rapport sur le projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes, après engagement de la procédure accélérée, de l'année 2017 (n°980). — Aide publique au développement ; Prêts à des Etats étrangers

1. PREMIÈRE PARTIE : Une mission à l’exÉcution globalement fidÈle À la programmation initiale
2. A. L’exÉcution des crÉdits en 2017 est globalement fidÈle À la programmation initiale
3. 1. La mission Aide publique au développement fait l’objet d’une exécution régulière
4. 2. Compte de concours financiers Prêts à des États étrangers
5. B. Contrairement aux prioritÉs affichÉes par l’exÉcutif, les annulations ont fortement touchÉ les dons bilatÉraux
6. 1. Les annulations ont porté uniquement sur les crédits d’aide bilatérale et en majorité sur le don
7. 2. L’AFD porte l’essentiel de ces annulations, avec un déficit et des reports de projets africains pour conséquence
8. 3. Le rapport aide bilatérale / aide multilatérale n’évolue pas en 2017
9. SECONDe PARTIE
10. I. Le Mali, un pays en proie aux difficultÉs Économiques, sociales et militaires
11. A. Un pays aux multiples difficultÉs sociales renforcÉes par une dÉmographie trÈs dynamique
12. B. L’État malien, considÉrablement affaibli, dispose de moyens limitÉs pour mener les politiques publiques nÉcessaires
13. C. La crise terroriste et sÉcuritaire rend plus difficile la mise en œuvre des projets de dÉveloppement
14. II. L’aide française au Mali reste modeste, alors que ses intÉRÊts y sont importants et parfois menacés
15. A. Les montants consacrÉs par la France sont faibles, mais la qualitÉ des Équipes locales assure une intervention diverse et efficace
16. 1. L’aide française au Mali est faible mais fait de la France le troisième bailleur bilatéral du pays
17. 2. La préférence de la France pour les prêts explique une partie de ces faibles montants, bien que le montant des dons soit le principal déterminant
18. 3. Les services du SCAC et de l’AFD se distinguent par leur expertise approfondie de l’Afrique et du développement
19. 4. Les secteurs d’intervention de la France sont divers et permettent une présence importante des entreprises françaises
20. B. Éducation et migration : deux thÉmatiques qui nÉcessitent une protection renforcÉe des intÉRÊts français
21. 1. Les entreprises françaises sont très présentes autour de l’APD française
22. 2. La crise du système éducatif malien, un danger pour la francophonie
23. 3. La migration fait insuffisamment partie du dialogue sur l’aide publique au développement au Mali
24. III. Renforcer l’État malien : une condition indispensable à l’augmentation de l’aide française
25. A. L’État malien peine parfois À assurer son rÔle de maÎtre d’ouvrage
26. B. Le transfert de la compÉtence gouvernance
27. Travaux de la commission
28. personnes auditionnÉes par le rapporteur spÉcial
29. ANNEXES

La mission Aide publique au développement est constituée de deux programmes gérés chacun par un ministère différent. Le programme 110 Aide économique et financière au développement relève du ministère de l’Économie et des finances ; le programme 209 Solidarité à l’égard des pays en développement est de la responsabilité du ministère de l’Europe et des Affaires étrangères.

Elle ne représente qu’une partie de l’aide publique au développement française au sens large telle que comptabilisée par le comité d’aide au développement de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE).

PREMIÈRE PARTIE : Une mission à l’exÉcution globalement fidÈle À la programmation initiale

Si l’exécution des crédits est fidèle à la programmation initiale, avec 96,8 % des autorisations d’engagement (AE) et 95,7 % des crédits de paiement (CP) des crédits ouverts en loi de finances initiale consommés, l’année 2017 marque cependant une année supplémentaire où l’aide publique au développement sert de variable d’ajustement budgétaire. Durement touchée par les annulations de crédits, en particulier sur les actions faisant l’objet de « priorités » dans le discours de l’exécutif, la mission continue de financer majoritairement une aide multilatérale dont les indicateurs de performance sont moins bons que l’aide bilatérale.

De plus, alors que l’année 2017 a marqué un rebond de l’aide française, avec 10,1 milliards d’euros déclarés à l’OCDE (+16 %, + 1,5 milliard d’euros), soit 0,43 % de notre revenu national brut (contre 0,38 % en 2016), la mission n’y participe que modestement (+ 123 millions d’euros).

Par ailleurs, le rapporteur spécial regrette que le rapport annuel de performance soit parfois trop imprécis, ne permettant pas d’identifier clairement les enjeux de l’exécution budgétaire. Il en va ainsi des annulations de crédits. Leur présentation est dispersée dans le document, et la présentation des sous-actions concernée ne permet pas de distinguer les impacts précis ni en termes de nomenclature budgétaire ni en termes d’impact concret de ces annulations.

Le Rapporteur spécial regrette également que les échanges entre la direction du Trésor et la direction générale des finances publiques n’aient pas progressé quant à la comptabilisation de la réduction d’impôt pour dons à des organismes d’intérêt général (Art. 200 du code général des impôts) lorsqu’elle s’applique à des organismes intervenant en matière d’aide au développement, ne permettant pas de les inclure dans la déclaration au Comité d’aide au développement (CAD) de l’OCDE.

A. L’exÉcution des crÉdits en 2017 est globalement fidÈle À la programmation initiale

Avec des taux d’exécution proches de 100 %, l’exécution des crédits est globalement fidèle à la programmation initiale.

1. La mission Aide publique au développement fait l’objet d’une exécution régulière

L’exécution du budget de la mission est conforme aux principes budgétaires. La Cour des comptes n’émet d’ailleurs pas de recommandations particulières au titre de la gestion 2017.

Évolution des dÉpenses exÉCUTÉes depuis 2014

(en millions d’euros)

Source : note d’exécution budgétaire, Cour des comptes.

La mission est exécutée à hauteur de 96,8 % en AE et 95,7 % en CP des crédits ouverts en loi de finances initiale. Le plafond de dépense de la loi de programmation des finances publiques a été globalement respecté.

ExÉcution de la dÉpense 2017 de la mission

(en millions d’euros)

Source : note d’exécution budgétaire 2017, Cour des comptes.

L’année 2017 a également marqué la poursuite du processus de recapitalisation de l’Agence française de développement (AFD), dont les fonds propres s’élevaient ainsi au 31 décembre 2017 à 6 339 millions d’euros. Le ratio de solvabilité de l’institution atteint ainsi 16,4 % à cette date pour une exigence réglementaire minimale de 11,25 %. Une partie de ce renforcement a pris la forme de la conversion de ressources à conditions spéciales (RCS) en fonds propres. Cette opération n’est pas neutre pour l’État, puisqu’elle revient à renoncer à des intérêts futurs cumulés de 75,9 millions d’euros jusqu’en 2045 (24,4 millions sur la période 2017-2020).

2. Compte de concours financiers Prêts à des États étrangers

Le compte de concours financier retrace divers types de prêts consentis par la France à des États étrangers, pas exclusivement en matière d’aide publique au développement.

EXÉcution des crÉdits du compte de concours financiers en 2017

(en millions d’euros)

Sources : rapport annuel de performances 2017.

Ce tableau appelle les précisions suivantes :

– concernant le programme 851, le montant d’engagement présenté (34,3) est le résultat des engagements effectivement réalisés (197 millions d’euros) déduit de 162,7 millions d’euros d’apurement divers de protocoles inusités faute d’appel d’offres revenu à une entreprise française ;

– concernant le programme 852, les crédits demandés en LFI correspondaient au traitement de la dette de la Grenade et du Zimbabwe. L'écart s’explique par le report du traitement de la dette du Zimbabwe en 2018.

B. Contrairement aux prioritÉs affichÉes par l’exÉcutif, les annulations ont fortement touchÉ les dons bilatÉraux

Malgré un engagement de l’exécutif à renforcer les dons bilatéraux, sa première décision budgétaire, à travers le décret d’avance de juillet 2017, a été d’annuler des crédits portant majoritairement sur cette ligne budgétaire.

1. Les annulations ont porté uniquement sur les crédits d’aide bilatérale et en majorité sur le don

Le décret d’avance du 20 juillet 2017 a annulé 136,2 millions d’euros en CP et 158,0 millions d’euros en AE sur la mission. Concernant le programme 110, ces annulations ont concerné :

– en AE : 10 millions d’aides budgétaires globales (ABG) et 15 millions d’euros de bonifications des prêts aux États étrangers ;

– en CP : 10 millions d’euros d’ABG, 5 millions d’euros de bonifications de prêts aux États étrangers et 5 millions d’euros pour le FASEP.

De plus, concernant le programme 110, le décret d’avance du 30 novembre 2017 a procédé à de nouvelles annulations en CP portant sur les ABG (4 millions d’euros) et les bonifications (18,2 millions d’euros).

C’est cependant le programme 209 qui a été le plus touché avec une annulation de crédits de 133 millions d’euros en AE et 116 millions d’euros en CP sur le programme 209. Cette annulation correspond à l’intégralité de la réserve légale en AE (ainsi que 14,8 millions d’euros correspondant à une partie du surgel intervenu en cours de gestion qui avait élargi le périmètre de la réserve) et des trois-quarts en CP (116 millions d’euros annulés sur un total de 167 millions d’euros).

Au final, l’intégralité de cette somme a été reportée à la baisse sur l’aide-projet gérée par l’AFD, dont le montant des crédits alloués a diminué d’autant (voir infra).

Les annulations ont donc touché uniquement des dispositifs d’aide bilatérale, et principalement les dons de l’AFD. Pourtant, comme le relève la Cour des comptes, la direction du budget indique qu’une partie de ces annulations aurait pu avoir d’autres objets : contributions volontaires, fonds de solidarité prioritaire, dépenses post-crise et d’urgence notamment.

2. L’AFD porte l’essentiel de ces annulations, avec un déficit et des reports de projets africains pour conséquence

Annulations supportÉes par l’AFD en 2017 sur le programme 209

Source : réponse au questionnaire adressé à l’AFD.

L’AFD a été la première victime des annulations du décret d’avance de juillet 2017 : deux tiers des AE annulées ont ainsi été imputés sur l’Agence, et en particulier sur les dons-projets. Ces annulations sont donc contradictoires avec les ambitions affichées par le Président de la République : pour faire davantage de dons bilatéraux, l’AFD est le canal privilégié ; or, les projets mettant en moyenne cinq ans à être décaissés, l’annulation d’AE est préjudiciable sur le long terme. Quinze projets, presque tous africains, ont dû être reportés, pour un montant de 77,4 millions d’euros.

De plus, l’annulation de CP sur les dons-projets et ONG est particulièrement malvenue : il s’agit en effet de financements sur lesquels l’AFD s’est engagée, avec des projets en cours, et qu’elle se doit d’honorer vis-à-vis de ses partenaires. Ainsi, pour ne pas interrompre les versements de dons-projets aux bénéficiaires, l’AFD accuse 35 millions d’euros de déficit en 2017.

3. Le rapport aide bilatérale / aide multilatérale n’évolue pas en 2017

Si, dans l’aide déclarée au CAD de l’OCDE, l’aide bilatérale augmente de 14 %, elle augmente cependant moins que l’aide multilatérale : + 19 %, approfondissant le déséquilibre déjà existant entre ces deux canaux. Au sein de la mission, la tendance est différente : les crédits d’aide bilatérale croissent de 11 %, tandis que les crédits de l’aide multilatérale baissent de 1,4 % en raison des rythmes de décaissements irréguliers des différents fonds auxquels contribue la France. En 2017, les crédits de l’aide multilatérale continuent cependant à représenter 59 % des crédits de la mission (donc 41 % pour le bilatéral).

SECONDe PARTIE

Du 23 au 26 janvier 2018, le Rapporteur spécial a effectué une mission au Mali et plus particulièrement à Bamako et dans ses environs. Cette partie rend compte des principales observations qu’appelle cette mission.

I. Le Mali, un pays en proie aux difficultÉs Économiques, sociales et militaires

Le Mali, qui se classe en tête du classement des pays en termes d’indice de développement humain, doit gérer des problèmes sociaux de grande ampleur. Un État considérablement affaibli et une situation sécuritaire très sensible dans une grande partie du pays ne viennent que renforcer ces difficultés.

A. Un pays aux multiples difficultÉs sociales renforcÉes par une dÉmographie trÈs dynamique

Le Mali est un des pays les plus en difficulté de la planète. Selon le classement établi par le PNUD en 2016, il occupe le 175e rang sur 188 en termes d’indice de développement humain, et la moitié de ses 18 millions d’habitants vit avec moins de 1,25 $ par jour. La démographie très dynamique du pays est, au moins dans un premier temps, facteur de difficultés supplémentaires : avec une croissance démographique de + 3,6 % par an, sa population, qui est déjà composée de moitié d’enfants de moins de quinze ans, augmentera de 66 % d’ici 2030.

La croissance économique du pays paraît dynamique bien qu’en ralentissement : + 5,5 % en 2017, après 5,8 % en 2016 et 6,5 % en 2015 selon la Banque africaine de développement. Le pays serait même devenu en 2017 le premier producteur africain de coton. Cependant, d’après des interlocuteurs rencontrés par le Rapporteur spécial, les statistiques économiques du Mali sont à prendre avec précaution. En effet, outre la difficulté de mesurer l’ampleur de l’économie souterraine, l’État peine à élaborer des systèmes statistiques performants et pleinement fiables.

B. L’État malien, considÉrablement affaibli, dispose de moyens limitÉs pour mener les politiques publiques nÉcessaires

La mission a été l’occasion de constater les difficultés de l’État malien. Contesté, voire inexistant dans certaines parties du pays, il fait l’objet d’une forte défiance de la part des citoyens dans un contexte de corruption importante. Une des conséquences de la faiblesse de l’État est sa difficulté à lever des recettes fiscales. Ainsi, son budget est de 3 milliards d’euros seulement, pour une population de 18 millions d’habitants et un territoire deux fois et demi supérieur à celui de la France. Une des conséquences collatérales est la difficulté pour les entreprises étrangères, et notamment françaises, de s’y implanter dans un contexte de concurrence fiscale déloyale.

La méfiance envers l’État touche ses propres fonctionnaires. C’est notamment le cas dans le domaine de l’éducation. Pendant la mission du Rapporteur spécial, les enseignants étaient en grève afin d’obtenir une augmentation de leur rémunération. Malgré l’adoption d’une loi prévoyant cette augmentation en réponse au mouvement social, celui-ci s’est poursuivi, les grévistes ne faisant pas confiance au gouvernement pour honorer son engagement. Il a également été signifié au Rapporteur spécial qu’une partie des enseignants payés par l’État n’étant jamais contrôlés, ils effectuaient leur enseignement dans des écoles privées, bénéficiant ainsi d’une double rémunération.

C. La crise terroriste et sÉcuritaire rend plus difficile la mise en œuvre des projets de dÉveloppement

Le conflit qui touche le pays depuis 2012 vient s’ajouter à ces difficultés. Si la France est fortement engagée militairement au Mali, avec 4 300 hommes de la force Barkhane déployés, et participe très activement à la formation de l’armée malienne, cette dernière est encore loin de la capacité à gérer seule la situation, y compris pour des opérations de simple protection.

Cette situation d’insécurité n’est pas sans conséquence sur la capacité de l’aide publique au développement à se déployer. Ainsi, l’Union européenne a arrêté en décembre 2017 le chantier de construction de la route Niono – Tombouctou, suite à une attaque djihadiste ayant entraîné la mort des convoyeurs d’un engin de chantier, pourtant fortement escorté par un dispositif de protection de l’armée malienne sur financement européen. L’Union avait précédemment passé outre plusieurs attaques sur les sites ayant fait de lourds dégâts matériels, malgré, déjà, la présence d’un contingent malien de protection du chantier.

Si la France a réussi à poursuivre son action en engageant 115,2 millions d’euros dans les régions du Nord et du Centre dans des secteurs multiples (éducation, santé, eau, énergie, agro-pastoral ou encore développement local), entre fin 2013 et 2017, elle cherche cependant à développer des stratégies alternatives lui assurant cette capacité. Ainsi, le recours aux ONG telles ACTED ou Solidarité internationale est appelé à s’accroître car leur capacité à intervenir dans ces régions et bien plus élevée que l’État malien.

II. L’aide française au Mali reste modeste, alors que ses intÉRÊts y sont importants et parfois menacés

Si le Mali faisait partie des pays dits « prioritaires » de l’aide française en 2017, les montants consacrés à ce pays sont faibles, tant au regard des enjeux maliens que des intérêts français.

A. Les montants consacrÉs par la France sont faibles, mais la qualitÉ des Équipes locales assure une intervention diverse et efficace

L’aide de la France dans le pays n’atteint pas des montants à la hauteur des priorités affichées. Cependant, dans la limite de ces sommes, l’intervention des équipes françaises est efficace.

1. L’aide française au Mali est faible mais fait de la France le troisième bailleur bilatéral du pays

En 2016, le Mali, qui faisait partie des 17 pays prioritaires de l’aide française (19 depuis le CICID de février 2018) se classait 19e parmi les bénéficiaires de l’aide française avec 96 millions d’euros d’aide reçue (54 millions, dont 47 millions de dons et 7 millions de prêts, via l’aide bilatérale, et 42 millions via l’aide multilatérale), soit 1,1 % de l’aide française seulement ([1]) . Entre 2014 et 2016, la part de l’APD française dans le total de l’aide reçue par le pays a diminué pour s’établir à 9 %.

Montants dES aideS reçuEs par le Mali de 2014 À 2016

(en millions d’euros)

Source : ministère des Affaires étrangères.

Sur les programmes 110 et 209 qui composent la mission Aide publique au développement, en 2017, la France (AFD et ministère des affaires étrangères), n’a décaissé que 71 millions d’euros au Mali, dont un tiers seulement en dons, le reste relevant de prêts, sur un total de 2,4 milliards de crédits budgétaires. Le Mali représente donc seulement 2,9 % des crédits de la mission en 2017.

DÉcaissement de la mission APD au Mali, 2015-2017

Source : ambassade de France au Mali.

Si ces montants sont faibles, ils assurent cependant la troisième place de bailleur bilatéral du Mali à la France, après les États-Unis (plus de 210 millions de dollars US) et le Canada (près de 90 millions de dollars US). L’Union européenne est le plus gros bailleur du pays (près de 250 millions de dollars US).

2. La préférence de la France pour les prêts explique une partie de ces faibles montants, bien que le montant des dons soit le principal déterminant

S’il est vrai qu’une partie de ce mauvais classement du Mali dans l’aide française est la conséquence d’une préférence française pour les prêts plutôt que pour les dons (entre 2003 et 2015, les dons ont en moyenne représenté 67 % de l’APD brute française : c’est 15 points de moins que pour l’ensemble des pays du CAD ([2])), la position du Mali n’est pas excessivement meilleure en isolant les dons (15e bénéficiaire des dons bilatéraux en 2016 pour 1,1 % du total).

Avec seulement 46 millions de dons en 2016 (23 millions sur les crédits de la mission en 2017), les montants sont bien trop faibles pour un pays qui ne peut pas, de par sa situation financière, recevoir un montant de prêts trop conséquents. Malgré cela, sur les crédits de la mission Aide publique au développement exécutés au Mali, les prêts représentent deux tiers des crédits décaissés en 2017. Il convient cependant de relativiser ce ratio : en 2015 et 2016, les montants étaient légèrement supérieurs concernant les dons.

Rapport prÊts/dons dans les crÉdits de la mission exÉcutÉs au Mali, 2015-2017

Source : Ambassade de France au Mali.

3. Les services du SCAC et de l’AFD se distinguent par leur expertise approfondie de l’Afrique et du développement

Outre les crédits budgétaires, l’aide française repose sur les équipes du service de coopération et d’action culturelle (SCAC) et de l’AFD. Le Rapporteur spécial a pu constater une parfaite synergie entre les deux équipes, regroupées au sein des mêmes locaux à l’ambassade de France.

De plus, il a pu constater que la grande majorité des effectifs dispose d’une expérience importante en Afrique, notamment issue du ministère de la coopération. Ainsi, sur les cinq agents titulaires de catégorie A du SCAC, l’expérience moyenne en Afrique dans le développement est de 21,4 ans. Cette expertise apparaît comme déterminante dans la capacité d’influence de la France. À ce titre, le Rapporteur spécial s’inquiète de la perspective de baisse des effectifs du ministère des affaires étrangères, qui devrait durement toucher les SCAC. La capacité d’influence de la France repose beaucoup sur la qualité des équipes de l’AFD et de l’ambassade.

4. Les secteurs d’intervention de la France sont divers et permettent une présence importante des entreprises françaises

En raison des multiples difficultés rencontrées par le pays, la France intervient dans de multiples secteurs, et sur des projets de tailles très diverses. En revanche, la France a peu à peu mis fin aux aides budgétaires globales, du fait des difficultés de l’État malien.

Répartition de l’aide française par secteurs de 2015 à 2017

Source : Ambassade de France au Mali.

B. Éducation et migration : deux thÉmatiques qui nÉcessitent une protection renforcÉe des intÉRÊts français

Outre les enjeux sécuritaires, les intérêts de la France sont particulièrement forts au Mali, qu’il s’agisse des retombées économiques de l’aide, de la francophonie ou des migrations.

1. Les entreprises françaises sont très présentes autour de l’APD française

Malgré la relégation de la diplomatie économique au second plan du fait des difficultés économiques et politiques du pays et l’inadéquation de certains outils (seul un prêt du Trésor non concessionnel est à l’étude, et aucun projet du Fonds d’étude et aide au secteur privé (FASEP) ni du Fonds d'expertise technique et d'échanges d'expériences (FEXTE) n’est en cours), la présence des entreprises françaises autour du développement est forte au Mali. Il est l’un des pays d’intervention de l’AFD pour lesquels la densité d’interaction avec les entreprises françaises est la plus forte.

À la fin 2017, le portefeuille de l’AFD au Mali comprenait 59 opérations vivantes, pour des engagements cumulés de 560 M€ et un reste à verser de 424 millions d’euros. Parmi ces opérations, on compte 33 projets en cours de décaissement dont 31 qui impliquaient des entreprises françaises (soit 94 %) via les appels d’offres ou l’expertise technique.

Sur les 103 millions d’euros d’appels d’offres financés par les opérations de l’AFD ces trois dernières années, le taux de participation des entreprises françaises s’est élevé à 89 %, et leur part de marché à 85 % (pour 85 millions d’euros de volume d’affaires). De plus, les cofinancements (avec la Banque européenne d’investissement notamment) et quelques marchés passés en gré à gré (en particulier avec Expertise France pour de la mobilisation d’assistance technique internationale) ont entraîné une augmentation des retombées françaises sur marchés publics de plus de 40 millions d’euros, portant le volume global de marchés attribués à des entreprises françaises au Mali depuis 2014 autour des opérations de l’AFD à 136 millions d’euros.

À l’occasion de sa mission au Mali, le Rapporteur spécial a notamment visité le chantier porté par l’AFD d’alimentation en eau potable de Kabala (109 millions d’euros, dont 17 millions d’euros de subvention européenne) et au renforcement des sociétés publiques chargées de l’eau. L’intégralité des marchés lancés sur ce projet a été attribuée à des entreprises françaises. Le risque qu’impliquent les opérations au Mali facilite l’accès à celles-ci aux marchés. Ce projet structurant pour le Mali (il permettra l’accès à l’eau potable à 1 à 3 millions d’habitants de Bamako) manifeste le savoir-faire français tant dans sa capacité à porter des projets de cette ampleur que dans les compétences des entreprises françaises à assurer leur réalisation.

2. La crise du système éducatif malien, un danger pour la francophonie

La dégradation de la qualité de l’éducation et avec elle de la francophonie est une préoccupation majeure pour le Mali. Malgré la création de plus de 1 400 écoles depuis 2014, seuls 30 % des enfants achèvent le cycle fondamental (pour 2,8 millions d’inscrits) et 10 % maîtrisent les compétences de base en 5e année du fondamental. Plus de 1,8 million d’enfants scolarisables sont sortis du système scolaire ou n’y sont jamais entrés. Ainsi, le nombre moyen d’années de scolarisation s’élève à 3 ans au niveau national, avec un clair désavantage pour les filles, les ruraux et les régions du Nord.

Les causes sont multiples : insécurité, absence de cantines scolaires, pauvreté, croissance démographique… Des enjeux auxquels les enseignants semblent incapables de répondre. Selon le ministre de l’éducation nationale du Mali lui-même, rencontré pendant la mission par le Rapporteur spécial, les enseignants sont très insuffisamment formés. La situation est tellement difficile qu’elle remet en cause aux yeux de certains acteurs la pertinence de la stratégie de « l’éducation pour tous » face à l’échec actuel, et interroge sur l’éventuelle priorité à donner à la formation d’élites en nombre suffisant pour assurer une administration efficace.

Les performances du système éducatif ont par conséquent reculé, et notamment en termes de maîtrise du français. La Banque mondiale estime à 10 % le nombre de locuteurs francophones au Mali seulement. Cette situation est une grande préoccupation de l’Ambassade de France. En effet, elle porte un risque d’affaiblissement des liens entre les deux pays à terme, et se répercute nécessairement sur l’employabilité et la qualité des interactions professionnelles, la position malienne dans les échanges commerciaux de la zone francophone, en plus de créer une distance entre la population et son administration.

Par conséquent, l’aide publique au développement française intervient dans le secteur de l’éducation et de la francophonie de manière active et se transforme pour faire face aux nouveaux défis. Initialement très focalisée sur l’enseignement de base, l’AFD intervient désormais sur tout le continuum éducation-formation-emploi. Ses opérations en cours sont les suivantes :

– dans l’enseignement de base, elle intervient aujourd’hui à travers un projet, d’un montant de 10 millions d’euros engagé en 2015, qui vise l’amélioration de la qualité et de l’accès à l’éducation de base dans la région de Gao ;

– dans l’enseignement secondaire, elle a contribué à financer, à hauteur de 8 millions d’euros, le plan d’investissement sectoriel de l’éducation (PISE III) pour la construction et la rénovation de 5 lycées d’enseignement général ;

– dans la formation professionnelle, elle intervient à travers un projet de 9 millions d’euros, orienté essentiellement sur une structuration des filières au niveau régional et sur les infrastructures (centres de formation professionnelle de Markala et Sikasso) ;

– enfin, l’AFD a octroyé 10 millions d’euros en 2017 au projet « ACTIF » qui vise la formation professionnelle et l’intégration économique de 3 000 jeunes dans la région de Mopti.

Concernant la francophonie, le projet « Solidarités francophones », d’un montant de 900 000 €, est mis en œuvre via le Fonds de solidarité prioritaire (FSP). Il a abouti sur plusieurs actions concrètes : création du master « Didactique du français et des langues nationales » à l’École nationale supérieure ; renforcement du département de Lettres de l’université des lettres et sciences humaines de Bamako (renforcement des capacités scientifiques, formation des enseignants en didactique du français) ; remédiation linguistique intensive et diplômante apportée à 80 journalistes en français du journalisme.

Les annonces du Président de la République sur la francophonie et le réinvestissement de 200 millions d’euros dans le Partenariat mondial pour l’éducation (auquel s’ajoute un volet bilatéral confié à l’AFD de 100 millions d’euros pour l’éducation de base) seront cependant déterminants pour passer un cap dans ce domaine et lutter contre les tendances à l’œuvre aujourd’hui. L’ambassade et l’AFD au Mali préparent l’instruction d’un projet en faveur de la qualité de l’éducation et notamment de la maîtrise du français par les enseignants et leurs encadrants, en formation initiale et continue. Le budget envisagé pour ce projet est de 10 à 20 millions d’euros, pour un lancement prévu au début de 2019.

3. La migration fait insuffisamment partie du dialogue sur l’aide publique au développement au Mali

Alors que la communauté malienne est la cinquième communauté étrangère en France, la question migratoire doit constituer un élément de la discussion autour de l’aide publique au développement avec ce pays. L’émigration est très localisée sur quelques régions (Bamako, et surtout Kayes) et si les migrants partent en quête de meilleures perspectives économiques, les candidats au départ ne sont pas les plus pauvres (émigrer nécessite une somme d’argent conséquente) et sont fortement incités à partir par leur famille, pour lesquelles le retour est synonyme d’échec et peut mener à l’ostracisme du retournant. De plus, contrairement aux idées reçues, l’aide publique au développement peut dans un premier temps, en contribuant à l’enrichissement d’une partie de la population, contribuer à nourrir les flux de migrants en leur permettant de s’enrichir suffisamment pour entreprendre le départ.

Or, l’État malien se distingue par son manque de coopération dans la reconduite sur son territoire d’immigrés illégaux en France, avec la délivrance d’un nombre très faible de laissez-passer consulaires (LPC) pour des ressortissants maliens faisant l’objet d’une obligation de quitter le territoire français. Lors de la mission du Rapporteur spécial à la fin du mois de janvier 2018, les autorités françaises envisageaient des mesures de rétorsion sur les visas ; en commission d’évaluation des politiques publiques du 31 mai, le secrétaire d’État Jean-Baptiste Lemoyne a indiqué que l’État avait effectivement pris des mesures de ce type, entraînant une meilleure coopération du Mali dans la délivrance des LPC.

Cependant, le Rapporteur spécial s’étonne que l’aide publique au développement ne soit pas un levier de la discussion avec les pays partenaires afin d’assurer une meilleure coopération de leur part sur la question migratoire. L’Union européenne, à travers le Fonds fiduciaire d’urgence issu du plan d’action de la Valette financé sur les crédits du FED et des contributions volontaires des États (la France participe à chacun des deux volets), fait pourtant ce lien, avec succès, notamment au Niger.

Alors que le Président de la République et le CICID citent l’immigration comme un des sujets de l’aide publique au développement et que le CICID du 8 février a adopté le plan d’action « Migrations internationales et développement » élaboré par l’AFD, la déclinaison concrète de cette orientation ne semble pas faire l’objet d’une priorité.

III. Renforcer l’État malien : une condition indispensable à l’augmentation de l’aide française

Alors que la faiblesse de l’État malien est déjà une difficulté dans le déploiement de l’aide existante, son renforcement est indispensable dans la perspective de la montée en charge vers les 0, 55 % du RNB comme acté par le CICID du 8 février dernier. La question de la compétence sur les projets « gouvernance » est donc centrale.

A. L’État malien peine parfois À assurer son rÔle de maÎtre d’ouvrage

Les orientations présentées par le Président de la République et par le CICID du 8 février 2018 (renforcement des moyens sur les pays du Sahel, du don et du bilatéral) présagent d’une augmentation de l’aide au Mali. Le rapporteur spécial soutient cette orientation et se félicite que le gouvernement ait annoncé un milliard d’autorisations d’engagement supplémentaires pour les dons-projets de l’AFD en 2019.

Le Rapporteur spécial a cependant constaté que l’État malien rencontrait déjà des difficultés à assurer la maîtrise d’ouvrage de l’ensemble des projets qui lui sont proposés, et que ces difficultés sont un obstacle à l’absorption de l’aide déjà existante. Si la plupart des projets de l’AFD se mettent en œuvre sans difficulté particulière, plusieurs projets ont encore récemment fait l’objet de retards voire d’annulations, par exemple :

– le financement de projets locaux autour de Kidal pour un montant de 19 millions d’euros dont 5 millions de l’AFD a mis presque deux ans à se mettre en route car les autorités maliennes ont de manière inexpliquée retardé la signature des conventions et la mise en route des procédures administratives ;

– une subvention de 1,5 million d’euros de l’AFD pour aider le secteur de la microfinance a été annulée car le Mali a changé les termes de la discussion en cours de processus ;

– une subvention de 5 millions d’euros pour aider le développement des petites entreprises maliennes a été annulée faute d’une maîtrise d’ouvrage en capacité de porter le projet.

Face à ces difficultés, et dans la perspective d’une montée en charge de l’aide française, l’AFD s’adapte. Ainsi, suite au premier exemple cité ci-dessus, l’Agence a changé de mode opératoire pour les subventions à destination des populations du nord et du centre du Mali : l’AFD a octroyé depuis fin 2017 deux subventions de 10 millions d’euros chacune directement à des consortiums d’ONG pour intervenir rapidement. La première subvention, en faveur de la jeunesse à Mopti, a été octroyée en décembre 2017, signée en France en février 2018 et ses opérations ont été lancées en mars 2018 à Mopti par le gouverneur de la région et le président du conseil régional, en présence de l’ambassadrice de France. La seconde subvention, pour la seconde phase d’un projet de santé au nord et au centre du Mali, a été octroyée en février 2018 et sera signée prochainement.

Plus largement, le ministère des affaires étrangères considère que la capacité du Mali à absorber une montée en charge de l’aide est conditionnée à la modification des modalités de mise en œuvre de cette dernière. Deux pistes sont envisagées, en plus du recours aux ONG internationales comme c’est déjà le cas, nous l’avons vu, pour les projets mis en œuvre dans le centre et le nord du pays :

– déployer, lorsque les conditions sont remplies, des unités de gestion de projets, dotées d’experts techniques, au sein des administrations maliennes ;

– réévaluer la possibilité d’avoir davantage recours à l’appui budgétaire sectoriel ou global, comme le demandent les autorités maliennes, en veillant aux contreparties et garanties exigées (transparence de la gestion et efficacité notamment).

B. Le transfert de la compÉtence gouvernance

Parallèlement à la nécessaire stratégie d’évolution de la maîtrise d’ouvrage, la question de l’aide publique destinée à l’amélioration de la gouvernance du pays sera déterminante afin que l’État se renforce de manière durable, condition d’une prospérité pérenne du pays.

La compétence « gouvernance » a été transférée du ministère des affaires étrangères à l’AFD en 2016, poursuivant la centralisation de la politique opérationnelle de l’aide publique au développement à l’agence.

Dès 2016, les ministres de tutelle ont précisé à l’AFD que « Compte tenu de la sensibilité particulière liée au secteur de la Gouvernance, une association étroite de nos ambassades, plus encore que pour les autres secteurs, sera nécessaire pour la mise en œuvre de ce transfert. »[3]. Le Rapporteur spécial a pu mesurer l’importance de cette remarque qui, si elle s’applique à tous les secteurs, est d’autant plus importante au Mali où l’ambassadrice est en contact très régulier avec les différentes composantes du gouvernement.

À l’heure actuelle, ce transfert n’est pas encore réellement opérationnel. Aucun projet n'a encore été lancé et le suivi du secteur par l'agence est assuré par une personne à compétence régionale sur trois pays. De plus, les ressources humaines de l’AFD sont insuffisantes pour suivre l’ensemble des champs de la gouvernance et d'assurer la représentation de la France aux nombreuses réunions techniques correspondantes qui se tiennent à Bamako.

De plus, les enjeux politiques liés à la gouvernance sont très sensibles au Mali, notamment dans le contexte de la mise en œuvre de l'accord pour la paix et la réconciliation. C’est notamment le cas de la décentralisation qui est au cœur des réformes attendues. Cette sensibilité donne de fait une place importante aux services de l’ambassade. Cependant, la proximité des relations entre les équipes du SCAC et de l’AFD assure un bon suivi de ce dossier ; il demeure que le transfert de la compétence à l’AFD ne peut donc pas être considéré comme effectif.

Travaux de la commission

Lors de sa réunion de 8 heures 30, le jeudi 31 mai 2018, la commission des finances, réunie en commission d’évaluation des politiques publiques, a entendu : M. Jean-Baptiste LEMOYNE, secrétaire d’État auprès du ministre de l’Europe et des affaires étrangères.

Le compte rendu de cette réunion est disponible sur le site de l’Assemblée nationale.

La vidéo de cette réunion peut être consultée sur le site de l'Assemblée nationale.

personnes auditionnÉes par le rapporteur spÉcial

– M. Serge Michailof, chercheur associé à l’IRIS, et M. Olivier Lafourcade, Président du conseil d’administration et du comité d’investissement d’Investisseurs et partenaires développement (IPDEV)

– M. Pascal Teixeira Da Silva, Ambassadeur chargé des migrations

– M. Rémy Rioux, directeur général de l’Agence française du Développement, M. Charles Trottmann, directeur de cabinet, Mme Zolika Bouabdallah, chargée des relations avec le Parlement

– Direction générale du Trésor : M. Cyril Rousseau, Sous-directeur MULTIFIN, M. Pierre Gaudin, Chef du bureau MULTIFIN5 (Aide publique au développement), M. Samuel Goldstein, Chef du bureau MULTIFIN2 (Afrique Subsaharienne, Zone franc et Agence Française de Développement), M. Alexandre Tavin, Adjoint au chef du bureau MULTIFIN2, Mme Adrienne BENASSY, Adjointe au chef du bureau MULTIFIN2, M. Antoine Malandain, Adjoint au chef du bureau MULTIFIN2, M. Frédéric Maurel, Adjoint au chef du Bureau Aide-Projet (Programme 851),

– Proparco : M. Grégory Clemente, directeur général et Mme Laure Loaec, attachée à la Direction Générale

– La Direction générale de la mondialisation, de la culture, de l’enseignement et du développement international (DGM) auprès du ministère de l’Europe et des Affaires étrangères : M. Daniel Vosgien, Délégué des programmes et des opérateurs (DGM/DPO).

ANNEXES

Aide reçue par les cinq pays sahÉliens en 2016

Sources : Banque Mondiale (PIB, PIB par habitant), OCDE (APD totale), Ministère des Affaires étrangères (APD française), AFD

Aide reçue par les PAYS PRIORITAIRES* de l’aide française en 2016

* Liste des pays prioritaires établie par le CICID de février 2018, qui ne correspond pas aux pays prioritaires de l’année 2016

aide publique au dÉveloppement par pays BÉNÉFICIAIRE

TRI PAR AIDE TOTALE FRANÇAISE

Sources : Banque Mondiale (PIB, PIB par habitant), OCDE (APD totale), Ministère des Affaires étrangères (APD française)

aide publique au dÉveloppement par pays BÉNÉFICIAIRE

TRI PAR DONS BILATÉRAUX FRANÇAIS

Sources : Banque Mondiale (PIB, PIB par habitant), OCDE (APD totale), Ministère des Affaires étrangères (APD française)

Programme de la mission au mali (23 au 26 janvier 2018)

Mardi 23 janvier2018

Mercredi 24 janvier 2018

Jeudi 25 janvier 2018

Vendredi 26 janvier 2018

Liste des 15 projets de l’AFD reportÉs suite aux annulations

Source : réponse au questionnaire adressé à l’AFD.

([1]) Rapport spécial sur le budget 2018 de l’aide publique au développement, Assemblée nationale.

([2]) Rapport spécial sur le budget 2018 de l’aide publique au développement, Assemblée nationale.

[3] Source : Réponse du ministère des affaires étrangères au questionnaire