rapport sur le projet de loi, après engagement de la procédure accélérée, pour un Etat au service d’une société de confiance (n°424).

● Le troisième alinéa autorise le Gouvernement à harmoniser et, le cas échéant, modifier par voie d’ordonnance les règles fixant le contenu des notifications d’indus afin que celles-ci indiquent la possibilité d’exercer le droit à la rectification.

Les disparités des règles en la matière contribuent à une faible lisibilité des dispositifs et à des inégalités en fonction des prestations perçues.

● Le quatrième alinéa précise que l’exercice du droit de rectification n’a pas pour effet de priver l’administration compétente de son droit de recouvrer les sommes indûment perçues. Celle-ci doit seulement tenir compte des nouveaux éléments mis à sa disposition par le bénéficiaire de la prestation.

Le cinquième alinéa prévoit un délai de dépôt du projet de loi de ratification de trois mois après la publication de l’ordonnance.

Le rapporteur soutient cette évolution qui répond au souci partagé par le Défenseur des droits dans son dernier rapport d’une meilleure lisibilité des règles de recouvrement de ces prestations sociales indûment versées. L’existence d’une juxtaposition de règles applicables en matière de rectification et de notification des indus et des facultés de rectification est en effet préjudiciable par elle-même à l’effectivité de ces droits et garanties pour les administrés.

Le lancement de ce considérable chantier technique qui a vocation à embrasser l’ensemble du champ de la protection sociale et modifie des dispositions de niveaux tant législatifs que réglementaires ne pourra que profitablement incomber au Gouvernement, dans l’intérêt de l’ensemble des bénéficiaires de prestations sociales.

II. La position de la commission spÉciale

La Commission spéciale a adopté cet article modifié par trois amendements rédactionnels du rapporteur.

*

La commission adopte successivement les amendements rédactionnels CS888, CS889, CS890 du rapporteur.

L’amendement CS693 de M. Laurent Saint-Martin est retiré.

La commission adopte l’article 18 modifié.

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Après l’article 18

La commission examine l’amendement CS562 de M. Mohamed Laqhila.

M. Mohamed Laqhila. Il vise à supprimer une disposition du code des relations entre le public et l’administration, qui exclut les organismes de sécurité sociale et Pôle emploi de l’obligation de respecter une procédure contradictoire préalable lorsqu’une erreur est constatée par l’administration – dans de telles conditions, l’administré n’a pas la possibilité de formuler des observations qui permettraient d’éviter un contentieux.

M. le rapporteur. Je demande le retrait de l’amendement, monsieur Laqhila, car je crains qu’il n’ait pas la portée que vous souhaitez lui donner, notamment parce que vous surestimez la spécificité de la situation des organismes de sécurité sociale et de Pôle Emploi.

La disposition que vous visez exclut les cas où il est statué sur une demande. or il s’agit du « cœur de métier » des organismes de prestations sociales. Elle exclut également les entités que vous avez citées pour les autres demandes, à l’exception des sanctions administratives.

Il me semble en conséquence que, s’agissant des prestations servies, les organismes sont hors champ, même avec cet amendement, au même titre que d’autres administrations qui statuent sur des demandes. S’agissant des sanctions administratives, les entités visées ont toujours été dans le champ de l’obligation de motivation.

L’amendement est satisfait au regard du droit effectivement applicable aux organismes du champ de la protection sociale.

M. le secrétaire d’État. À défaut d’un retrait, nous serons défavorables à l’amendement pour les mêmes raisons que celles présentées par le rapporteur.

Le code de la sécurité sociale prévoit, bien évidemment, une procédure contradictoire en cas de correction contestée. Mettre en place cette procédure avant que le montant de la correction soit établi, ne nous semble pas opérationnel pour des corrections mineures que l’on compte en milliers. Pour les cas les plus complexes, l’amendement est satisfait.

L’amendement est retiré.

La commission en vient à l’amendement CS592 de M. Bruno Fuchs.

M. Bruno Fuchs. Les personnes fragilisées à un moment de leur vie peuvent devenir particulièrement vulnérables au point d’être mises en danger et d’entraîner parfois leurs propres enfants avec elles.

Lors de changements de situations personnelles, un certain nombre de prestations sociales sont suspendues le temps que l’administration instruise le dossier et calcule le montant des nouveaux droits. Une telle interruption, même temporaire, représente un réel danger de précarité pour ces personnes et bien souvent pour leurs enfants. C’est le cas, par exemple, lors d’un divorce, lorsque l’un des conjoints se retrouve seul avec des enfants à charge.

Afin d’éviter la précarisation des bénéficiaires, nous proposons que le Gouvernement nous présente un rapport sur la possibilité d’une avance sur droits des prestations sociales en cas de changement de situation personnelle.

M. le rapporteur. Je salue l’intention généreuse et louable qui motive l’amendement, mais l’article 18 du projet de loi, qui facilite d’ores et déjà la rectification des informations dont dispose l’administration, permettra d’éviter le recouvrement ultérieur d’indus. Il me semble que cela va assez loin en la matière.

Vous proposez que l’administration assume, en quelque sorte, le rôle d’une banque auprès des personnes en situation difficile. Même si l’intention est louable, je le répète, une telle disposition irait trop loin par rapport à l’objet du projet pour un État au service d’une société de confiance. Je demande le retrait de l’amendement.

M. le secrétaire d’État. Pour les mêmes raisons, je demande le retrait de l’amendement. Un certain nombre d’efforts sont consentis pour permettre une meilleure réactivité des administrations qui calculent les prestations, tant en ce qui concerne les aides personnalisées au logement (APL) – grâce à la prise en compte des revenus sur douze mois avec la déclaration sociale nominative –, que dans le cadre de ce que nous avons appelé « dites-le nous une fois », dispositif qui permet aux administrations et aux organismes de prestations sociales de partager des informations et d’actualiser plus rapidement le calcul des prestations.

M. Bruno Fuchs. Le problème n’est pas tant lié à la réactivité de l’administration qu’au temps incompressible nécessaire pour que la personne concernée réunisse les pièces justifiant de sa nouvelle situation. L’article 18 ne couvre pas la totalité des cas en question. Il faut parfois quinze jours, ou même un ou deux mois avant de réunir toutes ces pièces.

M. le rapporteur. Je ne suis pas favorable à la pratique d’avances que vous proposez. Je suis en conséquence défavorable à la demande de rapport sur le sujet et à l’amendement.

La commission rejette l’amendement.

*

Article 19 Habilitation du Gouvernement à prendre des dispositions expérimentales relatives aux chambres d’agriculture

I. État des lieux

A. L’appui aux exploitants agricoles en matiÈre réglementaire

En raison du poids considérable et croissant des réglementations applicables aux activités agricoles, en matière sanitaire et environnementale notamment, le droit européen a prévu que les États membres mettent en place un système de conseil agricole (SCA) visant à conseiller ses bénéficiaires en matière de gestion des terres et des exploitations et portant au moins sur certaines des obligations réglementaires qui y sont relatives. Cette obligation est prévue à l’article 12 du règlement (UE) n° 1306/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 relatif au financement, à la gestion et au suivi de la politique agricole commune et abrogeant les règlements (CEE) n° 352/78, (CE) n° 165/94, (CE) n° 2799/98, (CE) n° 814/2000, (CE) n° 1200/2005 et n° 485/2008 du Conseil.

L’objectif du SCA est de mieux sensibiliser les bénéficiaires, d’une part, au lien entre les pratiques agricoles et la gestion des exploitations et, d’autre part, aux normes environnementales, au changement climatique, aux bonnes conditions agricoles des terres, à la sécurité des aliments, à la santé humaine, animale et végétale et au bien-être animal.

S’agissant de la France, un tel système a été institué par une instruction ministérielle du 25 septembre 2015 ([70]). L’étude d’impact précise qu’à la fin de l’année 2016, cinq chambres d’agriculture participaient aux réseaux habilités à cet effet par les préfets de région. Selon les informations transmises à votre rapporteur, elles comprennent les chambres régionales des régions Auvergne-Rhône-Alpes et Occitanie et les chambres départementales du Cher et du Calvados.

La multiplication des normes, qui deviennent, de surcroît, de plus en plus complexes et changeantes, applicables au secteur agricole, a été notamment établie par le rapport « Normes agricoles : retrouver le chemin du bon sens » du sénateur Daniel Dubois au nom de la commission des affaires économiques du Sénat, en date du 29 juin 2016 ([71]). Il indiquait que les agriculteurs étaient aujourd’hui « au bord de l’overdose normatif ». Interrogé par votre rapporteur sur ce point, le Gouvernement a quant à lui indiqué que « la conduite d’une exploitation agricole s’est beaucoup complexifiée au cours des dernières années », que « les règles spécifiques liées à la politique agricole commune notamment se sont multipliées », et que « le respect de la conditionnalité des aides, la mise en œuvre du verdissement, le respect des bonnes conditions agri-environnementales, les conditions d’accès ou d’éligibilité aux aides nécessitent de maîtriser les différentes procédures ».

B. la rÉgionalisation du rÉseau des chambres d’agriculture

À l’instar des autres réseaux consulaires que sont celui des chambres de commerce et d’industrie et celui des chambres de métiers et de l’artisanat, les chambres d’agriculture ont été historiquement organisées au niveau départemental. L’organisation et les missions du réseau des chambres d’agriculture sont fixées au titre Ier du livre V de la partie législative du code rural et de la pêche maritime.

Le réseau des chambres d’agriculture se compose des chambres départementales d’agriculture, des chambres régionales d’agriculture et de l’Assemblée permanente des chambres d’agriculture.

L’article L. 511-3 du code rural et de la pêche maritime dresse la liste des compétences des chambres départementales :

– elles assurent l’élaboration de la partie départementale du programme régional de développement agricole et rural ;

– elles contribuent à l’animation et au développement des territoires ruraux ;

– elles participent à la définition du projet agricole élaboré par le représentant de l’État dans le département mentionné à l’article L. 313-1 ;

– elles sont associées à l’élaboration des schémas de cohérence territoriale, des schémas de secteur et des plans locaux d’urbanisme ;

– elles peuvent être consultées, dans leur champ de compétences, par les collectivités territoriales, au cours de l’élaboration de leurs projets de développement économique.

L’article L. 512-1 du même code dresse la liste des compétences des chambres régionales :

– elles assurent l’élaboration et la coordination dans les régions des programmes régionaux de développement agricole et rural ;

– elles assurent l’harmonisation des conditions d’emploi des personnels des chambres d’agriculture de la région, dans le respect des dispositions statutaires et dans un cadre négocié avec les organisations représentatives du personnel ;

– elles orientent, structurent et coordonnent les actions des chambres départementales d’agriculture, en définissant une stratégie régionale, dans le respect des orientations nationales, et en adoptant le budget nécessaire à la mise en œuvre de cette stratégie, et assurent à leur bénéfice, dans des conditions définies par décret, des missions juridiques, administratives et comptables ainsi que des actions de communication ;

– elles contribuent à l’élaboration des orientations de la politique contractuelle entre l’État et les régions, des schémas d’aménagement du territoire et de gestion des ressources naturelles intéressant les régions ;

– elles sont consultées lors de l’établissement des contrats de plans régionaux de développement des formations et de l’orientation professionnelles des jeunes et des adultes ;

– elles contribuent, dans leur champ de compétences, à l’élaboration des programmes régionaux européens et de la politique des régions dans le domaine économique.

Le texte actuel de cet article résulte de la loi n° 2014-1170 du 13 octobre 2014 d’avenir pour l’agriculture, l’alimentation et la forêt, qui a amorcé un mouvement de régionalisation du réseau des chambres d’agriculture. L’article 89 de cette loi a, en effet, ajouté parmi les missions des chambres régionales celle d’harmoniser les conditions des personnels des chambres de la région et celle de définir une stratégie régionale. Il a également transféré aux chambres régionales des missions juridiques, administratives et comptables et des actions de communication.

En outre, les articles L. 511-4 et L. 512-2 du même code confient aux chambres régionales et départementales des missions en matière d’animation et de développement des territoires ruraux.

L’étude d’impact indique que certains groupes de chambres d’agriculture, notamment celles des régions Bretagne, Pays-de-la-Loire et Normandie envisagent de poursuivre ce mouvement de régionalisation en transférant à leur chambre régionale des compétences aujourd’hui exercées par les chambres départementales.

Les réseaux des CCI et des CMA sont également touchés par ce mouvement de régionalisation, qui a été amorcé, les concernant, par la loi n° 2010-853 du 23 juillet 2010 relative aux réseaux consulaires, au commerce, à l’artisanat et aux services, et approfondi par la loi n° 2016-298 du 14 mars 2016 relative aux réseaux des chambres de commerce et d’industrie et des chambres de métiers et de l’artisanat.

C. la situation financiÈre des chambres d’agriculture

Selon le rapport de la mission d’évaluation et de contrôle sur les chambres consulaires, leurs missions et leur financement, publié le 16 septembre 2015 ([72]), les ressources des chambres d’agriculture sont réparties de la façon suivante :

– la taxe additionnelle à la taxe sur le foncier non bâti (TATFNB) : 292 millions d’euros en 2014, soit 42 % des recettes des chambres. Cette taxe couvre près de 80 % des dépenses de personnel ;

– les prestations assurées auprès des agriculteurs, des entreprises agroalimentaires, des collectivités..., à hauteur de 25 % des ressources ;

– les contrats et conventions, subventions (État, collectivités territoriales, Union européenne), à hauteur de 21 % des ressources ;

– les autres ressources représentent 9 % des ressources totales.

La Cour des comptes a consacré des développements, dans son rapport public annuel publié en février 2017, aux chambres d’agriculture ([73]). Elle y indiquait qu’ « alors qu’elles ont longtemps bénéficié d’une situation financière confortable, les chambres d’agriculture sont entrées dans une période d’instabilité, entraînant une dégradation de leur équilibre financier global. » Les résultats nets cumulés des chambres sont devenus déficitaires à partir de 2013 ; en 2014, près d’une chambre sur deux affichait un déficit. De 2009 à 2013, les charges ont augmenté de 14,9 % tandis que les produits de fonctionnement ne progressaient que de 13,7 %. Les charges de personnel pèsent lourdement sur le budget des chambres ; entre 2006 et 2013, la masse salariale s’est accrue de 30 % en raison de recrutements intervenus sans source de financement durable. Les fonds de roulement et la trésorerie des chambres, encore suffisants en 2014, ont été fortement réduits à la suite de la loi de finances pour 2015, qui a décidé un prélèvement sur les fonds de roulement des chambres d’agriculture supérieurs à 90 jours. Au total, la Cour des comptes a relevé que les chambres d’agriculture constituaient « un réseau coûteux nécessitant une meilleure maîtrise des dépenses », en raison d’une gestion du personnel dispendieuse, d’une insuffisante maîtrise des moyens matériels, de subventions et de prises de participations non maîtrisées, et d’outils de gestion insuffisants.

En outre, la Cour des comptes a souligné, dans ce rapport, que les chambres d’agriculture manquaient d’outils stratégiques et que la réforme de l’organisation de leur réseau devait être poursuivie dans le sens d’une plus forte mutualisation de leurs moyens au niveau régional.

II. les dispositions du projet de loi

L’alinéa premier prévoit d’habiliter le Gouvernement à prendre par ordonnance, dans un délai de six mois à compter de la publication de la loi, toute mesure relevant du domaine de la loi nécessaire pour mener une expérimentation d’une durée de trois ans relative aux chambres d’agriculture.

Les alinéas 2 à 4 précisent les trois domaines dans lesquels cette expérimentation est proposée. Il s’agit de prévoir :

– Pour les établissements du réseau des chambres d’agriculture, une mission d’information, au bénéfice des exploitants agricoles, sur la réglementation nationale et européenne applicable à ceux-ci et sur les contrôles susceptibles d’être réalisés à ce titre, d’appui au dépôt des demandes d’aides et d’assistance à la mise en conformité avec la réglementation (alinéa 2) ;

– L’exercice à titre exclusif, par les chambres régionales, de tout ou partie des missions attribuées aux autres établissements du réseau de leur circonscription (alinéa 3) ;

– Le transfert aux chambres régionales, ou la mise à disposition de celles-ci, de personnels employés par d’autres établissements du réseau de leur circonscription (alinéa 4).

L’alinéa 5 dispose que cette expérimentation peut être restreinte à certaines régions ou à certains départements.

L’alinéa 6 prévoit un dépôt du projet de loi de ratification dans un délai de six mois à compter de la publication de l’ordonnance.

III. la position de votre rapporteur

Le rapporteur a entendu les deux points de vigilance émis par l’Assemblée permanente des chambres d’agriculture qui sont les suivants :

– après échange avec le Gouvernement il est convaincu que la nature de l’expérimentation vise à mesurer la bonne répartition de compétence entre les chambres départementales, qui doivent absolument conserver un rôle de proximité notamment pour assurer leur mission de conseil portée dans l’expérimentation ;

– l’expérimentation doit également permettre de mesurer les impacts financiers sur le schéma régional de chambres mais la question des moyens ne peut être un préalable à la mise en place de cette expérimentation. Le bilan de l’expérimentation doit absolument permettre une évaluation fine de ces enjeux.

IV. la position de la commission spÉciale

La commission spéciale a approuvé le texte du Gouvernement, n’adoptant que sept amendements rédactionnels déposés par son rapporteur.

*

La commission est saisie de l’amendement CS348 de M. Julien Dive.

M. Julien Dive. S’il est pertinent, pour venir en aide à l’agriculture française, de réformer les missions des chambres d’agriculture et d’assurer une meilleure répartition des compétences entre les chambres départementales et régionales, rien ne justifie que ce travail se fasse par voie d’ordonnance. Les parlementaires que nous sommes ont une expérience certaine au plus près des agriculteurs, quels que soient nos territoires. Certains d’entre nous ont été – ou sont encore – acteurs du milieu agricole. Des travaux sont en cours au sein des ateliers des états généraux de l’alimentation dont les rapporteurs seront auditionnés par la commission des affaires économiques le 25 janvier prochain. Une mission parlementaire sur le foncier agricole est actuellement menée par notre collègue Potier. Enfin, notre collègue Viala a déposé une proposition de loi qui a certes été rejetée mais dans laquelle la majorité a relevé de nombreux points positifs. La réforme des chambres d’agriculture pourrait donc très bien se faire au sein du Parlement. C’est pourquoi je propose de supprimer cet article.

M. le rapporteur. Je vois que nous sommes d’accord sur le fond pour revoir les missions des chambres d’agriculture. Il s’est dégagé de l’audition que j’ai menée auprès des représentants du réseau des chambres un consensus quant à la nécessité de repenser, dans le cadre d’une expérimentation, les missions de celles-ci et de transférer certaines de leurs compétences du niveau départemental au niveau régional – mouvement qui est en cours dans certaines régions.

Je défendrai des amendements visant à assurer que les parties prenantes seront bien associées à la rédaction des ordonnances et à la définition des conditions de l’expérimentation, préalable à la prise de décisions plus pérennes. Les projets de loi que vous avez cités serviront de véhicules législatifs pour pérenniser par la suite ce dispositif expérimental.

Je suis donc défavorable à la suppression de cet article.

M. le secrétaire d’État. Même avis. Le Gouvernement s’est engagé à ce que le conseil de la réforme imaginé par le rapporteur et les membres de cette commission spéciale soit informé et associé à toutes les étapes de la préparation des décrets d’application comme des ordonnances prévus par ce texte de loi.

M. Julien Aubert. Le pouvoir exécutif en place aime les ordonnances mais nous sortons d’un débat budgétaire où, lorsque nous essayions de parler d’agriculture, le Gouvernement nous répondait que ce n’était pas le moment, que des états généraux de l’agriculture allaient avoir lieu et qu’ensuite, nous pourrions en reparler. Et voilà que ce soir, nous discutons d’un élément important de notre système agricole, qu’on nous dit qu’il est trop tard et que nous devons donner au Gouvernement les clefs du tracteur pour qu’il légifère à notre place. Ce serait la première fois qu’on recourrait aux ordonnances, je dirais « pourquoi pas ? ». Mais ce n’est pas le cas.

Le recours à une ordonnance est-il justifié ? Normalement, les ordonnances servent à aller vite et à éviter les longs débats parlementaires. Mais l’agriculture joue dans notre pays un rôle essentiel dans l’organisation des territoires et est un sujet politique sensible. Le Parlement français a donc besoin d’en parler et ne le fait d’ailleurs pas assez. Laisser le Gouvernement s’occuper de cette réforme reviendrait à nous dessaisir de nos prérogatives, ce qui ne se justifie par aucune urgence. Qu’après les élections, vous ayez voulu aller vite pour obtenir des résultats économiques rapides en réformant par ordonnances le code du travail, je pouvais le comprendre et je ne l’ai pas critiqué. Mais là, je ne vois pas pourquoi. Je mets en garde mes collègues de la majorité : en tant qu’élus du peuple, nous avons la responsabilité de débattre de ces sujets politiques. On ne peut pas tout confier à l’exécutif, et certainement pas une réforme dont l’application aura des répercussions fortes dans les territoires. Alors, ce ne sera pas vers le Gouvernement mais vers leurs députés que se tourneront les administrés.

Je ne comprends pas cette méthode et les éléments explicatifs que vous nous avez donnés ne sont pas très convaincants. Si le Gouvernement a choisi de procéder par ordonnance, le Parlement est libre de s’y opposer et de préférer débattre de ce sujet ici, dans la maison du peuple.

M. Hervé Pellois. Je ne reviendrai pas sur cette question de méthode. Dans le futur projet de loi agricole, on recourra peut-être aussi aux ordonnances sur certains sujets. Le débat n’est donc pas là.

L’article 19 vise à rendre un meilleur service aux exploitants agricoles. Des expérimentations ont déjà été menées avant cette loi et les chambres d’agriculture réfléchissent aussi au niveau national à l’efficacité de leurs services et à l’opportunité de les regrouper. Il importe de clarifier les relations entre les chambres départementales et les chambres régionales tout en veillant à ce que les personnels de ces chambres conservent un statut favorable sans relever à moitié du niveau départemental et à moitié du niveau régional. Cette expérimentation va dans le bon sens dès lors que les chambres d’agriculture souhaitent aller de l’avant.

Mme Véronique Louwagie. L’article 19 poursuit un double objectif : favoriser la régionalisation des chambres d’agriculture et leur confier une mission d’information juridique auprès des agriculteurs. Il me semble que c’est prendre le problème à l’envers. On constate que sur de nombreux sujets, les agriculteurs sont perdus dans le maquis d’une réglementation complexe et, au lieu de la rendre plus lisible et de l’adapter, on confie aux chambres d’agriculture une mission d’information sur cette réglementation. Les agriculteurs ont certes besoin d’aide mais je crains qu’en procédant ainsi, on n’apporte aucune solution au problème et qu’on considère qu’on n’a pas à faire d’efforts pour simplifier la norme. Or, il en va de la compétitivité de notre agriculture vis-à-vis de l’agriculture européenne. Par ailleurs, je ne suis pas sûre qu’un texte de cette nature soit très adapté au traitement de ce sujet.

M. Julien Dive. Le rapporteur nous explique qu’il faut agir vite pour nos agriculteurs – nous sommes tous d’accord avec ce constat – mais dans ce cas, il aurait fallu voter la proposition de loi du groupe Les Républicains défendue par Arnaud Viala il y a quelques mois.

Souvenez-vous de la fusion des chambres de commerce et d’industrie : il ne faudrait pas que nous subissions les mêmes difficultés dans le secteur agricole. Si l’on veut changer le quotidien des agriculteurs, il est nécessaire de les faire bénéficier de services efficaces répondant précisément à leurs besoins. Je ne vois pas l’intérêt de procéder aussi brutalement par ordonnance alors que nous, députés, connaissons les agriculteurs et leurs expériences propres.

Mme Cendra Motin. Nous avons étudié jusqu’ici des articles qui posaient de grands principes dont nous essayons maintenant de définir l’application pratique dans certains domaines. Les agriculteurs attendent énormément de nous et nous pourrions leur faire signe que nous avons compris leurs besoins de simplification des procédures. Des agriculteurs m’ont raconté pas plus tard que la semaine dernière qu’après avoir rempli moult dossiers de demande de subventions européennes, ils s’étaient vu exiger des remboursements parce que ces aides avaient été mal calculées. Si la chambre d’agriculture les avait accompagnés de manière plus structurée, cela aurait pu les aider. Le problème agricole ne sera traité que dans la future loi agricole mais nous pouvons dès à présent faire savoir aux agriculteurs, dans un texte de simplification, que nous pensons à eux et que nous voulons aussi les aider en simplifiant les procédures administratives.

M. Arnaud Viala. Cet article est le point dur du texte. Contrairement à ce que dit Mme Motin, il n’est pas du tout de nature à simplifier la vie des agriculteurs. Il modifie un système auquel personne, dans le monde agricole, ne souhaite qu’on touche – surtout pas le réseau des chambres d’agriculture départementales qui assure un service de proximité ne pouvant être assumé de la même manière par l’échelon régional. Nous entrons dans un domaine qui n’a rien à voir avec l’objet de ce projet de loi. Si l’on veut envoyer aux agriculteurs le signal que nous voulons simplifier les procédures, abordons plutôt la question de la mise en paiement des aides de la politique agricole commune (PAC) qui prend des mois, voire des années – les crédits arrivant dans les caisses de l’État français mais n’étant pas mis en paiement en raison de problèmes informatiques ou de traitement des dossiers ou encore de prélèvement des fonds à d’autres fins par certaines équipes gouvernementales. L’article 19, dans sa rédaction actuelle, n’apporte rien que des problèmes supplémentaires.

M. le rapporteur. Vous soulevez essentiellement un problème de méthode. À l’exception de la dernière intervention, à laquelle j’essaierai de répondre, je ne vous ai pas entendu débattre de l’orientation politique de cet article.

Je ne suis pas d’accord avec vous lorsque vous dites que les ordonnances ne servent qu’à aller vite. Elles permettent de discuter des orientations politiques que l’on souhaite prendre, même lorsqu’il s’agit d’expérimentations. Il me semble que ces dernières font plutôt consensus. Les chambres d’agriculture, que j’ai auditionnées, semblent plutôt favorables à ce que l’on revoie le contenu de leurs missions et la répartition des compétences entre chambres départementales et régionales. Une fois que nous aurons eu cette discussion politique, il reviendra au Gouvernement de mener un travail plus fin, auquel il associera les acteurs concernés, sous le contrôle du Parlement qui ratifiera l’ordonnance. Et encore une fois, je défendrai un amendement prévoyant d’associer les parties prenantes à la rédaction de celle-ci.

Quant à savoir quel est le véhicule législatif approprié, ce n’était pas dans le projet de loi de finances qu’il fallait discuter de la manière de régler les problèmes de l’agriculture française. Vous l’avez rappelé, un projet de loi sur le sujet sera déposé à la suite des états généraux de l’alimentation. La majorité a exprimé sa volonté d’adjoindre à ce texte des pactes de simplification dans certains domaines politiques.

Enfin, madame Louwagie, il importe que certains articles de ce projet de loi soient consacrés à l’agriculture mais ce n’est pas un texte de simplification pur et dur. Le projet de loi vise à prendre en compte la complexité des règles telle qu’elle est et d’instaurer des mécanismes permettant de mieux vivre avec cette complexité. C’est pourquoi il est proposé de confier aux chambres d’agriculture une mission d’accompagnement juridique des agriculteurs.

M. le secrétaire d’État. D’autres mesures seront prises en matière d’agriculture. Après les états généraux de l’agriculture, un texte, actuellement en cours d’élaboration, vous sera présenté qui fera l’objet, j’imagine, de débats nourris au sein de cette Assemblée. Nous agirons aussi en matière de simplification puisque dans le cadre de la réforme de la PAC et des discussions avec la Commission européenne, la France a pris l’initiative de travailler à la simplification des procédures.

Quant à l’article 19, il prévoit d’habiliter le Gouvernement à procéder par ordonnance à des expérimentations fondées sur le volontariat. Il s’agit ainsi de répondre à la demande de plusieurs chambres d’agriculture qui souhaitent régionaliser certaines de leurs missions. Vous aurez noté que, dans le cadre de cette expérimentation, les missions de conseil de proximité resteront à l’échelon départemental. Si nous souhaitons procéder par ordonnance, c’est qu’elles nous semblent permettre au Parlement de se prononcer quant à l’objectif et ensuite de travailler en concertation étroite avec les acteurs concernés, notamment avec les chambres d’agriculture volontaires pour mener cette expérimentation, de manière à préciser les dispositions de l’ordonnance. J’ajoute que dans le cadre du suivi de l’application du texte, le conseil de la réforme sera lui aussi associé à la rédaction de l’ordonnance.

M. Arnaud Viala. Monsieur le secrétaire d’État, les députés du groupe Les Républicains ne partagent pas les objectifs de l’article 19 et ne le voteront donc pas. Si certains d’entre nous ont voté le projet de loi d’habilitation à légiférer par ordonnance pour réformer le code du travail, c’est que les objectifs de ces ordonnances étaient clairement énoncés. Que l’on en fasse autant à cet article. Je ne vois pas en quoi la régionalisation des missions des chambres d’agriculture et le fait de confier dans la loi à ces chambres des missions d’accompagnement qu’elles exercent déjà vont simplifier la vie des exploitants. Je ne vois pas non plus pourquoi on a besoin d’une ordonnance pour faire une expérimentation qui ne concernera que les agriculteurs. Je demande donc, madame la présidente, que des explications nous soient fournies, séance tenante, à ces sujets.

M. Julien Aubert. Nous nous sommes mal compris, monsieur le rapporteur. Nous soutenons un amendement qui remet en cause le recours à une ordonnance et, en députés méthodiques, nous souhaitions ensuite engager un débat sur le fond, au cas où la majorité persisterait à vouloir légiférer par ordonnance. Ne déduisez pas de nos propos précédents que nous partageons vos objectifs.

Tout d’abord, je serais curieux de savoir quelles régions souhaitent expérimenter cette régionalisation. Les agriculteurs ont avant tout besoin de proximité. On devrait donc toujours se poser la question de la subsidiarité. Ce n’est pas la première fois qu’on essaie d’asphyxier l’échelon départemental au profit de l’échelon régional. On dit que Big is beautiful mais ce type de réformes est susceptible d’éloigner des agriculteurs les services des chambres d’agriculture. Qui plus est, les régions, depuis qu’elles ont fusionné, couvrent des bassins agricoles très hétérogènes. Je ne suis pas donc certain que l’on gagne à faire gérer depuis une capitale régionale située à 200 kilomètres des problèmes agricoles très localisés. J’aimerais connaître la liste des régions souhaitant mener ces expérimentations car je n’ai pas l’impression que la région Provence-Alpes-Côte d’Azur en fasse partie.

Ensuite, à quoi sert cet article ? Premièrement, les chambres d’agriculture m’ont dit avoir des problèmes financiers puisque depuis plusieurs années, l’État ponctionne leurs réserves – à hauteur de 100 millions d’euros dans la loi de finances pour 2018. Deuxièmement, elles exercent déjà ces missions d’accompagnement, avec les moyens qu’on leur donne. Dès lors qu’apporte cet article et pourquoi ces missions devraient-elles être exercées au niveau régional et pas au niveau départemental ? Enfin, jusqu’à quel point va-t-on régionaliser ? Je crains que cette ordonnance ne permette de vider de leur substance les chambres départementales, ce à quoi je suis très opposé. Cela fait des années qu’on essaie de les asphyxier : ayons un débat franc et direct mais arrêtons d’étouffer ces structures jusqu’à ce qu’elles meurent d’une lente agonie.

M. Hervé Pellois. Nous n’avons pas dû rencontrer les mêmes agriculteurs ni les mêmes représentants de chambres. J’ai en entendu beaucoup, ce midi encore à l’Assemblée nationale. La régionalisation permet quand même de renforcer les compétences des chambres : lorsqu’on regroupe quelques ingénieurs, ils sont plus performants que lorsqu’ils sont seuls dans leur coin à essayer de traiter un problème.

Quant aux regroupements, ils sont sans doute davantage pratiqués dans l’Ouest de la France, en Bretagne et dans les Pays de la Loire, que dans le Midi. Le projet de loi prévoit une expérimentation et vous ne pourrez pas vous opposer à ceux qui veulent aller de l’avant. Il faut au contraire les encourager et ainsi obtenir le meilleur service possible au profit des exploitants.

Mme Anne Laure Cattelot. Si cet article soulève la question du regroupement des chambres d’agriculture, il faudra également, dans la perspective des états généraux de l’agriculture, se poser la question de la place et des missions des services de l’État car dans le monde agricole, les différents acteurs – chambres d’agriculture, services de l’État et syndicats agricoles – ont tendance à marcher sur les plates-bandes des uns et des autres

M. le rapporteur. L’étude d’impact répond à certaines de vos questions, monsieur Aubert. Les régions ayant déjà engagé ce mouvement de regroupement de façon volontaire sont la Bretagne, les Pays de la Loire et la Normandie. J’en profite pour commenter un amendement à venir qui précise que les expérimentations ne pourront être menées que dans les seules chambres d’agriculture absolument volontaires. Cela me semble une contrainte trop forte. Il faut aussi pouvoir inciter les chambres d’agriculture à se regrouper et ne pas conduire ces expérimentations uniquement là où la régionalisation est déjà en cours. Enfin, pour assurer une meilleure organisation du schéma régional des chambres d’agriculture, il peut être pertinent de mutualiser certaines fonctions – fonctions supports, fonctions métiers, fonctions de veille législative, d’appui juridique, d’appui administratif ou d’analyse des marchés agricoles – au niveau régional pour maintenir la chambre départementale dans un rôle de conseil de proximité. C’est pourquoi les deux volets de l’expérimentation sont complémentaires, l’objectif étant de faire de la chambre départementale le premier lieu de conseil sur la législation, au contact direct avec les agriculteurs, et de confier à la chambre régionale la mission de traiter des sujets qui nécessitent des équipes plus fournies et d’assurer les fonctions précitées. L’objectif de cette expérimentation est donc assez clair.

M. le secrétaire d’État. Le rapporteur vient de citer les trois régions d’où proviennent les principales demandes d’expérimentation : les Pays de la Loire, la Normandie et la Bretagne – toutes trois situées dans l’Ouest de la France. Cela explique peut-être les différences d’approche et de perception des uns et des autres.

Pourquoi légiférer par ordonnance et pourquoi faut-il une base législative pour pouvoir procéder à cette expérimentation et à la régionalisation de certaines fonctions ? Comme le dit le rapporteur, l’objectif est de permettre la régionalisation de fonctions supports, de fonctions de gestion des ressources humaines et de fonctions d’expertise et de maintenir l’accueil et le conseil de proximité au niveau départemental. S’il faut une base législative, c’est que certaines des missions des chambres d’agriculture sont encadrées par la loi.

La commission rejette l’amendement CS348.

Puis elle adopte l’amendement rédactionnel CS707 du rapporteur.

Elle examine ensuite en discussion commune les amendements identiques CS190 de M. Fabrice Brun, CS209 de Mme Véronique Louwagie, CS379 de M. Julien Aubert et CS786 de Mme Jeanine Dubié, ainsi que l’amendement CS579 de M. Nicolas Turquois.

M. Fabrice Brun. Nos débats m’inspirent une réflexion générale de bon sens : que l’État cesse de se décharger de ses missions sur les chambres d’agriculture sans leur donner de moyens supplémentaires et il sera bien plus facile aux chambres d’être à l’équilibre financier. De nos discussions avec elles, il ressort deux éléments. D’une part, elles ne demandent rien en matière d’organisation. Elles ont démontré leur capacité à organiser la profession au sein du réseau consulaire mais aussi en coopérant avec les organisations syndicales. Je souhaite à toutes les professions relevant de l’économie de proximité d’avoir demain la même organisation que nos agriculteurs. D’autre part, les chambres d’agriculture nous disent que le périmètre des missions défini dans le projet de loi est trop large et que le financement de ces nouvelles missions et l’impact de cette réforme sur l’équilibre du modèle économique des chambres d’agriculture ne sont pas abordés.

C’est pourquoi l’amendement CS190 tend à viser explicitement les conditions financières et opérationnelles dans lesquelles les chambres d’agriculture assureront leur mission d’information auprès des agriculteurs. La défense de cet amendement me donne l’occasion de souligner l’importance des chambres d’agriculture et des chambres consulaires en général. Nous avons besoin de ces corps intermédiaires puissants qui jouent pleinement leur rôle de conseil légal des pouvoirs publics. M. le secrétaire d’État a rappelé dans quel cadre légal les chambres effectuaient leurs missions. Attention à ne pas dessaisir le Parlement de ces questions en légiférant par ordonnance et à ne pas rompre le lien privilégié entre ces corps intermédiaires et les terroirs de France.

Mme Véronique Louwagie. Dans la mesure où on confie de nouvelles missions aux chambres d’agriculture, il est important de définir quels seront les moyens financiers correspondants. Sans ressources, les chambres seront dans l’impossibilité d’agir.

Je voudrais, à l’occasion de cette discussion, dire à quel point la proximité est importante, notamment pour les publics les plus fragiles et pour les agriculteurs en difficulté qui sont plus éloignés que les autres de ces structures. Cette proximité a un coût. C’est pourquoi il convient de définir les conditions financières dans lesquelles les chambres assureront leurs missions.

M. Julien Aubert. Je ferai tout d’abord un point de méthode. Cet article me semble être un cavalier législatif, sans rapport avec l’objet de ce texte qui est de favoriser une relation de confiance entre l’administration et le citoyen – sauf à considérer les chambres régionales d’agriculture comme une administration. En réalité, cette future ordonnance vise à réformer l’organisation du réseau consulaire, ce qui est assez éloigné de l’objet du projet de loi.

Ensuite, j’ai bien entendu M. le rapporteur parler de veille législative ou de fonctions supports, mais ce n’est pas de cela qu’il s’agit dans cet article. L’étude d’impact nous apprend en effet qu’un décret de 2016 permet déjà le transfert des compétences supports. En revanche, cet article enclenche un processus de régionalisation des chambres d’agriculture qui pose un double problème. Premièrement, normalement, nous définissons ce que nous considérons comme une bonne organisation et tous les Français sont traités de la même manière. Ce texte introduit une sorte de modèle à la carte puisqu’il permet à chaque région de s’organiser comme elle l’entend. Si cette méthode devait être reprise dans d’autres domaines, on risquerait de créer un « jardin à l’anglaise », c’est-à-dire des organisations totalement dissemblables selon les régions, en fonction des expérimentations et des souhaits des unes et des autres. Dans une République une et indivisible, c’est quand même un peu compliqué. Deuxièmement, on confie aux chambres d’agriculture une nouvelle mission mais à aucun moment, on ne précise quels moyens on va leur donner pour la remplir. Or, ces dernières années, l’État a plutôt eu tendance à prendre sur les réserves de ces chambres qu’à accroître leurs moyens. D’où ces amendements qui visent explicitement les conditions financières et organisationnelles dans lesquelles les chambres exerceront leur nouvelle mission – même si, à titre personnel, je suis contre l’idée de faire disparaître les chambres départementales.

Au fond, ce que nous critiquons, c’est qu’au détour d’une ordonnance et dans un projet de loi sans aucun rapport avec l’agriculture, on permette, dans certaines régions, aux chambres régionales d’aspirer les compétences des chambres départementales. Je mets en garde les collègues qui disent que quand on regroupe plusieurs structures, elles deviennent plus compétentes. Ce processus de fusion de grands organismes administratifs a parfois conduit à de grands loupés dans l’histoire de l’administration. Je rappelle que le régime social des indépendants, censé mieux fonctionner que la multiplicité des régimes antérieurs, a été qualifié par la Cour des comptes d’accident industriel et que Pôle emploi est toujours sévèrement critiqué. Il faut parfois se méfier des grands organismes administratifs et faire confiance aux organismes de proximité.

Mme Jeanine Dubié. Je m’interroge moi aussi quant au sens de cet article. Bien qu’ayant assisté à l’audition du cabinet du ministre de l’agriculture par notre rapporteur, je n’ai toujours pas compris pourquoi il faut passer par la loi pour définir les conditions dans lesquelles les chambres d’agriculture assureront une mission d’information sur la réglementation car, si j’en crois mon expérience auprès de la chambre d’agriculture des Hautes-Pyrénées, c’est exactement ce que font les chambres au quotidien. À qui profite le crime ? S’il s’agit d’accélérer la régionalisation du réseau des chambres, qu’adviendra-t-il du rôle d’accompagnement que jouent les chambres départementales au plus près des agriculteurs ? Et s’il faut absolument faire figurer cette mission d’information dans la loi, cette disposition doit s’accompagner de mesures financières car comme cela a été dit, les réserves des chambres d’agriculture ont déjà subi des ponctions sous la précédente législature.

M. Arnaud Viala. Je pense comme Julien Aubert que cet article est un cavalier législatif, car je ne vois pas pourquoi, dans un texte sur les rapports entre l’administration et les administrés, il faudrait s’intéresser à l’organisation des structures agricoles, alors qu’il n’a jamais été question, depuis le début de nos discussions, d’intervenir sur les moyens ou les structures de l’administration d’État, mais uniquement sur la façon dont elle exerçait ses missions.

D’où mon pressentiment que ce cavalier législatif sera bientôt suivi, à la faveur d’un prochain projet de loi, d’autres articles du même type concernant les chambres de commerce et d’industrie puis les chambres de métiers et de l’artisanat, car je ne vois pas pourquoi l’ensemble des chambres consulaires ne seraient pas progressivement régionalisées.

Sur le fond, vous n’avez pas répondu à ma question, je ne comprends toujours pas ce que cette mesure va concrètement apporter aux exploitants agricoles.

M. le rapporteur. Je conteste formellement que cet article soit un cavalier législatif. Certes les chambres d’agriculture ne sont pas des administrations, mais elles sont financées pour 20 % par des fonds publics. Ce qui donne du sens à la présence de cet article dans le projet, c’est qu’il contribue à améliorer l’information des agriculteurs dans un monde normatif de plus en plus complexe. Je ne pense pas qu’il pose de problème constitutionnel, et le Conseil d’État n’a d’ailleurs rien trouvé à y redire.

Je ne pense pas, monsieur Aubert, que l’expérimentation remette en cause le principe de l’égalité devant la loi, puisqu’elle est précisément inscrite dans la loi. Quant au risque d’accident industriel, c’est bien pour y parer qu’on instaure des expérimentations.

Vos amendements proposent que la loi renvoie explicitement aux aspects financiers et organisationnels de la réorganisation du réseau des chambres d’agriculture. Mais soit l’on considère que c’est précisément à l’issue de l’expérimentation que l’on pourra tirer les conséquences financières et organisationnelles de la nouvelle répartition des compétences, et en ce sens les amendements sont satisfaits, soit l’on pose que l’octroi de ressources financières supplémentaires est un préalable à l’expérimentation, ce à quoi je m’oppose, car nous ne sommes pas ici dans un débat budgétaire, ce qui ne veut pas dire que les changements organisationnels, lorsqu’ils seront actés, ne doivent pas s’accompagner des ressources nécessaires.

Le but de cet article enfin, est d’améliorer le conseil fourni aux agriculteurs, en permettant aux conseillers départementaux de dégager du temps pour leurs missions de proximité et en améliorant l’efficacité des fonctions support au niveau régional.

M. Arnaud Viala. Je suis désolé, mais je ne comprends toujours pas le but de cet article. Je suis élu dans un département où l’agriculture est très diversifiée selon les endroits. La chambre départementale d’agriculture y est organisée de telle sorte que ses services répondent et conseillent les agriculteurs en fonction des spécificités de leur production. Or l’Aveyron appartient à une région composée de treize départements, qui vont de la mer à la haute montagne, et je ne vois pas en quoi une chambre régionale, qui sera nécessairement très distante géographiquement de la quasi-totalité des exploitants agricoles dont elle aura la charge, sera mieux armée que les chambres départementales pour les conseiller sur des problématiques forcément très éloignées les unes des autres.

Mme la présidente Sophie Errante. Monsieur Viala, il se trouve que je suis élue d’un territoire qui participe à cette expérimentation. Je propose que nous échangions, d’ici nos débats en séance, pour que je vous explique ce que cela nous apporte.

M. Julien Aubert. Je n’ai pas voulu dire que l’expérimentation était contraire au principe d’égalité devant la loi ; il s’agissait plutôt de vous appeler à une forme de prudence. D’abord, toute expérimentation n’est pas nécessairement concluante : je pense en particulier à certaine expérimentation sur la limitation de vitesse dont nous n’avons jamais eu les résultats…

Ensuite, une expérimentation est généralement un moyen pour l’État d’évaluer et d’éprouver l’intérêt d’une mesure pour la généraliser, le cas échéant, à l’ensemble du territoire ; c’est en quelque sorte un prélude. Or, dans le cas d’espèce, vous semblez nous dire que l’expérimentation ne concernera que les régions volontaires, ce qui n’est pas nécessairement le cas de ma région, où nous n’avons pas le même type d’agriculture que dans l’ouest. N’est-ce pas une façon d’instituer une organisation à la carte, avec des régions où les missions seront organisées au niveau régional et d’autres où elles seront organisées au niveau départemental ?

Vous dites qu’il ne s’agit pas d’une question de moyens mais, si les moyens des chambres départementales étaient doublés, si elles disposaient des techniciens compétents, elles seraient parfaitement en mesure de prodiguer aux agriculteurs une aide de proximité. Or, il me semble qu’il y a une contradiction entre cette régionalisation des missions et la tendance actuelle qui consiste à restreindre les moyens des chambres régionales, a fortiori si vous refusez que nous ayons un débat sur les implications budgétaires de la nouvelle organisation. Plus largement d’ailleurs, au lieu d’intégrer ces dispositions dans un texte dévolu à une commission spéciale, il aurait fallu les inscrire dans un texte plus générique confié à la commission des affaires économiques où siègent de vrais spécialistes des questions agricoles. Cela aurait permis un vrai débat sur l’organisation de chambres consulaires qui renvoie à des problématiques multiples lorsqu’il s’agit de les intégrer dans l’écosystème agricole.

Quoi qu’en pense le Conseil d’État, je persiste donc à penser que cet article est un cavalier.

M. Jean-Paul Mattei. Cet article propose selon moi une expérimentation intéressante. Par ailleurs, il ne s’agit nullement de supprimer toutes les prérogatives des chambres d’agriculture départementales mais de procéder à une nouvelle répartition des compétences entre chambres départementales et chambres régionales. Quant au fait de procéder par ordonnances, cela permet – on l’a vu avec les ordonnances sur le droit du travail – d’obtenir des lois bien mieux rédigées. Il faut donc avancer, car si l’on refuse de toucher à quoi que ce soit, nous allons finir par stagner. Je soutiens donc cette idée d’une expérimentation, d’autant que les régions concernées ne sont pas désignées d’office.

M. Paul Molac. Je pense également que l’expérimentation est une bonne chose, et je regrette d’ailleurs que la Constitution limite à cinq ans cette expérimentation. À titre d’exemple pour le cas qui nous concerne, je citerai la Bretagne où les chambres départementales collaborent avec la chambre régionale : c’est ainsi que la conseillère chargée des questions de méthanisation est physiquement installée à Ploërmel, dans le Morbihan, mais travaille à la fois pour la chambre régionale et la chambre départementale. Je ne vois dès lors pas l’intérêt de notre discussion dans la mesure où, sur le terrain, existe déjà une forme de mutualisation. Que cette mutualisation soit plus compliquée dans les régions très vastes, c’est un fait, mais rien n’empêche de l’organiser à l’échelle de deux ou trois départements, sous l’égide de la chambre régionale.

M. le rapporteur. L’intervention de Julien Aubert me fournit des arguments pour repousser la série d’amendements que vont défendre Mme Dubié, Mme Louwagie et M. Brun et qui proposent de limiter les expérimentations aux régions volontaires : il me semble que ces expérimentations doivent concerner des territoires aussi divers que possible.

Quant à savoir s’il aurait été préférable de faire examiner cette disposition par une commission plus spécialisée, c’est possible, et c’est la raison pour laquelle je souhaite limiter autant que faire se peut dans ce projet de loi les mesures de simplification. Mais il se trouve qu’en l’occurrence ce que nous proposons y a toute sa place, dans la mesure où il s’agit d’améliorer le dialogue avec les agriculteurs et de leur fournir de meilleurs outils pour se repérer dans une réglementation de plus en plus complexe. Pour le reste, je prends le parti de renvoyer à des textes plus spécifiquement dédiés toutes les dispositions de simplification qui n’auraient pas de rapport direct avec le présent projet.

M. le secrétaire d’État. Je rappelle à ceux qui s’étonnent de voir figurer de telles dispositions dans ce projet qui pose la confiance comme nouveau mode de relations entre l’usager et l’administration, qu’elles participent de ces mesures de simplification dont on cherche à savoir si elles pourront être généralisées et qui répondent pour certaines à une véritable urgence – vous êtes d’ailleurs nombreux à dire souvent que la réglementation agricole est l’une des plus complexes et qu’elle exige des simplifications.

M. Molac a fort bien rappelé qu’il s’agissait de donner davantage de souplesse aux chambres d’agriculture départementales et régionales. À partir de l’exemple qu’il a donné, il est possible d’imaginer bien d’autres modes de mutualisation et, bien que cette mutualisation ait déjà été effectuée spontanément par certaines chambres d’agriculture, les missions des chambres étant pour l’essentiel définies par la loi, aller plus loin en matière d’expérimentation nous oblige à passer par la loi.

Il ne s’agit pas de mettre à mal les chambres départementales et il y a un certain paradoxe à reprocher au Gouvernement de confier aux chambres des missions pour lesquelles elles n’ont pas les moyens, tout en dénonçant un texte qui aurait pour but de vider de leur substance ces mêmes chambres. Ce que nous souhaitons, c’est la régionalisation des fonctions pouvant l’être. Les missions de proximité et les fonctions d’accueil doivent rester au niveau départemental, mais un certain nombre de missions supports peuvent être régionalisées, ce que ce texte veut juridiquement entériner.

Ces amendements entendent préciser que les ordonnances doivent également porter sur les questions financières et organisationnelles. Dès lors que le texte d’habilitation prévoit qu’elles définissent les conditions générales de l’expérimentation, ils sont satisfaits, car il est évident que ces deux aspects seront abordés soit dans la loi d’habilitation, soit dans les textes d’application réglementaires.

M. Nicolas Turquois. L’amendement CS579 est défendu.

M. Jean-Baptiste Moreau. Le président de l’assemblée permanente des chambres d’agriculture M. Cochonneau, me disait ce matin que la régionalisation et la mutualisation des moyens avaient déjà cours dans certains territoires : les chambres ayant des moyens budgétaires très limités, cela les a poussées à mutualiser leurs compétences depuis déjà une dizaine d’années.

Je ne nie pas que, dans quelques régions, cela peut causer des soucis, et l’on peut envisager pour ces régions des procédures optionnelles. Globalement, je pense cependant que cette expérimentation est nécessaire et qu’il faut pousser plus avant les mutualisations entre les chambres départementales et régionales, pas uniquement par souci d’économies mais également parce que plus vous aurez de moyens, plus vous pourrez embaucher de techniciens compétents, capables d’accompagner les producteurs et les agriculteurs.

La commission rejette successivement les amendements identiques CS190, CS209, CS379 et CS786, puis l’amendement CS579.

Puis elle adopte successivement les amendements rédactionnels CS708 et CS709 du rapporteur.

Elle en vient ensuite aux amendements identiques CS9 de M. Julien Aubert, CS27 de M. Arnaud Viala et CS276 de M. Éric Pauget.

M. Julien Aubert. Nous sommes défavorables au recentrage régional des chambres d’agriculture, qui ne résulte en aucun cas d’un diagnostic faisant apparaître qu’on traite mieux les choses de loin que de près. J’en veux pour preuve que l’idée dominante est aujourd’hui qu’il faut rapprocher les services publics du citoyen, ce qui est l’exact contraire de la régionalisation. Celle-ci n’est rien d’autre en effet que la conséquence comptable de choix budgétaires qui ont progressivement asséché les ressources des départements, de la même façon que l’on tue actuellement les communes, pour constater ensuite que les intercommunalités ont pris du poids. Cet amendement de repli concerne notamment le transfert des personnels.

M. Arnaud Viala. Monsieur le ministre, il faut être clair et sincère : vous prétendez qu’il ne s’agit pas de mettre à mal les chambres départementales, mais je me permets de vous renvoyer à l’alinéa 3 de l’article 19, qui précise que l’ordonnance définira « les conditions dans lesquelles les chambres régionales exercent à titre exclusif, en lieu et place des autres établissements du réseau de leur circonscription, tout ou partie des missions attribuées à ceux-ci ».

Ne nous faites donc pas croire qu’il ne s’agit pas de priver de leurs compétences les chambres départementales. Or, je soutiens que ces établissements sont des établissements publics, certes dotés d’une forme de gouvernance particulière puisqu’ils sont gouvernés par des élus et des professionnels. De plus, outre les missions qu’ils accomplissent pour le compte de l’État, ils ont un rôle absolument central dans la représentation des particularismes agricoles de leur zone de compétence.

Il est donc inimaginable qu’on puisse, au sein de cette commission spéciale, valider des arguments selon lesquels on va améliorer la situation des exploitants agricoles en régionalisant l’essentiel des missions, au détriment des chambres départementales, qui n’auront plus d’autre vocation que d’être des guichets d’accueil pour les exploitants.

M. Éric Pauget. Je suis opposé à tout ce qui remet en cause la proximité, d’autant qu’il s’agit, dans tous les domaines mais particulièrement dans l’agriculture, d’une forte demande de nos concitoyens. Par ailleurs, il y a un problème de taille des régions, et selon qu’elles sont composées de quelques départements seulement ou d’une grosse dizaine, la problématique n’est pas la même.

M. le rapporteur. Je voudrais préciser une dernière fois que, selon les dires du cabinet du ministre, il n’est pas question de faire mourir les chambres départementales d’agriculture. L’idée, c’est de permettre à chacun des échelons d’assurer au mieux les missions qui sont les siennes, celles de proximité pour les chambres départementales, celles pouvant être mutualisées pour les chambres régionales. Si cela doit passer par le transfert de certaines compétences des unes aux autres, il en sera ainsi. Telle est en tout cas l’intention que poursuit le Gouvernement en organisant cette expérimentation. Si celle-ci n’est pas concluante et qu’elle contrevient à la proximité des services, alors il n’y aura pas de généralisation. Avis défavorable.

M. le secrétaire d’État. Avis défavorable pour les mêmes raisons.

La commission rejette les amendements.

Puis elle examine les amendements identiques CS189 de M. Fabrice Brun, CS208 de Mme Véronique Louwagie et CS787 de Mme Jeanine Dubié, ainsi que l’amendement CS670 de Mme Josiane Corneloup, qui peuvent faire l’objet d’une discussion commune.

M. Fabrice Brun. Nous défendons un amendement de repli qui permet de sauver les meubles en proposant que le dispositif ne s’applique qu’aux chambres d’agriculture volontaires.

Mme Véronique Louwagie. Je voudrais insister sur le fait que les régions n’ont pas toutes la même taille. Si les trois régions que vous avez retenues n’ont pas plus de cinq départements – quatre pour la Bretagne, cinq pour la Normandie et les Pays de la Loire –, certaines en comptent bien davantage : douze en Auvergne-Rhône-Alpes ou en Nouvelle-Aquitaine. Cela accroît les risques d’éloignement. C’est la raison pour laquelle nous proposons que l’expérimentation se fasse sur la base du volontariat des chambres.

Mme Jeanine Dubié. Je ne suis pas sûre que l’État crée de la confiance en imposant de façon unilatérale ce type d’organisation au réseau consulaire.

M. Bruno Millienne. Certains d’entre vous sont défavorables à la régionalisation des chambres d’agriculture, mais il ne me semble pas que cela soit l’objectif de cet article. Il n’est question ici que d’expérimentation, sachant que, dans certaines régions, les relations entre les chambres départementales et les chambres régionales ne sont pas bonnes. On doit néanmoins essayer de rationaliser la répartition des missions entre les chambres départementales et les chambre régionales, ne serait-ce que pour permettre aux agriculteurs de mieux s’y retrouver. En outre, c’est précisément dans les grandes régions comme la Nouvelle-Aquitaine que les questions de proximité sont le plus sensibles, d’où l’intérêt d’une expérimentation. Si ce n’est pas concluant, on ne continuera pas.

M. le rapporteur. Curieusement, j’aurais tendance à être davantage d’accord avec vos argumentaires qu’avec vos amendements. Quoi qu’il en soit, madame Louwagie, je précise que les régions que vous avez mentionnées ne sont pas celles qui ont d’ores et déjà été choisies pour l’expérimentation mais celles qui, de leur propre chef, ont déjà entamé un mouvement de régionalisation ; ce sont en quelque sorte des régions volontaires. Or, je pense que, pour être efficace, le dispositif d’expérimentation ne doit pas se limiter aux régions volontaires. L’idée n’est évidemment pas de désigner au premier chef les régions totalement réfractaires, mais ne retenir que des régions qui ont déjà amorcé un mouvement de régionalisation des chambres serait céder à la facilité. Avis défavorable.

M. le secrétaire d’État. Je partage largement les arguments du rapporteur sur la nécessité que les régions qui feront l’objet d’une expérimentation soient aussi diverses que possible, sans se limiter à celles qui ont d’ores et déjà manifesté leur intérêt pour la régionalisation. Je précise en revanche que l’engagement a été pris par le Gouvernement de procéder par la concertation avec l’ensemble du réseau consulaire.

M. Arnaud Viala. J’aimerais que nous rembobinions la bande et que nous réécoutions ce que me répondait le rapporteur sur l’expérimentation régionalisée du contrôle des entreprises. Nous sommes en effet en pleine contradiction, puisque vous retournez l’argument que vous m’aviez servi, selon lequel les contrôles raccourcis ne devaient être expérimentés que dans les Hauts-de-France et en Auvergne-Rhône-Alpes, parce qu’il n’était pas possible d’étendre une expérimentation à l’intégralité du territoire national. Or voici qu’à présent vous nous expliquez qu’on ne peut pas la restreindre aux régions volontaires !

M. le rapporteur. Je me prononçais tout à l’heure sur la pertinence de généraliser l’expérimentation prévue à l’article 16 sur l’ensemble du territoire. Il n’était pas du tout question de volontariat mais de disposer d’un échantillon représentatif de PME dans ces deux régions, qui concentrent 20 % des PME, soit 830 000 entreprises, ce qui me semblait suffisant.

Je tiens ici le même raisonnement et ne souhaite nullement que l’expérimentation sur les chambres d’agriculture concerne l’ensemble du territoire. Je dis simplement qu’elle doit se dérouler dans des territoires aux problématiques variées pour être convaincante. Vous avez vous-même fait valoir qu’en matière d’agriculture il existait, selon les départements, une grande hétérogénéité de situations. La diversité n’est pas la totalité, et ma position demeure parfaitement cohérente. Je persiste et signe, sans aucune schizophrénie.

M. Paul Molac. Puisqu’il s’agit d’une d’expérimentation, il me semble que seules les chambres d’agriculture volontaires peuvent être concernées.

Mme Jeanine Dubié. Ce que j’ai pour ma part du mal à comprendre, c’est que la loi d’avenir pour l’agriculture, l’alimentation et la forêt, adoptée en 2014, a organisé le processus de régionalisation des réseaux de chambres d’agriculture, notamment en son article 89. Pourquoi, dans ces conditions, aller expérimenter un dispositif déjà inscrit dans la loi de 2014 et qui s’applique donc à tout le territoire ?

La commission rejette successivement les amendements identiques puis l’amendement CS670.

Elle adopte ensuite successivement les amendements rédactionnels CS710, CS711, CS712 et CS713 du rapporteur.

Elle en vient à l’amendement CS286 de M. Hervé Pellois.

M. Hervé Pellois. Si l’objectif d’une régionalisation plus poussée est louable, il convient cependant de sécuriser ce dispositif d’expérimentation en prévoyant la consultation des partenaires sociaux, que ce soit les employeurs ou les salariés. De la même façon il convient de s’assurer que l’ordonnance permettra de sécuriser le financement des chambres régionales auxquelles les chambres départementales ont actuellement pour seule obligation de verser 10 % de la taxe additionnelle à la taxe sur le foncier non bâti aux chambres régionales, les autres financements dépendant de leur bon vouloir.

M. le rapporteur. Je suis favorable à l’idée de pouvoir associer les parties prenantes à l’expérimentation ainsi qu’à la rédaction des ordonnances et à leur évaluation, et j’ai déposé un amendement en ce sens, qui concerne l’ensemble des ordonnances pour lesquelles nous donnerons habilitation au Gouvernement dans ce projet de loi.

Je suis en revanche tout à fait défavorable, pour des raisons que j’ai déjà évoquées, au fait d’anticiper sur les questions financières. J’émets donc un avis défavorable.

M. le secrétaire d’État. Je demande le retrait de cet amendement, car il ne nous paraît pas opportun de faire figurer ces dispositions dans la loi.

L’amendement CS286 est retiré, de même que l’amendement CS28.

La Commission adopte l’article 19 modifié.

*

Après l’article 19

La commission examine l’amendement CS818 de Mme Valérie Rabault.

M. Boris Vallaud. La Commission européenne a décidé de revoir la carte des zones défavorisées simples, c’est-à-dire celles qui ont un « handicap naturel ». Cette classification permet aux agriculteurs, notamment aux éleveurs, de percevoir l’indemnité compensatoire de handicaps naturels (ICHN) qui fait partie de la PAC. La Commission européenne souhaite en effet recentrer l’ICHN sur les territoires qui en ont le plus besoin du fait de leurs caractéristiques biophysiques : qualité des sols, pente… Nous ne contestons pas cet objectif ; cependant, le ministère de l’agriculture s’est appuyé sur des données fausses concernant certains sols pour constituer ce nouveau zonage et a refusé de corriger sa carte en intégrant les données justes qui lui ont été transmises, ce qui paraît inconcevable. C’est d’ailleurs pour cette raison que nous avons saisi le Conseil d’État au printemps 2017, et la saisine est toujours en cours.

Depuis, le ministère de l’agriculture a organisé de nouvelles réunions. La dernière date du 20 décembre 2017, et c’est au cours de cette réunion qu’il a diffusé une nouvelle carte, faisant craindre que des communes aujourd’hui classées ICHN ne le soient plus. La demande de rapport, objet du présent amendement, vise à inciter le Gouvernement à établir un nouveau zonage en se basant sur les données corrigées qui lui ont été transmises.

M. Arnaud Viala. Les députés républicains voteront cet amendement, qui nous paraît empreint de bon sens. Cela nous permettra d’avoir une vision claire de la diversité des situations.

M. le rapporteur. Je comprends l’objectif de la demande mais je renverrai au projet de loi qui suivra les états généraux de l’alimentation. Un texte sur l’agriculture est en effet en préparation : il serait plus opportun de présenter cette demande dans ce cadre.

M. Boris Vallaud. Une réflexion est également en cours sur l’évolution des missions de l’État et cela ne nous empêche pas de présenter aujourd’hui, dans une procédure d’urgence, un texte qui sera très structurant pour la pratique de l’administration. N’ayez pas ainsi un calendrier à géométrie variable ! Il s’agit d’une préoccupation immédiate des agriculteurs et de certains élus locaux, et une demande de rapport n’est pas quelque chose d’exorbitant.

M. le secrétaire d’État. Outre le fait qu’un texte se prépare sur l’agriculture, l’amendement nous semble un cavalier budgétaire. Avis défavorable.

La commission rejette cet amendement.

*

Article 20

(articles L. 172-16, L. 521-16 et L. 571-20 du code de l’environnement ; article L. 161-12 du code forestier)

Transmission systématique à l’intéressé du procès-verbal constatant les infractions au code de l’environnement et au code forestier

I. l’État du droit

L’article 11 du code de procédure pénale prévoit que « sauf dans le cas où la loi en dispose autrement et sans préjudice des droits de la défense, la procédure au cours de l’enquête et de l’instruction est secrète. » En application de cette règle, le droit en vigueur ne prévoit pas qu’une copie du procès-verbal soit transmise à la personne mise en cause en cas d’infraction à la plupart des règles du code de l’environnement ou à celles du code forestier.

La possibilité de déroger par la loi à cette règle a toutefois été utilisée pour un certain nombre d’infractions.

L’article L. 521-16 du code de l’environnement, qui concerne le régime des infractions aux règles dudit code en matière de produits chimiques, prévoit ainsi que les infractions à ces règles et aux textes pris pour son application sont constatées par des procès-verbaux qui font foi jusqu’à preuve du contraire et que les procès-verbaux sont adressés, sous peine de nullité, dans les cinq jours qui suivent leur clôture, au procureur de la République. Il précise en outre qu’une copie en est remise dans le même délai à l’intéressé.

De même, l’article L. 571-20 du même code, qui concerne le régime des infractions aux règles dudit code en matière de lutte contre le bruit et aux textes pris pour son application, prévoit que ces infractions sont constatées par des procès-verbaux qui font foi jusqu’à preuve contraire et que ceux-ci doivent, sous peine de nullité, être adressés, dans les cinq jours qui suivent leur clôture, au procureur de la République. Il ajoute qu’une copie en est également remise, dans le même délai, à l’intéressé.

Cette transmission systématique du procès-verbal au contrevenant n’est toutefois pas prévue pour l’ensemble des infractions au code de l’environnement. L’article L. 172-16 du code de l’environnement dispose ainsi que l’ensemble des infractions aux dispositions dudit code et des textes pris pour son application sont constatées par des procès-verbaux qui font foi jusqu’à preuve contraire. Il précise que les procès-verbaux sont adressés dans les cinq jours qui suivent leur clôture au procureur de la République et qu’une copie du procès-verbal est transmise, dans le même délai, à l’autorité administrative compétente.

Il en est de même des infractions au code forestier. L’article L. 161-12 du code forestier dispose que l’original du procès-verbal dressé pour constater des infractions forestières est transmis, dans les cinq jours ouvrés à dater de sa clôture, par les agents habilités à cet effet, au procureur de la République lorsque l’infraction est constitutive d’un délit, ou au directeur régional de l’administration chargée des forêts lorsque l’infraction est constitutive d’une contravention. Il prévoit, dans tous les cas, qu’une copie du procès-verbal est adressée simultanément à l’autorité qui n’est pas destinataire de l’original.

II. les dispositions du projet de loi

Cet article introduit un droit à l’information pour la personne mise en cause au stade de l’enquête en cas d’infraction au code de l’environnement ou au code forestier. Ce droit existe déjà s’agissant des principales infractions aux règles du code rural et de la pêche maritime et du code des douanes.

Le I (alinéas 1 à 4) modifie des dispositions du code de l’environnement afin de prévoir la transmission systématique à l’intéressé d’une copie du procès-verbal en cas d’infraction aux règles dudit code. L’alinéa 2 complète ainsi l’article L. 172-16 de ce code afin de prévoir que, sauf instruction contraire du procureur de la République, une copie du procès-verbal de constatation de l’infraction est transmise à l’intéressé, lorsqu’il est connu, dans un délai fixé par décret en Conseil d’État. Les alinéas 3 et 4 tirent la conséquence de cet ajout en supprimant le premier alinéa de l’article L. 521-16 et en abrogeant l’article L. 571-20 du même code.

Le II (alinéas 4 et 5) complète l’article L. 161-12 du code forestier afin de prévoir la transmission du procès-verbal à l’intéressé, lorsqu’il est connu, dans le cas des infractions aux règles du code forestier. Comme dans le code de l’environnement, cette règle s’appliquerait sauf instruction contraire du procureur de la République et la transmission serait effectuée dans un délai fixé par décret en Conseil d’État.

III. La position de votre rapporteur

Votre rapporteur estime que la complexité de la législation environnementale justifie pleinement la mesure proposée. Elle permettra aux entreprises agricoles et industrielles, notamment, d’être mieux informées des infractions qu’elles auraient pu commettre, en particulier en matière d’installations classées pour la protection de l’environnement, de gestion des déchets et de pollution des eaux. S’agissant des infractions au code forestier, comme le précise l’étude d’impact, cette mesure permettra de mieux informer les exploitants agricoles et forestiers sur leurs éventuelles infractions aux règles en matière de défrichement illicite, notamment.

En effet, les contrevenants n’ont pas systématiquement conscience de commettre une infraction. Quand bien même la transmission du procès-verbal au procureur de la République ne se traduirait pas ensuite par des poursuites – pour des questions d’opportunité, ou en raison d’une mauvaise caractérisation des infractions par exemple –, la simple transmission du procès-verbal à l’intéressé revêt néanmoins une valeur pédagogique puisque celui-ci reçoit une notification lui indiquant que les faits constatés constituent une infraction, précisant la qualification pénale de ceux-ci, et la peine encourue.

Votre rapporteur rappelle également que la sanction pénale n’est pas la seule réponse possible. Ainsi, dans des cas où l’infraction aurait pu être poursuivie, il existe des classements sans suite dont la finalité est expressément pédagogique. Les parquets peuvent également utiliser le classement sans suite avec rappel à la loi, qui constitue un avertissement solennel adressé au contrevenant avec mention des peines encourues.

Dans tous les cas, aux termes du texte du Gouvernement, le procureur de la République resterait libre de décider si le procès-verbal doit ou non être transmis à l’intéressé.

S’agissant du délai dans lequel les procès-verbaux concernés seraient transmis aux intéressés, il pourrait être compris entre cinq et huit jours, selon les informations transmises à votre rapporteur.

IV. la position de la commission spÉciale

La commission spéciale a approuvé le texte du Gouvernement, n’adoptant que quatre amendements rédactionnels déposés par son rapporteur.

*

La commission examine les amendements de suppression de l’article CS423 de M. Ugo Bernalicis et CS819 de M. Boris Vallaud.

M. Ugo Bernalicis. En ce qui concerne le code de l’environnement et le code forestier, le droit à l’erreur prend une tournure particulière. La transmission à l’intéressé de l’infraction qu’il a commise au stade même de l’enquête indique une volonté de permettre d’abandonner plus tôt les poursuites. Les infractions environnementales peuvent être des contraventions ou des délits, et il n’y a point de délit sans intention de le commettre, sauf à ce qu’une loi en dispose autrement. Selon le droit actuel, suite au dressé du procès-verbal, c’est le procureur qui décide de la suite à donner à l’infraction, à savoir de poursuivre ou non son auteur. Nous ne comprenons pas bien l’intérêt de cet article mais je suis sûr que nous recevrons des éclaircissements du rapporteur ou du secrétaire d’État.

M. Boris Vallaud. L’article 20 prévoit une transmission systématique à l’intéressé du procès-verbal constatant les infractions au code de l’environnement et au code forestier, sauf opposition du parquet dans un délai déterminé. Or ce droit d’accès est déjà organisé de manière générale et équilibrée par le code de procédure pénale – aux articles 11 et R. 155 –, sans qu’aucun motif d’intérêt général ne justifie des dispositions particulières dans le domaine de l’environnement. Les services des parquets et des polices environnementales sont débordés et n’arrivent plus à mettre en œuvre leurs prérogatives avec efficacité à cause des formalités sans cesse croissantes et complexes qu’ils doivent assumer. Rien ne justifie cette disposition non conforme à nos engagements européens dans le domaine de l’environnement, qui peut conduire à renforcer le droit des délinquants environnementaux au détriment du droit des victimes.

M. le rapporteur. La transmission automatique du procès-verbal est déjà prévue dans certains codes, le code rural et de la pêche, le code des douanes, d’autres encore. L’article R. 155 du code de procédure pénale prévoit certes que les parties peuvent obtenir certaines pièces de la procédure alors que les poursuites ont été engagées mais il ne prévoit pas leur envoi systématique. C’est la nouveauté introduite par le présent article. Cependant, dans certaines enquêtes, il peut être nécessaire pour le procureur de la République, dans la voie pénale, de ne pas transmettre le procès-verbal, dans le cadre d’une enquête approfondie. L’article prévoit donc aussi ce cas de figure. C’est un texte équilibré. Avis défavorable.

M. Jean Terlier. Je suis surpris que la France insoumise défende un tel amendement car l’article renforce les droits de la défense. L’Office national de l’eau et des milieux aquatiques (ONEMA) dresse procès-verbal, qui est transmis au service enquêteur qui le transmettra ensuite au parquet. Lors de son audition, l’agriculteur concerné ne peut se voir transmettre les éléments de l’ONEMA. Grâce à l’article, il aura la possibilité de connaître les faits qui lui sont reprochés, ce qui va bien dans le sens du renforcement des droits de la défense.

M. Ugo Bernalicis. Dès lors que la procédure est lancée avec le parquet, la personne peut avoir communication de ces éléments si elle en fait la demande. C’est dans l’automaticité qu’est le changement. Si vous nous disiez que vous allez augmenter les moyens des parquets pour que, suite à l’automaticité de l’envoi, le magistrat puisse porter une appréciation de l’opportunité, ce serait magnifique, mais ce n’est pas le cas de figure dans lequel on se trouve. Le droit à l’erreur, dans le cadre de cet article 20, diminue la capacité de sanctionner des atteintes à l’environnement.

M. le rapporteur. Vous prêtez de bien mauvaises intentions à la justice de notre pays. L’article 20 répond à une situation existante, où le contrevenant n’est parfois même pas conscient qu’il est en infraction, et permettra éventuellement à ce dernier de corriger plus rapidement des circonstances néfastes à l’environnement.

M. le secrétaire d’État. Je ne vois pas en quoi la transmission d’un procès-verbal serait de nature à empêcher la justice de faire son travail. Cela permettra à l’intéressé soit de rectifier rapidement le tir soit d’envisager avec l’administration une transaction ou une médiation. Et si la justice considère qu’il doit y avoir des poursuites, rien ne l’empêchera.

La commission rejette ces amendements.

Elle adopte ensuite l’amendement rédactionnel CS715 du rapporteur.

Puis elle examine les amendements identiques CS10 de M. Julien Aubert et CS277 de M. Éric Pauget.

M. Julien Aubert. Je ne suis pas choqué par l’article 20, mais on se demande pourquoi le délai est fixé par le Conseil d’État. Le législateur pourrait aller jusqu’à le fixer lui-même.

M. Éric Pauget. Je suis favorable à cet article mais je ne comprends pas non plus pourquoi il faut un décret en Conseil d’État ; c’est un peu l’arme nucléaire pour fixer un délai.

M. le rapporteur. En toute humilité, je dois m’en tenir aux informations juridiques que l’on m’a communiquées. Il est essentiel de prévoir un tel délai pour garantir que l’intéressé dispose d’une copie du procès-verbal. C’est de nature réglementaire et il faut fixer ce délai en Conseil d’État. L’essentiel à mes yeux est qu’il y ait in fine un délai.

M. le secrétaire d’État. Il faut en effet conserver le renvoi à un décret en Conseil d’État pour que le texte réglementaire soit conforme, c’est même une procédure plus légère car un décret est plus facile à modifier qu’une loi.

M. Frédéric Reiss. Je suis cosignataire de l’amendement CS10 et j’en profite pour dire tout le bien que je pense de cet article. En revanche, nous avons déjà beaucoup parlé de délais précédemment dans la discussion et nous pourrions là aussi aller plus loin sans passer par un décret en Conseil d’État.

M. le rapporteur. Je suis sensible à l’argument du secrétaire d’État sur la capacité à modifier plus facilement le délai, par un décret, si cela se révèle nécessaire.

La commission rejette ces amendements.

Puis elle adopte successivement les amendements rédactionnels CS717, CS714 et CS716 du rapporteur.

Elle examine ensuite les amendements identiques CS11 de M. Julien Aubert et CS278 de M. Éric Pauget.

M. Julien Aubert. La distinction entre l’article 34 et l’article 37 de la Constitution m’apparaît un argument assez fallacieux, étant donné que, selon l’article 34, la protection de l’environnement fait partie du domaine de la loi ; par extension, le délai en fait selon moi également partie. Quant au fait qu’il serait plus facile de changer un décret qu’une loi, c’était vrai avant ; mais je laisse au ministre la responsabilité de ses propos.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la commission rejette ces amendements.

Elle adopte ensuite l’article 20 modifié.

*

Après l’article 20

La commission examine en discussion commune l’amendement CS807 de M. Stéphane Mazars ainsi que les amendements identiques CS64 de M. Dino Cinieri, CS77 de Mme Véronique Louwagie, CS475 de Mme Laure de La Raudière et CS788 de Mme Jeanine Dubié.

M. Jean Terlier. Il s’agit d’introduire un nouvel article en vue de dépénaliser des sanctions relatives au manquement à une obligation de déclaration. Il n’est plus acceptable, en 2018, qu’un agriculteur encoure des sanctions pénales, des peines d’emprisonnement pour un tel manquement.

M. Dino Cinieri. Cet amendement propose la dépénalisation de certaines infractions au titre de la loi sur l’eau et de permettre à l’administration de sanctionner avec une amende suffisamment élevée pour dissuader les opérateurs, notamment les agriculteurs, de réaliser ces travaux sans autorisation. Cela permettrait de ne plus « judiciariser » ces activités, qui ne sont parfois que des erreurs d’appréciation du porteur sur la situation juridique de son projet. Ainsi, nous proposons que le montant de l’amende reste identique – 75 000 euros –, tout en supprimant la peine privative de liberté de deux ans ainsi que la qualification pénale de l’amende.

Mme Véronique Louwagie. Il faut adapter les sanctions à l’infraction et prendre en considération la situation d’agriculteurs confrontés à des difficultés juridiques, par exemple pour les drainages. Il existe aujourd’hui une certaine disproportion. Dépénaliser la sanction serait du pragmatisme.

Mme Jeanine Dubié. L’objet est de dépénaliser certaines infractions, d’éviter les peines privatives de liberté, tout en conservant une amende à hauteur de 75 000 euros.

M. Arnaud Viala. La sanction, dans le cadre de la loi sur l’eau, est très souvent sans commune mesure avec la nature de l’infraction. Il ne faut pas minimiser la gravité des atteintes à l’environnement mais la dimension pénale pose ici un vrai problème.

M. le rapporteur. Je comprends le souhait de peines proportionnées mais il existe un problème de fond avec ces amendements, à savoir qu’ils contreviennent au droit européen. Il s’agit en effet de transposer une directive qui prévoit que les États membres appliquent des sanctions pénales effectives et dissuasives.

M. le secrétaire d’État. Il s’agit en effet de la directive du 19 novembre 2008 transposée par l’ordonnance du 11 janvier 2012 portant simplification, réforme et harmonisation des dispositions judiciaires et administratives du code de l’environnement.

M. Laurent Saint-Martin. Le groupe majoritaire votera contre ces amendements.

La commission rejette successivement ces amendements.

Elle examine ensuite en discussion commune les amendements CS66 de M. Dino Cinieri et CS79 de Mme Véronique Louwagie.

M. Dino Cinieri. Cet amendement propose de remplacer les sanctions pénales prévues en cas de destruction d’une espèce protégée ou de son habitat, par une sanction administrative. Cela devrait permettre de maintenir le caractère dissuasif de l’infraction, tout en enlevant le caractère pénal, qui peut paraître disproportionné au regard de certains actes susceptibles d’être qualifiés d’infraction par cet article. Il s’agit de supprimer la peine privative de liberté de deux ans, de transformer l’amende pénale en amende administrative et d’en réduire le montant de 75 000 à 15 000 euros.

Mme Véronique Louwagie. Il vous est proposé de dépénaliser une infraction, notamment en cas de destruction d’une espèce protégée ou de son habitat, et de remplacer la sanction pénale par une sanction administrative. Cela maintiendrait le caractère dissuasif de la sanction tout en supprimant le caractère pénal, disproportionné.

M. le rapporteur. L’avis est identique à celui que j’ai donné sur les amendements précédents car la transposition du droit européen nous impose d’appliquer des sanctions pénales. J’ajoute que les montants et la durée d’emprisonnement indiqués sont des peines plafond.

La commission rejette ces amendements.

Elle examine ensuite, en discussion commune, l’amendement CS813 de M. Stéphane Mazars ainsi que les amendements identiques CS65 de M. Dino Cinieri, CS78 de Mme Véronique Louwagie et CS476 de Mme Laure de La Raudière.

M. Jean Terlier. J’ai entendu la contrainte que représente la directive de novembre 2008 et je retire donc l’amendement.

L’amendement CS813 est retiré.

M. Dino Cinieri. Mon amendement propose de remplacer par une sanction administrative les sanctions pénales prévues en cas de non-respect de la procédure d’évaluation Natura 2000. Cela devrait permettre de maintenir le caractère dissuasif de l’infraction, tout en enlevant le caractère pénal, qui peut paraître disproportionné au regard de l’acte visé, à savoir une absence de déclaration. Je propose donc de supprimer la peine privative de liberté de six mois, de transformer l’amende pénale en amende administrative et d’en réduire le montant de 30 000 à 15 000 euros.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la commission rejette ces amendements.

Puis elle examine de l’amendement CS370 de M. Julien Aubert.

M. Julien Aubert. Ce texte prévoit à l’article 40 une expérimentation qui accorde la possibilité aux préfets et aux directeurs des agences régionales de santé (ARS) de déroger à certaines normes réglementaires, avec néanmoins peu d’indications sur cette exemption. Ce que propose cet amendement, c’est d’introduire à titre dérogatoire la possibilité pour les préfets ou sous-préfets d’écarter des normes réglementaires qui paraîtraient contraires au bon sens, manifestement inapplicables. Combien de fois ai-je vu, dans le cadre de la loi « Accessibilité », chercher à appliquer des normes à des bâtiments du Moyen-Âge ou du XVIIe siècle, alors que c’est manifestement impossible : cela prend du temps, remonte à Paris, avant que l’on décide finalement d’assouplir. Il peut s’agir également d’un coût économique disproportionné pour l’entreprise ou la collectivité : je pense au cas d’une école que l’on oblige à installer pour un coût de 200 000 euros un ascenseur qui ne sera jamais utilisé, alors qu’une classe au rez-de-chaussée pourrait très bien accueillir un élève avec un handicap. Il faut profiter de ce que nous ayons une fonction publique de qualité, notamment dans la préfectorale, et donner aux fonctionnaires une capacité de discernement.

M. le rapporteur. L’amendement est intéressant au fond mais vous proposez une expérimentation dans un domaine réglementaire et je ne pense donc pas que ce soit possible dans cet article. La finalité que vous poursuivez est proche de ce que vise le présent texte : l’article 40, à son deuxième alinéa, indique que le Gouvernement présentera un rapport au Parlement sur l’expérimentation de la possibilité pour les préfets et directeurs des ARS de déroger à des normes réglementaires. Je demande le retrait de l’amendement mais il faudra poursuivre la discussion pour voir si ce que vous demandez ne pourrait faire partie de ce que va tester le Gouvernement.

M. Gérald Darmanin, ministre de l’action et des comptes publics. Ce qui est gênant dans cet amendement, indépendamment du fait qu’il faut laisser l’expérimentation avoir lieu, c’est qu’il considère que c’est par la loi que l’on peut permettre à des directeurs d’administration centrale et à des préfets de déroger à la norme réglementaire. C’est le règlement qui permet de déroger à la norme réglementaire. Le Conseil d’État s’est exprimé à plusieurs reprises sur le sujet, notamment en 2017.

Mme Laure de La Raudière. Il faut écrire quelque chose dans la loi pour permettre des dérogations à la loi. Sinon, c’est le serpent qui se mord la queue, car comment allez-vous autoriser des dérogations si la loi d’origine ne le permet pas ? De manière générale, il vaut parfois mieux adopter un amendement, même s’il n’est pas parfait du point de vue juridique, pour permettre aux équipes ministérielles de réfléchir, d’ici à la séance, à une solution qui soit pleinement satisfaisante.

M. le ministre. C’est la méthode que j’ai proposée à votre commission dans les deux premiers jours de travail, en indiquant que j’acceptais volontiers les amendements sur lesquels je savais que je présenterais des modifications, voire des annulations. Mais je ne comprends pas bien votre remarque car il me semble qu’il s’agit de déroger non à la loi mais au règlement. Je cite l’amendement : « Les préfets et sous-préfets ont la possibilité, à titre dérogatoire, d’exempter des sociétés ou collectivités territoriales de l’application de normes réglementaires dans les cas suivants… »

M. Julien Aubert. M. le ministre a tout à fait raison mais, dans l’exposé sommaire, j’évoque aussi des exemples relevant du domaine de la loi. En réalité, la distinction entre la loi et le règlement était bien plus respectée auparavant, alors qu’aujourd’hui la loi a tendance à se mêler de détails du domaine réglementaire. L’amendement est sans doute mal rédigé car il est en fait question de « normes » plutôt que de « normes réglementaires ». M. le ministre pourrait le corriger. Plutôt qu’une démarche générale basée sur une expérimentation, je propose de basculer immédiatement vers un système ad hoc où le préfet se prononce au cas par cas. Bien souvent, des situations telles que celles que j’évoque ici sont présentées au public dans un discours critique contre une administration kafkaïenne et un législateur éloigné du terrain. Combien de lois de portée générale, pavées de bonnes intentions, se révèlent ici ou là inapplicables ?

M. le ministre. Si l’amendement est présenté dans l’hémicycle, je pourrai vous lire le décret pris en Conseil d’État, avec les domaines où il est permis au règlement de déroger au règlement. Je suis assez d’accord avec la philosophie de cet amendement. Pour les fondateurs de la Ve République, le Parlement ne devait pas aller sur le terrain de l’exécutif, et le juge constitutionnel censure parfois des dispositions législatives sur cette base, mais les deux domaines ont tout de même tendance à se mêler.

Mais je pense que M. Aubert s’y prend mal si le but est de s’adapter aux territoires. Il est vrai que le législateur peut connaître des difficultés. Je ne me permettrai pas de dire qu’il peut être bavard ou incomplet, mais prenons l’exemple du département des Hautes-Alpes, qui abrite le plus grand lac d’Europe. La préfète des Hautes-Alpes a des difficultés pour appliquer la loi montagne et la loi littoral, complètement contradictoires s’agissant de ce lac qui est totalement original. On pourrait imaginer que la préfète ait le bon sens d’appliquer ce qui convient le mieux pour le développement du tourisme, tout en comprenant l’intention du législateur.

Mais je ne crois pas que ce soit en lui permettant de déroger à la loi sans encadrer ni expérimenter que nous y arriverons. Tout d’abord, la loi est de portée générale et il nous appartient tous – Gouvernement et Parlement – de nous conformer à l’idée que c’est une volonté générale, et pas des volontés particulières.

En second lieu, la solution que nous avons retenue dans ce texte consiste à dire qu’il y a un droit à l’erreur, que des expérimentations nous permettront peut-être de généraliser un certain nombre de dérogations, et surtout que notre démocratie moderne doit s’adapter aux territoires tout en comprenant que la loi de la République est commune : nous ne sommes pas dans un système fédéral où chacun légifère. Peut-être que certains le souhaiteraient, mais je sais très bien que M. Aubert n’est pas de cette famille politique.

Le résultat, c’est que nous devons avoir des lois qui fixent les buts, pas les moyens pour les atteindre. C’est tout l’intérêt du permis de faire. Par exemple, dans la construction, beaucoup de normes alourdissent le coût de construction. Elles définissent des buts tout à fait louables, mais en imposant des moyens tellement difficiles que des lobbies se cachent parfois derrière ces normes réglementaires et législatives qui alourdissent le coût de la construction et la rendent plus difficile.

Le permis de faire est prévu dans le projet de loi dont nous discutons, mais aussi dans la loi logement que présenteront MM. Mézard et Denormandie. Si notre but est qu’il n’y ait pas de particules fines dans cette pièce, ou au contraire qu’elle ait une ventilation normale, ou qu’elle soit accessible aux personnes handicapées, il n’appartiendra plus à la loi ou au règlement de définir les moyens d’y arriver. Si le but fixé par la loi est un seuil de particules fines, qu’importe la manière dont la pièce sera construite. Cela permettra l’innovation, et des entreprises pourront sortir d’un carcan administratif certes légitime, bien que parfois poussé par des lobbies, mais qui a abouti à augmenter le coût de construction.

Il me semble que la finalité poursuivie par M. Aubert sera mieux atteinte avec le permis de faire, qui fixe des buts et non des moyens, qu’en permettant des dérogations à des lois bavardes, incomplètes ou difficiles. Nous pourrons en débattre dans l’hémicycle, et je pourrai préciser les domaines dans lesquels le règlement ferait exception au règlement, et pour lesquels le décret en Conseil d’État prévoit un certain nombre de dispositions exceptionnelles permettant ces dérogations et ces expérimentations. Mais notre objectif général doit plutôt être le permis de faire.

M. Julien Aubert. Je vais retirer cet amendement, j’ai bien compris que tout en étant d’accord sur le fond, vous ne l’êtes pas sur la méthode. Néanmoins, il faut prendre la situation telle qu’elle est. Nous avons vu des projets de loi de 60 articles au départ se transformer au terme de la discussion parlementaire en sumos législatifs de 200 à 250 articles, entrant dans le détail.

Nous pouvons le regretter, mais à la fin, cette loi s’applique. Pour le permis de faire, vous allez définir ex ante des domaines. Vous ferez peut-être bien les choses pour le passé, car vous aurez repéré les domaines pour lesquels la question se pose. Mais pour le futur, nous n’en savons rien et il y aura sans doute des domaines pour lesquels la loi ne sera pas applicable, car le législateur ne l’aura pas prévu, alors que la solution ad hoc, qui prévoit une habilitation générale, le permet.

Enfin, de la même manière que les directives européennes sont de plus en plus précises et empiètent sur le règlement européen, le législateur français empiète sur le domaine réglementaire. Il arrive même, au travers d’ordonnances, que l’exécutif empiète sur le domaine législatif, mais je referme la parenthèse.

Je retire donc l’amendement que je réécrirai en retirant la mention du pouvoir réglementaire. Mais je maintiens que ce n’est pas la même chose, parce que l’idée est bel et bien de parfois écarter la loi, et il faut prendre en compte la situation actuelle, dans laquelle la loi est de plus en plus précise.

L’amendement est retiré.

titre ii VERS UNE ACTION PUBLIQUE MODERNISÉE, simple et efficace

Chapitre Ier Une administration engagée dans la dématérialisation

Article 21

Introduction, à titre expérimental, d’une faculté, pour les entreprises, de ne pas communiquer à une administration des informations déjà détenues par celle-ci dans le cadre d’un traitement automatisé

I. l’État du droit

La lourdeur et la complexité des démarches administratives à accomplir pour les entreprises pèsent depuis longtemps sur leur développement. La première cause de cette difficulté est la profusion de normes, tant législatives que réglementaires, encadrant l’activité des entreprises, à laquelle le présent projet de loi entend, pour partie, remédier. Au-delà des complexités engendrées tant pour connaître la loi que pour bien l’appliquer, cette abondance de normes implique, de la part des entreprises, des démarches longues, coûteuses et trop complexes auprès des administrations, au point que l’expression d’ « impôt papier » est désormais devenue courante pour désigner la charge administrative et financière qu’elles induisent.

Le souci d’alléger cet « impôt papier » est devenu une préoccupation des pouvoirs publics, à une échelle d’ailleurs internationale, depuis le début des années 2000. Un rapport de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), fondateur sur cette question, publié en 2003, et intitulé « Éliminer la paperasserie : la simplification administrative dans les pays de l’OCDE » ([74]) dressait le constat suivant, malheureusement encore largement vérifié aujourd’hui : « Les formalités administratives, lorsqu’elles sont excessivement nombreuses et complexes, peuvent entraver l’innovation, créer des barrières inutiles au commerce, à l’investissement et à l’efficience économique, voire compromettre la légitimité de la réglementation et de la règle de droit ».

S’agissant de la France, le principe de non-redondance des informations demandées aux usagers a été introduit dans notre droit par le décret n° 2011-452 du 25 mai 2001 relatif aux simplifications des démarches et formulaires administratifs, sous une forme encore timide puisqu’il prévoyait qu’une commission pour les simplifications administratives veille à ce que « l’administration émettrice d’un formulaire ne réclame pas aux usagers des informations déjà détenues ou susceptibles de lui être régulièrement communiquées par une autre administration ».

Ce principe a été confirmé et renforcé par les majorités successives, à travers les lois n° 2011-525 du 17 mai 2011 de simplification et d’amélioration de la qualité du droit et n° 2012-387 du 22 mars 2012 relative à la simplification du droit et à l’allègement des démarches administratives, et par le lancement du programme « Dites-le nous une fois » en décembre 2012. Les dispositions législatives en vigueur ont été fixées par l’ordonnance n° 2015-507 du 7 mai 2015 relative à l’adaptation du secret professionnel dans les échanges d’informations entre autorités administratives et à la suppression de la production de pièces justificatives et par la loi n° 2016-1321 du 7 octobre 2016 pour une République numérique. Elles sont codifiées dans le code des relations entre le public et l’administration.

L’article L. 113-12 de ce code prévoit qu’une personne présentant une demande ou produisant une déclaration dans le cadre d’une procédure mentionnée par le décret prévu à l’article L. 114-9 du même code ne peut être tenue de produire des informations ou données qu’elle a déjà produites auprès de la même administration ou d’une autre administration participant au même système d’échanges de données tel que défini à l’article L. 114-8. Il prévoit, en outre, que cette personne informe par tout moyen l’administration du lieu et de la période de la première production du document.

Son article L. 113-13 dispose que lorsque les informations ou données nécessaires pour traiter la demande présentée par une personne ou la déclaration transmise par celle-ci peuvent être obtenues directement auprès d’une autre administration, dans les conditions prévues aux articles L. 114-8 et L. 114-9 du même code, la personne ou son représentant atteste sur l’honneur de l’exactitude des informations déclarées. Il précise que cette attestation se substitue à la production de pièces justificatives et qu’un décret fixe la liste des pièces que les personnes n’ont plus à produire.

L’article L. 114-8 du même code prévoit que les administrations échangent entre elles toutes les informations ou données strictement nécessaires pour traiter une demande présentée par le public ou une déclaration transmise par celui-ci en application d’un texte législatif ou réglementaire, et que les administrations destinataires de ces informations ou données ne peuvent se voir opposer le secret professionnel dès lors qu’elles sont, dans le cadre de leurs missions légales, habilitées à connaître des informations ou des données ainsi échangées. Il prévoit également qu’une administration chargée de traiter telle une demande ou déclaration fait connaître à la personne concernée les informations ou données qui sont nécessaires à cette fin et celles qu’elle se procure directement auprès d’autres administrations françaises, qui en sont à l’origine ou qui les détiennent en vertu de leur mission.

L’article L. 114-9 renvoie à un décret en Conseil d’État les modalités des échanges d’informations ou de données entre administrations, notamment les domaines et les procédures concernés par les échanges d’informations ou de données.

Enfin, l’article L. 114-10 prescrit que lorsque les informations ou données nécessaires pour traiter la demande ou la déclaration ne peuvent être obtenues directement par une administration auprès d’une autre dans les conditions prévues aux articles L. 114-8 ou L. 114-9, il revient à la personne concernée de les communiquer à l’administration.

II. les dispositions du projet de loi

Le projet de loi vise à mettre enfin en œuvre le principe « Dites-le nous une fois », pour l’heure vidé de toute effectivité en raison de difficultés rédactionnelles dans le dispositif législatif actuel. En effet, la disposition de l’article L. 113-12 prévoyant que l’usager doit informer l’administration des circonstances dans lesquelles il a déjà fourni une information ou un document est très difficile à mettre en œuvre ; outre la difficulté pour l’usager de retrouver ces circonstances, les informations ainsi fournies ne permettent que très difficilement à une autre administration de retrouver l’information ou le document concerné. Surtout, l’enjeu est moins de retrouver un document déjà fourni, qui peut être, dans bien des cas, obsolète, que d’obtenir l’information certifiée à jour. En outre, comme le souligne l’étude d’impact, l’article L. 113-13 prévoit qu’une attestation sur l’honneur de l’exactitude des informations déclarées doit être fournie à chaque fois qu’une administration se procure des données auprès d’une autre administration, ce qui constitue une procédure lourde, sans rapport avec la simplification attendue et avec les possibilités offertes par les systèmes d’information actuels. Enfin, la rédaction de l’article L. 114-10 offre des possibilités trop larges à l’administration de se soustraire au régime prévu. L’ensemble de ces difficultés explique d’ailleurs que les décrets prévus aux articles L. 113-13 et L. 114-9 du code des relations entre le public et l’administration n’aient pas été publiés.

De manière générale, l’essentiel du dispositif actuel en la matière figurant dans le code des relations entre le public et l’administration découle des lois n° 2011-525 et n° 2012-387 précitées. Lors de l’adoption de ces lois, était envisagé un échange de pièces justificatives entre administrations, par l’intermédiaire de l’espace de stockage personnel dont disposait tout usager sur le site mon.service-public.fr. Depuis lors, les échanges directs entre systèmes d’information se sont généralisés et s’effectuent désormais par des interfaces qui assurent une plus grande fluidité des échanges grâce à une mise à jour régulière des données, tout en garantissant une plus grande protection des données de l’usager, puisque seules les informations nécessaires sont adressées aux administrations et non toutes celles pouvant figurer dans un document.

Afin d’alléger effectivement la charge administrative pesant sur les entreprises, le projet de loi propose une expérimentation, dont le cadre est fixé aux alinéas 1 et 2 : d’une durée de quatre ans à compter de la publication du décret prévu à l’alinéa 3, elle permettra aux personnes morales inscrites au répertoire des entreprises et de leurs établissements (dit répertoire « SIRENE ») qui y consentent de ne pas communiquer à une administration des informations que celle-ci détient déjà dans un traitement automatisé ou qui peuvent être obtenues d’une autre administration par un tel traitement. Il est précisé que lorsque l’administration obtiendra des informations par un traitement automatisé, elle devra en informer la personne concernée. Cette expérimentation se déroulera sans préjudice de l’article L. 114-8 du code des relations entre le public et l’administration.

L’alinéa 3 renvoie à un décret en Conseil d’État la définition des modalités d’application de cet article, notamment la liste des traitements automatisés entrant dans le champ de l’expérimentation ainsi que, pour chaque traitement, la liste des données disponibles.

L’alinéa 4 prévoit que cette expérimentation fasse l’objet d’une évaluation dont les résultats seront transmis au Parlement.

Comme l’a confirmé le Gouvernement à votre rapporteur, l’expérimentation porterait sur l’interface de programmation dite « API entreprise », qui est mise en œuvre par la direction interministérielle du numérique et des systèmes d’information et de communication de l’État (DINSIC). Cette interface agrège des informations émanant de plusieurs administrations et de divers organismes chargés d’une mission de service public.

Les informations qui y sont disponibles à ce jour sont :

– les données de la base SIRENE et du répertoire national des associations ;

– les extraits de données du registre du commerce et des sociétés, issus d’Infogreffe ;

– les dernières attestations émises par l’association de gestion du fonds pour l’insertion professionnelle des personnes handicapées (AGEFIPH) pour les entreprises ;

– les attestations fiscales (régularité de la situation fiscale) ;

– les attestations de vigilance (ACOSS) ;

– les attestations de la mutualité sociale agricole en matière de régularité du versement des cotisations sociales) ;

– les liasses fiscales, transmises par la direction générale des finances publiques ;

– des extraits de la base brevets, modèles et marques de l’institut national de la propriété industrielle ;

– l’éligibilité à l’attestation de cotisation retraite et, le cas échéant, les attestations, fournies par le groupe de protection sociale PROBTP ;

– les certificats émis par l’organisme de qualification et de certification Qualibat ;

– les cartes professionnelles d’entrepreneur de travaux publics émises par la fédération nationale des travaux publics ;

– les attestations de cotisation pour les congés payés et le chômage intempéries émis par la caisse nationale des entrepreneurs de travaux Publics de France ;

– les qualifications en matière d’ingénierie émises par l’organisme de qualification en matière d’ingénierie OPQIBI.

Le Gouvernement prévoit d’étendre le nombre de ces informations au fur et à mesure que l’expérimentation sera déployée.

III. La position de votre rapporteur

L’étude d’impact indique que le nombre de pièces justificatives sollicitées par l’administration auprès des entreprises atteint 10,7 millions, pour 4,1 millions de démarches effectuées par an. La compétence acquise par la direction interministérielle du numérique et du système d’information et de communication de l’État (DINSIC) sur l’interface de programmation applicative « Entreprises », sur laquelle repose le dispositif « marchés publics simplifiés » qui permet aux candidats à un marché public de s’affranchir de la constitution d’un dossier administratif à l’appui de leur offre, doit permettre une mise en œuvre rapide de cette expérimentation. Les bénéfices en termes de simplification devraient se doubler d’importants gains de productivité pour les entreprises, mais aussi d’une plus grande efficacité de la lutte contre la fraude.

IV. la position de la commission spÉciale

La commission spéciale a adopté cinq amendements à cet article :

– Un amendement déposé par Mme de La Raudière et ayant reçu un avis favorable du rapporteur et un avis de sagesse du Gouvernement, réduisant la durée de l’expérimentation de quatre à trois ans ;

– Une série de trois amendements identiques ayant reçu un avis favorable du rapporteur et du Gouvernement, déposés par M. Dive, Mme Louwagie et M. Laqhila ; ces amendements prévoient d’inclure l’ensemble des entreprises, y compris les personnes physiques, dans l’expérimentation ;

– Un amendement de M. Vallaud ayant reçu un avis favorable du rapporteur et du Gouvernement, et prévoyant que l’administration assure la confidentialité, la protection et le non-partage des informations obtenues par un traitement automatisé.

*

La commission examine l’amendement CS420 de Mme Laure de La Raudière.

Mme Laure de La Raudière. Cet amendement s’inscrit dans la lignée de ceux que j’ai déposés aux articles précédents afin d’harmoniser les durées des différentes expérimentations et permettre ainsi de réaliser une évaluation commune de l’ensemble de celles prévues dans de ce texte, qui serait un atout pour le Parlement, et donnerait au Gouvernement une vision globale de ces expérimentations.

M. le rapporteur. Je ne suis pas favorable à une modification de la durée de l’expérimentation. Ce sont des sujets techniques, et la direction interministérielle du numérique et du système d’information et de communication de l’État (DINSIC) a déterminé la durée nécessaire pour mener à bien cette expérimentation. Si elle ne fait qu’étendre un dispositif existant, elle implique néanmoins de nombreux chamboulements pour les organisations administratives.

Je préfère m’en tenir au temps d’expérimentation que suggère l’organisation compétente, qui va mener opérationnellement cette réforme.

M. le ministre. Je suis gêné d’être en discordance avec le rapporteur, ce qui ne nous était pas encore arrivé, mais je suis plutôt favorable à la proposition de Mme la députée. J’entends ses arguments, et je m’en remettrai à la sagesse de la commission.

M. le rapporteur. Ce qui compte à mes yeux est que l’administration compétente pour mener cette expérimentation, en l’occurrence la DINSIC, dispose du temps nécessaire pour le faire. Je suis rassuré par l’avis favorable du ministre, ce texte a fait l’objet de beaucoup de coordination interministérielle et j’imagine qu’on n’insécurise par la DINSIC en s’engageant sur trois ans. Dès lors que le Gouvernement prend cette position, je suis prêt à me rallier à son avis favorable.

La commission adopte l’amendement.

Mme Laure de La Raudière. Je présente un amendement de cette nature sur l’ensemble des expérimentations, mais les autres n’ont malheureusement pas été adoptés. J’espère que l’oreille attentive du ministre le sera tout autant lors de l’examen des autres amendements que j’ai déposés sur le texte pour harmoniser l’ensemble des durées d’expérimentation.

La commission étudie les amendements identiques CS356 de M. Julien Dive, CS391 de Mme Véronique Louwagie et CS533 de M. Mohamed Laqhila.

M. Arnaud Viala. Cet article prévoit des expérimentations qui s’adressent aux entreprises, notamment lorsqu’elles sont tenues de fournir à une administration des éléments que d’autres administrations ont déjà. Nous souhaitons étendre la portée de ce texte aux personnes physiques, pour inclure les entreprises qui n’ont pas la forme sociétaire.

Mme Véronique Louwagie. Il faut effectivement ouvrir l’expérimentation à toutes les entreprises, quel que soit leur statut juridique, et non aux seules personnes morales.

M. Mohamed Laqhila. Il doit s’agir simplement d’un oubli : lorsque l’on mentionne les personnes morales, on oublie les entrepreneurs individuels.

M. le rapporteur. Je suis favorable à ces amendements sur le fond, et je souhaite que nous puissions aboutir à la bonne rédaction. L’idée du Gouvernement serait de supprimer le mot « morale » pour inclure les personnes physiques. Je serais d’accord avec une telle rédaction.

Je vous propose de rendre un avis favorable, et de prévoir que l’amendement soit sous-amendé en séance.

M. le ministre. C’est exactement l’esprit du Gouvernement. Si le sous-amendement est accepté, nous trouverons un accord sur la rédaction.

M. le rapporteur. J’en profite pour exprimer un satisfecit sur le fond de cet article. En discutant de manière trop technique, nous risquons de passer à côté du fait qu’il est souhaitable d’étendre ce dispositif au plus grand nombre d’entreprises possible.

C’est un dispositif très favorable aux entreprises, je ne sais pas si la notion d’API – acronyme anglais pour « interface de programmation applicative » – parle à tout le monde. Elle dépasse largement celle d’un coffre-fort numérique, où l’information est statique, pour passer à une information dynamique. C’est ce qui va nous permettre de passer du principe « Dites-le nous une fois » à celui de « Dites-le nous une fois pour toutes ». Quand l’administration tiendra le bon flux d’information, après s’être branchée sur cette base de données centrale, et que l’information circulera, ce sera une avancée très importante pour les entreprises de ce pays.

Je suis donc évidemment favorable à l’extension de cette mesure au plus grand nombre d’entreprises possible. Dans un premier temps, cette expérimentation concerne API Entreprise, mais ensuite, les enjeux sont colossaux puisqu’il s’agit des API pour les particuliers, ce qui changera durablement la vie des Français. Pour en avoir discuté avec la DINSIC, le sujet n’est pas assez mûr d’un point de vue technique, et je pense qu’il vaut mieux ne pas lancer les opérations pour être déceptifs par la suite et ne pas aboutir. Mais puisque treize bases de données sont connectées sur API Entreprise, faisons-le pour le plus grand nombre d’entreprises de ce pays.

M. Jean-Paul Mattei. Je pense que la rédaction doit laisser la référence aux personnes physiques et aux personnes morales. Du point de vue du droit, c’est une précision importante. Le mot « personne » est trop générique en matière d’entreprises.

M. le rapporteur. Visiblement, la question fait débat entre les experts du Gouvernement et ceux de notre commission, je propose de trouver la bonne rédaction d’ici à la séance publique.

M. Laurent Saint-Martin. Pour faire un parallèle avec nos échanges en début de séance, il faut insister sur l’importance de la coopération entre les administrations, que ce soit auprès des entreprises ou des particuliers. Dans mon rapport spécial sur le projet de loi de finances, j’avais insisté très lourdement sur la nécessité des flux dans les systèmes d’information pour que les administrations

– je mentionnais les douanes et la DGFiP – gagnent en efficacité.

C’est le débat que nous avions commencé à avoir avec M. Bernalicis. Il est très important de repenser l’efficacité des services publics de manière générale par ce biais, et pas uniquement par les titres II et les effectifs.

La commission adopte les amendements.

Elle examine l’amendement CS287 de M. Hervé Pellois.

M. Hervé Pellois. L’article 21 prévoit la simplification des démarches administratives via l’expérimentation des échanges d’informations.

Le présent amendement propose d’étendre cette expérimentation aux contrôles en exploitation agricole afin qu’un traitement automatisé commun des données soit instauré. Cela aura le double avantage de regrouper les informations entre administrations et de limiter le nombre de visites annuelles dans une même exploitation agricole.

Dans des territoires, dont le Morbihan, certains services administratifs ont déjà entrepris des contrôles communs en exploitation agricole via un logiciel idoine. Cela concerne notamment les directions départementales des territoires, l’agence de services et de paiement, les agences de l’eau, les directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l’emploi ou encore les directions régionales de l’agriculture et de la forêt. Cette initiative est très intéressante et mérite d’être étendue et expérimentée de façon plus large.

M. le rapporteur. Je comprends évidemment la finalité, qui est de prendre en compte la spécificité des exploitations agricoles, mais je pense que cela ne relève pas du domaine de la loi mais est plutôt d’ordre réglementaire.

De plus, le traitement automatisé prévu par l’article ne relève pas de l’expérimentation, il sera fait de manière pérenne. C’est la transmission du « Dites-le nous une fois pour toutes » qui relève de l’expérimentation, et je crois que l’amendement passerait à côté de cette idée. Je vous suggère de le retirer.

M. le ministre. La question soulevée par M. Pellois est pertinente, même s’il est vrai que, s’agissant d’un domaine totalement réglementaire, il est compliqué pour le Gouvernement de donner un avis favorable.

Même si les propos du rapporteur sur le « Dites-le nous une fois » sont justes, vous pourriez peut-être, monsieur Pellois, nous interroger en séance publique pour qu’en lien avec le ministère de l’agriculture, nous vous fassions une proposition sanctionnée par une prise de parole officielle. Notamment, les start-up d’État qui permettent l’application des data et des fichiers doivent être au service du monde agricole tel que vous l’évoquez.

Sur le fond, avis défavorable car la matière est réglementaire, mais je pense que nous devrions vraiment prendre cet engagement en séance.

M. Hervé Pellois. Je retire donc l’amendement.

L’amendement est retiré.

La commission examine l’amendement CS29 de M. Arnaud Viala.

M. Arnaud Viala. Monsieur le rapporteur, vous venez de me confirmer que cet amendement a du sens, puisque l’article 21 tel qu’il est rédigé prévoit que les administrations se transmettent les pièces constitutives du dossier de l’entreprise dont elles ont la charge, mais il ne prévoit pas explicitement un système unique de gestion du dossier informatique. La question de la mise à jour du dossier se pose donc, puisqu’il n’y a pas un système unique dans lequel l’administration va puiser, et que le dossier circule entre les différentes administrations.

Je pense qu’il faut préciser que lorsque l’administré est informé par une administration qu’elle a obtenu son dossier d’une autre administration, il peut vérifier la validité des éléments qui le constituent, et apporter les modifications nécessaires. Il faut aussi que l’administration qui reçoit ces modifications les transmette à celle qui lui a transmis le dossier au départ. Je ne sais pas si je me fais bien comprendre…

M. le rapporteur. Je comprends ce que vous voulez dire, mais je crois que vos propos traduisent une mauvaise compréhension de la manière dont API Entreprise fonctionne. L’idée de ce système informatique est que l’administré transmet les informations à de nombreuses administrations, et même à des organismes qui ne sont pas des administrations, comme le centre de gestion des entreprises. Ces administrations mutualisent ensuite cette information dans un système qui garde l’information vivante. Pour reprendre l’exemple du centre de gestion des entreprises, l’entreprise va modifier son compte de résultat chaque année, et l’information sera automatiquement modifiée. Il n’y a pas à prévoir de possibilité de modifier le dossier, puisque le lien avec l’administration restera le même.

Le dispositif de l’article 21 concerne plus les rapports entre les administrations, et la transmission automatique de données entre elles, que la porte d’entrée pour les données que va transmettre l’entreprise à l’administration. Ça ne signifie pas que cela ne bénéficiera pas aux entreprises, puisque le fait que les administrations se partagent les informations en temps réel améliore le service pour l’entreprise : une fois qu’elle a transmis une information par une porte d’entrée donnée, elle n’a plus à la transmettre du tout, c’est le principe du « Dites-le nous une fois pour toutes ».

Je crois donc que votre amendement passe à côté d’un système qui répond exactement à votre préoccupation. Puisque par nature, l’information transmise selon une fréquence donnée sera mise à jour, je pense que votre amendement est satisfait par la manière dont API Entreprise fonctionne.

M. le ministre. Je comprends aussi ce que vous voulez dire, monsieur Viala.

On pourrait imaginer cette démarche pour les dossiers administratifs des entreprises, des collectivités locales ou des particuliers, qui pourraient être échangés à la manière d’une espèce de coffre-fort numérique dont le Premier ministre a souhaité la création dans son discours de politique générale. Ce n’est pas l’objet de ce texte, mais dans ce cas, sans doute faudrait-il imaginer, en respectant les processus de modification, un moment où l’usager pourra intervenir pour modifier lui-même les informations contenues dans ce coffre-fort numérique. Cela pose plusieurs questions, il faut notamment se mettre d’accord sur ce coffre-fort numérique, et aujourd’hui il existe au moins trois identifiants nationaux. Dans ce cas, la démarche de M. Viala serait sans doute très cohérente, bien que compliquée à mettre en place.

Mais le texte que nous examinons ce soir prévoit un échange de données. Ce n’est pas un dossier que l’on vient consulter. Il ne peut pas y avoir d’interventions pour modifier les données dans ce cadre, car il ne s’agit pas d’un dossier que se partagent les administrations. Un tel dossier constituera l’acte II de la numérisation, et il est sans doute nécessaire de le faire assez vite. C’est M. Mounir Mahjoubi, secrétaire d’État chargé du numérique, qui s’en chargera. Mais dans le cadre d’un échange de données, il n’y a pas de modifications à prévoir.

M. Arnaud Viala. Une entreprise vit. Prenons l’exemple d’une entreprise sous forme sociétaire ; des associés entrent ou sortent à des moments donnés de l’année civile. Cette information peut être transmise à une administration à un moment, puis transférée à d’autres administrations. Mais lorsque l’autre administration va utiliser cette information, il est possible que des modifications soient intervenues entre-temps et qu’elles n’aient pas été transmises à la première administration, car elles n’avaient pas d’incidence dans son domaine, alors qu’elles en ont dans le domaine de la seconde.

M. le rapporteur. Tout l’avantage des API est que la transmission des informations est immédiate. Les administrations sont branchées sur la base de données commune, et dès qu’une information nouvelle est donnée, cette dernière est immédiatement partagée.

Mme Laure de La Raudière. Le point de vue de M. Viala est tout à fait juste, mais je pense que ce n’est pas un problème de rédaction du texte. Il serait intéressant de rencontrer Henri Verdier, directeur interministériel du numérique et du système d’information de l’État français et administrateur général des données, pour soulever ce point sous un angle technique.

S’il n’y a pas eu de modification apportée dans la base de données, une administration peut s’appuyer sur une information fausse à cet instant, alors que la bonne information est disponible.

M. le rapporteur. Ce sont des sujets assez techniques, et il a été intéressant de rencontrer Henri Verdier pour bien les comprendre, car il y a de nombreuses confusions sur ce sujet entre France Connect – bouton de connexion avec un identifiant universel –, ce que l’on met dans API Entreprise ou même l’idée du coffre-fort numérique.

La stratégie de la DINSIC est de développer l’idée la plus moderne, celle des API. L’étude d’impact explique bien que treize bases de données sont déjà mises en commun dans API Entreprises, et dès lors que le branchement a été établi, il n’est pas possible que dans ce système, une information soit mise à jour sans que toutes les administrations connectées n’en connaissent.

M. Arnaud Viala. Mais selon les administrations, les échéances au cours de l’année sont différentes. Si la base de données n’a pas été mise à jour au moment où l’administration va chercher l’information dont elle a besoin, elle va raisonner sur une donnée fausse au moment où elle l’utilise, alors que l’entreprise n’était pas obligée à l’égard l’administration de mettre cette information à jour à cette date.

M. le rapporteur. Prenons le résultat fiscal d’une entreprise. C’est une information dynamique, modifiée chaque année, qui peut alimenter un certain nombre d’autres dossiers : un certain nombre d’autres administrations ont besoin du résultat fiscal de l’entreprise. Dès qu’il aura été mis à jour, après la clôture des comptes de l’entreprise, elle transmettra ses comptes comme c’est déjà le cas. L’administration qui recevra cette information la mettra à jour dans le système. L’information sera actualisée.

M. Arnaud Viala. Mais prenons un exemple récent, qui relève des particuliers et pas des entreprises. Un changement a été apporté à propos des allocations CAF, qui sont dorénavant indexées sur le revenu, même pour le premier plancher. Si l’administration va chercher le revenu d’un contribuable à l’instant où la loi est changée, alors que ce contribuable – dans le cas des entreprises – clôture son bilan au 31 août, après cette date, le chiffre sera entré dans la base de données. Mais ce n’est pas le résultat correspondant à l’année d’assiette pour la CAF.

Ça va poser un problème s’il n’y a pas de navette.

Mme la présidente Sophie Errante. Les documents portent tous des dates.

M. Arnaud Viala. À l’heure actuelle, la plupart des administrations fonctionnent sous un régime déclaratif. Le déclarant est responsable de la déclaration qu’il fait au moment où l’administration la lui demande. Si l’administration va chercher des données dans les bases d’une autre administration, la déclaration peut avoir été faite à une date différente, parce que l’administration concernée l’exigeait à une date différente, et les chiffres ne correspondront pas.

M. le rapporteur. C’est déjà la situation actuelle.

M. Arnaud Viala. La situation actuelle est que je déclare à l’administration « A » à la date où elle me le demande, à l’administration « B » à la date où elle me le demande, et ainsi de suite. Et l’administration « B » n’utilise pas les informations données à l’administration « A ».

M. le rapporteur. Les informations données à l’administration « B » sont les plus à jour au moment où je les donne. C’est ainsi que fonctionnera le système informatique. Cela ne réglera pas les problèmes lorsqu’une administration aura besoin d’une information plus à jour, mais on ne peut pas faire mieux que ce que propose API Entreprise, car l’information sera toujours la plus à jour possible en fonction de la déclaration du contribuable.

Je ne crois pas que l’amendement que vous proposez apporte une amélioration à ce que propose API Entreprise.

Mme la présidente Sophie Errante. Nous pourrons échanger d’ici à la séance, et décider s’il convient de redéposer un amendement.

M. Arnaud Viala. C’est d’accord, je retire l’amendement.

L’amendement est retiré.

La commission examine ensuite l’amendement CS820 de M. Boris Vallaud.

M. Boris Vallaud. L’article 21 a pour but de renforcer le « Dites-le nous une fois » du précédent quinquennat pour alléger les formalités administratives des entreprises, en instaurant une sorte de coffre-fort numérique. Il recensera les informations qui sont régulièrement demandées aux entreprises, l’objectif étant de dispenser ces entreprises de reproduire des informations que l’administration détient déjà.

L’ensemble des entreprises y est plutôt favorable. Elles demandent cependant des garanties pour que ces données stockées par l’administration restent confidentielles : qu’on leur assure qu’elles seront protégées, et non partagées avec un tiers. C’est tout l’objet de cet amendement.

M. le rapporteur. Je suis favorable à votre amendement : la sécurisation des données relève en quelque sorte du principe de précaution. Mais peut-être présenterai-je un sous-amendement en séance publique car la notion de non-partage des informations me paraît insuffisamment précise.

M. le ministre. L’amendement me semble satisfait par le droit actuel, mais j’y suis favorable car l’objectif de M. Vallaud me paraît tout à fait légitime.

La commission adopte l’amendement.

Elle est ensuite saisie des amendements identiques CS605 de M. Philippe Gosselin et CS842 de M. Éric Bothorel.

M. Philippe Gosselin. Encore et toujours, les délais ! En l’espèce, nous proposons de préciser que les délais d’instruction courent à compter de la date d’obtention des informations. Cela paraît de bon sens, mais il est nécessaire de le rappeler.

M. Éric Bothorel. Il s’agit d’un amendement de clarification qui précise le point de départ des délais d’instruction des dossiers.

M. le rapporteur. Je ne veux pas relancer le débat sur l’API Entreprise, mais retenir, comme point de départ des délais d’instruction, la date d’obtention des informations ne me semble pas correspondre à l’objectif du dispositif, qui est précisément de rendre l’information vivante et évolutive. Je suggère donc aux auteurs de ces amendements de les retirer ; à défaut, j’émettrai un avis défavorable.

M. le ministre. Même avis que le rapporteur.

La commission rejette ces amendements.

Puis elle examine les amendements identiques CS226 de Mme Véronique Louwagie, CS243 de M. Fabrice Brun et CS604 de M. Philippe Gosselin.

Mme Véronique Louwagie. Cet amendement, similaire à ceux que j’ai défendus aux articles 15 et 16, vise à préciser que l’évaluation de l’expérimentation comporte un volet consacré à l’impact du dispositif sur les délais administratifs. Cette question est en effet essentielle pour nos concitoyens.

M. Philippe Gosselin. Un amendement analogue, le CS601, a été adopté à l’article 15 avec l’avis favorable du Gouvernement et du rapporteur. Celui-ci pourrait donc connaître le même sort. Mais je ne veux pas anticiper…

M. le rapporteur. Sur ces amendements-là, j’émettrai un avis défavorable, car l’objectif de l’API Entreprise n’est pas tant de gagner du temps et de réduire les délais de traitement administratif que de permettre aux entreprises de transmettre leurs informations aux administrations une fois pour toutes.

M. le ministre. Même avis que le rapporteur.

La commission rejette ces amendements.

Puis elle adopte l’article 21 modifié.

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Article 21 bis (nouveau)

Suppression de l’obligation d’informer l’administration du lieu et de la période de la première production d’un document dans le cadre du dispositif « Dites-le nous une fois »

Cet article résulte de l’adoption, par la commission spéciale, d’un amendement de Mme de La Raudière ayant reçu un avis favorable du rapporteur et du Gouvernement. Il supprime le second alinéa de l’article L. 113-12 du code des relations entre le public et l’administration, qui prévoit que lorsqu’une personne présentant une demande ou produisant une déclaration dans le cadre d’une procédure à laquelle le principe « Dites-le nous une fois » est applicable, ne produit pas les informations ou données qu’elle a déjà produites auprès de l’administration, cette personne informe par tout moyen l’administration du lieu et de la période de la première production du document.

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La commission examine l’amendement AS451 de Mme Laure de La Raudière.

Mme Laure de La Raudière. Dans la stratégie annexée au projet de loi, figure, parmi les objectifs que se fixe le Gouvernement, « l’institution du droit pour toute personne de ne pas être tenue de produire à l’administration une information déjà détenue ou susceptible d’être obtenue automatiquement auprès d’une autre administration ». Ainsi il convient, sans attendre les résultats de l’expérimentation de l’API Entreprise, de supprimer les obstacles à une généralisation du principe « Dites-le nous une fois » à tous les usagers, particuliers compris. Cet amendement vise donc à modifier l’article L. 113-12 du code des relations entre le public et l’administration, en supprimant l’alinéa qui précise que l’usager « informe par tout moyen l’administration du lieu et de la période de la première production du document », car cette obligation lui impose une démarche supplémentaire.

M. le rapporteur. Avis très favorable. Cet amendement me permet de rappeler qu’il ne faut surtout pas que nous fassions table rase du passé. Du reste, le principe « Dites-le nous une fois » aurait pu figurer dans ce texte, dès lors qu’il vise à modifier la nature des relations entre l’administration et les entreprises. Au demeurant, chacun sait combien nos concitoyens ont été déçus par les exceptions prévues à ce principe. Reprendre le flambeau et améliorer le dispositif en s’efforçant de supprimer tout ce qui en entravait le fonctionnement va donc dans le bon sens.

M. le ministre. Avis favorable.

La commission adopte l’amendement.

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Après l’article 21

Puis elle examine l’amendement CS450 de Mme Laure de La Raudière.

Mme Laure de La Raudière. Dans le cas où l’expérimentation prévue à l’article 21 serait satisfaisante, ce qui est plus que souhaitable, le programme « Dites-le nous une fois » devra être rapidement rendu opérant pour les particuliers. En attendant, il n’est pas acceptable que le décret d’application de l’article 90 de la loi du 7 octobre 2016 pour une République numérique, dite loi « Lemaire », qui dresse la liste des pièces entrant dans le périmètre de ce programme pour les particuliers n’ait pas encore été pris à ce jour, alors que la date de janvier 2017 figurait dans l’échéancier de Légifrance. L’amendement CS450 a donc pour objet de fixer une date limite pour la publication de ce décret.

M. le rapporteur. Je comprends votre volonté d’accélérer la publication de ce décret, mais je suis défavorable à la méthode. Vous avez indiqué que, lors de son audition par la commission des affaires économiques, Mounir Mahjoubi avait déclaré qu’il s’efforçait de hâter cette publication. Il est donc préférable de ne pas mélanger les textes et de laisser le secrétaire d’État au numérique poursuivre ses travaux en lui demandant éventuellement de nous tenir informés de leur avancée. En tout état de cause, je ne suis pas favorable à ce que l’on insère une telle disposition dans le projet de loi.

M. le ministre. Je comprends la préoccupation de Mme de La Raudière car la publication de ce décret est attendue depuis un an. Toutefois, on me dit qu’il a fait l’objet d’une réunion interministérielle (RIM) le 19 décembre dernier, de sorte qu’il est tout à fait vraisemblable qu’il sera pris avant l’adoption définitive du projet de loi. Je propose donc à Mme de La Raudière de m’interroger sur ce point en séance publique, afin que je puisse lui préciser la date approximative de la publication, qui interviendra au cours du premier trimestre de 2018. En tout état de cause, je suis défavorable à l’amendement, car il serait absurde de mentionner une deuxième fois ce décret dans un texte de loi ; s’il n’a pas été publié, c’est la faute de l’exécutif.

Mme Laure de La Raudière. Je retire donc l’amendement, et je le redéposerai en séance publique pour pouvoir vous interroger à nouveau à ce sujet.

L’amendement est retiré.

La commission examine l’amendement CS176 de M. Patrick Hetzel.

Mme Véronique Louwagie. Le principal objectif de cet amendement est de faire en sorte que les Centres de formalités des entreprises (CFE) des Chambres de métiers et de l’artisanat (CMA), qui sont l’interlocuteur unique pour les déclarations des entreprises, participent à la coopération administrative et contribuent à limiter les demandes d’informations que reçoivent leurs ressortissants. Nous proposons en effet que, pour recueillir les informations dont elles ont besoin, les administrations s’adressent en priorité aux centres de formalités des entreprises – ceux-ci ne deviendraient donc pas pour autant des mandataires exclusifs – et non aux entreprises.

M. le rapporteur. Avis défavorable. Les CFE ne sont pas forcément les structures les mieux à même de fournir des informations actualisées aux administrations car les dossiers qu’ils reçoivent des entreprises sont limités aux déclarations et aux demandes d’autorisation nécessaires à la création d’entreprise. En outre, ils sont tenus de supprimer certaines des informations qui leur sont transmises. Le dispositif proposé ne serait donc guère efficace d’un point de vue opérationnel.

M. le ministre. Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement.

L’amendement CS574 de M. Mohamed Laqhila est retiré.

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Article 22

(articles L. 212-2, L. 552-6, L. 562-6 et L. 572-6 du code des relations entre le public et l’administration)

Dispense de signature électronique des décisions dématérialisées

relatives à la gestion des agents publics

Le présent article vise à supprimer l’obligation, pour l’administration, de signer les décisions administratives produites sous forme électronique pour la gestion de leurs agents.

I. L’État du droit

L’article L. 212-1 du code des relations entre le public et l’administration dispose que, sauf le cas de décisions prises dans le cadre de la prévention du terrorisme, « toute décision prise par une administration comporte la signature de son auteur ainsi que la mention, en caractères lisibles, du prénom, du nom et de la qualité de celui-ci. »

Si cette disposition témoigne d’un louable souci de transparence dans la relation avec les usagers, elle s’avère difficile à mettre en œuvre pour la gestion des agents publics.

En effet, parce qu’elles peuvent faire l’objet d’une signature électronique, à l’aide d’un certificat électronique, les décisions prises par l’administration supposent la mise en place de dispositifs couteux et complexes à gérer. Cela nécessite ainsi de doter chaque gestionnaire de ressources humaines et chaque agent géré d’un certificat électronique dont les coûts et les modalités de mise en œuvre peuvent s’avérer disproportionnés par rapport aux objectifs poursuivis.

Selon l’étude d’impact du projet de loi, le coût total de possession d’un certificat de signature électronique (achat, modalités de mise en œuvre, distribution sécurisée jusqu’à l’agent et gestion des renouvellements) est de l’ordre de 100 euros, sachant que les certificats sont renouvelés tous les trois ans. Cela représente une dépense de 3,7 millions d’euros pour un ministère disposant de 37 000 agents. En outre, de nombreux agents, au premier rang desquels les enseignants, éloignés des sites principaux des administrations, n’arrivent pas à entrer dans le processus de distribution des certificats.

On aboutit alors à l’effet inverse de celui recherché et l’administration est souvent contrainte de dématérialiser les décisions afin d’y apposer leur signature avant de les envoyer aux agents concernés. Cela constitue un frein au développement de processus entièrement dématérialisés, comme les dispositifs de signature « applicative » qui permettent par exemple d’assurer l’authentification de l’acte sans passer par un certificat électronique.

II. Le dispositif proposÉ

Le I du présent article complète l’article L. 212-2 du code des relations entre le public et l’administration afin de dispenser de signature les décisions relatives à la gestion des agents publics.

● L’article L. 212-2 dispense aujourd’hui de signature, dès lors qu’ils comportent ses prénom, nom et qualité ainsi que la mention du service auquel celui-ci appartient, les actes concernant :

– les décisions administratives qui sont notifiées au public par l’intermédiaire d’un téléservice ;

– un certain nombre d’actes pris par l’administration fiscale (avis à tiers détenteur, oppositions à tiers détenteur, oppositions administratives, saisies à tiers détenteur, etc.).

● La création de cette nouvelle dispense, au profit des actes de gestion des agents publics, devrait permettre de généraliser la signature « applicative », qui permettra de s’assurer de l’authenticité de l’acte tout en permettant de fluidifier considérablement les processus de gestion dématérialisée des agents publics. L’économie réalisée par l’abandon de la signature électronique pourrait permettre, selon l’étude d’impact, d’économiser 545 millions d’euros de dépenses publiques, si l’on prend en compte les trois fonctions publiques.

III. la position de la commission spÉciale

La commission a adopté un amendement de MM. Christophe Naegelen et Jean-Luc Warsmann qui étend le dispositif de l’article 12 aux fonctionnaires de La Poste, leur établissement n’entrant pas dans le champ d’application de l’article L. 212-2, qui ne comprend pas les services publics industriels et commerciaux.

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La commission est saisie des amendements identiques CS417 de Mme Jeanine Dubié et CS419 de M. Christophe Naegelen.

Mme Jeanine Dubié. Mon amendement vise à étendre la dispense de signature électronique aux fonctionnaires d’État travaillant dans des entreprises publiques. En effet, un certain nombre de fonctionnaires travaillent encore dans ces entreprises – plus de 100 000 à La Poste par exemple.

M. Christophe Naegelen. L’article 22 modifie l’article L. 212-2 du code des relations entre le public et l’administration, qui dispose que certains actes administratifs sont dispensés de la signature de leur auteur, dès lors qu’ils comportent ses prénom, nom et qualité ainsi que la mention du service auquel celui-ci appartient. Je propose également d’étendre ces dispositions aux personnels fonctionnaires de La Poste.

M. Stanislas Guerini, rapporteur. Je suis très favorable à vos amendements. Je dirai en préalable un mot sur l’article 22, qui va permettre de réaliser des économies, mais également de fluidifier les relations entre l’administration et les usagers. Il ne s’agit pas de dématérialiser un processus : on reste dans le cadre de l’existant : un système d’information de gestion des ressources humaines (SI-RH), c’est-à-dire de transmission d’informations par des processus électroniques. Cet article vise à dispenser les fonctionnaires de signature électronique, dès lors que le décisionnaire est bien identifié par son nom et son prénom. C’est une mesure tout à fait positive pour l’administration.

Vos amendements étendent cette procédure à La Poste. Nous en avons discuté, et je proposerai probablement un sous-amendement en séance pour appliquer aussi ce dispositif aux autres entreprises publiques employant des fonctionnaires.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès du ministre de l’action et des comptes publics. L’avis du Gouvernement est favorable à cette extension.

La commission adopte les amendements.

Elle adopte ensuite l’article 22 modifié.

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Article 22 bis (nouveau) Report de l’entrée en vigueur de la déclaration sociale nominative pour la fonction publique

Issu d’un amendement gouvernemental, le présent article a pour objet de reporter l’entrée en vigueur de la déclaration sociale nominative (DSN) pour la fonction publique de deux ans, soit au plus tard au 1er janvier 2022.

Dans une logique de simplification administrative, la DSN se substituera dans un premier temps à la déclaration unifiée de cotisations sociales (DUCS) et à la déclaration automatisée des données sociales unifiée (DADS-U).

Plusieurs raisons conduisent à repousser son entrée en vigueur :

– empêcher les employeurs publics de démarrer la DSN dès janvier 2019 afin d’en assurer la sécurisation ainsi que celle de la mise en œuvre au, 1er janvier 2019, du prélèvement à la source ;

– redonner une fenêtre de transition crédible pour l’entrée de l’ensemble de la fonction publique dans le dispositif DSN.

Le chantier de simplification, dont relève le passage à la DSN, s’inscrit pleinement dans le contexte Action publique 2022 pour la fonction publique. Sa mise en œuvre viendra en effet conforter le chantier structurant de modernisation de la gestion des ressources humaines de la fonction publique, qui s’appuie notamment sur la DSN comme source de simplification de la chaîne de ressources humaines.

Ce nouvel horizon temporel conforte la crédibilité du déploiement du dispositif, déjà engagé pour l’État, auprès des employeurs territoriaux et hospitaliers. Il permet de se recaler sur un calendrier plus réaliste et de donner deux ans supplémentaires pour enchaîner les phases pilotes, le déploiement, et la généralisation auprès des 60 000 établissements de la fonction publique, tout en confortant les projets les plus avancés.

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La commission examine l’amendement CS908 du Gouvernement.

M. le secrétaire d’État. Cet amendement modifie le III de l’article 13 de l’ordonnance du 18 juin 2015 relative à la simplification des déclarations sociales des employeurs. Il concerne uniquement la partie relative à la fonction publique, et non pas l’ensemble des régimes mentionnés à l’article L. 711-1 du code de la sécurité sociale.

Il porte sur l’entrée en vigueur de la déclaration sociale nominative (DSN) pour la fonction publique qui, dans une logique de simplification administrative, se substituera dans un premier temps à la déclaration unifiée de cotisations sociales (DUCS) pour le paiement des cotisations sociales en cours d’année et à la déclaration automatisée des données sociales unifiée (DADS-U) – déclaration relative à chaque salarié pour l’ouverture des droits et le contrôle des cotisations.

Plusieurs raisons conduisent à reporter l’échéance à une date qui sera fixée par décret. Il faut d’abord sécuriser le dispositif qui, aujourd’hui, ne l’est pas complètement : nous ne souhaitons pas prendre le risque d’erreurs dans ces déclarations. Par ailleurs, nous souhaitons donner une fenêtre de démarrage crédible à la mise en place de la DSN dans l’ensemble de la fonction publique.

Suivant l’avis favorable du rapporteur, la commission adopte l’amendement.

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Article 23

Expérimentation de la suppression des justificatifs de domicile pour la délivrance de titres

Cet article ouvre la voie à une expérimentation, pour une durée de dix-huit mois, dans quatre départements, de la simplification des démarches de délivrance des cartes nationales d’identité, des passeports, des permis de conduire et des certificats d’immatriculation des véhicules.

I. L’État du droit

Pour la constitution du dossier d’obtention d’une carte d’identité, d’un passeport, d’un permis de conduire ou d’un certificat d’immatriculation, l’usager est tenu de fournir un pièce justifiant de son domicile.

Les pièces acceptées sont, pour ceux qui disposent d’un domicile à leur nom ([75]), les factures d’eau, d’électricité, de gaz ou de téléphone (y compris de téléphone mobile), les avis d’imposition ou certificats de non-imposition, les justificatifs de taxe d’habitation, les attestations ou factures d’assurance du logement, les quittances de loyer ou titres de propriété ainsi que les relevés de la caisse d’allocation familiale mentionnant les aides liées au logement ([76]).

Comme le souligne l’étude d’impact, les justificatifs de domicile sont actuellement hétérogènes et insuffisamment sécurisés. Alors que 25 millions de titres sont délivrés chaque année par les services de l’État, dont notamment 4,4 millions de cartes nationales d’identité et 3,5 millions de passeports, 1 157 tentatives d’obtention indue de cartes nationales d’identité et de passeports ont été présentées sur la base de faux justificatifs de domicile.

La procédure actuelle est en outre à la fois contraignante pour l’usager, qui doit produire les justificatifs à chacune de ses demandes, et pour l’administration, qui doit vérifier les pièces, les numériser, puis les stocker.

II. lE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article prévoit la mise en œuvre d’une expérimentation pour simplifier les démarches d’obtention des quatre titres en supprimant la fourniture de pièces justificatives du domicile.

● Cette simplification ne concernera que les usagers qui le souhaitent, et ne sera appliquée qu’à ceux qui effectuent leur pré-demande de titre en ligne.

Les usagers pourront ainsi, en remplissant leur formulaire de pré-demande, indiquer le numéro d’un contrat d’électricité ou de téléphone, par exemple, attaché à leur domicile. L’administration pourra alors, par le biais d’une API ([77]), interroger le prestataire de service du demandeur, fournisseur d’électricité ou opérateur de téléphonie, celui-ci étant tenu de répondre. D’après les informations communiquées à votre rapporteur, cette interrogation se fera en temps réel et le demandeur pourra voir sur son formulaire en ligne, quelques instants après sa saisie, le résultat de cette interrogation.

Il s’agit pour l’usager d’une incontestable simplification car il n’aura plus à produire de justificatifs papiers. Il s’agit aussi pour l’administration d’un véritable gain de temps, la vérification des justificatifs se faisant de manière quasi-instantanée, par le biais d’une application informatique, plutôt que par une vérification physique qui prend, selon l’étude d’impact, trois minutes par document, quinze minutes en cas de doute. En outre, cette automatisation est de nature à améliorer significativement la lutte contre la fraude.

● Si l’étude d’impact ne chiffre pas le coût du développement de la plate-forme informatique d’échanges de données entre les services de l’État et les prestataires de services, celui-ci devrait être très modique, les API à développer étant simples à mettre en œuvre, selon les informations recueillies par votre rapporteur. Les informations à caractère personnel transmises par les opérateurs ne seront en outre pas stockées et conservées par les services de l’État : leur transmission étant instantanée et automatisée, les données seront immédiatement détruites après la validation du justificatif de domicile. En cela, le dispositif sera moins intrusif que la procédure aujourd’hui en vigueur, où les usagers fournissent des documents comprenant, par exemple, leurs références bancaires.

Cette expérimentation sera menée dans quatre départements, l’Aube, le Nord, les Yvelines et le Val-d’Oise, ce qui permettra de tenir compte de la diversité des situations rencontrées : territoires ruraux et urbains. Une évaluation sera faite par les préfets des départements concernés au bout d’un an d’expérimentation. Un décret en Conseil d’État fixera les modalités d’application de cet article (III).

III. LA POSITION DE LA COMMISSION SPÉciale

La commission spéciale a adopté un amendement de M. Boris Vallaud et du groupe Nouvelle Gauche qui précise que l’administration assurera la confidentialité et la protection des informations échangées par la plate-forme informatique prévue pour la mise en œuvre de l’expérimentation. Elle a également adopté un amendement du rapporteur qui supprime le III, les conditions de mise en œuvre de l’expérimentation étant suffisament précises dans la loi.

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La commission est saisie des amendements identiques CS12 de M. Julien Aubert, CS31 de M. Arnaud Viala et CS279 de M. Éric Pauget.

M. Frédéric Reiss. Vous souhaitez dispenser les demandeurs de carte nationale d’identité, de passeport, de permis de conduire ou de certificat d’immatriculation de véhicule de fournir une pièce justificative de domicile. Ils devront, en revanche, fournir une donnée permettant leur identification auprès du fournisseur d’un bien ou d’un service attaché à leur domicile. Cet article crée une obligation nouvelle pour les entreprises sans pour autant alléger véritablement la procédure pour les usagers. C’est pourquoi nous souhaitons sa suppression. Nous vous proposerons, le cas échéant, des amendements de repli.

M. Arnaud Viala. Outre les raisons que vient d’évoquer mon collègue, je ne vois pas comment les prestataires de services – notamment de téléphonie – pourront accéder à ces demandes dans les délais impartis, ni comment les informations pourront être fiabilisées – on peut déclarer l’adresse que l’on souhaite sur un contrat de téléphonie. Or, il est important disposer d’informations fiables pour la délivrance de titres aussi important qu’une carte nationale d’identité ou une carte de séjour. Enfin, je ne trouve pas sain de déresponsabiliser nos concitoyens quant à la fourniture de la preuve de résidence.

L’expérience actuelle de la dématérialisation des cartes grises montre qu’il faut avancer prudemment sur ces sujets. Actuellement, près de 120 000 véhicules sont en attente d’immatriculation, ce qui pose notamment de sérieux problèmes pour les véhicules de société, que les garagistes ne peuvent pas livrer…

M. Éric Pauget. Bien que l’intention soit louable et que nous la partagions, nous demandons également la suppression de ce qui n’est qu’une demi-mesure : on supprime l’obligation de produire une attestation de domicile, tout en imposant une charge nouvelle aux entreprises qui devont fournir cette information.

M. le rapporteur. Suite aux auditions que nous avons menées, je vais vous expliquer ce que je comprends de ce dispositif. Les arguments que vous mettez en avant traduisent peut-être un manque d’explication et, partant, de compréhension du dispositif. Comment cela se passe-t-il actuellement ? Le justificatif de domicile est une photocopie ou un scan de facture – le plus souvent de téléphone, d’électricité ou de gaz. Le nouveau dispositif ne sera donc pas moins sécurisé, puisque les données seront toujours celles dont disposeront les entreprises concernées.

Par ailleurs, la numérisation du processus est une vraie avancée pour l’usager : l’État va identifier un certain nombre d’entreprises avec lesquelles elle se connectera par le biais d’une interface de programmation applicative – ou API pour application programming interface. Puis l’usager, dans le cadre d’une télédéclaration – à laquelle il ne sera pas contraint –saisira son numéro de contrat avec la société dont il est client. La transmission des informations sera alors automatique, c’est-à-dire que le système informatique de télédéclaration ira chercher les informations directement dans la base de données de ces entreprises. Aucune charge supplémentaire ne pèsera donc sur elles, si ce n’est celle de la mise en place initiale du système.

D’une part, le système sera plus fluide pour les usagers qui saisiront simplement leur numéro de client au lieu de scanner ou de photocopier une pièce. Ce sera d’ailleurs – je le signale au passage – moins intrusif que le système actuel : quand on photocopie certains contrats, on livre à l’administration, par exemple, des références bancaires. Dans ce nouveau cadre, la seule information fournie sera le numéro de client du service de son choix.

D’autre part, ce sera plus rapide car la transmission sera automatique. Nous avons interrogé à ce sujet le ministère de l’intérieur et la direction interministérielle du numérique et du système d'information et de communication de l'État (la DINSIC) sur ce dispositif. Il s’agit d’une avancée réelle.

Enfin, le dispositif sera expérimenté uniquement sur quatre départements, et les conditions d’habilitation de l’ordonnance prévoient également une procédure de retour à la version papier s’il ne s’avère pas efficace. La prise de risque est donc plus que limitée, et rien ne s’oppose à ce que l’on puisse tester ce système, qui va dans le bon sens pour l’usager et l’administration. Je suis donc défavorable à ces amendements de suppression.

M. le secrétaire d’État. Mon avis est défavorable pour les mêmes raisons. Comme le rapporteur l’a indiqué, il s’agit d’une simplification pour l’usager, qui n’aura plus à photocopier ou scanner les documents demandés ni à les apporter ou à les envoyer à tel ou tel service. D’autre part, les justificatifs de domicile sont parmi les pièces le plus souvent falsifiées pour les demandes de pièces d’identité ou de titres de séjour. Le recours au numéro d’abonné et à cette interface d’application permettra aux entreprises de transmettre automatiquement un certain nombre de données fiables identifiant l’usager.

Par ailleurs, dans son avis, le Conseil d’État a considéré que les charges étaient extrêmement minimes et qu’il n’y avait pas de méconnaissance du principe d’égalité devant les charges publiques pour les entreprises concernées. Nous tenons à cette simplification, avec l’espoir que l’expérimentation puisse rapidement être généralisée, si elle fonctionne bien.

M. Arnaud Viala. Sur la forme, monsieur le rapporteur, vous estimez que nous comprenons mal ce texte. Si nous le comprenons mal – alors que je l’ai lu mot à mot et ligne à ligne –, c’est qu’il est mal écrit ! Hier déjà, à plusieurs reprises, vous nous avez fait la même remarque ; En l’espèce, sur cet article, si nous amendons de la manière dont nous amendons, c’est que le texte n’est pas suffisamment précis dans sa rédaction ! Ce ne sont pas des amendements rédigés par d’autres que nous défendons. J’ai écrit moi-même mon amendement.

Monsieur le ministre, s’agissant des justificatifs de domicile, je ne prendrai qu’un exemple : une femme qui divorce et change d’état civil a-t-elle l’obligation de déclarer à EDF qu’elle n’a plus le même nom ? Non. Son véhicule risque donc d’être immatriculé au nom de son ex-mari, et elle-même de conduire avec un permis délivré à son nom d’épouse, même si la préfecture sollicite EDF pour vérifier ces informations. Elle va conduire avec une carte d’identité délivrée à son nom d’épouse, sans aucune vérification possible. Arrêtons de dire que ce dispositif est sécurisé !

M. Julien Aubert. Monsieur le ministre, je n’ai pas bien compris vos explications sur le gain de temps : en quoi est-il plus rapide de demander à un tiers de vérifier une domiciliation, sur la base d’un numéro de contrat, que de disposer directement de cette information par le biais d’un document ? J’ajoute que la possibilité de recourir à cette proécure risque d’être plus théorique que pratique dans certaines zones où l’accès à internet est lent ou défaillant. Que se passera-t-il en cas de non-réception de courriels ?

Je souhaite que vous nous répondiez précisément. Ce n’est pas la première fois, en effet, que l’on souhaite dématérialiser certaines procédures pour des raisons d’efficacité, mais les administrations ont souvent, par la suite, à gérer des doublons : comme on ne peut basculer d’un système à l’autre du jour au lendemain, on a tendance à conserver les deux, ce qui accroît in fine la charge de travail des personnels

M. le rapporteur. Monsieur Viala, je n’avais pas l’intention de signifier que vous aviez péché par mauvaise compréhension – je connais votre très forte implication sur ces sujets et sur ce texte – mais simplement que nous-mêmes n’avions sans doute pas fait preuve de suffisamment de pédagogie.

Concernant les changements de situation que vous mentionnez, il n’y aura aucun recul par rapport à ce qui se passe actuellement, où l’on doit photocopier ou scanner la facture d’un fournisseur ou prestataire de services, sur laquelle figurent des informations qui ne sont pas forcément actualisées – et qui le seront sans doute mieux avec la nouvelle procédure, puisque le changement de situation figurera instantanément dans le système informatique du fournisseur ou du prestataire dès qu’il en aura été avisé.

Par ailleurs, je vous rappelle que le dispositif est facultatif. Il ne concernera que les usagers qui accepteront d’y recourir.

Enfin, il s’agira d’un dispositif plus rapide pour l’usager et pour l’administration, y compris si le débit internet est problématique. Dans la situation actuelle, lorsque les usagers veulent faire une déclaration en ligne, ils doivent scanner un document puis l’envoyer en pièce jointe. Il est plus facile et plus rapide – même avec une connexion plus faible – de remplir un simple formulaire en saisissant un numéro de contrat que d’envoyer une pièce jointe.

C’est également plus rapide pour l’administration, car dès que le numéro de contrat est renseigné, le remplissage des informations est automatique. A l’heure actuelle, l’agent administratif doit traiter l’information en imprimant le document et en insérant manuellement les données.

M. le secrétaire d’État. Ce dispositif sera déployé à titre expérimental dans quatre départements, et pour une liste limitée de fournisseurs ou prestataires. Par le biais d’une interface applicative, l’agent de l’administration pourra vérifier directement si l’abonnement correspond bien à l’usager, sans avoir à réaliser de manipulation spécifique puisque les entreprises sélectionnées seront connectées à cette interface. Quant à l’exemple cité par M. Viala, le risque existe déjà avec une déclaration papier. Le nouveau dispositif n’est pas garanti « zéro défaut », mais il permettra aux usagers et aux agents de gagner du temps, sans entraîner de complications pour les entreprises concernées.

L’amendement CS12 est retiré.

La commission rejette les amendements CS31 et CS279.

La commission examine ensuite l’amendement CS105 de M. Patrick Hetzel.

M. Arnaud Viala. Il s’agit d’un amendement de repli, qui exige des services de l’État qu’ils vérifient la déclaration de domicile.

M. le rapporteur. J’y suis défavorable, pour les raisons précédemment évoquées. La mise en place de ce dispositif implique déjà que l’État définisse et mette en œuvre le système informatique qui permettra de vérifier les déclarations de domicile. La précision que vous proposez n’est donc pas utile.

M. le secrétaire d’État. À droit constant, seuls les services de l’État sont compétents pour instruire les demandes de titres. Ces demandes sont actuellement instruites par des centres d'expertise et de ressources titres (CERT) qui dépendent du ministre de l’intérieur. La demande portée par cet amendement est satisfaite.

La commission rejette l’amendement.

Elle est ensuite saisie des amendements identiques CS227 de Mme Véronique Louwagie, CS245 de M. Fabrice Brun, CS378 de M. Frédéric Reiss, CS559 de M. Jean-Luc Lagleize et CS606 de M. Philippe Gosselin.

Mme Véronique Louwagie. Notre amendement a trait aux délais - vous aurez noté que je suis attentive à ce sujet ! Certes, vous indiquez que la délivrance des titres par l’administration ne peut excéder un délai « raisonnable », mais aucun délai maximal n’est inscrit dans la rédaction actuelle de l’article. Or, nos concitoyens ont des grandes attentes en la matière. Si votre mécanisme est louable, nous devons rester prudents et éviter toute complexification.

Un changement de procédure est intervenu l’an passé dans la délivrance des cartes nationales d’identité. Un certain nombre de mairies ne peuvent plus délivrer ces titres et la charge a été reportée sur les mairies de villes-pôles ou de centres-bourgs. Les conséquences sont claires : les délais d’attente et de délivrance sont très allongés – ils peuvent aller jusqu’à deux mois dans certaines communes – car, en règle générale, ces mairies n’ont pas été dotées de moyens matériels supplémentaires.

Ces délais ne sont pas admissibles. Je vous propose de définir des délais maxima dans la loi, car le terme « raisonnable » ne me paraît pas suffisant. Nous suggérons un délai maximal de vingt jours pour les cartes nationales d’identité et les passeports – contre deux à cinq semaines actuellement, voire plus –, de sept jours pour un certificat d’immatriculation – soit la durée annoncée par l’administration – et de trente jours pour les permis de conduire – dont la fabrication prend vingt jours en moyenne, mais dont la délivrance prend souvent plus de deux mois. Ces documents sont importants et d’usage courant pour nos concitoyens. Leur délai de délivrance doit être conforme aux attentes de nos concitoyens.

M. Fabrice Brun. Notre amendement est identique. J’en profiterai pour évoquer le bogue informatique récent de la carte grise « à portée de clic » qui s’est traduite par un grand « flop », mettant en difficulté les acheteurs de véhicules, mais également les acteurs de la filière automobile. Certes, il est bon que l’État simplifie les démarches, mais ce qu’il s’est passé est l’exemple de ce qu’il ne faut pas faire. Un bogue informatique peut être compris et accepté par les usagers – ce ne sera ni le premier, ni le dernier. Mais quand les usagers ont cherché à faire immatriculer leur voiture en fin d’année, les personnels qui assuraient ce service en préfecture étaient partis alors que le système informatique est resté hors service pendant plusieurs semaines ! L’administration de l’État avait estimé que le tuilage entre les deux systèmes n’était pas nécessaire… Notre débat doit être l’occasion de mettre en lumière les raisons de ce dysfonctionnement. Lorsqu’un service est numérisé ou dématérialisé, il faut veiller à assurer le fonctionnement en parallèle de l’ancien et du nouveau système pendant un certain temps.

M. Frédéric Reiss. En matière de délivrance de cartes d’identité, de passeports et, surtout, de cartes grises, les demandeurs sont confrontés à un véritable parcours du combattant. Pour obtenir un rendez-vous dans les mairies habilitées, il faut parfois attendre trois mois. Comme l’a souligné Mme Louwagie, ce ne sont pas seulement les moyens matériels qui font défaut, mais également les moyens humains, car l’État compense très mal les charges supplémentaires imposées à ces collectivités. Si vous voulez simplifier le dispositif, il serait bon que des délais maximaux figurent dans la loi, afin que les demandeurs disposent d’une information et d’un engagement clairs. C’est l’objet de notre amendement.

Mme Florence Lasserre-David. Nous souhaitons illustrer la notion de délai raisonnable qui figure à l’article 23 en la transformant en un nombre maximal de jours. Cela permettrait aux administrés de savoir en combien de temps ils obtiendront leurs documents.

M. Julien Aubert. Je développerai le même raisonnement que mes collègues, d’autant que nos concitoyens nous ont fait part d’une certaine désorganisation dans la délivrance des permis de conduire. Par ailleurs, pour certains titres, notamment les passeports, le délai n’est pas exactement le même selon que l’on est puissant ou misérable : par le biais de réseaux, sans passer par le guichet, certains obtiennent un passeport en moins de vingt-quatre heure…! Je ne dis pas que les passe-droits doivent être la règle, mais si l’on est capable de faire un passeport en vingt-quatre heures, on doit être capable de le faire en vingt jours !

M. Christophe Naegelen. N’oublions pas que ce n’est pas uniquement l’administration qui délivre les titres, mais que ce sont aussi les communes. Fixer un délai raisonnable n’est pas suffisant. Je partage l’analyse de Mme Louwagie : il faut fixer des objectifs aux communes comme à l’administration, afin de pouvoir dire à nos concitoyens que la réponse interviendra dans un délai maximal lorsqu’ils demandent un titre.

Mme Laure de La Raudière. Vous avez raison, il est très utile que les usagers sachent combien de temps cela prend. L’État et les collectivités doivent s’engager en termes de délais de délivrance de la carte nationale d’identité et du passeport. Nos concitoyens ne savent actuellement pas si cela prendra vingt jours, deux mois ou trois mois… Or, la carte d’identité est un titre précieux. Si vous la perdez alors que vous devez passer votre baccalauréat, vous serez vraiment en difficulté, et il peut arriver qu’un jeune de dix-huit ans perde ses papiers… Il faut rassurer les Français sur ces délais. Par ailleurs, le texte doit préciser non seulement le délai pour l’État, mais aussi le délai pour les communes.

M. le rapporteur. Nous partageons ce même souci de réduire les délais et l’avons même inscrit dans la stratégie nationale. Reste que ne peux être favorable à cet amendement, notamment pour une raison de forme : on ne peut pas fixer dans la loi un délai pour chacun des titres considérés. En l’absence de sanction prévue, en effet, que se passera-il si l’administration ne respecte pas le délai ?

Je vous rappelle que l’indicateur de performance de la mission « Administration générale et territoriale de l’État » comprend déjà un indicateur sur les délais moyens de délivrance des titres. L’administration rend donc compte devant le Parlement, chaque année, de son action en la matière : en 2016, par exemple, 75,8 % des passeports ont été délivrés en moins de 15 jours et 97,7 % des permis de conduire en moins de 19 jours.

Certes, derrière ces moyennes, certaines situations particulières créent une irritation plus que compréhensible, mais fixer par la loi un délai moyen serait inopérant dans certains cas compliqués, pour lesquels des vérifications plus approfondies doivent être opérées. Nous souhaitons certes rétablir la confiance, mais la fraude et la falsification d’identité sont des sujets d’importance pour notre société. Dans certains cas précis, l’administration doit pouvoir examiner plus longuement les dossiers.

Votre objectif est donc partagé, y compris en termes d’objectif managérial – le ministre pourra sans doute le confirmer – mais la forme que vous proposez n’est pas adaptée.

M. le secrétaire d’État. Comme le rapporteur, le Gouvernement est défavorable à ces amendements. Évidemment, la réduction des délais est un objectif majeur, et nous avons la volonté de servir les usagers le plus rapidement possible. C’est d’ailleurs aujourd’hui majoritairement le cas et c’est heureux.

Il faut néanmoins améliorer encore ces performances. Des travaux sont en cours dans le cadre du programme « Action publique 2022 », afin par exemple que les indicateurs de performance des services et les indicateurs de qualité du service rendu aux usagers soient plus transparents et que chacun sache quels sont les délais ou les procédures pour obtenir tel ou tel titre.

Je partage également la remarque du rapporteur sur la rédaction proposée, qui fixe une obligation formelle sans qu’une sanction soit prévue. Cela signifie que l’usager devra engager une procédure pour démontrer que le non-respect du délai a entraîné un préjudice justifiant un dédommagement.

Enfin, pour répondre aux observations de M. Aubert sur la délivrance en urgence de passeports, une procédure existe effectivement. Elle est strictement encadrée. Ces passeports temporaires ont une durée de validité plus réduite que les passeports classiques – un an en général – et sont délivrés uniquement lorsque la nécessité est démontrée par le demandeur. Ce sont les représentants de l’État – préfet ou sous-préfet – qui jugent de cette nécessité. Ainsi, un voyage personnel ne rentre pas dans les critères, contrairement à des voyages professionnels ou pour raisons médicales. La délivrance d’un tel titre dépend également des relations entretenues par la France avec les pays concernés, et du niveau de protection ou d’encadrement de l’entrée sur le territoire de ces pays – notamment du déploiement des titres de séjour numériques.

M. Christophe Naegelen. J’entends tout à fait vos explications. Loin de moi l’idée de « privatiser » l’administration, mais quand on parle de management dans le secteur privé, on ne demande pas aux équipes de réaliser un chiffre d’affaires « raisonnable » : on leur fixe des objectifs précis. Dans le cas contraire, le flou prête à interprétation. L’amendement tel que rédigé n’est peut-être pas acceptable, mais ne serait-il pas intéressant d’améliorer la rédaction de l’article, afin que nos concitoyens constatent une véritable évolution en la matière, comme le Gouvernement l’avait souhaité en préambule, en évoquant un texte transpartisan ?

M. Julien Aubert. Je vous rassure, monsieur le secrétaire d’État : si vous demandez le renouvellement de votre passeport, vous constaterez que, sans passer par le guichet, les délais sont beaucoup plus courts que pour le commun des mortels – preuve qu’il est possible de fabriquer un passeport en vingt-quatre heures…

D’autre part, j’ai bien retenu de nos échanges avec le rapporteur que la nouvelle majorité est très attachée à faire la distinction entre ce qui relève du domaine réglementaire et ce qui relève du domaine législatif, et il a invoqué les indicateurs de la LOLF en guise d’exemple. Je ne saurais faire l’économie de cette remarque au rapporteur : par définition, les indicateurs de la LOLF sont élaborés par l’administration et, s’ils sont en effet soumis au Parlement, notre marge d’influence est faible. Nous débattons des objectifs fixés mais pas de la construction des indicateurs, qui résulte d’une réflexion de l’administration. En inscrivant ces objectifs dans la loi, c’est bien le législateur qui impose des délais à l’administration ; il ne s’agit donc plus du même degré de contrainte. Un indicateur de la LOLF peut se modifier – ce qui n’a cessé d’être fait dans les premiers temps, les indicateurs changeant parfois d’une année sur l’autre et variant selon les administrations – alors que les délais, une fois gravés dans le marbre de la loi, auront un effet rétroactif sur les indicateurs de performance des administrations. Encore une fois, le niveau n’est pas le même et je suis sûr que s’il avait été présent, le ministre Darmanin aurait abondé dans mon sens… (Sourires.)

Mme Véronique Louwagie. S’agissant des cartes grises, tous les départements sont concernés par la situation qu’évoquait M. Brun. Une expérimentation avait pourtant été conduite dans vingt départements, et c’est bien ce qui doit nous alerter : l’expérimentation en question s’est bien passée, mais il y a été mis fin pour la généraliser à l’échelle nationale, et c’est cette généralisation qui a provoqué des difficultés. Au moment où nous prévoyons plusieurs expérimentations dans ce projet de loi, il est très important que nous disposions d’évaluations précises de ces expérimentations, notamment en termes de délais, car il serait impensable que la situation actuelle concernant les cartes grises se reproduise aussi pour d’autres documents.

J’en reviens à l’amendement : j’ai bien compris que la réduction des délais était un objectif majeur du Gouvernement. Il est tout aussi important, cependant, de donner des délais à nos concitoyens. J’entends qu’ils ne peuvent pas figurer dans la loi, mais il me semblerait utile que le Gouvernement s’engage en séance à respecter un objectif fixé aux collectivités puis lors de la procédure instruite par l’État, et que cet objectif porte sur un délai acceptable, et non sur un délai moyen. Vous indiquiez en effet, monsieur le rapporteur, que 76 % des passeports sont délivrés en moins de quinze jours, mais pourrez-vous nous préciser en séance dans quels délais sont délivrés les 24 % restants, et nous donner aussi les chiffres pour les permis de conduire ? Quoi qu’il en soit, on ne saurait achever l’examen de ce texte sans se donner d’objectifs : ce serait faire un petit pas en avant pour finalement renoncer à aller jusqu’au bout. Le délai est un élément important, et il serait regrettable pour nos concitoyens que nous nous arrêtions ainsi au milieu du gué.

M. Laurent Saint-Martin. Sur le fond, il me semble important d’entendre les arguments qui sont exposés. Qu’il soit impossible d’inscrire la disposition dans la loi, soit ; cela étant, le sujet est important, et il faudra aborder en séance publique la question des délais applicables aux particuliers, notamment pour les cartes grises. Nous déposerons d’ailleurs un amendement visant à remédier aux dysfonctionnements qui caractérisent leur délivrance. Il ne faut pas minimiser l’importance que revêt la question des délais pour nos concitoyens.

M. Bruno Fuchs. Je pense de même : l’intérêt de ce débat est d’intensifier la communication entre l’administration et le citoyen. Je conviens qu’il n’est pas judicieux d’imposer des délais dans la loi, mais, en s’interrogeant sur le type d’information qu’elle donne aux demandeurs de documents, l’administration pourra s’interroger du même coup sur la nature des processus qu’elle emploie et de sa relation avec les administrés. Aller dans cette direction constituerait donc une avancée intéressante.

M. Boris Vallaud. Un certain nombre de titres ont une durée de validité de dix ans, et chacun peut s’organiser sans attendre la date d’expiration de son passeport ou de sa carte d’identité pour entamer les démarches ; cela relativise les délais d’attente liée à la fabrication de certains titres.

Ensuite, la notion de « délai raisonnable » a bien une valeur juridique, car elle permet, en cas de contentieux, d’apprécier le préjudice au regard du délai de délivrance des titres – appréciation que figerait l’inscription dans la loi de délais de délivrance, dont je ne suis pas sûr qu’elle protégerait davantage les administrés.

Enfin, cette mesure ne me semble pas relever du domaine législatif, mais plutôt réglementaire. Quant à l’efficacité de l’administration, elle tient aussi aux moyens qui lui sont accordés pour exercer ses missions. C’est pourquoi il aurait sans doute été opportun d’attendre les conclusions d’autres chantiers engagés par le Gouvernement – je pense à Cap 2022 – pour présenter ce projet de loi, dont je ne nie pas l’intérêt.

M. Julien Aubert. Je ne suis pas tout à fait d’accord avec M. Vallaud. Tout d’abord, les renouvellements de pièces d’identité ne se font pas forcément à leur expiration : les personnes dont le portefeuille contenant la carte d’identité et le permis de conduire a été volé sont généralement pressées de retrouver leurs titres !

Autre exemple : en cas d’erreur de l’administration – cela arrive – concernant le nom d’un administré, l’ensemble de la procédure est à recommencer. Nous parlons de confiance en l’administration : voilà un cas de figure qui énerve profondément nos concitoyens. Le fait de fixer un délai dans la loi le rend opposable et oblige l’administration, si elle a commis une erreur, à ne pas recommencer la procédure depuis le début en l’allongeant de plusieurs dizaines de jours, mais à respecter le délai législatif. C’est pourquoi il me semble utile d’aborder les dispositions de ce projet de loi sous l’angle des dysfonctionnements de l’administration et des cas qui sortent de son fonctionnement ordinaire.

M. Laurent Saint-Martin. Je précise en effet que la grande majorité des renouvellements de titres est liée à des pertes et des vols pour lesquels il n’existe évidemment pas de possibilité d’anticipation. Dans ce cas, il est prévu une procédure de déclaration de vol ou de perte faisant foi. Autrement dit, la communication d’une bonne information aux citoyens prime sur l’établissement de délais précis.

M. Boris Vallaud. Quelles sont les données statistiques qui vous permettent d’affirmer que la grande majorité des renouvellements est liée à des pertes ou à des vols ? En volume, le renouvellement naturel me semble plus important.

M. le rapporteur. Il serait utile que, comme le demandait Mme Louwagie, nous ayons en séance ce débat sur les délais précis, notamment résiduels, et je m’engage à obtenir du Gouvernement ces informations importantes.

Quant aux erreurs qui peuvent être commises par l’administration – je vous remercie à cet égard, monsieur Aubert, d’avoir retiré votre amendement –, l’objet de l’article 23 est précisément de diminuer le risque d’erreur, par exemple en remplaçant la copie d’un document par un système automatisé.

Ensuite, le débat que nous avons sur cet amendement vise à distinguer entre ce qui relève du domaine législatif et ce qui relève du domaine réglementaire, voire managérial. M. Naegelen évoquait un chef d’équipe commerciale fixant des objectifs : il m’est arrivé aussi d’assigner des objectifs à une équipe commerciale, à ceci près que ces objectifs n’étaient pas gravés dans la loi ! Il va de soi que des objectifs sont nécessaires, et je répète qu’ils figurent dans les indicateurs de performance que le Parlement peut suivre. C’est aux rapporteurs spéciaux qu’il appartient de vérifier comment sont construits ces indicateurs de performance en lien avec les administrations de leur ressort et le Gouvernement.

Le ministre, faisant en quelque sorte office de manageur en chef, a fixé les objectifs suivants à son administration : un délai de quinze jours pour les passeports, de dix-neuf jours pour les permis de conduire et de quinze jours pour les cartes d’identité, délais qui sont à respecter dans au moins 90 % des cas – sachant qu’ils le sont actuellement dans 85 % des cas pour ce qui concerne le permis de conduire. Autrement dit, les objectifs existent et il est sain qu’il appartienne au ministre de les imposer à son administration, le Parlement en assurant le suivi. Cela étant, je vous propose de poursuivre ce débat en séance publique de sorte que des engagements soient pris et que nous puissions disposer de toutes les statistiques, notamment sur les délais résiduels.

M. Mohamed Laqhila. Je viens de prendre connaissance d’un excellent rapport de M. Marc Le Fur sur le temps d’attente pour obtenir une carte d’identité. Il est d’un jour et demi dans le Territoire de Belfort et de 1,6 jour dans les Landes, contre 28 jours dans le Gard, 30 jours en Seine-Saint-Denis et 51 jours dans les Bouches-du-Rhône – mon département. Il se pose donc un problème de délai, celui-ci ne dépassant que rarement dix jours dans la plupart des départements. Ne faut-il pas concentrer les efforts là où les délais sont les plus longs plutôt que de généraliser des durées aussi longues que vingt jours ?

M. le secrétaire d’État. Les éléments que vient de rappeler M. Laqhila montrent que l’établissement de délais uniformes dans tous les départements ne permettrait pas d’atteindre l’objectif recherché. En revanche, notre objectif vise naturellement à concentrer nos efforts sur les départements qui accusent les retards les plus importants. Nous pourrons communiquer en séance publique des données statistiques sur la répartition des causes de renouvellement et les délais moyens afin que la représentation nationale soit pleinement informée.

M. Julien Aubert. Je pense au contraire que cet argument plaide résolument en faveur de notre amendement ! Les indicateurs de performance ne se déclinent pas forcément par département, mais sont parfois agrégés à l’échelle nationale. Il est inadmissible que le délai d’obtention d’un titre par les habitants des Bouches-du-Rhône soit cinq fois plus long que dans d’autres départements ! Le fait que le législateur fixe un délai national et demande aux administrations de s’organiser en conséquence me semble pleinement correspondre aux objectifs que nous nous donnons. En effet, il n’existe aucune raison objective justifiant que dans un pays bénéficiant d’une administration de bonne qualité, le même service soit rendu de manière extrêmement hétérogène. Les Français ont droit à l’égalité devant le service public, qu’ils habitent à Marseille, à La Roche-sur-Yon ou à Paris.

La commission rejette les amendements identiques CS227, CS245, CS378, CS559 et CS606.

Puis elle examine l’amendement CS821 de M. Boris Vallaud.

M. Boris Vallaud. L’article 23 vise à supprimer les justificatifs de domicile pour la délivrance des cartes nationales d’identité, passeports, permis de conduire et cartes grises. L’usager pourra se contenter de fournir un avis d’imposition ou un contrat d’abonnement pour une prestation attachée à son domicile. Il appartiendra ensuite à l’administration de procéder aux vérifications, en sollicitant les prestataires concernés qui lui communiqueront les données permettant de vérifier le domicile déclaré par le demandeur.

Les transmissions de données personnelles d’un opérateur à l’administration doivent selon nous rester confidentielles. C’est pourquoi l’amendement vise à assurer aux citoyens que les informations les concernant sont protégées et non partagées avec un tiers.

Mme Laure de La Raudière. Je partage naturellement l’objectif qui sous-tend cet amendement, mais j’espère qu’est prévu un article-balai couvrant la responsabilité de l’administration en matière de données personnelles, car elle ne saurait être précisée article par article.

M. le rapporteur. J’émets un avis favorable, tout comme j’étais favorable à un amendement similaire qui a été présenté hier. Je ferai une simple remarque de forme : il faudrait rédiger un sous-amendement, que nous pourrions préparer ensemble d’ici à la séance, afin de préciser la notion de non-partage.

M. le secrétaire d’État. Toutes les dispositions du texte relatives à la création de fichiers ou à l’échange d’informations sont évidemment assujetties à la loi du 6 janvier 1978, et c’est dans cette logique que nous nous inscrivons. Dès lors, la proposition de M. Vallaud est satisfaite, mais il n’est jamais inutile de rappeler certains principes. Je m’en remets donc à la sagesse de la commission.

M. Arnaud Viala. Les membres du groupe Les Républicains voteront cet amendement, monsieur Vallaud, comme nous l’avons déjà fait pour plusieurs autres. J’espère que vous saurez vous en souvenir à l’occasion de l’examen de certains de nos amendements !

La commission adopte l’amendement.

Elle en vient à l’amendement CS51 de M. Éric Straumann.

M. Éric Straumann. L’expérimentation de la simplification de la délivrance des titres d’identité est judicieuse. Le Haut-Rhin a toujours été une terre d’expérimentation, pour ce qui concerne la fermeture des préfectures par exemple. Si vous englobez le Haut-Rhin dans cette expérimentation, je m’engage personnellement à en suivre le déroulement auprès des services de la préfecture et des sous-préfectures.

M. le rapporteur. Je me réjouis de l’enthousiasme que suscite cette expérimentation : voilà une bonne conclusion à l’examen de cet article. En tant que rapporteur, je ne peux émettre un avis favorable à votre amendement car je ne saurais imposer le choix des départements concernés par l’expérimentation ; il appartient plutôt au secrétaire d’État de vous répondre. En l’état, avis défavorable. Étant donné votre enthousiasme, le ministère de l’intérieur choisira peut-être d’ajouter des départements…

M. le secrétaire d’État. À ce stade, je ne suis pas en mesure de vous indiquer comment le ministère de l’intérieur a désigné les quatre départements pilotes. Je ne peux donc donner un avis favorable à votre amendement, car je ne saurais m’engager au nom du ministère de l’intérieur. Je le solliciterai néanmoins pour savoir s’il est possible d’ajouter un cinquième département à l’expérimentation.

M. Éric Pauget. De nombreuses collectivités – régions ou départements – ont été retenues dans ce texte ; il serait bon qu’il nous soit indiqué en séance selon quelle méthode et quelle analyse ces choix ont été effectués.

M. Éric Straumann. Sur la forme, les départements visés par l’expérimentation sont inscrits dans le projet de loi sur lequel les parlementaires sont appelés à se prononcer, mais c’est en fait au ministre que revient la décision ! De deux choses l’une : soit la décision relève du pouvoir réglementaire, donc du ministre, soit elle est soumise aux parlementaires qui se prononcent souverainement.

La commission rejette l’amendement.

Elle adopte ensuite l’amendement rédactionnel CS869 du rapporteur.

Puis elle examine l’amendement CS129 de M. Sébastien Leclerc.

M. Fabrice Brun. Nous proposons par cet amendement d’améliorer la procédure de retrait des cartes nationales d’identité. La demande doit bien être déposée à la mairie équipée du dispositif de recueil, mais le retour du titre pourrait, par commodité, se faire dans la commune du domicile du demandeur. Il n’est pas rare en effet qu’il faille parcourir une trentaine de kilomètres aller-retour pour obtenir sa carte d’identité. Si l’on peut comprendre que la demande soit déposée dans une mairie équipée du dispositif numérique sécurisé, le retour dans la commune de résidence ne complique en rien le travail de l’administration et facilite en revanche la vie des usagers.

M. le rapporteur. Cette proposition soulève des questions de sécurité. Les titres sont toujours remis à la mairie où la demande a été déposée afin de permettre la vérification sur les recueils que la personne qui se présente est bien celle qui a fait la demande. Ces raisons organisationnelles visent à sécuriser le processus. Avis défavorable.

M. le secrétaire d’État. Même avis, pour les mêmes raisons. Lorsque la pièce est remise au demandeur, un enregistrement est effectué sur le dispositif de recueil, dont ne dispose pas forcément la mairie de la commune où réside l’intéressé, ce qui ne permet pas d’enregistrer la remise et d’activer le titre. Si votre amendement part d’un bon sentiment et vise à réduire les distances parcourues, surtout dans des régions que vous et moi connaissons bien, il est néanmoins nécessaire de sécuriser la remise du titre au bon demandeur.

M. Nicolas Turquois. En tant qu’ancien maire, je peux témoigner que certaines personnes doivent parcourir jusqu’à cent vingt kilomètres, soit deux allers-retours. Je comprends qu’il n’est pas possible de généraliser les équipements dans toutes les communes mais, en milieu rural, la mise en place du nouveau dispositif est une catastrophe, notamment pour les personnes âgées.

M. Arnaud Viala. J’ai déposé un amendement, que j’avais déjà présenté à l’occasion d’un précédent texte, pour revenir sur le décret du printemps 2017 supprimant la capacité des mairies de délivrer les titres au motif que certains équipements numériques étaient nécessaires. J’y proposais de rouvrir cette possibilité pour les mairies qui le souhaitent à condition qu’elles financent 50 % de l’équipement. Si mon amendement ne figure pas dans la liasse, c’est sans doute parce que la commission des finances l’a déclaré irrecevable, mais je le redéposerai en séance. En zone rurale, en effet, la procédure actuelle présente de graves difficultés, en particulier pour des populations souvent peu mobiles et nullement aguerries au numérique. Dans un texte relatif à la confiance, nous devrions vraiment nous interroger sur ce point.

Mme Véronique Louwagie. Il est vrai que la situation existante entraîne de nombreuses difficultés. La sous-préfecture de ma circonscription, Mortagne-au-Perche, a délivré 185 cartes nationales d’identité en 2015, mais 841 en 2017 ! Autrement dit, 656 personnes vivant dans un territoire rural ont dû se déplacer au moins deux fois, parfois davantage en cas de dossier incomplet, cas fréquent pour les gens qui ne disposent pas d’un accès à internet d’une qualité suffisante. C’est donc un gros désagrément pour nos concitoyens.

D’autre part, les maires regrettent l’occasion qu’ils avaient auparavant d’échanger avec les citoyens de leur commune et de connaître leur situation. Ils ont perdu le lien social qui existait avec leurs administrés.

Enfin, je souscris pleinement à la proposition de M. Viala de permettre à certaines communes de revenir en arrière, sur la base du volontariat. Le dispositif actuel mécontente tout le monde et éloigne les citoyens de leurs élus. Ayons le courage de revenir sur certaines mesures lorsque l’on s’aperçoit qu’elles provoquent des désagréments.

Mme Cendra Motin. L’incapacité à se déplacer en mairie ne concerne pas seulement des personnes âgées ou ayant des problèmes de mobilité, mais aussi des actifs qui travaillent toute la semaine et ne peuvent pas toujours se libérer. Je comprends les arguments concernant la sécurisation de la remise des titres, mais ils doivent nous inciter à réfléchir, dans le cadre du programme « Action publique 2022 », à l’accessibilité des services publics – qui doit les rendre et de quelle manière ? – et à leur adaptation à nos nouveaux modes de vie. Aujourd’hui, c’est à la mairie que l’on retire un certain nombre de documents ; demain, ce sera peut-être ailleurs. Cela doit constituer un élément de notre réflexion sur la modernisation des services publics ; c’est ainsi que nous parviendrons à répondre aux attentes des citoyens où qu’ils habitent, en milieu rural comme en ville. Il est vrai qu’il serait parfois plus pratique de pouvoir récupérer des documents plus près de son domicile, mais, étant donné les problèmes d’usurpation d’identité que l’on constate malheureusement, l’argument de la sécurité me paraît essentiel.

M. Éric Straumann. Une mesure de simplification pour revenir à la situation antérieure pourrait en effet être adoptée. Aujourd’hui, un demandeur de carte d’identité doit se présenter dans le lieu où l’enregistrement a été effectué pour la retirer en donnant ses empreintes digitales. Objectivement, quel est le risque ? Autoriser un tiers à retirer la pièce, comme c’était le cas autrefois, serait une importante mesure de simplification. Les étudiants et salariés, par exemple, sont contraints de se déplacer en prenant parfois une journée de congé pour retirer une pièce d’identité, rien de plus ! Si le système est bien organisé avec des mandats, comme auparavant, je n’y vois aucun risque, au contraire ; ce serait une belle mesure de simplification.

M. Jean-Charles Taugourdeau. Je vous suggère, monsieur le secrétaire d’État, de vous rapprocher du PDG de La Poste qui recherche de nouvelles activités parallèles à la distribution de courrier, comme la livraison de médicaments par exemple. Les facteurs sont assermentés, et les technologies actuelles permettraient certainement de vérifier les empreintes digitales des demandeurs sur un lecteur portable.

Mme Laure de La Raudière. Je ne suis pas du tout d’accord avec cet amendement. Dans les petites communes rurales, la mairie est généralement ouverte au public pendant quelques heures par semaine seulement ; si elle est accessible en termes de distance, elle ne l’est donc pas toujours en termes d’horaires. De plus, la ville équipée des appareils sécurisés est souvent celle où les habitants des villages vont faire leurs courses ou se faire soigner.

Mieux vaudrait réfléchir à réserver au moins un créneau horaire en dehors des heures classiques d’ouverture, le samedi matin ou le soir par exemple, afin que les étudiants et les actifs puissent récupérer plus facilement leurs titres d’identité. En tout état de cause, l’amendement tel qu’il est proposé ne résout pas les problèmes de nos concitoyens.

La commission rejette l’amendement CS129.

Elle en vient à l’amendement CS104 de M. Patrick Hetzel.

Mme Véronique Louwagie. Il pourrait être intéressant de faire figurer sur la carte nationale d’identité le numéro d’identification national, qui est unique. Il est important que les citoyens aient connaissance de ce numéro attribué une fois pour toutes à la naissance par l’INSEE, parfois demandé pour certaines démarches. Cet amendement vise à ce qu’il apparaisse obligatoirement sur la carte d’identité.

M. le rapporteur. Il serait pratique, en effet, de réunir toutes ces informations pour minimiser le nombre de documents à transporter. Cette proposition soulève la question de la numérisation de certains documents. M. Mahjoubi a déjà fait des annonces en la matière et le Gouvernement est déterminé à examiner l’élaboration d’un support numérique destiné à centraliser certaines informations. À ce stade, il n’est pas encore établi si ce support prendra la forme d’une carte physique ou non.

Néanmoins, il ne me semble pas opportun de faire figurer le numéro de sécurité sociale sur la carte d’identité, car cette information est confidentielle. En cas de perte, mieux vaut que la carte d’identité ne comporte que les informations nécessaires pour prouver l’identité ! En outre, l’ajout du numéro de sécurité sociale sur la carte d’identité représenterait un énorme chantier, alors que la numérisation de ces informations est justement en cours. J’émets donc un avis défavorable à cet amendement, même si j’en comprends le caractère pratique.

M. le secrétaire d’État. La même prudence me conduit à émettre un avis défavorable. Nous avons évoqué le respect de la loi du 6 janvier 1978 sur la protection des données personnelles : il se trouve que le numéro de sécurité sociale fait l’objet dans cette loi d’une protection particulière, plus forte que d’autres informations. Son inscription sur un support physique présenterait trop de risques de diffusion et d’utilisation par usurpation.

M. Julien Aubert. Ce débat extrêmement intéressant devrait être au cœur de l’examen de ce texte. La simplification des relations entre l’administration et les citoyens passe naturellement par les nouvelles technologies, par une meilleure coordination entre les administrations et, de ce fait, par une identification unique. Je comprends les arguments du secrétaire d’État : la tradition, incarnée par la Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL), consiste en effet à diviser et à éviter de ne disposer que d’un seul numéro pour se prémunir contre un problème d’ordre systémique en cas de capture des informations.

Dans le même temps, l’essor des réseaux sociaux depuis une quinzaine d’années a bouleversé la protection des données personnelles. Les « GAFA » possèdent beaucoup plus d’informations sur chacun d’entre nous que l’État ou tel ministère, et personne ne s’en soucie. Je me demande s’il ne serait pas judicieux de vérifier si les arguments traditionnels donnés par le secrétaire d’État ne sont pas quelque peu dépassés et si, compte tenu de l’évolution des technologies, il n’est pas illusoire de s’accrocher à l’idée selon laquelle chaque citoyen ne doit pas se contenter d’un seul numéro d’identification puisque nous sommes entrés dans une nouvelle ère de relations cybercitoyennes.

Mme Véronique Louwagie. Les arguments du secrétaire d’État et du rapporteur ne me semblent pas recevables. Le numéro national d’identification figure déjà sur la carte Vitale, qui est souvent rangée à proximité de la carte d’identité et qui peut être volée tout aussi facilement. Le risque existe de toute façon ; faire figurer ce numéro sur la carte d’identité rendrait vraiment service aux citoyens.

M. le rapporteur. Il serait utile d’avoir ce débat en séance, afin que des précisions soient apportées quant à la stratégie de numérisation des documents du Gouvernement, sur laquelle M. Mahjoubi a ouvert des chantiers concrets. La question de l’identification fait référence au portail France Connect qui vise à réduire le nombre de clés d’accès aux administrations. La tendance est en effet à l’harmonisation des noms d’utilisateur et des mots de passe demandés sur les sites des administrations.

Se posent également des questions relatives à la protection des données personnelles, monsieur Aubert. Il se trouve que l’Assemblée sera prochainement saisie d’un projet de loi d’envergure européenne – et donc française – sur la protection des données personnelles. Ce sera l’occasion d’avoir ce débat – je le dis en anticipant sur vos amendements suivants. Le problème existe, même si l’on ne peut prétendre que nul ne se préoccupe de la gestion des données personnelles, des « cookies » et de l’identification par les « GAFA ». Encore une fois, le projet de loi sur la protection des données personnelles sera le véhicule idoine pour prolonger ce débat.

M. le secrétaire d’État. Je partage pleinement les propos du rapporteur tout en ajoutant qu’il faut conduire un travail approfondi de réforme de l’administration de l’État et de ses systèmes informatiques. M. Mahjoubi et ses services ont en effet établi que les agents de l’État disposent de plusieurs dizaines d’applicatifs différents qui ne communiquent pas entre eux et ne s’appuient pas sur les mêmes modalités d’identification ; a fortiori, l’identification est encore plus complexe pour les usagers. L’objectif est de numériser certains documents dans le respect de la protection des données personnelles tout en uniformisant les modes de connexion et d’accès afin que ni les usagers ni les agents ne soient tenus de suivre des procédures différentes pour accéder à des informations du même ordre.

La commission rejette l’amendement CS104.

Elle adopte l’article 23 modifié.

*

Après l’article 23

La commission est saisie de l’amendement CS179 de M. Patrick Hetzel.

M. Frédéric Reiss. Cet amendement, qui ressemble à une petite proposition de loi, a trait à l’authenticité et à la sécurisation des pièces d’identité.

Aujourd’hui, la biométrie fait l’objet d’un encadrement strict, exigence qui s’impose aux pouvoirs publics comme aux entreprises privées. Cet encadrement est toutefois plus exigeant pour l’État que pour les sociétés commerciales. Cette situation est préjudiciable à l’État qui ne peut pleinement assumer ses obligations d’ordre public. Elle est également préjudiciable aux individus dont les données biométriques sont désormais à la libre disposition des entreprises privées.

Paradoxalement, si nos concitoyens sont protégés par le juge constitutionnel des dérives potentielles de l’État, ils ne le sont pas des dérives des sociétés commerciales. Celles-ci sont en mesure de collecter des informations biométriques dont l’utilisation n’est en réalité soumise qu’au contrat les liant à leurs clients. Ces sociétés et leurs contrats échappent d’ailleurs le plus souvent aux prescriptions constitutionnelles ou réglementaires françaises, pour motif d’extraterritorialité.

Ce déséquilibre n’a pas lieu d’être.

Cet amendement entend rétablir la création d’une carte nationale d’identité électronique et d’un passeport électronique utilisant des procédés d’identification biométrique. Le dispositif tient compte de la décision du Conseil constitutionnel au sujet de la loi du 27 mars 2012 relative à la protection de l’identité.

M. le rapporteur. Cet amendement ne se contente pas de ressembler à une proposition de loi, il reprend tout bonnement une proposition de loi déposée en 2014. Nous considérons qu’il traite de sujets qui trouveront mieux leur place dans le cadre de la discussion de la loi relative à la protection des données personnelles qui procédera notamment à la transposition du droit européen.

Par ailleurs, depuis 2014, le contexte réglementaire a évolué. Je citerai notamment le décret du 28 octobre 2016, qui nécessite de réactualiser votre argumentaire.

J’émets donc un avis défavorable.

M. le secrétaire d’État. Ce décret encadre en effet les conditions de conservation et d'accès aux données biométriques des titulaires d'un passeport ou d'une carte nationale d’identité aux fins d'authentification. L’authentification du titulaire du titre vise à confirmer le lien entre l’identité déclarée et mentionnée sur le titre et le porteur du document au moyen de la comparaison de données biométriques. Cette finalité est conforme à la jurisprudence du Conseil constitutionnel. Le décret énumère aussi les personnes autorisées à accéder aux données enregistrées. Cette liste relève du pouvoir réglementaire conformément à l’article 27 de la loi du 6 janvier 1978 relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés.

Nous aurons l’occasion lors des débats sur le projet de loi relatif à la protection des données personnelles d’aller plus loin dans nos échanges

Avis défavorable également.

M. Frédéric Reiss. Compte tenu des explications qui viennent d’être présentées par le rapporteur et le ministre, je retire l’amendement.

L’amendement CS179 est retiré.

La commission examine l’amendement CS803 de M. Laurent Saint-Martin.

M. Laurent Saint-Martin. Cet amendement concerne les Français de l’étranger qui ont des difficultés à présenter des justificatifs de domicile. Je veux parler entre autres des « nomades digitaux » ou des étudiants en césure qui vivent dans plusieurs pays différents au cours d’une même année. Il vise à les dispenser de présenter un tel justificatif lorsqu’ils déposent une demande de renouvellement de carte d’identité ou de passeport. Il leur serait demandé une simple déclaration sur l’honneur.

M. le rapporteur. Vos intentions sont louables. Reste que les discussions en cours à ce sujet n’ont pas encore abouti. Je vous suggère de retirer votre amendement pour le redéposer en séance.

M. le secrétaire d’État. Le Gouvernement s’engage à continuer à travailler pour trouver un dispositif sécurisé d’ici à la séance.

Mme Cendra Motin. Dans ma vie professionnelle, j’ai eu à traiter de cas de retours d’expatriation. Après dix ans de séjour à l’étranger, certaines personnes ne disposent plus forcément d’une adresse en France. La réinscription à la caisse primaire d’assurance maladie peut prendre plus de six mois, ce qui pénalise des familles entières. Il est important de trouver une solution.

M. Laurent Saint-Martin. Je retire mon amendement, espérant que nous nous accorderons sur un dispositif en séance.

L’amendement CS803 est retiré.

*

Article 24

Habilitation à prendre par ordonnance des mesures permettant une expérimentation de la dématérialisation des actes d’état civil établis par le ministère des affaires étrangères

Le présent article vise à habiliter le Gouvernement à prendre, par ordonnance, différentes mesures permettant la mise en œuvre d’une expérimentation de la dématérialisation des actes d’état civil établis par le ministère des affaires étrangères.

I. L’État du droit

● Confiées sur le territoire national aux maires et à leurs adjoints ([78]), les fonctions d’état civil sont exercées, au sein du ministère des affaires étrangères, d’une part, par les chefs de mission diplomatique et chefs de poste de consulaire ([79]) et, d’autre part, par le service central d’état civil (SCEC) de Nantes. Ils exercent leurs missions sous le contrôle du procureur de la République près le tribunal de grande Instance de Nantes.

À l’étranger, les officiers d’état-civil des postes consulaires peuvent dresser les actes d’état-civil des ressortissants français ou procéder à la transcription des actes d’état-civil étrangers dans les registres d’état-civil français, cette dernière activité représentant 90 % des 100 000 actes générés par les postes consulaires chaque année.

Le SCEC de Nantes assure, pour sa part, la conservation et l’exploitation des quinze millions d’acte état-civil dont il est le dépositaire. Il conserve en effet la totalité des actes d’état-civil établis par les postes consulaires ainsi que l’état-civil des Français issus des anciennes colonies. Il établit également les actes d’état-civil des personnes nées à l’étranger et qui acquièrent la nationalité française, soit environ 90 000 actes par an.

● Les règles applicables à l’établissement des actes et à la constitution des registres d’état-civil gérés par le ministère des affaires étrangères sont celles prévues pour les actes établis par les communes et sont précisées par le code civil.

L’acte d’état-civil n’est pas un document administratif : c’est un acte authentique, au même titre qu’un acte notarié ou qu’un jugement. Il doit sa valeur authentique au seul support papier dans lequel l’officier d’état-civil le consigne, en double exemplaire.

La loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle a toutefois introduit, à l’article 40 du code civil, une dispense à la tenue de ce double registre à condition que la commune, ou le ministère des affaires étrangères, utilise un traitement automatisé des données répondant à des conditions de sécurité précisées par voie réglementaire.

La délivrance des copies ou actes d’état-civil ne peut, pour sa part, être assurée que sur support papier pour leur conférer valeur authentique : l’article 5 du décret n° 2017-890 du 6 mai 2017 relatif à l’état-civil précise en effet que « les actes de l’état civil sont établis selon des procédés manuels ou informatisés. Toutefois, la signature de ces actes est toujours manuscrite. »

II. le champ de l’habilitation

Le présent article propose de franchir une étape supplémentaire vers la dématérialisation de l’état civil en mettant en œuvre une expérimentation, limitée au ministère des affaires étrangères, qui permette de dématérialiser l’établissement, la conservation, la gestion ainsi que la délivrance des actes d’état civil.

Cette habilitation doit permettre au Gouvernement de prendre différentes mesures d’ordre législatif pour adapter le droit civil afin que soient reconnus, en leur principe, l’acte de l’état civil électronique, le registre d’état civil électronique et, corrélativement, autorisée la délivrance de copies et extraits authentiques par voie dématérialisée. Il faudra donc créer un dispositif ad hoc, à la fois législatif et réglementaire, qui fonctionnera parallèlement au dispositif existant.

Cette expérimentation sera conduite pour une durée maximale de quatre années et permettra de préfigurer son extension aux communes du territoire national. Le déploiement de la dématérialisation sera progressif, le coût de la solution technique étant estimé au total à 8 millions d’euros, selon l’étude d’impact du projet de loi.

Pendant toute la durée de l’expérimentation, les officiers d’état civil continueront à assurer l’établissement, la conservation, la gestion et la délivrance des actes sur support papier. L’alinéa 2 du présent article précise en outre que l’ordonnance devra prévoir les conditions d’un éventuel retour aux seules modalités actuelles, c’est-à-dire sur support papier.

Tel qu’il est défini par le présent article, le recours à une ordonnance paraît donc pleinement justifié et s’inscrit dans la démarche du Gouvernement visant à la fois à simplifier les démarches des usagers et à garantir une plus grande sécurité à ces différentes démarches.

III. La position de la commission spÉciale

La commission spéciale a adopté l’article mais a réduit, à l’initiative de Mme Laure de la Raudière, la durée de l’expérimentation de quatre à trois ans, afin de l’aligner sur les durées des autres expérimentations prévues par le texte.

*

La commission est saisie d’un amendement CS422 de Mme Laure de La Raudière.

Mme Laure de La Raudière. Je demande à nouveau que la durée des expérimentations soit portée de trois à quatre ans afin de faciliter leur suivi, que ce soit par le Gouvernement ou par le Parlement. M. Darmanin, hier, a trouvé cette démarche très intéressante… (Sourires.)

M. le rapporteur. Je ne suis pas favorable à ce que l’on fixe une durée uniforme pour toutes les expérimentations. Elle doit varier, à mon sens, selon chaque type d’expérimentation. En l’occurrence, je suis favorable à une durée de quatre ans en matière d’actes d’état civil établis par le ministère des affaires étrangères.

M. le secrétaire d’État. Il s’agit d’un amendement frappé au coin du bon sens : avis favorable.

La commission adopte l’amendement.

Elle est saisie de l’amendement CS438 de Mme Laure de La Raudière.

Mme Laure de La Raudière. Mon amendement vise à permettre de tester, dans le cadre de cette expérimentation, la technologie des chaînes de bloc – dite blockchain – qui repose sur l’enregistrement électronique des données dans un registre partagé permettant l’authentification des actes d’état civil. S’il paraît important de le préciser dans la loi, c’est que la législation actuelle peut comporter des dispositions qui empêchent l’utilisation de cette technologie intéressante pour réduire les coûts et rendre plus efficace l’utilisation des registres.

M. le rapporteur. Je ne nie pas l’intérêt des chaînes de bloc, technologie qui porte en elle des solutions d’avenir pour le partage des informations. Je considère toutefois qu’il n’est pas pertinent d’inscrire cette possibilité dans la loi. Il revient au Gouvernement de choisir les solutions techniques les plus adaptées. Avis défavorable.

M. le secrétaire d’État. Pour le Gouvernement, il s’agit d’un problème de niveau réglementaire. Ce dispositif n’a pas à figurer dans la loi d’habilitation.

Sur le fond, une telle innovation rompant avec l’organisation actuelle de l’état civil français, il apparaît peu approprié pour le Gouvernement de s’engager dans cette voie sans une étude technique préalable et sans une consultation portant sur les incidences d’une décentralisation de l’enregistrement des actes de l’état civil.

De plus, les chaînes de bloc constituent un système de sécurisation des transactions qui nous paraît éloigné de la création d’actes authentiques. L’État dispose déjà d’un système de gestion de la délivrance sécurisée des données de l’état civil reposant sur une signature électronique.

Enfin, il convient de souligner qu’aucun pays européen n’envisage aujourd’hui l’utilisation des chaînes de bloc pour la gestion de l’état civil. Compte tenu des principes régissant la circulation des actes d’état civil en Europe, il nous paraît difficile que la France s’engage seule dans cette voie.

Mme Laure de La Raudière. Les avis du rapporteur et du secrétaire d’État me laissent perplexe. Mon amendement vise à ouvrir une simple possibilité, non à instaurer une quelconque obligation. Et je suis certaine que les freins de la législation actuelle empêcheront de procéder à l’expérimentation des chaînes de bloc en matière d’état civil dans les quatre ans qui viennent. Or, l’évolution des technologies est si rapide qu’il serait dommage de se priver d’expérimenter une innovation qui permet d’authentifier des actes.

La réponse qui vous a été fournie n’est pas juste, monsieur le secrétaire d’État. Je vous en apporterai la démonstration en séance. Je conçois que ce dispositif n’ait pas été suffisamment expertisé par le Chancellerie mais vous ne pouvez pas me dire qu’il s’agit d’une mesure d’ordre réglementaire. C’est bien par la loi qu’une telle expérimentation doit passer. On ne peut opposer un « Circulez, il n’y a rien à voir ».

M. Philippe Gosselin. Au moment même où nous discutons de l’amendement de notre collègue, la commission des lois se penche sur la création d’une mission d’information sur les chaînes de bloc. Le sujet ne me semble pas devoir être écarté.

M. le rapporteur. Par prudence, je vous demande de retirer votre amendement pour le redéposer en séance, madame de La Raudière. Les chaînes de bloc n’ont rien d’un petit sujet : elles réclament de l’expertise.

M. le secrétaire d’État. Il est bien évidemment impensable pour nous de considérer qu’il nous suffirait de dire : « Circulez, il n’y a rien à voir ». La mission évoquée par Philippe Gosselin nous apportera des éléments utiles tout comme les arguments que présentera Mme de La Raudière en séance. Nous connaissons votre engagement dans ce domaine, madame la députée, et je ne peux pas prétendre avoir la même maîtrise que vous de ces sujets – vous avez eu raison de souligner que ma réponse se fondait sur un argumentaire qui m’avait été transmis.

M. Arnaud Viala. Les travaux de cette commission sont assez longs et fastidieux pour qu’on ne leur enlève pas, article après article, toute substance en renvoyant toutes les discussions à la séance. La commission doit pouvoir apporter sa pierre en enrichissant le texte. J’ai l’impression que le bilan des amendements adoptés n’est pas bien épais.

Mme Alice Thourot. Les chaînes de bloc constituent une technologie passionnante qui mérite qu’on s’y intéresse, mais cet amendement me paraît davantage relever du domaine réglementaire.

M. Julien Aubert. Méfions-nous de la démocratie des experts. Pourquoi renvoyer systématiquement les sujets abordés à des analyses supplémentaires ? Le Parlement est composé d’hommes et de femmes qui ont leurs compétences et qui sont appelés à se prononcer sur des principes. C’est le cas ici. Il s’agit de savoir si nous pouvons expérimenter un dispositif d’enregistrement électronique issu d’une innovation technologique. Pour ma part, j’y suis favorable car j’y vois une avancée sociale : il améliore l’authentification des actes. Si cet amendement est voté, il reviendra au Gouvernement d’en déterminer les modalités pratiques. Il ne s’agit même pas d’une obligation mais d’une simple possibilité. Si nous commençons à reculer face à de simples possibilités, ce sera le règne du droit mou !

M. Philippe Gosselin. Il faut bien voir que la possibilité de recourir à cette technologie se ferait à travers une expérimentation, c’est-à-dire de façon extrêmement encadrée. Elle ne comporte aucun risque. L’adoption de cet amendement ne mettrait personne dans l’embarras et ne créerait aucun précédent. Libre au Gouvernement, une fois cette expérimentation faite, de la généraliser ou pas.

Mme Jeanine Dubié. Je voudrais soutenir cet amendement. Il est de plus en plus question des chaînes de bloc. Il est certain que le développement de cette technologie aura un impact d’une manière ou d’une autre sur l’organisation de l’administration. Elle verra émerger de nouvelles compétences et aura des incidences sur la nature des emplois. Il n’y a rien d’illégitime à ce que le Parlement s’empare de cette question. Elle ne doit pas être réduite au domaine réglementaire car elle n’est pas seulement technique.

M. Éric Bothorel. Je souscris, à titre personnel, à l’amendement de Laure de La Raudière qui, en offrant la possibilité de tester cette technologie, ouvre des perspectives.

M. le rapporteur. Monsieur Viala, une petite précision : nous avons déjà adopté quatre-vingt-seize amendements, ce qui n’est pas mince.

Cet amendement pourrait être suivi par toute une série d’amendements demandant que l’expérimentation puisse porter sur le format HTML5 ou sur le code Python. En séance, il faudra apporter la démonstration que la législation actuelle empêche d’expérimenter les chaînes de bloc. Si vous le prouvez, alors j’émettrai un avis favorable à votre amendement, madame de La Raudière. À ce stade de nos débats, je ne suis pas convaincu que le droit actuel soit un obstacle.

Mme Laure de La Raudière. Je retire cet amendement et je vous remercie de cette discussion.

L’amendement est retiré.

La commission adopte l’article 24 modifié.

*

Après l’article 24

La commission examine, en discussion commune, les amendements identiques CS13 de M. Julien Aubert et CS125 de Mme Véronique Louwagie et l’amendement CS288 de M. Hervé Pellois.

M. Julien Aubert. Le processus de dématérialisation de la délivrance des cartes grises connaît de multiples dysfonctionnements. Des milliers de dossiers sont aujourd’hui bloqués. Je propose que le Gouvernement remette au Parlement un rapport sur ce fiasco. Certes, les conséquences sont moins graves que pour les permis de conduire ou les passeports. Reste que cette expérience est riche d’enseignements. Nous avons trop tendance à considérer que la dématérialisation est synonyme d’efficacité administrative. C’est totalement faux. Les échecs des applications LOUVOIS ou Chorus nous l’ont déjà montré. Ces progiciels sont généralement d’abord conçus pour des entreprises. Or l’État, n’en déplaise à certains, n’est pas une entreprise. De surcroît, même s’ils ont été élaborés pour de très grandes entreprises comptant 200 000 à 300 000 salariés, le passage à une administration gérant des millions de dossiers ne va pas sans mal. Toute personne qui a manié un jour un tableau Excel sait que le nombre peut tuer la technologie.

Cela doit nous amener à réfléchir sur la philosophie de ce texte qui manifeste une confiance sans faille dans la technologie appliquée à l’administration. De manière très pragmatique, cet amendement nous permettra de corriger le tir en nous permettant de savoir les raisons des problèmes rencontrés dans la dématérialisation des cartes grises.

Mme Véronique Louwagie. Mon amendement est identique. Nous demandons un rapport sur les dysfonctionnements constatés lors du processus de dématérialisation, sur les moyens mis en œuvre pour y remédier et le manque d’accompagnement des usagers par l’administration.

L’un des points à élucider est aussi de savoir pourquoi la généralisation a abouti à cet échec alors que l’expérimentation, menée dans vingt départements, a donné des résultats concluants. À l’heure où nous nous penchons sur la mise en œuvre de nouvelles expérimentations – et je suis tout à fait favorable au principe de l’expérimentation –, il serait bon d’avoir des éclaircissements à ce sujet. Cela nous permettrait d’éviter à l’avenir certains écueils.

M. Hervé Pellois. Mon amendement vise aussi à demander un rapport pour mettre au jour les causes de la saturation de la plateforme et tirer les enseignements en vue de l’extension de la dématérialisation à d’autres documents administratifs. La date que j’ai retenue pour la remise du rapport me paraît toutefois moins heureuse que celle choisie par mes collègues.

M. le rapporteur. Beaucoup de personnes sont concernées par ces problèmes et le point le plus important est que le ministère de l’intérieur le règle en se mobilisant sur le terrain.

Cela dit, je suis très sensible à vos remarques sur l’expérimentation. C’est vrai que cette généralisation pose question. Il faut trouver où se situent les dysfonctionnements, qui sont indéniables, mais aussi, dans une approche globale, mettre en avant les points positifs. Pour ce faire, il serait bon de disposer de chiffres.

Je vous demanderai à ce stade de retirer vos amendements.

M. le secrétaire d’État. La dématérialisation de la délivrance des cartes grises est entrée dans sa phase active le 6 novembre 2017, et plus d’un million de cartes grises ont déjà été délivrées aux demandeurs dans ce cadre. Cependant des dysfonctionnements sérieux ont obéré l’efficacité des téléprocédures, ralenti le traitement de certaines demandes et entraîné des nuisances pour des usagers spécifiques, entreprises et professionnels de l’automobile. Le Gouvernement le reconnaît.

Le ministère de l’intérieur a immédiatement pris la mesure de ces difficultés et l’Agence nationale des titres sécurisés (ANTS) a été chargée, dans le cadre de ses missions, de livrer des correctifs en relation avec les prestataires de services informatiques qui assurent la maintenance des applications. Ces corrections sont en cours et se poursuivront jusqu’à la fin du mois de mars 2018. Au-delà des corrections techniques, la mise en place d’un site internet plus ergonomique en février 2018 contribuera aussi à améliorer la situation.

Par ailleurs, nous avons mis en place deux types de soutien aux usagers : des tutoriels portant sur chacune des téléprocédures sont consultables sur le site de l’ANTS ; trois cents points numériques ont été installés dans les préfectures ou sous-préfectures pour permettre à ceux de nos concitoyens qui ne disposent pas de moyens informatiques d’avoir accès aux services et de bénéficier d’un accompagnement de la part de médiateurs numériques.

Par ailleurs, si une téléprocédure réalisée à domicile n’aboutit pas, elle est désormais automatiquement orientée vers l’une des neuf plateformes où des agents traitent les dossiers et demandent le cas échéant des informations complémentaires. Pour les professionnels, le ministère a un contact régulier avec l’ensemble des organisations représentatives.

L’Agence a, en outre, considérablement renforcé l’effectif des téléconseillers. Ils étaient 48 au début de l’année 2017, 93 en octobre 2017, et seront 170 à la fin du mois de janvier 2018.

Le travail de résolution des difficultés est donc largement engagé. Sur le plan technique, il doit aboutir en mars prochain.

Les amendements proposés prévoient la remise d’un rapport après la promulgation de la loi. Or, d’ici là, les mesures correctives auront produit leurs effets, ce qui ôte à ce document une grande part de son utilité pratique. Compte tenu des impératifs de la navette, cette promulgation ne pourra en effet intervenir avant la fin du mois de mars.

Le Gouvernement tirera les enseignements de la dématérialisation des demandes de cartes de grise dans la mise en œuvre de toutes les mesures de dématérialisation des procédures administratives à venir.

Je vous demanderai de bien vouloir retirer vos amendements.

M. Philippe Gosselin. Les très nombreux articles que la presse quotidienne régionale consacre à ce fiasco montrent que les difficultés concernent l’ensemble du territoire. Des comités d’usagers se sont organisés. Ils sont très en colère. Les cartes grises ne peuvent pas être délivrées. À cet égard, la question ne saurait être de faciliter l’accès au numérique puisque la plateforme générale elle-même ne fonctionne pas. À cela s’ajoute le fait qu’il faut avoir noté un numéro pour réussir à accéder à son dossier. Les particuliers sont obligés d’avoir recours aux professionnels, les garagistes pour dire les choses clairement, qui leur facturent la demande de carte grise à des tarifs allant de 30 euros à 200 euros.

Quand l’usager arrive enfin à obtenir son document, c’est souvent hors délai. Certains automobilistes se sont vu appliquer des amendes pour non-présentation de carte grise dans les délais impartis.

Je prends acte de la volonté du Gouvernement d’améliorer rapidement les choses. C’est une nécessité. Mais il faut tirer de cet échec d’autres conclusions.

Premièrement, les expérimentations doivent être particulièrement bien encadrées et menées sérieusement avant qu’une généralisation puisse être envisagée. La simplification doit être efficace dans la durée.

Deuxièmement, la simplification n’est pas synonyme de dématérialisation à tout-va. Les téléprocédures ne sont pas l’alpha et l’oméga de l’action publique, qu’il s’agisse de l’État ou des collectivités. Il faut trouver un bon équilibre en maintenant des points d’accès physiques.

M. Julien Dive. Le texte vise à renforcer la confiance entre l’État et les citoyens. Et cette dématérialisation des cartes grises illustre parfaitement ce qu’il ne faut pas faire : généraliser une procédure à partir d’une expérimentation qui a connu quelques échecs et mener ce processus brutalement sans passer par une phase transitoire.

Dans ma circonscription, à Saint-Quentin, un commerçant m’a expliqué n’avoir tout simplement pas pu procéder au transfert de la carte grise belge du véhicule qu’il avait acheté de l’autre côté de la frontière. Aucune rubrique de la téléprocédure ne le prévoyait. Auparavant, il pouvait s’adresser à des fonctionnaires de l’administration et expliquer son cas. Désormais, il est face à un écran d’ordinateur qui ne propose pas d’options adéquates.

Dans ces conditions, l’idée de demander un rapport ne me paraît pas dénuée de sens.

M. Julien Aubert. Je vais retirer mon amendement, et ce sera une preuve de la confiance que nous acceptons de faire au Gouvernement – ce qui n’est jamais facile quand on est dans l’opposition… (Sourires.) Si les mesures correctives n’ont pas l’effet désiré, nous pourrons nous retourner vers vous et en tirer les conséquences pour la suite.

Mme Véronique Louwagie. Monsieur le rapporteur, je suis d’accord avec vous quand vous dites que la priorité est de régler les difficultés. À cet égard, je salue les actions engagées par le Gouvernement en ce sens.

Toutefois, je le répète, mon propos est avant tout de chercher à comprendre pourquoi la généralisation d’une expérimentation ayant recueilli de bons résultats a entrainé un bogue de cette nature. Il faut en tirer les enseignements qui s’imposent alors que le Gouvernement s’apprête à lancer un grand nombre d’expérimentations. Cela permettrait d’éviter que des situations de même nature ne se reproduisent. Faut-il mettre en place une phase transitoire, prévoir un tuilage, faire fonctionner en même temps des dispositifs dématérialisés et non dématérialisés ? C’est sur cela que porte mon rapport.

M. Hervé Pellois. Je vais à mon tour retirer mon amendement.

Les amendements CS13 et CS 288 sont retirés.

La commission rejette l’amendement CS125.

Elle en vient à l’amendement CS106 de M. Arnaud Viala.

M. Arnaud Viala. Cet amendement vise à demander un rapport sur la mise en place systématique de la dématérialisation des inscriptions sur les listes électorales. Près de 6,5 millions d’électeurs sont inscrits dans un bureau ne correspondant pas à leur lieu de résidence effective et 3 millions ne sont pas inscrits du tout. Même si des dispositions ont été adoptées pour réformer les règles d’inscription sur les listes électorales, une mesure s’impose : la mise en place systématique de la dématérialisation des inscriptions sur les listes électorales. C’est une demande formulée par un grand nombre de maires.

M. le rapporteur. Je ne suis pas favorable à ce que ce sujet figure dans le projet de loi. Lorsqu’il a été question, dans la phase préparatoire du texte, de l’intégrer, j’ai fait part de mes réticences. La dématérialisation totale pose plusieurs problèmes, notamment l’accès des personnes âgées.

M. le secrétaire d’État. Nous considérons que cet amendement est largement satisfait. La mise en place systématique de la dématérialisation des inscriptions sur les listes électorales a été introduite par l’ordonnance du 6 novembre 2014 relative au droit des usagers de saisir l’administration par voie électronique, une ordonnance devenue effective depuis le 7 novembre 2016 pour les collectivités territoriales, leurs établissements publics et les EPCI. La première des obligations imposées aux collectivités territoriales par cette ordonnance concerne la mise en place d’un téléservice permettant aux usagers de procéder par voie électronique à certaines démarches, dont celles relatives à l’inscription sur les listes électorales. À cet égard, il incombe à chaque collectivité d’informer le public des téléservices mis en place ; une fois informé, le public ne peut recourir à d’autres modalités de saisine par voie électronique. Toutefois, à défaut d’information du public, tout type d’envoi électronique est admis, et la commune ne peut refuser de traiter la demande d’inscription, quel que soit le format de la saisine électronique. Dans la mesure où l’objectif de dématérialisation des inscriptions est largement satisfait, je souhaite le retrait de cet amendement.

M. Thibault Bazin. Pour ma part, je ne pense pas que cet amendement soit satisfait, car les communes rurales n’ont pas toutes les moyens d’inciter les usagers à recourir aux téléservices et, dès lors, c’est à l’État qu’il appartient de mettre en place les possibilités de dématérialisation. Nous savons tous qu’il y a des trous dans la raquette et qu’il convient d’y remédier.

La commission rejette l’amendement.

*

Article 25

(article L. 521-3-1 du code monétaire et financier et article 21 de la loi du 9 décembre 1905 concernant la séparation des Églises et de l’État)

Dons par SMS aux associations cultuelles

Le présent article complète la transposition qui avait été faite, en 2016, de la directive 2015/2366 du Parlement européen et du Conseil du 25 novembre 2015 pour permettre aux associations cultuelles de bénéficier de la possibilité, comme en disposent déjà les organismes faisant appel à la générosité du public, de dons par SMS.

I. l’État du droit

● Les associations cultuelles sont, selon les dispositions de l’article 18 de la loi du 9 décembre 1905 concernant la séparation des Églises et de l’État, « formées pour subvenir aux frais, à l’entretien et l’exercice public d’un culte ». Pour bénéficier de ce statut, elles doivent satisfaire plusieurs conditions, notamment celles d’être déclarées comme association loi 1901, comprendre un certain nombre de membres, tenir une assemblée générale annuelle et avoir pour objet exclusif l’exercice public d’un culte et respecter l’ordre public.

Leur caractère cultuel leur interdisant de recevoir des subventions publiques, leurs ressources proviennent des cotisations de leurs membres, du produit des quêtes et collectes, libéralités ou encore d’apports en numéraires ou en biens meubles et immeubles. Elles bénéficient par ailleurs de certains avantages fiscaux.

● La loi n° 2016-1321 du 7 octobre 2016 pour une République numérique a transposé en droit interne plusieurs dispositions de la directive 2015/2366 du Parlement européen et du Conseil du 25 novembre 2015 concernant les services de paiement dans le marché intérieur.

Les articles L. 521-3-1 et L. 525-6-1 du code monétaire et financier, introduits par la loi du 7 octobre 2016, permettent ainsi aux opérateurs de télécommunications électroniques de collecter des promesses de dons pour le compte d’organismes faisant appel à la générosité du public au sens de la loi n° 91-772 du 7 août 1991, c’est-à-dire ceux qui soutiennent « une cause scientifique, sociale, familiale, humanitaire, philanthropique, éducative, sportive, culturelle ou concourant à la défense de l’environnement » ([80]).

Les opérateurs peuvent proposer ce service dans le cadre de collectes de dons par ces organismes, dans la limite de 50 euros par opération et de 300 euros par abonné, après déclaration auprès de l’autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR).

Les associations cultuelles sont en revanche exclues du bénéfice de ce mode de collecte puisque l’exercice d’un culte n’est pas mentionné dans la liste des causes défendues par les organismes faisant appel à la générosité du public énoncées à l’article 3 de la loi du 7 août 1991. Si le 1) de l’article 3 de la directive européenne faisait mention « d’activités caritatives », laissant ensuite le soin aux États membres de déterminer les organismes et activités concernées, le législateur français a, en 2016, choisi de limiter le champ de ce dispositif aux seuls organismes de la loi du 7 août 1991.

II. lE dispositif PROPOSÉ

● Le I du présent article complète les articles L. 521-3-1 et L. 525-6-1 du code monétaire et financier pour inclure dans leur champ les associations cultuelles ainsi que les établissements publics des cultes reconnues d’Alsace-Moselle. Tous pourront ainsi désormais recevoir des dons par SMS, collectés pour leur compte par les opérateurs de télécommunications, comme c’est le cas pour les organismes faisant appel à la générosité du public.

En facilitant pour les cultes le développement de leurs ressources propres, ce dispositif s’inscrit pleinement dans l’esprit de la loi de 1905 concernant la séparation des Églises et de l’État. Il s’agit de promouvoir l’équilibre financier des associations cultuelles, et ainsi de rendre superflu un subventionnement public.

La rédaction proposée permet d’inclure toutes les associations dont l’objet exclusif est l’exercice d’un culte, quelle que soit la religion concernée.

● Le II du présent article complète la loi du 9 décembre 1905 pour étendre aux associations cultuelles l’obligation, prévue par l’article 3 de la loi du 7 août 1991 pour les organismes faisant appel à la générosité du public, de faire une déclaration préalable au représentant de l’État.

III. LA POSITION DE LA COMMISSION SPÉCIALE

La commission spéciale a adopté un amendement de votre rapporteur qui inscrit dans cet article l’obligation pour les associations cultuelles d’établir des comptes annuels, initialement prévue par l’article 38 du projet de loi, mais qui trouve mieux sa place ici.

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La commission examine l’amendement CS347 de M. Julien Dive.

M. Julien Dive. L’article 25 offre un nouveau moyen d’effectuer des dons aux associations cultuelles, en permettant de donner par SMS. Si nous ne contestons pas la pertinence de cette disposition, nous estimons qu’elle constitue un véritable cavalier législatif. Par ailleurs, les dons aux associations donnant lieu à une déduction fiscale s’élevant à 66 %, il me semble qu’une telle proposition devrait être assortie, si ce n’est d’une étude d’impact, au moins d’une estimation de son coût réel.

M. le rapporteur. Pour ce qui est de la notion de votre remarque sur la notion de cavalier législatif, comme vous le savez, cette notion s’applique aux amendements déposés en première lecture, et non aux articles initiaux d’un projet de loi, et je suis persuadé que, si le Conseil constitutionnel est amené à se prononcer sur cette question, il jugera qu’il ne s’agit pas d’un cavalier.

Sur le fond, je reconnais qu’il est permis de se demander si cet article a un rapport direct avec le reste du texte. En l’état actuel du droit, il est déjà permis de faire des dons aux associations cultuelles, et l’article 25, qui permet de le faire par SMS, constitue une mesure de modernisation et de simplification par rapport au dispositif existant.

J’ajoute qu’il s’agit là de la concrétisation d’un engagement pris par la majorité précédente auprès des associations cultuelles, et renouvelé par la majorité actuelle. Au moment de transposer une directive européenne de 2015 dans le cadre de la loi du 7 octobre 2016 pour une République numérique, le législateur s’est demandé si le terme anglais charities pouvait inclure les dons aux œuvres et aux associations cultuelles ; cela avait donné lieu à des discussions, à l’issue desquelles le choix avait été fait de ne pas inclure le don aux cultes.

Ainsi, toutes les autres organisations type « loi de 1901 » pouvaient bénéficier du don par SMS – selon des modalités très encadrées, impliquant que les opérateurs concernés fassent des déclarations très précises, que les dons soient inférieurs à 50 euros et que leur total n’excède pas 300 euros par personne et par mois –, à l’exception des associations cultuelles. Il s’agit donc ici de permettre une transposition complète de la directive européenne de 2015.

Cette mesure de modernisation peut soulever deux questions. Premièrement, les associations cultuelles, qui peuvent déjà recevoir des dons, doivent-elles pouvoir le faire par SMS, comme toutes les autres associations ? Pour ma part, je ne vois pas pourquoi elles ne le devraient pas. Deuxièmement, quel est véhicule législatif adéquat pour cette disposition ? Je vous le dis très honnêtement : si nous ne l’intégrons pas à ce texte, nous n’aurons pas d’autre occasion de l’adopter au cours du quinquennat, car aucun autre texte ne permettra de le faire.

En tant que rapporteur, je suis favorable à cette disposition, et je proposerai d’ailleurs un amendement à l’article 25 visant à imposer aux associations cultuelles de déposer des comptes annuels, ce qui n’est pas le cas actuellement – elles n’ont cette obligation que dans certains cas. Je suis donc défavorable à l’amendement de suppression de l’article 25.

M. le secrétaire d’État. Le Gouvernement est défavorable à cet amendement, pour les mêmes raisons que celles qui viennent d’être exposées par M. le rapporteur. Premièrement, nous ne considérons pas qu’il s’agisse d’un cavalier, conformément à ce qu’il ressort de l’avis du Conseil d’État. Deuxièmement, nous estimons que la disposition en question a tout à fait vocation à s’intégrer au présent texte, puisqu’il s’agit d’une mesure d’égalité, visant à ce que les associations cultuelles bénéficient du même régime que les autres associations pour ce qui est des dons par SMS.

Sur le fond, comme cela a été dit, cette mesure de modernisation vient concrétiser des engagements pris précédemment, tout en étant assortie de limites protectrices pour les personnes ayant recours à cette nouvelle possibilité.

Le Gouvernement sera également favorable à l’amendement proposé par M le rapporteur au présent article, visant à ce que le nouveau moyen technique de recueillir des dons, dont vont bénéficier les associations cultuelles, soit assorti d’une obligation nouvelle consistant à déposer des comptes annuels certifiés.

M. Arnaud Viala. Je suis cosignataire de l’amendement présenté par M. Dive, et j’adhère totalement à l’argumentaire qu’il a exposé. Sur l’amendement précédent, le rapporteur nous avait dit que la dématérialisation des listes électorales n’entrait pas vraiment dans le périmètre du texte, tandis que le ministre affirmait que l’amendement était satisfait. Pour ce qui est du présent amendement, par contre, il nous entraîne dans un débat de fond sur les cultes qui n’a pas du tout lieu d’être dans le cadre de l’examen d’un texte sur la société de confiance. Il nous dit vouloir faire bénéficier les associations cultuelles des dispositions existant pour d’autres associations, fort bien, mais cela n’a rien à voir avec le périmètre du texte qui nous a été présenté par le ministre Darmanin.

M. le rapporteur. Certes, en tant que rapporteur, j’aurais préféré vous présenter un texte pur et parfait sur la société de confiance. Cela étant, je maintiens que la notion de cavalier législatif est réservée aux amendements et que le Gouvernement est maître d’intégrer à un projet de loi les dispositions qu’il souhaite y voir figurer. Considérant qu’il n’y aura pas d’autre occasion d’intégrer cette disposition, il a été décidé, dans un souci de réalisme, de l’intégrer au présent texte. Cela ne justifie pas pour autant d’ouvrir de grands débats sur la loi de 1905. Il se trouve qu’en 1905, les SMS n’existaient pas, et qu’il est aujourd’hui nécessaire de moderniser la loi sur ce point. En résumé, j’assume le bien-fondé de la mesure proposée sur le fond et, pour ce qui est de son lien avec le texte, je vous ai dit ce qui justifie qu’elle y figure.

M. Éric Pauget. Pour ma part, je regrette que l’examen de ce projet de loi sur la société de confiance soit l’occasion de remettre en cause l’un des grands textes fondant notre République. La disposition proposée appelle un débat de fond, qui n’a assurément pas sa place ici : si l’on souhaite faire évoluer la loi de 1905, il faut le faire d’une autre manière.

M. Laurent Saint-Martin. Si je comprends l’émoi que l’article 25 peut susciter, il me semble qu’il ne faut pas surestimer sa portée : il ne modifie pas véritablement la loi de 1905, qu’il met simplement à jour, en permettant que les SMS, qui n’existaient pas en 1905, puissent être utilisés pour faire des dons aux associations cultuelles, comme c’est déjà le cas pour les autres associations. Voyons cet amendement pour ce qu’il est, à savoir une mesure de simplification.

M. Julien Dive. C’est vrai, les SMS n’existaient pas en 1905. Cependant, les messageries privées du type WhatsApp ou Telegram, ou encore celles passant par les réseaux sociaux, n’existaient pas non plus il y a quelques années. Dès lors, si vous voulez moderniser la loi, pourquoi ne prenez-vous pas en compte toutes ces nouvelles messageries ?

M. le rapporteur. Savez-vous que, si elle est adoptée, la mesure proposée constituera la cinquante-deuxième modification de la loi de 1905 ? Or, il n’y a pas eu cinquante-deux grands textes sur la laïcité depuis 1905… En réalité, cette loi a été régulièrement toilettée au fil du temps.

Pour ce qui est des modalités de don, il me paraît raisonnable que nous nous en tenions à la réflexion en profondeur qui avait été faite dans le cadre de l’examen de la loi pour une République numérique en 2016, et que nous nous alignions sur ce qui avait alors été envisagé au sujet des modalités de don, à savoir un élargissement limité aux dons par SMS.

La commission rejette l'amendement.

Elle est saisie de l’amendement CS914 du rapporteur.

M. le rapporteur. L’amendement CS914 a pour objet d’inscrire dans l’article 25 l’obligation pour les associations cultuelles d’établir des comptes annuels. Cette obligation, initialement inscrite à l’article 38 du projet de loi, trouve en effet mieux sa place ici, où elle vient assortir la possibilité nouvelle de faire des dons par SMS.

M. le secrétaire d’État. Je suis favorable à cet amendement.

Mme Élodie Jacquier-Laforge. Pouvez-vous me préciser si les dons par SMS sont limités, pour les associations cultuelles, aux activités caritatives ?

M. le rapporteur. Les associations cultuelles ont un objet très strictement défini. Ainsi, alors qu’une association paroissiale, de type « loi de 1901 », peut avoir un objet plus ouvert, une association cultuelle, définie par la loi de 1905, doit avoir pour seul objet que l’exercice du culte. Les ressources dont bénéficient les associations de type « loi de 1905 » doivent donc être strictement dédiées à l’exercice du culte. En ce sens, l’obligation d’établir des comptes annuels est un exercice de transparence totale.

M. Mohamed Laqhila. Aujourd’hui, toutes les associations établissent des comptes – qui, pour certaines d’entre elles, doivent être certifiés. Nous ne pouvons que souscrire à cet amendement visant à davantage de transparence.

La commission adopte l'amendement.

Puis elle adopte l’amendement rédactionnel CS867 du rapporteur.

L’amendement CS694 de M. Laurent Saint-Martin est retiré.

La commission adopte l’article 25 modifié.

*

Article 25 bis (nouveau)

Remise au Parlement d’un rapport du Gouvernement sur les obligations comptables des associations cultuelles

Issu d’un amendement de M. Boris Vallaud et du groupe Nouvelle Gauche, le présent article a pour objet de demander au Gouvernement la remise au Parlement d’un rapport précisant les obligations comptables des associations cultuelles.

Les obligations comptables des associations cultuelles régies par la loi du 9 décembre 1905 sont aujourd’hui soumises à la tenue d’une comptabilité dont le degré et la nature dépendent de leur taille, de leurs sources de financement ou encore de leur activité. Or, depuis les modifications apportées par l’ordonnance n° 2015-904 du 23 juillet 2015 portant simplification du régime des associations et des fondations, elles ne sont plus tenues d’établir un état des recettes et des dépenses ainsi qu’un compte financier.

Il s’agit donc de demander au Gouvernement de préciser les raisons pour lesquelles les associations cultuelles bénéficient d’un régime dérogatoire par rapport aux autres associations, qui sont elles soumises à l’obligation de tenir une comptabilité.

*

La commission est saisie de l’amendement CS823 de M. Boris Vallaud.

M. Boris Vallaud. Je crains que l’amendement CS823 ne soit devenu sans objet, puisque l’obligation d’établir des comptes pour les associations cultuelles est rétablie.

M. le rapporteur. En fait, je m’apprêtais à donner un avis favorable à cet amendement, afin que nous allions au bout de notre démarche en ce qui concerne les obligations comptables des associations cultuelles. L’amendement visant à ce que soit établi un bilan général de ces obligations, je suis favorable à une disposition visant à sécuriser les mesures que nous allons prendre.

M. Boris Vallaud. Face à la bienveillance du rapporteur, je maintiens mon amendement… (Sourires.)

M. le secrétaire d’État. Je me range à l’avis du rapporteur, et émets un avis de sagesse plutôt favorable.

La commission adopte l'amendement.

Chapitre II Une administration moins complexe

Article 26

Habilitation du Gouvernement à instituer, par ordonnances, un « permis de faire » dans la construction

I. l’État du droit

Les règles applicables au secteur du bâtiment sont fixées par le code de la construction et de l’habitation, en particulier par son titre premier, qui concerne la construction des bâtiments, et par son titre II, qui concerne la sécurité et la protection des immeubles. En nombre considérable, ces règles touchent aussi bien à la performance énergétique et environnementale des bâtiments qu’à leurs caractéristiques acoustiques, à leur accessibilité pour les personnes handicapées ou à mobilité réduite ou à leur protection contre le feu.

La complexité croissante de ces règles, corrélative d’une difficulté également croissante, pour l’administration, à contrôler leur application, mais aussi d’une activité empêchée de l’ensemble de ce secteur, a conduit le législateur à substituer, à titre expérimental, à l’obligation de les respecter strictement, soit une obligation de moyens, une obligation de résultat, devant permettre de maintenir un niveau suffisant de conformité des bâtiments tout en diversifiant les moyens d’y parvenir.

L’article 88 de la loi n° 2016-925 du 7 juillet 2016 relative à la liberté de la création, à l’architecture et au patrimoine a ainsi prévu le dispositif suivant : « à titre expérimental et pour une durée de sept ans à compter de la promulgation de la présente loi, l’État, les collectivités territoriales ainsi que leurs groupements et les organismes d’habitations à loyer modéré mentionnés à l’article L. 411-2 du code de la construction et de l’habitation peuvent, pour la réalisation d’équipements publics et de logements sociaux, déroger à certaines règles en vigueur en matière de construction dès lors que leur sont substitués des résultats à atteindre similaires aux objectifs sous-jacents auxdites règles. Un décret en Conseil d’État fixe les règles qui peuvent faire l’objet de cette expérimentation, notamment en ce qui concerne les matériaux et leur réemploi, ainsi que les résultats à atteindre qui s’y substituent. Il détermine également les conditions dans lesquelles l’atteinte de ces résultats est contrôlée tout au long de l’élaboration du projet de construction et de sa réalisation. ».

Le décret n° 2017-1044 du 10 mai 2017 portant expérimentation en matière de construction a précisé les modalités de cette expérimentation ; il a, en particulier, limité la possibilité de substituer aux obligations de moyens, des obligations de résultats à deux champs : celui de la protection contre les risques d’incendie et de panique, et celui de l’accessibilité des bâtiments neufs aux personnes handicapées ou à mobilité réduite.

Votre rapporteur a interrogé le Gouvernement sur la mise en application de cette disposition. Il lui a été indiqué qu’aucune demande de dérogation n’avait été déposée sur son fondement.

II. les dispositions du projet de loi

Cet article prévoit deux habilitations du Gouvernement à prendre par ordonnance des mesures relevant du domaine de la loi.

La première habilitation, prévue au I (alinéas 1 à 4), autorise le Gouvernement à prendre, dans un délai de trois mois suivant la publication de la loi, toute mesure visant à faciliter la réalisation de projets de construction et à favoriser l’innovation dans ce secteur.

Son 1° (alinéa 2) prévoit que cette ordonnance fixe les conditions dans lesquelles le maître d’ouvrage de bâtiments peut être autorisé, dans l’attente de l’entrée en vigueur de l’ordonnance prévue au II, à déroger à certaines règles de construction sous réserve qu’il apporte la preuve qu’il parvient, par les moyens qu’il entend mettre en œuvre, à des résultats équivalents à ceux découlant de l’application des règles auxquelles il est dérogé et que ces moyens présentent un caractère innovant. Le Gouvernement a indiqué à votre rapporteur que cette preuve serait fournie par une tierce partie indépendante préalablement agréée par l’État.

Son 2° (alinéa 3) dispose qu’elle prévoira également les conditions dans lesquelles l’atteinte de ces résultats est contrôlée.

Tirant la conséquence de ces dispositions, qui devraient rendre superfétatoire l’article 88 de la loi n° 2016-925 du 7 juillet 2016 relative à la liberté de la création, à l’architecture et au patrimoine, l’alinéa 4 prévoit que cette ordonnance peut abroger cet article. En effet, le champ de cette ordonnance, qui couvre l’ensemble des maîtres d’ouvrage, est beaucoup plus large que celui de l’article 88 de la loi n° 2016-925 précitée, qui ne concerne que l’État, les collectivités territoriales et leurs groupements et les organismes d’habitations à loyer modéré. S’agissant des règles de construction qui seront concernées par cette ordonnance, elles devraient également être beaucoup plus nombreuses puisque le décret n° 2017-1044 précité avait limité la possibilité de substituer une obligation de résultats à une obligation de moyens à la protection contre les risques d’incendie et de panique et à l’accessibilité des bâtiments neufs aux personnes handicapées ou à mobilité réduite.

La seconde habilitation, prévue au II (alinéas 5 à 7), autorise le Gouvernement à prendre, dans un délai de dix-huit mois suivant la promulgation de la loi, toute mesure visant à faciliter la réalisation de projets de construction.

Son 1° (alinéa 6) dispose que cette ordonnance prévoira la possibilité de plein droit, pour le maître d’ouvrage de bâtiments, de satisfaire à ses obligations en matière de construction soit en faisant application de normes de référence, soit en apportant la preuve qu’il parvient, par les moyens qu’il entend mettre en œuvre, à des résultats équivalents à ceux découlant de l’application des normes de référence. Il prévoit également que cette ordonnance fixe les modalités selon lesquelles cette preuve est apportée et les résultats atteints contrôlés.

Le 2° (alinéa 7) prévoit que cette ordonnance adopte une rédaction des règles de construction applicables propre à éclairer, notamment par l’identification des objectifs poursuivis, le maître d’ouvrage sur les obligations qui lui incombent et qu’il respecte selon l’une des modalités prévues au 1°.

Enfin, le III (alinéa 8) dispose que le projet de loi de ratification de chacune de ces deux ordonnances est déposé dans un délai de trois mois à compter de la publication de celles-ci.

III. La position de votre rapporteur

La profusion de normes applicables secteur du bâtiment constitue un frein à la construction de nouveaux logements, alors même que les besoins demeurent criants en ce domaine. La « Stratégie logement » du Gouvernement vise à remédier à cette situation de blocage en libérant, notamment, le potentiel du secteur de la construction. Si cette stratégie sera, pour l’essentiel, inscrite dans le projet de loi relatif au logement et aux mobilités dont le dépôt est attendu au premier trimestre 2018, la disposition proposée s’inscrit également dans cette stratégie.

L’étude d’impact évalue à 700 millions d’euros par an le gain pour le secteur induit par la première ordonnance, et à 1,4 milliard d’euros par an celui induit par la seconde ordonnance.

Au cours des auditions qu’il a conduites, votre rapporteur a constaté le fort soutien de la profession à ces nouvelles dispositions. Il relève toutefois certains points d’attention, qui devront être étudiés avec soin lors de la rédaction de l’ordonnance et des mesures d’application de celle-ci. Tout d’abord, la réalisation de mesures est difficile s’agissant de certaines contraintes imposées par la réglementation ; c’est le cas des mesures de sécurité contre le risque d’incendie ou contre le risque sismique, ainsi que des règles en matière de performance énergétique des bâtiments. Votre rapporteur relève, ensuite, qu’il faudra veiller à l’assurabilité des opérations réalisées sous ce nouveau régime. De plus, il conviendra de fournir à la profession des méthodologies simples, incluant des indications de moyens, afin de guider les maîtres d’ouvrage. Enfin, le régime de preuve permettant de démontrer que les moyens utilisés permettent bien de parvenir à des résultats équivalents à ceux découlant des normes de référence, et les modalités de contrôle des résultats atteints, devront être précisément définis. La rédaction des ordonnances devrait également donner lieu à une réflexion approfondie sur les méthodes de qualification et de certification.

Pour ce faire, votre rapporteur estime que les ordonnances prévues à cet article devront être rédigées en étroite concertation avec les représentants des professions concernées. Interrogé sur ce point, le Gouvernement lui a indiqué que la rédaction de ces ordonnances donnerait lieu à une concertation avec l’ensemble des acteurs de la construction à travers plusieurs groupes de travail.

Enfin, votre rapporteur estime que la méthode consistant à substituer, à des obligations de moyens, des obligations de résultats, devrait être transposée à d’autres champs de notre droit, en particulier aux règles en matière d’habitation et d’urbanisme.

IV. la position de la commission spÉciale

Outre six amendements rédactionnels de son rapporteur, la commission spéciale a adopté dix amendements à cet article :

– Deux amendements, déposés par M. Millienne et le groupe du Mouvement Démocrate et apparentés et ayant reçu un avis favorable du rapporteur et un avis défavorable du Gouvernement, qui en a demandé le retrait en vue d’une nouvelle rédaction en séance publique, précisent que la première ordonnance prévoira que la preuve est apportée avant le dépôt de la demande d’autorisation d’urbanisme puis à l’achèvement du bâtiment, et que la seconde ordonnance prévoira que la preuve est apportée avant le dépôt de la demande d’autorisation d’urbanisme et que les résultats sont contrôlés après l’achèvement du bâtiment ;

– Quatre amendements déposés, pour deux d’entre eux, par M. Saint-Martin et le groupe La République en Marche, et par M. Da Silva pour les deux autres, et ayant reçu un avis favorable du rapporteur, disposent que les deux ordonnances prévoiront que les résultats seront contrôlés avec le concours d’une expertise professionnelle de la construction. Le Gouvernement a émis un avis favorable aux deux amendements apportant cette précision s’agissant de la première ordonnance, et un avis défavorable à ceux concernant la seconde ordonnance ;

– Quatre amendements déposés, pour deux d’entre eux, par M. Saint-Martin et le groupe La République en Marche, et par M. Da Silva pour les deux autres, et ayant reçu un avis favorable du rapporteur et du Gouvernement, prévoient que les deux ordonnances fixeront les conditions dans lesquelles la responsabilité des acteurs est établie conformément au titre IV du livre II du code des assurances.

*

La commission adopte l’amendement rédactionnel CS718 du rapporteur.

Puis elle examine l’amendement CS116 de M. Matthieu Orphelin.

M. Matthieu Orphelin. L’article 26 du projet de loi est important, puisqu’en matière de construction neuve et de rénovation énergétique, il substitue des obligations de résultat à des obligations de moyens. Par l’amendement CS116, nous proposons de bien spécifier que les nouvelles obligations seront mises en place tout en maintenant le niveau d’exigence global – cet adjectif est important – de performance énergétique et environnementale des bâtiments. Les enjeux sont énormes, en construction neuve comme en rénovation énergétique, et il est important de préciser que les innovations seront apportées en maintenant un niveau d’exigence global.

M. le rapporteur. Je remercie M. Orphelin, car l’examen de son amendement nous permet de poser le débat et de bien préciser l’objet de l’article 26 – en l’occurrence, de préciser qu’il ne saurait y avoir un recul en termes de niveau de performance environnementale, de sécurité, ou encore de protection et de santé des personnes. Ces précisions étant apportées, il me semble que l’amendement est satisfait par l’esprit même de l’article, qui vise à passer d’une obligation de moyens à une obligation de résultat. Le législateur n’a pas vocation à fixer le diamètre des tuyaux ou l’épaisseur des murs, mais à définir les objectifs à atteindre – en l’occurrence, celui d’une meilleure performance, que les innovations dans le domaine de la construction peuvent permettre d’obtenir, au-delà même des normes fixées par le législateur. Je souhaite donc le retrait de cet amendement, et j’émettrai à défaut un avis défavorable.

M. le secrétaire d’État. Le Gouvernement souhaite également le retrait de cet amendement qui se trouve satisfait, dans la mesure où l’article 26 prévoit la possibilité de déroger de plein droit aux normes existantes, sous réserve d’apporter la preuve de l’atteinte d’un résultat équivalent. L’écriture de l’article n’autorise, en aucun cas, à minorer les objectifs à atteindre, notamment en matière de performance énergétique et environnementale.

M. Boris Vallaud. Dans l’hypothèse où cet amendement serait retiré, pourrais-je le reprendre ?

Mme la présidente Sophie Errante. En séance publique, oui, mais pas ici.

M. Matthieu Orphelin. Je m’intéresse à cette question depuis fort longtemps, à savoir depuis le Grenelle de l’environnement, dont j’avais été chargé de rédiger le volet « rénovation énergétique ». Il me semble que l’amendement que je propose apporte une précision très utile et je crains qu’à défaut, l’esprit de la loi ne soit très rapidement contourné – les promoteurs de certaines technologies ont déjà fait des tentatives en ce sens.

Je retire cet amendement afin qu’on ait le temps d’en discuter et qu’il puisse éventuellement inspirer d’autres rédacteurs, mais j’insiste sur son importance : il s’agit d’éviter que d’ici quatre ou cinq ans, on ne voie s’engouffrer dans la brèche des gens qui auraient une autre vision que nous des enjeux de rénovation énergétique.

M. le rapporteur. Je vous remercie pour ce retrait, qui va nous permettre de continuer à réfléchir sur le sujet dont il est ici question. Cela me donne l’occasion de préciser que l’article 26 prévoit deux habilitations à légiférer par ordonnance. La première habilitation, qui vise à fixer un principe général, porte sur une ordonnance « d’attente ». La deuxième habilitation prévoit qu’une ordonnance sera prise dans un délai de dix-huit mois, qui sera mis à profit pour réécrire le code de la construction et de l’habitation selon des critères « performantiels » – c’est-à-dire en précisant les performances visées et les moyens mis en œuvre pour les atteindre. J’insiste sur le fait que ce travail de réécriture, visant à sécuriser l’atteinte des objectifs en prévoyant des évaluations a priori et a posteriori, notamment en matière d’assurance, devra impliquer l’ensemble des parties prenantes, et il faudra que nous soyons très vigilants sur ce point.

M. Matthieu Orphelin. Ce que vient d’exposer M. le rapporteur constitue une autre piste de réflexion en vue d’obtenir la réassurance visée par mon amendement. En tout état de cause, il me paraît très important que cela soit inscrit dans la loi, d’une manière ou d’une autre.

M. le rapporteur. La deuxième habilitation prévue par l’article 26 prévoit expressément la réécriture du code de la construction et de l’habitation, et tous les champs de ce code – les normes en matière acoustique, sismique, environnementale, de risque incendie, de santé ou d’accessibilité – seront repris dans le cadre de cette réécriture.

Mme Véronique Louwagie. Si l’on peut se féliciter de la substitution des obligations de moyens aux obligations de résultat, cette évolution n’est pas sans poser un certain nombre de questions, notamment quant aux moyens mis en œuvre et quant à l’ensemble des guides d’ordre réglementaire qui devront être mis à la disposition des entreprises : cette démarche représente tout de même une révolution culturelle !

Les risques de diminution de la qualité de l’ouvrage ne doivent pas être négligés, et pour les écarter, il nous faut maintenir un niveau d’exigence élevé. Enfin, il faut prévoir les questions de responsabilité des différents acteurs qui ne manqueront pas de se poser, et des incidences que cela peut avoir en matière d’assurance. Il est un peu frustrant pour nous que toutes ces questions soient réglées par voie d’ordonnances, car leur nombre et leur importance mériteraient sans doute un débat.

M. le rapporteur. La deuxième ordonnance prévoit deux possibilités pour le maître d’ouvrage de bâtiments : il pourra soit faire application des normes de référence, soit déroger à ces normes, s’il apporte la preuve qu’il parvient, par les moyens qu’il entend mettre en œuvre, à des résultats équivalents à ceux découlant de l’application des règles auxquelles il est dérogé et que ces moyens présentent un caractère innovant – l’ordonnance fixera également les modalités selon lesquelles cette preuve est apportée et les résultats atteints contrôlés. Si l’ordonnance prévoit des dispositions très précises, il faut reconnaître que certaines questions restent posées, notamment en matière assurantielle. Des amendements visant à encadrer cette ordonnance seront donc sans doute nécessaires.

M. Philippe Gosselin. Effectivement, les simplifications souhaitées vont se traduire par des questions de responsabilité. Il n’est pas question de faire de la construction à moindre coût, ou selon des normes insuffisamment protectrices, et je comprends bien l’intention de l’amendement de notre collègue Orphelin. Cela dit, au-delà des aspects environnementaux ou architecturaux, il y a des aspects relatifs aux responsabilités, qui devront impérativement être pris en compte par les ordonnances, afin d’éviter de créer des situations où les architectes, les constructeurs et les clients en viendraient à se renvoyer la balle.

M. Paul Molac. Si les travaux de construction bénéficient d’une garantie décennale, chacun sait qu’il existe des entreprises plus ou moins sérieuses qui proposent des conditions alléchantes, mais livrent à leurs clients des constructions défectueuses et trouvent ensuite le moyen de se soustraire à leurs responsabilités, souvent en faisant faillite – ce qui ne les empêche pas de créer une autre entreprise juste après. C’est là un problème récurrent, dont nous devons tenir compte.

M. Jean Terlier. Je voudrais rassurer nos collègues sur la bonne application des dispositions dont nous débattons : nous pouvons être confiants sur ce point, dans la mesure où l’article 26 précise bien que s’il entend déroger aux règles de construction en vigueur, le maître d’ouvrage de bâtiments devra apporter la preuve qu’il parvient, par les moyens qu’il entend mettre en œuvre, à des résultats équivalents à ceux découlant de l’application des règles auxquelles il est dérogé et que ces moyens présentent un caractère innovant. Cette double condition constitue, à mon sens, une réelle sécurité juridique.

M. Philippe Gosselin. La confiance n’exclut pas le contrôle !

L’amendement CS116 est retiré.

La commission est saisie de l’amendement CS793 de Mme Jeanine Dubié.

Mme Jeanine Dubié. Dans la continuité de ce qui vient d’être dit, l’amendement CS793 vise à encadrer les dispositions de l’article 26, pour des raisons de responsabilités et de sécurité. Il propose la mise en place d’une instance collégiale, formée sur le modèle de la commission chargée de formuler les avis techniques et ayant pour objet de contrôler l’atteinte des résultats par le maître d’ouvrage de bâtiments ayant fait le choix de déroger à certaines règles de construction.

M. le rapporteur. Si je comprends l’intention de cet amendement, consistant à sécuriser les conditions dans lesquelles sera effectuée l’évaluation des résultats, j’émettrai cependant un avis défavorable, estimant qu’il est à la fois trop précis et pas assez. Il est trop précis en ce qu’il indique par quel moyen l’évaluation sera faite, et pas assez en ce que la mention d’une « instance collégiale » ne donne aucune indication sur la composition de cette instance.

M. le secrétaire d’État. Je suis défavorable à cet amendement, pour les raisons que vient d’évoquer M. le rapporteur. Par ailleurs, le Gouvernement a pris l’engagement de préciser dans l’ordonnance toutes les conditions d’expertise, d’impartialité et d’indépendance que devra respecter l’entité en charge du contrôle de l’application du texte.

Mme Jeanine Dubié. J’ai bien précisé, dans l’exposé des motifs, que cette instance collégiale pourrait être créée sur le modèle de la commission chargée de formuler les avis techniques, constituée par l’arrêté du 21 mars 2012 relatif à la commission chargée de formuler des avis techniques et des documents techniques d’application sur des procédés, matériaux, éléments ou équipements utilisés dans la construction, et dont l’article 8 définit la composition.

J’entends bien ce que disent M. le rapporteur et M. le secrétaire d’État et je vais donc retirer mon amendement. Cependant, j’insiste sur le fait que la simplification recherchée ne doit pas se faire au détriment du consommateur. Aujourd’hui, en dépit des assurances décennale et de parfait achèvement, le client final se trouve très fréquemment confronté à de grandes difficultés lorsqu’il constate des malfaçons ou des erreurs de conception : il ne faudrait pas que la simplification dont il est censé profiter se traduise par des complications supplémentaires !

L’amendement est retiré.

La commission examine les amendements identiques CS663 de M. Laurent Saint-Martin et CS856 de M. Dominique Da Silva.

M. Dominique Da Silva. De l’avis général des acteurs concernés par le permis de déroger introduit par l’article 26, le principe consistant à substituer des obligations de moyens à des obligations de résultat représente une excellente mesure pour libérer l’innovation dans le secteur de la construction, avec à la clé un regain d’efficience et d’activité. Cependant, les objectifs poursuivis sont soumis à deux conditions essentielles qu’il convient d’introduire dans le texte que nous propose le Gouvernement.

Répondant à l’une de ces conditions, l’amendement CS856 vise à préciser la responsabilité, la qualification et l’impartialité des contrôleurs techniques agréés pour évaluer et contrôler la réalisation de projets de construction, en complétant l’alinéa 3 par les mots suivants : « avec le concours d’une expertise professionnelle de la construction. »

Au-delà de cette rédaction, il est crucial que les acteurs de la construction, notamment ceux qui œuvrent pour le compte des maîtres d’ouvrage, soient associés à l’écriture des ordonnances sur ce point particulier qu’est le contrôle.

J’ajoute que l’instance d’évaluation et de contrôle doit être facilement accessible et proportionnée à la nature du projet et à l’importance de la dérogation envisagée. En effet, il ne faudrait pas que cette instance de contrôle constitue un frein aux projets innovants de moindre portée qui ne dérogent pas aux règles de sécurité fondamentales.

M. le rapporteur. Ces amendements, qui posent le principe d’une « expertise professionnelle de la construction » vont dans le sens de la sécurisation souhaitée par Mme Dubié, et leur rédaction me convient. J’y suis donc favorable.

M. le secrétaire d’État. Je suis également favorable à ces amendements, dans la mesure où ils portent sur la première ordonnance. Je serai en revanche défavorable, par voie de conséquence, à ceux, identiquement rédigés, qui portent sur la seconde ordonnance.

La commission adopte les amendements.

La commission se saisit de l’amendement CS551 de M. Bruno Millienne.

Mme Élodie Jacquier-Laforge. Afin de garantir la sécurité des usagers des bâtiments et de permettre l’assurabilité des projets, il est nécessaire d’encadrer plus strictement le champ de l’habilitation déterminé par l’article 26 pour les deux ordonnances.

À cette fin, il convient d’imposer la fixation d’étapes de contrôles, avant le dépôt de la demande d’autorisation d’urbanisme et après l’achèvement du bâtiment.

M. le rapporteur. Cet amendement, à l’esprit duquel je suis favorable, propose l’exercice d’un contrôle en amont et en aval, ce qui ne peut que sécuriser l’encadrement de l’habilitation à légiférer par ordonnance que nous allons adopter.

L’encadrement du contrôle en amont avant le dépôt de l’autorisation d’urbanisme, tel que vous le proposez, couvre toutes les situations, notamment celles des permis de construire.

En revanche, la seconde partie de l’amendement, relative au contrôle exercé après l’achèvement des travaux, est déjà satisfaite par le code de la construction et de l’habitation, qui dispose qu’un nouveau contrôle est requis à l’achèvement du bâtiment.

Je vous propose donc de retirer l’amendement afin de le représenter en séance avec une nouvelle rédaction tenant compte de cette remarque.

M. le secrétaire d’État. Nous avons les mêmes réserves que le rapporteur ; prévoir un contrôle en amont est parfaitement judicieux, alors que le contrôle en aval nous semble devoir être discuté au moment de la rédaction de l’ordonnance avec les professionnels du secteur, afin d’en préciser les conditions et le calendrier.

Nous demandons donc le retrait de l’amendement au profit de la présentation d’une nouvelle rédaction à l’occasion du débat en séance publique.

Mme Élodie Jacquier-Laforge. Un tiens valant mieux que deux tu l’auras, je préfère maintenir l’amendement, quitte à ce que la rédaction en soit modifiée en séance pour tenir compte des observations du rapporteur et du Gouvernement.

La commission adopte l’amendement.

Elle examine ensuite les amendements identiques CS664 de M. Laurent Saint-Martin et CS855 de M. Dominique Da Silva.

M. Dominique Da Silva. Il s’agit là d’une autre condition essentielle : la responsabilité et l’assurance des acteurs de l’innovation en matière de construction.

En effet, sans assurance, il ne saurait y avoir d’innovation. Il paraît évident qu’aucune entreprise du bâtiment, a fortiori aucun maître d’ouvrage en charge d’un projet innovant, ne dérogera à une règle de construction s’il n’est pas pleinement assuré dans les conditions légales déterminées par le code des assurances, et à un tarif qui ne soit pas prohibitif. Au demeurant, quand bien même ce serait le cas, aucun notaire n’accepterait de signer un acte de vente en l’absence d’une assurance de dommage-ouvrage ainsi que d’une garantie décennale reconnue.

Il est donc primordial que le Gouvernement prenne en compte l’assurabilité des projets innovants à la hauteur de l’ambition que l’on souhaite conférer au permis de faire.

M. le rapporteur. Cet amendement nous ramène à l’échange que nous avons eu avec Philippe Gosselin. Prendre en compte le code des assurances me paraît constituer un moyen de sécurisation nécessaire et très bien venu ; c’est pourquoi mon avis est favorable.

M. le secrétaire d’État. Même avis.

La commission adopte les amendements.

Elle se penche ensuite sur les amendements identiques CS399 de Mme Véronique Louwagie et CS622 de M. Philippe Gosselin.

Mme Véronique Louwagie. Les mots « construction » et « habitat » reviennent souvent au cours des discussions, mais il est important de s’assurer que les bâtiments d’activité, y compris les bâtiments logistiques, soient également concernés par l’article 26, car le secteur exprime à ce sujet une forte attente. Il est important de mettre tout le monde sur un pied d’égalité, et c’est l’objet de notre amendement.

M. Philippe Gosselin. Il convient en effet de ne pas établir un distinguo subtil qui serait facteur de complexité alors que la volonté affichée est celle de simplifier. L’amendement est donc, en quelque sorte, de précision plus que d’extension.

M. le rapporteur. Je partage pleinement votre préoccupation qui, au demeurant, est déjà satisfaite par les dispositions du code de la construction et de l’habitation. À cet égard, l’étude d’impact est sans ambiguïté, et indique clairement que les règles qui doivent évoluer se trouvent pour l’essentiel dans le livre premier de ce code, qui vise tous les types de construction.

Pour cette raison, je souhaite le retrait de ces amendements.

Les amendements sont retirés.

La commission en vient à l’amendement CS833 de Mme Marie Guévenoux.

Mme Marie Guévenoux. En France, les exigences en termes de protection contre les risques d’incendie et de panique sont fondées sur les enseignements tirés d’incendies qui ont malheureusement fait de nombreuses victimes.

En matière d’incendie, normes réglementaires et normes métiers ont su évoluer de concert au service de la sécurité de tous. Le résultat est qu’il existe une filière industrielle française d’excellence dans ce domaine, et que très peu de décès par incendie sont à déplorer. Le nombre de victimes baisse en effet de manière continue depuis la fin des années 1970. Si près de 600 victimes sont toujours à déplorer chaque année, c’est essentiellement dans les habitations anciennes, pour lesquelles la réglementation est la moins exigeante. C’est la définition précise des moyens de sécurité à mettre en œuvre qui a permis de diviser par deux le nombre de victimes en trente ans.

Bouleverser un schéma réglementaire éprouvé pour des raisons économiques conjoncturelles ne doit pas hypothéquer la sécurité des Français. L’incendie récent de la tour Grenfell à Londres a malheureusement récemment rappelé que laxisme réglementaire et sécurité ne faisaient pas bon ménage. La sécurité incendie doit donc être exclue des dispositions dérogatoires proposées à l’article 26.

M. le rapporteur. Je suis défavorable à cet amendement. Il n’est certes pas question de sous-estimer le risque incendie et son cortège de catastrophes humaines ; j’ai rencontré la Fédération française des métiers de l’incendie ainsi que le procureur en charge des sapeurs-pompiers, qui ont salué la richesse de la norme créée en ce domaine.

Je rappelle que la deuxième ordonnance prévoit expressément que, en matière de construction, soit les normes de référence s’appliquent, soit on peut y déroger à condition d’apporter des justifications a priori et a posteriori. À cet égard, les amendements que nous avons adoptés encadrent les choses de façon très précise.

Enfin, un amendement déposé après le titre III demandera au Gouvernement de rendre compte de l’association des parties prenantes à la rédaction des ordonnances. La Fédération française des métiers de l’incendie devra mettre cette occasion à profit pour participer à la réécriture « performantielle » des dispositions correspondantes du code de la construction et de l’habitation.

Mon avis est donc défavorable.

M. le secrétaire d’État. Je rappelle que la possibilité de satisfaire aux exigences de sécurité incendie par des solutions applicables à des événements comparables est déjà rendue possible par l’article 105 de l’arrêté du 31 janvier 1986 modifié relatif à la protection contre l’incendie des bâtiments d’habitation. L’habilitation proposée dans le texte présenté aujourd’hui complète le dispositif en le généralisant, dans la mesure où la rédaction proposée par l’article 26 n’autorise en aucun cas à minorer les objectifs, notamment quant à la sécurité des biens et des personnes.

Il n’y a donc pas de raison d’exclure ce thème du champ d’application de la mesure, et nous considérons même que l’adoption de cet amendement aurait pour effet de faire régresser le droit en vigueur.

Pour ces raisons, l’avis du Gouvernement est défavorable.

Mme Marie Guévenoux. Je retire volontiers mon amendement, ainsi que l’amendement CS832, identique mais portant sur la seconde ordonnance. Vous avez toutefois évoqué la participation de la Fédération française des métiers de l’incendie à l’élaboration des modifications du code de la construction et de l’habitation. J’appelle votre attention sur le fait que ces fédérations ne font pas partie du Conseil supérieur de la construction ; je mets à profit la présence du ministre pour m’assurer que cette association sera bien effective.

M. le rapporteur. Je partage votre préoccupation, peut-être pourriez-vous représenter votre amendement à l’occasion de l’examen du texte en séance publique afin que nous puissions interroger le Gouvernement à ce sujet ; car il me semble important que les intéressés soient associés à la rédaction de ces ordonnances.

Les amendements CS833 et CS832 sont retirés.

La commission adopte successivement les amendements rédactionnels CS719 et CS721 du rapporteur.

Puis elle est saisie de l’amendement CS886 de M. Bruno Millienne.

Mme Élodie Jacquier-Laforge. Cet amendement se place dans la continuité de l’amendement CS551 que j’ai défendu voici un instant.

M. le rapporteur. Il prévoit en effet l’encadrement du champ de l’habilitation prévu par l’article 26, mais cette fois pour la seconde ordonnance. J’émets donc le même avis favorable, quitte à ce que sa rédaction doive être modifiée en séance.

M. le secrétaire d’État. Je maintiens mon avis défavorable, pour les mêmes raisons que précédemment.

La commission adopte l’amendement.

Puis elle examine les amendements identiques CS884 de M. Dominique Da Silva et CS897 de M. Laurent Saint-Martin.

M. Dominique Da Silva. Cet amendement vise à transposer dans la deuxième ordonnance ce que nous demandions pour la première.

M. le rapporteur. Avis favorable.

M. le secrétaire d’État. Avis défavorable avec les mêmes réserves.

La commission adopte les amendements.

Elle se saisit ensuite des amendements identiques CS885 de M. Dominique Da Silva et CS895 de M. Laurent Saint-Martin.

M. Dominique Da Silva. Toujours l’effet miroir…

M. le rapporteur. Avis toujours favorable.

M. le secrétaire d’État. Même position « miroir » du Gouvernement…

La commission adopte les amendements.

Puis elle adopte successivement les amendements rédactionnels CS720, CS722 et CS723 du rapporteur.

Elle adopte enfin l’article 26 modifié.

*

Après l’article 26

La Commission examine l’amendement CS416 de M. Jean-Marie Sermier.

M. Jean-Marie Sermier. Cet amendement vise à préciser certaines dispositions implicites de la loi portant nouvelle organisation territoriale de la République, dite loi NOTRe, et de la loi pour l’accès au logement et un urbanisme rénové, dite loi ALUR.

La loi NOTRe permet aux collectivités locales et aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) de garantir tout ou partie des emprunts contractés par les organismes HLM pour réaliser des casernes de gendarmerie ou de sapeurs-pompiers. Le présent amendement vise à étendre explicitement le champ du dispositif de garantie d’emprunts à l’ensemble des sociétés d’économie mixte (SEM), afin de leur ouvrir les mêmes possibilités de garantie de ces opérations. Cet amendement permettra de clarifier la situation.

M. Stanislas Guerini, rapporteur de la commission spéciale chargée d’examiner le projet de loi pour un État au service d’une société de confiance. Vous soulevez un sujet intéressant, mais je vous propose de l’aborder lors de l’examen du projet de loi sur le logement qui me paraît bien plus adapté. Pour l’heure, avis défavorable.

M. Gérald Darmanin, ministre de l’action et des comptes publics. Avis défavorable. Même si le sujet est intéressant, ce n’est pas un texte de simplification. Je vous propose de l’aborder dans le cadre du projet de loi sur le logement qui vous sera bientôt présenté.

M. Jean-Marie Sermier. Le ministre me proposant de discuter de cet amendement, qui visait à simplifier les choses, avec ses collègues lors de la discussion du projet de loi sur le logement, nous le redéposerons à cette occasion.

L’amendement est retiré.

La Commission est saisie de l’amendement CS415 de M. Jean-Marie Sermier.

M. Jean-Marie Sermier. Cet amendement permet à une société d’économie mixte de ne pas avoir à solliciter le service des domaines quand elle reprend des logements. C’est déjà le cas pour un organisme social, mais pas pour une SEM, alors que la loi ALUR a établi une parfaite équivalence entre les organismes de logements sociaux. Cette solution permettrait, là aussi, de simplifier les choses.

M. le rapporteur. Même avis que précédemment, pour les mêmes raisons. J’invite M. Sermier à aborder cette question lors de l’examen du projet de loi sur le logement.

J’en profite pour rappeler la ligne fixée au début de l’examen de ce projet de loi : même si certaines mesures de simplification sont tentantes, nous ne souhaitons pas aboutir à un texte qui comprendrait 300 articles de simplification sur tous les sujets. J’essaie de m’en tenir à cette ligne, malgré ma tentation de donner parfois des avis favorables sur des amendements qui semblent de bon sens…

M. le ministre. Même avis.

M. Jean-Marie Sermier. Je note que M. le rapporteur juge que c’est un amendement de bon sens, mais qu’il doit être examiné dans le cadre du projet de loi sur le logement ; je le retire donc.

L’amendement est retiré.

La commission en vient à l’amendement CS107 de M. Patrick Hetzel.

M. Frédéric Reiss. Cet amendement, proposé par M. Patrick Hetzel, est très intéressant, les occupations illicites de domicile ne pouvant nous laisser indifférents.

Comme de nombreux collègues parlementaires, j’ai été saisi par des personnes qui, au retour d’un séjour à l’étranger ou à l’hôpital, ne peuvent plus rentrer chez elles et n’ont plus aucun moyen pour expulser les squatters arrivés entre-temps. Malgré l’illégalité de l’occupation, une personne installée dans un local d’habitation sans l’autorisation du propriétaire a paradoxalement des droits : l’expulsion n’est pas possible sans l’intervention d’un juge.

La notion de flagrant délit est difficilement caractérisable car le délai de quarante-huit heures suivant l’intrusion illicite est souvent dépassé. D’où une procédure qui peut être longue. Seul l’article 38 de la loi du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale, dite loi DALO, peu connu de nos concitoyens, permet une procédure d’expulsion accélérée par voie de décision administrative sans passer par une décision de justice. Cet article permet au préfet, sur saisine du propriétaire ou du locataire qui constate l’occupation illégale de son logement, de demander à l’occupant sans titre de quitter les lieux.

Cet amendement vise à faciliter les expulsions d’occupants illégaux en allongeant de quarante-huit à quatre-vingt-seize heures la durée pendant laquelle le flagrant délit d’occupation sans titre d’un logement peut être constaté. Il permet également au maire qui aura cherché par tout moyen à contacter le propriétaire ou le locataire du logement occupé illégalement dans le cadre de l’application de l’article 38 de la loi DALO de demander au préfet de mettre en demeure l’occupant de quitter les lieux.

M. le rapporteur. Même si je suis persuadé que le problème que vous évoquez mérite que des décisions soient prises pour modifier le droit pénal, le lien avec le présent texte est trop ténu et ne va pas dans le sens de l’esprit du projet de loi pour une société de confiance. À ce stade, j’émets donc un avis défavorable.

M. le ministre. Même avis.

Je précise que le Premier ministre a signé une circulaire qui vise à insérer dans chaque projet de loi un volet sur la simplification.

Il ne s’agit pas ici d’un texte de simplification. C’est d’ailleurs une des critiques que vous avez formulées lors de la première audition du ministre en disant que plusieurs dispositions n’étaient pas cohérentes les unes avec les autres. Essayons de ne pas tomber dans le défaut que vous avez souligné.

M. Frédéric Reiss. Je suis d’accord avec les arguments qui viennent d’être développés. On a beaucoup parlé de délais dans ce projet de loi. En général, on cherche à raccourcir les délais tandis qu’ici le temps joue contre ces occupations illégales. Je pensais donc que cet amendement avait sa place dans le présent texte.

La commission rejette l’amendement.

Puis elle étudie l’amendement CS322 de M. Emmanuel Maquet.

M. Emmanuel Maquet. La loi ALUR du 24 mars 2014 a remplacé nos anciens plans d’occupation des sols (POS) par les plans locaux d’urbanisme (PLU) et elle a octroyé un délai de trois ans aux communes pour procéder à cette révision au terme duquel en l’absence de PLU, c’est le règlement général d’urbanisme qui s’applique. Mais l’extension des périmètres des intercommunalités intervenue entre-temps, les problèmes de disponibilité des cabinets spécialisés et la nécessité de mettre en place les plans locaux d’urbanisme intercommunaux (PLUI) nécessitent d’adapter le calendrier de la phase transitoire. Le présent amendement vise donc à supprimer le délai de trois ans, jugé à mon sens trop contraignant.

M. le rapporteur. Mon avis est à peu près similaire sur le lien direct avec le texte de loi.

Votre amendement pose des problèmes de recevabilité et de fond. La loi ALUR a octroyé un délai de trois ans aux communes pour procéder à cette révision, au-delà duquel, en l’absence de PLU, c’est le règlement national qui s’applique ; je rappelle que c’est la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbain, dite SRU, et non la loi ALUR qui a créé le PLU… Il est vrai que tous les PLU n’ont pas encore été approuvés et qu’un délai supplémentaire pourrait être envisagé pour les communes concernées. Toutefois, votre amendement supprime toute condition de délai, ce qui fait disparaître l’incitation à adopter un PLU. Les POS prennent en compte dans une moindre mesure les principes de développement durable et de protection des espaces naturels. Ils se limitent en effet à préciser le droit des sols et appliquent souvent des règles de densité et de taille de terrain contradictoires avec l’objectif d’utilisation économe du sol. Les PLU, à la différence des plans d’occupation des sols, comportent un projet d’aménagement et de développement durable. Ils ne constituent donc pas des documents équivalents.

Votre amendement propose de remettre en vigueur les plans d’occupation des sols déclarés caducs sans préciser si cette disposition ne concernerait que ceux qui n’ont pas encore été remplacés par un PLU. Cela reviendrait à revenir sur certains PLU qui ont été approuvés au-delà des délais prévus par la loi ALUR.

Pour ces raisons de fond, je suis donc défavorable à cet amendement.

M. le ministre. Même avis.

La commission rejette l’amendement.

Elle en vient ensuite à l’amendement CS373 de M. Julien Aubert.

M. Arnaud Viala. Cet amendement concerne les délais de validité des permis de construire et les surcoûts engendrés par les modifications demandées par l’administration sur ces permis de construire. Il propose l’instauration d’un délai raisonnable par décret et d’une dépense raisonnable pour éviter d’engendrer pour le pétitionnaire de graves déconvenues lorsqu’il modifie à plusieurs reprises sa demande de permis avec des surcoûts et que, une fois l’autorisation obtenue, les délais sont échus.

M. le rapporteur. Ce sujet devra lui aussi être discuté lors de l’examen du projet de loi sur le logement qui fait actuellement l’objet d’une conférence de consensus au Sénat.

Le droit prévoit déjà pour les pétitionnaires un délai de trois ans renouvelable deux fois pour un an. Ce que vous appelez un « délai raisonnable » existe donc déjà.

M. le ministre. Même avis.

M. Arnaud Viala. Je retire l’amendement.

L’amendement est retiré.

La commission étudie l’amendement CS126 de M. Matthieu Orphelin.

M. Matthieu Orphelin. Cet amendement d’appel qui vise à remplacer l’avis conforme de l’architecte des bâtiments de France (ABF) en avis simple dans le cas de travaux d’économie d’énergie, à titre expérimental dans trois départements volontaires. Bien sûr, il ne s’agit pas d’opposer et de faire n’importe quoi en matière de travaux de rénovation énergétique, notamment sur les éléments de façade et autres, mais de voir comment on pourrait simplifier cette relation entre travaux de rénovation énergétique et contraintes liées au périmètre des bâtiments de France.

M. le rapporteur. J’ai compris qu’il s’agissait d’un amendement d’appel sur un sujet que je sais très sensible, pour avoir moi-même installé des panneaux solaires à proximité d’un ouvrage couvert par la réglementation des architectes des bâtiments de France (ABF)… Le plan des ABF fera d’ailleurs l’objet de discussions lors de l’examen du projet de loi sur le logement et je crois savoir qu’un groupe de travail a été créé sur ce sujet spécifique. Il fera très certainement des propositions concrètes. Je vous invite donc à retirer votre amendement d’appel.

M. le ministre. Même avis.

M. Jean-Charles Colas-Roy. Je remercie notre rapporteur pour sa réponse précise. Il ne s’agit pas ici d’ôter tout pouvoir aux ABF, mais de mettre leur avis au même niveau que ceux, par exemple des commissions de sécurité incendie ou d’accessibilité des personnes en situation de handicap, et donc d’éclairer la décision du pouvoir administratif. Je crois que M. Orphelin sera d’accord pour entendre votre ouverture et retirer son amendement.

M. Matthieu Orphelin. Je retire mon amendement avec grand plaisir.

Mme la présidente Sophie Errante. Merci, monsieur Orphelin !

L’amendement est retiré.

La commission est saisie de l’amendement CS400 de Mme Véronique Louwagie.

Mme Véronique Louwagie. Je le retire.

L’amendement est retiré.

La commission en vient à l’amendement CS401 de Mme Véronique Louwagie.

Mme Véronique Louwagie. Je propose de mettre en place une expérimentation d’une durée de cinq ans pour tenir compte de certaines difficultés, notamment lorsque les bâtiments accueillent une mixité programmatique.

Dans un contexte de besoin d’intensification de l’usage du foncier, de préservation des terres agricoles et de limitation de l’imperméabilisation des sols, il est important de permettre la conception de bâtiments qui accueillent des activités mixtes diverses : logistique, activités productives, artisanales, tertiaires, équipements. Du fait de la nature mixte de leurs activités, ces bâtiments relèvent souvent de réglementations différentes, ce qui entraîne des difficultés lors de l’instruction par des services différents chargés de la police de l’urbanisme et de l’environnement.

Il s’agit donc d’expérimenter, sur une période de cinq ans, la conception et la construction de bâtiments mixtes avec une instruction bornée dans le temps qui permettra d’affiner le cadre pour aller vers une procédure définitive et de gagner du temps : le temps est à chaque fois un élément important et l’attente de nos concitoyens est forte sur ce sujet.

M. le rapporteur. Le permis de construire permet déjà d’autoriser des projets mixtes. Les autorisations relevant du code de l’environnement ont quant à elles été regroupées en une autorisation unique, dite autorisation environnementale. En fait, votre amendement viserait à fusionner d’une certaine manière le permis de construire et l’autorisation environnementale. Cela étant, pour intéressante que soit cette réflexion, votre amendement ne saurait être retenu en l’état : vous proposez que le contenu soit défini par ordonnance alors qu’il serait préférable de le faire par décret. Le Gouvernement souhaite procéder à un choc de simplification en matière de construction ; il sera donc très intéressant de discuter de cette question, mais dans le cadre de l’examen du projet de loi sur le logement.

M. le ministre. Même avis.

La commission rejette l’amendement.

*

Article 27

(article 70 de la loi n° 2011-525 du 17 mai 2011 de simplification et d’amélioration

de la qualité du droit)

Abrogation de l’article 70 de la loi du 17 mai 2011

Le présent article a pour objet de tenir compte de la jurisprudence administrative et d’abroger l’article 70 de la loi du 17 mai 2011, relative à l’annulation de certaines décisions administratives.

● L’article 70 de la loi n°2011-525 du 11 mai 2011 de simplification et d’amélioration de la qualité du droit tendait à renforcer la sécurité juridique des actes pris par les autorités administratives, en limitant les cas d’annulation des décisions prises après avis d’un organisme. Il dispose ainsi que : « lorsque l’autorité administrative, avant de prendre une décision, procède à la consultation d’un organisme, seules les irrégularités susceptibles d’avoir exercé une influence sur le sens de la décision prise au vu de l’avis rendu peuvent, le cas échéant, être invoquées à l’encontre de la décision ».

Or, avec sa décision dite Danthony du 23 décembre 2011, le Conseil d’État a clarifié la grille d’analyse du juge administratif pour apprécier les conséquences d’un vice de procédure sur un acte administratif. Il a ainsi jugé que si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d’une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n’est de nature à entacher d’illégalité la décision prise que s’il ressort des pièces du dossier qu’il a été susceptible d’exercer une influence sur le sens de la décision prise ou qu’il a privé les intéressés d’une garantie. Le Conseil d’État a, en outre, précisé que l’application de ce principe n’est pas exclue en cas d’omission d’une procédure obligatoire, à condition que cette omission n’ait pas eu pour effet d’affecter la compétence de l’auteur de l’acte.

Limité par l’article 70 de la loi du 17 mai 2011 aux seules irrégularités commises lors de la consultation d’un organisme, le principe dégagé par la jurisprudence Danthony concerne désormais l’ensemble des vices pouvant affecter le déroulement d’une procédure administrative préalable à une décision. Ces vices de procédure sont, selon le juge administratif, l’omission ou l’accomplissement incomplet ou irrégulier des formalités auxquelles un acte administratif est assujetti. Ces formalités peuvent être diverses : consultations préalables, principe du contradictoire, enquêtes, obligations de publicité, d’information ou encore délais, sans que cette liste soit limitative

● Compte tenu de l’évolution du contrôle opéré par le juge administratif, depuis la jurisprudence Danthony, l’article 70 de la loi du 17 mai 2011 de simplification et d’amélioration de la qualité du droit limitant le principe de l’absence d’annulation des actes administratifs aux seules irrégularités commises lors de la consultation d’un organisme est désormais dépourvu de véritable portée juridique. C’est pourquoi le présent article tire les conséquences de la jurisprudence de principe du Conseil d’État et abroge l’article 70.

Suivant l’avis du Conseil d’État sur cet article, il n’est en revanche pas procédé à une codification de la jurisprudence Danthony, car cela priverait le juge administratif de la possibilité de lui apporter des amendements nécessaires, ainsi qu’il l’a déjà fait, par la décision, par exemple du 19 juillet 2017 Association citoyenne Pour Occitanie Pays catalan, afin de prendre en compte la spécificité de certaines procédures préalables sectorielles.

● La commission spéciale a adopté cet article sans modification.

*

La commission adopte l’article 27 sans modification.

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Article 28

Regroupement des établissements d’enseignement supérieur

I. État des lieux

A. État du droit

Afin de remédier à la forte fragmentation de notre tissu d’établissements d’enseignement supérieur et de recherche, et au relatif échec des pôles de recherche et d’enseignement supérieur (PRES) mis en place à cette fin par la loi n° 2006-450 du 18 avril 2006 de programme pour la recherche, la loi n° 2013-660 du 22 juillet 2013 relative à l’enseignement supérieur et à la recherche a introduit, dans le code de l’éducation, de nouvelles formules de coopération et de regroupement entre établissements, figurant aux articles L. 718-2 à L. 718-16 du code de l’éducation.

Un principe du regroupement sur une base territoriale a été posé à l’article L. 718-2, qui prévoit que les établissements d’enseignement supérieur relevant du seul ministère chargé de l’enseignement supérieur et les organismes de recherche partenaires, situés sur un territoire donné, coordonnent leur offre de formation et leur stratégie de recherche et de transfert, sur la base d’un projet partagé. Le périmètre territorial retenu peut être académique ou interacadémique. Les établissements d’enseignement supérieur relevant d’autres autorités de tutelle peuvent participer à cette coordination et à ces regroupements.

Cette obligation de rapprochement peut s’effectuer selon trois modalités, précisées à l’article L. 718-3 :

– la fusion ;

– le regroupement au sein d’une communauté d’universités et d’établissements (COMUE) ;

– l’association à un établissement public à caractère scientifique, culturel et professionnel (EPSCP).

Quelle que soit la formule retenue, un établissement d’enseignement supérieur « chef de file » est chargé d’organiser la coordination territoriale, et un seul contrat pluriannuel d’établissement est conclu entre le ministère de l’enseignement supérieur et les établissements regroupés.

L’étude d’impact indique que 26 regroupements ont été réalisés depuis lors, dont 21 COMUE et 5 associations, principalement autour d’universités elles-mêmes fusionnées.

B. Les difficultÉs rencontrÉes

En raison de sa souplesse, la COMUE a été la formule le plus souvent retenue par les établissements. Mais, dans la plupart des cas, les COMUE constituées ne présentent qu’un faible degré d’intégration et une visibilité quasi nulle à l’international.

Comme le souligne l’étude d’impact, ce défaut a été pris au sérieux par les jurys internationaux chargés d’évaluer les projets des établissements en vue de l’attribution des fonds des différentes vagues du programme d’investissements d’avenir (PIA). Ils ont relevé la complexité du cadre juridique des regroupements, et accordé une importance particulière au degré d’intégration des établissements et aux modalités de gouvernance proposées.

En conséquence, la plupart des groupements ont proposé de nouvelles formes juridiques d’établissement plus adaptées à ces attentes, qui demandent toutefois, pour être mises en œuvre, une adaptation du cadre législatif en vigueur.

Indépendamment du PIA, le souhait de pouvoir expérimenter de nouvelles formules de rapprochement aurait également été exprimé par les établissements dans le cadre de leur dialogue contractuel avec le ministère.

Le rapport n° 2016-072 de l’inspection générale de l’administration de l’éducation nationale et de la recherche (IGAENR), intitulé « Simplification des instruments de coordination territoriale et articulation avec les initiatives d’excellence » ([81]), remis en novembre 2016, a proposé des modifications législatives visant à remédier à cette situation :

– tout d’abord, afin de donner aux regroupements un degré d’intégration conforme aux attentes du jury du PIA dans le respect du principe de coordination territoriale posé par la loi n° 2013-660 précitée, il propose de favoriser l’intégration des regroupements tout en maintenant la personnalité morale à certaines de leurs composantes, notamment en autorisant la création de structures de formation communes à plusieurs membres d’une COMUE, sur le modèle des unités mixtes de recherche (UMR), et en assouplissant les conditions de création des EPSCP que sont les grands établissements ; il s’agit, dans ce dernier cas, de permettre des associations d’établissements à un EPSCP tout en préservant la personnalité morale et des marges suffisantes d’autonomie à certains d’entre eux, comme le permet le statut de grand établissement, qui ne peut actuellement être accordé qu’à « des établissements de fondation ancienne et présentant des spécificités liées à leur histoire » et à « des établissements dont l’offre de formation ne comporte pas la délivrance de diplômes pour les trois cycles de l’enseignement supérieur », comme le prévoit l’article L. 717-1 du code de l’éducation ;

– ensuite, il propose de simplifier les règles de gouvernance des COMUE afin de faciliter le fonctionnement de ceux-ci. Il s’agit notamment de supprimer le seuil de dix membres pour recourir au suffrage indirect lors des élections aux conseils des COMUE, prévu à l’article L. 718-11 du code de l’éducation, alors que l’organisation d’un suffrage direct est une opération très lourde à gérer pour les personnels ; de clarifier le mode de composition des conseils d’administration des COMUE, prévu au même article ; et de supprimer le recours au décret pour modifier les statuts d’une COMUE, recours aujourd’hui obligatoire aux termes de l’article L. 718-8 du même code.

L’étude d’impact précise les projets de rapprochement proposés dans le cadre du PIA qui nécessiteraient les adaptations législatives décrites. Il s’agit notamment de certains projets sélectionnés en février 2017 lors de la deuxième vague de l’appel à projets IDEX ([82]) / I-SITE ([83]), qui décrivent, conformément aux prescriptions de cet appel à projets, une université cible, qui ne correspond toutefois pas à une COMUE existante, et qui prévoient d’inclure au sein d’un établissement des composantes dotées de la personnalité morale ou disposant de compétences qui vont au-delà de ce que permettent les dispositions en vigueur ; c’est le cas de l’IDEX Lyon, de l’I-SITE Lille et de l’I-SITE Paris-Est.

Hors du cadre du PIA, l’étude d’impact indique que l’université de Valenciennes a préparé un projet de restructuration de son organisation, qui prévoit la création de composantes à l’autonomie renforcée bénéficiant de délégations de compétences excédant la portée des délégations autorisées par le code de l’éducation.

II. Les dispositions du projet de loi

Le projet de loi propose, à son I (alinéa 1 à 5) d’autoriser le Gouvernement à prendre par ordonnance les mesures relevant du domaine de la loi destinées à expérimenter de nouvelles formes de rapprochement, de regroupement ou de fusion d’établissements d’enseignement supérieur (alinéa 1).

Ces mesures viseraient à expérimenter :

– de nouveaux modes d’organisation et de fonctionnement des établissements d’enseignement supérieur et de recherche et de leur regroupement, ce dernier pouvant prendre la forme d’une COMUE ou d’une association à un EPSCP (alinéa 2) ;

– de nouveaux modes de coordination territoriale dérogeant au principe, prévu au dernier alinéa de l’article L. 718-3 du code de l’éducation, selon lequel la coordination territoriale est organisée par un seul établissement d’enseignement supérieur pour un territoire donné (alinéa 3) ;

– et de nouveaux modes d’intégration, sous la forme d’un EPSCP regroupant plusieurs établissements d’enseignement supérieur et de recherche qui pourraient conserver ou non leur personnalité morale pendant tout ou partie de l’expérimentation (alinéa 4).

L’ordonnance prévoirait également les conditions d’application de ces mesures, le cas échéant avec les adaptations nécessaires, à la Nouvelle-Calédonie et à la Polynésie française (alinéa 5).

Le II (alinéa 6) précise que cette expérimentation serait menée pour une durée maximale de dix ans à compter de la date de publication de l’ordonnance, et qu’elle ferait l’objet d’une évaluation par le Haut conseil de l’évaluation de la recherche et de l’enseignement supérieur au plus tard un an avant son terme.

Le III (alinéa 7 et 8) prévoit que l’ordonnance est publiée dans un délai d’un an à compter de la publication de la loi, et que le projet de loi tendant à sa ratification est déposé devant le Parlement dans un délai de trois mois après sa publication.

Interrogé par votre rapporteur, le Gouvernement a indiqué que, sous réserve de la concertation avec les établissements prévue en vue de la rédaction de l’ordonnance, les projets suivants pourraient être rendus possibles par l’ordonnance prévue à cet article :

– Communauté d’universités et établissements d’Aquitaine ;

L’université de Bordeaux envisage d’assumer le rôle de chef de file de la politique de coordination territoriale de la métropole bordelaise par association avec les autres établissements d’enseignement supérieur du site (université Bordeaux Montaigne et Bordeaux Sciences Agro, en complément des conventions déjà contractées avec Sciences Po Bordeaux et Bordeaux INP). Ce projet envisage un mode de regroupement infra-académique qui coexisterait avec le regroupement existant organisé par la COMUE.

– Communauté d’universités et établissements Lille Nord de France ;

L’université cible serait créée avec une autonomie forte de chacune de ses composantes et donc le maintien de leur personnalité morale.

– Communauté d’université et établissements « Université de Lyon » ;

L’université cible intégrerait l’ensemble des universités actuelles et des écoles, ce qui requiert une pleine autonomie des composantes. L’université cible aurait une gouvernance forte et un pilotage central qui définirait la stratégie académique et procéderait à l’allocation des moyens en ressources humaines et financier.

– Communauté d’universités et établissements « Université de Paris Saclay » ;

Paris Saclay envisage la dissolution de l’actuelle COMUE et son remplacement par deux nouveaux établissements expérimentaux dérogeant aux dispositions du code de l’éducation et regroupant les établissements membres dont certains pourraient constituer des composantes qui conserveraient leur personnalité morale.

– Communauté d’universités et établissements « Universités Paris-Est » ;

L’université cible nécessiterait la création d’un nouveau statut juridique ou l’adaptation du statut de grand établissement.

– Communauté d’universités et établissements « Université fédérale de Toulouse Midi-Pyrénées » ;

L’Université fédérale de Toulouse Midi-Pyrénées envisage une gouvernance permettant de rapprocher une partie des établissements du site (universités Toulouse II, Toulouse III, Institut national des sciences appliquées, Institut national polytechnique) avec maintien de la personnalité juridique des écoles qui dépasse le projet de fusion des universités Toulouse II et Toulouse III.

– Communauté d’universités et établissements « Université Bretagne-Loire » ;

Sur le site de Nantes, l’université cible pourrait intégrer l’École centrale de Nantes comme composante scientifique, dotée du statut d’EPSCP, regroupant également les 3 instituts universitaires de technologie, l’UFR de science et l’école d’ingénieur interne pour constituer la 4ème faculté de l’université de Nantes. Sur le site de Rennes, l’ensemble des établissements d’enseignement supérieur (universités Rennes I et Rennes II, l’institut national des sciences appliquées, l’École normale supérieure de Rennes) se regrouperaient avec maintien de la personnalité juridique pour les écoles.

– Communauté d’universités et établissements « Université Paris Seine » ;

Il s’agirait de créer un grand établissement issu de la fusion de l’université de Cergy-Pontoise et de l’école nationale supérieure de l’électronique et de ses applications auquel seraient associées des structures privées pour la formation de niveaux master et doctorat, y compris les titres d’ingénieur. La COMUE, ou un autre établissement qui s’y substituerait, porterait les formations de licence pour assurer les passerelles entre le premier et le deuxième cycle. Le projet prévoit une structure en charge du premier cycle, un grand établissement dont le conseil délèguerait ses prérogatives en termes de stratégie à un directoire incluant une majorité d’autres établissements, publics et privés. Le conseil du grand établissement serait composé d’un tiers d’élus, un tiers de parties prenantes publiques et privées et un tiers de personnalités extérieures.

– Association Université Clermont Auvergne ;

Aujourd’hui cette université est le pivot de l’association des établissements auvergnats. Il est envisagé la constitution d’un établissement plus intégré que la simple association mais moins qu’une communauté d’universités et établissements. L’université adapterait son statut pour créer et intégrer un institut national polytechnique (INP) qui regrouperait les écoles d’ingénieurs du site, qui sont actuellement soit internes à l’université soit associées. L’INP bénéficierait d’un statut au sein de l’université lui garantissant une autonomie dans la gestion de ses ressources et le fonctionnement de ses instances.

III. La position de votre rapporteur

Les auditions conduites par votre rapporteur ont confirmé la nécessité d’une intervention rapide du législateur pour offrir un cadre juridique mieux adapté aux attentes du jury du PIA. Le ministère a indiqué à votre rapporteur n’avoir aucun doute sur le fait que le jury IDEX se satisfera d’une gouvernance sur mesure et stable sur les dix prochaines années. De plus, une expérimentation semble plus appropriée qu’une disposition « en dur », pour laquelle on ne saurait pas combien de statuts différents il faudrait définir. L’expérimentation permettra de voir quelles sont les formes de gouvernance qui émergent et de leur donner une assise légale à son issue. Ceci permettra la pérennisation à terme de ce qui aura réussi.

IV. la position de la commission spÉciale

Outre deux amendements rédactionnels déposés l’un, par votre rapporteur, l’autre par M. Berta et le groupe du Mouvement Démocrate et apparentés, la commission spéciale a adopté, avec l’avis favorable de son rapporteur et du Gouvernement, deux amendements déposés par M. Saint-Martin et le groupe La République en Marche.

Le premier prescrit que l’État et chacun des établissements créés dans le cadre de l’expérimentation organisée par cet article fixent d’un commun accord les objectifs singuliers qui y président ainsi que le calendrier et les critères d’évaluation associés.

Le second prévoit, dans un délai de trois ans à compter de la publication de l’ordonnance, la remise au Parlement, par le Gouvernement, d’un rapport présentant un premier bilan des expérimentations engagées, recensant les différentes formes juridiques adoptées par les établissements et identifiant les voies adaptées afin de les pérenniser à terme, le cas échéant.

*

La commission examine l’amendement CS52 de M. Éric Straumann.

M. Éric Straumann. L’amendement est défendu.

M. le rapporteur. Défavorable.

M. le ministre. Même avis.

La commission rejette l’amendement.

Puis elle est saisie de l’amendement CS543 de M. Philippe Berta.

M. Philippe Berta. Amendement rédactionnel.

M. le rapporteur. Favorable.

M. le ministre. Même avis.

La commission adopte l’amendement.

Elle en vient à l’amendement CS545 de M. Philippe Berta.

M. Philippe Berta. Cet amendement vise à assurer une visibilité de long terme des expérimentations de rapprochement, regroupement et fusions qui seront menées dans le cadre de l’enseignement supérieur. Comme vous le savez, cela concerne le regroupement des universités et de toute autre école d’ingénieur.

Il s’agit de clarifier le degré d’engagement des établissements, les conditions de prolongation des dérogations à terme – en les limitant aux bénéficiaires existants ou en les généralisant – et d’assurer la stabilité nécessaire à une structuration pérenne du paysage de l’enseignement supérieur et de la recherche français.

M. le rapporteur. Je comprends l’objectif de cet amendement qui est au cœur des questions sur cet article, puisqu’il concerne à la fois les conditions d’expérimentation et de sortie de cette expérimentation.

Le groupe la République en marche vous présentera dans un instant deux amendements qui semblent plus complets que le vôtre. Ces amendements seront défendus par Mme Amélie de Montchalin, qui a travaillé sur ce sujet en liaison avec le ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche afin d’aboutir à la rédaction la plus pointue possible.

Il faut permettre aux enseignants dans les établissements d’enseignement supérieur d’expérimenter de nouvelles formes d’intégration – ce reproche avait été fait notamment devant le jury des initiatives d’excellence –, mais aussi de pouvoir fixer les conditions de sortie.

Je demande donc le retrait de cet amendement tout en précisant que votre objectif sera atteint par les amendements CS747 et CS746.

M. le ministre. Même avis.

M. Philippe Berta. Je retire mon amendement.

L’amendement est retiré.

La commission est saisie de l’amendement CS544 de M. Philippe Berta.

M. Philippe Berta. Cet amendement a pour objectif une mise en cohérence des modalités d’évaluation des expérimentations visées par cet article avec les modalités d’évaluation des autres expérimentations ouvertes aux établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel, telles qu’elles ont été arrêtées à l’article L.711-4 du code de l’éducation.

M. le rapporteur. De la même manière, je pense que cette demande sera satisfaite par les amendements CS747 et CS746 qui font aussi l’objet d’une demande de rapport dans un délai de trois ans pour dresser un premier bilan des expérimentations engagées pour recenser les différentes formes juridiques adoptées.

Je vous propose donc de retirer cet amendement.

M. le ministre. Même avis.

M. Philippe Berta. Je le retire.

L’amendement est retiré.

La commission examine l’amendement CS727 du rapporteur.

M. le rapporteur. Amendement rédactionnel.

M. le ministre. Favorable.

La commission adopte l’amendement.

Puis elle en vient à l’amendement CS747 de M. Laurent Saint-Martin.

Mme Amélie de Montchalin. Cet amendement permet à l’État et aux organismes qui se lanceront dans un regroupement de fixer le calendrier et les critères d’évaluation.

Si l’on entre dans une expérimentation, il est important de définir clairement les critères d’évaluation qui permettront d’en sortir, en figeant ce qui aura été mis en place de façon expérimentale si c’est pertinent, ou à l’inverse en procédant aux aménagements qui s’imposent pour remettre le projet sur de bons rails.

Il s’agit d’une demande assez forte des acteurs du monde universitaire avec qui je suis en lien en tant que rapporteure spéciale du budget de la recherche. Ils veulent savoir comment leur projet d’enseignement, de recherche technologique entrepreneuriale et de rayonnement pourra être évalué pour que l’expérimentation, si elle est concluante, aboutisse à une forme juridique à même de la pérenniser.

M. le rapporteur. Comme je l’ai annoncé précédemment, je suis favorable à cet amendement qui fait aussi consensus parmi les acteurs que j’ai pu auditionner dans le cadre de cette commission spéciale, notamment la conférence des présidents d’université. Sur une telle expérimentation, le consensus est indispensable.

M. le ministre. Favorable.

La commission adopte l’amendement.

Elle étudie l’amendement CS746 de M. Laurent Saint-Martin.

Mme Amélie de Montchalin. Cet amendement, complémentaire du précédent, propose que le Gouvernement remette un rapport, dans un délai de trois ans à compter de la promulgation de l’ordonnance qui permettra l’expérimentation, sur un premier bilan de ce qui s’est passé, en recensant les différentes formes juridiques qui auront été retenues par les établissements – l’Université Paris Saclay, l’Université Paris Sciences & lettres, l’École Polytechnique et ses nouveaux partenaires, l’université Paris Seine – et en identifiant les voies et moyens propres à pérenniser ces expérimentations dès lors qu’elles auront atteint leurs objectifs initiaux.

C’est aussi une demande très importante, puisque le délai de dix ans pour certains acteurs semble très long. À mon avis, il est très sain, en termes de méthode, qu’en cas d’expérimentation il y ait des clauses de rendez-vous régulières, non sur le texte lui-même, mais pour bien s’assurer que les acteurs se sont saisis de l’opportunité, que cela fonctionne et qu’il est possible de sortir de l’expérimentation. Sur le plan de la méthode, il est important de laisser de la liberté, et de permettre aux acteurs qui ont fait leurs preuves de figer les choses.

M. le rapporteur. Favorable.

M. le ministre. Même avis.

La commission adopte l’amendement.

Puis elle adopte l’article 28 modifié.

*

Après l’article 28

La commission examine les amendements CS547 et CS546 de M. Philippe Berta.

M. Philippe Berta. Ces amendements proposent deux rédactions différentes, mais traitent de la même problématique.

Dans le développement des médicaments, les essais cliniques sont une phase essentielle très longue et très coûteuse – plusieurs centaines de millions d’euros pour chaque molécule. Or on observe ces dernières années une fuite de nos essais cliniques puisque 68 % des essais cliniques en 2017 auront été effectués à l’étranger, dans des pays limitrophes comme la Belgique et l’Allemagne, voire l’Angleterre.

En cause, une lourdeur administrative, en particulier sur ce que l’on appelait les comités consultatifs de protection des personnes dont les membres, tirés au sort, sont le plus souvent totalement incompétents par rapport à la problématique ou la pathologie traitée.

Ces deux amendements visent à essayer de mieux rationaliser ces essais cliniques, afin que ces centaines de millions d’euros chaque année puissent revenir là où ils n’auraient jamais dû partir, c’est-à-dire au profit de la recherche clinique et de nos hôpitaux, en particulier de nos centres hospitaliers universitaires (CHU).

M. le rapporteur. Un sujet aussi lourd que celui de la recherche sur les personnes mériterait des discussions bien plus approfondies. Je ne pense pas que l’on puisse le traiter dans le cadre de ce projet de loi. Je demande donc le retrait de ces amendements.

M. Philippe Berta. Je ne vous propose pas une révolution éthique ou bioéthique, mais juste de transformer les modalités de mise en place des comités ad hoc. Je rappelle que le coût des essais cliniques représente de 500 000 à 600 000 euros par molécule, à multiplier par le nombre de molécules qui sont testées. C’est un peu dommage pour le pays…

M. le rapporteur. J’entends qu’il ne s’agit pas d’un petit sujet, notamment sur le plan financier. Mais je rappelle la ligne que j’ai fixée : ce n’est pas à travers le projet de loi pour un État au service d’une société de confiance que l’on va revoir la composition de tous les comités.

M. Philippe Berta. Ce n’est qu’une simplification administrative, rien de plus !

M. Nicolas Turquois. Je m’oppose aux arguments défendus par le rapporteur. Le caractère aléatoire est aussi juste que le tirage au sort dans le système ancien de l’admission post-bac (APB)… Le bon sens premier commande que les gens soient désignés au vu de leurs compétences. Je ne vois pas en quoi cela remet en cause la procédure générale. Le caractère aléatoire est totalement contre-productif.

La commission rejette successivement les amendements CS547 et CS546.

Puis elle examine l’amendement CS429 de Mme Laure de La Raudière.

Mme Laure de La Raudière. Choc de simplification après loi de simplification, les collectivités, les Français, les entreprises ne perçoivent aucun allégement de la charge administrative les concernant. En fait, la politique de simplification manque d’un outil de pilotage, d’un point de vue tant législatif que réglementaire. J’insiste sur le point réglementaire, parce que beaucoup de charges administratives sont créées par décret et non pas directement par la loi. Il semblerait utile que la France se dote d’un outil de pilotage de la charge administrative, comme l’ont déjà fait le Royaume-Uni, les États-Unis, les Pays-Bas et l’Allemagne.

Je propose donc, à titre expérimental, un affichage – idéalement sur un seul et même site internet pour l’ensemble des ministères –, du flux des normes qui s’appliquent aux Français. Ces informations seraient réactualisées régulièrement.

Au-delà du simple nombre de normes, l’utilisation du terme « charge normative » incite le Gouvernement à qualifier ces normes en termes de coût, comme le font nos voisins européens ou en termes de temps passé à réaliser une démarche, notamment pour les particuliers. Je souhaite assurer la transparence sur l’évolution de la charge normative, en quantifiant non pas toute la charge existante, mais bien son évolution : en fait, on partirait d’une base 100 et on regarderait si elle diminue à 90 ou si elle augmente à 110 en fonction des textes adoptés au Parlement ou des décrets publiés par chaque ministère.

Une fois cet outil entré en vigueur, chaque ministère pourra se fixer un objectif de réduction de la charge normative. Notre pays disposera enfin d’un outil de pilotage réel du flux de la charge administrative, à l’exemple de ce que font nos voisins européens les plus en avance dans ce domaine.

M. le rapporteur. Je sais que ce sujet vous tient à cœur, et à juste raison, car la charge normative est importante pour le pays.

En réalité, les flux de charge sont à la fois d’origine réglementaire et la conséquence de notre travail législatif. Ce sujet devra être évoqué en présence du ministre car il doit être intégré dans le programme Action publique 2022. Le Gouvernement et la majorité doivent élaborer une stratégie sur ce sujet. Une circulaire du Premier ministre prévoit que toute nouvelle norme doit être compensée par la suppression de deux autres, ce qui a considérablement réduit le flux de normes créées en dehors des textes législatifs adoptés ici. Mais il doit être abordé dans un cadre plus large et ne pas se limiter à une approche strictement comptable : ce qui fait mal parfois, c’est moins le volume – il peut arriver d’avoir à créer de nouvelles normes, légitimes et soutenues par le Parlement – que la petite norme bien compliquée qui empoisonne la vie des Français.

Voilà pourquoi je suis défavorable à cet amendement, même si, tout comme vous, j’accorde beaucoup d’importance à la lutte contre l’inflation normative.

Mme Laure de La Raudière. Monsieur le rapporteur, vous parlez d’une circulaire très intéressante signée par le Premier ministre au mois de juillet dernier, qui aurait considérablement réduit le nombre de normes créées. Pour ma part, je n’en sais rien, et je ne suis pas sûre que vous le sachiez, ni même le Gouvernement. S’agit-il d’une réduction par rapport à l’année précédente de 10 % ? Je n’en sais rien. En fait, personne ne le sait, et c’est bien le problème : il n’y a pas aujourd’hui de pilotage de la charge administrative. On ne sait donc pas si on va dans le bon sens ou non.

Il faut bien piloter à la fois ce qui est fait par voie législative et par voie réglementaire. Si en première lecture d’un texte, on accroît par hasard la charge administrative, rien n’empêche le Gouvernement, à l’occasion de la navette parlementaire, de procéder à une nouvelle évaluation de l’étude d’impact – cela devrait d’ailleurs être fait systématiquement par le Gouvernement en fonction du texte adopté par l’Assemblée nationale – et de proposer ensuite au Sénat une réduction de la charge administrative pour compenser l’effet des amendements adoptés par la représentation nationale. D’autant que la plupart des amendements adoptés dans l’hémicycle le sont sur avis favorable du Gouvernement, ce qui suppose que celui-ci a une maîtrise, en partie du moins, sur ce qui est produit ici.

J’insiste sur le fait que l’outil de pilotage est absolument nécessaire et qu’il doit inclure à la fois ce qui est réglementaire et ce qui est législatif. Je veux bien vous croire lorsque vous dites qu’il y a réduction de la charge administrative, mais je n’en sais rien, car les moyens dont nous disposons actuellement ne nous permettent pas de contrôler l’action du Gouvernement. Si nous avions la visibilité nécessaire, nous l’aurions déjà fait.

M. le rapporteur. Il sera nécessaire que cette discussion ait lieu avec le ministre dans l’hémicycle.

Mme Laure de La Raudière. Il a quitté la salle il y a quelques minutes !

M. le rapporteur. Ce n’est pas de chance !

Le secrétaire général du Gouvernement a pris des dispositions pour centraliser et avoir un suivi trimestriel sur ce sujet. Votre amendement permettra de demander au Gouvernement quelle communication il compte faire sur le suivi. À chaque projet de loi, des fiches d’impact sont transmises au secrétariat général du Gouvernement, qui doivent lui permettre de suivre la charge normative liée à ces projets de loi. Il y a donc, je crois, une vraie stratégie de la part du Gouvernement pour suivre ce sujet.

Mme Laure de La Raudière. N’y voyez aucune arrogance si je prends ma casquette de vieille députée : en 2010 une circulaire du Premier ministre a été prise et que le secrétariat général du Gouvernement s’était engagé exactement à la même chose ; de nouveau, en 2014 une circulaire du Premier ministre a été prise en 2014, exactement dans le même sens que celle du Premier ministre actuel, et de nouveau le secrétariat général du Gouvernement a pris le même engagement… Je suis convaincue que si l’on ne se dote pas d’outils de pilotage, on aboutira à la même dérive, malgré toute la bonne volonté et la bonne foi, dont je ne doute pas, du gouvernement actuel.

La commission rejette l’amendement.

Puis elle en vient à l’amendement CS538 de Mme Cendra Motin.

Mme Cendra Motin. Cet amendement d’appel vise à remettre à tous les étudiants qui sortent de l’enseignement supérieur un diplôme rédigé à la fois en langue française et en langue anglaise, de manière à leur permettre d’aller plus facilement étudier à l’étranger et donc faire reconnaître leurs diplômes lorsqu’ils poursuivent leurs études à l’étranger ou lorsqu’ils sont embauchés dans un autre pays que la France.

Cette traduction systématique permettrait aussi une unité de traduction puisque si les établissements valident le titre une fois qu’il est traduit, une personne de l’administration peut très bien valider deux traductions qui ne seraient pas exactement similaires, ce qui peut poser problème sur la façon dont sont perçus les diplômes à l’étranger.

Cette disposition éviterait par ailleurs aux étudiants d’avoir à supporter la charge des frais de traduction ainsi que les délais liés à cette opération, ce qui décourage beaucoup d’étudiants. Je pense notamment à mes amis strasbourgeois dont les jeunes traversent très souvent la frontière pour une première embauche, voire pour un stage et qui sont fortement pénalisés par ce manque sur leur diplôme, ce qui n’est pas le cas dans d’autres pays européens qui traduisent systématiquement leurs diplômes en anglais.

M. le rapporteur. Madame Motin, vous le savez, je suis sensible aux arguments que vous avez développés. L’évolution que vous proposez est intéressante, mais je ne respecterais pas la ligne que je me suis fixée si je donnais un avis favorable à votre amendement. Je vous demande donc de le retirer, tout en vous remerciant d’avoir soulevé ce sujet important.

Mme Cendra Motin. Je le retire.

L’amendement est retiré.

*

Chapitre III Des règles plus simples pour le public

Article 29 Expérimentation du « relayage »

Cet article vise à expérimenter le « relayage » au domicile qui permet d’assurer la continuité de l’accompagnement d’une personne âgée en perte d’autonomie à son domicile pendant plusieurs jours successifs. Cette formule inspirée d’expériences québécoises et belges permettrait notamment de compléter les modes de prise en charge permettant aux proches aidants d’exercer leur droit au répit.

I. Les enjeux du vieillissement et de la prise en charge des personnes en situation de handicap appellent de nouvelles solutions pour prendre en charge l’absence ou la perte d’autonomie

A. La prise en charge des personnes dÉpendantes repose lourdement sur des proches aidants qui recherchent des solutions de rÉpit

D’après la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA), la France compte 1,26 million de bénéficiaires de l’aide personnalisée pour l’autonomie (APA) et 730 000 personnes qui cumulent les trois formes de handicap ([84]).

La prise de conscience de l’importance des 8,3 millions d’aidants qui apportent leur concours à la prise en charge des personnes en situation de handicap ou des personnes âgées en perte d’autonomie a conduit le législateur à définir un statut du proche aidant dans la loi relative à la société au vieillissement (ASV) du 28 décembre 2015, à créer un congé de proche aidant ainsi qu’un droit au répit au bénéfice des seuls aidants de personnes âgées en perte d’autonomie dans le cadre des plans de financement de l’APA.

Le « droit au répit » est désormais une composante essentielle de ce qu’on appelle « l’aide aux aidants », elle-même rendue indispensable par les études nombreuses qui montrent que la moitié des aidants connaissent des problèmes de santé liés à ce rôle et que 70 % d’entre eux déclarent ne pas s’accorder de temps pour les loisirs, mettant ainsi en péril leur vie personnelle et familiale ([85]).

Les solutions disponibles pour la mise en œuvre de ce droit au répit demeurent toutefois insatisfaisantes dans la mesure où l’offre d’accueil de jour ou d’accueil temporaire des établissements s’avère mal construite, et par ailleurs souvent rédhibitoire pour des aidants qui ont précisément fait le choix de s’investir pour éviter à leur proche une prise en charge en établissement.

Par ailleurs, le recours à des professionnels 24h/24 au domicile se révèle difficile à organiser pour l’aidant en l’absence d’offre spécifique susceptible d’offrir un intervenant complet et permanent pour le remplacer.

B. Les expériences quÉbécoises et belges ont témoignÉ de l’utilitÉ du relayage, qui ne pourrait pleinement être mis en place sans modification lÉgislative

Le « relayage », aussi appelé « baluchonnage » par référence au Baluchon Alzheimer® ([86]) mis en place en 1999 au Québec par Marie Gendron, docteur en gérontologie de l’Université de Liège, est une innovation organisationnelle destinée à répondre aux besoins de ces aidants qui souhaitent pouvoir prendre quelques jours de repos.

Le « relayage » se caractérise ainsi dans cette expérience canadienne comme dans celle menée par Baluchon Alzheimer Belgique :

– par son objectif lequel consiste à permettre à l’aidant de bénéficier d’un répit de plusieurs jours consécutifs ; la solution est donc nécessairement temporaire ;

– par ses modalités de mise en œuvre lesquelles consiste à placer un intervenant de manière continue au domicile de la personne en perte d’autonomie afin qu’elle remplace en tous points l’aidant remplacé ; aussi, le relayage va plus loin que la simple surveillance mais suppose une véritable action positive de la personne qui doit assurer toutes les tâches quotidiennes nécessaires à la prise en charge de la personne aidée et qui étaient réalisées par l’aidant ([87]).

Des tentatives de répliquer ce modèle ont été entreprises depuis 2012 à mesure que l’enjeu du droit au répit des aidants a été érigé en priorité par certaines associations, collectivités et services déconcentrés de l’État.

Toutefois, comme l’a indiqué le rapport remis par Joëlle Huillier en mars dernier ([88]), ces expériences demeurent clairsemées, difficiles à mettre en place sur le plan financier ainsi que sur le plan juridique à législation constante sur le temps de travail. En l’état du droit, les relayeurs se succèdent nécessairement au domicile, ce qui peut être mal vécu par les personnes en perte d’autonomie. Le rapport précité estimait qu’un consensus était établi sur la nécessité de ne limiter le relayage à l’intervention d’une personne toutes les 36 heures ce qui se révèle contraire aux normes législatives et conventionnelles du droit du travail.

L’expérimentation proposée par le présent article s’essaie donc à dessiner une meilleure articulation entre ces règles en vue de faciliter le recours au relayage.

1. L’expérimentation du « relayage » proposée en France

Le premier alinéa détermine le champ de l’expérimentation :

● L’expérimentation durera trois ans à compter de la publication du décret d’application, ce qui permettra un suivi approfondi des différentes implications de la mise en place tant au plan juridique que financier.

● Elle concernera les établissements ou services médico-sociaux définis comme tels au I de l’article L. 312-1 du code de l’action sociale et des familles deux catégories de structures, seuls susceptibles d’émettre des « relayeurs » :

– Les établissements éducatifs à destination des mineurs ou de jeunes adultes handicapés (2°) ;

– les établissements ou services accueillant ou assistant des personnes âgées (6°) ;

– les établissements accueillant ou accompagnant des personnes adultes handicapées ou des personnes atteintes de maladie chronique (7°).

Il s’agit de s’assurer que les services du « relayage » seront organisés par des établissements ou services qui ont développé une certaine expertise de la prise en charge des personnes concernées.

La loi pourrait utilement fixer un champ géographique, dès lors que l’expérimentation ne nécessite pas une mise en œuvre au niveau national.

● Elle est réservée au remplacement de proche aidant de personnes nécessitant une surveillance permanente. Il pourra donc s’agir de personnes âgées en perte d’autonomie ou de personnes en situation de handicap.

Les deuxième et troisième alinéas précisent les conditions dans lesquelles les relayeurs peuvent être choisis et envoyés au domicile :

● Le principe est celui du volontariat du « relayeur » ; ces conditions de détermination du volontariat auront à être précisées par le décret d’application.

● Deux modalités de mise en œuvre sont envisageables : le salarié peut être détaché de l’établissement et de la structure qui l’emploie, ou être rémunéré directement par l’aidé comme employé à domicile tout en relevant de l’établissement ou du service qui le place sans qu’il n’existe de relation de travail avec celui-ci. S’agissant d’un travail particulièrement exigeant qui repose sur la confiance de l’aidant, il semble important que le salarié puisse dans tous les cas se rattacher à une structure susceptible de le former à cette tâche spécifique.

Le quatrième alinéa crée un système de déclaration de la mise en œuvre du relayage auprès de la personne qui a autorisé l’établissement ou le service médico-social « émetteur » lorsqu’il s’agit de ses salariés et auprès de la Direction régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l’emploi (DIRECCTE) compétente.

Le cinquième alinéa soumet l’exercice du « relayage » à une autorisation ou un agrément préalable lorsque celui-ci dépasse le champ des autorisations préexistantes.

Le sixième alinéa précise à quelles dispositions du code du travail, qu’elles soient d’ordre public, renvoyées à la négociation d’entreprise ou supplétives, le relayage mis en œuvre par des salariés volontaires des établissements ou services pourra déroger :

– le régime d’équivalence au temps de travail effectif (art. L. 3121-13 à L. 3121-15) ;

– les règles relatives au temps de pause minimal (art. L. 3121-16 et L. 3121-17) ;

– les règles relatives à la durée quotidienne maximale (art. L. 3121-18) ;

– les règles relatives à la durée hebdomadaire maximale (art. L. 3121-20 à L. 3121-26, L. 3122-24) ;

– les règles relatives à limitation du temps de travail de nuit (art. L. 3122-7, L. 3122-17 et L. 3122-18) ;

– les règles relatives au repos quotidien (art. L. 3131-1 à L. 3131-3).

Le septième alinéa prévoit des dérogations aux stipulations de la convention collective des salariés du particulier employeur dans les mêmes domaines lorsqu’il s’agira d’un salarié placé au domicile.

Ces dérogations, s’appliquent ainsi au strict nécessaire en vue de mettre en place le « relayage », sans préjudice d’un encadrement spécifique.

Les huitième à douzième alinéas prévoient des plafonnements spécifiques à l’activité de relayage :

– la durée de l’intervention ne pourra dépasser six jours successifs et 48 heures par semaine en moyenne calculées sur quatre mois consécutifs ; le premier plafond de jours consécutifs est inférieur à ce qui est possible dans les expériences québécoises et belges ;

– elle ouvre droit à onze heures de repos consécutifs par période de 24 heures par défaut, et à 8 heures au minimum s’il est choisi de la réduire ; l’intérêt du relayage étant précisément d’éviter la multiplication des intervenants, il convenait de prévoir un temps de repos réduit pendant l’intervention si la situation de la personne l’exige ;

– elle ouvre également droit en tout état de cause à un repos compensateur des périodes de repos et de pause qui n’auront pas pu être prises lors de l’intervention.

Ces dispositions sont compatibles avec le droit de l’Union européenne dès lors que l’article 17§3 de la directive 2003/88/CE prévoit qu’il peut être dérogé aux prescriptions minimales en matière de temps de travail lorsqu’il s’agit d’une activité de garde, de surveillance et de permanence caractérisées par la nécessité d’assurer la sécurité des biens et des personnes. Le régime du « relayage » peut ainsi être comparé à l’accueil collectif des mineurs à caractère éducatif organisé à l’occasion de vacances.

Le treizième alinéa renvoie au pouvoir réglementaire le soin d’encadrer les dispositions d’application encadrant l’effectivité des règles de repos.

Les quatorzième et quinzième alinéas déterminent les conditions dans lesquelles l’évaluation de l’expérimentation sera conduite.

Les informations collectées par les autorités sur la base des déclarations prévues au quatrième alinéa donneront lieu à un rapport douze mois avant la fin de l’expérimentation. Un rapport d’évaluation sera remis au Parlement six mois avant la fin de l’expérimentation sur cette base.

Le seizième alinéa renvoie à un décret simple les conditions d’application de cet article.

Le rapporteur souligne l’équilibre qui a été trouvé entre l’intérêt de ce dispositif qui justifie que l’on aille beaucoup plus loin en donnant au « relayage » le droit spécifique dont il a besoin tout en procédant avec prudence, d’une part par le choix d’une expérimentation longue et approfondie et, d’autre part, en encadrant dans la loi les conditions dans lesquelles le « relayeur » sera appelé à exercer.

II. La position de la commission spÉciale

Outre quatre amendements rédactionnels, la Commission spéciale a adopté :

– un amendement du groupe La République en Marche en vue que l’expérimentation du « relayage » puisse avoir lieu au domicile mais aussi sur le lieu de vacances lorsque le binôme aidant/aidé bénéficie d’un séjour répit ;

– un amendement du rapporteur tendant à supprimer la mention inutile d’un plancher en cas de réduction du temps de repos, dès lors que l’expérimentation permet par ailleurs sa suppression complète.

*

La commission examine, en discussion commune, l’amendement CS925 du rapporteur, et l’amendement CS673 de M. Laurent Saint-Martin.

M. le rapporteur. Mon amendement CS925 est rédactionnel, et je m’engage à le sous-amender, afin qu’il soit compatible avec l’amendement du groupe de La République En Marche.

Mme Véronique Hammerer. Mon amendement CS673 vise à élargir les dispositions de l’article 29 à la suppléance du proche aidant, non pas seulement quand les prestations sont réalisées à domicile de l’aidé, mais en dehors de son domicile, c’est-à-dire dans le cadre du dispositif dit de « séjour répit aidants-aidés », dispositif expérimental mis en place en Haute-Gironde depuis 2013, qui fonctionne très bien et permet à l’aidant et à l’aidé de partir ensemble au même endroit dans les moments de répit.

Ce projet est cofinancé par l’Agence régionale de santé (ARS), soutenu par la Mutualité sociale agricole (MSA) en Gironde, mais également par le département et plusieurs partenaires comme des associations d’aide à domicile, France Parkinson ou France Alzheimer. L’aidé part avec l’aidant pendant quelques jours pour se détendre dans un hôtel avec spa. Ils sont accompagnés par du personnel d’un établissement d’hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD), mobilisé vingt-quatre heures sur vingt-quatre.

Cet amendement vise à permettre aux salariés détachés par l’établissement médico-social de bénéficier des mêmes conditions et autorisations de travail que les salariés qui interviennent au domicile de l’aidé.

M. le rapporteur. Le dispositif proposé est tout à fait louable et en lien très direct avec l’article 29 puisqu’il prévoit, d’une certaine manière, l’extension du baluchonnage mais dans le cadre d’un séjour de répit. Des discussions ont cours avec le Gouvernement sur le sujet. J’approuve pour ma part le principe et je donnerai un avis favorable à votre amendement pour peu que M. Saint-Martin, son premier signataire, accepte d’intégrer dans son 1° le contenu de mon amendement rédactionnel CS925 que j’aurai dès lors retiré.

M. le ministre. Je sais que ma collègue chargée des solidarités et de la santé y travaille avec ses services. Je m’en remets donc pour ma part à la sagesse de la commission en attendant de poursuivre et d’approfondir le débat en séance.

M. Adrien Taquet. Si j’approuve l’amendement sur le fond, sans vouloir mettre une pierre dans le jardin de Mme Hammerer, il faut bien admettre qu’il n’est pas complètement en lien avec l’article : le principe du baluchonnage consiste à faire venir une aide à domicile pour permettre aux personnes en situation de handicap, notamment de handicap cognitif, très sensibles aux perturbations de leur environnement, qu’il soit humain ou physique, de rester chez elles. Or, si j’ai bien compris, il s’agit ici de les faire sortir du domicile. Prenons garde à ne pas délayer le principe que nous sommes sur le point d’instaurer le dispositif en lui adjoignant une autre disposition, certes excellente sur le fond, mais qui n’a rien à voir avec le baluchonnage.

Par ailleurs, une mission sur le statut des aidants a été confiée à Dominique Gillot, présidente du Conseil national consultatif des personnes handicapées (CNCPH). Elle abordera probablement le répit de façon plus large et donc la question qui nous occupe ici. Il sera tout à fait intéressant d’en débattre dans l’hémicycle.

M. le rapporteur. Il faut en effet veiller à ce que l’amendement procède du même esprit que l’article qui instaure, vous l’avez dit, le principe du baluchonnage consistant à relayer l’aidant dans sa mission difficile – 70 % d’entre eux estiment qu’ils n’ont plus le temps d’organiser leur vie personnelle. Or si l’amendement CS673 concerne un lieu de vie hors du domicile, le temps d’une semaine, un lieu de vacances, il vise comme l’article 29 à soulager l’aidant. C’est ce qui rend acceptable le caractère dérogatoire au code du travail nécessaire pour expérimenter un dispositif déjà en vigueur en Belgique ou au Canada. Donc, encore une fois, j’émets un avis favorable sous réserve qu’il n’y ait aucun biais technique et que l’on ne s’écarte pas de l’esprit de l’article.

M. Laurent Saint-Martin. Le débat est vraiment intéressant. Il faut se demander si les mots « à domicile » forment le cœur de l’article – ce qui vous donnerait raison – ou bien si c’est le fait de déroger au code du travail alors qu’on est déjà dans une situation dérogatoire. Si je comprends bien Véronique Hammerer, c’est plutôt le second terme de l’alternative qui prévaut et, de ce point de vue, l’amendement correspond très bien à l’article. Reste que j’entends la difficulté qu’on peut avoir à sortir de la notion de baluchonnage dès lors qu’on n’est plus à domicile mais dans un autre lieu. En attendant une excellente discussion en séance, il me semble que les députés du groupe REM sont d’accord avec Mme Hammerer.

Mme Jeanine Dubié. Nous devons rester attentifs et, M. Saint-Martin a abordé le sujet, il ne faudrait pas que des amendements soient l’occasion de déroger au droit du travail. Pour avoir été directrice d’EHPAD, j’ai en effet organisé des séjours de résidents à l’extérieur de l’établissement pendant deux jours, mais il fallait ensuite accorder aux salariés des jours de récupération et les payer en heures supplémentaires.

Le baluchonnage a du sens s’il a pour objet l’appui aux aidants et s’il permet à une personne âgée de rester chez elle. Mais la question des salariés de l’établissement, qu’il soit privé, public ou associatif, ne saurait être traitée par le biais d’un amendement.

M. Adrien Taquet. L’article 29 prévoit en effet des dérogations au droit du travail – les modalités de récupération découlant directement du droit européen – et prévoit déjà, tel qu’il est rédigé, que les établissements médico-sociaux et leurs personnels bénéficient du dispositif proposé par l’amendement alors que ce n’est pas le cas, par exemple, au Canada où des structures spécifiques ont dû être créées pour assurer ce service. Autrement dit, tout cela est déjà prévu et bien cadré dans le dispositif de base.

M. le rapporteur. C’est effectivement exactement ce qui est écrit dans l’étude d’impact : il s’agit de « réserver la possibilité d’expérimenter le dispositif à des établissements et services sociaux et médico-sociaux accompagnant les personnes âgées, les enfants et les adultes handicapés : cet adossement permet de garantir un encadrement professionnel et compétent dans l’accompagnement de ces personnes vulnérables. » Un cadre précis a donc été prévu.

Je confirme en outre que même s’il s’agit d’un régime dérogatoire, il est conforme au droit européen ; c’est d’ailleurs la raison pour laquelle il est un peu moins-disant, au passage, que l’expérimentation du baluchonnage canadienne. Nous avons donc choisi la prudence.

Enfin, tous les temps de pause qui ne sont pas pris dans les six jours prévus pour accompagner la personne handicapée ou âgée sont intégralement récupérés.

L’amendement CS925 est retiré.

La commission adopte l’amendement CS973 tel qu’il vient d’être rectifié.

En conséquence, l’amendement CS891 du rapporteur tombe.

La commission adopte successivement les amendements rédactionnels du rapporteur CS896, CS892 et CS893.

Puis elle en vient à l’amendement CS926 du rapporteur.

M. le rapporteur. Le présent amendement vise à clarifier la rédaction de l’alinéa 11 sur la possibilité de supprimer la période minimale de repos sur vingt-quatre heures. Je propose de supprimer la fin de la phrase après le mot : « réduite ».

M. le ministre. Je suis favorable à cet amendement.

La commission adopte l’amendement.

Elle adopte l’amendement rédactionnel CS894 du rapporteur.

L’amendement CS695 de M. Laurent Saint-Martin est retiré.

La commission adopte l’article 29 modifié.

*

Article 30

Habilitation du Gouvernement à alléger, par ordonnance et à titre expérimental, le contrôle des structures des exploitations agricoles

I. l’État du droit

Le contrôle des structures des exploitations agricoles est régi par le chapitre Ier du titre III du libre III du code rural et de la pêche maritime. Cette réglementation, qui n’existe pas dans les autres États membres de l’UE, a été instituée par la loi du 8 août 1962, qui a introduit un contrôle des « cumuls et réunions d’exploitation », et par celle du 4 juillet 1980, qui a créé le contrôle des structures proprement dit.

Le contrôle des structures vise la mise en valeur du sol. Son objectif principal est de favoriser l’installation des jeunes agriculteurs. Il vise également à consolider ou maintenir les exploitations afin de permettre à celles-ci d’atteindre ou de conserver une dimension économique viable, à promouvoir le développement des systèmes de production permettant de combiner performance économique et performance environnementale, et à maintenir une agriculture diversifiée, riche en emplois et génératrice de valeur ajoutée, notamment en limitant les agrandissements et les concentrations d’exploitations excessifs au bénéfice d’une même personne.

Les conditions locales d’application du contrôle des structures sont mises en œuvre dans chaque région par un schéma directeur régional des exploitations agricoles (SDREA), qui fixe les surfaces minimales d’installation notamment. Sont seules soumises au contrôle les opérations définies par la loi. Certaines relèvent du régime de l’autorisation, d’autres de celui de la déclaration préalable.

La liste des opérations soumises à autorisation préalable est fixée à l’article L. 331-2 du même code. Elle inclut les agrandissements et réunions d’exploitation lorsque ceux-ci conduiraient à excéder les seuils de surface prévus dans le SDREA, et, quelle que soit la superficie en cause, les installations, agrandissements et réunions d’exploitations ayant pour conséquence de supprimer une exploitation agricole dont la superficie excède ledit seuil, de ramener celle-ci en deçà de ce seuil ou de priver une exploitation d’un bâtiment essentiel à son fonctionnement. Y figurent également les créations ou extensions de capacité des ateliers de production hors sol au-delà d’un seuil de production fixé par le SDREA. Ces opérations ne donnent lieu qu’à une déclaration préalable lorsque le bien agricole à mettre en valeur est reçu par donation, location, vente ou succession d’un parent ou allié jusqu’au troisième degré inclus, sous certaines conditions.

Les dispositions relatives au contrôle des structures ont été modifiées en dernier lieu par l’article 32 de la loi n° 2014-1170 du 13 octobre 2014 d’avenir pour l’agriculture, l’alimentation et la forêt. Celle-ci a, notamment, accru le nombre d’opérations soumises à autorisation en diminuant, de moitié environ, le seuil de surface à partir duquel les opérations doivent être autorisées, et en ajoutant un critère, particulièrement strict, pour qu’une opération puisse bénéficier du régime de la déclaration préalable, à savoir que les biens qu’elle concerne soient destinés à l’installation d’un nouvel agriculteur ou à la consolidation de l’exploitation du déclarant, dès lors que la surface totale après opération n’excède pas le seuil de surface mentionné.

II. les dispositions du projet de loi

L’étude d’impact souligne que le contrôle des structures n’a pas permis d’enrayer la concentration du foncier et la baisse du nombre d’installations. La superficie moyenne des exploitations est ainsi passée de 56 en 2010 à 61 hectares en 2013. Le contrôle des structures mobiliserait, en outre, les exploitants comme l’administration de manière excessive, puisque 90 % des demandes d’autorisation déposées feraient l’objet d’un avis favorable, quand 2 000 demandes par an seulement feraient l’objet d’un refus. L’efficience du contrôle des structures serait, par ailleurs, réduite par une forte hétérogénéité des critères retenus dans les SDREA selon les régions.

Afin de mieux apprécier l’impact du contrôle des structures au regard de ses objectifs, le projet de loi autorise le Gouvernement à prendre par ordonnance, dans un délai de six mois à compter de la publication de la loi, toute mesure relevant du domaine de la loi nécessaire pour mener une expérimentation d’une durée de trois ans (alinéa premier).

Cette expérimentation comprendrait deux aspects :

– tout d’abord, elle suspendrait l’application du contrôle des structures dans certaines régions ou certains départements (alinéa 2) ;

– ensuite, elle dispenserait d’autorisation ou de déclaration préalable dans certaines régions ou certains départements certaines catégories d’opérations mentionnées à l’article L. 331-2 du code rural et de la pêche maritime (alinéa 3).

Comme le Gouvernement l’a confirmé à votre rapporteur, le premier volet de l’expérimentation doit permettre une suspension totale de l’application de la législation relative au contrôle des structures, tandis que son second volet permettrait un allégement de ce contrôle. Les deux volets n’auraient pas vocation à s’appliquer dans les mêmes régions ou départements. S’agissant des régions et des départements qui seraient concernés par chacun des volets de cette expérimentation, il a été indiqué à votre rapporteur qu’elles n’avaient pas encore été déterminées.

L’alinéa 4 prévoit que le projet de loi de ratification de cette ordonnance soit déposé devant le Parlement dans un délai de trois mois à compter de la publication de celle-ci.

III. La position de votre rapporteur

Plusieurs des personnes entendues par votre rapporteur lui ont fait part de leurs fortes réserves sur l’expérimentation proposée. Elles ont en particulier mis l’accent sur la spéculation montante touchant le marché du foncier agricole depuis une dizaine d’années, que le contrôle des structures, conjointement à l’intervention des sociétés d’aménagement foncier et d’établissement rural (SAFER), permettait d’enrayer.

En outre, les conclusions des États généraux de l’alimentation indiquent qu’une « grande loi foncière doit apporter des solutions nouvelles à l’artificialisation des sols, à l’accaparement des terres, à la transparence des sociétés [et] aux prérogatives des SAFER ». Elles précisent également qu’une « politique des structures responsable doit privilégier le facteur humain au spéculatif, favoriser la diversité au détriment des monopoles. ». De plus, une mission d’information sur le foncier agricole devrait être créée à l’Assemblée nationale dans les prochaines semaines.

Si l’objectif de simplification de l’article 30 est louable, votre rapporteur estime qu’une réflexion plus approfondie sur la question du foncier doit être menée et qu’il convient donc de supprimer cet article.

IV. la position de la commission spÉciale

La commission spéciale a adopté quinze amendements identiques portant suppression de cet article, déposés par M. Aubert, M. Viala, M. Cinieri, M. Dive, M. Brun, M. Pancher, M. Pellois, M. Le Bohec, M. Millienne et les membres du groupe du Mouvement Démocrate et apparentés, M. Daniel, Mme Corneloup, M. Saint-Martin et le groupe La République en Marche, Mme Dubié, M. Potier et le groupe Nouvelle Gauche. Ces amendements ont reçu un avis favorable du rapporteur.

M. Charles de Courson. J’arrive tout droit de la commission des finances, où se tenait une audition passionnante sur la société du Grand Paris, pour intervenir sur l’article 30 du présent texte. Même si le Conseil d’État l’a déjà fait, il convient de souligner la faiblesse de l’exposé des motifs et de l’analyse qu’on peut lire pages 183 à 185 du projet de loi, qui fondent cette idée d’expérimenter, dans un certain nombre de régions, un assouplissement du contrôle des structures des exploitations agricoles, et qui plus est dans des conditions absolument pas encadrées.

On nous explique qu’il faut mettre un terme aux phénomènes de concentration du foncier et à la baisse sensible, au cours des deux dernières décennies, du nombre d’installations bénéficiaires d’aides, en faisant valoir que le système de contrôle des structures a échoué. Sauf que, mes chers collègues, le contrôle n’avait pas pour objet d’empêcher l’augmentation de la taille des structures mais éventuellement de la limiter, l’encadrer. Quant à la baisse sensible du nombre d’installations bénéficiaires d’aides, elle est avant tout liée à l’évolution du revenu agricole.

Je note par conséquent une défaillance complète de l’analyse proposée. Dès lors, la sagesse ne consiste pas du tout à procéder à une expérimentation sans aucun encadrement ; il faut au contraire départementaliser les structures – ou les régionaliser puisque les schémas directeurs des exploitations agricoles sont désormais régionaux – non par le biais d’un dispositif national qu’on essaierait ensuite d’appliquer localement, mais en leur donnant plus de liberté dans la réalisation des nouveaux schémas directeurs.

J’ajoute que rien n’est dit sur le droit de préemption, notamment celui des sociétés d’aménagement foncier et d’établissement rural (SAFER) : est-il maintenu ?

L’article 30 s’apparente totalement à un chèque en blanc ; il serait tout à fait déraisonnable de l’adopter.

Je propose une tout autre approche : faire confiance aux acteurs locaux pour élaborer les schémas.

Enfin, le choix de l’échelon régional est une catastrophe. Je suis élu dans la région Grand Est, dans la Marne ; autant vous dire que l’agriculture marnaise n’a rien à voir avec celle du Bas-Rhin… L’idée serait donc de revenir à l’échelon départemental et de faire confiance aux acteurs locaux pour élaborer des schémas directeurs des exploitations agricoles sans chercher à les corseter. En tout état de cause, on ne saurait voter cet article en l’état.

M. Dominique Potier. Madame la présidente, je vous remercie de m’accueillir au sein de la commission spéciale. Je ne faisais que passer et le hasard a voulu que vous en arriviez précisément à l’article 30… (Sourires). Il est vrai que cet article a suscité un émoi certain dans l’hémicycle lorsque nous avons interrogé le ministre de l’agriculture pour dire notre stupéfaction. Le dispositif proposé est en effet contraire à la majorité d’idées qui semble s’être dessinée, nous allons bientôt le vérifier. La politique des structures des exploitations agricoles doit être repensée, réparée mais en aucun cas être abandonnée car nous ne tirerions alors pas les leçons de toute la décennie passée.

Qu’avons-nous observé ? Le désordre, la démesure, qui ne servent pas l’économie réelle, mais la spéculation. On a vu à l’œuvre, de la part tant de Gaulois que de Chinois – ces derniers étant plutôt les arbres qui révèlent la forêt –, des pratiques de concentration, j’y insiste, démesurée, des agrandissements sans limites, bref, l’abandon de tout ce qui, depuis Tanguy-Prigent et Pisani, avait été repris par la grande tradition de l’économie réelle, de l’économie sociale de marché, et qui a constitué une des forces de la France. Le prix relativement faible du foncier français est un élément de compétitivité que de nombreux pays européens nous envient ; il est une de nos chances de renouveler les générations d’agriculteurs. Lorsque j’ai présidé l’un des ateliers des états généraux de l’agriculture, une des résolutions adoptées à l’unanimité de toutes les parties prenantes – des environnementalistes à toutes les formes de la profession organisée – affirmait qu’il ne saurait y avoir d’agro-écologie sans installations, sans renouvellement des générations et qu’il n’y aurait pas de renouvellement des générations sans politique foncière juste.

Cela ne marche plus parce que, à l’époque, on a appliqué une dérégulation un peu du même tonneau que ces lois de simplification dont on découvre les effets pervers après coup – la commission spéciale doit pour cette raison rester très vigilante –, mais aussi à cause d’une dérive individualiste dans le monde paysan, et enfin, après la crise des subprimes, de l’arrivée de fonds spéculatifs qui ont pris le monde rural pour une sorte de supermarché.

Nous avons, au cours de la dernière législature, pris diverses mesures…

Mme la présidente Sophie Errante. Je vous prie de bien vouloir conclure, monsieur Potier, nous n’avons pas encore entamé l’examen des quinze amendements de suppression de l’article…

M. Dominique Potier. Permettez, madame la présidente, mais c’est un combat de cinq ans que je ne voudrais pas voir ruiné par l’adoption d’un article délétère et inapproprié. Cinq ans de combat déjà bien entamés par le Conseil constitutionnel qui a partiellement invalidé la loi relative à la lutte contre l’accaparement des terres agricoles et au développement du biocontrôle. Nous avons alors obtenu des membres de tous les groupes, depuis Les Républicains jusqu’à la France insoumise en passant par le Mouvement démocrate et apparentés, La République en marche et Nouvelle gauche, que soit constituée une mission d’information – elle sera installée la semaine prochaine – visant à repenser la politique des structures dans la modernité. Aussi cet article, je le répète, est-il totalement inopportun.

Dernier argument : d’ordinaire, une expérimentation est réversible. Ici, une fois qu’on aura introduit le renard dans le poulailler, on sait ce qui se passera et il sera trop tard pour compter les poules, si ce n’est les mortes. Ou le loup dans la bergerie… Je veux dire par là qu’on n’expérimente pas sur de l’irréversible : c’est insensé. Il faut supprimer l’article 30 et nous concerter pour bâtir des solutions modernes.

La commission examine les amendements de suppression de l’article CS14 de M. Julien Aubert, CS33 de M. Arnaud Viala, CS67 de M. Dino Cinieri, CS143 de M. Julien Dive, CS193 de M. Fabrice Brun, CS381 de M. Julien Aubert, CS671 de Mme Josiane Corneloup, CS230 de M. Bertrand Pancher, CS289 de M. Hervé Pellois, CS296 de M. Gaël Le Bohec, CS635 de M. Yves Daniel, CS760 de M. Laurent Saint-Martin, CS589 de M. Bruno Millienne, CS791 de Mme Jeanine Dubié et CS824 de M. Dominique Potier.

M. Éric Straumann. L’amendement CS14 est défendu.

M. Arnaud Viala. En ce qui concerne la transmission des exploitations agricoles, puisque c’est de cela qu’il s’agit, je souscris en grande partie aux propos de notre collègue Potier. On ne peut pas imaginer supprimer tout contrôle, faute de quoi on courra tout droit vers des situations dont personne ne veut. Nous souhaitons pour notre part permettre à l’agriculture française d’évoluer, de se moderniser – et nous souhaitons évidemment que les structures s’agrandissent – mais à condition que son histoire soit préservée et son modèle familial, si particulier, conservé.

Le contrôle reste, d’une manière ou d’une autre, indispensable et s’il doit évoluer, ce ne peut être de la manière dont l’article le prévoit. C’est pourquoi, par le biais des amendements CS33, CS67, CS143, CS193, CS381 et CS671, nous demandons sa suppression.

Enfin, il est indispensable que le Parlement tout entier, pour pouvoir procéder à des modifications des organes de contrôle, soit éclairé par les conclusions de la mission d’information sur le foncier agricole que Dominique Potier est sur le point de lancer dans le cadre de la commission des affaires économiques.

Mme la présidente Sophie Errante. Je constate que l’amendement CS230 est défendu.

Mme Véronique Louwagie. La politique agricole française distingue le droit de propriété et le droit d’exploiter, ce dernier étant soumis à un outil de régulation – à savoir le contrôle des structures des exploitations agricoles. Si l’on doit modifier cet outil, il faut le faire avec une grande prudence et en fonction d’une fine analyse.

Ce contrôle a répondu à un certain nombre d’objectifs, à commencer par celui de favoriser l’installation des jeunes agriculteurs, qui reste une priorité : il nous faut de jeunes agriculteurs et il nous faut les soutenir. Ensuite, il visait à limiter, voire à contrer la concentration des exploitations, non pas pour les opposer en fonction de leur taille, mais pour préserver leur diversité – pour peu, en particulier, que nous voulions garder des exploitations de type familial. Enfin, il a permis de favoriser, de consolider les petites exploitations en les aidant par le biais d’augmentations de superficie ou d’augmentations de moyens.

S’il est vrai que le contrôle des structures doit évoluer, plusieurs points sont à prendre en compte. En outre, expérimenter cette évolution dans telle région, tels départements est relativement risqué puisque nos territoires sont très différents les uns des autres. Il vaut mieux travailler avec les professionnels et réaffirmer le rôle de l’État, celui par lequel il confie aux acteurs locaux la possibilité de prendre des décisions, d’intervenir. C’est pourquoi la suppression de l’article 30 serait de bon augure.

M. Hervé Pellois. Les conclusions des états généraux de l’alimentation appellent à une grande loi foncière qui apportera des solutions nouvelles à la spécialisation des sols, à l’accaparement des terres, à la transparence des sociétés, aux prérogatives des SAFER et aux dérives du travail à façon, permettra de clarifier le statut des actifs agricoles et garantira un contrôle efficient de l’État. Il est également précisé dans ces conclusions qu’une politique de structure responsable doit privilégier le facteur humain plutôt que l’activité spéculative, favoriser la diversité au détriment des monopoles. Une mission d’information sur le foncier agricole va prochainement être lancée à l’Assemblée, on l’a dit. Enfin, dans le cadre des dix-sept auditions que j’ai menées avec Émilie Cariou sur la mission « Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales » du projet de loi de finances pour 2018, nos interlocuteurs ont été unanimes sur la nécessité de repenser la globalité du contrôle des structures et sur la nécessité de le renforcer.

Si l’objectif de simplification de l’article 30 est louable, il convient d’entamer une réflexion plus approfondie sur le foncier et donc, par le biais de l’amendement CS289, de supprimer cet article en décalage profond avec les attentes du terrain. Simplifier le contrôle, oui ; l’améliorer, oui ; le supprimer, non.

M. Gaël Le Bohec. Avec cet article, il y va de la pérennité de notre agriculture, d’un certain type d’agriculture cher à nos territoires et à nos terroirs. Les nouvelles générations doivent pouvoir accéder aux exploitations et les maîtriser. Il est donc important de ne pas surréagir, et si tout le monde a bien conscience qu’à certains endroits le contrôle des structures est perfectible, avant de chercher à le supprimer, il importe de discuter. C’est pourquoi l’amendement CS296 vise à supprimer l’article 30.

M. Yves Daniel. Au moment où nous nous posons beaucoup de questions sur le renouvellement des générations, sur l’installation des jeunes agriculteurs, éléments grâce auxquels nous devons pouvoir répondre aux enjeux de société, comme, par ailleurs, l’ont montré les états généraux de l’agriculture, ce n’est pas le moment de supprimer le contrôle des structures des exploitations – un outil qui peut accompagner le projet agricole du futur. C’est pourquoi mon amendement CS635 vise lui aussi à supprimer l’article 30.

M. Jean-Baptiste Moreau. Le groupe La République en marche a déposé l’amendement CS760 visant à supprimer l’article 30, dans un contexte d’accaparement des terres et de spéculation par des intérêts financiers français et étrangers. Même si le contrôle des structures des exploitations agricoles n’y mettra pas un terme, le supprimer ne donne pas un bon signal. Ce système est certes perfectible : il fonctionne bien dans certains départements et dans certaines régions, mais très mal dans d’autres. Il faut donc sans doute le modifier et, comme l’a suggéré Dominique Potier, il reviendra à la mission d’information sur le foncier agricole de faire des préconisations. Mais le présent projet de loi pour un État au service d’une société de confiance, principalement relatif au droit à l’erreur, n’est pas le bon cadre pour cette simplification à bien des aspects dangereuse.

M. Nicolas Turquois. Je commencerai par la forme. Pour justifier votre rejet de certains amendements, monsieur le ministre, vous nous renvoyez à d’autres textes de loi. Or, dans la même logique, en pleine préparation d’un projet de loi sur l’agriculture, je ne vois vraiment pas ce que le dispositif prévu à l’article 30, qui concerne un aspect très spécifique de la politique agricole, fait dans ce texte-ci.

Pour le fond, je reviens un instant, pour ceux qui ne le sauraient pas, sur le contrôle des structures des exploitations agricoles. Quand des terres sont libérées, on cherche à qui les affecter. Elles le sont en priorité aux jeunes agriculteurs, et ensuite en fonction de critères liés à la main-d’œuvre, à la valeur ajoutée créée sur les exploitations, à la diversité de ces exploitations, à la proximité et à la taille du repreneur, autrement dit de critères d’équité, de bon sens. Or même si le contrôle des structures présente de réels dysfonctionnements, une complexité administrative certaine, il a largement contribué au maintien de la richesse de notre agriculture, et en particulier de sa diversité.

J’en viens enfin au principe même de l’expérimentation. Toute expérimentation a vocation à être réversible : si, au bout de trois ans, on l’a vu pour l’enseignement tout à l’heure, l’évaluation n’est pas satisfaisante, on peut revenir en arrière. Mais une fois qu’on aura accordé des droits d’exploitation, on sera dans l’incapacité de revenir en arrière : aussi n’est-ce plus une expérimentation mais, dans plusieurs situations, une forme de suicide de l’agriculture.

Les députés du groupe MODEM, en défendant l’amendement CS589, entendent donc supprimer l’article 30.

Mme Jeanine Dubié. Il est en effet important de rappeler l’objectif du contrôle des structures, outil de régulation destiné à moderniser les exploitations agricoles mais aussi à préserver notre modèle agricole de type familial. Il s’agissait, en l’instaurant, de stimuler l’installation des jeunes agriculteurs, d’éviter des concentrations, l’agrandissement excessif des exploitations et de favoriser la consolidation de petites exploitations.

La mise en œuvre du dispositif expérimental envisagé, prévoyant la suppression du contrôle des structures, pourrait donc avoir des conséquences très dommageables pour la pérennité de notre modèle agricole. Au-delà, l’idée même d’une expérimentation sur certains territoires seulement entraînerait une inégalité de traitement.

Je fais partie de ceux qui pensent qu’il faut renforcer ce contrôle plutôt que le supprimer. Lors de la précédente législature, notre collègue Potier l’a rappelé, nous avons eu à plusieurs reprises l’occasion – la loi d’avenir pour l’agriculture, la loi Sapin 2 – de discuter de ce sujet important. Maintenir l’agriculture sur notre territoire est également la préoccupation de la nouvelle majorité. Il est donc vraiment nécessaire de supprimer l’article 30 – c’est l’objet de mon amendement CS791 – et d’attendre que les travaux engagés aboutissent. Surtout, il faut appréhender la question de façon plus globale.

Mme la présidente Sophie Errante. Je suppose, monsieur Potier, que votre amendement CS824 est défendu ?

M. Dominique Potier. En effet, mais permettez-moi d’ajouter un élément : la politique des structures, bien faite, modernisée, telle que nous allons essayer de la penser dans le cadre des travaux de la mission d’information sur le foncier agricole et lors de la discussion du projet de loi sur l’agriculture, garantira une authentique liberté d’entreprise face à la concentration et au monopole ; ce sera un gage de valeur ajoutée et de biodiversité. Nous devons inscrire notre action dans le temps long et ne pas nous contenter d’expérimentations sur lesquelles nous ne pourrons pas revenir.

M. Jean Terlier. Ma voix sera un peu dissonante par rapport à celles qu’on vient d’entendre même si, à titre personnel, je ne suis pas favorable à la suppression totale du contrôle des structures des exploitations agricoles, qui a ses avantages et en premier lieu celui de lutter contre l’ultra-concentration du foncier agricole.

Malgré tout, on doit bien constater que sur les 20 000 demandes d’autorisation d’exploiter annuelles, 90 % reçoivent une réponse positive. Autrement dit, dans 90 % des cas, la demande est inutile. De quoi s’agit-il ? Quand un agriculteur veut créer une société et s’installer pour exploiter du foncier, ou s’agrandir, il dépose un dossier – soit une formalité supplémentaire. Ensuite, une commission examine la demande. Puis un arrêté préfectoral est pris. Bref, ces formalités demandent beaucoup de temps et d’énergie à l’agriculteur et à l’administration.

Aussi, si cela ne sert à rien dans 90 % des cas, faudrait-il envisager non pas une suppression totale du contrôle des structures, mais au moins appréhender les cas dans lesquels il ne sert à rien, pour ensuite lancer une expérimentation. J’ai déposé un amendement allant dans ce sens mais qui tombera si les amendements de suppression sont adoptés. J’estime que, dans le cadre d’une exploitation familiale, on pourrait se dispenser de solliciter une demande d’autorisation d’exploiter. On pourrait également envisager de relever le seuil en deçà duquel le contrôle d’autorisation d’exploiter ne serait pas déclenché. Il conviendrait donc non de supprimer, je le répète, mais d’aménager un contrôle dont force est d’admettre qu’il ne fonctionne pas.

M. le rapporteur. Je donne un avis favorable à ces amendements de suppression de l’article 30. Les différents intervenants se sont trouvés d’accord pour considérer que l’expérimentation telle qu’elle est prévue par le texte n’est pas opportune.

En tant que rapporteur, j’ai auditionné les représentants du cabinet du ministre de l’agriculture et de l’alimentation. L’idée du Gouvernement n’est pas de supprimer purement et simplement le contrôle des structures ; les membres du cabinet que j’ai rencontrés ont tenu à nous rassurer sur ce point. Reste que la rédaction de l’article est sans doute malheureuse puisqu’elle laisse entendre que l’objectif poursuivi est bien sa suppression totale. L’intention du Gouvernement rejoint celle exprimée ici, consistant à préparer la refonte, la modernisation du contrôle des structures d’exploitation, tout en restant fidèle à ses objectifs : favoriser l’installation des jeunes agriculteurs, maintenir l’agriculture familiale, valoriser le foncier agricole…

L’intention du Gouvernement était de bénéficier d’une expérimentation pour préparer des modifications législatives concernant le contrôle des structures. Cela étant, vous avez rappelé que les conclusions des états généraux de l’agriculture étaient assez claires sur le fait que des dispositions législatives sur le foncier agricole étaient en préparation ; vous avez également rappelé qu’une mission d’information sur le foncier agricole avait été instituée. C’est dans ce cadre que, de manière constructive, consensuelle, doit se préparer la refonte de notre politique de contrôle du foncier agricole.

M. le ministre. Très courageusement, le ministre va s’en remettre à la sagesse de la commission… (Sourires.) Je me suis renseigné auprès du cabinet du ministre de l’agriculture et de l’alimentation et j’ai confronté les intentions du Gouvernement avec le texte tel qu’il est rédigé. Certains ont souligné qu’un projet de loi sur l’agriculture allait bientôt être soumis à l’examen du Parlement, mais il faut savoir que la première version du texte instituant le droit à l’erreur date de la veille des dernières élections législatives et que, pour les nombreuses raisons que vous savez – ou pas, d’ailleurs –, vous n’en discutez que maintenant. Il ne s’agit donc pas d’une mauvaise manière faite au Parlement ni aux syndicats agricoles ou encore aux agriculteurs eux-mêmes.

J’avoue bien volontiers ne pas être aussi spécialiste que plusieurs d’entre vous en matière agricole. Reste qu’un certain nombre de professionnels de la profession, comme dirait Godard, sont venus me voir pour présenter des arguments que je peux tout à fait entendre également.

J’appellerai votre attention sur un point, puisqu’il m’est permis de temps en temps de faire un peu de provocation. J’ai entendu la litanie des arguments des syndicats de la profession ; or je constate que le monde de l’agriculture, et à juste raison si j’en juge par mon expérience d’élu d’une circonscription en partie agricole péri-urbaine, et qui par-là subit d’autres contraintes que certaines de vos circonscriptions, se plaint sans cesse de la surtransposition des normes européennes. En outre, je relève que, sur ce texte, les mesures de simplification concernant l’agriculture ne sont pas si nombreuses. Je constate également qu’à chaque fois que nous proposons des simplifications ou des suppressions de normes, quelqu’un trouve souvent une bonne raison pour ne pas l’accepter. Il est vrai que, derrière chaque norme il y a un intérêt – le but visé n’a rien de négatif en soi. Ces intérêts étant très divers, dans un monde agricole qui l’est tout autant, il se trouve toujours quelqu’un pour manifester son opposition.

C’est donc avec une certaine résignation que le Gouvernement va voir son article supprimé. Ce n’est pas grave en soi et c’est même tant mieux si cette suppression répare une erreur – et c’est du reste l’objet du travail en commission – ; mais je constate ici, comme c’est le cas dans le secteur du logement, que la simplification est souvent demandée et assez peu appliquée… J’ai déjà dit, pour finir, que je voulais bien supprimer des normes qui me paraissaient idiotes à condition qu’on me fasse des propositions, cela dans le cadre d’un échange avec vous ; or je n’ai pas eu de votre part beaucoup de ces propositions unanimes de simplification. Je me contente de le constater avec malice…

La commission adopte ces amendements.

En conséquence, l’article 30 est supprimé.

Et les amendements CS34 de M. Arnaud Viala, CS728 et CS730 du rapporteur, les amendements identiques CS15 de M. Julien Aubert et CS280 de M. Éric Pauget, ainsi que les amendements CS590 de M. Bruno Millienne – faisant l’objet d’un sous-amendement CS927 de M. Jean Terlier – et CS729 du rapporteur, tombent.

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Après l’article 30

M. Richard Ramos. Le présent amendement vise à aider les industries agroalimentaires, telles que Bigard et Lactalis, qui ne communiquent pas leurs comptes, à trouver le chemin de la transparence et de la sincérité. Le but est de confier au juge les responsabilités que la loi Sapin II attribue au président de l’Observatoire de la formation des prix et des marges des produits alimentaires.

Nous devons aider nos amis Lactalis et Bigard à devenir bienveillants, sincères et, j’y insiste, transparents…

M. le rapporteur. La question que vous posez, mon cher collègue, sera au cœur des discussions qui font suite aux états généraux de l’agriculture et donc au cœur de la discussion – où votre amendement aura ainsi toute sa place – du projet de loi en préparation sur l’agriculture et qui traitera plus précisément des relations commerciales au sein de la filière agroalimentaire. Je vous invite donc à retirer votre amendement.

M. Richard Ramos. Alors Lactalis peut continuer à boire du petit-lait. Je vous fais remarquer, au passage, que mon amendement est cosigné par des députés de toutes les tendances politiques. Lactalis va donc pouvoir continuer à mépriser la représentation nationale !

M. le ministre. Vous me mettez en cause, monsieur le député, puisque mon avis sur votre amendement est également défavorable… Je ne vous ai pas beaucoup vu depuis le début des débats ; j’imagine donc que vous êtes venu dans le seul but de défendre cet amendement en tenant les propos que nous venons d’entendre. Je ne suis pas sûr que ce soit la meilleure manière de faire de la bonne légistique et votre intervention ne correspond pas à l’atmosphère qui a jusqu’à présent présidé à nos travaux. Vouloir faire un coup politique ou de communication au terme de trois jours et trois nuits de débats ne vous servira pas beaucoup, si vous me permettez. Je me rallie en tout cas à l’excellente proposition du rapporteur.

La commission rejette l’amendement.

La commission examine l’amendement CS249 de Mme Véronique Louwagie.

Mme Véronique Louwagie. J’ai déposé une quinzaine d’amendements portant articles additionnels après l’article 30, qui tous tendent à simplifier la loi ou à remédier à une surtransposition.

L’amendement CS249 vise à supprimer un alinéa de l’article L. 142-6 du code rural relatif aux conventions de mise à disposition des SAFER. Celui-ci fait doublon avec l’alinéa qui le précède depuis que la durée des conventions de mise à disposition a été allongée dans la loi d’avenir pour l’agriculture en 2014.

M. le rapporteur. S’il est vrai qu’il convient de procéder au toilettage ou à la remise à niveau des différents codes, je m’en tiendrai à la ligne que nous nous sommes fixée dans cette commission. Il nous faudra discuter de ces sujets techniques de la façon la plus éclairée possible. Je suggère donc que ces amendements soient débattus dans le cadre du projet de loi sur le foncier agricole, qui est en préparation. Je reconnais le caractère frustrant que peut revêtir cette réponse, car bon nombre de ces amendements pourraient constituer un toilettage ou une remise à niveau utiles des différents codes, mais c’est bien celle que j’apporterai à l’ensemble des amendements portant articles additionnels après l’article 30, dont je demanderai le retrait.

M. le ministre. Même avis.

Mme Véronique Louwagie. J’ai cru comprendre que le projet de loi sur le foncier agricole prendrait la forme d’un projet de loi d’habilitation à légiférer par ordonnances, ce qui ne laissera pas aux parlementaires la possibilité d’intervenir de la même façon sur le texte. J’aimerais vous entendre sur ce point, monsieur le rapporteur, car de votre réponse dépendra ma décision de retirer ou non cette vingtaine d’amendements.

M. Jean-Baptiste Moreau. Une partie de vos amendements, madame Louwagie, pourrait être parfaitement intégrée au texte qui sera présenté à l’issue des États généraux de l’alimentation, fin mars début avril, dont une partie ne sera pas constituée d’ordonnances. Comme l’a dit Mme la présidente, les projets de loi à venir contiendront tous un volet de simplification.

M. le rapporteur. Et rien ne vous empêchera, madame la députée, de déposer des amendements à un projet de loi d’habilitation. Vos amendements pourront donc faire l’objet d’un débat.

Mme Véronique Louwagie. Si j’ai la possibilité de déposer à nouveau cet amendement dans les mois qui viennent, je le retire.

L’amendement est retiré.

La commission est saisie de l’amendement CS675 de M. Paul Molac.

M. Paul Molac. Il s’agit là aussi de procéder à une simplification du droit, en sortant du statut de déchet les effluents d’élevage. Ainsi, le fumier ou les digestats ne sont pas des déchets, et doivent être considérés comme des amendements organiques, des engrais. J’ai compris que cet amendement pourrait trouver sa place dans un autre projet de loi et je le retirerai.

Je saisis cette occasion pour rappeler à M. le ministre que lorsque l’on touche à la terre – le cœur du réacteur –, c’est toute la profession agricole qui est concernée. D’ailleurs, si je ne suis pas agriculteur aujourd’hui, c’est que je n’ai pu obtenir les terres sur lesquelles je voulais m’installer ; j’ai mal tourné, et je suis devenu fonctionnaire de l’éducation nationale ! (Sourires.)

L’amendement est retiré.

Puis la commission examine les amendements CS250, CS251, CS253, CS254 et CS255 de Mme Véronique Louwagie.

Mme Véronique Louwagie. L’amendement CS250 vise à abroger l’article L. 311-2-2 du code rural et de la pêche maritime relatif à la création de l’inventaire des vergers, lequel relève désormais du cadre réglementaire.

L’amendement CS251 vise à abroger l’article L. 341-1 relatif au fonds agricole. Créé en 2006, ce fonds avait pour objectif de faciliter la transmission en bloc des exploitations agricoles. Son usage demeurant confidentiel, sa suppression est vivement demandée par une partie des organisations agricoles, avec une mesure transitoire pour les fonds existants.

Avec l’amendement CS253, il est proposé de ne plus avoir recours à un décret pour la publication du barème annuel de la valeur des terres agricoles. Il s’agit de revenir à la situation antérieure à 2017 et de maintenir la pratique actuelle.

L’amendement CS254 prévoit l’abrogation du chapitre IV du titre premier relatif à certaines collectivités : l’article L. 314-1 articulant les compétences de l’ODARC et de l’ASP en Corse est transféré au chapitre précédent, avec une clarification rédactionnelle qui maintient et sécurise le droit constant. L’article L. 314-1-1 relatif à l’exercice des compétences des commissions départementales d’orientation de l’agriculture en Corse est abrogé. La disposition figurant déjà à l’article R. 313-4 du code rural, le droit constant est maintenu.

L’amendement CS255 a pour objet de fermer aux nouveaux entrants le statut d’associé d’exploitation – qu’il convient de ne pas confondre avec l’associé en société d’exploitation ou avec le collaborateur d’exploitation. Ce statut est complexe et désormais confidentiel. Il n’en est fait usage que pour pallier la durée limitée de la qualité d’aide familial depuis 2006, statut lui aussi en forte perte de vitesse. En contrepartie, il est proposé d’allonger la durée possible du statut d’aide familial de cinq à sept ans. Ces deux statuts rassemblaient moins de 3 000 personnes en 2016.

M. le rapporteur. Je remercie Mme Louwagie d’avoir présenté ces amendements et d’avoir ainsi posé le débat. Pour les raisons précédemment exposées, je la prie de bien vouloir les retirer.

M. le ministre. Même avis.

Mme Véronique Louwagie. Je retire ces amendements.

Les amendements CS250, CS251, CS253, CS254 et CS255 sont retirés.

La commission est saisie de l’amendement CS792 de Mme Jeanine Dubié.

Mme Jeanine Dubié. Je retire cet amendement de repli, devenu sans objet depuis la suppression de l’article 30.

L’amendement est retiré.

Puis la commission examine les amendements identiques CS256 de Mme Véronique Louwagie et CS903 de Mme Jeanine Dubié.

Mme Véronique Louwagie. L’amendement CS256 prévoit d’étendre à la France entière un cas de refus d’autorisation d’exploiter applicable spécifiquement à l’outre-mer.

Mme Jeanine Dubié. L’amendement CS903 est défendu.

M. le rapporteur. Je demande le retrait de ces amendements.

M. le ministre. Même avis.

Les amendements identiques sont retirés.

La commission examine les amendements identiques CS257 de Mme Véronique Louwagie et CS904 de Mme Jeanine Dubié.

Mme Véronique Louwagie. L’amendement CS257 vise à renforcer la sanction pécuniaire prévue par le code rural, afin de mieux dissuader toute fraude au contrôle des structures. Cela faciliterait la mobilisation des directions départementales des territoires quant au suivi des dossiers concernés.

Mme Jeanine Dubié. L’amendement CS904 est défendu.

M. le rapporteur. Je demande le retrait de ces amendements.

M. le ministre. Même avis.

Les amendements identiques sont retirés.

Puis la commission examine les amendements CS258, CS259, CS262, CS261, CS263, CS264, CS265, CS267, CS268, CS269, CS270, et CS273 de Mme Véronique Louwagie.

Mme Véronique Louwagie. L’amendement CS258 vise à transférer un article relatif au conditionnement des paiements de base de la PAC du chapitre relatif aux limitations au droit de produire, supprimé, vers le chapitre relatif au financement des exploitations agricoles.

Il est proposé, avec l’amendement CS259, de réécrire l’article L. 341-1 relatif au financement des exploitations agricoles, pour tenir compte notamment de la disparition des contrats d’agriculture durable et des contrats territoriaux d’exploitation.

L’amendement CS262 a pour objet de supprimer les locations annuelles renouvelables, trop complexes et qui ne sont plus utilisées. Créées par la loi d’orientation du 4 juillet 1980, elles sont devenues inutiles du fait de certaines évolutions législatives. Le régime déclaratif du contrôle des structures couplé au droit de non-renouvellement conféré au bailleur pour l’installation d’un descendant répond à la problématique. De plus, tout propriétaire peut désormais conclure une convention de mise à disposition avec une SAFER, pour une durée maximale de six ans, renouvelable une fois, ce qui constitue un doublon.

L’amendement CS261 vise à supprimer, à l’article L. 411-11 du code rural, la base légale de la commission paritaire nationale des baux ruraux créée en 1976. Cette commission n’est aujourd’hui plus constituée, et ce, depuis plusieurs années.

L’amendement CS263 est plus qu’un amendement de simplification, puisqu’il vise à faciliter la résiliation du bail par le preneur. Sauf cas particuliers, qui sont maintenus, un préavis d’un an au moins était prévu si le fermier avait atteint l’âge de la retraite. Ce préavis est généralisé pour tous les fermiers, afin de fluidifier les relations entre fermiers et bailleurs. Il s’agit d’éviter qu’un exploitant ne soit forcé d’exploiter un terrain dont il ne peut ou ne veut plus assumer la charge, comme cela peut survenir en cas de difficultés économiques graves. Un délai de préavis suffisant est maintenu afin que le bailleur trouve dans de bonnes conditions un nouveau fermier pour l’année culturale suivante. Ainsi, le fermier qui ne souhaite pas renouveler son bail pourra notifier sa décision à son propriétaire non plus dix-huit mois, mais un an au moins à l’avance.

L’amendement CS264 a pour objet de supprimer les baux cessibles hors du cadre familial, qui ne répondent plus aux problématiques actuelles – les baux cessibles en cours perdurent. Il est prévu d’y substituer un mécanisme de cession au bénéfice des jeunes hors du cadre familial dans tous les nouveaux contrats, plus judicieux et respectueux des droits du bailleur : celui-ci agréera la cession au moment où elle est effectivement envisagée, ce qui est plus logique et pratique. À défaut d’accord du bailleur, aucun recours au tribunal paritaire ne pourra être effectué ; la transmission du bail au cessionnaire envisagé, ou à un autre agriculteur, nécessitera donc un nouveau contrat.

Avec l’amendement CS265, il est proposé de répondre à une demande récurrente de nos concitoyens en prévoyant qu’un arrêté du ministre de l’agriculture – et non plus par une centaine d’arrêtés préfectoraux – fixe la surface maximale reprise par le bailleur en vue de construire une maison. Cela permettra d’unifier cette surface au niveau national.

L’amendement CS267 prévoit que, pour les exploitants atteignant l’âge de la retraite à compter du 1er janvier 2019, la conservation de nouvelles parcelles de subsistance ne sera plus opposable au bailleur. Privilégier la détention de parcelles de subsistance en propriété permettra de faciliter les transmissions complètes d’exploitations agricoles.

L’amendement CS268 vise à simplifier la procédure en supprimant l’obligation de consulter le comité technique départemental – rarement constitué – pour réaliser des travaux d’amélioration. Ceux-ci s’en trouveront juridiquement sécurisés.

L’amendement CS269 procède à la suppression d’un article sur l’application des dispositions transitoires relatives aux modalités d’indemnisation du preneur sortant ayant procédé à des améliorations antérieures au 13 juillet 1967. La durée d’amortissement, supérieure à cinquante ans, dépasse généralement les durées maximales d’amortissement autorisées par le statut du fermage en vue de donner lieu à indemnisation.

L’amendement CS270 a pour objet de supprimer les baux à domaine congéable et à complant, des contrats qui ne sont plus guère utilisés.

Enfin, l’amendement CS273 prévoit que sont ratifiées quatre ordonnances issues de la loi d’avenir pour l’agriculture, l’alimentation et la forêt du 13 octobre 2014.

M. Le rapporteur. Je vous félicite pour le travail que vous avez effectué, madame la députée. Je regrette de devoir vous demander de retirer l’ensemble de ces amendements, pour les raisons que j’ai exposées précédemment.

M. le ministre. Même avis.

Mme Véronique Louwagie. Je retire ces amendements.

Les amendements CS258, CS259, CS262, CS261, CS263, CS264, CS265, CS267, CS268, CS269, CS270, et CS273 sont retirés.

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Article 31

Expérimentation des demandes en appréciation de régularité

d’une décision administrative

Le présent article a pour objet la création, à titre expérimental, d’un mécanisme de « rescrit juridictionnel », c’est-à-dire d’une appréciation en régularité, par un juge, d’une décision administrative, qui limite ensuite les possibilités de recours contre cette décision.

I. l’État du droit

● L’instabilité et la complexité de la norme constituent un frein pour l’activité des porteurs de projet. Plusieurs articles du présent projet de loi créent de nouveaux instruments juridiques à disposition de l’administration pour sécuriser l’environnement normatif des usagers : l’opposabilité des contrôle (article 2), les rescrits administratifs (article 10) ou encore les certificats d’information (article 12).

La sécurité juridique peut être complétée par l’institution de mécanismes supplémentaires, de type juridictionnel : il s’agit alors de saisir un juge sur une décision administrative afin qu’il se prononce sur la régularité de la procédure suivie. Le Conseil d’État, dans son étude de 2013 ([89]), nomme ce mécanisme « purge juridictionnelle » : une fois que le juge s’est prononcé sur la régularité de la décision, celle-ci est « purgée » d’une éventuelle irrégularité, et ce moyen ne peut être plus soulevé lors d’un futur contentieux. Cela peut donc s’avérer être un outil particulièrement précieux pour les porteurs de projets longs et complexes.

● Plusieurs dispositifs limitent aujourd’hui les facultés de recours contre certaines décisions de l’administration, une fois qu’un juge s’est prononcé.

L’article L. 600-1 du code l’urbanisme, tout d’abord, prive les requérants de la faculté d’invoquer par voie d’exception devant les juridictions administratives l’illégalité pour vice de forme ou de procédure de différents documents d’urbanisme (schéma de cohérence territoriale, plan local d’urbanisme, plan communal) après expiration d’un délai de six mois à compter de la date d’effet du document en cause.

Cette limitation du droit au recours a été validée par le Conseil constitutionnel. Dans sa décision du 21 janvier 1994 ([90]), il a ainsi estimé que cette limitation était justifiée « eu égard à la multiplicité des contestations de la légalité externe de ces actes » et qu’il importait de « prendre en compte le risque d’instabilité juridique en résultant, qui est particulièrement marqué en matière d’urbanisme, s’agissant des décisions prises sur la base de ces actes ».

Un dispositif similaire a été créé, en matière de santé publique, pour la création des projets régionaux de santé. Introduit par l’article 4 de la loi du 10 août 2011 ([91]), l’article L. 1434-3-1 du code de la santé publique précise ainsi que l’illégalité pour vice de forme ou de procédure d’un projet régional de santé ne peut être invoquée par voie d’exception après l’expiration d’un délai de six mois à compter de la prise d’effet du document concerné.

De manière sensiblement différente, parce qu’il n’y a pas, dans ce cas, de tiers intéressé, en matière de contentieux des étrangers, les articles L. 222-3 et L. 552-8 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, introduits par la loi du 16 juin 2011 ([92]), limitent également le droit le recours : sont ainsi irrecevables, lors de l’audience relative à une seconde prolongation de rétention administrative, les moyens tirés d’irrégularités de procédure commises antérieurement à l’audience relative à la première prolongation.

Le code de l’environnement comprend, enfin, une disposition assez voisine à celle du code des étrangers. À propos des débats publics et concertations préalables organisées par la Commission nationale du débat public, l’article L. 121-15 prévoit qu’aucune irrégularité ne peut être invoquée lorsque l’acte par lequel la Commission a renoncé à organiser un débat public est devenu définitif.