rapport sur le projet de loi, après engagement de la procédure accélérée, pour un Etat au service d’une société de confiance (n°424).

Le bénéfice de cette réduction s’applique ainsi non seulement aux entreprises qui régularisent leur situation dans le cadre d’une vérification de comptabilité ou d’un examen de comptabilité, comme c’est le cas actuellement, mais également :

– à tout contribuable dans un délai de trente jours à compter de la réception d’une demande d’éclaircissements ou de justifications par l’administration fiscale (article L. 10 du LPF), y compris pour l’impôt sur le revenu (article L. 16 du LPF) ou l’impôt sur la fortune immobilière

(article L. 23 A du LPF),

– en dehors de tout contrôle fiscal, à tout contribuable dans un délai de trente jours à compter d’une proposition de rectification ;

– aux particuliers, dans le cadre d’un examen de situation fiscale personnelle, avant toute proposition de rectification de l’administration fiscale.

L’article établit une différence entre les contribuables soumis à un contrôle sur pièces, qui peuvent bénéficier la réduction des intérêts de retard même s’ils rectifient leurs erreurs après réception de la proposition de rectification de l’administration, et les contribuables soumis à un contrôle sur place qui doivent rectifier leurs erreurs avant la réception de la proposition de rectification pour en bénéficier.

Cette différence se justifie dans la mesure où le contribuable soumis à un contrôle sur pièces n’a généralement pas connaissance de ses erreurs, inexactitudes, omissions ou insuffisances avant recéption d’une proposition de rectification par le vérificateur. Sans cet aménagement, le contribuable serait dans l’impossibilité de demander l’application de cette procédure de régularisation.

b. Des conditions d’application inchangées

Les conditions d’application ne sont pas modifiées :

– la régularisation ne peut pas porter sur une infraction exclusive de bonne foi ;

– les délais sont inchangés : le contribuable doit déposer une déclaration complémentaire dans les trente jours suivant la demande de régularisation, soit en cas de mise en recouvrement par voie de rôle, au plus tard à la date limite de paiement portée sur l’avis d’imposition ;

– la déclaration complémentaire doit s’accompagner du règlement de l’intégralité des suppléments de droits simples dus et de la part des intérêts de retard restant dus.

Le montant de la réduction des intérêts de retard dont peut bénéficier le redevable de bonne foi s’il régularise sa situation, soit 70 % du montant indiqué à l’article 1727 du code général des impôts, n’est pas non plus modifié. Le taux de 0,2 % en vigueur au 1er janvier 2018 serait ainsi réduit à 0,14 % par mois.

Le premier alinéa du paragraphe II précise que la réduction du taux des intérêts de retard s’applique, en cas de contrôle sur pièces, aux demandes envoyées ou aux propositions de rectifications adressées à compter de l’entrée en vigueur de la présente loi et, en cas d’examen contradictoire de la situation fiscale personnelle, aux contrôles engagés à compter de l’entrée en vigueur de la présente loi.

c. L’impact budgétaire

Comme pour l’article 3 du présent projet de loi, le manque à gagner pour l’État est difficile à évaluer, dans la mesure où l’impact de cette mesure sur le comportement du contribuable n’est pas prévisible.

Si en 2015, 38 600 contribuables ont fait l’objet de rectifications pour lesquelles la bonne foi a été reconnue, tous ne demanderaient pas le bénéfice de cette procédure de régularisation. En effet, cette procédure implique un paiement immédiat de l’impôt dû alors que certains contribuables peuvent préférer obtenir un délai de paiement, même si les intérêts de retard sont supérieurs.

L’extension de cette procédure aux impôts non professionnels ne constitue pas une charge de travail particulière pour les services de la DGFiP mais nécessite une adaptation des outils informatiques.

Toutefois, cette procédure de régularisation permettra d’accélérer le recouvrement des créances issues du contrôle fiscal.

2. Une nouvelle forme de rescrit fiscal : la possibilité pour l’administration de se prononcer lors d’une vérification ou d’un examen de comptabilité

Le 2° du paragraphe I de l’article 4 ouvre aux entreprises faisant l’objet d’une vérification de comptabilité ou d’un examen de comptabilité la possibilité de solliciter une prise de position de l’administration sur un point examiné au cours de ce contrôle.

Cette prise de position formelle sur la licéité d’une pratique ayant donné lieu à un examen fiscal devient opposable à l’administration lors d’un contrôle ultérieur, quand bien même elle ne serait pas conforme aux lois et règlements en vigueur.

Ce rescrit contrôle n’a vocation à s’appliquer qu’aux seules vérifications sur place. Il existe déjà dans la pratique, mais n’est fondé que sur la doctrine administrative ([23]) et ne figure pas dans la partie législative du livre des procédures fiscales.

Le rescrit contrôle permet de conforter les entreprises dans leurs décisions de gestion sur des sujets pour lesquels aucun rehaussement n’est proposé dans le cadre du contrôle. La mise en place de ce dispositif est sans incidence sur le déroulement du contrôle.

La demande doit être formulée par écrit sur une annexe jointe à la proposition de rectification (ou à l’avis d’absence de rectification) ou, le cas échéant, par courrier distinct ([24]). Ne peuvent être concernés que les sujets qui font l’objet d’examen en cours de vérification et qui ne donnent pas lieu à rectification. C’est au vérificateur qu’il appartient d’apprécier les points sur lesquels il peut prendre position.

Les conditions dans lesquelles cette prise de position intervient sont similaires à celles applicables en cas de rehaussement. Ainsi :

– la prise de position sans rehaussement est formalisée par un agent qualifié pour engager l’administration ;

– elle ne peut intervenir qu’à la condition que le vérificateur ait examiné de manière suffisamment approfondie les éléments nécessaires à une appréciation complète et correcte de la situation ;

– elle engage l’administration à l’égard de l’entreprise qui l’a sollicitée, tant qu’elle n’est pas rapportée.

Le deuxième alinéa du paragraphe II précise que ces dispositions sont applicables aux contrôles dont les avis sont adressés à compter de l’entrée en vigueur de la présente loi.

III. La position de la commission spÉciale

Votre rapporteur est très favorable à l’élargissement du bénéfice de la réduction des intérêts de retard lors d’une rectification en cas de contrôle sur pièces et pour les particuliers. Cette mesure doit contribuer à l’amélioration des relations entre l’administration fiscale et les contribuables et s’inscrit pleinement dans la philosophie du droit à l’erreur promu par ce projet de loi.

L’inscription du rescrit contrôle à l’article L. 80 B du livre des procédures fiscales est de nature à renforcer la sécurité juridique de cette procédure et à donner plus de visibilité au rescrit au cours du contrôle fiscal pour les entreprises qui souhaiteraient en bénéficier. L’application de la garantie que constitue le rescrit conduit à faire prévaloir le principe de sécurité sur le principe de légalité, puisque le contribuable peut ensuite se prévaloir de l’interprétation donnée par l’administration quand bien même elle ne serait pas conforme à la loi.

Si les procédures de rescrit permettent d’aller dans le sens d’une plus grande sécurité juridique pour les entreprises, votre rapporteur considère que le développement de ces procédures ne doit pas faire l’économie d’un travail de fond sur la simplification du droit applicable, aussi bien sur le flux (édiction de nouvelles normes) que sur le stock, déjà trop complexe.

À l’initiative du rapporteur, la commission spéciale a adopté un amendement visant à rendre opposables les conclusions d’un contrôle fiscal, y compris tacitement, lorsque l’administration ne propose pas de rectification.

Cette nouvelle garantie fiscale s’inscrit à l’article L. 80 A du livre des procédures fiscales relatif aux prises de position formelles. Elle s’applique aussi bien aux entreprises à l’issue d’un examen ou d’une vérification de comptabilité, qu’aux particuliers, après un examen de la situation fiscale personnelle, dès lors que les vérificateurs ont eu accès à l’information nécessaire pour se prononcer en toute connaissance de cause. Comme le prévoit le premier alinéa de l’article L. 80 A du livre des procédures fiscales, cette garantie n’est applicable qu’en cas de bonne foi du contribuable.

Cette garantie a pour but de renforcer la sécurité juridique des contribuables : un changement de position de l’administration ne pourra pas donner lieu à rectification lors d’un contrôle ultérieur dès lors que le contribuable s’est conformé à la position antérieurement tenue.

Cette disposition ne sera applicable qu’aux contrôles engagés à compter du 1er janvier 2019 afin de permettre à l’administration fiscale de tirer les conséquences de cette nouvelle garantie du contribuable.

*

La commission examine, en discussion commune, l’amendement CS20 de M. Arnaud Viala, les amendements identiques CS7 de M. Julien Aubert, CS128 de Mme Véronique Louwagie et CS266 de M. Éric Pauget, et l’amendement CS515 de M. Ugo Bernalicis.

Mme Véronique Louwagie. L’amendement CS20, comme mon amendement CS128, vise à relever le niveau de prise en charge des intérêts de retard lorsque le contribuable est de bonne foi. Lorsqu’il corrige ses erreurs, le présent projet de loi prévoit qu’il reste redevable de 70 % des intérêts de retard, seuls 30 % donnant lieu à une remise.

Nous avons déjà eu la même discussion sur l’article 3 : je considérais alors qu’un pourcentage de 50 % de prise en charge ne traduisait pas une réelle prise en compte du droit à l’erreur. Là, c’est encore pire : on laisse à la charge du contribuable 70 % des intérêts de retard… Je propose de lui laisser 20 %. Il est important de maintenir un reste à charge – même si nous pouvons avoir une approche différente sur ce sujet –, mais il doit être raisonnable.

M. Frédéric Reiss. Dans le droit fil de ce que vient d’exposer Mme Louwagie, notre amendement CS30 propose de ramener la part des intérêts de retard restant à la charge du contribuable de 70 % par 30 % afin de donner tout son sens au droit à l’erreur et afin que la sanction pécuniaire prévue reste symbolique.

M. Éric Pauget. L’amendement CS266 est identique. Nous souhaitons également que la sanction n’ait qu’un caractère symbolique.

M. le rapporteur. Vous avez raison, ce débat ressemble à notre débat sur l’article 3. Mais je tiens à souligner la différence de situation entre les articles 3 et 4 : dans le cadre de l’article 3, le contribuable se rend compte de son erreur et fait une déclaration rectificative spontanée. Vous conviendrez qu’il est normal que le bénéfice de cette rectification spontanée – avant même que l’administration fiscale n’ait opéré un contrôle – soit supérieur à celui d’une rectification que l’administration fiscale invite l’administré à faire au cours d’un contrôle. Or, dans le cas de figure visé à l’article 4, c’est l’administration qui pointe l’erreur.

Les taux prévus – 50 % en cas de déclaration spontanée et 70 % dans le deuxième cas – ne font que reprendre les taux existants en cas de contrôle de la comptabilité d’une entreprise. Nous avons eu l’occasion d’interroger M. Bruno Parent sur ce sujet. Les entreprises ont la possibilité de corriger très rapidement leur situation ; ce dispositif fonctionnant très bien, nous souhaitons l’étendre aux particuliers. Les montants des intérêts de retard ont été fixés de manière cohérente. Je suis défavorable à leur réduction.

Mme Sabine Rubin. Nous sommes dans la même logique qu’à l’article 3. Les intérêts de retard ne sont pas une sanction : ils ont pour but de combler le manque à gagner pour l’administration, dû au prix du temps. Si le contribuable avait réglé en temps et en heure, l’État aurait pu tirer profit de la somme due. Ce retard de paiement représente donc un coût pour l’État. Depuis 2006, le taux d’intérêt de retard applicable était fixé à 0,4 % par mois. Le projet de loi de finances rectificative pour 2017 a déjà réduit de moitié le taux des intérêts de retard, pour le rapprocher des taux de marché, le but restant de compenser le manque à gagner lié au prix du temps. Un taux de 70 % réduit donc les ressources de l’État de manière illégitime. C’est pourquoi notre amendement CS515 propose de le porter à 100 %.

M. le rapporteur. Nous avons eu cette discussion sur l’article 3. Je vous ferai la même réponse : ce dispositif ne s’applique qu’aux contribuables de bonne foi, dans le cadre du droit à l’erreur. C’est un dispositif incitatif, dont le but précisément est d’accélérer les rentrées fiscales de l’État. Les administrés réglant leur situation plus rapidement, il est in fine favorable aux finances publiques. Je suis donc défavorable à la suppression de ce dispositif.

L’amendement CS20 est rejeté.

Les amendements CS20, CS7, CS128, CS266 sont rejetés.

L’amendement CS515 est également rejeté.

La commission adopte l’amendement rédactionnel CS872 du rapporteur.

Puis elle passe à l’examen de l’amendement CS917 du rapporteur.

M. le rapporteur. Cet amendement, dont nous avons discuté tout à l’heure, vise à rétablir une situation conforme à la philosophie de ce projet de loi, c’est-à-dire à faire en sorte que les conclusions données dans le cadre d’un contrôle fiscal soient opposables. Un administré de bonne foi pourrait imaginer que ces conclusions – portant sur des aspects validés par l’administration fiscale ou corrigés à la demande de cette dernière – puissent valoir en cas d’un futur contrôle fiscal si la législation n’a pas changé entre-temps. Cet amendement tend à rendre opposables les conclusions d’une vérification de comptabilité ou d’un examen contradictoire de la situation fiscale des entreprises ou des particuliers entre deux contrôles fiscaux.

La commission adopte l’amendement CS917.

Puis elle en vient à l’amendement CS566 de M. Mohamed Laqhila.

M. Bruno Fuchs. Ce projet de loi tend à faire en sorte que l’administration puisse développer ses fonctions de conseil. Avec cet amendement, nous proposons d’appliquer ce principe à la lettre lorsqu’un chef d’entreprise reprend ou crée une activité. Des erreurs peuvent être constatées lors d’un contrôle. Si ce contrôle a lieu dans les six premiers mois après la reprise ou la création d’une activité, il pourrait donner lieu à un rescrit dans lequel l’administration prendrait position et sécuriserait l’entrepreneur.

M. le rapporteur. Mon amendement CS917 propose une rédaction plus large concernant la garantie fiscale des contribuables contrôlés puisque les conclusions du contrôle d’une entreprise restent éminemment valables dans le cas où elle est cédée. Votre amendement est donc satisfait.

M. Bruno Fuchs. Même en cas de création d’entreprise ?

M. le rapporteur. Il faut que l’entreprise ait fait l’objet d’un premier contrôle. Cela donne tout son sens au texte de loi qui crée un droit au contrôle valable également pour les petites entreprises. Les conclusions de ce contrôle seront opposables.

L’amendement est retiré.

La commission adopte l’amendement rédactionnel CS871 du rapporteur.

Puis elle examine l’amendement CS685 de M. Laurent Saint-Martin.

M. Laurent Saint-Martin. Il est retiré pour les raisons présentées par Sophie Beaudouin-Hubière.

L’amendement est retiré.

La commission adopte l’article 4 modifié.

*

Article 4 bis (nouveau) Élargissement des voies de recours pour les contribuables

L’article 4 bis, issu de deux amendements adoptés par la commission spéciale, vise à ouvrir de nouvelles possibilités de recours pour les contribuables.

Le paragraphe I est issu d’un amendement d’appel du rapporteur, visant à ouvrir une voie de recours hiérarchique contre une proposition de rectification notifiée au contribuable.

Une proposition de rectification comporte trois effets :

– elle interrompt le cours de la prescription applicable au droit de reprise de l’administration ;

– elle ouvre un délai de réponse de trente jours, prorogé sur demande du contribuable de trente jours, qui s’impose en principe tant au contribuable qu’à l’administration ;

– elle fixe les limites de l’imposition à établir à l’issue de la procédure.

Dans le cadre de la procédure de redressement contradictoire, aux termes de l’article L. 57 du livre des procédures fiscales, la proposition de rectification que l’administration adresse au contribuable doit être motivée de manière à lui permettre de formuler des observations ou de faire connaître son acceptation.

En cas de désaccord, le contribuable dispose d’un délai de trente jours pour formuler des observations. Ce délai peut être prorogé de trente jours si le contribuable en formule la demande dans le délai. À défaut de réponse dans le délai, le contribuable est réputé avoir accepté.

Ce délai de réponse bénéficie à tous les contribuables, quelle que soit la nature du contrôle mis en œuvre, contrôle sur pièces ou contrôle externe.

Lorsque le désaccord persiste entre le service et le contribuable à la suite de la proposition des rectifications envisagées, il peut être soumis à l’avis, soit de la commission départementale ou nationale des impôts directs et des taxes sur le chiffre d’affaires, soit du comité consultatif du crédit d’impôt pour dépenses de recherche, soit de la commission départementale de conciliation, selon les règles de compétence propres à chacun de ces organismes.

En cas de vérification de comptabilité ou d’examen de comptabilité, l’article 57 A du livre des procédures fiscales prévoit une obligation pour l’administration de répondre dans un délai de soixante jours aux observations du contribuable.

Cette procédure d’observation ne permet cependant pas de saisir un autre agent que celui qui est à l’origine de la proposition de rectification. L’amendement du rapporteur vise à ouvrir la possibilité de s’adresser aux supérieurs hiérarchiques des agents vérificateurs et de faire du délai de deux mois le délai légal de recours contre une proposition de rectification.

Le paragraphe II est issu de plusieurs amendements identiques de Mme Louwagie, MM. Brun, Pauget et Laqhila, et du rapporteur.

Il ouvre la possibilité pour le contribuable de saisir le collège de second examen de toute position formelle à caractère général et impersonnel de l’administration fiscale.

Le collège de second examen, prévu par l’article L. 80 CB du livre des procédures fiscales offre la garantie d’une seconde prise de position formelle de l’administration, si le contribuable estime qu’elle n’a pas initialement correctement apprécié sa situation de fait au regard de l’application d’un texte fiscal. Il peut être saisi par le contribuable dans un délai de deux mois à partir de la date de réception de la réponse de l’administration à la demande initiale, à condition qu’il n’invoque pas d’éléments nouveaux. A sa demande, le contribuable ou son représentant peut être entendu par le collège.

En l’état du droit, le champ de l’examen collégial est ouvert :

– au rescrit général de l’administration (LPF, art. L. 80 B, 1°) ;

– aux rescrits spécifiques prévus aux 2° à 6° et au 8° de l’article L. 80 B du LPF ;

– au rescrit valeur prévu à l’article L. 18 du LPF ;

– au rescrit codifié à l’article L. 80 C du LPF, portant sur l’amende fiscale prévue en cas de délivrance irrégulière de document.

Le collège de second examen est composé de six membres, selon le cas, de la direction générale des finances publiques ou de la direction générale des douanes et droits indirects. Comme le note le rapport de M. Olivier Fouquet de juin 2008 ([25]) « la collégialité de la formation, l’indépendance intellectuelle de ses membres et leur expérience [doivent être] de nature à garantir au contribuable une vision moins engagée que celle du service ».

Le rapport précité préconisait la création de ce collège de second examen afin de tirer les conséquences du refus du Conseil d’Etat d’examiner un recours pour excès de pouvoir contre les rescrits compte tenu de la possibilité pour le contribuable de contester les impositions mises à sa charge.

Depuis la décision « Ministre de l’Économie et des Finances c/ Société Export Press » du 2 décembre 2016, le Conseil d’État a posé une exception à ce principe lorsque l’application de la position prise par l’administration entraînerait des effets notables autres que fiscaux et qu’ainsi, aucune autre voie de recours ne lui permettrait pas d’obtenir un résultat équivalent. L’ouverture du recours pour excès de pouvoir contre un rescrit reste donc limitée à des cas spécifiques.

En outre, cette décision précise que lorsque le contribuable entend contester une prise de position de l’administration en réponse à sa demande de rescrit, il doit préalablement la saisir d’une demande de second examen de cette demande sur le fondement de l’article L. 80 CB du livre des procédures fiscales.

Le présent article vise à élargir la saisine de ce collège de second examen à toutes les positions de l’administration fiscale opposées au contribuable, y compris sous forme de lettre individuelle. Ce point a été notamment soulevé lors des Assises de la fiscalité en 2014.

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La commission en vient à l’amendement CS916 du rapporteur.

M. le rapporteur. Cet amendement vise à ouvrir une voie de recours hiérarchique contre toute proposition de rectification notifiée au contribuable, ce qui permet à ce dernier de bénéficier d’un deuxième examen de sa situation lorsqu’il n’est pas satisfait du premier. Ce recours est prévu par la charte des droits et obligations du contribuable vérifié, dans le cas d’un contrôle sur place, mais il n’est pour l’instant pas ouvert en cas de contrôle sur pièces. Or le contribuable peut ne pas être satisfait de l’examen des pièces comptables qui a été effectué. Il pourra alors demander que le contrôle soit revu par le supérieur hiérarchique de l’agent ayant notifié la rectification. C’est une disposition de bon sens.

La commission adopte l’amendement CS916.

Puis elle en vient aux amendements identiques CS919 du rapporteur, CS88 de Mme Véronique Louwagie, CS207 de M. Fabrice Brun, CS469 de M. Éric Pauget et CS526 de M. Mohamed Laqhila.

M. le rapporteur. Comme mon précédent amendement, celui-ci vise à élargir les possibilités de recours du contribuable. En l’état actuel des choses, l’administré ne dispose d’une voie de recours que lorsque l’administration fiscale utilise des instructions ou des circulaires. Ce cadre me semble trop restrictif. L’amendement CS919 ouvre la possibilité d’un second examen « à tout contribuable auquel est opposée toute position formelle à caractère général et impersonnel, quel qu’en soit le support. » C’est une manière de renforcer le dialogue avec l’administration fiscale.

Mme Véronique Louwagie. L’amendement CS88 est défendu.

M. Fabrice Brun. Même objet pour l’amendement CS207. Ne perdons pas de vue que l’objectif du projet de loi est de renforcer la sécurité juridique par le développement des rescrits. Cela relève du bon sens de demander à l’administration de prendre position par écrit, afin de permettre au contribuable de ne pas faire d’erreur ou d’en faire le moins possible.

M. Éric Pauget. L’amendement CS469 est défendu. Cette mesure avait été fortement demandée lors des Assises de la fiscalité.

M. Mohamed Laqhila. L’amendement CS526 est défendu.

La commission adopte les amendements CS919, CS88, CS207, CS469 et CS526.

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Article 4 ter (nouveau) Accessibilité des données de l’administration fiscale relatives aux valeurs foncières déclarées à l’occasion des mutations

Cet article a été inséré lors de l’examen de la commission spéciale par l’adoption d’un amendement de M. Mohamed Laqhila.

En vertu de l’article 135 B du livre de procédures fiscales, l’administration fiscale doit transmettre, directement ou par l’intermédiaire d’un opérateur, « des éléments d’information qu’elle détient au sujet des valeurs foncières déclarées à l’occasion des mutations intervenues dans les cinq dernières années » et qui sont nécessaires à un certain nombre de personnes, dans « l’exercice de leurs compétences en matière de politiques foncière, d’urbanisme et d’aménagement et de transparence des marchés fonciers et immobiliers ».

Le champ des bénéficiaires de ce droit de transmission a été élargi par la loi de 2016 pour une République numérique ([26]). Il peut s’agir des chercheurs, des services de l’Etat, des collectivités territoriales ou d’établissements publics, des sociétés d’aménagement foncier, des agences d’urbanismes mais également des professionnels de l’immobilier.

La transmission, est effectuée à titre gratuit, sous forme dématérialisée dans le cadre d’une procédure en ligne. Toutefois, les informations transmises excluent toute identification nominative du propriétaire d’un bien et les bénéficiaires de la transmission ne doivent à aucun moment pouvoir reconstituer des listes de biens appartenant à des propriétaires désignés.

Pour les particuliers, l’article 107 B du livre des procédures fiscales prévoit que toute personne physique peut obtenir également « communication des éléments d’information relatifs aux mutations à titre onéreux de biens immobiliers comparables intervenues dans un périmètre et pendant une période déterminés et qui sont utiles à la seule appréciation de la valeur vénale du bien concerné ».

Ce service est accessible à toute personne physique qui fait, soit « l’objet d’une expropriation ou d’une procédure de contrôle portant sur la valeur d’un bien immobilier », soit « état de la nécessité d’évaluer la valeur vénale d’un bien immobilier en tant que vendeur ou acquéreur potentiel de ce bien, ou pour la détermination de l’assiette de l’impôt de solidarité sur la fortune ou des droits de mutation à titre gratuit ».

Les informations communicables sont les références cadastrales et l’adresse, ainsi que la superficie, le type et les caractéristiques du bien immobilier, la nature et la date de mutation ainsi que la valeur foncière déclarée à cette occasion et les références de publication au fichier immobilier.

Ces données sont inscrites dans l’application Patrim qui permet de consulter le prix par mètre carré des cessions intervenues récemment dans une zone donnée.

L’amendement adopté par la commission spéciale, ayant reçu un avis favorable du rapporteur, prévoit l’insertion dans le LPF d’un nouvel article L. 112 A, prévoyant qu’afin de « concourir à la transparence des marchés fonciers et immobiliers, l’administration fiscale rend librement accessibles au public, par voie électronique, les éléments d’information qu’elle détient au sujet des valeurs foncières déclarées à l’occasion des mutations intervenues dans les cinq dernières années ». Un décret en Conseil d’État précisera les modalités d’application de ce nouvel article.

Par conséquent, les dispositions de l’article L. 135 B du livre des procédures fiscales visant spécifiquement les bénéficiaires du droit à transmission sont supprimées.

Cette disposition permet de donner une assise législative à l’application Patrim, accessible par le biais du site impots.gouv.fr.

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Puis la commission passe à l’amendement CS586 de M. Mohamed Laqhila.

M. Mohamed Laqhila. Depuis le 1er mai 2017, à la suite de l’adoption de la loi pour une République numérique, l’aide à l’évaluation d’un bien immobilier est facilitée par l’utilisation du site impots.gouv.fr et le service Patrim. Tout potentiel acheteur ou vendeur d’un bien immobilier peut désormais utiliser ce service, et les restitutions des ventes récentes comparables se font jusqu’au numéro de rue.

Par cohérence, les mêmes données foncières et immobilières, très largement consultables par les particuliers au travers de Patrim, seraient rendues librement accessibles en ligne sous forme d’un fichier au profit de tous, notamment des acteurs de l’urbanisme, de l’aménagement et de l’immobilier. Tel est l’objet de l’amendement CS586 qui reprend, dans les mêmes termes, une disposition adoptée par l’Assemblée nationale avant d’être considérée comme un cavalier par le Conseil constitutionnel.

M. le rapporteur. Une telle mesure relève du bon sens. Comme vous l’avez rappelé, nous avions adopté ce dispositif dans le cadre du projet de loi de finances rectificative (PLFR) pour 2017 mais il avait été censuré par le Conseil constitutionnel. Je pense qu’il coure moins de risque d’être considéré comme un cavalier dans le cadre du présent texte. Avis favorable.

La commission adopte l’amendement CS586.

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Article 4 quater (nouveau) Réduction des intérêts de retard en cas de régularisation pour les droits et taxes prévus par le code des douanes

Cet article a été adopté à l’initiative du rapporteur, afin que le bénéfice de la réduction de l’intérêt de retard, tel que prévue aux articles 3 et 4 du présent projet de loi, s’applique également aux droits et taxes prévus par le code des douanes.

En effet, depuis la loi de finances rectificative pour 2016, l’article 440 bis du code des douanes prévoit également l’application d’un intérêt de retard à tout impôt, droit ou taxe prévu par le code des douanes qui n’a pas été acquitté dans le délai légal , hors ressources propres de l’Union européenne.

Comme pour l’intérêt de retard prévu à l’article 1727 du code général des impôts, il s’applique à compter du premier jour du mois suivant celui au cours duquel l’impôt devait être acquitté jusqu’au dernier jour du mois du paiement. Son taux est de 0,20 % par mois (2,4 % par an) depuis le 1er janvier 2018.

Cet intérêt de retard est notamment applicable à la TVA, à l’octroi de mer, à l’octroi de mer régional, à la taxe générale sur les activités polluantes, aux taxes intérieures de consommation sur les produits énergétiques. L’intérêt prévu par l’article 114 du code des douanes de l’Union s’applique exclusivement aux droits à l’importation définis à l’article 5 du même code (droits de douane, y compris les droits antidumping).

Le présent article a donc pour objet de réduire :

– de moitié le montant dû au titre des intérêts de retard sur les taxes recouvrées par l’administration des douanes en cas de régularisation spontanée d’une déclaration, avant tout contrôle effectué par l’administration ;

– de 30 % ce même montant, lorsque la régularisation est acceptée par le redevable alors qu’un contrôle a été initié par l’administration des douanes. Le redevable peut demander la régularisation, soit jusqu’à la notification d’une proposition de taxation, soit après cette notification. Dans ce dernier cas, le redevable disposera de 30 jours pour effectuer sa demande.

Comme pour les minorations prévues aux articles 3 et 4 du présent projet de loi, ces réductions ne peuvent pas être appliquées en cas d’infraction exclusive de bonne foi. Son bénéfice est lié au paiement des l’intégralité des droits, taxes et intérêts exigibles, soit immédiat, soit dans un délai fixé par l’administration.

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Puis elle passe à l’amendement CS909 du rapporteur.

M. le rapporteur. Cet amendement résulte de notre audition du directeur général des douanes et des droits indirects. Au cours de cet échange, nous nous sommes rendu compte qu’il n’y avait aucune raison de ne pas reprendre les articles 3 et 4 – qui visent à diminuer les intérêts de retard de 50 % quand il s’agit d’une déclaration spontanée de la part de l’entreprise, ou de 30 % quand il s’agit d’une rectification en cours de contrôle – dans le code des douanes.

Depuis 2016, le code des douanes prévoit l’application d’un intérêt de retard à tout impôt. En discutant avec le directeur des douanes, il nous a semblé que le bon sens commandait d’harmoniser les mesures prises par la direction générale des finances publiques (DGFiP) et la direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI). C’est d’autant plus important pour les entreprises que nombre d’impôts sont collectés par l’une ou l’autre de ces administrations. L’amendement CS909 vise donc à reprendre l’article 3 et l’article 4 dans le code des douanes.

La commission adopte l’amendement CS909.

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Après l’article 4

La commission est saisie des amendements identiques CS86 de Mme Véronique Louwagie, CS201 de M. Fabrice Brun, CS428 de M. Éric Pauget et CS581 de M. Mohamed Laqhila.

Mme Véronique Louwagie. Lorsqu’un contrôle fiscal est terminé, il y a un échange contradictoire et oral entre le contribuable et le vérificateur, qui ne donne lieu à aucune remise de documents. À l’issue de cette réunion, il ne reste donc aucune trace écrite. Je pense qu’il serait intéressant que soit établi un document, sommaire – il ne s’agit pas de la notification de redressement –, relatant les points évoqués et leur incidence financière. Tel est l’objet de mon amendement CS86.

M. Fabrice Brun. Très souvent, le principe du contradictoire gouvernant la procédure de contrôle ne donne lieu qu’à une application théorique. Dans le cadre d’un contrôle, la dernière intervention sur place est, en principe, une réunion de synthèse au cours de laquelle le vérificateur informe oralement le dirigeant de la fin de ses interventions, de l’existence ou non de points litigieux et d’une date approximative de l’envoi de proposition de rectification.

Cette réunion de fin de contrôle n’est pas prévue ou organisée en tant que telle par un texte. Pour homogénéiser le contrôle, je propose par mon amendement CS201 de systématiser cette réunion de synthèse.

M. Éric Pauget. Même explication pour l’amendement CS428 : il s’agit d’organiser et de formaliser cette réunion de fin de contrôle pour éviter d’éventuelles difficultés ultérieures.

M. Mohamed Laqhila. Les réunions de fin de contrôle ne sont pas systématiques. Il arrive que le vérificateur quitte l’entreprise dès qu’il a terminé ses opérations. L’amendement CS581 vise également à systématiser cette réunion de synthèse.

M. le rapporteur. Si l’on se place sur le plan du principe, autrement dit s’il s’agit de donner des conclusions, il me semble que votre proposition est satisfaite par un de mes amendements sur le caractère opposable des conclusions d’un contrôle fiscal. Si l’on se place sur le plan pratique, il me semble que l’organisation du contrôle relève moins du domaine législatif.

Il existe un document intitulé Dix engagements pour un contrôle serein et efficace, qui inclut la tenue de cette réunion de synthèse. Peut-être n’est-ce pas suffisamment appliqué ? L’expérimentation sur les durées de contrôle, prévue à l’article 16, nous offre l’opportunité d’améliorer l’application de ce dispositif. Lorsque nous aborderons l’examen de cet article, je proposerai des amendements visant à inclure des éléments qualitatifs concernant la formalisation du début et de la fin du contrôle.

Je vous propose donc d’utiliser le cadre expérimental prévu à l’article 16 pour avancer dans le domaine des bonnes pratiques. Sur le plan des principes, il me paraît difficile d’aller beaucoup plus loin que le caractère opposable des conclusions rendues. Avis défavorable.

M. Nicolas Turquois. Dans le cadre de la politique agricole commune (PAC), le contrôleur doit établir un rapport écrit consignant au moins les éléments qui lui posent question. Au cours des jours suivants, l’agriculteur contrôlé peut faire des remarques et même apporter des réponses concernant d’éventuels éléments manquants. Cette possibilité est très appréciée.

Les amendements sont retirés.

Puis elle examine les amendements identiques CS448 de M. Éric Pauget, CS510 de M. Mohamed Laqhila et CS801 de Mme Véronique Louwagie.

M. Éric Pauget. L’amendement CS448 vise à étendre les compétences de la commission des impôts directs aux majorations découlant des rectifications. Cette démarche permettrait de gagner du temps puisque la commission est obligée de se réunir ensuite pour délibérer sur les majorations.

M. Mohamed Laqhila. Même argumentation pour l’amendement CS510.

Mme Véronique Louwagie. L’amendement CS801 est identique.

M. le rapporteur. Avis défavorable. Les majorations prévues à l’article cité s’appliquent en cas de manquements délibérés ou de manœuvres frauduleuses, alors que nous parlons d’erreurs et d’un droit à l’erreur. Les personnes visées par ces majorations ont déjà la possibilité de saisir la commission pour obtenir un avis. Vous voulez leur offrir une possibilité supplémentaire : contester ces majorations devant la commission des impôts directs. Cette extension du droit existant est d’autant moins opportune qu’elle concerne des manquements délibérés qui n’entrent pas dans le champ qui nous préoccupe.

La commission rejette les amendements.

Puis elle en vient aux amendements identiques CS87 de Mme Véronique Louwagie, CS202 de M. Fabrice Brun, CS582 de M. Mohamed Laqhila et CS773 de M. Laurent Saint-Martin.

Mme Véronique Louwagie. L’amendement CS87 a pour but d’étendre les compétences des commissions départementales des impôts directs et des taxes sur le chiffre d’affaires. Ces institutions présentent un réel intérêt car elles portent un regard nouveau sur les contrôles fiscaux en raison de leur composition mixte et de la présence d’un magistrat administratif ou judiciaire à leur tête. En général, leurs interventions sont très appréciées.

Ces commissions ont un rôle de prévention des litiges et elles représentent une vraie chance d’éviter des procédures contentieuses qui sont souvent longues et aléatoires. Elles ont toutefois un périmètre limitativement défini et ne peuvent trancher que des questions de fait, ce qui inclut la possibilité de se prononcer sur les faits pris en compte pour l’examen d’une question de droit à l’exclusion des questions de droit, sauf exceptions. J’ai pu observer que, lors de certaines réunions, toutes les personnes autour de la table regrettaient de ne pas pouvoir intervenir sur les questions de droit qui se posaient et avaient fait l’objet de la saisie de la commission.

L’extension des compétences de ces commissions permettrait d’éviter des procédures contentieuses, de prendre en compte des situations particulières, de tenir compte des circonstances.

M. Fabrice Brun. Mon amendement CS202 a exactement le même objet. Que dire de plus après ce magnifique plaidoyer, si ce n’est qu’il est important d’étendre le champ de compétences de ces commissions pour couvrir les questions de fait, les questions de qualification et leurs conséquences sur les rectifications proposées ? Cette mesure est très attendue sur le terrain.

M. Mohamed Laqhila. Ma collègue Louwagie a bien défendu mon amendement CS582… Comme moi, elle connaît bien ces commissions et leur rôle en matière de prévention de litiges. Pour éviter des procédures contentieuses longues, lourdes et aléatoires, il est primordial d’étendre leur champ de compétences.

M. Laurent Saint-Martin. Mes arguments à l’appui de mon amendement CS773 sont les mêmes que ceux qui ont été très bien développés.

M. le rapporteur. A priori, j’étais assez favorable à ces amendements : ils proposent une sorte de médiation, qui est précisément le genre de démarche que le texte essaie de promouvoir. Cependant, le Gouvernement soulève des objections juridiques liées aux frontières de compétences entre les commissions et les juridictions. Je vous propose donc de retirer vos amendements et de les redéposer en séance pour en discuter avec le ministre qui pourra exposer ses réserves juridiques et celles de son administration.

Mme Véronique Louwagie. Merci, monsieur le rapporteur, de votre proposition. Je ne suis pas très étonnée et je comprends que l’administration ne soit pas favorable à cette prise de position, mais je pense qu’il est important de donner la parole à ceux qui peuvent discerner les situations sur le terrain. Plutôt que d’aller vers une procédure contentieuse, il est possible de résoudre les problèmes en donnant la parole à des personnes qui vont apprécier les dossiers en petit comité. À regret, je vais tout de même retirer mon amendement CS202.

M. Fabrice Brun. Monsieur le rapporteur, vous aviez très bien commencé mais vous avez fini un peu plus mal. Dans le cadre de ces commissions, nous pouvons faire beaucoup mieux en termes de concertation fiscale. Je maintiens mon amendement.

M. Mohamed Laqhila. L’argument développé par le rapporteur me dérange un peu car c’est celui de l’administration. Les commissions départementales jouent un rôle de conciliation entre l’administration et le contribuable. Cet amendement peut permettre d’éviter des contentieux trop lourds aussi bien pour l’administration que pour le contribuable. C’est pourquoi je maintiens mon amendement CS582 et j’invite mes collègues à l’adopter.

M. Laurent Saint-Martin. Avant que Mohamed Laqhila ne prenne la parole, j’allais saluer un consensus permanent ! En ce qui me concerne, je retire mon amendement CS773.

Les amendements CS87 et CS773 sont retirés.

La commission rejette les amendements CS202 et CS582.

Puis elle examine les amendements identiques CS437 de M. Éric Pauget, CS499 de M. Mohamed Laqhila et CS772 de Mme Véronique Louwagie.

M. Éric Pauget. Mon amendement CS437 propose de modifier la rédaction actuelle du livre des procédures fiscales qui prévoit que « la commission des impôts directs et des taxes sur le chiffre d’affaires peut, sans trancher une question de droit, se prononcer sur les faits susceptibles d’être pris en compte pour l’examen de cette question de droit ». Nous proposons de remplacer « peut » par « doit » pour que la commission soit systématiquement compétente. En effet, la rédaction actuelle du texte conduit certaines commissions à ne pas examiner les faits entourant une question de droit lorsqu’ils portent, par exemple, sur le caractère lucratif de l’activité d’une association, sur la qualification de titres de participation ou de placements.

M. Mohamed Laqhila. Même argumentation pour l’amendement CS499.

Mme Véronique Louwagie. L’amendement CS772 est défendu.

M. le rapporteur. Comme dans le cas précédent, je vous propose de retirer vos amendements dans l’attente d’une discussion avec le ministre dans l’hémicycle sur ce sujet de l’élargissement des compétences des commissions départementales.

M. Éric Pauget. Je maintiens mon amendement, ne serait-ce que pour marquer le besoin que nous avons de nous émanciper un peu des administrations centrales.

M. Mohamed Laqhila. L’absence du ministre, qui nous obligerait à reporter la discussion en séance, me gêne. Je maintiens mon amendement.

Mme Véronique Louwagie. Moi aussi.

M. le rapporteur. Je suis sensible aux arguments de fond mais je souhaite privilégier l’échange, y compris sur des points techniques, avec le ministre et son administration. En début de séance, le ministre a indiqué qu’il n’hésiterait pas à s’émanciper de l’avis de son administration si une argumentation l’incite à le faire. C’est ce qui me conduit à demander le retrait de vos amendements pour que tous les arguments techniques soient sur la table.

La commission rejette les amendements.

Puis elle examine les amendements identiques CS442 de M. Éric Pauget, CS508 de M. Mohamed Laqhila et CS789 de Mme Véronique Louwagie.

M. Éric Pauget. L’amendement CS442 tend à modifier la rédaction actuelle du livre des procédures fiscales pour étendre aux immobilisations les compétences de la commission des impôts directs et des taxes sur le chiffre d’affaires.

M. Mohamed Laqhila. L’amendement CS508 est défendu.

Mme Véronique Louwagie. En améliorant la rédaction actuelle pour étendre ainsi les compétences de la commission, nous couvririons tout le spectre des dispositifs qu’elle peut retenir. Il nous semble pertinent que la commission soit compétente sur tous les éléments, qu’il s’agisse de charges ou d’immobilisations, car il est important d’avoir une vision globale des dépenses engagées par l’entreprise. C’est l’objet de mon amendement CS789.

M. le rapporteur. Je suis défavorable à ces amendements. Vous proposez de remplacer le qualificatif « déductibles » qui s’applique aux charges par « ou d’immobilisation ». La notion de charges d’immobilisation qui apparaîtrait ainsi dans le texte n’a pas lieu d’être. Dans un compte de résultat, les immobilisations ne sont pas des charges. Cette rédaction ne tient pas sur le plan juridique.

La commission rejette les amendements.

Puis elle examine l’amendement CS123 de Mme Véronique Louwagie.

Mme Véronique Louwagie. Le code général des impôts comporte nombre de pénalités proportionnelles liées au défaut de production d’une déclaration dans les délais. C’est en particulier le cas aux articles 1736 et 1763 du code général des impôts dont nous avons parlé à l’occasion de l’examen d’un amendement précédent.

Sans remettre en cause leur légitimité sur le plan des principes, je signale que ces pénalités peuvent se révéler très lourdes sur un plan financier pour les contribuables. Dans le cadre de la reconnaissance du droit à l’erreur, mon amendement CS123 propose de permettre à l’administration fiscale d’élargir son pouvoir gracieux de remise des pénalités en simplifiant le cadre des remises, notamment lorsque la pénalité n’est pas définitive, ou en n’imposant pas, lorsque le montant relève de la compétence du ministre du budget, de demander l’avis du comité du contentieux fiscal, douanier et des changes. Les procédures actuelles sont relativement lourdes.

Il existe un lien entre cet amendement et celui que j’ai présenté en fin d’après-midi, avant que la séance soit levée. Je demandais que soit publié l’écart entre les pénalités qui faisaient l’objet de propositions de rectification ou de taxations d’office et les pénalités qui étaient retenues à l’issue de la procédure. Puisque nous créons des dispositifs qui permettent la discussion et des remises gracieuses, il est important que nous puissions disposer d’éléments de comparaison.

Le présent amendement vise à donner plus de pouvoir à l’administration et à éviter des procédures très lourdes.

M. le rapporteur. Votre amendement vise à écarter l’avis du comité du contentieux fiscal, douanier et des changes. Je n’y suis pas favorable. L’avis du comité est une garantie de procédure pour le contribuable qui peut présenter des observations écrites en amont et des observations orales lors de la séance. Ce genre de procédure, qui permet un dialogue, me semble de bon aloi.

Quelle est l’efficacité de ce comité ? Dans son dernier rapport annuel, il indique que plus de 96 % des affaires sont traitées dans un délai de trois mois et 72 % dans un délai d’un mois, ce qui semble plutôt efficace. Dans plus de 60 % des cas, la décision est favorable à l’usager.

Pour ces raisons, je ne suis défavorable à votre amendement.

La commission rejette l’amendement.

Puis elle examine les amendements identiques CS89 de Mme Véronique Louwagie, CS456 de M. Éric Pauget et CS584 de M. Mohamed Laqhila.

Mme Véronique Louwagie. Mon amendement CS89 porte sur les garanties demandées au contribuable. Les dispositions actuelles n’imposent aucun délai au comptable du Trésor pour inviter le contribuable – qui a demandé le bénéfice du sursis de paiement – à constituer des garanties. En cas de demande du comptable du Trésor, le réclamant doit constituer des garanties propres à assurer le recouvrement de la créance du Trésor.

Ces garanties sont très coûteuses pour les PME, elles obèrent leur capacité de financement et peuvent les mettre en difficulté. Cette situation conduit parfois certaines entreprises à devoir choisir entre la poursuite d’un contentieux ou le développement de leur activité.

Cet amendement propose, pendant la phase non contentieuse, une dispense totale de constitution de garantie en cas de sursis de paiement. Cette disposition peut entrer dans le cadre du droit à l’erreur. Alors que cette phase non contentieuse peut être assez brève, elle peut mettre certaines entreprises en difficulté, ce qui est dommageable.

M. Éric Pauget. Pour les entreprises qui demandent à bénéficier d’un sursis de paiement, ces garanties sont coûteuses. La constitution de ces garanties peut mettre certaines PME et TPE dans des situations compliquées voire dramatiques. L’idée de mon amendement CS456 est d’accorder une dispense de constitution de garanties dans la phase non contentieuse de la procédure.

M. Mohamed Laqhila. L’amendement CS584 a le même objet.

M. le rapporteur. Nous sommes déjà dans le cadre d’un sursis,

c’est-à-dire d’une dérogation au droit commun qui est accordée à ces entreprises pendant une phase non contentieuse. La présentation de réclamation est sans effet sur le recouvrement.

Autre précision : la garantie n’est demandée que lorsque le montant des droits appelés est supérieur à 4 500 euros, c’est-à-dire relativement important.

Enfin, il faut souligner que l’administration ne peut pas faire perdre le bénéfice du sursis à une entreprise qui serait incapable de produire cette garantie. Le sursis ne peut pas être refusé au contribuable pour ce seul motif.

Pour toutes ces raisons, je suis défavorable à ces amendements : la procédure, déjà dérogatoire au droit commun, est plutôt favorable aux entreprises.

Mme Véronique Louwagie. Je ne partage pas votre vision des choses, monsieur le rapporteur. Si le sursis de paiement peut être considéré comme dérogatoire, la décision n’est pas définitive à ce stade : certaines entreprises qui s’engageront ensuite dans des procédures contentieuses pourront obtenir gain de cause. L’administration pourra être déboutée à l’issue d’une procédure contentieuse. Mais même si elle est gagnante en fin de parcours, l’entreprise aura pu être mise en difficulté par l’obligation de constituer ces garanties.

M. le rapporteur. Partant de bonnes intentions à l’égard des entreprises, vous pourriez aboutir à faire baisser le nombre des cas où l’administration fiscale leur accorde un sursis de paiement, ce qui serait regrettable. La garantie demandée aux entreprises est une sorte de contrepartie pour l’administration fiscale, l’assurance d’obtenir in fine le recouvrement de la somme due. Si nous supprimions cette contrepartie, l’administration fiscale pourrait être tentée d’accorder moins de sursis. Je maintiens mon avis défavorable.

La commission rejette les amendements.

Puis elle examine les amendements CS805 et CS808 de Mme Cendra Motin.

Mme Cendra Motin. Chacun de ces deux amendements demande la remise d’un rapport par le Gouvernement : le premier sur le nombre et le volume de redressements réellement effectués à la suite d’une perquisition diligentée par les administrations disposant de cette prérogative ; le deuxième sur le nombre et le volume des contrôles s’étant soldés par un redressement au titre d’une manœuvre frauduleuse, un abus de droit ou une mauvaise foi avérée.

Que ce soit dans leur libellé ou dans les actions auxquelles elles donnent lieu, ces procédures peuvent être extrêmement violentes sur le plan psychologique pour les gens qui les subissent. Or il se trouve qu’elles n’aboutissent pas nécessairement aux redressements pour lesquels elles sont diligentées. Ces amendements visaient à faire en sorte que nous fussions mieux informés sur les résultats de ces procédures. Me rangeant à une précédente proposition du rapporteur, je vais cependant les retirer pour les raccrocher au titre III sur l’évaluation.

M. le rapporteur. En réalité, les données en question sont déjà publiques. Elles figurent dans le rapport d’activité de la DGFiP, en annexe du tome I de l’évaluation des voies et moyens de chaque projet de loi de finances et dans le document de politique transversale Lutte contre l’évasion et la fraude fiscales, où l’on trouve, par exemple, toutes les données les perquisitions fiscales : 210 en 2015, 204 en 2016 ; plus de la moitié des affaires concernaient l’exercice en France d’activités occultes sous couvert de sociétés étrangères, et le montant des droits et pénalités est également précisé. Vos amendements sont donc satisfaits, chère collègue.

Les amendements CS805 et CS808 sont retirés.

*

Articles 5 et 6 Droit à l’erreur en matière de contributions indirectes et droits douaniers

Les articles 5 et 6 instaurent un droit à l’erreur pour les droits et taxes recouvrés par l’administration des douanes.

I. l’État du droit

A. les droits et taxes recouvrÉs par les douanes

La direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI) assure trois missions distinctes : une mission de lutte contre la fraude et les grands trafics internationaux, une mission économique de contrôle des flux commerciaux, et une mission fiscale.

La mission fiscale de l’administration des douanes comprend ses activités traditionnelles (droits et taxes perçues aux contrôles aux frontières) et des missions en matière de fiscalité indirecte, transférées de la direction générale des impôts à celle des douanes afin de compenser la perte d’une partie de son cœur de métier lors de l’entrée en vigueur du grand marché intérieur européen en 1993. Ainsi, la DGDDI gère, outre les droits de douanes et la TVA à l’importation, un grand nombre de taxes indirectes, portant principalement sur des marchandises (les accises sur les tabacs et les alcools, les produits pétroliers et l’énergie, les déchets et les substances polluantes) et sur les moyens de transport.

Par conséquent, en fonction des taxes recouvrées et contrôlées, l’administration des douanes doit appliquer le code des douanes ou le code général des impôts et le livre des procédures fiscales.

En outre, les principaux produits fiscaux relèvent du champ communautaire (TVA à l’importation, taxes intérieures de consommation sur les produits énergétiques, accises sur les tabacs et les alcools) sur lequel s’appliquent les règlements européens et le code des douanes de l’Union.

En 2016, la DGDDI a recouvré près de 76 milliards d’euros de droits et taxes.

Le niveau de civisme fiscal constaté sur les droits et taxes collectés par la DGDDI est particulièrement élevé (99,27 % des créances dues sont effectivement payées à l’échéance). Le développement de dispositifs dématérialisés pour déclarer et payer les droits et taxes constitue un levier fort d’amélioration de la performance dans ce domaine.

Le tableau suivant fait état des droits et taxes redressés par la DGDDI. En 2016, les rehaussements d’imposition ont atteint 415 millions d’euros et les pénalités infligés 10,9 millions d’euros.

DROITS ET TAXES REDRESSÉS PAR LA DGDDI, et pénalitÉs infligÉes

(en millions d’euros)

Source : DGDDI.

B. les sanctions applicables

1. Les sanctions prévues en matière de contributions indirectes

L’article L. 235 du livre des procédures fiscales (LPF) donne compétence aux tribunaux correctionnels pour prononcer les condamnations qui sanctionnent les infractions en matière de contributions indirectes.

Aussi, les « sanctions fiscales » prévues par les articles 1791 à 1804 A du code général des impôts sont de nature mixte, mi-répressive, mi-indemnitaire, et sont considérées comme constitutives d’une variété particulière d’infractions pénales.

Le paragraphe I de l’article 1791 du code général des impôts prévoit qu’en matière d’infractions à la législation sur les contributions indirectes, et notamment de manœuvres frauduleuses visant à éviter le paiement des droits dus, les amendes fiscales encourues sont comprises entre 15 et 750 euros. Ces amendes, dont le montant peut être modeste et n’a pratiquement pas évolué depuis 1979, peuvent actuellement s’accompagner d’autres sanctions :

– la confiscation des biens saisis lors du contrôle, ainsi que des biens et avoirs qu’ils ont permis au contrevenant d’acquérir ;

– une pénalité fiscale, dont le montant est compris entre une et trois fois le montant des droits ou taxes fraudés, cette sanction paraissant en pratique plus dissuasive que la seule amende fiscale.

Les articles suivants établissent des sanctions aggravées en cas d’infractions spécifiques :

– une majoration de l’amende fiscale, fixée de 500 euros à 2 500 euros, en cas de fabrication, de détention, de vente ou de transport illicites de tabac (article 1791 ter du code général des impôts) ;

– en matière d’alambics, de compteurs de distillerie, de déclaration, production ou stock de produits vinicoles ou de métaux précieux, l’article 1794 remplace la pénalité prévue à l’article 1791 par une pénalité dont le montant est compris entre une fois et trois fois la valeur des appareils, objets, produits ou marchandises ;

– pour les infractions commises en matière d’impôts sur les cercles et maisons de jeu, l’article 1797 prévoit que la pénalité appliquée par le tribunal est de une à trois fois les droits d’après les éléments d’information fournis par l’administration, avec un minimum de 75 euros ;

– les manquements aux obligations prévues par l’Union européenne en ce qui concerne le casier viticole, les déclarations obligatoires et l’établissement des informations pour le suivi du marché sont sanctionnés par l’article 1798 ter.

En outre, l’article 1798 bis du code général des impôts prévoit des amendes de 15 à 750 euros en cas de défaut de présentation ou de tenue d’une comptabilité spécifique en matière d’alcools et tabacs, conformément à l’article 302 G du code général des impôts.

L’article 1804 du même code prévoit que toute infraction aux dispositions législatives et réglementaires relatives aux sorties des vins de la propriété et aux mesures prises pour l’amélioration de leur qualité est punie d’une amende fiscale de 15 à 750 euros et d’une pénalité dont le montant est compris entre une et trois fois (cinq fois actuellement) la valeur des vins sur lesquels a porté la fraude ainsi que de leur confiscation.

2. Les sanctions prévues par le code des douanes

Les articles 410 à 412 du code des douanes fixent les contraventions douanières de première, deuxième et troisième classe :

– toute infraction aux dispositions des lois et règlements que l’administration des douanes est chargée d’appliquer, et notamment toute omission ou inexactitude dans les déclarations est passible d’une amende de 300 à 3 000 euros si elle n’est pas plus sévèrement réprimée par un autre article (article 410) ;

– toute irrégularité ayant pour but ou pour résultat d’éluder le recouvrement d’un droit ou d’une taxe est passible d’une amende comprise en une et deux fois le montant des droits et taxes éludés (article 411) ;

– la contrebande, l’absence de déclaration ou les fausses déclarations sont passibles de la confiscation des marchandises litigieuses et d’une amende de 150 à 1 500 euros (article 412).

C. la transaction comme mode de rÈglement des infractions douaniÈres

1. La généralisation de la transaction par l’administration des douanes

L’administration fiscale dispose du pouvoir de transiger avec les personnes poursuivies à raison d’une infraction douanière ou d’une infraction en matière de contributions indirectes.

Pour les infractions douanières, le droit de transiger, qui existait déjà sous l’Ancien régime, a été confirmé à la Révolution ([27]). Le juge a posé dès 1820 que « la matière des douanes est régie par des lois spéciales [...] qui autorisent l’administration [...] à s’engager par une convention avec les prévenus de contravention [...]; qu’il serait contraire à l’équité d’appliquer rigoureusement les peines de la fraude » ([28]). Ce droit est désormais inscrit à l’article 350 du code des douanes.

Pour les infractions en matière de contributions indirectes, l’administration des douanes peut également accorder le bénéfice d’un arrangement transactionnel, conformément à l’article L. 247 du livre des procédures fiscales.

La transaction constitue un contrat entre les deux parties régi par les dispositions de droit commun des articles 2044 et suivants du code civil. En application de l’article 2052 du code civil, elle a l’autorité de la chose jugée en dernier ressort. Ses termes s’imposent aussi bien au contribuable qu’à l’administration.

L’administration des douanes recourt quasi-systématiquement à la transaction. L’étude d’impact souligne qu’en 2016, 99 % des contraventions notifiées sur le fondement du code des douanes en matière de fiscalité nationale (soit 6 500 transactions) et 98 % des infractions prévues par le code général des impôts en matière de contributions indirectes (soit 2 600 transactions) ont fait l’objet d’une transaction. Les poursuites devant les tribunaux répressifs sont ainsi réservés aux cas de fraudes avérées et intentionnelles.

La reconnaissance du droit à l’erreur dans le cadre d’un arrangement transactionnel

La transaction a pour effet d’éteindre l’action publique mais sa mise en œuvre est subordonnée au paiement des droits et taxes lorsqu’ils sont dus. En cas de non-respect des termes transactionnels, il appartient à l’administration de poursuivre le contribuable fautif devant le juge répressif.

La transaction conduit principalement à une réduction du montant des sanctions: l’administration applique le principe de proportionnalité des sanctions par rapport aux infractions et prend en considération l’ensemble des circonstances propres à chaque affaire, notamment le degré de bonne foi de l’opérateur.

Comme l’a indiqué à votre rapporteur M. Rodolphe Gintz, directeur général des douanes et des droits indirects, l’administration des douanes applique déjà un droit à l’erreur dans le cadre des transactions. Ainsi, lorsque la bonne foi du redevable est avérée, aucune pénalité n’est appliquée. D’après le Gouvernement, c’est le cas de 21 % des transactions en matière de contributions indirectes et de 19 % des transactions en matière de contravention douanière.

À défaut, il appartient aux agents de l’administration de démontrer l’absence de bonne foi (intentionnalité, voire seulement négligence). Plusieurs critères peuvent entrer en ligne de compte pour écarter ainsi la bonne foi :

– l’ampleur et la gravité de l’erreur ;

– la situation du redevable qui ne pouvait pas ne pas connaître ses obligations déclaratives ;

– le caractère répétitif de l’erreur, alors que l’opérateur a déjà fait l’objet d’un contrôle et d’un redressement pour les mêmes motifs.

II. le dispositif proposÉ : l’approfondissement du droit À l’erreur en matiÈre douaniÈre

Comme en matière fiscale, l’article 2 du présent projet de loi ne s’applique pas dans les relations avec l’administration des douanes.

Les articles 5 et 6 du présent projet de loi visent donc à introduire des dispositifs spécifiques de droit à l’erreur en cas d’infractions en matière de cotisations indirectes ou en matière douanière.

En matière de contributions indirectes, l’article 5 propose d’établir un nouvel article L. 62 B au livre des procédures fiscales. En matière d’infractions douanières, l’article 6 propose d’insérer un chapitre VI bis au titre XII du code des douanes, composé d’un article L. 440-1 unique.

Ces deux articles prévoient de rendre inapplicables, sous certaines conditions, les sanctions en cas de rectification des déclarations par un redevable, soit spontanément, soit à la suite d’un contrôle.

Les sanctions dites « transactionnelles » sont fixées dans le cadre d’un barème qui tient déjà compte de la bonne foi de l’intéressé. Lorsque le dispositif du droit à l’erreur prévu par les articles L. 440-1 du code des douanes et L. 62 B du LPF sera applicable, ce barème devra être modifié. Puisque la bonne foi (ou l’absence de preuve de la mauvaise foi) du redevable empêche l’application des sanctions, si le redevable accepte de payer les droits redressés et les intérêts de retard, il n’y aura même plus lieu de proposer une transaction. Dès lors, le barème transactionnel portant sur les infractions concernées ne sera applicable en cas de bonne foi que si le redevable refuse de payer les droits redressés.

Si l’administration douanière peut déjà décider de la non-application de sanctions en cas d’infraction dans le cadre d’une transaction, le dispositif proposé permet d’écarter le principe même de la sanction, sans laisser à l’administration la liberté de l’appliquer ou non.

Ces dispositions doivent encourager les redevables à déclarer spontanément leurs erreurs, ce qui permet de faciliter et d’accélérer le recouvrement des créances.

Les deux articles prévoient des dispositions similaires en matière de délai laissé au redevable et de conditions d’application.

● Les délais

Le redevable peut rectifier ses erreurs, omissions ou inexactitudes spontanément avant l’expiration du droit de reprise de l’administration. Ce droit de reprise dure généralement trois ans. Il équivaut à un délai de prescription à la suite duquel aucune rectification d’imposition ne peut être imposée par l’administration.

Les articles 5 et 6 prévoient aussi la possibilité pour le redevable de rectifier sa déclaration suite à une demande de l’administration. Ainsi, suite à la découverte d’une infraction, l’administration pourra indiquer au redevable le délai au cours duquel il lui appartient de rectifier sa déclaration afin de pouvoir bénéficier de l’exemption de sanctions.

Les deux articles n’encadrent pas ce délai, laissant le soin à l’administration de le définir en fonction des circonstances de l’espèce. Cela présente l’avantage d’une certaine souplesse pour l’administration dans le choix de l’étendue du délai accordé.

● Les conditions d’application

Comme en matière fiscale, ce droit à l’erreur n’est pas applicable lorsqu’une infraction est exclusive de bonne foi. En outre, il appartient au redevable de payer immédiatement les droits et taxes dus ainsi que les intérêts de retard.

● L’exclusion de la fiscalité dans le champ exclusif de l’Union

Le code des douanes de l’Union (CDU) est entré en application le

1er mai 2016, accompagné de ses actes délégués et d’exécution. Aussi, les ressources propres de l’Union régies par ce code et prélevées par la DGDDI à l’importation sont exclues du droit à l’erreur (droits de douanes, droits antidumping, TVA et prélèvements agricoles).

La position de la commission spéciale

Sur proposition du rapporteur, la commission spéciale a adopté deux amendements afin que la réduction des intérêts de retard, telle que prévue par les articles 3 et 4 du présent projet de loi, s’applique également aux droits et taxes prévus par le code des douanes : un article additionnel (article 4 quater nouveau) et un amendement à l’article 5 pour les contributions indirectes.

En effet, un dispositif spécifique est nécessaire pour les contributions indirectes, prévues par le code général des impôts, mais recouvrées par la DGDDI selon ses procédures. Aussi, la réduction des intérêts de retard lors d’un contrôle, telle que prévue par l’article 4 du présent projet de loi, ne vise que les contrôles de la DGFiP, excluant de ce fait le bénéfice de la réduction des intérêts de retard en cas de contrôle de la DGDDI.

L’article 5, ainsi amendé, prévoit désormais que l’intérêt de retard prévu par l’article 1727 du code général des impôts est réduit de 30 % lorsqu’un redevable demande à régulariser ses erreurs, inexactitudes, omissions ou insuffisances dans ses déclarations alors qu’un contrôle est en cours. Pour en bénéficier, la déclaration doit intervenir avant la proposition de taxation de l’administration, ou dans un délai de trente jours à compter de la notification de l’administration.

Comme en matière fiscale, cette réduction des intérêts de retard ne peut être appliquée en cas d’infraction exclusive de bonne foi ou si la demande de régularisation n’est pas accompagnée du paiement de l’intégralité de la créance.

La commission spéciale a adopté l’article 6 sans modification.

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La commission examine l’amendement CS516 à l’article 5 de Mme Sabine Rubin.

Mme Sabine Rubin. L’article 5 permet à un redevable d’un droit ou d’une taxe recouvré par l’administration des douanes de rectifier ses erreurs sans sanctions. Aujourd’hui, la quasi-totalité des contraventions se concluent par une transaction entre l’administration et le contrevenant. Cela représente environ 9 000 cas en 2016. Le montant des pénalités tient compte du contexte, de la complexité de la réglementation en cause et du comportement du redevable dans la commission d’une infraction. En cas de bonne foi, l’administration peut accorder un « passer-outre », c’est-à-dire une pénalité égale à zéro euro – cela arrive dans 20 % des cas. Le droit à l’erreur est donc déjà pratiqué dès lors que les administrations estiment que le contrevenant est de bonne foi. Autrement dit, cet article n’ouvre pas de nouvelles possibilités à l’administration, mais il rend plus difficilement applicables des sanctions qu’elles auront jugées légitimes. C’est la raison pour laquelle notre amendement CS516 propose de le supprimer.

M. le rapporteur. Je suis défavorable à cet amendement. L’article 5 a précisément pour but de codifier le droit à l’erreur en matière douanière, déjà appliqué en pratique. Cette codification est aussi une mise en cohérence avec d’autres dispositions que nous prenons, notamment le droit supplétif instauré à l’article 2. Il en va de même pour l’article 6.

La commission rejette l’amendement.

Elle en vient à l’amendement CS910 à l’article 5 du rapporteur.

M. le rapporteur. C’est la suite logique de la reprise en matière douanière des dispositions qui sont l’objet des articles 3 et 4. L’amendement porte simplement sur le code général des impôts, puisque les recouvrements opérés par les douanes relèvent du code des douanes et du code général des impôts.

La commission adopte l’amendement CS910.

L’amendement CS686 de M. Laurent Saint-Martin est retiré.

La commission adopte l’article 5 modifié.

L’amendement CS687 à l’article 6 de M. Laurent Saint-Martin est retiré.

La commission adopte l’article 6 sans modification.

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Article 7 Habilitation pour expérimenter une « relation de confiance »

I. un dispositif expÉrimental pour amÉliorer les relations entre l’administration fiscale et les entreprises

A. l’expÉrimentation de la relation de confiance

1. Un processus encouragé de longue date et partagé au sein des pays de l’OCDE

Le souhait de l’administration fiscale de rendre moins conflictuel le contrôle a conduit à élaborer en 1975 une charte des droits et obligations du contribuable vérifié, annexée au livre des procédures fiscales. En cas de non-respect de cette charte par l’administration, le contribuable peut se prévaloir d’un manquement devant le juge.

Déjà en juin 2008, le rapport présenté par M. Olivier Fouquet, président de section au Conseil d’État, au ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique ([29]) proposait « [d’] aller plus loin dans le sens d’une sécurisation des entreprises sur leur situation fiscale : il conviendrait de contractualiser la relation approfondie (« enhanced relationship ») avec les grandes entreprises désireuses de s’engager dans une relation de transparence réciproque ».

L’OCDE note dans un rapport de 2013 ([30]) que sur les 26 États ayant contribué au rapport, 24 ont établi une forme de programme de coopération entre l’administration fiscale et les entreprises. En contrepartie d’un engagement de transparence, l’entreprise obtient plus rapidement des réponses de l’administration et ferait l’objet d’un contrôle a posteriori régulier, ciblé sur les zones de risque.

Cependant, la comparaison n’est pas toujours aisée. Comme le note le rapport Fouquet, « l’administration fiscale française dispose de prérogatives, tant en matière de contrôles sur pièces que de droit d’accès à des informations détenues par des tiers, qui sont nettement plus étendues que celles de ses homologues britanniques ou hollandaises. Celles-ci sont donc, beaucoup plus que l’administration française, contraintes de faire le pari de la transparence réciproque avec les grandes entreprises pour avoir accès aux informations nécessaires ».

2. Les modalités de l’expérimentation d’une « relation de confiance » engagée en 2013

a. Le principe de la « relation de confiance »

La DGFIP a lancé en 2013 l’expérimentation d’une relation de confiance avec 14 entreprises volontaires ([31]) afin de développer avec elles une relation suivie, quasi-contractuelle, pour améliorer leur sécurité juridique en matière fiscale. Douze autres entreprises se sont jointes à l’expérimentation à compter du second appel à manifestation d’intérêt en 2014.

Cette expérimentation ne reposait sur aucun cadre législatif ou réglementaire mais sur une convention passée entre l’administration et l’entreprise décrivant les droits et obligations des deux parties. Ce protocole pouvait être résilié à tout moment par les signataires.

Le principe est que l’administration accompagne en amont l’entreprise dans ses processus déclaratifs pour l’ensemble des impositions relevant de la DGFiP :

– d’un côté, l’entreprise prend l’engagement de travailler à livres ouverts avec l’administration. Elle présente ses métiers, son organisation, son système d’information, son contrôle interne et met elle-même sur la table les problématiques fiscales qu’elle identifie ;

– de son côté, l’administration se donne comme objectif de valider l’exercice qui fait l’objet de la révision, renonçant ainsi à un contrôle fiscal ultérieur, et prend l’engagement de répondre de façon réactive à toutes les questions posées par l’entreprise en délivrant des rescrits dans un délai de trois mois.

Fondée sur le dialogue entre l’entreprise et l’administration, cette approche permet aux entreprises de faire valider par l’administration les options fiscales qu’elles entendent appliquer. L’administration et l’entreprise mènent ainsi une revue compète des options et obligations fiscales de l’entreprise, qui se conclut par un avis engageant l’administration.

D’après les données transmises par le Gouvernement, le nombre moyen d’axes révisés au titre de l’exercice d’entrée dans la relation de confiance a été de 7,25 par entreprise. Lors de l’envoi de la lettre de fin de mission, 128 de ces axes sur 174 ont été validés, soit une proportion de 73,56 % ([32]).

b. Un premier bilan de cette expérimentation

Le rapporteur regrette qu’aucun rapport de bilan de cette expérimentation n’ait été publié avant l’examen du présent projet de loi. Un premier bilan est esquissé ici, sur la base des auditions qu’il a menées et des réponses au questionnaire envoyé au Gouvernement.

● Pour les entreprises

Les représentants d’entreprises ayant participé à la relation de confiance et organisations représentatives rencontrées par votre rapporteur sont dans l’ensemble satisfaits de cette expérimentation.

En validant en amont la conformité des opérations menées par les entreprises avec l’administration fiscale, les entreprises participantes ont pu mener leurs opérations en toute confiance et sans crainte des coûts d’un contrôle fiscal.

Les personnes auditionnées ont également souligné la meilleure qualité des échanges avec les équipes de révision que lors d’un contrôle fiscal, notamment l’implication de l’administration fiscale pour comprendre le point de vue de l’entreprise.

Bien que les entreprises soulignent le caractère chronophage des opérations de révision, il semble que, pour les plus grandes entreprises, le temps passé pour la validation a priori des procédures est compensé par l’absence de contrôles a posteriori. D’autant plus qu’un contrôle fiscal peut avoir lieu plusieurs années après le fait générateur, et la rotation des équipes d’une entreprise ne permet pas toujours de comprendre les choix fiscaux effectués deux ou trois ans plus tôt. Cependant, le gain de temps ne vaut que pour les plus grandes entreprises pour lesquelles les contrôles fiscaux sont fréquents.

● Pour l’administration fiscale

L’administration fiscale confirme également la meilleure qualité des échanges avec les entreprises. C’est également l’opportunité de mieux connaître les rouages de l’entreprise, les processus d’optimisation développés par les contribuables et les éventuelles lacunes du droit en la matière. Si les équipes de révision regrettent que « l’esprit de coopération, voire la transparence, ont parfois manqué » ([33]), d’après un questionnaire envoyé par la DGFiP aux entreprises participantes, un tiers des entreprises indique avoir communiqué à l’équipe de révision des documents qu’elles n’auraient pas nécessairement transmis lors d’un contrôle fiscal.

Cependant, d’après les informations transmises par le Gouvernement, la relation de confiance demande plus de temps à l’administration fiscale – et donc de moyens humains, si l’expérimentation devait être généralisée – que les contrôles fiscaux.

Les équipes de révision ont néanmoins observé un gain de temps sensible d’année en année, dès lors qu’une meilleure connaissance des interlocuteurs et du fonctionnement de l’entreprise est acquise. Les opérations de révision se sont étalées sur 50 jours en moyenne au cours du premier exercice révisé puis sur 31 jours la deuxième année. Ce constat est toutefois tempéré s’agissant des très grandes entreprises, qui présentent une multiplicité de problématiques fiscales et réalisent chaque année d’importantes opérations exceptionnelles, nécessitant des investigations longues et spécifiques, a fortiori en cas de demande de rescrit.

II. le dispositif proposÉ : une habilitation pour gÉnÉraliser ce dispositif

L’article 7 du présent projet de loi prévoit d’habiliter le Gouvernement à prendre par ordonnance, dans un délai de neuf mois à compter de la publication de la loi, toute disposition relevant du domaine de la loi tendant à modifier le code général des impôts ou le livre des procédures fiscales en vue de renforcer la sécurité juridique des entreprises soumises à des impôts commerciaux.

La deuxième phrase du premier alinéa prévoit la création d’un régime permettant d’examiner sur demande des entreprises la conformité de leurs opérations à la loi fiscale, comme cela a été mis en place dans l’expérimentation de la relation de confiance. L’administration doit alors prendre formellement position sur l’application de la loi. Interrogé sur ce point, le directeur général des finances publiques, M. Bruno Parent, a évoqué la création d’un « rescrit dynamique ». Il s’agirait pour l’administration fiscale d’accompagner l’entreprise dans son projet selon une forme de « co-construction », en instaurant un dialogue sur les options fiscales qui s’offrent à elle.

La troisième phrase du premier alinéa introduit la possibilité de définir des critères d’éligibilité des entreprises à ce dispositif, en fonction de leur taille, du caractère innovant et complexe de leur activité ou des enjeux fiscaux.

La durée de neuf mois de l’habilitation doit permettre d’accorder du temps au Gouvernement pour concerter avec les organisations professionnelles, sur la base d’un bilan de l’expérimentation, afin de définir les contours d’une nouvelle offre de sécurité juridique pérenne plus ciblée aux besoins des entreprises et plus adaptée aux moyens de l’administration.

Plusieurs points restent en effet à définir :

– le nombre d’entreprises bénéficiaires : le Gouvernement envisage de définir un groupe d’entreprises se trouvant dans une situation différente des autres pour justifier le déploiement d’une offre de sécurité juridique à leur seule attention ;

– l’étendue de la sécurité juridique offerte, centrée sur des opérations et des axes spécifiques ;

– l’articulation entre la prise de position formelle de l’administration et le contrôle fiscal ;

– les conditions d’instruction des demandes de sécurité juridique.

III. La position de la commission spéciale

L’élargissement de l’expérimentation menée en 2013 était prévu dès l’origine. Ainsi, le dossier de presse publié lors de la signature des premiers protocoles entre la DGFiP et les entreprises candidates souligne que « cette nouvelle procédure fait l’objet à compter d’octobre 2013 d’une expérimentation avec un échantillon d’entreprises, avant d’envisager son extension ».

Les retours positifs des différentes personnes auditionnées ayant participé à cette expérimentation confirment l’utilité de son extension.

L’administration souhaite avoir l’assurance que l’entreprise déclare et acquitte correctement l’impôt, tandis que l’entreprise recherche une sécurité juridique accrue.

Il s’agit d’un changement en profondeur du paradigme classique selon lequel le contribuable souscrit d’abord ses déclarations avant que l’administration, le cas échéant, opère un contrôle pour s’assurer du respect de la législation.

Cependant, la généralisation de ce dispositif ne peut être envisagée qu’en fonction des moyens dont dispose l’administration, ce qui implique, comme l’a souligné le directeur général des finances publiques, « d’accepter l’idée qu’on ne peut pas rendre le même service à tout le monde ». Pour autant, une trop grande restriction du champ des entreprises bénéficiaires ferait manquer le changement de paradigme que le Gouvernement entend opérer.

Les critères d’éligibilité des entreprises à la relation de confiance sont donc une question centrale.

D’après les réponses au questionnaire de votre rapporteur, le Gouvernement envisage de faire bénéficier de cette nouvelle offre de sécurisation juridique « les entreprises de taille moyenne, en phase de croissance et ayant un effet de levier important d’un point de vue économique (notamment en terme de dépense de recherche) » ou « des entreprises de taille plus modeste ayant un fort potentiel de recherche (jeunes entreprises innovantes) ». Ce ciblage vise à concentrer l’action sur les enjeux les plus importants, en privilégiant les entreprises à fort potentiel de croissance pour l’économie de demain. Cette orintation paraît réaliste et judicieuse.

La commission spéciale a adopté à cet article trois amendements rédactionnels du rapporteur.

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La commission adopte successivement les amendements rédactionnels CS875, CS874 et CS873 du rapporteur.

L’amendement CS688 de M. Laurent Saint-Martin est retiré.

La commission adopte l’article 7 sans modification.

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Après l’article 7

La commission se saisit des amendements identiques CS91 de Mme Véronique Louwagie, CS206 de M. Fabrice Brun, CS465 de M. Éric Pauget et CS525 de M. Mohamed Laqhila.

Mme Véronique Louwagie. Plutôt que d’avoir une action répressive et d’appliquer strictement la législation en vigueur, notre amendement CS91 vise à privilégier une méthode incitative de nature à susciter des déclarations spontanées, en contrepartie desquelles seraient proposées des modalités de règlement attractives. Nous proposons pour ce faire de nous appuyer sur l’expérience du service de traitement des déclarations rectificatives (STDR), créé au mois de juin 2013 et rattaché à la direction générale des finances publiques, qui permettait au contribuable ayant dissimulé à l’administration fiscale un compte à l’étranger de régulariser leur situation en acquittant l’ensemble des impositions éludées et non prescrites ainsi que les pénalités et amendes correspondantes. Cette cellule temporaire a été fermée à la fin de l’année 2017, après avoir connu un grand succès avec plus de 50 000 demandes déposées, qui portaient sur des avoirs d’un montant de 32 milliards d’euros et ont permis de recouvrer 7,8 milliards d’euros.

L’idée serait de prendre pour modèle cette cellule créée pour des personnes physiques en l’adaptant aux entreprises. Les entreprises qui ont eu des difficultés à appliquer certains textes complexes peuvent, lorsqu’elles s’en rendent compte, être tentées de ne pas régulariser leur situation, en raison des craintes qu’elles éprouvent alors. Incitons-les donc à le faire.

M. Fabrice Brun. Mon amendement CS206 est identique. Les chiffres de l’expérience du STDR parlent d’eux-mêmes et montrent l’intérêt d’une méthode incitant à la régularisation : 32 milliards d’euros d’avoirs régularisés et 7,8 milliards d’euros recouvrés. L’idée est bien de prendre pour modèle cette cellule créée pour les personnes physiques et de l’adapter aux entreprises. Tout le monde y a intérêt : les contribuables, qui peuvent régulariser leur situation plus sereinement, et l’État, qui recouvre des recettes. Tel est l’objet de mon amendement CS206.

M. Éric Pauget. L’idée est de donner la possibilité au monde de l’entreprise de bénéficier d’une cellule de régularisation du même type que le STDR, notamment pour régulariser les déclarations. On constate que les petites entreprises – TPE, commerçants et artisans – appliquent mal les textes fiscaux. Lorsqu’elles s’en rendent compte, elles craignent qu’une régularisation ne les expose à des sanctions fiscales trop lourdes. Le STDR a démontré son efficacité, l’expérience pourrait être renouvelée pour les entreprises. C’est ce que propose mon amendement CS465.

M. Mohamed Laqhila. Mon amendement CS525 est identique, et de bon sens.

M. le rapporteur. Le droit à l’erreur et le droit au contrôle, que nous avons adopté à l’article 2, vont dans votre sens, chers collègues, de même que les dispositions des articles 3 et 4 : les entreprises pourront se tourner plus facilement vers l’administration fiscale pour corriger des erreurs, soit leur faire part de celles qu’elles ont elles-mêmes relevées.

Sur le fond, je n’ai pas à me prononcer sur la création d’une cellule du type du STDR. Cela relève de la stratégie du Gouvernement en matière de lutte contre l’optimisation et la fraude fiscales.

Je me prononcerai seulement sur la forme : je ne suis pas sûr qu’il soit constitutionnel de demander au Gouvernement, par voie d’amendement, de créer par circulaire la cellule que vous souhaitez. Je vous invite à retirer vos amendements identiques, éventuellement pour le redéposer en vue de la séance si vous souhaitez une réponse du Gouvernement.

La commission rejette les amendements identiques.

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Article 8 (articles. L. 8115-1 et L. 8115-4 du code du travail) Avertissement par le système d’inspection du travail

Le présent article constitue une déclinaison du principe général mis en place à l’article 2 du projet de loi d’un « droit à l’erreur » au bénéfice d’une personne, en cas de première méconnaissance involontaire d’une règle applicable à sa situation.

En l’espèce, il s’agit de reconnaître la possibilité pour l’employeur de régulariser sa situation préalablement à l’application d’une sanction administrative pécuniaire, en cas de méconnaissance de certaines règles relatives à la durée du travail, aux repos, à la détermination du salaire minimum ainsi qu’à l’hygiène et à l’hébergement des travailleurs.

I. un dispositif d’amendes administratives mis en place dans le cadre de l’ordonnance du 7 avril 2016

L’ordonnance n° 2016-416 du 7 avril 2016 relative au contrôle de l’application du droit du travail, prise en vertu de l’habilitation votée à l’article 261 de la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques, a profondément revu l’organisation et les pouvoirs de contrôle des agents de l’inspection du travail.

Rappelons que cet article a en particulier habilité le Gouvernement à légiférer pour « renforcer le rôle de surveillance et les prérogatives du système d’inspection du travail, étendre et coordonner les différents modes de sanction et, en matière de santé et de sécurité au travail, réviser l’échelle des peines ».

L’article 5 de l’ordonnance précitée a ainsi inséré un nouveau chapitre 5 au titre 1er du livre 1er de la huitième partie du code du travail, relatif aux compétences et aux moyens d’intervention de l’inspection du travail, pour créer un système d’amendes administratives destinées à réprimer certaines infractions ciblées, en l’occurrence certains manquements aux règles fondamentales du droit du travail ou certains refus de se conformer à des décisions prises en matière de sécurité au travail.

Ce nouveau chapitre 5 comporte huit articles, L. 8115-1 à L. 8115-8, qui définissent le champ et le régime des amendes administratives, ainsi que la procédure contradictoire à suivre.

● L’article L. 8115-1 délimite, tout d’abord, le champ des amendes administratives, qui s’appliquent aux infractions :

– aux dispositions relatives aux durées maximales du travail fixées aux articles L. 3121-34 à L. 3121-36 et aux mesures réglementaires prises pour leur application ;

– aux dispositions relatives aux repos fixées aux articles L. 3131-1, L. 3131-2 et L. 3132-2, et aux mesures réglementaires prises pour leur application ;

– à l’article L. 3171-2 relatif à l’établissement d’un décompte du temps de travail et aux dispositions réglementaires prises pour son application ;

– aux dispositions relatives à la détermination du salaire minimum de croissance prévues par les articles L. 3231-1 à L. 3231-11, et aux dispositions relatives au salaire minimum fixé par la convention collective ou l’accord étendu applicable à l’entreprise, et aux mesures réglementaires prises pour leur application ;

– aux dispositions prises pour l’application des obligations de l’employeur relatives aux installations sanitaires, à la restauration et à l’hébergement prévues au chapitre VIII du titre II du livre II de la quatrième partie du code du travail, dédiée à la santé et la sécurité au travail, ainsi qu’aux mesures relatives aux prescriptions techniques de protection durant l’exécution des travaux de bâtiment et génie civil prévues au chapitre IV du titre III du livre V de la même partie du code du travail pour ce qui concerne l’hygiène et l’hébergement.

La liste des infractions retenues a été établie en concertation avec des représentants des services déconcentrés de l’État et de la chancellerie, selon trois principaux critères : leur domaine, leur fréquence et la faible sensibilité actuelle des juridictions pénales.

Elles concernent, en effet, des éléments fondamentaux de la législation et du contrat de travail que constituent les temps de travail et de repos, le salaire et les conditions d’hygiène et d’hébergement, et qui se trouvent souvent en cause dans les procédures mises en œuvre aujourd’hui par les agents de contrôle : en 2011, 625 procès-verbaux traitent du repos hebdomadaire, 491 de l’hygiène, 383 de la durée maximale de travail, et 687 observations ont été adressées en matière de salaire minimum. Or, les poursuites pénales liées à ces procédures restent limitées et les délais de traitement judiciaire longs, alors même que les situations en cause relèvent parfois de l’urgence. Pour toutes ces matières, la possibilité d’infliger une amende administrative a donc semblé constituer un outil plus efficace.

L’article L. 8115-1 confie à l’autorité administrative compétente

– autrement dit, au directeur régional des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l’emploi (DIRECCTE) – la prérogative de prononcer l’amende, « sur rapport motivé de l’agent de contrôle de l’inspection du travail ». Cette procédure permet de garantir l’impartialité de la procédure, l’autorité responsable du prononcé n’étant pas celle procédant aux constatations, tout en préservant l’indépendance des agents de contrôle de l’inspection du travail, qui conservent l’initiative du déclenchement de celle-ci par leurs rapports motivés d’enquête.

Rappelons qu’aux termes de l’article L. 8112-1, les agents de contrôle de l’inspection du travail sont « libres d’organiser et de conduire des contrôles à leur initiative et décident des suites à leur apporter » : s’agissant des matières pouvant donner lieu à sanction administrative, en vertu du dernier alinéa de l’article L. 8113-7, les agents de contrôle doivent effectuer un choix entre la saisine du procureur de la République ou la saisine de l’autorité administrative. Dans l’hypothèse où c’est la DIRECCTE qui est saisie, l’article L. 8115-2 prévoit que celle-ci informe par tout moyen le procureur de la République des suites données au rapport de l’inspection du travail, ce qui permet de garantir le droit d’intervention du ministère public comme des parties civiles.

● L’ensemble des infractions mentionnées à l’article L. 8115-1 peut ainsi donner lieu au prononcé d’une amende dont le montant maximal est fixé à 2 000 euros conformément à l’article L. 8115-3, cette amende pouvant être appliquée autant de fois qu’il y a de travailleurs concernés par l’infraction. En outre, ce montant plafond est doublé en cas de nouveau manquement constaté dans un délai d’un an à compter du jour de la notification de la précédente amende. L’article L. 8115-4 reconnaît à l’administration un pouvoir de modulation, puisque le DIRECCTE doit, pour fixer le montant de l’amende, tenir compte des circonstances et de la gravité du manquement, du comportement de son auteur ainsi que de ses ressources et de ses charges.

● En vertu des articles L. 8115-5 et L. 8115-7, le DIRECCTE doit, avant d’infliger une amende, respecter une procédure contradictoire, puisqu’il est tenu d’informer par écrit la personne mise en cause de la sanction envisagée, en portant à sa connaissance le manquement retenu à son encontre et en l’invitant à présenter ses observations dans un délai d’un mois. À l’expiration de ce délai, l’autorité administrative peut donc, par décision motivée, prononcer l’amende et émettre le titre de perception correspondant.

Elle doit alors informer de cette décision le comité d’hygiène, de sécurité et des conditions de travail (CHSCT) lorsque le manquement a trait à des questions relevant de ses missions, le comité d’entreprise dans les autres cas et, à défaut, les délégués du personnel : à la faveur de la mise en place, par l’ordonnance n° 2017-1386 du 23 septembre 2017 d’une instance unique de représentation du personnel à travers le comité social et économique (CSE), à compter du 1er janvier 2018, cette information aura logiquement vocation à être adressée au CSE.

Le délai de prescription de l’action de l’administration pour la sanction du manquement par une amende est fixé à deux années révolues à compter du jour où le manquement a été commis.

L’employeur peut contester la décision de l’administration devant le tribunal administratif, à l’exclusion de tout autre recours administratif.

● Comme l’indique l’étude d’impact, au cours des quatorze mois écoulés depuis son entrée en vigueur le 1er juillet 2016 jusqu’à fin août 2017, 217 amendes administratives ont été notifiées dans les domaines relevant de l’article L. 8115-1.

II. l’instauration d’un « rappel À la loi » prÉalable À une amende administrative

L’article 8 du présent projet de loi permet au DIRECCTE d’adresser à l’employeur un simple avertissement, en lieu et place d’une amende administrative en cas de manquement constaté par l’inspection du travail dans les matières énumérées à l’article L. 8115-1, autrement dit concernant les modalités de décompte du temps de travail, les durées maximales de travail, les repos, le salaires minima légaux ou conventionnels, ainsi que les règles applicables en matière d’hygiène, de restauration et d’hébergement des travailleurs.

Le 1° modifie l’article L. 8115-1 pour prévoir cette possibilité alternative à l’amende administrative, qui consiste donc pour le DIRECCTE à prononcer une sanction non pécuniaire, à vocation essentiellement pédagogique, de « rappel à la loi », afin de traiter les situations de méconnaissance de la part d’un employeur de bonne foi : ainsi, pour tous les manquements évoqués, au lieu de prononcer une amende administrative pouvant atteindre 2 000 euros par salarié concerné, le DIRECCTE pourra se borner à un avertissement dès lors que l’employeur est de bonne foi. En effet, le 2° modifie en conséquence l’article L. 8115-4 relatif au pouvoir de modulation de l’administration, pour préciser que celle-ci prend en compte « notamment la bonne foi », celle-ci relevant d’un élément plus général déjà pris en considération : le « comportement » de l’auteur du manquement.

D’après l’étude d’impact, dans le sillage du « droit à régularisation en cas d’erreur » mis en place à l’article 2 du présent projet de loi au sein du code des relations entre le public et l’administration, ce dispositif vise à consacrer un « droit à l’erreur » dans le champ du droit du travail et plus particulièrement dans les matières couvertes par l’article L. 8115-1, au bénéfice des employeurs en cas de première méconnaissance involontaire d’une règle relevant de cet article et applicable à sa situation.

Il convient de noter que la rédaction issue du présent article laisse à l’administration une latitude importante : en effet, cette rédaction n’établit pas de lien entre la bonne foi de l’employeur et l’avertissement adressé par l’autorité administrative ; elle permet simplement à l’administration, face à l’un des manquements énumérés, d’adresser un « rappel à la loi » au lieu d’infliger une amende, cette faculté n’étant pas limitée par la loi à une première méconnaissance, ni à un comportement particulier de l’employeur et, en tout état de cause, pas à sa bonne foi.

En outre, la rédaction proposée prévoit que les circonstances, la gravité du manquement, le comportement de l’employeur et notamment sa bonne foi, ainsi que ses ressources et ses charges sont prises en compte par l’administration « pour fixer le montant de l’amende », mais non pas pour faire le départ entre un simple avertissement et une amende.

Tout en mettant en œuvre les principes du « droit à l’erreur » de l’article 2, le présent article respecte comme il se doit les obligations internationales de la France en matière d’inspection du travail : en effet, les articles 17 de la convention n° 81 et 22 de la convention n° 129 disposent que la loi nationale peut prévoir des exceptions au principe des poursuites légales immédiates, sans avertissement préalable pour le cas où un tel avertissement devra être donné afin qu’il soit remédié à la situation ou que des mesures préventives soient prises. Ces stipulations qui s’appliquent à « l’inspection du travail » doivent être entendues comme s’appliquant à l’ensemble du mécanisme d’inspection du travail français, lequel confie à la DIRRECTE le pouvoir de sanction, sur proposition des agents de contrôle.

Sous réserve des propositions tendant à préciser ses modalités d’application, le présent article étend donc utilement les principes fondateurs du projet de loi au champ de l’inspection du travail.

III. La position de la commission speciale

La Commission spéciale a adopté deux amendements de précision à l’intiative du rapporteur, d’une part, et du groupe La République en Marche, d’autre part, qui tirent les conséquences de la création de l’avertissement respectivement en matière d’éléments à prendre en compte par l’administration dans le prononcé des sanctions (art. L. 8115-5 du code du travail) et quant aux recours juridictionnels applicables à celles-ci (art. L. 8115-6 du même code).

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La commission se saisit de l’amendement CS517 de Mme Sabine Rubin.

Mme Sabine Rubin. Si notre amendement CS517 propose de supprimer l’article 8, c’est qu’il ne nous plaît pas du tout : cet article vise à mettre en place un droit à l’erreur pour une entreprise qui aurait gravement enfreint le droit du travail. Actuellement, si une entreprise est reconnue coupable par l’inspection du travail d’un manquement aux dispositions qui encadrent le repos, le salaire minimum ou encore la durée du temps de travail, la direction régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l’emploi (DIRECCTE) peut lui infliger une amende d’un montant maximal de 2 000 euros par travailleur concerné – mais sans montant minimum. Cela signifie que l’administration peut d’ores et déjà infliger une sanction modérée ou ne pas en infliger si elle estime que l’employeur est de bonne foi.

En plus de réduire les droits et la protection des salariés avec les ordonnances réformant le code du travail, le Gouvernement autorise, par cet article, qu’on les bafoue impunément sur des sujets essentiels comme la durée maximale de travail, le temps de repos, le salaire minimal ou les règles d’hygiène, de restauration et d’hébergement. En autorisant les entreprises à contrevenir aux règles essentielles du droit du travail, l’article 8 constitue une énième attaque contre la protection des salariés.

M. le rapporteur. Les arguments que vous avancez me paraissent contradictoires. Vous prétendez que cet article affaiblirait les possibilités de sanction offertes à l’inspection du travail… tout en affirmant que cela ne change rien, puisqu’elle peut déjà prononcer une sanction limitée ou ne pas en prononcer si elle estime que l’employeur est de bonne foi.

Je combats ces deux arguments. Tout d’abord, un avertissement ne signifie pas l’impunité. L’avertissement est une sanction administrative réelle, qui permet de prendre en compte les cas les plus bénins, normalement visés par l’article L. 8115-4 du code du travail. Ensuite, c’est bien une nouveauté, inspirée de ce qui existe par exemple dans le champ de la sécurité sociale. Elle permet à l’administration de signaler une méconnaissance réelle, mais qui ne justifie pas pour autant, notamment compte tenu de l’attitude de l’entreprise concernée, une sanction financière.

Cet article, qui repose sur le principe « un carton jaune avant le carton rouge » désormais bien connu, me paraît donc équilibré et permet des sanctions plus adaptées à la réalité.

Mme Sabine Rubin. Dans ces conditions, nous déposerons peut-être un amendement pour inscrire l’existence du carton rouge dans la loi !

M. le rapporteur. Ce carton rouge existe déjà, chère collègue.

La commission rejette l’amendement.

Elle se saisit ensuite de l’amendement CS595 de M. Yves Daniel.

M. Yves Daniel. Il s’agit de restreindre le champ d’application de la notion de modulation aux entreprises de moins de 300 salariés. Les entreprises de plus de 300 salariés, toujours dotées de conseils juridiques et fiscaux, sont en mesure d’appliquer les règles et lois en vigueur.

M. le rapporteur. C’est avant tout pour une raison de principe que je suis défavorable à cet amendement. Le dispositif instauré par l’article 8 vise à permettre aux DIRECCTE de prononcer une sanction administrative et aux entreprises de corriger des anomalies mineures. Je ne vois pas pourquoi des entreprises à l’effectif plus important seraient exclues de son champ. Même de grandes entreprises peuvent être concernées par de telles anomalies mineures, et le dispositif me paraît tout à fait vertueux, puisqu’il permet de leur délivrer un avertissement et de les inciter à corriger la situation. Je ne suis pas favorable à la distinction que vous introduisez.

Il appartient à l’administration d’évaluer précisément chaque situation et le contexte dans lequel des erreurs ont pu être commises. Bien sûr, elle peut prendre en compte cette meilleure connaissance du droit qui peut caractériser une grande entreprise, mais ne lui retirons pas le droit d’en juger.

M. Yves Daniel. Compte tenu des explications fournies, je retire mon amendement.

L’amendement CS595 est retiré.

La commission examine l’amendement CS920 du rapporteur.

M. le rapporteur. Cet amendement tire les conséquences de cette faculté de délivrer un avertissement dont nous dotons les DIRECCTE.

La commission adopte l’amendement CS920.

Elle en vient à l’amendement CS652 de M. Laurent Saint-Martin.

M. Laurent Pietraszewski. Il s’agit d’harmoniser les voies de recours prévues pour les deux niveaux de sanction prévus par l’article L. 8115-1 du code du travail : l’amende et l’avertissement, qui est aussi une sanction, sérieuse et réelle quoique non pécuniaire. Elle doit pouvoir donner lieu à recours.

M. le rapporteur. Je suis favorable à cet amendement, qui introduit une cohérence entre les textes en vigueur et les dispositions que nous venons d’adopter.

La commission adopte l’amendement CS652.

Puis elle adopte l’article 8 modifié.

*

Après l’article 8

La commission examine l’amendement CS570 de M. Mohamed Laqhila.

M. Mohamed Laqhila. La déclaration sociale nominative (DSN) permet de transmettre les informations salariales de manière dématérialisée. En revanche, au moment où l’employeur décide d’embaucher, il est contraint d’envoyer sa déclaration préalable à l’embauche par voie postale. Cet amendement vise donc à faciliter la vie des entrepreneurs en leur permettant de transmettre ce document via la DSN.

M. le rapporteur. Lors de la conception de la DSN en 2011, il n’était effectivement pas prévu d’y inclure la déclaration préalable d’embauche. Le Gouvernement m’a indiqué que subsistaient des obstacles techniques mais que le groupement d’intérêt public qui conduit les travaux aura pour objectif cette inclusion à horizon 2020.

Je vous invite donc à retirer cet amendement, éventuellement pour le redéposer en vue de la séance ; le Gouvernement pourrait alors vous préciser la nature des travaux menés. En tout cas, vous partagez le même objectif d’inclusion à relativement court terme.

L’amendement est retiré.

La commission se saisit de l’amendement CS568 de M. Mohamed Laqhila.

M. Mohamed Laqhila. La phase 3 de déploiement de la DSN a nécessité de lourds investissements pour les entreprises. La plupart des organismes complémentaires ont adapté leurs systèmes d’information mais certains d’entre eux, récalcitrants, n’appliquent pas la loi alors qu’ils sont tenus d’accepter les DSN ; du coup, les entreprises doivent continuer de leur envoyer des déclarations papier.

Mon amendement CS568 vise à contraindre les organismes concernés à se mettre en conformité avec la loi et à sanctionner toute infraction.

M. le rapporteur. Effectivement, certains organismes ne se sont pas encore mis en conformité avec la loi en matière de DSN. Le Gouvernement m’a indiqué qu’un bilan serait fait pour l’année 2017. Les conséquences en seront tirées. Des mesures réglementaires et même des sanctions pourront être prises.

Je propose, cher collègue, que nous nous en tenions là pour l’instant. Je vous invite à retirer votre amendement, mais vous pourrez le redéposer en vue de la séance, afin d’avoir un échange avec le Gouvernement.

M. Mohamed Laqhila. Je retire, à regret, cet amendement.

Mme Cendra Motin. Rappelons le temps qu’il a fallu à certains organismes pour passer des normes DADS-TDS et DADS-CRC à la norme DADS-U… Prévue par une loi de 1986, celle-ci n’a vu le jour que bien plus tard, au cours des années 2000 ! Un peu de contrainte pourrait nous aider à aller plus vite, à faire gagner de l’argent aux entreprises et à l’État.

L’amendement est retiré.

La commission se saisit de l’amendement CS674 de M. Paul Molac.

M. Hervé Pellois. Cet amendement poursuit un triple objectif : faciliter la prise en charge des maladies professionnelles pour les victimes ; délier de la procédure en réparation les employeurs qui n’ont pas exposé leurs salariés aux risques ; réduire les risques de contentieux juridique induits par l’emploi des seniors ou des personnes ayant précédemment travaillé dans des activités à risque.

Actuellement, dans la pratique, seul le dernier employeur de la personne est visé par une instruction ouverte pour maladie professionnelle, qu’il ait ou non exposé cette personne au risque prédéterminé. Cette pratique heurte de prime abord la réglementation comme la jurisprudence, selon laquelle la maladie professionnelle est imputable non pas au dernier employeur mais au dernier employeur chez lequel la victime a été exposée au risque.

Je propose donc de compléter l’article L. 461-1 du code de la sécurité sociale par un alinéa ainsi rédigé : « Lorsque la maladie est reconnue d’origine professionnelle, l’indemnisation complémentaire mentionnée dans les articles L. 452-1 à L. 452-3 est récupérée par la caisse auprès du dernier employeur chez lequel la victime a été exposée au risque professionnel, avant sa constatation médicale, sauf à cet employeur à rapporter la preuve contraire. Les modalités de récupération des sommes redevables et d’obligation d’information de l’employeur concerné qui incombent à la caisse sont déterminées par décret. »

M. le rapporteur. Les constats que vous faites sont avérés. Si le lien entre l’amendement et l’objet du texte que nous examinons n’est pas assez fort pour que j’émette un avis favorable, la question n’en est pas moins importante. Le Gouvernement mène d’ailleurs une concertation avec les partenaires sociaux en vue d’aboutir à un texte. C’est en tout cas une affaire à suivre, peut-être dans le cadre de la commission des affaires sociales.

Je vous propose, cher collègue, de retirer votre amendement au profit d’une vigilance accrue sur les travaux conduits par le Gouvernement sur ce sujet important.

L’amendement est retiré.

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Chapitre II Une administration qui s’engage

Article 9 (articles L. 312-2, L. 312-2-1 [nouveau], L. 552-8, L. 562-8 et L. 572-8 du code des relations entre le public et l’administration) Publication et opposabilité des circulaires et instructions

Le présent article a pour objet d’assurer la pleine effectivité de l’obligation de publier les circulaires et instructions administratives et de consacrer leur opposabilité au profit du public lorsqu’elles émanent de l’État.

I. L’État du droit

● Pour organiser son bon fonctionnement, exposer les principes d’une politique ou appliquer des lois et règlements, l’administration peut prendre différents types de mesures :

– les instructions constituent des lignes de conduite dans la mise en œuvre d’une politique déterminée. Elles permettent à l’administration, « sans renoncer à exercer son pouvoir d’appréciation, (…) et sans édicter aucune condition nouvelle (…), de définir des orientations générales en vue de diriger » son activité ([34]). Les orientations générales qu’elles énoncent lui sont opposables et un requérant peut en principe s’en prévaloir devant un juge, si elles sont publiées([35]) ;

– les circulaires sont des actes unilatéraux, internes à l’administration, et ne modifient pas l’ordonnancement juridique. Elles indiquent la manière d’appliquer certaines dispositions législatives et règlementaires. Conformément à une jurisprudence constante, les circulaires ne sont pas opposables lorsque qu’elles se contentent d’interpréter une loi ou un règlement et ne font pas grief ([36]). En revanche, lorsque les circulaires présentent un caractère impératif, un recours est recevable contre elles, à condition qu’elles aient été publiées.

Il est en outre possible pour un usager d’invoquer, sous certaines conditions, la doctrine de l’administration et d’être garanti contre ses changements. C’est ainsi le cas, de longue date, en matière fiscale. L’article L. 80 A du livre des procédures fiscales permet en effet à tout contribuable de se prévaloir des « instructions ou circulaires publiées ». Concrètement, l’administration explicite les textes fiscaux en publiant, au « Bulletin officiel des finances publics-Impôts (BOFiP-Impôts), des instructions, circulaires ou notes qui forment ainsi la « doctrine » fiscale, applicable à tous les contribuables.

● L’article L. 312-2 du code des relations entre le public et l’administration (CRPA) prévoit une obligation de publier « les instructions, les circulaires ainsi que les notes et réponses ministérielles qui comportent une interprétation du droit positif ou une description des procédures administratives ».

Lorsque ces documents émanent des ministres, le pouvoir réglementaire a organisé une double publication, à la fois dans un bulletin officiel et sur le site internet www.circulaires.gouv.fr :

– l’article R. 312-3 du CRPA prévoit ainsi que les circulaires et instructions et autres documents administratifs mentionnés à l’article L. 312-2 « émanant des administrations centrales de l’État sont, (…), publiés dans des bulletins ayant une périodicité au moins trimestrielle et comportant dans leur titre la mention " Bulletin officiel " ». L’article R. 312-7 du CRPA précise en outre que cette publication intervient dans un délai de quatre mois maximum suivant la date du document ;

– l’article R. 312-8 du même code, introduit par le décret n° 2008-1281 du 8 décembre 2008, dispose que « les circulaires et instructions adressées par les ministres aux services et établissements de l’État sont tenues à la disposition du public sur un site internet relevant du Premier ministre. Elles sont classées et répertoriées de manière à faciliter leur consultation ». À défaut de publication sur ce site, les actes en question ne sont pas opposables aux usagers, précise en outre ce même article.

Selon l’étude d’impact du projet de loi, 1 173 circulaires et instructions ont été déposées entre le 1er janvier et le 31 décembre 2016 sur le site circulaires.gouv.fr, soit en moyenne 98 textes par mois. En revanche, interrogé par votre rapporteur, le Gouvernement n’est pas en mesure de fournir un chiffre précis sur le stock de circulaires et d’instructions non publiées.

Le décret n° 2008-1281 du 8 décembre 2008 a par ailleurs prévu que les circulaires et instructions déjà signées sont « réputées abrogées » si elles n’ont pas été reprises sur le site internet à la date du 1er mai 2009. Le Conseil d’État a tiré les conséquences de cette règle en l’appliquant de manière rigoureuse. Il a ainsi jugé qu’un recours dirigé contre une circulaire ministérielle qui n’a pas été publiée sur le site www.circulaire.gouv.fr à la date du 1er mai 2009 perd son objet car la circulaire « doit être regardée comme abrogée à compter du 1er mai 2009 » et la remise en ligne de ce texte n’a « pas eu pour effet de la remettre en vigueur » ([37]).

II. Le dispositif proposÉ

● Le I du présent article complète l’article L. 312-2 du code des relations entre le public et l’administration (CRPA) pour prévoir que les instructions et circulaires qui n’ont pas été publiées sont réputées abrogées. Cela signifie que cette disposition, prévue à l’article R. 312-8 du CRPA pour les seuls actes ministériels, sera désormais applicable à l’ensemble des actes de l’administration, que ce soit les administrations de l’État, les collectivités territoriales ou les organismes de sécurité sociale. Les modalités de cette publication seront précisées par décret.

● Le II insère, après l’article L. 312-2 du CRPA, un nouvel article L. 312-2-1 aux termes duquel toute personne peut se prévaloir, sous réserve des droits des tiers, des instructions, circulaires et notes ministérielles mentionnés au premier alinéa de l’article L. 312-2 du CRPA, dès lors qu’elles ont été produits par les administrations centrales de l’État et publiés sur des sites internet désignés par décret (alinéa 5).

Il s’agit, par-là, de consacrer au profit des usagers l’opposabilité de ces documents, et d’étendre ainsi à l’ensemble des secteurs de l’administration ce qui existe aujourd’hui en matière fiscale, avec la doctrine fiscale. C’est la première fois que la loi consacre ainsi, de manière générale, l’opposabilité au profit des administrés de la doctrine administrative. Elle ne concernera en revanche, contrairement au I du présent article, que la doctrine émanant de l’administration centrale, et non pas de l’ensemble de l’administration.

Ainsi, tout usager pourra se prévaloir de l’interprétation, même erronée, d’une règle, opérée par cette doctrine administrative ministérielle, pour son application à une situation qui n’affecte pas les tiers, tant que cette interprétation n’a pas été modifiée (alinéa 6). Cet article répond ainsi à une double exigence de cohérence de l’action de la puissance publique et de respect de ses propres énoncés, ce qui apporte aux usagers une sécurité dans l’application et l’interprétation des règles de droit positif.

Ce droit à se prévaloir des instructions et circulaires publiées sera cependant écarté dans le cas où il heurterait l’application de règles visant à assurer la sécurité des biens et des personnes ainsi que la préservation de la santé et de l’environnement (alinéa 7).

III. la position de la commission spÉciale

Après avoir adopté quelques amendements rédactionnels de votre rapporteur, la commission spéciale a approuvé l’ensemble du dispositif prévu par cet article.

*

La commission examine les amendements identiques CS8 de M. Julien Aubert et CS272 de M. Éric Pauget.

M. Frédéric Reiss. L’article L. 312-2 du code des relations entre le public et l’administration prévoit que les instructions, les circulaires ainsi que les notes et réponses ministérielles qui comportent une interprétation du droit positif ou une description des procédures administratives doivent faire l’objet d’une publication. Étant donné que cette obligation n’est pas ou peu respectée, l’article 9 prévoit que ces documents sont réputés abrogés s’ils ne sont pas publiés, ce qui est malheureusement souvent le cas.

L’amendement CS8 vise à préciser un délai, en rendant automatique l’abrogation des textes concernés s’ils n’ont pas été publiés dans un délai d’un mois.

M. Éric Pauget. L’amendement CS272 a le même objet.

M. le rapporteur. L’article 9 vise à abroger les instructions et circulaires qui ne sont pas publiées. Elles ne seront pas applicables, et l’administration ne pourra s’en prévaloir. Ce n’est pas la question des délais qui importe. En fait, nous posons un principe beaucoup plus fort : si l’instruction ou la circulaire n’est pas publiée, elle est réputée abrogée et n’entre donc pas en application. Je ne vois pas l’intérêt de fixer un délai. D’une certaine manière, le principe édicté est plus fort que cela. Je suis défavorable aux amendements qui visent à fixer un délai : en fait, ils constituent presque un affaiblissement du principe que nous posons.

M. Éric Pauget. À partir de quand la circulaire est-elle abrogée ?

M. le rapporteur. C’est encore plus simple que cela : tant qu’elle n’est pas publiée, elle n’est pas applicable. Si un ministre souhaite qu’une instruction ministérielle soit appliquée, à lui de faire en sorte qu’elle soit publiée dans les conditions prévues à l’article 9 ; alors seulement, elle sera opposable aux usagers. Tant qu’elle n’est pas publiée, elle ne l’est pas. Pour moi, il n’est pas nécessaire d’introduire un délai.

D’une certaine manière, l’article règle la question du stock d’instructions et de circulaires qui ne sont pas publiées : d’un coup, d’un seul, nous les rendons caduques si elles ne sont pas publiées. Une fois cette loi promulguée, les ministères qui voudront appliquer certaines circulaires ou instructions devront forcément les publier.

La commission rejette les amendements identiques CS8 et CS272.

Puis elle examine l’amendement CS292 de M. Gaël Le Bohec.

M. Gaël Le Bohec. Cet amendement est dans la même logique que les deux précédents, mais, pour ma part, j’ai bien envie que les circulaires prises à la suite de l’adoption de cette loi et d’autres soient publiées. Albert Schweitzer, à qui fut décerné le prix Nobel en 1952, disait que l’exemplarité n’était pas une façon d’influencer, mais c’est bien la seule ! À l’administration, à son plus haut niveau, d’être exemplaire, de s’engager dans l’application des lois, et d’engager le citoyen à les appliquer. Quel sens peut avoir une loi qui n’est pas suivie de ses textes d’application ?

M. le rapporteur. Cet amendement ne diffère des amendements identiques CS8 et CS272 que par le délai qu’il instaure. J’y suis donc pareillement défavorable.

La commission rejette l’amendement.

Puis elle adopte successivement les amendements rédactionnels CS676 et CS679 du rapporteur.

Elle examine ensuite les amendements identiques CS151 de M. Fabrice Brun et CS777 de Mme Jeanine Dubié.

M. Fabrice Brun. La modification proposée par l’amendement CS151 a pour objet de rendre applicable le principe de l’opposabilité des circulaires à tous les domaines du droit. À quel titre, dans certains domaines du droit, l’administration aurait-elle la possibilité de ne pas s’engager ? Elle aurait donc le droit de se tromper, et ce serait à l’administré d’en supporter les éventuelles conséquences… Une telle insécurité juridique n’est pas supportable. C’est pourquoi nous proposons de supprimer l’alinéa 7 de l’article 9, qui crée tellement d’exceptions qu’il vide de son sens le texte que nous examinons.

Mme Jeanine Dubié. Je propose également par mon amendement CS777 de supprimer l’alinéa 7 afin de consacrer un droit des administrés à l’opposabilité des documents administratifs émanant des administrations centrales et publiés sur un site internet dédié.

M. le rapporteur. Je suis défavorable à ces amendements, qui témoignent sans doute d’une incompréhension. L’alinéa 7 dispose que les dispositions du présent article, relatives à la publication des instructions et des circulaires, « ne peuvent pas faire obstacle à l’application des dispositions législatives ou réglementaires visant à préserver la santé publique, la sécurité des personnes et des biens ou l’environnement ». Cela ne veut pas dire que les instructions et circulaires ne sont pas opposables en ces domaines : le principe de l’opposabilité s’applique bien à tous les domaines du droit. L’alinéa vise simplement à faire primer les dispositions visant à préserver la santé publique, la sécurité des personnes et des biens ou l’environnement, sur les normes existantes. Il s’agit simplement d’une exception de précaution pour préserver des intérêts fondamentaux et indiscutables, il ne s’agit pas d’affaiblir le principe d’opposabilité des documents.

La commission rejette les amendements identiques.

Puis elle adopte successivement les amendements rédactionnels CS749, CS684 et CS725 du rapporteur.

Elle adopte l’article 9 modifié.

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Article 10 (articles L. 141-1 [nouveau], L. 552-3, L. 562-3 et L. 572-1 du code des relations entre le public et l’administration) Généralisation de la pratique des prises de position formelles par l’administration

Le présent article a pour objet de généraliser la pratique du rescrit administratif, c’est-à-dire des prises de position formelles par l’administration sur l’application d’une norme.

I. l’État du droit : UNE PRATIQUE QUI S’Étend À un nombre croissant de secteurs

1. Un dispositif qui contribue à la sécurité juridique

Dans son étude de 2013, le Conseil d’État définit le rescrit comme « une prise de position formelle de l’administration, qui lui est opposable, sur l’application d’une norme à une situation de fait décrite loyalement dans la demande présentée par une personne et qui ne requiert aucune décision administrative ultérieure » ([38]).

S’il n’existe pas de définition juridique du rescrit dans les textes normatifs ou la jurisprudence, la définition ainsi faite par le Conseil d’État permet d’en préciser l’originalité :

– le rescrit présente la particularité de conférer un effet juridique à une simple prise de position de l’administration qui, en principe, est dépourvue d’un tel effet. La délivrance d’un rescrit constitue une garantie d’autant plus forte pour l’auteur d’une demande que, tant qu’il n’est pas remis en cause – notamment par une modification des normes sur le fondement desquelles il a été établi – il lie l’administration, même si la position adoptée par celle-ci méconnaît le droit en vigueur ;

– cette position ne lie cependant l’administration qu’à l’égard de l’auteur de la demande : le rescrit est un instrument individuel d’application de la norme à une situation particulière, et non un outil général d’interprétation de la norme. Il se distingue à cet égard des circulaires et des instructions générales de l’administration ;

– le rescrit est enfin le fruit d’un dialogue entre le demandeur et l’administration. Par essence, un rescrit est le résultat d’une demande, laissée à la totale discrétion de l’usager, à laquelle l’administration est ensuite tenue de répondre.

Ainsi que le résume le Conseil d’État : « Point de rencontre entre un engagement de l’administration et la demande de l’usager, le rescrit, dont le principe cardinal repose sur une relation de confiance et de loyauté entre un demandeur de bonne foi et une administration à l’écoute des besoins ressentis, apparaît comme une formule pertinente pour sécuriser des projets avant leur réalisation ». Il constitue en effet une réponse adaptée pour répondre au besoin de sécurité juridique exprimé par les porteurs de projet et les usagers de l’administration face à un environnement juridique de plus en plus complexe, foisonnant et mouvant.

Dans son étude, le Conseil d’État classait les rescrits selon trois catégories :

– le « rescrit créance », qui consiste à « prémunir son bénéficiaire d’une action administrative ex post qui aurait pour effet de mettre à sa charge une somme d’argent, que celle-ci prenne la forme d’un rehaussement d’impositions ou de cotisations sociales » ;

– le « rescrit prévention de sanctions administratives », qui vise à « garantir au demandeur que, s’il adopte le comportement décrit dans sa demande, il ne se verra pas infliger une sanction administrative à raison de son comportement » ;

– le « rescrit dispense de toute décision administrative », qui permet au porteur de projet de savoir, lorsque la réglementation ne lui semble pas claire, si son projet relève d’un régime d’autorisation ou de déclaration préalable ou s’il peut être mis en œuvre librement sans avoir à requérir une décision administrative.

2. Un champ d’application qui touche désormais de nombreux secteurs

Initialement cantonné au domaine fiscal, le champ du rescrit s’est considérablement accru au cours de ces dernières années, à la suite notamment de l’étude du Conseil d’État précitée mais aussi du rapport de M. Thierry Mandon ([39]). Il comprend désormais les trois types de rescrit recensés par l’étude du Conseil d’État.

● En matière fiscale, le rescrit « général » a été introduit au 1° de l’article L. 80 B du livre des procédures fiscales par la loi du 8 juillet 1987 ([40]) : il prémunit le contribuable contre tout risque de rehaussement de son imposition « lorsque l’administration a formellement pris position sur l’appréciation [in concreto] d’une situation de fait au regard d’un texte fiscal ». Ce rescrit est qualifié de « général » car il peut porter sur toute question concernant l’assiette, le taux ou la liquidation de l’ensemble des impositions régies par le code général des impôts. Depuis le 1er juillet 2009, l’administration doit en principe répondre dans un délai de trois mois suivant le dépôt d’une demande écrite et complète. Cependant, elle n’est pas tenue d’indiquer les raisons pour lesquelles elle refuse d’instruire une demande. Son silence ne vaut pas accord implicite et n’est pas susceptible de recours.

L’article L. 80 B du livre des procédures fiscales prévoit plusieurs types de rescrits, par exemple sur les dépenses éligibles au crédit d’impôt recherche (3°), sur l’application du régime dérogatoire propre aux jeunes entreprises innovantes (4°) ou encore sur la méthode de détermination des prix de transferts d’entreprises (7°). Sans citer tous les autres dispositifs prévus par le livre des procédures fiscales, on peut également mentionner le rescrit « mécénat » prévu par l’article L. 80 C, qui permet aux associations et fondations de s’assurer qu’elles relèvent de l’une des catégories leur permettant de faire bénéficier leurs donateurs d’une réduction d’impôts.

Les rescrits fiscaux sont plébiscités : 17 917 demandes ont ainsi été traités par l’administration en 2016, essentiellement pour le rescrit « général » et le rescrit « mécénat ».

● Le rescrit a été ensuite introduit en matière douanière par l’article 29 de l’ordonnance n° 2005-1512 du 7 décembre 2005 relative à des mesures de simplification en matière fiscale. L’article 345 bis du code des douanes étend en effet le mécanisme du rescrit « général », qui concerne les seules impositions régies par le code général des impôts, aux contributions indirectes recouvrées sur le fondement du code des douanes : taxe générale sur les activités polluantes (TGAP), taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE), octroi de mer, taxe sur les véhicules routiers, etc. Environ 9 000 rescrits sont délivrés chaque année par les services douaniers.

● Le rescrit social a été introduit par l’ordonnance du 6 juin 2005 relative à la garantie des droits des cotisants ([41]). L’article L. 243-6-3 du code de la sécurité sociale prévoit ainsi un mécanisme de rescrit permettant à tout cotisant ou futur cotisant, en sa qualité d’employeur (mais aussi, depuis 2009, de travailleur indépendant) d’obtenir, dans un délai déterminé, de son organisme de recouvrement (Unions de Recouvrement des Cotisations de Sécurité Sociale et d’Allocations Familiales – URSSAF ; Caisse générale de sécurité sociale – CGSS – outre-mer), une prise de position explicite sur sa situation au regard de l’application d’une réglementation, qu’il pourra opposer ultérieurement à cet organisme.

En l’absence de réponse dans un délai de trois mois, l’organisme de recouvrement ne peut pas effectuer, au titre de la période de retard qui lui incombe, de redressement de cotisations et de contributions sociales fondé sur la législation au regard de laquelle la situation de fait exposée dans la demande a été tardivement appréciée. 590 réponses ont été adressées par les organismes sociaux en 2016.

● En matière de marchés financiers, les articles 121-1 à 121-3 du Règlement général de l’Autorité des marchés financiers (AMF) permettent à un opérateur, préalablement à la réalisation d’une opération, d’adresser une demande écrite à l’AMF sur l’interprétation dudit règlement général. L’AMF est alors tenue d’indiquer sous trente jours si l’opération envisagée est conforme à son règlement. Cet avis, qui est opposable à l’AMF, fait systématiquement l’objet d’une publicité dans la revue mensuelle de l’AMF et sur son site internet.

● Plus récemment, enfin, l’ordonnance du 10 décembre 2015 ([42]), prise en application d’une habilitation délivrée par la loi du 20 décembre 2014 relative à la simplification de la vie des entreprises ([43]), a introduit la pratique du rescrit administratif dans de nombreux nouveaux secteurs, notamment :

– dans le domaine de la consommation, l’article L. 113-3-3 du code de la consommation met en place un dispositif de prise de position formelle de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) pour les professionnels quant à l’information sur les prix qu’ils donnent au consommateur ;

– l’article L. 331-4-1 du code rural et de la pêche maritime institue une procédure de rescrit dans le cadre du contrôle des structures des exploitants agricoles, afin de permettre à une personne qui envisage une reprise de biens pour y exercer une activité agricole de demander à l’autorité compétente, en amont de la réalisation du projet, si celui-ci nécessite une autorisation d’exploiter, une simple déclaration préalable ou bien s’il peut être mis en œuvre librement ;

– en droit du travail, l’article L. 2242-5-2 du code du travail permet, par exemple, à une entreprise de demander à l’administration du travail une prise de position formelle quant à la conformité de son accord ou, à défaut d’accord, de son plan d’action relatif à l’égalité professionnelle entre les femmes et les hommes.

Interrogé par votre rapporteur, le Gouvernement n’a pas été en mesure à ce stade de fournir d’éléments chiffrés sur la mise en œuvre de ces nouveaux types de rescrits.

II. le dispositif proposÉ : gÉnÉraliser la pratique du rescrit

Le présent article vise à généraliser la pratique du rescrit, aujourd’hui ciblée et sectorielle, à l’ensemble du champ d’intervention de l’administration.

● Il crée pour cela un nouvel article L. 141-1 au sein du code des relations entre le public et l’administration. Cela signifie que, comme pour l’ensemble des dispositions de ce code, qu’il s’agira d’un droit applicable à l’ensemble de l’administration. Il sera également supplétif, c’est-à-dire qu’il ne s’appliquera qu’en l’absence d’autre disposition expressément prévue par la loi, et que les rescrits en matière fiscale, douanière ou dans le secteur de la consommation continueront à s’appliquer dans les conditions actuellement en vigueur.

En faisant ce choix de la généralisation, le Gouvernement entend transformer en profondeur la relation des usagers avec l’administration, dans la lignée de la généralisation du droit à l’erreur introduit par l’article 2 du présent projet de loi. Le Conseil d’État avait adopté une position plus prudente en 2013, rappelée dans l’avis qu’il a rendu sur le projet de loi, en invitant à définir avec précision les nouveaux domaines dans lesquels pourrait s’appliquer le rescrit administratif. Le dispositif proposé s’inspire de plusieurs exemples étrangers, notamment des États-Unis, où la pratique des declaratory rulings est largement utilisée depuis 1969 ([44]).

La rédaction du nouvel article L. 141-1 reprend la définition inscrite dans l’article 9 de la loi du 20 décembre 2014 : il s’agit, pour l’administration de « prendre formellement position sur l’application de règles de droit à une situation de fait ». Il est également précisé que ce dispositif ne s’appliquera qu’à l’administration de l’État ou à l’un de ses établissements publics : les collectivités locales ne disposeront donc pas de cette faculté (alinéa 4).

● L’article renvoie à un décret en Conseil d’État le soin de préciser le délai dans lequel l’administration sera tenue de répondre au demandeur. La question des délais de réponse est primordiale mais est fonction de la diversité des enjeux. Pour les porteurs de projet, par exemple, plus la procédure de rescrit est engagée en amont, plus cet instrument est précieux pour le demandeur mais moins il est précis – car le projet n’est pas encore engagé – et donc moins sécurisant. Le rescrit ne sera pas applicable dans le cadre d’une procédure de contrôle ou de contentieux, afin de ne pas entraver l’action de l’administration ou de la justice (alinéa 5).

● L’article précise également que la prise de position formelle cesse de produire ses effets en cas de changement des circonstances de fait ou de droit existantes à la date à laquelle elle a été émise (alinéas 7 à 9). Il s’agit par là d’inscrire dans la loi deux effets du rescrit, analysés par le Conseil d’État dans son étude précitée :

– le rescrit a un effet relatif : la garantie qu’il apporte ne vaut que tant qu’elle s’applique aux éléments décrits dans la demande de l’administré ;

– le rescrit offre une garantie limitée qui peut être remise en cause pour l’avenir, par notamment un changement de législation.

● Enfin, le présent article précise que les rescrits ne pourront pas faire obstacle à l’application de dispositions législatives ou réglementaires « visant à préserver la santé publique, la sécurité des personnes et des biens ou l’environnement » (alinéa 10).

Le propre de la prise de position formelle étant, par la garantie qu’elle apporte, d’entraver la capacité d’action future de l’administration, il est notamment exclu d’instituer un rescrit en matière pénale, en raison des exigences constitutionnelles qui s’attachent à l’indépendance de la justice. Selon la même logique, il est n’est pas envisageable de créer des rescrits qui porteraient atteinte à des intérêts fondamentaux. Dans son étude, le Conseil d’État citait en exemple la sécurité nationale, la protection des libertés, la défense, la politique extérieure, la santé et la salubrité publique ou encore la protection des mineurs. La rédaction retenue par le projet de loi permet de s’assurer que les dispositions contenues dans les rescrits émis par l’administration ne viendront pas primer sur des dispositions visant à préserver la santé publique, la sécurité ou l’environnement.

III. la position de LA COMMISSION SpÉciale

La commission spéciale a adopté un amendement de votre rapporteur qui fixe dans la loi un délai maximal de délivrance du rescrit de six mois, le décret en Conseil d’État prévu par le présent article pouvant ensuite moduler cette durée selon les administrations et les secteurs concernés.

Les auditions ont en effet montré qu’il était difficile de fixer un délai uniforme pour l’ensemble des administrations, comme l’avaient souhaité plusieurs parlementaires, et qu’il était plus pertinent de fixer simplement dans la loi un délai « plafond », étant entendu qu’il serait souhaitable que la norme se situe plutôt autour de trois mois. Cette question des délais de réponse est, en tout état de cause, centrale, et les administrations devront faire connaître aux usagers leurs délais de réponse, selon des modalités de publicité adaptées. Cela fera l’objet d’un suivi attentif de la part des parlementaires lors de la mise en œuvre de la loi.

À l’intiative de Mme Alice Thourot et de plusieurs députés du groupe La République en marche, la commission spéciale a également adopté un amendement qui précise que l’absence de réponse de l’administration dans le délai précisé par le décret en Conseil d’État vaut approbation de la prise de position formelle. Votre rapporteur estime cependant que cette disposition risque d’être peu opérante dans la mesure où les demandes de rescrit n’appellent pas forcément de réponse univoque de la part de l’administration.

C’est pour cela que l’article 11 du projet de loi prévoit, à titre expérimental et dans des domaines qui seront précisés, que les usagers pourraient joindre à leur demande un projet de prise de position formelle et que, dans ce cas, le silence de l’administration pendant un certain délai vaudrait approbation du projet de prise de position. Il aurait été probablement plus sécurisant de s’en tenir à cette seule disposition.

*

La commission se saisit de l’amendement CS572 de M. Mohamed Laqhila.

M. Mohamed Laqhila. L’usage individuel du rescrit est une très bonne manière de faciliter les relations entre l’administration et les usagers, mais, très souvent, ces derniers font appel à des structures collectives, associations ou syndicats, qui connaissent bien les situations des administrés et la complexité de certaines réponses. Elles interviennent régulièrement auprès des services de l’État, et leur donner la possibilité d’utiliser le rescrit permettrait d’apporter des réponses à un nombre plus grand d’usagers. C’est la raison pour laquelle mon amendement CS572 propose d’étendre l’usage du rescrit aux organisations ou groupements professionnels ou associatifs.

M. le rapporteur. Je ne suis pas favorable à cet amendement. Tout d’abord, je ne vois pas comment élargir le champ de l’article 10. Toute personne peut effectivement faire la demande d’un rescrit. Ensuite, par nature, le rescrit doit s’appliquer à une situation donnée. Il doit être circonstancié, c’est le principe même du rescrit. Le principe d’un « rescrit généralisé » reviendrait à en faire une circulaire, ou une ligne directrice ; ce n’est plus le même dispositif. Et qu’en serait-il de l’égalité ? Les membres d’une association ou d’un corps professionnel pourraient bénéficier du rescrit, tandis que ceux qui n’en sont pas membres n’en bénéficieraient pas.

La commission rejette l’amendement.

Elle se saisit ensuite de l’amendement CS571 de M. Mohamed Laqhila.

M. Mohamed Laqhila. Le rôle des autorités administratives indépendantes est d’assurer la régulation, c’est-à-dire le fonctionnement harmonieux d’un secteur précis dans lequel le Gouvernement ne veut pas intervenir directement.

Cette mission implique la prise d’actes organisant le secteur, soumettant les entreprises à des règles et les sanctionnant le cas échéant, mais aussi prenant en compte les demandes et les besoins des acteurs de ce secteur. C’est là une des particularités de ces autorités administratives indépendantes (AAI), qui, plus que l’administration « classique », doivent établir des relations de confiance avec les acteurs des domaines qu’elles ont la charge de réguler.

C’est pourquoi il semble opportun que les acteurs soumis à ces régulateurs puissent les interroger efficacement via le dispositif du rescrit. Tel est le sens de l’amendement CS571.

M. le rapporteur. La possibilité que vous proposez d’ouvrir, cher collègue, a été écartée du projet de loi, car l’expérience montre que le rescrit de l’Autorité des marchés financiers (AMF) est très peu utilisé par les professionnels du secteur, peut-être parce qu’ils disposent déjà de conseils et de services juridiques compétents. Par ailleurs, rien n’interdit aux autorités administratives indépendantes de proposer des consultations ou des avis aux professionnels du secteur qu’elles sont chargées de réguler. Je ne vois donc pas l’intérêt d’ouvrir cette nouvelle possibilité dans la loi.

La commission rejette l’amendement.

La commission examine l’amendement CS921 du rapporteur.

M. le rapporteur. Il s’agit d’une question très importante. Cet amendement a trait, en effet, au délai dans lequel l’administration sera tenue de répondre aux demandes de rescrit. Le bon sens voudrait a priori que ce délai

– trois mois, six mois… – soit le même pour toutes les administrations. Or celles-ci sont confrontées à des questions de nature différente. Il me semble donc pertinent que chacune d’entre elles propose, en connaissance de cause, un délai adapté, qui sera fixé par décret, et assure auprès des administrés la publicité de ses rescrits. Néanmoins, l’amendement CS921 prévoit un délai plafond – six mois – que ces différents délais ne pourront excéder.

La commission adopte l’amendement CS921.

Puis elle examine les amendements identiques CS221 de Mme Véronique Louwagie, CS237 de M. Fabrice Brun et CS553 de M. Jean-Luc Lagleize.

Mme Véronique Louwagie. L’amendement CS221 propose que l’administration réponde dans un délai maximal de trois mois, soit celui prévu pour un rescrit fiscal, aux demandes de prise de position formelle qui lui sont adressées.

M. Fabrice Brun. Nous avons eu l’occasion de le dire à l’article 1er, le texte n’accorde pas une place suffisante à la réduction des délais imposés à l’administration. C’est pourquoi mon amendement CS237 vise à fixer à l’administration un délai maximal de trois mois pour répondre à une demande de prise de position formelle sur l’application des règles de droit prévue à l’article 10, ce délai correspondant à celui prévu pour le rescrit fiscal.

M. Mohamed Laqhila. Ce délai maximal de trois mois, actuellement applicable au rescrit fiscal, me paraît suffisant. D’où l’amendement CS553.

M. le rapporteur. Comme je l’ai indiqué, imposer un délai uniforme de trois mois à toutes les administrations ne me paraît pas réaliste ; je préfère que chaque administration s’engage à fixer ce délai. J’ajoute qu’il faut inciter les administrations à assurer la publicité de leurs rescrits car, actuellement, les administrés ne connaissent pas leur existence. Bruno Parent nous indiquait ainsi que l’administration fiscale n’était pas, selon lui, suffisamment sollicitée, bien qu’il s’agisse d’un véritable outil de sécurisation juridique. Il me semble que sa popularisation et sa généralisation feront véritablement avancer les choses. Avis défavorable.

La commission rejette ces amendements.

Elle est ensuite saisie de l’amendement CS21 de M. Arnaud Viala.

Mme Véronique Louwagie. Lorsqu’un administré adresse une question précise sur sa situation à une administration, il ne reçoit fréquemment, en guise de réponse, que des éléments très généraux, souvent des circulaires, qui ne lui apportent aucune précision et laissent ses questions sans réponse. Il vous est donc proposé par l’amendement CS21 de préciser que la réponse de l’administration doit être personnalisée et circonstanciée.

M. le rapporteur. Avis défavorable. La réponse à une demande de rescrit est par nature circonstanciée. Au demeurant, il ne me paraît pas adapté d’inscrire dans la loi que cette réponse doit être « circonstanciée et personnalisée ». Ce serait un peu comme préciser que le Parlement doit voter sérieusement la loi…

La commission rejette l’amendement.

Puis elle examine l’amendement CS22 de M. Arnaud Viala.

Mme Véronique Louwagie. L’amendement CS22 propose de substituer à la notion de « délai raisonnable » un délai équivalent au maximum à celui dont dispose l’administré pour déclarer, compléter, répondre ou fournir des pièces justificatives. Cet amendement est donc analogue à celui que notre collègue Laqhila a défendu à ce sujet et que j’avais soutenu. La notion de « délai raisonnable » permet une appréciation subjective : je ne suis pas certaine que ce caractère raisonnable soit interprété de la même manière quelles que soient les circonstances.

M. le rapporteur. J’émettrai deux réserves. Tout d’abord, l’amendement n’a pas de lien direct avec l’article 10, puisqu’il porte sur toutes les procédures qui établissent un rapport direct entre l’administré et l’administration, et non la seule demande de prise de position formelle. Ensuite, la notion de réciprocité peut paraître relever du bon sens, mais la nature des charges qui incombent respectivement à l’administration et à l’administré n’est pas la même. Cette notion me semble donc dénuée de fondement juridique.

La commission rejette l’amendement.

Elle est ensuite saisie de l’amendement CS541 de Mme Alice Thourot.

Mme Alice Thourot. L’article 10 dispose que « l’administration répond, dans un délai fixé par décret en Conseil d’État », à toute demande de rescrit. Par cet amendement, nous proposons que si elle garde le silence pendant ce même délai, ce silence vaut décision d’acceptation. Il est en effet indispensable d’encadrer le délai dans lequel l’administration doit apporter une réponse à la demande formulée par toute personne physique ou morale sur sa situation personnelle car, en l’état actuel des choses, ses délais de réponse sont parfois incompatibles avec les exigences de la vie économique.

M. le rapporteur. De même que nous avons fait le choix, à l’article 2, d’instaurer un droit à l’erreur le plus général possible, il me paraît important que le principe du rescrit soit généralisé au maximum, comme cela est prévu à l’article 10. Or, à cet égard, il serait imprudent d’adopter cet amendement car il nous ferait manquer cet objectif. Avis défavorable.

La commission adopte l’amendement CS541.

Puis elle examine les amendements identiques CS152 de M. Fabrice Brun et CS779 de Mme Jeanine Dubié.

M. Fabrice Brun. Je vous ferai grâce des arguments que j’ai déjà développés aux articles 2 et 9. Ce sont les mêmes qui me conduisent, par cet amendement CS152, à proposer la suppression de l’alinéa 10 de l’article 10.

Mme Jeanine Dubié. Mon amendement CS779 vise à rendre opposable toute prise de position formelle de l’administration, y compris celles qui concernent des règles destinées à assurer la sécurité des personnes et des biens ainsi que la préservation de la santé et de l’environnement.

M. le rapporteur. Comme à l’article 9, l’opposabilité des prises de position formelles s’appliquera à tous les domaines de l’administration, mais les dispositions qui concernent les domaines fondamentaux – l’environnement, la santé publique et la sécurité – primeront toujours sur un rescrit. Avis défavorable.

La commission rejette ces amendements.

Elle adopte ensuite l’amendement rédactionnel CS763 du rapporteur.

Puis elle adopte l’article 10 modifié.

*

Article 11 Expérimentation de l’approbation implicite des prises de position formelles

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article vise à permettre une expérimentation, pour une durée de trois ans, relative aux rescrits administratifs : la personne qui saisit l’administration pourra rédiger elle-même une prise de position formelle, qu’elle joint à sa demande et, en l’absence de réponse de cette dernière dans un délai de trois mois, ce projet de prise de position sera réputé approuvé.

Cette expérimentation ne s’appliquera qu’aux nouveaux rescrits introduits par l’article 10 du présent projet de loi, le régime des rescrits fiscaux, douaniers ou sociaux existants étant inchangé.

Il s’agit là d’un dispositif qui s’inspire du régime de deux rescrits fiscaux :

– le rescrit relatif aux jeunes entreprises innovantes, prévu au 4° de l’article L. 80 B du livre des procédures fiscales, où le silence de l’administration pendant trois mois vaut reconnaissance de ce statut ;

– le rescrit relatif à l’abus de droit fiscal, prévu à l’article L. 64 B du livre des procédures fiscales, où l’administration dispose de six mois pour répondre.

Comme le souligne l’étude d’impact du projet de loi, « l’absence de prise de position expresse de l’administration est constitutive d’insécurité juridique pour l’administré ». La maîtrise des délais d’instruction constitue un enjeu majeur de l’attractivité de la procédure du rescrit, soulignait le Conseil d’État dans son étude : si le temps d’examen est trop long, il peut remettre en question l’opération envisagée. À l’inverse, s’il est trop bref, il peut conduire l’administration à apporter une réponse négative, ou à demeurer silencieuse, et rejeter implicitement la demande.

En laissant trois mois à l’administration pour répondre à un projet de prise de position, sous peine de son approbation implicite, le présent article introduit une disposition particulièrement novatrice, qui renforce les garanties offertes aux usagers, particuliers et entreprises, et qui conduira l’administration à s’organiser pour instruire rapidement les demandes.

À cet égard, seule l’expérimentation permettra d’évaluer la pertinence du délai de trois mois, qui pourrait sembler bref dans des cas complexes. Elle fera l’objet d’une évaluation dont les résultats seront présentés au Parlement.

Un décret en Conseil d’État devra préciser les modalités d’application du présent article.

II. La position de la commission spÉciale

L’expérimentation est une bonne solution, qui permettra d’évaluer la pertinence du principe selon lequel le silence de l’administration vaut approbation. La commission spéciale a adopté cet article moyennant un amendement rédactionnel de votre rapporteur.

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La commission examine l’amendement CS518 de M. Ugo Bernalicis.

Mme Sabine Rubin. L’article 11 dispose que, pour certaines prises de position formelles prévues à l’article 10, le dispositif suivant sera expérimenté pendant trois ans. L’administré pourra joindre à sa demande de rescrit un projet de réponse ; l’absence de réponse de l’administration sous trois mois vaudra accord. Or cet article nous semble soulever des problèmes particulièrement graves.

Pour commencer, il remet en cause des principes énoncés pour le droit au contrôle et la généralisation de la pratique du rescrit bancaire. D’une part, l’administration est tenue de répondre si le demandeur est de bonne foi et, d’autre part, s’agissant du droit au contrôle, « les services ne sont pas tenus de donner suite aux demandes qui compromettraient leur fonctionnement ou les mettraient dans l’impossibilité matérielle de mener à bien leur programme de contrôle. » Or toutes ces nouvelles missions confiées à l’administration se heurtent au problème central du manque de moyens. Ce problème est, du reste, soulevé par le Conseil d’État, qui estime, dans son avis, « que ce dispositif, dont le champ d’application est extrêmement vaste, pourrait porter atteinte au bon fonctionnement de l’administration dès lors qu’il prévoit que celle-ci est tenue de faire droit à cette demande dans un délai raisonnable sans tenir suffisamment compte de ses moyens et de ses effectifs. » Il relève également « que les moyens des services de l’État ont souvent été fortement réduits et ne lui permettent pas toujours d’assumer ses missions premières, au risque d’exposer la responsabilité de l’État et la responsabilité pénale de ses agents. » Il y a donc un risque réel que le manque de moyens entraîne de fait des validations de projets inacceptables.

M. le rapporteur. L’article 11, dont vous ne remettez pas en cause la finalité, est très intéressant en ce qu’il permet d’aller plus loin que l’article 10, puisque l’auteur de la demande de rescrit pourra soumettre un projet de réponse à l’administration. Cette disposition est donc précisément de nature à alléger la charge cette dernière. Vous soulevez cependant la question des moyens de l’administration. Je rappelle à cet égard qu’il s’agit d’une expérimentation et qu’il faudra définir les champs dans lesquels cette possibilité sera offerte. Je crois donc que la sagesse de cette disposition est précisément de nature à répondre à votre interrogation. C’est la raison pour laquelle je suis défavorable à votre amendement.

La commission rejette l’amendement.

Puis elle adopte l’amendement rédactionnel CS764 du rapporteur.

Elle est ensuite saisie des amendements identiques CS238 de M. Fabrice Brun et CS555 de M. Jean-Luc Lagleize.

M. Fabrice Brun. L’amendement CS238 vise à préciser que l’évaluation de l’expérimentation comportera un volet consacré à l’impact du dispositif sur les délais administratifs. J’insiste en effet sur la nécessité d’accorder plus de place dans ce texte à la réduction des délais. Plus que jamais, le temps, c’est de l’argent !

M. Mohamed Laqhila. L’amendement CS555 est défendu.

M. le rapporteur. Ces amendements ont une finalité louable, qui est du reste partagée, mais leur nécessité ne me paraît pas évidente : une évaluation de l’expérimentation est prévue et, dans le cadre du conseil de la réforme, nous veillerons à ce qu’elle ait un contenu qualitatif, notamment s’agissant de l’impact du dispositif sur les délais administratifs. Je suis donc défavorable à ces amendements, même si j’en partage l’objectif.

La commission rejette ces amendements.

Elle examine ensuite l’amendement CS597 de M. Yves Daniel.

M. Yves Daniel. Il s’agit d’un amendement de cohérence et de logique puisqu’il vise à associer le comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques aux missions d’évaluation de la future loi.

M. le rapporteur. Rien n’empêchera le comité d’évaluation et de contrôle de se saisir de l’évaluation de l’application de la loi. Je ne crois donc pas nécessaire de l’inscrire dans la loi. Pour cette raison de pure forme, je suis défavorable à votre amendement.

La commission rejette l’amendement.

Puis elle adopte l’article 11 modifié.

*

Article 12 (articles L. 114-11 [nouveau], L. 552-3, L. 562-3 et L. 572-1 du code des relations entre le public et l’administration) Certificat d’information sur les normes applicables

Le présent article vise à permettre la délivrance, par l’administration, de certificats d’information sur les normes applicables, pour permettre aux porteurs de projet de connaître leur environnement normatif avant de lancer leur activité.

I. l’État du droit

● « Qu’il s’agisse d’agrandir son exploitation agricole, de construire un bâtiment, de créer une société de service ou de rénover un site industriel, le porteur de projet est aujourd’hui confronté à des difficultés importantes pour identifier l’ensemble des normes qui lui sont applicables, comprendre quelles en sont les implications sur sa situation personnelle, prévoir les évolutions possibles des règles, évaluer la faisabilité de son projet. […] La complexité et l’instabilité de la norme ralentissent la mise en œuvre des projets et nuisent à l’attractivité économique de la France. Elles ont un coût économique diffus qui se traduit par les mille détours qu’elles font emprunter à l’entreprise : étude de la législation, recherche de conseil et d’expertise, procédures administratives et contentieuses, erreurs et régularisations […] Le développement d’instruments juridiques est nécessaire pour éviter que le porteur de projet ait le sentiment d’avoir été victime d’un changement d’appréciation imprévisible de l’administration, d’une modification trop brutale de la règle, d’une complexité inutile ou tout simplement de ne pas avoir obtenu de réponse. L’acceptation des complexités nécessaires passe par la simplification des complications inutiles et par une offre d’instruments de sécurité juridique permettant, dans la mesure du possible, au porteur de projet d’anticiper l’application de la norme ».

Cet extrait de l’étude du Conseil d’État de 2013 ([45]) résume parfaitement les témoignages des différents entrepreneurs, représentants d’associations ou usagers entendus par votre rapporteur sur cette question.

Ce constat est partagé de longue date et les nombreux rapports écrits sur ce sujet ont tous souligné le volume et la complexité des normes applicables aux entreprises. Pour n’en citer que quelques-uns, le rapport de la mission de lutte contre l’inflation normative ([46]), remis au Premier ministre le 26 mars 2013, avait ainsi évalué à 400 000 le stock total de normes applicables en France (normes législatives, règlementaires et techniques). Parmi celles-ci, on compte plus de 35 000 normes techniques publiées ([47]), lesquelles sont destinées à imposer des règles de conduites ou à fournir des bonnes pratiques dans des domaines extrêmement variés de l’activité des entreprises et des collectivités.

Mais, outre le stock de normes applicables, c’est aussi leur instabilité qui freine les porteurs de projet, qu’il s’agisse d’entreprises, de particuliers ou d’associations, pour démarrer une activité nouvelle.

● Pour permettre aux porteurs de projet de connaître leur environnement normatif, il a été mis en place très récemment un instrument juridique nouveau : le certificat de projet.

Introduit à l’article L. 181-6 du code de l’environnement par l’article 1er de l’ordonnance n° 2017-80 du 26 janvier 2017 relative à l’autorisation environnementale, ce dispositif, limité dans son champ d’application, ouvre la possibilité, pour le porteur d’un projet soumis à autorisation environnementale, de se voir délivrer un certificat de projet ayant pour objet de lui indiquer les régimes, décisions et procédures qui relèvent de l’autorité administrative compétente pour l’autorisation environnementale et qui sont applicables au projet à la date de sa demande, ainsi que la situation du projet au regard des dispositions relatives à l’archéologie préventive.

Si les indications figurant dans le certificat de projet ne peuvent être invoquées à l’appui d’un recours contre l’autorisation environnementale ultérieurement délivrée, elles engagent cependant la responsabilité de l’administration lorsque leur inexactitude a porté préjudice au bénéficiaire du certificat.

Interrogé par votre rapporteur, le Gouvernement n’a pas été en mesure de fournir d’éléments chiffrés sur la mise en œuvre du certificat de projet.

II. lE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article vise à créer un nouvel instrument juridique au profit des porteurs de projet, proche du certificat de projet en matière environnementale : le certificat d’information.

● Il s’agit de permettre à tout usager d’obtenir, de la part de l’administration, une information préalable sur l’ensemble des règles applicables régissant l’exercice de l’activité qu’il entend exercer (alinéa 4).

L’administration saisie délivrera le certificat d’information, lequel mentionnera l’ensemble des règles qu’elle a mission d’appliquer et qui sont spécifiquement applicables à l’activité du demandeur à la date de son émission (alinéa 5).

Dans le cas où ce document comporterait des indications incomplètes ou erronées, le titulaire du certificat pourra rechercher la responsabilité de l’administration à raison des éventuels préjudices qui en résulteraient (alinéa 5).

En revanche, le certificat d’information ne sera pas opposable à l’administration et son titulaire ne pourra donc pas se dédouaner de l’application d’une règle obligatoire qui ne figurerait pas dans ce document ou dans l’hypothèse où ce document comporterait une erreur. Contrairement au certificat d’urbanisme, par exemple, qui permet de figer l’application de la réglementation pendant une durée déterminée ([48]), le certificat d’information a une ambition plus limitée et ne « cristallise » pas les normes applicables pendant la durée du projet. Comme le souligne l’étude d’impact, « les entreprises restent ainsi tenues de se conformer à l’ensemble des obligations légales, quand bien mêmes elles ne figureraient pas dans le certificat d’information. »

Le dispositif a une vocation généraliste, ce qui justifie son introduction dans le code des relations entre le public et l’administration. Son champ d’application sera précisé par un décret en Conseil d’État, ainsi que les conditions et modalités de délivrance du certificat (alinéa 6). Une attention particulière devra être également être portée au choix des autorités compétentes pour délivrer ces certificats.

Ce choix, précise l’étude d’impact, « répond à la nécessité que le périmètre des activités concernées soit fixé de manière très concrète et qu’il évolue au plus près des besoins identifiés par l’administration et des attentes exprimées par les acteurs économiques. »

La même étude d’impact donne quelques pistes : « il est, par exemple, envisagé de proposer un certificat d’information pour les demandes d’homologation de formation conduisant à des diplômes dans le champ du sport, un certificat pour l’exercice de la profession d’architecte. Les règles attachées à la fabrication, l’acquisition, la détention, l’importation et l’exportation du matériel de guerre pourraient, pareillement, donner lieu à l’émission d’un tel certificat. »

● Ainsi défini, le certificat d’information se veut un outil au service des porteurs de projet, afin que ces derniers ne consacrent pas un temps excessif à déterminer l’ensemble des normes nécessaires au lancement de leurs activités. Par rapport aux directives, circulaires ou lignes directrices, sa valeur ajoutée pour les usagers réside dans sa capacité à répondre précisément à un besoin circonstancié. Il leur permet également de ne plus porter seuls le poids de la complexité administrative et consacre le rôle d’accompagnement et de conseil de l’administration.

Mais s’il contribue à créer un environnement juridique plus sécurisant, il ne crée cependant pas de droit nouveau au profit du public, et ne le garantit pas contre un changement de la norme.

Dans son avis sur le projet de loi, le Conseil d’État estime que le certificat d’information, parce qu’il ne permet notamment pas de « cristalliser » la norme pendant la durée du projet, ne se distingue finalement pas d’autres outils existants, comme les circulaires. Les auditions de votre rapporteur, en présence de plusieurs de ses collègues, ont également permis d’entendre un point de vue inverse sur le risque inhérent à un processus de cristallisation du droit qui serait associé à ce certificat d’information.

III. LA POSITION DE LA COMMISSION SPÉciale

Après avoir longuement débattu de l’opportunité de prévoir une « cristallisation » des normes recensées dans le certificat d’information, la commission spéciale a adopté l’article 12.

*

La commission adopte l’amendement rédactionnel CS771 du rapporteur.

Elle examine ensuite l’amendement CS23 de M. Arnaud Viala.

Mme Véronique Louwagie. Il s’agit de définir les modalités de rédaction du certificat d’information. En effet, et on s’aperçoit que, dans les procédures pour lesquelles celui-ci existe déjà, l’administration opte pour une lecture maximaliste, en surinterprétant éventuellement la demande qui lui est adressée, et demande à l’administré de fournir des éléments qui ne lui seraient pas demandés s’il ne s’engageait pas dans une procédure déclarative antérieure au lancement de son activité. Ainsi, lorsque, dans le cadre d’une procédure environnementale, il est demandé à la direction régionale de l’environnement, de l’aménagement et du logement (DREAL) un certificat de projet, celle-ci définit le cadre le plus contraignant pour disposer de toutes les marges de manœuvre lors de l’instruction. Nous vous proposons donc, par l’amendement CS23, de préciser que le certificat doit être rédigé par l’administration de manière suffisamment circonstanciée et adaptée au cas qui lui est soumis.

M. le rapporteur. Je comprends et je partage, sur le fond, votre préoccupation ; le retour d’expérience concernant les certificats de projet est, à cet égard, intéressant. Mais le Gouvernement fait montre de sagesse en renvoyant au décret la définition des modalités de délivrance du certificat d’information et des secteurs dans lesquels ce certificat pourra être demandé. Je crois donc que nous devrons plutôt être vigilants lors de la mise en œuvre du dispositif. Votre amendement relevant davantage du domaine réglementaire que du domaine législatif, j’y suis défavorable pour une raison de forme, mais je suis très favorable à ce que nous suivions de près la mise en œuvre de ces certificats d’information.

M. Gérald Darmanin, ministre de l’action et des comptes publics. Défavorable.

La commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CS811 du rapporteur.

M. le rapporteur. Rédactionnel.

M. le ministre. Favorable.

La commission adopte l’amendement.

Puis elle examine, en discussion commune, les amendements identiques CS389 de M. Julien Aubert, CS613 de M. Philippe Gosselin et CS780 de Mme Jeanine Dubié, ainsi que les amendements CS781 de Mme Jeanine Dubié et CS768 de M. Stéphane Mazars.

M. Fabrice Brun. L’amendement CS389 est défendu.

M. Philippe Gosselin. L’amendement CS613 vise à renforcer la sécurité juridique du certificat d’information en précisant qu’il cristallise les règles qui lui sont applicables pendant un an. Chacun pourra ainsi s’y retrouver facilement.

Mme Jeanine Dubié. Si vous m’y autorisez, madame la présidente, je défendrai en même temps l’amendement CS780 et le CS781. Il s’agit, pour le premier, de préciser que le certificat d’information cristallise, à l’instar du certificat d’urbanisme, les règles applicables à la situation pendant un délai de douze mois. Le second a le même objet, à ceci près que nous proposons de limiter ce délai à six mois.

M. Jean Terlier. L’amendement CS768 a presque le même objet que les précédents, puisque je propose, quant à moi, de fixer à dix-huit mois la durée du délai durant lequel le certificat cristallise le droit.

M. le rapporteur. Ces amendements soulèvent une excellente question. Je dois dire que j’étais moi-même assez favorable à ce que le certificat d’information cristallise le droit pendant un certain délai. Mais les avis sont contradictoires sur ce point. L’ancien préfet M. Duport, par exemple, que nous avons auditionné, y est plutôt hostile, pour des raisons qui tiennent au respect du principe d’égalité devant la loi ; il jugerait préférable de retarder l’application d’un certain nombre de décrets. Néanmoins, c’est un sujet dont nous aurions tort de nous désintéresser. C’est la raison pour laquelle je présenterai plus loin un amendement proposant qu’une expérimentation soit menée en la matière. Je demanderai donc aux auteurs des amendements de les retirer au profit de celui que j’ai déposé.

M. le ministre. Même avis que le rapporteur.

M. Philippe Gosselin. Je ne crois pas que ce dispositif romprait le principe d’égalité dans la mesure où les pétitionnaires seront dans des situations juridiques différentes. Cependant, je saisis la perche que nous tend le rapporteur et je retire l’amendement CS613.

L’amendement CS613 est retiré.

M. Fabrice Brun. Je maintiens le CS389.

Mme Jeanine Dubié. Je retire les amendements CS780 et CS781, compte tenu des explications du rapporteur.

M. Jean Terlier. Je retire également l’amendement CS768.

Les amendements CS780, CS781 CS768 sont retirés.

La commission rejette l’amendement CS389.

Puis elle examine, en discussion commune, les amendements identiques CS222 de Mme Véronique Louwagie, CS239 de M. Fabrice Brun, CS600 de M. Philippe Gosselin, ainsi que l’amendement CS557 de M. Jean-Luc Lagleize.

Mme Véronique Louwagie. L’amendement CS222 a trait, comme beaucoup d’autres, à une question de délais. Ceux-ci font en effet l’objet d’une véritable préoccupation. Or, le texte intervient peu dans ce domaine, et on peut le regretter. En l’espèce, il vous est proposé de prévoir un délai maximal de deux mois après la réception de la demande de l’usager pour la délivrance du certificat d’information.

M. Fabrice Brun. Les délais, toujours les délais… L’amendement CS239 vise à fixer un délai maximal pour la délivrance du certificat d’information, délai qui ne pourra excéder deux mois si M. le rapporteur et M. le ministre veulent bien accorder quelque crédit à nos propositions.

M. Philippe Gosselin. La question des délais est en effet un élément très important de la simplification administrative. Nous ne savons pas calculer la durée des calendes grecques, mais nous proposons par l’amendement CS600 de fixer celle des calendes françaises à deux mois, soit un délai communément admis et largement usité.

M. le rapporteur. La question des délais est évidemment essentielle. Je défendrai, en séance publique, un amendement qui ressemble à celui que nous avons adopté concernant le rescrit. Dès lors que les certificats d’information seront délivrés dans des secteurs d’activité différents, je ne suis pas favorable à la fixation d’un délai uniforme qui s’appliquerait à l’ensemble d’entre eux. Je vous proposerai donc de fixer un plafond de six mois, afin d’éviter toute dérive, et de renvoyer au décret la fixation d’un délai adapté à chacun des domaines dans lesquels ils seront délivrés.

M. Nicolas Turquois. Nous sommes, quant à nous, beaucoup plus généreux, puisque, par l’amendement CS557, nous proposons de fixer ce délai à trois mois.

M. le rapporteur. Fixer un plafond ne signifie pas que ce délai maximal sera systématiquement retenu dans les décrets. Je propose en tout cas que nous veillions à ce qu’il n’en soit pas ainsi au moment de leur rédaction.

M. le ministre. La question des délais est évidemment importante – je n’y reviendrai pas. Je suis sensible au compromis proposé par le rapporteur. Je précise toutefois que cette question relève du domaine réglementaire ; si le Parlement fixait les délais de l’administration, nous ferions une mauvaise loi qui encourrait la censure du Conseil constitutionnel. Je vous propose donc de m’engager, lors de l’examen du texte en séance publique, sur la durée des délais qui seront fixés par décret. Nous respecterions ainsi la distinction entre les domaines de la loi et du règlement.

M. le rapporteur. C’est une bonne proposition. Dans ce cas, je déposerai un amendement fixant un plafond de six mois et je vous inviterai, monsieur le ministre, à nous indiquer les délais que vous envisagez de fixer par décret pour chaque administration.

M. Philippe Gosselin. Je remercie M. le ministre pour cette avancée. Toutefois, monsieur le rapporteur, un plafond de six mois me paraît assez élevé. Certes, qui peut le plus, peut le moins, mais, souvent, en matière réglementaire, qui peut le plus, peut le plus… Un délai de quatre mois – celui au terme duquel le silence de l’administration vaut rejet, même si les règles ont évolué récemment – me semblerait préférable. Tope là !

M. le rapporteur. Sans jouer au marchand de tapis, monsieur Gosselin, je ferai un pas vers vous, en vous proposant de fixer le plafond à cinq mois (Sourires) et de m’en remettre, pour le ou les mois suivants, aux engagements que prendra le ministre en séance publique.

La commission rejette les amendements identiques, de même que l’amendement CS557.

Puis elle adopte l’article 12 modifié.

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Article 12 bis (nouveau) Expérimentation de la « cristallisation » des normes comprises dans les certificats d’information

Issu d’un amendement de votre rapporteur, le présent article vise à permettre une expérimentation de la « cristallisation » des normes recensées dans les certificats d’information.

Si le certificat d’information créé par l’article 11 contribue à la sécurité juridique des porteurs de projet, il ne les garantit en effet pas contre un changement de la norme.

Cet article prévoit donc, sur le modèle du certificat d’urbanisme, que les règles applicables à l’exercice d’une activité ne pourront être remises en cause pendant une durée de douze mois à compter de l’emission du certificat d’information. Il s’agit ainsi de prémunir ceux qui veulent lancer une activité à la suite de cette demande d’information de tout changement de norme pendant ce délai.

Compte tenu de la variété des activités potentiellement concernées, il apparaît préférable de prévoir une simple expérimentation, pour une durée de trois ans, et qui fera l’objet d’une évaluation transmise au Parlement à son issue.

Un décret en Conseil d’État précisera les activités concernées par cette expérimentation.

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La commission examine l’amendement CS922 du rapporteur.

M. le rapporteur. Il s’agit, comme je l’ai indiqué tout à l’heure, de proposer, à titre expérimental, que le certificat d’information cristallise le droit.

M. le ministre. Je n’ai pas pu assister à l’ensemble de la discussion, mais j’ai entendu les explications de M. le rapporteur et je suis d’accord sur ce qu’il a dit. Si un problème se posait, j’y reviendrai en séance. J’émets donc pour l’heure un avis de sagesse positif…

La commission adopte l’amendement CS922.

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Article 13 (article L. 423-2 [nouveau] du code des relations entre le public et l’administration) Création de comités afin de favoriser le recours aux transactions

Le présent article vise à créer des comités afin de favoriser le recours par l’administration à la transaction.

I. L’État du droit

● Depuis le début des années 1990 et une étude du Conseil d’État, l’administration s’efforce de développer les procédures amiables. Dans une circulaire du 6 février 1995, le Premier ministre avait rappelé que la transaction ([49]) permettait, d’une part, une gestion économe des deniers publics et, d’autre part, d’alléger la charge de travail des juridictions. Aussi, il était enjoint aux services de s’efforcer de « recourir à la transaction pour résoudre les conflits dans tous les cas où, compte tenu des circonstances de fait et de droit, il apparaît clairement que l’État a causé un préjudice et doit l’indemniser. » Cette capacité à transiger est en effet de nature à renforcer la capacité de négociation de l’administration lorsqu’elle engage une démarche amiable.

● Le recours à ce mode de règlement des litiges n’a cependant pas connu le développement espéré : selon l’étude d’impact du projet de loi, l’agent judiciaire de l’État ([50]) a conclu, pour les années 2015 et 2016 seulement 295 transactions alors que, dans le même temps, il enregistrait 7 894 décisions de justice le concernant.

La circulaire du 7 septembre 2009 relative au recours à la transaction partage ce constat d’échec : « les conditions dans lesquelles il peut être envisagé de transiger semblent mal appréhendées par les personnes publiques. Le contenu souhaitable et la portée exacte des contrats de transaction paraissent également méconnus. Les transactions sont fréquemment perçues comme induisant des risques importants, notamment sur le plan pénal. Le comportement des comptables publics est présenté comme un obstacle à l’exécution de ces contrats : des comptables exigeraient à tort leur homologation par le juge ou l’émission d’un ordre de réquisition par l’ordonnateur. »

II. Le dispositif proposÉ

Le présent article vise à encourager le recours à la transaction par l’administration. Il s’attelle pour cela à lever un des obstacles au recours à cette pratique : la responsabilité personnelle du signataire de la transaction pour le compte de l’État.

À cette fin, il est introduit un nouvel article L. 432-2 au code des relations entre le public et l’administration afin de prévoir la mise en place, au sein de l’administration de l’État, de comités de transaction. Ces derniers auront la charge d’émettre un avis préalable sur le principe du recours à la transaction et le montant de celle-ci. S’il suit l’avis de ce comité, le signataire de la transaction sera déchargé de sa responsabilité personnelle.

Le dispositif ainsi proposé vise à sécuriser juridiquement le recours à la transaction et à rassurer le signataire de la convention, qui sera ainsi appuyé par un comité. Ce comité, précise l’étude d’impact, pourra comprendre des représentants de l’administration spécialisés dans le domaine de compétence concerné ou disposant d’une expertise juridique particulière, ainsi que des experts désignés en fonction de la nature du litige. Ainsi constitué, ce comité devrait permettre d’appréhender la probabilité que l’administration encourt une sanction pécuniaire.

Un décret en Conseil d’État précisera la composition des comités ainsi que le montant à partir duquel leur consultation sera obligatoire. Ce montant pourrait être très variable d’un service à l’autre, et sera fixé à l’issue d’une concertation interministérielle.

Ainsi défini, le recours à la transaction se limitera aux seuls cas où l’administration s’expose à un risque de sanction pécuniaire. Il serait probablement opportun d’élargir le recours à la transaction à d’autres cas de figure, afin de prendre notamment en compte la situation des usagers.

III. La position de la commission spÉciale

La commission spéciale a adopté un amendement du groupe La République en marche qui a pour objet :

– d’une part, d’élargir les cas d’hypothèses permettant à l’administration de recourir à la transaction. Dans le projet de loi initial, seul était envisagé le cas où l’administration s’exposait à un risque de sanction pécuniaire. Désormais, elle pourra recourir à la transaction également dans le cas où elle serait créancière, ce qui doit contribuer à lui faire adopter une attitude bienveillante à l’égard des usagers, et qui correspond pleinement à la philosophie du projet de loi ;

– d’autre part, d’élargir les conditions de recours au comité afin qu’il puisse être consulté quel que soit le montant de la transaction envisagé. Cette saisine du comité sera toutefois facultative.

Ces deux dispositions répondent pleinement à la volonté de développer les procédures amiables affichée par ce projet de loi.

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La commission examine, en discussion commune, les amendements CS661 de M. Laurent Saint-Martin et CS911 du rapporteur.

Mme Stéphanie Kerbarh. L’amendement CS661 a pour objet, d’une part, d’élargir les cas dans lesquels le comité créé par l’article 13 peut intervenir, afin de couvrir toutes les hypothèses de transaction sans distinguer selon que l’administration serait créancière ou débitrice, et, d’autre part, de préciser que le comité peut intervenir quel que soit le seuil fixé par décret et non pas, comme le prévoit l’article, uniquement si la transaction litigieuse est supérieure à ce seuil.

M. le rapporteur. Je suis extrêmement favorable à cet amendement, au profit duquel je retirerai mon amendement CS911, qui est similaire. La transaction est la suite logique de la médiation, que nous aborderons ultérieurement. Pour tout ce qui relève des zones grises, c’est-à-dire les cas dans lesquels l’administration ignore quelle pourrait être la décision du juge, il peut être intéressant pour elle de recourir à la transaction. Or, la rédaction actuelle limite cette possibilité, ce qui est dommage. La suppression du risque d’une sanction pécuniaire de l’administration me semble donc vertueuse à cet égard.

Par ailleurs, il me semble également intéressant que, pour les petits montants, qui n’excèdent pas le seuil fixé par décret, l’agent administratif puisse saisir le conseil pour recueillir un avis collégial et, d’une certaine manière, engager sa responsabilité. Il s’agit, au fond, de privilégier le bon sens en encourageant les agents à prendre des initiatives, dès lors qu’elles sont en faveur de l’administration et de l’administré.

M. le ministre. Avis favorable à l’amendement CS661.

L’amendement CS911 est retiré.

La commission adopte l’amendement CS661.

L’amendement CS912 du rapporteur est retiré.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la commission rejette l’amendement CS24 de M. Arnaud Viala.

L’amendement CS689 de M. Laurent Saint-Martin est retiré.

La commission adopte l’article 13 modifié.

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Article 14 Renforcement du rescrit douanier

L’article 14 du présent projet de loi renforce le rescrit en matière douanière, rapprochant la procédure de celle du rescrit fiscal.

I. l’État du droit

1. Le rescrit douanier prévu à l’article 345 bis du code des douanes

La possibilité d’interroger l’administration douanière a été ouverte dès 1923 par la Convention de Genève portant sur la simplification des formalités administratives. Afin de « libérer le commerce du fardeau des formalités douanières inutiles, excessives ou arbitraires » ([51]), les entreprises des États signataires pouvaient interroger, via leur représentation diplomatique, les services douaniers d’un autre État avec lequel elles projetaient de commercer.

Toutefois, ce dispositif n’organisait qu’une faculté de questionnement de l’administration des douanes, sans garanties pour l’entreprise puisque l’interprétation donnée n’était pas opposable.

Depuis 2005([52]), l’article 345 bis du code des douanes pose le principe de l’opposabilité à l’administration des douanes, par le redevable, de la doctrine et des décisions de cette dernière relatives à l’assiette des droits et taxes perçus selon les modalités de ce code. Il transpose la procédure du rescrit fiscal en matière douanière.

La garantie prévue par cet article interdit à l’administration des douanes de constater par voie d’avis de mise en recouvrement et de recouvrer des droits et taxes :

– lorsque le redevable a appliqué un texte fiscal selon l’interprétation que l’administration avait fait connaître par ses instructions ou circulaires publiées et qu’elle n’avait pas rapportées à la date des opérations constituant le fait générateur des droits et taxes (paragraphe I de l’article 345 bis) ;

– lorsque l’administration a formellement pris position sur l’appréciation d’une situation de fait au regard d’un texte fiscal (paragraphe II de l’article 345 bis).

La garantie prévue par le paragraphe I ne constitue pas un rescrit dans la mesure où l’administration ne se prononce pas sur une situation de fait mais in abstracto. L’interprétation de la règle de droit que l’administration douanière a fait connaître par voie d’instructions ou de circulaires publiées fait obstacle à des rehaussements d’imposition, au recouvrement de taxes et droits indirects.

La procédure de rescrit prévue par le paragraphe II permet aux redevables de solliciter l’administration douanière pour obtenir son point de vue sur les opérations qu’ils envisagent de réaliser. L’administration doit alors se conformer à son appréciation initiale si elle a pris formellement position sur une situation de droit ou de fait au regard d’un texte fiscal.

Ce « rescrit douanier » s’applique « aux droits et taxes perçus et recouvrés selon les modalités du code des douanes », à l’exclusion de l’octroi de la mainlevée des marchandises et de la dette douanière tels que définis par la réglementation européenne.

En matière de contributions indirectes prévues par le code général des impôts, la DGDDI met en œuvre la procédure de rescrit de l’article L. 80 B du livre des procédures fiscales.

2. Le rescrit douanier est moins protecteur que les rescrits fiscaux

a. Le délai de réponse de l’administration des douanes n’est pas fixé par une disposition législative

À la différence des rescrits fiscaux de l’article L. 80 B du livre des procédures fiscales, aucune disposition du code des douanes ne fixe de délai de réponse de l’administration à une demande de prise de position sur une situation de fait.

La charte des contrôles douaniers précise que la douane se fixe de répondre dans un délai de deux mois, « à défaut du respect de ce délai, la réponse est réputée être implicitement négative » (titre Ier de la charte des contrôles douaniers). Il est ajouté que « des délais de réponses spécifiques (30 jours, 60 jours, 4, 6 ou 9 mois) sont prévus, soit par la réglementation nationale, soit par la réglementation de l’Union européenne ».

La demande de rescrit doit être précise et complète, rédigée par écrit et envoyé par lettre recommandée. Elle doit être transmise directement aux services centraux de la DGDDI. Le redevable est informé du nom de l’inspecteur qui suit son dossier ainsi que de ses coordonnées.

b. Le redevable ne bénéficie pas de possibilité de recours

Lorsque la réponse de l’administration ne convient pas au redevable, aucune disposition du code des douanes ne prévoit de possibilité de recours.

De manière générale, le Conseil d’État considère qu’il n’est pas possible de former un recours pour excès de pouvoir contre une réponse de l’administration sur une situation de fait compte tenu de la possibilité pour le contribuable de contester les impositions mises à sa charge. Comme le souligne le rapport de M. Olivier Fouquet, remis au ministre du budget en juin 2008 : « le recours pour excès de pouvoir contre les rescrits est traditionnellement refusé pour deux motifs. La décision de l’administration ne fait, d’une part, pas nécessairement grief selon la manière dont on envisage ses conséquences : l’appréciation fournie pourrait être remise en cause. Elle n’est, d’autre part, en principe pas détachable de la procédure d’imposition susceptible d’être contestée devant le juge de l’impôt : l’exception de recours parallèle fait alors obstacle à la recevabilité d’un recours pour excès de pouvoir à l’encontre de tels actes. Rares sont les cas où cette exception n’est pas soulevée par la jurisprudence : il s’agit essentiellement des décisions négatives prises à l’égard des demandes d’agrément au motif principalement qu’un tel refus, à la différence en principe d’autres prises de position, conditionne la décision finale. »

Depuis un arrêt du 2 décembre 2016 ([53]), le recours pour excès de pouvoir n’est ouvert que si la réponse de l’administration entraîne des effets notables autres que fiscaux et qu’ainsi aucune autre voie de recours ne permettrait au contribuable d’obtenir un résultat équivalent – ce qui ne constitue pas une possibilité de recours générale.

En revanche, pour les rescrits fiscaux, qui concernent également les contributions indirectes recouvrées par la DGDDI, une procédure de second examen a été instituée à l’article L. 80 CB du livre des procédures fiscales depuis 2008 ([54]). S’il ne s’agit pas d’un recours juridictionnel, ce recours administratif est instruit de manière collégiale et permet au contribuable de se faire entendre sur sa demande.

D’après le rapport annuel de la DGFiP sur l’activité en matière de rescrit, 410 avis ont été rendus par les collèges territoriaux de second examen en 2016. Il est à noter que près de 79 % des contribuables ont souhaité être entendus par le collège de second examen. Dans 18 % des cas, le collège a pris une position différente de celle retenue dans l’avis initialement délivré par l’administration.

c. Le dispositif est peu utilisé

Selon l’étude d’impact du présent projet de loi, le nombre de rescrits délivrés sur la base de l’article 345 bis du code des douanes n’est pas connu « faute de dispositif de comptabilisation centralisé ».

Malgré l’absence de chiffrage, la DGDDI reconnaît que cette procédure est peu utilisée par les opérateurs. Par exemple, en matière de fiscalité énergétique et environnementale, le bureau compétent de la DGDDI a reçu, au cours de l’année 2017, 5 demandes de rescrit sur la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP), 5 sur la taxe intérieure sur la consommation finale d’électricité (TICFE) et 6 sur la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE).

La DGDDI explique pour partie ce faible recours au rescrit par la mise en place, dans chaque direction régionale, d’un pôle d’action économique, ayant pour mission d’accompagner les opérateurs redevables des droits et taxes perçus par la DGDDI.

3. Des procédures spécifiques dans le champ de compétence de l’Union européenne

Dans le champ de ses ressources propres, l’Union européenne est exclusivement compétente pour déterminer les modalités de recouvrement de ses droits et taxes.

Le code des douanes de l’Union prévoit des procédures spécifiques de prises de positions formelles de l’administration. Il s’agit du renseignement tarifaire contraignant (RCT) et du renseignement contraignant sur l’origine (RCO).

Un opérateur peut interroger l’administration sur le classement tarifaire d’une marchandise (RCT) ou sur l’origine de celle-ci (RCO). Ces informations sont nécessaires pour établir le taux de droits de douane ou de droit antidumping applicable. La réponse de l’administration douanière doit être adressée dans un délai maximal de trois mois et est valable pour une durée de trois ans à compter de la date à laquelle la décision prend effet. Elle peut être opposée à l’ensemble des services douaniers de l’Union afin d’éviter une notification de dette douanière supplémentaire (article 33 du CDU).

Ces deux procédures constituent une sécurisation importante pour les entreprises qui font le choix de se renseigner avant d’effectuer une opération douanière. Les résultats publiés par la DGDDI sur ce point sont significatifs : 7 983 renseignements tarifaires contraignants ont été délivrés par la DGDDI en 2016 ([55]).

En matière de dette douanière, un redevable de bonne foi peut opposer à l’administration une erreur qu’elle aurait commise dans l’interprétation d’un texte de l’Union européenne (article 119 du CDU). L’article 220 du code des douanes de l’Union permet d’invoquer des circonstances exceptionnelles afin que la dette douanière soit remise ou remboursée.

II. le dispositif proposÉ

1. De nouvelles garanties pour le redevable

Le présent article 14 vise à modifier les paragraphes II et III de l’article 345 bis du code des douanes pour compléter le dispositif de rescrit douanier.

Cette nouvelle rédaction apporte de nouvelles garanties au redevable :

– elle instaure un délai de réponse de trois mois de l’administration des douanes (alinéa 2), comme pour le rescrit fiscal général prévu au 1° de l’article L. 80 B du livre des procédures fiscales ;

– elle crée une procédure de recours administratif, qualifié de « second examen » de la demande (alinéas 3 à 6).

L’ouverture d’un recours devant une instance collégiale

Le redevable qui ne s’estime pas satisfait de la réponse obtenue à sa demande peut, dans un délai de deux mois, solliciter un second examen, à la condition qu’il n’invoque pas d’éléments nouveaux (alinéa 3).

Ce second recours doit être examiné de manière collégiale dans un délai de trois mois, comme lors du rescrit initial (alinéa 4). La collégialité est une précision fondamentale pour que ce recours administratif ne se réduise pas à un simple recours gracieux, instruit par la même personne que la demande initiale. L’étude d’impact précise que les membres du collège de second examen seront désignés par arrêtés du ministre chargé des douanes.

Cette procédure de second examen est inspirée de celle mise en œuvre dans le domaine fiscal par l’article L. 80 CB du livre des procédures fiscales.

La DGDDI connaît donc déjà une instance collégiale de second examen lors des recours contre un rescrit portant sur les contributions indirectes prévues par le code général des impôts. Sous la présidence du directeur général ou de son représentant, le collège national de la direction des douanes et des droits indirectes est composé de sous-directeurs ou chefs de bureau ([56]).

Le redevable ou son représentant peut, à sa demande, être entendu par le collège (alinéa 5), ce qui doit contribuer à la qualité du dialogue et des réponses apportées.

Les modalités d’application de ce rescrit et du second recours, notamment le contenu, le lieu ainsi que les modalités de dépôt de la demande du redevable seront précisés par décret en Conseil d’Etat (alinéa 7).

2. Le champ d’application du rescrit douanier

● Le champ matériel d’application

L’article prévoit deux exceptions à l’application de cette procédure :

– lorsque le redevable fait l’objet d’un contrôle ou d’une enquête (alinéa 6) ;

– lorsque la régularisation porte sur une déclaration prévue par le règlement (UE) n° 952/2013 du Parlement européen et du Conseil du 9 octobre 2013 établissant le code des douanes de l’Union et ses règlements d’application (alinéa 8) ;

– en outre, sans modification du paragraphe IV de l’article 345 bis du code des douanes, ces garanties ne sont pas non plus applicables à la dette douanière.

La procédure de rescrit n’est pas ouverte aux droits et taxes prévus par le code des douanes de l’Union européenne dans la mesure où il est de la compétence exclusive de l’Union.

● Le champ territorial d’application

Outre la métropole, le présent article s’applique dans les départements d’outre-mer, les collectivités d’outre-mer de Saint-Pierre et Miquelon (alinéa 9), Saint-Barthélemy et Saint-Martin (alinéas 12 et 13), et dans les îles Wallis et Futuna (alinéas 10 et 11).

Le paragraphe III de l’article 345 bis qui exclut l’application du rescrit dans le champ du code des douanes de l’Union, ne s’applique pas sur ces territoires dans la mesure où le code des douanes de l’Union n’y est pas applicable.

En revanche, le présent article ne s’applique ni en Polynésie française ni en Nouvelle-Calédonie puisqu’il s’agit du champ de compétence propre de ces collectivités.

III. La position de la commission spÉciale

Le rapporteur est très favorable au renforcement du rescrit douanier prévu par le présent article, ouvrant notamment un recours pour les redevables ayant reçu une réponse défavorable de l’administration des douanes.

Dans le domaine fiscal, la procédure de second examen prévue par l’article L. 80 CB du livre des procédures fiscales a fait ses preuves et mérite d’être ouverte au redevable vis-à-vis de l’administration des douanes. D’ailleurs, l’administration douanière met déjà en œuvre cette procédure en matière de contributions indirectes. Rien ne justifie qu’elle ne soit pas également ouverte en matière dans le champ douanier non régi par le code des douanes de l’Union.

Le rapporteur note que l’article ne tranche pas la question du silence de l’administration à l’issue du délai de trois mois qui lui est laissé pour répondre. Interrogée sur ce point, l’administration douanière a fait savoir que « le dépassement du délai de 3 mois ne vaut ni acceptation ni rejet ». La plupart des demandes des redevables ne peuvent se conclure par une réponse binaire d’accord ou de rejet. Elles nécessitent des explications, des réserves ou modalités d’application de la norme. En matière fiscale également, le silence de l’administration à l’issue du délai de trois mois ne vaut ni accord ni rejet. Seuls les rescrits portant sur des questions spécifiques, du 2° au 9° de l’article L. 80 B du LPF, bénéficient du « silence vaut acceptation ».

Il appartient donc à l’administration elle-même de faire respecter le délai de trois mois inscrit dans la loi.

La commission spéciale a adopté cet article sans autre modification que cinq amendements rédactionnels du rapporteur.

*

La commission adopte successivement les amendements rédactionnels CS877, CS878, CS879, CS880 et CS876 du rapporteur.

L’amendement CS690 de M. Laurent Saint-Martin est retiré.

La commission adopte l’article 14 modifié.

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Chapitre III Une administration qui dialogue

Article 15 A (nouveau) Mise en place d’un numéro d’appel non surtaxé par les administrations

Le présent article résulte de l’adoption, par la commission spéciale, d’un amendement de M. Laurent Saint-Martin et des membres du groupe La République en marche ayant reçu un avis favorable de votre rapporteur et du Gouvernement.

Il prévoit que les services de l’État, les collectivités territoriales et les établissements publics qui en dépendent ainsi que les personnes publiques et les organismes délégataires d’une mission de service public mettent à la disposition du public un numéro d’appel téléphonique non géographique, fixe et non surtaxé.

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La commission examine, en discussion commune, les amendements CS783 de Mme Jeanine Dubié, CS539 de Mme Cendra Motin et CS662 de M. Laurent Saint-Martin.

Mme Jeanine Dubié. Favoriser la relation de confiance entre l’État et ses administrés passe nécessairement par une amélioration de l’accessibilité des citoyens aux plateformes téléphoniques des administrations.

Or force est de constater que nombre de services publics et organismes sociaux, comme les caisses d’allocations familiales, les caisses d’Assurance maladie, voire la préfecture de police de Paris, ont encore recours à des plateformes téléphoniques accessibles via des numéros surtaxés.

Or ces pratiques freinent l’accessibilité des citoyens aux services publics mais entraînent aussi une rupture d’égalité, dans la mesure où elles pénalisent ceux qui n’ont pas accès à internet et ne peuvent recourir gratuitement à ces services, comme les personnes âgées, les personnes vulnérables ou les habitants de zones blanches.

Aussi cet amendement propose-t-il de facturer les appels vers les plateformes d’accueil téléphonique des administrations au prix d’une communication locale, interdisant ainsi le recours à des numéros surtaxés.

Mme Cendra Motin. Tout un chacun doit avoir accès aux services de l’État ou aux services délégués. L’objectif de cet amendement est de permettre à tout utilisateur d’accéder gratuitement aux services publics, sans passer par un numéro surtaxé, dans un souci de parallélisme avec une disposition de la loi de modernisation de l’économie – LME –, qui prévoit que les services aux consommateurs ne doivent pas être surtaxés, mais facturés au prix d’un appel local.

M. Laurent Saint-Martin. Cet amendement, dont la rédaction diffère légèrement de celle des précédents, procède de la même philosophie. Lorsqu’un appel est facturé, l’attente peut produire chez l’appelant un stress supplémentaire et le placer dans une situation de défiance vis-à-vis de son interlocuteur.

M. Stanislas Guerini, rapporteur. Vous avez raison de rappeler que l’accès aux services publics doit pouvoir aussi se faire par téléphone, notamment pour ceux qui n’ont pas accès à l’internet, et de façon gratuite pour chacune des administrations. Je note que le 39 39, porte d’entrée téléphonique vers les services administratifs, est facturé 15 centimes d’euros la minute. Quant au numéro d’appel qui a été mis récemment à disposition de nos concitoyens pour qu’ils puissent se renseigner sur le prélèvement à la source, il est lui aussi payant !

Nous devons changer ces pratiques. L’amendement CS662 me semble rédigé de la façon la plus pertinente, l’amendement CS783 comportant une définition des administrations peut-être un peu trop large et manquant d’exhaustivité. Dans ces conditions, je vous demande de bien vouloir retirer les amendements CS783 et CS539, au bénéfice de l’amendement CS662.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État chargé de la Fonction Publique. Je partage l’objectif des auteurs, avec la même réserve que le rapporteur sur la rédaction des deux premiers amendements. J’en demande le retrait au profit de l’amendement CS662, dont la rédaction me paraît plus opportune.

Mme Jeanine Dubié. Il me semble que l’amendement de M. Laurent Saint-Martin propose un accès téléphonique gratuit. Or j’ai déposé un amendement semblable, qui a été rejeté déclaré irrecevable. Pourquoi une telle différence de sort ?

Mme Laure de La Raudière. Je me félicite de cette avancée du Gouvernement sur un sujet que nous défendons depuis dix ans au moins.

M. Jean-Louis Bourlanges. Est-il possible de mesurer les effets pervers potentiels d’une telle disposition, comme une saturation des lignes, leur utilisation par de mauvais plaisants, ou un piratage systématique des services gratuits ?

M. le rapporteur. L’amendement de M. Laurent Saint-Martin prévoit un numéro non surtaxé, facturé au prix d’un appel local.

Nous votons un texte de loi pour un État au service d’une société de confiance. Il convient d’être confiants envers nos citoyens et de considérer que, pour l’immense majorité d’entre eux, ce ne sont pas des fraudeurs ou des personnes qui souhaitent profiter du système et appeler un numéro au motif qu’il n’est pas surtaxé.

Moi aussi, je serai fier de voter cette mesure.

M. le secrétaire d’État. Je rejoins les propos du rapporteur. L’exposé des motifs de l’amendement de M. Laurent Saint-Martin évoque une gratuité, mais sa rédaction prévoit bien que l’appel est facturé au prix d’un appel local.

Les amendements CS783 et CS589 sont retirés.

La commission adopte l’amendement CS662.

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Avant l’article 15

Puis la commission est saisie de l’amendement CS294 de M. Gaël Le Bohec.

M. Gaël Le Bohec. Cet amendement prévoit que les administrés peuvent joindre par téléphone un référent au sein de l’agence ou de l’antenne dont ils dépendent. Nous en avons discuté avec M. Gérald Darmanin hier. Il s’agit d’un amendement d’appel, destiné à obtenir plus d’informations quant aux liens de territoire qui doivent exister entre l’administré et son administration la plus proche.

M. le rapporteur. M. le secrétaire d’État pourra vous répondre sur ce point. Pour ma part, je vous inviterai à retirer cet amendement, dans la mesure où les termes d’« antenne » et d’« agence » manquent de précision.

M. le secrétaire d’État. Sur le fond, nous retenons les termes d’ « antenne » et de « territoire », pour laisser aux différentes administrations la capacité de s’organiser. Ce pourra être à l’échelle d’un groupement hospitalier de territoire en matière de santé, parfois d’un ou de deux départements dans certains territoires. L’objectif est que l’administration soit organisée d’une manière qui corresponde à la réalité et au vécu de chacun des habitants.

Rappeler le principe selon lequel un usager doit pouvoir joindre un référent unique correspond à l’objectif du texte. Aussi ne vous proposerai-je pas de retirer votre amendement, monsieur Le Bohec, mais de le sous-amender en supprimant la mention « par téléphone », car le contact peut s’établir physiquement ou par courriel.

M. Gaël Le Bohec. Je souhaite retirer l’amendement, qui sera rectifié en séance.

L’amendement CS294 est retiré.

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Article 15 Expérimentation de la mise en place d’un référent unique

I. État des lieux

Comme le relève l’étude d’impact, la multiplicité des acteurs au sein de l’organisation administrative des services publics est une source de complexité, de perte de temps pour l’usager et d’inefficacité pour l’administration. C’est pourquoi des référents privilégiés des usagers, dits « guichets uniques », ont été institués au sein des services publics. Les directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l’emploi (DIRECCTE) le sont ainsi devenues pour les entreprises. Dans le même esprit, l’article 2 de la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle a créé un service d’accueil unique du justiciable, dont le déploiement est en cours ; ce service doit permettre à tout justiciable d’obtenir, depuis n’importe quel tribunal, des informations générales, des formulaires ou des précisions sur une procédure. L’objectif de ces mesures est de réduire le nombre de points d’entrée dans l’administration, qui nuit à la relation de confiance entre l’administration et les usagers.

II. L’expÉrimentation proposÉe

Le projet de loi propose de procéder à une expérimentation de quatre ans pendant lesquels les administrations et les établissements publics administratifs de l’État dont la liste est fixée par décret, ainsi que les collectivités territoriales qui en font la demande pourront mettre en place, pour des procédures et des dispositifs déterminés, un référent unique à même de faire traiter des demandes qui lui sont adressées pour l’ensemble des services concernés (alinéa premier). Le caractère volontaire de la participation des collectivités territoriales à cette expérimentation est justifié par le principe de libre administration de celles-ci.

L’alinéa 2 précise que cette expérimentation fera l’objet d’une évaluation dont les résultats seront transmis au Parlement.

Selon les informations fournies à votre rapporteur, tout domaine de l’action publique s’y prêtant est susceptible de donner lieu à la création d’un référent unique. Le référent unique devrait accompagner l’usager dans l’ensemble de ses démarches administratives concernant une politique publique donnée. L’ensemble des procédures et des dispositifs afférents à cette politique publique auraient ainsi vocation à relever du référent unique, lequel renverra, au besoin, le traitement des demandes relatives à ces procédures et dispositifs au service qu’il identifiera comme étant compétent pour les traiter.

Le choix d’une expérimentation se justifie par la nécessité d’identifier les besoins réels en la matière ainsi que les possibilités ; la création d’un référent unique pourrait, en effet, n’être pas adaptée à certaines procédures.

L’étude d’impact mentionne les expérimentations envisagées à ce stade :

– en matière d’indemnisation des militaires blessés en service et des familles des militaires tués en service, le ministère des armées prévoit de faire des cellules d’aide aux blessés les référentes uniques des victimes et des familles, à charge pour ces cellules de faire le lien avec les différents services instructeurs concernés ;

– le ministère de l’agriculture envisage de mettre en place un référent unique au sein de la direction régionale de l’alimentation, de l’agriculture et de la forêt des Hauts-de-France et dans la direction départementale des territoires du Puy-de-Dôme ;

– des pôles d’action économique, implantés dans chaque région douanière, pourraient être les référents uniques des entreprises afin de les orienter dans leurs demandes d’assistance réglementaire, de les conseiller à l’exportation et de les aider dans l’identification du service douanier le plus proche ;

– le référent unique doit faire l’objet d’une expérimentation au sein des directions régionales de l’action culturelle afin de délivrer des conseils aux pétitionnaires ;

– le ministère de l’éducation nationale compte expérimenter, dans le ressort de l’académie de Clermont-Ferrand, la mise en place d’un référent unique, lequel, en complément des équipes pédagogiques et administratives des établissements scolaires et des dispositifs de saisine par voie électronique déjà existants, serait à même de prendre en charge les demandes des usagers et d’en assurer le suivi, en assurant notamment le lien entre l’usager et le service compétent pour répondre à sa demande, dans l’ensemble du champ de l’éducation nationale.

Le rôle du référent unique consiste à faire traiter par les services concernés les demandes qui lui parviennent et à coordonner leur action. Selon le Gouvernement, il ne s’agit pas, pour le référent unique, de traiter ces demandes au fond et de prendre des décisions en lieu et place des administrations compétentes pour ce faire.

À la question de votre rapporteur sur la différence entre le référent unique et le dispositif de guichet unique, le Gouvernement a répondu que ces deux dispositifs, tout en visant l’un et l’autre la simplification administrative, relevaient de logiques différentes ; le guichet unique concerne la réalisation par les usagers de formalités dans un cadre unifié, et constitue une simple interface technique, tandis que le référent unique concerne la prise en charge par une seule et même personne d’un ensemble prédéterminé de demandes des usagers. Le dispositif de référent unique va donc plus loin que celui de guichet unique : alors que dans le guichet unique c’est le demandeur qui dispose d’outils plus simples pour accomplir ses démarches, le référent unique permet au demandeur de voir sa demande, et tout ou partie des formalités qui y sont liées, prise en charge par l’administration.

À la question de votre rapporteur sur les établissements publics de l’État qui seraient concernés par cette expérimentation, le Gouvernement a répondu que ceux-ci n’étaient pas encore déterminés.

III. La position de votre rapporteur

Votre rapporteur salue cette mesure, qui permettra de faciliter les démarches administratives des citoyens comme des entreprises autant que le traitement de celles-ci par l’administration. Le recours à une expérimentation est justifié par la diversité des services publics et des changements que ce dispositif pourrait susciter dans l’organisation et le fonctionnement de ceux-ci.

Votre rapporteur souligne qu’il serait souhaitable que les référents uniques qui seront institués puissent accéder aux données faisant l’objet d’un traitement automatisé par les administrations.

IV. la position de la commission spÉciale

Outre deux amendements rédactionnels de son rapporteur, la commission spéciale a adopté à cet article deux séries d’amendements identiques :

– Deux amendements déposés par M. Orphelin d’une part et M. Saint-Martin et le groupe La République en Marche d’autre part, prévoyant d’inclure les établissements publics à caractère industriel et commercial dans cette expérimentation. Ces amendements ont reçu un avis favorable du rapporteur et du Gouvernement ;

– Quatre amendements déposés par Mme Louwagie, M. Brun, M. Reiss et M. Gosselin, prévoyant que l’évaluation de l’expérimentation comporte un volet traitant de l’impact de celle-ci sur les délais administratifs. Ces amendements ont reçu un avis favorable du rapporteur et un avis de sagesse du Gouvernement.

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La commission adopte l’amendement rédactionnel CS704 du rapporteur.

Puis elle est saisie de l’amendement CS412 de Mme Laure de la Raudière.

Mme Laure de La Raudière. Cet amendement vise à harmoniser à trois ans les durées des différentes expérimentations, afin de faciliter leur évaluation au cours du quinquennat. Nous pourrions ainsi prévoir un point unique de révision des expérimentations, pourquoi pas dans le cadre de cette commission spéciale.

Je défendrai plusieurs amendements en ce sens.

M. le rapporteur. Les expérimentations peuvent avoir des durées différentes. En l’occurrence, cet article prévoit une longue liste des services concernés – je pense à la cellule d’aide aux blessés, qui sera le référent unique pour les familles de militaires blessés et de victimes, aux rendez-vous des droits dans les CAF, qui permettront de traiter aussi les questions d’emploi et de santé, aux DRAC, ou encore aux services de l’éducation nationale. Il est justifié que ces expérimentations durent quatre ans.

Nous avons largement évoqué hier la question du suivi de ces expérimentations. Je rappelle que nous avons réuni le bureau de la commission spéciale pour monter un conseil de la réforme, qui suivra, dès le début, la mise en œuvre de ces expérimentations. Avis défavorable.

M. le secrétaire d’État. Certains secteurs auront besoin de quatre ans pour développer l’expérimentation. Par ailleurs, le conseil de la réforme et le suivi de l’application du projet de loi permettront de faire un point à intervalles réguliers, et bien avant le terme des trois ans.

M. Julien Aubert. Il ne s’agit pas d’un amendement anodin, car il permet de réfléchir à ce qu’est l’objectif d’une expérimentation. La durée n’est pas forcément liée à la nature de l’expérimentation. Celle-ci doit être suffisamment longue pour que l’on puisse en tirer des enseignements et, sur le plan législatif, confirmer ou infirmer ce qui a été voté.

J’ai été l’un des rapporteurs de la mission d’information sur l’application de la loi de transition énergétique, qui a siégé la dernière année de la précédente législature. Nous avons pu dresser le bilan de la loi, mais le mandat s’achevant au moment où nous publiions nos conclusions, il n’y a pas eu de portée pratique.

À moins d’une dissolution, nous serons toujours ici dans trois ans. Cela nous permettra de tirer les conclusions de ces expérimentations, de graver le projet dans le marbre ou d’infirmer certaines avancées. C’est en ce sens que je soutiens l’amendement de Mme de La Raudière, pratique et intelligent.

La commission rejette l’amendement CS412.

Puis elle est saisie de deux amendements identiques CS114 de M. Matthieu Orphelin et CS653 de M. Laurent Saint-Martin.

M. Matthieu Orphelin. Cet amendement vise à ajouter à la liste des établissements pouvant bénéficier de l’expérimentation les établissements publics à caractère industriel et commercial – EPIC –, dont certains ont des compétences larges et des interlocuteurs multiples.

M. Laurent Saint-Martin. Il s’agit d’un amendement très pertinent, dans la mesure où certains EPIC, comme Bpifrance ou l’ADEME, sont très utiles aux entreprises.

M. le rapporteur. Je suis favorable à tout ce qui peut permettre d’allonger la liste des expérimentations sur le principe de référent unique, et invite les parlementaires à se mobiliser et à proposer de nouvelles expérimentations au Gouvernement. Le conseil de la réforme pourrait jouer ce rôle.

M. le secrétaire d’État. Avis favorable, sous réserve de modifier la rédaction des amendements. Le dispositif s’appliquant de manière facultative aux collectivités territoriales, il convient que l’amendement élargisse le dispositif aux établissements publics locaux de manière facultative également, et ce afin de respecter le principe de libre administration.

M. le rapporteur. Je suggère que nous adoptions ces amendements, de façon à les sous-amender en séance.

La commission adopte ces amendements CS114 et CS653.

Puis elle adopte l’amendement rédactionnel CS703 du rapporteur.

La commission est saisie des amendements identiques CS318 de M. Emmanuel Maquet et CS594 de M. Julien Aubert.

M. Emmanuel Maquet. Plutôt qu’un simple guichet de diffusion des demandes au service, le référent unique doit pouvoir répondre à certaines demandes.

M. Julien Aubert. Le référent unique ne doit pas servir de vitrine au service, mais être un agent actif de la modification de la relation entre l’administration et le grand public. Ainsi que l’a préconisé le Conseil d’État, il convient de lui conférer un pouvoir de décision, ce qui donnera plus de substance à la réforme proposée.

M. le rapporteur. Vous avez raison de rappeler que le Conseil d’État a émis un avis incitant le Gouvernement à aller plus loin et à donner un pouvoir de décision au référent unique.

Pour certaines des administrations et des établissements publics visés par la liste, il n’est nul besoin de donner un pouvoir de décision au référent unique, qui n’est pas une vitrine mais un aiguillon. Sur la forme, vos amendements doivent prévoir que le référent unique peut prendre des décisions sur la délégation des autorités compétentes.

J’estime qu’il vaut mieux maintenir l’article 15 dans sa rédaction. Je proposerai un amendement visant à créer un référent unique doté d’un pouvoir de décision, sous forme expérimentale et dans certains cas de figure, notamment dans les maisons de services au public, afin de créer du lien entre les services existants et le référent. Avis défavorable.

M. le secrétaire d’État. Nous avons bien à l’esprit l’avis du Conseil d’État du 23 novembre. Sur le fond, il n’y a pas d’opposition de principe à doter le référent unique d’un pouvoir de décision, mais nous préférons procéder par étapes. La période expérimentale sera ainsi mise à profit pour mettre en place les référents uniques. Avis défavorable.

M. Julien Aubert. Pour un projet de loi qui vise essentiellement à simplifier et à améliorer la lisibilité de l’action de l’administration, n’y a-t-il pas une complexité supplémentaire dans le fait de prévoir que certains référents seront dotés d’un pouvoir de décision et pas les autres, et ce pour des durées d’expérimentation différentes ? Il sera compliqué d’expliquer aux citoyens que, selon l’administration ou le service auquel ils s’adressent, le référent aura des prérogatives variables et pourra leur apporter des solutions différentes. Cela ne me semble pas conciliable avec la philosophie du texte.

M. le rapporteur. Chaque expérimentation sera perçue comme telle par les Français. Je doute que nos concitoyens en viennent à mesurer, champ de politique publique par champ de politique publique, la complexité des dispositifs. Je ne partage pas votre raisonnement : la philosophie du projet de loi est de mener des expérimentations, de les valider et de les étendre lorsqu’elles fonctionnent, là où elles sont testées.

La commission rejette ces amendements.

Puis elle examine, en discussion commune, les amendements identiques CS223 de Mme Véronique Louwagie, CS240 de M. Fabrice Brun, CS377 de M. Frédéric Reiss et CS601 de M. Philippe Gosselin, ainsi que l’amendement CS319 de M. Emmanuel Maquet

Mme Véronique Louwagie. Nous avons longuement parlé de la question des délais administratifs, qui suscite une grande attente chez nos concitoyens. Nous serons tous d’accord pour dire qu’il existe une forte marge de progression dans ce domaine. Le texte est assez pauvre sur ce point et fait peu référence aux délais.

Il serait important de mettre un accent particulier sur les délais à l’article 15 et de prévoir que l’évaluation doit porter sur les conséquences du dispositif sur les délais administratifs.

M. Fabrice Brun. J’ai formulé plusieurs propositions pour accorder davantage de place dans le texte à la réduction des délais. Quitte à paraître obsessionnel, je propose par cet amendement que l’évaluation comporte une partie sur l’impact du dispositif dans ce domaine.

M. Frédéric Reiss. L’article 15 constitue un progrès, qui devrait faciliter et fluidifier les démarches pour des procédures ou des dispositifs particuliers. C’est le sens de cet amendement, qui vise à réduire les délais administratifs.

M. Philippe Gosselin. Ce n’est pas que nous soyons monomaniaques, mais il me semble que les délais constituent un élément très important et immédiatement perceptible par nos concitoyens. Nous souhaitons pouvoir tirer les conséquences d’une expérimentation sur les délais administratifs. Cela semble être également la volonté du rapporteur et du Gouvernement. Nous devons donc l’inscrire dans le texte, afin d’éviter toute ambiguïté.

Emmanuel Maquet. Je dois, à mon tour, insister sur la nécessité de réduire les délais et répondre ainsi à l’attente de nos concitoyens.

M. le rapporteur. Hier, nous avons adopté un amendement de Mme Véronique Louwagie visant à inscrire l’objectif de réduction des délais dans la stratégie nationale et nous examinerons bientôt un amendement à l’article 16, très pertinent, qui vise à préciser la durée du contrôle dans les PME.

Le rôle du référent unique n’est pas de diminuer les délais, mais de faciliter et de rendre plus claire la relation avec l’administration, aussi l’avis devrait-il être défavorable. Pour autant, l’objectif de réduction des délais est tellement partagé qu’il me semble que nous aurions tort de nous priver d’un tel amendement. Avis favorable.

M. le secrétaire d’État. Pour les mêmes raisons que celles évoquées par le rapporteur, avis de sagesse sur les amendements identiques.

M. Philippe Gosselin. Mais une sagesse positive ! (Sourires.)

M. le secrétaire d’État. Je demande le retrait de l’amendement CS319 de M. Emmanuel Maquet, dont la rédaction est différente.

M. Jean-Louis Bourlanges. L’inspiration de ces amendements est excellente et je me félicite de voir que le rapporteur a changé d’avis. Mais ne serait-il pas judicieux d’inscrire cette disposition à un endroit plus central du texte, notamment lorsqu’il s’agit des évaluations ?

M. Julien Aubert. M. le rapporteur, qui est notre référent unique, se sera saisi, à l’égard de ses services, d’un pouvoir de décision ! J’en profite pour rappeler que cette réforme est déjà appliquée à l’administration fiscale et que la notion de délai y était incorporée dès le départ, avec des indicateurs de performance. Cela est essentiel à partir du moment où l’on modifie la chaîne de prise de décision en y rajoutant un maillon. Il est important de pouvoir accéder à l’information, mais si cela se fait au prix de la complexité et d’un cheminement plus long, on aura perdu d’un côté ce que l’on aura gagné de l’autre.

En inscrivant d’emblée la réduction des délais comme une priorité, nous indiquons qu’il est essentiel d’améliorer, non seulement la lisibilité, mais aussi le fonctionnement de l’administration à l’égard du grand public.

M. le rapporteur. Monsieur Bourlanges, je vous renvoie aux discussions que nous avons eues hier au cours desquelles nous avons prévu, dans la stratégie nationale d’orientation de l’action publique, une évaluation sur les délais administratifs, ce qui permet de fixer un cap. Quant au conseil de la réforme, il sera le garant des mesures que nous avons adoptées hier. Je crois que la notion de délai a retrouvé un caractère assez central dans le texte, et qu’elle n’est pas redondante si on la prévoit sur les expérimentations.

La commission adopte les amendements identiques CS223, CS240, CS377, CS601 et CS319.

En conséquence, l’amendement CS319 tombe.

La commission en vient à l’amendement CS25 de M. Arnaud Viala.

M. Arnaud Viala. Cet amendement vise à préciser que la notion d’expérimentation n’a de sens que si elle permet ensuite de mettre en place des procédures nouvelles qui, une fois que leur efficacité aura été évaluée positivement, pourront être généralisées. Il faut être précis dans la formulation : on fait une expérimentation qui a vocation à devenir ensuite la règle.

M. le rapporteur. Si je comprends l’esprit de votre amendement, je n’y suis pas favorable sur la forme. Il n’est pas utile d’apporter cette mention dans un article de loi qui concerne le lancement d’une expérimentation. Il faut laisser de la souplesse pour que cette expérimentation puisse améliorer le traitement général de l’administration.

M. le secrétaire d’État. Si nous comprenons l’objectif, nous pensons qu’il n’est pas nécessaire d’inscrire dans la loi que le référent unique serait chargé de telles dispositions. Le but d’une expérimentation, c’est bien de pouvoir tirer des conséquences.

Je demande donc le retrait de cet amendement. À défaut, j’émets un avis défavorable.

La commission rejette l’amendement.

Puis elle examine l’amendement CS691 de M. Laurent Saint-Martin.

M. Laurent Saint-Martin. Je souhaite apporter une précision à l’attention de M. le secrétaire d’État qui n’était pas présent hier.

Nous avons proposé pour l’ensemble des expérimentations une évaluation par la Cour des comptes au plus tard six mois avant l’échéance de la période d’expérimentation. Mais nous nous sommes mis d’accord hier, avec le rapporteur et le ministre, pour retirer ces amendements, ce qui permettra au rapporteur de proposer un pot commun d’expérimentations.

Aussi je retire cet amendement et les suivants qui ont le même objet.

M. le rapporteur. J’ai proposé hier la création d’un titre III intitulé « Un dispositif d’évaluation renouvelé » dans lequel s’inscriraient les amendements concernant l’évaluation des expérimentations par la Cour des comptes, ce qui permettrait de nourrir le Conseil de la réforme et de l’informer sans qu’il soit dépendant du Gouvernement, ainsi que des dispositions que je vous proposerai au cours de la discussion sur l’association des parties prenantes à la rédaction et à l’évaluation des ordonnances. C’est un point essentiel pour ce projet de loi qui prévoit beaucoup d’expérimentations et d’ordonnances.

M. Julien Aubert. On ne saisit pas la Cour des comptes par voie d’amendement. De mémoire, cela n’a été fait qu’une seule fois, il y a dix ans avec le texte relatif à La Banque postale. Si je vous dis cela, c’est que la programmation de cette instance de contrôle étant ce qu’elle est et ses moyens étant ce qu’ils sont, on risque de cannibaliser totalement son activité, alors qu’elle a par ailleurs des obligations en termes de préparation des lois de finances. Avant de créer un titre III, peut-être faudrait-il savoir quelle sera la charge de travail supplémentaire pour la Cour des comptes – cela pourrait mobiliser quatre ou cinq magistrats pendant six mois.

M. le rapporteur. Cette idée est défendue par certains de nos collègues qui travaillent avec notre Président sur la réforme de l’Assemblée nationale et de la « fabrique de la loi », si je puis dire. Cette étude a été faite – j’ai eu l’occasion d’en discuter avec notre collègue Jean-François Eliaou – en coordination avec les groupes de travail. Il faut veiller à ne pas entraver le travail structurel mené actuellement. Il me semble pertinent, puisque l’on parle d’une société de confiance, de prendre de premières mesures sur ces sujets qui en appelleront d’autres par la suite.

L’amendement est retiré.

La commission adopte l’article 15 modifié.

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Article 15 bis Expérimentation d’un référent unique doté d’un pouvoir de décision dans les maisons de services au public

Cet article résulte de l’adoption, par la commission spéciale, d’un amendement de son rapporteur ayant reçu un avis favorable du Gouvernement. Il prévoit qu’à titre expérimental, pour une durée de quatre ans, le responsable d’une maison de services au public définie à l’article 27 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations peut être désigné, par certaines des personnes morales participantes, en tant que référent unique à même de traiter, pour des procédures et des dispositifs déterminés, les demandes qui lui sont adressées et de prendre, s’il y a lieu, les décisions correspondantes au nom des personnes morales concernées.

Les maisons de services au public ont pour objet d’améliorer l’accessibilité et la qualité des services, en milieu rural et urbain, pour tous les publics. Elles peuvent rassembler des services publics relevant de l’État, des collectivités territoriales et de leurs groupements, d’organismes nationaux ou locaux chargés d’une mission de service public ainsi que les services nécessaires à la satisfaction des besoins du public.

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La commission est saisie de l’amendement CS905 du rapporteur.

M. le rapporteur. Il s’agit de répondre à ce besoin dont je vous parlais tout à l’heure d’un pouvoir de décision unique. Il me paraît important que ce texte ne fasse pas tabula rasa. Pour construire une société de confiance, il est important de s’appuyer sur les dispositifs existants. Je pense notamment aux maisons de services au public qui ont été créées dans certains territoires et qui fonctionnent – plus ou moins bien. Il faut que le Gouvernement établisse une doctrine et une ligne d’action sur ces maisons de services au public. Je vous propose donc, à titre expérimental, de tester dans certains territoires des maisons de services au public dont le responsable aurait un pouvoir de décision sur les administrations qui y sont présentes, et de les emmener un cran plus loin.

Mme Laure de la Raudière. Tout en étant favorable à ce principe, je ferai deux remarques techniques.

Premièrement, les maisons de services au public ont-elles été créées par la loi ?

Deuxièmement, ces maisons sont souvent là pour pallier l’absence de l’État dans certains territoires. Il serait intéressant, lorsque l’on habite à dix ou quinze kilomètres d’une maison de services au public, que les secrétaires de mairie puissent accompagner le citoyen dans ses démarches administratives, c’est-à-dire qu’ils fassent ce que fait la maison de services au public.

Au vu de ces deux remarques, je me demande s’il est nécessaire d’inscrire dans la loi un dispositif qui risque de nous contraindre dans un schéma qu’il sera difficile de faire évoluer plus tard.

M. le rapporteur. Vos remarques sont intéressantes.

Les maisons de services au public ont été créées par la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations. Aujourd’hui, nous proposons, sous une forme expérimentale, de modifier leur structure. Il appartiendra au Gouvernement de définir une doctrine, car ces maisons prennent déjà des formes différentes. Certaines assurent en effet des permanences dans les mairies, d’autres sont en partenariat avec La Poste. Je crois savoir que 1 000 bureaux de postes seraient volontaires pour accueillir des maisons de services au public, mais cela pose des problèmes de coûts.

Vous avez raison, il faut laisser de la souplesse au Gouvernement pour lui permettre de trouver les bonnes modalités d’existence de ces maisons de services au public qui doivent être aussi diverses que la diversité de nos territoires, notamment ruraux et de quartiers prioritaires de la politique de la ville.

Mme Marietta Karamanli. Il faut s’appuyer sur des expériences qui ont déjà été faites et avoir un regard, non seulement sur le milieu rural – c’est souvent la première chose qui nous vient à l’esprit – mais également sur certains quartiers de politique de la ville où la population est vieillissante, et où un sentiment d’abandon se développe car les services disparaissent. Pourriez-vous préciser quels critères ont été retenus pour implanter ces maisons ?

M. Arnaud Viala. Monsieur le rapporteur, ce que vous avez dit me semble assez contradictoire. Si l’on fixe une doctrine pour les maisons de services au public, cela signifie que l’on n’admet pas qu’elles soient spécifiques à chaque territoire. Je considère que le dispositif de la maison de services au public, en particulier dans les territoires très ruraux comme ceux du département de l’Aveyron, est dérogatoire au principe général de la présence administrative puisqu’on y regroupe des institutions qui n’y sont pas habituellement rassemblées, avec des modes de fonctionnement collectif qui ne sont pas de rigueur dans les zones plus densément peuplées. Est-il nécessaire d’ajouter une couche législative à la dimension expérimentale de ces dispositifs eux-mêmes expérimentaux dont la création et le suivi se décident localement à travers les préfets de département, les acteurs locaux, les élus, etc. ? C’est peut-être superfétatoire.

Mme Laure de La Raudière. Je souhaitais faire la même remarque que M. Viala.

En fait, il ne faut pas définir une doctrine. Peut-être faut-il simplement préciser dans la loi un objectif, comme la distance à l’organisation des services publics et à l’accompagnement de l’ensemble des démarches administratives, ainsi que l’obligation faite aux partenaires de déléguer des tâches à l’agent de l’administration qui assurera ce guichet unique sur le territoire, au sein d’une maison de services au public ou d’une petite commune rurale. Chaque territoire pourra ensuite s’organiser comme il le souhaite. Peut-être faudra-t-il compléter cet amendement en séance publique pour que cet objectif soit bien inscrit dans la loi.

M. Jean-Louis Bourlanges. Monsieur le rapporteur, il serait bon de préciser ce que vous entendez par « certaines des personnes morales participantes ». Qui sont ces personnes morales qui du coup sont un peu incertaines ?

Y a-t-il ou non unité du statut juridique des maisons de services au public définies par la loi du 12 avril 2000 ? Sont-elles toutes des personnes morales de droit public, des établissements publics, des associations, des associations de fait, des maisons au sens strict du terme ? Il est important de définir quelque chose de cohérent juridiquement.

M. Bruno Millienne. Mon groupe votera cet article additionnel car il faut aller plus loin dans l’expérimentation. Il est bien prévu que la convention-cadre définit les décisions que le référent sera à même de prendre sur délégation des autorités compétentes. Il faut favoriser cette expérimentation en milieu périurbain et rural. Du reste, je présenterai ultérieurement un amendement qui concerne plus spécifiquement les territoires ruraux.

M. Emmanuel Maquet. Ce dispositif est cohérent avec l’amendement que j’ai présenté tout à l’heure. Toutefois, je ne comprends pas comment il pourra fonctionner dans certaines maisons de services au public. En présence de différentes administrations, le référent unique ne sera pas nécessairement compétent sur les autres métiers et n’aura pas, de fait, de responsabilité hiérarchique sur les autres administrations. Pouvez-vous nous éclairer sur ce point ?

M. Boris Vallaud. Je souhaite avoir des précisions sur la nature des décisions qui pourraient être prises par ce responsable. Cela ne risque-t-il pas d’entraver la possibilité d’engager des recours hiérarchiques ? Par ailleurs, comment est traitée la question du secret professionnel ou du secret partagé entre professionnels ?

M. Laurent Saint-Martin. Nous soutiendrons cet article additionnel.

Je ne comprends pas très bien pourquoi M. Viala pense que ce dispositif serait superfétatoire. Le meilleur moyen de ne pas mettre de côté les maisons de service au public alors que nous parlons du référent unique consiste à les prévoir dans cette expérimentation.

Mme Cendra Motin. Lors des auditions que j’ai menées dans les territoires sur le référent unique, certains intervenants m’ont dit craindre qu’une nouvelle couche d’administration ne s’ajoute à toutes celles déjà existantes. Or l’objet de cette expérimentation est de trouver des ressources parmi les agents du service public qui sont déjà à l’œuvre au sein des maisons de services au public et de leur permettre de manifester toutes leurs compétences pour prendre en charge ce type de coordination. Il est important de montrer toutes les compétences des agents du service public, mais aussi que nous ne sommes pas en train de créer un nouvel étage dans le millefeuille administratif.

M. Arnaud Viala. La réflexion qui a présidé à l’introduction de cet article est bonne. Mais sa rédaction suscite certaines interrogations. J’ai dit que le dispositif était peut-être superfétatoire car l’écosystème d’une maison de services au public existe déjà. Peut-être faudra-il revoir la rédaction de cet amendement d’ici à l’examen du texte en séance publique.

M. le rapporteur. Je vous remercie pour toutes vos remarques sur ce sujet important.

Monsieur Bourlanges, les personnes morales participantes sont les administrations. Le terme est par nature ouvert puisque des administrations variées peuvent participer à la maison de services au public. Je précise également que celles-ci ne sont pas des personnes morales, mais la résultante d’une convention-cadre entre différentes administrations qui ont fait le choix de créer cette structure.

Toutes vos questions montrent qu’il n’était pas aussi simple de donner un pouvoir de décision à l’article 15 sur le référent unique. C’est précisément la raison pour laquelle j’ai préféré, à titre personnel, m’en tenir à l’article 15 tel qu’il était rédigé, et travailler sur un dispositif plus concret, plus connu qui est la maison de services au public.

Bien évidemment, toutes les règles qui régissent les différentes administrations continuent d’exister, comme le pouvoir de recours hiérarchique. Nous avons retenu la formulation « s’il y a lieu » pour que la personne responsable de la maison de services au public qui a pu avoir étudié le dossier spécifique d’une personne puisse in fine donner un coup de pouce, débloquer le dossier en demandant aux deux administrations de se parler, d’accélérer les choses…

Je pense qu’il faut être modestes et garder un dispositif expérimental, car certaines choses devront être testées sur le terrain. Vous évoquez les quartiers prioritaires de la politique de la ville. Je partage votre point de vue. D’ailleurs, je présenterai deux amendements qui vont dans ce sens.

Madame de La Raudière, je n’ai pas souhaité que mon amendement soit trop précis, ne serait-ce pour ne pas surlégiférer. J’indique seulement que l’on donne, à titre expérimental, au responsable d’une maison de services au public existante un pouvoir de décision sur les administrations qui y sont présentes. Cela permettra de choisir, en lien avec le Gouvernement, les maisons de services au public existantes où ce pouvoir nouveau sera donné à son décisionnaire, ni plus, ni moins.

M. le secrétaire d’État. S’il faut définir une doctrine pour les maisons de services au public, il faut le faire sur les moyens et les objectifs plus que sur les formes qui doivent pouvoir s’adapter aux territoires. Comme l’a rappelé M. Viala, ce modèle a été inventé pour apporter des réponses spécifiques à des territoires en fonction des services présents, des services qui veulent s’y impliquer au travers de cette forme nouvelle et avec des modalités d’organisation les plus souples possible. Le ministère de la cohésion des territoires comme le ministère de l’intérieur travaillent à développer les maisons de services au public et à mieux fixer les objectifs qui sont poursuivis, tout en ayant ce souci de répondre à la diversité.

La mesure proposée par le rapporteur nous intéresse, car elle vise à adosser le référent unique au modèle des maisons de services au public, et parce qu’elle permettra de répondre à certaines interrogations sur les territoires où il est opportun d’insérer un dispositif sur les conventions de délégation entre administrations participant aux maisons de services au public. D’ailleurs, l’amendement précise qu’il s’agit de certaines administrations puisqu’on peut effectivement imaginer que trois, quatre ou cinq administrations se mettront d’accord dans une maison de services au public autour de ce principe, mais qu’une administration pourra, pour des raisons particulières, ne pas s’inscrire dans ce schéma. L’essentiel, c’est la transparence dans son fonctionnement.

Enfin, des discussions sont en cours avec le ministère de la cohésion des territoires et le ministère de l’intérieur sur le rôle et les objectifs des maisons de services au public. À ce stade, le Gouvernement est favorable à cet amendement, mais il se réserve le droit de proposer des modifications en séance publique si, à la suite de ces discussions interministérielles, elles s’avéraient nécessaires.

La commission adopte l’amendement CS905.

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Article 15 ter Expérimentation d’un dépôt unique dématérialisé de leurs demandes et d’un référent unique pour les porteurs de projets dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville

Cet article résulte de l’adoption, par la commission spéciale, d’un amendement de son rapporteur ayant reçu un avis favorable du Gouvernement. Il prévoit qu’à titre expérimental, pour une durée de deux ans, dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV) définis à l’article 5 de la loi n° 2014-173 du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine dont la liste est fixée par décret, les porteurs de projets peuvent effectuer un dépôt unique dématérialisé des demandes de concours financiers qu’ils adressent aux signataires des contrats de ville. Il dispose également que ces derniers organisent une instruction partagée de ces demandes, statuent sur elles de manière collégiale et instituent un référent unique chargé du suivi des demandes et de la coordination des différents services instructeurs.

Il s’agit d’alléger les procédures pour les associations concernées et d’accélérer la prise des décisions d’attribution de subventions dans les QPV.

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La commission examine, en discussion commune, les amendements CS918 du rapporteur et CS655 de M. Laurent Saint-Martin.

M. le rapporteur. Cet amendement fait suite aux discussions que nous avons eues sur les quartiers prioritaires de la politique de la ville. Il est très important de rappeler que ce texte de loi doit permettre la créativité, la prise de risque de ceux qui tiennent le fil d’Ariane, pour reprendre les mots du Défenseur des droits, et montrer la bienveillance de l’administration à l’égard de ceux qui sont les plus éloignés de l’administration, c’est-à-dire, pour reprendre l’exemple pris par le ministre Gérald Darmanin, ceux qui n’ouvrent pas les courriers qui leur sont envoyés par l’administration.

Il est essentiel d’essayer de trouver des points d’accroche sur la politique de la ville. Nous avons travaillé avec le ministère de la cohésion des territoires pour proposer de manière expérimentale un référent unique pour les associations relatives aux politiques de la ville. C’est un maquis inextricable par exemple pour une association de déposer un dossier de demande d’aides, car les contrats de ville concernent de nombreux signataires.

Nous proposons donc de tester un guichet numérique pour que les associations puissent remettre, à un point donné, un dossier d’aide et qu’un référent unique puisse aiguiller la demande de subventions parmi tous les signataires du contrat de ville.

M. le secrétaire d’État. Avis favorable.

Le dispositif proposé est intéressant. Il permettra à de nombreuses associations notamment et d’acteurs de la politique de la ville de voir leurs démarches simplifiées.

En revanche, je demande le retrait de l’amendement CS655, qui n’est pas compatible avec l’amendement du rapporteur, même s’il paraît aller dans le même sens.

L’amendement CS918 est adopté.

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Après l’article 15

Puis la commission examine l’amendement CS587 de M. Bruno Millienne.

M. Bruno Millienne. Il est souvent compliqué pour les personnes âgées vivant en milieu rural de se rendre dans une maison de services au public. Dans les Yvelines, certaines mairies de ma circonscription ne sont pas toujours ouvertes, ce qui pose problème à la population pour avoir accès à l’administration.

Nous proposons donc, à titre expérimental, pendant cinq ans, de créer, dans cinq départements déterminés par décret, un poste d’agent référent itinérant qui irait de commune en commune pour faire le point avec les administrés de la commune.

M. le rapporteur. Votre amendement, dont nous partageons l’objectif, est satisfait puisque l’article 27 de la loi du 12 avril 2000 prévoit les conditions dans lesquelles les personnels exercent leurs fonctions au sein des MSAP. Elle précise clairement que l’offre de services peut être organisée de manière itinérante. Toutefois, si la loi répond déjà à votre préoccupation, cela ne signifie pas que votre amendement est satisfait dans la réalité. Les mesures à adopter ne sont donc pas d’ordre législatif, elles doivent être prises sur le terrain, en lien avec les préfets pour trouver les bonnes formules.

M. le secrétaire d’État. La rédaction proposée semble trop imprécise pour être tout à fait opérationnelle.

Je demande donc le retrait de cet amendement. À défaut, j’émets un avis défavorable pour les mêmes raisons que celles évoquées par le rapporteur.

M. Bruno Millienne. Effectivement, mon amendement est satisfait par la loi de 2000. Mais, comme vous l’avez dit, monsieur le rapporteur, la mesure est rarement appliquée. Je veux bien retirer mon amendement, à condition que l’on travaille sur ce point précis.

L’amendement est retiré.

En conséquence, l’amendement CS655 tombe.

Mme Sandrine Mörch. Bien que l’amendement CS655 n’ait plus d’objet, permettez-moi, madame la présidente, de présenter ses justifications.

Je considère que toutes les discussions que nous avons depuis hier sur les services publics trouvent un écho particulier dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville. Dans ces quartiers, il existe en effet un sentiment global d’abandon ou d’impossibilité de faire valoir ses droits, soit parce que tout est beaucoup trop complexe, soit en raison de difficultés concernant la langue française ou de discriminations. À quoi bon s’inscrire dans telle ou telle orientation scolaire quand on pense qu’on n’a pas d’avenir, dans une politique d’emploi ou de santé puisque, par ailleurs, on est dans l’insécurité, qu’on a dix interlocuteurs différents qui ne se parlent pas entre eux pour accompagner un citoyen ? C’est ce sentiment de délaissement que l’on doit combattre et c’est ce combat que nous avons engagé au mois de novembre dernier avec l’annonce d’un grand plan de mobilisation nationale en faveur des quartiers prioritaires et des habitants.

C’est à ce souci pour les quartiers prioritaires de la politique de la ville que répond cet amendement destiné à mettre en place un référent unique qui pourrait suivre les habitants et les associations dans leurs démarches. On a besoin de quelqu’un qui soit capable d’impulser une dynamique de mise en projet et de relier l’action et les financements. Ce référent aura un pouvoir de décision en lieu et place des administrations et collectivités concernées.

Lors des auditions, j’ai évoqué le problème de la cécité administrative qui empêche de trouver des solutions globales et plus efficaces pour les personnes. C’est l’objectif de cet amendement de trouver des solutions à ce problème. Je travaille à la rédaction d’un autre amendement qui permettrait d’expérimenter une mobilisation citoyenne dans ces quartiers de beaucoup plus grande ampleur.

Il me semblait donc que les amendements CS918 et CS655 étaient complémentaires.

Mme la présidente Sophie Errante. Madame Mörch, j’aurais dû proposer une discussion commune sur votre amendement et sur celui que nous venons d’adopter, avant de faire voter sur ce premier amendement, car il a fait tomber le vôtre. Sur la procédure, je vous prie de m’excuser. Mais, sur le fond, je pense que vous vous rejoignez amplement.

M. le rapporteur. Nous avons pour objectif commun de profiter du dispositif des référents uniques pour faire quelque chose en faveur des quartiers prioritaires de la politique de la ville. C’est très clair.

Plusieurs alternatives sont proposées. Nous avons ainsi parlé des expérimentations concernant les maisons de service au public. Un autre amendement que j’ai proposé vise à simplifier la vie des associations qui déposent des demandes de subventions : un référent unique sera mis en place.

Un autre travail reste en cours. Vous travaillez ainsi, Madame la députée, en lien avec le ministère de la cohésion des territoires, pour une bonne formule d’amendement visant les habitants des quartiers prioritaires de la ville qui serait déposé en séance publique. À cette fin votre amendement, tel qu’il est rédigé, ne peut être mis en œuvre en l’état. Il conviendrait de le retravailler.

L’amendement CS588 de M. Bruno Millienne est retiré.

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Article 16 Expérimentation d’une limitation de la durée des contrôles pour les PME

Cet article prévoit, à titre expérimental et pour une durée de quatre ans, une limitation de la durée des contrôles administratifs pour les PME dans les régions Hauts-de-France et Auvergne-Rhône-Alpes.

I. les contrÔles administratifs exercÉs sur les petites et moyennes entreprises

A. Les contrÔles administratifs des entreprises françaises

Les entreprises françaises peuvent faire l’objet d’un éventail étendu de contrôles visant à vérifier la bonne application des dispositions législatives et réglementaires les concernant. Ces contrôles peuvent être engagés par :

– L’administration fiscale ;

– L’administration des douanes ;

– L’inspection du travail ;

– Les Unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales (Urssaf) ;

– Les services nationaux et territoriaux compétents en matière de concurrence et consommation ;

– L’inspection des installations classées.

En outre, les obligations réglementaires faites aux chefs d’entreprise se traduisent dans certains domaines par des vérifications périodiques réalisées en interne (auto surveillance) ou confiées à des organismes de contrôle indépendants. Lorsqu’ils interviennent dans le cadre de contrôles réglementaires, ces organismes doivent faire l’objet d’une accréditation.

Deux rapports relativement récents ont dressé un état des lieux des contrôles administratifs pesant sur les entreprises industrielles ; l’un, publié en septembre 2014, est le résultat des travaux de la mission d’évaluation conjointe confiée à l’Inspection générale des finances et à l’Inspection générale des affaires sociales ([57]) ; le second, publié en juillet 2014, émane des travaux du Conseil général de l’économie, de l’industrie, de l’énergie et des technologies (CGEIET) et du Conseil général de l’environnement et du développement durable (CGEDD) ([58]). Le choix des entreprises industrielles se justifie par le fait qu’elles sont plus susceptibles que d’autres de faire l’objet de contrôles administratifs en raison notamment des éventuelles conséquences de leurs activités en matière de sécurité et en matière sanitaire et environnementale. Les diagnostics de ces rapports sont concordants et significatifs.

B. La culture du contrÔle a d’ores et dÉjà ÉvoluÉ dans un sens positif

Ces rapports soulignent que la fréquence et l’intensité des contrôles répondent désormais à une logique de taille et d’enjeu. L’administration fait déjà en sorte d’affecter ses moyens affectés au contrôle de manière efficace, en ciblant de plus en plus ses contrôles sur les situations à risque. Une programmation des contrôles est prévue dans l’ensemble des administrations au niveau national, afin de fixer des finalités communes, qui sont ensuite adaptées au niveau régional afin de tenir compte des spécificités locales. Les situations susceptibles de provoquer un accident ou de générer une fraude sont contrôlées en priorité.

Le rapport précité de l’IGF et de l’IGAS souligne que la fréquence des contrôles est faible dans l’ensemble : la durée moyenne entre deux contrôles d’une même administration pour une entreprise se situe entre sept et soixante-dix ans. La fréquence de contrôle varie toutefois selon la taille de l’entreprise : plus l’entreprise est importante, plus la fréquence de contrôle s’élève et plus la probabilité qu’elle fasse l’objet la même année de contrôles d’administrations différentes est forte. La nature de l’activité de l’entreprise et les risques que son activité peut entraîner pour ses salariés ou l’environnement conduisent également à augmenter la fréquence des contrôles. C’est le cas des entreprises industrielles, soumises à une fréquence de contrôle plus élevé que les autres entreprises de la part de l’inspection du travail ou de l’inspection des installations classées.

Source : rapport IGF-IGAS

De manière générale, par rapport à ses voisins européens, la France ne se distinguerait ni par la complexité ni par le nombre de ses services de contrôles.

C. Toutefois, des efforts restent À fournir

Si l’organisation et les méthodes de la France en matière de contrôles ne la distinguent pas de ses voisins, elle apparaît moins engagée dans des processus systématiques de réduction des charges.

Le rapport précité du CGEDD et du CGEIET souligne que les entreprises ne demandent que ponctuellement « moins » de contrôles : elles souhaitent surtout qu’ils soient plus efficaces et moins générateurs d’aléas.

Celui de l’IGF et de l’IGAS met l’accent sur la difficulté que représente le temps de « dirigeant » mobilisé par les contrôles. Dans la quasi-totalité des entreprises interrogées, les contrôles fiscaux subis avaient été gérés directement par le dirigeant, pour un nombre total des heures de dirigeant mobilisées très significatif. Le temps maximal passé à ces contrôles parmi les PME ayant répondu à l’enquête menée est de 1,7 ETP, atteint pour une entreprise industrielle d’un effectif d’environ 230 personnes. Mais près de la moitié du temps de travail interne consacré aux contrôles fiscaux dans les PME industrielles de l’échantillon était pris sur le temps de travail des cadres dirigeants.

De fait, si les entreprises intermédiaires et les grandes entreprises disposent d’équipes et de cadres spécialisés qui prennent les contrôles en charge, ce n’est pas le cas des PME. Comme le souligne le rapport, « pour une PME (encore plus pour une TPE), le contrôle est un événement qui revêt tout de suite une dimension plus lourde, accaparante pour le chef d’entreprise et son ou ses quelques cadres car les possibilités de délégation sont limitées. » Même si les administrations ne requièrent pas obligatoirement la présence du responsable de la société durant un contrôle, celui-ci tient le plus souvent à marquer sa présence « dans un double état de déférence et d’inquiétude ». L’enjeu que représente, pour une PME, un contrôle, qui peut faire basculer sa situation financière, ainsi que la proximité affective et matérielle entre le chef d’entreprise et sa société, peuvent rendre le contrôle particulièrement angoissant.

Ce rapport souligne également les préoccupations des entreprises s’agissant de l’incertitude sur le temps que prendra le contrôle, du caractère parfois intermittent de la présence des contrôleurs (avec la nécessité, pour contrôleurs et contrôlés de se remettre à la tâche à chaque fois) et de l’ignorance de ce qu’ils cherchent. La plupart des entreprises interrogées ont moins critiqué la durée de présence effective dans leurs murs des contrôleurs que la durée de procédures qui s’éternisent et leur aspect « perlé » ([59]).

De même, les entreprises souhaitent être informées plus rapidement des suites du contrôle. Si les PME et les plus grandes entreprises présentent un profil de réponse globalement similaire avec 35 % d’opinions « mauvaise à très mauvaise », 35 % d’opinions « moyenne » et 30 % d’opinions « bonnes à très bonnes », les PME sont celles qui ont plus fréquemment déclaré des délais de réponse définitive « très mauvais ».

C’est notamment le cas pour ce qui concerne les contrôles relatifs au crédit d’impôt « recherche » qui met en jeu des sommes déterminantes pour la survie de la jeune entreprise innovante. Le délai de clôture des contrôles est jugé parfois insupportable.

Source : rapport IGF-IGAS

De manière générale, le principe et la nécessité des contrôles ne font pas l’objet de contestations de la part des entreprises.

II. les dispositions du projet de loi

L’alinéa premier précise l’objet et le cadre de l’expérimentation proposée : d’une durée de quatre ans à compter de la publication du décret d’application prévu à l’alinéa 10, et limitée au territoire des régions

Hauts-de-France et Auvergne-Rhône-Alpes, elle consisterait à prévoir que l’ensemble des contrôles opérés par les administrations mentionnées à l’article L. 100-3 du code des relations entre le public et l’administration à l’encontre d’une entreprise de moins de 250 salariés et dont le chiffre d’affaires annuel n’excède pas 50 millions d’euros ne peut dépasser, pour un même établissement, une durée cumulée de neuf mois sur une période de trois ans.

Le champ des administrations mentionnées à l’article L. 100-3 du code des relations entre le public et l’administration est très large, puisqu’il inclut les administrations de l’État, les collectivités territoriales, leurs établissements publics administratifs et les organismes et personnes de droit public et de droit privé chargés d’une mission de service public administratif, y compris les organismes de sécurité sociale. Il couvre donc une très large part des contrôles dont les entreprises concernées sont susceptibles de faire l’objet. La principale exclusion concerne les contrôles réalisés par les organismes accrédités (laboratoires, organismes d’inspection ou organismes de certification) qui sont pour la plupart des personnes privées.

Les seuils retenus pour définir les entreprises concernées par cette expérimentation correspondent à ceux par lesquels le droit européen définit les PME, ainsi qu’à ceux fixés, dans le même but, par le décret n° 2008-1354 du 18 décembre 2008 relatif aux critères permettant de déterminer la catégorie d’appartenance d’une entreprise pour les besoins de l’analyse statistique et économique.

Comme le précise l’étude d’impact, le choix des régions Hauts-de-France et Auvergne-Rhône-Alpes permettra de mener cette expérimentation sur un nombre très significatif d’entreprises, à savoir près de 830 000, soit environ un cinquième des PME françaises (270 657 pour la région Hauts-de-France et 549 980 pour la région Auvergne-Rhône-Alpes, au 31 décembre 2015).

Votre rapporteur a interrogé le Gouvernement sur les modalités de calcul de la durée de trois ans. Il lui a été répondu qu’elles seraient précisées par le décret d’application de cet article, et que cette durée serait vraisemblablement calculée en glissement.

S’agissant des modalités de détermination de la durée des contrôles, il a été répondu à votre rapporteur qu’un travail interministériel devrait être mené pour définir précisément les dates de début et de clôture de la période de contrôle. Il conviendra notamment de déterminer si les jours pendant lesquels les contrôleurs seront absents de l’entreprise sans que le contrôle soit officiellement clos seront inclus ou non dans le calcul de la durée d’un contrôle.

S’agissant du choix de la durée de neuf mois, il a été indiqué à votre rapporteur qu’elle permettrait à la fois aux PME d’absorber la charge supplémentaire que les contrôles administratifs sont susceptibles d’entraîner et de permettre à l’administration de procéder à l’ensemble des contrôles nécessaires.

Les alinéas 2 à 8 prévoient des restrictions à cette expérimentation. La limitation de la durée des contrôles ne serait opposable que s’il existe des indices précis et concordants de manquement à une obligation légale ou réglementaire (alinéa 2). En outre, les contrôles opérés à la demande de l’entreprise concernée en vue de l’article L. 124-1 du code des relations entre le public et l’administration ne seraient pas pris en compte dans le calcul de cette durée (alinéa 3). La création de ce nouvel article L. 124-1 est prévue à l’article 2 du projet de loi ; il prévoirait que « sous réserve des obligations qui résultent d’une convention internationale et sans préjudice des obligations qui lui incombent, toute personne peut demander à faire l’objet de l’un des contrôles prévus par la loi ou la réglementation ».

Enfin, certains contrôles seraient exclus du champ de l’expérimentation, à savoir :

– Les contrôles destinés à s’assurer du respect des règles prévues par le droit de l’UE (alinéa 5) ;

– Les contrôles destinés à s’assurer du respect des règles préservant la santé publique, la sécurité des personnes et des biens ou l’environnement (alinéa 6) ;

– Les contrôles résultant de l’exécution d’un contrat (alinéa 7) ;

– Les contrôles effectués par les autorités de régulation à l’égard des professionnels soumis à leur contrôle (alinéa 8).

Enfin, cet article prévoit que cette expérimentation fait l’objet d’une évaluation dont les résultats sont transmis au Parlement (alinéa 9) et renvoie à un décret en Conseil d’État la fixation de ses modalités d’application (alinéa 10).

III. la position de votre rapporteur

Votre rapporteur estime que cette mesure permettra de passer du contrôle « sanction » au contrôle « conseil » dans le cadre d’une politique partenariale avec les entreprises désireuses de se conformer à leurs obligations.

Il la considère comme solidaire d’autres qui devraient être appliquées dans le domaine réglementaire. Le rapport du CGEDD et du CGEIET propose ainsi, à sa recommandation n° 4, d’ « indiquer systématiquement aux entreprises, et notamment aux PME, qu’elles ont la possibilité de décaler les contrôles sur place pour tenir compte de la disponibilité des équipes, et notamment des dirigeants de l’entreprise ». Votre rapporteur estime également qu’il faudra veiller à limiter les délais d’obtention des conclusions du contrôle, régulièrement critiqués par les entreprises interrogées par l’IGF et l’IGAS.

Votre rapporteur souhaite également souligner que la mise en œuvre de cette mesure devra impliquer un travail de coordination entre les administrations. Celles-ci devront en effet partager leurs programmes de contrôler et, le cas échéant, établir des priorités entre les contrôles envisagés, afin de garantir une bonne application de cette disposition.

Il estime également qu’il conviendra de veiller à ce que la durée de neuf mois prévue corresponde à une durée d’interaction effective entre les parties prenantes des contrôles.

IV. la position de la commission spÉciale

Outre trois amendements rédactionnels de son rapporteur, la commission spéciale a adopté quatre amendements à cet article :

– le premier, déposé par son rapporteur, prévoit que dans le cadre de l’expérimentation, les administrations engageant un contrôle à l’encontre d’une entreprise informent celle-ci de la durée pressentie de ce contrôle et justifient auprès d’elle tout dépassement de la durée initialement prévue. Cet amendement a reçu un avis défavorable du Gouvernement ;

– le second, également déposé par son rapporteur, dispose que dans le cadre de l’expérimentation, une administration, lorsqu’elle a effectué un contrôle à l’encontre d’une entreprise, transmet à celle-ci les conclusions de ce contrôle et une attestation mentionnant le champ et la durée de celui-ci. Cet amendement a reçu un avis favorable du Gouvernement ;

– le troisième, déposé par Mme de La Raudière, prévoit que les résultats de l’évaluation sont remis au Parlement au plus tard six mois avant le terme de l’expérimentation. Il a reçu un avis favorable du rapporteur et du Gouvernement.

– le dernier, déposé par Mme Louwagie, prévoit que l’évaluation de l’expérimentation comporte un volet traitant de son impact sur les délais administratifs. Il a reçu un avis favorable du rapporteur et un avis de sagesse du Gouvernement.

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La commission est saisie des amendements identiques CS519 de M. Ugo Bernalicis et CS530 de M. Alain Bruneel.

M. Ugo Bernalicis. Mon amendement tend à supprimer l’article 16, qui prévoit une expérimentation qui aurait lieu dans les régions Hauts-de-France et Auvergne-Rhône-Alpes. Pourquoi avoir choisi ces deux régions ? Comme élu dans les Hauts-de-France, je ne me sens pas particulièrement honoré par ce choix. Il s’agirait de limiter la durée des contrôles effectués dans les entreprises de moins de 250 salariés à une durée de neuf mois cumulés sur trois ans. Je pense qu’il ne faut pas confondre la question de la bonne foi avec celle des difficultés qu’il y a à opérer des contrôles.

De quoi parle-t-on, en fait ? Au cours des quinze à vingt dernières années, les moyens des services de contrôle de l’État ont été diminués, conduisant à des contrôles seulement par échantillonnage ou aléatoires, car il n’était plus question d’y passer trop de temps. Soit. Mais, finalement, on se rend compte que les contrôles prennent plus de temps qu’avant. Pour résoudre ce problème, voici à présent qu’on propose de limiter dans le temps la période de contrôle. C’est une mauvaise réponse à une bonne question. Si vous mettez plus de fonctionnaires dans les administrations de contrôle, vous verrez que, mécaniquement, la durée de contrôle diminuera. Donnez les moyens nécessaires aux administrations et elles contrôleront beaucoup plus vite ! Que ce soit au sein de l’administration ou des entreprises, nul ne peut se satisfaire de voir les contrôles s’étaler sur des mois et des mois, mais la solution ne peut consister à arrêter ces contrôles.

La logique générale du texte laisse apparaître deux objectifs qui ne sont finalement pas réconciliables. On ne peut pas dire qu’on va supprimer 120 000 postes de fonctionnaires sur la législature et, en même temps, soutenir qu’on va améliorer le conseil et rendre le contrôle plus efficace. Ce n’est pas vrai ! C’est une contradiction qu’on ne peut pas résoudre. Il va falloir choisir entre l’un et l’autre.

Si vous supprimez 120 000 postes de fonctionnaires, la qualité des contrôles sera moins bonne. Et des comportements qui mériteraient d’être punis ne le seront plus. Mon groupe s’oppose donc fermement à cet article 16. D’où cet amendement de suppression.

M. Alain Bruneel. Notre groupe est favorable lui aussi à la suppression de cet article, pour les raisons invoquées par mon collègue du groupe de La France insoumise. J’ajouterai un argument s’agissant de l’administration du travail.

Une telle expérimentation entre en effet en contradiction avec les prérogatives de l’inspection du travail, garanties par la convention n° 81 de l’Organisation internationale du travail (OIT), et qui permettent à ses agents de contrôler, au moment qu’ils jugent opportun, les entreprises de leur ressort territorial.

M. le rapporteur. Je suis défavorable à ces amendements de suppression de l’article.

S’agissant d’abord du choix des régions, il faut bien en choisir quelques-unes dans le cadre de l’expérimentation. Il s’avère que celles-ci comptent un grand nombre de PME. C’est donc une expérimentation très ambitieuse, puisque ce sont 20 % des PME du pays qui entreront dans son champ.

Quant au fond, vos arguments marquent l’opposition fondamentale entre nous sur la vision proposée. Vous soutenez que, sans effectifs supplémentaires, les administrations ne pourront pas mieux faire. Nous ne partageons pas ce point de vue. Nous pensons que, notamment sur la question du contrôle dans les PME, on peut faire tout aussi bien, redresser les fraudes ou corriger les erreurs, en organisant mieux les choses. C’est le cœur de cette expérimentation. Nous avons retenu la forme expérimentale pour cette raison. Car il faudra travailler sur la coordination entre les administrations, au moment où elles vont faire des contrôles dans les PME. Il est certain que cela va chambouler les habitudes. Les administrations auront besoin de communiquer entre elles, parfois même de prioriser les contrôles.

À cet égard, les outils nouveaux permettent parfois de faire mieux avec moins de moyens humains, en s’appuyant sur des technologies comme celles du big data. Notre capacité à établir des présomptions de fraude s’en trouve améliorée. Sur la base d’une telle présomption, une administration pourra se déclarer prioritaire pour aller contrôler une entreprise. Pour qu’elle passe avant les autres, une coordination devra avoir lieu.

D’autres amendements de suppression ont été déposés, qui s’appuyaient sur l’argument opposé, à savoir que neuf mois représentaient une durée trop longue. Les uns nous disent ainsi qu’il faudrait limiter même à trois mois, tandis que vous voulez de votre côté supprimer cette limitation… Nous avons opté pour une solution intermédiaire, qui laisse la place à l’expérimentation. Il faut assumer cet article tel qu’il est.

J’insiste sur la dimension qualitative des contrôles. Un rapport conjoint de l’inspection générale des affaires sociales (IGAS) et de l’inspection générale des finances (IGF) met le doigt sur les difficultés que posent la durée et la répétition des contrôles. Pour une petite entreprise, il est difficile de faire face à des contrôles qui se répètent dans différents champs donnés. Parfois, l’aspect qualitatif du contrôle laisse à désirer : des contrôles perlés voient partir des inspecteurs en cours de contrôle et l’entreprise ne sait pas du tout quand elle va les voir revenir. Tel est aussi l’objet de cette expérimentation. Nous examinerons des amendements en ce sens.

Enfin, si vous le voulez bien, je vous répondrai sur l’OIT et l’inspection du travail quand nous examinerons ceux de vos amendements qui portent spécifiquement sur ce thème-là.

M. le secrétaire d’État. Le Gouvernement est défavorable à ces amendements pour les mêmes raisons. J’ajoute deux points cependant.

D’abord, je souligne que ces dispositions impliquent la nécessité de coordonner l’action des administrations de contrôle. C’est l’un des objectifs poursuivis.

Ensuite, je précise que les dispositions relatives à la limitation dans le temps de la durée maximale et cumulée des contrôles sur une période de trois ans ne concerneront pas les contrôles destinés à s’assurer du respect des règles prévues par le droit de l’Union européenne, ou encore des règles préservant la santé publique ou la sécurité des personnes, des biens ou de l’environnement, ou encore les contrôles résultant de l’exécution d’un contrat ou, enfin, les contrôles effectués par les autorités de régulation à l’égard de professionnels soumis à leurs contrôles.

Cela montre que l’article 16 ne vise pas à interdire toute forme de contrôle ou à protéger contre eux. Des contrôles importants pourront être réalisés dans les entreprises en dehors du délai des neuf mois.

M. Laurent Saint-Martin. Je crois qu’il est important de faire un point d’étape. Monsieur Bernalicis, je ne crois pas que vos propos soient spécifiques à l’article 16, qui est plutôt favorable aux PME. Vous êtes sans doute d’accord pour leur permettre de bénéficier d’un certain nombre d’allégements. En fait, vous vous demandez comment mieux faire les contrôles tout en supprimant des postes de fonctionnaires.

C’est un sujet de fond, dont nous n’avions pas encore discuté : comment faire mieux sans avoir forcément plus de moyens en termes de crédits de rémunération du titre 2 de la loi de finances et en termes d’effectifs. Je rejoins tout à fait ce qu’a dit le secrétaire d’État sur la coordination entre les administrations.

Je suis rapporteur spécial de la commission des finances sur les douanes et la direction générale des finances publiques (DGFip), deux administrations qui ont une capacité et un rôle de contrôle importants. Elles partagent une zone d’activité commune, dans le domaine du dédouanement et sont précisément demandeuses d’une meilleure coordination, non pour avoir plus de fonctionnaires, mais pour être plus efficaces. Elles expliquent que, si leurs systèmes d’information convergeaient et que leurs personnels travaillaient mieux ensemble, ce délai de neuf mois ne serait pas compliqué à atteindre. S’il l’est aujourd’hui, c’est par manque d’efficacité. Nous avons donc entre nous une divergence de fond, car nous ne pensons pas que c’est forcément en embauchant plus que l’efficacité de ces contrôles s’en trouvera accrue.

En revanche, je me réjouis que vous abordiez ce sujet dont nous devrons discuter aussi quand nous débattrons de « Cap 22 ». C’est dans ce cadre que nous pourrons mener cette discussion. J’y participerai, comme Cendra Motin, et j’espère que vous aussi. Notre débat de fond sera alors beaucoup plus global que celui que nous avons aujourd’hui sur cet article 16.

M. Ugo Bernalicis. Le secrétaire d’État nous a rappelé un certain nombre de domaines dans lesquels cette expérimentation ne s’appliquerait pas... Encore heureux que cela n’aille pas jusque-là !

Quant à présenter la durée de neuf mois comme une position médiane parfaite entre ceux qui voudraient seulement trois mois ou six mois et ceux qui voudraient plus que neuf mois, je reconnais la petite musique habituelle. En réalité, la position médiane serait plutôt le maintien de la position actuelle, tandis que vous allez dans un certain sens.

Je parlerai ici d’un point de vue corporatiste, car je suis un ancien fonctionnaire et attaché d’administration. Nombre de mes collègues ont œuvré à des mutualisations et rationalisations qui font faire à l’administration des économies d’emplois à temps plein. Dans cette administration d’État, aucun fonctionnaire n’est réfractaire à l’amélioration du système. Je veux que cela soit entendu ici.

Quand les organisations syndicales sont venues devant nous, elles l’ont martelé, à juste titre, durant l’une des auditions à laquelle j’ai assisté. Moi-même j’ai conduit une expérimentation pour transférer une partie des activités dépendant du ministère de l’intérieur à la direction régionale des finances publiques. Il s’agissait du transfert direct à la direction régionale des finances publiques d’une partie des factures. Eh bien, on est finalement revenus en arrière ! L’activité a été réintégrée dans le champ d’action du ministère de l’intérieur.

C’est la première expérimentation sur laquelle on soit revenu précisément parce qu’il n’y avait pas les moyens humains à la hauteur des contrôles qui devaient être faits. Quand ils n’avaient pas lieu, chaque fois qu’une difficulté surgit, cela prend beaucoup plus de temps de la régler que si on avait mis les moyens dès le départ.

Monsieur Saint-Martin, vous m’avez finalement donné raison dans votre intervention, en rappelant que les administrations ne considèrent possible une mise en œuvre de l’expérimentation que si certaines conditions sont réunies. Quelles sont-elles ? Il ne s’agit pas de l’adoption d’un texte législatif. Les administrations d’État n’ont pas attendu en effet le présent texte pour travailler et collaborer ensemble.

La réorganisation de l’administration territoriale de l’État, ou RÉATE, ou le fait qu’il existe des directions départementales ou des directions régionales interministérielles créent déjà une collégialité dans les contrôles et dans les procédures. La limite est atteinte quand les administrations ne peuvent communiquer entre elles faute d’interlocuteurs… La communication ne pourra avoir lieu.

Dans la mise en œuvre de votre texte, la variable d’ajustement sera en pratique la gestion des flux. Nous ne pouvons gérer ni le flux entrant ni le flux sortant ? Eh bien, diminuons notre capacité à contrôler pour rentrer tout de même dans l’épure ! Il faut bien, en effet, supprimer 120 000 postes de fonctionnaires, pour respecter le critère de 3 % de déficit public maximal fixé par l’Union européenne. Nous sommes opposés à ce raisonnement. D’autant qu’il risque d’y avoir des conséquences concrètes et directes. Nous évoquions tout à l’heure le droit du travail : ce n’est pas anecdotique. Moi qui ai rencontré dès le début de mon mandat le responsable départemental « zone Nord » de la direction régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l’emploi (DIRECCTE) du département du Nord, je l’ai entendu me dire que, avec les effectifs d’inspecteurs du travail dont il disposait, il ne pouvait mener à bien l’ensemble des contrôles voulus dans les délais impartis. Comme les autres missions des DIRECCTE vont être rehaussées, il va en outre connaître des difficultés pour maintenir le nombre d’inspecteurs du travail actuels.

Voilà ce que j’entends, à l’échelle locale, auprès des administrations d’État. On a beau faire tous les textes qu’on veut, on sait comment ils vont finalement se traduire dans la réalité. Voilà ce qui me pose problème.

M. Emmanuel Maquet. Je voterai contre ces amendements. Rappelons que la période de contrôle déstabilise et perturbe le fonctionnement de l’entreprise. Donc, plus courte est cette période, mieux c’est !

En outre, le texte que nous examinons se donne pour objectif une bienveillance de l’administration vis-à-vis de nos concitoyens. Il est important d’en avoir aussi vis-à-vis du monde de l’entreprise.

Mme Laure de La Raudière. J’avais déposé un amendement de suppression de cet article, mais pour des raisons totalement opposées à celles qui viennent d’être soutenues par des collègues de la gauche. À mes yeux, il y a tellement d’exceptions que cela enlève beaucoup au poids de cet article.

C’est pourquoi j’ai aussi déposé des amendements visant à ce qu’on soit plus ambitieux à l’égard des PME. En France, nos contrôles sont souvent bien supérieurs à ceux qui sont menés dans les pays étrangers, notamment s’agissant des dispositions qui découlent de directives ou de règlements européens. Ainsi, l’Espagne, l’Italie, voire l’Allemagne, ont des organismes de contrôle moins pointilleux et moins exigeants. Même si on ne surtranspose pas les directives européennes, les contrôles effectués en France sont tellement développés que nous nous trouvons en déficit de compétitivité en certains domaines, par rapport à d’autres pays étrangers, plus laxistes. Or tout ce qui touche au droit européen se trouve dans le champ d’exceptions prévu par l’article.

Tel était le sens de mon amendement de suppression, dont le propos était bien différent de ce que nous avons entendu. D’où cet éclaircissement de ma part.

M. le rapporteur. Comme rapporteur, j’ai mené des auditions ouvertes. Je peux vous confirmer que les directions d’administration centrale, du fisc ou des douanes que nous avons reçues sont extrêmement enclines à aller dans le sens de cette expérimentation. Elles l’envisagent comme un défi : sur ce point elles ont été totalement transparentes car l’expérimentation nécessitera un vrai travail de coordination dans leurs services, un travail qualitatif.

De nombreuses autres auditions ont été réalisées auprès d’administrations décentralisées, notamment par des collègues du groupe majoritaire. Je puis donc vous dire que, sur le terrain, beaucoup d’administrations sont très partantes pour tester des formats nouveaux qui favoriseraient la coopération.

Madame de La Raudière, nous n’avons pas eu, en effet, l’occasion d’examiner votre amendement de suppression. Mais le rapport de l’IGF et de l’IGAS sur la question des contrôles montrait, comme j’en fais état dans mon rapport, que la France ne se distingue pas forcément par la fréquence de ses contrôles auprès des entreprises. Les problèmes portent beaucoup plus sur le caractère qualitatif et perlé des contrôles, ainsi que sur la non-coordination des administrations qui a pour corollaire que la même entreprise peut subir des contrôles de plusieurs administrations différentes de manière simultanée ou successive. C’est plutôt cet aspect qui devait être amélioré.

L’expérimentation garde donc une vraie utilité pour améliorer la qualité des contrôles. Je porterai d’ailleurs des amendements dans ce sens.

M. Alain Bruneel. Je ne comprends pas très bien ce qui est dit ici. Si on veut qu’il y ait un rapport de confiance, il faut voir que les administrations ne font pas que gêner les entreprises : elles leur permettent aussi, lorsqu’elles ont fait des erreurs, par exemple au niveau de l’URSSAF, et qu’elles ont des pénalités à payer, de pouvoir mieux discuter avec l’administration, de sorte qu’elles savent mieux où elles vont.

Il est bon aussi pour l’entreprise qu’il y ait un contrôle, comme il est bon pour une municipalité que le Trésor public contrôle ses comptes. Le contrôle est bon pour tout le monde.

Sur l’OIT, je serais très heureux d’avoir une réponse dès maintenant.

M. le rapporteur. Vous avez parfaitement raison de rappeler qu’il est bon qu’il y ait des contrôles. C’est bon pour l’entreprise, notamment grâce à l’article 2, qui prévoit un droit à l’erreur et permet donc aux entreprises de corriger une situation à l’occasion d’un contrôle. On passe ainsi d’une notion de contrôle sanction à une notion de contrôle conseil.

C’est bon aussi pour la concurrence. L’argument est souvent avancé par les douanes, qui expliquent que les entreprises ne souhaiteraient pas qu’il y ait moins de contrôles, car cela permet aussi de récompenser les entreprises vertueuses qui respectent les règles.

Cet article n’a donc pas du tout pour objet de supprimer les contrôles. Mais convenez avec moi que neuf mois de contrôle, sur une période de trois ans, pour les entreprises de moins de 250 salariés et dont le chiffre d’affaires est inférieur à 50 millions d’euros, cela laisse tout de même des possibilités de vérification. La durée de neuf mois peut même paraître trop longue aux auteurs d’autres amendements. Certaines entreprises ne sont pas dotées, en effet, de services spécifiques pour traiter les points de contrôle. C’est le chef ou la cheffe d’entreprise qui se retrouve souvent en première ligne pendant le contrôle. Voilà le point sur lequel nous voulons travailler dans cet article.

Sur l’OIT, vous marquez effectivement un point. La convention n° 81 de l’organisation internationale du travail prévaut sur toutes les règles que nous pourrons adopter. Il n’est nullement question, à travers cet article, de remettre en cause les règles de l’OIT. L’inspection du travail restera souveraine. Les inspecteurs du travail pourront aller inspecter les entreprises. Il pourrait même être bon de préciser expressément que l’inspection du travail garde une possibilité souveraine de contrôle. Il reviendra alors aux autres administrations de s’adapter, si l’inspection du travail a déjà consommé une partie des neuf mois impartis pour les contrôles par les différentes administrations.

La commission rejette les amendements.

Elle examine ensuite l’amendement CS489 de M. Mohamed Laqhila.

M. Mohamed Laqhila. L’article 16 est un article important et nous le voterons.

Les contrôles réalisés aujourd’hui par l’ensemble des administrations dans les entreprises pèsent lourdement sur leurs ressources en interne, au détriment des forces productives. Cette expérimentation me semble donc utile. Il me semble aussi utile de la limiter dans le temps, pour en mener ensuite une évaluation qui, je vous le dis d’avance, sera certainement positive.

En revanche, mon amendement vise à ne pas limiter l’expérimentation à un territoire, mais à l’élargir à tout le territoire national.

M. le rapporteur. La discussion que nous venons d’avoir montre qu’un format expérimental a toute sa pertinence sur un nombre limité d’entreprises. Le choix retenu porte sur 20 % des entreprises du pays, ce qui correspond à un échantillon suffisamment représentatif.

Soyons honnêtes et humbles vis-à-vis de cette expérimentation : elle ne va pas être simple. Elle pose bien des questions. Les administrations que nous avons rencontrées disaient que certains points ne sont pas encore tout à fait réglés, telle la coordination entre les administrations. Ce sera un vrai travail pour ces dernières de définir cet ordre de priorité dans lequel elles pourraient contrôler une même entreprise.

Il me semble donc raisonnable de laisser cette expérimentation se dérouler sur cet échantillon de 20 % des PME du pays, avant de faire ensuite le choix de l’élargir. Je suis défavorable à un élargissement immédiat.

M. le secrétaire d’État. À la lumière des discussions sur les amendements précédents, et pour les mêmes raisons que le rapporteur, mon avis est défavorable.

M. Arnaud Viala. J’ai déposé un amendement quasiment identique.

Je souscris complètement à l’analyse qui est fait par notre collègue Mohamed Laqhila. Autant je comprends tout à fait que l’expérimentation soit limitée dans le temps, ce qui lui donne tout son sens et permet d’évaluer et, éventuellement, de revenir en arrière sur le dispositif, autant la limitation géographique de l’expérimentation pose à mon avis deux problèmes.

Premièrement, la compétitivité des territoires s’en trouve affectée. Nous sommes dans une phase où on espère que le regain économique, s’il se confirme, permettra aussi des implantations. Je ne voudrais pas que ces expérimentations deviennent un élément de choix discriminant d’un territoire à l’autre. Or, si vous pensez aux zones frontalières des régions concernées par l’expérimentation, cela sera bel et bien le cas.

Certes, cela ne changera rien pour une entreprise qui a décidé de s’implanter au milieu de la région des Hauts-de-France ou de la région Auvergne-Rhône-Alpes. Mais, pour les zones périphériques de ces régions, ce sera un vrai problème.

Deuxièmement, nous légiférons par définition à un niveau national. Or si nous n’avons pas de regard national sur les répercussions induites, nous allons commettre une erreur.

M. le rapporteur. Quant à moi, je défends l’expérimentation localisée. Il est intéressant de pouvoir tester des choses. La démarche est peut-être un peu nouvelle, même si elle n’est pas totalement inédite. On crée trop souvent des droits formels qui ne se transforment pas en droits réels, parce que les dispositifs ne sont pas applicables ou pas appliqués. Je défends donc l’idée de pouvoir procéder par expérimentation. D’ailleurs, les différentes personnalités entendues par cette commission, y compris les agents de l’État, étaient vraiment très favorables à cette démarche.

S’agissant du caractère inégalitaire de ces expérimentations, du point de vue de la compétitivité, le problème se posera si l’expérimentation a vraiment très bien marché et qu’il faut se dépêcher de l’étendre. Le Gouvernement, pourra alors faire preuve de pragmatisme pour accélérer les choses.

En tout état de cause, toute expérimentation présente des inconvénients et avantages. Dans le territoire où une expérimentation a lieu, les entreprises vont vivre le début de sa mise en place, alors que certaines choses devront être calées au démarrage. Il est difficile de dire, a priori, s’il n’y aura que des avantages à se trouver dans les deux régions retenues pour bénéficier de l’expérimentation.

J’assume donc l’idée de maintenir le dispositif sur un échantillon de 20 % des PME du pays.

M. Jean-Paul Mattei. L’article 16 envoie un signe de confiance aux PME, que vous définissez au sens européen du terme. La durée expérimentale de quatre ans me semble tout à fait cohérente. Mais je trouve dommage de cantonner l’expérimentation à un territoire.

Au-delà de l’expérimentation, c’est un signe politique fort de confiance qui est donné aux entrepreneurs. Il faut l’assumer – même si on n’est pas d’accord avec nos amis de La France insoumise. Cela répond à un vrai besoin. Tout comme il est nécessaire de mettre en cohérence nos administrations, pour rationaliser leurs contrôles et les organiser. On sait très bien que certains contrôles durent pour des raisons de commodité.

Encore une fois, il est dommage de limiter territorialement le champ de l’expérimentation, car nos PME ont besoin de signes d’espoir leur permettant d’envisager sereinement et tranquillement leurs perspectives de travail, tout en respectant les règles. Or on va créer deux catégories d’entreprises sur un même territoire.

Mme Véronique Louwagie. J’ai été attentive et séduite par l’argument qui consiste à prendre en compte le fait que, finalement, une rupture d’égalité s’observe entre les différentes entreprises au regard des différents territoires. Cet élément mérite d’être apprécié.

Par ailleurs, pourquoi et comment a-t-on arrêté le nombre de deux régions ? Pourquoi ces deux régions ? Comment le choix a-t-il été effectué ?

Mme Cendra Motin. Je soutiens le rapporteur sur la « géolocalisation » des expérimentations. Ce n’est pas la première fois que nous procédons ainsi. Je n’ai jamais entendu personne se plaindre de ce que, par exemple, les expérimentations sur les contrôles renforcés de Pôle emploi ne se faisaient que dans une région. Or, comme nous l’avons vu, cela a fonctionné.

La semaine dernière, je suis allée en Bretagne, où on m’a expliqué que la Bretagne était une terre d’expérimentation. Les gens en sont fiers. C’est une marque de confiance en un territoire que de lui demander d’être à la pointe d’un nouveau dispositif. Dans nos expérimentations, il s’agit de cela aussi.

Madame Louwagie, pour ce qui est des deux régions retenues, je n’ai pas concouru au choix. Mais il faut savoir que la région Auvergne-Rhône-Alpes est l’une de celles qui a le tissu d’entreprises le plus dense en France, ce qui la désigne assez logiquement. Quant aux Hauts-de-France, je suis heureuse que le choix se soit porté sur elle, car cette région a besoin d’être soutenue au niveau économique et de son tissu d’entreprises. Lui proposer ce type d’expérimentations, c’est aussi l’aider.

M. Éric Pauget. Je trouve dommage l’idée de se restreindre et qui est symptomatique de ce qui se passe en France. Nous examinons ici un texte attendu, qui va dans le bon sens ; or, concernant certains articles, on a l’impression que c’est un peu « ceinture et bretelles », autrement dit, qu’ils manquent d’audace. C’est pourquoi je souscris au présent amendement. En effet, pourquoi ne nous émancipons-nous pas de nos administrations, de notre administration centrale ? Si j’ose dire : lâchons-nous un peu !

M. le rapporteur. On peut toujours se dire qu’on peut faire plus. Seulement, je n’ai pas envie de m’émanciper d’une administration quand elle fait le choix de lancer une expérimentation que j’estime ambitieuse, en l’occurrence sur 830 000 entreprises – ce qui n’est pas rien. Limiter la durée de contrôle est un signal très fort. Encore une fois, l’application de cette expérimentation sera complexe. Je ne boude pas mon plaisir et suis plutôt fier de défendre ce texte.

M. le secrétaire d’État. Le choix d’un territoire d’expérimentation obéit à des critères objectifs et à des critères subjectifs.

Parmi les premiers figure la qualité de l’échantillon. Il doit être représentatif, ce qui est le cas dès lors que 830 000 entreprises sont concernées. De plus, non seulement les deux régions retenues concentrent 20 % du total des PME, mais elles présentent des caractéristiques économiques différentes ; le panel s’en trouve ainsi beaucoup plus représentatif.

Un critère plus subjectif, j’en conviens bien volontiers, a présidé à ce choix : le Gouvernement s’est efforcé de répartir au mieux, sur le territoire, l’ensemble des expérimentations prévues par le texte et donc de ne pas les concentrer sur telle ou telle région ou tel ou tel département.

La commission rejette l’amendement.

Puis elle examine deux amendements identiques CS367 de M. Vincent Rolland et CS413 de Mme Laure de La Raudière.

M. Thibault Bazin. L’amendement CS367 vise à réduire l’expérimentation à un cycle de trois ans afin qu’elle puisse être rapidement généralisée à toutes les régions françaises. Les parlementaires pourraient ainsi, le cas échéant, jouer leur rôle d’évaluateurs avant la fin de la législature.

Mme Laure de La Raudière. Je me suis déjà prononcée pour une durée unique des différentes expérimentations afin que nous puissions en assurer plus facilement le suivi. J’ai bien entendu les arguments du rapporteur et je ne les partage pas complètement, trois ans me paraissant une durée suffisante pour la mise en œuvre des différents types de d’expérimentation. En outre, je suis assez favorable à ce que la commission spéciale évalue elle-même les expérimentations au bout de trois ans. Le droit à l’erreur va toucher tous les citoyens, toutes les entreprises. Or confier l’évaluation, en fonction des sujets, à des binômes de parlementaires, me paraît de nature à limiter grandement notre capacité de contrôle de l’action du Gouvernement, alors que la majorité donne une importance essentielle à cet aspect de la rénovation des relations avec l’administration. Il faut bien prendre conscience que, dans ce genre de texte, le diable se niche dans les détails : la résistance de l’administration sera considérable et, je le répète, confier l’évaluation de l’expérimentation à une petite dizaine de députés plutôt qu’à l’ensemble de la commission spéciale me paraît très dommageable.

Mme la présidente Sophie Errante. Nous avons déjà abordé le sujet hier, je suis navrée.

M. Ugo Bernalicis. L’intervention précédente était largement à charge contre la fonction publique, considérée comme un ennemi, un frein, un blocage, bref, un problème. (Protestations.)

Mme Laure de La Raudière. Pas du tout !

M. Ugo Bernalicis. Je tiens à rappeler que la masse des fonctionnaires est favorable à la diminution des délais de traitement de tout un tas de procédures. Ils vivent la prolongation d’une procédure comme une souffrance.

Mme Laure de La Raudière. Certes !

M. Ugo Bernalicis. Vous voulez faire mieux avec moins de fonctionnaires – ce qui est contradictoire – alors que ce processus est en cours depuis quinze ou vingt ans, surtout depuis le lancement de la révision générale des politiques publiques (RGPP), et qu’il aboutit à un désastre, numérique ou pas.

Je reviens sur l’expérimentation concernant le service facturier, sur la dématérialisation des factures, une dématérialisation « native » – je vais employer des gros mots… –, qui signifie que la facture n’est pas numérisée mais dématérialisée dès sa conception. Est-on allé plus vite pour autant ? Non, parce qu’on a supprimé des emplois avant de constater la réalisation de gains de productivité – pour employer un autre gros mot que vous aimez, pour votre part, utiliser. Faut-il réunir une commission spéciale pour contrôler tout cela ? Il est très compliqué pour nous, qui appartenons à un petit groupe parlementaire qui n’a pas les moyens de la questure – peut-être cela viendra-t-il un jour –, de nous organiser pour mener de front les auditions de la commission spéciale, celles, pour chacun de nous, de sa commission d’appartenance, l’examen des textes de loi, etc. J’en profite pour vous faire remarquer que c’est un argument contre la diminution à 400 du nombre de députés : comment voulez-vous que nous exercions un contrôle digne de ce nom avec moins de parlementaires ? Je ne m’écarte pas du sujet : il s’agit bien ici du contrôle parlementaire.

De plus, je ne suis pas favorable à l’expérimentation qui nous est proposée ici. Nous présenterons d’ailleurs un amendement de repli visant à supprimer l’implication de l’inspection du travail dans ce type de contrôle.

Il faut bien nous comprendre et je regrette d’avoir attendu l’examen de l’article 16 pour aborder les questions politiques – mais c’est bien le fond de l’affaire : il faudra plus de fonctionnaires, or le projet de loi de finances pour 2018 n’y pourvoit pas, bien au contraire.

M. Dominique Da Silva. L’expérimentation a une vertu : celle de la méthode et de la simplification. Pour que les contrôles soient moins chronophages et moins gourmands en personnels pour l’administration, il faudrait en effet que les règles soient plus simples et beaucoup plus compréhensibles. L’expérimentation dont il est ici question nous montrera où l’on pourra faire des gains de productivité.

M. le rapporteur. Pour tout vous dire, je me suis moi-même posé la question de la durée de l’expérimentation et j’ai échangé sur le sujet avec le Gouvernement. Je suis plutôt favorable à un prochain amendement de Mme de La Raudière, qui vise à avancer la date de l’évaluation. Il faudrait ainsi que l’expérimentation, concernant les PME, dure bien quatre ans, mais qu’on puisse procéder à son évaluation six mois avant la fin. Nous aurons ainsi le recul nécessaire.

Je prends chacune de vos interventions, madame de La Raudière, pour une preuve d’amour – et je m’empresse de préciser : pour ce texte. (Sourires.) Vous avez bien raison de vous montrer attentive à l’évaluation. Nous l’avons évoqué hier au cours d’une réunion du bureau de la commission : nous nous sommes contentés de fixer quelques grandes lignes concernant le futur conseil de la réforme, précisant qu’il y aura un principe de spécialisation – et il est bon qu’on puisse charger tels collègues, au sein de la commission spéciale, de tel ou tel sujet –, ce qui n’exclut pas du tout l’organisation d’une réunion plénière. Nous avons d’ailleurs fixé une réunion, la semaine prochaine, avant même que le texte ne soit examiné en séance, afin que, une fois consultés les groupes respectifs auxquels appartiennent les membres du bureau de la commission, nous allions au bout de la discussion sur l’application de la réforme. Reste, j’y insiste, que je partage tout à fait votre volonté que la commission organise régulièrement des réunions plénières.

M. le secrétaire d’État. Mon avis est le même que celui du rapporteur : il faut pouvoir évaluer l’expérimentation au bout d’une période de trois ans et, par conséquent, l’expérimentation sur quatre ans nous paraît utile. Enfin, de même, là aussi, que le rapporteur, je suis favorable au prochain amendement de Mme de La Raudière visant à avancer de six mois la date de remise du rapport.

M. Alain Bruneel. Le rapporteur, eu égard à la discussion que nous avons eue précédemment sur la non-conformité de la liste des administrations impliquées dans le contrôle avec les stipulations de l’OIT, a proposé de retirer l’inspection du travail de ladite liste. Faut-il à cet effet prévoir un amendement pour la discussion en séance ou bien pouvons-nous procéder à ce retrait dès à présent ?

M. Laurent Saint-Martin. Je tiens à rassurer M. Bernalicis : même avec 120 000 fonctionnaires de moins, la France restera le pays pourvu du plus grand nombre de fonctionnaires en Europe et restera, en termes de fonctionnaires par habitant, parmi les premiers. Il s’agit bien ici d’améliorer la qualité du service public et non de lancer une énième RGPP qui, je vous le rappelle, consistait en des coupes budgétaires, soit une démarche radicalement différente de la nôtre. Le comité d’action publique 2022 (CAP 22) sera le lieu de ce débat et je serai ravi de l’avoir avec vous.

M. le rapporteur. En ce qui concerne l’OIT, monsieur Bruneel, je vous propose d’en discuter au moment de l’examen de l’amendement des députés du groupe La France insoumise.

La commission rejette ces amendements.

Puis elle en vient à l’amendement CS26 de M. Arnaud Viala.

M. Arnaud Viala. En écoutant le rapporteur et le secrétaire d’État, deux réflexions me viennent à l’esprit.

D’abord, du point de vue des attentes des entreprises, puisqu’il s’agit d’elles, le texte est loin d’être ambitieux. Quand on envisage de limiter la période des contrôles à neuf mois sur trois ans, cela représente en effet tout de même presque un tiers du total. Il faut en outre tenir compte du fait que pendant neuf mois l’entreprise en question a aussi des congés. J’ai très peur qu’en n’amendant pas le texte, nous donnions aux entreprises l’impression que nous aurons fait un tour pour rien.

Ensuite, les administrations dont il s’agit sont des administrations territoriales, régionales, et l’effort qu’on leur demande n’est donc pas national mais territorial. Rien ne nous empêche de demander le même effort à toutes les administrations de toutes les régions et ce ne sont pas les représentants nationaux de ces administrations qui peuvent contrevenir à cette volonté qu’exprimerait l’Assemblée nationale.

M. le rapporteur. Je ne suis pas sûr d’avoir compris votre second point, mon cher collègue. En attendant, nous allons avoir l’occasion d’évoquer le premier puisque vous allez défendre des amendements visant à réduire le délai de neuf mois. Celui-ci, je vous le rappelle, concerne les régions Hauts-de-France et Auvergne-Rhône-Alpes.

M. Arnaud Viala. Qu’il s’agisse d’un contrôle de la direction régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l’emploi (DIRECCTE), d’un contrôle de n’importe quelle administration, je n’imagine pas que l’article tel qu’il est rédigé conduira à une surdotation en personnels dans les régions Hauts-de-France et Auvergne-Rhône-Alpes. Aussi ces administrations régionales vont-elles procéder à cette expérimentation à moyens constants. Si elles le peuvent dans les deux régions citées, qu’est-ce qui empêche les mêmes administrations, à moyens constants, en Occitanie et dans les neuf ou dix autres régions de France, de faire la même chose ?

M. le rapporteur. Nous en avons déjà discuté. L’expérimentation va permettre de vérifier, précisément, si les administrations, à périmètre constant, à moyens constants, sont susceptibles ou non d’être déstabilisées, si la mise en place de la réforme cause des difficultés. Je le dis humblement – et je réponds par la même occasion à M. Bernalicis – : il faudra peut-être, ici ou là, renforcer les moyens de coordination. C’est bien pourquoi il est utile que nous votions ce texte parallèlement au CAP 22 : nous allons tâcher de savoir ce qui fonctionne, de savoir s’il faut plus de moyens ici et moins là du fait d’une meilleure réorganisation… Je maintiens donc fermement ma position : nous ne devons pas soumettre toutes les PME de France à l’expérimentation.

M. le secrétaire d’État. On sait que mettre en place une expérimentation et de nouveaux processus nécessite temps, énergie et réflexion. L’objectif que nous poursuivons avec la répartition sur le territoire des différentes expérimentations prévues par le texte consiste à veiller à ce qu’une même administration – vous avez cité la DIRECCTE – n’ait pas à mener sur son ressort territorial, vous avez raison de le rappeler, plusieurs expérimentations. Ainsi, dans les régions Auvergne-Rhône-Alpes et Hauts-de-France, elle portera sur le contrôle des entreprises et, dans d’autres régions, ces mêmes administrations pourraient être conduites à mener d’autres expérimentations. Si, après évaluation, elles se révèlent pertinentes, opportunes, l’idée est de les dupliquer mais cette fois sans la masse de travail nécessaire à la création des processus d’expérimentation.

M. Bruno Millienne. Les députés du groupe MODEM vont voter en faveur de l’amendement puisqu’il rejoint le nôtre. Mais j’avoue avoir du mal à comprendre l’argumentation du rapporteur et du secrétaire d’État. L’article 16 est vraiment attendu par les entreprises depuis je ne sais combien d’années. Elles aspirent à être libérées de la contrainte administrative que sont les contrôles et qui représentent 25 % de leur temps d’activité de production.

J’ai été sensible à l’argumentation de M. Viala selon lequel nous allons créer une distorsion de concurrence entre deux entreprises du même type, l’une sise à Lyon, par exemple, soumise à l’expérimentation, et l’autre en Île-de-France, qui ne le sera pas. En outre, les contrôles étant régionalisés, les administrations étant régionalisées, je ne vois pas en quoi, si l’expérimentation échoue dans les régions Auvergne-Rhône-Alpes et Hauts-de-France, elle réussirait en Île-de-France ou ailleurs. Pourquoi donc ne pas supprimer, tout simplement, la régionalisation de l’expérimentation et ne pas la prévoir pour l’ensemble du territoire national ?

La commission rejette l’amendement.

Puis elle examine l’amendement CS532 de M. Mohamed Laqhila.

M. Mohamed Laqhila. Dans l’article 16, il est question de la PME au sens européen du terme ; or on oublie qu’en France on a plutôt affaire à des entreprises de très petite taille, la majorité d’entre elles employant moins de trois salariés. Le présent amendement propose par conséquent que la durée cumulée des contrôles ne puisse dépasser un mois sur trois ans, afin d’adapter la durée des contrôles à la charge qu’elle représente pour les très petites entreprises (TPE), et afin d’établir une cohérence avec les dispositions en vigueur pour les entreprises admises au régime simplifié d’imposition, dispositions prévues par l’article L. 52 du livre des procédures fiscales.

M. le rapporteur. Vous aussi, monsieur Laqhila, vous aimez cette expérimentation et vous avez envie de la pousser à son maximum.

M. Mohamed Laqhila. Il ne faudrait pas, d’ailleurs, que ce ne soit qu’une expérimentation, il faudrait y aller carrément.

M. le rapporteur. Reste que proposer que la durée cumulée des contrôles ne puisse dépasser un mois sur trois ans serait à mon sens excessif.

M. Mohamed Laqhila. Cette mesure serait réservée aux TPE.

M. le rapporteur. J’entends bien, reste que cela me paraît excessif. J’en profite pour avancer un argument qui me semble pertinent sur la durée des contrôles et qui vaudra pour les amendements suivants qui visent à la réduire.

Ainsi, je comprends sincèrement qu’on considère que neuf mois, c’est déjà beaucoup. Nous en avons beaucoup discuté au cours des auditions. La définition de la durée de contrôle n’est pas évidente et c’est pourquoi une expérimentation est nécessaire. Le contrôle commence-t-il à partir du point de notification et s’achève-t-il avec la remise du rapport final ? S’agit-il de la durée effective de présence dans les entreprises ? Il va falloir le déterminer.

La durée d’un contrôle dépend de sa nature et peut se révéler très variable. Nos échanges avec les services des douanes sur le sujet ont été particulièrement intéressants. Je leur ai fait valoir qu’il ne faudrait pas prendre en compte le temps de présence effectif afin que l’on mesure bien de quoi l’on parle, mais le contrôle du début jusqu’à la fin, ce qui rend le délai de neuf mois raisonnable. À quoi ils m’ont répondu très justement qu’à vouloir trop réduire la durée du contrôle, on risque de priver les entreprises du temps qu’il est prévu de leur donner pour répondre – et l’administration tend en pratique à augmenter le temps octroyé aux entreprises pour répondre à un certain nombre d’informations, afin qu’elles puissent contester certains aspects d’un contrôle.

Il s’agit également pour l’administration de pouvoir engager telle ou telle procédure. Ainsi, les services des douanes doivent, de temps à autres, procéder à des prélèvements de matières afin ensuite de les faire analyser en laboratoire, ce qui prend un certain temps pendant lequel l’entreprise est certaine que les contrôleurs la laissent tranquille. Il nous revient par conséquent de bien clarifier le dispositif.

Il serait donc très difficile, de manière unilatérale, de limiter le contrôle – je rappelle que cette expérimentation est destinée à concerner toutes les administrations –, ce qui pourrait provoquer des effets préjudiciables aux entreprises elles-mêmes.

Je serai donc défavorable à tous les amendements visant à réduire le délai du contrôle. Je suis en revanche favorable à la fixation d’un cadre – de neuf mois, par exemple – qui serait un défi lancé aux administrations en vue d’une meilleure coordination entre elles.

M. le secrétaire d’État. Le Gouvernement est tout aussi défavorable à ce que la durée de contrôle soit diminuée et s’opposera donc à tous les amendements allant dans ce sens. Nous considérons, comme le rapporteur, que la durée de neuf mois, sur les trente-six de la période de référence, représente un bon équilibre. Je rappelle que nous nous situons ici dans un cadre expérimental et que nous gagnons en lisibilité en adoptant une référence unique quelle que soit la taille des entreprises concernées. En attendant les résultats de cette expérimentation, de pouvoir en mesurer les effets sur chaque territoire et sur le tissu économique, nous souhaitons garder cette lisibilité, maintenir ce que nous considérons comme, je le répète, un délai équilibré.

M. Arnaud Viala. Vous souhaitez, monsieur le rapporteur, maintenir une durée de contrôle suffisamment longue en contrepartie, en quelque sorte, d’une prolongation des délais de réponse de l’entreprise à l’administration. J’y vois un inconvénient majeur. D’abord, c’est faire preuve d’une bien faible ambition, j’y insiste. Ensuite, lorsqu’il y a contrôle – aucun des multiples exemples que je pourrais vous citer ne me vient à l’esprit –, un certain nombre d’opérations financières sont parfois suspendues ; or, allonger son délai de réponse, c’est aussi allonger la durée pendant laquelle elle ne perçoit pas les fonds qu’elle attend, elle ne perçoit pas l’aide qui lui a été destinée etc. Ce n’est en rien ce que nous souhaitons pour la compétitivité économique de nos entreprises. Aussi, méfions-nous d’une réforme censée améliorer leur sort et qui risque au contraire de l’aggraver : nous sommes ici en train de dériver.

M. Ugo Bernalicis. J’ai mal aux oreilles à chaque fois que j’entends qu’il faudrait lancer des défis aux administrations comme si on s’y ennuyait. (Protestations.) Elles sont donc sommées de se renouveler pour renouer avec l’envie de travailler… Ce que je constate, dans les administrations, c’est plutôt le contraire, et le défi à relever, c’est plutôt celui de la souffrance parce qu’elles n’ont pas les moyens d’accomplir une tâche qui pourrait être exaltante intellectuellement et humainement.

Or vous ne prenez pas cette dimension-là en compte dans le texte : vous agissez de manière dogmatique. L’incantation semble vous suffire : on va expérimenter de telle manière dans les Hauts-de-France en fixant tels seuils… Dans cette région, et je pense en particulier au département du Nord, qui est l’une des plus sous-administrées puisque le nombre de fonctionnaires par habitant y est inférieur à la moyenne nationale, j’imagine que vous allez renforcer les effectifs de fonctionnaires ! J’imagine que c’est ce que vous allez faire pour mener à bien cette expérimentation !

En fait, bien sûr que non, vous savez comme moi que ce n’est pas ce qui va arriver, que votre expérimentation va être menée à effectifs constants, voire avec des effectifs en baisse. Nous allons donc droit dans le mur. Il est problématique de vouloir, dans la précipitation, diminuer les contrôles : cela revient à vider de sens l’action des fonctionnaires qui tous ont le service de l’intérêt général chevillé au corps et qui se battent pour faire respecter la loi. Or vous êtes en train de leur faire un pied de nez.

La commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite les amendements identiques CS225 de Mme Véronique Louwagie, CS242 de M. Fabrice Brun, CS359 de M. Thibault Bazin, CS558 de M. Jean-Luc Lagleize et CS603 de M. Philippe Gosselin.

Mme Véronique Louwagie. L’amendement CS225 traite du sujet que nous venons d’évoquer et j’ai bien entendu les arguments du secrétaire d’État et du rapporteur. J’ajouterai qu’une entreprise de 250 employés et dont le chiffre d’affaires est de 50 millions d’euros, n’a rien à voir avec une entreprise de 10 employés et au chiffre d’affaires inférieur à 2 millions d’euros. Il importe de faire preuve de discernement. Le recours à l’expérimentation montre en tout cas que vous vous efforcez d’être pragmatiques. Reste qu’il serait opportun de prendre en compte la différence des situations et si un délai de neuf mois peut être considéré comme acceptable par des entreprises de 250 salariés et réalisant un chiffre d’affaires de 50 millions d’euros, il devient très long pour une micro-entreprise.

C’est pourquoi il est ici proposé de réduire le délai de neuf à six mois pour les entreprises de moins de 10 salariés.

M. Fabrice Brun. Il est très important de prendre en compte le cas des micro-entreprises, celles de moins de 10 salariés. Or, pour elles, une durée cumulée de contrôle égale à neuf mois est trop importante et, comme l’a souligné justement Emmanuel Maquet, le contrôle est source de fragilité et particulièrement dans les petites entreprises. Il est donc proposé de limiter cette durée à six mois sur une période de trois ans pour les TPE. Il nous faut nous adapter à ces entreprises de moins de 10 salariés tant il est vrai qu’elles constituent un gisement d’emplois, au cœur des territoires ; or desserrer un peu le garrot du contrôle aurait, à mon sens, quelque vertu car, dans les TPE, c’est très souvent le chef d’entreprise qui se trouve en première ligne et il faut trouver le bon équilibre entre la période où il doit rendre des comptes et celle où il peut travailler sereinement à la création de valeur ajoutée – cela ne fait pas de mal de le rappeler.

M. Thibault Bazin. J’ai bien compris que le rapporteur et le secrétaire d’État ne souhaitaient pas revenir sur la durée de contrôle. Nous devons néanmoins discuter du rapport à établir entre cette durée et la taille de l’entreprise et l’on pense en particulier, nos collègues Louwagie et Brun les ont évoquées, aux TPE. Les durées cumulées de contrôle doivent être adaptées à la taille des entreprises car de cette taille dépend leur capacité à répondre à ces contrôles. Il faut savoir que toutes les petites entreprises n’ont pas un contrôleur de gestion et leurs responsables nous font part de leur sentiment d’être tout le temps contrôlés, ce qui leur prend du temps au détriment de leur activité. Un grand quotidien national avait pris l’exemple d’une restauratrice ayant vécu, entre 2016 et 2017, un contrôle de l’administration fiscale, une visite de la répression des fraudes et une enquête de l’inspection du travail, soit sept mois de démarches au total. Dès lors, des contrôles, oui, mais pas au détriment du cœur de métier. Et l’on imagine assez bien que le poids d’un contrôle est plus important pour une entreprise de 9 salariés que pour une entreprise de 249 salariés ; c’est pourquoi je vous demande vraiment d’examiner cette question de la taille des entreprises.

Mme Florence Lasserre-David. Cet amendement vise lui aussi à limiter à six mois la durée cumulée des contrôles pour les TPE tout en la maintenant à neuf mois pour les PME.

M. Philippe Gosselin. Pour édifier une société de confiance, la confiance doit se diffuser à tous les niveaux, selon la méthode du ruissellement que prône le Président de la République, afin d’approcher au plus près des besoins des territoires. De ce point de vue, il faut distinguer entre les TPE et les PME : nombreuses sont les entreprises artisanales qui maillent les territoires, notamment ruraux, et qui ne disposent pas des mêmes services que les PME. Ce distingo est indispensable pour rendre la confiance et changer concrètement les choses ; il se traduit aussi par une différence de durée des contrôles. Fixer une durée de neuf mois pour les PME ne me gêne pas ; en revanche, la ramener à six mois pour les TPE permettrait de mieux convaincre en envoyant un signal fort.

M. le rapporteur. Je ne suis pas favorable à la modulation des durées de contrôle en fonction de la taille des entreprises. L’expérimentation porte sur une catégorie d’entreprises – les PME – et nous devons veiller à son caractère opérationnel et applicable. Gardons-nous de bâtir une usine à gaz : les administrations devront déjà relever un défi important en appliquant cette expérimentation, qui suscitera des difficultés de coordination entre elles. Songez à la complexité pratique auxquelles feraient face les administrations – car elles sont toutes concernées – s’il fallait appliquer une durée de neuf ou de six mois selon qu’il s’agit de PME ou de TPE ! Je suis donc très défavorable à une telle différenciation, ce qui ne signifie pas qu’il faille exclure toute idée de souplesse opérationnelle ou managériale. Je défendrai plus loin un amendement visant à encadrer cette expérimentation sur un plan qualitatif : en début de contrôle, l’administration quelle qu’elle soit pourra informer l’entreprise concernée de la durée pressentie du contrôle en fonction de sa taille et du domaine visé. Il me semble que cette solution est plus opérationnelle et plus souple qu’un encadrement de l’expérimentation dans la loi qui fixerait une durée différente de contrôle selon qu’il s’agit d’une TPE ou d’une PME.

M. le secrétaire d’État. Avis défavorable pour les mêmes raisons que celles que vient d’expliquer le rapporteur.

M. Arnaud Viala. Les arguments que vous exposez, monsieur le rapporteur, tendent à démontrer que le texte ne s’adresse pas tant aux entreprises qu’aux administrations ! Je n’ai rien contre l’administration, loin s’en faut – contrairement à ce que M. Bernalicis nous sert à chaque instant – mais traiter une très petite entreprise de la même manière qu’une entreprise de 250 salariés serait une hérésie alors même que l’on veut améliorer la condition des entreprises ! Considérer que l’on peut notifier un délai de contrôle à une TPE comme on le notifie à une PME revient à ignorer que le chef d’une très petite entreprise est tout à la fois dirigeant, ouvrier, secrétaire, homme de ménage, chauffeur, livreur, comptable et ainsi de suite. Comment lui notifier un contrôle de plusieurs mois pendant lesquels il devra produire des pièces, alors qu’il ne dispose pas d’un conseil juridique interne ? Le contrôle est une opération très complexe à appréhender pour une TPE. Je ne comprends donc pas votre argumentation, car elle aggrave le blocage existant. Mieux vaudrait simplement rejeter l’amendement, plutôt que d’exposer de tels arguments !

M. Philippe Gosselin. Les chiffres en jeu sont tout de même considérables : 250 salariés et 50 millions d’euros de chiffre d’affaires ! Chacun peut mesurer ce que cela représente dans son département ou sa circonscription. Les entreprises concernées in fine ne courront pas les rues : ce texte, que nous voterons ou non, exclut de fait la grande majorité des entreprises. J’entends bien l’argument du rapporteur selon lequel il ne faut pas compliquer les choses pour l’administration, que je respecte, mais s’agit-il ici de rendre la confiance à l’administration ou aux chefs d’entreprise ? La réponse va de soi : c’est aux chefs d’entreprise qu’il faut rendre confiance, et ce serait une manière de leur dire que nous les avons compris et que nous allons dans leur direction que de distinguer dans cet article les TPE, qui représentent la richesse de nos territoires, qui créent le plus grand nombre d’emplois et qui sont les plus réactives. Une entreprise de 250 salariés possède un service du personnel et différents services administratifs au sens large qui peuvent se mobiliser en cas de contrôle ; la situation est très différente dans une TPE, où le patron est en effet un mouton à cinq pattes qui se réjouit déjà beaucoup de pouvoir faire les choses du mieux qu’il peut. Je caricature sans doute, madame la présidente, puisque je vous vois dodeliner de la tête, mais peu d’entreprises de dix ou quinze salariés disposent de services complets de cette sorte.

Quoi qu’il en soit, si l’effet de seuil est érigé en argument, alors cosignons sur-le-champ quelques amendements pour supprimer les seuils applicables aux comités d’entreprise ou en matière fiscale : nous y verrons beaucoup plus clair, mais je crains que vous ne soyez pas d’accord sur ces sujets. En somme, j’entends l’argument de l’effet de seuil, mais il est à manier avec beaucoup de précaution et de discernement.

M. Julien Aubert. Au fond, monsieur le rapporteur, nos points de vue ne sont pas si éloignés. La première question qui se pose est assez simple : faut-il moduler la durée des contrôles en fonction de la taille des entreprises ? Peu nombreux seront ceux dans cette salle qui seront d’avis qu’il convient d’appliquer les mêmes règles à une entreprise de 250 salariés et à une entreprise de 3 salariés. Il faut néanmoins tenir compte de l’argument de l’opérationnalité soulevé par le rapporteur.

J’y apporterai deux réponses : d’une part, les services de l’État savent traiter la différence de taille des entreprises. Les services fiscaux, par exemple, ne traiteront pas de la même manière le dossier à fort enjeu d’un particulier assujetti à l’impôt sur la fortune et celui d’un contribuable ordinaire soumis à un contrôle de routine. De même, ils ne consacreront pas les mêmes moyens ni n’utiliseront les mêmes procédures selon qu’il s’agit d’une grande ou d’une petite entreprise. Ce qui vaut pour l’administration fiscale doit sans doute valoir pour d’autres administrations.

Ensuite, vous employez le terme « opérationnel » et vous avez raison, mais dans ce cas, à quoi sert l’expérimentation ? Dans mon esprit, une expérimentation sert précisément à vérifier le caractère opérationnel d’une mesure. Si elle ne l’est pas, il faut y renoncer ; de même, si elle ne l’est que partiellement, il sera toujours possible de réviser la loi. En revanche, il me semble incompatible de prôner une expérimentation pour tester une nouvelle mesure tout en s’interdisant dans le même temps son adoption au motif qu’elle ne serait pas opérationnelle. Les services de l’État ont montré depuis quinze ou vingt ans qu’ils savent faire preuve d’une plasticité suffisante pour s’adapter à une disposition qui n’est pas complètement nouvelle, puisque la notion de seuil figure déjà dans de nombreux codes.

M. Ugo Bernalicis. Je m’étonne d’entendre invoquer l’argument selon lequel l’administration fiscale est douée de la capacité de discernement, ses fonctionnaires sachant faire la différence entre le contrôle de particuliers selon qu’ils sont ou non assujettis à l’impôt sur la fortune ou d’entreprises selon leur taille. Est-il envisagé où que ce soit de faire confiance au discernement des fonctionnaires d’une administration d’État quelle qu’elle soit ? Croyez-vous vraiment que les fonctionnaires ne savent pas faire la différence entre une entreprise qui possède un service comptable, un service financier et des avocats, et une petite entreprise ? Bien sûr qu’ils savent faire cette différence ! Bien sûr que les administrations sont douées de discernement !

M. Philippe Gosselin. Ce n’est pas le sujet !

M. Ugo Bernalicis. De même, il va de soi que les administrations pratiquent déjà l’indulgence et ce que vous appelez le « droit à l’erreur ». Cessons donc de réinventer l’eau chaude à chaque occasion. En l’occurrence, vous souhaitez inscrire ce principe dans la loi, ce qui est tout à fait différent. Pourquoi ne pas inscrire le discernement dans la loi, en effet, mais pas avec les chiffres tels qu’ils sont proposés ! La loi distingue déjà entre les entreprises selon leur taille, et vous voudriez y ajouter des distinctions concernant le contrôle de l’application de la loi ? C’est aller très loin au point de marcher sur la tête !

M. Julien Aubert. Je constate que le souvenir du débat sur la Questure énerve profondément une partie de l’opposition… Permettez-moi néanmoins de répondre en deux points. Premièrement, il ne s’agit pas ici de discernement mais de procédures et d’organisation de l’État. En l’occurrence, l’administration fiscale répartit les contrôles en trois niveaux auxquels elle s’est naturellement adaptée ; encore une fois, il ne s’agit pas de discernement mais de procédures en vigueur.

D’autre part, le projet de loi emploie le terme « contrôles » au pluriel. Il ne vise donc pas seulement le cas où une seule administration martyriserait une pauvre TPE ; en pratique, la difficulté tient au fait qu’une même entreprise peut être simultanément ou successivement contrôlée par plusieurs administrations – toujours pour de bonnes raisons, mais le processus peut finir par s’apparenter à du harcèlement. Après un contrôle social, un contrôle fiscal, un contrôle d’hygiène puis un contrôle réglementaire de sécurité, peut-on encore vraiment travailler ? Il faut donc adopter le principe – d’une manière dont on peut discuter – selon lequel le contrôle est nécessaire mais ne doit pas dépasser un intérêt marginal. S’il empêchait une entreprise de fonctionner au point de la tuer, alors nous marcherions en effet sur la tête !

M. Jean-Charles Taugourdeau. Les administrations, monsieur Bernalicis, ne font preuve d’aucun discernement : songez aux inspecteurs du travail qui, à peine entrés dans un salon de coiffure, entreprennent de feuilleter le code du travail pour repérer tout ce qui pourrait clocher. Il s’agit pourtant de TPE !

M. Ugo Bernalicis. Ils ne sont tout de même pas des policiers !

M. Jean-Charles Taugourdeau. C’est dans le texte, cependant !

M. le rapporteur. Ne nous trompons pas de débat. La question des seuils, tout d’abord, n’est pas un tabou.

M. Philippe Gosselin. Nous en prenons bonne note !

M. le rapporteur. Vous le pouvez : Bruno Le Maire s’est exprimé en ces termes et nous examinerons une loi sur la croissance et la transformation des entreprises. Vos propos, monsieur Gosselin, sont quelque peu ambigus : vous laissez entendre que l’expérimentation est réservée aux entreprises de 250 salariés faisant 50 millions d’euros de chiffre d’affaires, alors qu’il s’agit de plafonds : toutes les entreprises se situant en-deçà de ces seuils sont concernées, y compris les TPE, cela va de soi. J’ai créé ma propre entreprise, passée de zéro à trente salariés, et je sais en quoi consiste l’emploi de comptable ou de commercial pour développer une entreprise.

Revenons néanmoins au débat sur le caractère opérationnel de l’expérimentation. Vous semblez faire croire qu’il est question de limiter à neuf mois la durée de contrôle d’une seule administration : ce serait décevant, je vous le confirme. La durée et la nature des procédures de contrôle varient déjà selon les administrations, qu’il s’agisse des URSSAF et de l’ACOSS ou de l’administration fiscale, et selon les entreprises concernées. L’expérimentation que nous proposons est plus ambitieuse que cela : elle vise la coordination entre toutes les administrations. C’est déjà très complexe. Pour les URSSAF, par exemple, la durée de contrôle ne dépassera pas un mois pour les petites entreprises, comme c’est déjà le cas ; il faudra coordonner cette durée avec l’intervention éventuelle d’une autre administration. Ne nous trompons donc pas : il ne s’agit pas de limiter les contrôles effectués par chaque administration mais par toutes les administrations. Ne boudons pas notre plaisir : une durée de neuf mois reste tout de même très ambitieuse !

La commission rejette les amendements identiques.

Puis elle examine, en discussion commune, les amendements 320 de M. Emmanuel Maquet, CS487, CS486, CS484 et CS483 de M. Mohamed Laqhila, et CS349 de M. Julien Dive.

M. Emmanuel Maquet. Cet amendement vise également à revenir sur la durée maximale de contrôle. Rappelons tout de même que le principe de la limitation de la durée des contrôles va indéniablement dans le bon sens. Si le contrôle est considéré comme un exercice relativement habituel dans les grandes entreprises, il représente une contrainte matérielle plus importante dans les TPE. Le but de l’amendement est de ramener cette durée de neuf à trois mois.

M. Mohamed Laqhila. Les amendements CS487, CS486, CS484 et CS483 sont défendus.

M. Julien Dive. Puisque vous marchez dans le bon sens, je vous propose d’aller plus loin. Loin de moi l’idée de me livrer avec vous à une surenchère consistant à chipoter sur un délai, mais je tiens à rappeler une réalité du monde de l’entreprise : les contrôles sont multiples, qu’ils concernent le chiffre d’affaires, la masse salariale, les équipements techniques ou encore les conditions de travail, et sont effectués par une multitude d’administrations, depuis l’URSSAF jusqu’à la DGCCRF, la DGFIP, l’inspection du travail et j’en passe. Autre élément de contexte : la préoccupation des chefs d’entreprise, qui ne sont pas toujours en mesure d’affecter un cadre ou un membre de leur équipe au suivi des contrôles. Vous proposez une durée de neuf mois qui va dans le bon sens, mais qui représente tout de même un quart du temps imparti, ce qui me semble excessif. Je vous propose donc par cet amendement de ramener cette durée à sept mois.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur et du Gouvernement, la commission rejette successivement les amendements.

Puis elle examine l’amendement CS344 de M. Guy Bricout.

M. Guy Bricout. Comme les précédents, cet amendement vise à limiter à quatre mois la durée cumulée des contrôles sur une période de trois ans dans les entreprises de moins de dix salariés, quel que soit leur chiffre d’affaires. Les TPE, en effet, ont peu de moyens à mettre à la disposition des vérificateurs ; une durée de quatre mois sur trois ans semble conséquente.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur et du Gouvernement, la commission rejette l’amendement.

Elle passe à l’amendement CS520 de Mme Sabine Rubin.

M. Ugo Bernalicis. Cet amendement vise à exclure l’inspection du travail du champ du dispositif. Nous avons évoqué la possibilité que ce texte contrevienne à certaines dispositions des conventions de l’Organisation internationale du travail (OIT). Pour éviter d’y contrevenir en prévoyant par exemple que l’inspection du travail est prioritaire, nous proposons tout simplement de l’exclure de la mesure. Ne prétendons tout de même pas, dans une commission comme celle-ci, que les contrôles représentent une souffrance superfétatoire ! J’ose espérer que le législateur se donne les moyens de contrôler l’application des lois qu’il adopte, et que les services de l’État y parviennent. Il est important que l’inspection du travail puisse faire son travail, précisément. L’actualité du droit du travail est suffisamment dense et complexe pour ne pas imposer une difficulté supplémentaire à l’inspection du travail, qui est déjà mal en point. Il aurait été merveilleux que le projet de loi de finances pour 2018 prévoie l’augmentation de ses moyens, mais tel n’a hélas pas été le cas, d’où ma proposition de la sortir du champ de la mesure.

M. le rapporteur. Je respecte vos interventions et m’emploie à y répondre sur le fond, monsieur Bernalicis ; en retour, respectez mes prises de position. Je me suis exprimé très clairement sur la nécessité des contrôles pour les entreprises mais aussi pour le respect de la concurrence. Nul ici n’en conteste l’intérêt.

Quant à l’inspection du travail, rassurez-vous : votre amendement est plus que satisfait puisque le projet de loi, dans sa version initiale, mentionnait l’obligation de respect des conventions internationales. C’est le Conseil d’État qui a conseillé au Gouvernement de supprimer ces mentions qui sont déjà satisfaites car les conventions internationales sont supérieures aux règles nationales. Il n’y a donc aucune remise en cause de l’action de l’inspection du travail. Soyons-y attentifs : même si je sais que telle n’est pas votre intention, je vous invite à participer au conseil de la simplification, qui met en place des expérimentations intéressantes au sujet desquelles nous devons être exigeants vis-à-vis du Gouvernement. D’un point de vue législatif, cependant, votre amendement est satisfait.

M. le secrétaire d’État. Je partage l’avis du rapporteur. L’inspection du travail est visée par les conventions liant la France à l’OIT et possède donc à ce titre un caractère particulier. Nous ne pensons pas qu’il soit nécessaire d’inscrire les dispositions que vous proposez dans la loi. En revanche, nous estimons que les contrôles effectués par l’inspection du travail occupent une place particulière et centrale, et que c’est autour d’eux que devront s’articuler un certain nombre d’autres contrôles. Nous veillerons à ce que les textes d’application tiennent compte de cette particularité. Je vous invite donc à retirer cet amendement ; à défaut, avis défavorable.

La commission rejette l’amendement.

Puis elle examine l’amendement CS345 de M. Guy Bricout.

M. Guy Bricout. Cet amendement vise à compléter l’alinéa 2 par la phrase suivante : « Il incombe dès lors à l’administration qui ne respecte pas les délais susmentionnés de préciser par écrit les motifs de l’absence d’application de ces dispositions ». Il appartient incontestablement à l’administration de s’expliquer sur l’absence de respect de la limitation de la durée, faute de quoi ce texte n’aurait guère d’intérêt.

M. le rapporteur. Avis défavorable : cet amendement ôterait une partie de sa portée à l’expérimentation que nous souhaitons, puisqu’il faudrait que les administrations se justifient de ne pas en respecter le cadre. Mettons déjà ce cadre expérimental en place avant d’imposer d’emblée aux administrations de se justifier.

M. le secrétaire d’État. Le Gouvernement comprend la préoccupation qui inspire cet amendement mais préfère en reporter l’application éventuelle après l’évaluation qui sera faite de l’expérimentation. Le nouveau droit issu de l’article 16, s’il est adopté par l’Assemblée nationale, sera déjà lourd de contraintes pour les administrations, dont il convient à ce stade de ne pas alourdir davantage les obligations procédurales.

Mme Laure de La Raudière. Je ne comprends ni la position du rapporteur ni celle du secrétaire d’État. L’amendement de M. Bricout vise à compléter l’alinéa 2, monsieur le rapporteur. Il doit donc se lire après les mots : « Cette limitation de durée n’est pas opposable s’il existe des indices précis et concordants de manquement à une obligation légale ou réglementaire ». Ce n’est que dans ce cadre que M. Bricout propose que l’administration explique pourquoi elle n’a pas respecté la durée de contrôle, ce qui me semble justifié. Il n’y a là aucune charge supplémentaire pour l’administration ; elle se contentera, lorsqu’il existe des indices précis et concordants de manquement à une obligation légale, de le dire. Je soutiens donc résolument l’amendement de M. Bricout, qui s’inscrit dans l’esprit du texte.

M. Arnaud Viala. Je le soutiens de même, en ajoutant qu’à défaut d’avoir abouti à la réciprocité entre les délais exigibles de l’administré et les délais de réponse de l’administration, que je souhaitais par mes amendements, nous pourrions instaurer une réciprocité en termes d’état d’esprit. Un administré n’étant pas en mesure de répondre dans les délais qui lui sont impartis peut essayer de faire valoir son droit à l’erreur et de discuter avec l’administration pour obtenir grâce ; qu’au moins l’administration, si elle ne parvient pas à répondre à l’administré dans les délais pour une raison explicable, lui écrive et ne le laisse pas dans l’inconnu.

Mme Véronique Louwagie. Cet amendement me semble en effet très intéressant, parce qu’il n’y aurait rien de pire que de laisser la possibilité à des administrations de ne pas expliquer les motifs retenus pour ne pas appliquer les délais de contrôle en cas de manquement. Préciser que la durée de contrôle n’est pas opposable sans donner les motifs de son non-respect provoquerait la suspicion et le doute. Pour restaurer la confiance avec les entreprises, il faut de la transparence. Pour ce faire, il faut expliquer le comment et surtout le pourquoi d’un dépassement de durée. Cet amendement me paraît donc de nature à maintenir la confiance ; sans explication, il n’y a plus de confiance.

M. Julien Aubert. J’ajoute un argument supplémentaire en renfort de cet amendement : celui de sa valeur statistique. Il faudra à terme tirer les leçons de cette expérimentation et déterminer ce qui a fonctionné ou pas. En obligeant l’administration à expliquer pourquoi elle n’a pas respecté les délais de contrôle le cas échéant, on disposerait d’une typologie des motifs qui nous permettra peut-être de distinguer entre les réponses selon les administrations, les types de contrôle ou les régions, d’agglomérer les principales raisons de dépassement et de réorienter le diagnostic. En effet, le non-respect d’un délai peut être dû à de nombreux facteurs : manque de moyens, désorganisation, incompréhension des textes… Ce type d’informations est nécessaire pour faire vivre l’administration du XXIe siècle et la science administrative.

M. Jean-Paul Mattei. Cet amendement de bon sens me semble sécuriser l’article sur le plan juridique. Il est important que l’administration puisse expliquer pourquoi elle s’affranchit du délai. C’est une question de prudence : le texte pose en effet un problème d’application, et l’administration doit justifier le manquement à une obligation légale ou réglementaire. Loin de dénaturer le texte, l’amendement le renforce et le sécurise en donnant des explications, et donc de la visibilité, aux entreprises.

M. le rapporteur. Cet échange utile permet de clarifier les choses. J’entends l’argument statistique et les autres arguments présentés. Je crois néanmoins qu’il n’est pas opportun d’insérer cet amendement à cet endroit de la loi. Lorsqu’il existe des indices précis et concordants de manquement à une obligation légale, la procédure change de nature. Prenons l’exemple de la DGCCRF : il arrive qu’une entreprise fasse l’objet de signalements en cours de contrôle relatif à la concurrence, ce qui empêche l’administration de livrer en temps réel les éléments dont elle dispose pour engager telle ou telle procédure. Nous ouvririons donc un champ de jurisprudence qui pourrait complexifier les choses et affaiblir la capacité de l’administration à corriger les problèmes, ce qui serait contraire à l’esprit qui inspire la limitation de la durée des contrôles. Dans la pratique, néanmoins, il va de soi que le bon sens doit inciter les administrations à justifier des dépassements de délais lorsqu’ils sont bénins. En revanche, il serait dangereux d’inscrire dans la loi, même à titre expérimental, l’obligation pour les administrations dans leur ensemble de justifier de chacune des dérogations qui sont faites. C’est la prudence législative qui motive mon avis défavorable.

M. Arnaud Viala. Le cas que vous citez, monsieur le rapporteur, ne sera pas soumis à l’expérimentation étant donné que l’alinéa 2 exclut les situations dans lesquelles il existe « des indices précis et concordants de manquement à une obligation légale ou réglementaire ». Il va de soi qu’il ne serait pas demandé à une administration tenue de se justifier sur un délai de communiquer l’ensemble des détails relatifs à un dossier, mais simplement d’expliquer à l’administré soumis à la vérification qu’une investigation complémentaire empêche de respecter le délai ; c’est faisable dans tous les cas de figure.

M. le rapporteur. C’est précisément l’alinéa 2 que l’amendement vise à compléter ; il vise donc exactement les situations dans lesquelles il existerait des « indices précis et concordants », sur lesquels l’administration aurait à se justifier. Sans doute pourrait-elle en effet expliquer dans un certain nombre de cas pourquoi les délais sont dépassés, mais pas dans d’autres. Je ne souhaite donc pas adopter une disposition systématique qui pourrait gêner l’administration.

M. Jean-Paul Mattei. Permettez-moi de vous demander une précision. Imaginons qu’un contrôle fasse apparaître un cas de non-respect des règles au sens de l’alinéa 2 : l’administration pourra alors prolonger les contrôles au-delà de la durée de neuf mois et s’affranchir des délais. Comment cela se passera-t-il concrètement ? Il me semble que vous allez mettre le feu – si j’ose dire – en matière de jurisprudence, car l’administration pourra être attaquée au sujet de l’application du texte. Il faut qu’elle puisse notifier les motifs de sa décision. J’entends beaucoup parler de contrôle, mais à la phase du contrôle s’ajoutent les notifications – une notion au sujet de laquelle le texte, en l’état, pose un problème rédactionnel. Il faudra bien que l’administration notifie à un moment ou à un autre que le délai de neuf mois n’est plus valable.

Mme Laure de La Raudière. Je rappelle en outre qu’il s’agit d’une expérimentation. Il serait donc plus équitable, réciproque et conforme à l’esprit du texte de prévoir cette explication. Si l’expérimentation révèle que cela présente une difficulté dans tel ou tel cas particulier, nous pourrons en modifier les termes lors de sa généralisation ; en attendant, nous avons intérêt à renouveler cette manière de fonctionner en imposant l’explication lors de l’expérimentation, afin que la mesure aille dans les deux sens. Il me semble donc judicieux d’adopter cet amendement.

M. Bruno Fuchs. L’une des causes de défiance entre les administrés et l’administration tient justement au fait que dans bien des cas, celle-ci se retranche dans son bon droit sans être obligée de s’expliquer. En l’état du texte, nous allons conforter ce réflexe initial, alors que l’on souhaite au contraire que l’administration s’exprime et maintienne des liens de communication aussi simples que possible avec les administrés. Cet amendement va donc dans le bon sens, surtout dans le cadre d’une expérimentation.

La commission rejette l’amendement.

La commission adopte successivement les amendements rédactionnels CS705 et CS706 du rapporteur.

Puis elle est saisie des amendements CS699 et CS700 du rapporteur, pouvant faire l’objet d’une présentation commune.

M. le rapporteur. Ces amendements, qui visent à bien encadrer les conditions de l’expérimentation, portent sur la durée du contrôle mené par l’administration à l’encontre d’une entreprise et la qualité de ce contrôle.

Les rapports de l’IGF et de l’IGAS ont en effet pointé les faiblesses qualitatives des contrôles. L’amendement CS699 prévoit que l’administration doit informer l’entreprise concernée de la durée pressentie du contrôle et justifier tout dépassement de la durée initialement prévue. Il ne porte pas sur les contrôles visés à l’alinéa 2, dans les cas où existent des indices précis et concordants de manquement à une obligation légale ou réglementaire.

L’amendement CS700 prévoit que l’administration transmet à l’entreprise concernée les conclusions du contrôle et une attestation mentionnant le champ et la durée de celui-ci. Cela permettra, monsieur Aubert, de produire des statistiques.

M. le secrétaire d’État. En l’état, le Gouvernement n’est pas favorable à l’ajout d’obligations supplémentaires pour les administrations. Nous considérons que le dispositif de l’article 16 est suffisamment lourd pour les services départementaux concernés. Nous suggérons de réfléchir, d’ici à l’examen en séance publique, à une disposition plus limitée, qui prévoirait que l’administration informe l’entreprise de la durée indicative de chaque contrôle et, le cas échéant, de sa prolongation, sans qu’elle ait à motiver le dépassement de la durée initiale. Avis défavorable sur l’amendement CS699.

Mme Laure de La Raudière. Monsieur le rapporteur, qu’entendez-vous par « justifie » ? Le terme me semble faible, dans la mesure où l’administration peut se contenter d’indiquer qu’elle a simplement besoin de davantage de temps. Il conviendrait de modifier, en commission ou en séance publique, l’amendement, en prévoyant que l’administration « donne les raisons à l’entreprise concernée des motifs du dépassement de la durée initiale prévue ».

Mme Jeanine Dubié. M. le rapporteur nous avait demandé de retirer nos amendements à l’article 2, qui prévoyaient que la réunion de fin de contrôle devait être formalisée par écrit, au bénéfice de l’amendement CS700.

Je regrette qu’une telle disposition ne soit prévue que dans le cadre de l’expérimentation. La réunion de synthèse a lieu uniquement sous forme orale, ce qui crée souvent de la confusion et de l’incompréhension, et entraîne la contestation des éléments lorsqu’ils parviennent à l’intéressé. Je ne comprends pas que cette réunion ne puisse pas faire simplement l’objet d’un écrit de portée générale.

Mme Véronique Louwagie. C’est un fait, nous débattons beaucoup des délais. Ces amendements apportent une ouverture intéressante puisqu’ils permettent au public de prendre connaissance de la procédure utilisée par l’administration et de ses justifications.

Pour autant, je m’interroge, avec Laure de La Raudière, sur les suites que peut donner l’entreprise à une telle information. Que se passe-t-il si elle n’est pas d’accord avec la justification fournie par l’administration ? Peut-il y avoir débat contradictoire, recours, contentieux ?

M. Mohamed Laqhila. L’administration informe l’entreprise de la durée pressentie du contrôle et doit justifier tout dépassement de la durée prévue. Nous voterons cet amendement de bon sens, qui répond à nos préoccupations.

M. Laurent Saint-Martin. Après avoir longuement parlé des délais, nous devons être cohérents et inscrire dans le dur cette mesure qui porte sur les contrôles. Le groupe REM votera pour.

M. le secrétaire d’État. La principale difficulté ne tient pas au fait d’informer l’entreprise de la durée pressentie de chaque contrôle – nous ne sommes plus dans la durée cumulative – mais de motiver le dépassement de la durée initialement prévue.

Il arrive en effet que les contrôles mettent à jour des éléments de nature à entraîner une procédure pénale. Si l’administration se trouve tenue de donner les raisons qui l’amènent à prolonger le contrôle, cela fournira à l’entreprise une indication sur le risque de procédure pénale qu’elle encourt. Or nous ne voudrions pas compromettre la possibilité, pour l’administration, d’ouvrir une procédure.

Sans aucun doute, cela fera débat dans l’hémicycle. Nous essaierons de faire d’autres propositions qui concilient l’objectif poursuivi par le rapporteur et l’impératif de nourrir certaines procédures pénales.

M. Laurent Saint-Martin. Merci pour ces précisions, monsieur le secrétaire d’État. Nous maintenons néanmoins notre position car il est important d’adopter un amendement sur l’obligation de l’administration à donner une durée indicative pour les entreprises qui subissent des contrôles. Peut-être faut-il trouver un juste milieu qui permettrait de ne pas divulguer la nature de la prolongation mais au moins que l’entreprise concernée puisse se préparer à cette durée pour qu’elle évalue le temps qu’elle devra consacrer à ce contrôle.

Mme Véronique Louwagie. Les députés Les Républicains voteront ces amendements.

M. Jean-Paul Mattei. Ces amendements sont intéressants. Il me semble qu’il peut y avoir des anomalies en amont qui entrent dans le cadre de l’alinéa 2 de l’article 16 et qui permettent à l’administration de s’affranchir des délais sans pour autant déboucher sur une procédure pénale. S’il doit y avoir procédure pénale, c’est un autre contentieux qui s’ouvre.

Mme Laure de La Raudière. Nous examinons un article qui prévoit une expérimentation. Si nous voulons faire correctement des expérimentations, il faut savoir quelles sont les limites de l’exercice. Si l’expérimentation ne porte que sur ce que l’on est certain d’accomplir, autant ne pas en faire, et appliquer tout de suite la mesure au niveau national.

J’aimerais que le rapporteur précise ce qu’il entend par le terme « justifie », car je trouve que sa prudence est extrême et en retrait par rapport aux annonces du Gouvernement et aux ambitions de ce texte.

Le groupe UDI, Agir et Indépendants votera ces amendements.

M. le rapporteur. Je souhaite le maintien de ces deux amendements, ce qui n’empêchera pas des discussions si le Gouvernement souhaite les sous-amender d’ici à leur examen en séance publique.

Madame de La Raudière, justifier, c’est bien donner les raisons. Cela dit, je suis ouvert à toute proposition de sous-amendement qui préciserait cette justification.

Il me semble que cet amendement est le bon point d’équilibre entre les discussions que nous venons d’avoir et la position du Gouvernement. Je respecte l’idée que les administrations puissent garder la main en cas d’indices précis et concordants de manquements. C’est pour cela que l’amendement qui visait à modifier l’alinéa 2 me gênait. L’alinéa que je vous propose d’ajouter permettra précisément de fixer le cadre général, c’est-à-dire que l’on doit justifier le dépassement, sans réduire la portée de l’alinéa 2.

M. le secrétaire d’État. Favorable à l’amendement CS700.

La commission adopte successivement les amendements CS699 et CS700.

Puis elle examine, en présentation commune, les amendements CS460 et CS463 de Mme Laure de La Raudière.

Mme Laure de La Raudière. L’amendement CS460 est un amendement de précision rédactionnelle.

Le projet de loi prévoit que cette limite ne s’applique pas aux contrôles destinés à s’assurer du respect des règles prévues par le droit de l’Union européenne. Le présent amendement propose de ne cantonner cette exception qu’aux contrôles obligatoires en application des règles prévues par le droit de l’Union européenne.

M. le rapporteur. La formulation choisie découle de nos engagements européens. Pour vérifier la bonne application du droit de l’Union européenne, il convient non seulement d’exclure les contrôles que la France doit obligatoirement réaliser en application d’une norme européenne, mais aussi ceux destinés à vérifier la bonne application des règles prévues par le droit de l’Union européenne.

Votre amendement n’est pas seulement rédactionnel ; il entraîne une vraie modification sur laquelle j’émets un avis défavorable.

M. le secrétaire d’État. Le Gouvernement considère également que la modification rédactionnelle est assez radicale. Il est donc défavorable à cet amendement, pour les mêmes raisons que celles évoquées par le rapporteur.

Mme Laure de La Raudière. J’avais bien compris le texte, mais j’avais l’espoir que les exclusions étaient seulement liées au contrôle obligatoire prévu par le droit européen. Donc, on restait dans un champ de neuf mois pour tous les textes applicables, notamment aux entreprises. Comme beaucoup de textes applicables aux entreprises sont issus du droit européen, cela réduit considérablement le champ de l’expérimentation. Là encore, comme il s’agit d’un champ expérimental, j’aurais aimé que les neuf mois comprennent les textes européens, sauf naturellement pour les contrôles obligatoires.

En excluant tous les textes européens et l’ensemble de la réglementation européenne applicable aux entreprises, on réduit complètement la portée de l’article 16, ce qui est dommage.

Mon amendement CS463 procède de la même philosophie. Le projet de loi prévoit que cette limite ne s’applique pas aux contrôles destinés à s’assurer du respect des règles préservant la santé publique, la sécurité́ des personnes et des biens ou l’environnement. Comme on exclut tous ces domaines ainsi que le droit européen et qu’on ne limite pas cette exclusion aux contrôles obligatoires, cela laisse un champ infini de dépasser les neuf mois. Les entreprises vont pouvoir subir trois ans de contrôles sur trois ans. Je le répète, comme on est dans un champ expérimental, faisons l’expérimentation jusqu’au bout.

M. le rapporteur. Il paraît justifié de maintenir dans ce champ d’exception les contrôles qui permettent de vérifier l’application des règles préservant la santé publique, la sécurité des personnes et de biens ou l’environnement. Vous dites que les entreprises pourront subir trois ans de contrôle sur trois ans ; c’est excessif. Tout le champ de l’URSSAF, du fisc, des douanes – à l’exception du champ européen en ce qui concerne ces dernières – rentrera dans l’expérimentation et aura un impact réel pour les PME.

M. le secrétaire d’État. Avis défavorable, pour les mêmes raisons que précédemment.

La commission rejette successivement les amendements CS460 et CS463.

La commission adopte l’amendement rédactionnel CS758 du rapporteur.

Elle est ensuite saisie de l’amendement CS224 de Mme Véronique Louwagie.

Mme Véronique Louwagie. Cet amendement va dans le même sens que celui que j’avais précédemment déposé à l’article 15. Il s’agit à nouveau de préciser que l’évaluation qui sera faite de l’expérimentation comportera une partie sur l’impact du dispositif sur les délais administratifs.

M. le rapporteur. Sur le fond, je suis favorable à cet amendement.

M. le secrétaire d’État. Avis de sagesse.

La commission adopte l’amendement CS224.

Puis, suivant l’avis favorable du rapporteur et du secrétaire d’État, elle adopte l’amendement CS868 de Mme Laure de La Raudière.

L’amendement CS692 de M. Laurent Saint-Martin est retiré.

La commission adopte l’article 16 modifié.

*

Article 17

(article L. 243-6-7 [nouveau] du code du travail)

Création d’un médiateur en matière de recouvrement des cotisations et contributions sociales

Cet article vise à mettre en place une procédure nouvelle de médiation en matière de recouvrement des cotisations et contributions sociales en vue de faciliter la résolution des différends en amont de toute procédure précontentieuse ou contentieuse.

V. PrÉsent dans de nombreux champs de la protection sociale, le mÉdiateur fait dÉfaut en matiÈre de recouvrement

a. La médiation est un mode courant de résolution des litiges dans le champ de la protection sociale

La médiation est entendue comme le mode de résolution des litiges par lequel les parties choisissent de s’en remettre à un tiers dont l’autorité repose uniquement sur capacité à produire des solutions qui emportent leur conviction.

Reconnue depuis longtemps comme un moyen efficace de traitement de situations très conflictuelles entre les usagers et l’administration (par exemple, lorsque la communication est rompue), la médiation s’est étendue à de nombreux champs (médiateur du cinéma ([60]), médiateur de la SNCF, du CNRS ([61]), …). Son institutionnalisation, souvent prévue par voie législative ou réglementaire, s’est systématisée avec la création du Médiateur de la République en 1973, devenu en 2011 le Défenseur des droits.

S’agissant du champ de la protection sociale, de nombreux régimes ou organismes se sont dotés d’un médiateur ou d’un conciliateur afin d’éviter les procédures contentieuses. Les modalités d’organisation de ces mécanismes de médiation sont synthétiquement retracées ci-dessous.

En ne disposant pas d’un médiateur institutionnalisé, la branche recouvrement apparaît donc comme relativement singulière.

b. La procédure permettant de contester les contributions et cotisations dues à une URSSAF ou à une caisse ne laisse pas de place à la médiation

Le droit en vigueur prévoit pour la branche recouvrement l’application des seules règles du contentieux général de la sécurité sociale, lequel offre trois voies de contestation ou de réclamation, nécessairement successives :

– l’employeur dispose même sans texte de la possibilité de réaliser un recours gracieux contre une décision de l’URSSAF ou de la caisse de sécurité sociale chargée du recouvrement ([64]) ;

– si ce premier recours auprès des services de l’union ou de la caisse demeure infructueux, il doit préalablement à toute action judiciaire saisir la commission de recours amiable (CRA) prévue à l’article R. 142-1 du code de la sécurité sociale qui formule un avis repris par le conseil d’administration de l’union ou de la caisse ;

– si cette décision est défavorable ou qu’aucune décision n’est intervenue dans un délai d’un mois, l’employeur peut exercer un recours devant le tribunal des affaires de sécurité sociale (TASS) contre cette décision de rejet explicite ou implicite (art. R. 142-4 et R. 142-6 du code de la sécurité sociale).

Ce dispositif qui existe pour l’ensemble des branches de la sécurité sociale demeure cependant mal calibré pour traiter de situations qui, sans poser de difficultés juridiques particulières, nécessitent l’intervention d’un tiers en raison de leur dimension personnelle. Par ailleurs, le contrôle de légalité très étroit exercé la mission nationale de contrôle (MNC) de la Direction de la sécurité sociale (DSS) sur les décisions des CRA ainsi que les délais de la procédure devant celles-ci ne leur permettent pas de jouer ce rôle de conciliation, invitant ainsi le législateur à compléter l’ensemble de la procédure par une structure nouvelle plus souple à mettre en œuvre.

La nécessité de créer un médiateur, soulignée par le rapport des députés Bernard Gérard et Marc Goua en 2015 ([65]), s’est concrétisée par une expérimentation réussie au sein de l’URSSAF de la région Île-de-France. Ainsi, sur les 500 demandes de médiation formulées, 262 se sont révélées recevables et 209 ont trouvé une issue favorable soit 80 % ([66]), réduisant d’autant les procédures précontentieuses et contentieuses.

C’est cette expérimentation que le présent article entend généraliser.

VI. La crÉation d’un mÉdiateur doit permettre de rÉsoudre les diffÉrends en amont des procédures prÉcontentieuses et contentieuses

Le premier alinéa place le nouvel article L. 243-6-7 ainsi créé dans une section du code de la sécurité sociale consacrée aux droits des cotisants.

Le I de cet article expose les caractéristiques générales de cette nouvelle possibilité de recourir à la médiation.

Le deuxième alinéa détermine ainsi le champ de la médiation :

– elle doit concerner un différend entre l’employeur et l’URSSAF ou la caisse générale de sécurité sociale titulaire de la créance portant sur le recouvrement des contributions et sociales dues ; il peut s’agir d’une remise de majorations de retard, de l’engagement de frais d’huissiers liés à un dysfonctionnement au sein de l’URSSAF, d’une demande de délivrance d’attestation de vigilance ou de régularité, ou encore d’une remise dettes ([67]) ;

– ce mode de résolution spécifique du différend est exercé auprès d’un médiateur, lequel constitue dès lors un tiers par rapport à l’employeur et à l’organisme ; celui-ci a dès lors vocation à disposer de moyens spécifiques lui permettant d’être directement sollicité.

Le troisième alinéa précise le mode de nomination et le positionnement du médiateur. Celui-ci est nommé par le directeur de l’organisme concerné et il est « placé auprès de lui ». Cette formulation vise à assurer que le médiateur est soustrait dans le cadre de son activité à toute relation hiérarchique, à l’exception du directeur, au sein de l’union ou de la caisse lorsqu’il exerce son activité.

Ce mode de nomination correspond aux solutions retenues dans les deux expérimentations menées au sein de l’URSSAF Île-de-France et plus récemment au sein de l’URSSAF Bretagne. Celle-ci ne présage pas de la qualité de la personne nommée puisqu’un agent de l’union et un chef d’entreprise avaient été respectivement choisis. Le renvoi au directeur comme autorité de nomination de même que la nécessité d’une proximité fonctionnelle avec celui-ci sont justifiés par la fonction du médiateur, qui doit pouvoir dialoguer et convaincre les services.

Si cette liberté dans le choix du médiateur constitue une souplesse appréciable en l’absence de profil de médiateur unanimement reconnu comme incontournable, le rapporteur jugerait opportun de préciser dans la loi, a minima par renvoi à un dispositif réglementaire d’application, les garanties offertes par le médiateur en termes de formation, de compétence, d’impartialité ou encore de confidentialité.

Le quatrième alinéa fixe les missions du médiateur. Celui-ci est chargé de réexaminer la situation en vue de formuler des recommandations pour le traitement de la réclamation de l’employeur qui sont adressées au directeur ou aux services de l’organisme.

Le médiateur exerce ainsi un regard neuf et extérieur sur la demande en vue de proposer des conclusions pratiques. Ce nouvel examen, réalisé en partenariat avec l’employeur et les services, n’a pas vocation à donner au médiateur la possibilité de ré-instruire complètement le dossier mais d’en comprendre les principaux facteurs de blocage, par exemple lorsque ceux-ci sont de nature personnelle.

Le médiateur fait connaître à l’organisme les mesures qu’il préconise en vue d’obtenir une résolution rapide et non-contentieuse du différend. Dans l’expérimentation francilienne, 87 % de ces avis ont été suivis par l’organisme permettant d’éviter des procédures plus lourdes en 2016 ([68]).

Le II de ce nouvel article L. 243-6-7 annoncé au cinquième alinéa du présent article fixe les conditions d’engagement et les limites à la procédure de la médiation.

Le sixième alinéa prévoit en effet que la réclamation transmise au médiateur doit avoir été précédée d’une démarche de l’employeur auprès de l’organisme. La médiation présente dès lors comme toutes les autres procédures précontentieuses et contentieuses un caractère subsidiaire : le médiateur n’a pas vocation à traiter de difficultés qu’un simple échange avec l’organisme est susceptible de régler. À l’instar de ce qui avait été prévu dans l’expérience francilienne, il est souhaitable que cette notion de réclamation préalable soit entendue largement et qu’elle ne soit pas soumise à un formalisme particulier.

Le septième alinéa conditionne l’engagement de la médiation à l’absence de mise en œuvre préalable ou concomitante d’une procédure contentieuse, d’une demande de rescrit, d’une transaction ou d’un contrôle.

Le huitième alinéa précise enfin que si l’une de ces quatre démarches est entreprise postérieurement à la saisine du médiateur, elle met fin à la médiation.

Ces dispositions rappellent ainsi le positionnement spécifique de la médiation qui ne se substitue pas aux autres voies de règlement du litige (CRA, saisine du TASS, transaction) et perd son sens si l’employeur sollicite les services pour l’application des règles juridiques dans le cadre du rescrit. Lorsqu’une de ces démarches concurrentes est mise en œuvre, le réclamant est donc réputé avoir renoncé à la médiation.

L’instauration de la médiation constitue une solution particulièrement bienvenue pour compléter la palette de solutions à la disposition de l’employeur en vue d’obtenir une résolution satisfaisante de son litige avec la branche recouvrement.

Un tel changement aussi pragmatique qu’attendu participe de cette culture de l’accompagnement qui doit compléter et enrichir la culture régalienne du prélèvement social. En vue de sa pleine réussite, une vigilance particulière devra être portée à l’effort de sensibilisation et de formation des agents des services à cette nouvelle approche, à la souplesse de la procédure ainsi qu’au choix des médiateurs qui doivent recueillir la confiance des organismes ainsi que celle des employeurs.

VII. La position de la commission spÉciale

Outre un amendement rédactionnel du rapporteur, la commission spéciale a adopté un amendement à l’initiative du groupe La République en Marche précisant que la procédure de médiation était suspensive des délais de recours du cotisant de même que des délais de prescription opposables à l’administration.

*

La commission est saisie de l’amendement CS887 du rapporteur.

M. Stanislas Guerini, rapporteur. Il s’agit d’un amendement rédactionnel.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État chargé de la fonction publique. Avis favorable.

La commission adopte l’amendement CS887.

Elle examine ensuite l’amendement CS785 de Mme Jeanine Dubié.

Mme Jeanine Dubié. Lors de son audition par la commission spéciale, mercredi dernier, le défenseur des droits s’est félicité de la mise en place d’un médiateur au sein de chacun des organismes de recouvrement du régime général de sécurité sociale, mais il a regretté que cette médiation ne soit pas ouverte en cas de procédure contentieuse ou de contrôle en cours. L’amendement vise à supprimer les alinéas 7 et 8 afin de permettre que des personnes ayant saisi les juridictions à titre conservatoire puissent bénéficier d’une médiation.

M. le rapporteur. Avis défavorable. La suppression pure et simple des alinéas 7 et 8, qui prévoient l’incompatibilité de la médiation avec les procédures de contrôle, de transaction, de contentieux et de rescrit, me semble excessive.

M. le secrétaire d’État. Avis défavorable. Il convient que l’usager choisisse entre le recours contentieux et la médiation. Il ne nous semble pas opportun que ces deux procédures puissent être utilisées simultanément.

Nous serons en revanche favorables aux amendements qui visent à suspendre le recours contentieux pour que le médiateur soit saisi.

L’amendement est retiré.

La commission examine, en discussion commune, les amendements CS812 de M. Laurent Saint-Martin, et CS464 Mme Laure de La Raudière.

Mme Stéphanie Kerbarh. L’amendement CS812 vise à suspendre les délais de recours en cas d’engagement d’une procédure de médiation au sein des organismes de recouvrement du régime général de sécurité sociale. Il s’agit de rendre la médiation plus attractive, car nous savons qu’elle permet de résoudre 90 % des litiges.

Les délais relatifs aux recours précontentieux et contentieux seraient suspendus, ainsi que les délais de prescription en matière de recouvrement en faveur de l’administration. Ce dispositif, déjà en vigueur dans le droit commun, s’appliquerait au médiateur au sein des URSSAF.

Les arguments qui pourraient nous être opposés s’agissant des risques de recours abusifs à la médiation ne sont pas fondés, car la suspension est prévue pour une période précise : si la médiation n’aboutit pas, la procédure se poursuit.

Mme Laure de La Raudière. Mon amendement a le même objet que celui que vient de défendre ma collègue et sur lequel je m’interroge toutefois : concerne-t-il bien tous les recours pouvant être exercés à l’encontre de décisions faisant l’objet de la saisine du médiateur concerné ?

M. le rapporteur. Je suis favorable à l’amendement CS812, et je rassure Laure de La Raudière : la rédaction de cet amendement est plus précise que celle du CS464, et elle vise bien à suspendre l’ensemble des délais de recours contentieux. L’amendement défendu par Mme Kerbarh permet de plus à l’administration de recouvrer des créances liées au contentieux en cours, ce qui permettra d’éviter les usages dilatoires de la médiation. En ce sens, il est particulièrement équilibré.

M. le secrétaire d’État. Pour les mêmes raisons, le Gouvernement est favorable à l’amendement CS812.

L’amendement CS464 est retiré.

La commission adopte l’amendement CS812.

Elle en vient à l’amendement CS829 de M. Laurent Saint-Martin.

Mme Stéphanie Kerbarh. Cet amendement permet de garantir une éthique dans la conduite de la mission du médiateur, alors même que ce dernier est désigné par le directeur de l’organisme de recouvrement et placé auprès de lui.

Des précisions devront être apportées par décret s’agissant des garanties encadrant l’exercice de la médiation, notamment en matière de formation préalable, de compétences requises, d’indépendance, d’impartialité et de confidentialité dans le traitement des réclamations et la formulation des recommandations.

M. le rapporteur. Sur le fond, je suis très favorable aux objectifs de l’amendement qui vise à encadrer l’activité et le fonctionnement du médiateur, mais nous avons un problème sur la forme, sachant il n’est pas prévu de publier un décret pour mettre en place le médiateur. En conséquence, je propose que vous retiriez l’amendement et que nous procédions à un travail de réécriture afin d’insérer directement dans la loi les garanties évoquées.

M. le secrétaire d’État. Je demande également le retrait de l’amendement pour que le travail dont parle le rapporteur puisse se faire. Cet échange pourrait aboutir soit au dépôt d’un nouvel amendement d’ici à la séance publique, soit à la rédaction d’un décret en Conseil d’État.

L’amendement est retiré.

La commission adopte l’article 17 modifié.

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Article 17 bis (nouveau)

Expérimentation d’une médiation de dialogue entre entreprises et administrations

La commission spéciale a adopté à l’initiative du rapporteur un amendement portant article additionnel relatif à une médiation de dialogue généraliste entre entreprises et administrations.

Il s’agirait en effet de renforcer la résolution préventive des litiges au-delà des dispositifs spécifiques de médiation qui existent au sein des administrations et du dispositif de médiateur des entreprises qui a vocation à résoudre les différends entre entreprises. En vue de créer cette fonction « charnière », il est donc proposé une expérimentation qui permettra de déterminer les conditions dans lesquelles ce nouveau dispositif pourra être coordonné aux médiations pré-existantes ainsi que la structure la mieux à même de le porter. Un élargissement des fonctions actuelles du Médiateur des entreprises, service à compétence nationale du ministère de l’Economie, pourrait ainsi être envisagée.

L’expérimentation est prévue pour quatre ans et s’appliquera dans certaines régions et dans certains secteurs d’activités selon des modalités fixées par voie réglementaire.

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Puis elle est saisie de l’amendement CS696 du rapporteur.

M. le rapporteur. La médiation fonctionne bien : dans neuf cas sur dix, elle permet de régler les conflits latents. Tout ce que nous pouvons faire pour développer la médiation partout où elle n’existe pas correspondra à l’esprit du projet de loi.

Mon amendement vise à instaurer, à titre expérimental, dans un territoire donné, pour un secteur économique précis, un médiateur généraliste, placé sous l’égide du médiateur des entreprises, qui interviendrait dans les relations entre les entreprises et les administrations.

Ce mécanisme est de nature à permettre un très fort développement de la transaction.

M. le secrétaire d’État. Avis favorable.

Mme Laure de La Raudière. Monsieur le rapporteur, je voterai l’amendement, mais il suscite plusieurs questions.

Avons-nous vraiment besoin d’inscrire ce dispositif dans la loi ? Il pourrait être adopté sans que nous lui donnions une existence juridique. Je me souviens que le médiateur bancaire a été créé sans assise juridique particulière.

Par ailleurs, si cette médiation est à ce point précieuse, pourquoi nous contenter d’une expérimentation et ne pas la généraliser, par exemple en élargissant les compétences du médiateur des entreprises qui n’intervient aujourd’hui que dans les relations entre les entreprises ?

M. le rapporteur. Il est un peu contradictoire de demander pourquoi nous passons par la loi tout en évoquant la possibilité de généraliser le dispositif.

Il me semble utile d’encadrer l’expérimentation en prenant une mesure législative. Je suis convaincu que l’intervention du médiateur des entreprises a du sens dans ce contexte – je l’évoque d’ailleurs dans l’exposé sommaire de l’amendement –, mais elle n’entre pas dans ses attributions actuelles, vous le précisiez vous-même. C’est la raison pour laquelle je propose d’avancer prudemment en choisissant un format expérimental : il n’est pas évident que ce dispositif fonctionne, je le dis avec une certaine humilité.

La commission adopte l’amendement.

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Après l’article 17

La commission est saisie de l’amendement CS658 de M. Laurent Saint-Martin.

Mme Stéphanie Kerbarh. Il vise à inscrire dans la loi la fonction de médiateur de la mutualité sociale agricole (MSA), qui existe depuis 1999. Le médiateur de la MSA est chargé de traiter les litiges avec les assurés, dès lors que ces litiges n’auraient pas été résolus par un recours amiable auprès de leur caisse d’affiliation.

Si ce médiateur existe bel et bien, son inscription dans la loi permettrait de conforter sa position et de pérenniser son existence. Le législateur affirmerait que la médiation devient la norme dans les relations entre administration et usagers.

M. le rapporteur. Comme pour l’amendement précédent, je suis très favorable sur le fond – je précise que la MSA est demandeuse, et que, pour ma part, je souhaite que la médiation se mette partout en place. En revanche, s’agissant de la forme, on m’indique que l’amendement risque de tomber sous le coup de l’article 40 de la Constitution. Je suggère en conséquence de le retirer à ce stade, et d’en discuter avec le Gouvernement qui pourrait le reprendre à son compte.

M. le secrétaire d’État. Je demande le retrait de l’amendement. Notre position comporte peut-être une nuance par rapport à celle du rapporteur, car nous nous interrogeons sur l’opportunité de donner une base légale à l’existence du médiateur dès maintenant. N’est-il pas préférable de poursuivre l’expérimentation afin d’approfondir l’expertise en cours ? J’espère que nos échanges nous permettront d’avancer sur ce sujet.

L’amendement est retiré.

La commission examine l’amendement CS346 de M. Guy Bricout.

M. Guy Bricout. Il vise à compléter le deuxième alinéa de l’article L. 1331- 1 du code de la sécurité sociale par les mots : « et contresigné par le directeur de l’organisme ». Maints chefs d’entreprise ignorent, parfois en toute bonne foi, que leurs pratiques relèvent du travail dissimulé. Il convient donc de leur accorder certaines garanties procédurales évidentes.

M. le rapporteur. Avis défavorable. Votre intention est bonne En proposant un contreseing qui permet d’accroître la collégialité de la décision, votre intention est bonne, mais la décision peut d’ores et déjà faire l’objet d’un recours hiérarchique auprès du directeur visé dans l’amendement. Vous risquez de créer une obligation qui se transformera en une opération formelle : le directeur de l’URSSAF signera, à la chaîne, des décisions classées dans un parapheur.

M. le secrétaire d’État. Si l’amendement n’est pas retiré, le Gouvernement y sera défavorable. Je complète le propos du rapporteur en précisant que le texte que vous mentionnez, en ouvrant la possibilité d’opérer des saisies conservatoires, vise à sécuriser le recouvrement des cotisations dues par les fraudeurs qui organisent leur insolvabilité. Il resterait sans effet sur les cotisants de bonne foi que l’amendement semble défendre, mais qui, de fait, ne sont pas en situation de se voir appliquer des mesures de saisies dès lors qu’ils n’ont pas contrevenu gravement à la loi.

L’amendement est retiré.

La commission en vient à l’amendement CS321 de M. Emmanuel Maquet.

M. Emmanuel Maquet. Il s’agit de donner aux URSSAF la possibilité de moduler, dans certains cas bien identifiés et sous certaines conditions, les sanctions prévues en matière de travail dissimulé.

Lorsque le redressement concerne la requalification d’une situation de travail indépendant en travail salarié, et dès lors que toutes les cotisations et contributions sociales dont est redevable le travailleur indépendant ont été versées au régime, l’URSSAF n’appliquerait pas l’annulation rétroactive sur cinq ans des réductions ou exonérations de cotisations dont l’employeur a bénéficié pour ses propres salariés, sauf intention frauduleuse manifeste ou récidive.

M. le rapporteur. Je comprends l’intention, mais le dispositif va trop loin. Nous devons nous montrer extrêmement prudents en matière de travail dissimulé et préserver des équilibres. Ce texte ne doit en aucun cas marquer le moindre recul dans la lutte engagée dans ce domaine.

Il est vrai que des sanctions parfois excessives peuvent être prononcées, mais votre solution l’est aussi, car elle reviendrait à ne plus appliquer aucune des sanctions prévues.

Peut-être cet amendement pourrait-il être retravaillé d’ici à la séance publique ? En l’état, j’y suis, en tout cas, défavorable.

M. le secrétaire d’État. Je demande le retrait de l’amendement. À défaut, mon avis serait défavorable. Monsieur le député, votre solution est trop radicale : en voulant mettre fin à la disproportion de certaines sanctions, vous les supprimez totalement. Une telle disposition risquerait de laisser croire que le droit à l’erreur vaut autorisation de triche ou de fraude. Nous tenons à préserver un équilibre sur ce sujet.

L’amendement est retiré.

La commission passe à l’amendement CS332 de M. Guy Bricout.

M. Guy Bricout. Je propose qu’en cas de litige portant sur des cotisations de sécurité sociale, des majorations de retard, ou encore sur la contribution sociale généralisée, le cotisant soit invité à se faire entendre, s’il en émet le souhait, devant la commission de recours amiable (CRA), suivant des modalités fixées par décret.

Une telle solution permettait de revaloriser le rôle de ces commissions, et de renforcer la procédure contradictoire. Dès lors que le dossier serait bien expliqué et débattu, on aboutirait à une solution rapide évitant aux URSSAF des procédures longues et inutiles.

M. le rapporteur. Avis défavorable. Je rappelle que préalablement à tout contentieux devant les tribunaux des affaires de sécurité sociale, le cotisant doit saisir la commission de recours amiable dont les missions sont prévues par voie réglementaire, ce qui pose des problèmes formels s’agissant de l’amendement.

Sur le fond, la saisine constitue un recours administratif préalable obligatoire et non un pré-procès qui allongerait une procédure déjà parfois trop longue. Nous ne devons pas transformer ce dispositif de filtrage en un premier prétoire – d’autant que nous n’aurions pas la garantie que l’audition du cotisant par la commission ne modifierait pas la nature des décisions.

M. le secrétaire d’État. Même avis. Une disposition identique a été rejetée lors de l’examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale, il y a quelques semaines, en particulier parce qu’elle méconnaissait le rôle des CRA qui ne constituent pas des juridictions, mais des instances de recours administratifs. Comme le soulignait la Cour des comptes dans l’un de ces rapports annuels, l’intervention orale de la personne concernée devant ces commissions aurait pu modifier la nature ces dernières.

La commission rejette l’amendement.

Elle examine l’amendement CS333 de M. Guy Bricout.

M. Guy Bricout. En cas de litige portant sur des cotisations de sécurité sociale, des majorations de retard, ou encore sur la contribution sociale généralisée, la commission de recours amiable a la faculté de faire appel, afin de l’éclairer dans ses décisions, à des personnes extérieures choisies pour leurs compétences dans le domaine concerné.

Il est nécessaire que le citoyen ait confiance dans ses administrations en cas de contrôle. Il convient donc que la procédure contradictoire et le dialogue soient améliorés. Il apparaît nécessaire d’introduire au sein des commissions de recours amiables, des personnes qualifiées eu égard à leur connaissance de la matière : experts-comptables, avocats spécialisés en droit de la sécurité sociale…

M. le rapporteur. Avis défavorable. Je rappelle que la commission peut d’ores et déjà s’appuyer sur les services de l’URSSAF. De plus, l’ensemble des éléments transmis par le cotisant, y compris des éléments d’expertise juridique, sont examinés par la CRA.

M. le secrétaire d’État. Même avis.

La commission rejette l’amendement.

Elle en vient à l’amendement CS338 du même auteur.

M. Guy Bricout. Il vise à assurer une transparence en faveur du cotisant qui a le droit de connaître le motif des décisions de refus le concernant.

M. le rapporteur. L’amendement est satisfait. La motivation des sanctions administratives est déjà prévue par voie réglementaire.

S’agissant par exemple des URSSAF, le décret du 8 juillet 2016 dit « droits des cotisants » prévoit que la lettre d’observations qui précède le redressement contient « les considérations de droit et de fait qui constituent leur fondement, et, le cas échéant, l’indication du montant des assiettes correspondant, ainsi que pour les cotisations ou contributions sociales l’indication du mode de calcul et du montant des redressements et des éventuelles majorations et pénalités ».

M. le secrétaire d’État. L’amendement est satisfait par les textes réglementaires relatifs au fonctionnement des CRA. Nous demandons son retrait.

La commission rejette l’amendement.

Elle examine, en discussion commune, les amendements CS316 et CS317 de M. Emmanuel Maquet.

M. Emmanuel Maquet. L’amendement CS316 vise à supprimer l’article L. 243-6-5 du code de la sécurité sociale qui formalise juridiquement le dispositif de transaction entre les organismes de recouvrement et les entreprises cotisantes, prévu dans le cadre de procédures de contrôle et de recouvrement des cotisations et contributions sociales.

Cette mesure allant l’encontre de la volonté de simplification du Gouvernement, est de nature à complexifier plutôt qu’à sécuriser les relations entre les URSSAF et les entreprises.

L’amendement CS317 est un amendement de repli qui propose de revisiter le dispositif de la transaction URSSAF.

M. le rapporteur. Je suis défavorable à l’amendement CS316. La seule suppression de l’article L. 243-6-5 du code de la sécurité sociale ne permet pas juridiquement à une URSSAF à procéder à la transaction sans procédure particulière. Il serait de toute façon inopportun qu’elle ne soit plus encadrée, car il est évident que les cotisations et contributions sociales occupent une place particulière due à la fois aux prestations qu’elles financent et à l’égalité des entreprises devant les charges publiques. La transaction ne peut avoir lieu dans les conditions de droit commun ; elle doit demeurer très encadrée.

Je suis également défavorable à l’amendement CS317. Je ne peux adhérer à la démarche consistant à élargir à l’excès le champ de la transaction – les cotisations et contributions légalement prévues sont dues par l’entreprise, et il ne serait pas bienvenu de laisser une URSSAF revenir sur ce point à partir de critères peu clairs. Je n’adhère pas davantage à la démarche consistant à confier le contrôle de ces décisions à l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale : l’ACOSS est une « tête de réseau », mais il revient à l’État d’assurer la tutelle d’une mission « régalienne » ainsi que le contrôle de légalité des décisions.

M. le secrétaire d’État. Je suis défavorable à la suppression de l’encadrement des transactions proposé par le premier amendement. Je partage aussi l’avis du rapporteur sur l’amendement de repli, et j’ajoute que l’ACOSS étant la caisse nationale des URSSAF, elle serait juge et partie si on lui confiait le soin d’encadrer les transactions.

La commission rejette successivement les amendements.

Elle est saisie de l’amendement CS339 de M. Guy Bricout.

M. Guy Bricout. Il vise à prévoir qu’en cas de difficultés rencontrées au cours de la vérification, le cotisant a la faculté de s’adresser « à l’interlocuteur désigné par le directeur de l’organisme ». Aujourd’hui, en cas de contrôle, le cotisant ne peut s’adresser qu’à l’inspecteur chargé de la vérification. Certes, une procédure contradictoire a été prévue, mais devant le même inspecteur, qui changera donc rarement d’avis. Il serait judicieux d’améliorer le dialogue en faisant intervenir une tierce personne.

M. le rapporteur. Avis défavorable. « En cas de difficultés », le cotisant peut présenter un recours hiérarchique, et bénéficier, si cette étape n’a pas été fructueuse, d’un dispositif de médiation avant un accès éventuel à la CRA. Sur le plan opérationnel, je vois mal comment on pourrait fonctionner avec un contrôleur et son « double ».

M. le secrétaire d’État. Même avis.

La commission rejette l’amendement.

Elle passe à l’amendement CS334 du même auteur.

M. Guy Bricout. Il faut prévoir que, lorsque le contrôle est effectué au sein de l’entreprise, les documents ou supports d’information ne peuvent être emportés par l’inspecteur qu’après autorisation du cotisant.

M. le rapporteur. Avis défavorable. Je ne pense pas qu’il soit nécessaire de légiférer sur ce sujet qui est sans doute de nature réglementaire.

Les documents ne doivent évidemment être emportés qu’avec le consentement du cotisant. Dans la pratique, les contrôleurs photocopient les documents qui les intéressent afin de pouvoir les traiter efficacement. Si certains documents sont soustraits à une entreprise, nous avons affaire à un dysfonctionnement administratif, et il doit exister des sanctions spécifiques en la matière. Je suis opposé à un dispositif qui pourrait créer du contentieux sur des points formels relatifs à la soustraction de documents.

L’amendement entend également donner la possibilité d’un débat oral et contradictoire avec l’inspecteur du recouvrement. Je rappelle que le droit existant prévoit une période contradictoire de trente jours, à la suite de l’envoi de la lettre d’observations, durant laquelle le cotisant peut répondre point par point, par écrit.

M. le secrétaire d’État. Avis défavorable. Nous sommes totalement en accord avec les arguments du rapporteur.

La commission rejette l’amendement.

Elle examine l’amendement CS336 de M. Guy Bricout.

M. Guy Bricout. Actuellement, les contrôles visant les entreprises versant des rémunérations à moins de dix salariés ou les travailleurs indépendants ne peuvent dépasser une période supérieure à trois mois, comprise entre le début effectif du contrôle et la lettre d’observations. Ce principe est entouré de beaucoup d’exceptions. Alors que l’on cherche à valoriser la PME, cette disposition devrait être élargie aux entreprises de moins de cinquante salariés.

M. le rapporteur. Avis défavorable. Ce n’est pas sans raison que le délai de trois mois s’applique uniquement aux plus petites entreprises. Modifier les seuils reviendrait à presser les autres, en réduisant le temps de contrôle, ce qui pourrait créer des effets de bord. Par ailleurs, je vous renvoie à l’expérimentation prévue à l’article 16.

M. le secrétaire d’État. Défavorable. Le délai de trois mois est parfois trop bref pour permettre le respect des principes de la procédure contradictoire. Nous sommes attachés au maintien de l’équilibre qui nous semble avoir été trouvé à l’article 16.

La commission rejette l’amendement.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, elle rejette également l’amendement CS335 de M. Guy Bricout.

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Article 18

Habilitation du Gouvernement à préciser et à harmoniser la rectification des déclarations en matière de prestations sociales

I. Le dispositif proposÉ

Cet article vise à habiliter le Gouvernement à procéder à une revue complète des procédures de rectification en cas de notifications d’indus en vue de limiter les procédures de récupération.

Constituent des sommes indûment perçues les prestations versées en méconnaissance des règles de niveau législatif ou réglementaire qui prévoient leurs conditions d’attribution. Or, les « indus » résultent souvent d’erreurs déclaratives des bénéficiaires ou de l’omission involontaire d’un changement de situation ayant une incidence sur le versement de la prestation.

Les procédures de récupération de ces sommes indûment perçues mobilisent d’importants moyens de gestion pour les organismes et sont vécues très difficilement par les bénéficiaires, qui sont parfois dans des situations financières difficiles. La récupération consiste ainsi souvent à prélever sur les versements ultérieurs la somme en cause ([69]) dans la limite d’une fraction insaisissable correspondant au montant du revenu de solidarité active (RSA).

Il paraît donc doublement préférable de favoriser la rectification de ces erreurs déclaratives, comme le propose le présent article.

Son premier alinéa fixe ainsi la durée de l’habilitation à 18 mois qui correspond au champ très large des procédures à modifier.

Les trois alinéas suivants précisent le champ de l’habilitation :

● Le deuxième alinéa autorise le Gouvernement à créer par voie d’ordonnance un droit à la rectification pour les bénéficiaires de prestations et minima sociaux lorsque celui-ci n’existe pas encore.

Ce droit a donc vocation à s’exercer sur un champ très large qui concerne à la fois les prestations versées par les organismes de sécurité sociale et les prestations relevant de la solidarité nationale financées par l’État ou les départements.

La rectification doit cependant avoir lieu avant qu’un recouvrement ou qu’un recours gracieux soit engagé.