rapport sur le projet de loi, après engagement de la procédure accélérée, pour un Etat au service d’une société de confiance (n°424).

● Les dispositifs de limitation du droit au recours demeurent donc aujourd’hui sectoriels et limités aux irrégularités de faible portée. Dans son étude précitée de 2013, le Conseil d’État réfléchissait à la création « d’une forme étendue d’autorité de la chose jugée » dès lors qu’un recours a été exercé contre la décision et qu’un moyen a été soulevé.

Il proposait notamment d’imaginer un « système dans lequel, sous réserve d’une publicité suffisante, toute personne intéressée, y compris le bénéficiaire de la pré-décision, pourrait saisir un juge administratif qui se prononcerait en premier et dernier ressort dans un délai rapide. Le législateur pourrait alors prévoir, en veillant à ne pas porter une atteinte excessive au droit au recours, qu’une fois mise en œuvre cette procédure et si le juge conclut à la légalité de la pré-décision, celle-ci ne pourrait plus être critiquée, y compris par voie d’exception à l’occasion d’un recours dirigé contre la décision finale. Ce mécanisme complexe pourrait, en particulier, présenter un intérêt pour les projets les plus importants. » ([93]) C’est précisément ce dispositif que le présent article propose de créer, à titre expérimental.

II. le dispositif proposÉ

● Le I du présent article précise le périmètre et le champ d’application de l’appréciation en régularité. Le bénéficiaire mais aussi la collectivité à l’origine d’une décision administrative pourront saisir le tribunal administratif d’une telle appréciation, qui ne concernera que la légalité externe de l’acte, c’est-à-dire la compétence de l’auteur de l’acte, la forme de l’acte, ainsi que les différentes formalités prévues par sa procédure d’édiction.

Le champ du dispositif comprend les décisions non réglementaires prises sur le fondement du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique, du code l’urbanisme et du code de la santé publique. Ce champ devra être défini avec précision dans le décret en Conseil d’État prévu pour l’application de cet article.

À titre d’exemple, l’étude d’impact cite le cas d’une « opération d’aménagement urbain engagée par une collectivité publique et donnant lieu à une procédure d’expropriation. La collectivité pourrait ainsi sécuriser l’acte déclaratif d’utilité publique en demandant au juge administratif d’en apprécier la régularité. De même, dans le cas d’un immeuble déclaré insalubre à titre irrémédiable par le préfet, le préfet ou l’entreprise qui a un projet d’acquisition de l’immeuble pourrait demander au juge administratif de se prononcer sur la régularité de l’arrêté portant déclaration d’insalubrité irrémédiable, dans le but de prévenir une remise en cause ultérieure de la déclaration d’utilité publique de l’acquisition de l’immeuble insalubre. »

● Le II précise les modalités d’organisation du débat contentieux. La demande devra être présentée dans un délai de trois mois suivant la décision. Afin que les tiers intéressés soient en mesure de faire valoir leurs observations, il est précisé que la décision doit être rendue publique, selon des modalités qui seront précisées par décret en Conseil d’État.

La saisine du juge a pour effet de suspendre l’examen des recours au fond dirigés contre la décision en cause et dans lesquels sont soulevés des moyens de légalité externe, sauf s’il s’agit des procédures de référé prévues au livre V des procédures administratives.

● Afin de ne pas allonger la procédure, la décision du juge ne se sera pas susceptible d’appel (III). S’il constate la régularité de la décision, aucun moyen d’illégalité externe ne pourra plus être invoqué à l’encontre de cette décision. Cette purge, souligne l’étude d’impact, « permettra l’accélération des procédures au fond éventuellement pendants devant les tribunaux à l’encontre de ces décisions puisque ne pourront être soulevées que des moyens de légalité interne ».

En cas d’irrégularité, le juge ne pourra en revanche pas abroger l’acte en question. Il appartiendra alors à l’administration de retirer l’acte, soit au cours de la procédure, soit dans un délai de deux mois à l’issue de la décision du juge.

Le tribunal statuera dans un délai fixé par voie réglementaire. La célérité de la procédure juridictionnelle étant naturellement un élément clé de l’efficacité de ce dispositif, votre rapporteur ne peut qu’être favorable à des délais brefs, qui ne nuisent cependant pas à la qualité des décisions rendues.

● Les IV et V du présent article prévoient que l’expérimentation sera menée pour une durée de trois ans, dans le ressort de quatre tribunaux administratifs.

Un décret en Conseil d’État précisera, outre les décisions entrant dans le champ d’application de l’article, les modalités de publicité des décisions en question ainsi que les réponses qui leur auront été apportées par les tribunaux.

III. lA POSITION DE LA COMMISSION SPÉCIALE

La commission spéciale a adopté cet article sans modification.

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La commission émet un avis favorable à l’adoption de l’article 31 sans modification.

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Article 32 Habilitation pour la simplification des règles de mention et de sanction du taux effectif global – Habilitation pour la simplification du régime de responsabilité des agences de notation de crédit – Suppression du rapport de gestion pour les petites entreprise

Le présent article prévoit deux habilitations du Gouvernement à prendre par ordonnance des mesures relevant du domaine de la loi en matière de mention du taux effectif global dans les contrats de crédit aux entreprises d’une part (I), et en matière de régime de responsabilité des agences de notation de crédit d’autre part (II). Il prévoit également de modifier le code du commerce pour dispenser les petites entreprises de l’établissement d’un rapport de gestion (III).

Ces trois mesures visent à aligner le droit français sur les règles européennes, en mettant fin aux surtranspositions.

I. habilitation en matiÈre de taux effectif global

A. l’État du droit

1. Le taux effectif global

Le taux effectif global se définit comme le coût total du crédit pour l’emprunteur, exprimé en pourcentage annuel du montant total du crédit.

Comme le note Emmanuel Constans, ancien Président du comité consultatif du secteur financier, dans son rapport au ministre de l’économie remis en juillet 2017, « l’objectif du TEG est double. Il vise, d’une part, à faciliter pour les emprunteurs la comparaison des offres de crédit qui leur sont soumises. Il permet, d’autre part, de vérifier le respect par le crédit concerné du taux de l’usure ».

Afin de mieux comparer les offres de crédits, le TEG synthétise en un chiffre l’ensemble du coût. L’article L. 314-1 du code de la consommation précise que, « pour la détermination du taux effectif global du prêt […], sont ajoutés aux intérêts les frais, les taxes, les commissions ou rémunérations de toute nature, directs ou indirects, supportés par l’emprunteur et connus du prêteur à la date d’émission de l’offre de crédit ou de l’avenant au contrat de crédit, ou dont le montant peut être déterminé à ces mêmes dates, et qui constituent une condition pour obtenir le crédit ou pour l’obtenir aux conditions annoncées ».

Conçu pour protéger les consommateurs, le taux de l’usure est, pour chaque grande catégorie de crédit, le taux maximum auquel une banque peut prêter. Un TEG excédant de plus du tiers le taux effectif moyen pratiqué au trimestre précédent, tel que calculé par la Banque de France, est considéré comme usuraire ([94]). Aux termes de l’article L. 341-50 du code de la consommation, le fait de consentir à autrui un prêt usuraire est passible de sanctions pénales (deux ans de prison et 300 000 euros d’amende), avec éventuellement des mesures complémentaires comme la fermeture de l’entreprise.

En application des articles L. 314-5 du code de la consommation et L. 314-1 du code monétaire et financier, le taux effectif global doit être mentionné dans tout écrit constatant un contrat de prêt, qu’il s’agisse d’un crédit aux particuliers, aux entreprises ou aux personnes morales non professionnelles.

2. La mention obligatoire du taux effectif global dans les contrats de crédit aux entreprises

a. Les contrats de crédits aux entreprises ne sont pas dans le champ de l’harmonisation européenne

On dénomme TAEG (taux annuel effectif global) le TEG calculé pour les crédits régis par le code de la consommation (crédit à la consommation et crédit immobilier lorsqu’il n’est pas destiné à financer une activité professionnelle). Le calcul du TAEG est harmonisé au niveau européen pour les crédits à la consommation ([95]) et les crédits immobiliers ([96]).

Les taux se distinguent par la méthode de calcul applicable : le TAEG est calculé selon la méthode dite « équivalente » (calcul d’actualisation à compter de la date de déblocage des fonds) alors que le TEG est calculé selon la méthode proportionnelle (calcul par périodes de temps égales à compter du déblocage des fonds).

En ce qui concerne le TAEG, le droit européen en impose la mention au sein des documents précontractuels et contractuels et en harmonise la définition, les modalités de calcul et le champ d’application.

Or, ces règles applicables aux seuls crédits souscrits par les ménages dans le droit de l’Union européenne ont été étendues en droit français à l’ensemble des crédits consentis aux entreprises, aux associations et aux collectivités locales.

b. Les objectifs du TEG ne sont pas nécessairement remplis en matière de contrat de crédit aux entreprises

Concernant les crédits aux entreprises, les deux objectifs du TEG – lisibilité et détermination par rapport au taux d’usure – ne sont pas nécessairement remplis.

D’une part, la réglementation relative à l’usure ne s’applique plus aux prêts accordés à des personnes morales agissant à des fins professionnelles depuis des lois de 2003 et 2005 ([97]), à l’exception des découverts en compte. Cette réforme avait pour objectif de permettre aux entreprises ayant peu de fonds propres et de garanties à offrir en contrepartie d’un emprunt d’obtenir les fonds nécessaires, tout en assurant aux banques prêteuses la juste rémunération de leur prise de risque.

D’autre part, le TEG ne permet pas toujours une bonne comparaison des offres aux entreprises ou de lisibilité sur le coût total du crédit que l’entreprise supportera réellement.

S’agissant de produits financiers complexes, tels que des prêts à taux variable ou des prêts structurés, le calcul du TEG lors de la signature du contrat de crédit est basé sur des hypothèses de long terme (inflation, variation des taux) difficilement prévisibles. Aussi, le coût du crédit effectivement constaté a posteriori diffère généralement du TEG.

Pour les produits financiers de court terme, tels que la facilité de caisse, le découvert ou l’affacturage, le taux effectif global ne permet pas à un entrepreneur d’appréhender le coût global de son contrat. Lors de l’ouverture d’une ligne de crédit de court terme, le TEG est calculé sur la totalité des droits de tirage. Or, il n’est pas certain que l’entreprise utilise la totalité du crédit ainsi consenti. Il en résulte que le TEG effectivement appliqué par l’établissement de crédit va différer de celui initialement mentionné, puisque variant en fonction de l’utilisation de la ligne de crédit.

Dans son rapport sur la lisibilité des tarifs des produits de financement utilisés par les TPE, l’Observatoire de financement des entreprises souligne que le TEG « n’est toutefois quasiment pas utilisé par les banquiers et affactureurs pour présenter le coût de leurs produits. En effet, hormis le crédit échéancé (qui comprend un tableau d’amortissement), le TEG peut difficilement intégrer la part d’aléa parfois assez forte concernant les autres produits de financement (par exemple, il peut être assez difficile de prévoir dans quelle mesure un découvert sera utilisé ou encore de savoir dans quelle mesure on fera usage du contrat d’affacturage : nouveaux clients et donc nouvelles factures arrivant en cours d’exécution du contrat ...) » ([98]).

3. Les sanctions applicables au prêteur en cas d’erreur ou défaut de TEG

En matière de sanction du défaut ou de l’erreur de TEG, le droit de l’Union européenne renvoie aux États membres le soin d’en définir les modalités, à condition que la sanction soit effective, dissuasive et proportionnée.

En droit français, les sanctions en cas de défaut ou d’erreur de TEG/TAEG sont très diverses, selon la nature de la procédure engagée : sanctions pénales ou civiles. S’y ajoutent, éventuellement, les sanctions administratives prononcées par l’autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR).

En matière de sanctions pénales, les sanctions peuvent aller de la contravention de 5ème classe (pour une absence de la mention de TAEG dans la fiche d’information précontractuelle européenne normalisée) à l’amende délictuelle de 150 000 euros (pour une remise d’une offre de crédit ne comportant les mentions prescrites, dont le TEG).

Le tableau ci-dessous recense les différentes sanctions selon la nature du contrat de prêt.

sanctions encourues en cas d’erreur ou de dÉfaut de mention du TEG

Source : rapport d’Emmanuel Constans au ministre de l’économie sur le taux effectif global, annexe 5 (juillet 2017).

Ainsi, en cas d’absence ou l’erreur de TEG ou de TAEG dans le contrat de crédit, le juge prononce la nullité de la clause contractuelle relative au taux d’intérêt conventionnel et lui substitue le taux d’intérêt légal. Par conséquent, le prêteur est tenu de rembourser à l’emprunteur le trop-perçu d’intérêt.

Pour les crédits à la consommation, l’absence ou l’erreur de TAEG au sein des documents de nature précontractuelle et contractuelle entraîne la déchéance totale des droits aux intérêts, sans pouvoir d’appréciation du juge. Pour les crédits immobiliers, le code de la consommation prévoit une déchéance totale ou partielle, laissée à l’appréciation du juge.

Il apparaît que les sanctions civiles manquent de cohérence et de lisibilité. Pour les crédits aux entreprises, la seule sanction applicable est la nullité des clauses d’intérêts alors que les crédits aux consommateurs peuvent faire l’objet d’une déchéance partielle ou totale des droits aux intérêts.

En outre, certaines sanctions civiles soulèvent des interrogations quant à leur conformité au principe de proportionnalité, imposé par l’Union européenne. Ces sanctions ne sont en effet pas modulables et s’appliquent de la même manière lorsqu’elles sanctionnent l’absence de TEG, une erreur grossière ou une erreur minime ([99]).

B. le dispositif proposÉ

L’article prévoit d’habiliter le Gouvernement à prendre, dans un délai de douze mois suivant la publication de la loi, toute mesure visant à modifier les dispositions législatives du code de la consommation et du code monétaire et financier relatives au taux effectif global.

1. La suppression de la mention obligatoire du TEG dans les contrats de crédit aux entreprises

Le a) du 1° du I (alinéa 3) prévoit la suppression de la mention obligatoire du taux effectif global dans les contrats de crédit aux entreprises, lorsque cette mention est inappropriée à ces contrats.

D’après les informations transmises par le Gouvernement au rapporteur, « il s’agit de développer des outils permettant aux entreprises, dont les plus petites, d’informations claires, fiables et compréhensibles, base d’une meilleure connaissance du coût réel du crédit et de la comparabilité entre établissements ».

Certains outils font déjà l’objet de développement, sous l’impulsion des pouvoirs publics et des professionnels, comme les glossaires des frais liés aux financements de court terme pour les TPE ou encore les récapitulatifs annuels de frais bancaires ex post. D’autres outils pourraient être envisagés, tels que des comparateurs de crédit (sur la base d’une terminologie commune).

2. L’harmonisation du régime de sanction applicable en cas de défaut ou d’erreur de TEG ou de TAEG

Le b) du 1° du I (alinéa 4) prévoit de clarifier et d’harmoniser le régime des sanctions civiles applicables en cas d’erreur ou de défaut de ce taux. Cette habilitation doit permettre de clarifier le régime de sanctions applicables et d’instaurer une plus grande proportionnalité des sanctions au regard des préjudices effectivement subis en cas d’erreur ou de défaut de TEG/TAEG.

Si seules les sanctions civiles sont visées par l’habilitation, cette harmonisation du régime de sanction vise aussi les contrats de crédit aux particuliers qu’aux entreprises. Il s’agit, selon le Gouvernement, « de prendre en compte le préjudice réel subi par l’emprunteur » en modulant les sanctions selon la gravité de l’erreur.

C. la position de la commission spÉciale

Certains acteurs économiques, notamment les représentants de petites et moyennes entreprises, rencontrés par votre rapporteur ont soulevé des craintes quant à la suppression de la mention obligatoire du TEG dans les contrats de prêts aux entreprises.

Plusieurs parlementaires de la commission spéciale ont relayé ces craintes. Votre rapporteur souligne donc ici qu’il n’est pas envisagé de supprimer l’obligation de mention du TEG dans tous les contrats de prêts aux entreprises, mais seulement pour les prêts pour lesquels la pertinence informative du TEG n’est pas avérée.

L’étude d’impact précise ainsi qu’une large consultation auprès des établissements prêteurs et des emprunteurs sera menée afin d’estimer précisément dans quels cas le TEG ne s’avère pas nécessaire et par quelle information plus utile il pourrait être remplacé, selon les préconisations de l’Observatoire de financement des entreprises. C’est ainsi que se justifie un délai d’habilitation relativement long – de douze mois.

Le Gouvernement prévoit d’aboutir à un « accord de place » ([100]) afin de définir de nouvelles modalités d’information sur les offres de crédits, plus adaptées aux besoins des entreprises.

Il s’agit cependant de veiller à ce que la mention du TEG dans les contrats de crédits aux entreprises ne soit plus obligatoire uniquement lorsqu’elle n’est pas pertinente et à ce qu’un dispositif plus adéquat soit mis en place, afin que les petites et moyennes entreprises ne perdent pas en lisibilité et en transparence de leurs offres de crédits. Il conviendrait également de maintenir l’obligation pour le prêteur de mentionner le TEG lorsque l’emprunteur le demande.

II. Le rÉgime de responsabilitÉ des agences de notation

A. l’État du droit

1. Le régime de responsabilité européen des agences de notation de crédit

Avant la crise financière de 2008, l’activité des agences de notation ne faisait l’objet que d’un encadrement minimal.

Le règlement européen no 1060/2009 sur les agences de notation, entré en vigueur le 7 décembre 2009, a instauré un premier dispositif d’encadrement des agences de notation dans l’Union européenne. Les agences de notation de crédit sur le territoire européen doivent être enregistrées et se soumettre à l’ensemble des règles relatives aux conflits d’intérêt, à la transparence, à l’émission et à la qualité des notations.

La compétence des autorités nationales de régulation en matière d’enregistrement et de contrôle des agences de notation, dévolue initialement à l’Autorité des marchés en France, a été transféré à l’Autorité européenne des marchés financiers (AEMF ou ESMA ([101]) en anglais) depuis le 1er juillet 2011.

En matière de responsabilité, le régime européen a été renforcé, notamment par l’article 35 bis du règlement (UE) no 462/2013 du 21 mai 2013, dit « CRA 3 » (pour Credit Rating Agencies 3), modifiant le règlement (CE) n° 1060/2009, règlement « CRA 1 ».

En matière de responsabilité à l’égard des tiers, il prévoit que lorsqu’une agence de notation de crédit, de manière intentionnelle ou par négligence grave, a commis une infraction aux règles européennes, un investisseur ou un émetteur peut demander réparation à cette agence de notation pour le préjudice subi du fait de cette infraction. La charge de la preuve incombe au requérant. Le droit européen reconnaît donc une responsabilité des agences à l’égard des tiers et non seulement une responsabilité contractuelle entre l’agence et ses clients.

En matière de responsabilité contractuelle qui lie l’agence de notation à l’émetteur, seules les clauses d’exonération totale de responsabilité sont prohibées: les clauses limitatives de responsabilité, courantes dans les relations contractuelles des agences de notation, demeurent licites et ont pour but de préserver l’indépendance des agences de notation dans leurs relations contractuelles avec leurs clients.

Le règlement (UE) no 462/2013 prévoit que la responsabilité civile de l’agence de notation de crédit ne peut être limitée a priori que lorsque cette limitation est raisonnable et proportionnée et qu’elle est autorisée par le droit national applicable.

2. Le régime français de responsabilité des agences de notation

La France se distingue au sein de l’Union européenne en raison de son régime de responsabilité civile des agences de notation de crédit plus contraignant.

Le régime français de responsabilité civile des agences de notation de crédit a été créé par les articles 10 et 11 de la loi n° 2010-1249 du 22 octobre 2010 sur la régulation bancaire et financière, codifiés aux articles L. 544-5 et L. 544-6 du code monétaire et financier.

L’article L. 544-5, alinéa 1er, reconnaît la responsabilité, y compris délictuelle, d’une agence de notation tant à l’égard de ses clients que des tiers, si des fautes ou manquement qu’elle commet ont des conséquences dommageables.

Le droit français impose aux agences de notation de crédit un engagement de leur responsabilité civile plus extensif que celui du règlement européen « CRA3 », notamment sur la nature de la responsabilité engagée – civile et délictuelle en France. Le requérant peut donc choisir d’avoir recours à la responsabilité délictuelle de l’agence malgré l’existence d’un contrat. La loi française, contrairement au droit européen, n’implique pas la nécessité pour le requérant d’apporter la preuve de l’impact de la notation.

Au plan de la culture juridique, l’approche du droit français est différente de celle du droit européen, puisque le régime français ouvre une responsabilité large qui sera qualifiée par le juge saisi de la question alors que le droit européen se base sur une approche casuistique, l’annexe III du règlement « CRA 2 » tel que modifié par le règlement « CRA 3 » recense 95 cas de fautes de nature à engager la responsabilité civile des agences de notation de crédit.

Le deuxième alinéa de l’article L. 544-5 prohibe tout accord ayant pour effet de soumettre un différend, par avance et exclusivement, à un État tiers à l’Union européenne. Ce régime n’a jamais donné lieu à un contentieux.

L’article L. 544-6 prohibe les clauses exclusives de responsabilité. Cette disposition existe également en droit européen (dernier alinéa du 3. de l’article 35 bis du règlement CRA 3).

Les articles du code monétaire et financier s’appliquent aux agences de notation de crédit dont le siège social (des filiales en général) est situé en France, quelle que soit la localisation de la personne morale ou physique qui entend engager leur responsabilité civile.

B. le dispositif proposÉ

Le présent article autorise le Gouvernement à prendre par ordonnance, dans un délai de douze mois, toute mesure du domaine de la loi visant à modifier les dispositions du code monétaire et financier en vue de simplifier le régime de responsabilité des agences de notation de crédit (alinéa 5).

D’après les éléments transmis à votre rapporteur, le Gouvernement envisage d’abroger les articles L. 544-4, L. 544-5 et L. 544-6 du code monétaire et financier :

– l’article L. 544-4 désignant l’Autorité des marchés financiers comme compétente au sens du droit européen sur les agences de notation de crédit est sans effet depuis le transfert de la compétence à l’AEMF le 1er juillet 2011 ;

– l’article L. 544-5 définit le régime français de responsabilité des agences de notation de crédit et prohibe les clauses contractuelles soumettant un contrat d’une agence de notation aux juridictions d’un État tiers à l’Union ;

– l’article L. 544-6 prohibe les clauses exclusives de responsabilité, réputées non écrites.

C. la position de la commission spÉciale

La commission spéciale a adopté un amendement du Gouvernement visant à supprimer cette mesure d’habilitation (suppression de l’alinéa 5) pour la remplacer par la suppression des articles L. 544-4, L. 544-5 et L. 544-6 du code monétaire et financier.

Le rapporteur a émis un avis favorable sur cet amendement, considérant que cette option est plus claire et plus lisible pour le Parlement qu’une habilitation à légiférer par ordonnance.

Cette simplification doit être un signal favorable pour les agences de notation de crédit, afin de rendre leur régime de responsabilité davantage lisible et stable. D’autant plus que, dans le contexte du Brexit, une telle surtransposition pourrait faire obstacle à la relocalisation d’agences de notation à Paris.

III. la suppression du rapport de gestion pour les petites entreprises

A. l’État du droit

1. Un document obligatoire en vue d’informer les associés

Les obligations comptables de sociétés commerciales comprennent la rédaction annuelle d’un rapport de gestion. Les sociétés commerciales regroupent en droit français : les sociétés anonymes (SA), les sociétés à responsabilité limitée (SARL), les sociétés par action simplifiées (SAS), les sociétés en commandite, les sociétés en nom collectif et les sociétés européennes.

Le rapport de gestion comporte les commentaires de l’équipe de direction d’une entreprise sur les comptes de l’année. D’après l’article L. 232-1 précité, il « expose la situation de la société durant l’exercice écoulé, son évolution prévisible, les événements importants survenus entre la date de la clôture de l’exercice et la date à laquelle il est établi, ses activités en matière de recherche et de développement. Il y est fait mention des succursales existantes ». Il est destiné à être présenté aux associés qui approuvent les comptes sociaux sur de l’assemblée annuelle.

L’article L. 225-100 du code de commerce indique que le rapport de gestion doit également contenir les informations suivantes :

– une analyse objective et exhaustive de l’évolution des affaires, des résultats et de la situation financière de la société, notamment de sa situation d’endettement, au regard du volume et de la complexité des affaires ;

– dans la mesure nécessaire à la compréhension de l’évolution des affaires, des résultats ou de la situation de la société, des indicateurs clefs de performance de nature financière ;

– une description des principaux risques et incertitudes auxquels la société est confrontée.

Le fait de ne pas établir de rapport de gestion est sanctionné par une amende de 9 000 euros (articles L. 241-4 et L. 242-8 du code de commerce).

2. Les dispositions spécifiques pour les petites entreprises

Le contenu du rapport de gestion diffère selon la taille et la nature juridique de l’entreprise.

Depuis 2009, certaines sociétés unipersonnelles sont exonérées de l’obligation d’établir un rapport de gestion dès lors qu’elles ne dépassent pas à la clôture d’un exercice deux des trois seuils fixés par décret en Conseil d’État et qui sont le total de leur bilan, le montant de leur chiffre d’affaires hors taxe et le nombre moyen de leurs salariés au cours de l’exercice. Seules les sociétés à responsabilité limitée (SARL) et les sociétés par action simplifiée (SAS) dont la gérance ou la présidence est assumée personnellement par un associé unique, personne physique, sont dispensées de l’établissement de ce document.

La fixation des seuils est inscrite à l’article D. 123-200 du code de commerce, à savoir en ce qui concerne les petites entreprises :

– le total du bilan est fixé à 4 millions d’euros ;

– le montant net du chiffre d’affaires à 8 millions d’euros ;

– le nombre moyen de salariés employés au cours de l’exercice à 50.

Pour toutes les petites entreprises, y compris les sociétés par actions simplifiées, qui ne dépassent pas deux de ces trois seuils – mais qui ne sont pas des sociétés unipersonnelles – le rapport de gestion a été récemment simplifié par l’ordonnance n° 2017-1162 du 12 juillet 2017. Aux termes de l’article L. 232-1 du code du commerce, ce rapport expose la situation de la société durant l’exercice écoulé, son évolution prévisible, ainsi que les événements importants survenus entre la date de la clôture de l’exercice et la date à laquelle il est établi.

3. Les règles européennes

La directive 2013/34/UE du 26 juin 2013 permet aux États membres d’exempter les petites entreprises de l’établissement d’un rapport de gestion, à condition que certaines informations relatives à l’acquisition des actions propres figurant dans l’annexe (article 19.3).

Or, les comptes annuels présentent :

– le bilan (actif, passif, capitaux propres),

– le compte de résultats (récapitule les produits et les charges de l’exercice, fait apparaître le bénéfice ou la perte),

– et l’annexe : montant des engagements de l’entreprise en matière de pension, de compléments de retraite, d’indemnités et d’allocations en raison du départ à la retraite ou avantages similaires des membres ou associés de son personnel et de ses mandataires sociaux, ainsi que les évènements importants survenus depuis la date de clôture de l’exercice. Seules les micro-entreprises ([102]) sont dispensées d’établir une annexe (L. 123-16-1 du code de commerce).

Ils permettent d’accéder aux mêmes informations que celles contenues dans le rapport de gestion pour les petites entreprises, à l’exception des indicateurs clés de performance de nature non financière et de la description des principaux risques et incertitudes auxquels la société est confrontée. Or, les petites entreprises ne sont déjà plus tenues de présenter ces éléments depuis l’ordonnance du 12 juillet 2017.

Cependant, si un rapport de gestion doit être tenu à la disposition de toute personne qui en fait la demande, seules les sociétés cotées doivent le déposer au greffe du tribunal. Les comptes annuels doivent être déposés au greffe, mais il possible de demander la confidentialité du compte de résultat et de ne pas le publier afin de garantir la confidentialité d’informations stratégiques pour l’entreprise. Seules les autorités judiciaires et administratives, ainsi que les pourvoyeurs de fonds peuvent avoir accès à ces documents confidentiels.

B. le dispositif proposÉ

Le présent article, à l’alinéa 9, élargit l’exemption de rapport de gestion à toutes les petites entreprises qui correspondent aux critères définis à l’article L. 123-16 du code du commerce, à savoir celles qui ne dépassent pas, à la clôture d’un exercice, deux des trois seuils fixés par décret en Conseil d’État :

– un total du bilan est fixé de 4 millions d’euros ;

– un montant net du chiffre d’affaires de 8 millions d’euros ;

– un nombre moyen de salariés employés au cours de l’exercice de 50.

Par cohérence, des mesures de coordination suppriment les dispositifs allégés de rapport de gestion pour les petites entreprises :

– l’exonération, à l’article L. 225-100-1 du code du commerce, de présentation des indicateurs clefs de performance de nature non financière (notamment des informations relatives aux questions d’environnement et de personnel) ainsi que des indications sur les objectifs et la politique de couverture des transactions de l’entreprises (alinéa 8) ;

– le rapport de gestion simplifié pour les petites entreprises, défini au paragraphe V de l’article L. 232-1 du code du commerce (alinéa 10).

Les alinéas 11 à 14 modifient l’article L. 950-1 du code du commerce relatif aux dispositions applicables dans les îles Wallis et Futuna, afin que les articles L. 225-100-1 et L. 232-1 soient applicables dans leur version issue de la présente loi.

C. la position de la commission spÉciale

Votre rapporteur considère que la suppression du rapport de gestion pour les petites entreprises ne devrait pas porter préjudice à l’information des tiers, qui devrait être satisfaite par la présentation du bilan et du compte de résultat.

D’après les chiffres transmis par le Gouvernement, la suppression de cette charge administrative devrait bénéficier à 1,3 million de petites sociétés. Estimant le coût moyen d’établissement d’un rapport de gestion à 209,3 euros (7 heures de travail à 29,9 euros brut de l’heure), le Gouvernement considère que cette mesure devrait entraîner une économie de 270 millions d’euros pour les petites entreprises françaises.

La commission a adopté les dispositions relatives au rapport de gestion sans modification.

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La commission est saisie de deux amendements de suppression, CS54 de M. Éric Straumann et CS374 de M. Julien Aubert.

M. Éric Straumann. L’article 32 prévoit de supprimer le taux effectif global. Le TEG fait pourtant apparaître en toute transparence le coût réel d’un emprunt bancaire en affichant notamment le coût de l’assurance emprunteur, ce qui est très utile pour parfaire l’avis du chef d’entreprise.

La Confédération des PME, notamment, considère que ce recul en matière de transparence bancaire est inadmissible. Alors que la tarification bancaire demeure complexe pour beaucoup de chefs d’entreprise, la suppression du TEG leur retirerait un élément de comparaison fort utile. La CPME a mené une enquête auprès de 405 chefs d’entreprise, dont il ressort que 85 % des dirigeants prennent en compte le TEG quand ils empruntent, que le TEG permet de comparer les offres pour 78 % des entreprises et qu’il est source de négociation pour 60 % des répondants.

À l’heure où l’on souhaite faciliter la vie des entreprises et leur accès aux financements, l’incompréhensible suppression du TEG est un mauvais service rendu aux TPE-PME. Lorsque le TEG est mal calculé ou absent, c’est le taux d’intérêt légal qui s’applique, et la perte pour les banques est relativement faible. Par ailleurs, on comprend mal pourquoi ce qui est possible pour les particuliers ne le serait plus pour les professionnels.

Une telle mesure encouragera les crédits structurés, avec des montages souvent incompréhensibles des chefs d’entreprise : on a vu ce que cela a coûté aux collectivités locales… Restons simples et clairs, revenons sur la suppression du TEG dans les contrats des entreprises – un cadeau manifeste fait aux banques !

M. Julien Dive. La réforme du taux effectif global a deux objectifs : supprimer la mention obligatoire du TEG dans les contrats de crédit aux entreprises lorsque cette mention est inappropriée à ces contrats ; clarifier et harmoniser le régime des sanctions civiles applicables en cas d’erreur ou de défaut de ce taux, en veillant particulièrement à leur caractère proportionné au regard des préjudices effectivement subis par les emprunteurs.

Lorsque le TEG n’est pas mentionné dans les contrats de crédit ou qu’il est mentionné de manière inexacte, le prêteur peut être condamné à restituer tout ou partie des intérêts déjà payés à l’emprunteur. Cela fait l’objet d’un large contentieux devant les juridictions civiles et les services contentieux des établissements de crédits.

Cela étant, l’apparence contraignante de cette obligation masque son caractère essentiellement dissuasif.

D’autre part, la discussion relative au TEG s’inscrit plus globalement dans la problématique de la rémunération des établissements de crédit, qui pourrait être l’objet d’un débat démocratique plutôt que d’une décision prise par ordonnance.

Pour l’ensemble de ces raisons, je vous propose, avec Julien Aubert, de supprimer l’article 32.

M. le rapporteur. Vous sortez l’arme lourde ! L’article 32 comporte deux autres mesures, plus consensuelles, relatives à la responsabilité des agences de notation de crédit et à l’obligation pour les petites entreprises d’établir un rapport de gestion. Celles-ci disparaîtraient du texte si vos amendements de suppression venaient à être adoptés.

Je vous propose de débattre de cette question à l’occasion de l’examen des amendements qui ne portent que sur les dispositions relatives au TEG. Avis défavorable.

M. le ministre. Il aurait été honnête, dans la présentation que vous avez faite de l’article 32, de dire qu’il visait à supprimer non pas le TEG, mais seulement sa mention obligatoire dans les contrats de crédit aux entreprises. Ce n’est pas tout à fait la même chose…

Il convient aussi de noter que le TEG découle d’une surtransposition du droit de l’Union européenne dans le champ économique et financier. Or il m’a semblé que c’est ce que nous souhaitions précisément tous combattre, dans l’intérêt des TPE et des PME françaises – je vous renvoie au rapport de M. Warsmann.

Je ne sous-estime pas les arguments que vous avez employés, et qui reprennent ceux de la CPME, mais il faut souligner aussi qu’il existe des prêts aux entreprises pour lesquels le TEG n’est pas adapté. Sur la forme comme sur le fond, avis défavorable.

La commission rejette ces amendements.

Puis elle examine, en discussion commune, les amendements identiques CS80 de Mme Véronique Louwagie, CS200 de M. Brun, CS331 de M. Pauget, CS495 de M. Laquhila, CS766 de M. Laurent Saint-Martin et CS790 de Mme Jeanine Dubié, et les amendements CS297 de M. Gaël Le Bohec et CS883 de M. le rapporteur.

Mme Véronique Louwagie. L’article 32 propose d’habiliter le Gouvernement à harmoniser, en veillant à leur proportionnalité, les sanctions civiles en cas d’erreur ou de défaut de la mention du TEG et à exclure l’application du TEG, non pertinent, aux clientèles professionnelles. Il s’agit de limiter, conformément à ce qu’impose l’Europe, l’application du TEG aux seuls particuliers.

Un certain nombre de dirigeants de TPE et de PME restent pourtant attachés au TEG. La disparition de sa mention rendrait moins facile la comparaison entre les offres bancaires, souvent complexes à analyser. Si les PME ont la possibilité de procéder à ces comparaisons sans disposer du TEG, les TPE ou les micro-entreprises n’ont pas forcément la même facilité.

L’enquête menée par la Confédération des PME constate que sur 405 réponses, 85 % des dirigeants prennent en compte le TEG quand ils empruntent, que le TEG permet de comparer plus facilement les offres pour 78 % des entreprises et qu’il est source de négociation pour près de 60 % des répondants.

En conséquence, mon amendement CS80 vous propose de compléter l’alinéa 2 et de supprimer en conséquence les alinéas 3 et 4.

M. Philippe Gosselin. Comme suggéré par le rapporteur, l’amendement CS200 vise à supprimer en finesse les dispositions relatives au TEG. Contrairement à M. le ministre, je ne pense pas que ce soit la surtransposition qui soit en cause. D’ailleurs, pour paraphraser un film, je ne crois pas qu’il y ait de bonnes ou de mauvaises surtranspositions…

Plus sérieusement, les entreprises sont attachées à ce TEG, non parce que ce serait la formule magique, mais parce qu’il permet, en intégrant un certain nombre de frais, des comparaisons simples et rapides.

M. Éric Pauget. Nous ne sommes pas opposés à l’article 32, mais aux alinéas 3 et 4 qui ciblent le TEG. Mon amendement CS331 vise à les supprimer. Les remontées de terrain montrent que le TEG est un élément d’analyse et de décision majeur. Prenez le cas d’un médecin libéral, d’un artisan ou d’un commerçant à la tête d’une toute petite structure : ils ne bénéficient d’aucune aide, hormis celle, a posteriori, de leur cabinet comptable, et feront leur choix comme un ménage lorsqu’il achète sa maison.

M. Mohamed Laqhila. Qu’ajouter aux arguments de mes collègues ? Le TEG intègre tous les coûts d’un crédit, et permet aux entreprises, notamment les TPE, de comparer les différentes offres de leur banquier. Pour cette raison, l’amendement CS495 vise à supprimer les alinéas 3 et 4.

M. Grégory Besson-Moreau. Les dirigeants des TPE et des PME sont très attachés à la mention du TEG, qui éclaire fort utilement leur décision. La supprimer reviendrait à leur éteindre la lumière… J’entends, monsieur le ministre, que certaines offres bancaires ne permettent pas d’utiliser le TEG, mais certains crédits sont complexes à analyser et comprennent bien trop souvent des frais cachés.

Les résultats de l’enquête menée par la CPME sont sans appel. Ces données démontrent tout l’intérêt que les entreprises portent au TEG et l’usage qu’elles en font. L’amendement CS766 vise uniquement – et en toute légèreté – à supprimer les alinéas 3 et 4.

Mme Jeanine Dubié. Il est vrai que ce n’est pas le TEG que l’article 32 vise à supprimer, mais sa mention obligatoire, lorsqu’elle est inappropriée au contrat. Mais qui va apprécier le fait qu’elle est inappropriée ? Cela crée du doute.

Par ailleurs, je ne vois pas en quoi ce texte, qui entend simplifier la vie des gens, la compliquerait pour les artisans ou les chefs de TPE pour qui le TEG est un indicateur. Qui bénéficiera de cette simplification ? L’amendement CS790 vise donc à compléter l’alinéa 2 et à supprimer les alinéas 3 et 4.

M. Gaël Le Bohec. Les chiffres donnés par la CPME montrent que les TPE et les PME, et plus encore les experts-comptables avec lesquelles elles travaillent, sont attachées à la mention du TEG. C’est précisément pour elles un élément de confiance et de simplification dans la prise de décision. Pour ces raisons, mon amendement CS297 vise à supprimer l’alinéa 3.

M. le rapporteur. L’amendement CS883 est rédactionnel.

La série d’amendements identiques ainsi que l’amendement CS297 portent bien sur les dispositions relatives au TEG. J’entends les arguments développés par les députés, y compris ceux de mon groupe. Mais je dois, en tant que rapporteur, prendre mes responsabilités.

Nous avons auditionné le Comité consultatif du secteur financier

– CCSF – qui a mené pendant plusieurs mois une réflexion sans a priori sur cette question. Les dispositions de l’article 32 en sont la résultante. Nous avons aussi rencontré la Confédération des PME : ses arguments, repris par plusieurs d’entre vous, m’ont moins convaincu, d’autant que la tournure des questions posées dans le sondage appelait certainement la forme des réponses apportées : lorsqu’on vous demande si c’est bien d’avoir le TEG, on a naturellement tendance à répondre oui…

Je tiens à dire que je ne suis pas opposé par principe à la surtransposition. Il peut arriver de devoir surtransposer en raison d’une spécificité française, et sans affaiblir notre droit pour autant. Mais il ne s’agit pas pour autant de surtransposer pour surtransposer. Autrement dit, je n’en fais pas un argument absolu.

L’article 32 porte à la fois sur le caractère obligatoire de l’affichage du TEG pour les crédits aux entreprises et sur les sanctions en cas de TEG absent ou erroné, la directive européenne exigeant que les sanctions soient proportionnées et progressives.

M. le ministre l’a rappelé : il ne s’agit pas de supprimer le TEG, mais seulement l’obligation d’affichage. Autrement dit, si les emprunteurs en font la demande, ils pourront se faire communiquer le TEG qui leur est applicable par leur établissement bancaire. Il est vrai que pour des crédits simples, semblables à ceux que contractent les particuliers, connaître le TEG peut avoir son intérêt. Et encore : le CCSF a montré que cela pouvait conduire l’entreprise à ne pas chercher à négocier sur les bonnes lignes et à acheter le package, sans penser, par exemple, à obtenir une réduction des frais de dossier. Dans certains cas, la mention du TEG peut être néfaste.

Il arrive aussi qu’elle ne soit pas pertinente. Ainsi, le TEG n’est pas effectif lorsque les taux sont variables, ce qui est souvent le cas dans les crédits aux entreprises. L’entreprise pourra aussi négocier des lignes de crédit avec sa banque, ce qui fera varier le TEG. Dans un grand nombre de cas, le TEG réel ne sera pas le TEG affiché au démarrage.

Or, dès lors que le TEG n’est pas exactement celui qui a été affiché, l’emprunteur est en droit d’attaquer, y compris lorsqu’il lui est plus favorable… Les contentieux sont donc nombreux, d’autant que les sanctions n’ont pas de caractère progressif. Certains n’hésitent pas à attaquer pour un écart de quelques dixièmes ou centièmes derrière la virgule, en plus ou en moins, dans l’espoir de perdre tous les intérêts. Le plus souvent, ils perdent. Mais cela fait perdre aussi beaucoup de temps à tout le monde et contribue à engorger les tribunaux.

Encore une fois, il ne s’agit pas de supprimer le TEG, mais son affichage obligatoire, dans un certain nombre de cas. Avec le développement des technologies financières, les chefs d’entreprise peuvent obtenir, grâce à une application sur leur smart phone, une simulation de l’évolution des lignes de crédits. Je vous invite donc à ne pas vous en tenir à cette convergence de vues sur la nécessité de disposer d’éléments de comparaison qui soient simples et lisibles, en particulier pour nos PME et TPE. Mais le TEG, tel qu’il existe aujourd’hui, ne sert pas toujours leurs intérêts. C’est la raison pour laquelle j’ai été convaincu par l’idée de proposer, dans le délai de douze mois prévu par l’article 32, un dispositif de remplacement par voie d’ordonnance. Le CCSF recommande de mettre l’ensemble des acteurs autour de la table ; je vous invite à lire son rapport, que je me propose de vous transmettre.

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Après l’article 32

La commission est saisie de l’amendement CS577 de M. Mohamed Laqhila.

M. Mohamed Laqhila. Cet amendement, présenté au cours des débats parlementaires relatifs au projet de loi de finances pour 2018, avait été adopté avec le soutien du Gouvernement. Mais le Conseil constitutionnel l’a censuré au motif que le dispositif était étranger au domaine des lois des finances. Je profite de ce véhicule législatif pour le présenter.

M. le rapporteur. Avis défavorable : le lien avec le projet de loi ne me paraît pas suffisant.

M. le ministre. J’entends l’argument de M. Laqhila, mais j’émettrai également un avis défavorable. Même si le texte est assez large, votre amendement est tout de même un parfait cavalier… Et même si le Gouvernement partage l’objectif d’harmoniser les conditions de sortie que vous évoquez, une consultation publique est engagée depuis le 15 janvier dernier sur le principe de l’harmonisation des régimes de retraite. On ne saurait préjuger des résultats du travail engagé par Mme la ministre des solidarités et de la santé.

La commission rejette l’amendement.

Puis elle examine l’amendement CS591 de M. Marc Fesneau.

M. Mohamed Laqhila. Pour les sociétés tenues de s’immatriculer au registre du commerce et des sociétés, cet amendement propose de supprimer l’obligation de déposer au greffe du tribunal de commerce un document relatif à leurs bénéficiaires effectifs, dans la mesure où les informations concernées lui ont déjà été déclarées.

On entend par bénéficiaire effectif la ou les personnes physiques qui détiennent, directement ou indirectement, plus de 25 % du capital ou de droits de vote de la société. Or devaient déjà être déclarés au registre du commerce et des sociétés les nom, nom d’usage, pseudonyme, prénoms et domicile personnel des associés tenus indéfiniment ou tenus indéfiniment et solidairement des dettes sociales.

Pour les sociétés concernées, l’obligation de déclaration des bénéficiaires effectifs est donc redondante des obligations préexistantes, tout du moins pour les sociétés dont les associés ne sont que des personnes physiques – depuis la loi Sapin 2, me semble-t-il. Il est inutile de maintenir ce dispositif qui est lourd, et qui génère pour elles des frais supplémentaires.

M. le rapporteur. Avis défavorable.

Les informations renseignées dans la déclaration effectuée lors de l’immatriculation sont moins larges que les informations demandées dans les dépôts au registre, où seuls les noms et adresse sont transmis. Les modalités de contrôle seraient donc amoindries par rapport aux obligations de déclaration qui sont plus complètes. Par ailleurs, le dispositif que vous proposez ferait reposer sur les greffiers la charge de mener ce travail de recherche et d’extraction d’informations inscrites au registre du commerce. Enfin, cela pourrait poser problème, m’a-t-on dit, au regard de la directive anti-blanchiment.

M. le ministre. En effet, l’article 30 de la quatrième directive anti-blanchiment prévoit expressément que l’obligation de faire ces diligences est à la charge des sociétés et non des greffiers. Par ailleurs, monsieur Laqhila, la loi PACTE (plan d’action pour la croissance et la transformation des entreprises) s’annonçant, il me semble que ce volet de simplification relève plutôt du champ de compétences de M. Le Maire.

M. Mohamed Laqhila. Chaque fois qu’il y a une modification, qu’il s’agisse d’une cession de parts ou d’une modification statutaire, l’information arrive au greffier. Je ne parle pas de toutes les sociétés, mais bien des sociétés de personnes. Pourquoi maintenir cette déclaration, source de lourdeur et de coûts supplémentaires pour les petites sociétés, dans la mesure où l’information existe auprès des greffes ?

La commission rejette l’amendement CS591.

Elle est ensuite saisie de l’amendement CS390 de M. Sébastien Leclerc.

M. Philippe Gosselin. La création du registre des bénéficiaires effectifs est une nouvelle obligation déclarative imposée aux sociétés. Cela représente pour elles un alourdissement des formalités obligatoires et un coût supplémentaire.

Pour éviter qu’un certain nombre d’entreprises se retrouvent dans une situation d’illégalité pour ne pas avoir déposé cette déclaration pour la fin mars 2018, nous proposons de laisser un peu de temps à ces sociétés pour se mettre en conformité avec la nouvelle réglementation, et donc de repousser de deux ans la date de déclaration au 1er avril 2020.

M. le rapporteur. Avis défavorable. Les entreprises ont déjà bénéficié d’un délai plus long par rapport à celles qui n’étaient pas encore immatriculées, qui devaient déposer cette déclaration pour le 2 août 2017. Les entreprises savent depuis plus de deux ans qu’elles seront assujetties à cette obligation de déclaration. Ce délai nous a semblé suffisant.

M. le ministre. Même avis.

La commission rejette l’amendement CS390.

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Article 33

Simplification, à titre expérimental, des modalités de consultation du public concernant des projets d’ICPE ou soumis à la législation IOTA nécessaires à l’exercice d’une activité agricole

I. l’État du droit

A. La consultation du public sur les projets ayant une incidence sur l’environnement

La consultation du public préalable au lancement de travaux ayant une incidence sur l’environnement fait l’objet d’un dispositif étendu et précis dans notre droit. Elle est soumise à des modalités différentes selon qu’elle a lieu pendant l’élaboration du projet ou après le dépôt de la demande d’autorisation de celui-ci.

1. La consultation du public pendant l’élaboration du projet

Cette consultation est régie par le chapitre Ier du titre II du livre Ier de la partie législative du code de l’environnement. Elle se déroule selon deux modalités, le débat public et la concertation préalable, et fait intervenir, dans certains cas, une autorité administrative indépendante, la Commission nationale du débat public (CNDP).

S’agissant de la concertation préalable, l’article L. 121-15-1 du code de l’environnement prévoit qu’elle peut être déclenchée soit par la CNDP lorsqu’elle est saisie en ce sens, soit par le maître d’ouvrage. La CNDP est saisie de droit des projets qui, par leur nature, leurs caractéristiques techniques ou leur coût prévisionnel répondent aux critères ou excèdent les seuils fixés à l’article R. 121-2 du code de l’environnement, mais aussi de projets de moindre importance, sur décision du maître d’ouvrage ou en cas de demande en ce sens émanant de 10 000 ressortissants de l’UE résidant en France, de dix parlementaires, d’un conseil régional, départemental ou municipal, d’un établissement public de coopération intercommunale territorialement intéressé ou d’une association agréée de protection de l’environnement. Le maître d’ouvrage peut, dans tous les cas, décider de soumettre un projet à concertation préalable pour autant que celui-ci soit assujetti à une évaluation environnementale en vertu des articles L. 122-1 et L. 122-4 du code de l’environnement.

En outre, un droit d’initiative permet de demander au représentant de l’État concerné l’organisation d’une concertation préalable sur les projets assujettis à une évaluation environnementale en application de l’article L. 122-1 et dont le montant total ou le montant des subventions publiques dont ils bénéficient dépasse un seuil fixé par décret en Conseil d’État.

La durée d’une consultation préalable est comprise entre 15 jours et trois mois. Le public est informé de ses modalités et de sa durée au moins 15 jours avant qu’elle débute, par voie d’affichage et par voie dématérialisée. Le bilan de la concertation est rendu public, et le maître d’ouvrage doit indiquer les mesures qu’il juge nécessaires pour répondre aux enseignements de celle-ci. Le coût de la concertation est supporté par le maître d’ouvrage.

L’article L. 121-16-1 prévoit que la concertation peut être organisée sous l’égide d’un garant à la demande de la personne publique responsable ou du maître d’ouvrage. Ce garant est désigné par la CNDP. Il peut demander à la CNDP, qui en supporte le coût, une étude technique ou une expertise complémentaire. Il statue sur l’opportunité de donner suite aux demandes de communication adressées, soit à la personne ayant la qualité de maître d’ouvrage, soit à l’autorité publique compétente pour autoriser le projet. Il peut adresser toute demande au maître d’ouvrage pour assurer l’information et la participation du public et reçoit les observations et propositions émanant de celui-ci. Au terme de la concertation, il établit, sous un mois, un bilan de celle-ci, qui comporte une synthèse des observations et propositions présentées et est rendu public.

La procédure de concertation préalable a été très largement refondue par l’ordonnance n° 2016-1060 du 3 août 2016 portant réforme des procédures destinées à assurer l’information et la participation du public à l’élaboration de certaines décisions susceptibles d’avoir une incidence sur l’environnement, dont le projet de loi de ratification est en cours d’examen par le Parlement.

2. La consultation du public après le dépôt de la demande d’autorisation

Cette consultation est régie par le chapitre III du titre II du livre Ier de la partie législative du code de l’environnement. Comme le prévoient les articles L. 122-1 et L. 123-1-A de ce code, ce dispositif s’applique, après le dépôt de la demande d’autorisation, à l’ensemble des projets qui, par leur nature, leur dimension ou leur localisation, sont susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement ou la santé humaine et qui, à ce titre, doivent faire l’objet d’une évaluation environnementale.

Cette participation peut prendre la forme :

– d’une enquête publique ;

– d’une participation du public par voie électronique ;

– d’une participation du public hors procédure particulière.

L’enquête publique

Le régime de l’enquête publique est prévu aux articles L. 123-1 à L. 123-18 du code de l’environnement. Elle a pour objet d’assurer l’information et la participation du public ainsi que la prise en compte des intérêts des tiers lors de l’élaboration de certaines décisions susceptibles d’affecter l’environnement.

L’article L. 123-2 dresse la liste de ces décisions. Y figurent notamment les projets de travaux, d’ouvrages ou d’aménagements exécutés par des personnes publiques ou privées devant comporter une évaluation environnementale. Par ailleurs, les articles L. 181-9 à L. 181-11 du même code prévoient que l’ensemble des projets soumis à autorisation environnementale font l’objet d’une enquête publique.

L’enquête publique est ouverte et organisée par l’autorité compétente pour prendre la décision en vue de laquelle l’enquête est requise. Elle est conduite, selon la nature et l’importance des opérations, par un commissaire enquêteur choisi par le président du tribunal administratif. Le commissaire enquêteur choisi doit figurer sur une liste d’aptitude établie par le président du tribunal administratif, qui est rendue publique et qui est révisée annuellement.

La durée de l’enquête est fixée par l’autorité compétente et peut être prolongée par le commissaire enquêteur pour une durée maximale de 15 jours. Elle ne peut être inférieure à 30 jours pour les projets faisant l’objet d’une évaluation environnementale.

Le public est informé de l’ouverture de l’enquête par l’autorité compétente au moins 15 jours avant l’ouverture de celle-ci, par voie dématérialisée et d’affichage et, éventuellement, par voie de publication locale. L’avis précise l’objet de l’enquête, le nom du commissaire enquêteur, la durée et les modalités de l’enquête et les modalités de consultation, par le public, du dossier d’enquête, en ligne et sur support papier, ainsi que l’adresse à laquelle le public peut transmettre ses observations.

Le commissaire enquêteur conduit l’enquête de manière à permettre au public de disposer d’une information complète sur le projet et de participer effectivement au processus de décision. Il peut demander au maître d’ouvrage de communiquer des documents au public, visiter les lieux concernés, entendre toute personne concernée par le projet et organiser toute réunion d’information et d’échange avec le public en présence du maître d’ouvrage. Il rend son rapport dans un délai de 30 jours après la fin de l’enquête. Celui-ci fait état des observations et propositions produites et des réponses éventuelles du maître d’ouvrage. Les frais de l’enquête, y compris l’indemnisation du commissaire, sont pris en charge par le responsable du projet.

L’article L. 123-16 prévoit que le juge administratif des référés, saisi d’une demande de suspension d’une décision prise après des conclusions défavorables du commissaire enquêteur, fait droit à cette demande si elle comporte un moyen propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à la légalité de celle-ci, ainsi qu’à toute demande de suspension d’une décision prise sans qu’une enquête publique requise ait eu lieu.

La participation du public par voie électronique

Prévue à l’article L. 123-19 du code de l’environnement, elle constitue une forme alternative de participation du public pour les projets faisant l’objet d’une évaluation environnementale mais exemptés d’enquête publique.

Ces projets sont mentionnés à l’article L. 123-2. Il s’agit des projets de création d’une zone d’aménagement concerté, des projets de caractère temporaire ou de faible importance, des demandes de permis de construire ou d’aménager portant sur des projets de travaux donnant lieu à la réalisation d’une évaluation environnementale après un examen au cas par cas effectué par l’autorité environnementale et des projets envisagés sur le plateau continental ou dans la zone économique exclusive.

La participation du public par voie électronique est ouverte et organisée par l’autorité compétente pour autoriser ces projets. Le dossier, qui comprend les mêmes pièces que pour l’enquête publique, est mis à la disposition du public par voie électronique, et éventuellement sur support papier. Le public est informé de l’ouverture de cette procédure en ligne et par voie d’affichage, dans des conditions comparables à celles de l’enquête publique. La consultation dure au minimum 30 jours.

Le projet de décision ne peut être définitivement adopté avant l’expiration d’un délai permettant la prise en considération des observations et propositions déposées par le public et la rédaction d’une synthèse de ces observations et propositions. Sauf en cas d’absence d’observations et propositions, ce délai ne peut être inférieur à quatre jours à compter de la date de la clôture de la consultation. Au plus tard à la date de la publication de la décision et pendant une durée minimale de trois mois, l’autorité administrative qui a pris la décision rend publics, par voie électronique, la synthèse des observations et propositions du public avec l’indication de celles dont il a été tenu compte, les observations et propositions déposées par voie électronique ainsi que, dans un document séparé, les motifs de la décision.

Le troisième alinéa de l’article L. 123-16 précité prévoit que ses dispositions s’appliquent également en cas d’absence de participation du public par voie électronique, pour les documents soumis à consultation du public par voie électronique.

II. Les types de projets visÉs par le projet de loi

Les installations classées pour la protection de l’environnement sont définies aux articles L. 511-1 et L. 511-2 du code de l’environnement. Leur champ excède la protection de l’environnement au sens strict. Il s’agit des usines, ateliers, dépôts, chantiers et, d’une manière générale, des installations pouvant présenter des dangers ou des inconvénients soit pour la commodité du voisinage, soit pour la santé, la sécurité, la salubrité publiques, soit pour l’agriculture, soit pour la protection de la nature, de l’environnement et des paysages, soit pour l’utilisation rationnelle de l’énergie, soit pour la conservation des sites et des monuments ainsi que des éléments du patrimoine archéologique. Elles sont soumises à autorisation, à enregistrement ou à déclaration suivant la gravité des dangers ou des inconvénients que peut présenter leur exploitation.

Par ailleurs, l’article L. 214-3 du même code soumet à une autorisation environnementale les installations, ouvrages, travaux et activités (IOTA) susceptibles de présenter des dangers pour la santé et la sécurité publique, de nuire au libre écoulement des eaux, de réduire la ressource en eau, d’accroître notablement le risque d’inondation ou de porter gravement atteinte à la qualité ou à la diversité du milieu aquatique.

III. les dispositions du projet de loi

Le projet de loi propose de substituer, à titre expérimental, pour certains projets nécessaires à l’exercice d’une activité agricole, une consultation du public par voie électronique à l’enquête publique lorsque ces projets ont donné lieu à une concertation préalable sous l’égide d’un garant.

D’une durée de trois ans, cette expérimentation se déroulerait dans des régions désignées par décret. Les projets concernés sont ceux d’installations classées pour la protection de l’environnement mentionnés à l’article L. 511-2 du code de l’environnement et ceux d’installations, ouvrages, travaux et activités mentionnés à l’article L. 214-3 du même code, nécessaires à l’exercice d’une activité agricole et figurant sur une liste établie par décret en Conseil d’État. Ces projets feraient l’objet, en lieu et place de l’enquête publique prévue par le I de l’article L. 123-2 du même code et par dérogation à ses articles L. 181-9 à L. 181-11, de la participation du public par voie électronique mentionnée à l’article L. 123-19 lorsqu’ils ont donné lieu à la concertation préalable prévue à l’article L. 121-15-1, sous réserve que celle-ci ait été organisée sous l’égide d’un garant dans les conditions prévues à l’article L. 121-16-1. Les dispositions du troisième alinéa de l’article L. 123-16 seraient applicables.

Le projet de loi prévoit qu’une évaluation de cette expérimentation est effectuée et remise au Parlement six mois avant son terme.

Selon les informations transmises par le Gouvernement à votre rapporteur, la liste des projets concernés et les critères qui présideront à son établissement ne seraient pas arrêtés à ce stade. Le Gouvernement envisage de mener cette expérimentation pourrait dans trois ou quatre régions.

S’agissant de la procédure de concertation préalable, le Gouvernement a indiqué à votre rapporteur qu’aucune procédure de ce type n’avait été menée, à ce stade, dans le cadre d’un projet nécessaire à l’exercice d’une activité agricole, à la connaissance des services concernés.

S’agissant du garant désigné dans le cadre d’une concertation préalable, il a indiqué à votre rapporteur qu’il bénéficierait de formations adaptées, et que la liste nationale des garants, disponible sur le site internet de la commission nationale du débat public, comprenait, au 27 décembre 2017, 251 garants, dont 154 sont des commissaires enquêteurs, 70 sont des médiateurs et 33 sont des conciliateurs. Ces garants devraient donc présenter des qualifications professionnelles suffisantes pour mener des concertations préalables dans de bonnes conditions.

S’agissant de l’objectif de cette expérimentation, le Gouvernement a indiqué à votre rapporteur qu’elle visait notamment à inciter à l’utilisation de la procédure de concertation préalable, qui devrait permettre de recueillir les observations du public à un stade plus précoce que dans le cadre d’une enquête publique, ce qui permettrait d’intégrer plus facilement celles-ci au projet concerné.

IV. la position de la commission spÉciale

Outre cinq amendements rédactionnels déposés par son rapporteur, la commission spéciale a adopté, avec l’avis favorable de son rapporteur et du Gouvernement, deux amendements identiques, déposés l’un par M. Orphelin, l’autre par M. Saint-Martin et le groupe La République en Marche, disposant que la participation du public par voie électronique prévoit des dispositifs pour intégrer des citoyens éloignés du numérique.

*

La commission examine l’amendement CS108 de M. Patrick Hetzel.

M. Frédéric Reiss. Cet amendement de suppression concerne l’expérimentation pendant trois ans d’une nouvelle procédure de participation du public applicable à certains projets soumis aux législations sur l’eau et sur les installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE) nécessaires à l’exercice d’une activité agricole. Cette expérimentation concerne un nombre restreint de projets et de régions mais nous pensons que le remplacement de l’enquête publique par une participation du public par voie électronique pose certains problèmes.

En premier lieu, la couverture numérique n’est pas parfaitement assurée dans le monde rural. Deuxièmement, il n’y aura plus de possibilité de débattre autour d’une table, comme cela se fait en général, des projets en phase de finalisation. Troisièmement, certains riverains ne sont pas équipés en outils informatiques et seront exclus de cette consultation, à commencer par des personnes âgées qui seraient pourtant à même d’apporter un avis autorisé sur le sujet. Enfin, je pense aux élus locaux qui doivent répondre au mécontentement des râleurs de service qui se manifestent dans ces cas-là. Pour tous ces inconvénients, nous demandons la suppression de cet article.

M. le rapporteur. Vous vous focalisez sur le remplacement de l’enquête publique par une consultation numérique en omettant de préciser que c’est uniquement dans le cas où il y a eu un processus de concertation préalable qui apporte des garanties. Cette concertation préalable se déroule sous l’égide d’un garant qui joue un rôle assez similaire à celui du commissaire enquêteur de l’enquête publique tout en étant dispensé de quelques lourdeurs administratives, et elle dure entre quinze jours et trois mois selon la complexité des projets. Le dispositif me semble donc assez opérant : dès lors qu’il y a eu une concertation préalable, on remplace l’enquête publique par une consultation numérique.

Cela dit, je serai favorable à deux amendements identiques que nous allons examiner ultérieurement – les amendements CS118 et CS666 – et qui visent à s’assurer que personne ne soit laissé de côté au moment de cette consultation numérique. Vous avez raison de mentionner les gens qui sont éloignés du numérique dont il a déjà été question plusieurs fois dans cette commission. Nous devons nous assurer que les modalités de participation et la publicité faite autour de la concertation sont bien accessibles à tous. Avis défavorable.

M. le ministre. Même avis.

La commission rejette l’amendement.

Puis elle examine, en discussion commune, les amendements identiques CS194 de M. Fabrice Brun et CS794 de Mme Jeanine Dubié, l’amendement CS35 de M. Arnaud Viala et l’amendement CS735 du rapporteur.

M. Philippe Gosselin. Je n’ai pas d’opposition de principe à la concertation préalable. Certes, il faudra s’assurer de la bonne couverture numérique du territoire et de certaines prescriptions, comme le précisait M. le rapporteur, afin que la participation soit effective. Cependant, compte tenu de la nouveauté et de l’intérêt de l’expérimentation, l’amendement CS194 propose de l’élargir à l’ensemble du territoire afin que les résultats soient plus probants.

Mme Jeanine Dubié. Mon amendement 794 tend également à élargir le champ d’application de cette expérimentation à l’ensemble du territoire français. La concertation en amont sur les projets d’ICPE et d’installations, ouvrages, travaux et activités (IOTA) nécessaires à une activité agricole est très récente. L’expérimentation est utile en ce qu’elle permettra d’objectiver les bénéfices attendus de cette concertation en amont, d’en évaluer les coûts et d’apprécier les contreparties de ces projets dans le domaine agricole. Cependant, elle doit être effectuée sur un échantillon suffisamment large pour que les retours soient significatifs. Il serait préférable de l’étendre à l’ensemble du territoire français afin de disposer d’une masse critique de projets pris en compte.

M. Arnaud Viala. Hier soir, nous avons eu le même genre de débat à propos d’une disposition sur les contrôles des entreprises, qui serait expérimentée dans les Hauts-de-France et en Auvergne-Rhône-Alpes. L’argument que je vous ai opposé hier soir me semble aussi adapté au cas présent : nous allons créer une discrimination entre les régions, qui aura des conséquences sur leur compétitivité économique, au moins durant la période d’expérimentation, si nous ne l’étendons pas à l’ensemble du territoire, comme le propose mon amendement CS35. L’ambition du texte est d’améliorer les rapports entre les administrés et l’administration, mais aussi d’améliorer l’environnement économique des entreprises, notamment des exploitations agricoles. Le caractère limité de l’expérimentation se justifie dans le temps, mais pas dans l’espace.

M. le rapporteur. Mon amendement CS735 est rédactionnel.

Pour le reste, je trouve que c’est plutôt bon signe que des amendements proposent un élargissement de l’expérimentation : cela tend à prouver que leurs auteurs sont convaincus de son utilité et satisfaits du contenu de l’article. Cela étant dit, je ne suis pas favorable à ces amendements. Sans refaire le débat d’hier sur l’égalité devant la loi, je dirais que la qualité de l’expérimentation dépendra de notre capacité à assurer un bon suivi de chacune des concertations préalables qui pourront être menées, sachant que les parlementaires vont s’impliquer dans ce processus. L’élargissement de l’expérimentation à l’ensemble du territoire pourrait amoindrir notre capacité à effectuer ce suivi effectif et précis.

Tel qu’il est rédigé, l’article renvoie à un décret et permet de choisir un nombre limité, mais suffisant, de régions pour obtenir un bon échantillon. Il existe une marge entre une ou deux régions et tout le territoire. Il faudra bien choisir les lieux d’expérimentation et être attentif au nombre de régions figurant dans le décret pour que l’échantillon soit raisonnable ; mais je ne suis pas favorable à étendre l’expérimentation à tout le territoire.

M. le ministre. Je suis défavorable aux amendements CS194, CS794 et CS35, et favorable à l’amendement rédactionnel CS735 du rapporteur.

J’entends défendre le principe même de la méthode choisie par le Gouvernement : l’expérimentation. Depuis le début de la discussion, j’entends tout et son contraire dans les arguments soulevés par des gens qui ne veulent pas simplifier ou qui ont peur de simplifier. On peut les comprendre. Je constate d’ailleurs avec facétie que, comme dans l’article 30, nous parlons de dispositifs législatifs et réglementaires applicables à l’agriculture et à l’environnement…

Si elle est bien conduite, autrement dit si l’échantillon est bon et si elle est bien encadrée, l’expérimentation est une méthode qui permet de savoir si l’on doit ou non généraliser une mesure. Jusqu’à présent, le législateur était condamné à ne rien faire ou à imposer d’un seul coup le même dispositif à tout le monde. Au risque de s’apercevoir qu’on est allé trop loin et de devoir rectifier dans le texte d’après en donnant un coup de balancier parfois un peu trop fort.

L’expérimentation comporte évidemment un risque – je ne sais si c’est celui d’une distorsion de concurrence –, mais il est assumé comme tel, précisément parce que c’est une expérimentation. Il faut prendre le risque inhérent à cette méthode qui diffère des pratiques des gouvernements précédents, quels qu’ils soient. C’est tout à fait pragmatique et c’est ce que nous souhaitons dans ce texte : expérimenter l’expérimentation.

M. Arnaud Viala. Monsieur le ministre, je ne suis pas du tout opposé à l’expérimentation en général ou sur ce sujet-là. Je souligne seulement qu’il s’agit de dossiers qui engagent la compétitivité économique d’un territoire, d’installation d’une structure qui va donner lieu à de la création de richesses. Un effet de périphérie peut déterminer une implantation de cette structure dans une zone où l’expérimentation est en cours ou, à l’inverse, juste à côté, dans la région voisine où elle n’est pas prévue. Cet effet me paraît préjudiciable à l’aménagement du territoire. À défaut de totalement généraliser l’expérimentation, on pourrait la conduire dans six régions sur treize pendant deux ans, puis dans les sept autres régions pendant les deux années suivantes. Il me semble qu’il y a moyen d’expérimenter de manière intelligente sans courir ce risque de distorsion.

M. Charles de Courson. Je trouve que l’expérimentation prévue par cet article 33 est une bonne idée. Tout le monde le reconnaît. L’étendre à toute la France serait un peu excessif. La vraie question porte sur le champ d’expérimentation choisi à l’intérieur des trois ou quatre régions sélectionnées. Le texte mentionne une liste fixée par décret. L’étude d’impact est assez précise sur les IOTA liés à des activités agricoles, mais les choses sont moins claires en ce qui concerne les ICPE. Dans l’esprit du Gouvernement, s’agit-il de toutes les ICPE ? Les éoliennes, classées parmi les ICPE, sont-elles concernées ? Les méthaniseurs, par exemple, sont dans les IOTA. Le Gouvernement pourrait-il nous éclairer sur le champ concerné ?

Mme Jeanine Dubié. La notion même d’expérimentation ne prête pas à débat ; toutefois, pour donner lieu à évaluation correcte, l’expérimentation doit porter sur une masse critique. La concertation en amont est une méthode récente et portait sur des activités agricoles. Le rapporteur nous indique que tout dépendra des régions choisies et de l’échantillon qui doit être suffisamment représentatif. En la conduisant sur tout le territoire national, nous serions sûrs d’avoir toutes les opérations concernées par cette concertation préalable.

M. le ministre. Mme Dubié développe un peu le même argumentaire que M. Viala dont je ne voudrais pas trahir les propos. Vous demandez de généraliser l’expérimentation dans un texte qui souhaite expérimenter. Même si vous demandez une généralisation dans la durée et non pas géographique, il y aura toujours des effets de bord, ne serait-ce que dans les zones frontalières. Prenons le principe de l’expérimentation comme un bon principe. Avant de généraliser l’expérimentation, tirons-en les conclusions.

Monsieur de Courson, j’ai indiqué lors de la première réunion que je donnerai les noms des lieux d’expérimentation lors de l’examen du texte dans l’hémicycle. Pour l’heure, c’est encore un peu tôt. Je n’ai pas toutes les réponses, je l’avoue bien volontiers, parce que de nombreuses décisions sont interministérielles. Le projet de décret ne sera pas sorti avant que vous n’ayez adopté la loi, et je vous prie de m’excuser par avance de n’avoir pas pu répondre à une demande de la commission sur ce point. Malgré cela, je ne veux pas que le législateur ait l’impression de ne pas savoir à quelle sauce il va être mangé. D’ailleurs, le Gouvernement veut que toutes les régions et tous les territoires de France puissent avoir une forme d’expérimentation. Nous ne voulons pas tout concentrer sur un même lieu. Lors de l’examen en séance, j’aurai une carte à vous proposer, je prendrai des engagements sur les régions concernées et je vous donnerai des précisions sur les installations visées. De mémoire, les éoliennes n’en font pas partie.

Notre démarche repose sur l’expérimentation mais aussi sur le suivi de la loi, notamment par le conseil de la réforme. Nous avons travaillé en amont sur ce texte qui sera très largement remanié par les parlementaires. J’ai proposé aux deux commissions compétentes – de l’Assemblée nationale et du Sénat – que les réunions se poursuivent après l’adoption de la loi, à un rythme dicté par la nécessité : tous les quinze jours, tous les mois ou tous les deux mois. L’idée est que des parlementaires choisis par l’Assemblée nationale et le Sénat puissent suivre l’application du texte et le déroulement des expérimentations. Nous voulons qu’ils puissent inviter les élus, les chefs d’entreprise, les agriculteurs, les directeurs d’administration centrale ou de services déconcentrés qui auront mis en place l’expérimentation. Il sera ainsi possible de mettre fin à une expérimentation qui se révélerait vraiment catastrophique ou au contraire d’en encourager une autre qui ralentirait.

Les décrets et textes réglementaires ne seront pas soumis à l’avis de la commission parce que chacun doit rester dans son rôle. Mais il faut que vous puissiez en prendre connaissance d’un œil éclairé, et exprimer un désaccord s’ils ne correspondent pas à ce que vous avez voulu faire. Nous devons élaborer une sorte de méthode commune. Il ne faut pas s’inquiéter du manque de précisions ni redouter d’éventuels effets de bord, au point de vouloir généraliser avant d’avoir expérimenté. J’entends vos inquiétudes, mais je crois que notre méthode est innovante et son suivi devrait vous rassurer.

La commission rejette successivement les amendements identiques CS194 et CS794, ainsi que l’amendement CS35.

Elle adopte l’amendement CS735.

Elle adopte successivement l’amendement de précision CS731 et les amendements rédactionnels CS732 et CS733 du rapporteur.

Puis elle en vient aux amendements identiques CS118 de M. Matthieu Orphelin et CS666 de M. Laurent Saint-Martin.

M. Jean-Charles Colas-Roy. À l’ère du numérique, les inégalités restent fortes : 20 % de nos concitoyens n’utilisent toujours pas le numérique. Mon amendement CS118 vise à veiller à ce que les consultations par voie électronique soient inclusives et prennent en compte les citoyens les plus éloignés du numérique. Rédigé avec quelques collègues de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire, cet amendement propose de compléter la première phrase de l’alinéa 1 par les mots suivants : « tout en veillant à ce que la participation du public par voie électronique prévoie des dispositifs pour intégrer des citoyens éloignés du numérique. »

M. Laurent Saint-Martin. L’amendement CS666 est défendu.

M. le rapporteur. J’émets un avis favorable à ces amendements que je mentionnais précédemment en recommandant d’être vigilant à l’égard de nos concitoyens les plus éloignés du numérique.

La commission adopte les amendements.

Puis elle adopte l’amendement rédactionnel CS736 du rapporteur.

En conséquence, les amendements identiques CS228 de Mme Véronique Louwagie, CS246 de M. Fabrice Brun, CS375 de M. Frédéric Reiss et CS607 de M. Philippe Gosselin tombent.

La commission adopte l’article 33 modifié.

*

Article 34

Habilitation à prendre par ordonnance des mesures de simplification pour favoriser notamment le développement des énergies renouvelables

I. simplification des procÉdures administratives relatives aux projets d’exploitation des Énergies marines renouvelables

La limitation des émissions de gaz à effet de serre constitue aujourd’hui un impératif majeur en raison des modifications climatiques engendrées par leur augmentation continue, qui a des répercussions écologiques, politiques et sociales. Cette limitation impose une réduction importante de l’utilisation des énergies fossiles et le développement d’énergies renouvelables, et notamment des énergies renouvelables de la mer. La France s’est fixée, dans la lignée des perspectives tracées par la directive du 23 avril 2009 ([103]), des objectifs ambitieux en la matière. Elle prévoit notamment de porter la part des énergies renouvelables dans la consommation d’énergie finale à 23 % à l’horizon 2020 et à 32 % en 2030. Atteindre ces objectifs nécessitera un effort important car la part des énergies renouvelables dans la consommation finale brute d’énergie ([104]) était estimée à seulement 14,9 % en 2015 ([105]).

Le développement des énergies marines renouvelables (EMR) constitue un levier du développement des énergies renouvelables très prometteur. Il s’agit non seulement de l’énergie éolienne (éolien « posé » ou éolien « flottant ») mais aussi des énergies hydrolienne, marémotrice, houlomotrice, osmotique ou encore de l’énergie thermique des mers.

Les énergies marines renouvelables

La notion d’ « énergies renouvelables de la mer » désigne l’ensemble des technologies permettant de produire de l’énergie à partir des différentes forces ou ressources du milieu marin. Elle recouvre les technologies suivantes :

– éolien marin : utilisation de la force des vents, grâce à une installation (appelée éolienne ou aérogénérateur) qui transforme l’énergie mécanique du vent en énergie électrique ;

– énergie thermique des mers : utilisation des différences de température entre la surface des mers et le fond pour produire de la chaleur ou du froid voire de l’électricité ;

– hydrolien : utilisation de la force mécanique des courants marins pour produire de l’électricité grâce à une turbine ;

– énergie marémotrice : utilisation du flux et du reflux de la marée pour alternativement remplir ou vider un bassin de retenue en actionnant des turbines incorporées dans un barrage, qui entraînent un générateur d’électricité ;

– énergie houlomotrice : utilisation de la force des vagues (la houle) pour produire de l’électricité ;

– énergie osmotique : installation d’une membrane semi-perméable en contact avec de l’eau douce sur une face et de l’eau de mer sur l’autre face, soumise à une pression dite osmotique ([106]).

En ce qui concerne l’éolien « posé », la Programmation pluriannuelle de l’énergie (PPE) instituée par la loi du 17 août 2015 de transition énergétique pour la croissance verte ([107]) fixe des objectifs de développement de la production d’électricité en France métropolitaine continentale de 500 MW de puissance installée au 31 décembre 2018 et de 3 000 MW de puissance installée au 31 décembre 2023.

En ce qui concerne les autres EMR, dont la technologie est moins mature, la PPE la fixe des objectifs de développement de la production d’électricité en France métropolitaine continentale de 100 MW de puissance installée au 31 décembre 2023 et prévoit en outre que les projets attribués et non encore réalisés devront représenter entre 200 et 2 000 MW ([108]).

Selon les informations communiquées à votre rapporteur, la réalisation d’un projet d’EMR prend dix ans, répartis comme suit :

Phases de réalisation d’un projet d’EMR

– Consultations et concertations locales menées par les préfets afin de déterminer les zones propices à l’implantation des projets (acceptabilité locale, conciliation avec les autres usages) : 6 mois ;

– Réalisation par l’État d’études préalables permettant de fournir les données de base sur la zone (vent, houle, profondeur...) aux candidats à la procédure de mise en concurrence et réalisation de la procédure de mise en concurrence : 20 mois ;

– Débat public, réalisation de l’état initial environnemental puis réalisation des études d’impact par le lauréat : 20 mois ;

– Phase d’obtention des autorisations par le lauréat : 18 mois ;

– Phase des recours contentieux : 2 ans (recours devant la cour administrative d’appel de Nantes, chargée du contentieux des EMR ([109]) puis recours en cassation devant Conseil d’État) ;

– Décision finale d’investissement, construction et mise en service du parc : 3 ans ([110]).

Comme l’indique l’étude d’impact, la procédure pour développer un projet d’EMR est donc « longue et risquée pour le lauréat, ce qui s’explique notamment par le fait que le lauréat de l’appel d’offres doit obtenir les autorisations nécessaires pour réaliser l’installation à l’issue de l’appel d’offres ([111]). C’est pourquoi les 1° et 2° de l’article 34 autorisent le Gouvernement à procéder par ordonnances à une réforme qui intègre la phase de délivrance des autorisations administratives à la phase préalable de mise en concurrence. (Le 3° de l’article 34 permet quant à lui de prendre les mesures d’adaptations rédactionnelles et de coordination rendues nécessaires par cette réforme). Ces ordonnances doivent être prises dans un délai de dix-huit mois à compter de la publication la loi.

A. État du droit

1. La réalisation de la procédure de mise en concurrence

L’article L. 311-10 du code de l’énergie prévoit que, le cas où les capacités de production ne répondent pas aux objectifs de la PPE, l’autorité administrative peut décider de recourir à la procédure de mise en concurrence qui est soit un appel d’offres soit une procédure de dialogue concurrentiel.

La procédure d’appel d’offres ([112]) est une procédure par laquelle le ministre chargé de l’énergie choisit l’offre économiquement la plus avantageuse sans négociation, sur la base de critères objectifs préalablement portés à la connaissance des candidats ([113]).

La procédure de l’appel d’offres a été utilisée pour les appels à projets de d’éolien offshore « posé » de 2011 et 2013 qui doivent permettre la réalisation des parcs de Saint-Brieuc, Courseulles-sur-Mer, Saint-Nazaire, Fécamp, Dieppe – Le Tréport et des Îles d’Yeu et de Noirmoutier.

Inspirée de la procédure de dialogue compétitif prévue par le code des marchés publics, la procédure de dialogue concurrentiel ([114]), instaurée par une ordonnance du 3 août 2016 ([115]) permet au ministre chargé de l’énergie de dialoguer avec les candidats admis à participer à la procédure en vue de définir ou de développer les solutions de nature à répondre à ses besoins et sur la base desquelles ces candidats sont invités à remettre une offre ([116]).

C’est cette procédure qui est utilisée pour le troisième appel à projets d’éolien offshore posé qui doit permettre l’implantation de parcs au large de Dunkerque ([117]).

2. La phase d’obtention des autorisations administratives

a. La procédure de demande de l’autorisation environnementale

Pour l’ensemble des projets d’EMR, qu’ils soient situés sur le domaine public maritime, dans la zone économique exclusive ou sur le plateau continental, l’obtention d’une autorisation environnementale est nécessaire. Cette autorisation qui, depuis l’ordonnance du 26 janvier 2017 ([118]), regroupe une série d’autorisations ([119]) qui faisaient auparavant l’objet de procédures séparées comme l’autorisation requise pour les installations classées pour la protection de l’environnement, l’autorisation requise pour les projets d’installations, ouvrages, travaux et activités (IOTA) soumis à la législation sur l’eau ([120]), l’autorisation d’exploiter une installation de production d’électricité ([121]) ou encore la dérogation aux interdictions édictées pour la conservation de sites d’intérêt géologique, d’habitats naturels, d’espèces animales non domestiques ou végétales non cultivées et de leurs habitats prévue par le 4° de l’article L. 411-2 du code de l’environnement ([122]).

En ce qui concerne les éoliennes, l’autorisation environnementale tient également lieu d’une série d’autorisations prévues par le code du patrimoine, le code des transports, le code des postes et des communications électroniques ou encore le code de la défense (dont l’article L. 5112-2 prévoit par exemple qu’ « aucune construction ne peut être réalisée sans l’autorisation du ministre de la défense dans l’étendue du champ de vue des postes électro-sémaphoriques de la marine nationale et les postes militaires de défense des côtes et de sécurité de la navigation ») ([123])

Le demandeur d’une autorisation environnementale pour un projet d’EMR doit déposer en préfecture un dossier qui comprend, s’il y a lieu une étude d’impact environnementale (obligatoire pour les projets d’installations d’éoliennes en mer) ([124]).

Dossier déposé par le demandeur d’une autorisation environnementale

Ce dossier comprend notamment :

– la mention du lieu où le projet doit être réalisé ainsi qu’un plan de situation du projet ;

– une description de la nature et du volume de l’activité, l’installation, l’ouvrage ou les travaux envisagés, de ses modalités d’exécution et de fonctionnement, des procédés mis en œuvre, des moyens de suivi et de surveillance, des moyens d’intervention en cas d’incident ou d’accident, des conditions de remise en état du site après exploitation et, le cas échéant, la nature, l’origine et le volume des eaux utilisées ou affectées ;

– les caractéristiques de l’installation de production d’électricité et notamment sa capacité de production, les techniques utilisées, ses rendements énergétiques et les durées prévues de fonctionnement ;

– les pièces, documents et informations propres aux activités, installations, ouvrages et travaux prévus par le projet pour lequel l’autorisation est sollicitée ainsi qu’aux espaces et espèces faisant l’objet de mesures de protection auxquels il est susceptible de porter atteinte ([125]).

Il comprend également une étude d’impact environnementale qui comporte notamment ([126]) :

– une description du projet qui comprend une description de sa localisation, de ses caractéristiques physiques, des principales caractéristiques de la phase opérationnelle du projet ainsi qu’une estimation des types et des quantités de résidus et d’émissions attendus, tels que la pollution de l’eau, de l’air, du sol et du sous-sol, le bruit, la vibration, la lumière, la chaleur, la radiation, et des types et des quantités de déchets produits durant les phases de construction et de fonctionnement ;

– une description des aspects pertinents de l’état actuel de l’environnement, dénommée « scénario de référence », et de leur évolution en cas de mise en œuvre du projet ainsi qu’un aperçu de l’évolution probable de l’environnement en l’absence de mise en œuvre du projet ;

– une description des facteurs mentionnés au III de l’article L. 122-1 du code de l’environnement susceptibles d’être affectés de manière notable par le projet : la population, la santé humaine, la biodiversité, les terres, le sol, l’eau, l’air, le climat, les biens matériels, le patrimoine culturel, le paysage ;

– une description des incidences notables que le projet est susceptible d’avoir sur l’environnement résultant, entre autres de la construction et de l’existence du projet, de l’utilisation des ressources naturelles, de l’émission de polluants, du bruit, de la vibration, etc., des risques pour la santé humaine, pour le patrimoine culturel ou pour l’environnement, du cumul des incidences avec d’autres projets existants ou approuvés qui ont fait l’objet d’une étude d’incidence et d’une enquête publique, des incidences du projet sur le climat et de la vulnérabilité du projet au changement climatique, des technologies et des substances utilisées ;

– une description des incidences négatives notables attendues du projet sur l’environnement qui résultent de la vulnérabilité du projet à des risques d’accidents ou de catastrophes majeurs en rapport avec le projet concerné ;

– une description des solutions de substitution raisonnables qui ont été examinées par le maître d’ouvrage et une indication des principales raisons du choix effectué ;

– une description des mesures d’évitement, de réduction et de compensation des effets négatifs notables du projet sur l’environnement ou la santé humaine prévues par le maître de l’ouvrage (accompagnée notamment de l’estimation des dépenses correspondantes) et une description des modalités de suivi de ces mesures.

La demande d’autorisation environnementale est instruite par la direction départementale des territoires et de la mer et fait l’objet d’une enquête publique ([127]). Sa délivrance fait l’objet d’un arrêté préfectoral. Enfin, l’autorisation environnementale fixe une série de prescriptions ([128]), par exemple des prescriptions permettant la protection des eaux ou encore les prescriptions nécessaires à la conservation milieu naturel dans les réserves naturelles ([129]). De plus, l’autorisation doit garantir prise en compte critères définis par l’article L 311-5 du code de l’énergie qui prévoit que l’autorisation d’exploiter une installation de production d’électricité est délivrée par l’autorité administrative en tenant compte de :

– l’impact de l’installation sur l’équilibre entre l’offre et la demande et sur la sécurité d’approvisionnement ;

– la nature et l’origine des sources d’énergie primaire ;

– l’efficacité énergétique de l’installation, comparée aux meilleures techniques disponibles à un coût économiquement acceptable ;

– les capacités techniques, économiques et financières du candidat ou du demandeur ;

– l’impact de l’installation sur les objectifs de lutte contre l’aggravation de l’effet de serre.

b. La procédure de demande d’autorisation d’occupation du domaine public maritime

Pour les projets d’EMR sur le domaine public maritime (qui est compris dans les limites de la mer territoriale ([130])), l’obtention d’une concession d’utilisation du domaine public maritime est nécessaire, l’article L. 2122-1 du code général de la propriété des personnes publiques prévoyant que « nul ne peut, sans disposer d’un titre l’y habilitant, occuper une dépendance du domaine public d’une personne publique […] ou l’utiliser dans des limites dépassant le droit d’usage qui appartient à tous »,

La demande de concession est adressée au préfet et est accompagnée d’un dossier. Elle fait d’une enquête publique (qui est réalisée conjointement avec celle relative à l’autorisation environnementale). La concession est conclue pour une durée qui ne peut excéder quarante ans et implique de payer une redevance ([131]).

Dossier de demande d’une concession d’utilisation du domaine public maritime

L’article R. 2124-2 du code général de la propriété des personnes publiques prévoit que le dossier de demande de concession précise :

– la situation, la consistance et la superficie de l’emprise qui fait l’objet de la demande ;

– la destination, la nature et le coût des travaux et endigages projetés s’il y a lieu ;

– la cartographie du site d’implantation et les plans des installations à réaliser ;

– le calendrier de réalisation de la construction ou des travaux et la date prévue de mise en service ;

– les modalités de maintenance envisagées ;

– les modalités proposées, à partir de l’état initial des lieux, de suivi du projet et de l’installation et de leur impact sur l’environnement et les ressources naturelles ;

– le cas échéant, la nature des opérations nécessaires à la réversibilité des modifications apportées au milieu naturel et au site, ainsi qu’à la remise en état, la restauration ou la réhabilitation des lieux en fin de titre ou en fin d’utilisation ;

– s’il y a lieu, l’étude d’impact environnementale.

Les projets d’EMR dans la zone économique exclusive ou sur le plateau continental (espaces maritimes situés au-delà de la mer territoriale ([132])) ne nécessitent pas l’obtention d’une concession d’utilisation du domaine public maritime mais requièrent l’obtention de l’autorisation prévue par l’article 20 de l’ordonnance du 8 décembre 2016 relative aux espaces maritimes relevant de la souveraineté ou de la juridiction de la République française ([133]).

S’il n’existe pas encore à ce jour de projet d’implantation dans ces zones, de tels projets sont envisageables. C’est pourquoi l’article 95 de la loi du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages ([134]) a défini le cadre législatif applicable en modifiant la loi du 16 juillet 1976, dont les dispositions ont été transférées à l’article 20 de l’ordonnance du 8 décembre 2016. Cet article prévoit que cette autorisation « tient lieu des autorisations, déclarations, approbations et dérogations nécessaires », que le projet est soumis à étude d’impact et mis à la disposition du public ([135]) et que les exploitants doivent payer une redevance annuelle au profit de l’Agence française pour la biodiversité ([136]).

II. modifications prÉvues par l’ordonnance

Selon les informations communiquées à votre rapporteur par le Ministère de la transition écologique et solidaire, les modifications auxquelles l’ordonnance devrait procéder l’ordonnance visent à :

– réaliser le débat public immédiatement après la définition de la ou les zones propices à l’implantation du projet d’EMR pour solliciter le public sur l’opportunité même du projet (alors qu’actuellement le débat ne porte que sur une zone et un projet de parc « figés ») ;

– permettre à l’État, d’une part, de se délivrer à lui-même l’autorisation environnementale, la concession d’utilisation du domaine public maritime (pour les projets sur le domaine public maritime) et l’autorisation prévue par l’ordonnance du 8 décembre 2016 (pour les projets dans la ZEE ou sur le plateau continental) avant l’achèvement de la procédure de mise en concurrence et, d’autre part, de les transférer par arrêté ministériel au lauréat de la procédure de mise en concurrence une fois celle-ci arrivée à son terme ;

– réviser le déroulement des différentes consultations relatives à l’octroi de la concession d’utilisation du domaine public maritime pour prévoir que le recueil de l’avis du préfet maritime et du commandant de zone maritime et la consultation de la commission nautique et de la direction départementale des finances publiques seront réalisés à l’issue de la procédure de sélection, avant la désignation du lauréat, afin qu’une discussion puisse avoir lieu avec le lauréat pressenti (car des données précises sur le projet sont nécessaires pour ces consultations) ;

– réaliser la mutualisation de l’instruction de l’autorisation environnementale et de la concession d’utilisation du domaine public maritime et la mutualisation de l’enquête publique nécessaire pour l’octroi de l’autorisation environnementale et de la concession d’utilisation du domaine public maritime.

Comme le rappelle l’étude d’impact, l’objectif étant d’anticiper la délivrance des autorisations administratives, « l’autorisation environnementale délivrée à l’État devrait pouvoir prendre en compte des variantes, sur la base de caractéristiques maximales en termes d’impact que l’installation qui sera in fine lauréate devra respecter » ([137]).

Le permis sera conçu comme une « enveloppe » qui n’imposera pas d’employer une technologie précise, ce qui est d’autant plus important que, du fait de la longueur des procédures, les technologies ont le temps d’évoluer fortement entre le dépôt de la demande et l’octroi de l’autorisation.

Selon les informations communiquées à votre rapporteur, le coût de l’étude d’impact à réaliser pour l’obtention de l’autorisation environnementale « enveloppe » est estimé à environ 15 millions d’euros, celui des études techniques (vent, analyse des fonds marins...) à 12 millions d’euros, celui de l’état initial de l’environnement, à 3 millions d’euros et celui du débat public à 2 millions d’euros ([138]).

La réforme prévue par l’ordonnance ne pourra pas s’appliquer au projet de Dunkerque mais elle devrait s’appliquer dès le prochain appel d’offres d’éolien « posé », en 2018, qui est celui prévu au large d’Oléron.

La réalisation de cette réforme devrait permettre une réduction des délais administratifs et réduire les coûts pour les investisseurs liés aux études initiales, ce qui devrait favoriser une baisse des coûts de l’électricité produite, baisse qui a été constatée dans les pays où des procédures proches de celle que la France prévoit de mettre en place ont été mises en place. Toutefois, cette baisse des coûts est multifactorielle et ne tient pas qu’à l’évolution du cadre législatif et réglementaire : elle s’explique également par les évolutions technologiques (comme la hausse de la puissance des turbines), la planification d’appels d’offres à long terme qui permet de donner de la visibilité aux industriels et de favoriser la structuration des filières ainsi que la prise en charge par le gestionnaire de réseau des coûts de raccordement (sur ce dernier point, si, en France, ce coût était jusqu’à présent à la charge du producteur, l’article 15 de la loi du 30 décembre 2017 mettant fin à la recherche ainsi qu’à l’exploitation des hydrocarbures ([139]) a prévu que le raccordement serait désormais réalisé par RTE sur ses propres fonds).

Toutefois, comme il l’a été indiqué à votre rapporteur au cours des auditions, à ce jour, le phasage des différentes étapes de la procédure fait encore l’objet de discussions entre l’administration et les professionnels du secteur et serait susceptible d’évoluer.

Il a été indiqué à votre rapporteur au cours des auditions que les autorisations qui seraient transférées au lauréat à l’issue de la procédure de mise en concurrence ne seraient pas « purgées de recours », ce qui imposerait aux lauréats, en cas de contentieux, de défendre devant les tribunaux des autorisations pour lesquelles ils n’ont pas eux-mêmes constitué les dossiers.

C’est pourquoi votre rapporteur considère qu’il serait nécessaire de réfléchir à un rééquilibrage du dispositif, par exemple en laissant aux lauréats de la procédure de mise en concurrence le soin de demander l’autorisation environnementale et la concession d’utilisation du domaine public maritime tout en faisant prendre en charge par l’État la réalisation d’une partie des études nécessaires à la demande de ces autorisations et la réalisation des procédures de consultation du public.

De ce fait, il est indispensable de poursuivre et d’approfondir la concertation entre toutes les parties prenantes pour aboutir à un texte consensuel et équilibré.

III. Simplification de la procédure d’Élaboration et de rÉvision des schémas RÉGIONAUX DE RACCORDEMENT AU RÉSEAU DES INSTALLATIONS DE PRODUCTION D’ÉLECTRICITÉ USANT D’ÉNERGIES RENOUVELABLES

A. État du droit

Les schémas régionaux de raccordement au réseau des installations de production d’électricité usant d’énergies renouvelables (S3REnr) ont été institués par la loi « Grenelle II » du 12 juillet 2010 ([140]). Ils décrivent les ouvrages à créer ou à renforcer pour atteindre les objectifs de production d’énergie renouvelable fixés par les schémas régionaux du climat, de l’air et de l’énergie (SRCAE), localisés en fonction des intentions d’installation des producteurs et des gisements existants.

Ils doivent aussi favoriser la mutualisation du coût du raccordement entre les différents producteurs. Dans ce but, ils définissent un périmètre de mutualisation des postes du réseau public de transport ([141]), des postes de transformation entre les réseaux publics de distribution et le réseau public de transport et des liaisons de raccordement de ces postes au réseau public de transport ([142]).

Par ailleurs, les S3REnr mentionnent (pour chaque ouvrage existant ou à créer) les capacités réservées pour l’accueil de la production permettant d’atteindre les objectifs définis par le SRCAE et le cas échéant le DSF (document stratégique de façade). Toutes les capacités d’accueil de la production prévues dans les S3REnr sont réservées pendant dix ans au bénéfice des installations de production d’électricité à partir de sources d’énergie renouvelable ([143]) .En contrepartie, les producteurs contribuent au financement des ouvrages de raccordement propres à leur installation mais aussi à celui des ouvrages prévus par le S3REnr ([144]).

On compte aujourd’hui un S3REnr par « ancienne » région. Avec la suppression des SRCAE, dont le contenu a été intégré au sein des schémas régionaux d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires par la loi NOTRe du 7 août 2015 ([145]), les S3REnr vont être révisés dans le cadre des nouvelles régions.

L’article L. 321-7 du code de l’énergie le prévoit que S3REnr est élaboré par le gestionnaire du réseau public de transport (c’est-à-dire RTE) qui doit consulter les services déconcentrés en charge de l’énergie, le conseil régional, l’autorité organisatrice de la distribution regroupant le plus d’habitants dans chaque département concerné et les autorités organisatrices de la distribution regroupant plus d’un million d’habitants, les organisations professionnelles de producteurs d’électricité et les chambres de commerce et d’industrie ([146]). Enfin, S3REnr arrêté par le préfet de région ([147]).

Lorsqu’il n’est pas possible de répondre aux demandes de raccordement en procédant à des transferts de capacité réservée entre postes, le S3REnr peut être adapté et, dans ce cas, l’adaptation est simplement notifiée au préfet et ne nécessite pas d’arrêté préfectoral ([148]) . L’adaptation est réalisée par le gestionnaire du réseau de transport, en accord avec les gestionnaires des réseaux publics de distribution concernés ([149]). Toutefois l’article D321-20-2 fixe des limites à ces possibilités d’adaptation en prévoyant que le S3REnr ne peut faire l’objet d’une adaptation lorsque celle-ci aurait pour effet :

– d’augmenter sa capacité d’accueil globale de plus de 100 MW ;

– ou d’augmenter la quote-part unitaire de plus de 4 000 €/MW ;

– ou d’augmenter le coût des investissements supplémentaires des gestionnaires de réseau de plus de 100 000 € par MW de capacité créée.

Le S3REnr peut aussi faire l’objet d’une révision. C’est le cas lorsque les transferts de capacité réservée ou l’adaptation du schéma ne permettent pas de satisfaire aux demandes de raccordement ou encore lorsque plus des deux tiers de la capacité d’accueil globale ont été attribués ([150]). Toutefois, contrairement à l’adaptation, la révision doit obéir à la même procédure que l’élaboration du S3REnr, comme le précise l’article D321-20-5 du code de l’environnement, ce qui implique notamment qu’il soit arrêté par le préfet de région.

B. modifications prÉvues par l’ordonnance

Pour raccourcir les délais le raccordement, le 4° de l’article 4 habilite le gouvernement à simplifier par ordonnance la procédure d’élaboration et de révision des S3REnr.

Aujourd’hui, la procédure de modification du S3REnr est trop rigide et empêche le S3REnr d’atteindre les objectifs de mutualisation des coûts et d’anticipation dans la réalisation des ouvrages, selon les informations qui ont été communiquées à votre rapporteur.

En effet, certains producteurs sont susceptibles de demander un raccordement dans des zones qui n’avaient pas été prévues dans le S3REnr parce que le gisement n’avait pas été identifié ou parce que la zone avait été explicitement écartée lors de la concertation en raison des coûts. Il est alors de nécessaire de modifier le S3REnr. Or cette modification est aujourd’hui difficile du fait des concertations et des évaluations environnementales qu’il est nécessaire de mener et qui peuvent nécessiter dix-huit mois de procédure avant qu’un schéma modifié soit publié. Cette situation peut empêcher les producteurs qui souhaitent être raccordés sans attendre de bénéficier de la mutualisation voire les conduire à abandonner leur projet si les délais sont trop longs ou les coûts trop élevés.

IV. Application aux ouvrages des rÉseaux publics d’Électricité de la procÉdure d’extrÊme urgence

Les gestionnaires de réseaux, qui doivent être propriétaires de leurs postes électriques ([151]), acquièrent les propriétés nécessaires de manière amiable et, en cas de besoin, ont recours à la procédure d’expropriation. Le passage des lignes ne nécessite en général que l’instauration de servitudes même si, dans de rares cas, il a été procédé à des expropriations pour l’emprise d’un ou deux pylônes, selon les informations qui ont été communiquées à votre rapporteur par le ministère de la transition écologique et solidaire.

Toutefois, la création de postes électriques peut être empêchée par la division du terrain identifié pour la création du poste entre une centaine de coindivisaires, stratégie employée par des opposants à l’installation du poste pour rendre plus compliquée la procédure d’expropriation. Selon les informations communiquées à votre rapporteur, une telle stratégie a été mise en œuvre par des opposants à l’éolien pour empêcher la construction du poste d’Ayres dans le sud de l’Aveyron, pour lequel l’enquête publique vient de se terminer. Cette stratégie retarde la construction du poste, ce qui peut freiner le raccordement des producteurs.

C’est pourquoi le 5° de l’article 34 autorise le Gouvernement à prendre par ordonnance les mesures permettant de rendre applicable aux ouvrages des réseaux publics d’électricité la procédure d’extrême urgence prévue par le chapitre II du titre II du livre V du code de l’expropriation.

Cette procédure permet d’accélérer la prise de possession du terrain pour des infrastructures linéaires avant l’ordonnance d’expropriation et même l’indemnisation du propriétaire, l’indemnisation étant mise sous séquestre en attendant le règlement. Elle permet notamment d’accélérer les expropriations lorsqu’il existe des troubles à l’ordre public.

Or, à ce jour, il n’est pas possible d’utiliser cette procédure pour les ouvrages des réseaux publics d’électricité. En effet, les articles L 521-1 et L 522-1 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique prévoient qu’elle ne peut s’appliquer qu’à la réalisation de travaux intéressant la défense nationale dont l’utilité publique a été ou est régulièrement déclarée et dont la réalisation immédiate est nécessaire ou à l’exécution de travaux de construction d’autoroutes, de routes express, de routes nationales ou de sections nouvelles de routes nationales, de voies de chemins de fer, de voies de tramways ou de transport en commun en site propre et d’oléoducs régulièrement déclarés d’utilité publique, lorsque ceux-ci risquent d’être retardés par des difficultés tenant à la prise de possession d’un ou de plusieurs terrains non bâtis, situés dans les emprises de l’ouvrage.

V. position de la commission

Outre trois amendements rédactionnels du rapporteur, la commission a adopté un amendement présenté par Mme Véronique Louwagie qui prévoit que le Gouvernement remette au Parlement dans un délai de quatre ans à compter de la publication des ordonnances réformant le régime de l’éolien en mer un rapport faisant le bilan de leur application qui comporte notamment une évaluation de leur impact sur les délais de réalisation des projets et propose éventuellement des mesures correctives pour l’amélioration de ces délais.

*

La commission se saisit de l’amendement CS906 du Gouvernement.

M. Gérald Darmanin, ministre de l’action et des comptes publics. C’est quasiment un amendement rédactionnel : il s’agit de réécrire cet article 34 afin de préciser l’habilitation à prendre par ordonnance des mesures visant à simplifier les processus décisionnels en matière d’éolien en mer, tout en respectant les exigences de protection de l’environnement. Malheureusement, il s’écoule trop de temps entre le moment où la décision est prise de construire ce genre d’ouvrage et celui où le lauréat de l’appel d’offres peut effectivement le construire.

M. Stanislas Guerini, rapporteur. L’article 34 s’inscrit vraiment dans la philosophie du projet de loi. Il s’agit de mettre en place un « permis enveloppe » pour faciliter et accélérer la mise en place des projets d’éolien en mer. Nous avons largement discuté de son périmètre avec les différents acteurs impliqués. Le choix du Gouvernement me paraît vraiment aller dans le sens des préoccupations exprimées et de nature à apaiser les craintes des parties prenantes. Il aurait pu être trop large et finalement trop contraignant pour les lauréats des appels d’offres. La solution proposée avec cet amendement me semble très raisonnable. L’État réalisera les études préalables et laissera une certaine marge de manœuvre dans la réalisation des projets. J’y suis donc favorable.

M. Arnaud Viala. Je voudrais, monsieur le ministre, que vous me précisiez le sens du cinquième alinéa de l’article, en vertu duquel le Gouvernement serait habilité à prendre par ordonnance toute mesure relevant du domaine de la loi visant à « simplifier la procédure d’élaboration et de révision des schémas régionaux de raccordement au réseau des installations de production d’électricité usant d’énergies renouvelables prévue par l’article L. 321-7 du code de l’énergie, afin d’accélérer leur entrée en vigueur, et mettre en cohérence les autres dispositions de ce code ».

Le champ de cet alinéa est-il strictement limité à l’éolien en mer ou bien est-il ouvert à l’éolien terrestre ?

M. le ministre. On me dit qu’il est limité à l’éolien en mer.

M. Arnaud Viala. Pardon, mais cette limitation à l’éolien en mer n’est pas spécifiée dans le texte de l’alinéa cité.

M. le rapporteur. Selon les réponses que nous a données le Gouvernement, le terrestre est concerné, non par la première partie de l’article mais par celle portant sur le raccordement électrique. Les schémas en question ne peuvent concerner que l’éolien terrestre – il n’en existe pas de tels pour l’éolien en mer.

M. Arnaud Viala. J’ai quelque difficulté à comprendre : l’article, y compris selon la présentation que vient d’en faire M. le ministre, vise à simplifier les procédures de raccordement de l’éolien en mer, mais l’alinéa 5 ne concerne que l’éolien terrestre… En fait, l’objectif visé par l’article n’est pas entièrement explicité.

M. le rapporteur. L’exposé des motifs du projet de loi l’indique : « Cet article permettra également au Gouvernement d’adopter rapidement les mesures nécessaires pour accélérer le développement des énergies renouvelables en simplifiant le raccordement au réseau des installations de production d’électricité renouvelable et le développement du réseau. » Il n’y a donc nulle intention cachée et le Gouvernement a répondu très clairement lorsque nous l’avons interrogé. Vous avez cependant raison : l’objet principal est ce « permis enveloppe » pour l’éolien en mer, et c’est un alinéa spécifique qui porte sur la simplification du raccordement de l’éolien terrestre.

M. Arnaud Viala. Pardonnez-moi, monsieur le rapporteur, mais j’insiste : que vient faire un alinéa consacré à l’éolien terrestre dans un article supposé concerner les projets d’éolien en mer ? Cela me paraît vraiment déplacé et témoigner d’une mauvaise foi. Faites un article sur l’éolien terrestre et nous en débattrons, mais nous ne pouvons pas laisser cela en l’état.

M. le rapporteur. Nous ne le pouvons, car c’est le Gouvernement qui est maître de réécrire cet article d’habilitation. Certes, il aurait pu faire le choix d’écrire deux articles, mais je ne crois pas qu’il ait caché ses intentions. Tant l’exposé des motifs que l’étude d’impact sont très clairs, et je commente moi-même cet alinéa dans mon rapport. En audition, nous avons eu des échanges sur les finalités de cet alinéa avec le Syndicat des énergies renouvelables, France Énergie Éolienne et Réseau de transport d’électricité (RTE), le gestionnaire de réseau. Son existence ne me pose nul problème, mais, vous avez raison, cher collègue, il faut que les choses soient claires.

Mme Véronique Louwagie. Il s’agit en effet d’être clair dans un texte visant à redonner de la confiance à nos concitoyens. Les réponses données à la question posée par mon collègue Arnaud Viala le sont maintenant – ce n’était pas forcément le cas d’emblée.

Notre propos n’est pas du tout de prêter au Gouvernement ou à quiconque la volonté de cacher quelque chose, mais il faudrait insérer, comme le suggère M. Viala, un article additionnel pour que deux articles distincts traitent l’un de l’éolien en mer et l’autre de l’éolien terrestre. Pour l’instant, nous avons cinq lignes qui, au détour d’un alinéa, sans que ce soit parfaitement explicité, traitent de l’éolien terrestre ! C’est là une source de confusion et de trouble, même si votre intention n’était pas qu’il en soit ainsi. Nous ne pouvons admettre que l’article 34 soit d’une compréhension si difficile.

M. le ministre. Manifestement, le Gouvernement a mal préparé ce point. Je retire donc cet amendement CS906, et nous en déposerons deux en vue de la séance.

M. Arnaud Viala. Merci, monsieur le ministre.

L’amendement est retiré.

La commission examine l’amendement rédactionnel CS97 du rapporteur.

M. le ministre. Le Gouvernement est favorable à cet amendement.

La commission adopte l’amendement.

Puis elle se saisit de l’amendement rédactionnel CS98 du rapporteur.

M. le ministre. Le Gouvernement est favorable à cet amendement.

La commission adopte l’amendement.

Elle en vient ensuite à l’amendement rédactionnel CS99 du rapporteur.

M. le ministre. Le Gouvernement est favorable à cet amendement.

La commission adopte l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CS229 de Mme Véronique Louwagie.

Mme Véronique Louwagie. Il s’agit de prévoir un bilan de l’application des futures ordonnances et d’ouvrir la possibilité d’éventuelles modifications ultérieures. Nous proposons donc de compléter l’article par cet alinéa : « Le Gouvernement présente au Parlement, dans un délai de quatre ans à compter de la publication des ordonnances prévues aux 1°, 2° et 3°, un rapport dressant un bilan de l’application de ces dernières. Ce rapport doit notamment comporter une évaluation de l’impact des ordonnances sur les délais de réalisation des projets et proposer d’éventuelles mesures correctives pour l’amélioration de ces derniers. » Je suis toujours très sensible, vous le constatez, à la question des délais. Un point d’étape me paraît très important, eu égard, notamment, aux fortes attentes de nos concitoyens en ce qui concerne leur vie quotidienne et la vie de notre collectivité.

M. le rapporteur. Je sais votre souci des délais, chère collègue. En l’occurrence, l’amendement que vous proposez me paraît pertinent. L’un des objectifs du « permis enveloppe » est clairement de permettre de réduire les délais de mise en place des champs d’éoliennes en mer, enjeu d’avenir extrêmement important. Selon l’étude d’impact, l’adoption de ce « permis enveloppe » permettrait de faire gagner trois ans – entre les études initiales et la réalisation du projet, il s’écoulerait non plus dix mais sept ans, ce qui est déjà beaucoup. Un rapport comme celui que vous proposez de demander serait le bienvenu.

La commission adopte l’amendement.

Puis elle adopte l’article 34 modifié.

*

Après l’article 34

La commission se saisit de l’amendement CS184 de M. Patrick Hetzel.

M. Frédéric Reiss. Cet amendement tend à inscrire dans la loi la stabilisation à long terme de l’environnement administratif, économique et fiscal du secteur de l’énergie. L’objectif est évidemment de favoriser les investissements dans le secteur de l’énergie et d’offrir une visibilité durable des dispositifs mis en œuvre dans le cadre de la transition énergétique.

M. le rapporteur. La programmation pluriannuelle fait l’objet d’un décret. Elle n’a pas vocation à couvrir l’ensemble du champ réglementaire et ne peut donc le stabiliser. Par ailleurs, un décret ne peut avoir vocation à encadrer les lois de finances – ce serait inconstitutionnel.

L’amendement est retiré.

La commission examine les amendements identiques CS799 de Mme Jeanine Dubié et CS849 de Mme Marie-Noëlle Battistel.

Mme Jeanine Dubié. Par cet amendement CS799, je propose de traduire dans le code de l’environnement le principe selon lequel silence vaut acceptation.

En effet, toute la procédure d’autorisation environnementale, issue de l’ordonnance du 26 janvier 2017 et de ses deux décrets d’application, s’inscrit dans le cadre d’un processus d’examen de la demande, de consultations diverses, d’enquête publique, puis de décision qui donne lieu, du début à la fin, à de multiples échanges entre le pétitionnaire et le service instructeur de la demande d’autorisation.

Dans ces conditions, il est paradoxal de conclure que le silence de l’autorité administrative compétente gardé pendant deux mois au terme de la toute dernière phase de la procédure vaut rejet plutôt qu’acceptation de la demande. C’est d’autant plus paradoxal que le traitement administratif de cette demande est susceptible de s’inscrire dans le cadre d’un certificat de projet, lequel peut d’ailleurs être similaire au certificat d’information qui était l’objet de l’article 12 du projet de loi soumis à notre examen, certificat qui fixe le calendrier de l’instruction de la demande d’autorisation et de la délivrance de cette dernière.

L’amendement CS799 a donc pour objet de remédier, en ce qui concerne les autorisations d’installations de production d’énergie renouvelables, à ce paradoxe, en renversant le principe dans la loi elle-même.

Mme Marie-Noëlle Battistel. Ma collègue a bien expliqué le principe : faisons en sorte, dans les cas qu’elle a évoqués, que le silence vaille acceptation et non rejet. Cela me paraît raisonnable.

M. le rapporteur. Je suis très sensible, chères collègues, à votre souci de limiter les exceptions au principe selon lequel silence vaut rejet. Cependant, en matière environnementale, ce principe pourrait contrevenir au principe constitutionnel de précaution. En outre, le droit européen impose en matière d’autorisation environnementale que les décisions soient motivées, expresses. L’adoption en matière environnementale du principe selon lequel silence vaut acceptation contreviendrait donc également au droit européen.

Mme Marie-Noëlle Battistel. Je suis sensible à vos arguments, monsieur le rapporteur, mais alors, un rejet qui n’est pas motivé ne pose-t-il pas problème ? Une acceptation non motivée ou tacite poserait problème, mais qu’en est-il du rejet, puisque le rejet qu’emporte actuellement le silence gardé pendant deux mois n’est pas non plus motivé ?

M. le rapporteur. Le rejet doit être notifié avec sa motivation. Il ne peut donc être sans motif.

Mme Marie-Noëlle Battistel. Le texte dispose que le silence vaut rejet, monsieur le rapporteur, non que le rejet doit être signifié. Dans le cas d’un silence qui vaut rejet, celui-ci n’est pas motivé.

M. le rapporteur. Si l’administration compétente n’a pas donné de réponse, elle dispose alors de quatre mois pour, éventuellement, retirer son rejet, et motiver cela.

Mme Marie-Noëlle Battistel. Vous parlez d’un rejet retiré. Qu’en est-il du rejet maintenu ? C’est un rejet sans motivation qui est maintenu.

M. le rapporteur. La possibilité est toujours ouverte au pétitionnaire de former un recours. Il entre alors dans une procédure contentieuse qui oblige à motiver le rejet, mais nous abordons là des cas assez rares dans lesquels l’administration, au bout de quatre mois, n’a toujours pas statué sur un rejet qu’elle voudrait motiver.

Mme Marie-Noëlle Battistel. Je ne suis pas convaincue par les explications données. La question mériterait des éclaircissements un peu plus détaillés dans le texte lui-même. Nous pourrons y travailler en vue de la séance.

La commission rejette les amendements identiques.

Puis elle se saisit des amendements identiques CS395 de Mme Véronique Louwagie, CS797 de Mme Jeanine Dubié et CS851 de Mme Marie-Noëlle Battistel.

Mme Véronique Louwagie. Cet amendement a pour objet d’instituer, pour le renouvellement des autorisations hydroélectriques dont les caractéristiques essentielles sont inchangées et qui n’ont donc pas d’impact nouveau sur l’environnement, sur les autres usages et sur les droits des tiers, une procédure simplifiée telle qu’elle existe déjà pour le renouvellement des concessions hydroélectriques.

En effet, pour ces dernières, une procédure simplifiée est prévue si les modifications des ouvrages et des conditions d’exploitation de la concession ne sont pas de nature à entraîner des dangers ou inconvénients significatifs au regard des principes énoncés dans le code de l’environnement, cette procédure simplifiée emportant adaptation du dossier de demande de concession et non-soumission à l’enquête publique.

Nous vous proposons d’appliquer une telle procédure pour les installations hydroélectriques. Un décret fixerait le contenu du dossier de renouvellement à produire.

Mme Jeanine Dubié. Cet amendement a effectivement pour objet d’instituer, pour le renouvellement des autorisations hydroélectriques dont les caractéristiques essentielles sont inchangées et qui n’ont donc pas d’impact nouveau sur l’environnement, sur les autres usages et sur les droits des tiers, une procédure simplifiée telle qu’elle existe déjà pour le renouvellement des concessions hydroélectriques.

C’est important pour les microcentrales, qui doivent satisfaire, lorsque le renouvellement est demandé, à un cahier des charges extrêmement lourd, contrairement aux concessions.

Mme Marie-Noëlle Battistel. Je suis présidente d’une commission locale de l’eau (CLE). La CLE est souvent sollicitée par le préfet sur les renouvellements d’autorisation. L’avis de la CLE s’inscrit dans une démarche de schéma d’aménagement et de gestion des eaux (SAGE), et le SAGE doit être conforme au schéma directeur d’aménagement et de gestion des eaux (SDAGE). Voilà qui offre suffisamment de garanties de prise en compte de l’ensemble des usages de l’eau et des éventuelles modifications à apporter pour que, en l’absence de modification substantielle, une nouvelle enquête publique ne soit pas nécessaire.

M. le rapporteur. Si le droit existant ne permettait pas de faire ce que vous proposez, chères collègues, il faudrait y remédier, mais l’article L. 181-15 du code de l’environnement précise que la prolongation et le renouvellement d’une autorisation environnementale sont soumis à la délivrance d’une nouvelle autorisation s’ils comportent une modification substantielle du projet autorisé ou en cas de changement substantiel dans les circonstances de fait et de droit ayant présidé à la délivrance de l’autorisation initiale. Il faut donc comprendre, a contrario, que la prolongation ou le renouvellement ne sont pas soumis à la délivrance d’une nouvelle autorisation s’ils ne comportent pas une modification substantielle et qu’il n’y a pas de changement substantiel dans les circonstances de fait et de droit.

Je vous invite donc à retirer votre amendement car il semble satisfait par le droit en vigueur. Si ce n’était pas le cas, vous pourriez le redéposer en vue de la séance.

M. le ministre. Même avis que M. le rapporteur.

Mme Marie-Noëlle Battistel. Je retire l’amendement CS851, et regarderai d’ici à la séance ce qu’il en est. Si nous l’avons déposé, c’est parce que, indépendamment de ce qui figure dans la loi, la pratique n’est pas forcément identique d’un secteur, d’un département à l’autre, mais si une simple circulaire suffit pour régler la question, nous laisserons M. le ministre la prendre.

M. le rapporteur. Le débat dans l’hémicycle sera utile à cet égard.

Mme Jeanine Dubié. Je retire l’amendement CS797, tout en rappelant qu’il s’agissait d’améliorer la situation de la petite hydroélectricité. Ce qui était demandé, en fait, c’était un décret qui fixe le contenu du dossier à produire en vue du renouvellement et la procédure à suivre – aujourd’hui, c’est très complexe.

Mme Véronique Louwagie. Je retire l’amendement CS395, mais, sur le terrain, les difficultés sont réelles. Nous devons les résoudre. Et, effectivement, ce qui était demandé, c’était d’adapter par décret le contenu du dossier à produire, pour combler une lacune – ou alors, s’il n’y a pas de lacune, c’est que les services de l’État ne s’approprient pas les dispositions en vigueur en la matière, mais nous réexaminerons la question en vue de la séance.

M. Nicolas Turquois. La problématique n’est-elle pas similaire à celle du remplacement ou du repowering des éoliennes ? Actuellement, remplacer un générateur par un autre implique de refaire tout un dossier, avec les mêmes délais de sept ou huit ans. Il serait souhaitable de demander, en ce cas, des dossiers allégés. En fait, sont déployées des installations déjà obsolètes : les machines prévues huit ans plus tôt.

Mme Huguette Tiegna. Je reconnais le bien-fondé de ces amendements, mais un groupe de travail sur l’éolien remet ses conclusions demain. Le sujet sera donc approfondi, et si nous ne parvenons pas, dans le cadre de ce projet de loi, à intégrer les dispositions souhaitées par les auteurs de ces amendements, un autre cadre permettra de traiter la question.

Les amendements identiques sont retirés.

La commission étudie les amendements identiques CS397 de Mme Véronique Louwagie, CS798 de Mme Jeanine Dubié et CS853 de Mme Marie-Noëlle Battistel.

Mme Véronique Louwagie. Aujourd’hui – et plus encore demain –, le stockage de l’énergie est indispensable au développement des énergies renouvelables.

Il est donc proposé de poursuivre le mouvement d’adaptation du tarif d’utilisation des réseaux publics d’électricité (TURPE) pour les installations de stockage, commencé par la loi de transition énergétique pour la croissance verte, afin qu’il produise les effets économiques attendus pour les moyens existants et, a fortiori, pour le développement de moyens supplémentaires.

Mme Jeanine Dubié. Il s’agit de permettre une adaptation du TURPE pour les installations de stockage comme cela avait été initié par la loi de transition énergétique. Il est donc proposé de faire passer le pourcentage de réduction des tarifs d’utilisation du réseau public de transport d’électricité applicables aux sites fortement consommateurs d’électricité qui présentent un profil de consommation prévisible et stable ou anticyclique de 50 % à 90 % pour les installations de stockage.

Mme Marie-Noëlle Battistel. J’insisterai sur la question du stockage, fortement liée au développement des énergies renouvelables. Les objectifs de la loi de transition énergétique sont ambitieux, car ils prévoient une forte diminution de la part de l’énergie nucléaire au profit des énergies renouvelables, qui toutefois ne sauraient se développer qu’à la seule condition que nous disposions d’un outil de stockage efficace.

Les stations de transfert d’énergie par pompage (STEP) posent un problème d’équilibre économique reconnu depuis les débats relatifs à la loi de transition énergétique. En effet, l’énergie stockée acquitte deux fois le tarif de transport : une fois lors du stockage, et une fois lors de la restitution au consommateur final lorsque l’on en a besoin aux heures de pointe ou en cas d’incident sur le réseau, dont on sait qu’ils sont assez fréquents.

C’est pourquoi cet amendement propose une exonération plus importante du TURPE pour ces équipements de stockage de l’énergie, qui sont indispensables au succès de la loi de transition énergétique.

M. le rapporteur. Ces amendements démontrent pourquoi les décisions de ce type ne doivent pas être prises à l’occasion de l’examen de ce projet de loi.

Il s’agit en effet de sujets très techniques sans véritable lien avec le texte. Sur ce sujet, il n’y a pas de consensus. En matière de TURPE, ce qui n’est pas payé par les uns l’est par les autres : si l’on diminue le TURPE pour les STEP, ce sont les consommateurs qui paieront la différence, du fait du principe de péréquation.

Pour ces raisons, je suis défavorable à ces amendements.

M. le ministre. Avis défavorable.

M. Arnaud Viala. Il me paraît au contraire que ces amendements ont toute leur place dans notre débat. Votre argumentation est loin d’être convaincante : nous étions tout à l’heure sur le point d’éluder un sujet aussi sensible que celui de l’éolien terrestre et maintenant vous expliquez que la question du TURPE et des STEP est trop technique pour que nous puissions décider quoi que ce soit.

Soit ce projet de loi aborde des thèmes très divers, et nous allons jusqu’au bout en examinant au fond tous les amendements, soit vous décidez d’en réduire le périmètre, et vous appliquez alors cette restriction à vous-même et vous ne nous soumettez pas des articles qui contiennent des loups.

M. Nicolas Turquois. Dire que ce qui ne sera pas payé par l’un le sera par l’autre, est un faux débat. Les énergies renouvelables constituent un enjeu réel ; mais il faut être capable de stocker l’énergie du fait de l’intermittence de la production. La solution la plus aboutie, et peut-être la plus simple, est le recours aux barrages ; à condition de les faire fonctionner dans les deux sens. Il faut donc payer deux fois : pour créer de l’énergie – ce qui consiste à faire remonter de l’eau – et pour la faire « sortir ».

M. le rapporteur. Je rappelle que j’ai consacré quatre pages de mon rapport aux raccordements électriques. Je ne peux donc laisser dire qu’il y aurait un loup à l’article 34. Vous avez eu raison de demander au ministre de clarifier les choses et de rédiger deux articles. J’y suis favorable, moi aussi.

Loin de moi l’idée de considérer que la question des STEP est secondaire. Au contraire, elle est cruciale : le stockage de l’énergie représente probablement le plus grand défi, au-delà même de celle de la production d’énergie renouvelable. Mais le système de tarification du réseau emporte un équilibre reposant sur son utilisation et sa mobilisation. Or ces amendements risqueraient de le bouleverser en diminuant le tarif demandé aux STEP pour leur mobilisation du réseau.

Mme Marie-Noëlle Battistel. Certes, il y aurait une répercussion sur le consommateur, le TURPE étant effectivement payé par quelqu’un, mais le service rendu par les STEP en période de pointe et d’extrême pointe nous permet de ne pas importer à des prix prohibitifs pendant ces périodes. Quel serait l’impact sur le tarif appliqué au consommateur si nous devions importer à chaque fois l’électricité au prix fort ?

La commission rejette ces amendements.

Elle se saisit ensuite des amendements identiques CS84 de Mme Véronique Louwagie, CS120 de M. Matthieu Orphelin, CS796 de Mme Jeanine Dubié et CS850 de Mme Marie-Noëlle Battistel.

Mme Véronique Louwagie. Il est vrai qu’au regard de ces amendements que nous examinons après l’article 34, nous pouvons nous interroger sur la pertinence de la présence de ce dernier dans le présent texte.

Mon amendement vise à revenir à la logique simplificatrice que prévoyait la loi de 2005, et qui a été progressivement gommée par l’application du code de l’environnement aux procédures applicables aux ouvrages hydroélectriques soumis à autorisation, par rapprochement avec la procédure d’autorisation alors en vigueur pour les installations soumises à la législation sur l’eau et les milieux aquatiques.

La procédure applicable aux autorisations hydroélectriques a alors perdu la spécificité qui était la sienne au titre du code de l’énergie, et la dispense de procédure pour les activités hydroélectriques accessoires d’une activité principale régulièrement autorisée a été supprimée.

Le présent amendement vise à rétablir cette dispense pour les installations hydroélectriques accessoires, par exemple d’un canal d’irrigation, d’un canal de navigation ou d’un ouvrage quelconque déjà régulièrement installé et autorisé. Ce retour à une logique de simplification permettrait à de nombreux porteurs de projets de les faire avancer sans qu’il y ait pour autant régression de la protection de l’environnement, le préfet demeurant libre de la suite à donner au « porter à connaissance » qui lui serait soumis, notamment au titre des prescriptions complémentaires nécessaires à la protection de l’environnement.

M. Jean-Charles Colas-Roy. Depuis l’année 2005, au fil des modifications législatives, la procédure applicable aux autorisations hydroélectriques a progressivement perdu la spécificité qui était la sienne au titre du code de l’énergie, et la dispense de procédure, pour les activités hydroélectriques accessoires d’une activité principale, régulièrement autorisée, a été supprimée.

Nous sommes toutefois sensibles aux arguments énoncés précédemment par le rapporteur. S’il considère que cet amendement n’a pas sa place dans le texte, nous pourrions le retirer.

Mme Jeanine Dubié. Mon amendement vise à rétablir une dispense de procédure pour des installations hydroélectriques accessoires comme des canaux d’irrigation, des canaux de navigation ou d’ouvrages quelconques déjà régulièrement installés et autorisés, qui concernent de petites activités.

Mme Marie-Noëlle Battistel. L’ensemble des arguments présentés par mes collègues devrait suffire à emporter une décision que j’espère positive.

M. le rapporteur. Mes arguments sont en effets comparables aux précédents, ce qui me conduit à demander le retrait de ces amendements.

Je veux toutefois vous adresser une réponse portant sur le fond. Votre souhait de simplification est là aussi satisfait par la mise en place de l’autorisation environnementale unique, qui a regroupé un certain nombre d’autorisations existantes : autorisation requise pour les installations classées pour la protection de l’environnement ; autorisation requise pour les projets d’installation d’ouvrage, travaux et activités (IOTA) ou encore autorisation d’exploiter une installation d’électricité.

M. le ministre. Mon argumentation est la même, la précision demandée par Mme Louwagie dans son amendement CS84 est déjà prévue par les textes généraux relatifs à l’autorisation environnementale. La même distinction a déjà été observée entre ce qui a un impact sur l’environnement et ce qui n’en a pas.

M. Jean-Charles Colas-Roy. Je remercie le rapporteur et le ministre et retire mon amendement CS120.

La commission rejette les amendements CS84, CS796 et CS850.

Elle en vient ensuite à l’amendement CS325 de M. Emmanuel Maquet.

M. Emmanuel Maquet. Les progrès technologiques permettent de produire des éoliennes toujours plus hautes, rendant insuffisante la distance d’éloignement de 500 mètres dans certains cas. La hauteur d’une éolienne détermine ses nuisances, il est donc naturel de ne pas appliquer la même distance pour tous les ouvrages.

Il s’agit donc de faire appliquer la règle dite des « 10H » actuellement en vigueur en Allemagne, qui permet d’adapter la distance d’éloignement des éoliennes en fonction de leur hauteur.

M. le rapporteur. Le dispositif que vous évoquez ne s’applique pas à toute l’Allemagne, mais à la seule Bavière. Sa mise en œuvre reviendrait à étendre la distance entre les éoliennes et les habitations, qui est de 500 mètres minimum en France : si une éolienne mesurait 100 mètres de hauteur, la distance à respecter serait de 1 000 mètres, et pour 150 mètres de hauteur, elle s’élèverait à 1 500 mètres.

Cela rendrait donc l’installation d’éoliennes plus difficile ; c’est pourquoi nous préférons nous en tenir au droit en vigueur en France aujourd’hui.

M. le ministre. M. Maquet propose-t-il cette mesure afin de rendre l’installation d’éoliennes plus difficile…

Indépendamment de ces considérations, monsieur le député, votre amendement n’a pas grand-chose à voir avec notre texte de simplification.

M. Emmanuel Maquet. Sur le plan formel, j’entends votre argument, mais le débat reste ouvert, car nous connaissons la situation de notre pays et les difficultés qui sont rencontrées.

La commission rejette cet amendement.

Elle est ensuite saisie de l’amendement CS667 de M. Laurent Saint-Martin.

M. Gaël Le Bohec. Les engagements de la France en faveur de la transition énergétique ont montré à quel point il est urgent d’exploiter notre potentiel d’éolien offshore, que la longueur de notre littoral rend unique. Ce potentiel est pourtant sous-utilisé, et l’un des principaux obstacles réside dans la durée des appels à projets, qui s’élève souvent à plus de dix ans. En région Bretagne, il faut parfois reprendre l’ensemble des études à zéro.

Dans une logique de simplification et de lisibilité pour les différents acteurs de l’éolien en mer, le présent amendement vise à étendre la procédure d’ordonnance de tri, d’ordinaire prévue à l’article L. 522-3 du code de justice administrative en matière de référé, à tous les contentieux relatifs aux installations de production d’énergie renouvelable en mer ainsi qu’à ceux relatifs à leurs ouvrages connexes. Cette procédure permettrait au juge administratif d’écarter les recours qui, manifestement, seraient mal fondés, irrecevables ou qui échapperaient à sa compétence.

Ce dispositif vise à compléter le décret n° 2016-9 du 8 janvier 2009 concernant les ouvrages de production et de transport d’énergie renouvelable en mer en donnant un nouvel outil au juge pour faire le tri entre les recours opportuns et légitimes et ceux qui obstruent le bon fonctionnement de la justice. L’extension de cette procédure aux recours contre l’éolien offshore permettrait de répondre à l’enjeu de lutte contre l’inflation des recours adressés à la cour d’appel de Nantes, seule juridiction compétente sur les litiges touchant à l’éolien en mer, et répondrait à l’exigence de simplification des démarches relatives à l’éolien offshore.

M. le rapporteur. Une fois de plus, nous sommes confrontés à un sujet difficile, car il s’agit d’estimer s’il faut diminuer les possibilités de recours contentieux contre l’implantation d’éoliennes. Il est vrai que la cour administrative de Nantes est la seule juridiction compétente pour connaître de ces affaires, et qu’elle doit rendre ses décisions dans un délai maximum de douze mois. Il existe déjà une possibilité de rejeter des requêtes, par exemple lorsqu’elles sont manifestement irrecevables. Aussi, il ne me paraît pas souhaitable de rompre cet équilibre dans le présent projet de loi.

Pour ces raisons, je propose le retrait de l’amendement.

M. le ministre. Je suis d’autant plus défavorable que les mesures proposées relèvent du domaine règlementaire.

M. Gaël Le Bohec. J’attends avec impatience les annonces du Gouvernement demain au sujet notamment de l’énergie éolienne. Pour l’heure je retire mon amendement, et, en cas de besoin, j’en déposerai un nouveau pour la séance publique.

L’amendement est retiré.

La commission examine les amendements identiques CS119 de M. Matthieu Orphelin, CS386 de M. Julien Aubert et CS393 de Mme Véronique Louwagie.

M. Jean-Charles Colas-Roy. Le présent amendement s’inscrit dans une logique de simplification des règles applicables aux projets de centrales solaires au sol. Sur le territoire de communes littorales, des projets de centrales photovoltaïques situés sur d’anciens sites d’usines ou de décharges sont à l’arrêt malgré le soutien des collectivités locales concernées, alors même qu’ils permettraient de valoriser ou de réhabiliter ces sites dégradés.

Il est donc proposé de modifier le code de l’urbanisme afin de rendre possible l’autorisation de centrales solaires au sol sur ces sites dégradés en zone littorale.

M. Arnaud Viala. L’amendement CS386 est défendu.

Mme Véronique Louwagie. L’amendement CS393 est défendu.

M. le rapporteur. Ces amendements visent à modifier de façon conséquente la loi littorale. Par ailleurs, l’expression « sites dégradés » pourrait donner lieu à des interprétations diverses. L’exercice semble donc périlleux au détour de ce texte.

C’est pourquoi je demande le retrait de ces amendements.

M. le ministre. Avis défavorable.

M. Jean-Charles Colas-Roy. Je suis sensible aux arguments du rapporteur, mais il importe de réfléchir à la mise en valeur de ces friches industrielles situées en zones littorales afin d’exploiter au mieux ces espaces.

Je retire mon amendement.

L’amendement CS119 est retiré.

La commission rejette les amendements CS386 et CS393.

Elle est ensuite saisie de l’amendement CS186 de M. Patrick Hetzel.

M. Frédéric Reiss. Lors de la réalisation de projets immobiliers, les plans locaux d’urbanisme (PLU) imposent fréquemment de prévoir des aires de stationnement. Une baisse du nombre d’emplacements de places de parking de 15 % serait appliquée en contrepartie de la mise à disposition d’un ou plusieurs véhicules électriques, munis d’un dispositif de recharge électrique adapté. La mise à disposition de véhicules électriques en autopartage favoriserait la diminution du nombre de véhicules en circulation.

M. le rapporteur. Cet amendement, qui a déjà été présenté, revient de façon récurrente. Il a été satisfait par les dispositions de l’article L. 151-31 du code de l’urbanisme, créé par l’ordonnance n° 2015-1174 du 23 septembre 2015.

M. le ministre. Avis défavorable.

M. Frédéric Reiss. Dans ces conditions, je retire l’amendement.

L’amendement est retiré.

La commission en vient à l’examen de l’amendement CS187 de M. Patrick Hetzel.

M. Frédéric Reiss. Cet amendement veut donner un coup de pouce aux « maisons passives », qui pourraient bénéficier d’un label qu’il serait pertinent de reconnaître dans la réglementation thermique française.

M. le rapporteur. Bien qu’adepte de la démarche « négawatt » et de la maison passive, je ne peux accepter la définition que vous donnez de ces maisons, qui est trop vague pour satisfaire à l’objectif constitutionnel de clarté de la loi. Même si je comprends le principe du coup de pouce, il y a d’autres moyens de développer ces maisons à énergie positive ou passives que de prévoir leur inscription dans ce texte.

C’est pourquoi je vous demande de retirer cet amendement.

M. le ministre. Avis défavorable.

La commission rejette cet amendement.

Elle se saisit ensuite de l’amendement CS854 de Mme Marie-Noëlle Battistel.

Mme Marie-Noëlle Battistel. Cet amendement tend à placer la conception, l’implantation, le développement, l’exploitation, le contrôle et la sécurité de l’ensemble des ouvrages hydroélectriques, quelle que soit leur puissance, sous l’égide de la direction générale de l’énergie et du climat (DGEC) et des directions régionales de l’environnement, de l’aménagement et du logement (DREAL).

En effet, compte tenu des enjeux stratégiques et sécuritaires qui sont en cause, le bon sens conduit à soumettre à une seule et même autorité verticale tout le secteur de la production hydroélectrique : DGEC à l’échelon national, DREAL, à l’échelon régional.

M. le rapporteur. L’organisation interne des services de l’administration ne relève pas des compétences du législateur. Mon avis est donc défavorable.

M. le ministre. Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement.

*

Article 35

(articles L. 122-1 et L. 515-29 du code de l’environnement)

Simplification des modalités de la participation du public imposée par la directive IED en cas de dérogation à l’occasion d’un réexamen périodique – Simplification des règles relatives à l’évaluation environnementale en cas de modification ou d’extension d’installations, d’ouvrages, de travaux ou d’activités existants

I. l’État du droit

A. Les rÈgles rÉgissant la participation du public en cas de rÉexamen des conditions d’autorisation des installations soumises À la directive IED

La directive n° 2010/75/UE du 24 novembre 2010 relative aux émissions industrielles, dite « IED » (Industrial Emissions Directive) prévoit que les prescriptions imposées aux installations qui y sont soumises font l’objet d’un réexamen périodique visant à vérifier leur compatibilité avec l’évolution des meilleures techniques disponibles et à limiter leurs émissions polluantes. Elle dispose également que cette phase de réexamen fait l’objet d’une procédure de participation du public en cas de demande de dérogation aux niveaux d’émissions relatifs aux meilleures techniques disponibles.

L’article L. 515-29 du code de l’environnement transpose cette disposition en droit français. Son I prévoit que les informations nécessaires au réexamen des conditions d’autorisation des installations soumises à la directive n° 2010/75/UE sont soumises à enquête publique dans deux cas :

– lors d’un réexamen périodique si l’exploitant sollicite une dérogation permettant de fixer des valeurs limites d’émission qui excède les niveaux d’émission associés aux conclusions sur les meilleures techniques disponibles.

– lors d’un réexamen à l’initiative de l’autorité administrative si la pollution causée par l’installation est telle qu’il convient de réviser les valeurs limites d’émission indiquées dans l’autorisation ou d’inclure de nouvelles valeurs limites d’émission.

Toutefois, un délai a été prévu pour la pleine application de ces dispositions. Le II de cet article prévoit ainsi que jusqu’au 1er janvier 2019, les informations mentionnées au I font l’objet, en lieu et place de l’enquête publique, d’une mise à disposition du public. Les modalités de cette mise à disposition du public sont fixées à l’article R. 515-77 du code de l’environnement.

Les modalités de la mise à disposition du public prévue au II de l’article L. 515-29 du code de l’environnement

(article R. 515-77 du code de l’environnement)

« I.– Pour la mise à disposition du public prévue au II de l’article L. 515-29, le préfet fixe par arrêté dans les deux mois suivant la réception du dossier de réexamen complet et régulier, les jours et les heures où ce dossier est mis à la disposition du public conformément au II de l’article L. 515-29 et en informe l’exploitant.

II. – Un avis au public est affiché ou rendu public deux semaines au moins avant le début de la consultation :

1° Par affichage à la mairie de chacune des communes dont une partie du territoire est située à une distance inférieure au plus grand des rayons d’affichage fixé dans la nomenclature des installations classées pour les rubriques des installations faisant l’objet de la mise à disposition du public. L’accomplissement de cette formalité est certifié par le maire de chaque commune où il a lieu ;

2° Par mise en ligne sur le site internet de la préfecture, accompagné du résumé non technique du dossier de réexamen prévu au III de l’article R. 515-71, le cas échéant, pendant une durée de quatre semaines ;

3° Par publication aux frais de l’exploitant dans deux journaux diffusés dans le ou les départements intéressés, par les soins du préfet.

Le préfet peut prescrire tout autre procédé de publicité si la nature et l’importance des risques ou inconvénients que l’installation est susceptible de présenter le justifient.

Cet avis au public, qui est publié en caractères apparents, précise :

a) La ou les décisions pouvant être adoptées au terme de la procédure de mise à disposition du public et l’autorité compétente pour les prendre ;

b) La nature de l’installation concernée, son emplacement ;

c) L’information selon laquelle, le cas échéant, le dossier mis à la disposition du public est transmis à un autre État, membre de l’Union européenne ou partie à la convention sur l’évaluation de l’impact sur l’environnement dans un contexte transfrontière, signée à Espoo le 25 février 1991, sur le territoire duquel le projet est susceptible d’avoir des incidences notables ;

d) Le lieu, les jours et horaires où le public pourra prendre connaissance du dossier, formuler ses observations sur un registre ouvert à cet effet et adresser toute correspondance.

III. – Le dossier de réexamen est tenu à disposition du public en mairie du lieu d’implantation de l’installation pendant une durée de quatre semaines. Le public peut formuler ses observations sur un registre ouvert à cet effet à la mairie ou les adresser au préfet par lettre ou, le cas échéant, par voie électronique, avant la fin du délai de consultation du public. À l’expiration de celui-ci, le maire clôt le registre et l’adresse au préfet qui y annexe les observations qui lui ont été adressées.

IV. – Il est procédé par les soins de l’exploitant, dès réception de l’information mentionnée au I et jusqu’à la fin de la consultation, à l’affichage d’un avis sur le site. »

B. Les rÈgles relatives À l’Évaluation environnementale en cas de modification ou d’extension d’activitÉs, d’installations d’ouvrages ou de travaux existants

L’évaluation environnementale est un processus constitué de l’élaboration, par le maître d’ouvrage, d’un rapport d’évaluation des incidences sur l’environnement, dit « étude d’impact », de la réalisation des consultations prévues par le code de l’environnement, ainsi que de l’examen, par l’autorité compétente pour autoriser le projet, de l’ensemble des informations présentées dans l’étude d’impact et reçues dans le cadre des consultations et du maître d’ouvrage. L’évaluation environnementale permet de décrire et d’apprécier les incidences notables d’un projet sur la population et la santé humaine, la biodiversité, les terres, le sol, l’eau, l’air et le climat, les biens matériels, le patrimoine culturel et le paysage.

L’article L. 122-1 du code de l’environnement prévoit que les projets qui, par leur nature, leur dimension ou leur localisation, sont susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement ou la santé humaine font l’objet d’une évaluation environnementale en fonction de critères et de seuils définis par voie réglementaire et, pour certains d’entre eux, après un examen au cas par cas effectué par l’autorité environnementale.

Le IV du même article prévoit que lorsqu’un projet relève d’un examen au cas par cas, l’autorité environnementale est saisie par le maître d’ouvrage d’un dossier présentant le projet afin de déterminer si ce dernier doit être soumis à évaluation environnementale. Cette rédaction résulte de l’ordonnance n° 2016-1058 du 3 août 2016 relative à la modification des règles applicables à l’évaluation environnementale des projets, plans et programmes. Auparavant, c’était l’autorité administrative de l’État compétente en matière d’environnement qui était saisie par le pétitionnaire ou le maître d’ouvrage d’un dossier présentant le projet et qui déterminait si ce dernier devait être soumis à la réalisation d’une étude d’impact.

Enfin, l’article L. 171-8 du code de l’environnement prévoit que les prescriptions de celui-ci applicables aux installations, ouvrages, travaux, aménagements, opérations, objets, dispositifs et activités font l’objet d’une police spécifique, indépendamment des poursuites pénales qui peuvent être exercées, par l’autorité administrative, qui peut mettre en demeure les contrevenants et leur infliger des sanctions.

II. les dispositions du projet de loi

Le I (alinéas 1 à 6) modifie l’article L. 515-29 du code de l’environnement afin de simplifier les règles régissant la participation du public en cas de réexamen des conditions d’autorisation des installations soumises à la directive IED. Il pérennise la simplification, prévue à titre transitoire jusqu’au 1er janvier 2019, qui consistait à substituer à l’obligation d’organiser une enquête publique sur les informations nécessaires à ce réexamen celle de mettre ces dernières à la disposition du public. En outre, il renforce l’encadrement de cette mise à la disposition du public en prévoyant que les informations recueillies dans son cadre font l’objet d’une synthèse, rendue publique, indiquant celles dont il a été tenu compte.

Des personnes entendues par votre rapporteur ont indiqué que la pérennisation de cette simplification pourrait être liée à la modification des prescriptions applicables aux élevages relevant de la rubrique n° 3660 de la nomenclature des installations classées pour la protection de l’environnement, c’est-à-dire les élevages intensifs de porcs ou de volaille. En effet, dans sa décision (UE) 2017/302 du 15 février 2017, la Commission européenne a publié les conclusions sur les meilleures techniques disponibles concernant l’élevage intensif de porcs ou de volaille. Or la publication des conclusions sur les MTD déclenche, pour les établissements ayant reconnu la rubrique concernée comme principale, un délai de douze mois à l’issue duquel l’exploitant doit adresser au préfet un dossier de réexamen des conditions d’autorisation de l’installation, comme le prévoit l’article R. 515-71 du code de l’environnement. Les exploitants des ICPE concernées ont donc jusqu’au 21 février 2018 pour adresser leur dossier au préfet.

Votre rapporteur a interrogé le Gouvernement sur le bilan des mises à disposition du public réalisées à ce jour au titre du II de l’article L. 515-29 du code de l’environnement. Il lui a été répondu que depuis l’entrée en vigueur de ce dispositif en 2013, moins de dix procédures avaient été menées, et qu’aucune n’avait fait l’objet d’un contentieux. Il a été porté à l’attention de votre rapporteur qu’une procédure similaire de consultation du public, sans commissaire enquêteur et avec une synthèse des observations par le service instructeur, avait été mise en place depuis 2010 pour les dossiers d’ICPE soumis à enregistrement, que cette procédure concernait environ 400 dossiers par an, et qu’aucune difficulté particulière n’avait été relevée à son sujet. Selon le Gouvernement, avec la révision des meilleures techniques disponibles relatives aux installations d’élevage, le nombre de dossiers devrait être d’environ 50 par an.

Le II (alinéas 7 et 8) complète le IV de l’article L. 122-1 du même code, afin de prévoir que lorsqu’un projet consiste en une modification ou une extension d’installations, d’ouvrages, de travaux, d’aménagements, d’opérations, d’objets, de dispositifs et d’activités entrant dans le champ d’application de l’article L. 171-8, le maître d’ouvrage saisit de ce dossier l’autorité de police ayant compétence pour l’application de ce même article, afin de déterminer si cette modification ou cette extension doit être soumise à évaluation environnementale.

III. la position de la commission spÉciale

La commission spéciale a approuvé le texte du Gouvernement. Elle a adopté trois amendements rédactionnels de son rapporteur à cet article.

*

La commission adopte successivement les amendements rédactionnels CS737, CS745 et CS738 du rapporteur.

Puis elle adopte l’article 35 modifié.

*

Après l’article 35

La commission se saisit de l’amendement CS144 de M. Fabrice Brun.

M. Philippe Gosselin. Lors de la nouvelle lecture du projet de loi relatif à la reconquête de la biodiversité, la précédente majorité a inscrit le principe de non-régression du droit de l’environnement dans l’article L. 110-1 du code de l’environnement. Selon ce principe, la protection de l’environnement ne peut faire l’objet que d’une amélioration constante, compte tenu des connaissances scientifiques et techniques du moment. C’est en quelque sorte un effet cliquet qui s’impose.

Or, ce principe qui ne figurait pas dans le projet de loi initial va bien au-delà de ce qui était prévu à l’origine et dans la reconquête de la biodiversité. L’objet du présent amendement est donc d’abroger le 9° de l’article L. 110-1 du code de l’environnement.

M. le rapporteur. Vous défendez cette position même si vous n’êtes pas opposé au principe de non-régression du droit de l’environnement, objectif que le législateur avait souhaité fixer à l’époque.

Depuis, le Conseil constitutionnel a précisé la portée de ce principe en indiquant qu’il s’imposait au pouvoir règlementaire, sans entraver le pouvoir du Parlement, notamment celui de modifier ou d’abroger telle ou telle disposition législative. Cette décision garantit un bon équilibre.

Pour ces raisons, je demande le retrait de cet amendement.

M. le ministre. Avis défavorable.

M. Philippe Gosselin. L’inquiétude ne provient pas de la décision du Conseil constitutionnel, qui pourrait sembler clarifier les choses, mais d’arrêts du Conseil d’État datant du mois de décembre dernier, qui remettent en cause un certain nombre d’éléments et ne sont pas de nature à rassurer.

Pourriez-vous, monsieur le rapporteur, nous éclairer sur ces arrêts récents du Conseil d’État ?

M. le rapporteur. Je vous propose d’approfondir la question en prévision de l’examen du texte en séance publique.

M. Philippe Gosselin. Je maintiens mon amendement à titre d’appel pour un examen approfondi à l’occasion du débat en séance publique.

La commission rejette cet amendement.

La commission examine les amendements identiques CS82 de Mme Véronique Louwagie et CS326 de M. Emmanuel Maquet.

Mme Véronique Louwagie. Dans la lutte contre la sur-transposition des textes européens, deux directives ont été identifiées comme des cas de sur-transposition en droit français : la directive-cadre sur l’eau et la directive-cadre sur une utilisation des pesticides compatible avec le développement durable.

Les textes européens ne prévoient pas d’autorité environnementale à proprement parler, et l’analyse des pratiques de nos voisins européens pour l’instruction des projets portés par des acteurs privés montre que les dossiers sont instruits dans le strict respect de la directive, c’est-à-dire par les services de l’État compétents en matière d’environnement, sans occasionner une deuxième instruction par un organisme tiers.

En France au contraire, la pratique mise en place, notamment par l’ordonnance d’août 2016 relative à la modification des règles applicables à l’évaluation environnementale des projets, plans et programmes et son décret d’application, constituent une sur-transposition.

Cet amendement propose donc de donner au préfet, conformément aux usages en cours dans les autres pays européens, la seule responsabilité de l’instruction des dossiers et de la mise en ligne, en toute transparence, d’une part, du dossier du pétitionnaire et, d’autre part, des avis des services compétents en matière d’environnement, afin que le public dispose d’un regard critique sur les projets.

M. le rapporteur. La modification que vous proposez va au-delà de l’article 35, qui donne déjà à l’autorité de police la possibilité, pour les projets relevant d’un examen au cas par cas, de décider s’il doit y avoir ou non une évaluation environnementale sur les projets d’extension ou d’évolution des bâtiments, ce qui me paraît un équilibre raisonnable.

Vous proposez d’étendre ce pouvoir de police aux installations nouvelles. Or il me semble que, dans ces cas, le préfet ne dispose pas nécessairement des compétences requises pour décider si un nouveau projet doit faire ou non l’objet d’une évaluation environnementale. Avis défavorable.

M. le ministre. Avis défavorable.

La commission rejette les amendements.

Puis elle examine l’amendement CS306 de M. Emmanuel Maquet.

M. Emmanuel Maquet. Cet amendement propose de donner la possibilité aux exploitants de bonne foi d’engager de leur propre initiative les démarches nécessaires en vue de régulariser leur situation.

Il est donc proposé de reconnaître juridiquement ce type de comportement vertueux, permettant des régularisations de situation en dehors de toute procédure formelle de mise en demeure et, le cas échéant, de sanctions.

M. le rapporteur. Votre amendement propose la suspension de la mise en demeure dans les cas où l’exploitant accomplit spontanément une démarche auprès de l’administration. Mais la mise en demeure a précisément pour objet de permettre la régularisation. Le dispositif proposé serait donc redondant et fragiliserait la mise en place des polices de l’environnement. Avis défavorable.

M. le ministre. Même avis.

La commission rejette l’amendement.

Puis elle examine l’amendement CS315 de M. Emmanuel Maquet.

M. Emmanuel Maquet. Il est proposé de créer une obligation d’exhaustivité des informations demandées dans le cadre d’un certificat de projet. Dès lors, la délivrance du certificat permettra à son titulaire de gagner en temps et en sécurité juridique pour le lancement de son activité.

M. le rapporteur. L’idée de cette autorisation environnementale est de permettre à l’administration compétente de se prononcer. Elle n’a pas vocation à se substituer aux conseils juridiques dont le porteur de projet peut par ailleurs s’entourer. Avis défavorable.

M. le ministre. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Elle en vient ensuite à l’amendement CS418 de M. Alain Perea.

M. Alain Perea. En préambule, je tiens à signaler à ceux qui penseraient que je veux saccager l’environnement que j’ai été, dans une vie antérieure, directeur d’un parc naturel régional. J’indique par ailleurs que je ne souhaite en aucun cas revenir sur le principe général selon lequel il est interdit de circuler en voiture dans les espaces naturels et sur les plages en particulier.

Un État au service d’une société de confiance doit en premier lieu savoir faire confiance aux usagers et aux gens qui connaissent les sites. En second lieu, il doit faire appliquer les lois votées. La loi littoral a inscrit à l’article L. 321-9 du code de l’environnement l’interdiction de rouler sur les plages en dehors des chemins aménagés ; or il n’existe en France aucun chemin littoral aménagé. En d’autres termes, la loi ne peut s’appliquer dans la pratique. Tout cela procède d’une conception dogmatique de la protection des espaces protégés, qui refuse l’aménagement de chemins sur les plages, alors même que la configuration géographique et morphologique de certaines d’entre elles l’imposerait pour qu’elles puissent répondre à leur vocation de lieux balnéaires.

C’est la raison pour laquelle nous proposons que soient aménagés des chemins permettant d’assurer une desserte correcte de ces plages. Obéissant à des normes de protection de l’environnement précises et contrôlés par la commission départementale de la nature, des paysages et des sites et par le préfet, ils permettraient que soit enfin appliquée la loi littoral.

Il s’agit de procéder dans un premier temps à une expérimentation, de manière à pouvoir faire marche arrière le cas échéant. Nous considérons que c’est là une manière intelligente, et non plus dogmatique, d’agir, fondée sur la confiance accordée au public et aux usagers.

En outre, cela va dans le sens d’un renforcement de la protection environnementale, dans la mesure où cela évitera la construction des parkings qui envahissent actuellement les zones rétro-littorales et provoquent des dégâts environnementaux bien plus considérables que ceux qu’induiraient des chemins de plage. J’ajoute que cela permettrait de contribuer au développement de certaines filières novatrices en France – je pense notamment aux sports de glisse.

M. le rapporteur. Loin de moi l’idée, monsieur Perea, que vous voulez saccager l’environnement ! Cependant, fidèle à la ligne que j’ai fixée tout à l’heure, j’ai beau considérer que vous soulevez une question importante, je ne pense pas qu’il faille le faire dans ce projet de loi. Je demande donc le retrait de l’amendement.

M. le ministre. Même avis.

La commission rejette l’amendement.

Puis elle examine l’amendement CS305 de M. Emmanuel Maquet.

M. Emmanuel Maquet. Il est proposé d’harmoniser les régimes de l’autorisation environnementale et des installations classées pour la protection de l’environnement soumises aux régimes de l’enregistrement et de la déclaration, en généralisant la possibilité pour le juge de régulariser en cours d’instance l’arrêté d’autorisation d’exploiter.

M. le rapporteur. Outre que le rapport de cet amendement avec le projet de loi me paraît incertain, le dispositif proposé n’apparaît pas adapté, eu égard aux modalités d’instruction des déclarations et enregistrements dans le régime d’autorisation environnementale. En effet, pour ce qui concerne les déclarations, une telle mesure n’a aucune portée dès lors que ce régime n’implique pas de véritable instruction, puisque le pétitionnaire se déclare et reçoit immédiatement, sans contrôle, une preuve de dépôt appelée récépissé. De même, si ces dispositions peuvent être étendues à la procédure d’enregistrement, leur utilité serait assez limitée, eu égard à la rapidité de traitement des demandes, les délais étant relativement courts et strictement encadrés. Avis défavorable.

M. le ministre. Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement.

Elle est ensuite saisie des amendements identiques CS284 de Mme Véronique Louwagie, CS617 de M. Philippe Gosselin et CS858 de Mme Stéphanie Kerbarh.

Mme Véronique Louwagie. En matière de sous-produits animaux et de produits dérivés non destinés à la consommation humaine, la réglementation européenne prévoit des règles sanitaires propres et distinctes, rassemblées dans le cadre d’un règlement. En France, du fait de l’absence de transposition du principe d’exclusion en droit interne, ces sous-produits animaux sont aujourd’hui soumis à une double réglementation et relèvent à la fois du code rural et de la pêche maritime et du code de l’environnement. Cet empilement juridique nuit à l’ensemble des opérateurs de la filière et se traduit par un éparpillement des responsabilités entre les différentes autorités de tutelle.

Par conséquent, il nous paraît opportun de procéder à une mise en conformité du droit français avec la directive européenne, telle qu’elle a été édictée, et telle qu’elle a été transposée par nos partenaires européens, notamment en Allemagne et en Espagne. Le présent amendement vise donc à reprendre en droit français le principe d’exclusion de la réglementation relative aux déchets pour les sous-produits animaux et produits dérivés, y compris les produits transformés, à l’exception de ceux qui sont destinés à l’incinération, la mise en décharge ou l’utilisation dans une usine de biogaz ou de compostage.

M. Philippe Gosselin. La confiance passe par la diminution, autant que faire se peut, des distorsions de concurrence. Or, dans le cas des sous-produits animaux, il existe une directive européenne du 19 novembre 2008, qui a été transposée de façon tout à fait classique par nos principaux concurrents, comme l’Allemagne et l’Espagne. Pour des raisons diverses, la France a sur-transposé cette directive, sans anticiper les difficultés juridiques que cela créerait. Nous avons choisi ceinture et bretelles, ce qui fait que les sous-produits en question relèvent aujourd’hui à la fois du code rural et de la pêche maritime et du code de l’environnement, l’un et l’autre ne disant pas la même chose, ce qui crée des imbroglios juridiques en termes de responsabilité et d’organisation de la filière. Nous proposons donc de mettre fin à ce désordre.

L’amendement CS858 est retiré.

M. le rapporteur. Ce point fera l’objet d’une discussion à l’occasion du prochain projet de loi agricole. Je vous invite à redéposer votre amendement à cette occasion.

M. le ministre. C’est en effet dans le volet de simplification du projet de loi que défendra Stéphane Travert que cette mesure trouvera sa place.

En ce qui concerne les transpositions abusives qui entraînent, comme l’a fort bien dit Philippe Gosselin, des distorsions de concurrence, le Gouvernement a promis un rapport complet qui fera le point sur les transpositions, selon une approche thématique.

La commission rejette les amendements CS284 et CS617.

Puis elle examine les amendements identiques CS396 de Mme Véronique Louwagie, CS778 de Mme Jeanine Dubié et CS852 de Mme Marie-Noëlle Battistel.

Mme Véronique Louwagie. Cet amendement a pour objet les décisions par lesquelles l’administration, dans le cadre des procédures d’autorisation environnementale, tend à écarter sans justification motivée les études, les compléments et les propositions fournis par les pétitionnaires. L’objectif est d’obliger l’administration à motiver par écrit ces décisions, en élargissant le dispositif prévu par l’article L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration, puis de permettre le recours à la procédure de médiation à l’initiative des parties, instituée par la loi du 18 novembre 2016, en cas de désaccord irréductible entre elles.

Mme Jeanine Dubié. Cet amendement s’inscrit tout à fait dans l’esprit du projet de loi que nous examinons. Il a pour objet d’obliger l’administration à motiver par écrit les décisions qu’elle prend, dans le cadre de procédures d’autorisation environnementale. Cela donnera beaucoup plus de lisibilité aux pétitionnaires et améliorera leurs relations avec l’administration.

Nous proposons par ailleurs le recours à une procédure de médiation à l’initiative des parties – l’autorité administrative ou le pétitionnaire.

Mme Marie-Noëlle Battistel. Comme tout à l’heure pour les rejets, nous demandons que l’administration motive ses décisions d’écarter études, compléments et propositions dans le cadre des procédures d’autorisation environnementale.

M. le rapporteur. Plutôt que dans le code des relations entre le public et l’administration, cette disposition mériterait de figurer dans le code de l’environnement, qui régit l’autorisation environnementale.

Vos amendements sont d’ailleurs satisfaits par les dispositions de ce code, qui prévoit, à l’article L. 122-1-1 que la décision de refus d’une autorisation environnementale expose les motifs du refus, tirés notamment des incidences notables potentielles du projet sur l’environnement.

L’article L. 122-1-2 du même code prévoit que, si le maître d’ouvrage le requiert avant de présenter une demande d’autorisation environnementale, l’autorité compétente rend un avis sur le champ et le degré de précision des informations à fournir dans l’étude d’impact. Avis défavorable.

M. le ministre. Même avis.

La commission rejette les amendements.

Elle examine ensuite l’amendement CS614 de M. Philippe Gosselin.

M. Philippe Gosselin. Cet amendement ainsi que les amendements CS615, CS616, CS619, CS620 et CS621 sont en quelque sorte des produits d’appel. Il s’agit de propositions de rapport, qui s’ajoutent aux six sujets sur lesquels il est demandé, à l’article 40, un rapport au Gouvernement.

L’amendement CS614 a pour but d’amener le Gouvernement à améliorer la transparence des procédures d’autorisation environnementale, notamment à travers quatre mesures particulières. Ces procédures sont en effet beaucoup plus lentes que chez beaucoup de nos concurrents, ce qui me ramène aux problèmes de distorsions de concurrence que j’ai évoqués tout à l’heure.

À défaut donc de voir adoptées les propositions que nous avons faites, je voudrais que, par le biais de cet amendement, le Gouvernement nous fasse au moins part de ses intentions réelles.

M. le rapporteur. Je ne suis pas favorable à ces demandes de rapport.

M. le ministre. Nous avons promis de faire toute la lumière sur la sur-transposition, afin de distinguer entre les cas qui relèvent d’un choix politique réel, par exemple en matière de sécurité alimentaire, et les autres, qui nécessiteront de faire un travail de toilettage, projet de loi par projet de loi. En l’occurrence, votre amendement pourrait trouver un écho dans certaines dispositions de simplification du projet de loi sur le logement que prépare Jacques Mézard.

La commission rejette l’amendement.

Elle en vient ensuite à l’amendement CS615 de M. Philippe Gosselin.

M. Philippe Gosselin. Il s’agit cette fois-ci des problématiques liées à la gestion et au stockage de l’eau. Il apparaît en effet nécessaire, en comparaison de ce qui fait dans d’autres États européens, de simplifier et de faire converger les efforts des politiques de l’eau publiques.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la commission rejette l’amendement.

Puis elle en vient à l’examen de l’amendement CS619 de M. Philippe Gosselin.

M. Philippe Gosselin. Nous suggérons que le Gouvernement inclue également dans son rapport sur la surtransposition le cas de la directive-cadre sur l’eau et de la directive-cadre sur une utilisation des pesticides compatible avec le développement durable.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la commission rejette l’amendement.

Puis elle examine l’amendement CS620 de M. Philippe Gosselin.

M. Philippe Gosselin. Nous sommes aujourd’hui confrontés à une difficulté en ce qui concerne les pesticides épandus par aéronefs – pratique utilisée pour les vignobles en forte pente, les bananeraies, les rizières ou les parcelles agricoles peu accessibles. En effet, si les épandages par avion ou par hélicoptère ne posent pas de problème, l’épandage par aéronef télépiloté, c’est-à-dire par drone, n’est pas considéré comme de la pulvérisation aérienne par la réglementation européenne. Nous sommes là dans un vide juridique au sujet duquel je souhaite m’en remettre à la sagacité du Gouvernement pour qu’il nous apporte une réponse précise et concrète, fût-elle réglementaire.

M. le rapporteur. Avis défavorable.

M. le ministre. Même avis.

M. Philippe Gosselin. Autant je comprends que le rapporteur et le ministre puissent botter en touche sur la question des rapports, autant il s’agit là d’un vrai problème technique.

M. le rapporteur. La question des drones est sans doute une vraie question, mais je répète que ce texte de loi n’a pas vocation à aborder l’ensemble de ces sujets si nous ne voulons pas que la loi finale comporte cent cinquante articles.

M. Philippe Gosselin. Vous m’avez déjà renvoyé aux futurs projets de loi soutenus par MM. Travert et Mézard. Dois-je ici aussi compter sur un texte à venir ?

M. Nicolas Turquois. Je rejoins la proposition de notre collègue Gosselin. C’est une nouvelle technologie qui va créer des complications, mais qui apporte de la sécurité aux utilisateurs. Il y a un intérêt à la faire tester, à titre expérimental, pour des usages très spécifiques, éventuellement par des organismes de recherche du type CEMAGREF.

La commission rejette l’amendement.

Elle examine l’amendement CS621 de M. Philippe Gosselin.

M. Philippe Gosselin. Les zonages environnementaux sont très nombreux, il faudrait les simplifier et j’appelle le Gouvernement à s’emparer du sujet.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la commission rejette l’amendement.

*

Article 36

Habilitation à prendre par ordonnances des mesures de simplification et modernisation du régime de l’activité d’entrepreneur de spectacles vivants

I. État des lieux

A. l’État du droit

Le régime de l’activité d’entrepreneur de spectacles a été fixé par l’ordonnance n° 45-2339 du 13 octobre 1945 relative aux spectacles. Largement modifiée par la loi n° 99-198 du 18 mars 1999 portant modification de l’ordonnance n° 45-2339 du 13 octobre 1945 relative aux spectacles, elle a été abrogée, pour sa plus grande part, par l’ordonnance n° 2007-329 du 12 mars 2007 relative au code du travail. Le régime des entrepreneurs de spectacles vivants figure aujourd’hui aux articles L. 7122-1 à L. 7122-21 du code du travail.

L’activité d’entrepreneur de spectacles inclut les spectacles de cabaret, de music-hall, ceux donnés dans des auditoriums ou des salles de spectacles ou par des compagnies de théâtre, de danse, de cirque, d’arts de la rue.

Ces articles prévoient que toute personne établie sur le territoire national qui exerce l’activité d’entrepreneur de spectacles vivants doit détenir une licence. Cette licence est personnelle et incessible, et est accordée pour la direction d’une entreprise déterminée. Sa délivrance est subordonnée à des conditions de compétence ou d’expérience professionnelle du demandeur. Elle ne peut être attribuée à une personne ayant fait l’objet d’une décision judiciaire lui interdisant l’exercice d’une activité commerciale. Pour les personnes physiques, la licence est délivrée sur justification de l’immatriculation de cette personne au registre du commerce et des sociétés ou au répertoire des métiers. Lorsque l’activité est exercée par une personne morale, la licence est accordée au représentant légal ou statutaire de celle-ci.

Les entrepreneurs de spectacles vivants non établis dans un État membre de l’UE ou partie à l’accord sur l’Espace économique européen peuvent exercer cette activité de façon temporaire ou occasionnelle sous réserve d’avoir obtenu une licence pour la durée des représentations publiques envisagées ou d’avoir préalablement déclaré ces représentations et conclu un contrat avec un entrepreneur détenteur d’une licence.

L’exercice illégal de l’activité d’entrepreneur de spectacles vivants est puni, pour les personnes physiques, d’un emprisonnement de deux ans et d’une amende de 30 000 €. Les personnes morales peuvent faire l’objet d’une amende de 150 000 €. Peuvent également être prononcés, à titre de peine complémentaire, la fermeture, pour une durée de cinq ans au plus, de l’établissement concerné et l’affichage du jugement par voie de presse aux frais de la personne condamnée.

B. le rapport de l’inspection gÉnÉrale des affaires culturelles et de l’inspEction gÉnÉrale des affaires sociales

Un rapport conjoint de l’Inspection générale des affaires culturelles et de l’Inspection générale des affaires sociales portant évaluation du dispositif de licence d’entrepreneur de spectacles vivants a été publié en septembre 2016 ([152]). Par ailleurs, le Secrétariat général pour la modernisation de l’action publique a commandé à l’institut BVA une enquête qualitative portant sur les licences d’entrepreneur de spectacles vivants, publiée en février 2016 ([153]).

Le rapport précité souligne que le dispositif de licence d’entrepreneur de spectacles vivants constitue une singularité au sein de l’Union Européenne. Ses objectifs sont multiples, en particulier depuis la loi n° 99-198 précitée qui l’a renforcé afin de limiter les abus constatés dans l’accès au régime des intermittents et assurer le respect du droit du travail, le paiement des cotisations sociales et des droits d’auteur ainsi que la sécurité des salles de spectacles.

Son fonctionnement n’apparaît pas totalement satisfaisant, pour plusieurs raisons : « la lourdeur de la constitution des dossiers ; une gestion des délais inégale par les DRAC ([154]) ; le défaut d’échange d’informations entre administrations entre deux renouvellements, qui limite considérablement les possibilités de retraits de licences ; l’exercice sans licence ou sans déclaration (pour les occasionnels) par de nombreux professionnels ; la rareté et la faiblesse des sanctions pénales prononcées pour ce motif ».

En outre, les critères retenus pour une première demande seraient peu pertinents (diplôme bac + 2 ou expérience professionnelle dans le spectacle d’au moins un an ou formation d’au moins 500 heures dans le secteur du spectacle) et s’avéreraient contre-productifs pour certains professionnels ; ainsi, les cafetiers, incapables de remplir ces critères, n’auraient d’autre choix que de rester en deçà de six représentations annuelles. De plus, le fort décalage entre les conditions requises pour une première demande (qui portent principalement sur la nature de l’activité envisagée et sur la situation personnelle du demandeur) et celles requises pour un renouvellement (notamment justifier d’être à jour des cotisations sociales et du paiement des droits d’auteur) conduirait à des contournements en permettant de formuler à nouveau une première demande sans avoir à justifier de la régularité de sa situation.

Enfin, le dispositif actuel n’assurerait pas une maîtrise du champ des personnes pouvant accéder au régime de l’intermittence par le biais de la licence, le critère de la détention de la licence ne valant que pour les ouvriers et les techniciens, et les documents fournis lors d’une demande ou d’un renouvellement ne permettraient pas de s’assurer du respect du droit du travail par les employeurs.

S’agissant des sanctions pénales applicables en cas d’infraction à ce régime, l’étude d’impact indique que les entrepreneurs exerçant sans licence sont rarement poursuivis en justice : le délit d’exercice sans licence aurait varié, au cours des dernières années, entre sept condamnations en 2013 et en 2014 et seize condamnations en 2011. Très peu d’amendes seraient, par ailleurs, prononcées.

II. les dispositions du projet de loi

Le projet de loi propose, au I (alinéas 1 à 5), d’habiliter le Gouvernement, dans un délai de 18 mois à compter de la publication de la loi, à prendre par ordonnance toute mesure relevant du domaine de la loi et concernant l’activité d’entrepreneur de spectacles vivants, afin de :

– simplifier et moderniser le régime juridique de l’activité d’entrepreneur de spectacles vivants (alinéa 2) ;

– mettre en place un régime de sanctions administratives se substituant au régime de sanctions pénales réprimant l’exercice illégal de cette activité (alinéa 3) ;

– abroger ou modifier les dispositions devenues inadaptées ou obsolètes (alinéa 4) ;

– garantir le respect des règles relatives à la sécurité des lieux de spectacle et des dispositions relatives au droit du travail, au droit de la protection sociale et au droit de la propriété littéraire et artistique (alinéa 5).

Le II (alinéa 6) prévoit qu’un projet de loi de ratification de cette ordonnance est déposé devant le Parlement dans les trois mois suivant la publication de celle-ci.

L’étude d’impact précise, en partie, les dispositions que devrait contenir l’ordonnance proposée. Il s’agirait notamment :

– d’en finir avec le caractère individuel de la licence, en ne la rattachant plus qu’à des personnes morales, et de supprimer, en conséquence, certains verrous relatifs à la qualité du demandeur ;

– s’agissant des dispositions législatives obsolètes, de supprimer la disposition prévoyant, à l’article L. 7122-4 du code du travail, que la licence est délivrée, pour les personnes physiques, sur justifications de l’immatriculation au registre du commerce et au répertoire des métiers, ce qui est en contradiction avec les dispositions du code de commerce qui impose de vérifier que le demandeur a obtenu une autorisation d’exercer pour toute inscription sur ces registres, ou celle indiquant, à l’article L. 7122-5 du même code, que la licence est accordée au représentant légal ou statutaire de l’entreprise, alors que la notion de représentant statutaire n’est plus en vigueur.

Selon les informations fournies par le Gouvernement à votre rapporteur, l’ordonnance demandée pourrait prévoir la mise en place d’un régime déclaratif pour l’accès à la profession d’entrepreneur de spectacles permettant, à la fois :

– qu’un entrepreneur puisse exercer son activité en l’absence de réponse de l’administration à sa demande de licence ;

– que l’administration puisse refuser une licence à une personne qui ne répondrait pas aux critères fixés par le code du travail, notamment parce qu’elle n’exercerait pas son activité dans le champ du spectacle vivant. Des abus sont, en effet, recensés, la détention d’une licence par un employeur ouvrant au salarié technicien du spectacle des droits à l’assurance chômage des salariés intermittents du spectacle ;

– et que l’administration puisse retirer la licence en cas de méconnaissance des règles applicables en matière de propriété intellectuelle et artistique, du droit du travail ou du droit social.

En outre, l’obligation, pour un entrepreneur non établi dans un état membre de l’UE souhaitant exercer temporairement en France, de conclure un contrat avec un entrepreneur détenteur de la licence, serait supprimée. Pourrait être ouverte une dérogation à l’obligation de disposer d’une licence pour les entrepreneurs de spectacles vivants dont le spectacle est l’activité principale, mais qui n’organisent en pratique qu’occasionnellement dans l’année des représentations devant un public.

S’agissant des sanctions administratives en cas d’exercice illégal de l’activité d’entrepreneur de spectacles vivant sans être titulaire de la licence, elles consisteraient en une amende administrative de 15 000 € pour une personne morale. Pourrait également être prononcée, à titre complémentaire, une mesure de fermeture de l’établissement. Votre rapporteur s’interroge sur le montant de cette amende administrative, qui serait très significativement allégé par rapport au montant de l’amende pénale actuellement applicable.

Concernant la garantie du respect des règles relatives à la sécurité des lieux de spectacle et des dispositions relatives au droit du travail, au droit de la protection sociale et au droit de la propriété littéraire et artistique, les dispositions envisagées à ce stade par le Gouvernement sont les suivantes :

– s’agissant de la sécurité, il s’agirait de donner une base légale à l’obligation, pour les exploitants de lieux de spectacles, d’avoir suivi une formation à la sécurité et de justifier d’un avis favorable de la commission de sécurité ;

– s’agissant du droit du travail, il s’agirait de mieux prévenir les infractions que constituent le travail illégal par dissimulation d’activité, le non-respect de la présomption de salariat prévue à l’article L. 7121-3 du code du travail, le non-respect des rémunérations fixées par les conventions collectives, ou encore le non-respect des dispositions relatives au travail des enfants dans le spectacle ;

– s’agissant du droit de la protection sociale, l’ordonnance prévoirait d’ajouter au nombre des organismes compétents à constater l’exercice d’activité sans licence les agents de Pôle emploi afin de réduire à la fois les cas de dissimulation d’activité, et donc de non-paiement de cotisations sociales, et ceux d’abus de déclaration en matière d’assurance chômage, qui permettent à des artistes de bénéficier indûment des allocations-chômage au titre du régime des salariés intermittents du spectacle ;

– s’agissant du droit de la propriété intellectuelle et artistique, il s’agirait de refuser ou de retirer la licence en cas de non-acquittement des sommes dues auprès des sociétés de perception et de gestion des droits d’auteurs.

Ces modifications de nature législative se doubleraient de la modification de normes de niveau réglementaire, afin notamment de supprimer, ou du moins de refondre, la notion de « catégories de licence », qui entraîne une multiplication du nombre de licences délivrées, et de simplifier les obligations de déclarations de spectacles occasionnels, par la fusion de cette déclaration avec la « déclaration unique simplifiée » du guichet unique du spectacle vivant).

III. la position de la commission spÉciale

La commission spéciale a approuvé le texte du Gouvernement, n’adoptant qu’un amendement rédactionnel de son rapporteur à cet article.

*

La commission adopte l’amendement rédactionnel CS739 du rapporteur.

Puis elle examine les amendements identiques CS16 de M. Julien Aubert et CS 281 de M. Éric Pauget.

M. Frédéric Reiss. L’article 36 prévoit de réformer par ordonnance l’activité d’entrepreneur de spectacles vivants.

Dépénaliser l’exercice illégal d’une activité ne paraît pas un bon signal, même s’il s’agit de spectacles vivants. C’est pourquoi nous proposons de supprimer l’alinéa 3.

M. Éric Pauget. Je ne comprends pas pourquoi le cas particulier de cette profession tombe à cet endroit, au milieu d’un texte plus général. D’autres professions ont aussi besoin d’un toilettage.

Ce qui me gêne, c’est l’alinéa 3. Comme le dit mon collègue, il crée une sorte de distorsion quant à l’exercice illégal d’une activité. Cela peut créer un problème pour d’éventuelles victimes, ou d’autres professionnels qui respectent la loi.

M. le rapporteur. Je vais essayer de répondre aux deux points qui ont été soulevés. Ma ligne de conduite était double concernant les articles proposés par le Gouvernement dans ce projet de loi. Tout d’abord, le sujet faisait-il consensus parmi les personnes auditionnées et les parlementaires ? Ainsi, nous avons pris ensemble la décision de supprimer l’article 30, et lorsque nous discuterons de certaines dispositions de l’article 38, j’appliquerai encore cette ligne de conduite. Ensuite, un véhicule législatif en projet est-il susceptible de contenir la mesure en question ?

En l’occurrence, pour cet article 36, il me semble que les deux critères sont satisfaits : il est issu d’un rapport conjoint de l’inspection générale des affaires culturelles et de l’inspection générale des affaires sociales sur le spectacle vivant, qui semble consensuel.

Sur le fond, votre amendement nous renvoie aux discussions d’hier, puisque votre groupe demandait de transformer des sanctions pénales en sanctions administratives, plus adaptées. J’avais alors indiqué que j’aurais répondu de manière favorable à ces amendements s’ils ne contrevenaient pas à la réglementation européenne. Je suis favorable à un dispositif de sanction effectif et véritablement protecteur, y compris en matière de concurrence.

Le dispositif de sanction pénale appliqué à la délivrance des licences pour exercer le métier d’entrepreneur du spectacle vivant ne semble pas effectif. Les chiffres sont éloquents : le délit d’exercice sans licence de l’activité d’entrepreneur du spectacle a donné lieu à sept condamnations par an entre 2010 et 2015, pour un montant moyen de 1 100 euros. La faiblesse des sanctions s’explique en partie par la lourdeur des processus juridictionnels, et nuit en réalité à la crédibilité du dispositif tout en posant des problèmes de concurrence pour ceux qui respectent leurs obligations. Je pense que le passage à un dispositif de sanction administrative, plus raisonnable, sera plus adapté, notamment pour le respect de la concurrence dans ce secteur. Avis défavorable.

M. le ministre. Même avis.

M. Éric Pauget. Y a-t-il d’autres professions qui pourraient bénéficier de ce type de mesures ? On sait qu’un certain nombre de professions hyper-réglementées, de manière très française, mériteraient elles aussi d’être dépoussiérées.

M. le ministre. Vous avez raison. Nous le faisons pour cette profession car il y avait très peu de sanctions, voire aucune. Si vous avez des exemples de professions dont les organes représentatifs sont prêts à prendre des mesures identiques, donnez-les nous et nous le ferons. Il n’y a aucune raison d’appliquer cette mesure uniquement à la profession évoquée dans le texte. Je lance donc un appel à la simplification et au travail avec les ministères thématiques pour les professions qui dépendent de leur réglementation.

M. Philippe Gosselin. La dépénalisation n’est pas de la simplification : nous passons là à une autre catégorie de mesures. J’entends la volonté de jardin à la française de notre rapporteur, mais ce qui me semble vrai pour un certain nombre de rapports évoqués après l’article 35 me paraît également fondé à l’article 36. Il y aura une loi de programmation de la justice, révisant un certain nombre d’éléments de politique pénale : cette mesure aurait plus sa place dans une loi sur la justice que dans un texte de simplification.

Dépénaliser n’est pas uniquement simplifier, cela va au-delà.

La commission rejette les amendements.

Elle examine ensuite l’amendement CS110 de M. Frédéric Reiss.

M. Frédéric Reiss. Les communes et les associations locales sont directement concernées en tant qu’organisatrices de spectacles vivants. Il serait donc logique d’associer les collectivités locales à la concertation sur le projet d’ordonnances, c’est ce que propose cet amendement.

M. le rapporteur. J’ai annoncé hier un amendement à venir, dans le titre III que je vais vous proposer de créer dans la loi et qui concernera spécifiquement l’évaluation et devrait satisfaire votre demande.

Au vu du nombre d’ordonnances et d’expérimentations prévues par ce texte, je proposerai d’associer de manière générale les parties prenantes à la rédaction et à l’évaluation des ordonnances. C’est essentiel, et c’est une manière moderne de légiférer. Je vous propose donc de retirer votre amendement.

M. Frédéric Reiss. Suite à cette promesse du rapporteur, je retire l’amendement.

L’amendement est retiré.

La commission adopte l’article 36 modifié.

*

Article 37

(article L. 541-13 du code de l’environnement ; articles 19 et 34 de l’ordonnance n° 2016-1028 du 27 juillet 2016 relative aux mesures de coordination rendues nécessaires par l’intégration dans le schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires, des schémas régionaux sectoriels mentionnés à l’article 13 de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République)

Simplification de la procédure d’élaboration du SRADDET par mutualisation de l’évaluation des anciens plans départementaux des déchets au niveau régional

IV. l’État du droit

Le chapitre Ier du titre V du libre II de la quatrième partie du code général des collectivités territoriales fixe les règles régissant les schémas régionaux d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (SRADDET). Introduit à l’article 10 de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, dite « NOTRe », ce schéma fixe les objectifs de moyen et long termes sur le territoire de la région en matière d’équilibre et d’égalité des territoires, d’implantation des infrastructures d’intérêt régional, de désenclavement des territoires ruraux, d’intermodalité et de développement des transports, de maîtrise et de valorisation de l’énergie, d’habitat, de pollution de l’air et de prévention et de gestion des déchets notamment. Il s’agit d’un document prescriptif regroupant plusieurs schémas sectoriels, notamment les plans régionaux de prévention et de gestion des déchets (PRPGD).

Créé par l’article 8 de la loi « NOTRe », et codifié à l’article L. 541-13 du code de l’environnement, le PRPGD comprend en particulier :

– Un état des lieux de la prévention et de la gestion des déchets selon leur origine, leur nature, leur composition et les modalités de leur transport ;

– Une prospective à termes de six ans et de douze ans de l’évolution tendancielle des quantités de déchets à traiter ;

– Des objectifs en matière de prévention, de recyclage et de valorisation des déchets ;

– Une planification de la prévention et de la gestion des déchets à termes de six ans et de douze ans.

La loi NOTRe avait prévu que chaque région soit couverte par un PRPGD. En raison de la difficulté rencontrée par la plupart des régions pour arrêter un tel plan dans les délais prescrits, l’article 16 de l’ordonnance n° 2016-1028 du 27 juillet 2016 ([155]) a modifié l’article L. 541-13 précité afin de restreindre son caractère obligatoire aux régions d’Île-de-France, de Guadeloupe, de La Réunion, aux collectivités territoriales de Guyane et de Martinique et aux collectivités territoriales à statut particulier exerçant les compétences d’une région, qui étaient les seules à avoir engagé la procédure d’élaboration du PRPGD avant la publication de cette ordonnance.

L’article 19 de l’ordonnance n° 2016-1028 précitée prévoit, par ailleurs, que les plans départementaux, interdépartementaux et régionaux de prévention et de gestion des déchets font l’objet d’une évaluation par les commissions consultatives d’élaboration et de suivi compétentes dans les six mois suivant la délibération du conseil régional fixant les modalités d’élaboration du SRADDET. L’objectif de cette mesure est de permettre leur actualisation et leur bonne intégration au sein du SRADDET.

L’article 34 de cette ordonnance vise à tenir compte des retards pris dans l’élaboration des schémas régionaux sectoriels et des SRADDET. Il prévoit que ceux dont l’élaboration ou la révision a été engagée, qui ont été approuvés à la date de publication de cette ordonnance ou qui doivent l’être dans un délai de trois ans à compter de cette date, restent régis par les dispositions qui leur sont applicables dans leur rédaction antérieure à la publication de cette ordonnance jusqu’à la publication de l’arrêté approuvant un SRADDET. Il dispose également que les procédures d’élaboration ou de révision de ces schémas engagées à la date de publication de l’ordonnance ne pourront être poursuivies au-delà dudit délai de trois années, à l’exception des procédures d’élaboration des PRPGD, et qu’aucun schéma ne pourra, passé ce délai, faire l’objet d’une procédure de modification ou de révision. Cette dernière disposition vise à éviter que certaines portions du territoire national soient privées de couverture par un PRPGD en cas de retard dans l’élaboration du SRADDET.

V. les dispositions du projet de loi

La Commission européenne a constaté que la France manquait à ses obligations au titre des articles 28 et 30 de la directive 2008/98/CE relative aux déchets, qui prévoient que les États membres veillent à ce que leurs autorités compétentes établissent un ou plusieurs plans de gestion des déchets couvrant, seuls ou en combinaison, l’ensemble du territoire nationale, et à ce que ces plans fassent l’objet d’une évaluation au moins une fois tous les six ans. Selon les informations transmises à votre rapporteur, la première demande d’information sur ce sujet par la Commission date de novembre 2014, la France y ayant répondu le 2 mars 2015. Cette réponse n’ayant pas suffi à la Commission, celle-ci a adressé à la France une mise en demeure (infraction n° 2015/2159) en octobre 2015, qui a fait l’objet d’une réponse en date du 24 décembre 2015. Celle-ci n’ayant pas pleinement convaincu la Commission, celle-ci a adressé à la France un avis motivé le 17 novembre 2016, auquel les autorités françaises ont répondu le 17 janvier 2017 puis apporté des compléments le 6 février, le 7 juillet et le 24 novembre 2017.

L’évaluation des plans de prévention et de gestion des déchets est donc une nécessité tant pour satisfaire à nos obligations européennes qu’en vue de l’élaboration des SRADDET.

Or la composition des commissions chargées d’évaluer les plans de prévention et de gestion des déchets n’a parfois pas été revue depuis près de dix ans, et certaines ne se sont pas réunies depuis plusieurs années, ce qui rend très difficile les évaluations prévues. En outre, le délai de six mois après la délibération du conseil régional fixant les modalités d’élaboration du SRADDET, au terme duquel ces commissions doivent fournir leur évaluation, est désormais échu dans toutes les régions.

Le I (alinéa premier) rétablit l’article L. 541-13 du code de l’environnement dans sa rédaction antérieure à l’ordonnance n° 2016-1028 précitée à compter de la date d’entrée en vigueur de cette ordonnance et jusqu’à la publication de l’arrêté approuvant, dans chacune des régions concernées, un SRADDET. Il s’agit de permettre aux régions qui ont engagé la procédure d’élaboration du PRPGD avant la publication de cette ordonnance de l’adopter néanmoins, en vue de son intégration dans le SRADDET.

Le II (alinéas 2 à 7) modifie l’ordonnance n° 2016-1028 précitée. L’alinéa 3 modifie l’article 19 afin de confier la mission d’évaluation des plans de prévention et de gestion des déchets à la commission constituée en application de l’article L. 541-13 du code de l’environnement dans sa rédaction antérieure à l’entrée en vigueur de l’ordonnance. Il étend également le délai au terme duquel cette commission doit avoir produit son évaluation des plans, en le portant à dix-huit mois suivant la délibération du conseil régional fixant les modalités d’élaboration du SRADDET.

Les alinéas 4 à 7 modifient l’article 34 de ladite ordonnance, en soustrayant à ses prescriptions l’ensemble des PRPGD.

VI. La position de votre rapporteur

Votre rapporteur approuve les dispositions proposées, qui permettront une mise en œuvre effective des plans régionaux de prévention et de gestion des déchets. Il souligne toutefois qu’il conviendra de veiller à ce que les informations figurant dans les anciens plans de prévention et de gestion des déchets ne soient pas perdues au moment de l’élaboration de ces nouveaux documents.

VII. la position de la commission spÉciale

La commission spéciale a approuvé le texte du Gouvernement, n’adoptant que trois amendements rédactionnels de son rapporteur à cet article.

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La commission adopte successivement trois amendements rédactionnels du rapporteur, CS740, CS741 et CS742.

Puis elle adopte l’article 37 modifié.

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Après l’article 37

La commission examine l’amendement CS121 de M. Matthieu Orphelin.

M. Jean-Charles Colas-Roy. Cet amendement porte sur la tarification incitative de la gestion des déchets. Il vise à autoriser la non-unicité de financement au sein d’un EPCI, pour éviter la disparition de la tarification incitative lors des fusions imposées par la loi NOTRe. Cette mesure fait partie des propositions ressorties de l’atelier 4 de la feuille de route économie circulaire (FREC).

M. le rapporteur. En accord avec la ligne de conduite que je me suis fixée, je demande le retrait de cet amendement. On m’indique par ailleurs qu’il manque de précision au vu de la question traitée, et qu’il pourrait faire l’objet d’une censure par le Conseil constitutionnel pour incompétence négative du législateur.

M. le ministre. Cet amendement est intéressant, mais il me semble qu’il a plutôt sa place dans une loi de finances, puisqu’il s’agit de tirer les conséquences de fusions de communes sur la tarification incitative de la gestion des déchets. Il faudrait retravailler sa rédaction, car il est assez général, et le déposer sur le projet de loi de finances. Je veux bien le regarder avec attention avec le ministère compétent.

M. Jean-Charles Colas-Roy. Je remercie le rapporteur et le ministre de ces conseils. Vous me renvoyez à une échéance un peu plus tardive que le printemps, mais je vais retirer cet amendement, et nous le présenterons à l’occasion d’un prochain texte.

L’amendement est retiré.

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Article 38

(articles 19 et 21 de de la loi du 9 décembre 1905 concernant la séparation des Églises et de l’État et art. 18-2 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique)

Mesures diverses relatives aux cultes

Le présent article comprend diverses mesures visant à clarifier et à moderniser le statut des cultes.

I. pOssibilitÉ de dÉtenir un immeuble acquis À titre gratuit

Le 1° complète ainsi l’article 19 de la loi du 9 décembre 1905 concernant la séparation des Églises et de l’État pour ouvrir aux associations cultuelles la possibilité de détenir et d’administrer tout immeuble acquis à titre gratuit, y compris des immeubles de rapport.

● La loi n° 2014-856 du 31 juillet 2014 relative à l’économie sociale et solidaire a en effet permis aux associations, déclarées depuis au moins trois ans et dont l’ensemble des activités est mentionné au b) du 1 de l’article 200 du code général des impôts ([156]), de recevoir par libéralité et de conserver des immeubles de rapport, afin de renforcer leurs fonds propres. Les associations cultuelles, qui relèvent du e) du 1 du même article sont en revanche exclues de cette possibilité.

● La mesure proposée vise donc à mettre fin à une différence de traitement entre les associations cultuelles et les associations exerçant les activités mentionnées au b) du 1 de l’article 200 du code général des impôts. Comme le relève le Conseil d’État dans son avis sur le projet de loi, « cette différence de traitement n’apparaît pas justifiée dans la mesure où l’ensemble de ces structures bénéficient de la même capacité juridique et ont un même intérêt, pour asseoir leur financement, à pouvoir disposer de facilités identiques quant à la possession et à l’administration des immeubles acquis par elles à titre gratuit ».

Il s’agit là de répondre aux difficultés financières que peuvent rencontrer un grand nombre d’associations cultuelles. En revanche, en application du principe de spécialité prévu par l’article 6 de la loi du 1er juillet 1901, elles ne pourront pas acquérir à titre onéreux des immeubles de rapport et ne pourront pas exploiter directement un immeuble reçu à titre gratuit pour une activité non reliée à l’exercice du culte. « Il s’agit uniquement d’une nouvelle ressource mise à la disposition des associations cultuelles pour subvenir aux frais, à l’entretien ou à l’exercice public d’un culte » précise ainsi l’étude d’impact du projet de loi.

Votre rapporteur s’interroge sur l’opportunité de la présence de cette disposition dans le projet de loi. Ainsi que le précise l’étude d’impact, et comme l’ont confirmé les représentants du ministère de l’Intérieur entendus sur ce point, aucun service de l’État n’est en mesure aujourd’hui de recenser l’ensemble des associations cultuelles. Il est donc impossible d’évaluer l’impact financier que représenterait cette disposition, qui leur permettrait de bénéficier d’un impôt à taux réduit de 24 % sur les revenus provenant de la location des immeubles dont elles sont propriétaires.

II. Obligation d’Établir des comptes annuels

Le 2° du présent article vise à imposer aux associations cultuelles l’obligation d’établir des comptes annuels et complète pour cela l’article 21 de la loi du 9 décembre 1905.

● En l’état actuel du droit, il n’existe en effet aucune obligation générale d’établissement de comptes annuels pesant sur ces associations. Seuls certains textes les soumettent, dans diverses situations, à une obligation de présentation de comptes annuels des trois derniers exercices clos ou des exercices clos depuis leur date de création, si elles ont été créées depuis moins de trois ans : il en est ainsi lorsqu’elles déclarent une libéralité, lorsqu’elles sollicitent la délivrance ou le renouvellement d’un rescrit administratif, lorsqu’elles participent à une opération de fusion, de scission ou d’apport partiel d’actif ou lorsqu’elles reçoivent annuellement plus de 153 000 euros de dons ouvrant droit à avantage fiscal. De même, lorsqu’elle saisit d’une demande de rescrit fiscal l’administration, une association cultuelle doit produire des comptes annuels pour que puisse être apprécié le caractère exclusivement cultuel de ses activités.

● Dans la mesure où les associations cultuelles pourront recevoir des ressources financières supplémentaires grâce aux dons par SMS, prévus par l’article 25 du présent projet de loi, et administrer des immeubles de rapport, ainsi que le prévoit le 1° du présent article, il apparaît effectivement souhaitable de renforcer l’exigence de transparence financière à leur endroit. Elles seront donc désormais soumises au même régime que celui des organismes faisant appel à la générosité du public mentionnés à l’article 3 de la loi du 7 août 1991.

III. exclusion de la liste des reprÉsentants d’intÉrÊt

Le II du présent article procède à une modification de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique en vue d’exclure les « associations à objet cultuel » de la liste des représentants d’intérêts.

● La loi du 11 octobre 2013 avait mis en place un ensemble de mécanismes de prévention et de traitement des conflits d’intérêts, sous le contrôle de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP), autorité administrative indépendante qui a succédé à la Commission pour la transparence financière de la vie politique.

L’article 18-1 de cette loi avait notamment prévu la mise en œuvre d’un répertoire numérique des représentants d’intérêt auprès des pouvoirs publics. Mis à disposition du public sur le site internet de la HATVP, ce répertoire comprend aujourd’hui 830 entités enregistrées. L’article 18-2 de cette même loi définit ce que ce sont ces représentants d’intérêt : il s’agit « des personnes morales de droit privé, les établissements publics ou groupements publics exerçant une activité industrielle et commerciale, les organismes mentionnés au chapitre Ier du titre Ier du livre VII du code de commerce et au titre II du code de l’artisanat, dont un dirigeant, un employé ou un membre a pour activité principale ou régulière d’influer sur la décision publique, notamment sur le contenu d’une loi ou d’un acte réglementaire en entrant en communication avec » un membre du Gouvernement, un parlementaire ou différents collaborateurs ou agents publics.

L’article 18-2 précise par ailleurs que ne sont pas des représentants d’intérêt :

« a) Les élus, dans l’exercice de leur mandat ;

« b) Les partis et groupements politiques, dans le cadre de leur mission prévue à l’article 4 de la Constitution ;

« c) Les organisations syndicales de fonctionnaires et, dans le cadre de la négociation prévue à l’article L. 1 du code du travail, les organisations syndicales de salariés et les organisations professionnelles d’employeurs ;

« d) Les associations à objet cultuel, dans leurs relations avec le ministre et les services ministériels chargés des cultes ;

« e) Les associations représentatives des élus dans l’exercice des missions prévues dans leurs statuts. »

● Pour ce qui concerne les associations cultuelles, la précision « dans leurs relations avec le ministre et les services ministériels chargés des cultes » avait été introduite par amendement parlementaire au cours de la discussion de la loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique. Or, ainsi que le relève le Conseil d’État dans son avis sur le projet de loi, cette exclusion seulement partielle de la liste des représentants d’intérêts « ne reflète pas la réalité des relations que ces associations entretiennent traditionnellement avec d’autres représentants de l’État, dans le domaine par exemple de la culture ou de la fiscalité, ou avec les élus locaux. »

Le II du présent article supprime donc cette référence aux relations avec le ministre chargé des cultes pour revenir à la rédaction initiale de la loi du 11 octobre 2013 et exclure totalement les associations cultuelles de la liste des représentants d’intérêt.

IV. LA POSITION DE LA COMMISSION SPÉCIALE

Après avoir longtemps débattu de l’opportunité de la présence de cet article dans le projet de loi du Gouvernement, la commission spéciale a adopté un amendement de votre rapporteur qui en supprime le I.

La disposition qui permettait aux associations cultuelles de détenir et d’administrer des immeubles de rapport à titre gratuit n’a en effet pas fait l’objet d’une évaluation financière suffisante de la part du Gouvernement et soulevait de grandes interrogations de la part des membres de la commission spéciale.

L’obligation pour les associations cultuelles d’établir des comptes annuels, qui figurait également dans le I, est pour sa part désormais inscrite à l’article 25 du projet de loi.

La disposition relative à l’exclusion totale des associations cultuelles du registre des représentants d’intérêt tenu par la HATVP, objet du II de l’article, a en revanche été conservée car il s’agit d’une réelle mesure de simplification, à la fois pour les associations en question et pour la Haute Autorité, qui peut se concentrer sur d’autres priorités.

*

La commission examine deux amendements identiques CS810 de M. Laurent Saint-Martin et CS826 de M. Boris Vallaud.

M. Laurent Saint-Martin. Nous en revenons au sujet des cultes. Nous avons déjà évoqué le problème de forme lors de l’examen de l’article 25, nous interrogeant sur la présence dans ce texte de ces articles, qui s’apparentent à des cavaliers législatifs.

Sur le fond, monsieur le rapporteur, vous avez proposé d’ajouter la partie relative aux comptes annuels à l’article 25 : elle ne figure donc plus à l’article 38. Reste à nos yeux le problème de la modification de la loi de 1905, qui a motivé le dépôt de cet amendement de suppression par notre groupe.

Mme Marietta Karamanli. Nous proposons également la suppression de cet article, qui soulève les mêmes questions qu’à l’article 25. Nous considérons nous aussi que c’est un cavalier législatif. Il faudrait s’atteler à un travail – nécessaire – sur la loi de 1905 plutôt que d’utiliser ce texte de simplification.

M. le rapporteur. J’ai bien entendu les crispations autour de l’article 38. C’est amendements me permettent de faire le point sur ses diverses mesures relatives aux cultes, et d’expliquer la solution que je vous propose.

Comme l’a rappelé notre collègue Laurent Saint-Martin, nous avons pris la décision de déplacer une des trois dispositions de l’article 38 – l’obligation de déposer des comptes annuels – à l’article 25, qui porte sur les dons par SMS. Nous avons donc adopté une mesure de bon sens qui oblige les associations cultuelles à établir des comptes annuels. L’article 38 comporte deux autres dispositions 38 : une sur les immeubles de rapport, qui modifie la loi de 1905 ; et l’autre sur les représentants d’intérêts, qui modifie la loi Sapin II.

J’entends les crispations qui peuvent exister sur la question des immeubles de rapport. J’ai auditionné le bureau des cultes du ministère de l’intérieur, qui m’a rappelé que les intentions du Gouvernement en cette matière étaient de répondre à des engagements pris auprès des associations cultuelles par la majorité précédente, et renouvelés sous cette législature. Ils visent à égaliser la situation des associations cultuelles par rapport aux autres associations et à l’ensemble du monde de l’économie sociale et solidaire, en leur donnant la capacité de conserver et gérer des immeubles de rapport.

Cela permettra de mettre un terme à certaines hypocrisies. Par exemple, la religion catholique a aujourd’hui une association cultuelle pour le pur exercice du culte, et une association paroissiale loi 1901 qui, elle, a toute liberté de recevoir à titre gratuit un immeuble de rapport et d’en tirer des revenus pour ses propres ressources.

L’intention du Gouvernement n’était donc pas infondée : elle tendait à égaliser les situations et régler certains cas qui semblaient un peu flous, et à faire en sorte que les associations cultuelles puissent bénéficier de ressources propres, ce qui garantit l’esprit de la loi de 1905 – indépendance et non-financement par les pouvoirs publics des associations cultuelles.

Cela étant, j’ai entendu les questions qui se posaient autour de cette disposition, qui impose en effet de modifier la loi de 1905, et qui représente des enjeux financiers non négligeables. C’est la raison pour laquelle je propose un amendement de suppression de cette disposition, laquelle ne répond pas aux critères que j’ai posés précédemment : existence d’un véhicule législatif et d’un consensus. Visiblement, il n’y a pas de consensus.

Reste la dernière disposition de l’article 38, relative aux représentants d’intérêts, que je défends et que je vous propose de maintenir. Il s’agit ici de modifier simplement la loi Sapin II. La loi de 2013 sur la transparence financière a institué la Haute autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) sans inclure les associations cultuelles dans la liste des représentants d’intérêts. Mais en 2016, à la fin de la discussion au Parlement de la loi Sapin II, il a été décidé de les y inclure.

Le champ de la HATVP ayant été étendu, le rabbin, l’imam ou le prêtre qui ira demain rencontrer le maire de sa commune devra s’inscrire sur un registre de représentants d’intérêts – procédure relativement complexité. Il me semble que notre République vise à favoriser le dialogue entre l’État et les cultes, et que les associations cultuelles ne peuvent pas être considérées comme des représentants d’intérêts. Lors de son audition, le président de la HATVP a d’ailleurs indiqué qu’il ne fallait pas confondre les enjeux financiers des discussions entre un curé et le maire, et la vraie mission de la HATVP, qui est de mesurer ce qu’il a appelé la trace normative, c’est-à-dire la capacité à influencer le législateur sur un projet de loi pour éventuellement en tirer un bénéfice économique.

Voilà la solution que je vous propose.

M. Nicolas Turquois. Je suis surpris par cette géométrie variable ! Ainsi, des dispositions relatives par exemple à une expérimentation en agriculture, qui relevaient d’une vraie simplification, facile à mettre en œuvre ont été renvoyées à un texte ultérieur. Mais à présent, s’agissant d’un sujet qui va au-delà de l’anecdote – c’est un vrai symbole – on nous propose de nous prononcer sur un simple amendement! La réflexion à mener sur la relation que doit entretenir l’État avec les différents cultes, quels qu’ils soient, mérite un texte de loi et pas une mesurette prise au détour d’une loi de simplification.

M. le ministre. Certes, la question de l’agriculture nous a pris un peu de temps tout à l’heure. Mais l’article 38 est un des seuls à avoir fait naître un débat médiatique, à la limite de la polémique – un quotidien, notamment, y a consacré plusieurs pages.

Cela peut se comprendre, et j’entends votre opinion. L’organisation des cultes, en tant que telle, peut faire naître des phantasmes, des envies. L’équilibre est très complexe, nous le savons tous. D’autant que les lois de séparation des églises et de l’État ne s’appliquent pas de la même façon pour tous les cultes. Nous n’allons pas ici ouvrir ce débat, pourtant extrêmement intéressant.

Sur la forme, le Gouvernement propose de suivre les propositions du rapporteur. Je n’étais pas devant vous lors du débat sur l’article 25, au cours duquel une partie de la question des cultes a été réglée. Le Gouvernement rend donc un avis de sagesse, s’agissant d’un article proposé par lui, mais je souhaite que la commission suive l’avis du rapporteur.

Sur le fond, j’ai entendu M. Saint-Martin : la question est très compliquée et symbolique. Cependant, la loi de 1905 a déjà été modifiée treize fois depuis son adoption. La modifier n’a donc rien de scandaleux, beaucoup de gouvernements et de parlements l’ont déjà fait.

En l’occurrence, il s’agit de régler un certain nombre d’iniquités entre les cultes et des situations de fait parfois hypocrites – tous ceux qui ont géré des collectivités locales sur le territoire desquelles plusieurs cultes sont présents le savent. Je me suis ouvert de ce sujet avec le ministre de l’intérieur, et il a tout à fait la même idée que vous, monsieur le député. Je ne sais pas s’il pense à un texte de loi. En tout cas, le Président de la République et le ministre de l’intérieur ont manifesté une volonté très forte de réorganiser le culte musulman, le dernier à s’être organisé dans notre République. Pour le culte catholique, je rappelle que c’est un accord international entre le nonce apostolique et la République française de 1920 qui a organisé l’association diocésaine. Le culte juif s’était organisé bien avant, grâce – ou à cause de, selon le point de vue – à Bonaparte puis Napoléon. Il est vrai qu’aujourd’hui, beaucoup d’associations cultuelles s’organisent en associations culturelles, notamment en ce qui concerne le culte musulman. Pour tirer bénéfice de subventions ou d’aides, l’association culturelle loi 1901 peut louer ou profiter d’immeubles, ce que ne peut pas faire l’association cultuelle loi 1905. Alors que l’association cultuelle loi 1905 permet d’avoir des comptes certifiés et une déduction fiscale, à l’instar du denier du culte pour les catholiques. À ce titre, il n’est pas tout à fait juste de dire que l’argent public ne finance pas les cultes, puisque cela se fait par la déduction fiscale. C’est tout à fait logique d’ailleurs, et loin de moi l’idée de revenir sur ce point.

Il y a donc une inégalité de traitement. C’est très difficile car certains souhaitent pousser un certain nombre d’avantages pour que les faits et le droit soient en accord, et nous voyons bien les effets de bord qui peuvent apparaître. Ce n’est effectivement pas anodin, et en même temps, une telle mesure simplifierait l’organisation des cultes.

Cela étant, je pense qu’il est sage de reporter cette disposition à plus tard, tout en sachant qu’il y a une vraie question d’organisation des cultes en France. Et si je peux me permettre de corriger le rapporteur, si le curé va en effet voir le maire, c’est en général le président de l’association cultuelle musulmane qui le fait, puisque la distinction du clergé dans la religion musulmane n’est pas la même que dans la religion catholique. Le chiisme a un clergé, mais il n’existe pas les mêmes correspondants pour les élus.

Laissons donc cette question de côté en partant du principe que c’est un très grand sujet, extrêmement intéressant et particulièrement sensible. J’ai moi-même reçu des lettres de plusieurs cultes totalement contradictoires les unes avec les autres, mais je respecte chacune et chacun. En outre, c’est le ministre de l’intérieur, et non pas le ministre de l’action et des comptes publics, qui est en charge des cultes. Il est sage d’adopter les dispositions les plus anodines, au sens des plus simples ; c’est ce que vous avez fait sur l’article 25, et c’est ce que vous propose le rapporteur. J’aurai donc un avis de sagesse sur tous les amendements de suppression, tout en souhaitant qu’il n’y ait pas une suppression totale de l’article, mais bien que l’on suive l’avis du rapporteur. Et je vous invite tous à vous intéresser à cette grande question qui n’a manifestement pas été réglée depuis un certain temps.

M. Laurent Saint-Martin. Merci de ces précisions, monsieur le ministre ; on sent que le sujet vous tient à cœur. Vous avez raison, la loi de 1905 a été maintes fois modifiée. Ce n’est pas pour autant que l’on doit considérer que l’article 38 a sa place dans ce texte. Nous avons voté et enrichi l’article 25, en ajoutant l’obligation de faire certifier les comptes.

La ligne jaune était pour nous la modification de la loi de 1905. La proposition du rapporteur va dans le bon sens. Nous retirons donc notre amendement de suppression.

L’amendement CS810 est retiré.

M. Philippe Gosselin. En ne maintenant que la dernière partie de l’article 38, on exclut donc du champ de compétence de la HATVP les associations cultuelles ?

M. le rapporteur. Tout à fait. Nous ne modifions pas la loi de 1905, mais nous revenons à la situation antérieure à 2016 et à la loi Sapin II.

La commission rejette l’amendement CS826.

Elle examine ensuite, en discussion commune, les amendements CS913 du rapporteur, CS795 de Mme Jeanine Dubié et CS770 de Mme Valérie Rabault.

M. le rapporteur. C’est l’amendement dont je viens de parler, qui permet de ne laisser dans l’article que la mesure relative aux représentants d’intérêts. Il supprime l’obligation d’établir des comptes annuels, que nous avons transférée à l’article 25.

M. le ministre. Sagesse.

Mme Jeanine Dubié. Cet amendement propose de supprimer les alinéas 2 et 3. L’alinéa 4 portait sur le fait de renforcer l’exigence de transparence financière pour les associations cultuelles, comme c’est le cas pour les organismes faisant appel à la générosité du public. Les associations cultuelles étaient donc placées sur le même plan, et cela ne pose aucun problème.

Les alinéas 2 et 3 sont en revanche très sensibles. La loi de 1905 a instauré un équilibre, qu’il faut le respecter. Il n’y a aucune raison de modifier cette loi et d’autoriser les associations cultuelles à détenir tout type d’immeuble acquis à titre gratuit, y compris le patrimoine immobilier sans aucun lien avec le culte, et leur permettre d’être exonérées des droits de mutation. Je pense que nous aurions franchi une ligne jaune.

J’ai bien écouté le rapporteur : l’amendement qu’il présente va dans le bon sens, puisque la transparence est reprise dans l’article 25 sur les dons par SMS, et le reste des dispositions sera supprimé. Je retire donc l’amendement au profit de celui du rapporteur.

L’amendement CS770 est retiré.

Mme Valérie Rabault. Une ordonnance du 23 juillet 2015 a procédé à une simplification du régime des associations et des fondations cultuelles et a revu leurs obligations comptables. Elle a notamment dispensé ces associations et fondations de tenir un état de leurs recettes et de leurs dépenses, et de dresser le compte financier de l’année écoulée. Cet amendement vise à compléter l’article 38 pour qu’on revienne à la situation en vigueur avant cette ordonnance.

M. le rapporteur. L’amendement CS770 me semble satisfait. Il aurait eu du sens si nous avions maintenu les dispositions relatives aux immeubles de rapport mais mon amendement les supprime.

Mme Valérie Rabault. Si mon amendement est satisfait, je le retire.

M. le ministre. Le Gouvernement s’en remet à la sagesse de la commission sur l’amendement CS913.

L’amendement CS770 est retiré.

La commission adopte l’amendement CS913 du rapporteur.

Puis elle adopte l’article 38 modifié.

*

Article 39 Habilitation à prendre par ordonnance des mesures de simplification du régime juridique de la géothermie

L’énergie géothermique est « une énergie emmagasinée sous forme de chaleur sous la surface de la terre solide » ([157]) Elle est liée à la radioactivité naturelle des roches et au magma. La géothermie consiste à exploiter cette source d’énergie. En général, les gisements dont la température est basse sont situés à une faible profondeur et ils permettent la production de chaleur (pour le chauffage et l’eau chaude sanitaire) ou de froid. Les gisements dont la température est haute sont en général situés à une profondeur importante et permettent la production d’électricité.

En France, l’accent a tout d’abord été mis sur le développement de la géothermie à basse température, à partir de la fin des années 1970, pour développer de façon rapide des réseaux de chaleur. Au premier décembre 2017, on recensait une centaine de titres d’exploitation de gîtes géothermiques à basse température. Les sites d’exploitation basse température sont concentrés dans les bassins parisien et aquitain.

À partir du début des années 2000, les pouvoirs publics ont cherché à encourager le développement de la géothermie à haute température, pour la réalisation de projets électrogènes. Au premier décembre 2017, on recensait 19 titres d’exploration pour les gîtes géothermiques à « haute température » et deux titres d’exploitation (seuls les sites de Bouillante – en Guadeloupe – et de Soultz-sous-Forêts – en Alsace – sont exploités). Le fossé rhénan, le Massif central et la région Midi-Pyrénées constituent des zones propices au développement de projets d’exploitation haute température.

Les évolutions technologiques permettent désormais de produire de l’électricité et de la chaleur grâce à des gisements dont la température est seulement de 110°C ou 120°C. Ces projets de cogénération qui se développent depuis quelques années sont ceux qui semblent les plus prometteurs sur le plan économique.

La Programmation pluriannuelle de l’énergie (PPE) instituée par la loi du 17 août 2015 de transition énergétique pour la croissance verte ([158]) a fixé des objectifs ambitieux de développement de la géothermie. En ce qui concerne la géothermie électrique, elle fixe des objectifs de développement de la production en France métropolitaine continentale de 8 MW de puissance installée au 31 décembre 2018 et de 53 MW de puissance installée au 31 décembre 2023. En ce qui concerne la géothermie de basse et moyenne énergie, elle fixe des objectifs de développement de la production de chaleur et de froid en France métropolitaine continentale à 200 ktep au 31 décembre 2018 et à 400 ktep au minimum au 31 décembre 2023 ([159]).

V. ÉTAT du droit

Comme le souligne Mme Marianne Moliner-Dubost, « le régime juridique de la géothermie se présente comme une véritable mosaïque » ([160]) car, d’une part, tous les gîtes géothermiques ne sont pas soumis au régime défini par le code minier (c’est le cas par exemple des gîtes géothermiques à basse température dont les eaux sont utilisées à des fins thérapeutiques) ([161]) et, d’autre part, pour les gîtes qui lui sont soumis, le code minier prévoit trois régimes juridiques différents. En effet, si le code minier distingue les gîtes à haute température (dont la température est supérieure à 150°) des gîtes à basse température (dont la température est inférieure à 150°) ([162]), il distingue, au sein des gîtes à basse température, les gîtes de minime importance, qui font l’objet d’un régime particulièrement dérogatoire par rapport au droit commun des substances concessibles.

La personne qui souhaite procéder à des opérations d’exploration pour un gîte géothermique à haute température doit demander d’abord un permis exclusif de recherches, qui est accordé par arrêté du ministre chargé des mines pour une durée initiale maximale de cinq ans renouvelable deux fois ([163]).

La personne qui souhaite procéder à des opérations d’exploration pour un gîte géothermique à basse température ne doit pas demander un permis exclusif de recherches mais une autorisation de recherches ([164]). À la différence du permis exclusif de recherches, l’autorisation de recherches est accordée par arrêté préfectoral et non par arrêté ministériel. De plus, la validité de l’autorisation de recherches ne peut excéder trois ans. Enfin, si le gîte est considéré comme un gîte de minime importance, aucune autorisation n’est nécessaire pour mener des opérations d’exploration ([165]).

Une fois l’autorisation d’exploration obtenue, il peut être nécessaire d’obtenir une autorisation de travaux pour pouvoir entamer les opérations d’exploration. L’article L. 162-3 du code minier prévoit que cette autorisation, qui est accordée par le préfet, est nécessaire pour les travaux de recherches qui présentent des dangers et des inconvénients graves pour les intérêts mentionnés à l’article L. 161-1 du code minier ([166]). Dans les autres cas, les travaux de recherche ne doivent faire l’objet que d’une déclaration ([167]). Cette procédure est nécessaire pour la réalisation des travaux d’exploration des gîtes géothermiques à haute température comme des gîtes géothermiques à basse température (toutefois, pour les gîtes de minime importance, il n’y a qu’une procédure de déclaration de travaux par voie dématérialisée ([168])).

Une fois les opérations d’exploration achevées, l’explorateur peut demander à exploiter les substances découvertes. Pour les gîtes géothermiques à haute température, c’est une demande de concession qui doit être faite. La concession est accordée par décret en Conseil d’État pour une durée maximale de cinquante ans. Elle peut faire l’objet de prolongations successives, chacune d’une durée inférieure ou égale à vingt-cinq ans, prolongations qui sont elles aussi accordées par décret en Conseil d’État ([169]).

Pour les gîtes géothermiques à basse température, c’est un permis d’exploitation qui doit être demandé ([170]). À la différence des concessions, il est délivré par arrêté préfectoral et non par décret en Conseil d’État. Par ailleurs, sa durée initiale de validité ne peut excéder trente ans et il peut faire l’objet de prolongations successives, chacune d’une durée inférieure ou égale à quinze ans ([171]), durées qui sont inférieures à ce qui est prévu pour les concessions. (Enfin, si le gîte est considéré comme un gîte de minime importance, aucune autorisation n’est nécessaire pour mener des opérations d’exploitation ([172])).

Comme pour les travaux d’exploration, les travaux d’exploitation des gîtes géothermiques à haute température et des gîtes géothermiques à basse température peuvent nécessiter l’obtention d’une autorisation de travaux lorsqu’ils présentent des dangers et des inconvénients graves pour les intérêts mentionnés à l’article L. 161-1 du code minier. Dans les autres cas, une simple déclaration suffit ([173]). Ces autorisations et déclarations sont accordées par le préfet. (Toutefois, pour les gîtes de minime importance, il n’y a qu’une procédure de déclaration de travaux par voie dématérialisée ([174])).

VI. rÉforme prÉvue par l’ordonnance

Le fait que les régimes juridiques applicables aux demandes de titres soient différents en fonction de la température du gisement constitue une entrave au développement de la géothermie dans les zones dont le sous-sol est moins connu et dont la température du sous-sol est moins prévisible.

Dans la pratique, les demandeurs sont amenés à déposer deux demandes de titres, l’un pour un projet à haute température et l’autre pour un projet à basse température. La demande pour le projet haute température est instruite au niveau central et celle pour le projet basse température est instruite au niveau déconcentré car, le premier cas, l’autorisation relève du ministre et, dans le second, elle relève du préfet.

Outre ces inconvénients, il convient de remarquer que les autorisations d’exploration des gîtes géothermiques à basse température ne sont délivrées que pour trois ans et ne sont pas renouvelables, ce qui pose problème dans les cas où il y a besoin de davantage de temps pour mener les recherches.

C’est pourquoi l’article 39 habilite le Gouvernement à prendre par ordonnance des mesures permettant de réformer les dispositions du code minier relatives à l’octroi et à la prolongation des titres permettant l’exploration et l’exploitation de l’énergie géothermique pour supprimer le critère de température et établir, d’une part un régime simplifié adapté aux projets en situation géologique connue et ne nécessitant qu’une phase d’exploration limitée et, d’autre part un régime plus complet pour les autres projets.

Le projet d’ordonnance doit être pris dans les dix-huit mois à compter de la publication la loi.

VII. POsition de la commission spÉciale

La commission a adopté l’article, seulement modifié par un amendement rédactionnel du rapporteur.

*

La commission étudie l’amendement CS298 de M. Gaël Le Bohec.

M. Gaël Le Bohec. La prolongation des titres autorisant l’exploration et l’exploitation de l’énergie géothermique soulève des problèmes environnementaux qu’une simple disposition, figurant dans un texte dont l’objet général est éloigné, ne saurait résoudre. En effet, l’alinéa 2 de cet article prévoit le dépôt d’un projet de loi devant le Parlement, spécifiquement consacré à la réforme du code minier. Il semble donc hasardeux de prévoir une mesure dont les conséquences environnementales n’ont pas été évaluées.

M. le rapporteur. Je vous demanderai de retirer votre amendement. Cet article habilitant le Gouvernement à légiférer par ordonnance, il ne s’agit pas d’élaborer tout un projet de loi de réforme du code minier. C’est une mesure de simplification qu’il faut assumer. Le droit actuellement applicable à la géothermie est en effet compliqué, s’appuyant sur des critères de température, si bien que quand on entreprend une recherche ou un forage, on est censé savoir à l’avance ce qu’on va trouver dans le sol pour pouvoir déterminer quel régime s’applique. Il ne me semble pas que nous prenions un risque démesuré en habilitant le Gouvernement à légiférer par ordonnance sur ce sujet.

M. le ministre. Avis défavorable. Il faut aussi faire confiance au Gouvernement et, en l’occurrence, au ministre de la transition écologique.

M. Frédéric Reiss. Je suis opposé à cet amendement de suppression de l’article 39. Je voudrais dire tout le bien que je pense de la géothermie profonde à haute température puisque je viens d’une circonscription où la géothermie non seulement permet la production d’électricité mais a également des applications industrielles dans le secteur agroalimentaire. Cet article favorise le développement de la géothermie profonde, énergie renouvelable n’émettant pas de gaz à effet de serre et n’étant pas intermittente, contrairement à d’autres énergies renouvelables. Cet article qui vise à une simplification du droit et à une réduction des délais de procédure devrait se traduire par une meilleure compétitivité des futurs projets.

La commission rejette l’amendement CS298.

Puis elle adopte l’amendement rédactionnel CS100 du rapporteur.

La commission en vient à l’amendement CS864 de Mme Valérie Rabault.

Mme Valérie Rabault. Les dispositions de l’article 39 s’appliqueront-elles aussi aux particuliers ?

M. le rapporteur. Les particuliers ne sont pas régis par le code minier.

Mme Valérie Rabault. Dans ce cas, je retire mon amendement.

L’amendement CS864 est retiré.

La commission examine l’amendement CS111 de M. Patrick Hetzel.

M. Arnaud Viala. Un forage géothermique peut être à l’origine de graves dégâts en sous-sol. C’est pourquoi il convient de créer un fonds spécial pour dédommager les victimes de la géothermie, sur le modèle du fonds Barnier pour la prévention des risques naturels majeurs.

M. le rapporteur. Avis défavorable. Cet amendement est satisfait. Les dommages causés par les installations géothermiques sont déjà régis par le code minier. Surtout, depuis 2003, la loi « Bachelot » a fait encore progresser le dispositif d’indemnisation en prévoyant un préfinancement par le fonds de garantie des assurances obligatoires de dommages. Cette indemnisation est versée dans un délai de trois mois après la remise par la victime du descriptif des dommages ou la publication du constat de sinistre minier.

M. Arnaud Viala. Je retire cet amendement.

L’amendement CS111 est retiré.

En conséquence, l’amendement CS112 de M. Patrick Hetzel devient sans objet.

Puis la commission adopte l’article 39 modifié.

*

Après l’article 39

La commission examine l’amendement rédactionnel CS915 du rapporteur.

M. le rapporteur. Je vous propose de créer un titre III intitulé « Un dispositif d’évaluation renouvelé ». Nous l’avons dit à maintes reprises, ce projet de loi doit fixer des principes forts sur lesquels les décideurs politiques s’expriment clairement. Ces derniers doivent affirmer quels changements de culture ils veulent pour leur administration. Ces changements deviendront réalité grâce à la formation et au management des personnels mais aussi grâce au suivi que nous assurerons des différentes dispositions votées. Je vous proposerai, ainsi que d’autres collègues, quelques amendements en ce sens. En créant ce titre III, nous voulons faire de ce texte une loi exemplaire, prévoyant un « service après vote », pour reprendre l’expression de notre ministre préféré. (Sourires.)

M. le ministre. Après une telle présentation, je ne peux être que très favorable à l’amendement du rapporteur. (Sourires)

La commission adopte l’amendement.

*

TITRE III un dispositif d’ÉVALUATION RENOUVELÉ

Le présent titre, issu d’un amendement de votre rapporteur, est consacré au dispositif d’évaluation du présent projet de loi. Il comprend quatre articles, dont trois additionnels.

L’objectif est de mettre en œuvre une méthode d’évaluation nouvelle de la loi qui aura été adoptée. Témoignage de l’approche pragmatique souhaitée par le Gouvernement, ce projet de loi ne prévoit pas moins d’une douzaine d’expérimentations, qu’il s’agira d’évaluer avant d’étudier les conditions de leur éventuelle généralisation.

Surtout, votre rapporteur souhaite que la démarche consensuelle et concertée qui a prévalu, en amont, à l’élaboration de ce projet de loi, où ont été associés représentants de l’administration, experts et parlementaires, puisse se poursuivre après son vote.

Ainsi que l’a indiqué le ministre de l’action et des comptes publics, M. Gérald Darmanin, lors de son audition par la commission spéciale : « l’art d’exécution sera essentiel concernant cette réforme. »

● Pour cela, le bureau de la commission spéciale a proposé de mettre en place un suivi inédit, sous la forme d’un Conseil de la réforme. L’idée est que ce conseil, ouvert à toutes les formations politiques, suive la mise en œuvre de ce texte, non pas seulement six mois ou trois ans après son adoption, mais pendant toute la durée de la législature. Compte tenu du nombre de secteurs concernés par ce texte, le Conseil de la réforme fonctionnerait selon un principe de spécialisation : agriculture, environnement, logement, fiscalité, etc.

Il serait ouvert à des experts de la société civile et travaillerait en étroite collaboration avec les services des différents ministères concernés. Le ministre de l’action et des comptes publics s’est déclaré très favorable à cette étroite association des parlementaires à la mise en œuvre de cette loi. Il envisage notamment que les parlementaires puissent être consultés sur les projets de décrets d’application.

● Si ce Conseil de la réforme n’est pas d’ordre législatif, votre rapporteur a souhaité inscrire dans ce texte le principe selon lequel les parties prenantes puissent participer directement à l’élaboration puis à l’évaluation des normes les concernant. Cela fait l’objet de deux articles additionnels, les articles 41 et 42.

● Enfin, l’évaluation de la loi pourra s’appuyer, dans les mois à venir sur les nouveaux outils qui seront mis à disposition du Parlement en matière de contrôle et d’évaluation, suite aux propositions du groupe de travail sur ce sujet présentées par nos collègues Jean-François Eliaou et Jean-Noël Barrot ([175]). Figurent notamment parmi les pistes envisagées un nouveau droit de regard constitutionnel du Parlement sur l’exécution des lois, une association plus étroite de la Cour des comptes aux travaux d’évaluation du Parlement ou encore la possibilité de mobiliser certains moyens de l’exécutif.

*

Article 40

Rapport annuel du Gouvernement au Parlement

I. les dispositions du projet de loi

L’article 40 prévoit que le Gouvernement présente au Parlement un rapport annuel portant sur :

– l’application des dispositions réglementaires prises pour l’application de l’article 11 du projet de loi et permettant à un pétitionnaire de joindre à sa demande d’autorisation le projet de décision qu’il propose à l’administration de prendre en réponse à cette demande (alinéa 2) ;

– l’expérimentation de la possibilité, pour les préfets et les directeurs des agences régionales de santé, de déroger à des normes réglementaires (alinéa 3) ;

– l’état d’avancement de la dématérialisation des procédures au sein de l’administration de l’État, en lien avec l’objectif de dématérialisation de l’ensemble des démarches administratives relevant de l’État, en dehors de la première délivrance d’un document d’identité, d’ici à 2022, énoncé à l’alinéa 24 de la stratégie nationale d’orientation de l’action publique figurant en annexe du projet de loi (alinéa 4) ;

– les actions entreprises pour étendre les horaires d’ouverture des administrations de l’État au public, en lien avec l’alinéa 20 de la stratégie nationale d’orientation de l’action publique, qui prévoit que « l’administration prend en considération les contraintes horaires du public dans ses horaires d’ouverture » (alinéa 5) ;

– le développement de référents uniques dans les administrations de l’État, comme le prévoit, à titre expérimental, l’article 15 du projet de loi (alinéa 6) ;

– l’expérimentation de la possibilité donnée aux personnes morales inscrites au répertoire des entreprises et de leurs établissements de ne pas communiquer à l’administration des informations que celle-ci étant déjà dans un traitement automatisé ou qui peuvent être obtenues d’une autre administration par un tel traitement, comme prévu à l’article 21 du projet de loi (alinéa 7).

L’expérimentation prévue à l’alinéa 3 relève du domaine réglementaire. Le Gouvernement a indiqué à votre rapporteur qu’elle serait mise en place par un décret, qui a été examiné par le Conseil d’État et dont la publication devrait intervenir dans les prochaines semaines. L’expérimentation envisagée à ce stade durerait deux ans et concernerait le ressort des régions Auvergne-Rhône-Alpes, Hauts-de-France, Île-de-France et Provence-Alpes-Côte d’Azur. Elle permettrait aux directeurs généraux des ARS, de déroger, sous certaines conditions, à des normes réglementaires relevant des champs suivants :

– pour les décisions prises sur le fondement de l’article L. 313-1-1 du code de l’action sociale et des familles relatives aux projets, y compris expérimentaux, de création, de transformation et d’extension d’établissements ou de services sociaux et médico-sociaux, le directeur général d’une ARS pourrait déroger, d’une part, aux dispositions de l’article D. 313-2 du même code relatives au seuil à partir duquel les projets d’extension d’établissements ou de services sociaux et médico-sociaux doivent être soumis à la commission d’information et de sélection, et d’autre part au 4° de l’article R 313-4-1 du même code, qui concerne le délai de réception des réponses des candidats à un avis d’appel à projets ;

– pour les décisions prises sur le fondement de l’article R. 1161-4 du code de la santé publique qui ont trait aux programmes d’éducation thérapeutique et aux actions d’accompagnement inscrits dans le parcours de soins du patient, le directeur général d’une ARS pourra déroger à l’arrêté du 2 août 2010 relatif aux compétences requises des professionnels de santé pour dispenser ou coordonner l’éducation thérapeutique du patient ;

– pour les décisions prises sur le fondement de l’article R. 1434-41 du même code concernant la détermination des zones caractérisées par une offre de soins insuffisante ou par des difficultés dans l’accès aux soins ou dans lesquelles le niveau de l’offre est particulièrement élevé, le directeur général d’une ARS pourra déroger aux arrêtés auxquels renvoient les dispositions du II de cet article qui fixent les indicateurs et les seuils ainsi que leurs modalités d’utilisation, applicables à la détermination des zones en cause ;

– pour les décisions prises sur le fondement de l’article R. 6312-1 du même code relatives à l’agrément nécessaire au transport sanitaire délivré par le directeur général de l’ARS, il sera possible à celui-ci de déroger à l’arrêté du 21 décembre 1987 modifié relatif à la composition du dossier d’agrément des personnes effectuant des transports sanitaires terrestres et au contrôle des véhicules affectés aux transports sanitaires ;

– enfin, pour les décisions prises sur le fondement de l’article R. 6315-6 du même code, relatives aux principes d’organisation de la permanence des soins qui font l’objet d’un cahier des charges régional arrêté par le directeur général de l’ARS dans le respect des objectifs fixés par le schéma régional d’organisation des soins, celui-ci pourrait déroger aux dispositions du dernier alinéa de cet article qui décrit la procédure d’avis préalable à la fixation par arrêté du cahier des charges régional.

La dérogation ne pourrait intervenir que lorsqu’un motif d’intérêt général le justifie et pour tenir compte des circonstances locales. Elle devrait être compatible avec les engagements européens et internationaux de la France et ne pourrait avoir pour effet de porter atteinte aux droits des tiers, aux intérêts de la défense ou à la sécurité des personnes et des biens et de porter une atteinte disproportionnée aux objectifs poursuivis par les dispositions auxquelles il est dérogé. La décision de dérogation à une norme réglementaire prendrait la forme d’un arrêté motivé du directeur général de l’agence régionale de santé. Dans les deux mois qui précèdent la fin de l’expérimentation, les directeurs généraux d’ARS devraient adresser au ministre chargé de la santé un rapport d’évaluation ; une synthèse de ces rapports serait transmise au Premier ministre par le ministre chargé de la santé.

II. la position de la commission spÉciale

Outre trois amendements rédactionnels déposés par M. Lagleize et les membres du groupe du Mouvement Démocrate et apparentés pour le premier, et par son rapporteur pour les deux autres, la commission spéciale a adopté, avec l’avis favorable de son rapporteur et du Gouvernement, un amendement déposé par M. Saint-Martin et le groupe La République en Marche prévoyant que le Gouvernement remet au Parlement un rapport annuel portant sur les actions de formation et d’accompagnement des agents de l’administration mises en œuvre pour atteindre les objectifs de la loi.

*

Suivant l’avis favorable du rapporteur, la commission adopte l’amendement rédactionnel CS549 de M. Jean-Luc Lagleize.

Puis elle adopte l’amendement rédactionnel CS743 du rapporteur.

Elle étudie l’amendement CS36 de M. Arnaud Viala.

M. Arnaud Viala. Cet amendement vise à étendre le champ de la demande de rapport sur les procédures dématérialisées, des services de l’État à ceux des collectivités territoriales qui offrent des services au public. Nous souhaitons avoir une vision panoramique des difficultés que peut poser l’inégalité de desserte numérique des territoires.

M. le rapporteur. Nous avons déjà discuté de cette question lorsque nous avons examiné l’amendement que je vous ai proposé sur les maisons de services au public. C’est en menant des expérimentations concrètes que nous ferons progresser la situation plutôt qu’en demandant un rapport au Gouvernement.

M. le ministre. Je comprends la demande de M. Viala mais on aurait tort de mélanger les questions d’horaires d’ouverture des administrations et de numérisation des procédures. Les 3° et 4° de l’article 40 prévoient deux rapports distincts. S’agissant des expérimentations d’horaires atypiques, ce sont bien les administrations de l’État qui sont concernées. Avis défavorable.

M. Arnaud Viala. Nous ne parlons pas du même amendement, monsieur le ministre. Je demande que le champ du rapport prévu à l’alinéa 4 sur la dématérialisation des procédures au sein de l’administration de l’État soit étendu à la dématérialisation des procédures au sein des collectivités territoriales.

M. le ministre. Votre amendement vise l’alinéa 5.

M. Arnaud Viala. J’ai commis une erreur de rédaction. C’est l’alinéa 4 que je voulais viser. Je retire donc mon amendement pour le redéposer en séance publique.

L’amendement CS36 est retiré.

Puis la commission est saisie de l’amendement CS290 de M. Hervé Pellois.

M. Hervé Pellois. À la lecture de l’exposé des motifs de l’article 40 du projet de loi, il apparaît que le rapport qui sera présenté par le Gouvernement sur les actions engagées en vue d’adapter les horaires d’ouverture aux contraintes des administrés sera uniquement centré sur l’ouverture des administrations en fin de journée.

Or, il convient d’étudier également l’ouverture des administrations pendant la pause méridienne de midi à quatorze heures. En effet, de nombreux administrés vivant en zone rurale se rendent en zone urbaine pour leur travail. À ce titre, ils bénéficient d’un accès simplifié aux administrations durant la pause méridienne. Il est donc pertinent d’étendre explicitement l’objet du rapport à la possibilité pour les administrations, d’aménager leurs horaires d’ouverture de midi à quatorze heures.

M. le rapporteur. Cet amendement me semble satisfait car ce rapport aura trait aux expérimentations d’horaires d’ouverture élargis dans les administrations. Cet élargissement des horaires ne veut pas dire que les administrations ouvriront plus longtemps mais à des horaires différents. Toutes les possibilités seront envisagées : l’ouverture pendant la pause déjeuner, plus tard le soir, tôt le matin, etc.

M. le ministre. Même avis.

M. Hervé Pellois. Dans ce cas, je retire mon amendement.

M. Philippe Gosselin. Considère-t-on l’amendement comme satisfait ?

Mme la présidente Sophie Errante. Oui.

L’amendement CS290 est retiré.

Puis la commission adopte l’amendement rédactionnel CS744 du rapporteur.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, elle rejette l’amendement CS550 de M. Jean-Luc Lagleize.

Elle aborde l’amendement CS767 de M. Laurent Saint-Martin.

Mme Sophie Beaudoin-Hubière. Cet amendement a pour but de solliciter un rapport supplémentaire auprès du Gouvernement sur les actions de formation et d’accompagnement qui seront proposées aux agents de l’administration. En effet, ce texte implique un changement de pratiques et il n’est pas de changement qui ne nécessite un accompagnement. Il nous paraît important de pouvoir contrôler et évaluer ce dernier.

M. le rapporteur. Avis très favorable. On n’insistera jamais assez sur l’importance de la formation. Au cours de nos auditions et de la discussion que nous avons eue, des annonces ont été faites, à la fois quant aux moyens qui seront alloués à la formation et quant à la dimension qualitative de cette dernière. J’ai été particulièrement attentif à l’annonce, faite par Olivier Dussopt, de la création d’un module de formation dédié au droit à l’erreur. Le suivi parlementaire de ces formations, sur la base d’un rapport remis par le Gouvernement, est donc une excellente idée.

M. le ministre. Avis favorable également. Je rappelle que le Gouvernement prévoit d’allouer 1,5 milliard d’euros sur cinq ans, soit 300 millions d’euros par an, à la formation de ses agents publics, dans le cadre du plan formation de Muriel Pénicaud.

La commission adopte l’amendement.

Puis elle adopte l’article 40 modifié.

*

Après l’article 40

La commission est saisie de l’amendement CS410 de M. Jean-François Eliaou.

M. Jean-François Eliaou. Je retire cet amendement pour en retravailler la rédaction d’ici à la séance publique. Sur le fond, il vise à faire appel à la Cour des comptes pour assurer l’évaluation financière de l’application de certains articles du projet de loi.

L’amendement est retiré.

Elle aborde l’amendement CS113 de M. Patrick Hetzel.

M. Frédéric Reiss. L’article 55 du code civil prévoit que les déclarations de naissance sont faites dans les trois jours après l’accouchement, à l’officier d’état civil du lieu. Le non-respect du délai de déclaration, qui entraîne la saisine du tribunal de l’arrondissement dans lequel l’enfant est né, est une vraie source de difficultés pour nos concitoyens et une charge supplémentaire pour nos juridictions. Il paraît donc pertinent que le législateur fixe le délai légal de déclaration à trois jours ouvrés.

M. le rapporteur. Le lien entre cet amendement et le projet de loi n’est pas évident. Avis défavorable.

M. le ministre. Même avis. L’article 55 du code civil a été modifié : ce délai de trois jours a été porté à cinq jours.

M. Frédéric Reiss. À la place des cinq jours, nous proposons de fixer le délai à trois jours ouvrés. Néanmoins, je retire cet amendement.

L’amendement CS113 est retiré.

La commission en vient à l’amendement CS109 de M. Patrick Hetzel.

M. Frédéric Reiss. Cet amendement vise à préciser que les consommateurs sont obligatoirement informés de la présence de mercure dans les ampoules basse consommation par un pictogramme.

M. le rapporteur. Avis défavorable.

M. le ministre. Même avis.

La commission rejette l’amendement.

Elle est saisie de l’amendement CS175 de M. Patrick Hetzel.

M. Frédéric Reiss. Il est proposé de prévoir dans le code des douanes que les tribunaux administratifs connaissent de tout litige dont la cause réside dans une erreur ou une omission, quand le contribuable est de bonne foi.

M. le rapporteur. Bien qu’ayant lu et relu cet amendement, je ne l’ai toujours pas compris. Avis défavorable.

M. le ministre. Je crois comprendre que vous voulez confier au juge administratif la compétence en matière de sanctions douanières alors qu’elles relèvent du droit pénal. Votre amendement altèrerait profondément le caractère pénal de la mission des douaniers. Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement.

Elle examine l’amendement CS177 de M. Patrick Hetzel.

M. Frédéric Reiss. Cet amendement vise à modifier le code de procédure pénale pour prévoir que la victime doit être avisée par tout moyen de la date à laquelle l’affaire sera appelée à l’audience, même lorsqu’il n’a pas été fait appel de la décision dans le cadre de l’action civile.

M. le rapporteur. C’est un sujet très important mais il serait préférable d’en reparler lors de l’examen, au printemps prochain, du projet de loi de réforme de la procédure pénale. Avis défavorable.

M. le ministre. Même avis.

La commission rejette l’amendement.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la commission rejette l’amendement CS178, toujours de M. Patrick Hetzel.

La commission examine l’amendement CS181 de M. Patrick Hetzel.

M. Frédéric Reiss. Il est défendu : l’inflation législative est un problème unanimement constaté mais contre lequel la lutte est vite abandonnée.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur et du Gouvernement, la commission rejette l’amendement.

La commission passe à l’amendement CS180 de M. Patrick Hetzel.

M. Frédéric Reiss. Il est défendu.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur et du Gouvernement, la commission rejette l’amendement.

La commission examine l’amendement CS182 de M. Patrick Hetzel.

M. Frédéric Reiss. Il est défendu également.

M. le rapporteur. Avis défavorable.

M. le ministre. Même avis.

M. Jean-Paul Mattéi. Je trouve regrettable que nous examinions aussi vite des amendements de cette nature, par exemple sur la déclaration en ligne pour les associations. Certaines de ces propositions n’étaient pas moins bonnes que d’autres.

Mme la présidente Sophie Errante. C’est à M. Reiss de décider de la manière dont il défend ses amendements.

La commission rejette l’amendement.

Puis elle examine l’amendement CS183 de M. Patrick Hetzel.

M. Frédéric Reiss. Il est défendu.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur et du Gouvernement, la commission rejette l’amendement.

Elle examine, en présentation commune, les amendements CS665, CS677, CS648 et CS651 de M. Éric Pauget.

M. Éric Pauget. Ces quatre amendements sont issus des auditions que j’ai conduites à l’automne en tant que rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques sur le tourisme. J’ai notamment entendu la plupart des organisations professionnelles du secteur, qui m’ont transmis un certain nombre de demandes que j’ai traduites dans le rapport pour avis sur le tourisme ainsi que dans une proposition de loi. J’en ai retenu dans ces amendements toutes les mesures de simplification et d’allégement du cadre législatif, réglementaire et normatif qui s’applique au secteur du tourisme.

L’amendement CS665 vise à simplifier les règles afférentes au régime des péremptions des licences. L’amendement CS677 vise à supprimer un article obsolète du code de la santé qui concerne les débits de boisson détruits par les événements de guerre. L’amendement CS648 correspond à une demande forte de la plupart des organisations professionnelles qui souhaitent que pour toute nouvelle norme réglementaire ajoutée au code du tourisme, au moins deux normes équivalentes soient supprimées. Les entreprises du tourisme, en effet, sont soumises à une cinquantaine de nouvelles normes chaque année depuis une dizaine d’années. Enfin, l’amendement CS651 vise à répondre au souhait des organisations professionnelles du tourisme d’être associées en amont à l’élaboration de toute nouvelle norme.

M. le rapporteur. Ces amendements visant à simplifier la vie des entreprises du secteur du tourisme sont importants. Il me semblera opportun d’en débattre lors de l’examen du projet de loi sur la croissance et la transformation des entreprises, qui comportera notamment un ensemble de mesures de simplification. Je vous propose donc de les retirer aujourd’hui en vous appelant à les redéposer dans ce texte à venir.

M. le ministre. Même avis.

M. Éric Pauget. Je les maintiens tout de même, mais je prends note de la remarque du rapporteur et les présenterai à nouveau lors du débat sur ce prochain projet de loi.

La commission rejette successivement les amendements CS665, CS677, CS648 et CS651.

Elle passe à l’amendement CS567 de M. Mohamed Laqhila.

M. Mohamed Laqhila. Cet amendement vise à abroger plusieurs articles de la loi Hamon de 2015, qui nous semblent très lourds. Il est vrai que cette loi était généreuse mais elle présente aujourd’hui plusieurs problèmes. En effet, la loi Hamon oblige toute entreprise de moins de 250 salariés à informer chacun d’entre eux d’une cession éventuelle afin qu’ils puissent proposer une offre de reprise. En cas de non-respect de cette obligation d’information, la justice peut être saisie par un salarié et aller jusqu’à ordonner l’annulation de la vente de l’entreprise. Certes, la loi Macron a atténué ce texte ; le Conseil constitutionnel, quant à lui, a estimé qu’il portait une atteinte disproportionnée à la liberté d’entreprendre. Par ailleurs, le droit de propriété et à la confidentialité face à la concurrence sont gravement remis en cause. Nos entreprises ont besoin de souplesse et d’allégement des normes et des charges, et non de contraintes lorsqu’elles se trouvent en difficulté. C’est pourquoi l’amendement vise à supprimer les dispositions concernées, qui alourdissent les processus de cession de fonds de commerce et autres entreprises, afin de faire confiance aux chefs d’entreprise qui proposent une vente.

M. le rapporteur. Je partage tout à fait votre point de vue, monsieur Laqhila. Lors de la concertation préalable à l’élaboration du projet de loi sur la croissance et la transformation des entreprises, j’ai présenté plusieurs propositions dont celle que vous venez de formuler, à laquelle j’adhère pleinement car le dispositif en question ne fonctionne pas. C’est donc à l’occasion de l’examen de ce futur projet de loi que nous pourrons avoir ce débat important. En attendant, je vous propose de retirer cet amendement.

M. le ministre. Avis défavorable.

M. Jean-Paul Mattéi. Cette disposition est en effet une source de complexité abondante. L’amendement présenté plus tôt sur les bénéficiaires effectifs en matière de distribution, alors qu’il existe là aussi une véritable usine à gaz que nous n’avons pas su anticiper, n’a pas non plus été adopté. Ces deux difficultés sont pourtant réelles pour les entrepreneurs et nécessitent une simplification. Le respect du délai d’entrave va de soi pour les entreprises dotées d’un comité d’entreprise mais pour les très petites entreprises, c’est une catastrophe.

M. Mohamed Laqhila. J’ajoute que les entreprises attendent des amendements de cet ordre, et qu’il n’y a pas lieu de différer leur adoption en perdant encore davantage de temps.

La commission rejette l’amendement.

Elle examine l’amendement CS817 de M. Boris Vallaud.

M. Marietta Karamanli. Cet amendement, le dernier du projet de loi, vise à insérer un article additionnel après l’article 29 de la loi portant droits et obligations des fonctionnaires afin de préciser que lorsque la faute commise par un agent public n’est pas détachable de ses fonctions, sa responsabilité civile ne peut être engagée, à l’exception des erreurs manifestes d’appréciation. Nous souhaitons renforcer la sécurité juridique des agents publics, étant entendu que l’amendement ne vise surtout pas à créer une quelconque immunité ou irresponsabilité, en excluant de cette protection les erreurs manifestes d’appréciation. Le but n’est que d’apporter une protection méritée aux agents publics, comme les auditions que nous avons tenues en ont fait apparaître la nécessité.

M. le rapporteur. Cet amendement soulève la question importante du droit à l’erreur de l’administration, alors que nous venons de l’adopter pour les citoyens. Il est important que les agents administratifs se sentent soutenus dans leurs missions ; nous devons pour ce faire leur envoyer des messages clairs pour leur dire qu’ils ont eux aussi droit de prendre des initiatives – surtout en faveur des administrés – et de faire valoir le bon sens, comme l’évoquait M. le ministre pendant la discussion générale. Cet amendement va donc dans la bonne direction. Les services de l’administration nous indiquent néanmoins qu’il faut examiner la question plus en détail, car l’adoption de cet amendement supposerait une modification du droit de la fonction publique et entraînerait peut-être quelques effets de bord. Je suis cependant très favorable à la philosophie qui l’inspire. Je vous propose donc de le retirer pour le redéposer en séance afin que le débat ait lieu ; d’ici là, nous vérifierons les éventuels effets de la proposition, à laquelle je suis favorable sur le fond.

M. Philippe Gosselin. Cet amendement soulève en effet une question à laquelle le rapporteur a commencé de répondre. La jurisprudence du Conseil d’État est riche sur ce sujet : sans remonter à l’arrêt Époux Lemonnier de 1918, je ne citerai que l’arrêt de principe du 13 janvier 2017 qui précise un certain nombre d’éléments, et avec lequel il est possible que l’amendement se téléscope. Cette proposition intéressante qui mérite d’être débattue pourrait donc entraîner de profondes conséquences et doit être examinée attentivement.

M. le ministre. Je partage l’avis du rapporteur. J’ajoute qu’il serait préférable de retirer l’amendement pour le redéposer en séance car, dans l’intervalle, je m’engage avec M. Dussopt à consulter les organisations syndicales de la fonction publique, ce qui n’a pas encore été fait – ce qui ne signifie pas qu’il faille absolument suivre tous leurs avis – afin de recueillir leur point de vue sur cette proposition intéressante si l’on veut donner l’initiative aux agents publics – la protection fonctionnelle étant différente. Je propose donc le retrait de cet amendement afin que nous en débattions de nouveau en séance avec l’esprit plus avisé sur le code de la fonction publique et le point de vue des organisations syndicales.

Mme Marietta Karamanli. Je remercie le rapporteur et le ministre pour l’attention portée à cet amendement. Je précise que cet amendement a été élaboré suite aux discussions avec les représentants de la fonction publique. Je le retire afin que nous puissions utilement y retravailler ensemble.

L’amendement CS817 est retiré.

*

Article 41 (nouveau) Participation des parties prenantes à l’évaluation de la loi

Le présent article est issu d’un amendement de votre rapporteur. Il a pour objet d’inviter le Gouvernement à avoir recours à des dispositifs de participation des parties prenantes pour l’évaluation de la douzaine d’expérimentations prévues par ce projet de loi. Les résultats de ces évaluations seront présentés au Parlement, ainsi que le prévoient les différents articles du projet de loi.

La relation de confiance entre l’administration et les usagers que ce projet entend contribuer à améliorer ne peut, en effet, se bâtir qu’avec la participation de ces derniers. Trop souvent, les évaluations qui sont conduites, par le Parlement ou par le Gouvernement, se limitent à recueillir l’avis des parties prenantes. Il convient de changer de paradigme et de faire participer directement ces parties prenantes – professionnels, entreprises, usagers, experts – à l’évaluation des politiques publiques qui les concernent.

Le Conseil de la réforme sera naturellement très attentif à l’évaluation de ces expérimentations.

*

La commission adopte l’amendement CS923 du rapporteur.

*

Article 42 (nouveau) Participation des parties prenantes à l’élaboration des ordonnances prévues par la loi

Selon la même logique que l’article précédent, le présent article a pour objet de prévoir une participation des parties prenantes à l’élaboration des ordonnances les concernant.

S’il n’est pas question que le Parlement se dessaisisse de sa compétence législative au profit de tiers, ce qui serait naturellement contraire à l’article 38 Constitution, qui ne prévoit cette délégation qu’au profit du Gouvernement, cet article a pour objet d’inscrire clairement dans la loi le principe d’une consultation très étroite des parties interessées, selon une méthode qui reste à définir. Le Conseil de la réforme sera naturellement très attentif à la mise en œuvre concrète du présent article.

*

Puis elle examine l’amendement CS924 du même auteur.

M. le rapporteur. Cet amendement vise à associer les parties prenantes à l’élaboration des ordonnances prévues par le projet de loi.

M. le ministre. Avis favorable.

La commission adopte l’amendement.

*

Article 43 (nouveau) Remise au Parlement d’un rapport du Gouvernement sur l’application du principe selon lequel le silence de l’administration vaut acceptation

Adopté à l’initiative de M. Julien Aubert et de plusieurs députés du groupe Les Républicains, le présent article demande au Gouvernement un rapport sur l’application du principe selon lequel le silence de l’administration vaut acceptation et sur les moyens mis en œuvre pour le généraliser sans exception.

La loi n° 2013-1005 du 12 novembre 2013 habilitant le Gouvernement à simplifier les relations entre l’administration et les citoyens a consacré ce principe : il est désormais codifié à l’article L. 231-1 du code des relations entre le public et l’administration qui dispose que « le silence gardé pendant deux mois par l’administration sur une demande vaut décision d’acceptation ».

Or, et cela a été évoqué à de nombreuses reprises au cours des débats de la commission spéciale, ce principe, simple et utile pour les usagers, particuliers comme entreprises, souffre de très nombreuses exceptions – 1 300 environ – qui rendent son application incompréhensible, voire totalement privée d’utilité.

Ce rapport doit être l’occasion d’avoir un débat très large sur l’application de ce principe et de réfléchir aux conditions de son extension.

*

La commission étudie ensuite l’amendement CS17 de M. Julien Aubert.

Mme Véronique Louwagie. Cet amendement tend à demander un rapport sur l’application du principe, adopté en 2013 pour simplifier les relations entre l’administration et les citoyens, selon lequel le silence de l’administration vaut acceptation. Désormais, le silence gardé pendant deux mois par l’administration vaut décision d’acceptation mais plusieurs exceptions au principe ont été définies par voie réglementaire, qui vident le principe de son utilité dans certains cas. Le rapport demandé portera non seulement sur l’application du principe mais aussi sur ces exceptions.

M. le rapporteur. Il est effectivement temps de mettre un terme aux exceptions à cet excellent principe. Nous avons pris différentes mesures dans ce texte de loi qui iront dans le même sens, telles que la généralisation du rescrit ou l’obligation, imposée à l’administration, de donner un délai de réponse pour chaque rescrit. Avis favorable.

M. le ministre. Le Gouvernement s’en remet à la sagesse de la commission.

La commission adopte l’amendement.

La commission adopte l’ensemble du projet de loi modifié.

Liste des personnes auditionnÉes

(Les comptes rendus et les liens vidéos de ces auditions sont consultables sur le site de l’Assemblée nationale à l’adresse : http://assnat.fr/SclM9Y )

I.- Auditions par la commission spéciale :

Table ronde réunissant des représentants de think tanks :

Fondation pour la recherche sur les administrations et les politiques publiques (Fondation iFRAP) :

M. Samuel-Frédéric Servière

Fondation Jean Jaurès :

M. Pierre Bauby, directeur de l’Observatoire de l’action publique

Table ronde réunissant des représentants d’organisations syndicales de la fonction publique :

Union nationale des syndicats autonomes (UNSA) Fonctions publiques :

M. Luc Farré, secrétaire général

Mme Isabelle Laborde, conseillère nationale

Solidaires Fonction Publique :

M. Denis Turbet-Delof, délégué général

Mme Evelyne Ngo, déléguée adjointe

Mme Gaëlle Martinez, déléguée adjointe

Confédération française démocratique du travail (CFDT) Fonctions publiques :

Mme Mylène Jacquot, secrétaire générale

M. Martial Crance, secrétaire général adjoint

M. Denis Gregoire, secrétaire général de la CFDT Finances

Fédération autonome de la fonction publique territoriale (FA-FP) :

M. Pascal Kessler, secrétaire général (versant territorial), membre du Conseil commun de Fonction publique et du Conseil supérieur de la Fonction publique territoriale

M. Éric Labourdette, secrétaire général (versant hospitalier), membre du Conseil commun de Fonction publique

M. Laurent Diez, secrétaire général du Syndicat national des personnels techniques, scientifiques et des bibliothèques de l’enseignement supérieur, de la recherche et de la culture (SNPTES) (versant État)

Confédération française des travailleurs chrétiens – Fédération des agents de l’État (CFTC-FAE) :

M. Hervé Macou-Pisseu, secrétaire national CFTC Police

Lien vidéo : http://assnat.fr/tRer8v

M. Gérald Darmanin, ministre de l’action et des comptes publics, accompagné de :

M. Alexandre Brugère, conseiller

M. Mathieu Lefevre, conseiller parlementaire

Direction des affaires juridiques (DAJ) :

Mme Laure Bedier

Mme Agnès Karbouch

Mme Morgane Fretault

Douanes :

M. Michel Baron

Agriculture :

Mme Isabelle Tison

Direction générale des finances publiques (DGFiP) :

M. Jean-Luc Barçon-Maurin

Ministères sociaux :

M. Xavier Monlaü

Ministère de la cohésion des territoires (MCT)/Ministère de la transition écologique et solidaire (MTES) :

M. Julien Boucher

M. Arnaud Schaumasse, chef du bureau central des cultes

Lien vidéo : http://assnat.fr/tRer8v

M. Jean-Pierre Duport, ancien préfet

M. Jacques Toubon, défenseur des Droits, accompagné de :

M. Marc Loiselle, conseiller après de la directrice de la protection des droits et des affaires publiques

Mme France de Saint-Martin, attachée parlementaire

Direction interministérielle de la transformation publique (DITP) :

M. Thomas Cazenave, délégué interministériel

Lien vidéo : http://assnat.fr/3O3Vy3

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès du ministre de l’Action et des Comptes publics, accompagné de :

M. Christophe Guerin-Linxe

M. Mathieu Lefevre

M. Alexandre Brugere

Direction des Affaires juridiques (DAJ) :

Mme Agnès Karbouch, sous-directrice du droit public et du droit européen et international

Mme Iliada Lipsos, adjointe au chef du bureau du droit public général et constitutionnel

Mme Marjorie Bruneau, consultante au bureau du droit public général et constitutionnel

Direction générale de l’administration et de la fonction publique (DGAFP) :

Mme Caroline Lemasson, adjointe au chef du bureau du statut général, de la diffusion du droit et du dialogue social, sous-direction de la synthèse statutaire, de la gouvernance et des partenariats

Mme Florence Cayla, adjointe au sous-directeur de la synthèse statutaire, de la gouvernance et des partenariats

Direction générale des finances publiques (DGFiP) :

M. Bruno Parent, directeur

Mme Maïté Gabet, chef du service du contrôle fiscal

M Edouard Marcus, chef du service juridique

Lien vidéo : http://assnat.fr/qqeTDj

II.- Auditions conduites par le rapporteur :

Autorité des marchés financiers (AMF) :

Mme Natasha Cazenave, secrétaire générale adjointe, direction de la régulation et des affaires internationales

M. François-Régis Benoîs, directeur de division, régulation des sociétés cotées

Mme Laure Tertrais, directrice des affaires juridiques

Association d’entraide des usagers de l’administration des services publics et privés (ADUA) :

M. Sylvain Moraillon, président

Comité consultatif du secteur financier (CCSF) :

Mme Corinne Dromer, présidente

M. Emmanuel Constans, ancien président

Réseau de transport d’électricité (RTE) :

Mme Claire Grandet, directrice département concertation et environnement

Mme Stella Citi, direction juridique

Mme Aurore Gillman, chargée des affaires maritimes

France Nature Environnement (FNE) :

M. Emmanuel Wormser, membre du réseau juridique

Mme Morgane Piederriere, responsable du plaidoyer

Syndicat énergies renouvelables (SER) :

M. Jean-Louis Bal, président

M. Alexandre Roesch, délégué général

Mme Marion Lettry, déléguée générale adjointe

Mme Delphine Lequatre, responsable du service juridique

M. Alexandre de Montesquiou, consultant d’Ai2p

France énergie éolienne :

M. Matthieu Monnier, responsable du pôle industrie, offshore, technique et territoires

M. Jean-François Petit, vice-président de la commission offshore

Direction générale de la prévention des risques du ministère de l’écologie et du développement durable (DGPR) :

M. Marc Mortureux, directeur général de la prévention des risques

M. Philippe Merle, chef du service des risques technologiques

M. Guillaume Poitrinal, ancien président du Comité de simplification, et M. Thierry Mandon, ancien secrétaire d’État à la Réforme de l’État et à la Simplification

M. Pierre Pelouzet, Médiateur des entreprises, accompagné de

M. Nicolas Mohr, directeur général

Confédération des artisans du bâtiment (CAPEB) :

M. Henry Halna du Fretay, secrétaire général

M. Dominique Proux, directeur des relations institutionnelles et européennes

M. Alain Chouguiat, directeur du pôle économique

Table ronde :

URSSAF Île-de-France :

M. Philippe Renard, directeur

Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) :

M. Yann-Gaël Amghar, directeur général

M. Denis Le Bayon, directeur de la réglementation, du recouvrement et du contrôle,

Mme Estelle Denize, directrice des relations publiques

M. Serge Lasvignes, ancien secrétaire général du Gouvernement

Direction interministérielle du numérique et des systèmes d’information de l’État (DINSIC) :

M. Perica Sucevic, conseiller juridique de M. Henri Verdier, directeur

Table ronde :

Mouvement des entreprises de France (MEDEF) :

Mme Joëlle Simon, directrice des affaires juridiques

Mme Emilie Martinez, directrice de mission à la direction de la protection sociale

Mme Isabelle Génoist, directrice de mission à la direction fiscalité

M. Jules Guillaud, chargé de mission à la direction des affaires publiques

Asssociation française des entreprises privées (AFEP) :

Mme Stéphanie Robert, directeur

Mme Laetitia de La Rocque, directeur des affaires fiscales

Confédération des Petites et Moyennes Entreprises (CPME) :

Mme Bénédicte Caron, vice-présidente en charge des affaires économiques

M. Lionel Vignaud, directeur des affaires économiques

Mme Sabrina Benmouhoub, chargée de mission affaires publiques et organisation

Conférence des présidents d’universités (CPU) :

M. Gilles Roussel, président, accompagné de

M. Bernard Saint-Girons, délégué général par interim

Mme Annie Edery-Cogan, chargée de mission juridique

Mme Claire-Anne David-Lecourt, chargée de mission regroupements et politiques de site

M. Karl Stoeckel, conseiller pour les relations avec le Parlement

Conseil supérieur du notariat (CSN) :

M. Damien Brac de la Perrière, directeur des affaires juridiques

Mme Christine Mandelli, chargé des relations avec les institutions

Direction de la sécurité sociale (DSS) :

M. Morgan Delaye, sous-directeur chargé du financement de la sécurité sociale M. Denis Darnand, chef du bureau du recouvrement des cotisations sociales

Mme Jennifer Bouaziz, sous-directeur

Assemblée permanente des Chambres d’agriculture (APCA) :

M. Daniel Roguet, vice-président des Chambres d’agriculture France

M. Éric Collin, directeur « Entreprises et conseil »

M. Justin Lallouet, coordinateur des affaires publiques

M. Rodophe Gintz, directeur général des douanes et droits directs

Fédération nationale des Sociétés d’aménagement foncier et d’établissement rural (Safer) (FN-SAFER) :

M. Emmanuel Hyest, président

Mme Muriel Gozal, directrice

Mme Sabine Agofroy, chargée des relations parlementaires

Conseil économique, social et environnemental (CESE) :

Mme Nicole Verdier-Naves, rapporteure des avis intitulés « L’évolution de la fonction publique et des principes qui la régissent » et « Avant-projet de loi pour un État au service d’une société de confiance »

M. Michel Badre, rapporteur de l’avis intitulé « L’évolution de la fonction publique et des principes qui la régissent »

M. Jean Grosset, président de la commission temporaire

M. Jean-Philippe Mazaud, administrateur de la commission temporaire

Audition conjointe :

General Electric France

M. Raphaël Coin, ex-directeur fiscal

M. Hugh Bailey, directeur des affaires publiques

GRTgaz

M. Pierre Duvieusart, directeur financier

Mme Agnès Boulard, responsable des relations institutionnelles

Ministère de l’intérieur – Direction de la modernisation et de l’action territoriale (DMAT) :

M. Jean-Marc Galland, chef de la mission délivrance sécurisée des titres

M. François Pesneau, adjoint au directeur de la modernisation et de l’action territoriale

Ministère de l’intérieur – Direction des libertés publiques et des affaires juridiques (DLPAJ)

Mme Séverine Reymund, chef du bureau des titres d’identité et de voyage

M. Arnaud Schaumasse, chef du bureau central des cultes

M. Ludovic Guinamant, adjoint au sous-directeur des libertés publiques

Cabinet de M. Stéphane Travert, ministre de l’agriculture et de l’alimentation :

Mme Sophie Delaporte, directrice de cabinet

Mme Amélie Le Floch, cheffe de cabinet adjointe et conseillère parlementaire

M. Olivier Cunin, conseiller filières animales, pêche et performance sociale

Mme Fabienne Labolez, directrice des affaires juridiques (SAJ), ministère de l’agriculture et de l’alimentation

Mme Catherine Geslain-Laneelle, directrice générale, Direction de la performance économique et environnementale des entreprises (DGPE) – ministère de l’agriculture et de l’alimentation

M. Rik Vandererven, adjoint au sous-directeur à la Sous-direction Performance environnementale et valorisation des territoires (DGPE), ministère de l’agriculture et de l’alimentation

M. Alain Tridon, chef du service des Actions Sanitaires en Production Primaire (SASPP)

UFC-Que Choisir :

M. Nicolas Mouchnino, chargé de missions responsable des études énergie et environnement

Mme Alice Jubeau, chargée de mission relations institutionnelles

Haute autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) :

M. Jean-Louis Nadal, président

Mme Alice Bossière, secrétaire générale adjointe

M. Yann Adusei, adjoint du pôle communication et relations institutionnelles

*

([1]) La composition de cette commission spéciale figure au verso de la présente page.

([2]) « La loi et le règlement peuvent comporter, pour un objet et une durée limités, des dispositions à caractère expérimental. »

([3]) Conseil national d’évaluation des normes, séance du 9 novembre 2017, Délibération n° 17-11-09-01510.

([4]) Les comptes rendus des auditions de la commission spéciale sont disponibles à l’adresse :http://www2.assemblee-nationale.fr/15/autres-commissions/commissions-speciales/commission-speciale-chargee-d-examiner-le-projet-de-loi-pour-un-etat-au-service-d-une-societe-de-confiance/(block)/46371

([5]) Arrêt n° 335033, 23 décembre 2011.

([6]) Mattias Guyomar, Les sanctions administratives, LGDJ, 2014.

([7]) Jean-Marie Delarue, « Actualité de la problématique de la sanction administrative », AJDA, 20 octobre 2001.

([8]) Mattias Guyomar, op. cit., p. 173.

([9]) Pour ne citer que quelques exemples : La mauvaise foi est retenue lorsque le contribuable s’est abstenu de toute déclaration de plus-value, circonstance à rapprocher de l’importance des sommes en cause et des responsabilités exercées par l’intéressé au sein de la société dont il a cédé les titres (Conseil d’État, 16 juillet 2014) ; en raison du caractère répété d’importantes omissions de recettes (Conseil d’État, 3 novembre 1989) ; eu égard à l’activité du redevable qui exerce la profession d’expert-comptable (Conseil d’État, 24 novembre 1976).

([10]) Avis du Conseil économique, social et environnemental sur l’avant-projet de loi pour un État au service d’une société de confiance, par Nicole Verdier Naves, 27 novembre 2017, p. 12.

([11]) Article L. 100-1 du code des relations entre le public et l’administration.

([12]) Par exemple, pour le bénéfice de prestations sociales (RSA, allocations familiales, pension de retraite, etc.) ou pour le calcul des cotisations ou contributions sociales d’un travailleur indépendant.

([13]) J.M Rebière et J.P. Weis, La stratégie d’organisation à cinq ans de l’administration territoriale de l’État, juillet 2013.

([14]) Mission d’évaluation portant sur les contrôles administratifs exercés sur les entreprises individuelles, rapport conjoint de l’Inspection générale des finances et de l’Inspection générale des affaires sociales, septembre 2014.

([15]) Op. cit., p, 36

([16]) Articles L. 13 C et L. 13 CA du livre des procédures fiscales.

([17]) Avis CE n° 239693 12 avril 2002, SA Financière Labeyrie.

([18]) Pour l’impôt sur le revenu, le point de départ de l’intérêt de retard est fixé au 1er juillet de l’année suivant celle au titre de laquelle l’imposition est établie.

([19]) L’article 1728 du code général des impôts prévoit l’application d’une majoration de 10 % en cas de retard ou de défaut de déclaration.

([20]) Les articles 1730 et suivants du code général des impôts prévoient des majorations de 10 % ou 5 % selon les impôts en cas de défaut ou de retard de paiement.

([21]) Article 12 du livre des procédures fiscales.

([22]) Loi n° 87-502 du 8 juillet 1987 modifiant les procédures fiscales et douanières.

([23]) BOI-CF-PGR-30-20-20120912

([24]) Dans la pratique, la demande doit être formulée au plus tard lors de la réunion de synthèse.

([25]) « Améliorer la sécurité juridique des relations entre l’administration fiscale et les contribuables ; une nouvelle approche », rapport de M. Olivier Fouquet, président de section au Conseil d’État, au ministre du budget des comptes publics et de la fonction publique (juin 2008).

([26]) Loi n° 2016-1321 du 7 octobre 2016 pour une République numérique.

([27]) Lois des 6 et 22 août 1791 relative à l’exécution du tarif des droits d’entrée et de sortie dans les relations du Royaume avec l’étranger.

([28]) Crim. 30 juin 1820: Recueil Devilleneuve et Carette, tome 6, p. 266.

([29]) Améliorer la sécurité juridique des relations entre l’administration fiscale et les contribuables : une nouvelle approche, juin 2008.

([30]) Co-operative compliance : a framework – from enhanced relationship to co-operative compliance, OCDE, 2013.

([31]) Parmi elles, certaines entités du groupe BPCE, Feel Europe Group, GRT gaz (groupe GDF Suez), certaines entités du groupe General Electric, Viessmann, Sinequa, SA Vicar.

([32]) Les thèmes les plus souvent révisés ont été la taxe sur la valeur ajoutée (TVA), le crédit d’impôt recherche (CIR), la politique fiscale intragroupe et la contribution économique territoriale (CET).

([33]) Réponse du Gouvernement au questionnaire de votre rapporteur.

([34]) Conseil d’État, 11 décembre 1970, Crédit foncier de France.

([35]) Conseil d’État, 4 février 2015, ministre de l’Intérieur c/ M. Cortes Ortiz.

([36]) Conseil d’État, 18 décembre 2002, Mme Duvignières.

([37]) Conseil d’État, 3 février 2011, Association La Cimade et autres.

([38]) Les études du Conseil d’État, Le rescrit, sécuriser les initiatives et les projets, 14 novembre 2013, p. 20.

([39]) Thierry Mandon, rapport au Premier ministre, Mieux simplifier, « La simplification collaborative », juillet 2013, p. 40.

([40]) Loi n° 87-502 du 8 juillet 1987 modifiant les procédures fiscales et douanières.

([41]) Ordonnance n° 2005-651 du 6 juin 2005 relative à la garantie des droits des cotisants dans leurs relations avec les organismes de recouvrement des cotisations et contributions sociales.

([42]) Ordonnance n° 2015-1628 du 10 décembre 2015 relative aux garanties consistant en une prise de position formelle, opposable à l’administration, sur l’application d’une norme à la situation de fait ou au projet du demandeur.

([43]) Loi n° 2014-1545 du 20 décembre 2014 relative à la simplification de la vie des entreprises et portant diverses dispositions de simplification et de clarification du droit et des procédures administratives.

([44]) Compte tenu de la multiplicité des autorités productrices de normes, au niveau fédéral, les administrés peuvent consulter l’administration compétente sur l’interprétation de la loi applicable à leur situation. Les réponses engagent de manière préventive les départements exécutifs ainsi que les agences de régulation.

([45]) Les études du Conseil d’État, Le rescrit, sécuriser les initiatives et les projets, 14 novembre 2013,

([46]) Alain Lambert et Jean-Claude Boulard, Rapport de la mission de lutte contre l’inflation normative, 27 mars 2013.

([47]) Où va la normalisation ? – En quête d’une stratégie de compétitivité respectueuse de l’intérêt général, rapport d’information de Mme Élisabeth Lamure, fait au nom de la commission des affaires économiques du Sénat, déposé le 12 juillet 2017.

([48]) L’article L. 410-1 du code de l’urbanisme précise ainsi : « Lorsqu’une demande d’autorisation ou une déclaration préalable est déposée dans le délai de dix-huit mois à compter de la délivrance d’un certificat d’urbanisme, les dispositions d’urbanisme, le régime des taxes et participations d’urbanisme ainsi que les limitations administratives au droit de propriété tels qu’ils existaient à la date du certificat ne peuvent être remis en cause à l’exception des dispositions qui ont pour objet la préservation de la sécurité ou de la salubrité publique. »

([49]) Selon l’article 2044 du code civil, « la transaction est un contrat par lequel les parties, par des concessions réciproques, terminent une contestation née, ou préviennent une contestation à naître. Ce contrat doit être rédigé par écrit. »

([50]) Créé par le décret révolutionnaire du 21 juillet 1790, l’agent judiciaire de l’État a le monopole de la représentation de l’État devant les tribunaux judiciaires pour le recouvrement des créances de l’État. Depuis 1998, cette fonction est assurée par le directeur des affaires juridiques des ministères financiers.

([51]) Préambule de la Convention de Genève du 23 novembre 1923.

([52]) L’article 345 bis du code des douanes a été créé par l’ordonnance n° 2005-1512 du 7 décembre 2005 relative à des mesures de simplification en matière fiscale et à l’harmonisation et l’aménagement du régime des pénalités.

([53]) CE 2 déc. 2016, no 387613.

([54]) Article 50 de la loi n° 2008-1443 du 30 décembre 2008 de finances rectificative pour 2008.

([55]) DGDDI – résultats 2016, page 21.

([56]) La composition de ce collège est définie à l’article A80 CB-3-4 du livre des procédures fiscales.

([57]) http://www.igf.finances.gouv.fr/files/live/sites/igf/files/contributed/IGF%20internet/2.RapportsPublics/2014/2014-M-036.pdf

([58]) http://www.modernisation.gouv.fr/sites/default/files/epp/epp_controle-entreprises_rapport_cgedd-cgeiet.pdf

([59]) « Pour le Fisc et les Urssaf notamment, les contrôleurs viennent un jour par semaine ou vont revenir, après un premier passage, un mois plus tard pour une séance de deux heures et sont susceptibles de se manifester périodiquement quelques heures de nouveau. Ces séances intermittentes, dont les entreprises ne connaissent pas la fin, apparaissent, du fait de leur rythme décousu, perturbantes, notamment pour les PME. »

([60]) Initialement prévu à l’article 92 de la loi n° 82-652 du 29 juillet 1982, le rôle du médiateur du cinéma est désormais codifié à l’article L. 213-2 du code du cinéma et de l’image animée

([61]) Décision n° 953157SJUR du 30 novembre 1995 relative à la fonction de médiateur du CNRS

([62]) http://www.securite-sociale.fr/IMG/pdf/cogcnaf2005-08.pdf

([63]) Chaque caisse réalise un bilan de son activité de médiation dans son rapport annuel. On compte ainsi environ 708 saisines pour la CAF Seine-Saint-Denis en 2015.

([64]) Si l’essentiel des opérations de recouvrement des recettes de la Sécurité sociale sont assurées par les 22 URSSAF régionales, d’autres organismes assurent également la collecte des cotisations et contributions sociales : il s’agit notamment des caisses générales de sécurité sociale des départements d’outre-mer, de la caisse de sécurité sociale de Mayotte et de la caisse commune de sécurité sociale du département de la Lozère.

([65]) « Pour un nouveau mode de relations URSSAF/ Entreprises » Rapport parlementaire au ministre des Finances et des Comptes publics, à la ministre des Affaires sociales, de la Santé et des Droits des femmes et au Secrétaire d’État chargé de la Réforme de l’État et de la Simplification, p. 43. http://www.wk-rh.fr/actualites/upload/rapport-parlementaire-relations-urssaf-entreprises-mai2015.pdf .

([66]) Rapport du médiateur de l’URSSAF Ile-de-France 2016.

([67]) Ibid.

([68]) Étude d’impact annexée au présent projet de loi, p. 100.

([69]) C’est le cas pour les prestations versées par les branches maladie et vieillesse (Art. L. 323-5, L. 355-2 et L. 433-3 du code de la sécurité sociale) ainsi que pour celles versées par Pôle Emploi (art. L. 5428-1 du code du travail)

([70]) Instruction technique du 25 septembre 2015 DGPE/SDPE/2015-823 : https://info.agriculture.gouv.fr/gedei/site/bo-agri/instruction-2015-823

([71]) https://www.senat.fr/rap/r15-733/r15-7331.pdf

([72]) http://www.assemblee-nationale.fr/14/pdf/rap-info/i3064.pdf.

([73]) https://www.ccomptes.fr/sites/default/files/EzPublish/17-chambres-agriculture-Tome-1.pdf

([74]) http://www.keepeek.com/Digital-Asset-Management/oecd/governance/eliminer-la-paperasserie_9789264100701-fr#.Wh_ZzGdA4fQ#page1

([75]) Les personnes habitant chez un proche, hébergées dans un hôtel ou une caravane, ou encore sans domicile fixe, doivent produire d’autres types de documents.

([76]) Pour la carte d’identité, la liste des documents est précisée par l’article 2 du décret n° 55-1397 du 22 octobre 1955 modifié et, pour le passeport, par l’article 6 du décret n° 2005-1726 du 30 décembre 2005 modifié.

([77]) API : application programming interface, c’est-à-dire interface de programmation applicative, qui permet à un logiciel d’offrir des services à un autre logiciel.

([78]) Article L. 2122-32 du code général des collectivités territoriales

([79]) Article 48 du code civil.

([80]) Article 3 de la loi n° 91-772 du 7 août 1991 relative au congé de représentation en faveur des associations et des mutuelles et au contrôle des comptes des organismes faisant appel à la générosité publique.

([81]) https://cache.media.enseignementsup-recherche.gouv.fr/file/2016/03/2/2016-072_simplification_COMUE_682032.pdf

([82]) Initiatives d’excellence.

([83]) Initiatives Science-Innovation-Territoires-Économie.

([84]) Chiffres-clefs 2017 de la CNSA http://www.cnsa.fr/documentation/1709_cnsa_chiffrescles_2017_exe2_bd.pdf ( les trois formes de handicap citées sont le ressenti du handicap qui concerne 2 millions de personne, la limitation fonctionnelle qui touche 2,7 millions de personne et la reconnaissance administrative qui concerne 2,4 millions de personnes ; en tout ce sont 4,6 millions de personnes qui présentent une forme de handicap dans notre pays)

([85]) Association Française des Aidants, « La santé des aidants : un enjeu de santé publique ! », 2015

([86]) Baluchon Alzheimer est une marque déposée, ce qui explique que l’on préfère évoquer le terme de « relayage ».

([87]) Le « relayeur » ou « baluchonneur » n’a donc pas vocation à remplacer les aides à domicile et soins infirmiers déjà mis en place.

([88]) Joëlle Huillier, Du baluchonnage québécois au relayage en France : une solution innovante de répit. Rapport remis le 22 mars 2017 à la Secrétaire d’Etat chargée des Personnes âgées et de l’Autonomie.

([89]) Conseil d’État, Le rescrit : sécuriser les initiatives et les projets, 14 novembre 2013.

([90]) Décision n° 93-335 DC du 21 janvier 1994.

([91]) Loi n° 2011-940 du 10 août 2011 modifiant certaines dispositions de la loi n° 2009-879 du 21 juillet 2009 portant réforme de l’hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires.

([92]) Loi n° 2011-672 du 16 juin 2011 relative à l’immigration, à l’intégration et à la nationalité.

([93]) Étude précitée, p. 71.

([94]) Article L. 314-6 du code de la consommation.

([95]) Directive 2008/48/CE concernant les contrats de crédit aux consommateurs.

([96]) Directive 2014/17/UE sur les contrats de crédit aux consommateurs relatifs aux biens immobiliers à usage résidentiel.

([97]) Article 32 de la loi n° 2003-721 du 1er août 2003 pour l’initiative économique et article 7 de la loi

n° 2005-882 du 2 août 2005 en faveur des petites et moyennes entreprises.

([98]) Rapport de l’Observatoire du financement des entreprises sur la lisibilité des tarifs des produits de financement utilisés par les TPE, remis aux ministres des finances et de l’économie en juillet 2016 –

page 33.

([99]) L’article R. 314-2 du code de la consommation exige une précision « d’au moins une décimale ».

([100]) Un “accord de place” peut prendre la forme d’un protocole, d’une charte ou d’une norme professionnelle, discuté et accepté par les parties prenantes.

([101]) European securities and markets authority.

([102]) Il s’agit des sociétés ne dépassant pas 2 des 3 seuils suivants : total du bilan de 350 000 euros, montant net du chiffre d’affaires de 700 000 euros et nombre moyen de salariés employés au cours de l’exercice de 10.

([103]) Directive 2009/28/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 avril 2009 relative à la promotion de l’utilisation de l’énergie produite à partir de sources renouvelables et modifiant puis abrogeant les directives 2001/77/CE et 2003/30/CE.

([104]) La consommation finale brute d’énergie correspond aux produits énergétiques fournis à des fins énergétiques à l’industrie, aux transports, aux ménages, aux services, à l’agriculture, à la sylviculture et à la pêche, (cf. arrêté du 17 janvier 2012 relatif aux définitions de la directive 2009/28/CE).

([105]) Cf. Commissariat général au développement durable, Les énergies renouvelables en France en 2015, août 2016.

([106]) Cf. Éditions législatives, fascicule « Énergies renouvelables » du Dictionnaire Permanent Environnement et nuisances, paragraphe 34.

([107]) Loi n° 2015-992 du 17 août 2015 de transition énergétique pour la croissance verte.

([108]) Cf. article 3 du décret n° 2016-1442 du 27 octobre 2016 relatif à la programmation pluriannuelle de l’énergie.

([109]) L’article R. 311-4 du code de justice administrative confie le contentieux concernant certaines décisions relatives aux installations de production d’énergie renouvelable en mer à la cour administrative d’appel de Nantes, qui statue en premier et dernier ressort.

([110]) Informations fournies par le ministère de la Transition écologique et solidaire.

([111]) Étude d’impact du projet de loi, p 214.

([112]) Définie par les articles L 311-10 et suivants et les articles R. 311-13 et suivants du code de l’énergie.

([113]) Cf. article R. 311-12 du code de l’énergie.

([114]) Définie par les articles L 311-10 et suivants et les articles R. 311-25-1 et suivants du code de l’énergie.

([115]) Ordonnance n° 2016-1059 du 3 août 2016 relative à la production d’électricité à partir d’énergies renouvelables.

([116]) Cf. article R. 311-12 du code de l’énergie.

([117]) Éditions législatives, fascicule « Énergies renouvelables » du Dictionnaire Permanent Environnement et nuisances, paragraphe 85.

([118]) Ordonnance n° 2017-80 du 26 janvier 2017 relative à l’autorisation environnementale.

([119]) Cf. articles L 181-1 et L. 181-2 du code de l’environnement.

([120]) L’article R. 214-1 du code de l’environnement prévoit que « les travaux d’aménagement portuaires et autres ouvrages réalisés en contact avec le milieu marin et ayant une incidence directe sur ce milieu » dont le montant est « supérieur ou égal à 1 900 000 euros » sont soumis à autorisation au titre de la législation sur l’eau prévue par les articles L. 214-1 et suivants du code de l’environnement.

([121]) En application des articles L 311-1 et R 311-7 du code de l’énergie, une telle autorisation est nécessaire pour les installations d’EMR d’une puissance supérieure à 50 MW.

([122]) Cf. articles L 181-1 et L. 181-2 du code de l’environnement.

([123]) Cf. article L. 181-2 du code de l’environnement.

([124]) Cf. article R. 181-12 et R. 181-13 du code de l’environnement et annexe à l’article R. 122-2 du code de l’environnement.

([125]) Cf. article R. 181-13, R. 181-15 et D. 181-15-8 du code de l’environnement.

([126]) Cf. article R. 122-5 du code de l’environnement.

([127]) Articles L. 181-9 et L. 181-10.

([128]) Cf. articles L. 181-12, L. 181-3 et L. 181-4 du code de l’environnement.

([129]) Cf. articles L. 181-12 et L. 181-3 du code de l’environnement.

([130]) L’article L. 2111-4 du code général de la propriété des personnes publiques précise que le domaine public maritime naturel de l’État comprend « le sol et le sous-sol de la mer entre la limite extérieure de la mer territoriale et, côté terre, le rivage de la mer ». L’article 5 de l’ordonnance n° 2016-1687 du 8 décembre 2016 relative aux espaces maritimes relevant de la souveraineté ou de la juridiction de la République française définit la mer territoriale comme « l’espace maritime pouvant s’étendre jusqu’à une distance de 12 milles marins au-delà des lignes de base.

([131]) Cf. article L. 2124-3, L. 2125-1 et R. 2124-1 du code général de la propriété des personnes publiques.

([132]) L’article 11 de l’ordonnance n° 2016-1687 du 8 décembre 2016 relative aux espaces maritimes relevant de la souveraineté ou de la juridiction de la République française définit la zone économique exclusive comme un « espace maritime situé au-delà de la mer territoriale et adjacent à celle-ci » qui « ne peut s’étendre au-delà de 200 milles marins des lignes de base ».

L’article 14 de l’ordonnance indique que « le plateau continental comprend les fonds marins et leur sous-sol. Il s’étend, au-delà de la mer territoriale, sur toute l’étendue du prolongement naturel du territoire terrestre jusqu’au rebord externe de la marge continentale, ou jusqu’à 200 milles marins à partir des lignes de base définies à l’article 2 lorsque le rebord externe de la marge continentale se trouve à une distance inférieure ».

([133]) Ordonnance n° 2016-1687 du 8 décembre 2016 relative aux espaces maritimes relevant de la souveraineté ou de la juridiction de la République française.

([134]) Loi n° 2016-1087 du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages.

([135]) Cf. article 21 de l’ordonnance n° 2016-1687 du 8 décembre 2016 relative aux espaces maritimes relevant de la souveraineté ou de la juridiction de la République française.

([136]) Cf. article 27 de l’ordonnance n° 2016-1687 du 8 décembre 2016 relative aux espaces maritimes relevant de la souveraineté ou de la juridiction de la République française.

([137]) Étude d’impact, p .215.

([138]) Données de nature indicative fournies par le Ministère de la Transition écologique et solidaire fondées sur le retour d’expérience des industriels ayant déjà réalisé ces études et un débat public.

([139]) Loi n° 2017-1839 du 30 décembre 2017 mettant fin à la recherche ainsi qu’à l’exploitation des hydrocarbures et portant diverses dispositions relatives à l’énergie et à l’environnement.

([140]) Loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement.

([141]) Les réseaux publics d’électricité sont constitués par un ensemble de conducteurs et de postes électriques qui permettent d’acheminer l’énergie depuis les installations de production jusqu’aux installations de consommation. Les conducteurs sont les lignes aériennes ou les câblages souterrains desservant le territoire selon un schéma maillé ou arborescent. Les postes électriques sont situés aux nœuds du maillage ou de l’arborescence des conducteurs. Ils accueillent les transformateurs (pour le changement de niveau de tension), les organes d’aiguillage et de manœuvre des flux et les équipements de surveillance et de sécurité du réseau.

([142]) Cf. article L. 321-7 du code de l’énergie.

([143]) Cf. article L. 321-7 du code de l’énergie.

([144]) L’article L 342-12 prévoit que « lorsque le raccordement est destiné à desservir une installation de production à partir de sources d’énergie renouvelable et s’inscrit dans le schéma régional de raccordement au réseau des énergies renouvelables […] le producteur est redevable d’une contribution au titre du raccordement propre à l’installation ainsi qu’au titre de la quote-part définie dans le périmètre de mutualisation […] Cette quote-part est calculée en proportion de la capacité de puissance installée sur la puissance totale disponible garantie sur le périmètre de mutualisation. ».

([145]) Loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République.

([146]) Cf. article D. 321-12 du code de l’énergie.

([147]) Sauf en Corse, où il est adopté par délibération de l’Assemblée de Corse (cf. article L. 222-1 du code de l’énergie).

([148]) Cf. articles D. 321-20-1 et D. 321-20-3 du code de l’énergie.

([149]) Cf. article D. 321-20 du code de l’énergie.

([150]) Cf. article D. 321-20-5 du code de l’énergie.

([151]) Un poste électrique est un élément du réseau électrique qui sert à la transmission et à la distribution d’électricité. Il permet d’élever la tension électrique pour sa transmission, puis de la redescendre en vue de sa consommation par les utilisateurs. Les postes renferment un certain nombre d’appareils électriques qui participent au bon fonctionnement du réseau comme les transformateurs (qui modifient la tension électrique à la hausse ou à la baisse), les disjoncteurs (qui protègent le réseau contre d’éventuelles surcharges et permettent de mettre des portions de circuit sous ou hors tension) et les sectionneurs (qui assurent la coupure visible d’un circuit électrique et aiguillent le courant dans le poste).

([152]) http://www.modernisation.gouv.fr/sites/default/files/epp/epp-entrepreneur-spectacles-vivants_rapport.pdf

([153]) http://www.modernisation.gouv.fr/sites/default/files/fichiers-attaches/entrepreneur-spectacles-vivants_etude.pdf

([154]) Directions régionales des affaires culturelles.

([155]) Ordonnance n° 2016-2018 du 27 juillet 2016 relative aux mesures de coordination rendues nécessaires par l’intégration dans le schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires, des schémas régionaux sectoriels mentionnés à l’article 13 de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République.

([156]) C’est-à-dire « d’œuvres ou d’organismes d’intérêt général ayant un caractère philanthropique, éducatif, scientifique, social, humanitaire, sportif, familial, culturel, ou concourant à la mise en valeur du patrimoine artistique, notamment à travers les souscriptions ouvertes pour financer l’achat d’objets ou d’œuvres d’art destinés à rejoindre les collections d’un musée de France accessibles au public, à la défense de l’environnement naturel ou à la diffusion de la culture, de la langue et des connaissances scientifiques françaises ».

([157]) Cf. arrêté du 17 janvier 2012, relatif aux définitions de la directive 2009/28/CE.

([158]) Loi n° 2015-992 du 17 août 2015 de transition énergétique pour la croissance verte.

([159]) Cf. articles 3 et 4 du décret n° 2016-1442 du 27 octobre 2016 relatif à la programmation pluriannuelle de l’énergie.

([160]) Marianne Moliner-Dubost, Jurisclasseur administratif, Fascicule n° 370 « Droit minier », paragraphe 413.

([161]) L’article L. 124-3 du code minier exclut l’application du code miner à ces gîtes. De plus, le code minier n’est pas applicable aux activités et installations de géothermie qui utilisent les échanges d’énergie thermique avec le sous-sol, ne présentent pas d’incidences significatives sur l’environnement et sont définies par l’article 2 du décret n° 78-498 du 28 mars 1978 relatif aux titres de recherches et d’exploitation de géothermie (cf. article L. 112-1 du code minier).

([162]) L’article L. 112-2 du code minier dispose que « les gîtes géothermiques sont classés selon qu’ils sont à haute ou à basse température, selon des modalités fixées par voie réglementaire » et l’article 3 du décret n° 78-498 du 28 mars 1978 précise que « les gîtes géothermiques sont dits à haute ou à basse température selon que la température du fluide caloporteur, mesurée en surface au cours des essais du forage d’exploration, est soit supérieure, soit inférieure ou égale à 150°C. ».

([163]) Cf. articles L. 124-2, L. 122-3 et L. 142-1 du code minier et décret n° 2006-648 n° 2006-648 du 2 juin 2006 relatif aux titres miniers et aux titres de stockage souterrain.

([164]) Cf. article L. 124-4 du code minier.

([165]) Cf. article 18 du décret n° 78-498 du 28 mars 1978.

([166]) C’est-à-dire la préservation de la sécurité et de la salubrité publiques, de la solidité des édifices publics et privés, la conservation des voies de communication, de la mine et des autres mines, des caractéristiques essentielles du milieu environnant, terrestre ou maritime, la protection des espaces naturels et des paysages, de la faune et de la flore, des équilibres biologiques et des ressources naturelles, la conservation des intérêts de l’archéologie et des intérêts agricoles des sites et des lieux affectés par les travaux et les installations afférents à l’exploitation.

([167]) Cf. article L. 162-10 du code minier.

([168]) Cf. décret n° 2006-649 du 2 juin 2006.

([169]) Cf. articles L. 131-1, L. 132-2, L. 132-11, L. 134-2, L. 142-7 et L. 142-8 du code minier.

([170]) Cf. article L. 134-4 du code minier.

([171]) Cf. articles L. 134-8 et L. 142-11 du code minier.

([172]) Cf. article 18 du décret n° 78-498 du 28 mars 1978.

([173]) Cf. articles L. 162-3 et L. 162-10 du code minier.

([174]) Cf. décret n° 2006-649 du 2 juin 2006.

([175]) Premier rapport du groupe de travail sur les moyens de contrôle et d’évaluation, dans le cadre du rendez-vous des réformes, 13 décembre 2017.