rapport sur le projet de loi de finances rectificative pour 2017 (n°384).

SOMMAIRE

Pages

1. INTRODUCTION
2. FICHE N° 1 : LE DÉFICIT
3. FICHE N° 2 : LES RECETTES DE L’ÉTAT
4. FICHE N° 3 : LA RÉGULATION BUDGÉTAIRE AU COURS DE L’EXERCICE 2017
5. FICHE N° 4 : LES DÉPENSES DE L’ÉTAT DANS LE CADRE DU PROJET DE LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE
6. AUDITION DE M. GÉRALD DARMANIN, MINISTRE DE L’ACTION ET DES COMPTES PUBLICS
7. EXAMEN DES ARTICLES
8. Article liminaire Prévision de solde structurel et de solde effectif de l’ensemble des administrations publiques pour l’année 2017
9. PREMIÈRE PARTIE : CONDITIONS GÉNÉRALES DE L’ÉQUILIBRE FINANCIER
10. TITRE PREMIER DISPOSITIONS RELATIVES AUX RESSOURCES
11. Article 1er Compensation des transferts de compétences aux régions et aux départements par attribution d’une part du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE)
12. Article 2 Ajustement des ressources du compte d’affectation spéciale Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs et de l’Agence de financement des infrastructures de transport de France
13. Article 3 Ajustement des recettes du compte d’affectation spéciale Transition énergétique
14. Article additionnel après l’article 3 Augmentation du plafond d’affectation d’un prélèvement au Centre national pour le développement du sport
15. TITRE II DISPOSITIONS RELATIVES À L’ÉQUILIBRE DES RESSOURCES ET DES CHARGES
16. Article 4 Équilibre général du budget, trésorerie et plafond d’autorisation des emplois
17. SECONDE PARTIE : MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES
18. TITRE PREMIER : AUTORISATIONS BUDGÉTAIRES POUR 2017. - CRÉDITS DES MISSIONS
19. Article 5 Budget général : ouvertures et annulations de crédits
20. Article 6 Budgets annexes : annulations de crédits
21. Article 7 Comptes spéciaux : ouvertures et annulations de crédits
22. TITRE II AUTORISATIONS BUDGÉTAIRES POUR 2017. – PLAFONDS DES AUTORISATIONS DES EMPLOIS
23. Article 8 Plafonds des autorisations d’emplois de l’État
24. TITRE III DISPOSITIONS PERMANENTES
25. I. – MESURES FISCALES NON RATTACHÉES
26. Article 9 Aménagement du prélèvement à la source de l’impôt sur le revenu
27. Article 10 Adaptation du droit fiscal au prêt de main-d’œuvre à but non lucratif
28. Article 11 Interdiction de la déduction en charge des impôts prélevés conformément aux dispositions d’une convention fiscale
29. Après l’article 11
30. Article 12 Aménagement du sursis d’imposition applicable aux opérations intercalaires réalisées par les entreprises
31. Article 13 Création d’un dispositif d’exonération fiscale pour les entreprises qui se créent dans les bassins urbains à dynamiser
32. Après l’article 13
33. Article additionnel après l’article 13 Extension de l’exonération d’impôts commerciaux applicable dans les zones de revitalisation rurale (ZRR) à la première transmission familiale d’une entreprise non individuelle
34. Après l’article 13
35. Article additionnel après l’article 13 Prorogation du crédit d’impôt phonographique
36. Après l’article 13
37. Article 14 Suppression de la procédure d’agrément préalable pour l’application du régime spécial des fusions aux opérations de restructuration réalisées au profit d’une personne morale étrangère
38. Article 15 Renforcement de la clause de sauvegarde applicable hors de l’Union européenne prévue à l’article 123 bis du code général des impôts
39. Article 16 Prorogation du dispositif « DEFI-Forêt » d’encouragement fiscal à l’investissement forestier
40. Après l’article 16
41. Article additionnel après l’article 16 Exonération de plus-value immobilière sous condition de réinvestissement en cas de procédure de délaissement
42. Article additionnel après l’article 16 Prorogation de l’exonération de plus-value immobilière en cas de cession à des organismes en charge du logement social
43. Après l’article 16
44. Article additionnel après l’article 16 Accès aux données relatives aux ventes immobilières
45. Après l’article 16
46. Article 17 Codification de l’article 34 de la loi de finances rectificative (LFR) pour 2010 et aménagement de certaines dispositions relatives à la révision des valeurs locatives des locaux professionnels
47. Après l’article 17
48. Article 18 Institution d’un régime fiscal applicable aux clubs de jeux
49. Article 19 Sécurisation de l’assiette de la taxe sur la diffusion en vidéo physique et en ligne de contenus audiovisuels et de la taxe sur la publicité diffusée par les chaînes de télévision
50. Article 20 Sécurisation de l’assiette de la taxe sur les services de télévision due par les éditeurs et des recettes du CNC
51. Article 21 Fiscalité relative à l’exploration des hydrocarbures
52. Article 22 Fiscalité relative à l’exploration des gîtes géothermiques
53. Article 23 Aménagement de la redevance communale et départementale des mines
54. Après l’article 23
55. Article additionnel après l’article 23 Aménagement du barème de la taxe de séjour
56. Article additionnel après l’article 23 Modalités de collecte de la taxe de séjour
57. Après l’article 23
58. Article additionnel après l’article 23 Reconduction du dégrèvement de taxe foncière sur les propriétés non bâties pour les associations foncières pastorales
59. Après l’article 23
60. Article additionnel après l’article 23 Population communale prise en compte pour les prélèvements et attributions au titre des fonds départementaux de péréquation des droits de mutation à titre onéreux (DMTO)
61. Après l’article 23
62. Article 24 Réduction du taux de l’intérêt de retard et de l’intérêt moratoire
63. Article 25 Contrôle des informations sur les comptes financiers soumises à un échange automatique entre administrations fiscales
64. Article 26 Consolidation du contrôle par l’administration fiscale de certaines obligations prévues au code monétaire et financier
65. Article 27 Simplification de la fiscalité douanière
66. Article additionnel après l’article 27 Aménagements relatifs aux conditions d’exonération de taxe intérieure de consommation finale d’électricité (TICFE) pour les petits producteurs
67. Article additionnel après l’article 27 Augmentation de la durée d’exonération de taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) pour les communes touchées par une catastrophe naturelle
68. Après l’article 27
69. Article additionnel après l’article 27 Écotaxe sur les camping-cars en Corse
70. Après l’article 27
71. Article 28 Aménagements relatifs au paiement dématérialisé pour la taxe sur les certificats d’immatriculation des véhicules et à l’accès direct au système d’immatriculation des véhicules
72. Après l’article 28
73. Article additionnel après l’article 28 Augmentation des quantités de rhum en exonération de droits
74. Après l’article 28
75. Article 29 Harmonisation et simplification des procédures de recouvrement forcé mises en œuvre par les comptables publics
76. Après l’article 29
77. Article 30 Moyens de paiement, plafond de recouvrement en numéraire
78. Article 31 Transfert du recouvrement des cotisations dues au Centre national de la fonction publique territoriale à l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale
79. Article 32 Adaptation de la redevance d’archéologie préventive en milieu maritime
80. Article additionnel après l’article 32 Rapport relatif à la mise en œuvre des moyens budgétaires des grands projets d’infrastructures de transport
81. Après l’article 32
82. II. – GARANTIES
83. Article 33 Garantie au bénéfice du Comité d’organisation des Jeux olympiques et paralympiques (COJO)
84. Article 34 Garantie par l’État des emprunts de l’Unédic émis en 2018
85. Article 35 Bonification des prêts de haut de bilan bonifiés contractés par les organismes de logement social auprès du fonds d’épargne
86. III. – AUTRES MESURES
87. Article 36 Impact de l’assouplissement des rythmes scolaires sur les aides du Fonds de soutien au développement des activités périscolaires (FSDAP)

INTRODUCTION

L’année 2017 se situe à l’intersection de deux législatures, de la présidence de François Hollande et de celle d’Emmanuel Macron. La responsabilité de l’exercice budgétaire 2017 a ainsi été partagée entre l’actuelle et la précédente majorité.

La loi de finances initiale pour 2017 ([1]) a été adoptée sous la précédente législature et prévoyait un déficit public de 2,7 % du produit intérieur brut (PIB).

Dans son audit des finances publiques conduit à mi-année ([2]), la Cour des comptes avait mis en lumière le risque d’un dérapage budgétaire important. Elle estimait ainsi le déficit public à 3,2 % du PIB à la fin de l’année, en raison de sous-budgétisations des dépenses et d’une surestimation des recettes.

Pour faire face à cette situation, le Gouvernement et la majorité parlementaire issue des élections législatives des 11 et 18 juin 2017 ont fait le choix d’agir sur les dépenses et de ne pas augmenter les impôts.

C’est la raison pour laquelle, conformément à une promesse du Président de la République, le Gouvernement n’a pas présenté de projet de loi de finances rectificative durant la session extraordinaire de l’été.

Grâce aux mesures prises en gestion et à l’accélération de la croissance économique, la prévision de déficit public pour 2017 a pu être révisée à 2,9 % du PIB à l’occasion de la présentation du projet de loi de finances pour 2018.

Puis, le 6 octobre 2017, le Conseil constitutionnel a annulé la contribution de 3 % sur les montants distribués qui avait été instituée en 2012, contraignant l’État à rembourser 10 milliards d’euros aux entreprises.

Le Gouvernement a présenté un premier projet de loi de finances rectificative qui a eu pour objet d’en tirer les conséquences et de maintenir, par la création de contributions exceptionnelles à l’impôt sur les sociétés, la prévision de déficit public sous la barre des 3 % du PIB ([3]).

Le présent projet de loi de finances rectificative, adopté en conseil des ministres le 15 novembre, est donc le second relatif à l’année 2017. Il s’agit du traditionnel collectif de fin d’année.

L’année 2017 se situe dans la moyenne depuis l’entrée en vigueur de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) ([4]) en termes de nombre de lois de finances rectificatives. À noter que les années 2010 et 2011 ont été des années record avec quatre lois de finances rectificatives.

Nombre de loiS de finances rectificativeS par année

Source : commission des finances.

Les collectifs de fin d’année contribuent à la sincérité du débat budgétaire en ajustant le niveau des crédits et en actualisant les prévisions de recettes et de solde. Le présent projet de loi de finances rectificative ajuste ainsi la prévision de solde budgétaire à – 74,1 milliards d’euros au lieu de – 69,3 milliards d’euros en loi de finances initiale, soit une hausse de la prévision de déficit de 4,8 milliards d’euros.

passage du solde LFI 2017 au solde plfR 2017-2

(en milliards d’euros)

LFI : loi de finances initiale.

PLFR 2 : présent projet de loi de finances rectificative pour 2017.

Source : données issues du présent projet de loi de finances rectificative.

Neuf articles procèdent aux actualisations de recettes et de leurs affectations ainsi que des dépenses et des autorisations d’emplois de l’État. L’objectif d’un déficit public à 2,9 % du PIB pour 2017 est maintenu.

Les fiches de l’exposé général et les commentaires d’article du présent rapport analysent les principales données budgétaires.

Articles sur les recettes, les dépenses et le solde

du présent projet de loi de finances rectificative

AE : autorisations d’engagements.

CP : crédits de paiement.

ETPT : équivalents temps plein travaillés.

Source : commission des finances, d’après le présent projet de loi de finances rectificative.

Les collectifs de fin d’année contiennent également, de façon habituelle, un certain nombre de dispositions fiscales techniques. Le présent projet de loi de finances rectificative ne déroge pas à la règle.

Il contient vingt-quatre articles fiscaux dont un aménagement du prélèvement à la source de l’impôt sur le revenu (article 9) et une réduction du taux de l’intérêt de retard et moratoire (article 24). La plupart de ces mesures, très techniques, n’ont pas de conséquence financière chiffrable.

Articles fiscaux du présent projet de loi de finances rectificative

(en millions d’euros)

+ : augmentation des recettes ou réduction des dépenses ; – : réduction des recettes ou augmentation des dépenses.

NC : non chiffrable.

Source : commission des finances, d’après le présent projet de loi de finances rectificative.

Il contient, enfin, trois articles sur les garanties et un article sur l’impact de l’assouplissement des rythmes scolaires sur les aides du fonds de soutien au développement des activités périscolaires (FSDAP) (article 36).

Articles sur les garanties et le FSDAP du présent projet de loi de finances rectificative

(en millions d’euros)

+ : augmentation des recettes ou réduction des dépenses ; – : réduction des recettes ou augmentation des dépenses.

Source : commission des finances, d’après le présent projet de loi de finances rectificative.

Ces différents articles font également l’objet d’un commentaire spécifique dans le présent rapport.

*

FICHE N° 1 : LE DÉFICIT

Le présent projet de loi de finances rectificative prévoit pour 2017 :

– un déficit public (déficit des administrations publiques), établi selon les règles de la comptabilité nationale, à 2,9 % du PIB, soit 0,2 point de PIB de plus que prévu en loi de finances initiale ([5]) ;

– un déficit budgétaire (déficit du seul État), établi selon les règles de la comptabilité budgétaire, à 74,1 milliards d’euros, soit 4,8 milliards d’euros de plus que prévu en loi de finances initiale.

I. Le déficit public

Prévu à 2,9 % du PIB (A), le déficit public pour 2017 devrait permettre à la France de sortir de la procédure de déficit excessif (PDE) (B) sous réserve de quelques risques liés à la comptabilisation de certaines opérations (C).

A. Un déficit public prévu à 2,9 %

La prévision de déficit public, et sa décomposition entre solde structurel et conjoncturel, est analysée dans le présent rapport au sein du commentaire de l’article liminaire.

DÉficit public depuis 2009

Source : Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) jusqu’en 2016, présent projet de loi de finances rectificative.

Dans son avis sur le présent projet de loi de finances rectificative, le Haut Conseil des finances publiques (HCFP) considère comme « plausible » la prévision de déficit public à 2,9 % du PIB pour 2017 ([6]).

Pourtant, l’été dernier, la Cour des comptes avait évalué, dans son audit des finances publiques, le déficit public pour 2017 à 3,2 % du PIB ([7]). Des recettes meilleures que prévu et des mesures d’économies prises en cours de gestion par l’actuel Gouvernement expliquent l’écart entre la prévision résultant de l’audit de la Cour des comptes et la prévision actualisée du présent projet de loi de finances rectificative.

B. Un niveau de déficit qui doit permettre à la France de sortir de la procédure de déficit excessif

Le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) prohibe les déficits excessifs, c’est-à-dire lorsqu’ils dépassent 3 % du PIB. L’État membre en contravention avec cette règle s’expose à l’ouverture d’une PDE.

La France fait l’objet d’une PDE depuis le 27 avril 2009. Le Conseil de l’Union européenne avait alors accordé un délai à la France jusqu’en 2012 pour corriger son déficit. Le 2 décembre 2009, le Conseil a prorogé le délai accordé à la France pour corriger son déficit jusqu’en 2013. Le 21 juin 2013, ce délai a été reporté à 2015. Enfin, le 10 mars 2015, ce délai a été porté à 2017.

L’Espagne est actuellement, avec la France, le dernier pays de la zone euro à faire l’objet d’une PDE. Rappelons qu’au plus fort de la crise, au titre de l’année 2010, 15 États de la zone euro ont fait l’objet simultanément d’une PDE.

Prévu à 2,9 % du PIB, le déficit constaté cette année devrait permettre à la France de sortir de la PDE en 2018 au titre de l’année 2017.

C. Des risques sur la comptabilisation de certaines opérations

Dans son avis précité, le HCFP souligne l’existence d’aléas sur la prévision de déficit public en raison de l’incertitude qui subsiste sur la comptabilisation en comptabilité nationale de la recapitalisation d’Areva et des remboursements de la contribution de 3 % sur les revenus distribués en application de la décision du Conseil constitutionnel du 6 octobre 2017 ([8]).

Le Rapporteur général relève que le risque maximal concernant la comptabilisation de ces opérations est de l’ordre de 0,35 point de PIB, soit 7,5 milliards d’euros dont 2,5 milliards au titre de la recapitalisation d’Areva intervenue conjointement avec des investisseurs privés, et 5 milliards d’euros au titre de remboursements programmés en comptabilité budgétaire sur 2018 de la contribution de 3 % sur les revenus distribués.

II. Le déficit budgétaire de l’État

Selon la prévision actualisée du présent projet de loi de finances rectificative, le déficit budgétaire de l’État serait en hausse de 5 milliards d’euros par rapport à 2016 et moins bon que prévu en loi de finances initiale à hauteur de 4,8 milliards d’euros.

A. De l’exécution en 2016 à la prévision actualisée pour 2017

Le déficit budgétaire de l’État repart à la hausse (+ 5 milliards d’euros).

Solde budgétaire de l’État depuis 2012

(en milliards d’euros)

* – 73,6 hors programmes d’investissements d’avenir (PIA).

PLFR-2 : présent projet de loi de finances rectificative.

Source : commission des finances.

La dégradation du solde s’explique principalement par l’augmentation des dépenses (+ 7,9 milliards d’euros), compensée partiellement par la baisse des prélèvements sur recettes (– 4,7 milliards d’euros) ([9]).

La progression des recettes (+ 4,5 milliards d’euros) a été ralentie par la diminution des recettes non fiscales (– 3,1 milliards d’euros) ([10]).

passage du solde 2016 au solde 2017 prévu

par le présent projet de loi de finances rectificative

(en milliards d’euros)

Source : données issues du présent projet de loi de finances rectificative.

Le solde des comptes spéciaux diminue (– 1,6 milliard d’euros) mais reste encore à un niveau élevé (+ 5,2 milliards d’euros).

Soldes annuels des comptes spéciaux depuis 2006

(en milliards d’euros)

Source : commission des finances.

B. De la prévision initiale à la prévision actualisée pour 2017

Le déficit budgétaire de l’État est supérieur à la prévision de la loi de finances initiale de 4,8 milliards d’euros.

passage du solde LFI 2017 au solde plfR-2 2017

(en milliards d’euros)

Source : données issues du présent projet de loi de finances rectificative.

Les recettes sont inférieures de 2 milliards d’euros à la prévision initiale en raison principalement d’une surestimation des recettes non fiscales qui avait été mise en évidence par la Cour des comptes dans son audit.

Les dépenses sont supérieures de 2,5 milliards d’euros à la prévision initiale en raison des sous-budgétisations relevées par la Cour des comptes dans ce même audit, lesquelles ont pu être compensées partiellement par une sous-exécution du budget de l’Union européenne qui a entraîné une révision à la baisse du prélèvement sur recettes.

Le solde des comptes spéciaux est à un niveau proche de celui qui avait été estimé en loi de finances initiale (– 0,2 milliard d’euros par rapport à la prévision). Seuls trois comptes devraient connaître en exécution des écarts significatifs avec la prévision initiale.

principales informations sur le solde des comptes spéciaux pour 2017

(en milliards d’euros)

PLFR-2 : présent projet de loi de finances rectificative.

Source : présent projet de loi de finances rectificative.

FICHE N° 2 : LES RECETTES DE L’ÉTAT

Le présent projet de loi de finances rectificative actualise les prévisions de recettes de l’État pour 2017.

Les recettes nettes du budget général de l’État sont désormais estimées à 304,8 milliards d’euros soit :

– 2 milliards d’euros de moins que prévu par la loi de finances pour 2017 ([11]) ;

– et 4,5 milliards d’euros de plus qu’en 2016.

Recettes nettes du budget général de l’État

(en milliards d’euros)

LFI : loi de finances initiale ;

PLFR-2 : présent projet de loi de finances rectificative.

Source : d’après les annexes aux projets de loi de finances.

Les prélèvements sur recettes sont désormais estimés à 60,8 milliards d’euros soit :

– 2,3 milliards d’euros de moins que prévu par la loi de finances pour 2017 ;

– et 4,7 milliards d’euros de moins qu’en 2016.

Prélèvements sur recettes

(en milliards d’euros)

PLFR-2 : présent projet de loi de finances rectificative.

Source : d’après les annexes aux projets de loi de finances.

Après prise en compte des prélèvements sur recettes – qui sont en réalité des dépenses au sens de la comptabilité nationale – il est prévu que les recettes nettes hors fonds de concours du budget général s’établissent à 244 milliards d’euros en 2017.

Recettes nettes des prélèvements du budget gÉNÉral de l’État

(en milliards d’euros)

PLFR-2 : présent projet de loi de finances rectificative.

Source : d’après les annexes aux projets de loi de finances.

Cette présentation – que l’on retrouve dans plusieurs documents de communication du Gouvernement ou encore dans l’exposé des motifs du présent projet de loi de finances rectificative – comporte plusieurs défauts qui nuisent à la compréhension des recettes de l’État.

Elle élude les recettes fiscales des budgets annexes et des comptes spéciaux et elle minore la catégorie « autres recettes fiscales » des dégrèvements et remboursements d’impôts locaux.

Les développements qui suivent portent principalement sur les recettes fiscales et retiendront, parallèlement à la présentation habituelle, une autre présentation plus conforme à la réalité économique et budgétaire des impositions affectées à l’État (I).

Les principales données budgétaires relatives aux recettes non fiscales (II), et aux dépenses fiscales (III) seront ensuite présentées brièvement.

I. Les recettes fiscales

L’analyse des recettes fiscales de l’État suppose au préalable d’indiquer les clés de passage des recettes fiscales brutes aux recettes fiscales nettes (A). La présentation des recettes fiscales nettes par le Gouvernement est perfectible (B). L’analyse générale (C) et par principaux impôts (D) du présent rapport s’appuie en partie sur une présentation différente plus conforme à la réalité économique.

A. des recettes fiscales brutes aux recettes fiscales nettes

Les recettes fiscales sont dites « nettes » car elles sont présentées après déduction des remboursements et dégrèvements afférents aux différents impôts affectés au budget de l’État. Ces remboursements et dégrèvements font l’objet d’une mission spécifique du budget général ([12]).

En 2017, le montant des recettes fiscales brutes du budget général est désormais prévu à 405 milliards d’euros. Les remboursements et dégrèvements devraient s’élever à 113,3 milliards d’euros, si bien que les recettes fiscales nettes du budget général s’établiraient à 291,7 milliards d’euros.

Les remboursements prévus comprennent 5 milliards d’euros au titre du remboursement de la contribution de 3 % sur les montants distribués annulée par le Conseil constitutionnel le 6 octobre 2017 ([13]).

B. Une présentation perfectible des recettes fiscales nettes

Les recettes fiscales nettes du seul budget général ne rendent pas compte du montant total des recettes fiscales nettes affectées à l’État.

Certes, le montant de 291,7 milliards d’euros est celui qui figure dans l’exposé général des motifs et dans le tableau d’équilibre des ressources et des dépenses qui figure à l’article 4 du présent projet de loi de finances rectificative. Mais, sur un plan économique, cette présentation budgétaire est incomplète, le montant des recettes fiscales nettes perçues par l’État étant en réalité plus important.

Deux raisons expliquent cette différence entre la présentation retenue par les documents budgétaires et la réalité économique.

En premier lieu, la présentation budgétaire habituelle déduit du montant brut des recettes fiscales de l’État les dégrèvements et remboursements des impôts locaux. La Cour des comptes a critiqué cette présentation et recommandé que les remboursements et dégrèvements d’impôts locaux ne soient plus déduits des recettes fiscales brutes de l’État ([14]). En effet, ceux-ci n’ont rien à voir avec la mécanique des impôts d’État : il n’est donc pas logique de les soustraire du rendement brut des impôts d’État. Selon la Cour des comptes, les dégrèvements et remboursements des impôts locaux devraient figurer en dépenses.

Cette observation de la Cour des comptes est d’autant plus pertinente que les dégrèvements des impôts locaux ont eu tendance à croître ces dernières années sous l’effet de plusieurs réformes. Cette tendance est appelée à s’accentuer avec le dégrèvement prévu sur la taxe d’habitation sur les résidences principales par l’article 3 du projet de loi de finances pour 2018.

En 2018, les remboursements et dégrèvements d’impôts locaux pris en charge par l’État sont prévus à 15 milliards d’euros au lieu de 12,3 milliards d’euros en 2017.

En second lieu, cette présentation budgétaire ne tient pas compte des recettes fiscales affectées en tout ou partie à différents budgets annexes et comptes spéciaux de l’État. Cette fraction de la fiscalité est donc souvent omise dans l’analyse politique et économique des comptes de l’État. Cette omission se justifie moins aujourd’hui, compte tenu de l’importance que prennent certains de ces impôts, en particulier la fiscalité écologique affectée au compte d’affectation spéciale (CAS) Transition énergétique.

Pour 2017, le rendement de la fiscalité affectée aux budgets annexes et comptes spéciaux de la comptabilité budgétaire de l’État est désormais prévu à 9,4 milliards d’euros, ce qui n’est pas négligeable, dont 6,1 milliards d’euros au titre d’une fraction de taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) affectée au CAS Transition énergétique. Ces chiffres ne sont hélas pas mentionnés dans l’exposé général des motifs.

ImpÔts affectÉs À des budgets annexes et comptes spÉciaux de l’État

(en millions d’euros)

Source : d’après la loi de finances initiale corrigée par le présent projet de loi de finances rectificative et les réponses du Gouvernement au questionnaire du Rapporteur général pour le CAS Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs.

Au total, si l’on réintègre les recettes affectées aux budgets annexes et comptes spéciaux (9,4 milliards d’euros) ainsi que les dégrèvements et remboursements d’impôts locaux (12,3 milliards d’euros), le montant réel des recettes fiscales nettes de l’État ne serait donc pas de 291,7 milliards d’euros mais de 313,4 milliards d’euros.

Le montant consolidé des recettes fiscales affectées à l’État ne figure pourtant dans un aucun document budgétaire. Il serait possible d’améliorer l’information du Parlement en l’indiquant plus explicitement. De même, les droits de succession et de donation – qui constituent par ordre d’importance le cinquième impôt de l’État et dont le produit dépasse cette année celui de la TICPE affectée au budget général – mériteraient d’être mentionnés dans les tableaux de synthèse produits par le Gouvernement compte tenu du dynamisme important de leur rendement ([15]).

Le tableau qui suit reflète une image plus fidèle des recettes fiscales nettes de l’État.

Recettes fiscales nettes de l’État pour 2017

(en milliards d’euros)

Source : calculs commission des finances d’après les annexes au projet de loi de finances pour 2018, le présent projet de loi et les réponses du Gouvernement au questionnaire du Rapporteur général.

La présentation budgétaire habituelle est retenue dans l’analyse qui suit pour plus de clarté et surtout pour permettre la comparaison des données avec ceux des documents budgétaires du Gouvernement. Ponctuellement, et de manière explicite, cette présentation sera replacée dans le contexte économique du montant réel des recettes fiscales nettes de l’État.

C. l’Analyse gÉNÉrale

Les recettes fiscales nettes du budget général de l’État sont désormais prévues à 291,7 milliards d’euros, soit :

– 7,6 milliards d’euros de plus qu’en 2016 ;

– et 0,6 milliard d’euros de moins que prévu en loi de finances initiale.

Recettes fiscales nettes du budget gÉNÉral de l’État depuis 2007

(en milliards d’euros)

Source : Gouvernement.

1. De l’exécution 2016 à la prévision actualisée pour 2017

Les recettes fiscales sont évaluées à législation constante en fonction de la croissance du PIB. Ceci permet de déterminer leur « évolution spontanée ». Puis, cette évaluation est corrigée des mesures fiscales (nouvelles et antérieures) et des mesures de périmètre devant produire des effets durant l’année faisant l’objet du projet de loi de finances.

Les recettes fiscales nettes du budget général se sont élevées à 284,1 milliards d’euros en 2016 et sont désormais prévues à 291,7 milliards d’euros pour 2017.

Des recettes fiscales nettes du budget gÉNÉral en 2016

aux recettes fiscales nettes du budget gÉNÉral en 2017

(en milliards d’euros)

Source : projet de loi de finances, annexe Évaluations des voies et moyens, tome I, et présent projet de loi de finances rectificative.

Lors de la présentation du projet de loi de finances pour 2018, la prévision actualisée des recettes fiscales nettes du budget général était de 290,1 milliards d’euros.

L’évolution spontanée des recettes fiscales nettes du budget général était prévue à 3,7 %, soit une hausse de 10,5 milliards d’euros. Les mesures nouvelles, antérieures et de périmètre devaient entraîner pour leur part une baisse de rendement de 4,5 milliards d’euros.

L’impact des principales mesures législatives et de périmètre

sur les recettes fiscales du budget général de l’état en 2017

(en milliards d’euros)

* dont une hausse au titre de la taxe intérieure sur la consommation finale d’électricité (TICFE) de 5,7 milliards d’euros et une baisse de 6,1 milliards au titre de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE).

Source : d’après le projet de loi de finances, annexe Évaluations des voies et moyens et le présent projet de loi de finances rectificative.

Au total, les recettes devaient donc progresser de 6 milliards d’euros.

Les actualisations intervenues à l’occasion de la première loi de finances rectificative pour 2017 et du présent projet de loi de finances rectificative conduisent à réviser à la hausse ces prévisions de 1,6 milliard d’euros.

Cette actualisation s’explique par trois principaux mouvements :

– une baisse de 0,2 milliard enregistrée à l’occasion de la première loi de finances rectificative pour 2017 (voir infra) ;

– une mesure de périmètre de 0,8 milliard sur la TICPE dont une partie a été réaffectée au budget général ;

– une évolution spontanée meilleure que prévu de la TVA de 0,9 milliard d’euros.

2. De la prévision initiale à la prévision actualisée pour 2017

L’hypothèse faite par le précédent gouvernement d’une élasticité élevée des recettes fiscales à la croissance pour 2017 s’est donc vérifiée en exécution.

Cette hypothèse était d’ailleurs d’autant plus crédible qu’en moyenne sur la période 2003-2018, l’élasticité des impôts à la croissance est proche de l’unité (1,1 précisément). Ceci est conforme à l’analyse généralement admise selon laquelle, à long terme, l’élasticité des impôts tend vers l’unité : l’évolution des assiettes fiscales agrégées doit normalement converger avec celle du PIB. Les « anomalies » de court terme – qui sont dues à des facteurs variés – sont ainsi effacées, en particulier s’agissant des années 2009 (+ 4,5) et 2013 (– 1,6). L’élasticité proche de l’unité tend aussi à démontrer que les stratégies d’évitement de l’impôt (évasion fiscale) ne sont pas plus importantes ces dernières années que par le passé.

ÉlasticitÉ des recettes fiscales sur la pÉriode 2003-2018

Source : Gouvernement.

De même, le coût des mesures n’a pas fait l’objet d’actualisations significatives dans le cadre du présent projet de loi de finances rectificative.

Au total, la qualité des prévisions initiales des recettes fiscales n’est pas à remettre en cause. Les écarts constatés impôt par impôt s’expliquant principalement par les mesures prises dans le cadre de la première loi de finances rectificative pour 2017.

Dans son avis sur le présent projet de loi de finances rectificative ([16]), le HCFP a estimé que les recettes « pourraient encore être légèrement supérieures à ce qui est prévu par le Gouvernement », notamment en ce qui concerne la TVA.

3. La première loi de finances rectificative pour 2017

La première loi de finances rectificative pour 2017 a eu pour objet de tirer les conséquences de la décision du Conseil constitutionnel qui a annulé la contribution de 3 % sur les montants distribués ([17]). Elle a institué deux contributions exceptionnelles à l’impôt sur les sociétés dues par les plus grandes entreprises.

La mise en œuvre de la décision du Conseil constitutionnel doit entraîner une diminution des recettes fiscales nettes d’environ 5,2 milliards d’euros pour 2017 dont 5 milliards d’euros au titre des premiers remboursements aux entreprises (5 milliards d’euros supplémentaires devant être remboursés en 2018) et 0,2 milliard d’euros de moindres recettes.

Dans le même temps, les deux contributions crées par cette loi de finances rectificative devraient entraîner un gain budgétaire de 4,8 milliards d’euros dès 2017 (et 0,6 milliard d’euros supplémentaires en 2018).

La première loi de finances rectificative pour 2017 a donc permis de limiter à 0,4 milliard d’euros l’impact sur le solde budgétaire de l’État de l’invalidation décidée par le Conseil constitutionnel.

impact en 2017 de l’invalidation par le Conseil constitutionnel

de la contribution de 3 % sur les montants distribués et des contributions créées par la première loi de finances rectificative pour 2017

(en milliards d’euros, sauf indication contraire)

Source : commission des finances, d’après le premier projet de loi de finances rectificative pour 2017.

Toutefois, l’impact sur la catégorie des « autres recettes fiscales » mentionnées dans le tableau de l’exposé général des motifs est important puisqu’il conduit à une diminution de 5,2 milliards de leur rendement : 5 milliards à raison des remboursements et 0,2 milliard au titre des moindres recettes.

Parallèlement, la création des deux contributions exceptionnelles conduit à majorer les prévisions d’impôt sur les sociétés de 4,8 milliards d’euros.

impact en 2017 de l’invalidation par le Conseil constitutionnel

de la contribution de 3 % sur les montants distribués et des contributions créées par l’article 1er du premier projet de loi de finances

rectificative pour 2017

(en milliards d’euros, sauf indication contraire)

Source : commission des finances, d’après le premier projet de loi de finances rectificative pour 2017.

D. ANALYSE par impÔt

Les six impôts les plus importants sont étudiés ci-après. Ils représentent plus de 94 % des recettes fiscales totales de l’État.

Principaux impÔts affectés À l’État en 2017

Source : d’après les annexes au projet de loi de finances pour 2018 et au présent projet de loi de finances rectificative.

1. La taxe sur la valeur ajoutée (TVA)

La TVA est un impôt d’État partagé avec la sécurité sociale. Elle joue à ce titre un rôle de variable d’ajustement dans les transferts entre l’État et la sécurité sociale. À compter de 2018, elle sera également partagée avec les régions ([18]).

Rendement de la TVA depuis 2009

(en milliards d’euros)

Source : Conseil des prélèvements obligatoires, présent projet de loi de finances, annexe Évaluations des voies et moyens, tome I, et présent projet de loi de finances rectificative.

a. De l’exécution 2016 à la prévision actualisée pour 2017

Lors de la présentation du projet de loi de finances pour 2018, la prévision actualisée de TVA pour 2017 s’élevait à 150,5 milliards d’euros, soit une hausse de 6 milliards d’euros par rapport à 2016.

L’essentiel de cette hausse était expliqué par l’évolution spontanée (5,1 milliards d’euros). Celle-ci était attendue à 3,5 %, soit légèrement plus que la croissance du PIB en valeur (2,5 %), si bien que son élasticité ressortirait à 1,4.

Le gain net lié aux mesures était estimé à environ 0,9 milliard d’euros. Il s’agit essentiellement de mesures de périmètre prises dans le cadre des relations financières avec la sécurité sociale.

Le présent projet de loi de finances rectificative augmente de 0,9 milliard d’euros cette prévision « compte tenu des plus-values observées ». Cette révision à la hausse du rendement de la TVA est donc justifiée par une évolution spontanée meilleure que prévu.

Des recettes nettes de TVA 2016 aux recettes nettes de tva 2017 (part État)

(en milliards d’euros)

Source : projet de loi de finances pour 2018, annexe Évaluations des voies et moyens, tome I et présent projet de loi de finances rectificative.

b. De la prévision initiale à la prévision actualisée pour 2017

Le montant de la TVA affecté à l’État était prévu à 149,3 milliards d’euros en loi de finances initiale. La prévision actualisée est en hausse de 2,1 milliards d’euros à 151,4 milliards d’euros.

L’écart entre les deux prévisions s’explique exclusivement par une évolution spontanée plus forte que prévu en lien avec la reprise de l’activité économique et le retour d’une légère inflation.

Le précédent Gouvernement avait donc été prudent pour sa prévision de TVA. Cette même prudence se retrouve dans l’actualisation du présent projet de loi de finances rectificative. Le HCFP a relevé, en effet, dans son avis que « les recettes de TVA, avec une croissance sur les neuf premiers mois de l’année de plus de 5 % en rythme annuel, apparaissent plus dynamiques que la prévision pour 2017 associée au PLFR (4 %) ».

2. L’impôt sur le revenu

L’impôt sur le revenu (IR) est affecté intégralement au budget général de l’État. Il a progressé de plus de 16 milliards d’euros depuis 2007.

Rendement net de l’IR depuis 2007

(en milliards d’euros)

Source : lois de règlement et présent projet de loi de finances rectificative.

a. De l’exécution 2016 à la prévision actualisée pour 2017

L’évolution spontanée de l’IR est attendue à 3 % pour 2017, soit 2,2 milliards d’euros.

Les mesures législatives devraient entraîner une baisse du rendement de l’IR de 1,4 milliard d’euros, essentiellement en raison d’une baisse d’impôt sur le revenu en faveur des ménages ayant des revenus modestes ([19]).

Des recettes nettes d’IR 2016 aux recettes nettes d’IR 2017

(en milliards d’euros)

Source : projet de loi de finances pour 2018, annexe Évaluations des voies et moyens, tome I, et présent projet de loi de finances rectificative.

b. De la prévision initiale à la prévision actualisée

Le produit de l’IR était prévu à 73,4 milliards d’euros en loi de finances initiale. La prévision actualisée est en baisse de 0,8 milliard d’euros à 72,6 milliards d’euros.

L’écart entre les deux prévisions est toutefois assez faible et n’est pas de nature à remettre en cause la qualité de la prévision initiale.

Il s’expliquerait, selon le Gouvernement, par le fait que les salaires ont progressé en 2016 légèrement moins vite qu’attendu. Or, les salaires de l’année 2016 constituent une part substantielle de l’assiette de l’IR dû en 2017. L’écart s’expliquerait aussi, selon le Gouvernement, par un ralentissement d’environ 0,5 milliard d’euros des recettes issues du service de traitement des déclarations rectificatives (STDR).

3. L’impôt sur les sociétés

Le rendement net de l’impôt sur les sociétés (IS) a été plus que divisé par deux entre 2007 et 2016. Le rendement de l’IS aurait encore diminué cette année sans la création des contributions exceptionnelles par la première loi de finances rectificative pour 2017.

Rendement net de l’IS depuis 2007

(en milliards d’euros)

* 28,4 milliards d’euros hors contributions exceptionnelles prévues par l’article 1er de la première loi de finances rectificative pour 2017.

Source : lois de règlement et présent projet de loi de finances rectificative.

L’IS est affecté intégralement au budget général de l’État.

a. De l’exécution 2016 à la prévision actualisée pour 2017

Lors de la présentation du projet de loi de finances pour 2018, la prévision actualisée d’IS pour 2017 était de 28,4 milliards d’euros.

L’évolution spontanée de l’IS était prévue à 8,4 % hors contentieux. Après prise en compte des contentieux, elle devait s’élever à 3,6 % soit 1,1 milliard d’euros. Les mesures – essentiellement la montée en charge du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE) – devaient entraîner une baisse de l’IS de 2,7 milliards d’euros.

La première loi de finances rectificative pour 2017 a créé deux contributions exceptionnelles à l’IS dues par les plus grandes entreprises. Leur rendement est prévu à 4,8 milliards d’euros en 2017.

Des recettes nettes d’IS 2016 aux recettes nettes d’IS 2017

(en milliards d’euros)

Source : projet de loi de finances pour 2018, annexe Évaluations des voies et moyens, tome I, et première loi de finances rectificative pour 2017.

b. De la prévision initiale à la prévision actualisée pour 2017

Le montant de l’IS était prévu à 29,1 milliards d’euros en loi de finances initiale. La prévision actualisée est en hausse de 4,1 milliards d’euros à 33,2 milliards d’euros.

L’écart entre les deux prévisions s’explique principalement par la création des deux contributions exceptionnelles par la première loi de finances rectificative pour 2017.

4. Les droits de succession et de donation

Les droits de succession et de donation constituent un même impôt faisant l’objet de dispositions spéciales uniquement pour leur liquidation.

Leur rendement global est prévu à 13,3 milliards d’euros pour 2017, en hausse de plus de 46 % depuis 2012.

Rendement des droits de succession et de donation

(en milliards d’euros)

Source : projet de loi de finances, annexe Évaluations des voies et moyens, tome I, et lois de règlement.

Le produit des droits de succession et de donation dépassera en 2017 le produit de la TICPE affecté au budget général de l’État. Pourtant, le tableau des recettes fiscales nettes du budget général figurant dans l’exposé général des motifs du présent projet de loi ne mentionne toujours pas les droits de succession et de donation.

5. La taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE)

La taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) est partagée entre l’État et divers affectataires, dont les collectivités territoriales. Ces affectations permettent essentiellement de compenser des transferts de compétence.

Affectation de la TICPE 2016-2018

Source : réponse du Gouvernement au questionnaire du Rapporteur général.

a. De l’exécution 2016 à la prévision actualisée pour 2017

Lors de la présentation du projet de loi de finances pour 2018, la prévision actualisée de la TICPE revenant au budget général de l’État était prévue à seulement 10,4 milliards d’euros pour 2017, alors que le rendement global de la TICPE devrait être de 30,4 milliards d’euros.

Outre les transferts aux collectivités territoriales et à l’Agence de financement des infrastructures de transport de France (pour près de 13 milliards d’euros), cela s’expliquait par le transfert d’une fraction importante (6,9 milliards d’euros) au CAS Transition énergétique. L’article 3 du présent projet de loi de finances rectificative réduit la fraction affectée à ce compte spécial à 6,1 milliards d’euros, ce qui conduit à revoir à la hausse de 0,8 milliard d’euros la prévision de TICPE affectée au budget général de l’État.

Cette mesure de périmètre est compensée en partie par la poursuite de la trajectoire carbone (+ 1,4 milliard d’euros) et le rapprochement de la fiscalité applicable au gazole sur celle de l’essence (+ 0,3 milliard d’euros).

Des recettes nettes de ticpe 2016 aux recettes nettes de ticpe 2017 (part du budget gÉnÉral de l’état)

(en milliards d’euros)

Source : projet de loi de finances pour 2018, annexe Évaluations des voies et moyens, tome I, et présent projet de loi de finances rectificative.

6. La taxe intérieure sur la consommation finale d’électricité (TICFE)

La taxe intérieure sur la consommation finale d’électricité (TICFE), dont le rendement était auparavant de l’ordre de 60 millions d’euros, a absorbé au 1er janvier 2016 la contribution au service public de l’électricité (CSPE), laquelle a été supprimée.

Le rendement de la TICFE a ainsi fortement augmenté en 2016 pour atteindre 6,25 milliards d’euros, dont 2,05 milliards d’euros affectés au budget général et 4,2 milliards d’euros affectés au CAS Transition énergétique.

En 2017, son rendement est prévu à 7,7 milliards d’euros selon les renseignements recueillis par le Rapporteur général auprès du Gouvernement.

La hausse du rendement s’explique par des raisons techniques consécutives à la mise en œuvre de la réforme. En effet, seule une quote-part estimée à 79,7 % de la TICFE a pu être recouvrée en 2016 en raison d’un décalage de perception en 2017 qui s’explique notamment par les modalités de facturation aux consommateurs finaux.

II. Les recettes non fiscales du budget gÉnÉral

A. Un écart important par rapport à la prévision initiale

En 2017, les recettes non fiscales sont désormais estimées à 13,1 milliards d’euros, soit 1,4 milliard d’euros de moins que prévu par la loi de finances pour 2017. Le risque d’un écart important par rapport à la prévision initiale avait été mis en évidence par l’audit de la Cour des comptes de cet été.

Dans son rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques de juin dernier ([20]), la Cour des comptes avait identifié un risque de surestimation des recettes non fiscales d’au moins un milliard d’euros dont 0,6 milliard d’euros sur les reversements au titre des garanties sur le commerce extérieur, 0,3 milliard d’euros sur les amendes prononcées par l’Autorité de la concurrence, et 0,2 milliard d’euros sur la redevance d’usage des fréquences radioélectriques.

B. Une baisse importante par rapport à 2016

Les recettes non fiscales sont en baisse de 3,1 milliards d’euros par rapport à 2016.

Cela s’explique principalement par le fait qu’une recette exceptionnelle a été constatée sur l’exercice 2016 au titre du versement de la Compagnie française d’assurance pour le commerce extérieur (COFACE) à l’État à hauteur de 2,4 milliards d’euros, qui s’explique en partie par la reprise par l’État de l’activité de gestion des garanties publiques.

Pour le reste, la baisse des recettes non fiscales s’explique notamment par la diminution :

– des redevances d’usage des fréquences radioélectriques (– 0,6 milliard d’euros) dans la mesure où l’année 2016 avait été marquée par l’encaissement de recettes relatives à l’exercice 2015 ;

– des amendes prononcées par l’Autorité de la concurrence qui reviennent à leur niveau historique après deux années marquées par d’importantes condamnations (– 0,5 milliard d’euros) ;

– et des intérêts perçus sur les prêts à des banques et à des États étrangers (– 0,5 milliard d’euros).

Ces baisses sont partiellement compensées par une augmentation d’environ un milliard d’euros des dividendes et recettes assimilées.

Selon l’actualisation présentée à l’occasion du projet de loi de finances pour 2018, les recettes non fiscales pour 2017 se décomposeraient en :

– 5,08 milliards d’euros de dividendes et recettes assimilées ;

– 2,30 milliards d’euros de produits du domaine de l’État ;

– 1,08 milliard d’euros de produits de la vente de biens et services ;

– 0,45 milliard d’euros de remboursements et d’intérêts des prêts, d’avances et d’autres immobilisations financières ;

– 2,49 milliards d’euros d’amendes, de sanctions, de pénalités, et de frais de poursuite ;

– et 3,45 milliards d’euros de produits divers.

III. 93 milliards d’euros de dÉpenses fiscales pour 2017

Le tome II de l’annexe relative aux Évaluations des voies et moyens du projet de loi de finances de l’année définit les dépenses fiscales comme « des dispositions législatives ou réglementaires dont la mise en œuvre entraîne pour l’État une perte de recettes et donc, pour les contribuables, un allégement de leur charge fiscale par rapport à ce qui serait résulté de l’application de la norme, c’est-à-dire des principes généraux du droit fiscal français ».

La notion de dépenses fiscales repose donc sur l’écart à la norme fiscale et englobe l’ensemble des réductions d’impôt (qui diminuent le montant de l’impôt dû) et des crédits d’impôt (qui entraînent, si le montant du crédit est supérieur à celui de l’impôt dû, une restitution en faveur du contribuable concerné).

Les dépenses fiscales sont évaluées à 93 milliards d’euros pour 2017.

DÉpenses fiscales 2016-2018

(en milliards d’euros)

Source : projet de loi de finances pour 2018, annexe Évaluations des voies et moyens, tome II.

Le coût total des dépenses fiscales augmenterait ainsi de 5,4 milliards d’euros par rapport à 2016 en raison principalement de la hausse du taux et de la montée en charge du CICE (+ 3,6 milliards d’euros) et du suramortissement de 40 % sur certains investissements (+ 0,4 milliard).

coût budgétaire du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi

(en milliards d’euros)

Source : comité de suivi du CICE, rapport 2017, octobre 2017 (lien).

La hausse s’explique aussi par une raison technique – indépendante de toute volonté d’augmenter les dépenses fiscales – liée à l’accroissement de la fiscalité écologique consécutive à la mise en œuvre de la trajectoire carbone. En effet, la hausse de certains impôts entraîne mécaniquement une réévaluation à la hausse du coût des dépenses fiscales de restitutions de ces mêmes impôts à certains professionnels. Tel est le cas par exemple du remboursement d’une fraction de taxe intérieure de consommation sur le gazole utilisé par certains véhicules routiers ([21]).

Coût du remboursement de TICPE sur le gazole

de certains véhicules routiers

(en millions d’euros)

Source : projet de loi de finances pour 2018, annexe Évaluations des voies et moyens, tome II.

FICHE N° 3 : LA RÉGULATION BUDGÉTAIRE AU COURS DE L’EXERCICE 2017

Au cours de l’exercice 2017, afin de respecter l’objectif de déficit public inférieur à 3 % du PIB, le Gouvernement a utilisé divers outils de régulation budgétaire.

La loi de finances initiale pour 2017 avait prévu un niveau de dépenses nettes du budget général de l’État (hors mission Remboursements et dégrèvements) de 318,5 milliards d’euros. Le présent projet de loi de finances rectificative prévoit un niveau d’exécution établi à 323,3 milliards d’euros, soit un niveau en augmentation de 4,8 milliards d’euros.

Évolution des dépenses nettes du budget général

(en milliards d’euros)

N.B. : hors mission Remboursements et dégrèvements.

Source : commission des finances.

En cette fin de gestion 2017, le Parlement est saisi de différents textes portant ou annonçant les mouvements de crédits suivants.

Mouvements de fin de gestion sur le budget gÉnÉral

(en millions d’euros)

N.B. : hors mission Remboursements et dégrèvements.

Source : présent projet de loi de finances rectificative.

Au total, les mouvements de crédits devraient donner lieu à une augmentation des dépenses sur le budget général de l’État de 5 milliards d’euros.

I. le constat de la cour des comptes : des biais de construction et des sous-budgÉtisations en loi de finances initiale

Dans son rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques ([22]), la Cour des comptes a relevé des biais dans la construction de la loi de finances initiale pour 2017 et notamment des sous-budgétisations de dépenses.

A. un niveau de sous-budgÉtisations ÉvaluÉ À 4,2 milliards d’euros

L’analyse de la Cour a été menée sur la base des informations d’exécution de l’année antérieure et des prévisions d’exécution et décisions de dépense de l’année en cours. La Cour des comptes a relevé un niveau de sous-budgétisations établi à 4,2 milliards d’euros en loi de finances initiale pour 2017.

sous-budgÉtisations sous-jacentes À la loi de finances initiale 2017 identifiÉes par la cour des comptes

(en milliards d’euros)

Source : Cour des comptes, La situation et les perspectives des finances publiques, juin 2017.

B. les risques de dÉpassements en dÉpenses estimÉs au total À 9,6 milliards d’euros

1. Les dépassements en dépenses des ministères, un risque évalué à 5,6 milliards d’euros

Au-delà des sous-budgétisations, la Cour des comptes a considéré que les dépassements en dépenses des ministères pourraient s’élever à 5,6 milliards d’euros selon une hypothèse moyenne, en tenant compte :

– de reports de charges, représentant 0,9 milliard d’euros ;

– d’aléas intervenus en cours de gestion, pour 0,4 milliard d’euros ;

– et de nouvelles dépenses décidées en cours de gestion, pour 0,1 milliard d’euros.

2. L’abaissement de la norme de dépenses de 1,7 milliard d’euros en avril

À ces dépassements, la Cour des comptes a ajouté l’abaissement de la norme de dépense de 1,7 milliard d’euros annoncé par le Gouvernement lors du programme de stabilité d’avril dernier. Ainsi, les risques de dépassement s’élèveraient à 7,3 milliards d’euros sur le champ de la norme zéro valeur, qui inclut les crédits des ministères, les prélèvements sur recettes au profit de l’Union européenne et des collectivités territoriales et les taxes affectées plafonnées.

3. L’incertitude concernant l’opération de recapitalisation d’Areva, un risque évalué à 2,3 milliards d’euros

Enfin, la Cour des comptes a souligné l’incertitude concernant l’opération de recapitalisation d’Areva SA pour un coût de 2,3 milliards d’euros, en intégrant l’indemnisation des actionnaires minoritaires de 300 millions d’euros, opération qui pourrait être analysée comme une dépense publique et dégrader à due concurrence le déficit public.

Au total, les dépassements en dépenses s’élèveraient à 9,6 milliards d’euros, à politique inchangée, par rapport au vote de la loi de finances initiale pour 2017.

Les dépassements relevés par la Cour portent quasi exclusivement sur le périmètre de l’État, seules les dépenses de retraite associées au programme de stabilité peuvent apparaître comme sous-évaluées d’au moins 0,5 milliard d’euros.

II. les dÉcrets d’avance pris en 2017, un niveau inÉDIT de mouvements de crÉdits

Au titre de l’exercice 2017, le Gouvernement a pris deux décrets d’avance représentant un montant total inédit de 3,88 milliards d’euros d’ouvertures et d’annulations de crédits de paiement (CP). Sur la période 2007-2016, la moyenne des mouvements en CP s’élevait à 1,77 milliard d’euros.

mouvements issus des dÉcrets d’avance

(en milliards d’euros)

Source : commission des finances.

Ce résultat illustre la volonté du Gouvernement de répondre aux risques de dépassements en dépenses, relevés par la Cour des comptes, sans augmentation de fiscalité et, par conséquent, sans recours à une loi de finances rectificative. Le régime juridique applicable au décret d’avance permet de garantir cet objectif, puisqu’il impose une stricte compensation entre les ouvertures les annulations de crédits ([23]). Toutefois, le Rapporteur général souhaite souligner le caractère peu satisfaisant de cette procédure qui ne permet pas au Parlement de procéder à un examen détaillé et minutieux des mouvements de crédits proposés par le Gouvernement. Il conviendra donc de recourir avec une grande prudence et une extrême parcimonie à cet outil de régulation budgétaire au cours du quinquennat, conformément aux engagements du Gouvernement ([24]).

A. le dÉcret d’avance du 20 juillet 2017, reprÉSENTANT un montant de 3,04 milliards d’euros

Le décret d’avance du 20 juillet 2017 ([25]) a procédé à l’ouverture et à l’annulation de crédits pour un montant de 2,81 milliards d’euros en autorisations d’engagement (AE) et de 3,04 milliards d’euros en CP, contre une moyenne de 0,86 milliard d’euros en AE et 0,74 milliard d’euros en CP sur la période 2007-2016.

ouvertures et annulations prÉvues par le dÉcret

(en millions d’euros)

Source : décret d’avance.

Lors de la présentation du décret d’avance, le Gouvernement s’est engagé à prendre des mesures d’économies complémentaires à hauteur de 1,15 milliard d’euros au cours du second semestre 2017 (mesures dites de « refroidissement de la dépense ») ([26]). Celles-ci relevaient soit de mesures de modération de la dépense par rapport à la trajectoire anticipée, soit de mesures réglementaires ne nécessitant ni avis, ni information préalable du Parlement.

1. Les ouvertures de crédits

ouvertures de crÉdits par ordre dÉcroissant

(en millions d’euros)

N.B. : les additions tiennent compte des arrondis.

Source : décret d’avance.

Le décret d’avance avait principalement pour objet de répondre aux insuffisances de crédits constatées en juin par la Cour des comptes. Ainsi, il a procédé aux ouvertures de crédits visant à financer :

– la recapitalisation de New Areva holding SA, à hauteur de 1,5 milliard d’euros en AE et en CP, dans le cadre de la refondation de la filière nucléaire ;

– les opérations extérieures (OPEX) et intérieures (OPINT), à hauteur de 643,2 millions d’euros en AE et en CP ;

– les dépenses relatives au plan d’urgence pour l’emploi, en particulier le prolongement du plan de formation prioritaire prévoyant 200 000 formations supplémentaires en 2017, à hauteur de 259 millions d’euros en CP ;

– les dépenses relatives à l’allocation pour demandeurs d’asile, à hauteur de 217,7 millions d’euros en AE et 206,2 millions d’euros en CP ;

– l’acquisition de l’immeuble White sis à Montrouge destiné à accueillir les services centraux de l’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE), à hauteur de 164,8 millions d’euros en AE et en CP ;

– les dépenses d’intervention relatives à l’hébergement d’urgence, à hauteur de 122 millions d’euros en AE et 120 millions d’euros en CP ;

– les mesures liées à diverses crises sanitaires survenues début 2017 (influenza aviaire, tuberculose, salmonelles aviaires, xylella fastidiosa), à hauteur de 98,9 millions d’euros en AE et 101,4 millions d’euros en CP ;

– et les besoins de l’Agence du service civique, à hauteur de 62,7 millions d’euros en AE et 62,1 millions d’euros en CP.

2. Les annulations de crédits

Les annulations de crédits ont été réparties entre vingt-six missions du budget général, soit un niveau moyen d’annulation par mission de 108 millions d’euros en AE et de 117 millions d’euros en CP.

annulations de crÉdits par ordre dÉcroissant

(en millions d’euros)

N.B. : les additions tiennent compte des arrondis.

Source : décret d’avance.

La majorité des annulations prévues par le décret d’avance a porté sur des crédits mis en réserve, à hauteur de 78 % en AE (2,2 milliards d’euros) et de 83 % en CP (2,5 milliards d’euros).

Le projet de décret a reçu un avis favorable de la commission des finances de l’Assemblé nationale, toutefois avec deux remarques :

– l’une concernant la mission Défense, attirant l’attention du Gouvernement sur les risques de mesures de régulation excessives relatives au programme 146 Équipement des forces, eu égard aux engagements internationaux de la France ;

– l’autre relative à la mission Relations avec les collectivités territoriales, attirant l’attention du Gouvernement sur les risques de mesures de régulation excessives relatives au programme 119 Concours financiers aux collectivités territoriales et à leurs groupements, eu égard aux retards constatés dans la signature des arrêtés de subvention relatifs aux concours financiers de l’État.

La commission des finances du Sénat a émis un avis favorable sur le projet de décret d’avance, nonobstant diverses réserves.

Le décret d’avance a été ratifié par la première loi de finances rectificative pour 2017.

B. le dÉcret d’avance de novembre 2017

Le 21 novembre 2017, la commission des finances de l’Assemblée nationale a reçu du Gouvernement un projet de décret d’avance, pour un montant de 852,8 millions d’euros en AE et de 842,6 millions d’euros en CP.

ouvertures et annulations prévues par le décret

(en millions d’euros)

Source : projet de décret d’avance.

1. Les ouvertures de crédits

ouvertures de crÉdits par ordre dÉcroissant

(en millions d’euros)

N.B. : les additions tiennent compte des arrondis.

Source : projet de décret d’avance.

Le projet de décret d’avance procède à des ouvertures de crédits visant à financer les dépenses :

– de personnel du ministère de l’éducation nationale, à hauteur de 467,3 millions d’euros en AE et en CP, liées principalement à la transformation de contrats aidés en emplois d’accompagnants aux élèves en situation de handicap (AESH) ;

– des OPEX et OPINT, à hauteur de 237,8 millions d’euros en AE et en CP ;

– liées à l’hébergement d’urgence des personnes migrantes en Île-de-France, à hauteur de 65 millions d’euros en AE et en CP ;

– de personnel de la mission Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales, à hauteur de 24,8 millions d’euros en AE et en CP, afin de renforcer les moyens consacrés à la gestion de la crise sanitaire de l’influenza aviaire et au traitement des aides de la politique agricole commune (PAC) 2016 reporté sur l’exercice 2017 ;

– de personnel des missions Action extérieure de l’État et Aide publique au développement, à hauteur 22,6 millions d’euros en AE et en CP, du fait de la variation de l’effet change-prix sur l’indemnité de résidence à l’étranger versée aux agents en service à l’étranger ;

– résultant de l’épisode cyclonique Irma (aide d’urgence, réquisitions décidées localement, transports maritimes ou aériens, etc.), à hauteur de 14,7 millions d’euros en AE et en CP ;

– liées à des contentieux relevant du ministère de l’intérieur, à hauteur de 19,4 millions d’euros en AE et 9,2 millions d’euros en CP ;

– les dépenses de personnel de la mission Culture, à hauteur de 1,3 million d’euros en AE et en CP, liées à l’application du dispositif Sauvadet permettant de titulariser les agents contractuels et à la prise en charge des apprentis du ministère ([27]).

2. Les annulations de crédits

Les annulations de crédits proposées par le projet de décret d’avance sont réparties entre vingt-cinq missions budgétaires, soit un niveau moyen d’annulation de 34 millions d’euros en AE et en CP.

Toutefois, la mission Travail et emploi porte le quart des annulations de CP (212 millions d’euros), principalement en raison d’une sous-consommation des crédits relatifs à la prime à l’embauche pour les petites et moyennes entreprises par rapport aux anticipations du mois de juillet dernier.

Pour rappel, le précédent Gouvernement avait mis en place une prime à l’embauche, entre le 18 janvier 2016 et le 30 juin 2017, en faveur des entreprises de moins de 250 salariés. Celles-ci devaient recruter un salarié en contrat à durée indéterminée (CDI), en contrat à durée déterminée (CDD) de six mois et plus, en contrat de professionnalisation d’une durée supérieure ou égale à six mois ou transformer un CDD en CDI. Le salarié devait être rémunéré jusqu’à 1,3 fois le salaire minimum interprofessionnel de croissance (SMIC) ([28]). Ce dispositif incitatif prenait la forme d’une prime trimestrielle de 500 euros durant les deux premières années de contrat, soit un total de 4 000 euros. Le dispositif s’est éteint pour les embauches ou modifications de contrats réalisées à compter du 30 juin dernier, avec la possibilité pour les entreprises de déposer une demande de prime jusqu’au 31 décembre prochain.

La mission Justice porte un niveau élevé d’annulations de crédits (78 millions d’euros), dont 42 millions d’euros en CP sont permises par « des marges de manœuvre sur l’immobilier judiciaire » et « un pilotage des investissements informatiques », selon le rapport de motivation du projet de décret.

annulations de crÉdits par ordre dÉcroissant

(en millions d’euros)

N.B. : les additions tiennent compte des arrondis.

Source : projet de décret d’avance.

III. les dÉcrets d’annulation pris en 2017

En 2017, le Gouvernement a pris trois décrets d’annulation, dont un décret le 20 juillet 2017 portant sur des montants significatifs.

A. les décrets d’annulation portant sur des montants non significatifs

1. Le décret du 9 février 2017

Le décret du 9 février 2017 a procédé à l’annulation de crédits à hauteur de 36,7 millions d’euros en AE et 2,1 millions d’euros en CP ([29]).

annulations de crÉdits prévues par le décret d’annulation

(en euros)

Source : décret d’annulation.

2. Le décret du 8 août 2017

Le décret du 8 août 2017 a procédé à l’annulation de crédits à hauteur de 3,2 millions d’euros en AE et en CP ([30]).

annulations de crÉdits prévues par le décret d’annulation

(en euros)

Source : décret d’annulation.

B. le décret d’annulation du 20 juillet 2017

Dans le cadre de sa démarche de sécurisation de la gestion de l’exercice 2017 et de respect de l’objectif de déficit public inférieur à 3 % du PIB, le Gouvernement a pris un décret d’annulation à hauteur de 774,4 millions d’euros en AE et de 273,6 millions d’euros en CP ([31]).

annulations de crÉdits prévues par le décret d’annulation

(en euros)

Source : décret d’annulation.

Les annulations portant sur la mission Écologie, développement et mobilité durables ont principalement concerné, selon le rapport de motivation du décret, des crédits mis en réserve ou devenus sans emploi. Seul le programme 181 Prévention des risques a fait l’objet d’annulation de crédits résultant de marges de manœuvre offertes par le redéploiement de crédits discrétionnaires, à hauteur de 2,7 millions d’euros en AE et 2 millions d’euros en CP. Les annulations de crédits concernant le programme 203 Infrastructures et services de transport ont été permises, selon le rapport de motivation, pour partie par « une meilleure maîtrise des dépenses ».

Les annulations portant sur la mission Recherche et enseignement supérieur ont concerné des crédits mis en réserve pour 76 millions d’euros en AE et 72 millions d’euros en CP. La révision des engagements sur les dispositifs dédiés au secteur aéronautique a donné lieu à des annulations de crédits à hauteur de 54 millions d’euros en AE.

Enfin, les crédits de la mission Travail et emploi ont été annulés à hauteur de 252,5 millions d’euros en AE, au titre d’une révision du dispositif de l’aide à l’embauche et de la fin de celui-ci au 30 juin 2017.

IV. le recours significatif à la mise en réserve de crédits au cours de l’exercice 2017

Le Gouvernement a la possibilité de mettre en réserve des crédits, afin d’assurer « en exécution le respect du plafond global des dépenses du budget général voté par le Parlement » ([32]). Ces crédits sont indisponibles pour les gestionnaires de programmes, ils sont dits « gelés ».

A. Le niveau exceptionnellement élevé de la mise en rÉserve de crÉdits

1. Un taux exceptionnellement élevé de mise en réserve initiale des crédits

En 2017, le taux de mise en réserve des crédits a été maintenu à un niveau exceptionnellement élevé :

– 0,5 % des AE et des CP ouverts sur le titre 2 Dépenses de personnel ;

– et 8 % des AE et des CP ouverts sur les autres titres en moyenne sur l’ensemble des programmes dotés de crédits limitatifs, avec une possibilité de modulation en fonction de la nature des dépenses.

Compte tenu des modulations opérées sur certaines missions et certains programmes, le taux effectif de mise en réserve des crédits s’est élevé à 6,3 % sur les AE et à 6,7 % sur les CP hors dépenses de personnel et à 0,5 % sur les crédits relatifs aux dépenses de personnel ([33]).

Le taux de droit commun de 8 %, annoncé dans l’exposé général des motifs du projet de loi de finances pour 2017, est supérieur au seuil minimal fixé à 6 % par la loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 ([34]). Le taux de mise en réserve des crédits s’est accru au cours des dernières années, ce qui illustre la volonté de maîtrise des dépenses de l’État par le Gouvernement.

évolution du taux de mise en réserve

(en %)

Source : commission des finances.

Le Gouvernement a justifié ce niveau élevé de mise en réserve des crédits par « la poursuite des efforts de maîtrise stricte de la dépense publique » ([35]). Toutefois, le Rapporteur général souligne qu’un taux élevé de mise en réserve des crédits a pour effet de dénaturer l’autorisation parlementaire de dépenses votée dans le cadre de la loi de finances initiale.

Ainsi, il semble pleinement préférable de revenir à une pratique raisonnable de la mise en réserve des crédits, comme cela a été annoncé par l’actuel Gouvernement, avec un taux de mise en réserve fixé à 3 % pour les crédits autres que les dépenses de personnel. Le Rapporteur général se félicite de cette décision qui est un gage de visibilité et de sincérité budgétaire. La maîtrise de la dépense de l’État doit être mise en œuvre dès le stade de l’examen du projet de loi de finances et du vote de celui-ci par le Parlement.

Au titre de l’exercice 2017, le niveau initial de mise en réserve des crédits s’élève donc à 11,3 milliards d’euros en AE et 10,5 milliards d’euros en CP.

2. La reconduction du gel inédit des crédits reportés

Le précédent Gouvernement a décidé de geler les crédits reportés de l’exercice 2016 vers l’exercice 2017 ([36]), reprenant une mesure mise en place pour la première fois pour le report des crédits de l’exercice 2015 vers l’exercice 2016. Cette mesure complémentaire représente un dispositif généralisé dit de « surgel » des crédits.

Seul le programme 177 Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables a été exonéré de ce principe général de mise en réserve des reports de crédits.

Cette mesure représente un gel complémentaire de 1,7 milliard d’euros en AE et de 2,3 milliards d’euros en CP.

B. les mouvements relatifs aux crÉdits mis en rÉserve

Le tableau suivant permet d’observer les mouvements relatifs aux crédits mis en réserve.

Ainsi, le décret d’annulation, les décrets d’avance et le présent projet de loi de finances rectificative procèdent à l’annulation définitive de crédits, qui étaient déjà mis en réserve c’est-à-dire indisponibles pour les gestionnaires de programme.

À l’inverse, le Gouvernement peut décider de rendre de nouveau disponibles des crédits mis en réserve, via une mesure dite de « dégel » des crédits en cours de gestion.

Compte tenu de ces différents mouvements, le niveau de mise en réserve des CP s’élèverait à 8,3 milliards d’euros au 20 novembre 2017.

mouvements relatifs aux crédits mis en réserve

(en euros)

Source : Gouvernement.

V. les mouvements de crédits réalisés en fin de gestion 2017

Le tableau suivant retrace les différents mouvements de crédits intervenant en cours et en fin de gestion de l’exercice 2017.

En particulier, celui-ci illustre le niveau des crédits disponibles pour les responsables, c’est-à-dire non mis en réserve, par rapport aux crédits votés en loi de finances initiale et ouverts à la suite des reports de crédits ou issus de fonds de concours.

Ces éléments permettent de constater que le niveau des crédits effectivement disponibles apparaît globalement conforme au niveau des crédits votés en loi de finances initiale, avec des différences selon les missions budgétaires concernées.

Ainsi, la mission Outre-mer a un niveau de crédits effectivement disponibles inférieur de 10 % au niveau de crédits votés en loi de finances initiale. À l’inverse, la mission Immigration, asile et intégration présente un niveau de crédits supérieur de 30 % à celui voté en loi de finances initiale.

* hors réserve parlementaire et hors programme d’investissements d’avenir (PIA).

DT : décrets de transfert ; DV : décrets de virement ; LFR : loi de finances rectificative.

Source : Gouvernement.

FICHE N° 4 : LES DÉPENSES DE L’ÉTAT DANS LE CADRE DU PROJET DE LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE

Le présent projet de loi de finances rectificative prévoit une augmentation des dépenses de l’État (budget général et prélèvement sur recettes) de 2,5 milliards d’euros par rapport à la loi de finances initiale pour 2017.

I. une prÉvision d’augmentation des dÉpenses de l’État de 2,5 milliards d’euros par rapport À la loi de finances initiale

Le présent projet de loi de finances rectificative anticipe une augmentation du niveau de dépenses de l’État de 2,5 milliards d’euros par rapport à la loi de finances initiale pour 2017.

Cela résulte de deux mouvements contraires :

– une augmentation des dépenses du budget général de 4,8 milliards d’euros au cours de l’exercice (dont 3,4 milliards d’euros d’ouvertures de crédits au titre du présent projet de loi de finances rectificative, 1,7 milliard d’euros au titre de la prévision de consommation de reports de crédits, compensé par une annulation de crédits de 274 millions d’euros issue du décret d’annulation du 20 juillet dernier) ;

– et une diminution des dépenses relatives aux prélèvements sur recettes de 2,3 milliards d’euros.

l’Évolution des dÉpenses de l’État

(en milliards d’euros)

Source : présent projet de loi de finances rectificative.

Ainsi, l’exécution 2017 devrait s’établir en augmentation de 7,9 milliards d’euros par rapport à l’exécution 2016, soit une hausse de 2,1 %.

II. les mouvements de crÉdits prÉvus par le prÉsent projet de loi de finances rectificative

Le présent projet de loi porte différents mouvements de crédits sur le budget général, tant en ouvertures qu’en annulations. Au total, le présent projet de loi de finances rectificative ouvre pour un montant de 3,4 milliards d’euros de crédits de paiement (CP) par rapport à la loi de finances initiale pour 2017, hors mission Remboursements et dégrèvements.

OUVERTURES ET ANNULATIONS DE CRÉDITS sur le budget gÉnÉral

EN LFR de fin d’annÉe

(en millions d’euros, en crédits de paiement)

N.B. : hors mission Remboursements et dégrèvements.

Source : lois de finances rectificatives (LFR) de fin d’année pour les années 2007 à 2016 et présent projet de loi de finances rectificative.

Sur la période 2007-2016, les lois de finances rectificatives de fin d’année procédaient en moyenne à une ouverture nette de crédits de paiement de 1,5 milliard d’euros. À ce titre, le présent projet de loi de finances rectificative présente un niveau inédit d’ouverture nette de crédits de paiement.

solde des ouvertures et annulations de crÉdits en lfr de fin d’annÉe

(en millions d’euros)

N.B. : hors mission Remboursements et dégrèvements.

Source : lois de finances rectificatives (LFR) de fin d’année pour les années 2007 à 2016 et présent projet de loi de finances rectificative.

Les annulations nettes de crédits de paiement concernent seulement six missions du budget général (Culture, Écologie, développement et mobilité durables, Enseignement scolaire, Médias, livre et industries culturelles, Politique des territoires et Sport, jeunesse et vie associative). Les ouvertures nettes de crédits de paiement portent sur dix-neuf missions du budget général et cinq missions ont un niveau de crédits stable (Direction de l’action du Gouvernement, Gestion des finances publiques et des ressources humaines, Justice, Pouvoirs publics et Crédits non répartis). Les mouvements de crédits de paiement prévus par le projet de loi de finances rectificative seront détaillés dans les paragraphes suivants.

Évolution des crÉdits de paiement du budget gÉnÉral prÉvue par le plfr

(en euros, hors mission Remboursements et dégrèvements)

Source : loi de finances initiale pour 2017 et présent projet de loi de finances rectificative.

A. les ouvertures de crÉdits

1. Les augmentations de crédits significatives

a. L’augmentation de crédits relative à la mission Solidarité, insertion et égalité des chances (+ 1,2 milliard d’euros)

i. La dépense relative à la prime d’activité (+ 840 millions d’euros)

Le présent projet de loi de finances rectificative prévoit l’ouverture de crédits à hauteur de 841 millions d’euros en autorisations d’engagement (AE) et 840 millions d’euros de CP au titre de la prime d’activité. Cela est lié à la montée en charge du dispositif, dont le nombre moyen de bénéficiaires s’élèverait à 2,65 millions en 2017.

La loi de finances initiale pour 2017 avait estimé la dépense relative à la prime d’activité à 4,34 milliards d’euros, compte tenu d’une montée en charge du dispositif et une moyenne de 2,2 millions de foyers bénéficiaires sur le premier semestre 2016. Au total, la dépense relative à la prime d’activité s’élèverait à 5,18 milliards d’euros en 2017.

Selon l’étude d’impact de la loi relative au dialogue social et à l’emploi, 4 millions de foyers sont éligibles à la prime d’activité, soit 5,6 millions d’actifs et 11 millions de personnes au total, enfants compris ([37]).

Au titre de l’exercice 2018, le Gouvernement a relevé le niveau de crédits budgétaires destinés au financement de la prime d’activité à 5,14 milliards d’euros, soit un niveau proche de l’exécution prévue pour 2017. Cela résulte de la démarche d’amélioration de la sincérité budgétaire souhaitée par le Gouvernement. Toutefois, la prime d’activité fera l’objet d’une revalorisation de 20 euros de son montant forfaitaire à compter du 1er septembre 2018, pour les versements à partir d’octobre 2018.

ii. La dépense relative principalement à l’allocation aux adultes handicapés (+ 369 millions d’euros)

Le projet de loi de finances rectificative prévoit l’ouverture de crédits à hauteur de 337 millions d’euros en CP, au titre de l’allocation aux adultes handicapées (AAH). Celle-ci est liée à la dynamique de la dépense, du fait de la croissance naturelle du nombre d’allocataires.

La loi de finances initiale pour 2017 avait prévu 9,05 milliards d’euros au titre du financement de l’AAH, sur le fondement de l’évolution du nombre de bénéficiaires et des effets de la revalorisation annuelle de la prestation au 1er avril. Le nombre de bénéficiaires était estimé à 1 080 900 personnes au 31 décembre 2016, pour un montant moyen mensuel de l’allocation de 675 euros. Pour l’année 2017, le nombre de bénéficiaires est estimé à 1 113 000 personnes, pour un montant moyen mensuel de l’allocation de 675 euros. Au total, la dépense relative à l’AAH s’élèverait à 9,4 milliards d’euros en 2017.

Le projet de loi de finances pour 2018 prévoit un niveau de dépenses relatives à l’AAH de 9,7 milliards d’euros en 2018, conformément à l’objectif de mieux « budgéter » les dépenses dynamiques et intégrant la revalorisation exceptionnelle de la prestation à compter du 1er novembre 2018, portant à 860 euros le montant mensuel de prestation versée à partir de décembre 2018 pour une allocation à taux plein (soit un gain moyen de 48 euros mensuel).

Par ailleurs, le présent projet de loi de finances rectificative prévoit l’ouverture de 26 millions d’euros en CP au titre de la garantie de rémunération des travailleurs handicapés (GRTH) et de 6 millions d’euros en CP au titre de l’allocation supplémentaire d’invalidité (ASI), du fait de l’augmentation du nombre de bénéficiaires.

b. L’augmentation de crédits relative à la mission Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales (+ un milliard d’euros)

Le présent projet de loi de finances rectificative procède à l’ouverture de 828 millions d’euros en AE et un milliard d’euros en CP au titre de la mission Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales.

Cela résulte essentiellement du financement des apurements communautaires, qui représentent 721 millions d’euros en AE et en CP. Dans un souci de sincérité budgétaire, le projet de loi de finances pour 2018 prévoit, pour la première fois, une dotation dotée de 300 millions d’euros, destinée à financer les dépenses imprévisibles et en particulier les refus d’apurement communautaire.

Le projet de loi de finances rectificative prévoit également les ouvertures de crédits suivantes :

– 81,5 millions d’euros en AE et en CP au titre de la compensation de l’exonération de cotisations patronales ;

– 25,3 millions d’euros en AE et 160 millions d’euros en CP au titre des interventions de FranceAgriMer dans le cadre de la crise de l’influenza aviaire ;

– 41,7 millions d’euros en CP destinés à financer les paiements de mesures exceptionnelles dans le cadre des crises des filières du lait, de la viande bovine et des céréales.

Le décret d’avance du 20 juillet 2017 avait déjà procédé à l’ouverture de crédits à hauteur de 99 millions d’euros en AE et 101 millions d’euros en CP, au titre du financement des crises agricoles (influenza aviaire, tuberculose, salmonelles aviaires en élevage et Xylella Fastidiosa).

c. L’augmentation de crédits relative à la mission Engagements financiers de l’État (+ 371 millions d’euros)

La loi de finances initiale pour 2017 avait anticipé un niveau de charge de la dette et trésorerie de l’État de 41,5 milliards d’euros. Le présent projet de loi de finances rectificative relève le niveau de dépenses de 276 millions d’euros. Depuis 2012, le niveau de la charge de la dette de l’État avait toujours été sous-exécuté.

Charge de la dette et la trésorerie de l’État

(en milliards d’euros)

Source : lois de finances initiales et lois de règlement.

Le relèvement du niveau de la charge de la dette de l’État résulte d’une remontée de l’inflation en France et en zone euro plus rapide qu’anticipé. Cela renchérit la charge de la dette de l’État, malgré des taux d’intérêt encore inférieurs aux prévisions.

En outre, le présent projet de loi de finances rectificative prévoit l’ouverture de crédits à hauteur de 8,3 millions d’euros en AE et en CP au titre des dispositifs de garantie de l’accession sociale à la propriété, en raison d’une sinistralité supérieure aux prévisions.

Enfin, le présent projet de loi de finances rectificative procède à l’ouverture de 86,7 millions d’euros en AE et en CP au titre du Mécanisme européen de stabilité (MES). Il s’agit de la rétrocession des intérêts perçus en 2017 par la Banque de France sur le capital placé par le MES auprès de celle-ci, du fait du taux négatif appliqué à la facilité de dépôt (– 0,4 %). Cela résulte d’un engagement du ministre en charge de l’économie et des finances, formalisé dans une lettre signée en mai 2017, sous réserve d’un engagement similaire d’un autre État membre. Or, le ministre allemand a adressé une lettre fin septembre au MES, formalisant un engagement similaire de rétrocession des intérêts perçus du fait du capital placé par le MES auprès de la banque centrale nationale. À cette occasion, le programme concerné par cette ouverture de crédits est renommé Dotation au mécanisme européen de stabilité, dans la mesure où ces versements ne correspondent pas à une dotation en capital du MES (qui était l’ancien intitulé).

d. L’augmentation de crédits relative à la mission Travail et emploi (+ 188 millions d’euros)

Le présent projet de loi de finances rectificative prévoit l’ouverture de 548 millions d’euros en AE et 189 millions d’euros en CP, au titre du financement des contrats aidés, notamment dans le secteur non marchand. À l’été 2017, le nouveau Gouvernement a pris la décision de réduire le nombre de contrats aidés exécutés au cours de l’exercice par rapport au niveau d’exécution des années précédentes. Toutefois, la loi de finances initiale pour 2017 n’avait pas prévu un niveau suffisant de crédits budgétaires pour le financement de ces contrats, compte tenu du niveau de consommation de plus de 70 % de ces contrats durant le premier semestre 2017.

La loi de finances initiale pour 2017 a prévu un volant de 280 000 contrats aidés, dont 200 000 contrats d’accompagnement à l’emploi (CAE), 45 000 contrats initiative emploi (CIE) et 35 000 emplois d’avenir. Au total, le nombre d’entrées en contrats aidés devrait s’élever à 311 000 en 2017 ([38]), via l’abondement budgétaire prévu par le présent texte. Cela représente une baisse significative des entrées en contrats aidés par rapport aux exercices précédents. Sur la période 2007-2016, la moyenne annuelle des entrées en contrats aidés s’élevait à 458 000 personnes. Le niveau prévisionnel des entrées en contrats aidés pour 2017 représente ainsi une diminution de 32 % par rapport à cette moyenne.

Évolution du nombre de contrats aidÉs

(en nombre d’emplois)

nd : non détaillé.

N.B. : en exécution en 2007, la case CAE intègre également l’exécution des contrats d’avenir ; en exécution en 2016, il s’agit de la prescription et non pas du niveau de contrats signés.

Source : projets de lois de finances et projets de loi de règlement, annexes budgétaires.

Le coût budgétaire des contrats aidés a augmenté de 50 % entre 2008 et 2016, passant de 2,2 milliards d’euros à 3,3 milliards d’euros. La prévision de dépense budgétaire a souvent été sous-estimée de façon significative. Ainsi, la prévision de dépense s’élevait à 2,4 milliards d’euros en 2016, soit un niveau 27 % en deçà de l’exécution. En 2017, le niveau de financement a été fixé à 1,79 milliard d’euros en AE et 2,42 milliards d’euros en CP. In fine, le coût total devrait s’élever à 2,33 milliards d’euros en AE et 2,60 milliards d’euros en CP.

évolution des niveaux de contrats aidés en prévision et en exécution

(en millions d’euros)

np : non pertinent ; nc : non connu.

Source : Gouvernement.

Compte tenu du contexte de retour d’une croissance créatrice d’emplois, le Gouvernement a décidé de réduire de manière significative le nombre de contrats aidés, qui représentent un outil conjoncturel de lutte contre le chômage. Ainsi, il souhaite recentrer les emplois aidés vers le secteur non marchand et les personnes les plus éloignées du marché du travail pour lesquelles les actions de formation qualifiante ne constituent pas une solution immédiate ou suffisante.

Par conséquent, le projet de loi de finances pour 2018 prévoit le financement de 200 000 nouveaux contrats aidés, avec un niveau de dépenses prévisionnel de 765 millions d’euros en AE et 401 millions d’euros en CP.

e. L’augmentation de crédits relative à la mission Immigration, asile et intégration (+ 161 millions d’euros)

Le présent projet de loi de finances rectificative prévoit l’ouverture de crédits à hauteur de 167 millions d’euros en AE et 161 millions d’euros en CP.

Cette ouverture de crédits a deux objets :

– l’apurement de la dette de l’État à l’égard de Pôle Emploi, constituée au titre de l’allocation temporaire d’attente (ATA) ;

– et la couverture des dépenses liées à l’ATA, dont l’extinction est intervenue à compter du 1er septembre 2017 ([39]).

f. Les augmentations de crédits proportionnellement significatives aux missions Conseil et contrôle de l’État et Relations avec les collectivités territoriales

Les crédits de la mission Conseil et contrôle de l’État sont accrus de 15 millions d’euros en CP, afin d’abonder le compte d’affectation spéciale Gestion du patrimoine immobilier de l’État, qui portera l’opération d’acquisition du nouveau site du tribunal administratif de Marseille.

Le présent projet de loi de finances rectificative prévoit l’ouverture de crédits à hauteur de 50 millions d’euros pour la mission Relations avec les collectivités territoriales. Conformément au protocole conclu avec l’État, cela devrait financer la collectivité de Saint-Martin à la suite du passage de l’ouragan Irma, via le fonds d’urgence pour les départements.

2. Les augmentations de crédits non significatives

a. Les augmentations de crédits proportionnellement non significatives

Les crédits de la mission Égalité des territoires et logement sont accrus de 135 millions d’euros en AE et en CP par rapport à la loi de finances initiale, pour trois motifs principaux :

– à hauteur de 70 millions d’euros, en vue de financer les dispositifs d’hébergement d’urgence et de logement adapté ;

– à hauteur de 46 millions d’euros, afin d’assurer l’équilibre financier du Fonds national d’aide au logement (FNAL) en charge du financement des aides personnelles au logement ;

– et à hauteur de 19 millions d’euros, pour le remboursement par l’État de l’allocation de logement temporaire (ALT) à la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF).

Les crédits de la mission Défense sont accrus de 75 millions d’euros en AE et en CP, au titre du financement des opérations extérieures et intérieures. La loi de finances initiale avait provisionné 450 millions d’euros au titre des opérations extérieures et 30 millions d’euros pour les opérations intérieures. Le décret d’avance du 20 juillet dernier avait déjà ouvert des crédits supplémentaires à hauteur de 643 millions d’euros en AE et en CP pour le financement de ces opérations. Au total, le coût des opérations extérieures et intérieures devrait s’élever à 1,2 milliard d’euros en 2017.

Le Gouvernement a prévu de relever de manière progressive, 200 millions d’euros par an, la provision au titre des opérations extérieures jusqu’en 2020. Ainsi, le projet de loi de finances pour 2018 prévoit une dotation initiale de 650 millions d’euros.

Les crédits de la mission Recherche et enseignement supérieur sont accrus de 75 millions d’euros en AE et en CP, au titre d’un redéploiement de crédits prévus dans le cadre du programme d’investissements d’avenir (PIA). Ainsi, les crédits sont transférés de l’action Véhicule du futur portée par l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME) au titre de la mission Écologie, développement et mobilité durables vers l’action Equipex portée par l’Agence nationale de la recherche (ANR).

Les crédits de la mission Sécurités sont accrus de 22,6 millions d’euros en AE et 19,3 millions d’euros en CP, sur le programme Sécurité civile, afin de financer les surcoûts liés au nombre élevé de feux de forêt en 2017 et à la survenance de l’ouragan Irma.

Le présent projet de loi de finances rectificative prévoit également des ouvertures de crédits proportionnellement non significatives sur quatre autres missions budgétaires (Administration générale et territoriale de l’État, Économie, Outre-mer, Régimes sociaux et de retraite).

b. Les augmentations de crédits modestes

Par ailleurs, le projet de loi de finances rectificative prévoit un certain nombre d’augmentations nettes de crédits pour des montants modestes :

– Action extérieure de l’État (+ 12 500 euros) ;

– Aide publique au développement (+ 5 500 euros) ;

– Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation (+ 15 000 euros) ;

– Santé (+ 8 000 euros).

Les motifs d’ouverture de crédits de paiement pour ces missions sont relatifs à la réimputation de crédits et n’appellent pas de commentaires supplémentaires.

B. les annulations de crÉdits

Pour rappel, aux termes de l’article 14 de la LOLF ([40]), « les crédits dont l’annulation est proposée par un projet de loi de finances rectificative sont indisponibles pour engager ou ordonnancer des dépenses à compter de son dépôt jusqu’à l’entrée en vigueur de ladite loi ou, le cas échéant, jusqu’à la décision du Conseil constitutionnel interdisant la mise en application de ces annulations ».

Le présent projet de loi de finances rectificative prévoit une annulation de crédits de la mission Enseignement scolaire à hauteur de 8,1 millions d’euros en AE et en CP. Cela illustre un redéploiement de crédits PIA de l’action Innovation numérique pour l’excellence éducative vers l’action Fonds national pour la société numérique portée par la mission Économie. Celle-ci doit financer les établissements scolaires sélectionnés dans le cadre de l’appel à projets « Collèges numériques ruraux ». Compte tenu de l’ouverture de crédits de 7 500 euros, l’annulation nette de crédits de la mission s’élève à 8,09 millions d’euros en AE et en CP.

Les crédits de la mission Écologie, développement et mobilité durables font l’objet d’une annulation à hauteur de 75 millions d’euros en AE et en CP. Celle-ci résulte d’un redéploiement de crédits PIA depuis l’action Véhicule du futur portée par l’ADEME vers l’action Equipex portée par l’ANR pour le financement des projets Microcarb et Polarpod. Le projet Microcard a pour objet de cartographier, à l’échelle planétaire, les sources et puits du principal gaz à effet de serre : le dioxyde de carbone (CO2). À ce titre, le Centre national d’études spatiales (CNES) devrait lancer un micro-satellite en 2020. Le projet Polar Pod vise à concevoir un engin hybride proche d’une plate-forme pétrolière offshore, destiné à dériver dans les courants autour de l’Antarctique pour des circumnavigations durant un à deux ans avec un équipage à bord. Ce projet devrait permettre de collecter des données sur les phénomènes océanographiques extrêmes. Compte tenu de l’ouverture de crédits de 6 000 euros en AE et de 70,006 millions d’euros en CP, l’annulation nette de crédits de la mission s’élève à 74,99 millions d’euros en AE et à 4,99 millions d’euros en CP.

Le projet de loi prévoit une annulation de crédits de 293 141 euros en AE et en CP au sein de la mission Politiques des territoires, relevant intégralement de dépenses de personnel au regard de la consommation attendue de la masse salariale. Compte tenu de l’ouverture de crédits de 20 000 euros, l’annulation nette de crédits de la mission s’élève à 273 141 euros.

Le projet de loi prévoit une annulation de crédits mis en réserve de la mission Médias, livre et industrie culturelles à hauteur de 242 892 euros en AE et en CP. Cette annulation de crédits résulte d’un ajustement de la trajectoire de consommation de la mission et en particulier du programme 334 Livre et industries culturelles. La loi de finances initiale avait doté ce programme de 293 millions d’euros en AE et en CP, dédiés à la politique en faveur du livre et de la lecture et en faveur du domaine de la musique enregistrée.

Le projet de loi prévoit une annulation de crédits de 1,1 million d’euros en AE et de 892 997 euros en CP au sein de la mission Sport, jeunesse et vie associative. La motivation de l’annulation annexée au projet de loi précise que celle-ci résulte « notamment de la maîtrise accrue de certaines dépenses d’intervention sur le programme ». Compte tenu de l’ouverture de crédits de 809 390 euros, l’annulation nette de crédits de la mission s’élève à 247 443 euros en AE et à 83 607 euros en CP.

Le projet de loi prévoit une annulation de crédits de 38 000 euros en AE et en CP au sein de la mission Culture, au titre de la réimputation de crédits. Compte tenu de l’ouverture de crédits de 34 123 euros, l’annulation nette de crédits de la mission s’élève à 3 877 euros en AE et en CP.

AUDITION DE M. GÉRALD DARMANIN, MINISTRE DE L’ACTION ET DES COMPTES PUBLICS

La commission entend M. Gérald Darmanin, ministre de l’action et des comptes publics, sur le projet de loi de finances rectificative pour 2017.

M. Gérald Darmanin, ministre de l’action et des comptes publics. Monsieur le président, monsieur le Rapporteur général, mesdames et messieurs les députés, il est de tradition que le Gouvernement vous présente immédiatement après son adoption en Conseil des ministres le texte du collectif budgétaire. J’ai donc l’honneur de vous le présenter.

Je soulignerai trois points.

Premièrement, ce projet de loi de finances rectificative comporte des articles budgétaires qui « sincérisent » un peu plus le budget de la nation. Dans le rapport qu’elle a remis au lendemain de l’élection présidentielle, la Cour des comptes a constaté 7 milliards d’euros de sous-budgétisation, d’« insincérisation ». Aujourd’hui, avec ce texte, nous arrivons au terme de la budgétisation de ces 7 milliards d’euros : 4 milliards d’euros, cet été, de « refroidissement » de la dépense et de décret d’avance ; 850 millions d’euros de réouverture de crédits, dans un deuxième décret d’avance, pour les opérations extérieures comme pour les dépenses de titre 2 de l’éducation nationale ; 3 milliards d’euros de crédits dans ce PLFR. Nous aurons donc ainsi achevé la sincérisation du budget de cette année, avec l’espoir que les hypothèses retenues par le Gouvernement – une croissance de 1,7 % du PIB et des déficits publics de 2,9 points de PIB – se vérifieront, pour que nous puissions, avec des déficits constatés inférieurs à 3 % du PIB au début de l’année prochaine, sortir de la procédure dite « de déficit excessif », nonobstant nos efforts en faveur d’Areva et la mauvaise nouvelle de l’annulation de la taxe de 3 % sur les dividendes. Je ne reviens pas sur le premier PLFR, que vous avait présenté Bruno Le Maire.

Deuxièmement, la présentation de ce PLFR est peut-être le moment de faire le point sur le pilotage des finances publiques. Il y a deux bonnes nouvelles, une incertitude et une mauvaise nouvelle. Du côté des bonnes nouvelles, nous constatons une augmentation des recettes de taxe sur la valeur ajoutée (TVA), autour de 1,5 milliard d’euros d’ici à la fin de l’année, et un prélèvement sur recettes au profit de l’Union européenne moindre que prévu – en fait, une partie des crédits européens n’ont pu être dépensés. Je mets évidemment de côté la très mauvaise nouvelle de cette surtaxe de 5 milliards d’euros dont votre assemblée a déjà largement délibéré. L’incertitude porte sur le produit de l’impôt sur les sociétés : nous n’en connaissons pas encore le montant. Enfin, mauvaise nouvelle pour les deniers publics – mais peut-être est-ce une bonne nouvelle pour l’économie –, les dépenses des collectivités locales connaissent une hausse importante. Sans doute le cycle électoral les a-t-il poussées à investir, notamment dans des équipements municipaux ou intercommunaux. Avec le desserrement, au cours de la dernière année du quinquennat précédent, des contraintes pesant sur elles, cela aura contribué à des dépenses manifestement plus élevées et pesé sur nos comptes publics.

Enfin, ce PLFR comporte une vingtaine d’articles fiscaux. Le principal volet, à propos duquel nous avons déjà eu des débats très importants, est le prélèvement à la source. Je m’étais engagé à commander un rapport commun au cabinet privé Mazars et à l’Inspection générale des finances sur la phase de test. Il vous a été envoyé avec quelques jours de retard, je m’en excuse, mais il est désormais accessible à tout un chacun. Concrètement, ont aussi été étudiées les hypothèses alternatives que vous m’avez demandé d’étudier, notamment la « mensualisation contemporaine », qui se distingue du prélèvement à la source tel que le précédent gouvernement l’avait imaginé.

Je reviens simplement sur un point qui ne fait plus débat. Le rapport de l’Inspection générale souligne à quel point il était important de procéder à ce report : l’accident industriel était possible, malgré le très important travail des agents de la direction générale des finances publiques (DGFiP), car, évidemment, le prélèvement à la source est complexe et pose de nombreuses questions – pour les collecteurs, pour les contribuables et pour l’administration. Il s’agit ici de confirmer sa mise en œuvre le 1er janvier 2019, moyennant quelques aménagements. Le coût de lancement a notamment été évalué à 300 ou 400 millions d’euros pour les collecteurs, et non pas à plus de 1 milliard ou 1,5 milliard d’euros – j’ai même entendu le montant de 2 milliards d’euros dans un débat. Le Gouvernement sera ouvert aux amendements de tous les groupes politiques visant à ce que ce soit encore plus simple, notamment pour les collecteurs et les entreprises, et il prendra sa part de ce coût, notamment en ce qui concerne la communication. La simplification de la déclaration sociale nominative concernera 100 % des entreprises – nous sommes actuellement aux alentours de 95 ou 96 % –, et le montant des amendes infligées en cas de manquement est réduit de moitié, ce qui répond à une demande des chefs d’entreprise. J’imagine que nous aurons l’occasion d’y revenir, notamment dans l’hémicycle.

Est également prévue une exonération fiscale pour le bassin minier, territoire particulier de la région des Hauts-de-France. Nous tenons là une promesse électorale du Président de la République. Ce sont 150 communes qui en bénéficieront.

Par ailleurs, nous octroyons des garanties qui concrétisent notre engagement en vue des Jeux olympiques et paralympiques de 2024, de même qu’en matière de politique du logement – au profit de la Caisse des dépôts et consignations, au titre des versements à venir d’Action Logement services visant à compenser le coût de la bonification de prêts accordés aux bailleurs sociaux.

Pour l’éducation nationale, le PLFR tend à modifier les conditions d’attribution des aides versées par le Fonds de soutien au développement des activités périscolaires, pour en réserver le bénéfice aux communes ayant maintenu une organisation hebdomadaire du temps scolaire sur neuf demi-journées d’enseignement par semaine ou huit demi-journées comprenant cinq matinées. Il est assez logique de le réserver à ceux qui doivent assumer des dépenses, c’est de la bonne gestion publique.

Enfin, un certain nombre de dispositions fiscales visant à lutter contre la fraude ou certains abus étaient envisagées par le Gouvernement et l’administration dès le début du quinquennat – elles ne trouvent pas leur source dans l’affaire dite des Paradise Papers.

M. le président Éric Woerth. Monsieur le ministre, en cette fin d’exécution budgétaire, les dépenses sont plus élevées qu’en loi de finances initiales (LFI). Vous évoquiez un effort de 850 millions d’euros, mais, par rapport à la LFI, c’est clair : il y a 3 milliards d’euros de dépenses supplémentaires. Et le déficit de l’État reste extrêmement important, malgré la bonne surprise du montant moindre que prévu du prélèvement sur recettes de l’Union européenne et environ 1,5 milliard d’euros de recettes fiscales supplémentaires – 1 milliard d’euros de TVA et environ 800 millions d’euros de taxe intérieure sur la consommation des produits énergétiques (TICPE). C’est réellement préoccupant. À un moment où la dépense devrait être tenue, elle reste manifestement très difficile à maîtriser.

Un mot, quand même, sur l’attitude du Gouvernement. Par l’article 24, vous divisez par deux les intérêts moratoires et les intérêts de retard. C’est ce qu’avaient proposé Gilles Carrez et d’autres membres de l’opposition, et qui avait été refusé – pas le siècle dernier, mais la semaine dernière ! S’il s’agit d’avoir une attitude constructive – je ne donne aucune connotation politique à ce terme –, cela doit fonctionner dans les deux sens. Membres de l’opposition, nous pouvons voter des dispositifs proposés par la majorité ; cela ne me pose aucune difficulté. Symétriquement, il devrait être possible au Gouvernement d’accepter des amendements qui ne sont manifestement pas contraires à son point de vue, puisque, dix jours plus tard, les dispositions qu’ils visaient à introduire sont l’objet d’un article du PLFR.

La France, nous pouvons nous en féliciter, bénéficie d’une période très favorable de croissance. On dit souvent : « Nous faisons ce que vous n’avez pas fait auparavant ». Je rappelle cependant que, pour notre part, nous avons connu, sous le Président Sarkozy, une récession de presque 3 %. Aujourd’hui, nous connaissons une croissance de 1,8 %. C’est légèrement en deçà de la moyenne européenne, mais la France retrouve des couleurs. Elle a mis du temps – c’est une forme d’héritage –, mais elle retrouve des couleurs. Cela se traduit dans les recettes fiscales comme dans les recettes de cotisations sociales. On le voit bien avec votre prévision d’une hausse d’environ 3,5 % de la masse salariale : les différences sont colossales entre une récession et 1,8 % de croissance. Ce sont 50 ou 60 milliards d’euros de recettes supplémentaires ! Évidemment, cela facilite les choses. Je le dis pour souligner que, selon le Haut Conseil, l’effort structurel prévu et consolidé dans ce texte n’est pas conforme aux règles européennes : il est inférieur à l’effort structurel de 0,5 point de PIB demandé. C’est très préoccupant. Dans une période où la croissance faciliterait la réforme, l’effort structurel n’est pas au rendez-vous. C’est un temps un peu perdu, alors que la croissance est un formidable facilitateur de réformes !

Je regrette la mise en place du prélèvement à la source, mais nous avons déjà eu ce débat. Il me semble effectivement nécessaire de supprimer l’année de décalage entre les revenus et l’impôt, mais on pouvait procéder autrement et ne pas mettre cela à la charge des entreprises en créant des tensions salariales inutiles.

Dernier point, les intérêts de la dette ne sont plus la cause de bonnes surprises. C’était toujours le cas ces dernières années. Aujourd’hui, cela ne l’est pas, probablement pour des raisons liées à l’inflation. À l’heure où le Haut Conseil des finances publiques considère que nous n’en sommes pas encore à la stabilisation de la dette française et qu’il faut aller plus loin, considérez-vous, monsieur le ministre, qu’il ne faut plus espérer de bonnes surprises en matière de dette ? En ce qui concerne l’impôt sur les sociétés, le montant inscrit en loi de finances initiales était inférieur d’environ 4 milliards d’euros, mais l’écart s’explique sans doute par la surtaxe de l’impôt sur les sociétés. N’attendez-vous donc aucune bonne surprise du dernier acompte de l’impôt sur les sociétés ? L’économie est pourtant en bonne santé.

Dernier point, pourquoi modifiez-vous le niveau des déficits prévus pour 2018, passant de 2,6 % du PIB à 2,8 % ? Dans une période de croissance, si l’on en croit le consensus des économistes, nous devrions engranger des recettes supplémentaires. Or, selon le Haut Conseil, vous avez une vision plutôt prudente des recettes. La mauvaise nouvelle de la seconde part du remboursement de la taxe sur les dividendes devrait pouvoir être absorbée par des recettes supplémentaires, et des efforts supplémentaires en matière de dépenses.

M. le ministre. Il est toujours difficile, ce n’est un scoop pour personne, de réduire les dépenses. Vous constaterez cependant que nous remédions aux 7 milliards d’euros de sous-budgétisation et d’insincérité de la loi de finances initiale par 5 milliards d’euros d’économies, qui sont gagées – c’est au motif de ces biais d’insincérité que le Sénat avait refusé d’examiner le budget. Nous savons très bien à quel point les choses sont compliquées ; cela nous a été assez reproché cet été. Le Gouvernement a fait un effort extrêmement important, sans collectifs, sans alourdir la fiscalité – c’était bien le moins que nous devions aux Français. Pour la première fois, nous refusons de céder à cette facilité, et nous revenons à un budget plus sincère.

En ce qui concerne les intérêts moratoires, il n’y a aucune mauvaise manière de la part du Gouvernement, notamment pas à l’égard de Gilles Carrez. À la vérité, monsieur le président, j’ai proposé cette mesure dans le cadre du texte sur le droit à l’erreur, dont l’examen est prévu à la fin du mois de novembre. Au moment où M. Carrez déposait son amendement sur le premier projet de loi de finances rectificative, la disposition par laquelle nous divisons par deux le taux de ces intérêts était soumise à l’examen du Conseil d’État. Pour tout dire, nous aurions voulu que cette division par deux s’applique aussi aux intérêts dus à raison de l’annulation de la taxe sur les dividendes, mais le Conseil d’État l’a refusé. Il n’aurait pas été très intelligent de nous exposer au risque d’une censure ultérieure, il ne s’agissait pas de refuser d’être constructif, et je partage volontiers la paternité de cette très bonne idée avec tous ceux qui y souscrivaient. J’associe bien volontiers Gilles Carrez, vous-même, monsieur le président, Mme Rabault et tous ceux qui le souhaitent à cette mesure.

Quant au projet de loi de finances pour 2018, j’appelle simplement l’attention sur certains décalages entre les cénacles où nous discutons et la réalité concrète. La majorité sénatoriale, qui pouvait amender le texte du Gouvernement de manière constructive, a refusé la surtaxe proposée par le ministre de l’économie et des finances à la suite de l’annulation de la taxe de 3 % sur les dividendes. Elle a donc voté un projet de loi de finances avec un déficit de 3,2 % du PIB, dont elle s’accommode. Paraphrasons le titre du journal Hara-Kiri à la suite de la mort du général de Gaulle : « Bal tragique au Sénat : quatre heures de discussion, six milliards d’euros de dépenses en plus ! » Ce sont évidemment les mêmes qui prétendaient au début de la discussion que nous ne faisions pas assez d’efforts, notamment en ce qui concerne la sécurité sociale. C’est un jeu politique, certes, mais force est de constater que l’esprit constructif n’est pas forcément au rendez-vous. Cela pourrait démoraliser le ministre des comptes publics, mais il reprend son bâton de pèlerin pour venir devant vous.

Quant à la dette ou à l’impôt des sociétés, en effet, le Gouvernement fait le choix de la responsabilité et de la prudence. Si nous nous étions laissés emporter par notre enthousiasme, vous nous l’auriez sans doute reproché, monsieur le président. Le souci du Gouvernement depuis six mois est de montrer que les chiffres qu’il donne, aux interlocuteurs européens rencontrés, à vous-mêmes, monsieur le président et monsieur le Rapporteur général, ainsi qu’au Rapporteur général du budget au Sénat, sont le plus sincère possible. La prudence n’est en aucun cas un manque d’optimisme.

M. le président Éric Woerth. Certes, mais cela n’empêche pas le volontarisme. Pourquoi passer de 2,6 % à 2,8 % pour revenir ensuite, éventuellement, dans des circonstances favorables, à 2,6 % ? Cette manière de faire n’est probablement pas la bonne. La sincérisation, c’était plutôt d’engranger les fruits de la croissance.

M. Joël Giraud, Rapporteur général. Je ferai tout d’abord quelques remarques sur la forme.

Le PLFR de fin d’année concourt effectivement à la sincérisation du budget. Sur le plan budgétaire, il est donc effectivement toujours très utile. Cependant, sur le plan des mesures fiscales et législatives, il n’est jamais discuté dans des conditions tout à fait satisfaisantes, son examen est enserré dans des délais toujours très contraints, qui ne s’appliquent à aucun autre texte, sauf les textes relatifs à l’état d’urgence, tout de même d’une autre nature. Pourtant, à Bercy, la plupart des dispositions fiscales et législatives sont « dans les tuyaux » depuis quelques semaines ou quelques mois ! Sans renoncer à cette pratique du PLFR de fin d’année, il serait pour le moins souhaitable que les projets d’articles soient communiqués en amont à la commission des finances, de façon que nous puissions travailler.

Cette remarque était valable sous les précédentes législatures, elle le demeure. Je tiens à la qualité du travail fourni par notre assemblée.

Quant aux aspects budgétaires du PLFR, la croissance et les recettes se révèlent bien meilleures que prévu. Le Haut Conseil des finances publiques avait pourtant jugé optimiste la prévision du précédent gouvernement, et la Cour des comptes avait relevé, peut-être à tort, un risque de surestimation des recettes de TVA dans son audit du mois de juin. Pouvez-vous nous indiquer, monsieur le ministre, à combien vous évaluez les recettes supplémentaires dues au retour de la croissance ? Le Haut Conseil considère à ce propos que quelques bonnes surprises sont à prévoir et que les recettes pourraient être supérieures à ce que vous prévoyez. Pouvez-vous nous communiquer un ordre de grandeur ?

Le Haut Conseil estime que « sous réserve des incertitudes relatives au traitement de certaines opérations en comptabilité nationale portant sur des montants élevés, la prévision de déficit public de 2,9 points de PIB est plausible ». Pouvez-vous nous donner plus de précisions sur ces incertitudes qui subsistent ? Je pense surtout à la comptabilisation de la restructuration de la filière nucléaire. En sait-on davantage sur le coût en comptabilité nationale de la recapitalisation d’Areva ?

J’en viens aux questions fiscales. Monsieur le président, j’aurais volontiers donné, à titre personnel, un avis favorable à l’amendement de nos collègues s’il avait porté non seulement sur les intérêts dus par l’État mais aussi sur ceux dus par les contribuables… C’était ce qui me préoccupait personnellement, et c’est à ce titre que je me suis prononcé contre l’amendement. Cela étant, quel sera l’impact budgétaire de la division par deux de ces taux ? Ma question porte sur l’impact consolidé, la perte de recettes s’agissant des intérêts de retard dus par les contribuables et le gain s’agissant des intérêts moratoires dus par l’État.

En ce qui concerne plus particulièrement les réclamations portant sur la contribution de 3 %, sur combien d’entre elles et sur quel volume d’intérêts moratoires, la division par deux du taux pourra-t-elle porter ? Quelle économie en résultera ?

Pouvez-vous, monsieur le ministre, faire le point sur les conditions de préparation du prélèvement à la source, notamment la phase de préfiguration qui est envisagée, ainsi que sur la portée des aménagements et simplifications apportés à la suite de ce rapport devenu notre livre de chevet ?

Les premiers échanges automatiques d’informations à des fins fiscales entre une cinquantaine de pays ont dû intervenir à compter du mois de septembre dernier, en application de l’accord de Berlin. Pouvez-vous nous livrer un premier retour d’expérience ? Sur le même sujet, la mise en œuvre de l’accord dit « FATCA » (Foreign Account Tax Compliance Act) depuis le mois de septembre 2015, a-t-elle donné lieu à la transmission d’informations par les États-Unis, au titre de la réciprocité ?

Un nouveau dispositif d’exonérations zonées est prévu, cette fois pour les bassins urbains à dynamiser. Disons-le très honnêtement : les exonérations zonées se multiplient et parfois se chevauchent. Ne serait-il pas opportun de remettre à plat ces dispositifs afin d’en conserver l’efficacité tout en évitant les doublons éventuels, dans un souci d’efficience des politiques publiques et de la dépense publique ? Je vous avoue très sincèrement que nous sommes un certain nombre à ne plus nous y retrouver.

Enfin, le projet de loi pour un État au service d’une société de confiance – le fameux projet de loi sur le droit à l’erreur auquel vous tenez beaucoup – a recueilli l’avis favorable du Conseil national d’évaluation des normes. Y aura-t-il un projet de loi spécifique sur le droit à l’erreur en matière fiscale et douanière, comme vous l’aviez annoncé dans le journal Les Échos au mois de juin dernier, et ce projet de loi contiendra-t-il une disposition sur les intérêts de retard ?

M. le ministre. On ne connaît pas précisément l’impact qu’aura la baisse du taux légal sur le montant des intérêts de retard. Je puis seulement vous dire que 800 millions d’euros d’intérêts de retard ont été notifiés en 2016. La baisse du taux d’intérêt moratoire permettra de réduire de plusieurs dizaines de millions d’euros les intérêts moratoires versés au cours des prochaines années, intérêts moratoires qui sont le pendant des intérêts de retard versés par le contribuable. Si l’État vous devait de l’argent, avec un taux 4,8 %, c’était un bon placement…

Quid des recettes supplémentaires dues à la croissance ? Nous sommes prudents mais la révision de 0,1 point des hypothèses de croissance et une masse salariale plus dynamique permettent effectivement d’engranger plus de cotisations sociales, monsieur le président. Il faut dire que nous payons aussi, en LFI 2017, les conséquences de l’augmentation de la valeur du point d’indice.

Les droits de mutation à titre onéreux ont progressé de 17 %, même si les disparités entre départements sont extrêmement importantes.

M. Pierre Cordier. Les mineurs isolés, eux, sont partout.

M. le ministre. Le problème se pose partout, certes, même si certains départements sont plus touchés que d’autres. Le Président de la République lui-même l’a encore évoqué hier, lors d’un déplacement dans un très beau département que je connais bien.

La TVA, notre première recette, connaît une progression dynamique, avec une hausse de 5,1 % des recettes nettes.

Les incertitudes sont de deux ordres. Elles concernent Areva et la taxe à 3 %.

En ce qui concerne Areva, on peut distinguer deux opérations : une opération de défaisance d’un peu plus de 2 milliards d’euros, qui concerne effectivement la recapitalisation d’Areva avec des fonds publics, déjà comptabilisée dans ce que nous présentons ; une opération avec des investisseurs privés, pour environ 3 milliards d’euros, dont 2,5 milliards d’euros souscrits par l’État. À notre sens, ils n’ont pas à être comptabilisés dans le déficit – et nous nous fondons sur des arguments juridiques. Nous avons compté la première de ces deux opérations, l’incertitude repose sur la seconde. Nous serions très surpris qu’il en soit décidé différemment. Nous sommes confiants.

Le second sujet est celui de la taxe à 3 %. Il serait très étonnant que tous les remboursements soient comptabilisés dès cette année dans le déficit car, pour cela, il faudrait que toutes les entreprises concernées aient fait leur demande, ce qui est loin d’être le cas. Le ministre de l’économie et des finances a présenté un texte très sincère vis-à-vis de la Commission européenne et, si nous devions avoir des surprises à ce sujet, elles ne sauraient être que désagréables et incompréhensibles.

Je comprends que vous vous interrogiez au sujet des exonérations zonées, et je pense qu’il appartient au Parlement, en l’occurrence à la commission des finances, de procéder au travail d’évaluation que vous avez évoqué – bien entendu, l’État vous fournira pour cela tous les éléments qui pourraient vous être utiles. De mémoire, je dirai qu’il y a huit zones franches fiscales confrontées à des difficultés particulières. Constatant que, dans le bassin minier, une centaine de communes bénéficient actuellement de dispositifs parfois contradictoires, nous proposons que 150 communes bénéficient désormais d’un dispositif unifié. Le rapport que pourrait établir votre commission serait sans doute de nature à aider le Gouvernement à mettre un peu d’ordre dans ces zones franches fiscales, tout en conservant ce qui constitue un précieux outil d’aménagement du territoire.

Pour ce qui est du prélèvement à la source, indépendamment de l’important travail réalisé par la DGFiP, mais aussi par les collecteurs – entreprises et administrations – ayant pris part à la phase d’expérimentation – qui, à mon sens, doit se poursuivre au sein de l’administration sous la forme de tests à blanc durant l’année 2018 –, qui s’est accompagné d’une campagne de communication, je voudrais répondre par anticipation à une question que M. de Courson ne va certainement pas manquer de me poser au sujet du crédit d’impôt, puisqu’il l’a déjà fait cet été dans l’hémicycle : une mission a été lancée, portant notamment sur les services à la personne, et dont les conclusions nous seront communiquées avant la mise en place du prélèvement à la source.

Enfin, vous m’avez demandé si la mise en œuvre de l’accord FATCA avait donné lieu à la transmission d’informations de la part des États-Unis. Je vous précise que les États-Unis ont effectivement communiqué à la France des informations portant sur 55 000 comptes bancaires, dont plus de 36 000 détenus par des personnes physiques. Parmi ces comptes, seuls 6 000 contribuables français ont pu être identifiés de façon fiable, ce qui illustre les difficultés auxquelles l’administration fiscale est fréquemment confrontée dans ce domaine, et qui nécessiteront que nous apportions des améliorations aux processus existants. De nouvelles informations, reçues en octobre dernier, sont en cours d’exploitation ; il est un peu tôt pour que je vous en parle aujourd’hui, mais je vous invite à me réinterroger prochainement sur ce point.

Mme Amélie de Montchalin. Je veux d’abord saluer, comme l’a également fait le Haut Conseil des finances publiques, le travail accompli par l’exécutif en termes de prudence et de plausibilité des hypothèses retenues. C’est un soulagement de voir que ce Gouvernement préfère le sérieux et la consolidation des acquis au volontarisme rhétorique de fin d’année qui prévalait jusqu’alors, consistant à obtenir des effets d’annonces en lançant des chiffres exagérément optimistes.

Pour ce qui est des investissements des collectivités locales, nous tenons pour une bonne nouvelle qu’ils soient en légère hausse, après avoir été en forte baisse durant des années. Cela pourrait être le signe d’un certain retour de la confiance manifestée par les élus locaux face à nos nouvelles méthodes de travail, notamment la contractualisation. Partagez-vous cette impression, et pouvez-vous nous donner quelques détails au sujet des investissements, afin de nous montrer qu’ils correspondent bien à des dépenses en faveur de la croissance et des infrastructures, ayant vocation à bénéficier à nos concitoyens sur le long terme ?

Si la Grèce est sortie en septembre dernier de la procédure de déficit excessif engagée contre elle en 2009 par la Commission européenne, la France est toujours sous le coup de cette procédure, aux côtés du Royaume-Uni et de l’Espagne. Or cette situation met à mal la parole de notre pays au niveau européen sur plusieurs sujets majeurs pour notre économie, ainsi que notre compétitivité et notre capacité à négocier des accords commerciaux. La France a besoin d’être reconnue comme un pays sérieux, et nous nous félicitons de voir que les efforts accomplis par notre commission en ce sens semblent sur le point d’être couronnés de succès.

Enfin, reprenant ce que notre groupe a dit dans une tribune publiée ce matin dans Les Echos.fr, mais aussi vos propres déclarations de la semaine dernière, monsieur le ministre, je voudrais dire un mot au sujet des améliorations qui pourraient être apportées à nos méthodes de travail, notamment dans le cadre de l’examen des projets de lois de finances rectificatives. À notre sens, le sérieux exige que nous sortions d’un processus budgétaire trop souvent marqué par la surprise – bonne ou mauvaise. Nous estimons que davantage de temps devrait être consacré à la préparation des lois budgétaires – en bonne intelligence avec l’opposition, dans la mesure du possible – et que nous devrions faire en sorte d’assurer, tout au long de l’année, un meilleur suivi des dépenses et des recettes, afin de travailler à obtenir un meilleur alignement entre la vision strictement budgétaire et la vision politique.

La dépense publique doit permettre d’obtenir des résultats, et tout ce que nous pourrons faire au cours de l’année qui vient pour améliorer le suivi des mesures budgétaires, notamment dans le cadre de la loi de règlement – ce qui implique une meilleure répartition du temps parlementaire sur l’année – sera bienvenu. Nous allons faire des propositions en ce sens, et souhaitons connaître votre point de vue à ce sujet.

Mme Marie-Christine Dalloz. Dans son avis, le Haut Conseil des finances publiques insiste sur l’effort structurel à accomplir pour répondre aux engagements européens et sortir de la procédure de déficit excessif, et affirme que l’amélioration de la conjoncture économique crée des conditions plus favorables à la réalisation d’un tel effort. Or, nous considérons, monsieur le ministre, que cet effort structurel n’est pas au rendez-vous.

L’article 9 de ce PLFR porte sur la mise en place de l’impôt à la source, une mesure à laquelle le groupe Les Républicains réitère son opposition. Vous ne faites que repousser d’un an l’entrée en vigueur d’un dispositif qui ne donne pas du tout l’impression d’être au point, et j’aimerais que vous nous donniez quelques informations au sujet des difficultés restant à régler. Par ailleurs, nous considérons qu’un prélèvement mensuel effectué par les services fiscaux constituerait la meilleure garantie d’une contemporanéité de l’impôt sur le revenu.

C’est avec une grande satisfaction que j’ai découvert l’article 35. Durant le débat sur la loi de finances initiale, nous avions appelé votre attention à plusieurs reprises sur le fait que vous alliez mettre à mal le logement social en France. Aujourd’hui, vous ponctionnez les réserves de la Caisse des dépôts et consignations de 2 milliards d’euros pour accorder des prêts de haut de bilan bonifiés pour les offices HLM, mais on peut se demander si cette mesure sera suffisante pour soutenir les bailleurs sociaux.

Pour ce qui est de l’article 24, je me félicite que le Gouvernement ait entendu l’appel que nous avions lancé à ce sujet lors de la première lecture du premier projet de loi de finances rectificative. Comme le proposait un amendement déposé par Gilles Carrez, cet article prévoit en effet la réduction de moitié du taux des intérêts moratoires dus par l’État.

Pour conclure, si la prévision de dépenses publiques du budget général de l’État pour 2017 a été légèrement relevée, passant de 322,5 à 323,3 milliards d’euros, en réalité, nous avons aujourd’hui un solde de dépenses en diminution. En effet, deux éléments sont à prendre en compte : d’une part, la baisse du prélèvement au profit de l’Union européenne, d’autre part, les recettes fiscales. Le PLFR que vous nous présentez prévoit 4,1 milliards d’euros de recettes supplémentaires, provenant de l’impôt sur les sociétés. Or, le PLFR que nous avons adopté définitivement hier soir prévoyait, lui, 4,8 milliards d’euros de recettes supplémentaires – le différentiel s’expliquant par l’impôt sur les sociétés. Est-ce à dire que vous avez l’intention de faire un coup de communication en nous annonçant une excellente nouvelle en fin d’année, à savoir une nouvelle réduction, non budgétée, du déficit ?

M. Mohamed Laqhila. Peut-être parce que j’ai moins d’expérience que mes collègues, je me contenterai pour ma part de relever, comme l’a fait le Haut Conseil des finances publiques (HCFP), le caractère prudent des prévisions de croissance et de masse salariale pour 2018. Le HCFP estime cependant que les recettes des prélèvements obligatoires en 2017 pourraient être légèrement supérieures à ce qui est prévu par le Gouvernement, ce qui est une bonne nouvelle, et il émet des réserves quant aux incertitudes relatives au rendement de certains impôts, sans préciser lesquels. Même si la question a été posée tout à l’heure par le Rapporteur général, des incertitudes demeurent, notamment quant au traitement en comptabilité nationale de certaines opérations : pourriez-vous revenir sur ce point ?

Par ailleurs, le HCFP constate que l’effort structurel est quasiment inexistant en 2017, ce qui est compréhensible compte tenu de la situation laissée par vos prédécesseurs, mais souligne que l’effort structurel pour 2018 reste très faible. N’est-il pas temps, monsieur le ministre, de profiter de l’amélioration de la conjoncture économique pour faire plus d’efforts en vue de la réduction du déficit structurel ?

M. Charles de Courson. Monsieur le ministre, je souhaite vous demander de nous faire un commentaire de cet extrait de l’avis du HCFP : « Le Haut Conseil constate que l’effort structurel serait quasiment inexistant en 2017 et très faible dans la prévision pour 2018, alors même que le chemin à parcourir pour ramener le solde structurel à l’objectif de moyen terme reste important, et que l’amélioration de la conjoncture économique crée des conditions plus favorables à la réalisation d’un tel effort. »

Le Haut Conseil explique en effet que nous avons encore une augmentation des dépenses de 1,9 % en valeur, hors crédits d’impôt : pourriez-vous nous indiquer ce qu’il en est crédits d’impôt compris ? Je crois que nous en sommes à environ 2,2 %, un chiffre assez proche de celui de la croissance du PIB. Il y a là, à l’évidence, une réduction insuffisante de la dépense publique, comme je le dis depuis vingt-cinq ans.

Par ailleurs, si je ne suis pas fondamentalement hostile au prélèvement à la source, j’ai voté contre parce que l’ancienne majorité nous expliquait qu’il fallait y voir la première phase de la fusion entre la CSG et l’impôt sur le revenu. Monsieur le ministre, pourriez-vous nous confirmer que vous êtes hostile à cette fusion – ce qui me fera peut-être changer d’avis sur le prélèvement à la source ?

Enfin, si vous avez repris une proposition du groupe Les Républicains en divisant par deux le taux des intérêts de retard et des intérêts moratoires, qui passent de 4,8 % à 2,4 %, ne pensez-vous pas qu’il serait plus judicieux d’indexer ce taux sur celui des obligations assimilables du Trésor (OAT) à cinq ans ou à dix ans ? La même question s’était déjà posée dans le cadre de l’examen du projet de loi de finances pour 2006, où nous n’avions pas réussi à imposer au Gouvernement de l’époque de retenir le même taux pour les intérêts de retard – c’est-à-dire pour les créances de l’État – et pour les intérêts moratoires – les dettes. Fort heureusement, il semble que vous soyez un peu plus ouvert que vos prédécesseurs sur ce point – mais c’est sur vos actes que vous serez jugé.

Mme Valérie Rabault. Monsieur le ministre, je souhaite vous poser des questions au sujet de plusieurs articles de ce PLFR 2.

À l’article 36, relatif à l’impact de l’assouplissement des rythmes scolaires sur les aides du Fonds de soutien au développement des activités périscolaires (FSDAP), il semble qu’il soit question de faire bénéficier du fonds les communes dont les écoles sont organisées sur huit demi-journées, dont cinq matinées : pourriez-vous nous en dire un peu plus à ce sujet ?

L’article 35 prévoit d’accorder aux bailleurs sociaux des prêts pour 2 milliards d’euros à taux zéro, ce qui représente un coût pour l’État compris entre 35 et 40 millions d’euros si l’on considère que le taux qui devrait normalement s’appliquer à ces prêts serait de 2 % ou 2,5 %. Ce coût est très loin du montant de 1,7 milliard d’euros, correspondant aux économies que vous demandez aux bailleurs sociaux.

Même s’il semble que ma position soit minoritaire, je veux vous dire que je suis choquée par la disposition ayant pour objet la garantie de 1,2 milliard d’euros accordée par l’État pour l’organisation des Jeux olympiques (JO). Je rappelle que les organisateurs des JO ne paient pas d’impôt sur les sociétés, ni de cotisations sociales : pour eux, c’était déjà fromage et dessert – en vertu, il est vrai, de dispositions adoptées par notre majorité –, mais vous décidez maintenant de leur offrir le café ! Je rappelle que cette garantie porte sur le déficit budgétaire éventuel de l’organisation, ce qui est proprement surréaliste !

Pourriez-vous nous indiquer le coût de l’article 13, qui vise à mettre en place des dispositifs fiscaux au bénéfice exclusif du Pas-de-Calais ?

Les articles 14 et 15, qui se rapportent au droit européen, sont assez complexes. Pourriez-vous nous donner quelques exemples concrets de leur application, afin que nous comprenions bien de quoi il s’agit ?

Tout aussi complexe, l’article 11 est relatif aux conventions fiscales conclues avec certains pays ; il prévoit notamment un crédit d’impôt visant à éviter la double imposition. Comme vous le savez, certains pays, que je ne citerai pas ici, bénéficient en vertu de conventions fiscales d’une imposition nulle sur les plus-values immobilières qu’ils peuvent réaliser en France, à condition de passer par des fonds d’État – étant précisé que les fonds d’État sont parfois les fonds détenus par les familles régnantes… Pouvez-vous nous préciser si ces États bénéficient en plus d’un crédit d’impôt de la part de l’État français ? Il s’agit là, pour moi, d’un point extrêmement important.

M. Éric Coquerel. Vous avez parlé de sincérité du budget, monsieur le ministre, mais j’ai du mal à partager votre enthousiasme sur ce point quand je vois l’effet d’aubaine que permet encore la flat tax pour les dividendes, calculé à 1,5 milliard d’euros uniquement sur le stock de dividendes actuels, alors qu’ils ne vont pas manquer de gonfler après l’application de la flat tax – ce qui me fait penser que votre budget n’est pas si sincère que vous le dites.

En page 10 de ce PLFR, on peut voir que celui-ci se traduit par l’annulation de près de 850 millions d’euros de crédits – l’intérieur, la justice et le travail sont parmi les plus touchés. Cela me conduit à m’interroger au sujet des 188 millions d’euros prévus pour les contrats aidés : où va-t-on prendre cette somme, alors que les crédits du ministère du travail sont ceux subissant le montant d’annulations le plus élevé ?

Le ministère de l’économie et des finances est lui aussi touché par les annulations de crédits, ce qui va se traduire par des réductions d’effectifs : n’est-ce pas inquiétant pour un ministère qui devrait être en pointe sur la question de la lutte contre la fraude fiscale ?

Enfin, nous trouvons très étonnant de voir le prélèvement à la source figurer dans un projet de loi de finances rectificative – alors même, d’ailleurs, que M. Le Maire et vous aviez déclaré, fin mai, être contre ce projet, considérant qu’il serait source de complexité pour les entreprises. Pour nous, cette réforme est inutile, la France étant déjà est en pointe en matière de déclaration préremplie, de paiement dématérialisé – 90 % – et de respect des obligations de paiement – 94 % à l’échéance, 99,4 % à N+1. Par ailleurs, la complexité du prélèvement à la source va se traduire par un coût qui, actuellement estimé à 10 euros par déclaration en Allemagne, s’élèverait à 230 millions d’euros pour les entreprises françaises. Il s’y ajoute, enfin, des problèmes en termes de confidentialité. Pour toutes ces raisons, il nous paraît incompréhensible que vous teniez à mettre en application une mesure coûteuse et qui n’apporte rien en matière de consentement à l’impôt. Les seuls à pouvoir se réjouir vont être les prestataires extérieurs, qui vont gagner beaucoup d’argent dans cette opération, mais je ne pense pas – en tout cas je l’espère – que c’était votre objectif.

M. Fabien Roussel. Monsieur le ministre, je souhaite vous interroger au sujet de l’article 13. Vous proposez de défiscaliser les entreprises qui se créeront ou se développeront dans le bassin minier, sans conditionner cette mesure à un engagement de la part des entreprises concernées à embaucher des salariés issus du bassin minier. Vous connaissez très bien la situation du bassin minier du Nord et du Pas-de-Calais, où se concentrent les plus grandes difficultés d’une région déjà sinistrée, affichant un taux de chômage des moins de 25 ans de près de 33 %, mais aussi le taux de surmortalité le plus élevé de la région, donc de France. Alors que le bassin minier du Nord-Pas-de-Calais compte 1,1 million d’habitants, on n’y trouve pas même un centre hospitalier universitaire : l’établissement de soins le plus important est l’hôpital de Lens, où le service de pneumologie vient de fermer faute de médecins – alors que chacun sait que la région est confrontée à des problématiques particulières à cet égard.

En mars dernier, le précédent gouvernement avait annoncé un plan d’urgence pour le bassin minier, prévoyant 100 millions d’euros pour la rénovation de 23 000 logements. Il y a bel et bien urgence en la matière, j’en veux pour preuve que, rien que dans la communauté d’agglomération où j’ai été élu, la Porte du Hainaut, on compte plus de 5 000 logements indignes. Ce sont les logements des mineurs, ces mineurs qu’on a appelés, en 1945, pour aider au redressement de la France et auxquels on a demandé plus de charbon pour chauffer les écoles et les hôpitaux parisiens. Ils ont travaillé pour cela les dimanches et les jours fériés. S’ils en sont fiers aujourd’hui, les mineurs et leurs ayants droit, qui occupent aujourd’hui ces cités minières, souhaitent bénéficier de la solidarité nationale pour pouvoir continuer à travailler dans cette région et avoir des logements dignes. C’est pourquoi les élus du bassin minier, de gauche comme de droite, demandent ce plan d’urgence pour le bassin minier, notamment en faveur du logement. Or, l’article 13 ne prévoit aucune mesure pour le logement : où sont donc passés le fonds d’investissement stratégique pour le bassin minier et les 100 millions prévus par l’État pour la rénovation des logements dans le bassin minier ?

M. le ministre. Quand j’ai pris mes fonctions, madame Rabault, le premier dossier auquel je me suis attaqué était celui de la Coupe du monde de rugby, que nous venons à l’instant d’obtenir : en 2023, c’est la France qui organisera la Coupe du monde de rugby – vous aurez donc l’occasion de me poser encore d’autres questions portant sur le soutien de la France à l’organisation de grands événements sportifs.

Je vais commencer par vous répondre au sujet du Fonds de soutien au développement des activités périscolaires. Ce fonds – qui ne couvrait d’ailleurs pas l’intégralité des dépenses relatives aux activités périscolaires, celles-ci pouvant être très différentes d’une collectivité à une autre – n’est en principe pas maintenu pour les collectivités faisant le choix de revenir à la semaine scolaire de quatre jours, mais il peut l’être par exception, lorsque les directeurs académiques des services de l’Éducation nationale acceptent les plans éducatifs globaux qui peuvent leur être soumis par les collectivités concernées – dans ce cas, bien évidemment, il faut que lesdits plans englobent des activités périscolaires.

Mme Valérie Rabault. C’est donc une possibilité nouvelle ?

M. le ministre. En fait, le fonds de soutien n’a jamais dépendu de l’organisation du temps scolaire, mais de la présence d’activités périscolaires : de ce point de vue, il n’y a pas véritablement de changement – mais nous aurons l’occasion d’y revenir lors du débat en séance publique.

Pour ce qui est de votre remarque sur le soutien de la France aux JO, je vous reconnais une certaine constance, puisque vous aviez déjà critiqué, me semble-t-il, les exonérations accordées pour l’organisation de l’Euro de football. Les avantages de ce type se justifient par le fait que leur bénéfice est inscrit dans le cahier des charges de l’organisation des grands événements sportifs : si l’État ne soutient pas ces événements, il y a peu de chances pour qu’ils se déroulent en France – ce qui est dommage, compte tenu des retombées économiques dont elle peut profiter. En tout état de cause, je peux vous assurer que Mme la ministre des sports et moi-même veillons à ce que les choses soient bien organisées. À cet égard, la nomination de M. Castex, conseiller maître à la Cour des comptes, au poste de délégué interministériel aux Jeux olympiques et paralympiques 2024, est de nature à rassurer l’État, tant chacun connaît les mérites de M. Castex en tant que gestionnaire et administrateur.

Pour ce qui est des mesures bénéficiant au Pas-de-Calais – sur ce point, je réponds également à M. Roussel, dont je connais l’attachement au bassin minier –, on évalue leur coût à 36 millions d’euros sur quatre ans pour l’État, et à 92 millions d’euros sur quatre ans pour les collectivités locales – 11 millions d’euros en 2019, 22 millions en 2020, 31 millions en 2021 et 28 millions en 2022. Au total, ce sont donc près de 130 millions d’euros qui vont être consacrés à cette zone fiscale de mémoire – et 500 millions d’euros pour l’ensemble des huit zones franches fiscales que nous avons évoquées tout à l’heure.

Monsieur Roussel, je partage une grande partie de votre analyse. Je crois que les propos tenus par le Président de la République à la préfecture du Nord, avant-hier, en faveur du bassin minier vous ont rassuré. Je vous fais observer que le plan d’urgence de 100 millions d’euros annoncé par le précédent gouvernement quelques semaines avant le premier tour de l’élection présidentielle n’avait pas été financé et qu’il convient maintenant de le concrétiser.

Par ailleurs, vous le savez, le groupe SNI, filiale de la Caisse des dépôts, va entrer dans le cadre de Maisons & cités : il s’agit de s’attaquer au problème de l’insalubrité de l’habitat dans le bassin minier. Vous connaissez mon attachement personnel à la réalisation de ces dossiers collectifs. Si vous proposez un amendement visant à établir un lien entre exonérations fiscales dans le Pas-de-Calais et emploi local, et à condition bien sûr que la disposition soit constitutionnelle, j’y serai favorable. Je vous propose donc de travailler en amont avec Mme Pénicaud et d’échanger avec vous.

Madame de Montchalin, je vous remercie pour la tribune que vous avez écrite avec M. Laurent Saint-Martin et l’ensemble du groupe La République en Marche, et qui fait écho aux propositions que j’ai faites au président de l’Assemblée nationale sur le volet recettes et sur l’étude de la loi de règlement. Je vous précise que les dépenses supplémentaires en faveur des collectivités locales sont à la fois des dépenses de fonctionnement et d’investissement. S’agissant des dépenses de fonctionnement, il faut noter l’augmentation de 0,6 % du point d’indice qui a été décidée par l’ancien gouvernement et qui doit se traduire concrètement dans les budgets des collectivités, le glissement vieillesse-technicité (GVT) et sans doute un petit relâchement. Je ne peux pas faire la distinction devant vous entre l’investissement et le fonctionnement pour ne pas prolonger nos débats, d’autant que vous passez actuellement des nuits avec le ministre sur ce sujet.

Madame Dalloz, vous m’interrogez sur les prévisions de l’impôt sur les sociétés. Les chiffres sont différents parce que nous essayons d’être prudents et sincères. N’oublions pas trop vite le rapport de la Cour des comptes, qui prévoyait une sur-budgétisation de l’impôt sur les sociétés. Nous avons ainsi retranché 600 millions d’euros. Nous prévoyons donc un supplément de 4,1 milliards d’impôts sur les sociétés, soit 4,7 milliards au titre de la taxe à 3 % sur les dividendes, moins 600 millions. C’est un impôt extrêmement volatil, et nous n’avons pas le cinquième acompte. Je pourrais faire des prévisions optimistes, mais je préfère venir devant vous avec des chiffres sincères qui sont ceux de mon administration.

Vous nous reprochez dans la même phrase de ne pas faire d’effort structurel et la politique du logement que nous voulons mener. Voilà une belle antiphrase ! Sur l’effort structurel, je répondrai la même chose à M. de Courson et à M. Laqhila : c’est effectivement quand la croissance est là, même si elle n’est pas très élevée par rapport à d’autres pays européens, que l’on peut faire des réformes structurelles.

Les réformes structurelles que nous avons lancées depuis six mois et que nous engagerons très prochainement sont nombreuses : politique du travail, des transports, du logement – M. Carrez a salué cet effort à la tribune, et il m’a d’ailleurs prévenu que ce serait difficile, – retraites. C’est en effet difficile, mais c’est nécessaire. En matière de politique des transports, je rappelle que ce sont les crédits budgétaires qui financent les grandes infrastructures. Or il s’agit de faire en sorte que, comme pour la Société du Grand Paris, ces financements soient prévus à partir d’assiettes locales. Cela pourrait faire écho à la difficulté rencontrée par l’ancien gouvernement d’avoir voulu continuer à lancer des projets après avoir supprimé l’écotaxe. Nous travaillons également avec Mme Buzyn, dans le cadre du projet de loi de financement de la sécurité sociale, sur le forfait, et donc le fonctionnement de l’hôpital, mais aussi sur le financement de la sécurité sociale. Je rappelle que le nombre d’actifs par rapport au nombre d’inactifs a beaucoup évolué depuis 1945. Comme le disait le général de Gaulle, on peut tous regretter les bateaux à voile et la douceur des lampes à huile mais le monde change. Enfin, la concertation a été lancée sur la réforme sur les retraites, que beaucoup d’entre vous appellent de leurs vœux, quel que soit le banc sur lequel ils siègent.

On ne peut donc pas dire qu’il n’y a pas de réformes structurelles. La Commission et le Haut Conseil, estiment peut-être qu’il n’y a pas de réduction de l’effort structurel dans les chiffres. Mais on peut aussi considérer qu’en six mois, ce gouvernement lance des projets qui produiront davantage d’effets qu’un coup de rabot budgétaire. Nous aurons l’occasion d’en reparler.

Madame Rabault, s’agissant de la Caisse des dépôts, ces 2 milliards correspondent non pas à des ponctions, mais à des prêts. En tout état de cause, la politique du logement ne se résume pas au PLFR ou au PLF.

Monsieur Laqhila, concernant la recapitalisation d’Areva, il faut distinguer la part qui se fait exclusivement sur fonds publics – 2 milliards – et qui apparaît donc dans le déficit, de celle qui intervient en complément d’investissements privés et qui est de l’ordre de 2,5 milliards.

M. de Courson m’a demandé si le prélèvement à la source était la phase cachée de la fusion de la CSG et de l’impôt sur le revenu. La réponse est non, non et non. J’espère ainsi le convaincre d’accompagner cette réforme. Effectivement, il faudra être vigilant quant à son exécution. En la matière, je sais pouvoir compter sur le professionnalisme des agents de la DGFiP.

M. Coquerel a évoqué 850 millions d’euros de crédits pour payer l’augmentation du coût des opérations extérieures et des dépenses de personnel dans l’éducation nationale. Il s’agit essentiellement de crédits qui ne sont pas consommés en cette fin d’année, y compris d’ailleurs des crédits de mon ministère. Il n’y a donc pas, à ce titre, de sujet politique, même si, je le sais bien, tout est politique. Sur le travail, c’est compensé intégralement par des dépenses moindres, certaines dynamiques n’étant pas au rendez-vous. Ainsi, les crédits affectés à la prime à l’embauche seront-ils en baisse. Ne vous inquiétez pas, nous ne finançons pas ces mesures en handicapant l’action de Mme Pénicaud, qui est très courageuse dans ses réformes.

Vous avez expliqué que le prélèvement à la source constituait un problème pour les entreprises. Avouez qu’entendre cela de votre part, est un peu salé ! C’est une grande avancée pour les contribuables, notamment pour les plus jeunes qui entrent sur le marché du travail et qui doivent parfois contracter des crédits à la consommation pour payer leurs impôts quand ils n’ont pas la chance que leur famille leur prête de l’argent. De même, pour ceux qui arrivent à la retraite, il y a un an de décalage entre le moment où ils paient leurs impôts et où ils perçoivent une rémunération plus basse. Et je pourrais encore citer les veufs ou les veuves. Nous aurons l’occasion d’y revenir en séance publique.

M. Laurent Saint-Martin. Je voudrais revenir sur les ouvertures et annulations de crédits que notre commission a approuvées cet été. Ces décrets visaient à remédier à d’importantes sous-budgétisations. Une partie des crédits annulés avait été effectivement à la base mise en réserve.

Nous savons les risques que représente une réserve de précaution trop importante. C’est une pratique qui amoindrit la visibilité et la responsabilité des gestionnaires sur les crédits qui sont alloués, et en ce sens qui dévie de l’esprit de la LOLF. Dans un effort important de sincérisation et de responsabilisation des gestionnaires que salue votre majorité, vous avez donc décidé pour le budget 2018 de limiter la réserve de précaution à 3 % au lieu de 8 %, et de lui redonner ainsi sa vocation initiale, celle d’une réserve mobilisable en cas de nécessité.

Pour mieux anticiper cette baisse de réserve de précaution et s’assurer que nous n’allons pas réitérer la même procédure l’été prochain – c’est désormais notre leitmotiv –, pourriez-vous nous indiquer où en sont les administrations concernées par les ouvertures et annulations de crédits du mois de juillet dernier ? Les crédits ouverts ont-ils été suffisants et quel impact ont eu les annulations de crédits mis en réserve ? Je citerai quelques exemples phares : les OPEX, le plan de formation, les contrats aidés, les demandeurs d’asile, l’hébergement d’urgence ou encore l’allocation aux adultes handicapés.

M. Patrick Hetzel. Comme l’a rappelé hier le Rapporteur général, un certain nombre de mesures d’ajustements budgétaires et de dispositions doivent effectivement figurer dans la loi de finances. Toutefois certains articles techniques auraient pu trouver place dans une loi de finances spécifique que nous aurions pu examiner au printemps, sans urgence, ce qui nous aurait permis un travail plus approfondi. Je pense par exemple à ce qui relève de la géothermie, sujet extrêmement sensible. Dans ma circonscription, 10 % d’un village est en train de s’effondrer à cause d’un forage. Or, sur ces questions, vous y allez à la hussarde, ce qui est dommage. Comptez-vous remédier à cela dans le futur ?

M. Philippe Vigier. Charles de Courson a évoqué la baisse très faible du déficit structurel. Je note pour ma part que vous augmentez le plafond des autorisations d’emplois de l’État de plus de 350, ce qui veut dire en clair que l’effort pour l’État pour 2017 sera voisin de zéro. Si vous voulez vraiment diminuer les dépenses publiques et engager vos réformes d’ampleur à partir 2018-2019, vous devrez faire un effort considérable sur ce point.

Je constate que vous rajoutez 75 millions d’euros pour financer les OPEX, ce qui si mon calcul est fidèle, fait un total de 725 millions d’euros en 2017 pour les opérations extérieures. On parle souvent de 1,1 milliard ou 1,2 milliard. Où prend-on la différence ? Dans le budget général des armées ?

L’article 13, qui prévoit la création d’un dispositif d’exonération fiscale pour les entreprises qui s’installent dans les bassins miniers, est un dispositif puissant. J’y ai reconnu la patte du ministre sur un territoire en difficulté. Je note que les dispositions mises en place sont très intéressantes et j’ai essayé de les superposer avec celles prévues dans les zones de revitalisation rurale, dans lesquelles les critères pour bénéficier de dispositifs fiscaux sont très difficiles à remplir. Ce que vous faites pour ce grand bassin pourra-t-il être superposé dans les territoires ruraux ?

Mme Christine Pires Beaune. Vous avez évoqué une mauvaise nouvelle concernant les dépenses locales mais toutes les dépenses ne sont pas particulièrement mauvaises, s’il s’agit notamment des dépenses d’investissement susceptibles de générer des économies de fonctionnement. Par ailleurs, ces dépenses créent des recettes de TVA.

Vous voyez comme une bonne nouvelle la baisse de la contribution au budget européen qui, selon vous, serait due à une sous-consommation des crédits. Savez-vous sur quelle politique il y a eu sous-consommation ? Vous comprenez que ce soit difficile à entendre, notamment pour nos agriculteurs qui attendent le versement de l’aide PAC ou encore pour de nombreuses associations qui attendent le versement des aides du programme LEADER.

Dans le projet remis pour avis au Haut Conseil, l’inflation serait de 1 %. Si je compare ce pourcentage au taux d’évolution de la dépense publique qui figure dans la loi de programmation des finances publiques, cet objectif sera très difficile à tenir. Une clause de revoyure pour 2019 serait, me semble-t-il, une bonne chose.

Enfin, je profite de votre présence pour vous interroger sur la ponction de 169 millions d’euros sur la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP) puisque vous aviez pris l’engagement, en première lecture, de revenir sur cette ponction. Hier, le ministre Collomb ne nous a pas donné de réponse. En avez-vous une à nous fournir aujourd’hui ?

Mme Olivia Gregoire. Monsieur le ministre, je vous remercie de votre présence aujourd’hui pour nous expliquer ce texte dont les prévisions ont été saluées comme crédibles, prudentes et honnêtes par le Haut Conseil des finances publiques.

Ma question porte sur la confirmation apportée par ce texte de l’entrée en vigueur au 1er janvier 2019 du mécanisme de prélèvement à la source.

L’ensemble des acteurs économiques et politiques avaient conscience qu’une entrée en vigueur du mécanisme au 1er janvier 2018 faisait peser une charge trop lourde sur les entreprises, notamment sur les très petites entreprises et les petites et moyennes entreprises. Le Gouvernement avait décidé dès le mois de juin de repousser d’un an le dispositif afin de tirer les conséquences de ce constat pratique. Je salue à nouveau cette décision.

Je souhaite vous interroger sur les premiers résultats des études ayant eu lieu ou étant menées actuellement concernant la mise en œuvre du prélèvement à la source. Pouvez-nous nous expliquer rapidement comment ce PLFR permet de présenter de premiers éléments rassurants pour les chefs d’entreprise sur le lancement et la facilité de mise en œuvre de ce dispositif ? Quelle formation, quel accompagnement pourraient être proposés à ceux qui anticiperaient encore des difficultés d’application de cette mesure phare de simplification fiscale ?

M. Xavier Paluszkiewicz. Mon intention était de vous interroger sur ce que nous apprenions ce matin et que vous avez très justement mis en exergue dans votre propos liminaire comme faisant partie de l’une des bonnes nouvelles du jour : 1,5 milliard lié à la baisse des dépenses de l’État au titre du prélèvement sur recettes au profit de l’Union européenne.

L’article 27 du PLF que j’ai défendu prévoit un prélèvement sur recettes (PSR) de 20,2 milliards pour 2018. Pourriez-vous expliquer les raisons de la sous-exécution du PSR pour 2017 ? Existe-t-il un risque que cette sous-exécution puisse se reproduire sur 2018 ? Autrement dit, peut-on espérer avoir ce même genre de bonne nouvelle si d’aventure le PSR au profit de l’Union européenne était surévalué en 2018 ?

J’en profite pour évoquer l’article 13 qui concerne notamment le bassin minier du Pas-de-Calais. Quid d’un dispositif d’exonération fiscale pour les entreprises qui se créent dans le bassin minier de Meurthe-et-Moselle et du Pays-Haut notamment, qui est de surcroît un territoire voisin du Luxembourg, ce qui engendre des difficultés à nos entreprises ? Nous aurions là l’opportunité de répondre aux disparités fiscales entre la France et le Luxembourg, et donc de faire d’une pierre deux coups.

Mme Véronique Louwagie. Ma première question porte sur l’article 8, qui prend en compte les plafonds des autorisations d’emplois de l’État. Nous constatons qu’en 2017, ils sont rehaussés de 358 équivalents temps plein (ETP). Je veux comparer ce chiffre à la prévision réalisée au titre de 2018. Si ma mémoire est bonne, en 2016 la diminution du nombre d’ETP était de l’ordre de 348. Est-ce à dire qu’entre 2016 et 2018 il n’y aura pas de variation des effectifs sur le budget de l’État ?

Ma seconde question, qui porte sur le prélèvement à la source, concerne les difficultés qui ont été évoquées au niveau des revenus exceptionnels, des revenus fonciers. Des solutions seront-elles apportées sur ces catégories fiscales ?

Mme Bénédicte Peyrol. À la page 11 du projet de loi, il est indiqué que la prévision de charge de la dette est revue à la hausse de 0,3 milliard d’euros. En tant que rapporteure spéciale, je m’interroge, il faut savoir que ces crédits, ouverts depuis 2011, étaient plutôt revus à la baisse. Les prévisions pour 2018 concernant le programme 117 seront-elles revues à la hausse ?

Enfin, je partage l’analyse de Mme Rabault sur les articles 14 et 15 que le groupe La République en Marche examinera de très près. L’article 14 est en effet relatif à la mise en conformité du dispositif particulier de l’article 210 A du CGI concernant la fusion transfrontalière, et on anticipe des contentieux potentiels. On apprend de ses erreurs – après l’annulation de la taxe de 3 % sur les dividendes.

M. Michel Castellani. Vous avez indiqué, en séance publique, vouloir agir sur le financement de la future collectivité unique de Corse dans le cadre du projet de loi finances rectificative. Or, sauf erreur de notre part, nous n’y trouvons rien en la matière. Je pense que vous agirez au travers des amendements sur la péréquation départementale et sur la prise en compte ou non de la dotation de continuité territoriale dans le transfert de TVA sur lequel nous ne trouvons pas non plus l’aspect dynamique de l’évolution des trafics, donc de la dotation.

Comment le Gouvernement compte-t-il gérer la question des dotations à destination de la collectivité unique de Corse ?

M. Éric Alauzet. Je me félicite de l’ouverture de 75 millions d’euros de crédits au profit du budget de l’écologie, et notamment du programme TEPOS (territoire à énergie positive). La sous-budgétisation avait en effet conduit Nicolas Hulot il y a une quinzaine de jours à demander aux préfets de resserrer les projets sur les territoires, ce qui avait mis en difficulté les collectivités rurales. Qu’en sera-t-il de la poursuite du dispositif au-delà de 2017 ? Ce dispositif a provoqué une dynamique dans les territoires ruraux qui, souvent, n’ont pas l’ingénierie nécessaire pour mener seuls de tels projets. Cette dynamique a permis de mobiliser non seulement les élus mais aussi l’ensemble des acteurs du territoire – associations, acteurs économiques – sur des projets globaux de logement, de transport, etc. Il ne faudrait surtout pas re-budgétiser ces crédits en les allouant à l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME), pas même à l’ADEME décentralisée.

D’autre part, l’article 25 de ce projet de loi, même s’il a été rédigé avant l’affaire des Paradise Papers, pourrait être l’occasion pour nous d’avoir un débat fécond et d’enrichir notre dispositif de transparence fiscale.

M. Michel Lauzzana. Cet article 25 évoque le contrôle des informations transmises dans le cadre de l’échange automatique de renseignements relatifs aux comptes financiers à des fins fiscales. En quoi augmentera-t-il l’efficacité de la chasse aux fraudeurs ?

M. le ministre. Plusieurs députés m’ont interrogé concernant les OPEX et Sentinelle. Je commencerai par répondre à M. Saint-Martin. La loi de finances initiale pour 2017 avait prévu 450 millions d’euros de crédits. Le décret d’avance de juillet en a ajouté 650 millions et le décret d’avance de fin d’année, 300 millions. Cela fait au total 1,4 milliard d’euros, à la fois pour les OPEX et pour Sentinelle, soit à peu près 100 millions d’euros de plus que ce qu’on attendait en juillet.

Monsieur Vigier, nous essayons de sincériser les OPEX. Nous avons ainsi rajouté 200 millions d’euros de crédits dans le PLF 2018. Nous le ferons chaque année. Indépendamment de l’augmentation sans précédent du budget de l’armée, nous souhaitons, avec la ministre des armées, sincériser chaque année les OPEX en en prenant une part dans le cadre du budget. Bien sûr, ces besoins dépendent beaucoup du coût des opérations, des théâtres sur lesquels nous sommes présents, des décisions internationales et de celles du Président de la République.

Nous faisons, monsieur de Courson, un très important travail de sincérisation budgétaire. Je peux comprendre que nous n’en fassions jamais assez mais les décrets d’avance comme celui de cet été sont assez rares, de même qu’il est assez rare de rétablir la sincérité du budget comme nous le faisons. Nous allons peu à peu sincériser le budget des OPEX et essaierons de faire en sorte que les dépenses militaires soient financées par le budget des armées. Cela ne veut pas dire que le budget des armées n’augmente pas par ailleurs, bien au contraire : je rappelle qu’il y aura l’an prochain 200 millions d’euros supplémentaires pour les OPEX et 1,8 milliard, pour l’intégralité du budget de l’armée.

Monsieur Hetzel, je ne suis pas un spécialiste de la géothermie. Je ne pense pas qu’il soit souhaitable de revenir sur ce que prévoit de faire le Gouvernement mais puisque vous semblez interroger la méthode retenue plutôt que le fond, je vous propose de venir avec les élus locaux de votre circonscription me voir à Bercy, en lien avec les cabinets ministériels concernés. Nous verrons alors ce que nous pouvons faire pour modifier le texte, si jamais nous trouvons un compromis.

La charge de la dette a été évoquée par Mme Peyrol et par M. le président de la commission. En 2017, les 0,3 milliard d’euros supplémentaires s’expliquent par une baisse de 0,4 milliard d’euros en lien avec les taux d’intérêt et par une augmentation de 0,7 milliard d’euros en lien avec l’inflation. Nous restons prudents – nous aurons l’occasion de reparler dans l’hémicycle de la dette et de ses perspectives. J’ai bien entendu les propos du président Woerth, nous préférons cependant ne pas jouer avec les chiffres. Il y a certes une légère différence entre l’optimisme et le volontarisme mais nous essayons d’avoir la plus grande sincérité budgétaire possible.

Le besoin de financement de l’Union européenne baisse de 10 milliards d’euros : 8 milliards d’euros du budget de cohésion n’ont pu être dépensés par certains pays de l’Est, notamment au titre des infrastructures, et 2 milliards d’euros au titre du produit des amendes perçues. La France finançant 15 % du budget européen, l’économie est pour nous de 1,5 milliard d’euros. Cela ne se reproduira sans doute pas et peut-être même devrons-nous contribuer davantage au budget de l’Union européenne dans le futur.

Des questions ont été posées concernant la DCRTP. Si le ministre d’État n’a pas pu apporter de réponse, c’est que nous y travaillons. Je vous ai promis d’y revenir en deuxième lecture avec le Rapporteur général.

Monsieur Alauzet, concernant les engagements en grande partie non financés par le gouvernement précédent – et en particulier par le ministère de Mme Royal –, le secrétaire d’État Sébastien Lecornu a déjà répondu : 75 millions d’euros de crédits sont ouverts. L’effort est très important même s’il ne couvre pas toutes les demandes. L’élu de Tourcoing que je suis a ainsi reçu un courrier dans lequel le Gouvernement lui indiquait ne pas pouvoir financer la crèche à économie positive de la commune. Vous constaterez donc qu’il n’y a pas de favoritisme. J’entends que cela pose des difficultés. Nous allons en régler une partie grâce à cette ouverture de crédits. Il appartiendra sans doute au ministère de la transition écologique et solidaire de voir avec les parlementaires comment adapter au mieux les projets des territoires avec les exigences budgétaires. Peut-être y aura-t-il moyen de trouver un compromis. J’entends bien que ces TEPOS présentent un intérêt particulier dans les territoires ruraux mais ce n’est pas à moi de vous présenter la stratégie du ministère de la transition écologique. Nous faisons déjà un effort conséquent puisque, de mémoire, il n’y avait que 400 millions d’euros de crédits budgétisés sur les 750 millions annoncés et assortis parfois d’engagements écrits de l’État.

Votre seconde question concernait la fraude et l’évasion fiscale, ce qui me permet aussi de répondre à M. Coquerel. La DGFiP est une administration complexe, divisée en de très nombreux services. Les moyens humains alloués au service du contrôle fiscal et de la lutte contre la fraude sont maintenus et aucun poste n’y sera supprimé. La fermeture du service de traitement des déclarations rectificatives (STDR) donnera lieu à des redéploiements d’effectifs intégralement destinés à la lutte contre la fraude et l’évasion fiscale. Je ferai à ce sujet trois remarques. Tout d’abord, le renseignement fiscal doit être approfondi, notamment grâce à une meilleure utilisation des données disponibles. Il faut pour cela que l’administration fiscale continue à se moderniser pour que les data puissent nous aider à mieux utiliser les ressources de la DGFiP, en lien avec les douanes et Tracfin. Il convient ensuite de veiller à ce que l’évasion et la fraude fiscales caractérisées, qui sont internationales, n’échappent pas à l’attention du contrôleur fiscal, même s’il dispose de moyens supplémentaires. L’ancien gouvernement a beaucoup œuvré, en signant des conventions internationales, pour que le renseignement international soit effectif. Il est d’ailleurs fort heureux que le scandale actuel ne touche pas l’administration française, c’est pourquoi je remercie l’ancien gouvernement et l’administration d’avoir mené une action particulière en ce domaine. Enfin, on peut, comme vous, monsieur Coquerel, être choqué par l’optimisation fiscale mais dans ce cas, c’est la loi qu’il faut faire évoluer car cette optimisation est souvent légale. M. Alauzet comme le groupe La République en Marche ont des projets d’amendements sur la fraude et l’évasion fiscales, auxquels le Gouvernement a déjà donné un avis favorable de principe. Nous serons évidemment tout aussi favorables aux autres amendements déposés sur le sujet, à condition qu’ils soient réalistes.

En ce qui concerne le prélèvement à la source de l’impôt sur le revenu, la préfiguration de l’année 2018 permettra un rodage du dispositif avant sa mise en œuvre opérationnelle. Ce prélèvement à la source « à blanc » aidera toutes les collectivités et tous les employeurs. Nous avons retenu plusieurs conclusions du rapport de l’Inspection générale des finances (IGF) et prévu un assouplissement des sanctions, notamment en cas de modulation erronée ainsi que la prise en compte du cas spécifique des gérants et associés et de celui des revenus imposés selon les règles applicables aux traitements et salaires mais ayant la nature de bénéfices non commerciaux. Sont également prises en compte les questions du foncier et du crédit d’impôt. Enfin, nous avons élaboré un dispositif de communication beaucoup plus efficace que celui qui était prévu, même si beaucoup de moyens ont déjà été mis en place. Si, dans le courant de l’année prochaine, votre commission souhaite auditionner les personnes chargées du sujet au sein de l’administration fiscale, elles sont évidemment à votre disposition. Il s’agit de faire en sorte que cette nouvelle démarche, importante pour l’ensemble des Français, soit une réussite.

Pour répondre à la question de M. le président de la commission, il ne faut pas confondre la masse salariale et les effectifs. L’évolution de la masse salariale s’explique non seulement par le GVT mais aussi par l’augmentation de la valeur du point d’indice.

Nous avons déjà évoqué les emplois dans le cadre de l’examen du PLF, madame Louwagie. L’idée du Gouvernement est de répondre à des besoins très importants en matière de sécurité, d’encadrement et de justice. Votre groupe réclame parfois la création de nouvelles places de prison. Or, je rappelle qu’il faut à peu près un emploi par place de prison créée. Nous avons décidé de freiner les dépenses de personnel puisqu’il y a eu, de mémoire, 14 000 créations d’emplois au cours des deux dernières années du quinquennat précédent, qu’il n’y en a eu aucune en 2017 et qu’au total, moins de 5 000 emplois sont supprimés. Nous avons annoncé qu’une fois publié le rapport du Comité Action publique, nous regarderions quelles missions seraient concernées. Vous avez donc raison de dire qu’en 2017, l’effort d’économies fourni n’est que tendanciel et qu’il ne correspond pas à celui que vous souhaitez.

S’agissant de la Corse, vous connaissez les débats quasiment mieux que moi, monsieur Castellani. Je sais que le travail se poursuit avec le ministère de l’intérieur. Nous aurons l’occasion, tant dans le cadre du PLF que du PLFR, de revenir sur cette délicate question corse, d’autant que des élections se profilent. Chacun conviendra de la mauvaise rédaction des PLF précédents et du PLF actuel sur le sujet.

Enfin, nous pourrons débattre de la fiscalité des entreprises situées dans le bassin minier de Meurthe-et-Moselle mais je ne voudrais pas sous-estimer les difficultés des autres territoires de la République. Dans le bassin minier du Nord-Pas-de-Calais, il y a eu 1 million de suppressions d’emplois en quinze ans. Je ne dis pas qu’il faut mettre en concurrence les territoires en difficulté mais les faits sont là. Aider les territoires industriels comme les territoires ruraux par des dispositifs d’exonération fiscale coûte très cher. Sans doute faut-il par conséquent le faire sur la base de critères permettant d’éviter la différenciation entre territoires. Le débat parlementaire pourrait être l’occasion d’identifier ces critères. La différence entre votre territoire, monsieur Paluszkiewicz, et la région des Hauts-de-France est que les départements du Nord et du Pas-de-Calais et d’autres collectivités de la région ont mis beaucoup de leur poche pour que les entreprises bénéficient de ces exonérations. Je suis prêt à discuter avec vous et avec les élus de votre territoire mais encore faut-il que tout le monde apporte sa contribution. J’ajoute que ces zones franches sont limitées dans le temps, l’idée étant que les territoires reviennent in fine à un modèle économique fonctionnant comme ailleurs.

EXAMEN DES ARTICLES

La commission des finances a examiné les articles du présent projet de loi de finances rectificative lors de ses deux réunions du mercredi 29 novembre 2017, matin et après-midi.

Article liminaire Prévision de solde structurel et de solde effectif de l’ensemble des administrations publiques pour l’année 2017

L’article 7 de la loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques ([41]) impose d’insérer dans la loi de finances de l’année comme dans les lois de finances rectificatives un article liminaire qui présente « un tableau de synthèse retraçant, pour l’année sur laquelle elles portent, l’état des prévisions de solde structurel et de solde effectif de l’ensemble des administrations publiques, avec l’indication des calculs permettant d’établir le passage de l’un à l’autre ».

Le présent article porte sur les finances publiques toutes administrations publiques confondues, et non sur le seul budget de l’État. Il offre ainsi une vision consolidée de l’ensemble des finances publiques : administrations publiques centrales, administrations publiques locales et administrations de sécurité sociale. Il porte sur la seule année 2017, soit l’année afférente au présent projet de loi de finances rectificative.

Prévisions successives du solde public pour 2017

(en % du PIB)

LFI : loi de finances initiale.

PLF : projet de loi de finances.

PLFR : projet de loi de finances rectificative.

Source : commission des finances.

Le déficit public est prévu à 2,9 % du PIB, soit 0,2 point de plus que prévu en loi de finances initiale ([42]). Cette prévision est inchangée par rapport aux articles liminaires du projet de loi de finances pour 2018 et de la première loi de finances rectificative pour 2017.

La décomposition du déficit (I) a fait l’objet d’un avis détaillé du Haut Conseil des finances publiques (HCFP) (II).

I. la décomposition du déficit

Le présent article évalue pour 2017 :

– le déficit public à 2,9 % du PIB ;

– et le déficit structurel à 2,2 % du PIB.

décomposition du Solde DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES pour 2017

(en % du PIB)

Source : article liminaire du présent projet de loi de finances rectificative.

A. un déficit public de 2,9 % du pib

Le déficit public mesure la différence entre la totalité des dépenses publiques et la totalité des recettes publiques, mesurées en comptabilité nationale.

1. Une baisse constante du déficit depuis 2009

Le point le plus bas de solde effectif a été atteint en 2009, année qui a suivi la crise financière de 2008, avec un déficit record de 7,2 % du PIB. En 2017, il sera ramené à 2,9 % du PIB selon la prévision actualisée du présent projet de loi de finances rectificative. Le déficit public aura été réduit de 4,3 points de PIB en huit ans.

Une nouvelle réduction du déficit public de 0,1 point de PIB est prévue pour 2018. Celui-ci sera ainsi ramené à 2,8 % du PIB, soit le niveau de déficit public le plus bas depuis 2007.

DÉficit public depuis 2007

Source : INSEE jusqu’en 2016, projet de loi de finances pour les années 2017 et 2018.

2. Une prévision supérieure à l’objectif fixé par la loi de finances initiale et les programmations de finances publiques

La prévision actualisée de déficit public pour 2017 est supérieure de 0,2 point à celle prévue par la loi de finances initiale. Elle est également supérieure à celle prévue par les programmations de finances publiques qui avaient été élaborées sous la précédente législature.

La loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 ([43]) (LPFP 2014-2019) prévoyait en effet un déficit public de 2,7 % du PIB pour 2017. Le programme de stabilité transmis au mois d’avril à la Commission européenne s’engageait quant à lui sur un objectif de déficit public de 2,8 % du PIB pour 2018.

La prévision de déficit public est donc supérieure de 0,2 point à celle de l’actuelle loi de programmation des finances publiques et de 0,1 point à celle transmise à la Commission européenne en avril.

3. Une prévision conforme aux engagements du nouveau Gouvernement

Le Gouvernement a proposé une nouvelle trajectoire de réduction du déficit public dans le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

Cette trajectoire est construite sur l’hypothèse d’un déficit public de 2,9 % en 2017, soit l’année précédant immédiatement le début de la nouvelle programmation des finances publiques.

trajectoire de rÉduction du solde public

(en % du PIB)

* Objectif révisé à 2,8 %.

Source : projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

Ainsi, le projet de loi de finances pour 2018 prévoyait bien un déficit public de 2,9 % du PIB pour 2017 ([44]).

La prévision actualisée du déficit public est inchangée pour 2017 et est donc conforme aux engagements du nouveau Gouvernement. Elle doit permettre à la France de sortir de la procédure de déficit excessif ouverte à son encontre par les instances européennes en 2009.

Un premier projet de loi de finances rectificative a été adopté pour tenir cet objectif et cet engagement européen ([45]). Celui-ci a eu pour objet de tirer les conséquences de l’invalidation par le Conseil constitutionnel de la contribution de 3 % sur les montants distribués ([46]) et d’instituer deux contributions exceptionnelles à l’impôt sur les sociétés dues par les plus grandes entreprises.

La mise en œuvre de la décision du Conseil constitutionnel doit entraîner une diminution des recettes fiscales nettes d’environ 5,2 milliards d’euros pour 2017 dont 5 milliards d’euros au titre des premiers remboursements aux entreprises (5 milliards d’euros supplémentaires devant être remboursés en 2018) et 0,2 milliard d’euros de moindres recettes.

Dans le même temps, les deux contributions exceptionnelles du premier projet de loi de finances rectificative pour 2017 devraient entraîner un gain budgétaire de 4,8 milliards d’euros dès 2017 (et 0,6 milliard d’euros supplémentaires en 2018).

Par conséquent, le solde public devrait être dégradé en 2017 de seulement 0,4 milliard d’euros, soit moins de 0,02 point de PIB, par rapport à la précédente évaluation figurant dans l’article liminaire du projet de loi de finances pour 2018. Ceci ne devrait donc pas être de nature à remettre en cause le niveau du déficit public prévu pour 2017, établi à 2,9 % du PIB.

Ces différents impacts budgétaires sont, par ailleurs, traités en mesures exceptionnelles et temporaires. Dans la mesure où ils se compensent en grande partie, ils ne modifient pas non plus la décomposition du solde public entre solde conjoncturel, solde structurel et mesures exceptionnelles.

impact en 2017 de l’invalidation par le Conseil constitutionnel

de la contribution de 3 % sur les montants distribués

et des contributions créées par l’article 1er

de la première loi de finances rectificative pour 2017

(en milliards d’euros, sauf indication contraire)

Source : commission des finances, d’après le premier projet de loi de finances rectificative pour 2017.

B. Un déficit structurel de 2,2 % du PIB

Pour 2017, le déficit structurel serait de 2,2 % du PIB selon les nouvelles modalités de calcul retenues par le Gouvernement, et non de 1 % comme prévu en loi de finances initiale.

La composante structurelle du déficit représenterait donc environ 75 % du déficit global.

1. Notion de déficit structurel

a. Une composante du déficit public suivie au titre des engagements européens de la France

Le déficit structurel est le déficit corrigé des effets du cycle économique. Il s’agit du déficit qui serait observé si le PIB était égal à son potentiel. Inversement, le déficit conjoncturel est le déficit lié à la conjoncture.

Autrement dit, le déficit comprend deux composantes : l’une liée à la conjoncture et l’autre indépendante de la conjoncture. La réduction de la composante structurelle est prioritaire dès lors que la composante conjoncturelle est censée se résorber d’elle-même en période d’amélioration de la conjoncture.

C’est la raison pour laquelle l’objectif d’équilibre des comptes publics du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l’Union économique et monétaire (TSCG) est défini en termes de déficit structurel. L’article 3 du TSCG précise que cet objectif est atteint lorsque le solde structurel des administrations publiques est inférieur à 0,5 point de PIB pour les États membres dont la dette dépasse 60 % du PIB, et à un point de PIB pour les autres États membres.

Cette règle est mise en œuvre dans le cadre du volet préventif du pacte de stabilité et de croissance (PSC) ([47]). Ce volet préventif prévoit que les États membres doivent déterminer un objectif de moyen terme (OMT), défini en termes de solde structurel, compris entre – 0,5 point de PIB et l’excédent. Ils doivent également définir une trajectoire d’ajustement structurel minimal en vue d’atteindre l’OMT, étant précisé que le solde structurel doit converger vers l’OMT retenu d’au moins 0,5 point de PIB par an (et de plus de 0,5 point par an lorsque l’État membre possède une dette publique supérieure à 60 % du PIB).

b. Des modalités de calcul complexe

Le calcul de la composante conjoncturelle et structurelle du déficit fait intervenir les notions de croissance potentielle, de PIB potentiel et d’écart de production.

L’écart de production est égal à la différence entre le PIB effectif – qui est mesuré en comptabilité nationale – et le PIB potentiel.

Le PIB potentiel est une notion non observable en finances publiques ni en comptabilité nationale. Il s’agit d’une notion macroéconomique sujette à diverses mesures et interprétations. Il peut être défini « comme le niveau maximum de production que peut atteindre une économie sans qu’apparaissent de tensions sur les facteurs de production qui se traduisent par des poussées inflationnistes » ([48]).

Les hypothèses d’écart de production permettent de calculer précisément la composante conjoncturelle et la composante structurelle du déficit selon des modalités complexes définies dans l’annexe 2 du rapport annexé au projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

Une méthode simplifiée de calcul − appelée « règle du pouce » − consiste à considérer qu’en pratique, le solde conjoncturel est proche de la moitié de l’écart de production. Ceci s’explique par le fait que les postes sensibles à la conjoncture représentent, dans notre pays, près de la moitié du PIB et que l’élasticité des prélèvements obligatoires à la croissance du PIB est, en moyenne, de l’ordre de 1.

Le déficit structurel est ensuite calculé comme la différence entre le déficit effectif et le déficit conjoncturel corrigé des mesures ponctuelles et temporaires.

Concrètement, plus l’écart de production est creusé, plus la composante conjoncturelle du déficit est importante. Un écart de production négatif surestimé conduit à surestimer la composante conjoncturelle du déficit et à sous-estimer sa composante structurelle.

L’écart de production évolue chaque année à hauteur de la différence entre la croissance effective et l’hypothèse de croissance potentielle définie, au même titre que le PIB potentiel, comme la croissance maximale au-delà de laquelle apparaissent des tensions inflationnistes.

Par voie de conséquence, une surestimation de la croissance potentielle aboutit à creuser l’écart de production et à minorer le déficit structurel, et donc à minorer l’effort à accomplir pour respecter la règle d’équilibre des comptes du TSCG.

c. Les nouvelles hypothèses de calcul du Gouvernement

Le Gouvernement a modifié les hypothèses de calcul du solde structurel par rapport à celles qui ont présidé à l’élaboration de la loi de finances initiale. Il a fait le choix de diminuer de 0,2 point l’estimation de la croissance potentielle et de diviser par deux celle de l’écart de production

Ces nouvelles hypothèses ont été présentées à l’occasion du projet de loi de finances pour 2018 et du projet de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

HypothÈses d’Écart de production, de croissance effective

et de croissance potentielle

(en % d’évolution annuelle, sauf précision contraire)

Source : rapport annexé au projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

Au cours de la précédente législature, les hypothèses de croissance potentielle et d’écart de production se sont progressivement éloignées de celles de la plupart des organismes internationaux, dont la Commission européenne. Il en a résulté une sous-estimation du déficit structurel qui a été dénoncée à plusieurs reprises par le HCFP.

Dans son dernier avis rendu au cours de la précédente législature, en date du 12 avril 2017 ([49]), le HCFP avait exposé, de façon détaillée et pédagogique, les raisons pour lesquelles les hypothèses d’écart de production et de croissance potentielle du précédent gouvernement étaient « peu vraisemblables ». Il estimait « indispensable que la prochaine loi de programmation corrige ces estimations et fixe sur des bases réalistes les hypothèses d’écart de production et de croissance potentielle ».

Le HCFP avait en outre rappelé, à l’occasion de son avis rendu sur le projet de loi de règlement pour 2016, que le déficit structurel était « très vraisemblablement sous-estimé » ([50]), compte tenu du caractère peu vraisemblable des hypothèses de calcul retenues.

Le Rapporteur général souligne que le Gouvernement a tenu compte de l’avis du HCFP. Les hypothèses d’écart de production et de croissance potentielle ont été revues et sont désormais cohérentes avec celles des principales organisations internationales.

i. La révision de l’hypothèse de croissance potentielle

Le Gouvernement a abaissé l’estimation de la croissance potentielle d’environ 0,2 point en moyenne sur la période 2016-2020.

Comparaison de la nouvelle hypothÈse de croissance potentielle

avec la prÉcÉdente

(en % d’évolution annuelle, sauf précision contraire)

Source : rapport annexé au projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

L’hypothèse de croissance potentielle de 1,25 % sur la période 2017-2018 se situe à un niveau très proche de celle de la Commission européenne et de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) qui l’estiment l’une et l’autre à 1,2 %.

Hypothèses de croissance potentielle pour la France

(en points de PIB)

Source : Haut Conseil des finances publiques, avis n° HCFP-2017-3 du 24 septembre 2017 relatif au projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

ii. La révision de l’écart de production pour 2016

Le Gouvernement a également nettement diminué l’hypothèse d’écart de production pour 2016. Alors que celle-ci était de – 3,1 % dans le programme de stabilité transmis en avril à la Commission européenne, elle a été plus que divisée par deux à – 1,5 % dans le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 ([51]).

L’écart de production est ainsi nettement moins creusé qu’estimé initialement par le précédent gouvernement. Cette révision conduit à présenter un niveau de déficit structurel plus important pour 2016 soit 2,5 % du PIB au lieu de 1,6 % dans la dernière loi de règlement ([52]).

Cette nouvelle hypothèse d’écart de production est proche de celle de la Commission européenne (– 1,3 %).

2. Un ajustement structurel de 0,3 point pour 2017

Selon les hypothèses révisées d’écart de production et de croissance potentielle, le déficit structurel était donc de 2,5 % du PIB en 2016 et sera réduit à 2,2 % en 2017.

Il s’ensuit que l’ajustement structurel devrait être de 0,3 point du PIB en 2017.

Ajustement structurel 2017

(en points de PIB)

Source : d’après le présent projet de loi de finances rectificative.

II. L’avis du haut conseil des finances publiques

Conformément à l’article 15 de la loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques ([53]), le HCFP doit rendre un avis relatif à la cohérence du projet de loi de finances rectificative au regard des orientations pluriannuelles de solde structurel définies dans la loi de programmation des finances publiques (A).

Adoptant une conception souple de son rôle, le HCFP a également formulé un avis sur la prévision de déficit public (B) et sur l’ajustement structurel (C).

A. Une prévision de solde structurel cohérente avec les hypothèses du projet de loi de programmation des finances publiques

Conformément au rôle que la loi organique précitée lui confère, le HCFP a souligné que le présent article liminaire était cohérent avec les orientations pluriannuelles du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022. Il considère que cette cohérence est « assurée par construction » puisque le présent projet de loi de finances rectificative a été élaboré peu après le projet de loi de programmation des finances publiques.

En effet, l’écart de production se resserre d’environ 0,45 point de PIB en 2017 compte tenu d’une prévision de croissance effective de 1,7 % et d’une estimation de la croissance potentielle à 1,25 %.

Le nouvel écart de production est donc estimé à 1,1 % du PIB pour 2017

– au lieu de 1,5 % en 2016 – par l’exposé des motifs du présent article.

L’estimation du solde conjoncturel à – 0,6 % du PIB, soit environ la moitié de cet écart de production, est cohérente avec la « règle du pouce » précitée. Par différence, l’estimation du déficit structurel à 2,2 % du PIB est tout aussi cohérente, après prise en compte des mesures exceptionnelles de 0,1 point de PIB.

B. Une prévision de déficit public « plausible »

Dans son avis sur le présent projet de loi de finances rectificative, le HCFP considère « plausible » la prévision de déficit public à 2,9 % du PIB pour 2017 ([54]).

Il souligne cependant l’existence d’aléas en raison de l’incertitude qui subsiste sur la comptabilisation en comptabilité nationale de la recapitalisation d’Areva et des remboursements de la contribution de 3 % sur les revenus distribués.

Le Rapporteur général relève que le risque maximal concernant la comptabilisation est de l’ordre de 0,35 point de PIB, soit 7,5 milliards d’euros dont 2,5 milliards au titre de la recapitalisation d’Areva intervenue conjointement avec des investisseurs privés, et 5 milliards d’euros au titre de remboursements programmés en comptabilité budgétaire sur 2018 de la contribution de 3 % sur les revenus distribués.

C. Un ajustement structurel insuffisant au regard des règles européennes

Le HCFP relève également que l’ajustement structurel qui serait réalisé en 2017 « n’est pas conforme aux règles du Pacte budgétaire européen, qui prévoient un ajustement supérieur à 0,5 point de PIB ».

Il relève également, à raison d’une conception extensive de ses missions, que l’effort structurel, c’est-à-dire l’ajustement structurel directement lié à un effort en dépense ou à des mesures nouvelles de prélèvements obligatoires, « serait très faible en 2017 (0,1 point de PIB) » alors même que « le chemin à parcourir pour ramener le solde structurel à l’objectif de moyen terme reste important et que l’amélioration de la conjoncture économique crée des conditions plus favorables à la réalisation d’un tel effort ».

*

Suivant l’avis défavorable du Rapporteur général, la commission rejette l’amendement CF287 de Mme Valérie Rabault.

Puis elle adopte l’article liminaire sans modification.

*

PREMIÈRE PARTIE : CONDITIONS GÉNÉRALES DE L’ÉQUILIBRE FINANCIER

TITRE PREMIER DISPOSITIONS RELATIVES AUX RESSOURCES

Article 1er Compensation des transferts de compétences aux régions et aux départements par attribution d’une part du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE)

I. L’état du droit

Le droit des collectivités territoriales à compensation en cas de transfert de compétences (A) est souvent mis en œuvre par un transfert d’une fraction de fiscalité, et plus particulièrement d’une fraction du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) (B). Tel est le cas de la compensation allouée aux départements au titre du revenu de solidarité activité (RSA) (C).

A. Le droit des collectivités territoriales à compensation en cas de transfert de compétences

Aux termes de l’article 72-2 de la Constitution, les transferts de compétences vers les collectivités territoriales doivent s’accompagner des ressources consacrées par l’État à l’exercice des compétences transférées : « Tout transfert de compétences entre l’État et les collectivités territoriales s’accompagne de l’attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice. Toute création ou extension de compétences ayant pour conséquence d’augmenter les dépenses des collectivités territoriales est accompagnée de ressources déterminées par la loi. » Cette compensation doit être intégrale, concomitante et conforme à l’objectif d’autonomie financière.

Par ailleurs, l’article L. 1614-2 du code général des collectivités territoriales (CGCT) dispose que « toute charge nouvelle incombant aux collectivités territoriales du fait de la modification par l’État, par voie réglementaire, des règles relatives à l’exercice des compétences transférées est compensée ».

Le droit à compensation doit également être garanti dans le temps, conformément à l’interprétation que le Conseil constitutionnel en a donnée dans sa décision n° 2011-142/145 QPC du 30 juin 2011 ([55]).

B. Les fractions de TICPE transférées aux collectivités territoriales

La TICPE représente environ un tiers de la fiscalité transférée aux collectivités territoriales (1). Au total, le tiers du produit de la TICPE est transféré aux collectivités territoriales (2). Ces transferts de TICPE reposent sur plusieurs fondements juridiques (3).

1. Le tiers de la fiscalité transférée aux collectivités territoriales

Le produit de certains impôts est transféré partiellement par l’État aux collectivités territoriales. Au total, les collectivités territoriales doivent percevoir en 2018 environ 35,6 milliards d’euros de fiscalité transférée.

Fiscalité transférée par l’État aux collectivités territoriales

(en millions d’euros)

Source : réponse du Gouvernement au questionnaire du Rapporteur général.

L’essentiel du transfert de cette fiscalité est justifié par la compensation de transferts de compétences, soit environ 28 milliards d’euros sur 35,6 milliards d’euros. Environ 7 milliards d’euros sont en revanche transférés en compensation de diminutions de ressources résultant de la réforme de la taxe professionnelle.

Avec 12,3 milliards d’euros prévus pour 2017, la TICPE représente environ un tiers de la fiscalité transférée aux collectivités territoriales si l’on tient compte des fractions liées aux modulations régionales.

2. Le tiers du produit de la TICPE transféré aux collectivités territoriales

Le rendement de la TICPE est transféré aux collectivités territoriales à hauteur d’environ 12,3 milliards d’euros en 2017, ce qui représente plus du tiers du rendement total de cet impôt.

Affectation de la TICPE 2016-2018

Source : réponse du Gouvernement au questionnaire du Rapporteur général.

3. Les fondements juridiques des transferts de TICPE

Les modalités de calcul de la quote-part de TICPE revenant aux collectivités territoriales sont déterminées par diverses dispositions législatives contenues dans plusieurs lois de finances. Chacune de ces dispositions a été prise dans le cadre d’un transfert de compétences précisément identifié.

Hors modulations régionales, la fraction de TICPE transférée en 2018 devrait s’élever à 10,8 milliards d’euros.

Les différentes fractions de TICPE transférées aux collectivités territoriales en 2017 et 2018

(en millions d’euros)

MAPTAM : loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles.

NOTRe : loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République.

Source : réponse du Gouvernement au questionnaire du Rapporteur général.

C. La compensation allouée aux départements au titre du revenu de solidarité active (RSA) : article 51 de la loi de finances pour 2009

Le RSA est financé par les départements par application de l’article L. 262-24 du code de l’action sociale et des familles, sauf pour ce qui concerne les bénéficiaires âgés de moins de vingt-cinq ans ([56]).

Ce transfert de compétence a été étendu en 2011 aux départements d’outre-mer, à Saint-Barthélemy, à Saint-Martin et à Saint-Pierre-et-Miquelon par une ordonnance du 24 juin 2010 ([57]).

L’article 51 de la loi de finances pour 2009 a pour objet de définir les modalités de compensation aux départements et à Saint-Pierre-et-Miquelon de l’extension de compétence que constitue la généralisation du RSA qui s’est substitué au revenu minimum d’insertion (RMI) et à l’allocation de parent isolé (API), à compter du 1er juillet 2009 ([58]).

Il complète le montant du droit à compensation défini à l’article 59 de la loi de finances pour 2004 au titre du transfert du RMI.

Il pose le principe de la compensation par attribution d’une part de TICPE. Il précise que cette part est obtenue par application d’une fraction du tarif de la TICPE aux quantités de carburants vendues sur le territoire national. Cette fraction est calculée de sorte que, appliquée aux quantités de carburants vendues sur l’ensemble du territoire, elle conduise à un produit égal au montant du coût des compétences transférées.

fraction de tarif de TICPE « RMI/RSA » prévu par l’article 51

de la loi de finances pour 2009

Source : article 51 de la loi de finances pour 2009.

L’article 51 précité détermine également la clé de répartition entre les départements, chacun d’entre eux devant recevoir un pourcentage de la part du produit de TICPE ainsi transférée.

Si le produit affecté globalement aux départements et à Saint-Pierre-et-Miquelon en vertu des fractions de tarif qui leur sont attribuées représente un montant annuel inférieur au montant du droit à compensation, la différence fait l’objet d’une attribution d’une part correspondante du produit de la TICPE revenant à l’État.

La fraction de tarif et la répartition entre bénéficiaires ont été actualisées en dernier lieu par l’article 26 de la loi de finances pour 2015 ([59]).

II. Les ajustements proposés

Le présent article actualise les modalités de détermination de la part du produit de la TICPE allouée aux collectivités territoriales en compensation du transfert du financement du RSA.

Il opère un rattrapage en faveur du département de La Réunion (A) et actualise la fraction de tarif et les quotes-parts affectées aux départements (B).

A. Un rattrapage en faveur du département de la réunion

Le financement du RSA a été transféré au département de La Réunion en 2011. Depuis lors, ce département bénéficie d’une compensation par transfert d’une fraction des recettes de TICPE qui s’est élevé à 62 183 026 euros en 2011, et à 75 796 782 euros par an de 2012 à 2016.

Le II opère un transfert supplémentaire pour 2017 de recettes de TICPE de l’État vers le département de La Réunion à hauteur de 7 006 664 euros correspondant à un rattrapage sur les années 2011 à 2016 au titre de la compensation du financement du RSA socle majoré.

Rattrapage de compensation du financement du RSA

en faveur du département de La Réunion

Source : évaluation préalable du présent article.

Ce rattrapage est justifié par un jugement du 5 avril 2016 du tribunal administratif de Paris dont l’État n’a pas interjeté appel et qui lui a imposé de revoir la méthode de calcul de la compensation allouée au département de La Réunion au titre du RSA socle majoré.

Dans le détail, le rattrapage est de 4 436 479 euros pour l’année 2011, et de 514 037 euros par an à compter de 2012 selon l’évaluation préalable du présent article.

Au total, le département de La Réunion devrait bénéficier d’une compensation du financement du RSA de 83,3 millions d’euros pour 2017 dont 7 millions d’euros au titre du rattrapage sur la période 2011-2016 et 76,3 millions d’euros au titre de l’année 2017. Sur ce dernier montant, la quote-part supplémentaire due en application du jugement du 5 avril 2016 du tribunal administratif de Paris s’élève à 514 037 euros.

Le coût pour le budget de l’État du présent article est donc de 7,51 millions d’euros : 7 millions d’euros au titre du rattrapage sur la période 2011-2016 et 0,51 million d’euros au titre du surplus de compensation annuelle à accorder au département de La Réunion.

Le Rapporteur général n’a pas eu communication du jugement du tribunal administratif de Paris malgré une demande en ce sens formulée auprès du Gouvernement. De même, il n’a pas obtenu d’informations sur l’existence d’éventuelles réclamations d’autres collectivités, et d’une manière générale sur l’évaluation du risque contentieux.

B. Une actualisation de la fraction de tarif et des quotes-parts transférées aux départements

Le I actualise la fraction de tarif de TICPE allouée aux départements en compensation du financement du RSA.

fraction de tarif de TICPE « RMI/RSA » prévu par l’article 51 de la loi de finances pour 2009

Source : présent article.

Il actualise également pour 2017, sans incidence sur le montant versé aux autres départements, les quotes-parts en pourcentage allouées aux différentes collectivités bénéficiaires compte tenu de la majoration de la quote-part allouée au département de La Réunion.

*

La commission adopte l’amendement rédactionnel CF129 (amendement 329) du Rapporteur général.

Puis elle adopte l’article 1er modifié.

*

Article 2 Ajustement des ressources du compte d’affectation spéciale Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs et de l’Agence de financement des infrastructures de transport de France

Les I et II du présent article modifient les règles d’affectation du produit de la taxe d’aménagement du territoire (TAT) entre le compte d’affectation spéciale (CAS) Services nationaux de transports conventionnés de voyageurs (SNTCV), ci-après CAS TET, et l’Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF).

Il est, en revanche, sans impact sur le niveau de la TAT.

Affectation du produit de la TAT pour 2017

(en millions d’euros)

Source : réponse du Gouvernement au questionnaire du Rapporteur général.

Pour compenser la baisse de recettes liée à la TAT, le III du présent article accroît la fraction de taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) affectée à l’AFITF.

Fraction de TICPE affectée à L’AFITF pour 2017

(millions d’euros)

Source : présent article.

Le IV du présent article resserre la fourchette de taux de la contribution de solidarité territoriale (CST) prévue par l’article 302 bis ZC du code général des impôts (CGI).

Fourchette de taux de la CST

Source ; présent article.

I. L’État du droit

A. Le compte d’affectation spéciale Services nationaux de transports conventionnÉs de voyageurs

Le CAS TET a été créé par l’article 65 de la loi de finances pour 2011 ([60]), afin de permettre le paiement de la compensation due à la SNCF pour l’exploitation des trains d’équilibre du territoire (TET).

Le CAS TET fonctionne de la manière suivante :

– en recettes, il est alimenté par une fraction du produit de la TAT, par le produit de la CST et par le produit de la taxe sur le résultat des entreprises ferroviaires (TREF) (1) ;

– en dépenses, il supporte la contribution versée par l’État visant à compenser le déficit d’exploitation des TET (2).

1. Les recettes

a. La taxe d’aménagement du territoire (TAT)

La TAT a été instituée par la loi de finances pour 1995 ([61]). Elle est codifiée à l’article 302 bis ZB du CGI.

Cette taxe est due par les concessionnaires d’autoroutes à raison du nombre de kilomètres parcourus par les usagers. Le tarif de la taxe est fixé à 7,32 euros par 1 000 kilomètres parcourus.

Le produit de la taxe est affecté :

– à l’AFITF dans la limite d’un plafond de 571 millions d’euros (article 46 de la loi de finances pour 2012 ([62])) ;

– et au CAS TET dans la limite d’un plafond désormais fixé à 42 millions d’euros ([63]).

L’objectif de la TAT est de faire contribuer les usagers des autoroutes au financement des modes alternatifs de transport.

Affectation du produit de la taxe d’aménagement du territoire depuis 2011

(en millions d’euros)

Source : réponse du Gouvernement au questionnaire du Rapporteur général.

b. La contribution de solidarité territoriale

La CST a été instituée, en même temps que le CAS TET, par l’article 65 de la loi de finances pour 2011. Elle est codifiée à l’article 302 bis ZC du CGI.

La taxe est due par les entreprises de transport ferroviaire. Elle est assise sur le montant total – hors taxe sur la valeur ajoutée et déduction faite des contributions versées par l’État en compensation des tarifs sociaux et conventionnés – du chiffre d’affaires afférent aux opérations situées dans le champ d’application de la taxe sur la valeur ajoutée réalisée au titre des prestations de transport ferroviaire de voyageurs, et des prestations commerciales qui leur sont directement liées, effectuées entre deux gares du réseau ferré national.

Elle pèse essentiellement sur l’activité grande vitesse puisque les transports conventionnés sont exclus de l’assiette.

Le taux de la taxe, compris entre 1,5 % et 5 %, est fixé par arrêté conjoint des ministres chargés respectivement des transports, de l’économie et du budget ([64]).

Évolution du taux de la CST depuis 2011

Source : arrêtés fixant le taux de la contribution de solidarité territoriale du 13 avril 2011, du 17 septembre 2012, du 28 juin 2013, du 22 octobre 2014, du 31 août 2015 et du 30 décembre 2016.

En pratique, le taux de la taxe est fixé en fonction de l’assiette déclarée pour obtenir le montant adopté en loi de finances. Pour l’année 2016, l’arrêté n’a été publié que le 31 décembre au Journal officiel si bien que la perception du produit a été décalée à l’exercice 2017.

Le rendement de la taxe, qui était de 90,1 millions d’euros en 2015, a donc été nul en 2016.

Il était initialement annoncé à 116 millions d’euros pour 2017.

produit de la CST depuis sa création en 2011

(en millions d’euros)

Source : réponse du Gouvernement au questionnaire du Rapporteur général.

Toutefois, dans le cadre de la réforme du financement des TET, l’État s’est engagé à diminuer le niveau de la CST. Son rendement devrait être de 40 millions d’euros au titre de l’année 2017 et de 16 millions d’euros à partir de 2018 jusqu’en 2022.

Pour 2017, il est donc désormais prévu un rendement de 130 millions d’euros dont 90 millions d’euros au titre du rattrapage sur 2016 et 40 millions d’euros au titre du nouveau montant fixé pour 2017.

La baisse de la CST permet d’alléger la fiscalité pesant sur l’activité TGV de la SNCF puisque celle-ci reste, à ce jour et sur ce segment de son activité, en situation de monopole.

Engagements de l’État sur le rendement maximal de la CST à partir de 2017

(en millions d’euros)

Source : exposé des motifs du présent article.

Pour 2017, la baisse de recettes du CAS TET consécutive à la réduction de la CST est donc de 50 millions d’euros par rapport à la somme due au titre de l’exercice 2016 (90 – 40).

c. La taxe sur le résultat des entreprises ferroviaires (TREF)

La TREF a également été instituée par l’article 65 de la loi de finances pour 2011. Elle est codifiée à l’article 235 ter ZF du CGI.

Elle n’est due que par les entreprises de transport ferroviaire qui sont redevables de la CST sur une assiette d’un montant supérieur à 300 millions d’euros. Cette taxe ne concerne aujourd’hui que la SNCF. Le seuil de 300 millions d’euros a été prévu dans la perspective de l’ouverture à la concurrence pour protéger, le moment venu ou le cas échéant, les nouveaux entrants.

La taxe est assise sur le résultat imposable à l’impôt sur les sociétés. Le taux de la taxe, compris entre 5 % et 25 %, est fixé par arrêté conjoint des ministres chargés respectivement des transports, de l’économie et du budget ([65]). Le montant de la taxe est actuellement plafonné à 226 millions d’euros.

Évolution du taux et du plafond de la TREF depuis 2011

Source : arrêtés fixant le taux de la taxe sur le résultat des entreprises ferroviaires du 29 juillet 2011, du 17 septembre 2012, du 28 juin 2013, du 22 octobre 2014, du 31 août 2015 et du 30 décembre 2016.

En pratique, le taux de la taxe est fixé en fonction de l’assiette déclarée pour obtenir le montant voté en loi de finances.

Le rendement de la TREF a toujours atteint le plafond fixé sauf en 2013 et 2016.

Au titre de l’exercice fiscal 2013, le résultat imposable à l’impôt sur les sociétés de la SNCF était, en effet, déficitaire. Pour faire face à cette situation et garantir l’équilibre du compte, une taxe additionnelle à la TREF, pour la seule année 2014, d’un montant de 200 millions d’euros a été créée et perçue début 2015.

Le plafonnement du rendement de la taxe a été, au titre de 2016, augmenté de 26 millions d’euros par l’article 5 de la loi de finances rectificative pour 2016 ([66]).

Toutefois, au titre de l’exercice 2016, l’arrêté fixant le taux n’a été publié que le 31 décembre au Journal officiel si bien que la perception du produit a été décalée à l’exercice 2017. Le rendement pour 2017 devrait donc être doublé par rapport à ce qui était prévu pour 2016 et atteindre 452 millions d’euros.

produit de la TREF depuis sa création en 2011

(en millions d’euros)

Source : réponse du Gouvernement au questionnaire du Rapporteur général.

2. Les dépenses

Les dépenses prises en charge par le CAS TET sont :

– les contributions liées à l’exploitation des services nationaux de transport de voyageurs conventionnés par l’État (programme 785 Exploitation des services nationaux de transport conventionnés) ;

– les contributions liées au matériel roulant des services nationaux de transport de voyageurs conventionnés par l’État (programme 786 Matériel roulant des services nationaux de transport conventionnés) ;

– et les dépenses relatives aux enquêtes de satisfaction sur la qualité de service et aux frais d’études et de missions de conseil juridique, financier ou technique directement liés à l’exercice par l’État de ses responsabilités d’autorité organisatrice des services nationaux de transport conventionnés de voyageurs (crédits répartis, selon leur objet, sur les programmes 785 et 786).

3. L’exécution budgétaire depuis la création du compte

Au 31 décembre 2016, le solde du compte tel que reporté par la loi de règlement s’élevait à 89,9 millions d’euros.

ExÉcution budgÉtaire du CAS TET depuis sa création

(en millions d’euros)

* Le faible montant des dépenses en 2016 s’explique par le fait que le paiement des compensations était suspendu à la signature d’une nouvelle convention d’exploitation.

Source : lois de règlement du budget des années 2011 à 2016.

Toutefois, un déficit de 84 millions d’euros serait constaté sur l’exercice 2017 selon les prévisions actualisées transmises par le Gouvernement au Rapporteur général.

Prévision d’exécution du CAS TET pour 2017

* 42 millions d’euros en l’état du droit mais 92 millions d’euros compte tenu de la prise en compte anticipée du dispositif proposé par le présent article.

Source : réponse du Gouvernement au questionnaire du Rapporteur général.

L’exécution au cours de cet exercice a été marquée par de nombreuses opérations relatives à l’exercice 2016. En effet, les recettes de CST et de TREF au titre de 2016 ont été perçues en 2017. La CST et la TREF ont donc été prélevées deux fois d’où le total de 130 millions d’euros pour la CST (90 millions d’euros au titre de 2016 et 40 millions d’euros au titre de 2017) et de 452 millions d’euros pour la TREF (226 millions d’euros au titre de 2016 et 2017). De même, côté dépenses, le versement de la compensation relative à l’année 2016 est également intervenu pour un montant de 400 millions d’euros.

B. l’Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF)

L’AFITF est un établissement public créé par un décret du 26 novembre 2004 ([67]). Elle est placée sous la tutelle du ministre chargé des transports et a pour mission de concourir au financement d’infrastructures routières, ferroviaires, fluviales, portuaires, ou encore de projets relatifs aux transports collectifs de personnes, y compris l’acquisition des matériels de transport ([68]).

L’article 62 de la loi de finances pour 2006 ([69]) dispose que les recettes de l’AFITF comprennent :

– la redevance domaniale due par les sociétés concessionnaires d’autoroutes en application du code de la voirie routière ;

– une fraction de la TAT ;

– une part du produit des amendes perçues par la voie de systèmes automatiques de contrôle et sanction ;

– et le droit d’entrée versé par la société concessionnaire de l’autoroute A63 prévu par le cahier des charges de cette concession.

Par ailleurs, l’article 46 de la loi de finances pour 2012 ([70]) attribue à l’AFITF une fraction de TICPE, fixée en l’état du droit à 735 millions d’euros pour 2017.

Au total, les recettes fiscales et le produit des amendes perçus par l’AFITF représentent environ 1,7 milliard d’euros.

Recettes fiscales et amendes perçues par L’AFITF

(en millions d’euros)

Source : d’après les annexes au projet de loi de finances pour 2018 et au projet de loi de règlement pour 2016.

II. Le contexte

L’ajustement des recettes du CAS TET a été rendu nécessaire par la redéfinition de la politique des trains d’équilibre du territoire (A) et l’engagement du précédent gouvernement à baisser la fiscalité applicable à l’activité grande vitesse de la SNCF (B).

A. la politique des trains d’Équilibre du territoire (TET)

Depuis 2011, SNCF Mobilités exploite les TET en contrepartie du versement d’une compensation.

Le CAS TET a pour objet le financement du déficit d’exploitation des TET. La hausse du coût de la politique des TET se répercute sur le CAS.

1. Le coût budgétaire

Le montant prévisionnel de la compensation pour 2017 est de 351 millions d’euros et de 383,2 millions d’euros pour 2018 dont :

– 308,5 millions d’euros comme compensation conventionnelle versée à SNCF Mobilités pour l’exploitation des TET ;

– 73,2 millions d’euros comme contributions versées par l’État aux régions au titre de sa participation aux coûts d’exploitation des services nationaux de transports de voyageurs conventionnés par les régions à compter de 2017 ;

– et 1,5 million d’euros pour le financement des études de l’autorité organisatrice.

Mais, l’effort financier fourni par l’État en faveur des TET ne se limite pas à cet aspect. Outre sa participation à des dépenses d’investissement en vue du renouvellement du matériel roulant, l’État prend également en charge la redevance d’accès au réseau à SNCF Réseau pour l’activité TET, pour un montant de 525 millions d’euros par an environ ([71]).

Les dépenses acquittées par l’État au titre de l’exploitation des TET, hors investissement, approchent donc le milliard d’euros par an.

2. Le redimensionnement de l’offre de TET

Une commission, composée de parlementaires, d’élus locaux et d’experts a été instituée fin 2014 pour réfléchir à l’avenir des TET et proposer des axes d’amélioration. Présidée par notre ancien collègue Philippe Duron, cette commission, a rendu son rapport le 26 mai 2015 ([72]).

À la suite de la remise du rapport de la commission « TET d’avenir », le Gouvernement a présenté une feuille de route « pour un nouvel avenir des trains d’équilibre du territoire » le 7 juillet 2015 ([73]), qui a notamment pour objet de limiter la progression du coût des TET par une adaptation de l’offre aux nouveaux besoins de mobilité.

C’est dans le cadre de cette feuille de route qu’a été mis en œuvre le déconventionnement de plusieurs lignes de nuit. L’offre de nuit est ainsi recentrée sur deux lignes d’aménagement du territoire jugées indispensables en raison de l’absence d’une offre alternative suffisante pour les territoires concernés. Les autres lignes de nuit ne seront plus financées par l’État.

En revanche, l’État reste l’autorité organisatrice des lignes de longue distance structurantes au niveau national, à savoir les trois lignes Paris-Orléans-Limoges-Toulouse, Paris-Clermont-Ferrand et Bordeaux-Toulouse-Marseille. Dans cette perspective, chacune de ces lignes fera l’objet d’un schéma directeur sous l’égide d’un préfet coordonnateur.

Seront également maintenues sous son autorité au titre de l’aménagement du territoire les trois lignes Nantes-Bordeaux, Toulouse-Hendaye et Nantes-Lyon.

Dans le cadre de sa feuille de route, l’État a prévu de continuer à investir pour renouveler le matériel roulant TET sur les lignes dont l’État reste autorité organisatrice de manière pérenne comme sur les lignes devant être reprises par les régions.

À ce jour, trente-quatre rames neuves sont en cours de déploiement. Elles seront complétées par trente autres rames d’Alstom (pour environ 360 millions d’euros) ainsi que par des rames Bombardier à deux niveaux destinées aux lignes normandes (720 millions d’euros). Deux autres opérations de renouvellement prévues dans les accords avec les régions Hauts-de-France et Centre-Val de Loire restent à engager. Pour les lignes TET structurantes, un appel d’offres est en cours de préparation.

État des lieux des lignes de trains d’équilibre du territoire

Source : réponse du Gouvernement au questionnaire du Rapporteur général.

3. La reprise du conventionnement de certains TET par les régions

La précédente convention relative à l’exploitation des TET a été conclue entre l’État et la SNCF le 13 décembre 2010. La nouvelle convention, conclue le 27 février 2017, tient compte des préconisations du rapport « Duron » et de la feuille de route du Gouvernement de 2015.

Six accords entre l’État et les régions ont été conclus dans le cadre de la feuille route. Ils prévoient la reprise progressive par les régions de certaines lignes de TET. En contrepartie, il est prévu que l’État verse une participation aux régions.

Selon les renseignements recueillis par le Rapporteur général auprès du Gouvernement, les compensations prévues pour 2018 s’élèvent à :

– 13 millions d’euros au global pour les régions Grand Est, Bourgogne-Franche-Comté et Île-de-France ;

– 6,7 millions d’euros pour la région Nouvelle-Aquitaine ;

– 4,5 millions d’euros pour la région Occitanie ;

– et 49 millions d’euros pour la région Centre-Val de Loire.

Ces contributions sont issues de négociations qui ont notamment tenu compte du déficit actuel des lignes TET reprises par les régions, de la date de ces reprises et du niveau des contributions au titre du matériel roulant négocié dans le même cadre.

Aucune contribution n’est prévue pour la région Normandie. Pour la région Hauts-de-France, les compensations ne devraient débuter qu’à compter de l’exercice 2019.

Sauf pour la région Normandie, ces dispositions doivent encore faire l’objet de conventions d’application entre l’État et les régions concernées.

En effet, à ce jour, une seule convention a été signée avec la région Normandie en date du 22 septembre 2016. Pour les autres régions (Grand Est, Hauts-de-France, Centre-Val de Loire, Nouvelle-Aquitaine et Occitanie), seuls des protocoles d’accord ont été signés, les conventions étant soit en suspens dans l’attente d’arbitrage financier, soit en négociation.

B. Une baisse de fiscalitÉ pour l’activitÉ tgv de la sncf

Les contraintes sur l’équilibre du CAS TET sont d’autant plus fortes que le précédent gouvernement s’était engagé à baisser la fiscalité pesant sur SNCF Mobilités au titre de la CST de 50 millions d’euros.

Cet engagement a été pris dans le cadre de la finalisation de la réforme des trains d’équilibre du territoire qui a débouché sur la nouvelle convention.

La baisse est concentrée sur l’activité des trains à grande à vitesse car l’assiette de la CST exclut les activités ferroviaires conventionnées : les TER ([74]) conventionnés par les régions, les RER ([75]) conventionnés par le Syndicat des transports d’Île-de-France (STIF) et les TET conventionnés par l’État ou les régions.

III. Le dispositif proposÉ et l’impact attendu

Le dispositif proposé modifie la répartition de la TAT. Il augmente la part du CAS TET de 50 millions d’euros et diminue celle de l’AFITF du même montant (A). En compensation, il prévoit également une augmentation de la fraction de TICPE allouée à l’AFITF de 50 millions d’euros (B). Enfin, il resserre la fourchette de taux de la CST (C).

A. Une modification de la rÉpartition de la tat

1. Une augmentation de 50 millions d’euros en faveur du CAS TET

Le I du présent article modifie les dispositions relatives aux recettes du CAS TET. Il doit être lu en relation avec l’article 22 du projet de loi de finances pour 2018 ([76]).

Il porte de 42 à 92 millions d’euros, soit une hausse de 50 millions d’euros, la fraction des recettes de la TAT affectée au CAS TET. Ceci devrait permettre de limiter à 84 millions d’euros le résultat déficitaire du CAS TET pour 2017 au lieu de 134 millions d’euros en l’état du droit.

Équilibre du CAS TET prÉvu pour 2017

(en millions d’euros)

Source : réponse du Gouvernement au questionnaire du Rapporteur général.

L’article 22 du projet de loi de finances pour 2018 porte à 141,2 millions d’euros la fraction des recettes de la TAT affectée au CAS TET.

En régime de croisière, et compte tenu des engagements de l’État de baisse de la CST, les recettes annuelles du CAS TET devraient s’élever à 524,4 millions d’euros à partir de 2018.

Équilibre du CAS TET prÉvu pour 2018

(en millions d’euros)

Source : d’après l’exposé des motifs du présent article et l’article 22 du projet de loi de finances pour 2018.

Le dispositif proposé permet d’accroître les recettes du CAS TET sans augmenter la fiscalité applicable au secteur du transport ferroviaire (CST, TREF) ni celle applicable aux concessionnaires d’autoroutes (TAT).

2. Une diminution de 50 millions d’euros pour l’AFITF

Le II du présent article porte de 571 à 521 millions d’euros, soit une baisse de 50 millions d’euros, la fraction des recettes de la taxe d’aménagement du territoire (TAT) affectée à l’AFITF.

Cette diminution est compensée par l’affectation d’une fraction supplémentaire de TICPE.

Les recettes fiscales et les amendes perçues par l’AFITF

(en millions d’euros)

Source : réponse du Gouvernement au questionnaire du Rapporteur général.

3. Une nouvelle répartition de la TAT

Le présent article est sans impact sur le niveau de la TAT dont le rendement demeure prévu à 613 millions d’euros pour 2017.

Affectation du produit de la TAT pour 2017

(en millions d’euros)

Source : réponse du Gouvernement au questionnaire du Rapporteur général.

Le rendement de la TAT est prévu à 618 millions en 2018.

Affectation du produit de la TAT pour 2018

(en millions d’euros)

Source : d’après les réponses du Gouvernement au questionnaire du Rapporteur général.

B. Une augmentation de la part de TICPE en faveur de l’AFITF

Le III du présent article porte de 735 à 785 millions d’euros la fraction de TICPE affectée à l’AFITF.

Cet ajustement est destiné à compenser la baisse de recettes de l’AFITF en provenance du produit de la TAT consécutive à l’augmentation de la fraction attribuée au CAS TET par le I et le II du présent article.

Fraction de TICPE affectée à l’AFITF pour 2017

(en millions d’euros)

Source ; présent article.

Le niveau des recettes de l’AFITF est ainsi garanti pour 2017.

Le III du présent article entraîne en revanche une baisse des recettes de l’État de 50 millions d’euros sur la part de TICPE lui revenant.

C. Un resserrement de la fourchette de taux de la cst

Le IV du présent article resserre la fourchette de taux de la CST prévue par l’article 302 bis ZC du CGI. Le taux de la CST, fixé par arrêté, pourra être compris entre 0,1 % et 3 %, et non plus entre 1,5 % et 5 % comme prévu en l’état du droit.

Fourchette de taux de la CST

Source ; présent article.

Ce resserrement des taux s’explique par l’engagement pris par l’État à l’égard de la SNCF de diminuer la fiscalité applicable à son activité grande vitesse par une diminution de la CST à 40 millions d’euros pour 2017 et à 16 millions d’euros pour 2018.

Au taux de 2,06805 %, la CST devait rapporter 90 millions d’euros au titre de l’exercice 2016. À assiette constante, le taux devrait donc être fixé à 0,92 % pour un rendement de 40 millions d’euros en 2017 et à 0,37 % pour un rendement de 16 millions d’euros à partir de 2018.

Il s’ensuit que le taux minimum de 1,5 % est, en l’état du droit, trop bas. La fourchette de taux prévu par le présent article doit permettre au Gouvernement de respecter son engagement de baisse de la CST.

*

La commission adopte l’amendement de précision rédactionnelle CF130 (amendement 330) du Rapporteur général.

Puis, suivant l’avis défavorable du Rapporteur général, elle rejette l’amendement CF288 de Mme Valérie Rabault.

Elle adopte ensuite l’article 2 modifié.

*

Article 3 Ajustement des recettes du compte d’affectation spéciale Transition énergétique

Le dispositif proposé prévoit un nouveau mode de fixation des recettes pour 2017 du compte d’affectation spéciale Transition énergétique (ci-après CAS TE). Il consiste à substituer un montant au pourcentage de la taxe intérieure sur les houilles, les lignites et les cokes (TICC) et de la taxe intérieure sur la consommation des produits énergétiques (TICPE) affecté au CAS TE.

Recettes du compte d’affectation spÉciale Transition ÉnergÉtique pour 2017

(en millions d’euros, sauf indication contraire)

Source : d’après l’évaluation préalable du présent article et les réponses du Gouvernement au questionnaire du Rapporteur général.

L’argument avancé pour justifier cette substitution dans l’exposé des motifs du présent article est d’ajuster le niveau des recettes au niveau des dépenses prévues pour 2017.

Le présent article est de ce point de vue à mettre en lien avec l’article 23 du projet de loi de finances pour 2018 qui propose également ce mode de fixation des recettes pour 2018.

Le Rapporteur général observe que le présent article est le quatrième en deux ans à modifier les règles relatives à la fixation des recettes du CAS.

Les différents Modes de fixation des recettes adoptÉs

ou en cours de discussion pour le CAS transition ÉnergÉtique

Source : commission des finances.

I. L’État du droit

Le CAS TE a été créé par l’article 5 de la loi de finances rectificative pour 2015 ([77]).

L’exercice 2016 a été le premier exercice de fonctionnement du compte. Le solde annuel de l’année 2016 a été excédentaire à hauteur de 297,5 millions d’euros.

ExÉcution 2016 du CAS Transition ÉnergÉtique

(en millions d’euros)

Source : rapport annuel de performances annexé au projet de loi de règlement pour 2016.

Pour 2017, en l’état du droit, le solde annuel du CAS TE devait être excédentaire de 486,2 millions d’euros, ce qui conduirait à un report de solde de 1,06 milliard d’euros compte tenu de l’excédent constaté en 2016.

prÉvisions actualisÉes d’ExÉcution pour 2017

du CAS Transition ÉnergÉtique en l’État du droit

(en millions d’euros)

Source : d’après l’évaluation préalable du présent article et les réponses du Gouvernement au questionnaire du Rapporteur général.

A. Les recettes du CAS Transition ÉnergÉtique

En 2016, pour sa première année d’exécution, les recettes du CAS TE étaient constituées par une fraction de la taxe intérieure sur la consommation finale d’électricité (TICFE) et de la taxe intérieure sur la consommation de gaz naturel (TICGN).

La loi de finances pour 2017 ([78]) a supprimé les quotes-parts de TICFE et de TICGN affectées au CAS TE au motif que la Commission européenne contestait le lien d’affectation entre les mécanismes de soutien aux énergies renouvelables et leur financement. Dans le même temps, et pour maintenir le niveau de recettes du compte, elle lui a affecté une quote-part de TICPE égale à 39,75 % de la part revenant à l’État, ainsi qu’une quote-part de TICC de 9,09 % de son rendement global.

Le CAS TE est ainsi alimenté par les taxes pesant sur les produits énergétiques les plus émetteurs de gaz à effet de serre (charbon et produits pétroliers).

1. La taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE)

La TICPE est régie par les articles 265 et suivants du code des douanes. Elle frappe essentiellement les produits pétroliers.

Son produit est partagé entre l’État, les départements, les régions et l’Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFTIF). Pour 2017, la part affectée au CAS TE est de 39,75 % de la fraction revenant à l’État en l’état du droit, soit 6,875 milliards d’euros selon les prévisions actualisées transmises au Rapporteur général par le Gouvernement.

Affectation de la TICPE 2016-2018

*en l’état du droit

Source : réponse du Gouvernement au questionnaire du Rapporteur général.

2. La taxe intérieure sur les houilles, les lignites, et les cokes (TICC)

La TICC est régie par l’article 266 quinquies B du code des douanes. La taxe est due par le fournisseur de charbon à usage combustible, lors de la livraison au consommateur final. Son tarif est de 9,99 euros par mégawatheure depuis le 1er janvier 2017. Des exonérations et des tarifs réduits sont prévus.

Le rendement de cet impôt est assez faible. Il est intégralement affecté à l’État. La part devant revenir au CAS TE en 2017 est de 9,09 % de son rendement global, soit 1,2 million d’euros selon les prévisions actualisées transmises au Rapporteur général par le Gouvernement. Le solde est affecté au budget général de l’État.

Affectation de la TICC 2016-2018

(en millions d’euros)

Source : réponse du Gouvernement au questionnaire du Rapporteur général.

B. Les dÉpenses du CAS Transition ÉnergÉtique

Le CAS TE a été créé pour prendre en charge les dépenses de soutien aux énergies renouvelables (programme 764 Soutien à la transition énergétique) et le remboursement à Électricité de France (EDF) du déficit de compensation de ses obligations de service public constaté au cours des années antérieures, ainsi que divers autres engagements financiers (programme 765 Engagements financiers liés à la transition énergétique).

Il s’agit essentiellement de dépenses obligatoires.

1. Le programme 764 Soutien à la transition énergétique

Les crédits de ce programme ont vocation à financer les compensations versées aux fournisseurs d’énergie au titre de charges de service public afférentes au soutien aux énergies renouvelables. Ces dépenses sont donc des dépenses contraintes puisqu’il s’agit de compensations des obligations de rachat de l’énergie produite.

La loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte ([79]) a créé un nouveau dispositif de soutien aux énergies renouvelables fondé sur la possibilité de vendre directement sur le marché l’électricité produite tout en bénéficiant du versement d’une prime, appelée « complément de rémunération ». Les coûts qui résultent du versement de ce « complément de rémunération » font l’objet d’une compensation via le programme 764.

Les crédits inscrits initialement sur le programme 764 pour 2017 s’élèvent à 5,68 milliards d’euros.

2. Le programme 765 Engagements financiers liés à la transition énergétique

Entre 2009 et 2015, les recettes issues de la contribution au service public de l’électricité (CSPE) n’ont pas couvert les charges et il en résulte un déficit de compensation, supporté uniquement par EDF.

Les crédits du programme 765 Engagements financiers liés à la transition énergétique sont destinés principalement à rembourser la dette de l’État à l’égard d’EDF au titre du déficit de compensation des charges de service public de l’électricité. Le déficit accumulé depuis 2002 s’élève, avec les frais de portage financier, à un montant de 5,8 milliards d’euros.

Les crédits de ce programme retracent aussi les remboursements liés aux régimes d’exonération de l’ancienne CSPE : les entreprises consommant plus de 7 gigawattheures pouvaient demander le remboursement de la CSPE payée au-delà de 0,5 % de leur valeur ajoutée. Cette disposition s’appliquant aux consommations réalisées jusqu’au 31 décembre 2015, des demandes de remboursements, soumises à la validation de la Commission de régulation de l’énergie (CRE), auront lieu jusqu’en 2018.

Les crédits inscrits initialement sur le programme 765 pour 2017 s’élèvent à 1,3 milliard d’euros.

II. le Contexte Économique et budgÉtaire

La création du CAS TE a répondu à divers objectifs, dont celui d’un meilleur contrôle du Parlement sur le coût des dispositifs de soutien aux énergies renouvelables et d’un financement de la transition énergétique par le produit de la hausse du prix du carbone (A). Son équilibre budgétaire est délicat en raison du caractère dynamique des dépenses qu’il doit financer (B).

A. un financement du soutien aux Énergies renouvelabLes mieux contrôlÉ et Élargi aux consommations d’Énergie carbonÉe

La création du CAS TE répondait à plusieurs objectifs :

– assurer un meilleur contrôle parlementaire du financement des dispositifs de soutien aux énergies renouvelables en mettant un terme au financement extrabudgétaire par la CSPE des charges de service public de l’électricité et de fourniture du gaz naturel ;

– élargir les sources de financement du soutien aux énergies renouvelables, en affectant au CAS une fraction du produit des taxes perçues sur les énergies carbonées (TICPE pour le pétrole, TICGN pour le gaz, et TICC pour le charbon) ;

– stabiliser la fiscalité sur l’électricité ;

– et rembourser la dette de l’État accumulée auprès d’EDF au titre du déficit de compensation des charges de service public de l’électricité.

1. Un meilleur contrôle parlementaire du financement des dispositifs de soutien aux énergies renouvelables

Le soutien aux énergies renouvelables est pris en charge par les opérateurs électriques et gaziers au titre de leur obligation de rachat qui constitue une charge de service public leur incombant.

Auparavant, le financement des compensations des charges de service public était assuré par un dispositif extrabudgétaire, via des comptes spécifiques gérés par la Caisse des dépôts et consignations alimenté par plusieurs contributions spécifiques :

– pour l’électricité, la CSPE ;

– pour le gaz naturel, la contribution au tarif spécial de solidarité (CTSSG) et la contribution au service public du gaz (CSPG), appelée aussi contribution bio-méthane.

La création du CAS TE a permis de mettre un terme à ce financement extrabudgétaire. Les charges de service public sont désormais compensées par le budget de l’État, ce qui permet une meilleure lisibilité et un meilleur contrôle du Parlement de ces dépenses, grâce à un vote annuel.

2. Un élargissement des sources de financement de la transition énergétique

Parallèlement, les sources de financement de la compensation de ces charges de service public ont été élargies à des énergies carbonées. Le CAS TE reçoit ainsi en recettes une fraction de la TICC, pour le charbon, et de la TICPE, pour le pétrole.

L’élargissement des sources de financement des dispositifs de soutien aux énergies renouvelables a rendu possible la stabilisation de la fiscalité sur l’électricité à 22,5 euros par mégawatheure.

Auparavant, la CSPE augmentait chaque année en fonction de la hausse corrélative des charges de service public des fournisseurs d’électricité. Paradoxalement, seule l’électricité participait à l’effort de soutien aux énergies renouvelables, tandis que les énergies carbonées en étaient exonérées.

La contribution des autres sources d’énergie (charbon et pétrole) permet un partage de l’effort et évite que, comme par le passé, la totalité du coût des missions de service public soit supportée par l’électricité qui, du fait de son mode de production en France, est largement « décarbonée ».

Toutefois, les sources de financement ont été, de manière inverse, restreintes en 2017 avec l’exclusion de la TICFE et de la TICGN suite à l’avis de la Commission européenne contestant le lien d’affectation entre les mécanismes de soutien aux énergies renouvelables et leur financement.

Ainsi, de manière paradoxale, depuis 2017, l’électricité et le gaz ne contribuent plus au financement de ces missions de service public.

3. Un remboursement du déficit de compensation d’EDF

Le rendement de la CSPE était insuffisant pour couvrir l’ensemble des charges de service public des fournisseurs d’électricité. Le déficit de compensation a été subi intégralement par EDF, les autres opérateurs étant prioritaires dans la perception de leur part de CSPE. Le déficit accumulé depuis 2002 s’élève, avec les frais de portage financier, à un montant de 5,8 milliards d’euros.

La création du CAS TE avait notamment pour but de sécuriser le remboursement de cette dette.

B. La dynamique des dÉpenses

La dynamique des dépenses provient essentiellement des dispositifs de soutien aux énergies renouvelables (1), mais aussi de l’augmentation des annuités de remboursement de la dette de l’État à l’égard d’EDF (2).

1. Les dispositifs de soutien aux énergies renouvelables

Par délibération en date du 13 juillet 2017, la CRE a évalué pour 2018 les charges de service public de l’énergie, au titre des dispositifs relevant du CAS TE à 5 537,3 millions d’euros en hausse de 706 millions d’euros par rapport à 2017 et de 1,15 milliard d’euros par rapport à 2016.

Coût ANNUEL des dispositifs de soutien aux Énergies

renouvelables relEvant du CAS TE

(en millions d’euros)

Source : Commission de régulation de l’énergie.

Le coût total des charges de service public de l’énergie, comprenant également les dispositifs sociaux, a été multiplié par dix depuis 2009.

Soutien aux énergies renouvelables depuis 2009 au titre des charges

de service public de l’électricité et du gaz

(en millions d’euros)

Source : Commission de régulation de l’énergie, annexe 7 à la délibération du 13 juillet 2016 relative à l’évaluation des charges de service public de l’énergie pour 2017.

2. La progression des engagements financiers

L’échéancier de remboursement de la dette de l’État à l’égard d’EDF au titre du déficit de compensation a été fixé par un arrêté du 13 mai 2016.

Échéancier prÉvisionnel de remboursement À EDF

du dÉficit de compensation

(en millions d’euros)

Source : arrêté du 13 mai 2016 pris en application de l’article R. 121-31 du code de l’énergie.

Selon cet échéancier, l’annuité de remboursement doit s’élever en 2017 à 1,228 milliard d’euros et doit croître jusqu’en 2019 pour atteindre 1,839 milliard d’euros. La dette à l’égard d’EDF ne serait éteinte qu’en 2020 avec un dernier paiement de 891 millions d’euros.

III. Le dispositif proposÉ

Le présent article ajuste le niveau des recettes du CAS TE pour 2017 au niveau prévisionnel des dépenses (A). Ce faisant, il obéit à la même logique que le dispositif proposé par l’article 23 du projet de loi de finances pour 2018 (B).

A. Un ajustement des recettes pour 2017 au niveau prÉvisionnel des dÉpenses

Le présent article porte sur les affectations de recettes au CAS TE pour la seule année 2017.

En premier lieu, il prévoit une affectation de 6 119,7 millions d’euros de TICPE au lieu, en l’état du droit, d’une fraction de 39,75 % de la part du produit de cet impôt revenant à l’État. Concrètement, il diminue de 755,3 millions d’euros la recette de TICPE affectée au CAS TE.

En second lieu, il prévoit une affectation de 1,2 million d’euros de TICC au lieu, en l’état du droit, d’une fraction de 9,09 % de la part du produit de cet impôt. Cette modification est toutefois sans effet sur le niveau de TICC affecté au CAS TE.

Recettes du CAs TE pour 2017

(en millions d’euros)

Source : d’après l’évaluation préalable du présent article et les réponses du Gouvernement au questionnaire du Rapporteur général.

Le présent article permet ainsi d’ajuster le niveau de recettes du CAS TE au montant des dépenses prévisionnelles pour 2017. Le présent projet de loi de finances rectificative prévoit en effet des dépenses de 6 120,9 millions d’euros sur le CAS TE dont :

– 4 781,7 millions sur le programme 764 Soutien à la transition énergétique procédant ainsi à des annulations de crédits de 898,5 millions d’euros ;

– et 1 339,2 millions d’euros sur le programme 765 Engagements financiers liés à la transition énergétique, procédant ainsi à des ouvertures de crédits de 36,2 millions d’euros.

CrÉdits du compte d’affectation spÉciale transition ÉnergÉtique pour 2017

(en millions d’euros)

LFI : loi de finances initiale.

PLFR : projet de loi de finances rectificative

Source : d’après le présent projet de loi de finances rectificative.

B. Un dispositif similaire à celui prÉvu pour 2018

L’article 23 du projet de loi de finances pour 2018 obéit à la même logique. Il prévoit d’affecter en recettes fiscales du CAS TE à compter de 2018 :

– une fraction de 7 166,3 millions d’euros du produit de la TICPE ;

– et une fraction d’un million d’euros du produit de la TICC.

Il se traduit également par une forte diminution des recettes fiscales du CAS, d’environ 985,5 millions d’euros. Son objet est, comme pour le présent article, d’ajuster le niveau des recettes au niveau des dépenses du CAS TE.

Recettes fiscales prÉvisionnelles pour 2018 du compte d’affectation spÉciale Transition ÉnergÉtique

Source : d’après les réponses du Gouvernement au questionnaire du Rapporteur général.

Il est également prévu pour 2018 des recettes complémentaires issus de revenus tirés de la mise aux enchères des garanties d’origine pour 17 millions d’euros, ce qui porterait le montant total des recettes du CAS TE à 7 184,3 millions d’euros.

Le niveau de recettes pour 2018 serait ainsi ajusté au niveau prévisionnel des dépenses.

CrÉdits du CAS TE pour 2018

(en millions d’euros)

Source : d’après le présent projet de loi de finances rectificative.

Les crédits du CAS TE ont été commentés par notre collègue Julien Aubert en sa qualité de rapporteur spécial ([80]).

IV. L’impact attendu

Le présent article et l’article 23 du projet de loi de finances pour 2018 permettent d’équilibrer les recettes et les dépenses du CAS TE.

Mais cet équilibre se réalise au détriment du CAS TE, puisqu’en l’absence de modifications des règles d’affectation des recettes, celui-ci connaîtrait des excédents cumulés de près de 2,1 milliards d’euros au 31 décembre 2018.

L’argument avancé par le Gouvernement pour justifier ces diminutions de recettes est le suivant : les dépenses du CAS TE sont essentiellement des dépenses obligatoires, non modulables à la baisse ou à la hausse, si bien qu’il ne serait pas nécessaire de réaliser des excédents sur ce compte.

Ces modifications des règles d’affectation de recettes sont, en revanche, sans incidence sur le solde budgétaire de l’État. En effet, les recettes retirées au CAS TE sont affectées au budget général de l’État. Autrement dit, la diminution du solde annuel du CAS TE causée par la baisse de recettes sera compensée par une amélioration du même montant du solde du budget général de l’État.

Les nouvelles modalités de fixation de recettes, par une fraction en euros plutôt qu’en pourcentage du rendement d’un impôt, permettent aussi de s’affranchir des aléas de l’exécution. Toutefois, elles obligent le législateur à modifier chaque année en première partie d’une loi de finances le niveau des recettes.

Le CAS TE serait le seul CAS soumis à une telle contrainte. Le maintien de ce CAS dans la législation peut poser question pour plusieurs raisons :

– sa justification initiale consistant à affecter la fiscalité sur l’électricité et une part de la hausse de la composante carbone des taxes intérieures de consommation a disparu compte tenu de l’avis de la Commission européenne contestant le lien d’affectation entre les mécanismes de soutien aux énergies renouvelables et leur financement ;

– le CAS TE n’apporte pas de plus-value en termes de lisibilité des crédits dédiés aux dispositifs de soutien aux énergies renouvelables, puisqu’il serait possible de suivre ces crédits dans un programme dédié ;

– les dépenses de ce CAS sont, en tout état de cause, des dépenses contraintes de sorte qu’il est peu pertinent de les isoler du budget général de l’État ;

– certaines énergies carbonées ne contribuent pas au financement de ce CAS, notamment le gaz naturel, ce qui paraît peu compréhensible au regard de ses objectifs ;

– l’ajustement des recettes annuelles en première partie de la loi de finances ne permet pas de contribuer utilement au débat parlementaire sur ce CAS puisque les crédits sont discutés en seconde partie ; l’ajustement des recettes ne permet pas ensuite de discuter d’augmentations de crédits compte tenu de la règle prévue par l’article 21 de la LOLF selon laquelle les dépenses annuelles d’un CAS ne peuvent excéder le montant de ses recettes annuelles et du solde reporté.

Enfin, sur un plan plus juridique, la note d’analyse de l’exécution budgétaire de la Cour des comptes émet des doutes sur la conformité du CAS aux dispositions de la LOLF au motif que le financement, à partir de 2017, du compte par une fraction du produit de la TICPE n’a plus de relation directe avec ses dépenses ([81]).

Interrogé sur ce point par le Rapporteur général, le Gouvernement a répondu que la création du CAS TE a « permis d’introduire davantage de transparence dans la programmation et la budgétisation des dépenses de soutien à la transition énergétique ».

*

La commission adopte successivement les amendements de précision rédactionnelle CF131 (amendement 331) et CF132 (amendement 332) du Rapporteur général.

Puis elle adopte l’article 3 modifié.

*

Article additionnel après l’article 3 Augmentation du plafond d’affectation d’un prélèvement au Centre national pour le développement du sport

La commission examine CF94 de Mme Perrine Goulet.

Mme Perrine Goulet. Lors de l’examen du projet de loi de finances initiale pour 2018, le Gouvernement s’est engagé à proposer par voie d’amendement au présent projet de loi de finances rectificative 27 millions de crédits supplémentaires au Centre national du développement du sport (CNDS). N’ayant pas vu l’amendement annoncé, je le dépose moi-même.

M. Joël Giraud, Rapporteur général. Entièrement d’accord avec Mme Goulet, je suis favorable à son amendement.

La commission adopte l’amendement CF94 (amendement 333).

*

TITRE II DISPOSITIONS RELATIVES À L’ÉQUILIBRE DES RESSOURCES ET DES CHARGES

Article 4 Équilibre général du budget, trésorerie et plafond d’autorisation des emplois

L’article d’équilibre du présent projet de loi de finances rectificative pour 2017 clôt la première partie. Il ne porte que sur le budget de l’État.

Il fixe, pour 2017, le déficit budgétaire de l’État à 74,1 milliards d’euros au lieu de 69,3 milliards d’euros prévu en loi de finances initiale ([82]), soit une hausse par rapport à la prévision de 4,8 milliards d’euros.

Le solde budgétaire de l’État ressort toutefois à un niveau meilleur que celui prévu lors de la présentation du projet de loi de finances pour 2018 (+ 2,4 milliards d’euros) et que celui adopté à l’occasion du premier projet de loi de finances rectificative (+ 2,8 milliards d’euros).

Prévisions successives du solde budgétaire de l’État pour 2017

(en milliards d’euros)

LFI : loi de finances initiale.

PLF : projet de loi de finances.

PLFR : projet de loi de finances rectificative.

Source : commission des finances.

Le présent commentaire détaille les principaux chiffres et les principaux mouvements de l’équilibre général du budget, de la trésorerie et du plafond d’autorisation des emplois. L’analyse de ces données est présentée dans l’exposé général du présent rapport.

I. Le rôle de l’article d’équilibre

En application de l’article 35 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) ([83]), les lois de finances rectificatives doivent comporter un tableau d’équilibre présentant les données générales de l’équilibre budgétaire et fixer les plafonds des dépenses du budget général et de chaque budget annexe, les plafonds des charges de chaque catégorie de comptes spéciaux, ainsi que le plafond d’autorisation des emplois rémunérés par l’État.

L’article d’équilibre tend à garantir qu’il ne sera pas porté atteinte, lors de l’examen des dépenses en seconde partie, aux grandes lignes de l’équilibre général préalablement défini. Ainsi, en application de l’article 42 de la LOLF, la seconde partie du projet de loi de finances rectificative ne peut pas être mise en discussion tant que n’a pas été votée et adoptée « la disposition qui arrête en recettes et en dépenses les données générales de l’équilibre ».

Le I du présent article ajuste les prévisions de ressources pour 2017, détaillées à l’état A annexé au présent projet de loi de finances rectificative, les plafonds de charges et l’équilibre général du budget de l’État. Ces ajustements sont effectués par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale, corrigées du premier projet de loi de finances rectificative. L’exposé des motifs comporte un tableau avec l’impact consolidé des différentes modifications de l’équilibre budgétaire pour 2017, ce qui facilite la lecture et la compréhension du présent article.

Le II actualise le tableau de financement de l’État pour 2017.

Le III augmente le plafond des autorisations d’emplois rémunérés par l’État pour le porter à 1 944 683 équivalents temps plein travaillé (ETPT) au lieu de 1 944 325 en loi de finances initiale pour 2017.

II. Les ressources de l’état

Le 5° de l’article 34 de la LOLF dispose que la première partie de la loi de finances comporte une évaluation de chacune des recettes budgétaires.

Tel est l’objet de l’état A, annexé au présent projet de loi de finances rectificative, qui évalue le montant des recettes brutes du budget général, des budgets annexes, des comptes d’affectation spéciale et des comptes de concours financiers. En application du 4° de l’article 34 de la LOLF précitée, l’état A comporte également une évaluation des prélèvements sur recettes.

Ces éléments sont récapitulés dans le tableau d’équilibre général, mentionné par le 7° de l’article 34 de la LOLF, qui fait apparaître séparément les ressources du budget général, des budgets annexes, et des comptes spéciaux. Le tableau d’équilibre général comporte également, dans la colonne des ressources, une évaluation des remboursements et dégrèvements afin de faire ressortir le montant net des recettes.

Contrairement aux dépenses, les éléments relatifs aux ressources constituent de simples évaluations et non des plafonds à ne pas dépasser. L’autorisation de percevoir ces recettes a été délivrée par l’article 1er de la loi de finances initiale pour 2017.

En application de l’article 35 de la LOLF, seule une loi de finances rectificative peut modifier en cours d’année ces évaluations de recettes budgétaires et de prélèvements sur recettes.

Il ressort de l’actualisation du tableau d’équilibre présentée dans l’exposé des motifs que les recettes totales nettes du budget général s’établiraient à 304,8 milliards d’euros et se composeraient de :

– 291,7 milliards d’euros de recettes fiscales nettes (soit les recettes fiscales brutes de 405 milliards d’euros déduction faite des remboursements et dégrèvements estimés à 113,7 milliards d’euros) ;

– et 13,1 milliards de recettes non fiscales.

Le montant net des ressources pour le budget général s’établirait à 244 milliards d’euros après les prélèvements sur recettes de 60,8 milliards d’euros, dont 44,4 milliards au profit des collectivités territoriales et 16,4 milliards au profit de l’Union européenne.

Après prise en compte des fonds de concours (3,9 milliards d’euros), le montant net des ressources pour le budget général s’élèverait à 247,9 milliards d’euros.

Les ressources du budget général de l’état pour 2017

(en millions d’euros)

Source : exposé des motifs du présent article.

III. Les charges et l’Équilibre gÉnÉral de l’État

A. Le plafond des charges de l’état

En application de l’article 35 de la LOLF, la loi de finances rectificative fixe les plafonds des dépenses du budget général et de chaque budget annexe ainsi que les plafonds des charges de chaque catégorie de comptes spéciaux.

Contrairement aux recettes, les montants ainsi fixés ne sont pas des évaluations mais des plafonds, autrement dit des autorisations limitatives de dépenses.

Le détail des actualisations des plafonds de charges est prévu aux états B (répartition des crédits par mission), C (répartition des crédits par budget annexe) et D (répartition des crédits par compte d’affectation spéciale et compte de concours financiers) visés respectivement par les articles 5, 6 et 7 du présent projet de loi de finances rectificative.