité semble indispensable à M. Pierre-Franck Chevet : « rien n’interdit de penser que, d’ici une centaine d’années, une nouvelle technologie permettra de s’abstenir de ce stockage en traitant ces déchets pour qu’ils ne soient plus nocifs. (…) Notre génération a le devoir de trouver une solution qui marche, mais on ne peut pas insulter l’avenir en refusant d’imaginer qu’une autre, meilleure, apparaisse. C’est pourquoi la loi prévoit cette réversibilité, qu’il faut encore traduire en termes techniques précis. » ([253]) Cette réversibilité doit permettre tout à la fois de récupérer un colis en cas d’incident ou de découverte d’une meilleure solution de stockage et d’adapter le concept Cigéo en fonction des évolutions scientifiques ou de politique énergétique.

Pour M. Pierre-Marie Abadie, cette réversibilité est assurée dans la mesure où « le déploiement de Cigéo sera extrêmement progressif (…). Cette construction extrêmement progressive laisse donc une grande place à la réversibilité et à l’adaptabilité. Elle nous permet d’intégrer au fur et à mesure dans le projet, non seulement le retour d’expérience du processus de construction, mais également l’innovation technologique et l’évolution des politiques énergétiques, sous réserve – et j’y insiste – que nous apportions la preuve dès le début, c’est-à-dire lors du dépôt de la demande d’autorisation de construction (DAC), par des études d’adaptabilité, que nous sommes capables de nous adapter » ([254]).

Malgré cette assurance, certains responsables – et non des moindres – continuent de douter de la réversibilité. Ainsi, pour M. Nicolas Hulot, ministre d’État, ministre de la transition écologique et solidaire : « il faudra nous faire la démonstration d’une réversibilité qui ne me semble pas encore totalement établie sur le plan technique et technologique » ([255]).

La commission d’enquête est revenue dubitative de sa visite du site de l’Andra quant à la réversibilité du processus. Certains détails tels que les mouvements du sol – certes millimétriques mais à envisager sur des décennies – ou les appareils conçus pour pousser et non pour tirer les conteneurs sont révélateurs de la difficulté qu’il y aurait à retirer, au bout de quelques décennies, les colis radioactifs insérés dans leurs galeries. Le directeur de l’Andra lui-même, Pierre-Marie Abadie, relève que si la décision de retirer les colis était prise, par exemple, 70 ans après le début du stockage, un délai équivalent serait nécessaire pour retirer les déchets déjà enfouis.

L’association France Nature Environnement (FNE) est encore plus affirmative : « cela fait des années que nous suivons Cigéo et nous pouvons affirmer que jamais nous ne pourrons récupérer les colis, c’est impensable techniquement » ([256]).

2. La question épineuse de la mémoire

De manière plus philosophique, le projet Cigéo pose la question de la mémoire sur de longues échelles de temps. Faut-il entretenir la mémoire de ces déchets, pour protéger les générations futures en les informant de leur présence et de leur localisation ? Ou faut-il tout faire pour que ceux-ci soient oubliés, en comptant sur le caractère improbable que nos descendants aillent précisément forer à cet endroit, et qu’ils y seront d’autant moins incités qu’aucun signe ne laissera penser à la présence d’une activité particulière en sous-sol ? Il s’agit là de questions éthiques et épistémologiques auxquelles la commission ne peut apporter de réponses immédiates, mais qui méritent d’être posées publiquement.

Le journaliste Éric Guéret posait ces questions, s’appuyant sur le fait que les déchets nucléaires seraient radioactifs pour encore environ 200 000 ans : « Deux cent mille ans, ce sont dix mille générations. Aujourd’hui, l’électricité que nous consommons engage dix mille générations pour gérer nos déchets (…). Si les Égyptiens avaient utilisé l’énergie nucléaire il y a quatre mille ans, qui gérerait leurs déchets aujourd’hui ? Et nous ne parlons pas de quatre mille ans, mais de deux cent mille ! Les échelles de temps sont irréelles, comment gérer la mémoire sur deux cent mille ans ? Qui va aller creuser, comment faire ? Faut-il installer un cimetière, pour que personne ne creuse jamais ? Faut-il ne rien dire pour ne pas susciter de curiosité ? » ([257])

M. Philippe Merle, l’un des responsables de la Direction générale de la prévention des risques (DGPR), le confirme : « c’est une question de société qui n’est pas de même nature qu’un débat technique : comment garder la mémoire dans le très long terme, y compris si nous avons fait tout ce qu’il fallait pour que le stockage soit sûr – or, plus nous faisons ce qu’il faut, moins on s’aperçoit que les déchets sont là… » ([258]).