rapport sur le projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes, après engagement de la procédure accélérée, de l'année 2017 (n°980).

En ce qui concerne les dépenses fiscales, nous ne travaillons pas simplement à plat, madame Cariou. Nous essayons de donner un peu d’épaisseur à nos travaux, et nos observations en matière de dépenses fiscales sont le résultat de contrôles réalisés sur des politiques publiques bénéficiant justement de dépenses fiscales. Il y a des rapports de la Cour sur le logement, où certaines dépenses fiscales sont de véritables effets d’aubaine, d’autres sur l’environnement, où certaines dépenses fiscales se contredisent les unes les autres, d’autres sur l’outre-mer... Notre propos n’est pas qu’il faille systématiquement éviter toute dépense fiscale mais de vous inviter à les revisiter régulièrement pour apprécier leur pertinence. Une action publique peut être utile et efficace à un moment donné et ne plus l’être trois ou cinq ans plus tard.

Nos interlocuteurs au MEDEF ne considèrent pas toujours que l’impôt sur les sociétés (IS) est un problème, dès lors que les entreprises peuvent utiliser à fond certaines niches fiscales. Mais le taux facial est très important. À partir du moment où vous baissez le taux facial, comme vous avez commencé à le faire, il faut revisiter parallèlement les niches qui avaient été justifiées par un taux d’IS élevé. Et nous disons que, quand un plafonnement est fixé à 20 milliards au-dessus du niveau actuel, cela traduit un manque d’ambition par rapport à la nécessité de revisiter ces dépenses.

S’agissant du prélèvement sur recettes au profit de l’Union européenne, nous constatons une baisse sensible, qui traduit des retards dans un certain nombre d’investissements décidés au niveau de l’Union européenne. Mais nous savons qu’ils n’ont pas vocation à perdurer. La loi de programmation pour les finances publiques 2018-2022 prévoit d’ailleurs une augmentation sensible de la contribution. Cette source d’économies va donc se tarir.

De la même façon, la meilleure maîtrise de la charge de dette découlant de taux d’intérêt bas va disparaître. Toutes ces facilités risquent de ne plus exister. Il faudra donc faire des économies, ou maîtriser davantage la dépense, sur d’autres politiques publiques.

Nous raisonnons toujours par rapport à la trajectoire définie par les pouvoirs publics dans la loi de programmation. Nous examinons les écarts, en regardant si les engagements pris ont bien été respectés. Mais la Cour n’a pas à décider du fond de la politique ; il revient au Gouvernement et au Parlement de le faire.

Quant à savoir si l’on peut continuer encore longtemps à améliorer les comptes publics sans effort, je dirais que non. C’est une réponse de bon sens, je crois : à un moment donné, les facteurs extérieurs, qui expliquent une amélioration mécanique, vont disparaître. Il faudra donc bien les remplacer par des mesures structurelles pouvant contribuer à respecter les engagements qui sont pris.

S’agissant de l’investissement local, on constate une reprise en 2017. Comme nous aurons l’occasion d’en débattre à l’occasion de la présentation du rapport sur les finances locales, elle doit pouvoir se poursuivre, mais dans des proportions moindres que ne pouvait le laisser supposer le cycle habituel des investissements entre deux élections locales. L’investissement des collectivités locales n’a donc pas nécessairement retrouvé son niveau d’avant. Mais tout investissement n’est pas non plus vertueux en soi ; certains sont plus pertinents que d’autres.

Oui, la légère augmentation de la provision pour dépenses accidentelles nous semble aller dans le bon sens, car elle doit vraiment correspondre à des dépenses imprévisibles, « accidentelles », de la même façon que la réserve de précaution doit être réservée aux aléas de gestion. C’est une mesure de confort que d’avoir augmenté la réserve de précaution pour prendre en compte les sous-budgétisations. C’est cependant un détournement de l’esprit même de la réserve de précaution.

C’est non seulement un problème vis-à-vis du Parlement, mais aussi une difficulté pour les gestionnaires. Si on veut vraiment les responsabiliser, il est important qu’ils puissent connaître le montant exact dont ils peuvent disposer, afin de prendre les initiatives nécessaires. Nous appelons ainsi à quelque changement de logiciel dans la confection même de la préparation du budget, pour que la responsabilisation des gestionnaires publics soit plus grande. Car elle peut avoir des effets positifs sur la qualité même de l’action publique.

Beaucoup de questions ont été posées sur la démarche de performance. Nous y sommes bien sûr très attachés : dès lors qu’il s’agit d’argent public, l’efficacité et l’efficience de l’action publique sont essentielles. On sait qu’il n’y a pas de lien entre le niveau de la dépense publique et la qualité même de l’action publique, de même qu’il n’y a pas de lien obligatoire entre dépense publique et croissance. Si l’on suivait ce raisonnement, vu le niveau de dépenses publiques que nous avons, nous serions presque les champions du monde de la croissance ! C’est pourtant loin d’être le cas, car nous avons une action publique qui n’est pas toujours efficace.

Améliorer l’action publique ne passe pas nécessairement par des crédits supplémentaires. C’est souvent une question d’organisation et de répartition des moyens, d’effets d’aubaine possibles, d’efficacité, d’efficience... Avant même d’augmenter la dépense publique, il faudrait avoir le réflexe de se demander si les crédits existants sont déjà utilisés au niveau maximal d’efficacité et d’efficience.

C’est pourquoi nous insistons sur la démarche de la performance et sur l’utilité des indicateurs pour pouvoir porter des appréciations. Nous sommes à votre disposition pour vous aider dans cet exercice. Aussi Valérie Rabault avait-elle raison de souligner qu’il est anormal que des indicateurs ne soient pas renseignés. S’ils ne le sont pas, c’est qu’ils ne sont pas utiles. Mais alors, pourquoi les avoir encore ? Nous pourrions faire un gros plan sur la question de savoir pourquoi certains indicateurs ne sont pas renseignés, ou le sont insuffisamment. S’ils ne sont pas utiles, essayons d’en connaître les raisons.

M. le président de la première chambre de la Cour des comptes. S’agissant du ministère de la justice et des PPP, je signale simplement que la Cour a publié un rapport thématique il y a peu de temps. Dans sa réponse, la garde des sceaux s’est engagée à renoncer, pour l’avenir, à recourir aux PPP dans le périmètre du ministère de la justice.

Sur les dépenses accidentelles et imprévisibles, je renvoie ceux qui voudraient approfondir le sujet à la page 185 du rapport : on y trouve quelques éléments de politiques ou de pratiques comparées à travers les différents parlements européens sur la manière de couvrir, dans les lois de finances, les aléas de gestion. Vous verrez ainsi la manière dont la France se situe par rapport au Royaume-Uni ou aux Pays-Bas. Je pense qu’il faut en effet relever le niveau de la provision pour dépenses accidentelles à un niveau plus raisonnable. Cela a commencé dans la loi de finances pour 2018.

M. le Premier président de la Cour des comptes. La dette de l’État est encore majoritairement détenue par des non-résidents, dans une proportion un peu moindre qu’à une certaine époque, de l’ordre de 55 %. S’observant depuis 2010, cette diminution est due à la politique de la Banque centrale européenne et des banques centrales. En achetant des titres d’État sur le marché secondaire, elle fait mécaniquement augmenter la part qui en est détenue par des résidents.

audition de M. gérald darmanin, ministre de l’action et des comptes publics

Lors de sa deuxième réunion du 6 juin 2018, la commission a entendu M. Gérald Darmanin, ministre de l’action et des comptes publics, sur le projet de loi de règlement du budget et d’approbation des comptes de l’année 2017.

M. le président Éric Woerth. Le projet de loi de règlement du budget et d’approbation des comptes de l’année 2017 a été déposé sur le bureau de l’Assemblée le 23 mai dernier. Nous avons entendu ce matin le premier président de la Cour des comptes et président du Haut Conseil des finances publiques.

Nous espérons que le projet de loi pourra être déposé un peu plus tôt encore l’année prochaine, pour le deuxième « printemps de l’évaluation », sachant que des efforts ont déjà été accomplis pour disposer en temps et en heure des rapports annuels de performances, par exemple, ou des notes d’analyse de l’exécution budgétaire. Les rapporteurs spéciaux ont ainsi pu travailler dans de bonnes conditions. Notons que les CEPP se réunissent jusqu’au 12 juin. Nous examinerons le texte mardi prochain en commission et le mercredi 20 juin en séance publique.

Le constat de la Cour des comptes est sévère sur 2017 – année où se sont succédé deux gouvernements, deux majorités – étant donné qu’une conjoncture économique porteuse a permis une puissante augmentation des recettes. La réduction du déficit de l’État est en effet très faible alors que l’augmentation des dépenses est plutôt vigoureuse, cela malgré un prélèvement européen en diminution. La Cour relève des pratiques budgétaires parfois contestables.

Vous avez pris des mesures de rectification lorsque vous êtes arrivé au Gouvernement pour essayer de compenser les sous-budgétisations très importantes laissées par l’ancien gouvernement, ce qui n’a semble-t-il pas suffi. Aussi, comme j’ai tâché de le souligner ce matin, ne s’agit-il pas ici d’une audition de routine : le rapport de la Cour des comptes montre que la France a vraiment besoin de mesures structurantes destinées à diminuer les dépenses et qu’on ne saurait s’en tenir aux fluctuations de la conjoncture économique – le solde structurel l’illustre particulièrement.

M. Gérald Darmanin, ministre de l’action et des comptes publics. Je suis très heureux de vous retrouver et la présente réunion en appellera bien d’autres, cet été, cet automne et surtout l’hiver prochain – je sais que c’est pour vous une réjouissance quel que soit le groupe auquel vous appartenez.

L’exécution budgétaire pour 2017 et plus précisément le projet de loi de règlement des comptes est un exercice sérieux dont nous partageons la responsabilité avec le gouvernement précédent. J’ai lu avec attention le rapport de la Cour des comptes et si je n’ai pas suivi l’audition de son Premier président, c’est parce que je participais au même moment au Conseil des ministres.

Sur la forme, le Gouvernement s’est attaché, conformément aux promesses que j’ai pu faire devant vous, à ce que la loi de règlement et l’évaluation des politiques publiques et de l’exécution budgétaire prennent une plus grande importance. C’est du reste ce que prévoit la réforme constitutionnelle présentée par le Premier ministre. Nous avons néanmoins d’ores et déjà prévu de modifier le calendrier de son examen, malgré les difficultés que vous connaissez, et nous vous avons fait parvenir, sitôt qu’ils étaient achevés, les rapports annuels de performances – ce qui est nouveau par rapport aux années précédentes ; et, dès le 23 mai dernier, j’ai souhaité, en accord avec le Président de la République et avec le Premier ministre, présenter le projet de loi de règlement aux deux chambres. Le choix de dates en amont permet à la commission des finances de faire son travail, comme le montrent les CEPP. Avec le secrétaire d’État chargé des relations avec le Parlement, nous encourageons chacun des ministres à venir y répondre aux questions tout à fait légitimes de la représentation nationale.

J’en viens au projet de loi de règlement lui-même. Comme chacun sait, la particularité de l’exercice 2017 réside dans le partage des responsabilités entre la précédente majorité et l’actuelle. Je souligne néanmoins les efforts très importants de sincérisation menés par le Gouvernement pour terminer l’année budgétaire 2017 – tout le monde se souvient ici des crédits relatifs aux contrats aidés. Ensuite, nous avons pris des décrets d’avance qui ont permis de tenir la dépense – qui ont été l’objet de nombreux débats au sein de votre commission et dans l’opinion publique. Enfin, nous avons mis en place, avec le ministre de l’économie et des finances, un prélèvement que certains d’entre vous ont combattu, destiné à répondre à la difficulté causée par l’annulation contentieuse de la taxe à 3 % sur les dividendes.

En 2017, nous avons fait le choix de ne pas créer d’impositions supplémentaires, de ne pas aggraver les dépenses – nous n’avons pas soumis au Parlement de projet de loi de finances rectificative – en nous contentant d’aménagements à la marge. Nous avons pris des mesures de dépenses et de fiscalité à hauteur de 10 milliards d’euros sans lesquelles le déficit public n’aurait pu passer en dessous du seuil de 3 % du PIB. Je le précise car j’entends parfois que si le Gouvernement n’avait rien fait, le déficit aurait diminué dans les mêmes proportions, ainsi que le soutient l’ancien Président de la République, dont on se demande dès lors bien pourquoi il n’a pas été reconduit dans ses fonctions…

Mme Véronique Louwagie. Il ne s’est pas représenté !

M. le ministre de l’action et des comptes publics. De même, l’ancien ministre de l’économie et des finances et l’ancien secrétaire d’État chargé du budget et des comptes publics ont l’air de dire que, sans nos mesures modificatrices, le déficit budgétaire serait tout de même passé sous la barre de 3 % du PIB. C’est totalement faux puisque 0,1 point de PIB représente 2 milliards d’euros. Or nous avons fait presque 5 milliards d’euros d’économies et la mise en place de la surtaxe exceptionnelle d’impôt sur les sociétés destinée à compenser l’annulation de la taxe sur les dividendes a représenté 5 milliards d’euros de fiscalité, soit, au total, 10 milliards d’euros ou 0,5 point de PIB. Autrement dit, sans ces mesures, le déficit public, au lieu de 2,6 %, représenterait entre 3 et 3,1 % du PIB. Et si nous sommes sortis des procédures de déficit excessif, c’est grâce aux mesures courageuses prises par Emmanuel Macron et Édouard Philippe, si bien que nous pouvons regarder l’avenir de manière un peu plus positive même s’il reste nuageux… Il était donc nécessaire de ne pas laisser filer les dépenses et de régler les contentieux laissés par le gouvernement précédent.

Soyons factuels : le déficit budgétaire de l’État s’établit, pour 2017, à 67,7 milliards d’euros, soit une amélioration de 1,4 milliard d’euros par rapport à l’exécution de 2016. Il s’agit là de son niveau le plus bas depuis 2008. Par rapport aux chiffres qui vous ont été soumis à l’occasion du second projet de loi de finances rectificative, cela correspond à une amélioration de plus de 6 milliards d’euros. Je vous rappelle en effet que ce texte, présenté en novembre dernier par le Gouvernement, prévoyait un déficit à hauteur de 74,1 milliards d’euros.

Ensuite, le déficit public s’est réduit de 0,8 point de PIB – dont 0,5, j’y insiste, grâce à l’action gouvernementale – pour atteindre 2,6 % du PIB, après 3,4 % en 2016, taux constaté par la Cour des comptes quand j’ai pris mes fonctions.

Quelles en sont les raisons ?

Tout d’abord, grâce aux efforts d’économies réalisés par le Gouvernement, pour, je le répète, un montant total de l’ordre de 5 milliards d’euros, le dépassement identifié par la Cour des comptes à 8 milliards d’euros a pu être ramené à 3 milliards d’euros. J’en profite pour souligner que nous avons tâché d’inverser certaines tendances, si bien que les reports de crédits pour 2018 ont été divisés par deux, passant de 3,5 milliards d’euros en 2017 à 1,8 milliard d’euros, laissant ainsi une gestion assainie pour l’année en cours.

Ensuite, nous avons manifesté notre volonté de contenir le déficit, en particulier après l’annulation contentieuse de la taxe de 3 % sur les dividendes.

Enfin, nous avons constaté une plus forte dynamique des recettes en fin d’année, en novembre et en décembre, signe du climat de confiance retrouvé et du redémarrage de l’activité en France et dans le monde – je ne trancherai pas ici la question de sa paternité. Je me permets seulement de rappeler que les hypothèses de croissance pour 2017 avaient été jugées « réalistes » par le Haut Conseil des finances publiques, qui a confirmé son jugement à plusieurs reprises tout au long de l’année, signe que ces recettes n’étaient pas anticipées. Et il vaut mieux avoir à répartir un peu plus de recettes qu’un peu moins.

Quand on a 2,6 % de déficit public et 2 200 milliards d’euros de dettes, il n’y a pas de cagnotte. Sans doute doit-on préciser que quand on a plus de 120 milliards d’euros de dette sociale, il n’y a pas non plus de cagnotte sociale.

Oui, ces résultats sont positifs. Il ne s’agit pas pour autant de crier « cocorico ! » car ce n’est qu’une première étape. Le rétablissement des comptes publics est encore loin et nous devons poursuivre nos efforts : améliorer les recettes sans augmenter les impôts, tout en diminuant les dépenses.

La loi de règlement est l’occasion de rappeler des éléments de comptabilité que je dois à votre commission. L’État connaît une situation nette de – 1 260,5 milliards d’euros. Bien entendu, nous ne pouvons pas comparer le bilan de l’État à celui d’une entreprise privée. Nous savons bien que le besoin de financement de l’État correspond aussi à ces montants très importants. Ensuite, le résultat patrimonial de l’État, c’est-à-dire la différence entre les produits et les charges, est déficitaire de 61 milliards d’euros. Troisièmement, les engagements hors bilan de l’État, c’est-à-dire les dépenses qu’il peut être amené à honorer, s’élèvent à 2 212 milliards d’euros – il s’agit ici essentiellement, comme vous le savez, des engagements à l’égard des fonctionnaires civils de l’État et des militaires pour leurs pensions mais pas seulement, mais aussi des provisions des contentieux juridiques sur lesquels Mme Louwagie et M. Grau ont entrepris une mission d’information au sein de votre commission.

Mme Véronique Louwagie. Tout à fait !

M. le ministre de l’action et des comptes publics. Enfin l’encours de dette est de 1 710,7 milliards d’euros, en augmentation de 63,9 milliards d’euros par rapport à 2016, au moment où nous avons établi le présent projet de loi de règlement.

Ces quelques chiffres, qui ne sont pas de nature à donner le moral aux plus optimistes, montrent qu’il nous faut continuer nos efforts pour rétablir les finances publiques – ce dont nous sommes encore loin. Nous avons encore quatre ans pour poursuivre la trajectoire que pour l’instant nous respectons au-delà même que ce qu’indiquent les documents que nous vous avons communiqués.

M. Joël Giraud, Rapporteur général. Nous avons quelques motifs de satisfaction, monsieur le ministre, au premier rang desquels le retour du déficit public, vous l’avez rappelé, sous la barre de 3 % du PIB. Vous avez d’ailleurs souligné que cela aurait pu ne pas advenir. La Cour des comptes a relevé pour sa part les progrès accomplis en matière de certification des comptes de la comptabilité générale.

Cela étant, pour reprendre la formule en usage dans tous les corps de contrôle de l’État, la Cour a estimé que le déficit de l’État ne se réduisait pas si significativement. Pourtant la baisse du déficit est plus rapide que ce qu’avait prévu la loi de finances initiale. Il faut souligner que l’État, et pas seulement les collectivités territoriales et la sécurité sociale, fait des efforts, la Cour ne prenant du reste pas en considération, dans ses analyses, le fait que deux législatures se sont succédé en 2017. Pouvez-vous nous indiquer le coût pour l’État des mesures liées au pacte de responsabilité et de solidarité adopté sous la précédente législature, ainsi que le montant des compensations versées au titre des allégements de cotisations à la sécurité sociale ?

J’ai ensuite quelques questions sur les recettes.

La première porte sur la qualité des prévisions. Tout le monde comprend bien que les recettes fiscales sont supérieures à celles attendues lorsque la croissance est plus importante que prévu – elle a ainsi été de 2,2 % cette année au lieu de 1,5 % envisagé. Toutefois, il est plus surprenant que les recettes fiscales aient été davantage sous-estimées dans les deux lois de finances rectificatives de fin d’année que dans la loi de finances initiale (LFI). Les prévisions réalisées en fin d’exercice devraient en effet être plus fiables que celles réalisées avant le commencement de l’exercice, ce qui semble un truisme. En 2016, la loi de finances rectificative de fin d’année avait sous-estimé de 1,2 milliard d’euros les recettes ; en 2017, la sous-estimation a été de 6 milliards d’euros et elle aurait même été plus importante s’il n’y avait pas eu ce problème de décalage des droits d’enregistrement à la suite du dysfonctionnement. Comment expliquer cet écart ?

Quel est le coût budgétaire du CICE et la ventilation de ce coût entre l’impôt sur le revenu et l’impôt sur les sociétés ?

Je souhaite également qu’on nous précise le montant de la hausse du rendement de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE), dû à la trajectoire carbone. Il n’est pas très visible dans les chiffres qui nous sont présentés car cette taxe est partagée entre de nombreux affectataires.

Enfin, les dépenses augmentent de 4,1 milliards d’euros par rapport à la prévision de la LFI, en comptabilisant la recapitalisation d’AREVA pour 1,5 milliard d’euros. Pouvez-vous nous donner le détail de ce qui a relevé de sous-budgétisations et, en contrepartie, des mesures de redressement de la dépense mise en œuvre au cours du second semestre 2017, via les redéploiements et les annulations de crédits, ainsi que les mesures dites de « refroidissement », en précisant leur montant ?

M. le président Éric Woerth. Le sujet des droits d’enregistrement a été évoqué ce matin avec le premier président de la Cour des comptes. Une erreur a été commise, vous avez, monsieur le ministre, été très transparent à ce sujet. Cela arrive mais toutes les mesures ont-elles été prises pour qu’elle ne se reproduise pas ? S’est-elle, en outre, produite dans le passé sans qu’on le sache ? Cela n’a pas d’impact en matière de comptabilité nationale mais un impact en termes de comptabilité budgétaire ; reste que, dans la lecture des comptes, si c’est une mauvaise nouvelle pour l’année dernière, c’en est une bonne pour 2018.

M. le ministre de l’action et des comptes publics. Pour ce qui est de ce gros milliard d’euros en attente sur les comptes de l’État, encaissé mais pas comptabilisé, il s’agit en effet d’une erreur que je prends pour moi en tant que chef de l’administration concernée. Cette erreur s’explique par l’utilisation d’un nouvel outil informatique par la direction générale des finances publiques (DGFiP) ; elle affecte peu les collectivités locales puisqu’il est question de droits de mutation à hauteur de plus de 300 millions d’euros pour les départements. J’ai écrit immédiatement pour annoncer que l’argent serait reversé sans attendre. Pour le reste, oui, nous avons pris les dispositions nécessaires pour ne plus connaître ce type de difficulté. J’ai écrit à la Cour des comptes dès que cette information a été portée à ma connaissance et je vous ai également écrit, monsieur le président, ainsi qu’au Rapporteur général, sans oublier vos homologues du Sénat, en présentant des excuses car, malgré notre souhait initial, nous avons suivi l’avis de la Cour et n’avons pas imputé la somme en question sur le budget de l’année dernière. Il m’a semblé de bonne politique de vous en informer tout de suite et de souligner, j’y insiste, que ce genre de difficulté informatique ne se reproduira pas.

Le montant des compensations versées au titre des allégements de cotisations à la sécurité sociale est de 12 milliards d’euros, dont 2,7 milliards d’euros de hausse en 2018.

Le coût du CICE pour 2017 est de 15 milliards d’euros, dont 14,1 milliards d’impôts sur les sociétés et 0,9 milliard d’impôt sur le revenu. Nous vous adresserons sur ce point une réponse plus détaillée.

Vous me demandez très légitimement pourquoi nous n’avons pas prévu les recettes fiscales que nous avons finalement perçues. Nous avons été confrontés à deux difficultés mais des difficultés plutôt heureuses puisqu’il s’agit de l’accélération des rentrées fiscales au cours des quinze derniers jours du mois de décembre : le montant de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) encaissée a été supérieur d’un milliard d’euros par rapport aux prévisions du ministère ; quant à l’impôt sur les sociétés, l’amélioration a été de l’ordre de 2,5 milliards d’euros après encaissement de l’acompte versé le 15 décembre. Nous avons donc presque 3,5 milliards d’euros de bonnes nouvelles, si j’ose dire, pour les seuls quinze derniers jours du mois de décembre. J’ai ainsi dégelé l’intégralité des crédits du ministère des armées. En effet, si nous avions su que surviendrait cette accélération de recettes, j’aurais pu entendre certaines demandes de mes collègues du Gouvernement ; or le 15 décembre, au moment de l’examen du projet de loi de finances rectificative (PLFR), nous ne connaissions toujours pas l’état de rentrée des recettes, raison pour laquelle les crédits gelés le sont restés jusqu’à la fin du mois de décembre.

En ce qui concerne les ouvertures de crédits répondant aux sous-budgétisations, elles se sont élevées à 1,1 milliard d’euros, destinés à faire face à la crise agricole – je rappelle que la Cour des comptes a relevé une dérive du budget de l’agriculture de 7 milliards d’euros sous le quinquennat précédent – somme à laquelle s’ajoute un milliard d’euros consacrés aux opérations extérieures (OPEX) ; puis quasiment 1 milliard d’euros pour la prime d’activité ; 500 millions d’euros de masse salariale pour l’éducation nationale ; 400 millions d’euros pour les contrats aidés ; 400 millions d’euros pour répondre aux questions migratoires ; enfin 300 millions d’euros pour l’hébergement d’urgence. Soit, au total, 2,9 milliards d’euros, hors recapitalisation d’AREVA.

Nous vous communiquerons le détail des mesures de refroidissement.

Mme Amélie de Montchalin. Merci, monsieur le ministre, pour cette présentation détaillée qui nous aide à mieux comprendre la dynamique qui a conduit aux résultats de fin d’année.

Je souhaite vous interroger sur les notions d’héritage et de responsabilité en matière de dépenses fiscales. Nous avons longuement évoqué ce matin, avec les représentants de la Cour des comptes, leur coût estimé à près de 93 milliards d’euros en 2017, avec une accélération exponentielle, lors du précédent quinquennat, et des dépassements continus des prévisions au cours des exercices 2015, 2016 et 2017 qui ne se sont traduits par aucune mesure d’ajustement. L’héritage est lourd et nous constatons, lors des réunions des CEPP, que de nombreux ministères ont vraiment des difficultés à retracer le sens et les objectifs précis de politiques publiques qui ont conduit en leur temps à la création d’une dépense fiscale. Certaines de ces dépenses, incontestablement, ont de vrais effets bénéfiques, d’autres sont certainement devenues obsolètes et d’autres encore n’arrivent plus à être évaluées.

Il nous faut donc incontestablement beaucoup mieux les comprendre afin de décider de leur sort. Il est nécessaire et urgent de réaliser un inventaire alors que nous sommes en train de remettre à plat l’utilité de chaque euro dépensé venant de l’impôt des Français. Une évaluation économique exhaustive des dépenses fiscales, comme le recommande la Cour des comptes, nous semble s’imposer. L’article 20 de la loi de programmation des finances publiques pour 2018-2022 – que nous avons votée l’an dernier – nous a donné pour l’avenir un mécanisme beaucoup plus sain, nous obligeant à une plus grande responsabilité puisqu’il limite à quatre ans toute nouvelle dépense fiscale et que nous pourrons désormais fixer à toute nouvelle dépense fiscale une échéance d’évaluation à l’approche de la date d’extinction du dispositif afin de justifier de sa pertinence ou de proposer sa reconduction ou sa suppression éventuelle.

Désormais, monsieur le ministre, c’est le passé que nous devons regarder de façon responsable. Que proposez-vous à cet égard et comment pourrions-nous mener un travail sur les dépenses fiscales comparable à celui que vous avez annoncé sur les petites taxes ?

Mme Véronique Louwagie. Merci pour votre présentation, monsieur le ministre, qui est un moment de vérité : c’en est fini des annonces, c’est désormais avec la réalité qu’il faut compter.

Le déficit budgétaire pour 2017 est très élevé puisqu’il atteint 67,7 milliards d’euros. Or si nous pouvons nous réjouir que le déficit public soit passé sous le seuil de 3 % du PIB, je rappelle que la dynamique qui l’a permis tient à des événements ponctuels grâce auxquels il a été possible d’engranger 40 milliards d’euros de recettes fiscales supplémentaires. Votre enthousiasme signifie-t-il que la question du déficit est réglée ?

Le niveau des prélèvements obligatoires continue d’augmenter puisqu’il atteint 45,3 % en 2017, à savoir une hausse de 0,7 point par rapport à 2016. Aussi, contrairement à ce que vous avancez, ce n’est pas l’État qui a contribué à la diminution du déficit mais ce sont les Français – les ménages et les entreprises – qui ont participé à l’effort. Il en sera de même en 2018, selon l’INSEE, qui a indiqué il y a quelques mois que les prélèvements des Français allaient augmenter de 4,5 milliards d’euros.

Enfin, le Gouvernement fait-il des économies, monsieur le ministre ? Non, et la Cour des comptes nous l’a rappelé encore ce matin. De façon inédite depuis 2007, les dépenses des ministères ont augmenté, hors dettes, pensions et recapitalisation d’AREVA, de 6,2 % entre 2016 et 2017, les dépenses de personnel ayant progressé davantage en 2017 qu’au cours des six dernières années cumulées, atteignant 95,4 milliards d’euros en 2017 contre 92,1 milliards d’euros en 2016. Allez-vous enfin intervenir pour que la croissance des dépenses publiques en volume soit inférieure à la croissance potentielle de la France ?

Quand vous mettez l’accent sur la situation laissée par le gouvernement précédent et par la législature précédente, je vous rappelle que les principaux ministres du Gouvernement occupaient des postes importants au sein de l’ancienne majorité.

Mme Émilie Bonnivard. Tout à fait !

M. Jean-Paul Mattei. Nous pouvons nous féliciter de l’avis de la Cour des comptes et nous féliciter de la réduction du déficit public, mais aussi nous réjouir d’être passés de sept à quatre réserves, même si, comme l’a souligné notre collègue Laqhila, si l’on se réfère à l’entreprise privée, il est toujours inquiétant qu’une certification de comptes soit assortie de réserves.

Avez-vous, concernant les recettes, anticipé les conséquences du prélèvement à la source ?

La Cour des comptes a émis une réserve concernant le patrimoine immobilier de l’État. Lors de l’examen du projet de loi portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique (ELAN), certains de mes amendements visant à réformer la décote ont été rejetés. Une telle réforme peut-elle être envisagée dans le cadre d’une loi de finances ou d’une loi de finances rectificative ?

M. Charles de Courson. Il est vrai, monsieur le ministre, que vous vous trouvez dans une situation difficile puisque vous avez voté contre la loi de finances initiale – ce dont je vous félicite puisque moi-même j’avais voté contre…

M. le ministre de l’action et des comptes publics. Je n’étais pas là.

M. Charles de Courson. Vous n’étiez pas là ? Mais vous auriez voté contre puisque tous les députés de votre groupe ont voté contre…

Il est difficile de devoir défendre un projet de loi de règlement d’un budget sur lequel vous êtes intervenu à hauteur de 10 milliards d’euros – 5 milliards d’euros en réduisant la dépense et 5 milliards par cet impôt que j’ai contesté puisque même sans lui nous ne dépassions pas le seuil de 3 % du PIB, le déficit public s’établissant alors à 2,8 ou 2,9 %.

Second constat : ne vous réjouissez pas de la réduction de 0,8 point des déficits publics – de 3,4 % du PIB à 2,6 % – puisque pour 0,7 point, elle est liée à l’augmentation des prélèvements obligatoires ; la Cour des comptes de souligner l’absence d’effort structurel de réduction à hauteur de ce que demande l’Union européenne – je vais y revenir –, même si vous n’y êtes pour rien puisque vous êtes arrivé en cours de route.

J’ai quatre questions.

Partagez-vous le diagnostic de la Cour des comptes selon lequel la hausse de 9,5 milliards d’euros des restes à payer en 2017, après une hausse de 6,5 milliards d’euros en 2016, fait peser un risque sur la trajectoire des dépenses prévues pour les années à venir, et quelles mesures envisagez-vous contre cette explosion ?

Une hausse des dépenses de personnel de 3,9 % en 2017, à savoir 3,3 milliards d’euros, succédant à une hausse de 1,4 % en 2016, soit 1,4 milliard d’euros, est-elle soutenable ?

La Cour des comptes critique, dans son rapport, l’existence de fonds sans personnalité juridique, confiés à des tiers pour leur gestion, qui échappent au contrôle du Parlement, et propose leur « rebudgétisation » ou une véritable délégation à des tiers opérateurs. Qu’en pensez-vous ?

Enfin, alors que l’Union européenne nous demande de faire des efforts structurels pour réduire nos déficits publics, de 0,5 point de PIB par an, c’est-à-dire, grosso modo, 11 milliards d’euros, nous en sommes à 0,3 point pour 2017, 7 milliards d’euros, comme c’était déjà le cas en 2016 d’ailleurs. Aussi êtes-vous prêt à accentuer l’effort pour passer à 0,5 point ?

M. Jean-Louis Bricout. Le budget pour 2017 a été marqué par les décrets d’avance de l’été visant notamment à prendre des mesures d’économie parfois perçues comme des mesures violentes – je pense aux contrats aidés et à l’aide personnalisée au logement. Sans doute ces mesures étaient-elles malgré tout nécessaires pour faire passer le déficit sous la barre des 3 % du PIB. En loi de finances initiale pour 2017, le déficit prévu était de 2,7 % ; il est en fait de 2,6 %, ce qui montre que notre budget tenait quelque part la route.

M. le ministre de l’action et des comptes publics. « Quelque part », peut-être…

M. Jean-Louis Bricout. Vous avez également procédé à de nombreuses ouvertures de crédits censées couvrir des dépenses jugées inéluctables, urgentes et non financées – certaines ayant été sous-estimées, d’autres étant prévisibles : surcoût des opérations du ministère des armées, financement de la formation et des contrats aidés, traitement des demandes d’asile, hébergement d’urgence, allocation aux adultes handicapés et réponses plus que nécessaires aux crises sanitaires agricoles.

Globalement, toutefois, l’amélioration de la situation budgétaire est liée à la conjoncture plus qu’à des efforts structurels – il faudra donc en consentir davantage. Vous envisagez l’avenir avec plus de sérénité, dites-vous : espérons que nous aurons d’autres bonnes surprises concernant les recettes. Quoi qu’il en soit, quels enseignements tirez-vous de ces résultats en faveur de politiques plus sociales, car il se trouve dans la population des gens qui souffrent durement, et en faveur de l’égalité des territoires ? Face aux mesures prises, en particulier les décrets d’avance, les Français ont consenti des efforts importants et doivent en être remerciés.

Enfin, avez-vous des précisions à nous donner sur les restes à payer : sur quoi portent-ils ?

M. Éric Coquerel. Le budget 2017 s’est soldé par une baisse de 3 milliards d’euros des dotations aux collectivités territoriales – avec des conséquences néfastes – tandis que le CICE est passé de 12,9 à 15 milliards, sans aucun effet sur l’emploi, comme l’ont révélé de nombreuses études. Pourtant, vous persévérez dans ces deux voies, ce qui a de quoi nous inquiéter.

Pour paraphraser l’une de vos citations récentes – et hautement critiquables – sur les aides sociales, monsieur le ministre, j’ignore si vous savez combien il existe de niches fiscales mais ne pensez-vous pas qu’il y en a trop ? Le rapport de M. Migaud, qui nous a été présenté ce matin, recense 457 dépenses fiscales différentes pour un coût de 93 milliards d’euros, ce qu’il estime – à raison – être difficilement supportable alors que l’impôt sur les sociétés baisse. Qu’en pensez-vous ?

Vous évoquez la conjoncture économique favorable. La croissance de l’année dernière s’explique en grande partie par la conjoncture internationale. Au lieu de redistribuer cette croissance, vous l’avez utilisée pour diminuer le solde budgétaire – c’est votre politique. Or, la consommation des ménages a ralenti en 2017 et cette tendance s’est accentuée au premier trimestre 2018, d’après l’INSEE. Le chômage augmente et la confiance des entreprises recule, comme partout ailleurs dans l’Union européenne. Ne craignez-vous pas que la politique d’austérité et de rigueur budgétaire que vous conduisez, qui favorise l’offre, accélère le fléchissement de l’économie ?

Les crédits exécutés sont inférieurs dans plusieurs postes aux crédits autorisés en loi de finances initiale, sans aucune hiérarchie semble-t-il : la baisse est de 396 millions pour les crédits de l’égalité des territoires et du logement, de 175 millions pour la justice, de 148 millions pour la sécurité, de 110 millions pour l’aide publique au développement, de 35 millions pour la santé et ainsi de suite. Qu’avez-vous à dire sur la non-hiérarchisation de ces écarts ?

De même, les crédits d’investissement font apparaître un écart important entre l’exécution et les autorisations – ce qui pose un problème démocratique et économique : baisse de 4,7 % pour les investissements dans le domaine de la sécurité, de 2,9 % dans celui de l’écologie et du développement et de la mobilité durables, de 4,5 % dans celui de l’aide publique au développement – en clair, dans des domaines importants. Quel sentiment vous inspirent ces écarts ?

Enfin, nous avons peu d’informations sur les motifs qui justifient les annulations de crédits auxquelles il a été procédé en décret d’avance l’été dernier. Qu’en est-il ?

M. le ministre de l’action et des comptes publics. J’ai bien compris que Mme de Montchalin tire le fil des dépenses fiscales depuis l’audition de M. Migaud. Y a-t-il – la question a également été posée par M. Coquerel – trop de niches fiscales ? Sans doute, comme auraient pu le dire tous les ministres du budget qui m’ont précédé. Nous devons certainement examiner ces mesures au même titre que les aides aux entreprises et les aides sociales. De ce point de vue, monsieur Coquerel, vous auriez pu citer mes propos dans leur intégralité.

Le coût prévisionnel des dépenses fiscales, madame de Montchalin, a été estimé à 92,98 milliards d’euros dans la loi de finances pour 2018, contre 89,9 milliards dans la loi de finances pour 2017, soit un écart de 3,4 % qui s’explique par plusieurs raisons : le changement des méthodes de calcul, pour 0,8 milliard, dont l’exonération de la TVA applicable au service public de la communication audiovisuelle, pour 400 millions, mais aussi les mesures nouvelles adoptées depuis la loi de finances pour 2017, pour 100 millions, et l’évolution des dépenses fiscales, plus dynamiques que prévu, pour 2,1 milliards – dont 700 millions au titre du CICE, 400 millions au titre du taux réduit d’impôt sur les sociétés concernant les brevets, 300 millions au titre de la réduction de l’impôt mécénat, 200 millions au titre du taux réduit de taxe intérieure sur la consommation finale d’électricité (TIFCE) dont bénéficient les installations industrielles électro-intensives, et 200 millions au titre du crédit d’impôt recherche. Globalement, madame de Montchalin, votre critique est fondée, mais nous aurons l’occasion d’y revenir lors de l’examen du prochain projet de loi de finances. Vous comprendrez qu’en la matière, je partage les décisions avec le ministre de l’économie et des finances. À chaque niche son chien qui aboie ; surtout, la suppression de chaque dépense fiscale entraîne une hausse d’impôt. Nous avons parfois péché dans le dernier budget et, a posteriori, force est de constater que de nombreuses dépenses fiscales se sont ajoutées ; le temps est en effet venu d’en dresser le bilan.

Mme Louwagie a raison d’indiquer que le déficit de l’État est très élevé, mais il est le moins élevé depuis 2008. J’ignore à quoi correspond le montant de 40 milliards de recettes nouvelles que vous évoquez – car il se traduirait par un excédent budgétaire de 1 % du PIB… En ce qui concerne les prélèvements obligatoires, je m’inscris en faux : en 2017, ils ont été décidés à structure fiscale constante puisque nous n’avons pas modifié la fiscalité par un projet de loi de finances rectificative – ce que vous nous encouragiez à faire. Il ne peut donc pas être fait le procès au Gouvernement d’augmenter la fiscalité par la hausse du taux de prélèvements obligatoires : le taux constaté en 2017 n’est pas la conséquence de nos décisions.

Ensuite, nous avons rencontré de nombreuses difficultés comptables. La redevance audiovisuelle a augmenté de 0,2 point – puisque vous évoquiez une augmentation de 0,7 point – étant entendu qu’elle n’était pas auparavant un prélèvement obligatoire mais une redevance. Elle n’a donc pas augmenté pour le contribuable, mais le comptable national a estimé qu’elle devait en 2017 être considérée comme un impôt, soit une hausse de 0,2 point à fiscalité constante, qui n’est due qu’au changement d’imputation à hauteur d’un peu plus de 4 milliards d’euros.

Suite à l’annulation de la contribution de 3 % sur la distribution des dividendes, nous avons naturellement adopté le système – certes complexe – du comptable national selon lequel la surtaxe prévue dans le PLFR est considérée non seulement comme un prélèvement obligatoire – ce qui est logique s’agissant d’un impôt – mais aussi comme une dépense publique supplémentaire. Nous avons donc perdu sur les deux plans sans avoir rien changé à la fiscalité. En outre, ce taux de prélèvement obligatoire pose aussi problème du point de vue de la masse de fiscalité perçue. Nous aurons sans doute le débat concernant cet instrument qui correspond à l’engagement du Président de la République de baisser les impôts au cours du quinquennat, étant entendu que l’instrument en question vaudra davantage pour l’exécution du budget 2018 que pour celle du budget 2017.

Quant aux économies réalisées en 2017, nous avons surtout sincérisé un budget en augmentation. La loi de finances pour 2017 prévoyait 14 000 créations de postes dans la fonction publique, avec une augmentation de 0,6 % du point d’indice sans jour de carence. Nous aurons l’occasion, lors de l’examen de l’exécution du budget 2018, d’examiner notre propre action. Le dispositif « Parcours professionnels, carrières et rémunérations » (PPCR) n’a été mis en œuvre qu’à hauteur de 15 % en 2017, tandis que 80 % de son coût – soit 11 milliards d’euros – sera imputé à partir de l’année prochaine.

Je salue votre constance personnelle concernant les économies, madame Louwagie, en regrettant qu’elle ne soit pas toujours partagée par votre groupe politique, qui a systématiquement combattu les économies que j’ai proposées l’an passé – suppression des contrats aidés, évolution des trésoreries, et ainsi de suite. Où faudrait-il donc baisser la dépense publique ? N’hésitez pas à évangéliser votre groupe, madame la députée.

Le prélèvement à la source, monsieur Mattei, n’entraînera aucun décalage d’un point de vue maastrichtien, mais un simple décalage de 5 milliards d’euros pendant un mois, ce qui me semble tout à fait acceptable. Nous aurons l’occasion d’en reparler lors de l’élaboration de ce dispositif et du prochain projet de loi de finances – étant entendu que l’impôt sur le revenu, soit quelque 70 milliards, n’est pas celui qui rapporte le plus : la TVA rapporte environ 170 milliards.

J’ai déjà répondu lors de la CEPP à la question de la décote. Le Parlement peut, comme la Cour des comptes, s’intéresser à l’évaluation des politiques publiques en examinant l’efficacité de la mesure et la manière de la faire évoluer si nécessaire.

S’agissant de l’évaluation du parc immobilier par l’administration, vous avez raison, monsieur le député : la question se pose de la manière dont la norme est établie, car elle n’est pas tout à fait adaptée. Nous nous employons à trouver un accord avec la Cour des comptes sur une évaluation commune ; nous y reviendrons lors de l’examen du projet de loi de finances.

Les annulations prévues par le décret d’avance, en contrepartie des ouvertures de crédits, se répartissent ainsi, monsieur le Rapporteur général : 850 millions sur la défense, 200 millions sur les transports, 130 millions sur le logement, 130 millions sur le ministère de que je dirige, 160 millions sur la justice, 260 millions sur la recherche et 240 millions sur la sécurité. Je vous répondrai plus précisément par écrit.

M. le Rapporteur général. Quid du refroidissement ?

M. le ministre de l’action et des comptes publics. Là aussi, nous reviendrons vers vous.

Si le budget 2017 était « quelque part » sincère, monsieur Bricout, il ne l’était quelque part pas complètement. Je constate que vous le défendez moins vigoureusement qu’il y a un an. Vous aviez prévu un déficit de 2,7 % mais la Cour des comptes a estimé qu’il se serait établi à 3,4 % si aucune mesure n’avait été prise ; l’écart est tout de même important. Nous avons fait l’inverse : le déficit constaté est moins important que celui que nous avions prévu, tandis que vous avez utilisé la méthode Coué en espérant, tel le coq de Chantecler, que le soleil se lèverait au premier cocorico – ce qu’il finit d’ailleurs par faire en ces jours brumeux de juin. Je me réjouis, cependant, d’observer le travail collectif accompli pour rétablir l’équilibre les comptes publics – par certains plus que par d’autres.

MM. Bricout et Coquerel ont abordé la question de la sincérisation : en effet, il existe des écarts entre le budget voté et le budget exécuté. Nous avons essayé de résoudre ce problème en organisant des rendez-vous avec les ministres dès le premier trimestre, afin que la dépense soit plus conforme au budget adopté par le Parlement. C’est ainsi que nous n’avons dégelé aucun crédit – il me semble être le premier ministre du budget à y être parvenu depuis au moins quinze ans. Aucun dégel n’a été décidé alors que nous sommes déjà en juin, et les deux mois qui viennent ne sont guère propices au dégel. Il est arrivé que des crédits soient dégelés dès la première semaine de janvier, comme ce fut le cas lors du budget précédent. Nous avons au contraire baissé le taux de gel de 8 % à 3 %, car nous le devons au Parlement.

Les restes à payer ont en effet augmenté de 12 milliards en 2017, monsieur de Courson, principalement au titre du programme d’investissements d’avenir (PIA 3), pour 5 milliards, ainsi que de la défense et de l’aide publique au développement. Il faut lutter contre cette augmentation. Le Parlement a adopté un article de la loi de programmation des finances publiques en ce sens et nous tâcherons de l’appliquer dès cette année. D’autre part, je partage votre point de vue et celui de la Cour des comptes concernant les fonds sans personnalité morale. Sur vos deux autres questions, je vous communiquerai des éléments de réponse au plus vite.

Mme Cendra Motin. Ma question, monsieur le ministre, porte sur le niveau des reports de crédits de 2017 à 2018. Ils ont baissé de moitié pour s’établir à 1,8 milliard d’euros, notamment dans des missions habituellement caractérisées par des reports importants, en particulier la défense, où les reports sont passés de 714 millions en 2016 à 34 millions en 2017. Cet effort exceptionnel a été rendu possible grâce au dégel des crédits de réserve, qui avait lui aussi atteint un niveau exceptionnel de 8 % l’année dernière, mais aussi grâce à la gestion au plus près des dépenses des ministères, y compris par des annulations. La ministre des armées nous a cependant indiqué que les reports de crédits de son ministère étaient de nature structurelle. De ce point de vue, quels enseignements avez-vous tiré de l’exécution budgétaire de 2017 afin de pérenniser le très faible niveau de reports et préserver cette très bonne tendance ?

Mme Marie-Christine Dalloz. Les chiffres sont le reflet de la vérité, monsieur le ministre. Or il arrive, comme c’est le cas à l’occasion de cet exercice, qu’ils soient aussi en parfaite contradiction avec les éléments de communication que vous nous avez fournis lors de la présentation de l’exécution budgétaire 2017. Vous aviez parlé de « remise en ordre des finances publiques » grâce à des mesures de redressement. Certes, la réduction du déficit est réelle, quoique faible. L’élasticité des recettes y a largement contribué ; on peut en revanche vous adresser des reproches concernant les dépenses. Vous avez profité d’un alignement favorable des planètes – le prélèvement européen est très faible – mais l’ensemble de la dépense budgétaire a augmenté de 6,2 %, soit une hausse que la Cour des comptes juge inédite depuis dix ans.

Dans le même temps, vous avez demandé aux collectivités territoriales de réduire à 1,2 % la progression de leurs dépenses pour pouvoir contractualiser ; l’écart avec la hausse de 6,2 % des dépenses de l’État est tout de même important ! Quant au taux de prélèvements obligatoires, il a bien augmenté de 0,7 point pendant l’exercice 2017. Or, le programme de stabilité prévoit qu’il s’établisse à 44,3 % à la fin 2022. Est-ce à dire que vous vous donnez une marge d’augmentation dans les deux prochaines années pour procéder à d’éventuels ajustements ?

Enfin, par quelles mesures allez-vous réduire le solde structurel en 2019 ?

M. Michel Lauzzana. La dette a encore augmenté. La hausse des taux d’intérêt est préoccupante pour l’avenir. Une augmentation de 1 % représente 1,2 milliard de dette supplémentaire la première année, 4,6 milliards la deuxième année – en clair, une hausse exponentielle. La note que les agences de notation attribuent à la France est peut-être susceptible d’atténuer ces taux : pensez-vous que les bons résultats budgétaires obtenus cette année nous permettront de retrouver la note AAA et dans quelle mesure les taux d’intérêt pourraient-ils s’en trouver réduits ?

M. Patrick Hetzel. L’année dernière, monsieur le ministre, lors de votre première audition devant la commission, vous annonciez un pilotage par la performance des différentes missions budgétaires. Ce matin, la Cour des comptes nous a indiqué non seulement qu’il n’en est rien mais que la situation s’est même dégradée au second semestre et qu’il n’existe aucun pilotage par la performance pour un certain nombre de missions. Comment expliquez-vous un tel écart entre votre communication et le diagnostic de la Cour ? Qui se trompe : vous ou la Cour ?

Mme Anne-Laure Cattelot. Ma question a trait au rapport spécial que j’ai rédigé sur les transports. Depuis 2013, les crédits inscrits au programme 203 pour le concours fret ont été systématiquement annulés, comme en atteste encore l’exécution du budget 2017 et l’annulation totale des 131 millions d’euros inscrits. La sincérité du budget dans ce domaine est donc mise en cause. Je rappelle que ces crédits doivent normalement s’ajouter à la compensation fret pour couvrir l’ensemble des coûts d’utilisation du réseau ferroviaire non couverts par les péages liés au fret. Une dotation a été inscrite à cet effet dans le budget 2018 ; subira-t-elle le même sort ? Sera-t-elle une fois de plus annulée selon une tendance qui deviendrait structurelle ? Pourquoi, dans ce cas, maintenir son inscription initiale au budget ?

Les camions usent les routes deux fois plus vite aujourd’hui, et ce coût peut être lié au réseau non concédé qui dépend de l’État mais aussi des départements et des communes. Il est donc nécessaire de proposer pour le fret une véritable stratégie efficace basée sur l’intermodalité. Quelles sont les intentions du Gouvernement concernant le soutien au fret ?

M. Daniel Labaronne. Le guichet du service de traitement des déclarations rectificatives (STDR) a fermé le 31 décembre, mais ce service continue de traiter des dossiers en stock. Combien y a-t-il encore de dossiers en souffrance et pour quel montant estimatif de recettes ? S’agissant des fonds sans personnalité juridique, comment améliorer l’information du Parlement concernant l’argent public qui leur est destiné ?

M. le président Éric Woerth. Les dossiers rectificatifs ne sont pas en souffrance, puisque le STDR essaie précisément de faciliter les choses pour les contribuables…

M. Christophe Jerretie. J’ai noté, à la page 223 de votre rapport, la réponse que vous faites à la Cour des comptes, monsieur le ministre : « La Cour des comptes aurait pu davantage mettre en valeur l’efficacité des décisions prises, d’autant qu’elles ne se sont pas traduites par une augmentation des charges à payer des ministères. » Que signifie cette phrase ? Les mesures prises ont-elles été galvaudées ? La Cour des comptes a-t-elle ignoré leur efficacité ?

M. Michel Castellani. Vous avez hérité d’une situation tendue, monsieur le ministre, et de marges de manœuvre réduites. Avec un solde négatif de 67,7 milliards, l’hémorragie a été contenue mais elle persiste. Lorsque le rythme d’émission de dette dépasse 20 millions d’euros par heure, c’est l’urgence budgétaire, surtout compte tenu de la pression que fait peser une hausse éventuelle des taux d’intérêt.

Dans quelle direction vogue la barque de l’État ? Sur quelle philosophie repose la politique gouvernementale ? Opterez-vous pour une politique de grands équilibres lors de l’élaboration des budgets à venir ou, au contraire, pour une politique de relance ? Préférerez-vous une combinaison de politiques et, dans ce cas, selon quelles priorités ? Le Premier président de la Cour des comptes nous a renvoyés à la politique de l’exécutif ; je vous interroge donc sur ce sujet.

M. Stanislas Guerini. Ma question est inspirée des travaux que j’ai conduits en tant que rapporteur spécial sur la mission Asile et immigration. Sur certaines missions – je pense en l’occurrence à la question de l’hébergement d’urgence –, l’État est tenu de conclure des conventions annuelles, et non pluriannuelles. Le caractère annuel des engagements pris vis-à-vis des opérateurs a plusieurs conséquences : il génère des coûts, les opérateurs doivent recruter en contrat à durée déterminée et ne peuvent amortir leurs dépenses que sur un an, et la qualité du service rendu s’en trouve amoindrie. La demande d’utilisation du parc d’hébergement d’urgence, par exemple, risque d’être pérennisée au cours des prochaines années. Dans ces conditions, est-il envisageable que les autorisations d’engagement portent sur trois ans ? M. Collomb s’y est montré plutôt ouvert hier. Les crédits de paiement seraient libérés chaque année à coût constant voire à moindre coût. Le service rendu s’en trouverait amélioré pour un coût réduit. Ne doutant pas que M. Collomb vous soumettra cette proposition lors de vos discussions budgétaires, je tenais à recueillir votre avis.

M. Philippe Chassaing. Quels sont les ministères et collectivités concernés par les 14 000 emplois publics créés ?

M. le ministre de l’action et des comptes publics. Depuis la création du STDR au lendemain de l’élection de François Hollande, plus de 50 000 demandes ont été déposées pour un montant de plus de 35 milliards d’euros d’avoirs. Les montants recouvrés par l’État s’établissaient à 8,7 milliards au 30 avril 2018. J’ai fermé ce guichet public temporaire de régularisation, ce qui a d’ailleurs provoqué une hausse du nombre de demandes déposées in extremis. À ce jour, 9 700 dossiers restent à traiter ; la DGFiP s’y emploie. Par définition, je ne peux pas vous en donner le montant estimatif. J’ajoute, monsieur Labaronne, que j’ai proposé l’ouverture, dans le cadre du projet de loi de lutte contre la fraude, d’un bureau destiné aux entreprises.

La question importante du fret ferroviaire, madame Cattelot, est liée au contrat de performance que SNCF Réseau a signé avec l’État. Le 25 mai, le Premier ministre a annoncé que la hausse des péages serait ramenée à l’inflation. La ministre chargée des transports travaille à un plan en faveur du fret ferroviaire, qu’elle a annoncé en même temps que la réforme de la SNCF. Plusieurs mesures de soutien sont déjà inscrites dans les budgets, concernant l’électrification de la ligne Serqueux-Gisors et la modernisation de la voie mère de Calais, par exemple. Ces projets bénéficient naturellement des financements prévus dans les contrats de plan État-régions.

Nous nous employons activement à ce que les agences de notation améliorent la note de la France afin que nous puissions emprunter au taux le moins élevé possible. Je constate que l’Italie a emprunté à – 0,42 % en avril alors qu’elle empruntait à plus de 1,40 % avant la formation du nouveau gouvernement ; cet écart de 2 points témoigne d’une forte volatilité, même si elle ne produit pas un effet immédiat sur les emprunts. Il va de soi que la soutenabilité de la dette est une question essentielle. Les agences de notation ont salué les récents efforts de la France : le 4 mai, l’agence Moody’s a relevé notre note. C’est encourageant. J’ajoute que l’hypothèse de taux d’intérêt sur laquelle la loi de finances de cette année est bâtie est supérieure au taux d’intérêt constaté. Peut-être cette situation ne perdurera-t-elle pas toute l’année, mais c’est une bonne nouvelle tout de même. « Pourvu que cela dure », comme disait Letizia Bonaparte.

M. le président Éric Woerth. Cela n’a guère duré…

M. le ministre de l’action et des comptes publics. Quinze ans tout de même !

M. Charles de Courson. Oui, mais cela s’est mal fini…

M. le ministre de l’action et des comptes publics. Peut-être, mais on parle encore de Napoléon aujourd’hui – ce qui ne sera sans doute pas notre cas dans deux siècles, monsieur de Courson…

La question des reports de crédits est très importante. En 2017, ces reports ont connu une forte baisse, qui rompt avec leur hausse continue depuis 2014-2015. Le Gouvernement s’est employé à apurer ces dettes anciennes. Pour le ministère des armées, 39 millions d’euros de crédits ont été reportés sur 2018 contre 719 millions en 2017, soit une diminution de 95 % – c’est un effort considérable de sincérisation. De même, les reports de crédits de la justice se sont élevés à 5 millions en 2018 contre 72 millions en 2017, soit une baisse de 93 %, ceux de l’enseignement supérieur à 19 millions contre 193 millions, soit une baisse de 90 %, et ceux de la transition écologique à 20 millions contre 185 millions, soit une baisse de 89 %.

Je m’étonne de votre question, madame Dalloz, car vous comparez des éléments peu comparables. Vous comparez la hausse de 1,2 % des dépenses des 300 principales collectivités, et non des quelque 36 000 dans leur ensemble…

Mme Marie-Christine Dalloz. Surtout les départements !

M. le ministre de l’action et des comptes publics. En effet : j’inclus dans ces trois cents collectivités les départements, les régions, les intercommunalités et les communes dont le budget de fonctionnement dépasse 60 millions d’euros. Je constate au passage, contrairement à ce que j’ai entendu, que les deux tiers des collectivités sont en passe de contractualiser avec l’État ou l’ont déjà fait – et je ne doute pas que vous vous en réjouissiez aussi. Contrairement à ce que certains promettaient, le dispositif n’a pas été censuré par le Conseil constitutionnel. Le niveau d’évolution des dépenses locales s’établit à environ 0,7 % ; le Premier président de la Cour des comptes s’est lui-même réjoui de cette évolution qui a permis de ne pas diminuer les dotations aux collectivités.

La hausse de 1,2 % que vous évoquez, madame Dalloz, concerne le budget de fonctionnement, c’est-à-dire les deux tiers environ des dépenses locales. Or, vous la comparez avec les dépenses de l’État dans leur ensemble, y compris les dotations aux collectivités, les dépenses correspondant aux missions régaliennes, ainsi que les dépenses d’investissement. En 2017, la dépense de l’État a augmenté d’environ 3,5 % compte tenu de l’inflation ; il me semble difficile de comparer cette évolution avec la hausse de 1,2 % des dépenses de fonctionnement des collectivités locales, puisque vous mélangez fonctionnement et investissement. Cet argument tombe à plat.

Parmi les 14 000 emplois que le précédent gouvernement a créés, 11 660 l’ont été dans l’éducation, 2 100 dans la justice et 1 800 au ministère de l’intérieur, à quoi s’ajoutent quelques dizaines d’emplois ailleurs.

Nous avons tâché, monsieur Hetzel, de mieux utiliser les indicateurs de performance en 2018, notamment avec l’aide des actions d’évaluation de l’Assemblée.

Je suis d’accord, monsieur Guerini, pour contractualiser avec les ministères, même si nous votons les budgets année après année, en dépit de la loi de programmation des finances publiques. Nous contractualisons d’ailleurs déjà mais il faut alors englober les hausses et les baisses, les recettes et les dépenses. Sur l’emploi, nous travaillons de concert avec le ministre de l’intérieur, mais vous savez comme moi, monsieur le député, que des surprises externes imposent parfois de retoucher à un budget.

Examen en commission

Lors de sa réunion du mardi 12 juin 2018, la commission a examiné le présent projet de loi de règlement.

M. Joël Giraud, Rapporteur général. Nous nous livrons à un exercice coutumier mais il prend cette année un tour un peu différent. D’une part, l’exercice 2017 est « à cheval » sur deux législatures. Nous examinons donc le premier projet de loi de règlement portant, en partie, sur une période dont cette majorité et ce Gouvernement sont responsables. D’autre part, cet examen a été plus approfondi que les années précédentes grâce aux commissions d’évaluation des politiques publiques qui se sont tenues pour examiner l’exécution des crédits entrant dans le périmètre de chacun des ministères.

Ce premier « printemps de l’évaluation », a été fertile et intéressant. Je remercie les rapporteurs spéciaux, ainsi que vous-même, monsieur le président, pour en avoir permis l’organisation. Il était important que le Parlement accorde une plus grande attention aux lois de règlement, même si l’exercice est plutôt formel. Auparavant, le temps que l’on y consacrait était inversement proportionnel à la quantité d’informations disponibles à examiner. Grâce aux commissions d’évaluation des politiques publiques, il en va bien différemment – et, bien sûr, elles seront de plus en plus satisfaisantes au fil des années. Voilà qui montre que l’on peut, même sans révision de la Constitution, améliorer le travail parlementaire.

Outre le projet de loi, plusieurs dizaines d’annexes nous sont fournies par le Gouvernement conformément aux prescriptions de la LOLF : cinquante-deux rapports annuels de performances portant sur les missions du budget général, les comptes d’affectation spéciale, les comptes de concours financiers les comptes de commerce et les comptes d’opérations monétaires ; sept annexes qui développent l’examen des crédits et présentent l’exécution des comptes de commerce et des comptes d’opérations monétaires ; deux annexes qui développent l’examen des opérations liées au budget général, ainsi qu’aux comptes spéciaux et aux budgets annexes ; le compte général de l’État – 300 pages – et son rapport de présentation, le rapport sur le contrôle interne comptable de l’État et de ses organismes publics, ainsi que la balance générale des comptes de l’État. À cela, il faut ajouter tous les documents produits par la Cour des comptes, qui ont fait l’objet d’analyses plus précises en commission d’évaluation des politiques publiques. Les rapporteurs spéciaux mais aussi nos autres collègues, membres de cette commission ou d’autres, ont pu examiner non seulement son rapport sur l’exécution du budget mais aussi les soixante-six notes d’analyse de l’exécution budgétaire, les NEB. Au total, cela représente plusieurs milliers de pages. Il était donc vraiment nécessaire que nous prenions le temps d’examiner en commission ces informations, qui nous permettront in fine d’améliorer l’efficience des politiques publiques.

La loi de règlement comprend sept articles sur lesquels nous allons voter les uns après les autres : un article liminaire, d’abord, qui porte sur le déficit public, c’est-à-dire le solde en comptabilité nationale de l’ensemble des administrations publiques, à savoir l’État mais aussi les administrations de sécurité sociale et les administrations locales ; six autres articles qui portent sur le seul budget de l’État en comptabilité budgétaire, budget de l’État qui constitue l’objet essentiel de la loi de règlement. Celle-ci est à l’État ce que le compte administratif est aux collectivités territoriales.

L’article liminaire fait état d’un déficit public de 2,6 % du PIB en 2017. La baisse du déficit se poursuit depuis le point haut atteint en 2009. Après avoir ralenti de 2013 à 2016, le rythme de la baisse accélère nettement en 2017 : nous avons fait plus en un an qu’au cours des quatre années précédentes.

Le déficit structurel est actuellement évalué à 2,2 % du PIB sur la base des hypothèses d’écart de production et de croissance potentielle que nous avons longuement discutées à l’occasion de l’adoption de la loi de programmation des finances publiques. J’émettrai donc un avis défavorable sur tous les amendements par lesquels un autre mode de calcul du déficit structurel est proposé. Pour mémoire, si nous avions conservé les hypothèses qui avaient cours sous l’ancienne législature, jugées peu réalistes par le Haut Conseil des finances publiques, le déficit structurel se limiterait à 1 % du PIB.

L’État, c’est un fait, porte la quasi-totalité du déficit public puisque les administrations publiques locales et les administrations de sécurité sociale sont en excédent. Son déficit budgétaire est de 67,7 milliards d’euros. Il provient du budget général à hauteur de 73,3 milliards d’euros, les budgets annexes et les comptes spéciaux étant, quant à eux, en excédent, principalement grâce à la création du nouveau compte de commerce Soutien financier au commerce extérieur, qui a permis à l’État de bénéficier en recettes de la trésorerie qu’il détenait à la Coface, soit un montant de 4,1 milliards d’euros.

L’examen d’un projet de loi de règlement est l’occasion de répondre à deux questions. Premièrement, d’exécution à exécution, la situation s’améliore-t-elle ? Deuxièmement, les objectifs fixés par le législateur en loi de finances initiale, voire en lois de finances rectificatives, ont-ils été atteints ? En l’occurrence, la réponse aux deux questions est : oui. Le déficit budgétaire est en baisse et il est moindre que ne le prévoyaient la loi de finances initiale et les deux lois de finances rectificatives.

Certes, la Cour des comptes a estimé que le déficit budgétaire de l’État « ne se réduit pas significativement » en 2017, puisque la baisse se limite à 1,4 milliard d’euros, mais cela est conforme aux prévisions. Le déficit budgétaire prévu en loi de finances initiale pour 2017 était de 69,3 milliards d’euros. Le déficit est moins élevé de 1,6 milliard d’euros. J’ajoute que le déficit de l’État s’est réduit de 20 milliards d’euros depuis 2012, alors que celui-ci prend en charge l’intégralité du pacte de responsabilité et de solidarité adopté au cours de la précédente législature.

En 2017, les recettes nettes du budget général se sont élevées à 309,5 milliards d’euros, dont 295,6 milliards d’euros de recettes fiscales nettes. Elles sont supérieures de 9,2 milliards d’euros à ce qui avait été prévu en loi de finances initiale. Les dépenses nettes du budget général ont été de 382,8 milliards d’euros, soit 322,6 milliards d’euros auxquels s’ajoutent les prélèvements sur recettes au profit de l’Union européenne, pour 16,4 milliards d’euros, et des collectivités territoriales, pour 43,8 milliards d’euros.

Les recettes sont supérieures aux prévisions surtout en raison de la TVA et de l’impôt sur les sociétés. Elles ont été tirées par une croissance économique plus forte que prévu. Il est à noter que les deux contributions exceptionnelles créées à la suite de l’annulation par le Conseil constitutionnel de la taxe de 3 % sur les revenus distribués ont permis un rendement supplémentaire d’impôt sur les sociétés de 4,9 milliards d’euros.

C’est l’importance de l’évolution spontanée qui explique l’accroissement des recettes fiscales d’une année sur l’autre. Cela a plus que compensé le fait que la base 2016 s’est révélée légèrement plus faible que ce qui avait été anticipé ainsi que le coût des mesures fiscales, qui intègre la montée en charge du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi, d’un montant de 2,3 milliards d’euros, et la réduction d’impôt sur le revenu, d’un montant de 1 milliard d’euros.

Quant aux dépenses, auxquelles sont intégrés les prélèvements sur recettes, elles sont en légère augmentation par rapport à la loi de finances initiale pour 2017. Cela résulte principalement d’économies de constatation, dont 2,9 milliards d’euros sur les prélèvements sur recettes et 0,4 milliard d’euros sur le compte d’affectation spéciale (CAS) Pensions.

En incluant les annulations de crédits proposées par le présent projet de loi de règlement, les dépenses ressortent à 382,8 milliards d’euros.

Ces économies de constatation permettent un quasi-respect des règles de dépenses applicables à l’État. Ainsi, sur le périmètre en valeur, les dépenses sont supérieures de 0,4 milliard d’euros, tandis que, sur le périmètre en volume, l’exécution 2017 ressort à 390,9 milliards d’euros, en ligne avec la prévision de la loi de finances initiale.

Par rapport à 2016, les dépenses du budget général les plus dynamiques sont les dépenses de personnel et les dépenses d’intervention ; elles progressent chacune de 4,4 milliards d’euros. En revanche, les dépenses d’investissement sont stables entre 2016 et 2017 et en fort recul par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale.

Au total, les dépenses nettes du budget général de l’État sont dynamiques, elles progressent de 10 milliards d’euros par rapport à 2016. Cela contribue à l’augmentation de l’endettement de l’État, qui progresse même plus rapidement en 2017 que lors des deux exercices précédents. Cela résulte aussi d’un niveau plus faible de primes à l’émission – 10,5 milliards d’euros en 2017 –, qui réduit la capacité de rachat de titres de court terme et donc le stock de ces titres de dette.

Cette dynamique haussière se retrouve également en matière d’effectifs. L’État a de nouveau créé des postes en 2017, conformément aux engagements pris par le précédent gouvernement. Ainsi, 11 688 postes ont été créés, dont environ 80 % dans l’éducation nationale – 9 665 postes exactement –, même si tous les postes dont la création avait été annoncée au début du précédent quinquennat n’ont pas été pourvus. Les autres ministères bénéficiaires nets sont la justice, l’intérieur et la défense.

Pour terminer, je rappelle l’existence de la comptabilité générale de l’État, qui offre une présentation différente de celle que nous venons d’examiner. Elle est établie selon le principe des droits constatés comme pour une entreprise. Elle est encore perfectible puisqu’elle fait l’objet de quatre réserves substantielles de la Cour des comptes, mais elle s’améliore – je vous rappelle qu’à sa création en 2006 elle faisait l’objet de treize réserves. Cette comptabilité générale est commentée dans mon rapport écrit qui sera publié en fin de semaine. Elle offre aussi beaucoup d’informations intéressantes sur la situation patrimoniale de l’État. Elle nous apprend, par exemple, que la situation nette de l’État est négative, à hauteur de 1 260 milliards d’euros.

Je termine sur ce constat pour rappeler l’impérieuse nécessité de réussir le rétablissement des comptes publics sous ce quinquennat.

En attendant, je vous invite à adopter le présent projet de loi de règlement sans modification, ce qui n’est, après tout, qu’une « loi des comptes ». On peut changer l’avenir, difficilement le passé.

La commission en vient à l’examen des articles.

Article liminaire Solde structurel et solde effectif de l’ensemble des administrations publiques de l’année 2017

Le présent article met en œuvre l’article 8 de la loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques ([85]). Ainsi, est présenté un tableau de synthèse retraçant le solde structurel et le solde effectif de l’ensemble des administrations publiques résultant de l’exécution de l’année 2017, les soldes prévus par la loi de finances pour 2017 (LFI 2017) ([86]) et la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 (LPFP 2018-2022) ([87]), ainsi que l’écart aux soldes prévus.

Les écarts par rapport à la LFI 2017 et à la LPFP 2018-2022 sont présentés selon les hypothèses de croissance potentielle et d’écart de production qui ont été retenues pour chacun de ces textes.

L’arrondi au dixième des différentes valeurs retenues explique certains écarts du tableau.

Tableau de synthèse de l’article liminaire

(en points de PIB)

(1) Hypothèses de croissance potentielle et d’écart de production de la LFI 2017.

(2) Hypothèse de croissance potentielle et d’écart de production de la LPFP 2018-2022.

Source : présent projet de loi de règlement.

Dans son avis n° HCFP-2018-2 du 18 mai 2018 relatif au solde structurel des administrations publiques présenté dans le projet de loi de règlement de 2017, le Haut Conseil des finances publiques a indiqué que le calcul du déficit structurel était conforme à la LPFP 2018-2022.

Ces données sont analysées dans la partie générale du présent rapport (cf. fiche n° 1).

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La commission se saisit de l’amendement CF3 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. Le 6 octobre dernier, le Conseil constitutionnel annulait la fameuse taxe de 3 % sur les dividendes. Entre remboursement des sommes perçues et pénalités, le coût de cette annulation s’élève à une dizaine de milliards d’euros. À la suite du vote d’une recette exceptionnelle de 5 milliards d’euros, nous avons imputé sur le budget 2017 5 milliards d’euros en recettes et 5 milliards d’euros en dépenses. Les 5 milliards d’euros résiduels de remboursement sont imputés sur le budget 2018 – il s’agissait d’éviter que les déficits ne soient supérieurs à 3 % du PIB. Cependant, grâce aux recettes supplémentaires, nos déficits auraient été inférieurs à 3 % du PIB même si nous avions imputé la totalité des remboursements sur le budget 2017, ce qui m’aurait paru logique, puisque les remboursements sont bien liés à l’exercice 2017, et la contrainte pesant sur le budget 2018 en aurait été allégée d’autant.

Par cet amendement, je vous propose donc d’intégrer la totalité du coût de l’annulation de la taxe sur les dividendes à l’exercice 2017 – cela rendra service au Gouvernement en 2018.

M. le Rapporteur général. Je suis défavorable pour une seule et unique raison.

Le déficit public est arrêté par l’INSEE selon les règles de la comptabilité nationale. En application de celles-ci, il a estimé que les remboursements devaient être rattachés à l’exercice auquel ils ont effectivement été versés. La méthode de comptabilisation retenue est analogue à celle appliquée aux précédents contentieux fiscaux de série. De surcroît, Eurostat n’a pas contredit l’INSEE. Je propose donc que l’on en reste aux chiffres de l’INSEE.

M. Charles de Courson. J’ai cru comprendre, dans la déclaration du directeur général de l’INSEE, qu’il y avait des discussions avec Eurostat, dont on ne sait pas encore quelle sera la position définitive.

M. le Rapporteur général. C’est la question du traitement de la recapitalisation de l’ex-Areva qui n’est pas tranchée.

M. Éric Coquerel. Pour leur part, les députés du groupe La France insoumise s’abstiendront, car il s’agit d’une décision assez technique. Je rappelle simplement que nous étions opposés à ce remboursement, qui permet d’exonérer des gens qui n’ont pas besoin de l’être. Nous avions proposé, surtout, de doubler la contribution exceptionnelle des entreprises, au lieu de faire payer par tous les Français un remboursement qui ne favorisera que ces mêmes entreprises.

Mme Cendra Motin. La solution que vous proposez, cher collègue de Courson, est tentante, et il serait facile de s’y rallier, mais je pense que nous devons nous en tenir à ce que l’INSEE nous a proposé et à l’engagement que nous avions pris au départ.

Par ailleurs, cher collègue Coquerel, je ne vois pas en quoi une surtaxe d’impôt sur les sociétés avantage les entreprises qui ont dû s’en acquitter.

M. le président Éric Woerth. Je ne crois pas que M. Coquerel ait parlé d’avantage, mais peut-être sommes-nous suffisamment éclairés sur cet amendement qui a le mérite de la clarté et de la simplicité.

La commission rejette l’amendement.

Puis elle adopte l’article liminaire sans modification.

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Article 1er Résultats du budget de l’année 2017

Conformément au paragraphe I de l’article 37 de la LOLF ([88]), le présent article arrête le montant définitif des dépenses et des recettes de l’État en 2017, duquel découle le résultat budgétaire ou le solde d’exécution des lois de finances.

Le I arrête le résultat budgétaire de l’État en 2017, hors opérations avec le FMI, à – 67,7 milliards d’euros.

Le II arrête, dans un tableau, le montant définitif des recettes et des dépenses du budget général, des budgets annexes et des comptes spéciaux de l’année 2017.

Ces données sont analysées dans la partie générale du présent rapport (cf. fiche 1).

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La commission adopte l’article 1er sans modification.

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Article 2 Tableau de financement de l’année 2017

Conformément au paragraphe II de l’article 37 de la LOLF, le présent article arrête le montant définitif des ressources et des charges de trésorerie ayant concouru à la réalisation de l’équilibre financier de l’année 2017. Le besoin et les ressources de financement sont ainsi arrêtés à 183,1 milliards d’euros.

Ressources et charges de trésorerie de l’année 2017

(en milliards d’euros)

Source : article 2 du projet de loi de règlement du budget et d’approbation des comptes de l’année 2017.

Cet article présente les flux de trésorerie ayant concouru à l’équilibre financier de l’État et non son équilibre comptable, défini en comptabilité générale et budgétaire de l’État.

Ces données sont analysées dans la partie générale du présent rapport.

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La commission adopte l’article 2 sans modification.

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Article 3 Résultat de l’exercice 2017 Affectation au bilan et approbation du bilan et de l’annexe

Le présent article soumet à l’approbation du Parlement les états financiers de l’État. En application du paragraphe III de l’article 37 de la LOLF, « la loi de règlement approuve le compte de résultat de l’exercice, établi à partir des ressources et des charges constatées » et « elle affecte au bilan le résultat comptable de l’exercice et approuve le bilan après affectation ainsi que ses annexes ».

Le I du présent article approuve le compte de résultat de l’exercice relatif à l’année 2017, lequel fait ressortir un résultat patrimonial de – 61 milliards d’euros, et mentionne dans un tableau les charges et produits de l’État.

Le II affecte au bilan ce résultat à la ligne « report des exercices antérieurs ».

Le III approuve le bilan après affectation du résultat comptable. La situation nette du bilan de l’État s’établit ainsi à – 1 260 milliards d’euros au 31 décembre 2017.

Le IV approuve les informations complémentaires figurant à l’annexe du compte général de l’État.

Par ailleurs, l’article 47–2 de la Constitution, issu de sa révision du 23 juillet 2008, prévoit que « les comptes des administrations publiques sont réguliers et sincères. Ils donnent une image fidèle du résultat de leur gestion, de leur patrimoine et de leur situation financière ».

Sur ce fondement, la Cour des comptes est chargée de procéder à la certification de la régularité, de la sincérité et de la fidélité des comptes de l’État en application du 5° de l’article 58 de la LOLF. Elle a certifié que, au regard des règles et principes comptables qui lui sont applicables, le compte général de l’État de l’exercice 2017, est régulier et sincère, et donne une image fidèle de la situation financière et du patrimoine de l’État, sous quatre réserves substantielles.

Ces données sont analysées dans la partie générale du présent rapport (cf. fiche 8).

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La commission adopte l’article 3 sans modification.

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Article 4 Budget général – Dispositions relatives aux autorisations d’engagement et aux crédits de paiement

Le présent article arrête les montants définitifs, par mission et par programme, des autorisations d’engagement (AE) et des crédits de paiement (CP) consommés sur le budget général.

Aux termes du 2° du IV de l’article 37 de la LOLF, le présent article « ouvre, pour chaque programme ou dotation concerné, les crédits nécessaires pour régulariser les dépassements constatés résultant de circonstances de force majeure dûment justifiées et procède à l’annulation des crédits n’ayant été ni consommés ni reportés ».

À ce titre, le présent article ouvre des crédits complémentaires à hauteur de 204 millions d’euros en AE et en CP, exclusivement au titre de la mission Remboursements et dégrèvements sur le programme Remboursements et dégrèvements d’impôts locaux.

Il annule des crédits non consommés et non reportés à hauteur de 5,1 milliards d’euros en AE et 1,6 milliard d’euros en CP, dont 913 millions d’euros au titre du programme Remboursements et dégrèvements d’impôts d’État.

Ainsi, le présent article prévoit un niveau d’annulations nettes de 4,9 milliards d’euros en AE et 1,4 milliard d’euros en CP.

L’annexe Développement des crédits ouverts et des dépenses constatées au budget général au présent projet de loi de règlement a pour objet de détailler la situation définitive des ouvertures en AE et en CP, les dépenses constatées sur le budget général et les modifications demandées en loi de règlement.

Les données contenues dans cet article sont analysées dans la partie générale du présent rapport.

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La commission adopte l’article 4 sans modification.

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Article 5 Budgets annexes – Dispositions relatives aux autorisations d’engagement et aux crédits de paiement

Le présent article arrête les montants définitifs, par mission et par programme, des AE et des CP consommés sur les budgets annexes.

En application du 2° du IV de l’article 37 de la LOLF, le présent article procède à l’annulation d’AE non engagées et non reportées au titre de l’exercice 2017 sur :

– le budget annexe Contrôle et exploitation aériens à hauteur de 8,6 millions d’euros ;

– le budget annexe Publications officielles et information administrative à hauteur de 32,7 millions d’euros.

Parallèlement, il annule les crédits de paiement non consommés et non reportés sur :

– le budget annexe Contrôle et exploitation aériens à hauteur de 6,5 millions d’euros ;

– le budget annexe Publications officielles et information administrative à hauteur de 24,5 millions d’euros.

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La commission adopte l’article 5 sans modification.

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Article 6 Comptes spéciaux – Dispositions relatives aux autorisations d’engagement, aux crédits de paiement et aux découverts autorisés. Affectation des soldes

Le I du présent article arrête dans un tableau le montant des autorisations d’engagement consommées sur les comptes spéciaux, au 31 décembre 2017, par mission et programme.

Autorisations d’engagement ouvertes et consommées des comptes speciaux

(en milliards d’euros)

Source : lois de finances et lois de règlement successives.

Le II arrête dans un tableau les résultats des comptes spéciaux, au 31 décembre 2017, par mission et programme.

crédits de paiement ouverts et consommés des comptes speciaux

(en milliards d’euros)

Source : lois de finances et lois de règlement successives.

Le III arrête, dans un tableau, à la date du 31 décembre 2017, les soldes des comptes spéciaux dont les opérations se poursuivent en 2018.

Le IV reporte les soldes arrêtés au III à la gestion 2018 à l’exception :

– d’un solde débiteur global de 45 599 047,23 euros sur le compte de concours financiers Prêts à des États étrangers (11 988 804,10 euros) et sur le compte d’opérations monétaires Pertes et bénéfices de changes (33 610 243,13 euros) ;

– et d’un solde créditeur global de 596 668 852,17 euros concernant le compte d’affectation spéciale Aide à l’acquisition de véhicules propres (305 669 426,59 euros), le compte de commerce Opérations commerciales des domaines (199 690 502,89 euros) et le comptes d’opérations monétaires Émission des monnaies métalliques (91 308 933,69 euros).

soldes reportés des comptes speciaux

(en millions d’euros)

Source : lois de finance et lois de règlement successives.

Ces données sont analysées dans la partie générale du présent rapport (cf. fiche 5).

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La commission adopte l’article 6 sans modification.

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Après l’article 6

La commission examine, en discussion commune, l’amendement CF2 de M. Charles de Courson et l’amendement CF5 de M. Michel Castellani.

M. Charles de Courson. Cet amendement vise à ce que l’avis du Conseil d’État relatif aux décrets d’avance soit communiqué aux commissions de l’Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances.

Au cours de la précédente législature, pour la première fois, un projet de décret d’avance a été contesté par notre commission des finances, à la suite de quoi le gouvernement de l’époque l’a modifié, mais nous ne disposions pas de l’avis que rend obligatoirement le Conseil d’État en vertu de l’article 13 de la LOLF. Il s’agit de veiller à la bonne information du Parlement.

M. Michel Castellani. Mon amendement étant presque identique, je ne renchérirai pas, mais nous avons évidemment le souci d’améliorer l’efficacité du contrôle des finances de l’État par les parlementaires.

M. le Rapporteur général. Du point de vue de l’information du Parlement, je déplore tout autant que vous, chers collègues, que cet avis ne nous soit pas communiqué, mais, d’un point de vue juridique, le législateur « ordinaire » contreviendrait au principe de séparation des pouvoirs s’il imposait que lui soient transmis certains avis du Conseil d’État, qui sont réservés, de par la Constitution, au Gouvernement.

Je suis donc contraint d’émettre un avis défavorable.

M. Charles de Courson. Je conteste l’argumentaire de M. le Rapporteur général. C’est la loi organique qui a prévu – c’est un cas unique – que les décrets d’avance soient soumis à l’avis préalable des commissions des finances de l’Assemblée nationale et du Sénat. Il ne me paraît pas possible d’invoquer la séparation des pouvoirs pour repousser cet amendement car c’est la loi organique qui a donné ce pouvoir à nos commissions. Au contraire, en l’adoptant, nous inciterions vraiment le Gouvernement à communiquer au Parlement cet avis. Il faut arrêter de se cacher derrière son petit doigt !

M. Éric Coquerel. Je suis absolument favorable à ces amendements, qui tendent à améliorer l’information du Parlement. Cela me semble d’une telle évidence que je ne comprendrais pas qu’une telle disposition ne soit pas adoptée.

M. le Rapporteur général. Je maintiens mon avis juridique. La loi organique ne prévoit que la transmission de simples projets de décret et notre avis n’est pas contraignant pour le Gouvernement. Nulle atteinte à la séparation des pouvoirs en l’espèce. J’observe simplement que notre collègue de Courson a de la suite dans les idées, puisqu’il a déjà proposé cet amendement dans le cadre de l’examen du projet de loi de règlement de l’exercice 2015.

Mme Véronique Louwagie. Je soutiendrai cet amendement parce qu’il me paraît important qu’un avis de cette nature soit communiqué aux assemblées.

M. le président Éric Woerth. C’est d’autant plus important que l’avis est généralement communiqué à la presse. Je remercie les journalistes qui assistent à notre réunion de nous tenir informés. En général, ils nous appellent pour nous demander si nous avons l’avis du Conseil d’État et nous répondons évidemment que ce n’est pas le cas. Ce n’est qu’ensuite que nous le lisons...

M. Jean-Louis Bourlanges. Comment considérer, monsieur le Rapporteur général, qu’une telle mesure visant à l’information du Parlement dans le cadre de ses travaux législatifs relève du pouvoir réglementaire ? Le Parlement doit être informé, conformément à la loi organique. Cela fait vraiment partie du champ de la loi.

Mme Marie-Christine Dalloz. L’argument de M. le Rapporteur général ne tient pas parce que, si nous extrapolions, nous ne devrions même pas recevoir les documents de la Cour des comptes !

Mme Christine Pires Beaune. Les députés du groupe Nouvelle Gauche voteront également cet amendement qui va dans le bon sens à l’heure où nous voulons, avec le printemps de l’évaluation, donner plus de moyens au Parlement.

M. le Rapporteur général. C’est en vertu de l’article 47-2 de la Constitution que la Cour des comptes nous assiste, chers collègues. La mesure de transmission de l’avis du Conseil d’État, qui n’est pas la Cour des comptes, ne relève pas du pouvoir réglementaire mais de la Constitution. Si vous souhaitez modifier quelque chose, je vous invite donc à le faire dans le cadre de la révision constitutionnelle. Vous modifieriez alors les conditions dans lesquelles l’avis du Conseil d’État peut être porté à notre connaissance – d’ailleurs, il est postérieur aux avis rendus par les commissions des finances.

La commission rejette successivement les amendements CF2 et CF5.

Puis elle se saisit de l’amendement CF4 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. Cet amendement est d’une portée plus générale que l’amendement CF2. Il vise en effet à ce que l’avis du Conseil d’État relatif aux projets de lois de finances nous soit communiqué. Il s’agit toujours d’améliorer notre procédure parlementaire.

M. le Rapporteur général. Je suis défavorable à cet amendement comme aux amendements CF2 et CF5, pour les mêmes raisons.

La commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite, en discussion commune, les amendements CF1 de M. Charles de Courson et CF6 de M. Michel Castellani.

M. Charles de Courson. En vertu des textes en vigueur, le Haut Conseil des finances publiques nous donne son avis sur les perspectives économiques et leurs conséquences sur les recettes mais pas sur les dépenses. Il ne se prononce pas non plus sur la question de savoir si les crédits ouverts atteignent le niveau nécessaire à la réalisation des missions de service public concernées.

Il serait intéressant que la commission des finances dispose d’une évaluation tout à fait indépendante. Elle ferait probablement ressortir, comme d’habitude, l’ordre de grandeur de la sous-évaluation des opérations extérieures (OPEX), voire de certaines dépenses sociales.

Il s’agit de parvenir à plus de sincérité. Cela ne pose pas de problème, d’ailleurs, au gouvernement actuel, qui s’est engagé à ce que le niveau des crédits ouverts corresponde aux besoins tels qu’ils peuvent raisonnablement être estimés.

M. Michel Castellani. L’amendement CF6 procède de la même logique que celui que M. de Courson vient de défendre. Le Haut Conseil des finances publiques remplit une mission de contrôle a posteriori. Je propose un double contrôle, l’objectif étant de parvenir à une meilleure prévision et un meilleur suivi de l’exécution des budgets.

M. le Rapporteur général. Je suis défavorable à ces amendements, pour plusieurs raisons.

Premièrement, les missions du Haut Conseil des finances publiques sont définies par la loi organique du 17 décembre 2012. Elle dispose précisément que le Haut Conseil rend un avis sur les prévisions macroéconomiques et sur la cohérence d’évolution du solde structurel au regard des hypothèses de croissance potentielle et d’écart de production.

Deuxièmement, juger de l’adéquation des moyens aux missions relève soit d’une appréciation politique, à laquelle chacun des membres de notre commission peut se livrer, soit d’une mission d’évaluation ou de contrôle.

Mme Amélie de Montchalin. Le débat a déjà eu lieu plusieurs fois ici et, effectivement, comme le rappelait le Rapporteur général, la question relève plutôt du législateur organique.

Surtout, avec le « printemps de l’évaluation » et en permettant aux rapporteurs spéciaux d’avoir des relations plus étroites avec la Cour des comptes, en leur donnant plus d’expertise et plus de moyens d’évaluation, nous essayons bien de faire en sorte qu’ils soient plus à même de juger, avec l’appui de la Cour des comptes et des différentes administrations, de la sincérité des budgets qui leur seront proposés lors de l’examen de la prochaine loi de finances initiale.

Nous essayons d’approfondir nos relations avec la Cour des comptes pour pouvoir, en tant que rapporteurs spéciaux, de manière experte et précise, atteindre le même objectif. D’ailleurs, la Cour des comptes est bien membre du Haut Conseil. Il me semble beaucoup plus utile d’y recourir individuellement, pour nos rapports spéciaux, plutôt que de manière collective : elle nous donnerait un chiffre d’ensemble dont il serait ensuite difficile de tirer quelque chose politiquement.

M. le président Éric Woerth. L’exercice inauguré cette année a un potentiel. Avec ces dix-huit commissions qui se sont réunies, nous pouvons aller au-delà de la loi de règlement qu’il s’agissait de préparer. Elles peuvent permettre d’envisager une politique dans sa globalité, sur plusieurs années. Nous allons en tirer profit au cours des prochaines années. Nous aurons alors l’occasion de donner notre opinion, en liaison avec la Cour des comptes, sur le niveau d’une budgétisation – son niveau effectif et le niveau qui devrait être le sien pour mener une politique efficiente.

M. Jean-Louis Bourlanges. Je suis d’accord avec le Rapporteur général et Mme de Montchalin, mais pas avec M. de Courson. La loi organique fixe très clairement les missions du Haut Conseil. D’autre part, il serait singulier que nous organisions une sorte de concurrence entre le Haut Conseil des finances publiques et la Cour des comptes, dont les missions sont très différentes. La curiosité est simplement que le Haut Conseil est chargé d’évaluer la vraisemblance des hypothèses de croissance, tout en se gardant bien de dire que ses membres font eux-mêmes des travaux d’évaluation. Ils en sont donc un peu réduits à produire le consensus.

Mme Marie-Christine Dalloz. Je rejoins les précédents orateurs. Le Haut Conseil des finances publiques n’a pas du tout vocation à juger de l’opportunité des lignes de dépenses budgétaires de chaque ministère, ce n’est pas son rôle, mais la Cour des comptes peut le faire. Par ailleurs, le Haut Conseil des finances publiques ne dépend pas de la Cour des comptes, il est placé auprès d’elle. Les deux sont indépendants. Votre erreur d’interprétation, chère collègue de Montchalin, tient sans doute au fait que le Haut Conseil est présidé par le Premier président de la Cour des comptes, mais les deux organismes travaillent indépendamment l’un de l’autre, ils n’ont pas du tout la même fonction ni la même vocation.

Autant le précédent amendement avait du sens, autant celui-ci ne nous paraît pas pertinent et ne recueillera pas les suffrages du groupe Les Républicains.

M. Daniel Labaronne. Il me semble que le rapport rendu par le Haut Conseil à l’automne 2017 avait tout de même été un peu au-delà du cadre défini par la loi organique. Il avait – très légèrement – abordé la question des dépenses publiques. Il faudrait vérifier.

M. le président Éric Woerth. Peut-être évoquez-vous ses considérations sur le solde structurel ?

M. Charles de Courson. Distinguons les deux arguments. Je souscris à l’argument juridique, et mon amendement, que je redéposerai lorsque nous examinerons le projet de loi organique qui nous sera bientôt soumis, visait à obtenir la position de la commission sur le fond.

Il s’agit non pas de juger de l’opportunité de la dépense mais simplement de savoir si les dotations inscrites en loi de finances initiale sont suffisantes. Prenez les OPEX ! Depuis vingt-cinq ans que je suis député, la dotation est toujours inférieure au montant nécessaire, parfois de moitié, parfois même des deux tiers. C’est inacceptable ! Il en va de même pour certaines dépenses sociales et toute une série de dispositifs, délibérément sous-dotés pour « boucler » la loi de finances. On sous-dote, et puis on verra plus tard, on fera des économies ! Ce n’est pas du travail. Voyez le détournement de la réserve, dont nous avons discuté avec la Cour des comptes.

Il s’agirait donc de prévoir, lors de la réforme de la procédure budgétaire, un contrôle au moment de la discussion de la loi de finances pour informer le Parlement d’une sous-évaluation des crédits nécessaires – ou, éventuellement, de leur sur-évaluation.

Je retire cet amendement, mais j’aimerais connaître la position du Rapporteur général sur le fond.

M. le Rapporteur général. J’exprimerai ma position si ce point est abordé lors de l’examen de la réforme de la procédure budgétaire.

Les amendements CF1 et CF6 sont retirés.

La commission se saisit de l’amendement CF8 de M. Michel Castellani.

M. Michel Castellani. Je suggère de créer une commission mixte de sénateurs et de députés qui aurait pour mission d’évaluer précisément le dispositif du CICE. Nous savons très bien que cette première dépense fiscale de l’État est l’objet d’un débat, et le rapport de l’Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE), qui estime à 125 000 le nombre d’emplois sauvés par ce dispositif d’un coût évalué à 20 ou 21 milliards d’euros, a retenu notre attention. Il y a quand même un problème quelque part !

Nous suggérons donc qu’une commission examine l’impact réel du CICE.

M. le Rapporteur général. Vous proposez de créer une commission mixte de sénateurs et de députés pour évaluer le CICE mais la réalisation de tels travaux de contrôle entre déjà dans leurs prérogatives. Il y a des missions d’information et une mission d’évaluation et de contrôle.

D’autre part, un rapport est publié chaque année par le comité de suivi du CICE.

Votre amendement me paraît donc superfétatoire, cher collègue.

M. Éric Coquerel. Je suis toujours assez favorable aux propositions visant à évaluer le CICE, même si un certain nombre de rapports ont déjà été rendus, tous défavorables au dispositif ! La conclusion du plus favorable d’entre eux est que 100 000 emplois ont été créés. Nous sommes très loin du million d’emplois du MEDEF !

La commission rejette l’amendement.

Puis elle en vient à l’amendement CF9 de M. Michel Castellani.

M. Michel Castellani. Un certain nombre de réformes affectent directement les ressources des communes et intercommunalités. Les auteurs de cet amendement demandent un rapport qui permette d’évaluer précisément l’impact des transferts de compétences sur les finances locales.

M. le Rapporteur général. Je comprends l’inquiétude des collectivités face aux modifications en cours de la fiscalité locale. Cependant, le code général des collectivités territoriales encadre déjà strictement la compensation financière des transferts de compétences, et la commission consultative sur l’évaluation des charges du Comité des finances locales (CFL) établit, à l’intention du Parlement et à l’occasion de l’examen du projet de loi de finances, un bilan sur l’évolution des charges transférées aux collectivités. Nous disposons donc déjà d’éléments. D’autre part, une annexe au projet de loi de finances est consacrée aux transferts financiers de l’État aux collectivités. Je reconnais que la mission Relations avec les collectivités territoriales ne retrace pas tout, mais un « jaune » budgétaire nous livre bien plus d’informations. Il détaille notamment les transferts de compétences et toutes les compensations liées à la réforme de la fiscalité locale.

Très honnêtement, je pense, cher collègue, que votre amendement est satisfait.

M. Michel Castellani. Il serait quand même intéressant, monsieur le Rapporteur général, que nous puissions analyser l’impact réel des aménagements fiscaux sur les collectivités.

M. Éric Coquerel. Je soutiens cet amendement. En matière de dotations aux collectivités, nous manquons d’éléments concrets et précis qui nous permettent de débattre en partant d’éléments objectifs.

M. le président Éric Woerth. Pour ma part, je crois qu’il y a presque trop d’informations sur ces sujets et elles ne sont pas consolidées comme il le faudrait. Nous avons du mal à trouver les informations essentielles, celles qui nous éclairent sur les questions qui nous intéressent, si bien que le débat est beaucoup moins riche qu’il ne pourrait l’être.

Mme Cendra Motin. J’encourage M. Castellani à saisir de ce sujet la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation de notre assemblée. Elle étudie déjà un certain nombre de questions fiscales ou financières et pourrait tout à fait être intéressée par un travail avec vous, cher collègue.

M. Charles de Courson. L’amendement de M. Castellani est intéressant en ce qu’il vise à « objectiver » le débat sur les transferts et les taux de compensation au fil du temps, parfois un peu surréaliste. Voyez ce qu’il en est du revenu de solidarité active (RSA) : on est tombé à 55 % ou 57 %, et cela varie aussi en fonction des départements.

Nous pourrons cependant reprendre ce débat dans le cadre de la réforme constitutionnelle.

M. le Rapporteur général. Absolument !

La commission rejette l’amendement.

*

Puis elle adopte l’ensemble du projet de loi de règlement sans modification.

*

Annexe 1 : Calendrier des commissions d’évaluation des politiques publiques (CEPP)

Annexe 2 : liste des propositions de résolution des rapporteurs spéciaux

Propositions inscrites à l’ordre du jour

– Proposition de résolution de M. Saïd Ahamada, relative à la lutte contre la pollution du transport maritime et à la promotion des carburants marins alternatifs.

– Proposition de résolution de M. Julien Aubert, concernant les certificats d'économie d'énergie

– Proposition de résolution de M. Patrick Hetzel, visant à pérenniser les moyens nécessaires à la participation du ministère de la justice à l'effort national de lutte contre le terrorisme

– Proposition de résolution de M. François Jolivet, relative au suivi et au pilotage de la production de logements sociaux

– Proposition de résolution de M. Jean-Paul Mattei, pour un usage plus proportionné et pertinent de la décote applicable aux cessions de biens et actifs immobiliers du domaine privé de l'État

– Proposition de résolution de Mme Amélie de Montchalin, pour le renforcement des outils et des moyens de pilotage de la recherche publique

– Proposition de résolution de M. Laurent Saint-Martin, pour une révision générale des taxes à faible rendement

Autres propositions

– Proposition de résolution de MM. Jean-Noël Barrot et Stanislas Guerini, concernant l’hébergement des demandeurs d’asile en France

– Proposition de résolution de Mme Marie-Christine Dalloz, relative à l'évaluation de la performance des autorités administratives indépendantes

– Proposition de résolution de Mmes Dominique David et Bénédicte Peyrol, concernant les engagements financiers de l’État

– Proposition de résolution de Mme Stella Dupont, relative au parcours de sortie de la prostitution

– Proposition de résolution de Mme Sarah El Haïry, invitant le Gouvernement à veiller à une mise en œuvre optimale du renforcement des moyens et des missions du fonds pour le développement de la vie associative

– Proposition de résolution de M. Nicolas Forissier, relative au soutien aux exportations de produits agricoles et agroalimentaires

– Proposition de résolution de M. Daniel Labaronne, visant à conforter les moyens de la Cour nationale du droit d’asile face à la hausse des flux migratoires

– Proposition de résolution de M. Mohamed Laqhila, relative à une revalorisation de la prime d’aménagement du territoire

– Proposition de résolution de Mme Véronique Louwagie, relative à l’amélioration de l’évaluation de l’aide médicale de l’État

– Proposition de résolution de Mme Marie-Ange Magne, relative à une adaptation du dispositif des aides à la presse à destination de la presse en ligne

– Proposition de résolution de Mme Cendra Motin, relative à la fonction publique

– Proposition de résolution de Mme Christine Pires Beaune, pour une amélioration du suivi et une harmonisation des règles en matière de remises gracieuses

– Proposition de résolution de M. Olivier Serva, relative à l’outre-mer

([1]) Loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF).

([2]) Loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF).

([3]) Loi n° 2016-1917 du 29 décembre 2016 de finances pour 2017.

([4]) Loi n° 2017-1640 du 1er décembre 2017 de finances rectificative pour 2017 (LFR 1) et loi n° 2017-1775 du 28 décembre 2017 de finances rectificative pour 2017 (LFR 2).

([5]) Loi n° 2014-1653 du 29 décembre 2014 de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 (LPFP 2014-2019).

([6]) Loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 (LPFP 2018-2022).

([7]) Règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques.

([8]) Banque de France (lien).

([9]) Haut Conseil des finances publiques, avis n° 2017-1 du 12 avril 2017 relatif aux prévisions macroéconomiques associées au programme de stabilité pour les années 2017 à 2020 (lien).

([10]) Haut Conseil des finances publiques, avis n° HCFP-2017-2 du 21 juin 2017 relatif au solde structurel des administrations publiques présenté dans le projet de loi de règlement de 2016 (lien).

([11]) Loi n° 2017-1206 du 31 juillet 2017 de règlement du budget et d’approbation des comptes de l’année 2016.

([12]) Avis n° 2018-2 relatif au solde structurel des administrations publiques présenté dans le projet de loi de règlement de 2017 (lien).

([13]) Loi n° 2017-1640 du 1er décembre 2017 de finances rectificative pour 2017.

([14]) Loi n° 2017-1775 du 28 décembre 2017 de finances rectificative pour 2017.

([15]) lien.

([16]) Loi n° 2016-1917 du 29 décembre 2016 de finances pour 2017.

([17]) Loi n° 2017-1640 du 1er décembre 2017 de finances rectificative pour 2017 et loi n° 2017-1775 du 28 décembre 2017 de finances rectificative pour 2017.

([18]) Pour la dernière loi de finances, voir M. Christine Pires Beaune, rapporteure spécial, Rapport sur le projet de loi de finances pour 2018, annexe 37 : Remboursements et dégrèvements, Assemblé nationale, XVe législature, n° 235, 12 octobre 2017 (lien).

([19]) Cour des comptes, Note d’analyse de l’exécution budgétaire 2017, mission Remboursements et dégrèvements, mai 2018. La Cour recommande de « modifier la présentation du tableau d’équilibre des ressources et des dépenses dans les lois de finances en déduisant des recettes fiscales brutes de l’État les seuls remboursements et dégrèvements relatifs à des impôts d’État pour la détermination des recettes fiscales nettes ».

([20]) Loi n° 2017-1837 du 30 décembre 2017 de finances pour 2018.

([21]) Le montant des contributions versées par les agents au compte d’affectation spéciale Pensions n’a pas été inclus dans ce montant dans la mesure où il s’agit de cotisations en vue d’acquérir des droits à la retraite et non d’impôts.

([22]) Décision n° 2017-660 QPC du 6 octobre 2017, Société de participations financière [Contribution de 3 % sur les montants distribués] (lien).

([23]) Créé par l’article 66 de la loi n° 2012-1510 du 29 décembre 2012 de finances rectificative pour 2012 (troisième LFR pour 2012).

([24]) Cour des comptes, Le budget de l’État en 2017, mai 2018, page 125.

([25]) Ibid., page 16.

([26]) Cour des comptes, La situation et les perspectives des finances publiques, juin 2017.

([27]) Cour des comptes, Le budget de l’État en 2017, mai 2018, page 109.

([28]) Conseil constitutionnel, décision n° 2017-660 QPC du 6 octobre 2017, Société de participations financières (Contribution de 3 % sur les montants distribués) (lien).

([29]) Loi n° 2017-1640 du 1er décembre 2017 de finances rectificative pour 2017.

([30]) Projet de loi règlement du budget et d’approbation des comptes 2017, exposé général des motifs, page 30.

([31]) Loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF).

([32]) Annexe au projet de loi de règlement du budget et d’approbation des comptes 2017, Développement des opérations constatées constatées au budget général, page 77.

([33]) Cour des comptes, Le budget de l’État en 2015 Résultats et gestion, mai 2016, pages 141 et suivantes.

([34]) Loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

([35]) Cet agrégat inclut les dépenses du budget général hors missions Remboursements et dégrèvements et Investissements d’avenir, hors la charge de la dette et hors les contributions au CAS Pensions, les plafonds des taxes affectées à des tiers autres que les collectivités territoriales et la sécurité sociale, les budgets annexes hors contributions au CAS Pensions, les dépenses des CAS hors Pensions, Participations financières de l’État et hors programmes de désendettement, ou portant à titre principal sur des contributions aux collectivités territoriales ou des engagements financiers, et le compte de concours financiers Avances à l’audiovisuel public.

([36]) Cet agrégat inclut, outre l’agrégat précédent : les dépenses d’investissements d’avenir et la charge de la dette, les prélèvements sur recettes à destination de l’Union européenne et des collectivités territoriales, ainsi que la fraction de taxe sur la valeur ajoutée affectée aux régions, au Département de Mayotte et aux collectivités territoriales de Corse, de Martinique et de Guyane, le CAS Pensions et les programmes des comptes spéciaux portant à titre principal des contributions aux collectivités territoriales ou des engagements financiers.

([37]) Cour des comptes, Le budget de l’État en 2017, mai 2018, page 125.

([38]) Cour des comptes, Le budget de l’État en 2017, mai 2018, page 129.

([39]) Cour des comptes, Le budget de l’État en 2017, mai 2018, page 51.

([40]) Loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

([41]) Décret n° 2017-1182 du 20 juillet 2017 portant ouverture et annulation de crédits à titre d’avance.

([42]) Décret n° 2017-1639 du 30 novembre 2017 portant ouverture et annulation de crédits à titre d’avance.

([43]) Décrets nos 2017-160 du 9 février 2017, 2017-1183 du 20 juillet 2017, 2017-1256 du 8 août 2017, 2017-1696 du 15 décembre 2017 portant annulation de crédits.

([44]) Lois nos 2017-1640 du 1er décembre 2017 et 2017-1775 du 28 décembre 2017 de finances rectificatives pour 2017.

([45]) Loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF).

([46]) Loi n° 2012-1558 du 31 décembre 2012 de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017.

([47]) Loi n° 2014-1653 du 29 décembre 2014 de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019.

([48]) À l’exception du programme 177 Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables.

([49]) Exposé général des motifs du projet de loi de finances pour 2018, page 25.

([50]) Cour des comptes, Le budget de l’État en 2017, mai 2018, page 187.

([51]) Conseil constitutionnel, décision n° 2017-660 QPC du 6 octobre 2017, Société de participations financières [Contribution de 3 % sur les montants distribués] (lien).

([52]) Cour des comptes, Rapport sur le budget de l’État en 2016, mai 2017, page 45.

([53]) Projet de loi de règlement du budget et d’approbation des comptes 2017, exposé général des motifs, page 8.

([54]) Cour des comptes, Le budget de l’État en 2017 – résultats et gestion, mai 2018, page 41 (lien)

([55]) Les opérations avec le FMI sont portées par la Banque de France. Le solde budgétaire de l’État est donc généralement présenté hors opérations avec le FMI car ces opérations n’entraînent, pour celui-ci, aucun flux budgétaire. En effet, les ressources mises à la disposition du FMI s’assimilent à des prêts qui ont comme contrepartie comptable une créance sur le FMI : lorsque ce dernier effectue un tirage sur ces ressources, la créance correspondante est achetée à l’État par la Banque de France, pour laquelle elle constitue une composante de ses réserves officielles de change.

([56]) Loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances.

([57]) Loi n° 2016-1917 du 29 décembre 2016 de finances pour 2017.

([58]) Cour des comptes, Note d’analyse de l’exécution du CAS Pensions, mai 2014 : « Cette recommandation (extraite de la NEB pour 2011), a été totalement mise en œuvre puisque l’exécution 2013 s’est terminée avec un solde de 1 Md€. »

([59]) Cour des comptes, Note d’analyse de l’exécution du CAS Pensions, mai 2018, page 9 (lien)

([60]) Décret n° 2017-1182 du 20 juillet 2017 portant ouverture et annulation de crédits à titre d’avance.

([61]) Loi n° 2015-1786 du 29 décembre 2015 de finances rectificative pour 2015.

([62]) Loi n° 2017-1775 du 28 décembre 2017 de finances rectificative pour 2017.

([63]) Cour des comptes, Note d’analyse de l’exécution du CAS Transition énergétique, mai 2018, page 12 (lien)

([64]) Cour des comptes, Note d’analyse de l’exécution budgétaire du CAS Transition énergétique, mai 2017.

([65]) Loi n° 2016-1917 du 29 décembre 2016 de finances pour 2017, article 47.

([66]) Cour des comptes, Certification des comptes de l’État – exercice 2017, mai 2018 page 40 (lien)

([67]) Cour des comptes, Le budget de l’État en 2017 – résultats et gestion, mai 2018, page 129 (lien)

([68]) Loi n° 2014-1653 du 29 décembre 2014 de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019, rapport annexé.

([69]) Loi n° 2012-1558 du 31 décembre 2012 de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017, article 7.

([70]) Loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019, article 9, qui renvoie à l’article 54 de la loi n° 2014-1654 du 29 décembre 2014 de finances pour 2015.

([71]) Loi n° 2016-1917 du 29 décembre 2016 de finances pour 2017.

([72]) Loi n° 2017-1775 du 28 décembre 2017 de finances rectificative pour 2017.

([73]) Annexe à la loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019.

([74]) Loi n° 2013-595 du 8 juillet 2013 d’orientation et de programmation pour la refondation de l’école de la République.

([75]) Assemblée nationale, commission d’évaluation des politiques publiques, 6 juin 2018 (lien)

([76]) Cour des comptes, Le budget de l’État en 2017 – résultats et gestion, mai 2018, page 131 (lien)

([77]) Loi n° 2015-917 du 28 juillet 2015 actualisant la programmation militaire pour les années 2015 à 2019 et portant diverses dispositions concernant la défense.

([78]) La valeur actualisée de l’encours de la dette correspond à la valeur nominale pour les titres à taux fixe et à la valeur nominale multipliée par le coefficient d’indexation à la date considérée pour les titres indexés.

([79]) La dette négociable de l’État désigne la dette contractée sous forme d’instruments financiers échangeables sur les marchés financiers (obligations et bons du Trésor). Il existe une dette non négociable, correspondant aux dépôts de certains organismes (collectivités territoriales, établissements publics…) sur le compte du Trésor et qui constitue aussi un moyen de financement de l’État.

([80]) Les obligations assimilables du Trésor (OAT) sont des valeurs assimilables du Trésor à moyen et long terme, de maturité de deux à cinquante ans. Les bons du Trésor à intérêts annuels (BTAN) correspondaient à des titres de moyen terme (de maturité initiale de deux à cinq ans), ils ne sont plus créés depuis 2013. Les titres équivalents sont désormais dénommés OAT, comme les titres de long terme. Le dernier BTAN a été amorti en juillet 2017. Les bons du Trésor à taux fixe (BTF) sont des titres assimilables du Trésor à court terme, de maturité initiale inférieure ou égale à un an (généralement 13, 26 et 52 semaines).

([81]) Cour des comptes, Le budget de l’État en 2017, mai 2018, page 55.

([82]) Cour des comptes, Note d’analyse de l’exécution budgétaire 2017 – Gestion de la dette et de la trésorerie de l’État, mai 2018, page 24, données en glissement de mai à mai.

([83]) Les effets calendaires sont liés à la flexibilité des émissions de l’AFT (en fonction de la demande des investisseurs). La proportion de titres sur les différents mois d’échéance existants (par exemple avril, mai, octobre, novembre) peut varier d’une année à l’autre, et avec elles les dépenses de coupons. Ces effets sont souvent limités du fait de la régularité globale des émissions.

([84]) Cour des comptes, Note d’analyse de l’exécution budgétaire 2017 précitée, page 25.

([85]) Loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques.

([86]) Loi n° 2016-1917 du 29 décembre 2016 de finances pour 2017.

([87]) Loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

([88]) Loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF).