rapport sur le projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes, après engagement de la procédure accélérée, de l'année 2017 (n°980).

SOMMAIRE

Pages

1. INTRODUCTION
2. fiche 1 : Le dÉficit
3. I. Des mesures du dÉficit de l’État DIVERSES
4. A. La comptabilitÉ budgétaire
5. B. La comptabilité générale
6. C. La comptabilité nationale
7. II. un déficit public de 2,6 % du PIB pour l’essentiel d’origine structurelle
8. A. un déficit public qui repasse sous la barre des 3 % du PIB
9. 1. Les comptes publics sont en déficit depuis 1975 et ont souvent dépassé 3 % du PIB au cours de la période récente
10. 2. Le déficit public 2017 est légèrement moins élevé que prévu
11. 3. Le déficit public diminue fortement en 2017
12. 4. L’État porte la quasi-totalité du déficit public
13. B. Le déficit conjoncturel et le déficit structurel
14. 1. Notion de déficit conjoncturel et structurel
15. 2. Modalités de calcul
16. 3. Hypothèses du Gouvernement
17. 4. Avis du Haut Conseil des finances publiques
18. III. un déficit budgétaire de l’État de 67,7 milliards d’euros, en baisse de 1,4 milliard d’euros
19. A. Formation du solde budgétaire 2017
20. B. Analyse de l’Écart par rapport aux prÉvisions
21. C. Analyse d’exécution à exécution
22. IV. un RÉSULTAT patrimonial négatif de 61 milliards d’euros
23. fiche 2 : Les recettes de l’État En 2017
24. I. Les recettes fiscales de l’état
25. A. Montant global
26. B. Retraitements nécessaires pour une juste analyse économique des recettes fiscales de l’État
27. 1. Les retraitements récurrents
28. a. Les recettes fiscales sont minorées des dégrèvements et remboursements des impôts locaux
29. b. Les recettes fiscales du seul budget général ne rendent pas compte de la totalité des recettes fiscales de l’État
30. 2. Les retraitements spécifiques à l’exercice 2017
31. a. La comptabilisation des droits d’enregistrement
32. b. Les conséquences de l’annulation de la taxe de 3 % sur les montants distribués
33. 3. La présentation des recettes à la suite de ces retraitements
34. C. Examen général des recettes fiscales nettes du budget général de l’état
35. 1. Analyse d’exécution à exécution
36. a. Une forte évolution spontanée
37. b. Des mesures législatives de baisse des impôts
38. c. Des mesures de périmètre et de transfert importantes qui se sont neutralisées
39. 2. Analyse par rapport à la prévision
40. D. Examen impôt par impôt
41. 1. La taxe sur la valeur ajoutée
42. a. Analyse d’exécution à exécution
43. b. Analyse de l’écart avec la prévision
44. 2. L’impôt sur le revenu
45. a. Analyse d’exécution à exécution
46. b. Analyse de l’écart avec la prévision
47. 3. L’impôt sur les sociétés
48. a. Analyse d’exécution à exécution
49. b. Analyse de l’écart avec la prévision
50. 4. La taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques
51. a. Analyse d’exécution à exécution
52. b. Analyse de l’écart avec la prévision
53. 5. Les autres recettes fiscales du budget général
54. II. Les recettes non fiscales de l’état
55. A. Les dividendes et recettes assimilées
56. B. Les autres recettes non fiscales
57. 1. Les produits du domaine de l’état
58. 2. Les produits de la vente de biens et services
59. 3. Les remboursements des intérêts des prêts, avances et autres immobilisations financières
60. 4. Les amendes, sanctions, pénalités et frais de poursuite
61. 5. Les recettes diverses
62. fiche 3 : Les DÉPENSES DE L’ÉTAT
63. I. les dÉpenses 2017 ressortent en augmentation par rapport À la loi de finances initiale et aux normes de dÉpenses
64. A. les dÉpenses du budget gÉnÉral sont supÉrieures aux prÉvisions
65. 1. Les dépenses nettes sont supérieures à la prévision de la loi de finances initiale
66. 2. La surconsommation importante et exceptionnelle de la mission Remboursements et dégrèvements
67. 3. Les dépenses financées par fonds de concours sont globalement conformes aux prévisions
68. C. les dÉpenses exÉcutÉes sont légèrement supÉrieures aux normes de dÉpenses
69. 1. Les normes de dépenses sont légèrement dépassées en 2017, malgré des économies de constatation
70. a. Un léger dépassement des deux normes de dépenses, en volume et en valeur
71. b. Un niveau élevé d’économies de constatation (prélèvements sur recettes et contributions au CAS Pensions)
72. 2. La révision des normes de dépenses à compter de 2018
73. III. l’Évolution des dÉpenses par nature
74. A. augmentation significative des dÉpenses de personnel
75. B. Hausse sensible des dÉpenses de fonctionnement
76. C. augmentation rapide des DÉpenses d’intervention
77. D. progression nette des DÉpenses d’opÉrations financières
78. E. stabilitÉ des dÉpenses d’investissement
79. IV. L’augmentation continue des restes À payer
80. A. une augmentation des restes À payer de 11 milliards d’euros en 2017
81. 1. L’augmentation importante de restes à payer entre 2016 et 2017
82. 2. La dynamique des restes à payer
83. B. La volonté de limiter l’augmentation des restes À payer en loi de programmation
84. fiche 4 : Les MODIFICATIONS DE CRÉDITS INTERVENUES EN COURS D’EXERCICE
85. I. la mobilisation toujours forte de la rÉserve de prÉcaution
86. A. l’importante mise en rÉserve de crÉdits
87. B. les critiques relatives au dÉtournement de l’objet de la rÉserve de prÉcaution
88. II. la prioritÉ donnÉe À l’utilisation de dÉcrets d’avance et d’annulation
89. A. L’utilisation des dÉcrets d’avance pour un niveau inÉdit de mouvements de crÉdits
90. 1. Les mouvements inédits de crédits pris par décrets d’avance
91. 2. Le détail des mouvements de crédits pris par les deux décrets d’avance en 2017
92. B. les quatre dÉcrets d’annulation pris en 2017
93. III. les Modifications apportÉes par les deux lois de finances rectificatives de dÉcembre 2017
94. A. première loi de finances rectificative du 1er dÉcembre 2017
95. B. seconde loi de finances rectificative du 28 dÉcembre 2017
96. IV. LES MODIFICATIONS RÉGLEMENTAIRES
97. A. Les fonds de concours et attributions de produits
98. B. les reports de crÉdits
99. C. les autres mouvements rÉglementaires
100. V. Les modifications engagÉes par le prÉsent projet de loi de règlement
101. A. les ouvertures et annulations portant sur le budget gÉnÉral
102. B. les MOuvements de crÉdits relatifs aux budgets annexes et aux comptes spÉciaux
103. FICHE 5 : LES COMPTES SPÉCIAUX
104. I. Le SOLDE DES COMPTES SPÉCIAUX
105. II. LES COMPTES D’AFFECTATION SPÉCIALE
106. A. L’EXCÉDENT DU CAS CONTRÔLE DE LA CIRCULATION ET DU STATIONNEMENT ROUTIERS
107. B. L’EXCÉDENT DU CAS PARTICIPATION DE LA FRANCE AU DÉSENDETTEMENT DE LA GRÈCE
108. C. L’EXCÉDENT DU CAS PENSIONS
109. D. LE DÉFICIT DU CAS PARTICIPATIONS FINANCIÈRES DE L’ÉTAT
110. E. LE DÉFICIT DU CAS TRANSITION ÉNERGÉTIQUE
111. III. LES COMPTES DE CONCOURS FINANCIERS
112. IV. LES COMPTES DE COMMERCE
113. V. LES COMPTES D’OPÉRATIONS MONÉTAIRES
114. FICHE 6 : LE SUIVI DES EFFECTIFS DE L’ÉTAT
115. I. UNE CONSOMMATION DES EMPLOIS EN PROGRESSION, MAIS RESPECTUEUSE DES PLAFONDS D’EMPLOIS
116. A. LA HAUSSE DE LA CONSOMMATION D’EMPLOIS
117. B. LE RESPECT TECHNIQUE DES PLAFONDS D’EMPLOIS FIXÉS EN LOI DE PROGRAMMATION DES FINANCES PUBLIQUES ET EN LOI DE FINANCES
118. 1. Le plafond fixé en loi de programmation des finances publiques n’a pas été respecté en loi de finances initiale
119. 2. Le respect des plafonds d’emploi en exécution
120. II. UNE ACCÉLÉRATION DES CRÉATIONS D’EMPLOIS EN 2017, DU FAIT DES MESURES PRIORITAIRES définies PAR LE PRÉCÉDENT GOUVERNEMENT
121. A. UNE DYNAMIQUE CROISSANTE DES CRÉATIONS D’EMPLOIS AU SEIN DE L’ÉTAT
122. B. DES MINISTÈRES PRIORITAIRES AYANT BÉNÉFICIÉ D’IMPORTANTES CRÉATIONS D’EMPLOIS
123. 1. Le ministère de l’éducation nationale, premier bénéficiaire des créations d’emplois
124. 2. Le ministère de la justice, un niveau élevé de créations d’emplois en 2017
125. 3. Le ministère de l’intérieur, un ministère qui reste prioritaire
126. 4. Le ministère de la défense, des recrutements excédentaires en gestion
127. fiche 7 : LA DETTE DE L’ÉTAT
128. I. l’accÉLÉRATION DE l’endettement de l’État
129. A. Une augmentation rapide de l’encours de dette de l’État
130. 1. La progression de l’encours total de dette négociable de l’État
131. 2. La transformation de la composition de la dette négociable de l’État
132. B. Un besoin de financement de l’ÉTAT infÉRIEUR AUX PRÉVISIONS
133. C. LES RESSOURCES DE FINANCEMENT DE L’ÉTAT
134. 1. Les émissions de titre à moyen et long terme
135. 2. La diminution de l’encours de titres à court terme
136. 3. La normalisation du niveau des primes à l’émission
137. 4. La variation des dépôts des correspondants
138. 5. La variation des disponibilités du Trésor
139. II. une reMONTÉE DE LA CHARGE DE LA DETTE, POUR LA PREMIÈRE FOIS DEPUIS 2011
140. A. UNE CHARGE DE LA DETTE SUPÉRIEURE À L’EXERCICE 2016
141. B. Une charge de la dette supérieure aux prévisions de la loi de finances initiale
142. fiche 8 : La comptabilité générale de l’État
143. I. Le bilan de l’État : une situation nette patrimoniale nÉgative pour plus de 1 260 milliards d’euros
144. A. Plus de 1 000 milliards d’euros d’actif
145. 1. Des immobilisations, en hausse, qui constituent l’essentiel de l’actif
146. 2. Un actif circulant en légère baisse
147. 3. Une trésorerie disponible qui augmente
148. B. Un passif de près de 2 300 milliards d’euros
149. 1. Un passif principalement constitué de dettes financières
150. 2. Des dettes non financières en hausse qui progressent
151. 3. Des provisions pour risques et charges également en hausse
152. 4. Une trésorerie passive substantielle
153. II. Le compte de résultat de l’état : un résulTat patrimonial négatif de 61 milliards d’euros
154. A. Le cycle de fonctionnement
155. B. Le cycle d’intervention
156. C. Le cycle financier
157. D. Les produits régaliens nets
158. III. Les engagements hors bilan
159. IV. La poursuite des progrès en matière de certification des comptes
160. Audition de M. Didier MIGAUD, Premier président de la Cour des comptes et président du Haut Conseil des finances publiques
161. audition de M. gérald darmanin, ministre de l’action et des comptes publics
162. Examen en commission
163. Article liminaire Solde structurel et solde effectif de l’ensemble des administrations publiques de l’année 2017
164. Article 1er Résultats du budget de l’année 2017
165. Article 2 Tableau de financement de l’année 2017
166. Article 3 Résultat de l’exercice 2017 Affectation au bilan et approbation du bilan et de l’annexe
167. Article 4 Budget général – Dispositions relatives aux autorisations d’engagement et aux crédits de paiement
168. Article 5 Budgets annexes – Dispositions relatives aux autorisations d’engagement et aux crédits de paiement
169. Article 6 Comptes spéciaux – Dispositions relatives aux autorisations d’engagement, aux crédits de paiement et aux découverts autorisés. Affectation des soldes
170. Après l’article 6
171. Annexe 1 : Calendrier des commissions d’évaluation des politiques publiques (CEPP)
172. Annexe 2 : liste des propositions de résolution des rapporteurs spéciaux

INTRODUCTION

Le présent projet de loi de règlement a fait l’objet, pour la première fois cette année, d’une procédure renforcée d’examen par l’Assemblée nationale. Celle-ci a mis en place un « printemps de l’évaluation », marqué par l’organisation de commissions d’évaluation des politiques publiques (CEPP) du 30 mai au 12 juin, au cours desquelles les ministres compétents ont été auditionnés par la commission des finances et les rapporteurs spéciaux ont présenté leurs travaux concentrés sur des thèmes précis d’évaluation.

Ces évaluations ciblées ont donné lieu à la rédaction par les rapporteurs spéciaux, qui se sont particulièrement mobilisés, de quarante-cinq rapports, annexés au présent rapport général, mais aussi à la rédaction de vingt propositions de résolution, dont sept seront inscrites à l’ordre du jour et discutées lors des séances publiques des 18, 19 et 20 juin prochain.

Conformément à la logique de résultat instituée par la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) ([1]), il était important de renforcer l’attention que le Parlement porte aux projets de lois de règlement. Ceux-ci comportent en effet un ensemble significatif d’informations présentées dans les documents suivants :

– cinquante-deux rapports annuels de performances (RAP) portant sur les missions du budget général, les budgets annexes, les comptes d’affectation spéciale, les comptes de concours financiers, les comptes de commerce et les comptes d’opérations monétaires ;

– deux annexes qui développent l’examen des opérations liées au budget général, ainsi qu’aux comptes spéciaux et aux budgets annexes ;

– le compte général de l’État, son rapport de présentation, le rapport sur le contrôle interne comptable de l’État et de ses organismes publics, ainsi que la balance générale des comptes de l’État.

Par ailleurs, la Cour des comptes publie un rapport sur l’exécution du budget de l’État et soixante-six notes d’analyse de l’exécution budgétaire (NEB). Pour la première fois, elle présentera ses observations et recommandations en séance publique le 18 juin prochain.

Cette première expérience, réussie, sera appelée à se renouveler et à s’amplifier lors des prochains exercices.

Le présent projet de loi de règlement est le premier à porter, au moins en partie, sur une période dont la majorité parlementaire et le Gouvernement sont responsables.

Les actions mises en œuvre depuis le début de la présente législature ont permis de faire passer le déficit public de la France sous la barre des 3 % du produit intérieur brut (PIB).

Côté dépenses, le Gouvernement a pris des mesures exceptionnelles portant sur plus de 5 milliards d’euros pour faire face aux importantes sous-budgétisations révélées par la Cour des comptes dans son audit du mois de juin sur la situation des finances publiques.

Côté recettes, la première loi de finances rectificative pour 2017 a créé des contributions exceptionnelles à l’impôt sur les sociétés pour environ de 5 milliards d’euros, afin de remédier à l’annulation, le 6 octobre 2017, par le Conseil constitutionnel de la taxe à 3 % sur les montants distribués.

Au total, l’amélioration des finances publiques est due à l’action de l’actuelle majorité à hauteur de plus de 10 milliards d’euros, soit près d’un demi-point de PIB. Sans cette action, le déficit public – mesuré par l’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) à 2,6 % du PIB en 2017 – ne serait pas repassé sous la barre des 3 % du PIB et la France n’aurait pas pu sortir de la procédure de déficit excessif dont elle fait l’objet depuis 2009.

Compte tenu de ces résultats, le Fonds monétaire international (FMI), que le Rapporteur général a rencontré à deux reprises au cours du mois, une fois à Washington et une fois à Paris dans le cadre de la mission de 2018 au titre de l’article IV des Statuts du FMI, a souligné « les progrès impressionnants » de la France qui est devenue « un chef de file des réformes en Europe ».

Le déficit public repasse sous la barre des 3 % du PIB pour la première fois depuis 10 ans et le déficit de l’État se réduit plus rapidement que prévu (fiche 1 : déficit).

Les recettes de l’État progressent fortement, tirées par la reprise de la croissance économique (fiche 2 : les recettes de l’État).

Les dépenses de l’État sont supérieures aux prévisions de la loi de finances initiale et aux normes de dépenses (fiche 3 : les dépenses de l’État).

Les mouvements relatifs aux crédits budgétaires ont été significatifs au cours de l’exercice 2017, afin de maîtriser la dynamique de la dépense (fiche 4 : les modifications de crédits intervenues en cours d’exercice).

Le solde des comptes spéciaux est nettement excédentaire (fiche 5 : les comptes spéciaux).

Les créations de postes se sont poursuivies en 2017, principalement dans les ministères identifiés comme prioritaires (fiche 6 : le suivi des effectifs de l’État).

L’endettement de l’État poursuit sa progression en 2017, à un rythme plus rapide qu’au cours des deux exercices précédents (fiche 7 : la dette de l’État).

La comptabilité générale de l’État, qui fait encore l’objet de quatre réserves substantielles dans l’acte de certification de la Cour des comptes, fait apparaître une situation nette négative de 1 260 milliards d’euros (fiche 8 : la comptabilité générale de l’État).

fiche 1 : Le dÉficit

La loi de règlement arrête le déficit public – toutes administrations publiques confondues – et le déficit de l’État. Le premier est mesuré selon les principes de la comptabilité nationale et le second selon ceux de la comptabilité budgétaire et générale. Ces différents types de comptabilité ont des objets différents (I).

le déficit en 2017

Source : INSEE et présent projet de loi de règlement.

La mesure du solde public, exprimé en pourcentage de PIB, permet d’adopter une vision intégrée de l’ensemble des finances publiques et de vérifier si la France respecte ses engagements européens (II).

La mesure du solde de l’État selon les principes de la comptabilité budgétaire permet d’appréhender son besoin de financement annuel (III).

La mesure du résultat patrimonial permet de déterminer la part de la variation annuelle du patrimoine de l’État qui résulte de la différence entre ses produits et ses charges comptables (IV).

I. Des mesures du dÉficit de l’État DIVERSES

Historiquement, les lois de règlement ont d’abord porté sur la comptabilité budgétaire (A), puis la comptabilité générale (B) et, enfin, la comptabilité nationale (C).

A. La comptabilitÉ budgétaire

Traditionnellement, l’examen de la loi de règlement avait pour but de débattre uniquement de l’exécution du budget de l’État selon les principes d’une comptabilité budgétaire, c’est-à-dire une comptabilité de trésorerie au sein de laquelle les recettes et les dépenses sont enregistrées lors des encaissements et des décaissements. Il s’agit encore aujourd’hui de la comptabilité la plus observée et la plus commentée car elle permet de mesurer le déficit budgétaire et de vérifier le respect des autorisations parlementaires de dépenses.

La tenue d’une comptabilité budgétaire est prévue par l’article 27 de la LOLF ([2]).

L’article 28 de la LOLF précise ainsi que « les recettes sont prises en compte au titre du budget de l’année au cours de laquelle elles sont encaissées » et que « les dépenses sont prises en compte au titre du budget de l’année au cours de laquelle elles sont payées ». La LOLF prévoit une nomenclature des comptes du budget de l’État (budget général, budgets annexes et comptes spéciaux), une nomenclature par destination (mission, programme, action) et une nomenclature par nature (titres, catégories).

Les résultats du budget de l’État pour 2017 sont arrêtés par l’article 1er du présent projet de loi de règlement. Le déficit budgétaire forme, avec l’amortissement de la dette, le besoin de financement de l’État arrêté à l’article 2. Le suivi des autorisations de dépenses et des éventuels reports du budget général, des budgets annexes et des comptes spéciaux est assuré par les articles 4, 5 et 6.

B. La comptabilité générale

Depuis 2006, une comptabilité générale de l’État est annexée au projet de loi de règlement. Cette comptabilité dite « d’engagements » est tenue selon les mêmes principes qu’une comptabilité d’entreprise. Les charges et les produits sont rattachés à l’exercice durant lequel les droits et obligations sont nés, indépendamment de la date de paiement ou d’encaissement effectif.

La comptabilité générale permet d’appréhender également des produits et charges qui ne donnent pas lieu à des flux de trésorerie, et qui ne sont donc pas retracés par la comptabilité budgétaire, comme les dotations aux amortissements et aux provisions. Elle retrace aussi les opérations de nature purement patrimoniale (immobilisations, créances, dettes, etc.), qui ne sont pas décrites en loi de finances, et qui n’ont pas d’impact sur le solde public en comptabilité nationale. La comptabilité générale offre ainsi la possibilité de mesurer les variations annuelles du patrimoine de l’État.

Elle fait généralement l’objet de peu de commentaires dans le débat public, malgré l’enrichissement de l’information qu’elle a initié. Cela s’explique, notamment, par son caractère nouveau et perfectible – par ailleurs, elle fait encore l’objet de plusieurs réserves substantielles exprimées par la Cour des comptes dans l’acte de certification qui accompagne le présent projet de loi de règlement.

Les résultats des comptes de l’État pour 2017 sont arrêtés par l’article 3 du présent projet de loi de règlement.

C. La comptabilité nationale

Enfin, depuis 2013, l’examen du projet de loi de règlement permet, au travers de l’article liminaire, de porter une appréciation sur le résultat en comptabilité nationale de l’ensemble des administrations publiques, c’est-à-dire non seulement de l’État mais également des divers organismes d’administration centrale (ODAC), des administrations de sécurité sociale (ASSO) et des administrations publiques locales (APUL).

La comptabilité nationale est établie par l’INSEE et s’inscrit dans un champ d’analyse macroéconomique. Elle s’appréhende comme une représentation quantifiée du fonctionnement et des résultats d’une économie nationale. Il s’agit d’une comptabilité d’engagements établie selon les règles du Système européen de comptes nationaux et régionaux (SEC 2010) résultant du règlement (UE) n° 549/2013 du 21 mai 2013 relatif au système européen des comptes nationaux et régionaux dans l’Union européenne.

Les résultats de la comptabilité nationale sont abondamment commentés, en particulier le niveau de déficit exprimé en pourcentage du PIB qui joue un rôle essentiel dans le cadre de la surveillance des finances publiques au niveau européen. Ce sont ainsi les résultats de la comptabilité nationale qui permettent de savoir si la France respecte ou non la règle selon laquelle le déficit ne peut excéder 3 % du PIB prévue par le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (protocole n° 12).

II. un déficit public de 2,6 % du PIB pour l’essentiel d’origine structurelle

L’article liminaire du présent projet de loi de règlement et d’approbation des comptes comprend un tableau de synthèse mentionnant le solde public et sa décomposition entre sa composante structurelle et sa composante conjoncturelle.

Le tableau de synthèse des soldes de l’article liminaire mentionne pour 2017 un déficit public de 2,6 % du PIB (A).

La composante structurelle du déficit public s’élève à 2,2 % du PIB, soit 85 % du déficit global (B).

A. un déficit public qui repasse sous la barre des 3 % du PIB

La France connaît un déficit public depuis 1975 et celui-ci a souvent dépassé les 3 % du PIB dans la période récente.

Il diminue fortement en 2017 et est légèrement moins élevé que prévu.

Il se concentre désormais sur l’État, et plus marginalement sur les ODAC.

1. Les comptes publics sont en déficit depuis 1975 et ont souvent dépassé 3 % du PIB au cours de la période récente

Le dernier excédent public constaté date de 1974. Cette année-là, alors que les effets du premier choc pétrolier commencent à se faire sentir, les comptes publics affichent un solde légèrement positif de 0,1 % du PIB.

Depuis 1975, les comptes de la France sont en déficit.

Le déficit public depuis 1974

(en % du PIB)

(en orange, les déficits supérieurs à 3 % du PIB)

* prévision de la loi de finances pour 2017.

Source : INSEE.

La barre des 3 % de déficit public a été franchie à quatre périodes :

– une première fois, très brièvement, en 1986 ;

– une deuxième fois, pour une période de six années entre 1992 et 1997 ;

– une troisième fois, pour une période de quatre années entre 2002 et 2005 ;

– une quatrième fois, et il s’agit de la période tout à la fois la plus récente et la plus longue, entre 2008 et 2016 soit au total neuf années consécutives.

Entre 2002 et 2016, le déficit public annuel de la France a été supérieur à 3 % du PIB à treize reprises en quinze exercices.

L’exercice 2017 marque donc le retour sous la barre des 3 % du PIB, ce qui permet à la France de sortir de la procédure de déficit excessif dont elle fait l’objet depuis 2009. Le 20 mai dernier, la Commission européenne a ainsi recommandé la clôture de la procédure de déficit excessif contre la France.

2. Le déficit public 2017 est légèrement moins élevé que prévu

La loi de finances initiale (LFI) pour 2017 ([3]) prévoyait un déficit public de 2,7 % du PIB.

Les deux lois de finances rectificatives (LFR 1 et LFR 2) ([4]) adoptées en fin d’année sous cette législature avaient légèrement relevé la prévision de déficit public à 2,9 % du PIB.

En exécution le déficit public s’est élevé à 2,6 % du PIB, soit 0,1 point de moins que prévu en LFI et 0,3 point de moins que prévu en LFR 1 et LFR 2.

Le déficit public est également inférieur de 0,2 point à l’objectif communiqué à la Commission européenne à l’occasion de la transmission du programme de stabilité d’avril 2017.

De même, le déficit public est inférieur de 0,1 point à celui qui était prévu par la précédente loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 (LPFP 2014-2019) ([5]) et de 0,3 point à celui anticipé par l’actuelle loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 ([6]).

Enfin, le déficit public pour 2017 se situe en deçà du niveau recommandé par le Conseil de l’Union européenne le 10 mars 2015 dans le cadre de la procédure de correction du déficit excessif.

Trajectoire du solde public

(en % du PIB)

Source : commission des finances.

3. Le déficit public diminue fortement en 2017

Le point le plus haut de déficit public (7,2 % du PIB) a été atteint en 2009, année qui a suivi la crise financière de 2008 et au cours de laquelle le PIB avait diminué de près de 3 points en volume.

Croissance du pib en volume depuis 2007

(en % d’évolution annuelle)

Source : INSEE, comptes nationaux base 2014.

Depuis 2009, le déficit public a été réduit de 4,6 points de PIB, soit 63 milliards d’euros. Mais cette réduction a surtout eu lieu sur la période 2009-2013 (– 3,2 points de PIB). Sur la période 2013-2016, le déficit public n’a été réduit que de 0,6 point de PIB.

L’année 2017 se caractérise par une accélération de la baisse du déficit public. Cette baisse a été obtenue grâce à une diminution des dépenses (0,2 point de PIB) mais aussi grâce à la hausse des recettes (0,6 point de PIB) portée par l’augmentation des prélèvements obligatoires (0,7 point de PIB).

Déficit, dépenses, recettes et prélèvements obligatoires depuis 2014

(en % du PIB)

Source : INSEE, comptes nationaux base 2014.

Les données qui figurent dans le tableau ci-dessous sont à jour des comptes nationaux annuels publiés par l’INSEE le 30 mai 2018.

Évolution des finances publiques sur la période 2013 à 2017

En milliards d’euros

(en % du PIB)

* Les prélèvements obligatoires comprennent 2,1 milliards de ressources propres traditionnelles de l’Union européenne jusqu’en 2014, 3,1 milliards pour 2015, 3,6 milliards pour 2016 et 4,1 milliards pour 2017, lesquelles ne sont pas comptabilisées dans les recettes totales.

Source : INSEE, comptes nationaux base 2014.

4. L’État porte la quasi-totalité du déficit public

La concentration du déficit public sur l’État s’est accentuée ces dernières années sous l’effet de deux tendances.

En premier lieu, les allégements de cotisations sociales décidées dans le cadre de politiques publiques de soutien à l’emploi sont compensés à la sécurité sociale par l’État. Ainsi, le solde des ASSO est passé d’un déficit de 23,9 milliards d’euros en 2010 à un excédent de 5 milliards en 2017 soit une amélioration de près de 30 milliards d’euros.

En second lieu, les APUL connaissent également depuis 2016 un excédent, grâce à un important ralentissement de leurs dépenses.

Le déficit de l’État est désormais supérieur au déficit public.

Décomposition du solde public par sous-secteur d’administration

depuis 2007

(en milliards d’euros)

Source : INSEE, comptes nationaux base 2014.

B. Le déficit conjoncturel et le déficit structurel

Le déficit public comprend deux composantes, structurelle et conjoncturelle. En 2017, la composante structurelle représente 85 % du déficit public.

Décomposition du solde public pour 2017

(en points de PIB)

Source : article liminaire du présent projet de loi de règlement.

Les notions de déficit conjoncturel et structurel ont été introduites pour assurer un meilleur pilotage des politiques économiques (1).

Leurs modalités de calcul sont complexes mais dépendent essentiellement de la notion d’écart de production, c’est-à-dire de la différence entre la production effective et la production potentielle (2).

Les hypothèses de calcul ont été révisées entre l’adoption de la loi de finances initiale pour 2017 et celle de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 (3).

Le Haut Conseil des finances publiques a relevé que la baisse du déficit structurel avait été obtenue grâce à l’élasticité des prélèvements obligatoires, et non pas grâce à un effort discrétionnaire en dépenses (4).

1. Notion de déficit conjoncturel et structurel

Le déficit structurel est le déficit corrigé des effets du cycle économique. Le déficit conjoncturel est le déficit lié à la conjoncture.

Autrement dit, le déficit comprend deux composantes : l’une liée à la conjoncture et l’autre indépendante de la conjoncture. La réduction de la composante structurelle est prioritaire, dès lors que la composante conjoncturelle est censée se résorber d’elle-même en période de reprise de la conjoncture.

C’est la raison pour laquelle l’objectif d’équilibre des comptes publics du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l’Union économique et monétaire (TSCG) est défini en termes de déficit structurel. L’article 3 du TSCG précise que cet objectif est atteint lorsque le solde structurel des administrations publiques est inférieur à 0,5 point de PIB pour les États membres dont la dette dépasse 60 % du PIB, et à 1 point de PIB pour les autres États membres.

Cette règle est mise en œuvre dans le cadre du volet préventif du pacte de stabilité et de croissance (PSC) ([7]). Ce volet préventif prévoit ainsi que les États membres doivent déterminer un objectif de moyen terme (OMT), défini en termes de solde structurel, compris entre – 0,5 point de PIB et l’excédent. Ils doivent également définir une trajectoire d’ajustement structurel minimal en vue d’atteindre l’OMT, étant précisé que le solde structurel doit converger vers l’OMT retenu d’au moins 0,5 point de PIB par an (et de plus de 0,5 point par an lorsque l’État membre possède une dette publique supérieure à 60 % du PIB).

2. Modalités de calcul

Le calcul de la composante conjoncturelle et structurelle du déficit fait intervenir les notions de croissance potentielle, de PIB potentiel et d’écart de production.

La croissance potentielle est une notion non observable en finances publiques et en comptabilité nationale. Il s’agit d’une notion macroéconomique sujette à diverses mesures et interprétations. Elle se définit habituellement comme la croissance qu’une économie peut maintenir à long terme, c’est-à-dire la croissance maximale avant que n’apparaissent les tensions inflationnistes. Le PIB potentiel est ainsi défini « comme le niveau maximum de production que peut atteindre une économie sans qu’apparaissent de tensions sur les facteurs de production qui se traduisent par des poussées inflationnistes » ([8]).

L’écart de production est égal à la différence entre le PIB effectif – qui est mesuré en comptabilité nationale – et le PIB potentiel – qui fait l’objet d’estimations.

Les hypothèses d’écart de production permettent de calculer précisément la composante conjoncturelle et la composante structurelle du déficit selon des modalités complexes.

Une méthode simplifiée de calcul − appelée « règle du pouce » − consiste à considérer qu’en pratique, le solde conjoncturel est proche de la moitié de l’écart de production. Ceci s’explique par le fait que les postes sensibles à la conjoncture représentent, dans notre pays, près de la moitié du PIB et que l’élasticité des prélèvements obligatoires à la croissance du PIB est, en moyenne, de l’ordre de 1.

Autrement dit, plus l’écart de production est élevé, plus la composante conjoncturelle du déficit est importante.

Le déficit structurel est ensuite calculé comme la différence entre le déficit effectif et le déficit conjoncturel corrigé des mesures ponctuelles et temporaires

3. Hypothèses du Gouvernement

Les hypothèses de croissance potentielle sont déterminantes pour le calcul du solde conjoncturel et structurel. Une surestimation de la croissance potentielle aboutit à minorer le déficit structurel, et donc à minorer l’effort à accomplir pour respecter la règle d’équilibre des comptes du TSCG.

La loi de finances initiale pour 2017 (LFI 2017) a été élaborée selon des hypothèses de croissance potentielle et d’écart de production différentes de celles de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 (LPFP 2018-2022).

Comparaison de la nouvelle hypothÈse de croissance potentielle

avec la prÉcÉdente

(en % d’évolution annuelle, sauf précision contraire)

Source : rapport annexé à la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

Au cours de la précédente législature, les hypothèses de croissance potentielle et d’écart de production se sont progressivement éloignées de celles de la plupart des organismes internationaux, dont la Commission européenne. Il en a résulté une sous-estimation du déficit structurel qui a été dénoncée à plusieurs reprises par le Haut Conseil des finances publiques (HCFP).

Dans son dernier avis rendu au cours de la précédente législature, en date du 12 avril 2017 ([9]), le HCFP avait exposé de façon détaillée et pédagogique les raisons pour lesquelles les hypothèses d’écart de production et de croissance potentielle du précédent Gouvernement étaient « peu vraisemblables ». Il estimait « indispensable que la prochaine loi de programmation corrige ces estimations et fixe sur des bases réalistes les hypothèses d’écart de production et de croissance potentielle ».

Le HCFP avait en outre rappelé, à l’occasion de son avis rendu sur le projet de loi de règlement pour 2016, que le déficit structurel était « très vraisemblablement sous-estimé » ([10]), compte tenu du caractère peu vraisemblable des hypothèses de calcul retenues.

Le Rapporteur général souligne que le Gouvernement a tenu compte de l’avis du HCFP. Les hypothèses d’écart de production et de croissance potentielle ont été revues et sont désormais cohérentes avec celles des principales organisations internationales.

Le Gouvernement a, en effet, modifié les hypothèses de calcul du solde structurel.

HypothÈses d’Écart de production, de croissance effective

et de croissance potentielle

(en % d’évolution annuelle, sauf précision contraire)

Source : rapport annexé à la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

Le Gouvernement a abaissé l’estimation de la croissance potentielle d’environ 0,2 point en moyenne sur la période 2016-2020.

L’hypothèse de croissance potentielle de 1,25 % sur la période 2017-2018 se situe à un niveau très proche de celle de la Commission européenne et de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) qui l’estiment l’une et l’autre à 1,2 %.

HypothÈses de croissance potentielle pour la France

(en points de PIB)

Source : Haut Conseil des finances publiques, avis n° HCFP-2017-3 du 24 septembre 2017 relatif au projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

Le Gouvernement a également nettement diminué l’hypothèse d’écart de production pour 2016. Alors que celle-ci était de – 3,1 % dans le programme de stabilité transmis en avril à la Commission européenne, elle a été plus que divisée par deux à – 1,5 % dans le projet de LPFP 2018-2022.

L’écart de production est ainsi nettement moins creusé qu’estimé initialement par le précédent Gouvernement. Cette révision a conduit à présenter un niveau de déficit structurel plus important pour 2016 soit 2,5 % du PIB au lieu de 1,6 % dans la dernière loi de règlement ([11]).

Cette nouvelle hypothèse d’écart de production est proche de celle de la Commission européenne (– 1,3 %).

La croissance effective s’étant élevée à 2,2 % du PIB en volume en 2017, l’écart de production s’est réduit de 0,7 point de PIB avec l’hypothèse de croissance potentielle de la LFI 2017 mais de 0,95 point avec l’hypothèse de croissance potentielle de la LPFP 2018-2022. Dans le premier cas, il est encore de – 2,9 % du PIB potentiel et dans le second de seulement – 0,3 %. Cette différence entre les deux écarts de production a des conséquences importantes sur la mesure des soldes conjoncturel et structurel.

En conséquence, le présent projet de loi présente les écarts à la prévision selon deux séries d’hypothèses, celles de la LFI 2017 et celles de la LPFP 2018-2022.

Tableau de synthèse de l’article liminaire

(en points de PIB)

(1) Hypothèses de croissance potentielle et d’écart de production de la LFI 2017.

(2) Hypothèse de croissance potentielle et d’écart de production de la LPFP 2018-2022.

Source : présent projet de loi de règlement.

Le déficit structurel ressort à 2,2 % du PIB au lieu de 2,5 % pour 2016, avec les hypothèses de la LPFP 2018-2022. Il s’ensuit que l’ajustement structurel, correspondant à la variation d’une année à l’autre du déficit structurel, est de 0,3 point de PIB en 2017.

Toutefois, si l’on avait conservé les hypothèses de la LFI, le déficit structurel serait passé de 1,5 % à 1 %, soit un ajustement structurel de 0,5 point de PIB.

4. Avis du Haut Conseil des finances publiques

Le HCFP a pour mission de se prononcer sur le respect des objectifs pluriannuels de solde structurel. Pour ce faire, il doit prendre pour référence la dernière loi de programmation des finances publiques. Autrement dit, son avis est basé sur les hypothèses de croissance potentielle de la LPFP 2018-2022.

Dans son avis n° HCFP-2018-2 du 18 mai 2018 relatif au solde structurel des administrations publiques présenté dans le projet de loi de règlement de 2017 ([12]), le Haut Conseil a indiqué que le calcul du déficit structurel était conforme à la LPFP 2018-2022.

Toutefois, il souligne que la baisse du déficit structurel a été obtenue grâce à l’élasticité des prélèvements obligatoires, et non pas grâce à un effort discrétionnaire en dépense.

Il avertit du fait que « le non-respect de la trajectoire en dépense ne pourra pas toujours être compensé par de bonnes surprises en matière de recettes, qu’elles soient liées directement à la conjoncture ou à une forte élasticité des recettes au PIB ».

III. un déficit budgétaire de l’État de 67,7 milliards d’euros, en baisse de 1,4 milliard d’euros

Le déficit budgétaire de l’État a été divisé par deux par rapport à 2009, année qui a suivi la crise financière. En revanche, il se réduit à un rythme assez faible depuis 2013. Cela s’explique notamment par le fait que l’État a pris en charge les mesures du pacte de responsabilité décidées sous la précédente législature.

Le déficit budgétaire de l’État depuis 2009

(en milliards d’euros)

* hors programmes d’investissements d’avenir (PIA).

Source : lois de règlement de 2009 à 2016, présent projet de loi de règlement.

Entre 2012 et 2016, le déficit budgétaire de l’État a baissé de près de 20 milliards d’euros.

A. Formation du solde budgétaire 2017

Avec 67,7 milliards d’euros, le déficit budgétaire reste encore, en 2017, à un niveau élevé.

La formation du déficit budgétaire résulte :

– de dépenses nettes du budget général qui se sont élevées à 382,8 milliards d’euros, en y incluant les prélèvements sur recettes (voir fiche Dépenses de l’État) ;

– de recettes nettes du budget général qui ressortent à 309,5 milliards d’euros (voir fiche Recettes de l’État) ;

– et du solde des budgets annexes et comptes spéciaux qui s’établit à 5,5 milliards d’euros (voir fiche Comptes spéciaux).

Formation du solde budgétaire de l’État en 2017

(en milliards d’euros)

Source : présent projet de loi de règlement.

La présentation du budget est toutefois altérée par l’omission de 1,5 milliard d’euros de recettes de droits d’enregistrement qui ont été enregistrées sur l’exercice 2018 alors qu’elles ont été encaissées en 2017.

Formation du solde budgétaire de l’État en 2017 retraitÉe

de la comptabilisaton des droits d’enregistrement

(en milliards d’euros)

Source : d’après le présent projet de loi de règlement et les réponses du Gouvernement au questionnaire du Rapporteur général.

B. Analyse de l’Écart par rapport aux prÉvisions

Le déficit budgétaire de l’État est moins élevé que celui qui avait été prévu par la LFI et les deux lois de finances rectificatives (LFR 1 ([13]) et LFR 2 ([14])).

Écart du déficit budgétaire de l’état en 2017 par rapport aux prévisions

(en milliards d’euros)

Source : différentes lois de finances de 2017 et présent projet de loi de règlement.

Le déficit budgétaire prévu en loi de finances initiale pour 2017 était de 69,3 milliards d’euros. Le déficit est moins élevé de 1,6 milliard d’euros.

passage du solde LFI 2017 au solde constaté en 2017

(en milliards d’euros)

Source : loi de finances initiale pour 2017 et présent projet de loi de règlement.

Les recettes et les dépenses ont été, dans les deux cas, supérieures aux prévisions.

En effet, les recettes sont supérieures aux prévisions à hauteur de 2,7 milliards d’euros. Les recettes fiscales ont été sous-estimées de 3,3 milliards d’euros en LFI, tandis que les recettes non fiscales ont été surestimées de 0,7 milliard d’euros.

L’écart à la prévision concernant les dépenses se limite à 1,3 milliard d’euros. Mais ce résultat a été obtenu grâce à une sous-exécution des prélèvements sur recettes au profit de l’Union européenne (– 2,3 milliards d’euros) et des collectivités territoriales (– 0,8 milliard d’euros) et non pas sur les dépenses nettes du budget général qui sont, quant à elles, supérieures à la prévision initiale de 4,1 milliards d’euros.

C. Analyse d’exécution à exécution

La Cour des comptes a estimé que le déficit budgétaire de l’État en 2017 « ne se réduit pas significativement » puisque la baisse se limite à 1,4 milliard d’euros. Cette amélioration s’explique par une progression plus rapide des recettes que des dépenses, et par une progression du solde des comptes spéciaux.

Il convient toutefois de rappeler que l’amélioration du solde budgétaire de l’État a été obtenue alors que celui-ci a pris à sa charge des mesures du pacte de responsabilité et de solidarité mises en œuvre au cours de la précédente législature et qui visent principalement à réduire le coût du travail. Le coût du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE) a ainsi progressé de 2,1 milliards en 2017 par rapport à 2016.

passage du solde 2016 au solde 2017

(en milliards d’euros)

Source : loi de règlement pour 2016 et présent projet de loi de règlement.

IV. un RÉSULTAT patrimonial négatif de 61 milliards d’euros

La comptabilité générale de l’État est analysée de façon plus détaillée dans la fiche 8 du présent rapport. Seul est rappelé ici le résultat patrimonial, c’est-à-dire la différence entre les produits et les charges.

Le résultat patrimonial 2017 s’établit à– 61 milliards d’euros, en amélioration de 16,8 milliards d’euros par rapport à 2016.

Le résultat de l’État

(en milliards d’euros)

Source : rapport de présentation 2017 annexé au présent projet de loi de règlement.

L’augmentation des charges nettes de fonctionnement a été plus que compensée par la baisse des charges nettes financières et par la hausse des produits régaliens nets.

Le résultat d’ensemble de la comptabilité générale doit être appréhendé avec précaution. Dans l’acte de certification des comptes de l’État ([15]), la Cour des comptes a formulé quatre réserves substantielles et a rappelé que plusieurs demandes de modification n’avaient pas été acceptées par l’administration. Si elles avaient été acceptées, le solde des opérations de l’exercice aurait été dégradé de 4,6 milliards d’euros par rapport au résultat arrêté.

*

fiche 2 : Les recettes de l’État En 2017

Les recettes nettes du budget général de l’État – hors fonds de concours – se sont élevées à 309,5 milliards d’euros en 2017, en hausse de 9,2 milliards d’euros par rapport à l’exécution 2016.

Elles sont supérieures aux prévisions tant de la loi de finances initiale (LFI) ([16]) que – de façon encore plus ample – des deux lois de finances rectificatives (LFR 1 et LFR 2) de fin d’année ([17]).

Recettes nettes du budget général de l’État en 2017

par rapport à 2016 et aux prévisions des lois de finances pour 2017

(en milliards d’euros)

Source : présent projet de loi de règlement et lois de finances relatives à l’année 2017.

Ces recettes se décomposent en recettes fiscales (I) et en recettes non fiscales (II).

Avec 295,6 milliards d’euros, les recettes fiscales nettes constituent la majeure partie des recettes du budget général de l’État.

recettes nettes du budget général depuis 2007

(en milliards d’euros)

I. Les recettes fiscales de l’état

A. Montant global

Recettes fiscales nettes du budget général de l’État depuis 2007

(en milliards d’euros)

* Le montant de l’année 2010 n’inclut pas le rendement de 16,6 milliards d’euros des impôts locaux affectés transitoirement à l’État cette année-là.

Source : commission des finances.

Les recettes sont dites « nettes » car elles sont présentées après déduction des remboursements et dégrèvements afférents aux différents impôts affectés au budget de l’État. Ces remboursements et dégrèvements font l’objet d’une mission spécifique du budget général ([18]).

évolution des recettes fiscales brutes et nettes

sur la période 2007-2017

B. Retraitements nécessaires pour une juste analyse économique des recettes fiscales de l’État

L’analyse des recettes fiscales de l’État nécessite de nombreux retraitements des montants présentés dans le tableau de synthèse précédent qui reprend la présentation habituelle du Gouvernement. Celle-ci consiste à décomposer les recettes fiscales en cinq catégories : impôt sur le revenu (IR), impôt sur les sociétés (IS), TVA, taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) et une catégorie « autres recettes fiscales ». On retrouve cette présentation en page 45 de l’exposé des motifs du présent projet de loi de règlement et en page 70 du rapport de la Cour des comptes sur le budget de l’État en 2017.

Cette présentation est source de confusion et ne permet pas une analyse fidèle sur le plan économique des recettes de l’État. Cela s’explique par des raisons structurelles qui ont déjà été relevées l’an passé, mais plus particulièrement cette année pour des motifs propres à l’exécution de l’exercice 2017.

1. Les retraitements récurrents

Les recettes fiscales nettes du seul budget général ne rendent pas compte du montant total des recettes fiscales nettes affectées à l’État.

Certes, le montant de 295,6 milliards d’euros est celui qui figure dans le tableau d’équilibre des ressources et des dépenses qui figure à l’article 1er du présent projet de loi de règlement. Mais, sur un plan économique, cette présentation budgétaire est incomplète, le montant des recettes fiscales nettes perçues par l’État étant en réalité plus important.

Deux raisons expliquent cette différence entre la présentation retenue par les documents budgétaires et la réalité économique.

a. Les recettes fiscales sont minorées des dégrèvements et remboursements des impôts locaux

En premier lieu, la présentation budgétaire habituelle déduit du montant brut des recettes fiscales de l’État les dégrèvements et remboursements des impôts locaux. Comme chaque année, la Cour des comptes a critiqué cette présentation et a recommandé que les remboursements et dégrèvements d’impôts locaux ne soient plus déduits des recettes fiscales brutes de l’État ([19]). En effet, ceux-ci n’ont rien à voir avec la mécanique des impôts d’État : il n’est donc pas logique de les soustraire du rendement brut des impôts d’État. Selon la Cour des comptes, les dégrèvements et remboursements des impôts locaux devraient figurer en dépenses.

Cette observation de la Cour des comptes est d’autant plus pertinente que les dégrèvements des impôts locaux ont eu tendance à croître ces dernières années sous l’effet de plusieurs réformes. Cette tendance va se poursuivre avec le dégrèvement sur la taxe d’habitation sur les résidences principales institué par la loi de finances pour 2018 ([20]).

En 2017, les remboursements et dégrèvements d’impôts locaux pris en charge par l’État ont été de 12,7 milliards d’euros.

b. Les recettes fiscales du seul budget général ne rendent pas compte de la totalité des recettes fiscales de l’État

En second lieu, cette présentation budgétaire ne tient pas compte des recettes fiscales affectées en tout ou partie à différents budgets annexes et comptes spéciaux de l’État. Cette fraction de la fiscalité est donc souvent omise dans l’analyse politique et économique des comptes de l’État. Cette omission se justifie moins aujourd’hui compte tenu de l’importance que prennent certains de ces impôts, en particulier la fiscalité écologique affectée au compte d’affectation spéciale (CAS) Transition énergétique.

Impôts affectés à des budgets annexes et comptes spéciaux de l’état

(en millions d’euros)

Source : données extraites des rapports annuels de performances.

Ainsi, le rendement de la fiscalité affectée aux budgets annexes et comptes spéciaux de la comptabilité budgétaire de l’État s’est élevé à 9,4 milliards d’euros en 2017 ([21]), ce qui n’est pas négligeable.

Au total, si l’on réintègre les recettes affectées aux budgets annexes et comptes spéciaux (9,4 milliards d’euros) ainsi que les dégrèvements et remboursements d’impôts locaux (12,7 milliards d’euros), le montant réel des recettes fiscales nettes de l’État ne serait donc pas de 295,6 milliards d’euros mais de 317,7 milliards d’euros, au lieu de 303,8 milliards d’euros en 2016, soit une hausse de 13,9 milliards d’euros.

Le montant consolidé des recettes fiscales affectées à l’État ne figure pourtant dans un aucun document budgétaire. Il serait possible d’améliorer l’information du Parlement en l’indiquant plus explicitement.

2. Les retraitements spécifiques à l’exercice 2017

Deux évènements sont venus perturber la lecture des comptes de l’État en 2017 et doivent être pris en compte pour l’analyse de l’évolution des recettes.

a. La comptabilisation des droits d’enregistrement

La comptabilisation budgétaire des droits d’enregistrement encaissés en 2017 n’a pas pu être totalement imputée à leur bénéficiaire en raison d’un dysfonctionnement informatique.

Les recettes de l’État pour 2017 sont ainsi minorées de 1,5 milliard d’euros par rapport au montant réellement encaissé. La comptabilisation de ces recettes est décalée à 2018 alors qu’elles auraient dû normalement figurer dans l’exercice 2017 en application des principes de la comptabilité budgétaire.

La Cour des comptes en a conclu que « cette situation fausse la signification des résultats de l’exécution budgétaire de la gestion 2017, en minorant de 1,5 milliard d’euros les recettes de l’exercice, et celle de l’exercice suivant en majorant d’autant les recettes comptabilisées en 2018 ». Elle a souligné que « si cette recette avait été correctement enregistrée, les recettes fiscales de l’État se seraient établies à 297,2 milliards d’euros » et non pas à 295,6 milliards d’euros. De même, le montant total des recettes fiscales de l’État – déterminé en application des retraitements récurrents présentés précédemment relatifs aux dégrèvements d’impôts locaux et à la fiscalité non affectée au budget général – ne serait pas de 317,7 milliards d’euros mais de 319,2 milliards d’euros.

b. Les conséquences de l’annulation de la taxe de 3 % sur les montants distribués

L’exercice 2017 a également été marqué par la décision du 6 octobre 2017 du Conseil constitutionnel ayant annulé la taxe de 3 % sur les montants distribués ([22]).

Au 31 décembre 2017, 185 dossiers ont été traités et 5,3 milliards d’euros ont été restitués aux entreprises (dont 0,5 milliard d’euros d’intérêts). Ces montants viennent en déduction du montant net de la catégorie « autres recettes fiscales ».

Par ailleurs, la première loi de finances rectificative pour 2017 a eu pour objet de tirer les conséquences budgétaires de la décision du Conseil constitutionnel en instituant deux contributions exceptionnelles à l’impôt sur les sociétés dues par les plus grandes entreprises.

Ces deux contributions ont eu un rendement de 4,9 milliards d’euros (répartis entre 2,79 milliards pour la contribution exceptionnelle et 2,10 milliards pour la contribution additionnelle) et ont majoré d’autant le rendement de l’IS.

Le caractère exceptionnel de ces contributions milite pour une présentation des recettes qui distingue en 2017 le rendement de l’IS de celui desdites contributions.

3. La présentation des recettes à la suite de ces retraitements

La présentation des recettes fiscales de l’État de l’année 2017 est plus fidèle à la réalité économique une fois ces divers retraitements opérés. De même, les droits de succession et de donation – qui constituent par ordre d’importance le cinquième impôt de l’État et dont le produit dépasse cette année celui de la TICPE affectée au budget général – mériteraient d’être mentionnés dans les tableaux de synthèse produits par le Gouvernement compte tenu du dynamisme important de leur rendement.

Le tableau qui suit propose, en conséquence, une présentation alternative des recettes fiscales de l’État pour 2017. Il mentionne également la taxe intérieure sur la consommation finale d’électricité (TICFE) et l’impôt de solidarité sur la fortune (ISF) dont le rendement dépasse pour chacun les 5 milliards d’euros.

Les recettes fiscales de l’État en 2017

présentation commission des finances

(en milliards d’euros)

(1) Hors contributions exceptionnelles instituées par la loi n° 2017-1640 du 1er décembre 2017 de finances rectificative pour 2017.

(2) Part du budget général (11,1 milliards d’euros) et du compte d’affectation spéciale Transition énergétique (6,1 milliards d’euros).

(3) Rendement 2017 de 12,8 milliards d’euros majoré de 1,5 milliard d’euros non enregistrés, malgré leur encaissement effectif, dans le budget général de l’État à la suite d’un dysfonctionnement informatique.

(4) Catégorie propre à ce tableau et qui ne recouvre pas le même périmètre que celui des tableaux de synthèse du gouvernement figurant dans l’exposé des motifs, page 45, du présent projet de loi de règlement.

(5) Montant des recettes fiscales nettes de l’État comprenant le montant des recettes fiscales nettes du budget général majoré des dégrèvements et remboursements d’impôts locaux, le montant des recettes fiscales nettes des budgets annexes et comptes spéciaux, et le montant des droits d’enregistrement revenant à l’État dont la comptabilisation a été omise.

Source : commission des finances d’après le présent projet de loi de règlement et les réponses du Gouvernement au questionnaire du Rapporteur général.

Dans l’analyse qui suit, et pour plus de clarté, la présentation budgétaire habituelle est retenue. Ponctuellement, et de manière explicite, cette présentation sera replacée dans le contexte économique du montant réel des recettes fiscales nettes de l’État.

C. Examen général des recettes fiscales nettes du budget général de l’état

Les recettes fiscales nettes du budget général de l’État sont analysées par rapport à l’exécution constatée en 2016 (1) ainsi que par rapport aux prévisions de la LFI et des deux LFR afférentes à l’année 2017 (2).

1. Analyse d’exécution à exécution

Les recettes fiscales nettes du budget général de l’État progressent de 11,5 milliards d’euros par rapport à 2016.

Évolution des recettes fiscales nettes du budget général de l’État

(en milliards d’euros)

Source : Cour des comptes, Note d’analyse de l’exécution budgétaire 2017 : recettes fiscales de l’État, mai 2018.

L’évolution spontanée de ces recettes aurait dû être de 14,3 milliards en l’absence de mesures législatives (a).

Cette évolution spontanée a été « freinée » par les mesures législatives de baisse des impôts qui ont représenté 2,5 milliards d’euros (b).

Les mesures de périmètre et de transfert ont fait perdre 0,2 milliard d’euros au budget de l’État (c).

a. Une forte évolution spontanée

L’évolution spontanée a été en 2017 très nettement supérieure à celle de l’activité économique. Avec 14,3 milliards d’euros, celle-ci est, en effet, de 5,0 % alors que le PIB a progressé en valeur de 2,8 % (2,2 % de croissance économique et 0,6 % d’évolution des prix, dit « déflateur du PIB »).

Il s’ensuit que l’élasticité des recettes fiscales du budget général de l’État ressort en 2017 à 1,8 (soit 5/2,8).

En 2016, l’élasticité avait déjà été supérieure à l’unité puisqu’elle avait été mesurée à 1,2. Sur trois années toutefois, elle demeure inférieure à l’unité : entre 2012 et 2014 l’élasticité avait été négative.

élasticité des recettes fiscales nettes du budget général de l’état

sur la période 2007-2017

(en milliards d’euros)

Source : Cour des comptes.

b. Des mesures législatives de baisse des impôts

Les mesures législatives ont permis une baisse de la fiscalité de 2,6 milliards en 2017.

Il s’agit pour l’essentiel de la montée en charge du CICE (2,1 milliards d’euros) et de la réduction d’impôt sur le revenu de 20 % en faveur des ménages aux revenus modestes et moyens (1 milliard d’euros).

Les contributions exceptionnelles à l’IS (4,9 milliards d’euros) se sont en grande partie compensées avec les remboursements de la taxe à 3 % sur les montants distribués (5,3 milliards d’euros).

c. Des mesures de périmètre et de transfert importantes qui se sont neutralisées

L’exercice 2017 est marqué par d’importantes mesures de périmètre et de transfert qui se sont toutefois en grande partie neutralisées. En net, ces mesures n’ont réduit les recettes fiscales du budget général de l’État que de 0,2 milliard d’euros.

Les plus importantes d’entre elles concernent l’affectation de la fiscalité énergétique. Le rendement de la TICPE a été transféré pour 6,6 milliards d’euros à l’Agence de financement des infrastructures de transports (AFITF) et au CAS Transition énergétique quand, en sens contraire, les recettes de la taxe intérieure de consommation sur le gaz naturel (TICGN) et de la TICFE sont revenues au budget général de l’État pour 5,8 milliards d’euros.

Les habituels transferts entre l’État et la sécurité sociale relatifs à la TVA se sont traduits par un solde net en faveur de l’État de 0,7 milliard d’euros.

2. Analyse par rapport à la prévision

Les recettes fiscales nettes du budget général sont supérieures aux prévisions. L’écart par rapport aux prévisions serait encore plus important si l’on tenait compte des droits de mutation non enregistrés.

Écart des recettes fiscales nettes du budget général 2017

par rapport aux prévisions

(en milliards d’euros)

Source : différentes lois de finances à l’année 2017 et présent projet de loi de règlement.

L’écart de 3,3 milliards d’euros par rapport à la prévision de la loi de finances initiale s’explique principalement par une évolution spontanée plus forte que prévu (4 milliards d’euros), en lien avec la reprise économique. Celle-ci a largement compensé le fait que la « base 2016 » ayant servi de point de départ au calcul de la prévision s’est révélée plus faible que prévu (1,2 milliard d’euros). Par ailleurs, les différentes mesures ont été moins coûteuses que prévu (0,5 milliard d’euros). Il s’agit principalement de la montée en charge du CICE qui avait été anticipé à un rythme plus rapide pour 2017.

Décomposition de l’écart entre la prévision de recettes fiscales

de la LFI 2017 et de l’exécution

(en milliards d’euros)

Source : Cour des comptes.

De manière paradoxale, les écarts à la prévision sont plus importants dans les deux LFR que dans la LFI. Cela s’explique par une sous-estimation en fin de gestion des recettes de TVA et d’IS. Devant notre commission, le ministre de l’action et des comptes publics a indiqué qu’il y avait eu une accélération des recettes fiscales dans les quinze derniers jours de l’année.

En revanche, les recettes du STDR étaient surévaluées d’environ un milliard d’euros, celles-ci n’ayant été que de 1,3 milliard d’euros au lieu de 2,3 milliards d’euros prévus. On observe un ralentissement important des encaissements au titre du STDR en 2017.

Encaissements du STDR depuis 2014 (toutes administrations confondues)

(en millions d’euros)

Source : Cour des comptes.

D. Examen impôt par impôt

Les quatre principaux impôts (TVA, IR, IS, TICPE) représentent à eux seuls un rendement net de 272,2 milliards d’euros, soit 92 % des recettes fiscales nettes du budget général de l’État.

Ces différents impôts sont présentés par ordre d’importance sur le plan du rendement budgétaire. Comme précédemment pour l’ensemble des recettes fiscales, le rendement de chaque impôt pour 2017 est analysé par rapport à l’exécution constatée en 2016 ainsi que par rapport aux prévisions des lois de finances relatives à l’année 2017.

1. La taxe sur la valeur ajoutée

La TVA est un impôt d’État dont le produit est partagé avec la sécurité sociale. Elle joue à ce titre un rôle de variable d’ajustement dans les transferts entre l’État et cette dernière. En 2017, son rendement a représenté près de 52 % des recettes fiscales nettes du budget général de l’État.

Rendement net de la TVA depuis 2010

(en milliards d’euros)

Source : Conseil des prélèvements obligatoires et données de la commission des finances.

a. Analyse d’exécution à exécution

Les recettes de TVA affectées à l’État sont en hausse de 8 milliards d’euros par rapport à 2016.

Des recettes nettes de TVA 2016 aux recettes nettes de tva 2017 (part État)

(en milliards d’euros)

Source : Cour des comptes, Note d’analyse de l’exécution budgétaire 2017 : recettes fiscales de l’État, mai 2018.

L’évolution spontanée de la TVA a été mesurée à 7,1 milliards d’euros soit 4,9 %. L’élasticité à la croissance ressort à 1,8. Selon la Cour des comptes, la croissance de l’assiette se limite pourtant à 3,2 % si bien qu’« il subsiste une part inexpliquée dans l’évolution de la TVA ».

Aucune mesure législative significative n’est venue affecter son rendement.

Cependant, en 2017, le partage du produit de la TVA entre l’État et la sécurité sociale a donné lieu à un surcroît de rendement au profit de celui-ci de 0,7 milliard d’euros.

b. Analyse de l’écart avec la prévision

Le rendement de la TVA avait été sous-estimé tant par la LFI que par les LFR 1 et LFR 2.

Écart des recettes nettes de TVA 2017 par rapport aux prévisions

(en milliards d’euros)

Source : lois de finances pour 2017 et présent projet de loi de règlement.

2. L’impôt sur le revenu

L’IR a contribué à hauteur de 25 % aux recettes fiscales nettes du budget général de l’État. Son poids dans le budget général a tendance à progresser depuis dix ans. En 2007, il ne représentait qu’un peu plus de 20 % des recettes nettes du budget général.

Rendement net de l’IR depuis 2008

(en milliards d’euros)

Source : lois de règlement et présent projet de loi de règlement.

a. Analyse d’exécution à exécution

Le rendement net de l’IR progresse de 1,2 milliard d’euros en 2017 par rapport à 2016.

Des recettes nettes d’IR 2016 aux recettes nettes d’IR 2017

(en milliards d’euros)

Source : Cour des comptes, Note d’analyse de l’exécution budgétaire 2017 : recettes fiscales de l’État, mai 2018.

L’évolution spontanée de l’IR est particulièrement importante. Avec 2,4 milliards d’euros, elle ressort à 3,3 %, soit une élasticité de 1,2. L’année dernière, l’évolution spontanée avait également été importante à 2,8 milliards d’euros, soit 4 %, et une élasticité de 2,5.

Cette évolution spontanée n’a été que partiellement freinée, à hauteur d’un milliard d’euros, par la réduction d’IR de 20 % pour les foyers à revenus modestes et moyens, instituée par l’article 2 de la loi de finances pour 2017.

Aucune mesure de périmètre ou de transfert n’est à signaler, l’IR étant affecté en totalité à l’État.

b. Analyse de l’écart avec la prévision

Le rendement de l’IR est assez proche des prévisions.

Écart des recettes nettes d’IR 2017 par rapport aux prévisions

(en milliards d’euros)

Source : lois de finances pour 2017 et présent projet de loi de règlement.

3. L’impôt sur les sociétés

L’IS a contribué à hauteur de près de 12 % aux recettes fiscales nettes du budget général de l’État.

Rendement net de l’IS depuis 2007

(en milliards d’euros)

Source : lois de règlement et présent projet de loi de règlement.

a. Analyse d’exécution à exécution

Le rendement net de l’IS progresse de 5,7 milliards par rapport à 2016.

Des recettes nettes d’IS 2016 aux recettes nettes d’IS 2017

(en milliards d’euros)

Source : Cour des comptes, Note d’analyse de l’exécution budgétaire 2017 : recettes fiscales de l’État, mai 2018.

L’évolution spontanée de l’IS a été forte (12,9 %) et a permis un rendement supplémentaire de 3,9 milliards d’euros au lieu de 0,3 milliard d’euros, l’année dernière. Elle traduit directement les effets du redémarrage économique. Mais, comme pour la TVA, elle est plus élevée que la progression de l’assiette.

Aucune mesure de périmètre ou de transfert n’est à signaler, l’IS étant affecté en totalité à l’État.

Les deux contributions exceptionnelles créées à la suite de l’annulation de la taxe de 3 % sur les revenus distribués ont permis un rendement supplémentaire de 4,9 milliards d’euros. Elles expliquent la quasi-totalité des mesures nouvelles. Hors contributions exceptionnelles, le rendement de l’IS se limiterait à 30,8 milliards d’euros en 2017.

Les mesures antérieures proviennent essentiellement de la mise en œuvre du pacte de responsabilité et de solidarité et de la montée en charge du CICE.

Entre 2013 et 2017, l’IS a baissé de 11,5 milliards d’euros sous l’effet de la montée en charge du CICE ([23]). Hors CICE, l’IS est en augmentation de 2,7 milliards sur la période. Hors contributions exceptionnelles, il est en revanche en baisse de 2,3 milliards d’euros.

Rendement net de l’IS depuis 2013

(en milliards d’euros)

Source : données extraites des lois de règlement, du présent projet de loi de règlement et des réponses au questionnaire du Rapporteur général.

b. Analyse de l’écart avec la prévision

Le rendement de l’IS prévu en LFI ne tenait pas compte des contributions exceptionnelles adoptées en LFR 1. L’écart par rapport à la LFI est donc important. L’écart en LFR 1 et LFR 2 l’est également mais dans une moindre ampleur.

Écart des recettes nettes d’IS 2017 par rapport aux prévisions

(en milliards d’euros)

Source : lois de finances pour 2017 et présent projet de loi de règlement.

4. La taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques

Le produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) est partagé entre l’État et divers affectataires, dont les collectivités territoriales. Ces affectations permettent essentiellement de compenser des transferts de compétence.

Affectation de la TICPE 2016-2018

(en millions d’euros)

Les recettes nettes de TICPE ont représenté moins de 4 % des recettes nettes du budget général de l’État et environ 5 % de ses recettes totales. Mais l’État ne perçoit environ que 56 % du produit de la TICPE.

a. Analyse d’exécution à exécution

Le montant de la part du produit de TICPE revenant à l’État diminue de 4,8 milliards d’euros par rapport à 2016.

Des recettes nettes de TICPE 2016 aux recettes nettes de TICPE 2017

(en milliards d’euros)

Source : Cour des comptes, Note d’analyse de l’exécution budgétaire 2017 : recettes fiscales de l’État, mai 2018.

Cette baisse s’explique en totalité par le transfert d’une partie du rendement de la TICPE vers l’Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) et le CAS Transition énergétique.

Les mesures législatives, en lien avec la trajectoire carbone, emportent en revanche une hausse du rendement de 1,7 milliard d’euros pour la part revenant à l’État.

L’évolution spontanée a été modérée (0,1 milliard d’euros).

b. Analyse de l’écart avec la prévision

Le produit de la TICPE affecté au budget général de l’État en 2017 a été sous-estimé tant en LFI qu’en LFR 1 et LFR 2.

Écart des recettes nettes de TICPE 2017 par rapport aux prévisions

(en milliards d’euros)

Source : différentes lois de finances à l’année 2017 et présent projet de loi de règlement.

5. Les autres recettes fiscales du budget général

Le rendement des autres recettes fiscales du budget général est évalué à 23,4 milliards d’euros dans l’exposé des motifs, dans le tableau en page 45, du présent projet de loi de règlement.

Pour les raisons indiquées précédemment, une juste analyse économique devrait conduire à réintégrer dans ce montant les dégrèvements et remboursements d’impôts locaux qui ont été de 12,7 milliards d’euros en 2017.

Après cette réintégration, les autres recettes fiscales nettes du budget général ressortent à 36,1 milliards d’euros.

Les droits de succession et de donation représentent à eux seuls plus d’un tiers de ce montant. Ils constituent un même impôt faisant l’objet de dispositions spéciales uniquement pour leur liquidation.

Leur rendement global avoisine les 13 milliards d’euros en 2018, en hausse de plus de 40 % depuis 2012.

Rendement des droits de succession et de donation

(en milliards d’euros)

Source : projets de loi de finances, annexe Évaluations des voies et moyens, tome 1, et lois de règlement.

En tenant compte des droits de succession et de mutation dont la comptabilisation a été éludée, le rendement aurait été de 14,3 milliards d’euros, en hausse de 57 % depuis 2012.

Par ordre d’importance vient ensuite la TICFE pour un rendement de 7,9 milliards d’euros.

Enfin, pour sa dernière année de perception, l’ISF a rapporté à l’État 5,1 milliards d’euros.

II. Les recettes non fiscales de l’état

Avec 13,8 milliards d’euros, les recettes non fiscales constituent une part non négligeable des recettes nettes du budget général de l’État (près de 4,5 %). Elles diminuent de 2,4 milliards d’euros par rapport à 2016 et sont inférieures de 0,7 milliard d’euros à la prévision de la LFI. Elles ont cependant été sous-estimées de 0,8 et 0,4 milliard d’euros par les LFR 1 et LFR 2.

Recettes non fiscales du budget général de l’État en 2017 par rapport à 2016 et aux prévisions des lois de finances pour 2017

(en milliards d’euros)

Source : présent projet de loi de règlement et lois de finances pour 2017.

Pourtant, le produit des dividendes et recettes assimilées a été meilleur que prévu et progresse assez nettement. Ce sont donc les autres recettes non fiscales qui sont à l’origine de la baisse constatée.

A. Les dividendes et recettes assimilées

Les dividendes et recettes assimilées représentent plus du tiers des recettes non fiscales du budget général de l’État avec 5,4 milliards d’euros en 2017.

Le dividende de la Banque de France (2,3 milliards d’euros) est en hausse de 1,3 milliard d’euros par rapport à 2016 en raison de l’amélioration du résultat financier qui a bénéficié notamment de l’effet de la hausse des intérêts reçus sur les dépôts des établissements de crédits.

Le dividende de la Caisse des dépôts et consignations s’est élevé à 0,9 milliard d’euros, lequel s’ajoute à la contribution représentative de l’IS (0,6 milliard d’euros).

Les entreprises non financières ont versé 1,5 milliard d’euros de dividendes dont 555 millions par ENGIE et 232 millions d’euros par Orange.

À noter que, comme l’an dernier, EDF a versé intégralement son dividende (1,3 milliard d’euros) sous forme de titres, et non en numéraire. Il n’a donc pas été enregistré dans la comptabilité budgétaire mais a bien été pris en compte en comptabilité nationale et générale.

B. Les autres recettes non fiscales

1. Les produits du domaine de l’état

Les produits du domaine de l’État se sont élevés à 2,3 milliards d’euros, en baisse de 0,9 milliard d’euros par rapport à 2016. Ils comprennent principalement des loyers budgétaires payés par les administrations ainsi que le produit des redevances d’usage des fréquences radioélectriques (près d’un milliard d’euros pour chacun de ces postes budgétaires).

2. Les produits de la vente de biens et services

Les produits de la vente de biens et services ont progressé de 0,3 milliard d’euros en 2017, pour s’établir à 1,1 milliard d’euros au lieu de 0,8 milliard d’euros en 2016. Il s’agit principalement des frais d’assiette et de recouvrement des impôts et taxes recouvrés par l’État pour le compte d’autres personnes morales, au premier rang desquelles figurent les collectivités territoriales.

3. Les remboursements des intérêts des prêts, avances et autres immobilisations financières

Les remboursements des intérêts des prêts, avances et autres immobilisations financières se sont élevés à 445,3 millions d’euros au lieu de 451,4 millions d’euros en 2016, soit une quasi-stabilité. Il s’agit principalement des intérêts des prêts à des banques et des États étrangers.

4. Les amendes, sanctions, pénalités et frais de poursuite

Les amendes, sanctions, pénalités et frais de poursuite affectés au budget général de l’État se sont élevés à 1,9 milliard d’euros en 2017, soit une baisse de 0,4 milliard d’euros par rapport à 2016.

5. Les recettes diverses

Les recettes diverses ont fortement diminué puisqu’elles ressortent à 2,6 milliards d’euros en 2017 au lieu de 5 milliards d’euros en 2016, soit une hausse de 2,4 milliards d’euros. Cela s’explique par le fait que l’exercice 2016 avait été caractérisé par un reversement de la Coface qui s’était élevé à 2,4 milliards d’euros.

*

fiche 3 : Les DÉPENSES DE L’ÉTAT

L’exercice 2017 est marqué par une forte augmentation des dépenses du budget général de l’État par rapport à l’exercice précédent, ainsi que par une sur-exécution par rapport au plafond de dépenses adopté en loi de finances initiale.

Ainsi, les dépenses des ministères ressortent en augmentation de 9,1 milliards d’euros entre 2016 et 2017, soit une augmentation de 4 %. La Cour des comptes relève qu’un tel accroissement des dépenses du budget général d’un exercice sur l’autre, hors charge de la dette, contributions au compte d’affectation spéciale (CAS) Pensions et fonds de concours, n’était pas survenu depuis 2007 ([24]).

exÉcution des dÉpenses NETTES des ministères 2016 et 2017

(en milliards d’euros)

NB : missions du budget général, hors remboursements et dégrèvements, hors dette et pensions, hors fonds de concours et attribution de produits, hors recapitalisation d’Areva (en 2017) et de l’Agence française de développement (en 2016).

Source : présent projet de loi de règlement.

La Cour relève que « l’augmentation sensible du budget général en 2017 résulte tout d’abord de la hausse des crédits ouverts par la loi de finances initiale, soit 5,9 milliards d’euros (à périmètre constant) par rapport à l’exécution 2016 » ([25]).

I. les dÉpenses 2017 ressortent en augmentation par rapport À la loi de finances initiale et aux normes de dÉpenses

A. les dÉpenses du budget gÉnÉral sont supÉrieures aux prÉvisions

1. Les dépenses nettes sont supérieures à la prévision de la loi de finances initiale

Les dépenses nettes du budget général, c’est-à-dire hors mission Remboursements et dégrèvements, sont supérieures de 4,3 milliards d’euros à la loi de finances initiale, y compris les fonds de concours et attributions de produits, soit une sur-exécution de 1,3 %.

comparaison de l’exÉcution des dÉpenses nettes du budget gÉnÉral

par rapport À la loi de finances initiale

(y compris fonds de concours, en milliards d’euros)

Source : lois de finances initiales et lois de règlement.

Sur la période 2007-2017, les dépenses nettes du budget général de l’État ont été en moyenne supérieures de 4,2 milliards d’euros au plafond de dépenses fixé en loi de finances initiale. Seuls trois exercices (2007, 2013 et 2014) ont donné lieu à une sous-exécution du plafond de dépenses.

Toutefois, la période a été marquée par la crise économique et financière et une réponse budgétaire active en 2009 et 2010. En neutralisant, ces deux exercices budgétaires, la moyenne de dépassement du plafond de dépenses fixé en loi de finances initiale s’est établie à 0,8 milliard d’euros.

Par ailleurs, des dépenses dites « exceptionnelles » ont été financées sur un certain nombre d’exercices, telles que la recapitalisation de l’Agence française de développement (AFD) en 2016, ou la recapitalisation d’Areva pour 1,5 milliard d’euros en 2017. Hors la recapitalisation d’Areva, les dépenses nettes du budget général ressortent en augmentation de 2,7 milliards d’euros en 2017 par rapport à la loi de finances initiale.

Le niveau des surconsommations de crédits résulte pour partie de sous-budgétisations importantes en loi de finances initiale, identifiées dans son audit par la Cour des comptes en juin 2017 ([26]).

Dans son rapport sur le budget de l’État en 2017, la Cour des comptes constate que les risques sur les dépenses se sont bien matérialisés à hauteur de 6,4 milliards d’euros, c’est-à-dire au niveau supérieur de la fourchette d’estimation, dont 4,4 milliards d’euros de sous-budgétisations ([27]).

À l’issue de l’exercice 2017, dix-sept missions du budget général de l’État sont en sous-consommation de leurs plafonds de crédits, pour un montant total de 2,3 milliards d’euros. À l’inverse, douze missions présentent une surconsommation de leurs plafonds de crédits, pour un montant total de 6,6 milliards d’euros. Enfin, la consommation de crédits de la mission Pouvoirs publics est strictement conforme à la prévision de la loi de finances initiale.

Évolution des dÉpenses nettes du budget gÉnÉral par mission

(en euros)

Source : commission des finances.

Six missions ont principalement fait l’objet de dépassements significatifs, il s’agit des missions suivantes :

– Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales, à hauteur de 1,3 milliard d’euros en crédits de paiement (CP) : cela résulte du niveau des refus d’apurements communautaires, de crises sanitaires importantes, en particulier l’influenza aviaire et d’un pilotage difficile de plusieurs dépenses d’intervention, tels que les allégements de cotisations sociales et les dispositifs de soutien de filières en difficulté ;

– Défense, à hauteur de 933 millions d’euros en CP : cela résulte principalement des surcoûts des opérations extérieures (838 millions d’euros, soit un coût total de ces opérations de 1,3 milliard d’euros) et des missions intérieures (172 millions d’euros, soit un coût total de ces opérations de 213 millions d’euros), ainsi que la consommation de reports de crédits pour 714 millions d’euros, qui correspondent pour partie à des crédits ouverts en 2015 à la suite de la budgétisation des ressources exceptionnelles issues du CAS Fréquences ;

– Économie, à hauteur de 1,6 milliard d’euros en CP : cela résulte essentiellement de la recapitalisation d’Areva pour 1,5 milliard d’euros ;

– Écologie, développement et mobilité durables, à hauteur de 728 millions d’euros en CP : cela résulte notamment du financement spécifique de la mission via un niveau élevé de fonds de concours en provenance de l’Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF), représentant 1,75 milliard d’euros ;

– Immigration, asile et intégration, à hauteur de 329 millions d’euros en CP : cela résulte principalement des dépenses liées à l’allocation pour demandeurs d’asile, dont le nombre de bénéficiaires s’établit à 122 000 en décembre 2017 ; le flux global de demandeurs d’asile continue d’augmenter, s’élevant à + 17 % à l’Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) (100 412 demandes) et + 27 % dans les « guichets uniques » (121 200 demandes), tandis que la loi de finances initiale prévoyait une progression de la demande de 10 % ;

– Solidarité, insertion et égalité des chances, à hauteur de 1,2 milliard d’euros en CP : cela résulte de la dynamique des dépenses d’intervention de la mission, qui constitue essentiellement des dépenses de guichet, et de leur sous-budgétisation en loi de finances initiale, qui s’est élevée à 331 millions d’euros pour l’allocation aux adultes handicapés (AAH) et à 850 millions d’euros pour la prime d’activité et les autres dispositifs de prime de Noël et de revenu de solidarité active (RSA) jeunes.

Le détail des variations de crédits des différentes missions du budget général est analysé par les rapporteurs spéciaux dans l’annexe au présent rapport.

2. La surconsommation importante et exceptionnelle de la mission Remboursements et dégrèvements

L’exécution de la mission Remboursements et dégrèvements s’élève à 112,6 milliards d’euros, soit un niveau supérieur de 3,7 milliards d’euros à la prévision de la loi de finances initiale. Cela résulte principalement de l’annulation de la taxe à 3 % sur les dividendes par le Conseil constitutionnel en octobre 2017 ([28]).

En effet, la première loi de finances rectificative 2017 a procédé à l’ouverture de 4,4 milliards d’euros de crédits supplémentaires sur la mission, afin de permettre le remboursement des sommes indûment perçues par l’État au titre de cette taxe ([29]). Lors de la présentation du projet de loi, le Gouvernement avait indiqué que les estimations de décaissements s’élevaient à 5 milliards d’euros en 2017 et 5 milliards d’euros en 2018.

Le coût des remboursements au titre du contentieux s’est établi à 5,3 milliards d’euros en 2017, dont 0,5 milliard d’euros au titre des intérêts moratoires. Le présent projet de loi estime le coût budgétaire pour 2018 à 5,5 milliards d’euros, intérêts moratoires inclus ([30]).

Au total, les dépenses liées à la mission apparaissent relativement dynamiques en augmentation de 9 milliards d’euros par rapport à 2016, soit une hausse de près de 9 % de la dépense.

3. Les dépenses financées par fonds de concours sont globalement conformes aux prévisions

Aux termes des II et III de l’article 17 de la LOLF du 1er août 2001 ([31]), les fonds de concours représentent un dispositif d’affectation budgétaire de recettes au bénéfice du budget général. Ils se caractérisent par des fonds à caractère non fiscal, versés par des personnes distinctes de l’État, destinés à concourir à des dépenses d’intérêt public et par des produits de legs et donations attribués à l’État. Par construction, le niveau des fonds de concours correspond à un niveau de dépenses équivalent.

En 2017, les dépenses financées par fonds de concours s’élèvent à 4,1 milliards d’euros, soit un niveau quasiment conforme à la prévision de la loi de finances établie à 3,9 milliards d’euros ([32]).

C. les dÉpenses exÉcutÉes sont légèrement supÉrieures aux normes de dÉpenses

1. Les normes de dépenses sont légèrement dépassées en 2017, malgré des économies de constatation

a. Un léger dépassement des deux normes de dépenses, en volume et en valeur

Hors recapitalisation d’Areva, l’exécution 2017 illustre un dépassement des deux normes de dépenses, en volume et en valeur, applicables à l’État.

La loi de finances initiale pour 2017 a fixé le niveau des normes de dépenses de l’État, sur le périmètre en valeur à 301,3 milliards d’euros et sur le périmètre en volume à 390,8 milliards d’euros en volume.

PÉRIMÈTRE DES NORMES DE DÉPENSES DE L’ÉTAT EN 2017

(en milliards d’euros)

La norme en valeur a été sur-exécutée à hauteur de 0,4 milliard d’euros, s’établissant à 301,6 milliards d’euros et la norme en volume a été légèrement sur-exécutée de 0,1 milliard d’euros, s’établissant à 390,9 milliards d’euros.

ExÉcution 2017 sur le pÉrimÈtre des normes de dÉpenses

(en milliards d’euros)

NB : hors coût de la recapitalisation d’Areva pour 1,5 milliard d’euros.

Source : Cour des comptes (données direction du budget).

Les dépenses nettes du budget général (hors dette et pensions) sont en dépassement de 2,9 milliards d’euros par rapport à la loi de finances initiale et de 8,9 milliards d’euros par rapport à 2016.

Le plafond des taxes affectées est supérieur de 0,4 milliard d’euros au niveau prévu en loi de finances initiale, tandis que la charge de la dette est en léger dépassement de 0,2 milliard d’euros.

Ainsi, les dépenses les plus pilotables sont celles qui sont le plus en dépassement au titre de l’exercice 2017. En revanche, cet exercice a été marqué par un niveau élevé d’économies de constatation qui ont permis de réduire la sur-exécution des normes de dépenses.

b. Un niveau élevé d’économies de constatation (prélèvements sur recettes et contributions au CAS Pensions)

En 2017, le caractère limité du dépassement des normes de dépenses résulte exclusivement d’économies de constatation.

Les dépenses liées aux prélèvements sur recettes destinés à l’Union européenne et aux collectivités territoriales sont inférieures de 2,9 milliards d’euros aux prévisions et les contributions au CAS Pensions de 0,4 milliard d’euros, soit un total d’économies de constatation de 3,4 milliards d’euros.

Ces économies de constatation résultent :

– d’une consommation plus lente qu’anticipé du cadre financier pluriannuel de l’Union européenne, notamment des dépenses de cohésion

(– 2,3 milliards d’euros par rapport à la loi de finances initiale) ;

– d’un niveau de l’investissement local plus faible que prévu en 2016, réduisant l’exécution du fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA) (– 0,6 milliard d’euros) ;

– et d’une hausse moindre que prévu des charges de pensions.

La Cour des comptes relève que la sous-exécution de 2,3 milliards d’euros du prélèvement sur recettes au profit de l’Union européenne est la plus élevée depuis la mise en œuvre de la LOLF. Elle est également en forte diminution à hauteur de 2,6 milliards d’euros par rapport à l’exercice 2016 et de 2,9 milliards d’euros par rapport à la moyenne des exercices depuis 2011.

2. La révision des normes de dépenses à compter de 2018

Considérant que les deux normes de dépenses mesuraient imparfaitement l’effort réellement consenti sur les dépenses de l’État, la Cour des comptes avait recommandé en 2016 la mise en place de deux nouvelles normes de dépenses de l’État ([33]) :

– une norme de gestion directement destinée à la maîtrise des dépenses par les gestionnaires publics ;

– et une norme globale d’évolution des dépenses de l’État permettant d’appréhender l’ensemble des dépenses.

Cela visait à concilier trois objectifs : « limiter les possibilités de contournement de la charte budgétisation, assurer la lisibilité externe (et donc la transparence) et offrir la capacité aux gestionnaires de maîtriser effectivement les dépenses sous norme ».

En réponse, l’article 9 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 ([34]) a instauré deux nouvelles normes de dépenses :

– la norme de dépenses pilotables de l’État ([35]) ;

– et l’objectif de dépenses totales de l’État (ODETE) ([36]).

Cette distinction vise à identifier un périmètre de dépenses véritablement à la main du gestionnaire et un champ de dépenses retraçant une vision exhaustive des dépenses de l’État.

La Cour des comptes relève que les deux nouvelles normes « constituent un progrès mais ne correspondent pas exactement aux recommandations de la Cour, le périmètre retenu pour les taxes plafonnées demeurant trop limité et les remboursements et dégrèvements d’impôts locaux n’y ayant pas été intégrés » ([37]).

En tout état de cause, ces nouvelles normes de dépenses sont applicables à compter de la loi de finances initiale pour 2018.

III. l’Évolution des dÉpenses par nature

La Cour des comptes a relevé que les dépenses de personnel, de fonctionnement et d’intervention sont en progression entre 2016 et 2017, tandis que les dépenses d’investissement sont restées stables.

dÉpenses nettes du budget général de l’État en 2017

par rapport à 2016 et aux prévisions des lois de finances pour 2017

(en milliards d’euros)

Source : commission des finances, données issues du rapport de la Cour des comptes, Le budget de l’État en 2017, mai 2018.

En revanche, les dépenses les plus dynamiques par rapport à la loi de finances initiale sont les subventions pour charges de service public, les dépenses de fonctionnement en intégrant la recapitalisation d’Areva, ainsi que les dépenses d’intervention.

A. augmentation significative des dÉpenses de personnel

La Cour des comptes relève que « la progression des dépenses de personnel est supérieure en 2017 à celle du total des six dernières années » ([38]). La dynamique de ces dépenses est en effet élevée, elle s’établit à 3,6 % entre 2016 et 2017, sous l’impact de créations de postes au sein de l’État pour la troisième année consécutive et d’une croissance de la masse salariale en lien avec les revalorisations du point d’indice (+ 0,6 au 1er juillet 2016 et 0,6 % en février 2017), ainsi que les premiers effets du protocole « Parcours professionnels, carrières, rémunérations » (PPCR).

Évolution des dÉpenses de personnel du budget gÉnÉral

(en milliards d’euros et en pourcentage)

Source : projets de lois de règlement.

Le Gouvernement précise que la progression des dépenses de personnel par rapport au précédent exercice se répartit de la façon suivante :

– 67 % au titre des dépenses de rémunération (évolution de 3,6 %, représentant 4,4 milliards d’euros) ;

– et 33 % au titre des contributions au CAS Pensions (évolution de 3,6 %, représentant 1,5 milliard d’euros).

Toutefois, les dépenses de personnel apparaissent en ligne avec la loi de finances initiale, notamment en raison d’économies de constatation sur les contributions au CAS Pensions à hauteur de 0,4 milliard d’euros.

L’évolution des effectifs de l’État fait l’objet d’une analyse plus détaillée dans une fiche dédiée au sein du présent rapport.

B. Hausse sensible des dÉpenses de fonctionnement

Les deux composantes des dépenses de fonctionnement sont en forte augmentation par rapport à 2016. En effet, hors les recapitalisations de l’AFD et d’Areva, l’évolution de ces dépenses est la suivante :

– une augmentation de 4,7 % pour les dépenses de fonctionnement de l’État ;

– et une augmentation de 3,3 % pour les subventions pour charges de service public versées aux opérateurs de l’État.

Par rapport à la loi de finances initiale, seules les subventions pour charges de service public apparaissent en augmentation. Hors la recapitalisation d’Areva, les dépenses de fonctionnement de l’État sont même en légère sous-exécution à hauteur de 0,1 milliard d’euros par rapport aux prévisions.

C. augmentation rapide des DÉpenses d’intervention

En 2017, les dépenses d’intervention s’élèvent à 90 milliards d’euros et sont également en forte augmentation, tant par rapport à l’exercice précédent (+ 5,1 %) que par rapport à la loi de finances initiale (+ 2 %).

Cela illustre les dépassements à hauteur de 3 milliards d’euros constatés sur les missions Solidarité, insertion et égalité des chances, Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales, Égalité des territoires et logement et Immigration, asile et intégration. Parallèlement, un nombre plus important de missions du budget général a connu une sous-consommation à hauteur de 1,1 milliard d’euros, notamment les missions Culture, Enseignement scolaire, Action extérieure de l’État, Aide publique au développement, Justice, Recherche et enseignement supérieur.

D. progression nette des DÉpenses d’opÉrations financières

En 2017, les dépenses d’opérations financières s’élèvent à 1,5 milliard d’euros, soit une progression de 25 % par rapport aux résultats établis à 1,2 milliard d’euros lors de l’exercice 2016 et aux prévisions de la loi de finances initiale.

Indépendamment des montants concernés relativement faibles, le Gouvernement ne précise pas l’origine de la sur-exécution de ces opérations financières.

E. stabilitÉ des dÉpenses d’investissement

Entre 2016 et 2017, les dépenses d’investissement sont stables à 11,1 milliards d’euros, soit 3 % des dépenses nettes du budget général.

En revanche, ces dépenses sont très en-deçà des prévisions de la loi de finances initiale, qui anticipaient un niveau de dépenses de 12 milliards d’euros. La baisse de dépenses d’investissement résulte d’ajustements en cours de gestion à hauteur de 1,1 milliard d’euros sur les missions :

– Défense, pour 249 millions d’euros ;

– Écologie, développement et mobilité durables, pour 218 millions d’euros ;

– Sécurités, pour 139 millions d’euros ;

– et Justice, pour 113 millions d’euros.

À l’inverse, les dépenses d’investissement des missions Gestion des finances publiques et des ressources humaines et Enseignement scolaire ont été respectivement supérieures de 163 millions d’euros et 65 millions d’euros aux prévisions de la loi de finances initiale.

IV. L’augmentation continue des restes À payer

La notion de restes à payer correspond aux autorisations d’engagement qui n’ont pas été couvertes par des crédits de paiement.

A. une augmentation des restes À payer de 11 milliards d’euros en 2017

1. L’augmentation importante de restes à payer entre 2016 et 2017

En 2017, les restes à payer ont augmenté de 9,3 milliards d’euros sur le budget général et de 2,4 milliards d’euros sur les comptes spéciaux, soit une augmentation totale de 11,7 milliards d’euros. L’augmentation des restes à payer entre 2016 et 2017 a résulté :

– de la mission Investissements d’avenir, à hauteur de 5,1 milliards d’euros, au titre de la budgétisation du troisième programme d’investissement d’avenir (PIA 3) ;

– de la mission Défense, à hauteur de 1,6 milliard d’euros au titre du lancement de deux grands programmes d’armement dans le milieu naval et terrestre ;

– de la mission Aide publique au développement, à hauteur de 1,2 milliard d’euros au titre des engagements importants consentis au profit de fonds internationaux, tels que l’Association internationale du développement, ou le Fonds africain de développement ;

– et de la mission Relations avec les collectivités territoriales, à hauteur de près d’un milliard d’euros au titre des dotations d’investissement (dotation d’équipement des territoires ruraux, dotation de soutien à l’investissement local et dotation à la politique de la ville).

Sur le périmètre du budget général, la mission Défense représente 47 % du total des restes à payer (52 milliards d’euros), en raison de la structure de ses dépenses fondée sur des projets pluriannuels d’investissement.

2. La dynamique des restes à payer

La Cour relève que les restes à payer sont toujours en progression et que cette hausse est « peu maîtrisée » ([39]). Sur la période 2010-2017, les restes à payer ont progressé de 20 %, avec une accélération significative à compter de 2014 (28 % d’augmentation entre 2014 et 2017).

Évolution des restes À payer

(en milliards d’euros)

Source : compte général de l’État.

En 2017, le niveau total des restes à payer atteint un plus haut historique à 118,5 milliards d’euros depuis l’entrée en vigueur de la LOLF. La Cour des comptes considère que cela fait peser « un risque sur la trajectoire de dépenses prévue pour les années suivantes ».

B. La volonté de limiter l’augmentation des restes À payer en loi de programmation

L’article 17 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 a prévu un plafonnement strict du niveau des restes à payer, en indiquant que leur montant « ne peut excéder, pour chacune des années 2018 à 2022, le niveau atteint fin 2017 » ([40]).

Toutefois, cet encadrement de l’évolution des restes à payer devrait être dénué d’une partie de sa portée en raison de la dérogation applicable à la mission Défense, actuellement en discussion dans le cadre du projet de loi de programmation militaire pour les années 2019 à 2025. Le Rapporteur général ne peut que regretter la volonté de déroger aussi rapidement à une règle de finances publiques prévue en loi de programmation.

*

fiche 4 : Les MODIFICATIONS DE CRÉDITS INTERVENUES EN COURS D’EXERCICE

L’exercice 2017 a été marqué par un niveau inédit de mouvements de crédits en cours de gestion, illustrant la volonté du Gouvernement de maîtriser la dépense du budget général de l’État et de financer les sous-budgétisations initiales via des redéploiements massifs de crédits entre missions budgétaires. Cela est également la conséquence du partage de responsabilité de l’exercice entre deux gouvernements et deux majorités parlementaires, à la suite des élections présidentielle et législatives du printemps 2017.

Ainsi, la réserve de précaution, les deux décrets d’avance du 20 juillet ([41]) et du 30 novembre ([42]), les quatre décrets d’annulation ([43]), ainsi que les deux lois de finances rectificatives ([44]) ont ajusté le niveau des crédits, leur affectation, afin de répondre aux besoins de financement des missions de l’État, tout en conservant une trajectoire de dépenses soutenable et conforme à l’objectif de respect de la règle des 3 % de déficit public.

À l’issue de ces mouvements, le plafond de crédits du budget général de l’État (hors mission Remboursements et dégrèvements) ressort en augmentation de 4,1 milliards d’euros, hors fonds de concours et attributions de produits (cf. fiche du présent rapport relative aux dépenses de l’État).

mouvements affectant le plafond de crÉdits du budget gÉnÉral

(en millions d’euros)

NB : hors mission Remboursements et dégrèvements et hors fonds de concours et attributions de produits.

Source : commission des finances.

Au-delà des mesures réglementaires, le Gouvernement a également procédé au cours du second semestre 2017 à des mesures de limitation de la dépense, autrement dénommés « refroidissement » de la dépense. Le détail exhaustif de ces mesures n’a pas été communiqué par le Gouvernement.

I. la mobilisation toujours forte de la rÉserve de prÉcaution

A. l’importante mise en rÉserve de crÉdits

La réserve de précaution est un dispositif prévu et encadré au III de l’article 14 et au 4° bis de l’article 51 de la LOLF ([45]). Elle consiste à rendre indisponibles des crédits pour les responsables de programme. On parle de « gel » de crédits, voire de « surgel » de crédits lors de mises en réserve intervenues en cours de gestion.

La réserve de précaution répond à une double logique :

– une logique d’« auto-assurance » destinée à responsabiliser les gestionnaires en cas d’aléas de gestion ;

– et une logique de modération du rythme de consommation des crédits.

Le taux de mise en réserve initiale a été progressivement accru au cours des dernières années. La loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017 ([46]) prévoyait, pour chaque programme, un taux de mise en réserve d’au moins 0,5 % sur les crédits ouverts pour les dépenses de personnel et d’au moins 5 % sur les crédits ouverts pour les autres dépenses. Dès le projet de loi de finances pour 2013, le Gouvernement a appliqué un taux de mise en réserve relevé à 6 % pour les crédits autres que de personnel.

L’article 12 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 ([47]) a prévu que le montant de la mise en réserve initiale des crédits de la loi de finances initiale ne pouvait être inférieur à 0,5 % pour les dépenses de personnel et à 6 % pour les autres dépenses en moyenne sur l’ensemble des programmes du budget général de l’État dotés de crédits limitatifs.

Depuis 2015, le Gouvernement a décidé d’appliquer un taux de mise en réserve initiale de 8 % pour les crédits autres que de personnel, soit le niveau historiquement le plus élevé.

Comme en 2016, le Gouvernement a décidé en 2017 de mettre en réserve les reports de crédits sur le budget général, soit 2,3 milliards d’euros, hors les dépenses de personnel ([48]). Cette mesure avait été mise en œuvre une seule fois depuis l’entrée en vigueur de la LOLF en 2008.

En 2017, la réserve de précaution est restée à un niveau inédit de 14,3 milliards d’euros, proche de l’exercice historique de 2016 (14,5 milliards d’euros).

Évolution de l’utilisation de la réserve de précaution

(en milliards d’euros et en crédits de paiement, hors crédits de personnel)

Précision méthodologique : la ligne « surgels » regroupe l'ensemble des gels complémentaires réalisés en cours de gestion, qu'ils procèdent d'une décision transverse spécifique (ex : gel des reports de crédits), ou qu'ils soient purement technique (ex : gel de crédits « frais » dont l'annulation a été arbitrée et qui sont rendus indisponibles dans l'attente du texte portant l'annulation).

Source : Cour des comptes, rapports sur le budget de l’État de 2011 à 2015 et questionnaire du Rapporteur général.

La réserve de précaution a donné lieu à 4,2 milliards d’euros de crédits annulés ou maintenus en réserve afin de maîtriser la dépense, soit 43 % de la mise en réserve totale de crédits au cours de l’exercice.

B. les critiques relatives au dÉtournement de l’objet de la rÉserve de prÉcaution

Engagé dans une démarche de renforcement de la sincérité du budget et de responsabilisation accrue des gestionnaires, l’actuel Gouvernement a abaissé le taux de mise en réserve des crédits de 8 % à 3 % pour les crédits autres que de personnel. Ainsi, il souhaite « rendre à la réserve de précaution sa vocation première qui est de faire face aux seuls aléas de gestion » ([49]) et rompre avec la pratique des sous-budgétisations initiales qui justifiaient des redéploiements importants en gestion à partir des crédits mis en réserve.

La Cour des comptes confirme cette appréciation dans son rapport sur le budget de l’État en 2017, en considérant que la réserve « a été détournée de son objectif au profit de la couverture, en exécution, de sous-budgétisations » ([50]).

Le Rapporteur général confirme en effet que la mise en réserve croissante de crédits a eu pour effet de limiter fortement la portée de l’autorisation parlementaire et la responsabilité des gestionnaires. Ainsi, il se félicite de la décision du Gouvernement prise en loi de finances initiale pour 2018 d’être revenu à une pratique de la mise en réserve de crédits conforme à l’esprit de la LOLF et plus respectueuse des prérogatives du Parlement.

II. la prioritÉ donnÉe À l’utilisation de dÉcrets d’avance et d’annulation

À l’été 2017, le nouveau Gouvernement a répondu à l’audit de la Cour des comptes en prenant, le 20 juillet, un décret d’avance et un décret d’annulation. Il s’est refusé à présenter une loi de finances rectificative, considérant que le financement des besoins ou des sous-budgétisations devait résulter de redéploiements de crédits et non de mesures en recettes nouvelles.

A. L’utilisation des dÉcrets d’avance pour un niveau inÉdit de mouvements de crÉdits

1. Les mouvements inédits de crédits pris par décrets d’avance

Aux termes de l’article 13 de la LOLF, les décrets d’avance constituent un instrument de régulation budgétaire visant à ouvrir des crédits supplémentaires en cours d’exercice, sous quatre conditions :

– le respect de l’équilibre budgétaire, c’est-à-dire que les ouvertures de crédits doivent être compensées à due concurrence par des annulations ;

– le respect du plafond d’ouverture de crédits prévu à l’article 13 de la LOLF (jusqu’à 1 % des crédits ouverts par la loi de finances de l’année) ;

– le respect du plafond d’annulation de crédits prévu à l’article 14 de la LOLF (jusqu’à 1,5 % des crédits ouverts par les lois de finances afférentes à l’année en cours) ;

– et le caractère d’urgence des actions pour lesquelles des dépenses supplémentaires sont proposées.

En 2017, le Gouvernement a pris deux décrets d’avance, l’un le 20 juillet, l’autre le 30 novembre. L’exercice 2017 a été inédit du point de vue de l’utilisation des décrets d’avance, à deux égards :

– d’une part, le premier décret d’avance du 20 juillet a procédé à des mouvements de crédits pour un niveau historique tant en autorisations d’engagement – AE – (2,81 milliards d’euros) qu’en crédits de paiement – CP – (3,04 milliards d’euros) ;

– d’autre part, le niveau total des mouvements de crédits sur l’année via des décrets d’avance a atteint un niveau historique à hauteur de 3,88 milliards d’euros en CP.

mouvements de crédits issus de décrets d’avance

(en milliards d’euros)

Source : commission des finances.

Cela résulte de la volonté du Gouvernement de gérer les besoins de financement par le biais de redéploiements de crédits entre missions du budget général, sans augmentation nette du plafond de dépenses. En effet, le mécanisme des décrets d’avance garantit une stricte égalité entre les ouvertures et les annulations de crédits.

2. Le détail des mouvements de crédits pris par les deux décrets d’avance en 2017

Le décret d’avance du 20 juillet 2017 a ouvert 2,81 milliards d’euros en AE et 3,04 milliards d’euros en CP, afin de financer à titre principal :

– la recapitalisation de New Areva holding SA, pour 1,5 milliard d’euros en AE et en CP ;

– les dépenses des opérations extérieures (OPEX) et intérieures (OPINT), pour 643 millions d’euros en AE et en CP ;

– les dépenses relatives au plan d’urgence pour l’emploi, pour 259 millions d’euros en CP ;

– les dépenses relatives à l’allocation pour demandeurs d’asile, du fait des insuffisances de dotations en loi de finances initiale et de la hausse constatée des flux de demandeurs d’asile, pour 218 millions d’euros en AE et 206 millions d’euros en CP ;

– au titre de l’acquisition de l’immeuble White sis à Montrouge destiné à accueillir les services centraux de l’INSEE, pour 165 millions d’euros en AE et en CP ;

– au titre du financement des dépenses d’intervention relatives à l’hébergement d’urgence, pour 122 millions d’euros en AE et 120 millions d’euros en CP ;

– au titre du financement de mesures liées à diverses crises sanitaires survenues début 2017 (influenza aviaire, tuberculose, salmonelles aviaires, xylella fastidiosa), pour 99 millions d’euros en AE et 101 millions d’euros en CP.

En contrepartie, le décret d’avance a annulé un montant identique de crédits en AE et en CP sur soixante-sept programmes de vingt-six missions du budget général, selon la répartition suivante.

annulations prévues par le décret par ordre décroissant

(en millions d’euros)

NB : les additions tiennent compte des arrondis.

Source : commission des finances.

Le décret d’avance du 30 novembre 2017 a ouvert 853 millions d’euros en AE et de 843 millions d’euros en crédits de paiement, afin de financer à titre principal :

– les dépenses liées principalement à la transformation de contrats aidés en emplois d’accompagnants aux élèves en situation de handicap (AESH), à hauteur de 467 millions d’euros en AE et en CP ;

– les OPEX) et OPINT, à hauteur de 237,8 millions d’euros en AE et en CP ;

– les dépenses liées à l’hébergement d’urgence des personnes migrantes en Île-de-France, à hauteur de 65 millions d’euros en AE et en CP ;

– les dépenses de personnel de la mission Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales, à hauteur de 24,8 millions d’euros en AE et en CP, afin de renforcer les moyens consacrés à la gestion de la crise sanitaire de l’influenza aviaire et au traitement des aides de la politique agricole commune (PAC 2016) reporté sur l’exercice 2017.

En contrepartie, le décret d’avance a annulé un montant identique de crédits en AE et en CP sur soixante-quatre programmes de vingt-cinq missions du budget général, selon la répartition suivante.

annulations de crÉdits par ordre dÉcroissant

(en millions d’euros)

NB : les additions tiennent compte des arrondis.

Source : projet de décret d’avance.

B. les quatre dÉcrets d’annulation pris en 2017

En 2017, le Gouvernement a pris quatre décrets d’annulation de crédits, pour un montant total de 819 millions d’euros en AE et 284 millions d’euros en CP. Le décret d’annulation du 20 juillet a représenté 95 % des annulations en AE et 97 % des annulations en CP, les autres résultent de mesures techniques.

dÉcrets d’annulation pris en 2017

(en millions d’euros)

Source : Légifrance.

Les annulations du décret du 20 juillet ont visé trois missions et dix programmes du budget général.

annulations prévues par le décret par ordre décroissant

(en millions d’euros)

NB : les additions tiennent compte des arrondis.

Source : commission des finances.

III. les Modifications apportÉes par les deux lois de finances rectificatives de dÉcembre 2017

L’exercice 2017 a été marqué par l’adoption de deux lois de finances rectificatives, l’une promulguée le 1er décembre et l’autre le 28 décembre. Si la seconde loi de finances rectificative est traditionnelle pour ajuster la fin de gestion, la première résulte de la décision de non-conformité à la Constitution de la taxe à 3 % sur les dividendes rendue par le Conseil constitutionnel en octobre 2017 ([51]).

Les deux lois de finances rectificatives ont donné lieu à divers mouvements de crédits retracés dans le tableau ci-dessous.

ouvertures et annulations des autorisations d’engagement

et crÉdits de paiement

(en millions d’euros)

Source : présent projet de loi de règlement.

A. première loi de finances rectificative du 1er dÉcembre 2017

En termes de dépenses, la première loi de finances rectificative 2017 a eu pour unique objet de procéder à l’ouverture de 4,4 milliards d’euros de crédits supplémentaires sur la mission Remboursements et dégrèvements, afin de permettre le remboursement des sommes indûment perçues par l’État au titre de cette taxe.

B. seconde loi de finances rectificative du 28 dÉcembre 2017

La loi de finances rectificative du 28 décembre a ouvert des CP supplémentaires pour les missions suivantes :

– Solidarité, insertion et égalité des chances (+ 1,2 milliard d’euros), au titre des dépenses relatives à la prime d’activité et à l’allocation aux adultes handicapés ;

– Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales (+ un milliard d’euros en CP), essentiellement au titre des apurements communautaires ;

– Engagements financiers de l’État (+ 371 millions d’euros), du fait d’un relèvement du niveau de la charge de la dette de l’État en raison d’une remontée de l’inflation en France et en zone euro plus rapide qu’anticipé ;

– Travail et emploi (+ 188 millions d’euros en CP), au titre du financement des contrats aidés, notamment dans le secteur non marchand ;

– Immigration, asile et intégration (+ 161 millions d’euros en CP), afin d’apurer la dette de l’État à l’égard de Pôle emploi, constituée au titre de l’allocation temporaire d’attente (ATA) et de la couverture des dépenses liées à l’ATA.

Les annulations de crédits ont principalement porté sur la mission Écologie, développement et mobilité durables, à hauteur de 51 millions d’euros en AE et en CP.

La loi de finances rectificative du 28 décembre a également ouvert des crédits supplémentaires au titre des comptes d’affectation spéciale (CAS), principalement au bénéfice du CAS Participations financières de l’État, à hauteur de 2,7 milliards d’euros en AE et en CP. Cela résultait de recettes constatées supérieures à la prévision de la loi de finances initiale. Les ouvertures de crédits avaient pour objet de permettre la réalisation de nouvelles opérations patrimoniales.

Parallèlement, la loi de finances rectificative de fin d’année a annulé 898 millions d’euros en AE et en CP sur le CAS Transition énergétique, afin de prendre en compte la réévaluation par la Commission de régulation de l’énergie (CRE) des charges de service public.

Le tableau suivant permet de faire le bilan des différents mouvements de crédits, en comparant le niveau de dépenses effectivement constatées par mission au niveau de crédits voté en loi de finances initiale et effectivement ouverts.

Ces informations sont retracées de façon synthétique dans le tableau suivant, chaque mission budgétaire fait l’objet d’un traitement spécifique dans les commentaires de rapports annuels de performances rédigés par les rapporteurs spéciaux.

comparaison des crÉdits initiaux, ouverts et consommÉs

(en euros)

Source : annexe au présent projet de loi de règlement, développement des crédits ouverts et des dépenses constatées au budget général.

IV. LES MODIFICATIONS RÉGLEMENTAIRES

Les autorisations d’engagement et les crédits de paiement adoptés en loi de finances initiale ont fait l’objet de modifications par voie réglementaire, via les reports de crédits d’un exercice à l’autre, les décrets de transfert, de virement, de répartition et l’affectation de fonds de concours ou l’attribution de produits. Les deux tableaux suivants présentent une vision exhaustive de l’ensemble de ces modifications réglementaires intervenues au cours de l’exercice 2017.

modifications apportées aux lois de finances initiale et rectificative

par les mesures réglementaires et le projet de loi de rÈglement

(en millions d’euros)

Source : présent projet de loi de règlement.

A. Les fonds de concours et attributions de produits

Les crédits adoptés en loi de finances initiale sont rehaussés en cours de gestion par les fonds de concours et attributions de produits. Les prévisions de ressources s’établissaient à 3,9 milliards d’euros au titre de l’exercice 2017, elles se sont finalement élevées à 4,1 milliards d’euros en exécution.

Les principales missions bénéficiaires de ces abondements sont les suivantes :

– Écologie, développement et mobilité durables, avec 1,76 milliard d’euros en AE et 1,75 milliard d’euros en CP, dont 1,7 milliard d’euros au titre du programme 203 Infrastructures et services de transports versés essentiellement par l’Agence de financement des infrastructures de transports de France (AFITF) ;

– Défense, avec 887 millions d’euros en AE et en CP, dont 410 millions d’euros au titre du programme 178 Préparation et emploi des forces et 282 millions d’euros en AE et 285 millions d’euros en CP au titre du programme 212 Soutien de la politique de la défense, issus pour une grande partie du produit des soins assurés par les hôpitaux du service de santé des armées et des recettes provenant de la rémunération de certains services rendus par le ministère des armées ;

– Égalité des territoires et logement, avec 801 millions d’euros en AE et 367 millions d’euros en CP, essentiellement issus du programme 135 Urbanisme, territoires et amélioration de l’habitat au titre des opérations nouvelles de logements sociaux financées par le Fonds national des aides à la pierre (FNAP) ;

– et Recherche et enseignement supérieur, avec 107 millions d’euros en AE et 367 millions d’euros en CP, issus notamment du dernier versement au titre du soutien par avance récupérable au développement du programme Airbus A350.

B. les reports de crÉdits

Prévus à l’article 15 de la LOLF, les reports de crédits constituent un assouplissement au principe d’annualité qui symbolise le cadre temporel de l’autorisation parlementaire. Ils sont strictement encadrés et soumis à un double plafonnement :

– « les crédits inscrits sur le titre des dépenses de personnel du programme bénéficiant du report peuvent être majorés dans la limite de 3 % des crédits initiaux inscrits sur le même titre du programme à partir duquel les crédits sont reportés ;

– « les crédits inscrits sur les autres titres du programme bénéficiant du report peuvent être majorés dans la limite globale de 3 % de l’ensemble des crédits initiaux sur les mêmes titres du programme à partir duquel les crédits sont reportés. »

Toutefois, une loi de finances peut déroger à ce deuxième plafond. La Cour des comptes relève que « le nombre de programmes bénéficiant d’une dérogation s’est régulièrement accru, passant de 19 en loi de finances initiale pour 2014 à 30 en loi de finances initiale pour 2017 » ([52]).

Les reports entrant de 2016 vers 2017 avaient atteint un niveau historiquement élevé, tant au niveau du budget général que des comptes spéciaux, avec un total de 10,6 milliards d’euros.

Évolution des reports de CrÉdits de paiement

(en millions d’euros)

Source : projets de lois de règlement.

En 2017, le nouveau Gouvernement a décidé de réduire fortement le niveau des reports de crédits sur le budget général. La fin de gestion a été utilisée afin d’apurer certaines dettes et de quasiment diviser par deux le niveau des reports de crédits sur le budget général, passant de 3,5 milliards d’euros à 1,8 milliard d’euros. En particulier, les reports du ministère des Armées sont passés de 714 millions d’euros à 39 millions d’euros.

Selon le Gouvernement, cette réduction des reports de crédits vise à « aborder la gestion 2018 sur une base assainie » ([53]). Le Rapporteur général ne peut que se féliciter de cette réduction sensible des reports de crédits sur le périmètre du budget général, qui renforce la soutenabilité budgétaire de l’État.

Au total, les reports de crédits vers l’exercice 2018 s’élèvent à 8,1 milliards d’euros.

C. les autres mouvements rÉglementaires

Les virements, prévus à l’article 12 de la LOLF, permettent de modifier la répartition des crédits entre programmes d’un même ministère, dans la limite de 2 % des crédits ouverts par la loi de finances de l’année pour chacun des programmes concernés. En 2017, ils restent très marginaux et s’établissent à 93 millions d’euros en crédits de paiement.

Les transferts, prévus au même article de la loi organique, permettent de modifier la répartition des crédits entre programmes de ministères distincts, dans la mesure où l’emploi des crédits correspond à des actions du programme d’origine. Ils représentent par définition une altération moins profonde de l’autorisation parlementaire. En 2017, ils s’élèvent à 1,2 milliard d’euros en crédits de paiement, soit un niveau stable par rapport à 2016.

Les répartitions des crédits globaux, définies aux articles 7 et 11 de la LOLF, constituent des autorisations de dépenses dont la destination n’est pas connue au moment du vote de la loi de finances initiale. L’objet de ces crédits globaux est limité à deux catégories de dépenses par la loi organique : les dépenses accidentelles ou imprévisibles et les mesures générales en matière de rémunérations. Ces deux catégories de dépenses sont regroupées au sein de la mission Crédits non répartis. Le niveau d’annulation de crédits et d’ouvertures vers d’autres missions du budget général s’est élevé à 17 millions d’euros en 2017, soit un niveau similaire aux exercices antérieurs.

V. Les modifications engagÉes par le prÉsent projet de loi de règlement

En vertu du 2° du IV de l’article 37 de la LOLF, le présent projet de loi de règlement ouvre pour chaque programme « les crédits nécessaires pour régulariser les dépassements constatés résultant de circonstances de force majeure dûment justifiées et procède à l’annulation des crédits n’ayant été ni consommés ni reportés ».

A. les ouvertures et annulations portant sur le budget gÉnÉral

L’article 4 du présent projet de loi de règlement arrête les montants consommés d’autorisations d’engagement et de crédits de paiement du budget général au titre de l’année 2017 et procède aux ajustements nécessaires.

En AE, le présent projet de loi de règlement prévoit l’annulation nette de 4,9 milliards d’euros, répartis entre :

– l’ouverture de 204 millions d’euros, exclusivement au bénéfice de la mission Remboursements et dégrèvements au titre des impôts locaux ;

– et l’annulation de 5,1 milliards d’euros, dont 1,3 milliard d’euros sur la mission Défense au titre principalement du programme Préparation et emploi des forces, 913 millions d’euros sur la mission Remboursements et dégrèvements au titre des impôts d’État, 841 millions d’euros sur la mission Égalité des territoires et logement, 418 millions d’euros sur la mission Justice, principalement au titre du programme Administration pénitentiaire.

En CP, le présent projet de loi de règlement prévoit l’annulation nette de 1,38 milliard d’euros, répartis entre :

– l’ouverture de 204 millions d’euros, exclusivement au bénéfice de la mission Remboursements et dégrèvements au titre des impôts locaux ;

– l’annulation de 1,58 milliard d’euros, dont 913 millions d’euros sur la mission Remboursements et dégrèvements au titre des impôts d’État, 161 millions d’euros sur la mission Enseignement scolaire, 128 millions d’euros sur la mission Engagements financiers de l’État, principalement au titre de la Charge de la dette et trésorerie de l’État.

B. les MOuvements de crÉdits relatifs aux budgets annexes et aux comptes spÉciaux

Les articles 5 et 6 du présent projet de loi de règlement arrêtent les montants consommés d’autorisations d’engagement et de crédits de paiement des budgets annexes et des comptes spéciaux au titre de l’année 2017 et procèdent aux ajustements nécessaires.

MOUVEments de crédits sur les budgets annexes et les comptes spéciaux

(en millions d’euros)

Source : présent projet de loi de règlement.

Ces mouvements sont analysés dans le détail par les différents rapporteurs spéciaux compétents.

Par ailleurs, l’article 6 du présent projet de loi de règlement majore le découvert du compte d’opérations monétaires de 22 millions d’euros au titre des opérations avec le Fonds monétaires international.

Enfin, le même article arrête le solde des comptes spéciaux reportés sur l’exercice suivant et indique ceux qui ne sont pas reportés sur l’exercice 2018. Il s’agit du :

– solde créditeur de 306 millions d’euros du CAS Aide à l’acquisition de véhicules propres ;

– solde débiteur de 12 millions d’euros du compte de concours financiers Prêts à des États étrangers ;

– solde créditeur de 200 millions d’euros du compte de commerce Opérations commerciales des domaines ;

– solde créditeur de 91 millions d’euros du compte d’opérations monétaires Émission des monnaies métalliques ;

– et du solde débiteur de 34 millions d’euros du compte d’opérations monétaires Pertes et bénéfices de change.

*

FICHE 5 : LES COMPTES SPÉCIAUX

Le solde annuel des comptes spéciaux s’ajoute au solde du budget général et des budgets annexes pour former le solde budgétaire de l’État. Le solde des comptes spéciaux s’est élevé en 2017 à 5 530 millions d’euros, atteignant, comme en 2016, un niveau élevé par rapport aux années précédentes.

La Cour des comptes a relevé que ce solde a contribué « de façon significative à l’amélioration du solde budgétaire » ([54]). L’excédent important du solde des comptes spéciaux a résulté de deux facteurs principaux :

– tout d’abord, la création du nouveau compte de commerce Soutien financier au commerce extérieur a permis à l’État de bénéficier, en recettes du compte de commerce, de la trésorerie qu’il détenait à la Coface, pour 4,1 milliards d’euros, si bien que le solde du compte s’est établi à 3,9 milliards d’euros ;

– par ailleurs, le compte d’affectation spéciale (CAS) Pensions a profité du fort dynamisme de la masse salariale, dégageant un solde positif de 1,9 milliard d’euros en 2017. Ce solde a contribué à l’augmentation du solde cumulé du CAS Pensions qui atteint 5,1 milliards d’euros fin 2017, suite à la succession d’exercices positifs cumulés depuis 2013.

I. Le SOLDE DES COMPTES SPÉCIAUX

Le solde annuel des comptes spéciaux – hors opérations avec le FMI ([55]) – atteint 5 530 millions d’euros dans le présent projet de règlement. Il s’agit, depuis l’entrée en vigueur de la LOLF ([56]), du second solde le plus important, après celui de 2016.

Soldes annuels de comptes spÉciaux depuis 2006

(en milliards d’euros)

Source : commission des finances.

Le solde des comptes spéciaux est ainsi très légèrement meilleur que celui prévu en loi de finances initiale ([57]) à hauteur de 5 411 millions d’euros.

SOLDE ANNUEL POUR 2017 DES DIFFÉRENTES CATÉGORIES DES COMPTES SPÉCIAUX

(en millions d’euros)

Source : commission des finances.

II. LES COMPTES D’AFFECTATION SPÉCIALE

Onze CAS ont été reconduits par la loi de finances initiale pour 2017.

En 2017, six CAS sur onze ont connu un excédent ou un déficit inférieur à 80 millions d’euros, soit un niveau proche de l’équilibre.

Trois CAS ont connu un excédent important :

– le CAS Contrôle de la circulation et du stationnement routiers à hauteur de 165,4 millions d’euros ;

– le CAS Participation de la France au désendettement de la Grèce à hauteur de 183 millions d’euros ;

– le CAS Pensions à hauteur de 1 939,2 millions d’euros ;

Deux CAS ont connu un déficit important :

– le CAS Participations financières de l’État à hauteur de 751,2 millions d’euros ;

– le CAS Transition énergétique à hauteur de 267,7 millions d’euros.

Les raisons pour lesquelles ces cinq comptes présentent une situation éloignée de l’équilibre sont brièvement analysées ci-après dans la mesure où cela présente un impact sur le solde budgétaire de l’État.

SOLdes reportés des comptes d’affectation spÉciale au 31 décembre 2016, soldes annuels en 2017 et soldes reportés au 31 décembre 2017

(en millions d’euros)

A. L’EXCÉDENT DU CAS CONTRÔLE DE LA CIRCULATION ET DU STATIONNEMENT ROUTIERS

Le CAS Contrôle de la circulation et du stationnement routiers retrace les dépenses financées à partir du produit des amendes issues du contrôle automatisé et des autres amendes de police de la circulation et du stationnement routiers. Il participe à l’objectif de lutte contre l’insécurité routière et, à travers cette dernière, l’objectif de diminution de la mortalité et de l’accidentalité routières.

Les recettes du compte retracent le produit des amendes perçues par la voie de systèmes automatisés de contrôle et sanction et du produit des amendes de police de la circulation et du stationnement routiers, à l’exception des fractions de produit affectées à l’Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) et au budget général de l’État, pour un montant de 45 millions d’euros.

En 2017, le solde budgétaire du compte s’est élevé à 165,4 millions d’euros en raison d’encaissements de recettes plus élevés par rapport aux prévisions établies en loi de finances initiale. Cet excédent est très majoritairement issu d’un surcroît de recettes lié à la perception d’amendes forfaitaires et d’amendes forfaitaires majorées, pour 148,8 millions d’euros.

B. L’EXCÉDENT DU CAS PARTICIPATION DE LA FRANCE AU DÉSENDETTEMENT DE LA GRÈCE

Le CAS Participation de la France au désendettement de la Grèce constitue le véhicule budgétaire permettant de transférer à l’État grec les revenus perçus par la Banque de France sur les obligations souveraines grecques qu’elle détient, conformément au plan de désendettement de la Grèce adopté le 21 juillet 2011.

Ce compte retrace en recettes le produit de la contribution spéciale versée par la Banque de France à l’État grec au titre de la restitution des revenus qu’elle a perçus sur les titres grecs, et en dépenses les reversements qui sont adressés à cet État.

Les versements prévus pour 2016 (325,6 millions d’euros) et pour 2017 (271,7 millions d’euros) n’ont pas été réalisés en raison de la suspension du dispositif. Le versement annuel à la Grèce sur le compte bloqué pour le service de la dette était en effet conditionné au respect par l’État grec de ses engagements dans le cadre de son programme d’assistance financière. Or, ce programme a été suspendu le 30 juin 2015.

Ainsi, les exercices 2016 et 2017 se sont caractérisés par une consommation nulle de crédits. Le compte a affiché un solde excédentaire en 2016 équivalent aux recettes de l’année de 233 millions d’euros, alors qu’il aurait dû être déficitaire de 92,6 millions d’euros. De même, pour 2017, le compte qui aurait dû être déficitaire de 56 millions d’euros a été excédentaire de 183 millions d’euros.

C. L’EXCÉDENT DU CAS PENSIONS

Le CAS Pensions, prévu à l’article 21 de la LOLF, a vocation à retracer les opérations relatives aux pensions et avantages accessoires afférents à l’ensemble des régimes de retraire et d’invalidité dont l’État à la charge.

Il constitue le compte le plus important avec 57,7 milliards d’euros de dépenses en crédits de paiements prévus par la loi de finances initiale. L’essentiel des dépenses de ce CAS sont portées, en miroir, par le budget général au titre de la contribution employeur au CAS Pensions et des cotisations à la charge des agents qui constituent l’essentiel des recettes du CAS.

SOLDE DU compte d’affectation spéciale pensions depuis 2006

(en millions d’euros)

Source : commission des finances à partir des différentes lois de règlement et de la loi de finances pour 2017.

Le solde reporté du CAS Pensions au 31 décembre 2017 s’est élevé à 5 100 millions d’euros.

Les recettes du compte ont progressé de 1 857 millions d’euros, sous l’effet de plusieurs facteurs :

– pour + 227 millions d’euros en raison du relèvement du taux de cotisation salariale des fonctionnaires de 0,35 point en 2017 ;

– pour respectivement + 1 157 millions d’euros et + 455 millions d’euros, par l’augmentation des assiettes de contributions employeurs civils et militaires. Ces assiettes ont fortement progressé en 2017 du fait, d’une part, de l’augmentation du traitement indiciaire moyen soumis à cotisations salariales et contributions (effet conjugué de la hausse de 1,2 point de la valeur du point d’indice et protocole Parcours professionnels, carrières, rémunérations) et, d’autre part, d’une ré-augmentation des effectifs de la fonction publique d’État en 2017.

Les recettes ayant progressé plus rapidement que les dépenses (+ 3,2 % au lieu + 1,2 %), le solde d’exercice du CAS Pensions a été excédentaire en 2017 de 1 938 millions d’euros, inférieur de 274 millions d’euros à la prévision de 2 212 millions d’euros faite en loi de finances initiale, ce qui a porté le solde cumulé du compte à 5 100 millions d’euros au 31 décembre 2017.

Cet excédent suscite des interrogations, dans la mesure où le niveau du solde cumulé est largement au-dessus du milliard d’euros recommandé par la Cour des comptes, qui a cessé de formuler une recommandation d’augmentation du solde cumulé depuis 2014 ([58]) ; il pose d’autant plus question qu’il est en très net accroissement par rapport à l’année 2016.

Le ministère chargé du budget privilégie néanmoins le maintien à un niveau élevé des taux de contributions au CAS Pensions, afin de faire face à la dégradation prévue du solde à compter de 2020, sous l’effet de la croissance tendancielle des dépenses de pensions. La Cour des comptes souligne que ce lissage permet d’éviter des désajustements par à-coups du taux de contribution employeur. En revanche, elle constate que les prévisions sur lesquelles repose cette politique de taux ne sont pas détaillées dans les documents budgétaires, et pourraient gagner à être mieux justifiées. Elle recommande ainsi de faire figurer dans les documents budgétaires les projections d’évolution du solde annuel et cumulé du CAS Pensions à un horizon d’au moins trois ans ([59]).

D. LE DÉFICIT DU CAS PARTICIPATIONS FINANCIÈRES DE L’ÉTAT

Le CAS Participations financières de l’État (PFE), prévu par l’article 21 de la LOLF, retrace les opérations patrimoniales de l’État actionnaire, c’est-à-dire les ventes et les achats de titres ainsi que l’affectation des produits de cession entre désendettement et investissement.

Si le solde du CAS PFE a un impact sur la comptabilité budgétaire en dégradant son solde, ses dépenses n’ont pas d’impact en comptabilité nationale, car elles entraînent la constitution d’un actif ou réduisent le passif de l’État.

Depuis la création du CAS, les prévisions des recettes et les crédits ouverts en loi de finances initiales sont fixés, chaque année, de manière conventionnelle, à 5 milliards d’euros. Ce montant est indépendant du niveau et de la nature des opérations effectivement envisagées, afin de ne pas donner de signal aux marchés financiers.

Dans le contexte de refondation de la filière nucléaire et d’augmentation du capital d’EDF, la loi de finances initiale pour 2017 a porté les ouvertures de crédit sur ce compte à 6,5 milliards d’euros. La prévision de recettes étant restée identique à celle des années précédentes, le compte a été programmé, pour la première fois depuis sa création, en déficit annuel provisionnel (– 1,5 milliard d’euros).

L’exécution 2017 a été particulièrement dynamique, en recettes comme en dépenses, notamment en raison du niveau des cessions de titre. Plusieurs cessions ont eu lieu, en particulier des actions Engie (2,7 milliards d’euros) et Renault (1,2 milliard d’euros). Cette politique a été complétée par un abondement de 1,5 milliard d’euros en provenance du budget général par décret d’avance ([60]) pour financer l’augmentation de capital de New Areva Holding SA. En effet, bien que l’État a pu réaliser 3,2 milliards d’euros de cessions au cours du premier semestre 2017, les conditions de marché n’ont pas permis de procéder aux cessions de participations suffisantes pour disposer sur le CAS PFE d’un solde permettant de couvrir l’ensemble des dépenses relatives à la refondation de la filière nucléaire avant la fin du mois de juillet. Si les abondements du budget général sont fréquents et d’un montant significatif (30 milliards d’euros de 2010 à 2017), ils sont normalement destinés à couvrir des dépenses qui ne relèvent pas du périmètre de l’Agence des participations de l’État (APE). Depuis 2010, ces versements n’ont couvert des opérations en capital relevant de l’APE qu’à deux reprises : Dexia (2,6 milliards d’euros) en 2012 et Areva SA (1,5 milliard d’euros) en 2017.

Alors que le déficit du CAS était prévu à hauteur de 1 500 millions d’euros en loi de finances initiale, il a finalement atteint 800 millions d’euros. Cela traduit, sur la globalité de la gestion, un « surabondement » du budget général.

E. LE DÉFICIT DU CAS TRANSITION ÉNERGÉTIQUE

Le CAS Transition énergétique a été créé dans le but de servir de support budgétaire au financement des compensations versées aux opérateurs électriques et gaziers au titre des charges de service public qui leur sont imposées, essentiellement le soutien aux énergies renouvelables via des obligations de rachat ([61]).

Le CAS Transition énergétique enregistre en recettes une fraction de la taxe intérieure sur la consommation finale d’électricité (TICFE) et de la taxe intérieure sur la consommation de gaz naturel (TICGN). Il prend en charge le financement des compensations aux opérateurs des charges de service public de l’énergie au titre du soutien aux énergies renouvelables (programme 764 Soutien à la transition énergétique).

Il finance également les charges de remboursement de la dette contractée par l’État à l’égard d’EDF au titre du déficit de compensation sur les années 2009-2014 (programme 765 Engagements financiers liés à la transition énergétique).

CAS transition ÉNERGÉtique

(en millions d’euros)

Source : rapport annuel de performances annexé au présent projet de loi de règlement.

L’exercice 2017 a été marqué par des mouvements importants en loi de finances rectificative, et notamment par une annulation d’un montant de 862,3 millions d’euros. Cette annulation, portant exclusivement sur le programme 764, a été justifiée par le fait de prendre en compte la réévaluation par la Commission de régulation de l’énergie (CRE), dans sa délibération de juillet 2017, des charges de service public. Cette réévaluation a correspondu à une baisse des charges imputables à une évolution des prix de marché de l’électricité, qui sont passés de 30 euros par megawattheure (MWh) lors des estimations de la CRE de 2016, à 42 euros par MWh lors des estimations de 2017.

L’affectation de recettes au CAS a été ajustée en loi de finances rectificative pour 2017 ([62]) en correspondance avec cette annulation de crédits. Ainsi, le solde de crédits cumulés sur le compte s’élevait à 30 millions d’euros à fin 2017 ; il s’élevait à 297 millions d’euros fin 2016.

Pour la Cour des comptes, cette annulation déroge aux principes de compensation des charges de service public de l’énergie définis par le code de l’énergie ([63]). En effet, l’application de l’article R. 131-1 du code de l’énergie aurait dû conduire à ce que l’actualisation du montant des charges dues au titre de l’année en cours soit répercutée dans l’évaluation des charges prévisionnelles de l’année suivante. La volonté de répercuter l’actualisation dans les charges 2017 relève d’une décision d’opportunité budgétaire. L’introduction de décisions d’opportunité budgétaire dans le fonctionnement d’un dispositif déjà critiqué pour son opacité ([64]) accroît l’absence de lisibilité et de transparence.

III. LES COMPTES DE CONCOURS FINANCIERS

Six comptes de concours financiers (CCF) ont été reconduits par la loi de finances pour 2017.

Les dépenses des CCF sont des avances et des prêts et ne sont donc pas traitées en dépenses publiques par la comptabilité nationale. Elles n’ont donc pas d’impact sur le solde public. Les CCF peuvent néanmoins avoir un impact important sur le solde budgétaire en cas de forte variation de l’encours des prêts accordés, notamment à des États étrangers, ce qui n’a pas été le cas en 2017.

solde des comptes de concours financiers pour 2017

(en millions d’euros)

Source : présent projet de loi de règlement.

IV. LES COMPTES DE COMMERCE

Dix comptes de commerce ont été reconduits par la loi de finances pour 2017.

Les comptes de commerce retracent les opérations de caractère industriel et commercial effectuées à titre accessoire par des services de l’État non dotés de la personnalité morale. Les évaluations de recettes et les prévisions de dépenses de ces comptes ont un caractère indicatif. Seul le découvert fixé pour chacun d’entre eux possède un caractère limitatif. Aucune modification d’autorisation de découvert n’est intervenue en loi de finances rectificative.

SOLDE DES COMPTES DE COMMERCE POUR 2017

(en millions d’euros)

Source : présent projet de loi de règlement.

L’année 2017 a été marquée par la création, à compter du 1er janvier 2017, du compte de commerce Soutien financier au commerce extérieur, qui retrace les opérations relatives aux garanties publiques à l’export ([65]). Ce compte est géré par une filiale de BpiFrance, BPI Assurance Export (BPIAE). Ce changement des modalités de gestion s’est traduit par la reprise intégrale sur le budget de l’État des opérations financières résultant de ces garanties. Ce solde important était donc exceptionnel.

La première section du compte, qui correspond à l’assurance-crédit, a connu la grande majorité des mouvements en exécution, puisqu’elle retrace la reprise de l’ancien compte de l’État détenu par la Coface. Cette opération de reprise de solde (4 087 millions d’euros) s’est traduite par une amélioration du déficit budgétaire, néanmoins neutre sur la situation nette de l’État et son besoin de financement, l’ancien compte figurant déjà au bilan de l’État et ses ressources ayant fait l’objet d’un dépôt au Trésor l’an passé.

Compte tenu du fait que l’État octroie désormais lui-même les garanties

– c’est-à-dire sans passer par la Coface – la Cour des comptes estime que les opérations correspondantes devraient être enregistrées ligne à ligne dans sa comptabilité, et non pas continuer d’être présentées de manière agrégée parmi les fonds sans personnalité juridique. Ce « traitement comptable irrégulier » a conduit à compenser les actifs et les passifs à hauteur de 2,4 milliards d’euros fin 2017 ([66]).

Les recettes et les dépenses du compte de commerce Soutien financier au commerce extérieur ont été assez largement inférieures à la prévision.

Les recettes d’assurance-crédit et d’assurance investissement ont été de 1 288,8 millions d’euros inférieures au montant prévisionnel de 5 932,8 millions d’euros. Cet écart s’explique par l’absence de reprise d’activité d’assurance-crédit au bénéfice d’Airbus, après une décision de suspension de cette activité en 2016, et par des décalages de paiements sur certains grands comptes.

Les dépenses d’assurance-crédit et d’assurance-investissement ont été, en 2017, de 759,0 millions d’euros inférieures à la prévision de 1 518,6 millions d’euros, pour atteindre 759,5 millions d’euros. Cet écart s’explique principalement par un solde excédentaire de l’assurance-crédit plus faible que prévu, entraînant, par conséquent, un reversement au budget général de l’État moins important (325 millions d’euros au lieu de 1 229 millions d’euros).

V. LES COMPTES D’OPÉRATIONS MONÉTAIRES

Deux comptes d’opérations monétaires figurent en loi de finances pour 2017.

Les comptes d’opérations monétaires retracent les recettes et les dépenses de caractère monétaire. Pour cette catégorie de comptes, les évaluations de recettes et les prévisions de dépenses ont un caractère indicatif. Seul le découvert fixé pour chacun d’entre eux à un caractère limitatif.

Solde des comptes d’opÉrations monétaires en 2017

(en millions d’euros)

Source : présent projet de loi de règlement.

Le compte Opérations avec le Fonds monétaire international retrace les opérations financières résultant pour l’État de sa participation au FMI. Elles sont retracées ici pour information uniquement : elles n’ont en effet aucun impact sur le budget de l’État ni sur sa trésorerie. Le solde débiteur du compte (– 724,1 millions d’euros) correspond au montant de la créance obtenue par la France sur le FMI.

FICHE 6 : LE SUIVI DES EFFECTIFS DE L’ÉTAT

Après plus de sept années de diminution, l’État, en 2015 et 2016, a, de nouveau, créé des postes. Ce mouvement s’est poursuivi au cours de l’exercice 2017.

Les dépenses de personnel représentaient ainsi, en 2017, 37 % des dépenses du budget général et étaient en hausse + 3,9 % par rapport à l’exercice précédent.

Cette évolution s’explique à la fois :

– par le dynamisme des mesures générales et catégorielles : revalorisation du point d’indice de la fonction publique, protocole sur les parcours professionnels, les carrières et les rémunérations, glissement vieillesse technicité (GVT) ([67]) ;

– et par l’accroissement du nombre des recrutements.

Ces derniers ont principalement été effectués dans les ministères identifiés comme prioritaires, c’est-à-dire ceux de l’éducation nationale, de l’intérieur, de la justice et de la défense ([68]).

I. UNE CONSOMMATION DES EMPLOIS EN PROGRESSION, MAIS RESPECTUEUSE DES PLAFONDS D’EMPLOIS

A. LA HAUSSE DE LA CONSOMMATION D’EMPLOIS

En application des articles 7 et 9 de la loi organique relative à la loi de finances, la gestion et le suivi des effectifs de l’État font l’objet d’un vote en loi de finances initiale qui fixe un plafond d’emplois, exprimé en équivalents temps plein travaillés (ETPT) et définit, dans ses annexes, une trajectoire de schéma d’emplois (bilan des flux d’entrées et de sorties) établie en équivalents temps plein (ETP).

Les projets de lois de règlement présentent le niveau d’exécution des plafonds d’emplois et des schémas d’emplois pour l’État, tant pour le budget général que pour les budgets annexes.

En 2017, la consommation des emplois au sein de l’État a augmenté de 22 773 ETPT par rapport à l’exercice 2016. Ainsi, les effectifs de l’État en 2017 calculés au prorata de la quantité de travail des agents et de leur période d’activité, ont été supérieurs à ceux constatés en 2016.

Les effectifs de l’État se sont ainsi établis à 1 911 192 ETPT, dont 51,8 % relèvent du seul ministère de l’éducation nationale (990 687 ETPT).

Considérant les seize départements ministériels, il ressort que les effectifs :

– progressent au sein de neuf ministères par rapport à 2016 : éducation nationale, intérieur, justice, défense, services du Premier ministre, outre-mer, culture, enseignement supérieur et recherche, cohésion des territoires ;

– diminuent au sein de sept ministères par rapport à 2016 : action et comptes publics, transition écologique et solidaire, travail, économie et finances, agriculture et alimentation, Europe et affaires étrangères, solidarité et santé.

consommation d’emplois par minISTÈre en 2017

(en équivalents temps plein travaillés - ETPT)

Source : présent projet de loi de règlement.

Les résultats des exercices 2016 et 2017 constituent une rupture de tendance par rapport aux exercices précédents, avec une augmentation sensible des effectifs de l’État.

ÉVOLUTION DE LA CONSOMMATION D’EMPLOIS

PAR RAPPORT À L’EXERCICE PRÉCÉDENT

(en ETPT)

Source : projets de lois de règlement successifs.

L’augmentation de la consommation d’emplois au sein de l’État est compatible avec le respect des plafonds d’emplois fixés en loi de programmation des finances publiques et en loi de finances. Depuis 2016, ces plafonds sont eux-mêmes orientés à la hausse.

B. LE RESPECT TECHNIQUE DES PLAFONDS D’EMPLOIS FIXÉS EN LOI DE PROGRAMMATION DES FINANCES PUBLIQUES ET EN LOI DE FINANCES

1. Le plafond fixé en loi de programmation des finances publiques n’a pas été respecté en loi de finances initiale

La loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017 ([69]), puis la loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 ([70]) ont affirmé le principe d’une stabilisation des effectifs de l’État sur le quinquennat, via un plafond global des autorisations d’emplois de l’État.

Toutefois, les lois de finances de l’année ont respecté ce plafond seulement de 2013 à 2015.

plafonds d’emplois applicables à l’état

(en ETPT)

Source : projets de lois de règlement.

En 2016 et 2017, le plafond d’autorisations d’emplois fixé par la loi de programmation n’a pas été respecté en loi de finances.

La loi de finances initiale pour 2017 a ainsi fixé le plafond d’autorisations d’emplois à 1 944 325 ETPT ([71]). La loi de finances rectificative pour 2017 a relevé ce plafond à 1 944 683 ETPT ([72]) pour tenir compte de l’ajustement nécessaire du plafond d’emplois du ministère de l’agriculture (+ 358 ETPT par rapport à la loi de finances initiale).

Néanmoins, les plafonds d’autorisation d’emplois sont surévalués par rapport au niveau réel des effectifs constatés lors de chaque exercice.

2. Le respect des plafonds d’emploi en exécution

En 2017, le nouveau plafond des autorisations d’emplois a été

« sous-consommé » à hauteur de 33 491 ETPT par rapport au niveau prévu en loi de finances, soit un niveau stable par rapport aux niveaux de sous-consommation constatés lors des précédents exercices.

évolution de la vacance sous plafond (1)

(en ETPT)

(1) La vacance sous plafond renvoie à l’écart entre les plafonds d’emplois adoptés par le Parlement pour chaque ministère d’une part, et la consommation effective des emplois d’autre part.

Source : lois de règlements.

Ces écarts sont présentés comme permettant une gestion des emplois en cours d’exercice qui garantisse d’être toujours en dessous de ce plafond. Néanmoins, le niveau significatif de ces écarts révèle un calibrage qui n’est pas totalement opérant. Ainsi, ils constituent plus un outil technique qu’un instrument de pilotage des effectifs et de la dépense.

La gestion des effectifs apparaît plus strictement encadrée par le niveau des crédits de personnel (« de titre II »), qui est plafonné par ministère, et le principe de fongibilité asymétrique des crédits, qui interdit tout transfert de crédits vers les dépenses de personnel en cours d’exercice.

II. UNE ACCÉLÉRATION DES CRÉATIONS D’EMPLOIS EN 2017, DU FAIT DES MESURES PRIORITAIRES définies PAR LE PRÉCÉDENT GOUVERNEMENT

A. UNE DYNAMIQUE CROISSANTE DES CRÉATIONS D’EMPLOIS AU SEIN DE L’ÉTAT

La dynamique des créations d’emplois peut s’appréhender à l’aune des schémas d’emplois réalisés au niveau de l’État. En effet, le schéma d’emplois détermine le solde des entrées et des sorties d’agents, c’est-à-dire le niveau de suppression ou de création de postes.

L’exercice 2017 a poursuivi une orientation commencée en 2016 (+ 13 856 ETP) avec la création de 11 688 ETP.

SCHÉMA D’EMPLOIS RÉALISÉS

Les créations d’emplois ont concerné huit ministères, dont quatre à titre principal :

– le ministère de l’éducation nationale (9 665 créations d’emplois en ETP) ;

– le ministère de la justice (1 841 créations d’emplois en ETP) ;

– le ministère de l’intérieur (1 749 créations d’emplois en ETP) ;

– le ministère de la défense (760 créations d’emplois en ETP).

schémas d’emplois

(en ETP)

Source : présent projet de loi de règlement.

B. DES MINISTÈRES PRIORITAIRES AYANT BÉNÉFICIÉ D’IMPORTANTES CRÉATIONS D’EMPLOIS

Le précédent Gouvernement avait pris l’engagement de créer des emplois dans des secteurs définis comme prioritaires, à savoir l’éducation, la sécurité, la justice et l’emploi ([73]).

Ces créations devaient être réparties de la manière suivante :

– 60 000 postes dans l’éducation, 5 000 dans l’enseignement supérieur et 1 000 dans l’enseignement agricole ;

– 5 000 postes créés en faveur des missions Justice et Sécurités ;

– 4 000 postes dans le secteur de l’emploi, au profit de Pôle emploi.

1. Le ministère de l’éducation nationale, premier bénéficiaire des créations d’emplois

En 2017, le ministère de l’éducation nationale bénéficiait toujours du niveau le plus élevé de créations d’emplois, avec 9 665 emplois nouveaux en ETP, après 7 747 créations d’emplois en ETP en 2016.

Cette dynamique de recrutements est la concrétisation de la loi du 8 juillet 2013 d’orientation et de programmation pour la refondation de l’école de la République ([74]), qui a prévu la création de 54 000 nouveaux postes en faveur de l’enseignement scolaire sur la période 2012-2017.

CRéations nettes d’emplois au sein du ministÈre de l’Éducation nationale

Source : Cour des comptes, Le budget de l’État en 2015 pour les années 2012 à 2015 ; rapport annuel de performances de la mission Enseignement scolaire annexé au présent projet de règlement pour le schéma d’emplois exécuté en 2016 et projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2018 pour l’année 2018.

Le nombre de postes non pourvus le jour de la rentrée scolaire 2017 s’élevait à 1 074 pour le premier degré (+ 6,5 % par rapport à 2016) et 3 049 pour le second degré (+ 20,5 % par rapport à 2016). La perte en moyens d’enseignement devait être couverte par un recours accru aux heures supplémentaires et à des recrutements complémentaires.

Plus en amont, les concours de recrutement ne sont pas parvenus à pourvoir l’ensemble des postes offerts, en particulier dans les académies et les disciplines les moins attractives. À l’issue de la session 2017 du concours externe du CAPES, 1 304 postes sur 7 315 sont restés vacants.

À l’occasion de son audition, à l’Assemblée nationale, par la commission d’évaluation des politiques publiques de la mission Éducation nationale, le ministre de l’éducation nationale a indiqué que la sous-consommation des plafonds d’emploi avait trois effets pervers : l’insincérité budgétaire d’abord, la fausse promesse politique ensuite, le risque d’un recrutement à un niveau trop bas pour les concours enfin ([75]). C’est pourquoi le plafond d’emplois de la mission a été abaissé dans la loi de finances initiale pour 2018.

2. Le ministère de la justice, un niveau élevé de créations d’emplois en 2017

La loi de finances initiale pour 2017 prévoyait la création de 2 100 emplois, dont 1 406 dans le cadre du plan de lutte contre le terrorisme. La consommation globale du schéma d’emplois se situe à 1 841 recrutements, dont 1 256 dans le cadre de la lutte antiterrorisme.

La sous-consommation du schéma d’emplois provient à titre principal d’un recrutement de personnels de surveillance moindre qu’escompté, même s’il a été en forte progression en 2017 (1 049 recrutements dans l’administration pénitentiaire), malgré « les difficultés de recrutement et de fidélisation des personnels pénitentiaires » ([76]).

3. Le ministère de l’intérieur, un ministère qui reste prioritaire

L’adaptation des forces de sécurité aux différents types de menaces s’est notamment traduite par un important renforcement des moyens humains. La police nationale a bénéficié de 2 031 créations d’emplois, dont 366 emplois au titre du plan de lutte antiterroriste et 1 365 au titre du pacte de sécurité. Pour sa part, la gendarmerie nationale a bénéficié de 255 créations d’emplois.

D’autres missions dans le périmètre du ministère de l’intérieur ont connu, elles, une baisse des effectifs. Il s’agit principalement de l’administration territoriale, dans le cadre du plan « Préfectures nouvelles générations »

(– 485 ETP).

Au total, le ministère de l’intérieur a bénéficié de 1 749 créations d’emplois, sur les 1 774 prévus en loi de finances initiale.

4. Le ministère de la défense, des recrutements excédentaires en gestion

Le contexte sécuritaire a conduit à l’allégement de la réduction du schéma d’emploi du ministère des armées lors de l’actualisation de la loi de programmation militaire 2014-2019 ([77]). La loi de finances initiale pour 2017 a ainsi prévu un schéma d’emplois positifs de 464 recrutements.

Le ministère des armées a été autorisé en gestion à effectuer des recrutements excédentaires par rapport au schéma d’emploi prévisionnel à hauteur de + 707 ETP, afin de compenser la sous-réalisation du schéma d’emplois autorisé pour 2016.

Pour autant, il n’est pas parvenu à atteindre la cible du schéma d’emplois autorisé (+ 1 171 ETP) et accuse un « sous-effectif » de – 411 ETP à fin 2017.

Aussi, il a bénéficié de 760 créations d’emplois dans les domaines identifiés comme prioritaires : unités opérationnelles, cyber-défense et renseignement.

*

fiche 7 : LA DETTE DE L’ÉTAT

En 2017, l’endettement de l’État s’est accru, s’établissant à 1 686 milliards d’euros à la fin de l’année en valeur actualisée ([78]), au lieu de 1 621 milliards d’euros à la fin de l’année 2016. Cela représente une augmentation de 65 milliards d’euros en un an, au lieu d’une augmentation annuelle de l’encours de 45 milliards d’euros en 2016.

I. l’accÉLÉRATION DE l’endettement de l’État

A. Une augmentation rapide de l’encours de dette de l’État

1. La progression de l’encours total de dette négociable de l’État

La progression de l’encours de dette négociable de l’État ([79]) avait ralenti au cours des exercices 2015 et 2016, avec une augmentation annuelle de 48 milliards d’euros et 45 milliards d’euros. À ce titre, l’exercice 2017 marque une rupture avec une progression significative de l’endettement de l’État, qui s’accroît de 65 milliards d’euros.

Évolution de l’encours de la dette nÉgociable de l’État

(en valeur actualisée, en milliards d’euros)

Source : rapports annuels de performances Engagements financiers de l’État 2014 pour les années 2007 à 2009, et 2017 pour les années 2010 à 2017.

Dans les réponses transmises au Rapporteur général, le Gouvernement précise que l’endettement sous forme de titres à moyen et long terme a progressé de façon comparable au cours des trois derniers exercices, avec une augmentation de 72,9 milliards d’euros en 2015, 62,5 milliards d’euros en 2016 et 72,2 milliards d’euros en 2017.

Or, le contexte de baisse rapide des taux d’intérêt a généré un volume important de primes à l’émission, pour respectivement 22,7 milliards d’euros en 2015, 20,8 milliards d’euros en 2016 et 10,5 milliards d’euros en 2017. Ces ressources de trésorerie sont utilisées en grande partie pour le rachat de titres de court terme, à hauteur de 22,6 milliards d’euros en 2015, 18,7 milliards d’euros en 2016 et 7,5 milliards d’euros en 2017. Il s’agit de réduire la sensibilité de la charge de la dette à la remontée des taux d’intérêt.

analyse de l’évolution de l’encours de dette négociable de l’état

(en milliards d’euros)

Source : commission des finances, données du Gouvernement.

Ainsi, le Gouvernement indique que les écarts d’endettement résultent en grande partie de la composante « court terme » de la dette, en lien avec la politique de rachat de titres de court terme permise par les volumes élevés de primes à l’émission.

2. La transformation de la composition de la dette négociable de l’État

La composition de la dette négociable de l’État poursuit son évolution avec une augmentation de la part des titres à moyen et long terme (OAT et BTAN) et une diminution de la proportion de titres à court terme (BTF) ([80]). Les titres de court terme ne représentent plus que 8 % de l’encours de dette de l’État tandis que les titres de moyen et long terme représentent 92 %.

composition de la dette nÉgociable

(en millions d’euros)

* L’évolution des BTAN n’est pas représentative, en raison de leur extinction.

Source : rapport annuel de performances Engagements financiers de l’État pour 2017.

Cette transformation de la composition de la dette de l’État vise à sécuriser le refinancement de la dette via deux mécanismes :

– en limitant l’exposition de la dette à une remontée des taux sur les titres à court terme ;

– et en profitant de l’environnement actuel de financement avec des taux exceptionnellement bas pour les titres à moyen et long terme.

Ainsi, la durée de vie de la dette négociable de l’État s’allonge, s’élevant à 7 ans et 296 jours à la fin de l’année 2017, au lieu de 7 ans et 47 jours à la fin de l’année 2015.

Par ailleurs, la dette de l’État est exposée à hauteur de 12 % aux évolutions du taux d’inflation à travers les titres indexés sur l’indice des prix à la consommation en France (OATi) ou sur l’indice des prix de la zone euro (OAT€i).

B. Un besoin de financement de l’ÉTAT infÉRIEUR AUX PRÉVISIONS

Le besoin de financement de l’État s’est établi à 183,1 milliards d’euros, en retrait de 2,3 milliards d’euros par rapport à la loi de finances initiale. Cela résulte notamment d’un déficit budgétaire à 67,7 milliards d’euros, inférieur de 1,5 milliard d’euros au niveau prévu en loi de finances initiale.

tableau de financement au titre des annÉes 2015 À 2017

(en milliards d’euros)

* Hors dépenses affectées au programme d’investissements d’avenir (PIA).

** Les disponibilités de l’État recouvrent le solde de son compte à la Banque de France et ses placements de trésorerie. Un signe négatif traduit une hausse de la trésorerie de l’État.

Source : rapport annuel de performances Engagements financiers de l’État pour 2017.

Toutefois, le besoin de financement de l’État est maintenu à un niveau élevé par rapport aux exercices précédents, en raison des amortissements de titres de dette.

NIVEAU Du BESOIN de financement de l’État

(en milliards d’euros)

Source : rapports annuels de performances Engagements financiers de l’État.

La Cour des comptes relève que le besoin de financement de l’État était beaucoup plus faible avant la crise, il s’élevait en moyenne à 109,1 milliards d’euros entre 2001 et 2007 ([81]).

C. LES RESSOURCES DE FINANCEMENT DE L’ÉTAT

Le besoin de financement de l’État est assuré par diverses ressources, dont principalement les émissions de titres à moyen et long terme.

1. Les émissions de titre à moyen et long terme

Les émissions de titre à moyen et long terme se sont élevées à 213,1 milliards d’euros, qui ont permis à l’État de racheter 28,1 milliards d’euros de dette arrivant à échéance en 2018 et 2019.

Les émissions de titres à moyen et long terme

(en milliards d’euros)

NB : les arrondis peuvent entraîner un décalage pour certains résultats.

Source : lois de règlement et présent projet de loi de règlement.

Ainsi, les émissions de titres nettes des rachats se sont établies à 185,0 milliards d’euros, un niveau conforme à la loi de finances initiale et en baisse de 2 milliards d’euros par rapport à l’exercice 2016.

2. La diminution de l’encours de titres à court terme

Conformément à la politique de sécurisation de la dette de l’État exposée supra, l’encours des titres à court terme (BTF) a été réduit à hauteur de 7,5 milliards d’euros.

Toutefois, la réduction de l’encours de ces titres avait été beaucoup plus prononcée au cours des exercices 2015 et 2016, avec une diminution respective de 22,6 milliards d’euros et 18,7 milliards d’euros. La différence résulte d’un niveau fortement inférieur de primes à l’émission généré en 2017 par rapport aux exercices précédents.

3. La normalisation du niveau des primes à l’émission

Les primes à l’émission nettes des décotes se sont en effet établies à 10,5 milliards d’euros, au lieu de 22,7 milliards d’euros en 2015 et 20,8 milliards d’euros en 2016. Or, les primes à l’émission représentent des ressources de trésorerie de l’État, qui sont mobilisées pour le rachat de titres à court terme et par conséquent pour la diminution de leur encours.

L’existence de primes lors de l’émission de titres a été fréquente au cours des derniers exercices du fait de taux d’intérêt historiquement bas, générant de façon mécanique un niveau élevé de primes à l’émission. Elle résulte aussi de l’émission de titres dites « sur souches anciennes », c’est-à-dire avec des caractéristiques comparables à des titres déjà émis. Or, les titres déjà émis présentent des taux d’intérêt supérieurs aux taux de marché exceptionnellement bas, constatés au cours des trois derniers exercices.

En 2017, les primes à l’émission retrouvent un niveau semblable aux exercices antérieurs entre 2010 et 2014.

Évolution du NIVEAU DES PRIMES À L’ÉMISSION

(en milliards d’euros)

Source : Gouvernement.

La Cour des comptes relève que la part des émissions sur souches anciennes n’a jamais été aussi faible depuis 2012, avec une proportion de 17 %.

4. La variation des dépôts des correspondants

Les fonds déposés au Trésor par les correspondants ont augmenté de 4,7 milliards d’euros par rapport à la fin de l’année 2016, au lieu d’une prévision en baisse de 5,1 milliards d’euros en loi de finances initiale, soit un écart de 9,8 milliards d’euros.

Dans les réponses transmises au Rapporteur général, le Gouvernement indique qu’il n’est généralement pas possible d’anticiper les variations des dépôts des correspondants. L’échantillon, qui comprend l’ensemble des collectivités territoriales et des établissements publics, est en effet très large et les évolutions individuelles sont difficiles à prévoir.

Dès lors, les dépôts des correspondants sont conventionnellement positionnés en valeur nulle en loi de finances initiale, sauf à ce que l’Agence France Trésor (AFT) dispose au moment de la préparation du projet de loi de finances d’informations sur des mesures affectant le périmètre des déposants au Trésor. La diminution inscrite en loi de finances initiale pour 2017 correspondait ainsi à deux mesures inscrites en loi de finances initiale :

– la fermeture du compte de correspondant de la Coface au Trésor ;

– et le transfert à l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) d’une trésorerie du Fonds de solidarité vieillesse (FSV).

En exécution, ces sorties de trésorerie ont été plus que compensées notamment par la hausse de la trésorerie déposée par les collectivités locales (+ 4,1 milliards d’euros) et par les banques centrales africaines (+ 3,1 milliards d’euros). Par ailleurs, l’Agence nationale des chèques vacances a déposé 0,9 milliard d’euros, dans le cadre du processus de centralisation de ses fonds au Trésor.

5. La variation des disponibilités du Trésor

La loi de finances initiale anticipait une variation des disponibilités du Trésor positive à hauteur d’un milliard d’euros. En exécution, la variation des disponibilités du Trésor a été négative à hauteur de 9,2 milliards d’euros, soit un écart de 10,2 milliards d’euros. Pour rappel, une contribution négative des disponibilités au sein des ressources de financement correspond à une hausse de la trésorerie disponible en fin d’année.

Dans les réponses transmises au Rapporteur général, le Gouvernement indique que les disponibilités du Trésor ont augmenté à la fin de l’année 2017 en conséquence des mouvements des autres composantes du tableau de financement, notamment :

– l’amélioration du déficit observé en fin d’année ;

– et les entrées nettes obtenues des correspondants.

Par ailleurs, l’AFT ne prend pas le risque d’ajuster immédiatement à la baisse ses émissions de dette en cas de hausses des dépôts des correspondants, car ces dernières sont parfois temporaires. Ainsi, elle a réalisé une dernière adjudication le 18 décembre 2017 pour un montant total de 4,6 milliards d’euros à un taux négatif de 0,9 %. Si cette opération a pas été intéressante d’un point de vue financier étant rémunératrice pour l’État, elle est finalement apparue inutile au regard des besoins de financement de l’État en fin d’exercice.

II. une reMONTÉE DE LA CHARGE DE LA DETTE, POUR LA PREMIÈRE FOIS DEPUIS 2011

L’exercice 2017 marque une rupture du point de vue de la charge de la dette. Celle-ci est en effet en augmentation par rapport à la loi de finances initiale et par rapport aux exercices précédents. Cela pourrait illustrer la sortie progressive d’un environnement économique et financier exceptionnel, présentant à la fois des taux d’intérêt historiquement bas et un taux d’inflation atone.

A. UNE CHARGE DE LA DETTE SUPÉRIEURE À L’EXERCICE 2016

En 2017, la charge de la dette et de la trésorerie de l’État s’établit à 41,7 milliards d’euros, en augmentation de 0,3 milliard d’euros par rapport à 2016.

Cela représente une rupture de tendance, compte tenu de la baisse continue de la charge de la dette et de la trésorerie de l’État depuis l’exercice 2012. La diminution de la charge budgétaire s’était élevée à 4,9 milliards d’euros entre 2012 et 2016, soit une baisse de dépense de 11 %.

Évolution de la charge de la dette et de la trÉsorerie de l’État

(en milliards d’euros)

Source : lois de règlement et présent projet de loi de règlement.

Par rapport à l’exécution 2016, la hausse de la charge budgétaire de 0,3 milliard d’euros résulte :

– pour + 0,7 milliard d’euros de la hausse de l’encours de la dette (effet volume) ;

– pour – 2,4 milliards d’euros de la baisse des taux d’intérêt (dont

– 2,3 milliards d’euros, du fait des taux à moyen et long terme, les souches d’OAT amorties étant remplacées par des souches à coupons plus faibles) ;

– pour + 2,2 milliards d’euros de la remontée du taux d’inflation (0,9 % en France et 1,5 % en zone euro en 2017 par rapport à des taux à – 0,1 % en France et à – 0,2 % en zone euro en 2016 ([82])), du fait des titres indexés sur l’inflation ;

– et pour – 0,3 milliard d’euros d’effets calendaires ([83]).

Ainsi, l’augmentation du taux d’inflation entre 2016 et 2017, couplée à l’effet volume de l’encours de la dette, ont eu pour effet d’accroître la charge de la dette de l’État. Le Rapporteur général souhaite souligner cette inflexion de tendance importante, qui rompt avec une situation paradoxale et anesthésiante où la croissance de l’encours de la dette était associée à diminution de la charge d’intérêt.

B. Une charge de la dette supérieure aux prévisions de la loi de finances initiale

La charge de la dette et de la trésorerie de l’État ressort également en augmentation de 0,2 milliard d’euros par rapport à la loi de finances initiale pour 2017. Cet écart fait suite à des exercices avec une sous-exécution moyenne de 2,7 milliards d’euros entre 2012 et 2016.

comparaison prÉVISION ET EXÉCUTION de la charge de la dette

et de la trÉSORERIE DE L’ÉTAT

(en milliards d’euros)

NB : hors swaps.

Source : lois de finances initiales et lois de règlement, projet de loi de règlement pour 2017.

La sur-exécution par rapport à la loi de finances initiale résulte de facteurs ayant des effets contraires :

– une inflation plus forte qu’anticipé, représentant un surcoût de 0,7 milliard d’euros du fait des titres indexés sur l’inflation ;

– un niveau plus faible qu’anticipé des taux courts, représentant une économie de 0,3 milliard d’euros ;

– et un niveau plus faible qu’anticipé des taux à moyen et long terme, représentant une économie de 0,2 milliard d’euros.

La Cour des comptes considère que les hypothèses sous-jacentes à la prévision inscrite en loi de finances initiale « se sont globalement réalisées (à l’exception des taux courts restés très faibles) si bien que l’année 2017 est la première depuis cinq ans où les révisions sont limitées » ([84]).

*

fiche 8 : La comptabilité générale de l’État

Le projet de loi de règlement est accompagné du compte général de l’État prévu à l’article 54 de la LOLF. Le compte général de l’État comporte un bilan, un compte de résultat, un tableau des flux de trésorerie et une annexe. Il se rapproche en cela de la comptabilité d’une entreprise et ne s’en distingue qu’à raison des spécificités de l’action de l’État.

L’article 3 du présent projet de loi de règlement a pour objet d’approuver le compte de résultat de l’exercice 2017, d’affecter ce résultat comptable au bilan, d’arrêter ledit bilan, puis d’approuver l’annexe du compte général de l’État.

La comptabilité générale permet ainsi de rendre compte de l’ensemble de la situation financière et patrimoniale de l’État (I) et des résultats de l’exercice (II).

Elle a aussi pour fonction de retracer les engagements hors bilan de l’État, notamment ceux résultant des engagements de retraite et des garanties octroyées à des entités publiques ou privées (III).

Afin de s’assurer de la fiabilité des informations comptables, le législateur organique (5° de l’article 58 de la LOLF) a confié à la Cour des comptes la mission de certifier les comptes de l’État (IV).

I. Le bilan de l’État : une situation nette patrimoniale nÉgative pour plus de 1 260 milliards d’euros

Comptablement, la situation nette de l’État est négative à hauteur de 1 260,5 milliards d’euros au 31 décembre 2017 au lieu de 1 210,3 milliards d’euros au 31 décembre 2016. Elle s’est ainsi dégradée de 50,1 milliards d’euros, ce qui s’explique – pour la majeure partie – par le résultat patrimonial négatif (60,1 milliards d’euros), et pour le solde par des écarts de réévaluation.

La situation nette de l’État n’est toutefois pas comparable à celle d’une entreprise puisqu’il ne dispose pas, à l’actif, de capital social ou d’équivalent. En outre, l’État dispose d’un actif incorporel particulier, qui n’est pas valorisé dans ses comptes : sa souveraineté et sa capacité à lever l’impôt. Enfin, il comptabilise des charges qui pourraient être considérées comme des investissements pour la collectivité, comme les dépenses de recherche et d’enseignement supérieur.

La situation nette patrimoniale est égale à la différence entre l’actif de l’État, évalué à 1 011,2 milliards d’euros, et son passif évalué à 2 271,7 milliards d’euros au 31 décembre 2017.

Situation nette patrimoniale de l’état

(en milliards d’euros, arrondis au dixième)

Source : compte général de l’État.

A. Plus de 1 000 milliards d’euros d’actif

L’actif de l’État avoisine les 1 000 milliards d’euros, alors qu’il était évalué aux environs de 500 milliards d’euros dans la première édition de la comptabilité générale en 2006. Entre-temps, la connaissance du patrimoine de l’État a été améliorée et enrichie, notamment par la valorisation des infrastructures.

Les changements de périmètre et de méthodes d’évaluation, ainsi que les réserves de la Cour des comptes sur certains postes de l’actif, rendent peu pertinentes les comparaisons avec les années précédentes.

Ce patrimoine, très varié, comprend principalement des participations et des infrastructures.

Principaux actifs de l’État au 31 décembre 2017

* Ces éléments d’actif font l’objet d’une réserve de certification par la Cour des comptes.

Source : Cour des comptes.

Comme pour un bilan d’entreprise, l’actif de l’État est ventilé en immobilisations, actif circulant (stocks et créances) et trésorerie.

Actif de l’État

1. Des immobilisations, en hausse, qui constituent l’essentiel de l’actif

Les immobilisations de l’État sont évaluées à la clôture de l’exercice à 852,3 milliards d’euros au lieu de 826,2 milliards l’an dernier. Cette hausse de plus de 26 milliards d’euros s’explique notamment par les investissements réalisés par l’État au titre de la restructuration de la filière nucléaire (recapitalisation d’Areva et d’EDF pour un montant global de 8,5 milliards d’euros). Le paiement du dividende d’EDF sous forme de titres, et non en numéraire, a également contribué à accroître les immobilisations financières.

2. Un actif circulant en légère baisse

L’actif circulant hors trésorerie est évalué à 125,0 milliards d’euros au 31 décembre 2017, en légère hausse de 1,6 milliard par rapport à 2016.

Les créances sur les redevables constituent plus de la moitié de l’actif circulant (67,1 milliards d’euros). Il s’agit d’impôts ou d’amendes dus en 2017 mais qui n’avaient pas encore fait l’objet d’un paiement au 31 décembre.

Les stocks représentent environ un quart de l’actif circulant (29,2 milliards d’euros).

3. Une trésorerie disponible qui augmente

La trésorerie disponible au 31 décembre 2017 s’élève à 32,6 milliards d’euros au lieu de 23,2 milliards d’euros au 31 décembre 2016.

B. Un passif de près de 2 300 milliards d’euros

Passif de l’État

1. Un passif principalement constitué de dettes financières

Le passif de l’État se caractérise par l’importance des dettes financières (1 703,4 milliards d’euros au 31 décembre 2017 en hausse de 65,0 milliards d’euros). Ceci illustre l’importance, sur longue période, du besoin de financement de l’État.

La progression de la dette financière est toutefois inférieure au besoin de financement de l’exercice en raison du montant des primes nettes à l’émission (10,5 milliards d’euros).

La proportion de la dette à moyen et long terme (maturité de deux à cinquante ans) tend à augmenter tandis que les dettes à court terme (maturité inférieure à un an) diminuent. De ce fait, la durée de vie moyenne de l’ensemble de la dette négociable de l’État est en augmentation et s’établit désormais à 7 ans et 296 jours au lieu de 7 ans et 195 jours au 31 décembre 2016.

Les dettes financières de l’État

(en milliards d’euros, arrondis au dixième)

* Les montants mentionnés sont légèrement supérieurs à ceux de la comptabilité budgétaire car ils intègrent, en comptabilité générale, les intérêts courus et assimilés.

Source : note 11 du rapport de présentation 2017 annexé au présent projet de loi de règlement.

Le rapport de présentation du compte général de l’État mentionne que trente-deux adjudications de titres à long et moyen terme ont été réalisées sur l’exercice 2017 et que leur taux moyen a progressé pour s’établir à 0,65 % au lieu de 0,37 % en 2016, exercice caractérisé par un plus bas historique.

Les taux à court terme sont négatifs pour le troisième exercice consécutif et ont encore baissé. Ils sont ressortis à– 0,62 % en moyenne en 2017, au lieu de

– 0,53 % en 2016.

2. Des dettes non financières en hausse qui progressent

Les dettes non financières, hors trésorerie, sont de 244,1 milliards d’euros au 31 décembre 2017 au lieu de 227,2 milliards d’euros au 31 décembre 2016, soit une hausse de 16,9 milliards d’euros. La montée en charge du CICE et le versement d’acomptes importants au titre de l’impôt sur les sociétés expliquent à eux-seuls 10 milliards d’euros de la hausse.

3. Des provisions pour risques et charges également en hausse

Les provisions pour risques et charges progressent de près de 5,1 milliards d’euros pour s’établir à 148,2 milliards d’euros. La hausse s’explique en grande partie par l’augmentation des provisions pour charges liées à l’impôt à la suite de la décision précitée du Conseil constitutionnel du 6 octobre 2017 ayant annulé la taxe de 3 % sur les montants des revenus distribués. La totalité des remboursements n’a pas pu intervenir en effet avant le 31 décembre 2017.

4. Une trésorerie passive substantielle

La trésorerie passive correspond aux dépôts des correspondants du Trésor et assimilés. Elle est de 107,1 milliards d’euros au 31 décembre 2017, en hausse de 4,8 milliard d’euros.

II. Le compte de résultat de l’état : un résulTat patrimonial négatif de 61 milliards d’euros

Le résultat patrimonial 2017 s’établit à – 61 milliards d’euros, en amélioration de 16,8 milliards d’euros par rapport à 2016 en raison de l’augmentation des produits régaliens tirés par la reprise de l’activité économique (+ 11,6 milliards d’euros) et la baisse des charges nettes (– 5,2 milliards d’euros).

FORMATION du résultat de l’État

(en milliards d’euros)

Source : rapport de présentation 2017 annexé au présent projet de loi de règlement.

A. Le cycle de fonctionnement

Le cycle de fonctionnement a connu peu de variations en 2017.

Il comprend essentiellement les charges de personnel (143,2 milliards d’euros), lesquelles constituent le premier poste du compte de résultat de l’État. Elles progressent de 3,5 milliards d’euros par rapport à 2016.

B. Le cycle d’intervention

Les charges nettes d’intervention sont stables en 2017 : l’augmentation des transferts aux ménages et entreprises (+ 4,7 milliards d’euros) a été compensée notamment par la baisse des transferts aux collectivités territoriales (– 3 milliards d’euros).

C. Le cycle financier

Le cycle financier comprend essentiellement le paiement des intérêts (40,0 milliards), lesquels sont en baisse par rapport à 2016 (– 1,6 milliard d’euros).

D. Les produits régaliens nets

Les produits régaliens nets sont la somme des produits fiscaux nets et des amendes et pénalités, sous déduction des ressources propres du budget de l’Union européenne. Ils sont en forte hausse en 2017. Une forte élasticité des impôts à la croissance et la reprise économique expliquent ce résultat.

Les produits régaliens nets

(en milliards d’euros, arrondis au dixième)

III. Les engagements hors bilan

Les engagements hors bilan de l’État sont constitués de l’ensemble des obligations potentielles qui, sans réunir les critères d’inscription au bilan, s’imposent à l’État et sont susceptibles d’avoir un impact significatif sur sa situation financière.

Ils s’élèvent à environ 4 000 milliards d’euros. Les engagements hors bilan relatifs aux retraites en représentent plus de la moitié et sont en hausse d’environ 78 milliards d’euros en raison d’une variation est du taux d’actualisation retenu (– 0,55 % en 2017 au lieu de 0,49 % en 2016).

Les garanties dues au titre des livrets d’épargne réglementés correspondent au montant des dépôts et portent sur 420 milliards d’euros.

Les engagements découlant de la mission de régulateur économique et social sont en nette hausse en raison principalement de la hausse des engagements au titre des régimes sociaux et de retraite pour 31,9 milliards d’euros, liée au changement du taux d’actualisation.

Les principaux engagements hors bilan de l’État

(en milliards d’euros)

Source : rapport de présentation 2017 annexé au présent projet de loi de règlement.

À noter que le montant des déficits reportables représente, au 31 décembre 2017, 455 milliards d’euros pour l’impôt sur les sociétés soit une moindre imposition potentielle de 77 milliards d’euros. Ces montants sont inscrits au hors-bilan car il ne s’agit pas d’une dette certaine : il est en effet loisible au législateur de réduire voire de supprimer les possibilités de report des déficits fiscaux acquis au cours des années précédentes.

IV. La poursuite des progrès en matière de certification des comptes

Depuis la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, l’article 47-2 de la Constitution dispose que « les comptes des administrations publiques sont réguliers et sincères » et qu’« ils donnent une image fidèle du résultat de leur gestion, de leur patrimoine et de leur situation financière ». Le troisième alinéa de l’article 27 de la LOLF prévoit que « les comptes de l’État doivent être réguliers, sincères et donner une image fidèle de son patrimoine et de sa situation financière ».

La LOLF confie ainsi à la Cour des comptes la mission de certifier la régularité, la sincérité et la fidélité des comptes de l’État.

Depuis l’entrée en vigueur de la LOLF en 2006, les comptes de l’État ont été systématiquement certifiés, même si cette certification a toujours été assortie de réserves. Des progrès significatifs ont été régulièrement réalisés et la tenue de la comptabilité générale en droits constatés s’est progressivement améliorée, ce qui a permis, en dix ans, la levée de quatorze réserves.

En 2017, les comptes de l’État sont certifiés régulier et sincère, sous quatre réserves substantielles comme en 2016. Le Rapporteur général salue la mobilisation et le travail de l’administration qui ont permis d’atteindre ce résultat.

Les réserves substantielles de la Cour des comptes portent comme l’an dernier sur :

– les limites générales dans l’étendue des vérifications ;

– les anomalies relatives aux stocks militaires et aux immobilisations corporelles ;

– les anomalies relatives aux immobilisations financières ;

– les anomalies relatives aux charges et aux produits régaliens.

La Cour des comptes a, en outre, levé quinze parties de réserves au sein des réserves substantielles, en particulier sur l’évaluation des immobilisations corporelles et financières.

Toutefois, si toutes les demandes de la Cour des comptes avaient été prises en compte, la situation nette de l’État aurait été dégradée de 4,6 milliards d’euros par rapport à la situation nette présentée dans les comptes arrêtés pour 2017.

Évolution du nombre de réserves depuis 2006

Source : Cour des comptes.

*

Audition de M. Didier MIGAUD, Premier président de la Cour des comptes et président du Haut Conseil des finances publiques

Lors de sa première réunion du 6 juin 2018, la commission a entendu M. Didier Migaud, Premier président de la Cour des comptes, président du Haut Conseil des finances publiques, sur l’avis du Haut Conseil relatif au solde structurel des administrations publiques, sur le rapport de la Cour des comptes relatif aux résultats à la gestion budgétaire de l’exercice 2017 et sur la certification des comptes de l’État pour l’exercice 2017.

M. le président Éric Woerth. Nous accueillons ce matin Didier Migaud pour la cinquième fois depuis le début de cette législature. Nos rendez-vous sont donc réguliers, ce qui est une excellente chose. Nous le recevons à un double titre, à la fois en tant que président du Haut Conseil des finances publiques, pour nous présenter l’avis relatif au solde structurel des administrations publiques, et en tant que Premier président de la Cour des comptes, pour nous présenter l’acte de certification des comptes de l’État et le rapport sur les résultats de la gestion budgétaire 2017.

Nos travaux en commission sur le projet de loi de règlement ont débuté cette année dès la fin du mois mai. Dans le cadre du « printemps de l’évaluation », les commissions d’évaluation des politiques publiques (CEPP) auditionnent depuis mercredi dernier l’ensemble des ministres sur l’exécution de leurs crédits en 2017 et, plus largement, sur des thèmes d’évaluation choisis par les rapporteurs spéciaux et par les rapporteurs pour avis. Je tiens à dire que ces derniers participent assez activement à l’exercice. Je veux saluer ici la contribution essentielle de la Cour à ce processus : elle doit être associée par principe à cet exercice et fournit un socle d’analyses et de diagnostics éminemment importants. Les NEB ont été communiquées plus tôt que d’habitude, ce qui a grandement facilité le travail de nos rapporteurs spéciaux.

Le printemps de l’évaluation se prolongera en séance publique dans deux semaines. Il vous reviendra, monsieur le Premier président, d’ouvrir cette seconde phase l’après-midi du lundi 18 juin. Suivront, vous le savez, des séances de débats ou de questions proposés par les groupes, mais aussi l’examen de propositions de résolution, dont celles qui seront inscrites par la Conférence des présidents sur la suggestion de la commission des finances.

Les travaux du Haut Conseil et de la Cour font apparaître que la quasi-stabilité du déficit de l’État résulte d’une hausse importante des dépenses, compensée par une hausse importante des recettes. Or, on sait que les recettes sont très sensibles à la conjoncture et que les dépenses sont très rigides à la baisse, notamment, par principe, les dépenses de personnel. C’est bien sûr un sujet de préoccupation.

Le Haut Conseil relève ainsi que le passage du déficit public sous le seuil de 3 points de PIB, qui doit permettre à la France de sortir de la procédure de déficit excessif, a été obtenu sans effort budgétaire structurel de la part des pouvoirs publics en 2017. Sans mâcher ses mots, il souligne que le non-respect de la trajectoire de dépenses ne pourra pas toujours être compensé par de bonnes surprises en matière de recettes, que ces bonnes surprises soient directement liées à la conjoncture ou à une forte élasticité des recettes au PIB.

En conséquence, le respect de la trajectoire des finances publiques adoptée par les pouvoirs publics passera nécessairement par la mise en œuvre des efforts annoncés dans la loi de programmation, en particulier en matière de dépenses publiques.

M. Didier Migaud, Premier président de la Cour des comptes, président du Haut Conseil des finances publiques. Comme chaque année, je suis très heureux de venir devant votre commission, afin de vous présenter les travaux que la Cour des comptes et le Haut Conseil des finances publiques produisent, à la demande du législateur organique, pour éclairer le Parlement en amont de la discussion du projet de loi de règlement. Ces travaux sont au nombre de trois : l’avis du Haut Conseil des finances publiques relatif au solde structurel des administrations publiques présenté dans le projet de loi de règlement de 2017 ; l’acte de certification des comptes de l’État de 2017 et le rapport sur l’exécution du budget de l’État en 2017.

Pour vous en exposer les constats, j’ai à mes côtés aujourd’hui Raoul Briet, qui préside la première chambre de la Cour, et Roch-Olivier Maistre, notre nouveau Rapporteur général, ainsi que Christian Charpy et Emmanuel Belluteau, présidents de section en charge respectivement du rapport sur le budget de l’État et de l’acte de certification des comptes de l’État. Ils sont accompagnés par Cécile Fontaine, Raphaëlle Eloy, Paul Bérard et Laurent Zérah, qui ont contribué très activement à l’élaboration de ces rapports. François Monier représente, quant à lui, le Haut Conseil des finances publiques, dont il est le Rapporteur général.

Ce rapport mobilise beaucoup les magistrats de la Cour, car il se trouve dans le cœur de métier de l’institution.

Tout d’abord, je vous rappelle que les constats du rapport sur le budget de l’État sont illustrés et complétés par un peu plus de 3 000 pages d’analyses approfondies, que je vous encourage vivement à consulter : il s’agit de 61 notes portant sur chacune des grandes politiques publiques, de trois analyses de l’exécution des recettes, fiscales et non fiscales, et des dépenses fiscales, et de deux analyses des prélèvements sur recettes, au profit des collectivités territoriales et de l’Union européenne. Nous mettons également à votre disposition, dans un format aisément réutilisable, des jeux de données quantitatives étayant nos observations.

L’ensemble de ces documents a évidemment vocation à vous être le plus utile possible pour la suite de la procédure budgétaire. La Cour se tient naturellement à votre disposition pour vous assister au mieux dans leur exploitation, notamment à l’occasion de la nouvelle procédure d’évaluation des politiques publiques mise en place, sous votre égide, dans le cadre de l’examen de la loi de règlement.

Ma seconde remarque préalable porte sur la différence de champ entre les trois documents que je vous présente aujourd’hui : l’avis du Haut Conseil porte sur l’ensemble des finances publiques, alors que les deux rapports de la Cour concernent la situation et les comptes de l’État, et seulement de l’État. Quant au rapport de la Cour sur la situation et les perspectives des finances publiques dans leur globalité, qui sera publié le 27 juin, j’aurai l’occasion de vous le présenter dans un mois environ.

C’est tout d’abord en tant que président du Haut Conseil des finances publiques que je m’exprimerai.

L’avis présenté aujourd’hui est rendu en application de la loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques. Conformément à la volonté du législateur organique, le Haut Conseil doit comparer l’exécution constatée en 2017 avec la trajectoire de solde structurel définie par la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

Quant au solde structurel, je rappelle qu’il s’agit du solde des administrations publiques corrigé des effets liés à la conjoncture économique et déduction faite des mesures ponctuelles et temporaires.

J’en viens aux deux constats principaux de l’avis.

Le premier porte sur le déficit public nominal. Après s’être élevé à 3,4 points de PIB en 2016, ce déficit s’est établi à 2,6 points de PIB en 2017, et ce alors même que la loi de programmation des finances publiques (LPFP) 2018-2022 avait prévu qu’il serait de 2,9 points de PIB.

Ce que constate le Haut Conseil, c’est que l’écart de 0,3 point par rapport à la prévision porte intégralement sur la composante conjoncturelle du déficit. Il s’explique par la révision à la hausse de la croissance du PIB en 2017 : la croissance retenue pour les prévisions de la loi de programmation était de 1,7 %, tandis qu’elle est à présent estimée à 2,2 %.

Le second message porte sur le déficit structurel de l’année 2017. Selon les dernières estimations, il est conforme à ce que prévoyait la loi de programmation, en recul de 0,3 point de PIB par rapport à l’année précédente. Il convient toutefois de souligner que l’effort structurel, qui mesure la part de cette amélioration résultant de l’action des pouvoirs publics, est quant à lui légèrement négatif.

Cela signifie que la réduction du déficit structurel provient du niveau particulièrement élevé de l’élasticité des prélèvements obligatoires, c’est-à-dire du rapport entre la croissance de ces prélèvements et la croissance du PIB, et non d’ajustements structurels comme des mesures de maîtrise des dépenses.

En définitive, le Haut Conseil relève que le passage du déficit public sous le seuil de 3 points de PIB, qui doit permettre à la France de sortir de la procédure de déficit excessif, ainsi que la Commission européenne l’a recommandé il y a quelques semaines, a été obtenu sans effort budgétaire structurel de la part des pouvoirs publics.

Il souligne que le non-respect de la trajectoire de dépenses ne pourra pas toujours être compensé par de bonnes surprises en matière de recettes, que ces bonnes surprises soient directement liées à la conjoncture ou à une forte élasticité des recettes au PIB.

En d’autres termes, le respect de la trajectoire des finances publiques adoptée par les pouvoirs publics passera nécessairement par la mise en œuvre des efforts annoncés dans la loi de programmation, en particulier en matière de dépenses publiques, dans un contexte de croissance qui peut être plus chahuté qu’il ne l’est aujourd’hui : peut-être aurons-nous l’occasion d’aborder le sujet à la fin du mois.

C’est en tant que Premier président de la Cour des comptes que je vais à présent vous présenter les conclusions de notre rapport sur l’exécution du budget de l’État.

Dans l’audit des finances publiques, la Cour avait identifié les risques qui pesaient sur le respect des objectifs de finances publiques définis par le précédent Gouvernement, tant dans la loi de finances initiale (LFI) pour 2017 que dans le programme de stabilité transmis à la Commission européenne. Ces risques portaient principalement sur le budget de l’État.

Au regard des prévisions macroéconomiques disponibles à l’époque et de l’évolution prévisible des dépenses de l’État, cet exercice a fait apparaître la nécessité d’effectuer un effort de correction de la trajectoire à hauteur de 8 à 9 milliards d’euros, pour respecter l’objectif de déficit public pour 2017, établi à 2,8 points de PIB au moment du programme de stabilité d’avril 2017, après l’avoir été à 2,7 au moment de la loi de finances initiale.

À la suite de cet audit, le Gouvernement s’est attaché à mettre en œuvre des mesures de redressement, par une « reprogrammation » très large des crédits budgétaires. En définitive, le déficit de 2017 s’est établi à 2,6 points de PIB. Il s’agit certes d’un chiffre proche de ce qui avait été annoncé, mais il recouvre une réalité très différente de ce qui avait été présenté à l’époque.

Les constats du rapport que nous avons rendu public il y a quelques jours et qui portent, je le rappelle, sur le seul budget de l’État, permettent effectivement d’affirmer dès à présent et sans ambiguïté que les risques identifiés dans l’audit de juin 2017 sur les dépenses et les recettes non fiscales se sont vérifiés, donc que la Cour ne s’est pas trompée.

Conformément à sa mission et comme elle l’avait déjà fait à de nombreuses reprises par le passé dans ses rapports sur le budget de l’État, la Cour a signalé en 2017 un risque lourd de dérapage des dépenses par rapport à des prévisions manifestement sous-évaluées dans la loi de finances initiale, ces sous-budgétisations constituant autant d’éléments d’insincérité affectant le texte financier. Ces risques se sont, malheureusement, intégralement matérialisés.

La Cour a également pointé une surévaluation des recettes non fiscales et des recettes de la lutte contre la fraude fiscale. Et celle-ci s’est également vérifiée.

En réalité, ce qu’il faut bien comprendre, et ce que pointe d’ailleurs le Haut Conseil dans l’avis que je vous présentais à l’instant, c’est que la baisse du déficit résulte d’une hausse globale des recettes, elle-même due à une forte augmentation des recettes fiscales, supérieure à une forte progression des dépenses.

À cet égard, l’estimation des recettes fiscales sur laquelle s’est fondée la Cour en juin 2017 reposait sur les prévisions de croissance établies à cette date, de façon consensuelle, par les instituts de conjoncture, autour de 1,5 %. Si ces recettes ont fortement augmenté, c’est parce qu’en définitive la croissance effectivement constatée pour 2017 s’est élevée à 2,2 %. Mais ce n’était pas la base de calcul pour la loi de finances initiale pour 2017.

C’est sur ce point, et exclusivement sur ce point, que porte l’écart entre les prévisions formulées par la Cour dans son audit et les évolutions effectivement constatées.

J’en viens aux cinq constats de la Cour sur l’exécution du budget de l’État en 2017. Tout d’abord, le déficit du budget de l’État – à ne pas confondre avec le déficit public, qui correspond au solde global des administrations publiques et sur lequel portait l’audit – ne s’est que très faiblement réduit et demeure élevé.

Le déficit constaté en comptabilité budgétaire s’est établi à 67,7 milliards en 2017, à un niveau certes inférieur de 1,7 milliard à celui qui avait été prévu en loi de finances initiale, mais qui ne représente qu’une baisse limitée de 1,4 milliard par rapport au solde constaté en 2016.

Toutefois, il convient de noter que ce déficit ne tient pas compte d’une recette de 1,5 milliard de droits d’enregistrement qui n’a pas pu être comptabilisée.

En l’état, le déficit ne s’est pas significativement réduit, et ce pour la troisième année consécutive. Surtout, il reste à un niveau élevé. En témoignent deux ordres de grandeur à garder toujours à l’esprit : d’une part, ce déficit représente plus de 20 % des dépenses nettes du budget général ; d’autre part, il est supérieur de près de 22 milliards au niveau qui permettrait de stabiliser la dette dans le PIB.

Le déficit budgétaire demeure donc trop élevé de 22 milliards pour stopper la détérioration de la situation financière de l’État. Le poids de la dette de l’État dans la richesse nationale est ainsi passé de 72,7 % du PIB en 2016 à 73,6 % en 2017. À la fin de l’année 2017, cette dette représentait 80 % de celle de l’ensemble des administrations publiques.

Cette évolution place la France en décalage par rapport aux grands pays de la zone euro : plusieurs d’entre eux ont en effet commencé à réduire le poids de leur dette publique dans le PIB. Je pense par exemple à l’Allemagne, aux Pays-Bas ou à l’Espagne.

La plus grande vigilance demeure de mise, au regard du risque de remontée des taux d’intérêt. C’est un point sur lequel je veux insister ce matin. Il est vrai que cette hausse est annoncée depuis longtemps. Comme elle ne s’est pas matérialisée, on a fini par s’habituer à son absence persistante. Alors qu’elle baissait continûment depuis 2012, la charge de la dette de l’État français a cependant légèrement augmenté en 2017, s’établissant à 41,7 milliards d’euros, contre 41,4 milliards en 2016. Cette charge s’est avérée très légèrement supérieure aux prévisions initiales, alors que l’on constatait l’inverse depuis plusieurs années.

La poursuite de cette hausse aurait un lourd impact sur le solde budgétaire de l’État : selon le ministère des finances, un accroissement de 1 % sur la courbe des taux entraînerait, selon le ministère des finances, une augmentation de la charge de la dette de 2,1 milliards la première année, 4,8 milliards la deuxième année et 19,1 milliards au bout de dix ans.

La faible évolution du déficit budgétaire masque de forts écarts sur le niveau tant des recettes, portées par l’accélération de l’activité, que des dépenses, en très forte hausse aussi bien dans la loi de finances initiale qu’en exécution. C’est l’objet des deux constats suivants du rapport.

S’agissant tout d’abord des recettes, la Cour observe que leur hausse est due, d’une part, à l’accélération de l’activité, d’autre part au niveau conjoncturellement faible des prélèvements sur recettes destinés à l’Union européenne.

En 2017, les recettes de l’État se sont établies à 249,3 milliards, en hausse de 14,4 milliards par rapport à 2016 et de 5,5 milliards par rapport à la loi de finances initiale.

Cette forte augmentation est largement due au dynamisme des recettes fiscales observé essentiellement en fin d’année, qui est lui-même dû à l’accélération de l’activité économique. L’élasticité des impôts d’État s’est ainsi établie à 1,8 en 2017, soit un niveau nettement supérieur à sa valeur de long terme, l’élasticité des prélèvements obligatoires toutes administrations publiques confondues étant de 1,4.

Tous les grands impôts ont vu leur produit augmenter, en particulier la TVA et l’impôt sur les sociétés.

En revanche, et conformément aux prévisions de la Cour, plusieurs postes de recettes avaient été surestimés dans les prévisions : il s’agit des recettes du service de traitement des déclarations rectificatives, comptabilisées à 1,1 milliard contre 2,1 milliards en LFI sur le périmètre de l’État, et des recettes non fiscales, comptabilisées à 13,8 milliards contre 14,5 milliards en LFI.

Par ailleurs, le prélèvement sur recettes destiné à l’Union européenne a atteint 16,4 milliards en 2017, soit son plus faible niveau depuis 2005. Cette baisse, qui résulte principalement de retards dans la consommation des crédits européens, est temporaire. Un rattrapage important a d’ailleurs été prévu par la loi de programmation des finances publiques pour la période 2018-2022. La loi de finances initiale prévoyait 19 milliards. Vous voyez donc que la différence est importante.

Au-delà de ces évolutions globales, je voudrais faire état de trois points d’attention soulignés par la Cour au sujet des recettes de l’État.

D’abord, elles se trouvent fragilisées par des contentieux fiscaux de série, liés à la fois au développement du droit communautaire dans le champ fiscal et au contrôle de constitutionnalité a posteriori. Les provisions pour ces contentieux de série, qui traduisent ce risque dans le compte général de l’État, s’établissent ainsi à 10,5 milliards en 2017. Ces contentieux fragilisent de manière durable les recettes fiscales et rendent nécessaire un effort de sécurisation de la norme fiscale.

Deuxième remarque : les pouvoirs publics semblent avoir renoncé aux efforts de maîtrise des dépenses fiscales.

Celles-ci ont atteint 93 milliards en 2017, en progression globale de 5,4 milliards par rapport à 2016, et de 1,9 milliard hors crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi.

Cette croissance traduit l’inefficacité des dispositifs de plafonnement et d’évaluation, dont l’ambition se réduit d’ailleurs à chaque loi de programmation. Le plafond prévu par celle de 2018-2022 est ainsi placé près de 20 milliards au-dessus du niveau actuel des dépenses fiscales, ce qui le rend par avance inopérant.

La Cour, qui a souligné dans de nombreux rapports le coût, l’inefficacité et le défaut de pilotage d’un certain nombre de dépenses fiscales, ne peut que regretter ce renoncement.

Enfin, malgré des progrès récents, les méthodes utilisées par le ministère des finances pour prévoir les recettes peuvent encore gagner en transparence. Le rapport formule plusieurs recommandations dans ce sens, préconisant par exemple la publication annuelle, dans les annexes du projet de loi de finances, des modèles de prévision utilisés par l’administration.

J’en viens aux dépenses de l’État, qui ont également connu une progression rapide, ce qui traduit à la fois les choix opérés en loi de finances initiale pour 2017 et la nécessité ultérieure de couvrir les risques relevés par la Cour dans son audit. C’est le troisième message de la Cour.

Comme je le rappelais en introduction, l’audit de juin 2017 avait mis en évidence des sous-budgétisations manifestes, d’importants reports de charges de l’année précédente et divers aléas de gestion.

L’impact combiné de ces éléments sur le niveau des dépenses réelles par rapport aux dépenses prévues pour 2017 était évalué à l’intérieur d’une fourchette allant de 4,6 milliards à 6,6 milliards.

Le dérapage constaté en définitive s’élève à 6,4 milliards, dont 4,4 milliards pour les sous-budgétisations, ce qui signifie que le risque identifié s’est malheureusement matérialisé.

Pour couvrir les écarts repérés par la Cour, le nouveau Gouvernement a mis en œuvre une vaste opération de reprogrammation des crédits. Il a procédé à des économies, via des annulations et des redéploiements massifs, ce qui n’a cependant pas évité une ouverture nette de crédits de 3,1 milliards.

Cela explique pour partie l’augmentation sensible des dépenses du budget général. L’autre partie correspond à la situation de départ de 2017, caractérisée par une hausse des crédits ouverts en loi de finances initiale de 5,9 milliards par rapport aux montants exécutés en 2016.

Globalement, les budgets des ministères, hors charge de la dette et pensions, ont connu une hausse inédite depuis 2007 : 10,6 milliards, soit 4,8 %. En neutralisant les effets de certains contournements de la charte de budgétisation, qui ont sorti certaines dépenses du budget général, la Cour évalue la hausse réelle de ces dépenses à 13,6 milliards, soit 6,2 %, à périmètre constant.

L’observation des dépenses selon leur nature fait apparaître une augmentation importante des dépenses de personnel, de fonctionnement et d’intervention.

Les dépenses de personnel, hors pensions, augmentent de 4 %, soit plus qu’au cours des six dernières années cumulées, en raison de l’accroissement des recrutements prévu dans la loi de finances initiale et de l’impact des mesures générales et catégorielles, prises notamment dans le cadre du protocole « Parcours professionnels, carrières et rémunérations ».

Les dépenses de fonctionnement augmentent, quant à elles, de 4,7 % à périmètre constant. En revanche, les dépenses d’investissement sont stables par rapport à 2016, mais en baisse de 7,1 % par rapport à la prévision de la loi de finances initiale pour 2017.

Au-delà de ces données synthétiques, les notes d’exécution budgétaires annexées au rapport vous permettront de disposer d’une vision très précise de l’évolution des dépenses de chacune des missions du budget de l’État.

À titre d’exemple, vous trouverez dans la NEB Travail et emploi les implications budgétaires des réformes récentes portant sur des dispositifs comme les contrats aidés, la prime à l’embauche ou le contrat de génération.

La NEB Sécurités, quant à elle, observe les modalités du déploiement des plans de lutte contre le terrorisme (PLAT) et du pacte de sécurité (PDS), qui avaient été lancés en 2015, ainsi que du plan de sécurité publique (PSP) annoncé fin 2016.

Les NEB Égalité des territoires et logement et Solidarité, insertion, égalité des chances vous permettront respectivement de faire le bilan des mesures d’économies décidées en matière d’aides personnalisées au logement, et de constater les sous-budgétisations importantes de la prime d’activité ou de l’allocation aux adultes handicapés.

Vous le voyez, la matière préparée à votre intention est très riche. Je le soulignais en introduction, la Cour se tient prête à répondre à vos questions et à vous permettre de l’exploiter le mieux possible, selon vos souhaits.

S’agissant des dépenses, je souhaite par ailleurs appeler votre attention sur deux points particuliers.

Tout d’abord, la Cour constate qu’un effort a été effectué en 2017 pour apurer des dettes qui avaient été constituées fin 2016. Dès lors, les crédits reportés sur 2018 ont été réduits des deux tiers, ce qui allège les tensions budgétaires de court terme ; le niveau des reports de charges a aussi dégonflé de 600 millions.

Second point d’attention : le budget exécuté diffère très significativement du budget voté. Au-delà de l’évolution globale des dépenses, la répartition des crédits entre les différentes missions du budget général a été significativement modifiée, traduisant des priorités différentes entre la budgétisation initiale des crédits et leur exécution.

Certaines missions ont ainsi vu leurs crédits consommés largement en hausse par rapport aux crédits prévus en loi de finances initiale, hors crédits de personnel. Il s’agit de celles pour lesquelles les sous-budgétisations et les aléas ont été les plus importants, comme les missions Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales, qui a connu une augmentation de 50 %, ou Immigration, asile et intégration, dont la hausse a été de 29 %.

Certaines autres missions ont en revanche vu leurs crédits baisser. Je pense à la mission Écologie, développement et mobilité durables, qui a diminué de 2,9 %, mais aussi aux missions Sécurités», Aide publique au développement et Justice, dont les crédits ont baissé respectivement de 4,7 %, 4,5 % et 4,1 %.

Bien évidemment, ce constat d’un écart important entre le budget voté et le budget exécuté ne peut manquer d’interroger sur la portée du vote de la loi de finances initiale par le Parlement. Il souligne de fait l’importance de la loi de règlement, dont l’examen offre l’opportunité pour le Parlement de renforcer ses ambitions en matière de contrôle des résultats des politiques publiques. Je ne peux donc que me réjouir des initiatives prises récemment dans ce sens par l’Assemblée nationale, et par votre commission en particulier.

Après ces observations générales sur le solde, les recettes et les dépenses de l’État, je voudrais vous faire part rapidement de deux observations spécifiques sur le budget de l’État. L’une porte sur le respect des grands principes budgétaires, l’autre sur la pratique de la mise en réserve de crédits.

L’année 2017 a vu la persistance d’un certain nombre de dispositifs ou de pratiques de gestion qui s’éloignent des grands principes budgétaires. Leur accumulation limite la capacité du Parlement à appréhender l’action de l’État d’une façon globale et claire.

À titre d’exemple, les programmes d’investissements d’avenir (PIA) obéissent, en dépit de progrès récents, à des modalités de gestion dérogatoires, qui méconnaissent les principes d’universalité, d’annualité, de spécialité et de sincérité.

Autre contournement des principes budgétaires : l’utilisation des fonds sans personnalité juridique, véhicules financiers contrôlés par l’État ou d’autres personnes publiques et dont la gestion est confiée à des tiers. Il s’agit par exemple du fonds d’aide à l’innovation, de l’enveloppe spéciale de transition énergétique ou encore des fonds de garantie gérés par Bpifrance.

Placés en dehors du budget de l’État, les montants qui leur sont affectés s’affranchissent largement des principes budgétaires et sont soustraits pour tout ou partie à l’examen du Parlement. Une remise en ordre est indispensable et urgente : par-delà l’amélioration de leur pilotage, elle passe par un choix clair entre, selon les cas, une intégration au budget de l’État, ou une véritable délégation à des opérateurs.

De surcroît – et il s’agit d’un constat réitéré –, la Cour souligne la faiblesse effective du pilotage par la performance, dont le principe et les modalités avaient été prévus par la LOLF il y a dix-sept ans.

Cette faiblesse, illustrée dans notre rapport par des exemples précis, résulte à la fois des limites structurelles inhérentes au principe des indicateurs de performance et de leur exploitation insuffisante pour l’information des citoyens et des parlementaires comme pour la programmation et l’exécution budgétaires.

Pour autant, les indicateurs de performance sont nécessaires et utiles pour contribuer à généraliser une culture de l’évaluation indispensable à l’amélioration effective de la gestion publique. Les efforts conduits pour expliciter clairement les objectifs des politiques financées par les programmes, améliorer les indicateurs et mieux les intégrer au suivi de la gestion doivent donc être poursuivis sans relâche.

Enfin, il ressort de nos analyses que la pratique de la mise en réserve de crédits a été détournée de son objectif initial. Ce sera mon dernier message sur le budget de l’État.

La loi organique de 2001 a encadré la pratique d’une mise en réserve annuelle de crédits pour permettre des redéploiements en cours d’année et couvrir ainsi les inévitables aléas de gestion. Cette mise en réserve a pris la forme de taux de gel sur les dépenses de personnel et sur les autres dépenses, appliqués à l’ensemble des missions budgétaires. Les besoins de redéploiement en cours d’année ayant crû en proportion de l’ampleur des sous-budgétisations et des reports de charges, le taux de gel initial hors crédits de personnel a atteint 8 % depuis 2015.

Toutefois, il est apparu que la réserve initiale constituée était partiellement virtuelle, dans la mesure où elle était appliquée pour une large part à des dépenses inéluctables. La pratique de gels supplémentaires sur des postes plus ciblés, dénommés « surgels », s’est donc développée massivement depuis 2015, si bien que la mise en réserve totale a dépassé 15 milliards en 2016 et 2017, soit plus de 10 % des crédits totaux ou encore 14,3 milliards hors dépenses de personnel.

Si les surgels ont permis d’augmenter les annulations infra-annuelles de crédits, ils n’ont pas permis pour autant d’éviter de fortes ouvertures nettes de crédits en 2017. Ils ont eu par ailleurs pour effet de concentrer la pression sur certains programmes, notamment les plus petits ou d’autres, pourtant affichés initialement comme prioritaires.

En définitive, la Cour relève que la pratique de la mise en réserve de crédits a été détournée de son objectif initial de couverture des aléas de gestion et a été utilisée essentiellement pour remédier aux sous-budgétisations croissantes d’une année sur l’autre.

Compte tenu de son ampleur, ce mode de régulation diminue la portée de l’autorisation parlementaire en matière budgétaire, en limitant la pertinence de la justification au premier euro et en altérant la qualité de l’information disponible. Il réduit en outre les marges de manœuvre et la visibilité des gestionnaires, ce qui ne peut que conduire à les déresponsabiliser. Ce n’est pas l’inconvénient le moins important.

Nous estimons aujourd’hui nécessaire de revenir durablement à une mise en réserve d’un niveau modéré, visant à couvrir les seuls aléas de gestion. Cela suppose une budgétisation initiale plus sincère. Je relève que le budget 2018 s’est inscrit dans cette perspective, avec une réserve initiale fixée à 3 %, hors dépenses de personnel. Il appartiendra à la Cour, le moment venu, d’apprécier cette orientation.

Avant de conclure mon propos, je souhaite dire un mot des principaux constats de l’acte de certification des comptes de l’État pour l’exercice 2017, qui vient utilement compléter, sous l’angle de la comptabilité générale, ceux que nous formulons sur le plan budgétaire.

Je vous rappelle, pour commencer, les trois chiffres-clés du bilan de l’État au 31 décembre 2017 : d’une part, le passif total est de 2 178 milliards ; d’autre part, le total des actifs atteint 979 milliards ; enfin, les engagements hors bilan de l’État s’élèvent à 4 166 milliards, dont la moitié correspond aux retraites.

La situation nette, fortement négative, s’établit à -1 260 milliards fin 2017. Je voudrais souligner que cela correspond à quatre années de produits fiscaux, contre seulement deux fin 2006. La perte de l’exercice s’élève à 61 milliards, contre 78 milliards en 2016.

Deuxième point : la Cour certifie que, au regard des règles et principes comptables qui lui sont applicables, le compte général de l’État de l’exercice 2017 est régulier et sincère, et donne une image fidèle de la situation financière et du patrimoine de l’État, sous quatre réserves substantielles.

En effet, si les progrès réalisés permettent de lever cette année quinze parties de réserve formulées sur les comptes de l’État de 2016, les quatre réserves substantielles énoncées l’an dernier demeurent. Elles portent d’abord sur les limites générales auxquelles est confrontée la Cour dans l’étendue de ses vérifications, qui concernent le système d’information financière et les insuffisances du dispositif de maîtrise des risques, c’est-à-dire le contrôle interne. Les réserves portent aussi sur les anomalies relatives aux stocks militaires – problème récurrent – et aux immobilisations corporelles, sur les anomalies relatives aux immobilisations financières et sur les anomalies relatives aux charges et aux produits régaliens.

Troisième point : les états financiers que la Cour certifie montrent bien le contexte dans lequel sont gérées les finances publiques et dans lequel, en particulier, est préparé le budget de l’État.

Le passif de l’État représente plus du double de son actif, c’est-à-dire que ce qu’il doit et qui donnera lieu à des décaissements au cours des années qui viennent représente deux fois ce qu’il possède. Et encore, ces chiffres ne comprennent pas les engagements hors bilan.

À ce sujet, je saisis d’ailleurs cette occasion pour vous confirmer que la Cour remettra au Sénat un rapport sur la dette des entités publiques.

Enfin, quatrième et dernier point mis en valeur par l’acte de certification : la dynamique d’amélioration de la fiabilité des comptes de l’État ralentit quelque peu.

L’acte de certification, de même que le rapport que nous publions également cette année sur la « qualité des comptes » des entités soumises à la certification par un commissaire aux comptes, montrent que la fiabilité des comptes s’est améliorée globalement sur ces dernières années.

Cependant, les progrès significatifs réalisés depuis 2006 ont surtout été obtenus dans les premières années qui ont suivi l’entrée en vigueur du volet comptable de la LOLF : je rappelle que, sur les quatorze réserves levées par la Cour en douze ans, une seule l’a été au cours des cinq derniers exercices.

De nouvelles avancées significatives concernant la fiabilité des comptes de l’État sont pourtant possibles, et la Cour formule à cet égard des recommandations précises, même si le bilan coût/efficacité des mesures à prendre reste à faire. La Cour est tout à fait prête à en débattre avec l’administration de Bercy.

J’achèverai mon propos en rappelant que l’amélioration constatée du solde budgétaire de l’État s’avère en réalité peu significative, qu’elle ne permet toujours pas de stabiliser la situation financière et qu’elle n’est due qu’à une accélération forte de l’activité économique, dont rien n’assure qu’elle soit durable.

La dette de l’État a donc continué à s’accroître, majorant les risques financiers associés à une éventuelle hausse des taux d’intérêt.

Après une année 2017 de très forte croissance des dépenses des ministères, les perspectives de redressement des finances de l’État pour les années à venir dépendront de sa capacité réelle à maîtriser ses dépenses et à respecter ainsi les engagements de la loi de programmation des finances publiques.

L’amélioration mécanique et sans effort qui a caractérisé le budget de l’État en 2017 ne pourra pas en effet se poursuivre indéfiniment.

M. Joël Giraud, Rapporteur général. Je me joins au président de notre commission pour vous remercier, monsieur le Premier président, pour l’aide que vous nous apportez dans ce printemps de l’évaluation : notre collaboration me paraît du plus grand intérêt. Merci aussi pour cet exposé à la fois clair, didactique et exigeant.

Nous nous réjouissons tous que le déficit public repasse sous la barre des 3 % du PIB et que la France sorte de la procédure de déficit excessif dont elle fait l’objet depuis 2009. Cela étant, les résultats du seul budget de l’État sont moins bons. Vous indiquez d’ailleurs clairement que son déficit budgétaire ne se réduit pas significativement et reste supérieur de 22 milliards à celui qui permettrait de stabiliser la dette en points de PIB. Pouvez-vous être plus précis et rappeler pour quelle raison l’État reste la dernière catégorie d’administration publique encore en déficit ? Je songe en particulier à la problématique des allégements de cotisations sociales pris en charge par l’État, au pacte de responsabilité et de solidarité adopté au cours de la précédente législature ou au financement de la compensation de la hausse de la CSG.

Les recettes fiscales ont été supérieures de 4,3 milliards au montant prévu par la seconde loi de finances rectificative, que le Parlement a examinée à partir du 15 novembre dernier. Vous indiquez dans votre rapport et avez encore souligné au cours de votre exposé que les recettes fiscales élevées traduisaient principalement l’accélération de la croissance, qui, vous l’écrivez en page 71 de votre rapport, « n’a été prise en compte que partiellement par la seconde loi de finances rectificative ». De votre point de vue, les prévisions sur lesquelles reposait le second projet de loi de finances rectificative auraient-elles pu être un peu plus « en phase » avec le montant constaté en exécution ? Que conseilleriez-vous pour améliorer la fiabilité des prévisions de recettes, surtout en fin d’exercice ? Si le projet de loi de finances rectificative pouvait servir surtout à cela, plutôt qu’à être le véhicule d’un certain nombre de mesures qui auraient tout à fait pu être prises en loi de finances initiale, ce serait peut-être une bonne chose.

Quant aux dépenses prévues en loi de finances initiale pour l’année 2017, vous signalez des éléments d’insincérité et des dépenses en forte augmentation, notamment de personnel et d’intervention. C’est un constat qui doit être nuancé parce qu’il résulte de choix assumés par une majorité précédente en même temps que d’éléments qui peuvent paraître plus contestables, mais vous évoquez différentes mesures prises par l’actuel gouvernement et la majorité parlementaire pour limiter à 4,1 milliards, dont 1,5 consacré à la recapitalisation d’Areva, le dépassement de crédits du budget général. Comment appréciez-vous les mesures d’annulations de crédits, de ralentissement de dépenses ou de maintien en réserve de crédits jusqu’à la fin de gestion prises au second semestre de l’exercice 2017 ? Pouvez-vous être un peu plus précis à ce sujet ?

Quant aux comptes spéciaux, vous remarquez que l’État octroie désormais lui-même les garanties en matière de commerce extérieur, notamment via Bpifrance Assurance Export, qui assure la gestion du portefeuille d’instruments assurantiels en qualité de mandataire simple. Or, les opérations correspondantes sont présentées de manière agrégée alors qu’elles devraient, selon vous, être détaillées ligne par ligne. Cette agrégation conduit à une compensation de 2,4 milliards entre actif et passif ; elle conduit aussi à ne pas comptabiliser 700 millions de produit. Pourriez-vous revenir sur ce point et nous indiquer comment le Gouvernement a reçu cette critique ?

M. le président Éric Woerth. Monsieur le Premier président, ce ne sont pas des remarques de routine que vous faites à propos de cet exercice 2017, ce n’était d’ailleurs pas un exercice de routine après un changement de gouvernement, mais l’important n’est pas d’établir des responsabilités, il est de savoir ce qui se passe.

Vos remarques touchent aux pratiques budgétaires qui, nonobstant des progrès, méritent encore grandement d’être améliorées. Elles portent aussi sur de très forts écarts entre ce qui est voté en loi de finances initiale et l’exécution, que nous constatons d’ailleurs en commission d’évaluation des politiques publiques. Gilles Carrez a ainsi évoqué les crédits de la mission Patrimoines, récemment mis en avant.

Par ailleurs, quand on se compare, on ne se rassure pas. D’autres pays de la zone euro – certes, pas tous – sont bien moins endettés et connaissent des soldes budgétaires bien moins dégradés, parfois parce qu’ils ont engagé depuis longtemps des politiques structurelles pour y parvenir. Le plus fort motif d’inquiétude, souligné par le Haut Conseil des finances publiques, tient d’ailleurs à la manière dont nous appréhendons les dépenses structurelles, les dépenses engagées dans le cadre de nos politiques publiques. À cet égard, abordons le débat ouvert à propos des dépenses sociales d’un point de vue humain, mais aussi d’un point de vue technique.

Par ailleurs, le ministre de l’action et des comptes publics nous a écrit qu’il manquait, en raison de problèmes techniques, 1,5 milliard de droits d’enregistrement. Tout cela est très transparent, mais quelle est l’opinion de la Cour sur cette nouvelle, mauvaise pour les recettes de 2017 et bonne pour les recettes de 2018 ? En tout cas, le montant est important.

M. le Premier président de la Cour des comptes. Il est vrai, monsieur le président, que cette donnée dégrade un peu la situation budgétaire 2017 et l’améliorera de fait en 2018, mais uniquement en comptabilité budgétaire. En comptabilité nationale, cela n’a strictement aucune conséquence, les 2,6 points de PIB de déficit intègrent bien sûr cette recette.

Manifestement, il y a eu un bug. La direction générale des finances publiques (DGFiP) met en avant un changement d’application informatique qui l’a conduit à modifier les modalités de comptabilisation des droits d’enregistrement. Cette recette de 1,5 milliard d’euros a bien été encaissée mais elle n’a pas été comptabilisée, du moins au niveau central, avant l’expiration de la période complémentaire prévue à l’article 28 de la LOLF. L’administration ne s’est aperçue de cette anomalie qu’après le 20 janvier, et il n’était effectivement plus possible d’intégrer cette recette. Nous examinons ce qui s’est passé, car ce dysfonctionnement peut entraîner quelques malentendus. Nous continuons nos investigations, mais vous pouvez bien sûr interroger le ministre.

L’exercice de ce matin est, je le reconnais, un peu frustrant. Si le Haut Conseil des finances publiques a raisonné, dans le cadre d’une mission limitée, par rapport à une évolution du solde structurel toutes administrations publiques confondues, les rapports de la Cour ne portent, eux, que sur le budget de l’État et son exécution.

Tout ce que vous vous demandez, Monsieur le Rapporteur général, sur les relations entre l’État, la sécurité sociale et les collectivités territoriales, la mise en perspective de l’évolution de leurs situations financières respectives, un regard croisé avec les évolutions dans les pays comparables, notamment dans la zone euro, tout cela est l’objet du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques. Je ne suis donc pas en mesure de vous donner les explications souhaitées, mais, ce sera l’un des points forts de ce rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques : nous allons analyser la période 2007-2017 et porter ainsi un regard rétrospectif sur les dix dernières années, pour bien comprendre les évolutions de la situation financière de l’État, de la sécurité sociale et des collectivités territoriales, et nous avons des éléments de comparaison avec les autres pays de la zone euro et de l’Union européenne.

Quant à la sincérité, la prévision des recettes est un exercice difficile, bien plus difficile que celui de la prévision des dépenses. Notre audit n’avait d’ailleurs pas tant soulevé la question des prévisions de recettes que celle des prévisions de dépenses. Nous avions relevé les risques les plus significatifs, soulignant qu’un certain nombre de dépenses étaient sous-budgétisées.

Le Haut Conseil des finances publiques estimait au mois de septembre 2016 que l’hypothèse d’une croissance de 1,5 % du PIB était optimiste. Le consensus des économistes partageait complètement ce point de vue, retenant, lui, le taux encore inférieur de 1,2 % ou 1,3 %. Au fil de l’année, le point de vue du Haut Conseil a changé, au point que nous avons estimé au moment de la présentation du programme de stabilité que les hypothèses de croissance du Gouvernement étaient plausibles, alors même que celles du consensus des économistes restaient sensiblement moins optimistes. Je ne sais pas si nous avions eu de l’intuition en l’occurrence, mais nous avions considéré que c’était effectivement plausible. La Cour elle-même avait également considéré, au moment de son audit, que c’était plausible, mais qu’il y avait de fortes incertitudes aussi bien des incertitudes à la hausse qu’un certain nombre d’aléas.

Aux mois de septembre et novembre 2017, nous avons considéré que la probabilité que l’hypothèse de croissance initiale soit dépassée était forte. De même avons-nous considéré qu’il était fort probable que le produit des prélèvements obligatoires soit légèrement supérieur à ce qui était prévu par le Gouvernement – nous avons d’ailleurs eu l’occasion de le dire au moment de la présentation du collectif. Il faut reconnaître que le consensus des économistes a mis du temps à apprécier la force de la reprise, et, si l’INSEE a révisé avec constance ses prévisions de croissance pour 2017, il a également tardé à prendre pleinement la mesure de la reprise, ce taux de 2,2 % n’étant présenté qu’au mois de février dernier. L’INSEE avait commencé à relever à 1,9 % son hypothèse de croissance à la fin de l’année 2017, mais cela s’est accéléré, notamment avec des révisions importantes des données relatives aux premier et deuxième trimestres. Nous le reconnaissons, ce n’est pas simple, et le montant des recettes est toujours, pour partie, imprévisible.

Cela dit, nous formulons un certain nombre de recommandations pour un peu plus de transparence encore en matière de recettes de l’État. Pour le moment, toutes ces prévisions restent totalement internes au ministère des finances et elles ne sont pas susceptibles d’être l’objet d’un audit, même a posteriori. Cela appelle une plus grande transparence dans les documents budgétaires. Le président Briet pourra y revenir, si vous le souhaitez ; nous pourrons aussi y consacrer une réunion spécifique avec vous.

On a moins de raisons de se tromper sur la dépense que sur les recettes. Les 2,6 points de PIB de déficit auxquels nous parvenons sont assez proches des 2,7 points envisagés en loi de finances initiale, mais le contenu en est complètement différent. Cette prévision se fondait sur une hypothèse de croissance du PIB de 1,5 %. Le déficit de 2,6 points est obtenu avec une croissance de 2,2 %. S’il n’y avait pas eu ces sous-budgétisations, la France aurait dû parvenir à un déficit de 2,3 % du PIB.

La construction du budget était affectée par ces quelques biais de construction que nous avons rappelés et que nous relevons dans tous nos rapports. Lors de leur audition, les anciens ministres M. Sapin et de M. Eckert ont dit que mes prédécesseurs ne se seraient pas conduits comme je me suis conduit et comme la Cour s’est conduite cette année. Ce n’est pas du tout le cas. Je leur ai adressé copie, comme à vous, d’observations et de recommandations de mes prédécesseurs, notamment de mon prédécesseur immédiat, Philippe Séguin, qui faisait d’ailleurs de la question de la sincérité des comptes un « point dur » de ses interventions. J’ai le souvenir d’un certain nombre de ses interventions en commission des finances, qui relevaient ces éléments d’insincérité, et Pierre Joxe faisait les mêmes observations avant même l’adoption de la LOLF. Le discours que tient la Cour n’est donc pas nouveau. Nous avons toujours relevé ce qui affectait la sincérité même si c’est ensuite au Conseil constitutionnel d’apprécier celle-ci globalement. D’ailleurs, nous n’avons jamais dit que la loi de finances initiale était insincère, nous avons dit qu’elle était affectée d’éléments d’insincérité, ce qui est un peu différent. Nous sommes tout à fait dans notre rôle en le disant et en soulignant cela régulièrement parce que cela peut « fausser » l’autorisation parlementaire.

Les économies qui sont la conséquence des sous-budgétisations ont permis de limiter le niveau des risques à financer, notamment sur la mission Travail et emploi, avec les contrats aidés, ou sur le logement – je songe aux aides personnalisées au logement, même si l’impact des mesures prises se fera surtout sentir en 2018.

Des économies ont été réalisées sur le budget général, pour un montant d’environ 4,2 milliards d’euros, qui ont contraint les gestionnaires les plus concernés par les annulations. Cela a impliqué qu’un certain nombre de dépenses de certaines missions soient exécutées en forte baisse, alors même qu’elles avaient pu être considérées prioritaires au moment de l’adoption de la loi de finances initiale.

Mme Amélie de Montchalin. Au nom du groupe La République en Marche, je voudrais vous poser une question de méthode, qui porte sur la mise en cohérence des différents indicateurs de pilotage de la performance des dépenses publiques et de leur suivi, en particulier entre le Parlement et la Cour des comptes. Au fond, nous sommes deux institutions vouées l’une et l’autre à l’évaluation et au contrôle de l’État, tâche qu’il nous faut conduire avec volontarisme quand on constate encore que les 54,6 points de PIB de dépenses publiques constatés en 2017 restent très loin de répondre aux défis des politiques publiques, sociales et économiques. Il s’agit pourtant d’être à la hauteur des attentes des Français et à la hauteur des exigences qui résultent de nos engagements financiers.

Nous le savons, et nous en tirons d’ailleurs un bien plus grand bénéfice depuis le premier budget de notre majorité : plus nous, Cour des comptes et Parlement, partagerons des indicateurs et plus nous suivrons en commun la cohérence et l’efficacité des politiques publiques, plus nous pourrons les évaluer et les transformer d’année en année. Or, même si l’on constate que les notes d’exécution budgétaire de la Cour et les rapports annuels de performances des ministères sont des outils complémentaires pour dresser des constats pertinents en matière de politiques publiques, le suivi par nos deux institutions me semble perfectible. En effet, nous constatons, pour de nombreuses missions, que de nombreux indicateurs ne sont pas renseignés. Depuis des années ou ponctuellement, et vous le constatez également dans vos notes d’exécution budgétaire, les indicateurs qui devraient être modifiés ou devraient faire l’objet d’un suivi plus précis sont donc manquants. Ces indicateurs devraient en toute logique être la base de toutes nos réflexions et de nos collaborations communes, notamment lorsque nous vous demandons des rapports sur le fondement du 2° de l’article 58 de la LOLF. Et c’est où les objectifs ne sont pas atteints que nous devons concentrer nos actions, nos rapports, nos discussions et notre travail.

Quelles sont vos propositions pour que nous organisions encore mieux, ensemble, ce suivi et cette cohérence ? Surtout, quels sont les ministères ou les missions dont les indicateurs vous semblent les plus susceptibles de devoir évoluer et être mieux suivis, également par l’exécutif ?

Mme Véronique Louwagie. Merci, monsieur le président, pour cette présentation concise et précise.

Vous dressez cependant un état des lieux alarmant, de nature à nous inquiéter ou à conforter notre point de vue à propos d’un certain nombre de réalités que nous, au groupe Les Républicains, dénonçons depuis quelque temps.

Je soulignerai tout d’abord l’incapacité de l’État à intervenir sur les dépenses publiques, que vous avez soulignée et que nous pouvons déplorer. Nous pouvons également déplorer ce décalage par rapport aux pays européens : la France n’est pas à la hauteur de ce que nous pourrions attendre d’elle. Vous avez aussi souligné le risque grandissant auquel nous exposerait – nous en parlons depuis un certain temps – une hausse des taux d’intérêt. Une augmentation d’un point conduirait à une augmentation de nos dépenses de 19 milliards dans dix ans. C’est évidemment de nature à nous inquiéter.

La France reste dans l’incapacité de réduire sa dette. Celle-ci a continué à augmenter cette année, avec des dépenses supérieures de 22 milliards au niveau auquel nous pourrions stabiliser notre dette exprimée en points de PIB.

Les prélèvements obligatoires ont augmenté de 0,7 point de PIB entre 2016 et 2017, passant de 44,6 % à 45,3 %. Or le programme de stabilité adopté au début de l’année, prévoit un taux de prélèvements obligatoires de 44,3 % du PIB en 2022. Cette très importante augmentation de 0,7 point entre 2016 et 2017 n’est-elle pas de nature à remettre en cause cette trajectoire ou à la rendre très incertaine ?

L’augmentation des dépenses de personnel, déjà très importantes, a été forte : 5 milliards en deux ans. Bien évidemment, l’accord relatif aux parcours professionnels, aux carrières et aux rémunérations pèse déjà, mais qu’en est-il de l’évolution des prochaines années ? Et qu’en est-il de l’impact de la compensation de la hausse de la CSG sur la masse salariale en 2018 ?

M. Mohamed Laqhila. Merci, monsieur le Premier président, pour cette présentation. Nous sommes tous d’accord sur un point, déjà souligné tant par le Gouvernement que par vous-même : la baisse du déficit de 2017 est essentiellement due à la conjoncture. Pas de « cocorico », donc, d’autant que notre déficit public reste encore parmi les plus élevés d’Europe – seuls la Roumanie, le Portugal et l’Espagne font pire.

La Cour des comptes reconnaît néanmoins que des progrès réalisés en 2017 permettent de lever quinze parties de réserves formulées sur les comptes de l’État pour l’année 2016 et certifie que le compte général de l’État de 2017 est régulier et sincère. Puis viennent quatre réserves substantielles. On pourrait presque s’en réjouir mais, quand je considère attentivement ces quatre réserves, je ne peux m’empêcher de dire qu’on navigue à vue. Il est vrai que les autorités dont nous étudions les rapports aujourd’hui sont plutôt connues pour leur sagesse, parfois dite « extrême », mais c’est justement le propre de la sagesse que de se fonder sur ce qui est à sa portée. C’est pourquoi, à la lecture des réserves qui sont émises, je suis inquiet : un logiciel comptable peu fiable et mal exploité, une évaluation peu fiable des immobilisations corporelles et des stocks militaires, des immobilisations financières incertaines et des créances fiscales dont on ne sait même pas si l’État les recouvrera un jour.

Tout cela est inquiétant ou donne, à tout le moins, l’impression d’un manque de rigueur et je ne parle pas des fragilités des recettes fiscales, que vous avez évoquées, pas plus que de la hausse des dépenses de fonctionnement. Vous avez également signalé des entorses aux grands principes budgétaires et à la faiblesse de pilotage de la performance. Ma question, au nom du groupe du Mouvement Démocrate et apparentés, est donc la suivante : quels freins empêchent aujourd’hui d’améliorer le système d’information financière pour lever toutes ces réserves ? Par ailleurs, avez-vous une estimation chiffrée de l’ensemble de ces réserves et de leurs conséquences sur les finances publiques ?

M. Charles de Courson. Au nom du groupe UDI, Agir et Indépendants, je remercie tout d’abord la Cour des comptes pour la clarté de cet exposé, qui peut se résumer de façon très simple : on n’a absolument pas redressé les finances publiques. Et le gouvernement actuel n’est pas le responsable, c’est le gouvernement précédent – le gouvernement actuel n’a fait qu’hériter d’une situation extrêmement dégradée.

J’en viens à six questions.

La Cour estime-t-elle normal que n’aient pas été intégrés dans les comptes de l’année 2017 les 5,1 milliards qui restent à payer à la suite de l’annulation de la taxe de 3 % sur les dividendes et qui affecteront le budget 2018 ?

Considérez-vous que les documents comptables de l’État traduisent la réalité des risques induits par les contentieux fiscaux ? Vous signalez qu’il y en a pour 10 milliards.

Quels dispositifs sont prévus à l’étranger pour mieux évaluer les recettes fiscales, point que vous évoquez dans votre rapport, et pour plafonner les dépenses fiscales ?

Avez-vous pu déterminer quels restes à réaliser sont volontaires ? Vous signalez une très forte hausse de 9,5 milliards. Si un reste à réaliser est volontaire, c’est qu’on ne veut pas faire apparaître la réalité de la dépense.

Pouvez-vous nous expliquer par quels mécanismes la charte de budgétisation est contournée ? Vous évoquez des contournements à hauteur de 3 milliards.

Si vous signalez les démembrements de ces fonds sans personnalité juridique, cela veut-il dire que vous suggérez au Parlement de rebudgétiser de façon que nous exercions au moins un contrôle lors du vote de la loi de finances initiale et, ensuite, au moment de l’examen de la loi de règlement ?

Mme Christine Pires Beaune. Au nom du groupe Nouvelle Gauche, je remercie le Premier président de la Cour des comptes pour la qualité des documents qui nous ont été fournis ce matin. Par ailleurs, cher collègue de Courson, si toute la responsabilité de la gestion du budget de l’État doit nous être imputée, j’espère qu’il en ira de même de celle de l’assurance maladie, avec un déficit au plus bas depuis vingt ans...

Sans surprise, ce rapport se situe dans le prolongement de l’audit qui nous avait été présenté au mois de juin 2017, et nous y retrouvons les mêmes termes d’insincérité ou de sous-budgétisation – on compte quarante-deux occurrences de ce dernier et il a été largement employé ce matin. Je voudrais cependant apporter quelque tempérament à ce discours. Dans son audit des finances publiques de 2012, la Cour des comptes avait relevé une surévaluation des recettes. En 2017, avec une sous-budgétisation des dépenses, l’enjeu n’est évidemment pas le même. Si un manque de recettes ne peut être corrigé, le problème que pose une hausse des dépenses peut être résolu, notamment par la réserve de précaution. D’ailleurs, c’est précisément ce qui s’est passé : en loi de finances initiale pour l’année 2017, c’est une réserve de précaution en très nette augmentation qui a permis de faire face à ces sous-budgétisations. Je vous rejoins cependant, monsieur le Premier président : la réserve de précaution doit être employée pour faire face aux aléas, non pour couvrir les sous-budgétisations.

Je reviendrai sur deux éléments.

Il est quand même paradoxal, au moment où l’Assemblée nationale prend cette excellente initiative qu’est le Printemps de l’évaluation, de lire ceci en page 96 du rapport de la Cour des comptes : « La LPFP 2018-2022 consacrée aux dépenses fiscales est encore moins ambitieuse. Toute référence explicite à l’évaluation des dispositifs a disparu de la loi, le principe d’une évaluation n’étant plus mentionné qu’en annexe. » Vous écrivez aussi que le nouveau plafond annuel des dépenses « traduit en réalité un relâchement de l’effort ». Pensez-vous donc qu’il faille revenir sur la méthode d’évaluation des dépenses fiscales et sur ce plafond voté ?

Quant aux dépenses de personnel, examinées à partir de la page 129, vous notez « une progression des dépenses de personnel supérieure en 2017 à celle du total des six dernières années ». Vous indiquez que cette évolution met en évidence la priorité qui a été accordée depuis 2015 aux ministères de l’éducation nationale, de la recherche et de l’enseignement supérieur, de l’intérieur et de la justice. Fallait-il donc ne pas créer ces postes dans ces ministères ? Je ne le crois pas. Je m’interroge cependant comme vous sur le recrutement en fin d’année d’agents de catégorie C à la DGFiP, qui, selon vos propres termes, aurait pu être évité.

M. le Premier président de la Cour des comptes. En ce qui concerne les indicateurs, la question relève de la responsabilité de l’exécutif. Bien sûr, il faut qu’il puisse travailler en collaboration avec le Parlement pour apprécier la pertinence des indicateurs de performance. Nous travaillons sur les mêmes indicateurs que vous, mesdames et messieurs les députés : les indicateurs définis par le Gouvernement. Ce que nous constatons, c’est qu’effectivement il y a un problème : parfois trop d’indicateurs quantitatifs et pas suffisamment d’indicateurs qualitatifs, et trop d’indicateurs non renseignés. Nous faisons le même constat que vous et nous sommes tout à fait prêts à travailler, à votre demande ou à la demande du Gouvernement, à partir des travaux de contrôle que nous pouvons faire. Il y a peut-être quelques indicateurs sur lesquels nous pourrions vous recommander d’insister davantage.

Il nous paraît tout à fait indispensable de passer d’une logique de moyens à une logique de résultat, ce qui implique une évaluation de la performance, donc la définition d’indicateurs. Ce n’est jamais facile. Tous les pays qui se sont engagés dans une démarche de performance, notamment les premiers – le Canada, l’Australie, la Nouvelle-Zélande et un certain nombre de pays nordiques –, redéfinissent assez régulièrement les indicateurs de performance. Il ne faut pas le faire trop souvent car ils ne permettraient plus d’apprécier la pertinence de l’action publique, mais ils méritent effectivement d’être revisités de temps en temps. Nous sommes tout à fait d’accord pour accompagner votre réflexion à ce sujet. Nous le disons et nous l’écrivons : c’est extrêmement perfectible. Les missions Travail et emploi et Enseignement scolaire, dont les indicateurs ne permettent pas d’apprécier la qualité et la performance de l’action publique, nous paraissent précisément mériter un examen complémentaire.

Ce n’est pas à la Cour de fixer le niveau des prélèvements obligatoires. Des engagements ont été pris d’ici à 2022 ; nous aurons à apprécier d’une année sur l’autre les résultats du budget et des comptes publics par rapport à ces engagements. L’augmentation du niveau des prélèvements obligatoires en 2017 est due en grande partie à leur élasticité, qui a été très importante, ainsi qu’à l’augmentation de l’impôt sur les sociétés en fin d’année.

S’agissant des dépenses de personnel, nous analysons 2017, notamment les raisons de l’augmentation de ces dépenses. Là non plus, madame Pires Beaune, ce n’est pas à la Cour d’apprécier s’il faut créer des postes dans l’éducation nationale, au ministère de l’intérieur, au ministère de la justice : ce à quoi nous sommes attentifs, c’est à la cohérence des décisions prises. On ne peut pas avoir des objectifs d’augmentation des dépenses de personnel, par le biais de créations d’emploi, et tenir en même temps un discours de maîtrise de ces dépenses, notamment en annonçant qu’elles n’augmenteront pas dans le temps alors même que des mesures prises en entraînent mécaniquement l’augmentation.

Sur la certification des comptes, je vous invite à un peu plus d’optimisme : tout n’est pas négatif, des progrès considérables ont été réalisés et ont permis une plus grande sincérité dans l’exécution, une plus grande fiabilité. Il reste certes quelques points durs, mais des pays comme les États-Unis ou le Royaume-Uni formulent eux aussi des réserves importantes sur un certain nombre de missions et de ministères. L’objectif est de progresser. Nous constatons que ces progrès ont été un peu moins importants ces dernières années mais il est toujours plus facile de progresser beaucoup au début.

Monsieur de Courson, on peut vraisemblablement mieux évaluer encore les dépenses fiscales, tout au moins progresser dans la transparence et l’exercice de confrontation et contradiction avec le ministère de l’économie et des finances.

Sur les restes à réaliser, nous pointons en effet un sujet – différent de celui des charges qui restent à réaliser, où nous avons constaté un progrès. Les PIA représentent une part importante des restes à réaliser, à côté de certains grands projets d’équipement.

S’agissant des remembrements, qu’est-ce qui peut être budgétisé et qu’est-ce qui doit être, dans une plus grande transparence pour le Parlement, transféré à de vrais opérateurs ? C’est la question qui vous est posée. Certaines pratiques affaiblissent d’une certaine façon l’autorisation parlementaire et vous empêchent de réaliser un contrôle strict de l’exécution de la dépense. De même que les contournements de la charte budgétaire, que nous listons dans une annexe du rapport, sont des biais de construction et des éléments d’insincérité.

En ce qui concerne les dépenses fiscales, je partage les propos de Mme Pires Beaune. Il existe des marges de progrès. La loi de programmation apparaît peu ambitieuse, avec un plafond qui est loin de correspondre à la dépense actuelle.

Il faut conduire un travail de revisite de l’ensemble de ces dépenses. La conséquence peut certes en être une augmentation des prélèvements obligatoires mais cela peut aussi contribuer à vous faire baisser d’autres impôts. Certaines dépenses fiscales sont mal évaluées, leur pertinence économique n’est pas évidente, avec des effets d’aubaine très forts. La dépense fiscale s’est substituée à une dépense budgétaire pour contourner la norme d’évolution de la dépense budgétaire.

M. Raoul Briet, président de la première chambre de la Cour des comptes. S’agissant de la dépense fiscale, il est en effet important de noter que ce qui s’appelle les conférences fiscales, c’est-à-dire les initiatives prises par l’administration pour traiter simultanément, dans le processus de préparation, crédits budgétaires et dépenses fiscales, ne produisent aucun changement : nous le constatons année après année. Pourtant, il y a des politiques publiques pour lesquelles les dépenses fiscales sont plus importantes que les crédits. Appréhender réellement les moyens que l’on alloue à une politique publique suppose de réconcilier les deux approches, ce que l’administration ne sait pas faire, pour des raisons d’organisation interne. Les ministres se sentent peu responsabilisés sur les dépenses fiscales de leurs secteurs et le rattachement des dépenses fiscales aux missions est parfois très discutable. Ces dépenses fiscales continuent de vivre une vie à part du processus d’analyse d’exécution et de discussion budgétaire.

M. le président Éric Woerth. Quand nous interrogeons les ministres sur les dépenses fiscales, ils ont tendance à renvoyer vers Bercy : ils sont peu enclins à considérer que c’est une politique de leur administration.

M. le président de la première chambre de la Cour des comptes. Comme le dit le Premier président, ils ont parfois proposé ces dépenses fiscales eux-mêmes, et une fois qu’ils les ont proposées les oublient ; et c’est la direction de la législation fiscale qui est la seule entité restant en charge du sujet.

En ce qui concerne la certification, la situation n’est pas dramatique. Les Américains refusent de certifier les comptes de l’État fédéral depuis vingt-cinq ou trente ans. Le Royaume-Uni est dans une situation assez proche de la nôtre, c’est-à-dire une certification avec un nombre de réserves équivalent au nôtre à quatre réserves près. Il n’est pas anormal en soi que demeurent un certain nombre de réserves, les plus systémiques, les plus difficiles, car la DGFiP n’a pas fait l’effort d’adapter ses systèmes d’information à la nouvelle donne, y compris en matière d’exécution des recettes, où nous restons sous le régime de l’ordonnance de 1959 et non sous celui de la LOLF. Le directeur général des finances publiques, sans contester le fait, considère que ce sont des priorités toutes relatives, et cela ne le conduit pas à consentir de grands efforts, y compris en matière informatique, alors que la rénovation des systèmes d’information financière est la clé.

Autre point important, le développement du contrôle interne dans les administrations n’est pas simplement une question de certification des comptes mais avant tout de bonne gestion publique. Cela progresse mais encore beaucoup trop lentement.

Nous sommes également en parfaite communion avec la DGFiP sur la simplification des normes. On a construit un dispositif à l’origine presque totalement inspiré de la comptabilité générale ; une dizaine d’années plus tard, je pense que des ajustements s’imposent sur certains sujets. Par exemple, le tableau des flux de trésorerie fait l’unanimité pour dire qu’il ne sert à rien, tout en mobilisant beaucoup de fonctionnaires à Bercy.

Nous avons produit un encadré, page 101 du rapport relatif aux résultats à la gestion budgétaire, sur l’évaluation des recettes fiscales. Sans prétendre à l’exhaustivité, il montre cependant bien qu’il existe d’autres systèmes chez nos voisins. Nous analysons rapidement les cas du Royaume-Uni et de l’Allemagne : dans ces pays a lieu une co-production des prévisions de recettes fiscales, contrairement à chez nous où l’administration de Bercy est la seule en mesure de présenter des prévisions. Sans le remettre en cause, nous considérons que cela impose une exigence de transparence beaucoup plus forte sur l’administration des finances s’agissant des modèles de prévision utilisés et des explicitations ex post des écarts entre les prévisions et les réalisations, et nous présentons des points précis sur lesquels cette amélioration pourrait porter.

Notre diagnostic sur la progression des restes à payer est mitigé. Les tensions à court terme sont moins fortes parce que les charges à payer ont diminué et les reports de crédits, qui sont une menace de dépense sur les années suivantes, ont diminué aussi, de façon assez significative, fin 2017 par rapport à fin 2016, ce qui rendra normalement la gestion 2018 moins tendue que la précédente. En revanche, les restes à payer continuent d’augmenter significativement sur le moyen terme, en lien notamment avec les autorisations d’engagement consécutives aux PIA.

S’agissant des fonds sans personnalité juridique, notre propos est clair : on ne peut pas rester dans l’entre-deux. Il faut soit que l’État assume clairement la gestion des politiques et des crédits correspondants, dans le cadre du droit commun, soit qu’il en délègue la gestion et la responsabilité à un opérateur, mais la situation actuelle de l’entre-deux juridique et comptable n’est pas satisfaisante. Nous appelons à une telle clarification. L’annexe n° 5 apporte des précisions sur ce point.

M. Michel Lauzzana. La balance commerciale est un élément de faiblesse dans la situation économique de la France. Quel a été le montant des exportations de la France vers l’Iran en 2017, plusieurs entreprises ayant déclaré vouloir se retirer sous la pression des États-Unis ?

Par ailleurs, la dette a augmenté en 2017. Quelle est la part des détenteurs français de cette dette, par rapport à 2016 ?

M. Patrick Hetzel. Vous avez évoqué des entorses récurrentes aux grands principes budgétaires, parmi lesquelles vous avez cité les faiblesses du pilotage par la performance. C’est une remarque récurrente de la part de la Cour des comptes, qui prend cette année une acuité toute particulière du fait des annonces selon lesquelles la performance serait prise en considération. Pour être rapporteur spécial du budget de la justice, j’ai pu constater que le sujet n’avait pas du tout été pris à bras-le-corps au sein de la mission Justice, bien au contraire. Quelles seraient les recommandations de la Cour des comptes pour qu’enfin cette question de la performance soit prise au sérieux ? Il en va du bon usage des deniers publics.

Mme Valérie Rabault. Je rejoins la remarque d’Amélie de Montchalin sur les indicateurs. Vous présentez, en page 160, un graphe très intéressant montrant la diminution du nombre d’indicateurs : moins d’indicateurs mieux définis est toujours mieux que trop d’indicateurs. Pour autant, selon les rapports qui nous ont été remis par le Gouvernement, notamment sur la justice, beaucoup d’indicateurs ne sont pas suivis, et ce depuis plusieurs années. Pourriez-vous nous donner, l’an prochain, la liste des indicateurs non suivis ?

En page 149, vous indiquez, et je trouve cela inquiétant, que les fonds sans personnalité juridique sont source d’opacité et de contournement des règles. Pouvez-vous nous donner le montant total à l’intérieur de ces fonds ?

Dans la justice encore, vous abordez la question de la comptabilisation des partenariats public-privé (PPP), et indiquez que cela représente 40 % des dépenses. Pouvez-vous faire un point à ce propos ?

En page 131, je vous remercie d’avoir mis fin au débat sur la réalité des créations de postes dans la police et la gendarmerie. Le graphe 38 est en effet très clair et montre que ces créations ont bien eu lieu et qu’elles sont conformes à ce qui avait été voté en loi de finances initiale.

M. Jean-René Cazeneuve. En page 89, vous citez un écart sur l’exécution du budget du Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA) lié, je vous cite, « à l’atonie de l’investissement local ». Or il semble qu’en 2017 se soit produite une inversion de la tendance et que l’investissement local soit reparti à la hausse, à hauteur de 7 % après de nombreuses années de baisse.

Vous parlez en outre de faiblesse du pilotage de la performance. C’est d’autant plus important que les investissements des collectivités territoriales représentent plus de 50 % des investissements publics. La croissance des investissements des collectivités territoriales en 2017 est-elle une inversion de tendance sur le fond ? Quel type d’indicateurs considérez-vous pertinents pour suivre la performance des investissements des collectivités ?

M. Jean-Pierre Vigier. Merci, monsieur le Premier président, pour votre exposé clair et précis. Si une entreprise gérait ses finances comme l’État gère les siennes, elle mettrait rapidement la clé sous la porte...

Certes, le déficit public de 2017 est inférieur à 3 % ; heureusement que la croissance est là, ce qui permet des recettes supplémentaires. Sinon, c’est toujours la même musique : les dépenses publiques augmentent, la dette publique augmente, avec des taux d’intérêt très bas – et au bout de la dixième année c’est, si j’ai bien compris, plus 19 milliards d’euros s’il y a un point de plus –, la mise en réserve des crédits est détournée, on constate des sous-budgétisations, et j’en passe. Dans le même temps, nos concitoyens subissent le poids d’une pression fiscale croissante, qu’elle soit directe ou indirecte. Peut-on continuer longtemps comme cela ?

M. Daniel Labaronne. Comment améliorer l’information du Parlement sur l’argent public dédié aux fonds sans personnalité juridique, de manière qu’il retrouve une vue exhaustive des opérations financières publiques ?

Vous expliquez l’écart entre la variation du solde structurel et l’effort structurel par les effets d’élasticité des prélèvements obligatoires à la croissance. Pourriez-vous nous fournir quelques éléments de méthodologie sur cette approche statistique ?

Selon vous, où peut-on trouver des marges de progrès pour rendre notre action publique plus efficiente ? Et comment réduire les effets d’aubaine des dépenses budgétaires ou fiscales ?

Mme Marie-Christine Dalloz. J’ai relu tout à l’heure les notes que j’avais prises lors de l’audition du ministre des comptes publics sur l’exécution budgétaire de 2017. Sur le périmètre du budget de l’État, il parlait de remise en ordre des finances publiques grâce à des mesures de redressement et à l’apurement de notre dette. Or, votre tableau en page 23 sur l’évolution des dépenses des ministères montre une hausse inédite depuis 2007. C’est très loin de ce que communique le Gouvernement, qui parle d’une amélioration de tous les postes. L’amélioration, vous l’avez souligné, porte sur le déficit public global, mais tous les autres indicateurs montrent une dégradation.

Vous pointez l’évolution des dépenses fiscales hors CICE et lancez l’idée qu’il faut revisiter l’ensemble des dépenses fiscales. Je pense que c’est une bonne accroche. Avez-vous identifié par ministère les coûts les plus lourds en matière de dépenses fiscales ?

Enfin, j’ai beaucoup aimé l’expression « entorses aux grands principes budgétaires ». Les PIA échappent à tout contrôle budgétaire classique. Ils sont inscrits dans le périmètre du budget du Premier ministre, pilotés par Bercy, puis l’opacité est totale. Je proposerai demain matin au ministre de l’économie les recommandations que vous avez présentées sur le sujet.

M. Jean-Louis Bricout. S’agissant des indicateurs de performance, quel est votre principe d’appréciation de ce que vous appelez un taux d’effort ? S’agit-il de dire simplement que l’effort est plus important parce que la dépense baisse plus vite ? Il me semble qu’il conviendrait d’établir un rapport entre l’effort sur une dépense et l’incidence sur la qualité de service. Vous référez-vous à des indicateurs de qualité de service ?

Par ailleurs, les prévisions de hausse des taux ont-elles un impact sur l’investissement des collectivités et d’autres investisseurs, qui pourraient se dire que c’est le moment d’investir ?

M. Jacques Savatier. Quelle analyse faites-vous de l’évolution des réserves et des gels de crédits depuis la LOLF ? Il me semble que cela relativise beaucoup les décisions prises par le Parlement et donne au budget une valeur plus qu’indicative que directive. J’ai le sentiment que l’État utilise le budget un peu comme on utilise un price cap. Pouvez-vous prolonger votre analyse, quand vous parliez de détournement d’objectifs ?

M. Michel Castellani. Vous émettez des réserves sur la fiabilité réelle des enregistrements comptables et affirmez que ces enregistrements ne sont pas insincères mais frappés d’éléments d’insincérité. C’est dit de façon élégante mais la situation ne pose pas moins problème. Celle des comptes publics est tendue et laisse peu de marges de manœuvre, surtout avec la remontée probable des taux, qui rendra le refinancement de la dette de plus en plus lourd. Quelles sont vos préconisations pour aboutir au rééquilibrage, lequel est impératif ? Est-il possible d’appliquer une politique de type libéral de recherche des grands équilibres ? Symétriquement, est-il possible d’appliquer une politique de relance de type keynésien ? Ou bien préconisez-vous un policy mix ? Devant l’ampleur des contraintes, on se sent un peu désarmé.

Mme Valérie Lacroute. Vous nous présentez ce matin un rapport qui, comme à son habitude, est assez critique sur l’exécution du budget de l’État. L’année 2017 a été marquée par une croissance économique plus élevée que ne le prévoyait la loi de finances initiale. Malgré la forte hausse des recettes qui en a découlé, le déficit n’a été que très faiblement réduit en raison d’une progression quasiment équivalente des dépenses. L’année 2017 a été particulière puisqu’elle a été marquée par une élection présidentielle. Votre rapport ne fait évidemment pas état des différences de gestion puisqu’il s’intéresse à cette année complète. Nous pourrions dire que les torts sont partagés entre les différents gouvernements. Cependant, pouvez-vous nous dire si, depuis l’élection du nouveau Président de la République, vous avez constaté une inversion de la trajectoire des dépenses publiques ? Doit-on être encore inquiet ou est-il encore trop tôt pour le dire ?

M. Xavier Paluszkiewicz. En lien avec les discussions et négociations engagées le 2 mai dernier sur le prochain cadre financier pluriannuel, nous pouvons observer, dans l’avis du Haut Conseil des finances publiques, une hausse significative, pour ne pas dire très importante, de la prévision de la contribution de la France au budget de l’Union européenne : 3,4 milliards entre 2018 et 2019, 4,2 milliards en deux ans.

En ma qualité de rapporteur spécial chargé du prélèvement sur recettes de l’Union européenne, ma question est la suivante : jusqu’à quel niveau croyez-vous que sera touché ce prélèvement au-delà de l’exercice 2020 ? On sait en effet que les conséquences du Brexit tomberont, si je puis dire, et avec largesse, l’année suivante, en 2021. Surtout, les États membres manifestent le souhait de maintenir bon nombre de politiques dites traditionnelles – je pense notamment à la politique agricole commune ou à la politique de cohésion – mais aussi la volonté d’ouvrir de nouveaux programmes, notamment dans les domaines de la recherche et de l’innovation, dans celui des migrations et du contrôle des frontières, ou encore de la défense.

Mme Émilie Cariou. La Cour des comptes recommande de davantage identifier les risques budgétaires et de mieux les piloter, notamment en ayant recours à une dotation du programme 552 dite dotation pour dépenses accidentelles. C’est effectivement une bonne idée. Avoir davantage recours à cette dotation présenterait l’intérêt, si elle est correctement alimentée, de mieux distinguer, hors silos ministériels, les ressources financières que nous, parlementaires, mettons réellement en stock de secours.

Je souhaite vous interroger sur la pertinence de passer par une dotation ad hoc, qu’elle soit transversale aux ministères ou interne à un ministère. Dans le cadre de notre rapport spécial, avec Hervé Pellois, sur la mission Agriculture, nous avons pu voir se déployer une dotation de 300 millions pour aléas, certes largement préemptée aujourd’hui par les apurements communautaires ; ce type de réserve, notamment pour des « ministères guichets » soumis à des aléas, est très utile. Pourriez-vous nous dire comment s’articulerait ce type de dotation ministérielle avec le programme 552 ?

Un mot des dépenses fiscales. Votre rapport les critique de manière assez globale, mais il me semble que, pour appréhender les niches fiscales, il faut le faire politique publique par politique publique parce que, derrière le dynamisme de ces niches fiscales, nous trouvons aussi parfois la réussite d’une politique sociale, d’une politique industrielle, d’une politique familiale. La critique est facile, nous pouvons tous dire, nous aussi, que la dépense augmente et que ce n’est pas normal, mais il est parfois sain que la dépense fiscale augmente. Si vous allez voir une PME qui fait de l’innovation, qui fait de la recherche et du développement, elle pourra vous dire très concrètement à quoi lui a servi le crédit d’impôt recherche, et comment pour se localiser en France. Je connais toute une série de secteurs industriels et commerciaux qui ont fondé leurs business models sur ces niches fiscales.

Évaluer une niche fiscale implique de voir aussi les retours en dépenses sociales, en dépenses TVA, en impôts, en créations d’emplois. Il ne faut pas avoir cette analyse purement à plat qui est la vôtre. Je comprends la manière dont vous travaillez mais nous ne pouvons pas nous en contenter, nous : nous devons mettre en perspective les politiques industrielles déployées.

M. le président Éric Woerth. Cela a été fait par l’Inspection générale des finances de façon extrêmement détaillée, niche par niche. L’idée est évidemment d’avoir une vision globale.

Mme Émilie Cariou. Je ne partage pas l’analyse de tous ici selon laquelle les ministères ne pilotent pas leurs niches. J’ai travaillé dans plusieurs ministères, quatre ou cinq, et je peux vous dire que chaque ministère sait à quoi servent les niches fiscales dans son secteur d’activité, et surtout ce qu’il se passerait si elles étaient supprimées. Je suis néanmoins d’accord qu’il faut simplifier les choses face à l’actuel fourmillement de niches.

M. le président Éric Woerth. Nous parlions des ministres plutôt que des ministères.

M. Stanislas Guerini. Puisque c’est le printemps de l’évaluation et que vous l’avez salué, je voudrais vous interroger sur les moyens d’évaluation dont nous disposons pour évaluer les lois que nous votons.

Dans le projet de loi relatif à un État au service d’une société de confiance, nous avons adopté un amendement, porté par notre collègue Jean-François Eliaou, membre du groupe de travail sur les moyens de contrôle et d’évaluation du Parlement, qui visait à demander à la Cour des comptes, dans un délai de deux ans, une évaluation comptable et financière de certaines dispositions du projet de loi. Cette évaluation financière et comptable sera un outil supplémentaire donné à un conseil de la réforme que nous souhaitons créer au sein du Parlement à l’issue du vote définitif de la loi. Ce conseil aura pour mission de suivre l’exécution de la loi dans toutes ses dimensions, financière, comptable, mais aussi culturelle. Dans la mesure où c’est à la Cour des comptes que nous avons demandé ce travail, dans une procédure assez inhabituelle puisqu’il s’agit de l’inscrire directement dans la loi, je voulais, prolongeant les échanges que nous avons pu avoir dans un autre cadre, prendre votre avis sur ce type de disposition qui peut préfigurer peut-être la suite des travaux à l’Assemblée nationale.

M. le Premier président de la Cour des comptes. Sur ce dernier point, la Cour des comptes assiste les pouvoirs publics dans la mission d’évaluation des politiques publiques. Nous essayons de prendre l’initiative de quelques évaluations, que nous vous adressons et que nous rendons publiques. Nous répondons également à des demandes d’évaluation formulées par les commissions des finances et par le Comité d’évaluation et de contrôle, à partir de vos priorités. Le fait qu’une loi prévoie systématiquement que la Cour des comptes réalise une évaluation, risque en revanche d’engorger le travail de la Cour. Nous préférons passer par vos propres commissions, qui sont capables de hiérarchiser et prioriser les demandes. Ce qu’il faudrait, c’est que, de la même façon qu’une étude d’impact est normalement obligatoire, l’exécutif présente, au bout de quelques années, une évaluation des dispositifs.