La réalisation d’un audit énergétique pour une entreprise peut varier selon la taille de l’entreprise et du bureau d’étude mais il est généralement de plusieurs milliers d’euros.
Cependant, le coût de l’audit énergétique est rapidement amorti.
Réaliser un audit énergétique permettra de mettre en place un plan d’actions établi sur la base des recommandations afin de réaliser des économies d’énergies. Il est estimé qu’agir sur
115 Accès : https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/HTML/?uri=OJ:L_202402002
l’efficacité énergétique permet de réaliser 10 à 25% de gains potentiels sur la facture énergétique annuelle.116
Selon le ministère de l’économie, si les investissements préconisés par l’audit énergétique sont mis en œuvre, les économies d’énergies qui en découlent peuvent permettre de réaliser jusqu’à 30% d’économie pour certaines activités et dépasser 50% pour la part de la consommation liée au bâtiment.
La méthodologie normalisée de l'audit énergétique prévoit que l'auditeur établit la situation existante de la performance énergétique du périmètre audité et identifie les opportunités d'amélioration. Le rapport d'audit doit également contenir une hiérarchie détaillée des opportunités d'amélioration de l'efficacité énergétique et les critères de cette hiérarchisation et notamment de classer dans le rapport les actions d'économies d'énergie en fonction de leur coût et de leur rentabilité.
Les actions d’économies d’énergie et les actions de recours aux énergies renouvelables préconisées dans le rapport d’audit sont classées selon une hiérarchie en distinguant les opérations qui présentent une estimation de temps de retour sur investissement inférieur ou égal à un an, strictement supérieur à un an et inférieur ou égal à trois ans, strictement supérieur à trois ans et inférieur à cinq ans ou au-delà. Les actions relevant de l’efficacité énergétique sont clairement identifiables dans l’audit énergétique. Avec ces informations, les entreprises peuvent donc réellement identifier les potentiels d’économie d’énergie de son installation.
Les travaux d’efficacité énergétique pourront être aidés par le dispositif des CEE, les aides du Fonds chaleur ou encore via les prêts économies d’énergie de BPI France.
L’ADEME a également développé des méthodologies dédiées à la réalisation des audits énergétiques.
4.2.3. Impacts budgétaires
Néant.
4.3. IMPACTS SUR LES COLLECTIVITES TERRITORIALES
Néant.
4.4. IMPACTS SUR LES SERVICES ADMINISTRATIFS
116 Voir Faire un audit énergétique et un bilan matière.
La plateforme de collecte de données des audits énergétiques et des systèmes de management de l’énergie, piloté par l’ADEME, devra être légèrement modifiée.
4.5. IMPACTS SOCIAUX
4.5.1. Impacts sur la société
Néant.
4.5.2. Impacts sur les personnes en situation de handicap Néant.
4.5.3. Impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes Néant.
4.5.4. Impacts sur la jeunesse
Néant.
4.5.5. Impacts sur les professions réglementées
Il pourrait il y avoir une légère augmentation de l’activité des entreprises en charge de l’audit énergétique et de la certification de la mise en œuvre de la démarche ISO 50 001, surtout les premières années.
4.6. IMPACTS SUR LES PARTICULIERS
Néant.
4.7. IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX
L’obligation pour les entreprises de réaliser des audits énergétiques ou de mettre en œuvre des systèmes de management de l’énergie est la première étape pour la réduction des consommations d’énergie.
En réduisant les consommations d’énergie des entreprises, les émissions de gaz à effet de serre diminueront.
5. CONSULTATIONS ET MODALITES D’APPLICATION
5.1. CONSULTATIONS MENEES
Le Conseil national d’évaluation des normes (CNEN) a été consulté à titre obligatoire en application de l’article L. 1212-2 du code général des collectivités territoriales et a rendu un avis défavorable le 10 octobre 2024.
Le Conseil supérieur de la construction et de l’efficacité énergétique (CSCEE) a été consulté au titre de l’article D. 142-15 du code de la construction et de l'habitation. Le CSCEE a rendu un avis défavorable le 15 octobre 2024.
5.2. MODALITES D’APPLICATION
5.2.1. Application dans le temps
La disposition envisagée entre en vigueur le 1er octobre 2025.
5.2.2. Application dans l’espace
Elle est applicable en France Hexagonale, aux départements et régions d’outre-mer et aux collectivités territoriales uniques.
5.2.3. Textes d’application
Un texte réglementaire précisera les dispositions du nouvel article L. 233-1 et L. 233-2 du code de l’énergie.
Un arrêté du ministre chargé de l'énergie précisera les dispositions relatives à la collecte de données relatives aux audits et système de management de l’énergie.
Article 27 (II – 7° et 8°) – Centres de données et évaluations coûts-avantages de nouvelles installations ou de leur modification substantielle
Transposition des articles 12 et 26 de la directive (UE) 2023/1791 du parlement européen et du conseil du 13 septembre 2023 relative à l’efficacité énergétique et modifiant le règlement (UE) 2023/955 (refonte) 1. ÉTAT DES LIEUX
1.1. CADRE GENERAL
Centres de données
Dans un contexte de numérisation croissante de l’économie, le nombre de centres de données croît rapidement. Or, les centres de données concentrent de forts enjeux énergétiques, tant en termes de besoins électriques (pour le fonctionnement des serveurs et leur refroidissement) qu’en termes d’énergie de récupération potentielle (chaleur fatale émise par les installations).
En 2019, les centres de données représentaient 14% de l’empreinte carbone du numérique en France.
D’après, les prévisions de RTE, un tiers de la consommation d’énergie en Ile-de-France pourrait être consacrée à cette filière en 2040.
Les pouvoirs publics, conscients de l’empreinte environnementale croissante du numérique, ont réagi avec la loi du 15 novembre 2021 visant à réduire l’empreinte environnementale du numérique en France, dite loi REEN. Cette loi avait notamment la volonté de promouvoir des centres de données et des réseaux moins énergétivores. Pour cela, le texte contraint les opérateurs de centres de données à publier des indicateurs clés récapitulant leurs engagements en faveur de la transition écologique.
Au niveau Européen, l’enjeu des centres de données est également reconnu. Dans ce contexte, l’article 12 de la directive efficacité énergétique (UE) 2023/1791 du Parlement européen et du Conseil du 13 septembre 2023 relative à l’efficacité énergétique et modifiant le règlement (UE) 2023/955 (refonte) intervient pour imposer aux propriétaires et exploitants des centres de données ayant une demande de puissance des technologies de l’information installées d’au moins 500 kW de mettre à la disposition du public certaines informations relatives à l’identification du centre de données, à sa taille et à sa performance.
L’acte délégué 2024/1364117 pris au titre de l’article 33 de la DEE révisée, et spécifique aux centres de données, impose aussi à ces derniers de transmettre leurs informations sur une base
117 Lien : https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/HTML/?uri=OJ:L_202401364
de données européennes créées par la Commission européenne avant le 15 septembre 2024.
Cet acte délégué est d’application immédiate.
Sur le fondement des articles L. 32-1, L. 33-1, L36-6, L. 36-7, L. 135 et D. 295 du code des postes et des communications électroniques, l’Autorité de régulation des communications électroniques, des postes et de la distribution de la presse (ARCEP) est chargée de collecter les données environnementales des opérateurs de centres de données. Cependant, le périmètre de la DEE révisée est différent de celui de l’ARCEP. La première vise tous les centres de données alors que le code des postes et des communications électroniques n’attribue la compétence à l’ARCEP de collecte et de vérification de données que dans le périmètre des « opérateurs de centres de données » actifs dans le secteur des communications électroniques ou dans des secteurs étroitement liés à celui-ci, tels qu’il les définit, c’est-à-dire sans inclure les centres de données d’entreprises. D’une manière plus générale, l’ARCEP, en tant que régulateur des communications électroniques, n’a pas vocation à réguler ces acteurs n’appartenant pas au secteur du numérique. Par ailleurs, ce travail de l’ARCEP se limite aux entreprises avec un chiffre d’affaires de 10M€.
Concernant les centres de données dont la puissance est supérieure à 1 MW, la directive 2023/1791 demande de tenir compte des bonnes pratiques figurant dans le code de conduite européen sur l’efficacité énergétique des centres de données ainsi que des référentiels nationaux.
Elle impose que ces centres de données utilisent efficacement la chaleur fatale qu’ils génèrent.
Une dérogation est possible pour les centres de données qui démontrent une impossibilité technico-économique.
Evaluations coûts-avantages de nouvelles installations ou de leur modification substantielle
L’article 26 de la directive efficacité énergétique (UE) 2023/1791 du Parlement européen et du Conseil du 13 septembre 2023 relative à l’efficacité énergétique et modifiant le règlement (UE) 2023/955 (refonte) impose qu’une étude coût-bénéfice soit réalisée pour des installations dépassant certains seuils afin d’étudier la faisabilité économique d’améliorer l’efficacité énergétique de l’approvisionnement en chaleur et en froid. Le déploiement de réseaux de chaleur et de froid efficace permet notamment de répondre aux objectifs de la loi pour la transition énergétique et la croissance verte (LTECV) du 17 août 2015 qui a pour objectif de multiplier par cinq d’ici 2030 la chaleur renouvelable et de récupération livrée par les réseaux de chaleur et de froid par rapport à l’année de référence 2012. Ce déploiement est aussi indispensable pour atteindre les objectifs de neutralité carbone à horizon 2050 et donc respecter l’accord de Paris.
La DEE révisée demande que cette étude soit réalisée pour les nouveaux projets ou les modifications substantielles des installations suivantes :
- Unité de production d’électricité à partir d’énergie thermique dont la capacité est supérieure à 10 MW ;
- Installation industrielle avec une capacité supérieure à 8 MW ;
- Entreprise de service dont la capacité est supérieure à 7 MW ;
- Centre de données dont la capacité est supérieure à 1 MW.
Pour les installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE) soumise à autorisation environnementale, l’article D. 181-15-2 du code de l’environnement impose à certaines catégories d'installations d'une puissance supérieure à 20 MW, que l’analyse du projet relative à la consommation énergétique comporte une analyse coûts-avantages afin d'évaluer l'opportunité de valoriser de la chaleur fatale notamment à travers un réseau de chaleur ou de froid.
Cependant, cette disposition ne suffit pas pour transposer la directive 2023/1791 qui a un champ d’application moins restrictif.
1.2. CADRE CONSTITUTIONNEL
Aux termes de l’article 88-1 de la Constitution : « La République participe aux Communautés européennes et à l'Union européenne, constituées d’Etats qui ont choisi librement, en vertu des traités qui les ont instituées, d’exercer en commun certaines de leurs compétences ».
Le Conseil constitutionnel déduit de cette disposition que : « la transposition en droit interne d'une directive communautaire résulte d'une exigence constitutionnelle » (voir notamment la décision n° 2004-496 DC du 10 juin 2004, « Loi pour la confiance dans l’économie numérique »). Il en va de même pour une loi ayant pour objet d'adapter le droit interne à un règlement de l'Union européenne (voir par exemple la décision n° 2018-765, « Loi relative à la protection des données personnelles », considérant 3).
Dans l’hypothèse où le juge constitutionnel examinerait la constitutionnalité de dispositions de droit national prises pour l’application d’un règlement de l’Union européenne, le présent article n’est en contrariété avec aucune règle ou norme de valeur constitutionnelle.
1.3. CADRE CONVENTIONNEL
La directive relative à l’efficacité énergétique (DEE, 2012/27/UE) a établi les premiers objectifs contraignants de l’UE en matière d’efficacité énergétique. Ces objectifs visaient à réduire la consommation d’énergie primaire et finale au niveau de l’UE de 20 % d’ici 2020, par rapport aux prévisions faites en 2007. Elle se base juridiquement sur l’article 194 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (traité FUE) qui stipule que l’énergie est une responsabilité partagée entre l’Union européenne (UE) et ses États membres.
La révision de la DEE s’est déroulée en quatre phases différentes :
- En 2018, le paquet « Une énergie propre pour tous les Européens » a notamment permis de réduire la consommation d’énergie primaire et finale de l’UE de 32,5 % d’ici à 2030, par rapport aux projections faites en 2007.
- En 2021, le paquet « Ajustement à l’objectif 55 » a notamment proposé de porter l’objectif d’efficacité énergétique de l’UE à au moins 9 % d’ici à 2030, par rapport aux projections pour 2030 faites en 2020. La révision a introduit le principe de primauté de l’efficacité énergétique comme pilier de l’Union de l’énergie.
- En 2022, à la suite de l’agression russe contre l’Ukraine, le plan REPowerEU a notamment proposé de relever encore l’objectif contraignant en matière d’efficacité énergétique à 13 % d’ici à 2030 et a introduit des objectifs de réduction de la demande sur le marché intérieur de l’énergie (2.1.9).
- En 2023, le Parlement et le Conseil ont notamment convenu d’un objectif d’efficacité énergétique de 11,7 % d’ici à 2030. La nouvelle DEE révisée (2023/1791/UE) a été publiée au journal officiel de l’Union Européenne (JOUE) le 20 septembre 2023.
Elle doit être transposée au plus tard le 11 octobre 2025. Elle prévoit les objectifs de réduction de consommation énergétique pour atteindre à un approvisionnement durable en énergie, pour atteindre la neutralité carbone à horizon 2050 et pour améliorer la sécurité d’approvisionnement.
Centres de données
Les obligations concernant les centres de données imposée par l’article 12 de la DEE révisée n’existait pas dans les versions précédentes de la DEE.
Evaluations coûts-avantages de nouvelles installations ou de leur modification substantielle
L’évaluation coûts-avantages de ces nouvelles installations ou de leur modification substantielle imposée par l’article 26 de la DEE révisée n’existait pas dans les versions précédentes de la DEE, sauf pour des installations d’une puissance supérieure à 20 MW.
1.4. ÉLEMENTS DE DROIT COMPARE
Centres de données
Les dispositions relatives à la collecte de centres de données étant nouvelles, il existe peu d’Etat membre ayant mis en place des mesures similaires. L’Allemagne, en revanche, a mis en place un système de collecte de données national et impose la valorisation de la chaleur fatale des centres de données à hauteur de 20 %.
Evaluations coûts-avantages de nouvelles installations ou de leur modification substantielle
Les dispositions relatives à l’élaboration des études coûts-avantage pour les installations de production d’électricité thermique dont la puissance annuelle moyenne totale est supérieure à 10 MW, les installations industrielles dont la puissance moyenne annuelle totale est supérieure à 8 MW, les installations de service dont la puissance moyenne annuelle totale est supérieure à 7 MW et les centres de données dont la puissance totale nominale est supérieure à 1 MW étant nouvelles, il n’existe pas – à la connaissance de l’administration -d’Etat membre ayant mis en place des mesures similaires de transposition dans leur droit interne.
2. NECESSITE DE LEGIFERER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
2.1. NECESSITE DE LEGIFERER
Centres de données
Le droit actuel est conforme à la directive efficacité énergétique dans sa version en vigueur avant la publication, le 20 septembre de la directive 2023/1791/UE. L’objectif du présent projet de loi est donc de permettre la conformité de notre législation avec ce texte publié le 20 septembre 2023.
Les dispositions de l’article 12 de la directive 2023/1791/UE n’existait pas dans les versions précédentes de la directive relative à l’efficacité énergétique. L’objectif du présent projet de loi est donc de permettre la conformité de notre législation avec ce texte publié le 20 septembre 2023.
Evaluations coûts-avantages de nouvelles installations ou de leur modification substantielle
Les dispositions de l’article 26 de la directive 2023/1791/UE impose de réaliser une analyse coûts-bénéfices afin d’étudier la faisabilité économique d’améliorer l’efficacité énergétique de l’approvisionnement en chaleur et en froid et d’en transmettre les données principales.
Cette obligation n’est pas transposée par une disposition existante dans le droit français.
Aucun fondement juridique ne permet aux pouvoirs publics de prendre des décrets ou des arrêtés précisant les modalités, le contenu et les acteurs concernés par cette obligation.
L’objectif des présentes dispositions est donc de permettre la conformité de notre législation avec le texte publié le 20 septembre 2023.
2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS
Centres de données
Afin de concilier la transition énergétique et la transition numérique, les centres de données doivent être évalués notamment au regard de leur performance énergétique car ils sont particulièrement consommateurs d’énergie.
Les présentes dispositions sont une première étape pour les responsabiliser et ainsi diminuer leurs consommations d’énergie et donc leurs émissions de gaz à effet de serre.
Evaluations coûts-avantages de nouvelles installations ou de leur modification substantielle
Imposer qu’une étude coût-bénéfice soit réalisée pour des installations dépassant certains seuils afin d’étudier la faisabilité économique d’améliorer l’efficacité énergétique de l’approvisionnement en chaleur et en froid, et donc de réduire la consommation d’énergie des nouveaux projets, ou de leur modification substantielle.
3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU
3.1. OPTIONS ENVISAGEES
Centres de données
Il a été envisagé que l’autorité de régulation des communications électroniques, des postes et de la distribution de la presse (ARCEP) intègre dans sa collecte de données environnementales annuelle les exigences de ladite directive. Cependant, plusieurs éléments ont empêché la réalisation de cette option. D’abord, la décision de collecte de données environnementales de l’ARCEP devait être adoptée fin 2023, empêchant ainsi la prise en compte des dispositions de la DEE révisée pour l’année 2024 dans la mesure où l’acte délégué qui viendra préciser les définitions des indicateurs de l’annexe VII n’était pas encore finalisé.
Par ailleurs, le champ de la directive 2023/955 n’est pas le même que celui de l’ARCEP qui est l’autorité pour les opérateurs numériques (OVH, Google, Amazon, etc.) mais qui n’a pas la compétence de réglementer les centres de données hébergés par des entités privées non dédiées à cette activité numérique (ex : banques, centres de recherches, entreprises, etc.). A ce titre, la transposition de l’article 12 de la DEE ne relève pas entièrement de la compétence de l’ARCEP.
Evaluations coûts-avantages de nouvelles installations ou de leur modification substantielle
Il a été envisagé d’utiliser l’article D. 181-15-1 du code de l’environnement pour imposer la réalisation d’une analyse coût avantage pour améliorer l’efficacité énergétique.
Cependant, le champ d’application de la directive 2023/1791 et de cet article ne sont pas les mêmes, cette option n’est donc pas pertinente.
3.2. DISPOSITIF RETENU
Centres de données
Transposition dans le code de l’énergie de l’article 12 de la DEE révisée.
Il est proposé que la transposition de l’article 12 de la DEE révisée soit effectuée par la création d’un chapitre et d’articles au sein du code de l’énergie permettant, par la suite, de prendre les décrets adéquats. Les centres de données relevant du dispositif de la sécurité des activités d’importance vitale sont exclus, ainsi que ceux utilisés à des fins de défense pour la sécurité civile.
Ainsi, l’article L. 236-1 précise que le chapitre créé s’applique à tous les centres de données, notamment ceux hébergés par les entreprises, les banques ou les centres de recherche, à l’exception des centres de données :
- des opérateurs visés par les articles L. 1332-1 ou L. 1332-2 du code de la défense ;
- utilisés par les forces armées ou par la protection civile ou qui fournissent leurs services exclusivement à des fins relevant de la défense ou de la protection civile.
Cet article indique que pour les centres de données dont la puissance installée est supérieure ou égale à 500 kW, les informations administratives, environnementales et énergétiques relatives à leur exploitation devront faire l’objet d’une transmission sur une plateforme numérique.
Cet article demande la mise à disposition du public les données administratives, environnementales et énergétiques relatives à leur activité.
Il précise que les modalités d’application seront fixées par voie réglementaire, notamment en ce qui concerne la transmission des données sur la plateforme et les données mises à disposition du public. De manière similaire, il indique qu’un arrêté ministériel pourra fixer les modalités d’application, de construction et d’exploitation des centres de données.
Le projet de loi prévoit également la création de l’article L. 236-2 du code de l’énergie selon lequel les centres de données dont la puissance installée est supérieure ou égale à 1 MW doivent valoriser la chaleur fatale qu’ils génèrent. Un décret en Conseil d’Etat en précisera les modalités d’application.
Enfin, il est prévu la création de l’article L. 236-3 du code de l’énergie afin de créer un mécanisme de sanction pour les centres de données qui ne respecteraient pas les dispositions du chapitre (transmission de données, mise à disposition du public de données, arrêtés ministériels).
Exclusion des OIV afin de protéger le secret défense :
De plus, dans le cadre de la transposition de la directive précitée, il est nécessaire de prendre en compte les opérateurs, publics et privés, relevant sur dispositif de la sécurité des activités d'importance vitale (SAIV) afin que les centres de données relevant du secret de défense et de sécurité publique ne soient pas contraints de révéler des données. La proposition de texte a été partagée avec le service du Haut fonctionnaire de défense et de sécurité du MEFSIN. Le dispositif interministériel de SAIV, piloté par le SGDSN, a été créé en 2006 et est régi par le code de la défense. Il vise à protéger les opérateurs publics ou privés - couramment appelés « opérateurs d’importance vitale » (OIV) - de la malveillance au sens large, et notamment la menace terroriste. Ces OIV (la liste est classifiée au titre du secret de la défense nationale) concourent à la production et à la distribution de biens (ou de services) indispensables à la continuité de l’Etat, au maintien du potentiel de défense ou de sécurité nationale et à l’économie française. A ce titre, il est proposé d’exclure ces OIV du dispositif de transmission et de publication de données.
Le dispositif des OIV repose sur 12 secteurs d’activité, 300 opérateurs et 1450 points d’importance vitale (PIV), des établissements publics ou privés. Piloté par le Secrétariat Général pour la Défense et la Sécurité Nationale (SGDSN), les opérateurs d'importance vitale (OIV) concernés sont tenus de décliner, au niveau de la société, des mesures de protection spécifiques. Il existe des OIV dans tous les secteurs d’activité économique et nombre d’entre eux (banques, opérateurs de communications électroniques notamment) opèrent des centres de données. La protection de ces centres est nécessaire au titre de la préservation des intérêts supérieurs de la Nation.
Evaluations coûts-avantages de nouvelles installations ou de leur modification substantielle
Il est proposé que la transposition de l’article 26 de la directive 2023/1791 soit effectuée par le présent projet de loi qui permettrait de créer cette obligation au niveau législatif afin de prendre, par la suite, les textes règlementaires adéquats.
4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGEES
4.1. IMPACTS JURIDIQUES
4.1.1. Impacts sur l’ordre juridique interne
Centres de données
Pour la transposition de l’article 12 de la DEE révisée, il est proposé d’ajouter après le chapitre V, du Titre III du Livre II un chapitre VI intitulé « La performance énergétique des centres de données » comprenant les nouveaux articles L. 236-1. 1 à L. 236-3.
Evaluations coûts-avantages de nouvelles installations ou de leur modification substantielle
Pour la transposition d’une partie de l’article 26 de la DEE révisée, il est proposé de créer une section 3 intitulée « Evaluation coûts-avantage » au sein du chapitre III du titre III du livre II du code de l’énergie et comprenant un nouvel article L. 233-5.
4.1.2. Articulation avec le droit international et le droit de l’Union européenne Centres de données
Les obligations concernant les centres de données sont prévues par l'article 12 de la DEE révisée.
Un acte délégué publié le 15 mars 2024 vient préciser cet article. Les lignes directrice associées à cet article n'ont pas été publiées.
Evaluations coûts-avantages de nouvelles installations ou de leur modification substantielle
Les obligations concernant les analyses coûts-avantage sont prévues par l'article 3 et 26 de la DEE révisée. Les lignes directrice associées à ces articles n'ont pas été publiées.
4.2. IMPACTS ECONOMIQUES ET FINANCIERS
4.2.1. Impacts macroéconomiques
Les dispositions concourent à l’objectif de réduction de consommation d’énergie et favorisent la souveraineté énergétique de la France.
4.2.2. Impacts sur les entreprises
Centres de données
D’après la base de données OPERAT destinée à recueillir les données de consommation d’énergie des entreprises soumises au décret tertiaire, 182 centres de données ont été identifiés. Parmi eux, 153 ont une surface supérieure à 500 m2 seraient éligibles à la DEE
révisée118
.
118 La base OPERAT de dispose pas de la puissance installée. L’estimation est faite sur la base du ratio « puissance installée / surface OPERAT » et sur l’hypothèse de dimensionnement moyen 1 kW/m2 (France DataCenter : /.../ Ce qui correspond à une puissance moyenne appelée de 5 MW par Data Center : cela équivaut à une surface IT d’environ 5 000 m².) : https://www.francedatacenter.com/wp-content/uploads/2020/11/170407_Rapport-Datacenter.pdf
Pour les opérateurs de centres de données (OVH, Amazon, Google, etc.), l’impact ne sera pas significatif car ils sont déjà soumis à l’obligation de fournir des informations à l’ARCEP. Si le nombre d’information et le degré de précision peut varier, ils ont tout de même les structures et les services pour répondre à cette nouvelle exigence. De plus, il s’agit des plus gros centres de données qui sont donc plus susceptibles d’avoir déjà mis en place des équipements et des procédures permettant de définir les indicateurs demandés.
Pour les autres centres de données appartenant à des structures dont l’objet n’est pas « numérique » (banques, centres de recherche, entreprises), ce projet de loi est susceptible de les impacter davantage puisque leur centre de données n’est pas contrôlé par l’ARCEP et que donc ils ne sont pas assujettis à la collecte de données environnementales et énergétiques que cette autorité a mise en place.
Il est prévu d’exclure les centres de données des opérateurs visés par les articles L. 1332-1 ou L. 1332-2 du code de la défense et ceux qui sont utilisés par les forces armées ou par la protection civile ou qui fournissent leurs services exclusivement à des fins relevant de la défense ou de la protection civile. Pour ceux-ci, l’impact de la DEE révisée est nul.
Evaluations coûts-avantages de nouvelles installations ou de leur modification substantielle
La réalisation d’une analyse coûts-avantages est à la charge de l’exploitant de l’installation (construction d’une nouvelle installation ou modification substantielle) ce qui implique un impact économique pour ces derniers afin de réaliser cette étude.
4.2.3. Impacts budgétaires
Certains centres de données de l’Etat seront éligibles à cette disposition, mais uniquement s’ils ne sont pas protégés par le secret d’Etat et s’ils font l’objet d’une nouvelle construction ou d’une rénovation substantielle. Les impacts ne devraient pas être significatifs d’autant que l’étude coûts-avantages peut les amener à mieux valoriser la chaleur fatale et l’efficacité énergétique du site, réduisant alors la facture énergétique.
4.3. IMPACTS SUR LES COLLECTIVITES TERRITORIALES
Néant.
4.4. IMPACTS SUR LES SERVICES ADMINISTRATIFS
Néant. Il n’est pas envisagé à ce stade de mettre en place une base de données nationale.
L’ARCEP pourrait étudier l’opportunité d’harmoniser sa collecte de données environnementales annuelles avec les indicateurs collectés au titre de la DEE révisée.
4.5. IMPACTS SOCIAUX
4.5.1. Impacts sur la société
Néant.
4.5.2. Impacts sur les personnes en situation de handicap Néant.
4.5.3. Impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes Néant.
4.5.4. Impacts sur la jeunesse
Néant.
4.5.5. Impacts sur les professions réglementées
Néant.
4.6. IMPACTS SUR LES PARTICULIERS
Néant.
4.7. IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX
Centres de données
La transposition de l’article 12 de la directive (UE) 2023/1791 permettra de mieux contrôler la performance énergétique des centres de données ce qui est la première étape pour limiter leurs émissions de gaz à effet de serre.
De plus, l’obligation de valorisation de la chaleur fatale de centres de données dépassant certains seuils permettra de limiter les émissions de gaz à effet de serre liées à leur exploitation.
Evaluations coûts-avantages de nouvelles installations ou de leur modification substantielle
Cette obligation doit pouvoir favoriser la récupération de la chaleur fatale qui permettra de substituer l’usage de combustibles fossiles ou d’énergies renouvelables dont les capacités de
déploiement sont limitées (biomasse, etc.). Les émissions de gaz à effet de serre seront donc réduites.
5. CONSULTATIONS ET MODALITES D’APPLICATION
5.1. CONSULTATIONS MENEES
Le Conseil national d’évaluation des normes (CNEN) a été consulté à titre obligatoire en application de l’article L. 1212-2 du code général des collectivités territoriales et a rendu un avis défavorable le 10 octobre 2024.
Le Conseil supérieur de la construction et de l’efficacité énergétique (CSCEE) a été consulté au titre de l’article D. 142-15 du code de la construction et de l'habitation. Le CSCEE a rendu un avis défavorable le 15 octobre 2024.
Centres de données
Un groupe de travail dédié à la transposition de l’article 12 de la directive (UE) 2020/1791 relative aux centres de données a été créé. Il s’est réuni et a communiqué tout le long de la transposition. Ce groupe de travail réunit des représentants de la DGEC, de l’ARCEP, de l’ADEME, du ministère des armées et de la DGE (direction générale des entreprises).
En ce qui concerne la protection des données confidentielles pour le secret de la défense, des échanges ont également eu lieu avec le service du Haut fonctionnaire de défense et de sécurité du MEFSIN et avec le secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN).
Evaluations coûts-avantages de nouvelles installations ou de leur modification substantielle
Un groupe de travail a été initié avec la DGPR (direction général de la prévention des risques) et l’ADEME.
5.2. MODALITES D’APPLICATION
5.2.1. Application dans le temps
Centres de données
Les dispositions de l’article L. 236-1 du code de l’énergie entrent en vigueur le jour suivant la publication de cette loi au Journal Officiel de la République française.
Evaluations coûts-avantages de nouvelles installations ou de leur modification substantielle
La disposition envisagée entre en vigueur le 1er octobre 2025.
5.2.2. Application dans l’espace
Centres de données
Elle est applicable en France hexagonale, aux départements et régions d’outre-mer et aux collectivités territoriales uniques.
Evaluations coûts-avantages de nouvelles installations ou de leur modification substantielle
Elle est applicable en France hexagonale, aux départements et régions d’outre-mer et aux collectivités territoriales uniques.
5.2.3. Textes d’application
Centres de données
Un décret en Conseil d’Etat précisera l’application des présentes dispositions.
Evaluations coûts-avantages de nouvelles installations ou de leur modification substantielle
Un texte réglementaire, un décret en Conseil d’Etat ainsi qu’un arrêté ministériel préciseront l’application des présentes dispositions.
Article 27 (II-8°) – Secteur public exemplaire
Transposition des articles 5 et 6 de la directive (UE) 2023/1791 du parlement européen et du conseil du 13 septembre 2023 relative à l’efficacité énergétique et modifiant le règlement (UE) 2023/955 (refonte) 1. ÉTAT DES LIEUX
1.1. CADRE GENERAL
Définition des organismes publics
La DEE révisée insiste sur l’exemplarité des organismes publics qui se traduit par des objectifs de réduction de consommation d’énergie et de rénovations des bâtiments dont ils sont propriétaires.
La définition des organismes publics choisie pour être intégrée en droit français doit respecter celle de la directive susvisée c’est-à-dire « Les autorités nationales, régionales ou locales et les entités directement financées et administrées par ces autorités mais n’ayant pas de caractère industriel et commercial ».
Il n’existe pas de définition en droit français qui conviendrait pour la transposition de la définition européenne des organismes publics.
Les versions précédentes de la directive relative à l’efficacité énergétique renvoyaient aux notions d’« entités adjudicatrices » et de « pouvoirs adjudicateurs ». Ces notions sont transposées en droit français.
L’article L. 1211-1 du code de la commande publique définit les pouvoirs adjudicateurs comme « 1° Les personnes morales de droit public ;
2° Les personnes morales de droit privé qui ont été créées pour satisfaire spécifiquement des besoins d'intérêt général ayant un caractère autre qu'industriel ou commercial, dont :
a) Soit l'activité est financée majoritairement par un pouvoir adjudicateur ;
b) Soit la gestion est soumise à un contrôle par un pouvoir adjudicateur ;
c) Soit l'organe d'administration, de direction ou de surveillance est composé de membres dont plus de la moitié sont désignés par un pouvoir adjudicateur ;
3° Les organismes de droit privé dotés de la personnalité juridique constitués par des pouvoirs adjudicateurs en vue de réaliser certaines activités en commun. »
L’article L. 1212-1 du code de la commande publique définit les entités adjudicatrices comme « 1° Les pouvoirs adjudicateurs qui exercent une des activités d'opérateur de réseaux définies aux articles L. 1212-3 et L. 1212-4 ;
2° Lorsqu'elles ne sont pas des pouvoirs adjudicateurs, les entreprises publiques qui exercent une des activités d'opérateur de réseaux définies aux articles L. 1212-3 et L. 1212-4 ;
3° Lorsqu'ils ne sont pas des pouvoirs adjudicateurs ou des entreprises publiques, les organismes de droit privé qui bénéficient, en vertu d'une disposition légalement prise, de droits spéciaux ou exclusifs ayant pour effet de leur réserver l'exercice de ces activités et d'affecter substantiellement la capacité des autres opérateurs économiques à exercer celle-ci.
Ne sont pas considérés comme des droits spéciaux ou exclusifs les droits d'exclusivité accordés à l'issue d'une procédure permettant de garantir la prise en compte de critères objectifs, proportionnels et non discriminatoires. »
Diminution de la consommation d’énergie finale des organismes publics de 1,9% par an par rapport à celle de 2021
Le rôle exemplaire des organismes publics est un thème central de la directive (UE) 2023/1791 du parlement européen et du Conseil du 13 septembre 2023 relative à l’efficacité énergétique.
Le secteur public doit être mobilisé en ce qu’il constitue un moteur primordial pour stimuler la transformation du marché dans le sens de produits, bâtiments et services plus performants, et pour encourager les particuliers et les entreprises à modifier leurs comportements en matière de consommation d’énergie.
Une diminution de la consommation énergétique grâce à des mesures visant à améliorer l’efficacité énergétique permet de libérer des ressources publiques pour d’autres fins. Les organismes publics au niveau national, régional et local devraient faire figure d’exemples en ce qui concerne l’efficacité énergétique. En effet, l’efficacité énergétique permet de réduire les coûts de production sans que cela ne nuise à la productivité.
De plus, les consommations d’énergie des organismes publics ont un impact important sur la consommation d’énergie nationale (par exemple, le parc immobilier de l’Etat et celui des collectivités territoriales est d’environ 7 TWh par an119).
A l’exception du dispositif Eco Energie Tertiaire (DEET) qui concernent l’ensemble des propriétaires et occupants de bâtiments tertiaires d’une surface supérieure ou égale à 1 000 m² et vise la baisse de la consommation d’énergie finale liée au bâtiment, les organismes publics ne sont pas soumis à des objectifs de réduction de leurs consommations d’énergie finale (incluant consommation des bâtiments, transport des agents, éclairage public…). Cependant, ces considérations sont bien prises en compte. En effet, un plan de sobriété énergétique relatif aux consommations énergétiques de l’Etat a été mis en œuvre. Il visait « une réduction de consommation d’énergie de 10 % d’ici 2024 par rapport à 2019. Les consommations énergétiques de l’État étaient estimées à 20 TWh en 2019 en intégrant ses opérateurs et ses établissements publics. C’est donc environ 2 TWh d’énergie qui devraient être économisées
119 Syndicat de l’éclairage, éclairage et chiffres clefs : https://www.syndicat-eclairage.com/presentation/les-chiffres-clefs/
en 2024, ce qui permettra également de réduire de 500 000 tonnes de CO2 par an les émissions annuelles de gaz à effet de serre.120
Ces mesures ne suffiront toutefois pas à atteindre l’objectif contraignant de réduction de 1,9% de la consommation d’énergie des organismes publics fixés à l’article 5 de la directive 2023/1791.
Rénovation des bâtiments appartenant aux organismes publics et Inventaire national des bâtiments publics
La rénovation des bâtiments représente un enjeu majeur vis-à-vis des politiques nationales de réduction des consommations énergétiques et des émissions de gaz à effet de serre.
En France, il n’existe aucune réglementation qui impose une rénovation de tous les bâtiments de tous les secteurs. En revanche, le 7° de l’article L. 100-4 du code de l’énergie vise « de disposer d'un parc immobilier dont l'ensemble des bâtiments sont rénovés en fonction des normes " bâtiment basse consommation " ou assimilées, à l'horizon 2050 ». De plus, le décret éco-énergie tertiaire (DDET)121 publié le 23 juillet 2019 encourage les acteurs du secteur tertiaire, publics et privés, à se tourner vers la sobriété énergétique et à rénover leurs bâtiments. Ce décret engage ces acteurs à réduire progressivement les consommations énergétiques finales des bâtiments à usage tertiaire de 40 % en 2030 à 60% en 2050, ou à atteindre des valeurs absolues de consommation, afin de lutter contre le changement climatique.
Les bâtiments du secteur public (Etat, action sociale, collectivités territoriales, etc.) représentent 47 % du parc tertiaire.
122
Le parc immobilier de l’Etat et de ses opérateurs comprend 194 456 bâtiments correspondant à une surface de 95,9 millions de m² de surface utile brute (SUB)123 . Ce parc se constitue
d’environ 23% de bureaux, 18 % de logements, 20 % de bâtiment d’enseignement. Les autres bâtiments présentent des typologies variées (centres de recherche, tribunaux, prisons, monuments, locaux industriels, etc.). En 2023, le parc immobilier a émis 2,6 millions de tonnes de CO2 et consommé 16 TWh d’énergie.124
En parallèle, le patrimoine immobilier public des collectivités représente plus de 225 000 bâtiments et près de 81 % des consommations énergétiques des communes proviennent des
120 Plan de sobriété énergétique, 2022 : https://www.ecologie.gouv.fr/sites/default/files/dp-plan-sobriete.pdf 121 Décret n° 2019-771 du 23 juillet 2019 relatif aux obligations d'actions de réduction de la consommation d'énergie finale dans des bâtiments à usage tertiaire :
https://www.legifrance.gouv.fr/jorf/id/JORFTEXT000038812251
122 Dossier de concertation, accélérer la décarbonation du secteur du bâtiment, juin 2023, Gouvernement :
https://www.ecologie.gouv.fr/sites/default/files/23064_decarbonation-batiment.pdf 123 Rapport annuel 2023 de la Direction de l’immobilier de l’Etat, DIE, 2024 : https://www.portail-immo.gouv.fr/documentations/f/c1135d66865b4440b65b/?dl=1 124 Lien d’accès : https://www.economie.gouv.fr/renovation-energetique-batiments-etat-point-etape
bâtiments communaux125 (26 TWh en 2020). Le parc immobilier détenu par les organismes publics représente ainsi plus de 400 000 bâtiments, pour une surface totale de plus de 500 millions de m². Ces bâtiments appartiennent à une grande variété de typologies (bureaux, enseignement, logements, santé, sport…). L’amélioration de la performance énergétique du parc immobilier des organismes publics aura donc un impact important pour baisser les consommations d’énergies, les émissions de gaz à effet de serre et respecter les objectifs climatiques.
La rénovation des bâtiments publics est un enjeu majeur des politiques publiques dont certaines ont déjà commencé à être mise en œuvre tel que le plan France Relance qui a pour objectif d’accélérer les transformations écologiques, industrielles et sociales du pays. La transition écologique, dont la rénovation des bâtiments est l’une de ses composantes, est l’un des trois volets du plan d’investissement dédié à ce plan de relance.
Depuis 2019, plus de 3,8 milliards d’euros, dont 2,7 milliards d’euros dans le cadre du plan France Relance, ont été investis pour rénover près de 4 000 bâtiments de l’État. Au 1er septembre 2022, 1 984 projets étaient déjà livrés, soit près de la moitié. Cet investissement devrait permettre d'économiser 800 GWh par an, soit l’équivalent de la consommation d’énergie d'une ville de 200 000 habitants. Grâce au plan France Relance, ce sont ainsi plus de 110 kteq CO2/an d’émission de CO2 qui ont déjà été évitées.126 Au niveau européen, l’article 6 de la directive 2023/1791 impose de rénover 3 % de la surface des bâtiments chauffés et/ou refroidis appartenant à des organismes publics ou occupés par ceux-ci et ayant une surface supérieure à 250 m2
de manière à être transformés au moins en
bâtiments dont la consommation d’énergie est quasi nulle ou en bâtiments à émissions nulles conformément à l’article 9 de la directive 2010/31/UE. L’article 6 de la directive précitée prévoit également la création d’un inventaire de ces bâtiments à rendre public et accessible au plus tard en octobre 2025.
1.2. CADRE CONSTITUTIONNEL
Aux termes de l’article 88-1 de la Constitution : « La République participe aux Communautés européennes et à l'Union européenne, constituées d’Etats qui ont choisi librement, en vertu des traités qui les ont instituées, d’exercer en commun certaines de leurs compétences ». Le Conseil constitutionnel déduit de cette disposition que : « la transposition en droit interne d'une directive communautaire résulte d'une exigence constitutionnelle » (voir notamment la décision n° 2004-496 DC du 10 juin 2004, « Loi pour la confiance dans l’économie numérique »). Il en va de même pour une loi ayant pour objet d'adapter le droit interne à un règlement de l'Union européenne (voir par exemple la décision n° 2018-765, « Loi relative à la protection des données personnelles », considérant 3).
125 Lien d’accès : https://www.ecologie.gouv.fr/sites/default/files/kit%20%C3%A9lus_synth%C3%A8se.pdf 126 https://www.economie.gouv.fr/renovation-energetique-batiments-etat-point-etape
Le premier article de la charte de l’environnement dispose que « chacun a le droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé ». En effet, la réduction de la consommation d’énergie des organismes et la rénovation des bâtiments des organismes publics permettent de réduire les émissions de gaz à effet de serre et donc de favoriser un environnement équilibré et respectueux de la santé. En outre, le rôle exemplaire des organismes publics doit permettre d’amplifier la réduction de consommation d’énergie et les rénovations énergétiques dans d’autres secteurs.
L’article 2 de la Charte de l’environnement prévoit que « toute personne a le devoir de prendre part à la préservation et à l'amélioration de l'environnement ». La présente disposition impose aux organismes publics de réduire leur consommation d’énergie et de rénover leurs bâtiments afin qu’ils atteignent un certain niveau de performance énergétique. La réduction de la consommation d’énergie et les rénovations des bâtiments participent à la réduction des gaz à effet de serre. La préservation et l’amélioration de l’environnement est donc favorisé par la présente disposition.
L’article 6 prévoit que « les politiques publiques doivent promouvoir un développement durable. A cet effet, elles concilient la protection et la mise en valeur de l'environnement, le développement économique et le progrès social ». La réduction de consommation d’énergie et les rénovations des bâtiments participent à la protection de l’environnement. Elles n’empêchent pas le progrès social puisqu’elles permettent de réduire la facture énergétique des organismes publics qui pourront concentrer les moyens dont ils disposent à l’amélioration des conditions de vie de vie des autres acteurs. En outre, la réduction des consommations d’énergie et la rénovation des bâtiments ne sont pas des freins au développement économique.
Au contraire, elles incitent à la recherche et au développement ce qui est susceptible de créer de nouveaux emplois.
En imposant aux organismes publics de réduire leur consommation d’énergie et de rénover leurs bâtiments pour qu’ils atteignent un certain niveau de performance énergétique, la présente disposition est en compatibilité avec ces articles de la Charte de l’environnement.
Dans l’hypothèse où le juge constitutionnel examinerait la constitutionnalité de dispositions de droit national prises pour l’application d’un règlement de l’Union européenne, le présent article n’est en contrariété avec aucune règle ou norme de valeur constitutionnelle, notamment les dispositions susmentionnées de la Charte de l’environnement.
1.3. CADRE CONVENTIONNEL
Définition des organismes publics
Les Etats membres de l’Union Européenne doivent transposer les obligations ainsi que les objectifs d’une directive mais aussi se conformer à leurs définitions.
Avec l’introduction d’une nouvelle définition d’organismes publics opérée dans la DEE révisée, le droit français doit être complété afin d’être conforme au droit européen. Le terme
retenu dans la DEE révisée est issue des négociations entre les 27 Etats membres et la Commission européenne. La distinction entre les deux termes « pouvoirs adjudicateurs » et « organismes publics » est présentée dans la section 2.1 du présent document.
Il est notable que le considérant n°35 de la DEE révisée précise la notion de « entités directement financées et administrées » de la manière suivante : « pour déterminer le spectre des destinataires concernés, les États membres devraient appliquer la définition des «organismes publics» figurant dans la présente directive, selon laquelle l’expression «directement financées par ces autorités» signifie que ces entités sont principalement financées par des fonds publics et l’expression «administrées par ces autorités» signifie qu’une autorité nationale, régionale ou locale dispose d’une majorité en ce qui concerne le choix de la direction de l’entité. ». Ce considérant a été pris en compte pour le présent projet de loi.
Diminution de la consommation des organismes publics de 1,9% par an par rapport à 2021
Selon le considérant 33 de la directive 2023/1791, le secteur public est responsable d’environ 5 à 10 % de la consommation d’énergie finale totale de l’Union. Les autorités publiques dépenseraient environ 1 800 milliards d’euros, chaque année, ce qui équivaut à environ 14 % du produit intérieur brut de l’Union.
L’article 5 de la directive (UE) 2023/1791 du Parlement européen et du conseil du 13 septembre 2023 relative à l’efficacité énergétique et modifiant le règlement (UE) 2023/955 (refonte) insiste sur la nécessité pour les organismes publics d’être exemplaires. Ainsi, les organismes publics sont soumis à l’objectif de réduire de 1,9% leur consommation d’énergie ainsi qu’une obligation de transmission des données de consommation d’énergie. Cette disposition prend en compte les consommations des bâtiments, l’éclairage public et le carburant.
Cet article prévoit la possibilité d’exclure les activités de transports publics et l’armée.
Ce projet de loi a pour vocation de rendre conforme le droit français avec le droit de l’Union européenne.
Rénovation des bâtiments appartenant aux organismes publics et Inventaire national des bâtiments publics
Les politiques publiques françaises dédiées à la rénovation des bâtiments sont en étroites connexions avec le droit de l’Union Européenne. Dans le cadre du paquet Fit for 55, l’Union européenne a récemment précédé à la refonte de deux directives majeures en matière d’efficacité énergétique (2023/1791/UE) et de performance énergétique des bâtiments (2024/1275/UE).
La directive sur la performance énergétique des bâtiments (DPEB) a initialement été publiée en 2002 (2002/91/CE) afin d’établir un cadre général de calcul pour les diagnostics
énergétiques et des exigences minimales en la matière. Cette directive a également imposé une inspection régulière des chaudières et des systèmes de climatisation ainsi qu’une évaluation des installations de chauffage lorsqu’elles ont plus de 15 ans. Cette directive a été révisée à deux reprises, en 2010 ( refonte : directive 2010/31/EU) et en 2018, afin d’en préciser les dispositions. Depuis 2021, les nouveaux bâtiments doivent atteindre un niveau de consommation d’énergie quasi nulle. La révision de 2018 a par ailleurs imposé aux Etats membres d’établir une feuille de route en matière de “rénovation à long terme”.
En parallèle, l’Union européenne a adopté, en 2012, sa directive relative à l’efficacité énergétique (2012/27/UE). Également révisée en 2018, elle a subi une refonte en 2023 (2023/1791/UE) qui impose aux organismes publics de rénover, chaque année, au moins 3 % de la surface des bâtiments de plus de 250 m2 dont ils sont propriétaires. Cet objectif s’inscrit dans un objectif global d’augmentation des rénovations. La stratégie de la Commission européenne “Une vague de rénovations pour l’Europe” qui a été publiée en 2020 a convenu que le taux de rénovation devait doubler d’ici 2030 afin que ces travaux de rénovation conduisent à une plus grande efficacité énergétique et à une meilleure utilisation des ressources.
Il est également précisé que l’application du Règlement Délégué (UE) 2021/2139 de la Commission du 4 juin 2021 complétant le règlement (UE) 2020/852 dit « règlement taxonomie » fait appel à la notion de bâtiments dont la consommation d’énergie est quasi nulle dans les critères pour vérifier l’alignement des activités des entreprises. Cette évaluation intervient dans le cadre des obligations de rapportage extra-financier des entreprises soumises à la directive concernant la publication d'informations en matière de durabilité par les entreprises127 (CSRD) ou à la directive concernant publication d’informations en matière de durabilité dans le secteur des services financiers128
(SFDR).
1.4. ÉLEMENTS DE DROIT COMPARE
Définition des organismes publics
A ce stade, et à la connaissance de l’administration française, aucun état membre n’a encore proposé de transposition de la définition « d’organisme public » dans son droit interne.
Diminution de la consommation des organismes publics de 1,9% par an par rapport à 2021
A ce stade, et à la connaissance de l’administration française, aucun Etat membre n’a encore proposé de transposition de l’objectif de réduction de consommation d’énergie pour le secteur public dans son droit interne.
127 https://data.consilium.europa.eu/doc/document/PE-35-2022-INIT/fr/pdf 128 https://eur-lex.europa.eu/legal-content/fr/ALL/?uri=CELEX%3A32019R2088
Rénovation des bâtiments appartenant aux organismes publics et Inventaire national des bâtiments publics
A ce stade, et à la connaissance de l’administration française, aucun état membre n’a encore proposé de transposition de l’objectif de rénovation des bâtiments publics pour tous les organismes publics dans son droit interne.
2. NECESSITE DE LEGIFERER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
2.1. NECESSITE DE LEGIFERER
Définition des organismes publics
Les obligations associées aux articles 5 et 6 de la DEE révisée sont significatives. Il est donc primordial que la définition d’organisme public et les obligations associées apparaissent dans la loi afin d’offrir de la visibilité aux acteurs concernés pour qu’ils puissent anticiper les changements qu’ils devront effectuer pour respecter les obligations auxquelles ils sont contraints.
Même si la définition de « pouvoir adjudicateur » est proche de celle « d’organisme public », la définition existante dans le droit ne permet pas de transposer correctement la définition des organismes publics tels que définis dans la DEE révisée. En effet, la définition « d’organisme public » ayant été spécifiquement modifiée par le Conseil et le Parlement européen pour ne pas reprendre le terme « pouvoir adjudicateur », il n’est pas possible que la transposition de ce texte dans le droit français fasse uniquement référence à cette notion. Il convient donc de reprendre le droit les nuances apportées par l’évolution de la définition d’organisme public dont la synthèse est présentée ci-dessous :
- Les autorités nationales et locales, au sens de la définition des organismes publics de la DEE révisée, pourraient être l’équivalent des personnes morales de droit public de la définition des pouvoirs adjudicateurs.
- Les « entités directement financées et administrées » au sens de la DEE révisée doivent respecter ces trois critères cumulatifs qui ne sont pas demandés pour les pouvoirs adjudicateurs :
o répondre à un besoin d’intérêt général autre qu’industriel et commercial, o être directement majoritairement financé par une autorité nationale ou locale.
o être directement administré par une autorité nationale ou locale.
Les personnes morales de droit privé pouvant être caractérisées de pouvoirs adjudicateurs, quant à elles, doivent respecter deux critères cumulatifs. Elles doivent :
o répondre à un besoin d’intérêt général ayant un caractère autre qu’industriel et commercial ; et
o respecter au moins un des critères suivant :
▪ financée majoritairement par un pouvoir adjudicateur,
▪ sa gestion doit être soumise à un contrôle par un pouvoir adjudicateur, ▪ son organe d'administration, de direction ou de surveillance doit être composé de membres dont plus de la moitié sont désignés par un pouvoir adjudicateur.
Pouvoirs adjudicateurs et organismes publics ont en commun la nécessité de satisfaire un besoin d’intérêt général ayant un caractère autre qu’industriel et commercial (au sens de la jurisprudence de la CJUE).
Diminution de la consommation des organismes publics de 1,9% par an par rapport à 2021
L’exemplarité des organismes publics est une des principales évolutions introduites par la directive (UE) 2023/1791. Les directives relatives à l’efficacité énergétique datant de 2012 et de 2018 ne contraignaient par les organismes publics à un objectif de réduction de consommation d’énergie. L’ambition de cet objectif, son aspect contraignant et son absence au sein de la réglementation française justifient le recours à la voie législative surtout au regard des conséquences qui en découlent. Seule une loi peut légitimement imposer un tel objectif.
Rénovation des bâtiments appartenant aux organismes publics et Inventaire national des bâtiments publics
L’article 6 de la DEE révisée impose aux organismes publics de rénover 3 % de la surface de leurs bâtiments de plus de 250 m2
, chaque année, de manière à les transformer au moins en
bâtiments dont la consommation d’énergie est quasi nulle ou en bâtiments à émissions nulles conformément à l’article 9 de la directive 2010/31/UE129. Elle impose également la constitution d’un inventaire des bâtiments publics qui doit être accessible et public.
L’objectif de rénover les bâtiments dont les organismes publics sont propriétaires n’existe pas en droit français. Il s’agit d’un objectif ambitieux pour les organismes publics notamment en ce qui concerne le financement. Le dispositif Eco Energie Tertiaire déjà existant en France englobe les bâtiments tertiaires de plus de 1000 m², mais il ne vise pas des rénovations lourdes. Dans la mesure où la DEE révisée concerne également le secteur résidentiel et englobe tous les bâtiments publics de moins de 250 m², plutôt que le seuil d’éco-énergie tertiaire à 1000 m², ce dispositif ne peut pas être complètement mobilisé pour répondre à la DEE révisée.
Un tel objectif, ambitieux et s’appliquant aux organismes publics dans leur ensemble, nécessite de légiférer.
129 Rénovation au niveau « nearly-zero energy and zero-emission buildings” (NZEB), équivalent au niveau “BBC rénovation” en France : https://energy.ec.europa.eu/topics/energy-efficiency/energy-efficient-buildings/nearly-zero-energy-and-zero-emission-buildings_en?prefLang=fr
2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS
Définition des organismes publics
Le projet de définition des organismes publics a pour objectif de respecter strictement la définition formulée à l’article 2 de la DEE révisée. La définition vise à permettre aux acteurs concernés d’anticiper les obligations auxquelles ils seront soumis.
Diminution de la consommation des organismes publics de 1,9% par an par rapport à 2021
La transposition de l’article 5 de la directive (UE) 2023/1791 demande aux organismes publics de participer directement à la réduction de la consommation d’énergie afin de réaliser la transition énergétique (réduction annuelle de 1,9 % de la consommation d’énergie par rapport à leur consommation de 2021). Toutes les consommations d’énergie sont considérées (bâtiments, carburant, éclairage public, etc.) à l’exception de celles du transport public et des forces armées, comme le propose l’article 5(1) de la DEE révisée.
La réduction de consommation d’énergie est nécessaire pour protéger l’environnement notamment en réduisant les émissions de gaz à effet de serre.
D’autres objectifs sont également poursuivis qui ne sont pas directement liés à la protection de l’environnement. En effet, en réduisant leur consommation d’énergie, les organismes publics pourraient également bénéficier d’une baisse de coûts de fonctionnement de leurs services puisque le coût de l’énergie occupe une place importante dans leurs dépenses surtout pendant les périodes d’inflation des prix de l’énergie (la consommation de l’énergie représente environ 4 % de la part du budget d’une municipalité)130 La baisse de la consommation énergétique globale des organismes publics en France contribue également à réduire la dépendance énergétique du pays envers d’autres états tiers.
Rénovation des bâtiments appartenant aux organismes publics et Inventaire national des bâtiments publics
La rénovation énergétique des bâtiments des organismes publics répond à un enjeu de lutte contre le changement climatique par le biais de la diminution de la consommation d’énergie et des émissions de gaz à effets de serre.
En France, le bâtiment est le deuxième secteur le plus émetteur de gaz à effet de serre. Il représente à lui seul 27 % des émissions de CO2 et près de 45 % de la consommation
130Etude ADEME : https://agirpourlatransition.ademe.fr/collectivites/elus-mandat-agir/energie-dechets/economiser-energie#:~:text=75%20%25%20de%20l'%C3%A9nergie%20des,consomm%C3%A9%20par%20les%20b%C3 %A2timents%20communaux
d’énergie finale. Le secteur du bâtiment a donc un rôle central à jouer dans l’atteinte de la neutralité carbone à l’horizon 2050.131
La DEE révisée demande également l’élaboration d’un inventaire national des bâtiments publics qui vise notamment à mieux suivre les impacts des politiques nationales pour la rénovation des bâtiments appartenant aux organismes publics.
3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU
3.1. OPTIONS ENVISAGEES
Définition des organismes publics
Afin de transposer cette définition, il a initialement été envisagé de reprendre des notions existantes en droit français qui étaient supposées recouvrir le champ de la définition formulée dans la DEE. Cette définition aurait été la suivante : « Les organismes publics sont l’Etat et ses établissements publics à l’exclusion de ceux industriels et commerciaux, les collectivités territoriales, leurs groupements et leurs établissements publics à l’exclusion de ceux industriels et commerciaux. »
S’est alors posé le problème de la définition de la notion de « caractère industriel et commercial » puisque la France et l’Union Européenne n’ont pas la même conception (par exemple, certains établissements publics à caractère industriel et commercial (EPIC) sont considérés dépourvus d’intérêt industriel et commercial au sens de la jurisprudence de l’Union Européenne. Or c’est bien cette dernière qui doit prévaloir pour la transposition.
Ainsi, la définition initialement proposée exclue un certain nombre d’acteurs qui ne devaient être intégrés dans la définition européenne. Elle ne pouvait donc pas garantir une transposition satisfaisante.
De plus, il a aussi été envisagé de traduire la notion de « organisme public » en « pouvoir adjudicateur », mais les termes ne sont pas non plus strictement équivalents (cf. 2.1 ci-dessus, « Nécessité de légiférer »).
La définition de pouvoir adjudicateur ne permettait pas de transposer correctement la définition des organismes publics.
131https://www.ecologie.gouv.fr/renovation-energetique#:~:text=En%20France%2C%20le%20b%C3%A2timent%20est,carbone%20%C3%A0%20l'horizon %202050.
Diminution de la consommation des organismes publics de 1,9% par an par rapport à 2021
Il a été envisagé d’imposer des obligations de réduction des consommations d’énergie à chaque organisme public ou à une maille infranationale, plutôt qu’à une maille nationale.
Ces options n’ont pas été retenues afin de conserver davantage de souplesse dans la déclinaison de l’objectif.
Rénovation des bâtiments appartenant aux organismes publics et Inventaire national des bâtiments publics
Afin de transposer l’objectif de rénovation formulé par la DEE révisée, il a été envisagé - de fixer l’obligation de rénovation pour chaque organisme public, afin de mieux les responsabiliser et d’accélérer la déclinaison opérationnelle de cet article de la DEE révisée. Cependant, compte tenu de la spécificité de certains organismes publics qui ne pourront pas atteindre les objectifs annuels (par exemple, les plus petites collectivités qui n’ont qu’un petit patrimoine et moins de ressources financières), et afin de conserver une souplesse dans la déclinaison de cette mesure, il a été décidé de rester à l’obligation formulée dans la DEE révisée qui consiste en une obligation cumulée pour tous les organismes publics (cf. section 2.1 ci-dessus).
- de définir sans ambiguïté la notion de bâtiment dont la consommation d’énergie est quasi nulle et de bâtiment à émissions nulles en créant un article dans le Code de la Construction et de l’Habitation introduisant ces termes et à les définir précisément au niveau réglementaire.
3.2. DISPOSITIF RETENU
Définition des organismes publics
Il est donc proposé de reprendre la définition stricte de la DEE, sans aucune surtransposition et sur la base du considérant 35 formulé dans la DEE révisée.
Ainsi, un socle minimum d’organismes publics sont identifiés dans le projet de loi afin d’identifier les « les autorités nationales, régionales ou locales » (Etat, opérateurs de l’Etat, collectivités territoriales et les groupements). Pour les autres organismes correspondant à la notion d’« entités directement financées et administrées par ces autorités mais n’ayant pas de caractère industriel ou commercial », il est proposé de lister les trois critères cumulatifs mentionnés supra (2.1, « Nécessité de légiférer ») afin de pouvoir mieux les identifier à la suite d’une analyse au cas par cas.
Il est notable que les établissements publics de santé (EPS) ne sont pas considérés comme des organismes publics au sens de cette directive dans la mesure où ils ne bénéficient pas d’un
financement direct d’une autorité nationale ou territoriale, à l’exception des hôpitaux qui relèvent de l’Armée.
Diminution de la consommation des organismes publics de 1,9% par an par rapport à 2021
Il est donc proposé de modifier le code de l’énergie afin d’intégrer un objectif national de réduction de la consommation d’énergie finale cumulée des organismes publics à hauteur de 1,9% par rapport à leur consommation de l’année 2021. Cet objectif s’accompagne d’obligations pour les organismes publics de rendre compte de leurs consommations d’énergie, afin de suivre son atteinte.
Rénovation des bâtiments appartenant aux organismes publics et Inventaire national des bâtiments publics
Il est donc proposé de transposer l’objectif national cumulé de rénovation des bâtiments public au niveau législatif et de préciser ses modalités de calcul et d’évaluation de l’atteinte par décret en Conseil d’Etat.
Il est aussi demandé aux organismes publics de transmettre tous les deux ans les données relatives à la rénovation de leurs bâtiments. Cette disposition permet de respecter la fréquence de mise à jour de révision de l’inventaire des bâtiments, fixée toutes les deux années dans la DEE révisée.
L’obligation de constitution d’un inventaire ne peut pas être instaurée par voie règlementaire sans accroche législative. Toutefois, il est prévu de détailler à ce niveau les modalités opérationnelles dans un décret par Conseil d’Etat.
Il a été considéré que les notions de bâtiment dont la consommation d’énergie est quasi nulle et de bâtiment à émissions nulles pouvaient être introduites dans le Code de la Construction et de l’Habitation par voie réglementaire sans accroche législative.
4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGEES
4.1. IMPACTS JURIDIQUES
4.1.1. Impacts sur l’ordre juridique interne
Définition des organismes publics
Le projet de transposition est le suivant.
Après le chapitre IV du Titre III du livre II du code de l’énergie, est créé un chapitre V comportant un nouvel article L. 235-1 listant les organismes publics concernés.
Diminution de la consommation des organismes publics de 1,9% par an par rapport à 2021
A la suite de l’article L. 235-1 du code de l’énergie est créé l’article L. 235-2.
Rénovation des bâtiments appartenant aux organismes publics et Inventaire national des bâtiments publics
A la suite de l’article L. 235-2 du code de l’énergie est créé un article L. 235-3 ainsi qu’un article L. 235-4.
4.1.2. Articulation avec le droit international et le droit de l’Union européenne La définition des organismes publics a été consacrée par le douzième paragraphe de l’article 2 de la DEE révisée132
. Aucune ligne directrice n’a été transmise par la Commission européenne à ce stade.
L’objectif de réduction de la consommation d’énergie des organismes publics est prévu par l’article 5 de la DEE révisée133
. L’objectif de rénovation des bâtiments des organismes publics est prévu à l’article 6 de la DEE révisée134
.
Les présentes dispositions ont la vocation de répondre à ces exigences afin d’être conforme à ladite directive.
4.2. IMPACTS ECONOMIQUES ET FINANCIERS
4.2.1. Impacts macroéconomiques
Définition des organismes publics
Cette définition est susceptible d’intégrer des entités privées (ex : SEM) dès lors qu’elles respectent les trois critères cumulatifs.
Les acteurs financiers économiques et financiers qui sont assujettis à cette définition sont minoritaires, ce qui limite l’impact du projet de loi sur ces secteurs. De plus, les obligations de réduction de consommation d’énergie ou de rénovation de bâtiment consécutive à cette l’appartenance aux organismes publics conduira à la réduction de leur dépense énergétique.
132 Directive (UE) 2023/1791 du Parlement européen et du Conseil du 13 septembre 2023 relatif à l’efficacité énergétique et modifiant le règlement (UE) 2023/955 (refonte) 133 Directive (UE) 2023/1791 du Parlement européen et du Conseil du 13 septembre 2023 relatif à l’efficacité énergétique et modifiant le règlement (UE) 2023/955 (refonte) 134 Directive (UE) 2023/1791 du Parlement européen et du Conseil du 13 septembre 2023 relatif à l’efficacité énergétique et modifiant le règlement (UE) 2023/955 (refonte)
Diminution de la consommation des organismes publics de 1,9% par an par rapport à 2021
Les obligations de réduction de consommation d’énergie des organismes publics conduiront à la réduction de leur dépense énergétique contribuant ainsi à la réduction des dépenses budgétaires de l’Etat et des collectivités territoriales.
En outre, leur réduction de consommation énergétique favorise l’indépendance énergétique de la France.
Rénovation des bâtiments appartenant aux organismes publics et Inventaire national des bâtiments publics
Les obligations de rénovation énergétique des bâtiments appartenant aux organismes publics conduiront à la réduction de leur dépense énergétique contribuant ainsi à la réduction des dépenses budgétaires de l’Etat et des collectivités territoriales.
En outre, la réduction de la consommation énergétique consécutive aux opérations de rénovation favorise l’indépendance énergétique de la France.
4.2.2. Impacts sur les entreprises
Définition des organismes publics
D’autres organismes qui ne sont ni des autorités nationales, ni des autorités locales sont susceptibles d’être concernés par la définition des organismes publics s’ils ne respectent les critères cumulatifs de financement (financement direct par une autorité) ou d’administration.
Une étude au cas par cas sera nécessaire pour les identifier.
Ces entités susceptibles d’être concernées sont :
• les société d’économie mixte locales au nombre de 468 ;
• les sociétés publiques locales au nombre de 853 ;
• les sociétés d’économie mixte à opération unique au nombre de 45135 ;
• les régies dotées de la seule autonomie financière ;
• les régies dotées de l’autonomie financière et de la personnalité morale.
Diminution de la consommation des organismes publics de 1,9% par an par rapport à 2021
L’ensemble des entités listées ci-dessus devront contribuer à l’atteinte de l’objectif national cumulé de réduction de consommation d’énergie.
135 Les chiffres clés - Fédération des élus des Entreprises publiques locales (lesepl.fr).
Rénovation des bâtiments appartenant aux organismes publics et Inventaire national des bâtiments publics
L’ensemble des entités listées ci-dessus devront contribuer à l’atteinte de l’objectif national cumulé de rénovation énergétique de bâtiments et à la constitution de l’inventaire de bâtiments publics.
De plus, afin de mettre en place des opérations de rénovation énergétique, les organismes publics devront mobiliser le secteur privé afin de réaliser les travaux de rénovation. Un groupe de travail piloté par la direction de l’immobilier de l’Etat (DIE) a conduit à estimer que, chaque année, le montant nécessaire pour la réalisation de ces travaux s’élève à environ 5 milliards d’euros (144 Md€ sur la période 2024-2051) pour le patrimoine de l’Etat et de ses opérateurs.
4.2.3. Impacts budgétaires
Définition des organismes publics
Néant.
Diminution de la consommation des organismes publics de 1,9% par an par rapport à 2021
L’impact budgétaire de cette disposition est très faible dans la mesure où le secteur tertiaire est déjà soumis au décret éco-énergie tertiaire depuis 2029 qui demande la réalisation de 40 % d’économie d’énergie à horizon 2030.
Rénovation des bâtiments appartenant aux organismes publics et Inventaire national des bâtiments publics
Dans le cadre du groupe de travail "Planification écologique - rénovation des bâtiments de l'Etat" piloté par la direction de l’immobilier de l’Etat (DIE), le Cerema et la DIE ont estimé que le budget nécessaire à la mise en œuvre des dispositions réglementaires en vigueur ou votées, en particulier des obligations de la Directive relative à la l’efficacité énergétique révisée, est de l’ordre de 5 milliards d’euros par an, pour 144 Md€ sur la période 2024-2051.
Dans la mesure où le patrimoine appartenant aux collectivités locales est supérieur à celui appartenant à l’Etat, il est estimé que, chaque année, au moins 10 milliards d’euros seront nécessaires pour atteindre les objectifs de rénovation énergétique fixés dans la DEE révisée.
Cet ordre de grandeur correspond à plusieurs estimations issues des données DSIL ainsi que des projets de rénovations BBC rapportées par la Caisse des dépôts et l’Observatoire BBC estiment un montant moyen des travaux de rénovations énergétiques des bâtiments publics de l’ordre de 500 à 900€/m², ce qui représenterait un investissement total de 7 à 13 Md € annuels, pour ce volet énergétique.
4.3. IMPACTS SUR LES COLLECTIVITES TERRITORIALES
Définition des organismes publics
La définition des organismes publics, qu’elle que soit l’option choisie, intègrera les collectivités territoriales et leur groupement qui devront donc respecter les objectifs fixés aux organismes publics visés. Voici une estimation du nombre d’entité concernées :
Les collectivités territoriales sont composées de :
- 34 945 communes136
- 101 départements
- 18 régions
Les groupements des collectivités territoriales sont composés de :
- 229 communautés d’agglomération
- 990 communautés de commune
- 14 communautés urbaine
- 21 métropoles (METRO)
- 1 métropole (MET69) (Métropole de Lyon)137
- 11 établissements publics territoriaux138
- 26 pôles métropolitains139
- 125 Pôles d’équilibre territorial et rural140
- 1 207 syndicats intercommunaux à vocation multiple
- 4 626 syndicats intercommunaux à vocation unique141
- 1 971 syndicats mixtes fermés
- 800 syndicats mixtes ouverts142
Une concertation des organismes publics a eu lieu du 5 mars au 17 avril 2024 au cours de laquelle deux réunions de concertation ont été organisées pour les organismes publics (une dédiée aux collectivités territoriales et leur groupement, et l’autre à l’Etat et ses opérateurs) notamment afin de les aider à anticiper l’entrée en vigueur de ces dispositions.
De plus, les obligations de réduction de consommation d’énergie des organismes publics ou de rénovation de leurs bâtiments conduiront à la réduction de leur dépense énergétique puisque l’objet même de la rénovation énergétique est de réduire la consommation d’énergie, à prix de l’énergie constant.
136 Nombres de communes.
137 Nombres issus des travaux de la DGCL.
138 Liste des établissements publics territoriaux.
139 Liste des pôles métropolitains.
140 Nombre de pôles d’équilibre territorial et rural.
141 Nombre de syndicats intercommunaux.
142 Nombre de syndicats mixtes.
Il reste toutefois un enjeu fort pour sécuriser les capacités de financement induites par la DEE révisée et pour garantir le bon niveau d’ingénierie technico-financière (cf. estimation des coûts mentionnée sufra, 4.2.3).
Diminution de la consommation des organismes publics de 1,9% par an par
rapport à 2021
L’objectif de réduction des consommations d’énergie et les obligations de communication des données énergétiques à laquelle les organismes publics sont soumis sont imposées à toutes les collectivités territoriales et à leur groupement puisque ce sont des autorités régionales ou locales.
Cette réduction des consommations d’énergie doit concerner toutes les strates organismes publics afin que cet article ait un véritable effet. La DEE révisée prévoit un délai avant que les consommations des petites collectivités territoriales (entrée en vigueur en 2027 pour les collectivités territoriales de moins de 50 000 habitants, entrée en vigueur en 2030 pour les collectivités territoriales de moins de 5 000 habitants) ne soient comptabilisées dans le périmètre de l’objectif, comme prévu par la directive.
Nombres de collectivités territoriales assujetties aux délais de mise en œuvre des obligations de réduction de consommation d’énergie :
- Entre octobre 2025 et décembre 2026 : 129143 communes (soit 0,4 % des communes) et 286 EPCI144 (22,8 %). D’ici à 2040, elles devront donc avoir atteint un niveau de consommation d’énergie finale de l’ordre de 29% par rapport à leur consommation de l’année 2021.
- Entre janvier 2027 et décembre 2029 : 2 202145 communes (6,3 %) et 1248146 EPCI ( 99,5 %). D’ici à 2040, elles devront donc avoir atteint un niveau de consommation d’énergie finale de l’ordre de 25% par rapport à leur consommation de l’année 2021.
- A partir de janvier 2030 : 32 945 communes (100 %) et 1254 EPCI (100%). D’ici à 2040, elles devront donc avoir atteint un niveau de consommation d’énergie finale de l’ordre de 19 % par rapport à leur consommation de l’année 2021.
Il est prévu que les collectivités territoriales bénéficient d’un accompagnement pour mettre en œuvre cet objectif et ces obligations, notamment via le programme ACTEE147 financé par le
143 Nombre total de communes – Nombre de communes dont la population est inférieure à 50 000 habitants = 34 945 – 34 816 = 129 (Voir données au lien suivant : https://www.collectivites-locales.gouv.fr/files/Accueil/DESL/2023/BATweb-DGCL-CL_en_chiffres_2023.pdf ) 144 Nombre total d’EPCI -Nombre d’EPCI dont la population est inférieure à 50 000 habitants = 1254 – 968 = 286 (Voir données au lien suivant : https://www.collectivites-locales.gouv.fr/files/Accueil/DESL/2023/BATweb-DGCL-CL_en_chiffres_2023.pdf ) 145 Nombre total de communes – Nombre de communes dont la population est inférieure à 5 000 habitants = 34 945 – 32 743 = 2 202 (voir données au lien suivant : https://www.collectivites-locales.gouv.fr/files/Accueil/DESL/2023/BATweb-DGCL-CL_en_chiffres_2023.pdf ) 146 Nombre total d’EPCI – Nombre d’EPCI dont la population est inférieure à 5 000 habitants = 1254 – 6 = 1248 (Voir données au lien suivant : https://www.collectivites-locales.gouv.fr/files/Accueil/DESL/2023/BATweb-DGCL-CL_en_chiffres_2023.pdf)
dispositif des certificats d’économie d’énergie qui vise à aider à la rénovation énergétique des bâtiments tertiaires publics.
Les réductions de consommation d’énergie des organismes publics pourront être contrôlées à la suite de la collecte des données de consommation d’énergie qui sera mise en place à l’échelle nationale pour tous les organismes publics.
Il est, enfin, notable que l’atteinte de ces objectifs est conditionnée à la mise en place de plans de sobriété énergétiques et de réduction de consommation d’énergie par l’ensemble des organismes publics.
Rénovation des bâtiments appartenant aux organismes publics et Inventaire national des bâtiments publics
La rénovation énergétique des bâtiments dont les organismes publics sont propriétaires concerne les collectivités territoriales et leurs groupements. Or, la rénovation des bâtiments publics constitue un grand défi notamment en raison des difficultés d’accès aux financements pour l’atteinte de ces objectifs et à la capacité de mobiliser les compétences techniques et financières nécessaires pour l’atteinte des résultats de cet objectif de rénovation. C’est la raison pour laquelle il est important que les organismes publics, en particulier les collectivités territoriales, soient accompagnées en termes d’ingénierie territoriale et de conseil et qu’elles disposent de solutions de financement.
Divers dispositifs existent déjà pour accompagner les collectivités territoriales à effectuer une transition énergétique, comme par exemple le programme CEE « ACTEE+ » financé par les CEE148 , la mise à disposition de Conseiller en énergie partagée149 par l’ADEME ou le Fonds vert150
. De plus, pour faciliter et accélérer la rénovation énergétique de leurs bâtiments publics la loi du 30 mars 2023151 a ouvert le tiers-financement (ou paiement différé) à la rénovation énergétique des bâtiments de l'État et des collectivités territoriales pour une expérimentation de 5 années afin de faciliter les investissements qui restent pour les acteurs publics un obstacle à la rénovation de leurs bâtiments152
.
147 Lien vers le programme ACTEE, dont le second volet (ACTEE+) a été mis en place pour la période 2023-2026 : https://programme-cee-actee.fr/
148 Lien vers le programme CEE « ACTEE » : https://programme-cee-actee.fr/ 149 Lien vers le dispositif des CEP : https://aides-territoires.beta.gouv.fr/aides/eb4a-beneficier-dun-conseil-en-energie-partagee/ 150 Lien vers le dispositif du Fonds vert : https://www.ecologie.gouv.fr/fonds-vert : Il permet d’aider les collectivités territoriales à accélérer la transition écologique dans les territoires..
151 Loi n° 2023-222 du 30 mars 2023 visant à ouvrir le tiers financement à l'Etat, à ses établissements publics et aux collectivités territoriales pour favoriser les travaux de rénovation énergétique :
https://www.legifrance.gouv.fr/jorf/id/JORFTEXT000047377306
152 Ce texte autorise les acteurs publics à recourir au paiement différé, tout en gardant une maîtrise d’ouvrage publique, par le biais d’un dispositif ad hoc. Le texte utilise les contrats de performance énergétique (CPE) conclus par l’État, les collectivités territoriales, leurs établissements publics et leurs groupements, sous la forme d’un marché global de performance pour la rénovation d’un ou plusieurs de leurs bâtiments. Ce type d’opération
La Banque des territoires propose depuis plusieurs années un large éventail de solutions de financement sous forme de prêts, d’offres d’investissement ou de dispositifs comme l’intracting, encourageant à s’investir pour la transition écologique des bâtiments des collectivités. Il est notable que les communes peuvent obtenir un cumul de subventions. La plateforme « Aides Territoires153 » permet aux collectivités territoriales d’identifier les aides auxquelles elles peuvent prétendre.
Afin de financer leurs investissements pour la transition énergétique, les collectivités territoriales peuvent également demander la dotation de soutien à l’investissement local (DSIL) puisque la transition énergétique et la rénovation énergétique fait partie des grandes priorités justifiant l’octroi de cette dotation. Certaines collectivités peuvent également demander à accéder à la dotation d’équipement des territoires ruraux.
Enfin, afin de constituer l’inventaire des bâtiments publics demandé par l’article 6 de la DEE révisée, et afin de suivre la bonne mise en œuvre de cet article et notamment ses dispositions en lien avec la rénovation énergétique des bâtiments publics, ainsi que de l’article 5 du texte précité (réduction de consommation d’énergie), un outil numérique de collecte de données sera mis en place. Des travaux sont menés que cet outil puisse valoriser, dans la mesure du possible, des données déjà existantes (OPERAT, PrioRéno, etc.). Cet outil permettra de contrôler l’atteinte des objectifs de rénovation des bâtiments publics.
4.4. IMPACTS SUR LES SERVICES ADMINISTRATIFS
Définition des organismes publics
La définition des organismes publics, qu’elle que soit l’option choisie, intègrera l’Etat, ses opérateurs et ses établissements publics. Ils devront respecter les objectifs fixés aux organismes publics.
Concernant l’administration centrale, il existe 13 Ministères.
Concernant l’administration déconcentrée, il existe :
- 51 directions départementales de la protection des populations (DDPP) ;
- 46 directions départementales de l'emploi, du travail, des solidarités et de la protection des populations (DETSPP) ;
- 3 directions de l'économie, de l'emploi, du travail et des solidarités (DEETS pôle C) ;
- 1 direction générale de la cohésion et des populations de Guyane (DGCOPOP) ;
n’était pas possible jusqu’à présent, sauf à recourir aux marchés de partenariat, modalité complexe et contraignante, et donc très peu utilisée à l’appui des contrats de performance énergétique.
153 Lien vers la plateforme « Aides Territoires » » : https://aides-territoires.beta.gouv.fr/
- 1 direction de la cohésion sociale, du travail, de l'emploi et de la population de Saint-Pierre-et-Miquelon (DCSTEP)154 ;
- 93 directions départementales des territoires (DDT) et direction des territoires et de la mer (DDTM)155 ;
- 19 Directions régionales de l’économie, de l’emploi, du travail et des
solidarités156 ;
- 13 directions régionales de l’environnement, de l’aménagement et du logement
(DREAL)
157 ;
- 20 délégations régionales académiques à la jeunesse, à l’engagement et aux sports (DRAJES)158 ;
- 28 directions régionales de l’alimentation, de l’agriculture et de la forêt
(DRAAF)
159 ;
- 28 directions régionales des affaires culturelles (DRAC)
160 ;
- 23 directions régionales des finances publiques (DRFiP)161 ;
- 30 rectorats d’académie162 ;
- 20 agences régionales de santé (ARS)
163
.
Concernant l’autorité judiciaire, il existe 1556 juridictions au sein de l’ordre judiciaire164 et 52 juridictions au sein de l’ordre administratif165
.
Concernant les établissements publics à caractère administratif, il en existe 85.
154 Liste des directions départementales de la protection des populations (DDPP), des directions départementales de l'emploi, du travail, des solidarités et de la protection des populations (DDETSPP) et des directions d’Outre-Mer : https://www.economie.gouv.fr/dgccrf/coordonnees-des-DDPP-et-DDETSPP 155 Liste des directions départementales des territoires (DDT) et de la mer (DDTM) : https://lannuaire.service-public.fr/navigation/ddt 156 Liste des directions régionales de l’économie, de l’emploi, du travail et des solidarités (DREETS en métropole, DRIEETS en IDF, DEETS outremer) : https://www.economie.gouv.fr/dgccrf/coordonnees-des-DREETS-DRIEETS 157 Liste des directions régionales de l’environnement, de l’aménagement et du logement (DREAL) https://www.ecologie.gouv.fr/services-deconcentres-du-ministere
158 Liste des délégations régionales académiques à la jeunesse, à l’engagement et aux sports (DRAJES) :
https://lannuaire.service-public.fr/navigation/drajes
159 Liste des directions régionales de l’alimentation, de l’agriculture et de la forêt : https://lannuaire.service-public.fr/navigation/draf 160 Liste des directions régionales des affaires culturelles (DRAC) : https://lannuaire.service-public.fr/navigation/drac 161Liste des directions régionales et interrégionales des finances publiques : https://lannuaire.service-public.fr/navigation/dr_fip 162 Liste des rectorats d’académies : https://data.enseignementsup-recherche.gouv.fr/explore/dataset/fr-enesr-rectorats-d-academies-vice-rectorats/table/?sort=academie 163 Liste des agences régionales de santé : https://lannuaire.service-public.fr/navigation/ars 164 Nombre de juridiction de l’ordre judiciaire : https://www.justice.gouv.fr/justice-france/cours-tribunaux 165 Nombre de juridiction de l’ordre administratif : https://www.justice.gouv.fr/justice-france/cours-tribunaux
Concernant les autorités indépendantes, il existe 17 autorités administratives indépendantes166 (AAI) et 20 autorités publiques indépendantes167 (API).
Concernant les opérateurs de l’Etat, en 2023, il en existait 438. Leur liste est mise à jour chaque année dans le jaune budgétaire du projet de loi de finances168 .
Diminution de la consommation des organismes publics de 1,9% par an par rapport à 2021
Les services administratifs centraux et décentralisés seront impactés par ces objectifs de réduction de la consommation d’énergie puisqu’ils devront mettre en œuvre des mesures qui y sont compatibles.
En ce qui concerne la transmission de données, elle est effectuée chaque année afin de pouvoir évaluer l’atteinte de l’objectif annuel de réduction de consommation d’énergie. Elle sera, dans la mesure du possible, mutualisée avec les collectes de données requises par le décret Eco-énergie tertiaire, sur la plateforme OPERAT, à laquelle l’Etat et les collectivités territoriales sont déjà assujettit pour le parc immobilier tertiaire de plus de 1000 m2.
Rénovation des bâtiments appartenant aux organismes publics et Inventaire national des bâtiments publics
Les services administratifs centraux et décentralisés seront impactés par ces objectifs de rénovation des bâtiments puisqu’ils devront mettre en œuvre des mesures qui sont compatibles à l’objectif.
En ce qui concerne la transmission de données relatives aux bâtiments, elle est effectuée tous les deux ans afin de pouvoir évaluer l’atteinte de l’objectif annuel de rénovation énergétique des bâtiments. Cette fréquence biannuelle, autorisée par la DEE, a été établie afin de limiter la charge administrative des organismes publics. Cette collecte sera, dans la mesure du possible, mutualisée avec les collectes de données requises par le décret Eco-énergie tertiaire, sur la plateforme OPERAT, à laquelle l’Etat et les collectivités territoriales sont déjà assujettit pour le parc immobilier tertiaire de plus de 1000 m2
.
4.5. IMPACTS SOCIAUX
4.5.1. Impacts sur la société
166 Liste accessible sur le lien suivant : https://www.legifrance.gouv.fr/contenu/menu/autour-de-la-loi/autorites/autorites-administratives-independantes 167Lien d’accès à la liste : https://www.legifrance.gouv.fr/contenu/menu/autour-de-la-loi/autorites/autorites-publiques-independantes 168Liste accessible sur le lien suivant : https://www.budget.gouv.fr/documentation/file-download/19095
Néant.
4.5.2. Impacts sur les personnes en situation de handicap Néant.
4.5.3. Impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes Néant.
4.5.4. Impacts sur la jeunesse
Néant.
4.5.5. Impacts sur les professions réglementées
Les entreprises qui relèvent du label « reconnu garant pour l’environnement » (RGE) pourront développer leurs activités relatives à la rénovation des bâtiments publics169 .
4.6. IMPACTS SUR LES PARTICULIERS
Les habitations à loyer modéré sont des logements sociaux. Ils devraient être exclus de l’obligation de rénovation.
4.7. IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX
Définition des organismes publics
La définition des organismes publics permettra de fixer des objectifs de rénovation énergétique et de réduction des consommations d’énergies aux organismes publics dans leur ensemble. Le périmètre des organismes publics visés par ces objectifs, défini au sein du présent article, demande une réduction des consommations d’énergie finale et des émissions de gaz à effet de serre, et donc réduire les pressions sur l’environnement.
Diminution de la consommation des organismes publics de 1,9% par an par rapport à 2021
La réévaluation de l’objectif de la réduction de la consommation d’énergie permet de réduire les émissions de gaz à effet de serre, ce qui contribue à la protection de l’environnement.
169 Label RGE : https://france-renov.gouv.fr/annuaires-professionnels/artisan-rge-architecte
Aucune conséquence négative sur l’environnement n’est prévue dans le cadre du projet de loi.
Rénovation des bâtiments appartenant aux organismes publics et Inventaire national des bâtiments publics
L’amélioration de la performance énergétique et écologique du parc immobilier des organismes publics ont un impact important pour baisser les consommations d’énergies, les émissions de gaz à effet de serre et respecter les objectifs climatiques.
En effet, l’ADEME, dans son avis d’experts170 publié en mai 2024 indique que dans la grande majorité des cas, la rénovation est rentable sur le plan du carbone /…/ Plus la rénovation énergétique est ambitieuse (ce qui est le cas dans le cadre de la DEE révisée), plus le carbone total évité est important ;
Ces éléments sont cohérents avec l’étude sur les rénovations énergétiques aidées par MaPrimeRénov’ entre 2020 et 2022 qui estime une réduction des émissions de CO2 de l’ordre de 1 560 ktep/an (secteur résidentiel).
De plus, la rénovation de logements conduit à des bénéfices de santé significatifs171, sur la base d’une évaluation de coûts marchands (dépenses de santé) et de coûts non marchands (perte de bien-être, coût social en cas de mortalité).
5. CONSULTATIONS ET MODALITES D’APPLICATION
5.1. CONSULTATIONS MENEES
Le Conseil national d’évaluation des normes (CNEN) a été consulté à titre obligatoire en application de l’article L. 1212-2 du code général des collectivités territoriales et a rendu un avis défavorable le 10 octobre 2024.
Le Conseil supérieur de la construction et de l’efficacité énergétique (CSCEE) a été consulté au titre de l’article D. 142-15 du code de la construction et de l'habitation. Le CSCEE a rendu un avis défavorable le 15 octobre 2024.
Définition des organismes publics
Un groupe de travail dédié à la transposition des articles 5 et 6 de la directive 2023/1791 a été créé. Il réunit des représentants de la direction générale de l’énergie et du climat (DGEC), de la direction de l’habitat, de l’urbanisme et des paysages (DHUP), de la direction de
170 Avis d’Experts - La rénovation performante des logements, ADEME, mai 2024, Lien :
https://librairie.ademe.fr/ged/8606/2024-ADEME-Avis-R__novation-performante-des-logements.pdf 171 Rénovation énergétique des logements : des bénéfices de santé significatifs, mars 2022, MTE, Lien :
https://www.ecologie.gouv.fr/sites/default/files/thema_essentiel_19_renovation_energetique_des_logements_des _benefices_de_sante_significatifs_mars2022.pdf
l’immobilier de l’Etat (DIE), de la direction des affaires juridiques du Ministère des armées, de la direction générale des collectivités locales (DGCL). Le projet de loi a été principalement élaboré au travers de ce GT et la contribution de ses acteurs.
La direction générale de l’énergie et du climat (DGEC) et la direction de l’habitat, de l’urbanisme et des paysages (DHUP) ont également organisé deux réunions de concertation auprès des organismes représentants des collectivités territoriales et leurs groupements (tenue le vendredi 15 mars 2024) et des services et opérateurs de l’Etat (tenue le 4 avril 2024). Une concertation publique en ligne ouverte à tous les organismes publics a eu lieu du 5 mars au 17 avril 2024, afin de recueillir leurs avis sur les dispositions à transposer.
Diminution de la consommation des organismes publics de 1,9% par an par rapport à 2021
Un groupe de travail dédié à la transposition des articles 5 et 6 de la directive 2023/1791 a été créé. Il réunit des représentants de la direction générale de l’énergie et du climat (DGEC), de la direction de l’habitat, de l’urbanisme et des paysages (DHUP), de la direction de l’immobilier de l’Etat (DIE), de la direction des affaires juridiques du Ministère des armées, de la direction générale des collectivités locales (DGCL).
Deux réunions de concertation ont été organisées auprès des organismes représentants des collectivités territoriales et leur groupement (15 mars 2024) et représentant l’Etat et ses opérateurs (4 avril 2024). Une concertation publique en ligne ouverte à tous les organismes publics a eu lieu du 5 mars au 17 avril 2024.
Rénovation des bâtiments appartenant aux organismes publics et Inventaire national des bâtiments publics
Un groupe de travail dédié à la transposition des articles 5 et 6 de la directive 2023/1791 a été créé. Il réunit des représentants de la direction générale de l’énergie et du climat (DGEC), de la direction de l’habitat, de l’urbanisme et des paysages (DHUP), de la direction de l’immobilier de l’Etat (DIE), de la direction des affaires juridiques du Ministère des armées, de la direction générale des collectivités locales (DGCL). Ce groupe de travail s’est réuni à plusieurs reprises depuis le mois de septembre 2023.
Le projet de loi a été principalement élaboré au travers de ce GT et la contribution de ses acteurs.
La direction générale de l’énergie et du climat et la direction de l’habitat, de l’urbanisme et des paysages ont également organisé deux réunions de concertation auprès des organismes représentants des collectivités territoriales (tenue le vendredi 15 mars 2024) et des services et opérateurs de l’Etat. Une concertation publique en ligne ouverte à tous les organismes publics a eu lieu du 5 mars au 17 avril 2024.
Un webinaire à destination des API et des AAI a par ailleurs été organisé par la DGEC et la DGALN pour informer ces entités des enjeux de la DEE.
5.2. MODALITES D’APPLICATION
5.2.1. Application dans le temps
Définition des organismes publics
La disposition envisagée entre en vigueur le 1er octobre 2025.
Diminution de la consommation des organismes publics de 1,9% par an par rapport à 2021
La disposition envisagée entre en vigueur le 1er octobre 2025. L’entrée en vigueur de cette disposition est décalée au :
- 1er janvier 2027 pour les collectivités entre 5 000 et 50 000 habitants.
- 1er janvier 2030 pour les collectivités de moins de 5 000 habitants.
Rénovation des bâtiments appartenant aux organismes publics et Inventaire national des bâtiments publics
La disposition envisagée entre en vigueur le 1er octobre 2025.
5.2.2. Application dans l’espace
Définition des organismes publics
Elle est applicable en France Hexagonale et aux départements et régions d’outre-mer ainsi qu’aux collectivités territoriales uniques.
Diminution de la consommation des organismes publics de 1,9% par an par rapport à 2021
Elle est applicable en France Hexagonale et aux départements et régions d’outre-mer ainsi qu’aux collectivités territoriales uniques.
Rénovation des bâtiments appartenant aux organismes publics et Inventaire national des bâtiments publics
Elle est applicable en France Hexagonale et aux départements et régions d’outre-mer ainsi qu’aux collectivités territoriales uniques.
5.2.3. Textes d’application
Définition des organismes publics
La présente disposition ne requiert aucun texte d’application.
Diminution de la consommation des organismes publics de 1,9% par an par rapport à 2021
Un décret en Conseil d’Etat précisera les dispositions du présent article de loi.
Rénovation des bâtiments appartenant aux organismes publics et Inventaire national des bâtiments publics
Un décret en Conseil d’Etat précisera les dispositions du présent article de loi.
Un arrêté des ministres chargés de la construction et de l’énergie précise la définition du haut niveau de performance énergétique que doivent atteindre les bâtiments concernés par l’obligation.
Article 27 (III) – Habilitation à légiférer par voie d’ordonnance pour la transposition de certaines dispositions de la directive relative à l’efficacité énergétique
1. ÉTAT DES LIEUX
CADRE GENERAL
La directive 2023/1791 du Parlement européen et du Conseil relative à l’efficacité énergétique (DEE) a pour objectif de renforcer les ambitions des Etats membres relatif à la réduction de la consommation d’énergie. A cette fin, cette directive impose des exigences à des domaines et des acteurs très divers.
Cependant, si ces dispositions impactent des sujets variés, toutes les dispositions qu’elle contient n’impliquent pas le même degré de modification du droit en vigueur français. Pour être transposées correctement, certaines dispositions de cette directive nécessitent la création de nouvelles obligations et d’un régime juridique associé (par exemple les articles 5, 6, 12 de la DEE révisée). D’autres nécessitent de modifier substantiellement un régime juridique existant (par exemple, les articles 4, 11 de la DEE révisée).
La directive 2023/1791 relative à l’efficacité énergétique contient aussi de nombreuses dispositions qui disposent déjà d’un cadre juridique établi au sein du droit en vigueur français.
Pour être conforme au droit de l’Union européenne, il n’est pas encore totalement exclu que ce cadre juridique doive être modifié, mais de manière plus minime. Les dispositions législatives qu’il faudrait alors élaborer relèveraient d’un caractère plus technique.
Par exemple, cette ordonnance pourrait couvrir les dispositions de la DEE révisée qui ne sont pas actuellement reprises dans le présent projet de texte de loi, comme par exemple les dispositions relatives :
• aux marchés publics (article 7 de la DEE) ;
• aux systèmes de relevés et de comptage de la consommation d’énergie (articles 13 à 16 et 19 à 20 de la DEE) ;
• à la facturation liée aux consommations d’énergie (articles 17 à 20 de la DEE) • aux contrats liés aux consommations d’énergie (article 21 de la DEE) ;
• aux actions d’information et de sensibilisation en lien avec les consommations d’énergie (article 22 de la DEE) ;
• aux actions de partenariat pour l’efficacité énergétique (article 23 de la DEE) ;
• aux dispositions en faveur de la réduction de la précarité énergétique (article 24 de la DEE) ;
• à la définition d’un réseau de chaleur et de froid efficace (article 26 de la DEE) ;
• à la prise en compte par les autorités de régulation de l’énergie du principe de primauté de l’efficacité énergétique (article 27 de la DEE) ;
• à la prise en compte par les gestionnaires de réseaux du principe de primauté de l’efficacité énergétique (article 27 de la DEE) ;
• au renforcement des systèmes de qualification, d’agrément et de certification (article 28 de la DEE) ;
• à l’encouragement du déploiement de services énergétique, comme les contrats de performance énergétique (article 29 de la DEE) ; ou
• à la mise en place de dispositions financières ou techniques pour l’efficacité énergétique (article 30 de la DEE).
CADRE CONSTITUTIONNEL
Selon l’article 38 de la Constitution de 1958, « le Gouvernement peut, pour l'exécution de son programme, demander au Parlement l'autorisation de prendre par ordonnances, pendant un délai limité, des mesures qui sont normalement du domaine de la loi.
Les ordonnances sont prises en Conseil des ministres après avis du Conseil d'Etat. Elles entrent en vigueur dès leur publication mais deviennent caduques si le projet de loi de ratification n'est pas déposé devant le Parlement avant la date fixée par la loi d'habilitation.
Elles ne peuvent être ratifiées que de manière expresse.
A l'expiration du délai mentionné au premier alinéa du présent article, les ordonnances ne peuvent plus être modifiées que par la loi dans les matières qui sont du domaine législatif ».
CADRE CONVENTIONNEL
La directive relative à l’efficacité énergétique (DEE, 2012/27/UE) a établi les premiers objectifs contraignants de l’UE en matière d’efficacité énergétique. Ces objectifs visaient à réduire la consommation d’énergie primaire et finale au niveau de l’UE de 20 % d’ici 2020, par rapport aux prévisions faites en 2007. Elle se base juridiquement sur l’article 194 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (traité FUE) qui stipule que l’énergie est une responsabilité partagée entre l’Union européenne (UE) et ses États membres.
La révision de la DEE s’est déroulée en quatre phases différentes :
- En 2018, le paquet « Une énergie propre pour tous les Européens » a notamment permis de réduire la consommation d’énergie primaire et finale de l’UE de 32,5 % d’ici à 2030, par rapport aux projections faites en 2007.
- En 2021, le paquet « Ajustement à l’objectif 55 » a notamment proposé de porter l’objectif d’efficacité énergétique de l’UE à au moins 9 % d’ici à 2030, par rapport aux projections pour 2030 faites en 2020. La révision a introduit le principe de primauté de l’efficacité énergétique comme pilier de l’Union de l’énergie.
- En 2022, à la suite de l’agression russe contre l’Ukraine, le plan REPowerEU a notamment proposé de relever encore l’objectif contraignant en matière d’efficacité énergétique à 13 % d’ici à 2030 et a introduit des objectifs de réduction de la demande sur le marché intérieur de l’énergie (2.1.9).
- En 2023, le Parlement et le Conseil ont notamment convenu d’un objectif d’efficacité énergétique de 11,7 % d’ici à 2030.
La nouvelle DEE révisée (2023/1791/UE) a été publiée au journal officiel de l’Union Européenne (JOUE) le 20 septembre 2023. Elle doit être transposée au plus tard le 11 octobre 2025. Elle prévoit les objectifs de réduction de consommation énergétique pour atteindre à un approvisionnement durable en énergie, pour atteindre la neutralité carbone à horizon 2050 et pour améliorer la sécurité d’approvisionnement.
ÉLEMENTS DE DROIT COMPARE
Néant.
2. NECESSITE DE LEGIFERER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
NECESSITE DE LEGIFERER
Une loi d’habilitation est nécessaire pour autorité le gouvernement à prendre des mesures qui seraient du domaine de la loi. L’habilitation de légiférer par ordonnance permettrait de prévoir des dispositions législatives pour des dispositions de la DEE révisée qui ne figurent pas actuellement dans le projet de loi DDADUE, notamment en raison de la nécessité de consultation avec des parties prenantes.
OBJECTIFS POURSUIVIS
Une habilitation à légiférer par voie d’ordonnance permettrait de transposer certaines dispositions techniques de la directive 2023/1791 qui ne figurent actuellement pas dans le projet de loi. Elle permettrait de garantir que la transposition soit complète et que toutes ses exigences soient retranscrites dans le droit en vigueur français.
3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU
OPTIONS ENVISAGEES
Aucune autre option n’a été envisagée.
DISPOSITIF RETENU
Dans le cas des sujets cités plus haut, légiférer par voie d’ordonnance est pertinent puisqu’il s’agit de sujets techniques qui auront des impacts limités. De plus, cette disposition permettrait de respecter le droit communautaire puisqu’il ne sera pas nécessaire d’identifier de véhicules législatifs supplémentaires. Ce dispositif permettrait donc de respecter le délai de transposition de la directive 2023/1791 qui s’interrompt le 11 octobre 2025.
4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGEES
L’analyse précise des conséquences attendues de la mesure sera effectuée dans la fiche d’impact exposant les dispositions de l’ordonnance prise sur le fondement de la présente habilitation.
5. JUSTIFICATION DU DELAI D’HABILITATION
Concernant l’habilitation donné au Gouvernement de prendre par ordonnance les mesures prévues au présent article, un délai d’habilitation de douze mois est nécessaire compte tenu de la technicité des dispositions susceptibles d’être prises.
Un projet de loi de ratification devra être déposé devant le Parlement dans un délai de trois mois à compter de la publication de chaque ordonnance.
CHAPITRE II – DISPOSITIONS EN MATIERE DE DROIT DES
TRANSPORTS
Article 28 - Allongement de la durée des contrats de régulation économique aéroportuaire de 5 à 15 ans
1. ÉTAT DES LIEUX
1.1. CADRE GENERAL
1.1.1. Cadre juridique encadrant la régulation économique aéroportuaire et les procédures de passation des contrats de concession
La mise en œuvre de la régulation économique aéroportuaire conduit à articuler les dispositions de deux directives européennes :
- la directive 2009/12/CE du Parlement européen et du Conseil du 11 mars 2009 sur les redevances aéroportuaires, s’agissant des aéroports dont le trafic annuel commercial dépasse cinq millions de mouvements de passagers et qui enregistrent le plus grand nombre de passagers dans le pays dans lequel ces aéroports se situent ;
- la directive 2014/23/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 février 2014 sur l’attribution de contrats de concession et applicable aux concessions aéroportuaires.
En droit interne, ces directives ont été transposées :
- en ce qui concerne la directive 2009/12/CE, l’ordonnance n° 2011-1300 du 14 octobre 2011 relative aux redevances aéroportuaires a transposé les dispositions de la directive relatives aux redevances aéroportuaires au sein des articles L. 6325-1 et suivants et L.6327-1 et suivants du code des transports;
- en ce qui concerne directive 2014/23/UE, l’ordonnance n° 2016-65 du 29 janvier 2016 relative aux contrats de concession a transposé en droit interne le cadre général du régime des concessions. Ce régime de droit commun des concessions est aujourd’hui codifié au sein des articles L1120-1 et suivants du code de la commande publique.
L’article L. 6327-1 du code des transports prévoit que l'Autorité de régulation des transports (ART) est compétente en matière de régulation économique des aérodromes dont le trafic annuel a dépassé cinq millions de passagers lors de l'une des cinq années civiles précédentes ainsi que des aérodromes faisant partie d'un système d'aérodromes au sens de l'article L. 6325-1 comprenant au moins un aérodrome dont le trafic annuel a dépassé cinq millions de passagers lors de l'une des cinq années civiles précédentes.
Ce cadre régulatoire se traduit par une homologation annuelle des tarifs des redevances aéroportuaires par l’ART, prévue à l’article L. 6327-2 du code des transports. Les aérodromes actuellement concernés par l’homologation annuelle de leurs tarifs des redevances par l’ART sont les suivants : Paris-CDG, Paris-Orly, Nice Côte-d’Azur, Marseille-Provence, Bâle-Mulhouse, Bordeaux-Mérignac, Lyon-Saint-Exupéry, Toulouse-Blagnac et Nantes-Atlantique.
1.1.2. Durée des contrats de régulation économique
Le législateur a prévu à l’article L. 6325-2 du code des transports, la possibilité pour Aéroport de Paris et pour les exploitants d’aérodromes relevant de la compétence de l’État de conclure des contrats de régulation économique (CRE) avec l’État. Ces contrats s’étendent sur une période pluriannuelle, dont la durée maximale est actuellement fixée à cinq ans. Ces contrats permettent de déterminer « les conditions de l'évolution des tarifs des redevances aéroportuaires, qui tiennent compte, notamment, des prévisions de coûts, de recettes, d'investissements ainsi que d'objectifs de qualité des services publics rendus par l'exploitant d'aérodrome » (article L. 6325-2).
1.1.3. Publicité des avis rendus par l’Autorité de régulation des transports Dans le cadre d’une procédure de passation d’un contrat de concession, l’article L. 6327-3 du code des transports prévoit la possibilité pour l’État de solliciter un avis motivé de l’ART sur un avant-projet de CRE. L’ART est par ailleurs obligatoirement saisie pour avis conforme préalablement à la signature d’un CRE.
L’article L. 1261-2 du code des transports dispose à son premier alinéa que les propositions, avis et décisions rendus par l’ART sont motivés et rendus publics, sous réserve des secrets protégés par la loi.
Dans le cadre d’une procédure de passation d’un contrat de concession, l’article L. 3122-3 du code de la commande publique, prévoit que « l'autorité concédante ne peut communiquer les informations confidentielles qu'elle détient dans le cadre d'un contrat de concession, telles que celles dont la divulgation violerait le secret des affaires, ou celles dont la communication pourrait nuire à une concurrence loyale entre les opérateurs économiques, telle que la communication en cours de consultation de la valeur globale ou détaillée des offres.
Toutefois, l'autorité concédante peut demander aux opérateurs économiques de consentir à ce que certaines informations confidentielles qu'ils ont fournies, précisément désignées, puissent être divulguées […] ».
1.2. CADRE CONSTITUTIONNEL
La possibilité de conclure un CRE a été inscrite au niveau législatif par l’article 9 de la loi n° 2005-357 du 20 avril 2005 relative aux aéroports, qui a créé l’article L. 224-2 du code de
l’aviation civile dont le II prévoit le dispositif de CRE. L’article 9 de la loi du 20 avril 2005 a fait l’objet d’un examen par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2005-513 DC du 14 avril 2005, toutefois le Conseil constitutionnel a limité son examen au I du nouvel article L.
224-2 et n’a pas consacré de principe de valeur constitutionnelle relatif aux contrats de régulation économique. La durée maximale des CRE a donc valeur législative.
La publicité des propositions, avis et décisions rendus par l’ART a été inscrite au niveau législatif par l’article 1er de l’ordonnance n° 2016-79 du 29 janvier 2016 relative aux gares routières et à la recodification des dispositions du code des transports relatifs à l'Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières, qui a créé l’article L. 1261-2 du code des transports alors applicables à l’Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières (ARAFER). Cette ordonnance n'a pas fait l'objet d'un examen par le Conseil constitutionnel.
Celui-ci n'a pas consacré un principe de publicité des avis de l’ART au niveau constitutionnel, ce principe n'a donc qu'une valeur législative.
Aux termes de l'article 88-1 de la Constitution : « La République participe aux Communautés européennes et à l'Union européenne, constituées d'Etats qui ont choisi librement, en vertu des traités qui les ont instituées, d'exercer en commun certaines de leurs compétences ». Le Conseil constitutionnel déduit de cette disposition que : « la transposition en droit interne d'une directive communautaire résulte d'une exigence constitutionnelle » (voir notamment la décision n° 2004-496 DC du 10 juin 2004, « Loi pour la confiance dans l'économie numérique »).
1.3. CADRE CONVENTIONNEL
La directive 2009/12/CE du Parlement européen et du Conseil du 11 mars 2009 relative aux redevances aéroportuaires, d’une part, établit des principes communs pour la perception de redevances aéroportuaires dans les aéroports communautaires. Elle « s’applique à tout aéroport situé sur un territoire relevant du traité, ouvert au trafic commercial et dont le trafic annuel dépasse cinq millions de mouvements de passagers, ainsi qu’à l’aéroport enregistrant le plus grand nombre de mouvements de passagers dans chaque État membre. »
Cette directive fixe des règles générales relatives notamment à la non-discrimination tarifaire, à la consultation des usagers avant la mise en œuvre de nouveaux tarifs ainsi qu’à l’autorité de supervision indépendante chargée de veiller à la bonne application des principes fixés par la directive.
Au-delà de ces principes généraux définis par la directive, cette dernière précise que chaque État membre dispose d’un droit d’appliquer « des mesures de régulation supplémentaires qui ne sont pas incompatibles avec la présente directive ou d’autres dispositions applicables du droit communautaire, à l’égard de toute entité gestionnaire d’aéroport située sur son territoire. » La directive précise également à cet égard que « ces mesures peuvent comprendre des mesures de supervision économique, telles que l’approbation des systèmes de redevances
et/ou du niveau des redevances, notamment des méthodes de tarification fondées sur des incitations ou une régulation par plafonnement des prix. »
La question des modalités d’élaboration et de durée des CRE découle directement du droit conféré par la directive aux États membres pour mettre en place des mesures supplémentaires de régulation.
Par ailleurs, la directive 2014/23/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 février 2014 prévoit en son article 28 relatif à la confidentialité : « sauf disposition contraire de la présente directive ou des règles de droit national auxquelles le pouvoir adjudicateur est soumis, notamment les dispositions législatives régissant l’accès à l’information, et sans préjudice des obligations en matière de publicité concernant les contrats de concession attribués et d’information des candidats et des soumissionnaires qui figurent aux articles 32 et 40, le pouvoir adjudicateur ou l’entité adjudicatrice ne divulgue pas les informations que les opérateurs économiques lui ont communiquées et qu’ils ont désignées comme confidentielles, y compris, entre autres, les secrets techniques ou commerciaux et les aspects confidentiels des offres. » Ce même article prévoit également : « Le pouvoir adjudicateur ou l’entité adjudicatrice peut imposer aux opérateurs économiques des exigences visant à protéger la confidentialité des informations qu’il met à disposition tout au long de la procédure d’attribution de concession. »
La modification des règles relatives à la publication des avis motivés rendus par l’ART sur les avant-projets de CRE dans le cadre d’une procédure de passation d’un contrat de concession découle dès lors de la transposition de l’obligation de protection de la confidentialité des informations prévu par l’article 28 de la directive 2014/23/UE.
1.4. ÉLEMENTS DE DROIT COMPARE
La directive 2009/12/CE définit un cadre commun de la définition et de la fixation des tarifs des redevances aéroportuaires, ainsi que le principe de la supervision par une autorité nationale indépendante. Au sein de ce cadre général, les Etats membres ont adopté des dispositions légales et règlementaires permettant d’encadrer des situations de fait très différentes entre les territoires des Etats concernés, mais aussi, au sein d’un même territoire, entre les différents aéroports qui y sont implantés. Du fait de leur situation, de la composition de leur actionnariat, ou encore de leur mode de gestion, certains aéroports disposent d’un pouvoir de marché, leur permettant de définir librement leur niveau de redevances172. Afin de limiter ce pouvoir de marché, certains Etats membres ont ainsi imposé diverses mesures de régulation économique, via notamment l’homologation annuelle des tarifs des redevances fixés par les aéroports ou la conclusion de contrats avec l’Etat portant sur le montant des redevances et leur évolution sur une période pluriannuelle. Toutefois, au sein des différents
172 Conti, M., Elia, L., Ferrara, A. and Ferraresi, M., The Airport Charges Directive and the level of airport charges, EUR 29059 EN, Publications Office of the European Union, Luxembourg, 2018
Etats, de nombreux facteurs tels que la taille des aéroports concernés, leur positionnement géographique, leur statut juridique mais aussi l’absence de transposition uniforme de la directive 2009/12/CE imposent une appréciation circonstanciée de la régulation économique aéroportuaire et rendent difficile une approche comparée entre Etats membres des modes de fixation des tarifs des redevances.
Dans le cadre de la transposition et la mise en œuvre de la directive 2009/12/CE, la Commission Européenne a constitué un Forum de Thessalonique relatif aux redevances aéroportuaires. Ce groupe d’expert a publié le 27 janvier 2022 un rapport s’appuyant sur une enquête envoyée à 17 autorités nationales de régulation du transport aérien173. Ce rapport indique d’abord que de nombreux contrats de concessions conclus au sein des Etats interrogés, contiennent des dispositions relatives à la fixation des tarifs des redevances. Ces dispositions peuvent, en l’absence de marges de manœuvres suffisantes prévues par le droit national, constituer un obstacle à la consultation des usagers et à l’exercice des missions de l’autorité de régulation. Les réponses à l’enquête du forum de Thessalonique relèvent toutefois que tous les Etats concernés ont mis en place une procédure de consultation entre l’exploitant et les usagers des aéroports relatifs à la fixation des redevances et que cette consultation peut intervenir de manière annuelle, ou sur une période pluriannuelle. Dans tous les cas, l’autorité de régulation nationale s’assure du respect de cette procédure de consultation. Cette dernière dispose, par ailleurs, dans plusieurs Etats membres, d’un pouvoir d’approbation ou d’homologation des redevances lorsqu’un aéroport demande une modification du niveau des redevances.
Le groupe d’expert indique que les Etats membres ont mis en place plusieurs types de procédures pluriannuelles de fixation des tarifs, notamment :
- La publication par l’autorité de régulation d’un Etat d’un modèle de régulation que les aéroports doivent respecter s’ils souhaitent faire évoluer leurs tarifs. Ce modèle est conçu et s’applique pour une durée de 4 ans maximum ;
- Dans un autre Etat membre, les redevances sont fixées sur une période de plusieurs années, mais avec la possibilité de réaliser des consultations annuelles visant à déterminer quels investissements ont été effectivement réalisés, afin de modifier le cas échéant, le niveau des redevances prévu initialement dans l’accord pluriannuel, mais sans changer les autres paramètres (méthode de calcul, coût moyen pondéré du capital, etc.) ;
- Dans trois des états membres interrogés, la durée du contrat pluriannuel est de 5 ans.
Si le rapport ne préconise pas de durée particulière pour ces accords pluriannuels, il indique toutefois que ce mode de fixation des tarifs offre une forme de stabilité et de sécurité juridique pour les exploitants d’aéroport.
173 Thessaloniki Forum of Airport Charges Regulators, Concession agreements and ISAs supervisory powers,
2. NECESSITE DE LEGIFERER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
2.1. NECESSITE DE LEGIFERER
Le renouvellement d’un contrat de concession d’un aéroport est l’occasion de prévoir à la charge du nouveau concessionnaire un volume d’investissement important au titre du nouveau contrat. Cela nécessite de faire appel à des financements privés pour permettre la réalisation de ces investissements. L’élaboration d’un CRE permet ainsi de traduire ledit contrat et les engagements pris par le nouveau concessionnaire dans son offre tout en lui permettant, ainsi qu’à ses prêteurs, d'avoir de la visibilité sur les hypothèses tarifaires du début d'exécution du contrat. A contrario, et en l’absence de visibilité sur les hypothèses tarifaires, le nouveau concessionnaire peut se trouver en difficulté pour mobiliser les dits financements privés auprès de prêteurs.
La durée maximale actuellement prévue par le code des transports pour ces contrats est de cinq ans, ce qui peut nuire à cet objectif de transparence et de visibilité pour les remises en concession comportant un volume important de travaux initiaux au regard de l’équilibre du projet de concession. Afin de lever ces obstacles, il est introduit la possibilité à l’article L.
6325-2 du code des transports de porter la durée maximale de ces contrats à quinze ans pour le premier contrat pluriannuel conclu à la suite de l’attribution d’un contrat de concession.
Par ailleurs, le dernier alinéa du I de l’article L. 6327-3 prévoit la possibilité pour l’État de solliciter un avis motivé de l’ART sur un avant-projet de CRE dans le cadre d’une procédure de passation d’un contrat de concession. La rédaction actuelle de l’article L. 1261-2 du code des transports prévoit par ailleurs le principe d’une publication des avis de l’ART, sous réserve des secrets protégés par la loi.
Dans le cadre d’une procédure de mise en concurrence, l’État peut solliciter un avis de l’Autorité de régulation des transports (ART) sur des avants projets de CRE de soumissionnaires. Cette consultation doit respecter le principe constitutionnel d’égalité d’accès à la commande publique qui implique qu’avant la signature du contrat de concession, l’ART soit saisie pour avis :
o Soit sur chaque avant-projet de CRE présenté par chacun des candidats lorsque cet avis est sollicité préalablement à la désignation du candidat retenu ;
o soit de l’avant-projet de CRE du candidat retenu.
Ce dispositif peut conduire l’ART à formuler des avis sur des avant-projets de CRE de candidats qui ne seront pas in fine attributaires du contrat de concession. Or, les offres des soumissionnaires sont soumises à un principe de confidentialité, conformément aux dispositions de l’article L. 3122-3 du code de la commande publique qui prévoient :
« l'autorité concédante ne peut communiquer les informations confidentielles qu'elle détient dans le cadre d'un contrat de concession, telles que celles dont la divulgation violerait le secret des affaires, ou celles dont la communication pourrait nuire à une concurrence loyale entre les opérateurs économiques, telle que la communication en cours de consultation de la valeur
globale ou détaillée des offres. Toutefois, l'autorité concédante peut demander aux opérateurs économiques de consentir à ce que certaines informations confidentielles qu'ils ont fournies, précisément désignées, puissent être divulguées […] ».
La lecture croisée des dispositions du code des transports relatives à la publicité des avis de l’ART et celles du code de la commande publique conduirait de facto l’ART à devoir publier des avis expurgées des éléments couverts par le principe de confidentialité et par conséquent dépourvus de toute information utile y compris sur l’identité du soumissionnaire, ce qui viderait de sa substance le principe de la publication. De surcroit, la publication d’avis expurgés fournirait, en soi, l’information que les avant-projets de CRE figurant dans les offres de tout ou partie des soumissionnaires ont été soumis à l’avis de l’ART.
Il est donc nécessaire de légiférer et de modifier l’article L. 6327-3 afin de prévoir une dérogation à la publication des avis motivés de l’ART lorsque ces avis portent sur un avant-projet de contrat de régulation économique proposé par un soumissionnaire non retenu à l’issue de la procédure de concurrence. Il est également nécessaire à ce titre que la publication de l’avis relatif au candidat désigné comme concessionnaire ne soit effectuée qu’après la signature du contrat.
Ces modifications du code des transports permettent une meilleure articulation des principes de la directive 2009/12/CE au titre de la régulation aéroportuaire et de la directive 2014/23/UE sur les concessions notamment lorsque la concession aéroportuaire nécessite des investissements importants en début de contrat.
2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS
D’une part, l’allongement de la durée maximale des CRE à quinze ans pour le premier CRE faisant suite à l’attribution d’un contrat de concession, permet de favoriser le financement d’investissements lourds et de stimuler la concurrence lors de la procédure de passation du contrat de concession au moment de la mise en concurrence. Cette possibilité de porter la durée maximale du premier contrat de régulation économique à quinze ans permettra de rapprocher la durée des investissements initiaux avec la durée des CRE, offrant ainsi une meilleure cohérence et une meilleure visibilité à la fois pour l'État et pour les exploitants d’aérodromes concernés.
D’autre part, la non-publication des avis motivés de l’ART sur des avant-projets de contrat de régulation économique de soumissionnaires non retenus permet d’assurer pleinement le respect de la confidentialité de la procédure de passation du contrat de concession.
En revanche, l’avis conforme de l’ART prévu par le II de l’article L. 6327-3, portant sur le projet de contrat du soumissionnaire auquel il est envisagé d’attribuer le contrat de concession, reste concerné par l’obligation de publication prévue pour les avis de l’Autorité.
In fine, l’avis de l’ART sur le projet de CRE du candidat désigné attributaire demeure public mais devra être rendu public postérieurement à l’entrée en vigueur de la concession.
La modification introduite ne concerne donc que la phase intermédiaire de l’avis motivé de l’ART, qui répond à des obligations accrues de confidentialité et de protection du secret des affaires, conformément aux dispositions de la directive 2014/23/UE et celles du code de la commande publique qui la transposent.
3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU
3.1. OPTIONS ENVISAGEES
La règle relative à la durée des CRE, ainsi que celle portant sur la publicité des avis de l’ART étant inscrites au niveau législatif, seul un vecteur législatif a été envisagé pour adapter ces nouvelles dispositions. Le statu quo n’a pas été retenu en raison des difficultés évoquées supra d’application de la législation en vigueur.
3.2. DISPOSITIF RETENU
Les options retenues sont, d’une part, la modification de l’article L. 6325-2 du code des transports afin d’y ajouter un quatrième alinéa pour adapter la durée des CRE prévue au premier alinéa de cet article.
D’autre part, le dernier alinéa du I de l’article L. 6327-3 du code des transports est complété afin d’y introduire la dérogation à l’obligation de publicité portant sur les avis rendus par l’ART sur les avant-projets de CRE provenant de soumissionnaires non retenus à l’issue de la procédure de passation de contrat de concession.
4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGEES
4.1. IMPACTS JURIDIQUES
4.1.1. Impacts sur l’ordre juridique interne
Les articles L. 6325-2 et L. 6327.3 du code des transports sont modifiés.
Les nouvelles dispositions de l’article L. 6325-2 du code des transports s’appliqueront aux exploitants d'aérodromes civils relevant de la compétence de l'État pour le premier CRE conclu à la suite de l’attribution d’un contrat de concession.
Les articles L. 6763-1 et L. 6773-1 du code des transports sont modifiés afin de rendre applicable l’article L. 6325-2 ainsi modifié respectivement à la Nouvelle-Calédonie ainsi qu’à à la Polynésie française.
Les nouvelles dispositions de l'article L. 6327-2 du code des transports auront un impact sur les attributions de l’ART pour émettre un avis motivé sur un avant-projet de CRE avant la signature d’un contrat de concession portant sur l'exploitation d'un aéroport relevant de la compétence de l'ART. Au 13 mai 2024 les aéroports relevant de la compétence de l’ART sont au nombre de 8 soit Bordeaux-Mérignac, Bâle-Mulhouse, Marseille-Provence, Lyon-Saint-Exupéry, Paris-Orly, Paris-Charles de Gaulle, Nice-Côte d'Azur, Nantes-Atlantique et Toulouse-Blagnac. Les aéroports parisiens et l’aéroport de Bâle-Mulhouse ne sont toutefois pas exploités dans le cadre de concessions.
4.1.2. Articulation avec le droit international et le droit de l’Union européenne La modification du code des transports vise à harmoniser l’articulation entre le cadre de régulation économique des tarifs des redevances aéroportuaires découlant des dispositions de la directive 2009/12/CE et les règles relatives aux procédures de passation des contrats de concession prévues par la directive 2014/23/UE.
4.2. IMPACTS ECONOMIQUES ET FINANCIERS
4.2.1. Impacts macroéconomiques
La mesure va faciliter l'octroi des contrats de concession aéroportuaire de l’Etat en apportant de la sécurité aux candidats des appels d'offres sur leur capacité à remplir leurs obligations contractuelles s’agissant notamment du financement de la concession. Dans la pratique, un contrat de concession aéroportuaire, notamment s’il comporte des investissements importants en début de contrat, nécessite la mise en place de financements, privés. Ces financements sont à la fois plus faciles à mettre en place et dans des conditions financières plus favorables lorsqu’ils bénéficient d'une meilleure visibilité sur l’économie du contrat et notamment les tarifs du contrat. Dans ce cadre, la capacité à obtenir un CRE sur une période longue apporte cette visibilité et facilite la mise en place de ces financements. Dès lors, il est attendu une plus forte attractivité de ces appels d'offres, une plus forte concurrence ainsi qu'une réduction des coûts de financement.
4.2.2. Impacts sur les entreprises
La possibilité d’allonger la durée des contrats de régulation économique facilitera la mise en œuvre et le suivi des investissements initiaux réalisés par le nouveau concessionnaire à l’issue d’une procédure de passation d’un contrat de concession, tout en garantissant à l’État un meilleur contrôle des montants engagés.
La dérogation à l’obligation de publicité des avis de l’ART rendus sur les avant-projets de CRE provenant des soumissionnaires non retenus permet, quant à elle, de préserver les intérêts des entreprises concernées, en évitant le potentiel désavantage concurrentiel qui
résulterait de la publication de l’avis de l’ART sur un avant-projet de CRE d’une offre finalement non retenue.
4.2.3. Impacts budgétaires
Il est habituellement recherché pour les concessions aéroportuaires (en général en renouvellement) de ne pas avoir à mettre en place de "subvention publique" lors de la passation d'un nouveau contrat de concession. Néanmoins la mise en place d’un financement public pourrait dans certains cas être nécessaire. Les dispositions proposées, en facilitant la mise en place de financements privés est de nature à éviter ou en tout cas à limiter l'obtention d'offres comportant une telle demande de subvention.
4.3. IMPACTS SUR LES COLLECTIVITES TERRITORIALES
S’agissant de l’allongement de la durée des CRE, la mesure n'a aucun impact sur les collectivités territoriales dans la mesure où la possibilité de conclure un CRE ne concerne qu’Aéroports de Paris et les autres exploitants d'aérodromes civils relevant de la compétence de l'État.
S’agissant de la dérogation à l’obligation de publicité des avis de l’ART rendus sur les avant-projets de CRE provenant des soumissionnaires non retenus, la mesure n’a aucun impact sur les collectivités territoriales dans la mesure où l'ensemble des aéroports pour lesquels l’ART est compétente pour formuler un avis motivé ou conforme sur un projet de CRE relèvent de la compétence de l'État.
4.4. IMPACTS SUR LES SERVICES ADMINISTRATIFS
Néant.
4.5. IMPACTS SOCIAUX
4.5.1. Impacts sur la société
Néant.
4.5.2. Impacts sur les personnes en situation de handicap Néant.
4.5.3. Impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes Néant.
4.5.4. Impacts sur la jeunesse
Néant.
4.5.5. Impacts sur les professions réglementées
Néant.
4.6. IMPACTS SUR LES PARTICULIERS
Néant.
4.7. IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX
Néant.
5. CONSULTATIONS ET MODALITES D’APPLICATION
5.1. CONSULTATIONS MENEES
Les présentes dispositions ne requièrent aucune consultation obligatoire et aucune consultation facultative n'a été conduite.
5.2. MODALITES D’APPLICATION
5.2.1. Application dans le temps
Ces dispositions entrent en vigueur au lendemain de la publication de la loi au Journal officiel de la République française.
Les nouvelles dispositions des articles L. 6325-2 et L. 6327-3 du code des transports sont applicables au premier contrat de régulation économique mentionné à l’article L. 6325-2 relatif à un aérodrome pour lequel une consultation en vue d’un contrat de concession est soit déjà en cours, soit fait l’objet d’une publication de l’avis de concession après la date de publication de la présente loi.
5.2.2. Application dans l’espace
Les nouvelles dispositions de l’article L. 6325-2 du code des transports s’appliqueront aux aéroports relevant de la compétence de l’État. En outre, les articles L. 6763-1 et L. 6773-1 du
code des transports seront modifiés afin de rendre applicable l’article L. 6325-2 ainsi modifié
à la Polynésie française ainsi qu’à la Nouvelle-Calédonie.
Les nouvelles dispositions de l’article L. 6327-3 s'appliqueront aux aéroports relevant de la
compétence de l'Autorité de régulation des transports pour l'homologation de leurs tarifs. Les
aérodromes actuellement concernés par ces nouvelles dispositions sont les suivants : Paris-CDG, Paris-Orly, Nice Côte-d’Azur, Marseille-Provence, Bâle-Mulhouse, Bordeaux-Mérignac, Lyon-Saint-Exupéry, Toulouse-Blagnac et Nantes-Atlantique.
5.2.3. Textes d’application
Les modifications des articles L. 6325-2 et L. 6327-3 du code des transports ne nécessitent
pas de texte d’application.
Article 29 – Mise en œuvre des dispositions des règlements
européens AFIR et RTE-T relatives aux aéroports
1. ÉTAT DES LIEUX
1.1. CADRE GENERAL
Le dispositif applicable aux infrastructures pour carburants alternatifs était régi par la directive 2014/94/UE du Parlement européen et du Conseil du 22 octobre 2014 sur le déploiement d'une infrastructure pour carburants alternatifs.
Il ne contenait pour les aéroports qu’une obligation de réflexion sur le besoin d'installer une alimentation électrique à destination des avions en stationnement ou de mettre en place des points de ravitaillement en kérosène renouvelable. Cette réflexion devait être intégrée au cadre d'action national établi par chaque Etat membre. En France cela s'est notamment traduit par la prise en compte des enjeux de réduction des émissions des opérations au sol dans la stratégie nationale du transport aérien 2025 de 2018.
Les instances européennes ont établi que cette directive faisait apparaître une absence de méthode commune claire pour la fixation d’objectifs chiffrés et l’adoption de mesures au titre des cadres d’action nationaux pour le déploiement d’infrastructures pour carburants alternatifs. Elles ont également constaté174 que les différences entre les Etats membres ont empêché d’atteindre l’objectif de la directive : la mise en place d’un réseau global et complet d’infrastructures pour carburants alternatifs dans l’ensemble de l’Union, en particulier pour les véhicules routiers, les trains, les navires et les aéronefs en stationnement.
Constatant que cet objectif ne pouvait être atteint de manière suffisante par les États membres mais pourrait l’être au niveau de l’Union, la Commission européenne a proposé de prendre des mesures sous la forme d’un règlement et d’abroger la directive susmentionnée afin de permettre le déploiement d’infrastructures pour carburants alternatifs.
Le règlement (UE) 2023/1804 du 13 septembre 2023 sur le déploiement d’une infrastructure pour carburants alternatifs dit règlement « AFIR » et abrogeant la directive 2014/94/UE, a ainsi été adopté par le Parlement européen et le Conseil de l’Union européenne.
174 Voir. Communication de la Commission européenne " stratégie de mobilité durable et intelligente" de 2021, repris dans le considérant (1) du règlement AFIR : "[…] Elle fait apparaître que l’absence d’une méthode commune claire pour la fixation des objectifs chiffrés et l’adoption de mesures au titre des cadres d’action nationaux requis par la directive 2014/94/UE a conduit à une situation dans laquelle le niveau d’ambition en ce qui concerne la fixation des objectifs chiffrés et les politiques de soutien diffère fortement d’un État membre à l’autre. Ces différences ont empêché la mise en place d’un réseau global et complet d’infrastructures pour carburants alternatifs dans l’ensemble de l’Union."
Il prévoit une obligation pour les Etats membres de veiller à ce que soit assuré, dans les aéroports du réseau transeuropéen de transport (RTE-T) central et global, l'approvisionnement en électricité des aéronefs en stationnement. Cette obligation concerne les postes de stationnement utilisés pour les opérations de transport aérien commercial d’ici le 31 décembre 2024 pour tous les postes au contact de l’aérogare, et d’ici le 31 décembre 2029 pour tous les postes éloignés de l’aérogare. Le règlement offre la possibilité aux Etats membres d’exempter les aéroports comptabilisant moins de 10.000 mouvements de vols commerciaux par an (moyenne sur 3 ans) de l’obligations de fournir l’électricité aux aéronefs stationnés aux postes éloignés de l’aérogare.
En 2030, l’électricité fournie aux aéronefs stationnés devra provenir du réseau électrique ou être produite sur place en tant qu’énergie renouvelable.
Les dispositions du règlement (UE) 2023/1804 « AFIR » sur la fourniture d’électricité aux aéronefs en stationnement sont complétées, pour l’approvisionnement en air conditionné, par le règlement (UE) 2024/1679 du Parlement européen et du Conseil du 13 juin 2024 sur les orientations de l’Union pour le développement du réseau transeuropéen de transport (RTE-T), modifiant les règlements (UE) 2021/1153 et (UE) n° 913/2010 et abrogeant le règlement (UE) n° 1315/2013
Ce règlement fixe une nouvelle obligation de fourniture d’air conditionné aux avions commerciaux en stationnement sur les aéroports du réseau RTE-T pour les aéroports dont le volume de trafic est supérieur à 4 millions de passagers par an. Elle s’appliquera pour les postes au contact de l’aérogare au plus tard le 31 décembre 2030 pour les aéroports du réseau central et le 31 décembre 2040 pour ceux du réseau global.
Il est proposé d’introduire un même dispositif de sanction pour l’absence de mise en œuvre des dispositions du règlement (UE) 2024/1679 « RTE-T » sur l’approvisionnement en air conditionné des aéronefs en stationnement, et des dispositions du règlement (UE) 2023/1804 « AFIR » sur la fourniture d’électricité aux aéronefs en stationnement.
En effet, les obligations et prescriptions de ces règlements étant d’application directe dans le droit national des Etats membres, leur bonne mise en œuvre doit être contrôlée par les autorités de surveillance des Etats membres. Par ailleurs, ces dispositions relèvent de la compétence du ministère en charge de l’aviation civile.
1.2. CADRE CONSTITUTIONNEL
Aux termes de l'article 88-1 de la Constitution : « La République participe aux Communautés européennes et à l'Union européenne, constituées d’Etats qui ont choisi librement, en vertu des traités qui les ont instituées, d’exercer en commun certaines de leurs compétences ». Le Conseil constitutionnel déduit de cette disposition que : « la transposition en droit interne d’une directive communautaire résulte d'une exigence constitutionnelle » (voir notamment la
décision n° 2004-496 DC du 10 juin 2004, « Loi pour la confiance dans l’économie numérique »).
Conformément à la décision n° 2018-765, « Loi relative à la protection des données personnelles », considérant 3, il en va de même pour un règlement de l’Union européenne laissant une marge d’appréciation aux Etats membres: « À la différence des directives, les règlements européens sont d'application directe et n'appellent donc pas de mesures législatives pour prendre effet en droit interne, sauf à ce qu'ils prévoient expressément en faveur des États membres une marge d'appréciation. »
En outre, le Conseil constitutionnel a admis « qu’aucun principe ou règle de valeur constitutionnelle ne fait obstacle à ce qu’une autorité administrative, agissant dans le cadre de prérogatives de puissance publique, puisse exercer un pouvoir de sanction », à la condition, « d’une part, que la sanction susceptible d’être infligée (soit) exclusive de toute privation de liberté et, d’autre part, que l’exercice du pouvoir de sanction (soit) assorti par la loi de mesures destinées à sauvegarder les droits et libertés constitutionnellement garantis »
(décision n° 89-260 DC du 28 juillet 1989).
Le principe de légalité des délits et des peines implique que les infractions administratives et les sanctions correspondantes soient prévues par un texte (décision 88-248 DC du 17 janvier 1989).
S’agissant de l’application d’un règlement UE, le Conseil d’Etat s’était prononcé sur la dernière loi DDADUE en novembre 2023 (avis n°407629, qui concerne également le règlement 2023/1804 mais le Conseil d’Etat n’a pas émis d’observations particulières à ce propos) :
« Ces règles constitutionnelles (ie : distinction domaine législatif et réglementaire) s’appliquant aux mesures nationales nécessaires à l’exécution d’un règlement européen (voir Conseil Constitutionnel, décision n° 77-90 DC, Projet de loi de finances rectificatif pour 1977, considérant 4), il y a lieu, lorsque les obligations et les manquements sont entièrement définis par un tel règlement, de déterminer la nature (législative ou règlementaire) des dispositions nationales fixant le quantum de l’amende, en prenant en compte la matière à laquelle, dans l’ordre interne, seraient rattachées ces obligations. Le Conseil d’Etat retient que, dans l’ordre interne, les obligations ainsi faites à des opérateurs économiques, dont les activités s’exercent en principe librement, n’auraient pu être imposées que par la loi.
Il en déduit qu’il appartient, dès lors, au législateur de définir le quantum de l’amende. »
Ainsi, le Conseil d’Etat rappelle qu’en matière d’obligations à des opérateurs économiques, seul le législateur est compétent.
Les sanctions suivent le même régime dans les matières réservées au législateur (ce qu’avait déjà pu indiqué le Conseil d’Etat, par exemple CE, Section, 18 juillet 2008, Fédération de l’hospitalisation privée, n°300304 : « lorsque la définition des obligations auxquelles est soumis l’exercice d’une activité relève du législateur en application de l’article 34 de la
Constitution, il n’appartient qu’à la loi de fixer, le cas échéant, les sanctions administratives dont la méconnaissance de ces obligations peut être assortie et, en particulier, de déterminer tant les sanctions encourues que les éléments constitutifs des infractions que ces sanctions ont pour objet de réprimer »).
L’application de l’obligation du règlement UE aux exploitants d’aérodromes, et les sanctions assorties relèvent de la liberté d’entreprendre et d’obligations commerciales, qui sont du domaine du législateur. Les dispositions doivent donc être adoptées par le biais d’une loi, ou d’une ordonnance habilitant le gouvernement en la matière.
Respect des droits de la défense et proportionnalité de la sanction :
Afin de préserver les droits de la défense et le caractère contradictoire de la procédure, le dispositif de sanction prévoit une mise en demeure d’un an maximum, par le ministre chargé de l’aviation civile, de l’exploitant d’aéroport en cas de manquement aux dispositions du texte.
Le dispositif de sanction prévoit également une amende administrative, dont la décision est motivée et notifiée à l’intéressé et dont le montant est proportionné à la gravité des manquements constatés dans la limite de 15 000€.
1.3. CADRE CONVENTIONNEL
Proposé par la Commission européenne le 14 juillet 2021, le projet de règlement (UE) 2023/1804 du Parlement européen et du Conseil du 13 septembre 2023 sur le déploiement d’une infrastructure pour carburants alternatifs et abrogeant la directive 2014/94/UE a été adopté en juillet 2023 et publié le 22 septembre 2023.
Le règlement européen sur le déploiement d'une infrastructure pour carburants alternatifs (AFIR) prévoit une obligation pour les gestionnaires d'aéroports appartenant au réseau transeuropéen de transport (RTE-T) central et global, d’assurer l'approvisionnement en électricité des aéronefs en stationnement.
Les Etats membres devront veiller à ce que les aéroports du réseau RTE-T (central et global) assurent, à partir du 31 décembre 2024, la fourniture d’électricité aux aéronefs stationnés au contact de l’aérogare.
A partir du 31 décembre 2029, cette obligation de fourniture d’électricité sera étendue aux postes de stationnement éloignés de l’aérogare (dits au large). Une exemption à cette seconde obligation est possible pour les plus petits aéroports du réseau RTE-T accueillant moins de 10 000 mouvements aéronautiques commerciaux par an (en moyenne sur les 3 dernières années).
A compter du 1er janvier 2030, l’électricité fournie devra provenir du réseau électrique ou être produite sur place sans utiliser de combustibles fossiles.
Proposée par la Commission européenne le 14 décembre 2021, la révision du règlement sur les orientations de l’Union européenne pour le développement du réseau transeuropéen de transport (RTE-T), a conduit à l’adoption du règlement (UE) 2024/1679 du Parlement européen et du Conseil du 13 juin 2024 sur les orientations de l’Union pour le développement du réseau transeuropéen de transport, modifiant les règlements (UE) 2021/1153 et (UE) n° 913/2010 et abrogeant le règlement (UE) n° 1315/2013.Il fixe une obligation de fourniture d’infrastructure d’approvisionnement en air conditionné aux avions commerciaux en stationnement sur les aéroports du réseau RTE-T (central et global) pour les aéroports dont le volume de trafic est supérieur à 4 millions de passagers annuels.
Elle s’appliquera pour les postes au contact au plus tard le 31 décembre 2030 pour les aéroports du réseau central et le 31 décembre 2040 pour ceux du réseau global.
L’application de ces nouvelles obligations dans le code des transports nécessite de compléter le code des transports afin d’y intégrer le contrôle par le ministère en charge de l’aviation civile des dispositions de ces règlement relatives à la fourniture d’électricité et d’air conditionné des aéronefs en stationnement.
La directive 2014/94/UE et le règlement (UE) n°1315/2013 n’avaient pas jusqu’alors nécessité ce contrôle dans le droit national.
1.4. ÉLEMENTS DE DROIT COMPARE
Sans objet.
2. NECESSITE DE LEGIFERER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
2.1. NECESSITE DE LEGIFERER
2.1.1. Contrôle de l’application du règlement AFIR
Aux termes de l’article 288 du TFUE, le règlement a une portée générale. Il est obligatoire dans tous ses éléments et il est directement applicable dans tout État membre. Cependant, pour en contrôler l’application, le droit national doit être complété. Il appartient aux Etats membres de définir des sanctions.
Le règlement « AFIR » sur le déploiement d’une infrastructure pour carburants alternatifs abrogeant la directive du même nom 2014/94/UE a été adopté en juillet 2023. Aucun texte d’adaptation n’a été pris pour permettre de contrôler la bonne application de son article 12 relatif à la fourniture d’électricité aux aéronefs en stationnement et d’en sanctionner le non-respect. Ce règlement nécessite donc une adaptation législative pour en contrôler l’application.
2.1.2. Contrôle de l’application du règlement RTE-T
Aux termes de l’article 288 du TFUE, le règlement a une portée générale. Il est obligatoire dans tous ses éléments et il est directement applicable dans tout État membre. Cependant, pour en contrôler l’application, le droit national doit être complété. Il appartient aux Etats membres de définir des sanctions.
Le règlement (UE) 2024/1679 du Parlement européen et du Conseil du 13 juin 2024 sur les orientations de l’Union pour le développement du réseau transeuropéen de transport, modifiant les règlements (UE) 2021/1153 et (UE) n° 913/2010 et abrogeant le règlement (UE) n° 1315/2013 a été publié en juin 2024. Aucun texte d’adaptation n’a été pris pour permettre de contrôler la bonne application du paragraphe g) de son article 34 relatif à l’approvisionnement en air conditionné des aéronefs en stationnement et d’en sanctionner le non-respect. Ce règlement nécessite donc une adaptation législative pour en contrôler l’application. Il appartient de plus aux Etats membres de définir des sanctions. Les autres dispositions de l’article 34 du règlement RTE-T qui relèvent du ministre chargé de l’aviation civile sont d’application directe et ne nécessitent pas de compléter le droit national.
2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS
Aux termes des règlements précités, il incombe aux Etats membres de « veiller » à la mise en œuvre de ces dispositions. Il convient donc de préciser à travers une loi DDADUE les obligations des gestionnaires d’aéroports ainsi que le dispositif de sanction associé.
3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU
3.1. OPTIONS ENVISAGEES
S’agissant de l’application d’obligation à des opérateurs économiques, l’avis du Conseil d’Etat n°407629, relatif à la loi DADDUE discutée au cours de l’année 2023 aborde le choix entre le domaine législatif et règlementaire pour les obligations faites à des opérateurs économiques :
« Ces règles constitutionnelles (i.e. : distinction domaine législatif et réglementaire) s’appliquant aux mesures nationales nécessaires à l’exécution d’un règlement européen (voir Conseil Constitutionnel, décision n° 77-90 DC, Projet de loi de finances rectificatif pour 1977, considérant 4), il y a lieu, lorsque les obligations et les manquements sont entièrement définis par un tel règlement, de déterminer la nature (législative ou règlementaire) des dispositions nationales fixant le quantum de l’amende, en prenant en compte la matière à laquelle, dans l’ordre interne, seraient rattachées ces obligations. Le Conseil d’Etat retient que, dans l’ordre interne, les obligations ainsi faites à des opérateurs économiques, dont les
activités s’exercent en principe librement, n’auraient pu être imposées que par la loi. Il en déduit qu’il appartient, dès lors, au législateur de définir le quantum de l’amende. »
Il en va de même pour les sanctions administratives qui font partie des matières réservées au législateur : CE, Section, 18 juillet 2008, Fédération de l’hospitalisation privée, n°300304 : « lorsque la définition des obligations auxquelles est soumis l’exercice d’une activité relève du législateur en application de l’article 34 de la Constitution, il n’appartient qu’à la loi de fixer, le cas échéant, les sanctions administratives dont la méconnaissance de ces obligations peut être assortie et, en particulier, de déterminer tant les sanctions encourues que les éléments constitutifs des infractions que ces sanctions ont pour objet de réprimer ».
L’option de porter le contrôle des dispositions des règlements « AFIR » et « RTE-T »
relatives à la fourniture d’électricité et à l’approvisionnement en air conditionné des aéronefs en stationnement dans le domaine législatif s’est ainsi imposée.
3.2. DISPOSITIF RETENU
Un chapitre IX « Obligations relatives aux infrastructures pour carburants alternatifs » est ajouté dans le titre III du livre III de la sixième partie du code des transports afin de prévoir une sanction administrative en cas de non-respect des obligations prévues par les règlements AFIR et RTE-T par les gestionnaires d’aéroports.
L’article L. 6329-1 définit les obligations incombant au gestionnaire d’aérodromes pour la fourniture d’électricité et l’approvisionnement en air conditionné des aéronefs en stationnement.
L’article L.6329-2 prévoit des sanctions en cas de manquement aux obligations de l’article L.6329-1 par les gestionnaires d’aéroports. Le régime de sanction prévoit une amende d’un montant maximal de 15 000 euros par aéroport et par an, proportionnée à la gravité des manquements constatés. La procédure de sanction sera définie par décret en Conseil d’Etat.
4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGEES
4.1. IMPACTS JURIDIQUES
4.1.1. Impacts sur l’ordre juridique interne
Le titre II « Exploitation des aérodromes ouverts à la circulation aérienne publique » du livre III « Les aérodromes » de la sixième partie « Aviation civile » du code des transports est complété par un chapitre IX « Obligations relatives aux infrastructures pour carburants
alternatifs ». Au sein de ce chapitre, il est créé un article L. 6329-1 ainsi qu’un article L.6329-2 .
4.1.2. Articulation avec le droit international et le droit de l’Union européenne Les dispositions envisagées permettent de se mettre en conformité avec l’article 12 du règlement (UE) 2023/1804 du Parlement européen et du Conseil du 13 septembre 2023 sur le déploiement d’une infrastructure pour carburants alternatifs, ainsi qu’avec le paragraphe g) de l’article 34 règlement (UE) 2024/1679 du Parlement européen et du Conseil du 13 juin 2024 sur les orientations de l’Union pour le développement du réseau transeuropéen de transport, modifiant les règlements (UE) 2021/1153 et (UE) n° 913/2010 et abrogeant le règlement (UE) n° 1315/2013 (RTE-T).
4.2. IMPACTS ECONOMIQUES ET FINANCIERS
4.2.1. Impacts macroéconomiques
Sur la base des données de trafic de 2019, en tenant compte des exemptions, les obligations incomberont aux gestionnaires d’aéroports suivants :
Réseau
RTE-T
Fourniture
d’électricité
aux
aéronefs
stationnés
au contact à
partir de
2025
Fourniture
d’électricit
é aux
aéronefs
stationnés
aux postes
éloignés à
partir de
2030
Fourniture
d’une
infrastruct
ure pour
l’approvi-sionnement
en air
conditionné
à partir de
2031
Fourniture
d’une
infrastruc-ture pour
l’approvisio
nnement en
air
conditionné
à partir de
2041
Réseau
central
Paris CDG X X X
Paris Orly X X X
Nice X X X
Lyon X X X
Marseille X X X
Toulouse X X X Lille X X Bordeaux X X X Réseau
global
Nantes X X X Point-à-Pitre X X
Beauvais X X X Mulhouse X X X Montpellier X X Strasbourg X X Fort-de-France X X
Bastia X X Ajaccio X X Brest X X Saint-Denis-Gillot X X
Biarritz X Clermont-Ferrand X
Cayenne X
Caen X
Mayotte X
Limoges X
La Rochelle X
Châlons-sur-Marne
X
4.2.2. Impacts sur les entreprises
Le moteur auxiliaire de puissance (APU) est un petit turboréacteur (moteur thermique) situé à l’arrière du fuselage. Lorsque l’avion est au sol, il pourvoit aux besoins en énergie électrique et en air conditionné et permet la mise en route des réacteurs principaux. Les obligations des règlements AFIR et RTE-T imposent de remplacer l’utilisation de l’APU sur les aéroports des réseaux central et global du RTE-T par des solutions fixes ou mobiles, thermiques ou électriques moins génératrices de bruit, de gaz à effet de serre et de polluants atmosphériques, pour la fourniture d’électricité et l’approvisionnement en air pré conditionné des aéronefs en stationnement.
Pour la fourniture d’électricité, l’équipement de substitution fixe est la prise 400 Hz, l’équipement mobile est l’unité d’alimentation en énergie électrique au sol (en anglais « Ground Power Unit » - GPU).
Pour la fourniture d’air conditionné, l’équipement de substitution est l’unité de pré conditionnement d’air fixe ou mobile (« Pre-Conditioned Air » -PCA), aussi nommés (« Air Conditioning Unit » - ACU) lorsqu’ils sont mobiles.
S’agissant des installations fixes, elles sont installées par les gestionnaires d’aéroports.
L’ordre de grandeur de leurs coûts donné par l’industrie est de :
• 100 000 à 300 000 € pour une prise 400Hz selon l’étude d’impact de la Commission européenne175 ;
• 100 000 à 250 000 € pour l’unité de pré conditionnement d’air fixe (PCA).
Les travaux d’installation d’équipements fixes supposent le plus souvent le renforcement du réseau électrique.
Dès lors que l’équipement est mis à disposition sur un poste de stationnement, son utilisation par les compagnies aériennes peut être tarifiée. Ces recettes permettent aux gestionnaires d’aéroports d’amortir leur investissement sur plusieurs années.
Une unité de pré conditionnement d’air fixe présente plus de contrainte en matière d’installation et d’utilisation qu’une prise 400 Hz. En effet, les fluides frigorigènes sont soumis à des contraintes réglementaires strictes en raison de leur impact climatique et doivent être traités avec prudence. La maintenance de l’équipement suppose le nettoyage régulier des filtres à air et du réseau aéraulique pour éviter la pollution de l’air fourni à l’avion.
L’utilisation de l’équipement implique le mouvement de pièces (ventilateurs, roulements), réduisant sa durée de vie à entre 7 et 10 ans.
S’agissant des équipements mobiles, les obligations incombant aux gestionnaires d’aéroport se répercuteront en partie sur les prestataires de services d’assistance en escale.
Conformément au considérant (55) du règlement AFIR, les consultations sur ces répercussions pourront avoir lieu dans le cadre du comité des usagers institué par la directive 96/67/CE du Conseil : « lorsqu’ils s’emploient à assurer l’accès des aéronefs en stationnement à une alimentation en électricité dans les aéroports, les États membres devraient, le cas échéant, promouvoir la coopération de l’entité gestionnaire de l’aéroport avec les prestataires de services d’assistance en escale et, lorsqu’il y a lieu, avec les usagers pratiquant l’auto-assistance. Pour ce faire, les États membres devraient en particulier passer par le comité des usagers institué en vertu de la directive 96/67/CE du Conseil ».
Par ailleurs, le considérant 54 du règlement précise qu’ « il n’est pas nécessaire que chaque poste de stationnement soit équipé d’un groupe électrogène au sol fixe ou mobile ». Les gestionnaires d’aéroports et les assistants en escale pourront donc investir dans un nombre limité de moyens mobiles permettant de répondre aux besoins opérationnels de plusieurs postes de stationnement.
Afin d’accompagner les assistants en escale dans cette électrification, les gestionnaires d’aéronef construisent des stations de recharge pour les équipements mobiles. L’utilisation de ces stations est facturée par le gestionnaire d’aéroport aux assistants en escale (location du terrain + vente d’électricité).
175 https://eur-lex.europa.eu/resource.html?uri=cellar:0aacf271-e576-11eb-a1a5-01aa75ed71a1.0001.02/DOC_1&format=PDF
Les engins de piste électriques sont en moyenne 20 à 50% plus cher à l’achat que leur version thermique, sans compter le coût d’achat des chargeurs spécifiques. Ils ont une durée de vie de 15 ans. Les prix moyens pour les GPU et les ACU électriques sont indiqués ci-dessous.
ENGIN DE PISTE NON ROUTIER
ELECTRIQUE
PRIX
MOYEN
ACU 200 000 €
GPU 120 000 €
D'après la Chambre Syndicale des Assistants en Escale (CSAE), en 2022, la transition vers les engins de pistes électriques impose aux assistants en escale des surcoûts liés à l’achat d’électricité (qui a augmenté du fait de la crise énergétique qui a suivi l’agression de l’Ukraine par la Russie) ; l’achat de chargeurs ; ainsi que la location d’emplacements électrifiés et de points de parking.
Les moyens de substitution mobiles et fixes nécessitent tous une manutention par des agents au sol pour effectuer les acheminements jusqu’à l’avion et les branchements sur les aéronefs.
Cependant, le choix du type de moyen de substitution (mobile ou fixe) ne devrait pas avoir d’impact significatif sur le nombre de personnels bien que le type de manutention soit différent.
4.2.3. Impacts budgétaires
Ces mesures n’ont pas d’impact budgétaire direct. Toutefois, les aéroports bénéficient de plusieurs aides européennes et nationales pour la mise en œuvre des mesures issues des règlements AFIR et RTE-T qui n’auront de ce fait pas d’impacts budgétaires directs.
Ils bénéficient de financements dans le cadre du Mécanisme pour l’interconnexion en Europe (MIE) de l’Union européenne de l’appel à projet AFIF « Alternative Fuels Infrastructure Facility ». Débuté en septembre 2021, le dispositif vise à aider au déploiement des infrastructures électriques afin de décarboner les transports le long du réseau transeuropéen (RTE-T). Les aéroports appartenant au réseau RTE-T peuvent y répondre et bénéficier d’un financement de leur projet à hauteur de 30 %. Ces projets peuvent comprendre des travaux de renforcement des infrastructures électriques, l’installation d’équipements fixes d’équipement de substitution à l’APU (fourniture d’électricité et d’air conditionné) et de stations de recharge pour des engins de piste électriques.
Neuf aéroports français ont souhaité bénéficier de cette aide financière, représentant au total une demande de financement de 65,3 M€. Les projets des neufs aéroports candidats ont été
retenus (Paris-Orly, Montpellier, Paris-Charles de Gaulle, Nice-Côte d’Azur, Marseille-Provence, Bordeaux-Mérignac, Bâle-Mulhouse, Lyon-Saint Exupéry et Nantes-Atlantique).
L’AFIF est complété au niveau national par une mesure de suramortissement des engins de piste entre 2024 et 2026 inscrite à l’article L. 39 decies F du code des impôts. Elle permet aux exploitants d’aérodrome et aux assistants en escale de déduire de leur résultat d’exploitation soumis à l’impôt une partie (40 %) du coût des engins de piste non routiers fonctionnant à l’électricité ou à l’hydrogène, achetés neufs entre 2024 et 2026.
Enfin, il est prévu de mettre en place un tarif réduit de la taxe intérieure sur la consommation finale d’électricité (TICFE) fournie par les aérodromes aux aéronefs en stationnement. Celui-ci a été introduit par loi de finance pour l’année 2022. La Commission européenne a été informée par les autorités françaises de leur souhait de réduire ce tarif à 0,5 euro par mégawattheure pour l’électricité consommée pour les besoins des activités économiques et 1 euro pour les besoins des activités non économiques. Cette mesure devra recueillir l’accord préalable du Conseil pour être mise en œuvre au niveau national.
4.3. IMPACTS SUR LES COLLECTIVITES TERRITORIALES
Sans objet.
4.4. IMPACTS SUR LES SERVICES ADMINISTRATIFS
La mesure peut mener à une légère hausse de la charge administrative, résultant de nouvelles missions liées au suivi de l’équipement des aéroports et à la mise en place de sanctions. Ces nouvelles exigences s’inscrivent dans une organisation administrative déjà en place pour le suivi des aéroports et de la décarbonation du transport aérien.
4.5. IMPACTS SOCIAUX
4.5.1. Impacts sur la société
Voir impacts environnementaux infra et impacts sur les entreprises supra.
4.5.2. Impacts sur les personnes en situation de handicap
Néant.
4.5.3. Impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes Néant.
4.5.4. Impacts sur la jeunesse
Néant.
4.5.5. Impacts sur les professions réglementées
Néant.
4.6. IMPACTS SUR LES PARTICULIERS
Les mesures n’ont pas d’impact direct sur les particuliers.
Elles auront un impact pour les riverains des aéroports du RTE-T qui devraient bénéficier de l’amélioration de la qualité de l’air sur et aux environs de ces plateformes.
De manière indirecte, elles pourraient cependant entraîner un renchérissement du prix des billets d’aviation du fait de la répercussion par les compagnies aériennes sur les passagers de l’augmentation du prix de certains biens ou services aéroportuaires, impactés par l’augmentation du prix du carbone pour les entreprises (voir « impacts sur les entreprises aéroportuaires »).
4.7. IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX
L’utilisation de moyens de substitution à l’APU offre une réduction considérable de l’empreinte carbone (entre 6 et 10 tonnes émises par an, contre 408 à 1 166 tonnes avec l’APU pour les appareils de la marque Guinault à titre d’exemple). Elle permet aussi de réduire les émissions de polluants liées à l’utilisation de ce moteur et ainsi d’améliorer la qualité de l’air et le niveau de bruit sur la plateforme (75 dB au lieu de 120 dB avec l’APU pour les appareils de la marque Guinault à titre d’exemple).
Le guide sur la contribution des aéroports à l’objectif « net zéro » dans l’aviation publié par le conseil des aéroports européens (ACI Europe) estime que l’utilisation de moyens de substitution à l’usage des moteurs auxiliaire des avions stationnés pourrait permettre de réduire de 0,3% les émissions de gaz à effet de serre de chaque vol176 .
L’utilisation de moyens de substitution à l’APU est en outre de nature à produire des effets sur la santé au travail, en améliorant les conditions de travail des agents de piste des sociétés d’assistance en escale ou des gestionnaires aéroportuaires.
5. CONSULTATIONS ET MODALITES D’APPLICATION
5.1. CONSULTATIONS MENEES
Les présentes dispositions ne requièrent aucune consultation obligatoire. Une consultation informelle de l’Union des aéroports français (UAF), de la chambre syndicale de l’assistance en escale (CSAE) et de la fédération nationale de l’aviation et de ses métiers (FNAM) a été conduite.
5.2. MODALITES D’APPLICATION
5.2.1. Application dans le temps
Les gestionnaires des aéroports du réseau RTE-T (central et global) devront, à partir du 31 décembre 2024, assurer la fourniture d’électricité aux aéronefs stationnés au contact de l’aérogare.
A partir du 31 décembre 2029, cette obligation de fourniture d’électricité sera étendue aux postes de stationnement éloignés de l’aérogare (dits au large). Une exemption est prévue pour les plus petits aéroports du réseau RTE-T accueillant moins de 10 000 mouvements aéronautiques commerciaux par an (en moyenne sur les 3 dernières années).
A compter du 1er janvier 2030, l’électricité fournie devra provenir du réseau électrique ou être produite sur place sans utiliser de combustibles fossiles.
A compter du 31 décembre 2030, les gestionnaires d’aéroports du réseau central RTE-T dont le volume annuel total de trafic de passagers est supérieur à quatre millions de passagers, devront fournir l’air conditionné aux aéronefs stationnés aux postes au contact.
A compter du 31 décembre 2040, les gestionnaires d’aéroports du réseau global RTE-T dont le volume annuel total de trafic de passagers est supérieur à quatre millions de passagers, devront fournir l’air conditionné aux aéronefs stationnés aux postes au contact.
Les dispositions entreront en vigueur au lendemain de la publication du texte au Journal Officiel de la République française.
5.2.2. Application dans l’espace
En application de l’article 73 de la Constitution, les dispositions du présent article sont applicables de plein droit en Guadeloupe, Guyane, Martinique, à La Réunion et à Mayotte.
Elles s’appliqueraient à Saint-Martin qui est assujetti au droit communautaire si ce territoire possédait un aéroport.
Au sein des régions ultrapériphériques de l’Union européenne (catégorie qui comprend les départements et régions d’Outre-mer ainsi que Saint-Martin), seuls les aéroports de Mayotte, Cayenne, Saint-Denis-Gillot et Fort-de-France font partis du réseau RTE-T.
En dehors de Saint-Martin, la mesure proposée ne s’applique pas aux autres collectivités d’Outre-mer relevant de l’article 74 de la Constitution du 4 octobre 1958 que sont Saint-Barthélemy, Saint-Pierre et-Miquelon, la Polynésie française et Wallis-et-Futuna. Enfin, la mesure proposée ne s’applique pas à la Nouvelle-Calédonie.
La mention du règlement UE dans l’article applicable de plein droit vaut mention expresse d’application du règlement UE.
5.2.3. Textes d’application
L’application de ces dispositions nécessitera un décret en Conseil d’Etat définissant la procédure de sanction.
Article 30 – Directive 2023/2661 : Systèmes de transport routier intelligents
1. ÉTAT DES LIEUX
1.1. CADRE GENERAL
Le présent article est relatif à la transposition de la directive 2023/2661 du 22 novembre 2023 modifiant la directive 2010/40/UE concernant le cadre pour le déploiement de systèmes de transport intelligents dans le domaine du transport routier et d’interfaces avec d’autres modes de transport.
Ce cadre général rappelle (1.1.1) le cadre posé par la directive ITS 2010/40 initiale et ses règlements délégués (1.1.2) les disposition législatives et réglementaires existant au niveau national (1.1.3) l’existence des projets pilotes de services ITS collaboratifs favorisés par la commission européenne (1.1.4) les grandes lignes de la révision de la directive ITS. Enfin, elle propose une description synthétique de la situation actuelle, les problématiques associées ainsi que les principaux intervenants (1.1.5.).
1.1.1. Cadre posé par le directive ITS 2010/40 et ses règlements délégués.
La directive ITS 2010/40 établit un cadre visant à soutenir le déploiement et l’utilisation coordonnés et cohérents de systèmes de transport intelligents, en particulier au-delà des frontières entre les Etats Membres, et fixe les conditions générales nécessaires à cette fin. Les systèmes de transport intelligents (ou « STI » ou « ITS » en anglais) sont définis comme les systèmes dans lesquels des technologies de l’information et de la communication sont appliquées dans le domaine du transport routier, y compris les infrastructures de transport, les véhicules et les usagers, et dans la gestion de la circulation et la gestion de la mobilité, ainsi que pour les interfaces avec d’autres modes de transport. Il s’agit ainsi par exemple d’information délivrée au conducteur, sur la base de données accessibles, au sujet de l’état de l’infrastructure (dégradations éventuelles), de l’état du réseau (voies fermées…) ou encore de l’offre de transport public et des modalités de parking à proximité des stations de transport public.
La directive ITS s’applique aux services et applications ITS dans le domaine du transport routier et à leurs interfaces avec d’autres modes de transport.
La directive 2010/40 prévoit l’élaboration de spécifications en vue d’actions à mener dans les domaines prioritaires qui sont :
- L’utilisation optimale des données relatives à la route, à la circulation et aux déplacements ;
- La continuité des services ITS de gestion de la circulation et du fret ;
- Les applications de ITS à la sécurité et à la sûreté routières ;
- Le lien entre le véhicule et les infrastructures de transport.
La directive ITS définit également des actions prioritaires pour l’élaboration et l’utilisation de spécifications :
a) La mise à disposition, dans l’ensemble de l’Union, de services d’informations sur les déplacements multimodaux (il s’agit par exemple d’informations sur la localisation des arrêts de transports publics, des horaires de passage etc…);
b) La mise à disposition, dans l’ensemble de l’Union, de services d’informations en temps réel sur la circulation ;
c) Les données et procédures pour la fourniture, dans la mesure du possible, d’informations minimales universelles sur la circulation liées à la sécurité routière gratuites pour les usagers ;
d) La mise à disposition harmonisée d’un service d’appel d’urgence (eCall) interopérable dans toute l’Union ;
e) La mise à disposition de services d’informations concernant les aires de stationnement sûres et sécurisées pour les camions et véhicules commerciaux ;
f) La mise à disposition de services de réservation concernant les aires de stationnement sûres et sécurisées pour les camions et véhicules commerciaux.
La directive ITS a donné lieu à six règlements délégués :
1 - Le règlement UE 2013/886 dit « SRTI » (safety related trafic information) porte sur la fourniture d’informations minimales universelles sur la circulation liées à la sécurité routière gratuites pour les usagers. Il établit les spécifications requises pour assurer la compatibilité, l’interopérabilité et la continuité en vue du déploiement et de l’utilisation opérationnelle de données pour la fourniture d’informations minimales universelles sur la circulation liées à la sécurité. Ce règlement définit huit événements ou circonstances liées à la sécurité routière, demande aux Etats membres de désigner les sections du réseau routier transeuropéen sur lesquelles le trafic et les conditions de sécurité imposent le déploiement de services d’informations minimales universelles sur la circulation liées à la sécurité routière. Le règlement dispose que les exploitants d’infrastructures routières et les prestataires de services doivent partager et échanger les données qu’ils collectent relatives aux événements et circonstances liées à la sécurité routière (en format Datex II), et que les Etats doivent gérer un point d’accès national aux données. Le règlement précisent certaines modalités de diffusion des information ((information sur la circulation liées à la sécurité fournie aux usagers avant toute autre information sur la circulation non liée à la sécurité, gratuité, fourniture du service de façon à toucher le plus largement possible les usagers concernés par l’événement. Ce règlement a été précisé par le décret 2015-474 du 27 avril 2015 et l’arrêté du 27 avril 2015 pour préciser le périmètre de déploiement des services d’informations minimales universelles sur la circulation (le réseau routier national), la liste des événements couverts par les services, l’adresse et les fonctionnalités du point d’accès national aux données, les informations à fournir par le point d’accès national, la désignation de l’organisme national chargé d’évaluer
la conformité des services d’information (il s’agit de l’Agence française pour l’information multimodale et la billetique), ainsi que le cadre de déclaration de conformité à établir par les obligés de la réglementation.
2 - Le règlement UE 2013/885 dit « SSTP » (safe and secure truck parking) porte sur les services d’informations concernant les aires de stationnement sûres et sécurisées pour les camions et les véhicules commerciaux. Il établit les spécifications requises pour assurer la compatibilité, l’interopérabilité et la continuité en vue du déploiement et de l’utilisation opérationnelle de services d’informations concernant les aires de stationnement sûres et sécurisées pour les camions et véhicules commerciaux. Ce règlement définit les données relatives aux aires de stationnement (données statiques descriptives, données sur la sécurité et l’équipement de l’aire de stationnement, données dynamiques sur la disponibilité des aires de stationnement), demande aux Etats membres de désigner les zones où la circulation et les conditions de sécurité requièrent le déploiement de services d’informations concernant les aires de stationnement sûres et sécurisées. Le règlement dispose que les exploitants d’aires de stationnement et les prestataires de services publics et privés recueillent, mettent à disposition, partagent et échangent les données sur les aires de stationnement sûres et sécurisées pour les fournir aux utilisateurs, en format Datex II. Ces données doivent être accessibles par l’intermédiaire d’un point d’accès national et le règlement impose aux prestataires de service certaines modalités d’affichage des informations. Le règlement prévoit enfin l’évaluation de la conformité aux exigences par un organisme national compétent désigné par les Etats membres. Ce règlement a été précisé par le décret 2015-474 du 27 avril 2015 et l’arrêté du 27 avril 2015 pour préciser le périmètre de déploiement des services d’informations concernant les aires de stationnement sûres et sécurisées pour les camions et les véhicules commerciaux, l’adresse et les fonctionnalités du point d’accès national aux données, les informations à fournir par le point d’accès national, la désignation de l’organisme national chargé d’évaluer la conformité des services d’information (il s’agit de l’Agence française pour l’information multimodale et la billettique), ainsi que le cadre de déclaration de conformité à établir par les obligés de la réglementation.
3 - Le règlement UE 2015/962 dit « RTTI » (real time traffic information) fixe les spécifications nécessaires à l’accessibilité, l’échange, la réutilisation et la mise à jour des données routières et des données concernant la circulation par les autorités et exploitants routiers et les prestataires de service aux fins d’informations en temps réel sur la circulation dans toute l’Union européenne. Le règlement définit les catégories de données concernées (données statiques de description de l’infrastructure routières et de ses dépendances, réglementations s’y appliquant ; données dynamiques sur l’état des routes ; données concernant la circulation). Il demande aux Etats membre de créer un point d’accès national aux données. Ils demandent aux autorités routières et exploitants d’infrastructures routières de fournir et mettre à jour les données (appartenant aux catégories vues précédemment) qu’ils collectent et de les rendre accessible aux prestataires de services de l’Union par le point d’accès national aux données. Il demande aux Etats membres d’évaluer si les obligés respectent les exigences fixées. Ce règlement a été précisé par le décret 2017-1517 du 30 Octobre2017 relatif à la mise à disposition de services d’information en temps réel sur la
circulation et l’arrêté du 30 Octobre 2017 pour préciser le périmètre de déploiement des services d’information en temps réel sur la circulation (le réseau routier national), l’adresse et les fonctions du point d’accès national et la désignation de l’organisme compétent pour l’évaluation de conformité (l’AFIMB).
4 - Le règlement UE 2015/758 dit « ecall » concerne les exigences en matière de réception par type pour le déploiement du système eCall embarqué fondé sur le service 112. Ce règlement définit le système eCall (système embarqué à bord des véhicules permettant de déclencher automatiquement ou manuellement la transmission d’un ensemble minimal de données ou l’établissement d’une communication audio entre les occupants d’un véhicule et un centre de réception des appels d’urgence) ; il impose aux constructeurs automobile de démontrer que leurs véhicules des catégories M1 et N1 sont équipés d’un système eCall ; il demande aux Etats membres et à leurs autorités nationales de ne délivrer la réception CE par type qu’aux nouveaux types de véhicules conforme au règlement à partir du 31 Mars 2018.
5 - Le règlement UE 2017/1926 relatif à la mise à disposition de services d’informations sur les déplacements multimodaux et sa révision 2024/490.
6 - Le règlement UE 2022/670 qui met à jour le règlement 2015/962. Ce règlement établit les spécifications nécessaires pour garantir l’accessibilité, l’échange, la réutilisation et la mise à jour des données par les détenteurs de données et les utilisateurs de données aux fins de mise à disposition[…] de services d’informations en temps réel sur la circulation, et pour faire en sorte que ces services soient précis et disponibles par-delà les frontières pour les utilisateurs finaux. Ce règlement élargit le périmètre d’application à l’ensemble du réseau routier ouvert au trafic motorisé ; il élargit également le périmètre des obligés en ajoutant, pour les données relatives à l’état du réseau et à l’utilisation en temps réel du réseau, les détenteurs de données embarquées ; pour les données relatives à l’infrastructure aux réglementations et restrictions, les exploitants de système de péages ; pour les données relatives à l’infrastructure et à l’utilisation en temps réel du réseau, les parties prenantes en matière de recharge et de ravitaillement. Il élargit le périmètre des données objet du règlement en définissant quatre catégories : données relatives à l’infrastructures, aux réglementations et restrictions, à l’état du réseau et à l’utilisation en temps réel du réseau. Il ajoute une condition d’accessibilité des données relative aux exigences minimales de qualité que les Etats membres approuvent en coopération avec les parties prenantes concernées.
1.1.2. Disposition législatives et réglementaires nationales.
La directive ITS a été transposée dans la loi française par l’ordonnance n°2012-809 du 13 Juin 2012 relative aux systèmes de transport intelligents. Cette ordonnance crée un chapitre III au titre 1er du livre V de la première partie du code des transports intitulé « Les systèmes de transport intelligents » et comprenant un article L.1513-1 qui dispose : « Les systèmes de transport intelligents sont des dispositifs utilisant des technologies de l'informatique et des communications électroniques et mis en œuvre dans le secteur du transport routier et ses interfaces avec d'autres modes de transport pour améliorer la gestion de la circulation,
renforcer la sécurité du transport routier, accroître son efficacité en termes d'économie d'énergie et réduire ses effets sur l'environnement et permettre des utilisations plus sûres, mieux coordonnées et plus rationnelles des réseaux de transport.
Un décret définit les domaines et actions prioritaires pour lesquels les systèmes de transport intelligents et les services qu'ils fournissent doivent être conformes à des spécifications de nature à assurer la compatibilité, l'interopérabilité et la continuité de ces services. »
A préciser que les dispositions relatives à la compatibilité, l’interopérabilité et la continuité des STI et services, envisagées par la transposition de la directive ITS, ont été prises par les six règlements d’application directe précités. Il n’était donc pas nécessaire de prendre le décret prévu par l’article L 1513-1 du code des transports susmentionné.
Outre l’ordonnance 2012-809 précitée visant à transposer la directive 2010/40, les règlements délégués précités ont donné lieu aux textes réglementaires suivants pour leur application nationale :
- Le décret n° 2017-1517 du 30 octobre 2017 relatif à la mise à disposition de services d’information en temps réel sur la circulation, pour l’application du règlement UE 2015/962 ;
- L’arrêté du 30 octobre 2017 relatif à la mise à disposition de services d’information en temps réel sur la circulation pour l’application du règlement UE 2015/962 ;
- Le décret n° 2015-474 du 27 avril 2015 relatif à la mise à disposition de services d’information concernant les aires de stationnement pour les camions et les véhicules commerciaux et aux données et procédures pour la fourniture d’information sur la circulation liées à la sécurité routière, pour l’application des règlements UE 886/2013 et 885/2013 ;
- L’arrêté du 27 avril 2015 relatif aux données et procédures pour la fourniture d’informations sur la circulation liées à la sécurité routière, pour l’application du règlement UE 885/2013 ;
Par ailleurs, dans un domaine proche de celui visé par la directive ITS, l’article 32 de la loi d’orientation des mobilités 2019-1428 relatif à l’accès aux données des véhicules, ainsi que l’ordonnance 2021-442 et le décret 2023-644 qui en ont découlé ont mis en place un cadre d’accès aux données des véhicules pour trois finalités : la détection d’incidents et accidents, l’observation de l’infrastructure routière et l’observation du trafic. Ces accès sont permis aux services publics (respectivement pour chacune des trois finalités : les gestionnaires routiers, forces de police et de gendarmerie, services d’incendie et de secours ; les gestionnaires routiers ; les gestionnaires routiers et les autorités organisatrices des mobilités).
1.1.3. Les projets pilotes de services ITS collaboratifs favorisés par la Commission européenne.
Depuis 2014, différents projets ayant pour objectif le développement de l’échange d’informations en temps réel entre les différents acteurs de la route (véhicules, gestionnaires
routiers, usagers vulnérables comme piétons et vélos…) à des fins de sécurité, de planification des trajets ou de réduction de l’impact environnemental ont été menés en France.
Ces échanges d’informations, qui permettent aux acteurs d’interagir en échangeant des messages sécurisés et fiables, sans se connaître au préalable et de manière non discriminatoire sont appelés services C-ITS.
Ces projets de développement des services C-ITS, depuis leur conception jusqu’à leur test sur le terrain, ont été co-financés par la Commission européenne (noms des projets : Scoop, C-Roads France, Intercor, Indid). Ils ont permis d’alimenter la plateforme européenne C-Roads et notamment d’aboutir à des spécifications harmonisées au niveau européen de ces services C-ITS (appelés également « cas d’usage »). En pratique, ces cas d’usage correspondent pour l’instant largement à des alertes (exemple : présence de piétons sur la voie, conducteur à contresens) ou à des informations sur la réglementation que le gestionnaire routier peut adresser directement aux véhicules concernés, par une interface (écran…) à bord du véhicule.
Ces projets ont également permis de tester la mise en œuvre de l’architecture permettant la confiance entre acteurs lors de l’échange de message, basée sur l’authentification de l’expéditeur du message. Le Joint Research Center de la Commission européenne a en effet mis à disposition une telle architecture basée sur une infrastructure à clés publiques qui permet la signature des messages par l’expéditeur et l’authentification du message par le destinataire.
1.1.4. La révision de la directive ITS
En 2019, la Commission a procédé à une évaluation de la directive ITS (STI) en vigueur (UE 2010/40) qui a permis de constater l’existence d’obstacles ne permettant pas le déploiement et l’utilisation des services STI de façon continue, transparente et harmonisée sur tout le territoire de l’Union Européenne (UE). Ces obstacles correspondent à un manque d’interopérabilité et de continuité entre applications, systèmes et services ; à un manque de concertation et de coopération efficace entre acteurs et à des problématiques liées à la protection des données et aux responsabilités liées au partage des données pour les services ITS. En conséquence, la Commission a conclu à la nécessaire révision de la Directive ITS autour des axes suivants :
• Accroître l’interopérabilité et la continuité des applications, systèmes et services • Mettre en place un mécanisme efficace de coordination et de suivi entre toutes les parties prenantes
• Résoudre les problèmes liés à la disponibilité et au partage des données nécessaires aux services STI
• Répondre aux évolutions du secteur des STI (développement de la mobilité autonome et connectée, C-STI, cybersécurité, protection des données…) L’étude d’impact de la révision de la directive ITS menée par la Commission européenne identifie trois difficultés communes à tous les domaines prioritaires :
1. Le manque d’interopérabilité et de continuité des applications, systèmes et services qui empêchent le développement d’un marché commun des ITS ;
2. Le manque de concertation et de coordination des acteurs ;
3. La disponibilité limitée des données, le manque de qualité des données et l’échange et usage limités des données.
Trois options de politique publique (PP) étaient ainsi envisagées :
1. PP1 Renforcement de la coordination et principes de déploiement.
Cette option comprend la mise à jour des domaines prioritaires avec l’inclusion de la mobilité automatisée et connectée, des services multimodaux digitaux, la mise à jour du mandat de normalisation, l’accès aux données issues des véhicules pour l’exploitation routière et la spécification des services C-ITS. Elle comprend aussi la mise en place d’une gouvernance pour la coordination des points d’accès nationaux aux données, l’amélioration des interactions avec les acteurs des ITS, ainsi que la mise à jour des obligations de rapport. Elle comprend enfin la mise en place de l’architecture de confiance, et un ensemble de mesures pour améliorer la cohérence avec d’autres réglementations (règlement général sur la protection des données en particulier).
2. PP2 rendre obligatoire la collecte et la disponibilité des données cruciales.
Les mesures de l’option PP1 sont retenues et complétées par : l’extension des domaines prioritaires pour inclure le déploiement (rendre obligatoire l’accès aux données et le déploiement de services) ; le caractère obligatoire de la mise à disposition des données cruciales sur l’information temps réel routière, l’informations sur les services multimodaux et l’information sur les parking poids-lourds ; dispositions législatives concernant la coordination des points d’accès nationaux aux données.
3. PP3 Rendre obligatoire la mise à disposition de services essentiels.
Cette option reprend les mesures de l’option PP2 et ajoute les mesures suivantes :
développement d’une norme obligatoire pour les données générées par les véhicules pour faciliter leur partage et leur intégration dans les services ITS. Rendre obligatoire la disponibilité du service d’information sur les événements liés à la sécurité. Rendre obligatoire la disponibilité des services C-ITS de première génération « Day 1 ».
Coûts et bénéfices des différentes options :
Les bénéfices des différentes options sont liés :
- Aux gains de temps qui représentent la majeure partie des bénéfices ;
- A la réduction des coûts externes des accidents ;
- A la réduction des coûts externes des émissions de CO2 ;
- A la réduction des coûts externes des polluants locaux ;
- Aux économies de carburant.
Les coûts sont liés :
- A l’équipement des véhicules en équipements de connectivité ;
- Aux unités de bord de route permettant les communications courte portée entre l’infrastructure et les véhicules ;
- Aux autres équipements de la route nécessaire (équipements de détection notamment) ;
- Au développement des points d’accès nationaux aux données ;
- A la mise à niveau des centres de gestion de trafic.
Le tableau ci-dessous reprend les coûts et bénéfices des trois options de politique publique de l’étude d’impact de la Commission européenne (sur le périmètre UE 27) en valeur actualisée nette sur la période 2021-2040 (en milliards d’euros) tels que présentés dans l’étude d’impact.
PP1 PP2 PP3
Unités bord de route 0.2 0.2 1.1
Autres équipements
de la route
0.9 3.2 3.3
Points d’accès
nationaux
0.1 0.4 0.4
Mise à niveau des
Centres de gestion de
trafic
0.1 0.6 0.6
Equipement des
véhicules
6.2 6.2 15.4
Coûts totaux 7.5 10.6 20.8
Réduction des coûts
externes des accidents
6.7 12.3 29.5
Gains de temps 43 138.8 144.5
Réduction coûts
externes des
émissions de CO2
0.6 2.1 2.4
Réduction des coûts
externes des polluants
locaux
0.2 0.2 0.3
Economies de
carburant
0.6 2.1 2.4
Bénéfices totaux 51.1 155.5 179.1
Bénéfices nets 43.6 144.9 158.3
L’étude d’impact indique que l’option de politique publique n° 3 est l’option préférée. En effet, même si la différence entre la PP3 et la PP2 est inférieure à celle entre la PP2 et la PP1, le gain en matière de sécurité routière reste considérable. Il est ainsi considéré que l’obligation de mettre à disposition des services et de déployer des équipements constitue un bon investissement ; par ailleurs ces équipements permettront de déployer de nouveaux cas d’usage et de préparer les niveaux élevés d’automatisation.
Le texte finalement adopté (Directive 2023/2661 du 22 Novembre 2023) s’articule autour des dispositions et mesures suivantes :
• Définition des systèmes de transports intelligents coopératifs (STI-C ou C-ITS) qui doivent permettre aux utilisateurs de systèmes de transport intelligents d’interagir et de coopérer en échangeant des messages sécurisés et fiables, sans se connaître au préalable et de manière non discriminatoire ;
• Mise en responsabilité des Etats de veiller à la disponibilité des données précisées à l’annexe III relatives à la réglementation routière, à l’état du réseau, au stationnement poids lourds, aux événements liés à la sécurité et aux nœuds multimodaux disponibles, quel que soit le format de ces données dès lors que l’information sous-jacente existe. Les périmètres d’application et échéances sont précisés à l’annexe III ;
• Mise en responsabilité des Etats de veiller au déploiement des services précisés à l’annexe IV. Cette annexe IV est constituée à ce stade du seul service d’information sur les événements routiers liés à la sécurité. Les périmètres d’application et échéances sont précisés à l’annexe IV ;
• Mandat donné à la Commission pour réviser et étendre par acte délégué, après une analyse coûts-bénéfices, la liste des types de données à rendre disponible, lorsque ces types de données entrent dans le cadre des catégories de données de l’annexe III, et selon des échéances encadrées par le texte ;
• Mise en place d’une architecture communautaire de confiance basée sur la gestion des authentifiants de sécurité ;
• Possibilité pour la Commission, dans une situation d’urgence, d’adopter des actes d’exécution immédiatement applicables pour remédier aux causes et conséquences de cette situation, dont la durée de validité n’excède pas huit mois.
Il convient de noter par ailleurs l’importance de la présentation à l’usager des informations liées à la sécurité177
.
La présentation de ces informations fait l’objet de dispositions dans le règlement 2013/886 précité dit « SRTI » sur les événements liés à la sécurité, comme présenté plus haut.
Cependant ces dispositions restent imprécises (l’information liée à la sécurité doit être fournie « avant toute autre information sur la circulation non liée à la sécurité », « de manière à toucher le plus largement possible les usagers concernés par l’événement » ; le service est mis à disposition à titre gratuit ; les exploitants routiers et les prestataires de service « collaborent
177 Cette importance est notamment relevée par le bureau d’enquêtes accident dans son rapport (Rapport d’enquête technique sur la collision entre un autocar et un poids lourd survenue le 27 Mai 2021 sur l’autoroute A 62 sur la commune du Mas d’Agenais (47). Cet accident correspond à une collision entre un poids lourd stationné sur la bande d’arrêt d’urgence et empiétant sur la chaussée et un autocar circulant sur celle-ci. Le rapport recommande notamment (recommandation R3 « Conventionner avec les prestataires de services de navigation pour que les évènements relatifs à la sécurité routière émanant des exploitants fassent l’objet d’une information et d’une alerte en temps réel par les prestataires privés de services de navigation. Ces alertes devront faire l’objet d’un signalement au conducteur, distinct de celui des alertes émises par les autres usagers.
Un deuxième signalement visuel et sonore sur l’interface de navigation devra être adressé au conducteur quand il s’approche de la zone de l’évènement. »)
pour harmoniser la présentation du contenu informationnel fourni aux usagers »). Par ailleurs le règlement sur l’information en temps réel sur la circulation (2022/670) dispose que les fournisseurs de service « traitent et incluent, dans les services pertinents qu’ils fournissent […] les données sur les [les réglementations, l’état du réseau]. Il convient donc de mettre en place un cadre juridique suffisamment précis pour faire progresser la présentation de l’information routière aux usagers, en particulier en matière de sécurité.
Enfin les règlements sur les services d’information en temps réel sur la circulation (2015/962 et 2022/670), sur les événements liés à la circulation (2013/886) et sur les parkings poids lourds sûrs et sécurisés (2013/885) mettent en place un processus d’évaluation de la conformité aux exigences mis en œuvre par un organisme national impartial et indépendant désigné par les Etats membres. L’organisme initialement désigné par décret, l’agence française pour l’information multimodale et la billettique, a été dissoute à la suite de réorganisations. En cohérence avec la nouvelle ambition portée par la révision de la directive ITS, il convient de désigner un nouvel organisme chargé de cette évaluation.
1.1.5. Description synthétique de la situation actuelle, des problématiques associées ainsi que des principaux intervenants
Ainsi la révision de la directive ITS, qui renforce les obligations d’accessibilité aux données et de déploiement des services ITS, et prévoit la mise en place d’une architecture communautaire de confiance basée sur la gestion des authentifiants de sécurité, nécessite le renforcement du cadre législatif français afin de fonder les obligations portant sur différentes catégories d’acteurs, notamment les gestionnaires routiers (national et local), les détenteurs de données embarquées comme les constructeurs automobiles, assistants numériques de déplacements ou fournisseurs de services d’informations routières, les acteurs de la recharge et du ravitaillement ainsi que les exploitants de systèmes de péage.
Par ailleurs l’organisme désigné pour l’évaluation de conformité des acteurs aux exigences liées aux règlements issus de la directive ITS n’ayant plus d’existence, il est nécessaire de désigner un nouvel organisme chargé de cette évaluation de conformité.
1.2. CADRE CONSTITUTIONNEL
Aux termes de l'article 88-1 de la Constitution : « La République participe aux Communautés européennes et à l'Union européenne, constituées d’Etats qui ont choisi librement, en vertu des traités qui les ont instituées, d’exercer en commun certaines de leurs compétences ». Le Conseil constitutionnel déduit de cette disposition que : « la transposition en droit interne d'une directive communautaire résulte d'une exigence constitutionnelle » (voir notamment la décision n° 2004-496 DC du 10 juin 2004, « Loi pour la confiance dans l’économie numérique »). Il en va de même pour une loi ayant pour objet d'adapter le droit interne à un règlement de l'Union européenne (voir par exemple la décision n° 2018-765, « Loi relative à la protection des données personnelles », considérant 3).
1.3. CADRE CONVENTIONNEL
Le présent article est relatif à la transposition de la directive ITS révisée (directive 2023/2661 du 22 Novembre 2023 modifiant la directive 2010/40/UE) concernant le cadre pour le déploiement de systèmes de transport intelligents dans le domaine du transport routier et d’interfaces avec d’autres modes de transport.
1.4. ÉLEMENTS DE DROIT COMPARE
Cette partie présente la réponse législative de pays européens à la transposition de la directive ITS 2010/40/UE en droit national. Afin de constituer cette partie, les rapports d’avancement datant de 2020 sur le déploiement des systèmes de transport intelligents fournis par l’Allemagne, l’Autriche, l’Espagne et la Finlande ont été consultés. Ils sont disponibles en consultation libre sur le site internet de la Commission Européenne. A noter que pour l’Espagne, à la lecture des rapports d’avancement, la directive ITS ne semble pas avoir fait l’objet d’une transposition après la parution de la directive 2010/40 mais un projet de loi est en préparation.
1.4.1. En Allemagne
La transposition de la directive ITS en Allemagne a fait l’objet d’une « loi sur les systèmes de transport intelligents dans le trafic routier et leurs interfaces avec d’autres modes de transport » dite « IVSG » le 11 Juin 2013, qui a été modifiée pour la dernière fois le 17 Juillet 2027.
Les principales dispositions de ce texte de transposition sont les suivantes :
- Définition d’un champ d’application : les systèmes de transport intelligents dans le trafic routier et à leurs interfaces avec d’autres modes de transport, hors sûreté/défense publique ;
- Définition des termes suivants : systèmes de transport intelligents, application des systèmes de transport intelligents, service de systèmes de transport intelligent, interface, continuité des services, données routières (données sur l’infrastructure), données de trafic (données historiques ou temps réel), données de voyage, spécifications (qui renvoient à la réglementation), organisme national, point d’accès national, fournisseurs de données (qui renvoie aux obligés des règlements 2015/962, 2013/886 et 2013/887), « utilisateurs » ;
- Lors du déploiement d’applications et de services de systèmes de transport intelligents, obligation pour les autorités compétentes de se conformer aux dispositions de l’article 6 de la directive ITS 2010/40 (relatif aux spécifications pour assurer la compatibilité, l’interopérabilité et la continuité en vue du déploiement et de l’utilisation opérationnelle des ITS) en tenant compte des principes énoncés à l’annexe II de la même directive ;
- Domaines prioritaires : Définition des finalités pour lesquels les ITS peuvent être introduits « principalement » (utilisation optimale des données routières, de trafic et de déplacement ; continuité des services ITS dans les domaines de la gestion de trafic et du fret ; applications des ITS pour la sécurité routière ; connexion entre les véhicules et les infrastructures de transport) ;
- Délégation de pouvoir à l’institut fédéral de recherche sur les routes (BAST) - Définition des missions de l’agence nationale dans le cadre de l’évaluation de conformité ; définition du périmètre des déclarations des fournisseurs de données (renvoi aux règlements 2015/962, 2013/886, 2013/885) ;
- Habilitation du ministère fédéral des transports et de l’infrastructure numérique à mettre en œuvre les exigences relatives aux STI dans les domaines prioritaires au moyen d’une ordonnance avec l’accord du Bundesrat.
Par ailleurs l’Allemagne prévoit une nouvelle loi dans le domaine des transports, prévue par l’accord de coalition. Une concertation a été effectuée entre octobre 2022 et mars 2023 et le projet de loi est prévu au premier trimestre 2024.
Les points clés de la future loi sont les suivants :
- Regrouper et uniformiser les obligations de mise à disposition des données de mobilité ;
- Mise à disposition sous forme de données ouvertes (clarifier les licences; limite supérieure pour les extractions) ;
- Exigence de coopération entre source et utilisateur de la donnée pour améliorer la qualité :
- avec implication de l’autorité de contrôle des données - et prise en compte des dépenses des acteurs faites pour corriger les données.
- Définition des missions de « coordinateur des données » pour instaurer un dialogue sur les exigences de fourniture de données et les questions techniques :
- Volet technique (définition des normes de qualité, contrôle de la qualité)
- Volet opérationnel (soutien aux détenteurs de données actifs) - Structure commune gouvernement fédéral-Länders.
- Mise en place de sanctions en cas de non mise à disposition de données ;
- Exigences légales pour la création d’un jumeau numérique des infrastructures de transport ;
- Obligation de fourniture des données d’utilisation des transports publics ;
- Stratégie d’accompagnement :
- Rendre les données disponibles : cas d’urgence prévus par le Data Act, simplification de la protection des données, clauses types…
- Disposer de données de qualité : Normalisation, réglementaire dans le cas des données publiques.
- Usage des données : espaces de données, institut des données pour améliorer la disponibilité, la standardisation, établir des modèles de confiance.
1.4.2. En Autriche
La transposition de la directive ITS en Autriche a fait l’objet d’une loi sur l’introduction de systèmes de transport intelligents dans le trafic routier et leurs interfaces avec d’autres modes de transport (loi IVS). Elle a été publiée le 25 février 2013.
Les principales dispositions de ce texte de transposition sont les suivantes :
- Définition d’un champ d’application : les systèmes de transport intelligents dans le trafic routier et à leurs interfaces avec d’autres modes de transport ;
- Définition des termes suivants : systèmes de transport intelligents, application des systèmes de transport intelligents, service de systèmes de transport intelligent, interface, continuité des services, données routières (données sur l’infrastructure), données de trafic (données historiques ou temps réel), données de voyage, spécifications (qui renvoient à la réglementation) ;
- Lors du déploiement d’applications et de services de systèmes de transport intelligents, obligation pour les autorités compétentes de se conformer aux dispositions de l’article 6 de la directive ITS 2010/40 (relatif aux spécifications pour assurer la compatibilité, l’interopérabilité et la continuité en vue du déploiement et de l’utilisation opérationnelle des STI) en tenant compte des principes énoncés à l’annexe II de la même directive ;
- Domaines prioritaires : Définition des finalités pour lesquels les STI peuvent être introduits « principalement » (utilisation optimale des données routières, de trafic et de déplacement ; continuité des services STI dans les domaines de la gestion de trafic et du fret ; applications des STI pour la sécurité routière ; connexion entre les véhicules et les infrastructures de transport) ;
- L’organisation AustriaTech, filiale à 100% du Ministère fédéral de l’Action pour le Climat, de l’Environnement, l’Energie, la Mobilité, l’Innovation et la Technologie, est en charge des tâches suivantes : observation et documentation de la R&D/du marché des applications STI. Il remplit les fonctions de tiers de confiance et de conseil d’arbitrage ;
- Habilitation du Ministère fédéral de l’Action à mettre en œuvre les exigences relatives aux STI dans les domaines prioritaires au moyen d’actes législatifs.
1.4.3. En Espagne
En 2022, le Gouvernement espagnol a donné son feu vert à un projet de loi relatif à la mobilité durable (Ley de Movilidad Sostenible). Le Conseil des Ministres a approuvé la loi en février 2024. L’objectif est d’avoir une entrée en vigueur de la loi en fin d’année 2024.
Les principales dispositions qui sont prévues dans ce texte sont les suivantes ; les trois premières semblent directement en lien avec la mise en œuvre de la directive ITS :
- Les autorités/opérateurs de transport et fournisseurs de service devront garantir la disponibilité des données sous forme numérique, gratuites, non discriminatoires et mises à jour. La fourniture des données s'effectuera de manière standardisée, accessible et interopérable à travers le système d'accès (défini en annexe 1 de la loi).
- Les gestionnaires d’infrastructures et d’équipement et les exploitants d’infrastructures de transport devront également garantir la disponibilité de leurs données. La fourniture des données s'effectuera de manière standardisée, accessible et interopérable à travers le système d'accès (défini en annexe 1 de la loi).
- Les administrations publiques devront rendre publiques et facilement accessibles les données statiques pertinentes liées aux transports et à leur impact sur la sécurité et la durabilité.
- Il est aussi prévu la mise à disposition d’un point d’accès national pour le transport multimodal, en vue de se conformer à l’article 3 de la directive ITS 2010/40.
- Règlementation de l’exploitation future des véhicules automatisés de personnes et de marchandises sur la voie publique. L’obligation d’adapter la règlementation du transport routier à ce type de véhicule est instaurée.
- La création d’un office pour la facilitation des essais des véhicules automatisés sur la voie publique (OFVA) est encouragée.
- La loi inclut le cas de location de véhicules sans conducteur sous le nom de « carsharing ».
1.4.4. En Finlande
Concernant la transposition de la directive ITS, le gouvernement finlandais a adopté en 2017 une loi « Act on Transport Services », dont l’essentiel du texte est entré en vigueur en juillet 2018.
Les principales dispositions qui sont prévues dans ce texte sont les suivantes :
- Obligation de mettre à disposition les données numérisées ouverte pour tous les acteurs qui offrent des services de transport de passagers. Le format minimum
demandé porte notamment sur : la route, les horaires de service, le prix, les moyens de paiement, la disponibilité et l’accessibilité.
- Evaluation de conformité faite par l’agence nationale sur la mise en œuvre des domaines prioritaires visés dans les articles 2 et 3 de la directive ITS 2010/40 par les acteurs du transport. Obligation de se conformer aux dispositions de l’article 6 de la directive ITS 2010/40.
- Obligation d'un exploitant d'un système de transport intelligent d'assurer la gestion des risques liés aux réseaux de communication et aux systèmes d'information, et les notifier.
Une autre loi « Road Traffic Act » est également entrée en vigueur en juin 2020, avec l’entrée en vigueur d’un nouveau code de la route. Le nouveau code de la route contient les règles de circulation, les panneaux de signalisation et les règles relatives à la circulation d'un véhicule sur la route. Le développement technique des véhicules et des transports a été pris en compte et une attention particulière a été accordée aux usagers vulnérables, tels que les cyclistes. La nouvelle loi permet également le déploiement progressif de l’automatisation (par exemple véhicule sans conducteur). Une nouvelle exigence de la loi est que les informations géographiques liées aux panneaux de signalisation, aux feux de circulation et aux infrastructures de contrôle de la circulation doivent être mises à la disposition sur un point d’accès centralisé. Cette exigence rejoint une des dispositions du règlement 2022/670 sur l’information du trafic temps réel.
Tableau récapitulatif :
Le tableau 1 synthétise les principales réponses législatives qui ont été proposées par les 5 Etats Membres : Allemagne (ALL), Autriche (AUT), Espagne (ESP), Finlande (FIN) et France (FRA).
ALL* AUT ESP* FIN FRA
Mesures prises sur la
définition des termes
Champ d’application, STI,
application des STI × × ×
Données de trafic/de voyage,
spécifications × ×
Organisme national, Point d’accès
national, fournisseurs de données ×
Obligation pour les autorités compétentes de se conformer aux dispositions de l’article 6 de la directive ITS 2010/40 (relatif aux spécifications pour assurer la compatibilité, l’interopérabilité…) × × × ×
Mesures prises sur
l’accès aux données
Définition des obligés × ×
Données ouvertes × × ×
Format des données × ×
Mesures prises pour évaluer la conformité × × ×
Mesures prises pour règlementer les véhicules automatisés × × Tableau 1: Droit comparé sur les mesures prises/en projet* pour la transposition de la directive ITS 2010/40/UE par 5 états membres
2. NECESSITE DE LEGIFERER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
2.1. NECESSITE DE LEGIFERER
Les dispositions de l’article L. 1513-1 du code des transports portent sur la définition des systèmes de transports intelligents d’une part, la possibilité de définir des « domaines et actions » dans lesquelles les spécifications (i.e. les règlements délégués) s’appliqueront.
Cette transposition de 2012 se révèle insuffisante au regard de la directive révisée sous divers angles :
1. Les obligations de fourniture de données par certains acteurs (au premier rang desquelles les collectivités locales directement concernées par les données de l’annexe III de la directive révisée et la notion de « nœuds urbains », mais également les détenteurs de données embarquées qui doivent fournir certaines données au sens du règlement 2022/670, et en particulier les données sur l’état du réseau qui font partie du périmètre de l’annexe III), n’apparaissent pas entièrement couvertes alors que la directive révisée met en responsabilité les Etats sur la disponibilité des données de l’annexe III ;
2. La possibilité de prescrire des obligations en matière d’authentification des messages échangés dans le cadre de ces services (article 10 bis) dans le cadre de systèmes coopératifs, constitue une avancée importante de la Directive pour garantir l’intégrité des informations transmises aux usagers et, plus tard, dans le cadre de l’automatisation, directement aux véhicules
Le cadre législatif est également insuffisant au regard de l’exigence d’évaluation de la conformité de la fourniture des données telle qu’elle découle des règlements 2013/886, 2013/885, 2015/962, 2022/670.
Enfin le cadre législatif et réglementaire apparaît insuffisant au regard de l’ambition climatique, environnementale, multimodale et de développement des transports routiers automatisés; au regard également de l’ambition de disponibilité et de qualité des données et d’impact des services d’informations basés sur les données mises à disposition, qui passe par les modalités de présentation de l’information aux usagers :
1. La définition des types de données dans la directive révisée mais également telle que déjà proposée dans les règlements délégués issus de l’ancienne directive, laisse subsister des flous, qu’il importe de pouvoir lever, pour réduire les risques juridiques que pourraient exploiter certains acteurs majeurs (notamment industriels) pour s’exonérer des obligations ; il importe donc que le cadre législatif national permette de préciser des définitions de données, en complément de l’édiction de « spécifications », qui restent du domaine réservé de la Commission au travers des actes déléguées. Ce cadre national s’appuiera, en cohérence avec l’article 5.3 de la directive révisée qui pose un principe de coopération des Etats membres avec les parties prenantes concernées sur les aspects opérationnels de la mise en œuvre des spécifications adoptées par la Commission, sur les productions du projet européen NAPCORE qui vise à harmoniser les points d’accès nationaux aux données et la définition des données et métadonnées.
2. La qualification de la pertinence des données est une notion importante : il importe de prévoir le cadre législatif, pour définir réglementairement au niveau national les critères de pertinence des informations (i.e. par exemple sur un événement routier, la possibilité de ne pas qualifier un événement parce que trop mineur, non vérifié, ou trop fugace, pour éviter le risque de sur-information et/ou de multiplication des faux positifs), ou de contraintes exorbitantes sur les fournisseurs d’information, notamment les collectivités locales. Cette possibilité de conserver, au niveau national, la possibilité de définir les critères de qualification des données est permis par la nouvelle directive à la demande de la France : elle se trouve mentionnée à la définition 25 (« informations sous-jacentes = informations relevant du champ d'application de la présente directive dont il a été déterminé qu'elles sont pertinentes pour informer les usagers de la route et de STI, en particulier par les autorités routières lorsqu'elles sont responsables de telles informations »)
3. Les exigences en matière de diffusion d’information aux usagers, pesant sur les fournisseurs d’information routière (y compris les constructeurs automobiles lorsqu’ils jouent ce rôle), apparaissent insuffisamment couvertes par les règlements 2013/886 et 2022/670, comme évoqué plus haut.
2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS
Les objectifs poursuivis sont les suivants :
- fonder au niveau législatif les obligations de mise en accessibilité et de mise à jour des données permettant la mise à disposition de services d’informations en temps réel sur la circulation routière et sa sécurité, portant sur les détenteurs et utilisateurs de données, aux fins d’assurer la compatibilité, l’interopérabilité, la sécurité et la continuité de la mise à disposition de ces services.
- confier à l’autorité de régulation des transports le contrôle de ces obligations, ce qui serait une incitation forte pour les obligés de la réglementation, qu’ils soient détenteurs ou utilisateurs de données, au respect de la réglementation afin d’améliorer le service rendu à l’usager en matière d’information sur les événements de sécurité, la réglementation routière, l’état du réseau et son utilisation en temps réel notamment.
3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU
3.1. OPTIONS ENVISAGEES
L’option du statu quo apparaît difficilement envisageable. En effet elle ne permettrait pas de mettre en place les outils législatifs et réglementaires permettant à l’Etat de veiller à la disponibilité des données et au déploiement des services prévus par la directive, ni de donner un cadre juridique au déploiement des services de transports intelligents coopératifs et à leurs conditions de sécurisation. La désignation de l’autorité de régulation des transports en tant qu’organisme d’évaluation de la conformité aux réglementations nécessite par ailleurs un texte législatif.
Pour l’accès aux données, les règlements en place (RTTI 2022/670, SRTI 886/2013 et SSTP 885/2013) ne sont pas suffisants car ils portent sur les données collectées (c’est-à-dire les données sous format informatique structurées) et non sur les données dont l’information sous-jacente existe (comprenant les données non numériques à numériser) ; par ailleurs le périmètre des données à rendre accessible pourra être étendu par acte délégué (mise à jour des annexes de la directive ITS), nécessitant une transposition en droit français.
3.2. DISPOSITIF RETENU
Les points énumérés ci-dessous apparaissent être les dispositions indispensables à la transposition de la directive ITS:
1. Disposer un principe de mise à jour et d’accessibilité des données permettant la mise à disposition de services d’informations en temps réel sur la circulation routière et sa sécurité par les détenteurs et utilisateurs de ces données aux fins d’assurer la compatibilité, l'interopérabilité, la sécurité et la continuité des systèmes de transport intelligents, en listant les catégories de détenteurs et d’utilisateurs de données.
2. Prévoir de préciser par voie réglementaire les modalités d’application du point précédent.
3. Confier à l’autorité de régulation des transports le contrôle du respect par les détenteurs et utilisateurs de données des obligations issues des points précédents.
Il est important de souligner que la directive ITS révisée (article 7) autorise la Commission à modifier l’annexe III en ajoutant des types de données qui relèvent des catégories ou sous-catégories de données visées à l’annexe III. Il est ainsi important que les dispositions
législatives couvrent l’ensemble de ces catégories ou sous-catégories en cas d’ajout de nouvelle donnée. Les dispositions prévues permettront d’étendre au niveau réglementaire le périmètre des données concernées.
Les dispositions relatives à l’organisme en charge des évaluations de conformité sont d’ores et déjà nécessaires à la mise en œuvre des règlements en vigueur 2013/885, 2013/886, 2015/962 et prochainement 2022/670.
En effet ces règlements prévoient des dispositifs d’évaluation de conformité (article 9 du règlement 2013/886, article 12 du règlement 2022/670 et article 8 du règlement 2013/885) Ces règlements prévoient des évaluations de conformité à ces obligations par un organisme désigné par les Etat membres.
L’Agence française pour l’information multimodale et la billetique, placée sous l’autorité de la direction générale des infrastructures, des transports et de la mer, a été désignée par les arrêtés du 27 avril 2015 (informations sur les événements liés à la sécurité et parkings sécurisés poids lourds) et du 30 octobre 2017 (information temps réel sur la circulation) pour mener les évaluations de conformité. A la suite de la réorganisation de la DGITM (Arrêté du 28 février 2022 modifiant l'arrêté du 9 juillet 2008 portant organisation de l'administration centrale du ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire), cette agence n’apparaît plus dans l’organigramme de la DGITM.
L’option envisagée est de prévoir une extension des missions déjà confiées à l’ART en matière d’information multimodale par la LOM (article 25 / article L1115-5 du code des transports) : cet article permet à l’ART d’effectuer des contrôles aléatoires des déclarations de conformité au règlement UE 2017/1926 sur l’information multimodale, et de demander tous documents utiles à la réalisation de ce contrôle. L’action de l’ART a permis d’accélérer le processus de mise à disposition des données par les obligés, de par l’impact que peut avoir une demande d’information ou de mise en conformité menée par l’ART auprès d’un obligé.
L’ART publie par ailleurs un rapport sur l’ouverture et l’utilisation des données de mobilité qui fait l’état des lieux de l’utilisation du dispositif d’ouverture des données (données sur l’offre de transports collectifs essentiellement), du contrôle de l’ouverture des données, de la qualité des données statiques et dynamiques publiées sur le point d’accès national, de la diffusion de l’information en temps réel, des supports des calculateurs d’itinéraires et de la transparence/neutralité des critères de classement des solutions de déplacement.
Par les dispositions proposées, l’ART serait ainsi dotée, dans le cadre de la mise en œuvre du contrôle du respect des obligations des détenteurs et utilisateurs de données, des pouvoirs de :
- procéder à la recherche et à la constatation des manquements aux obligations des détenteurs et utilisateurs de données ;
- recueillir toute information utile auprès des détenteurs et utilisateurs de données.
4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGEES
4.1. IMPACTS JURIDIQUES
4.1.1. Impacts sur l’ordre juridique interne
Il est prévu de créer un article L. 1513-2 du code des transports en ce qui concerne les obligations des détenteurs et utilisateurs de données permettant la mise à disposition de services d’informations en temps réel sur la circulation routière et sa sécurité. Il est également prévu de créer un article L. 1513-3 relatif au rôle de l’autorité de régulation des transports pour le contrôle du respect par les détenteurs et utilisateurs de données des obligations de l’article L 1513-2.
Il est également prévu de compléter les articles L. 1264-1 et L. 1264-2 du code des transports relatifs respectivement aux pouvoirs de l’ART de procéder à la recherche et à la constatation des manquements aux obligations, de recueillir toutes les informations utiles, afin de faire entrer dans le périmètre de ces articles les obligés visés par l’article L. 1513-2.
4.1.2. Articulation avec le droit international et le droit de l’Union européenne Le projet de texte transpose en particulier les articles suivants de la directive ITS révisée 2023/2661 :
- Article 1 (Objet et champ d’application)
- Article 6 (Spécifications)
- Article 6 bis (Disponibilité des données et déploiement des services STI) - Article 10 bis (Système de l’Union pour la gestion des authentifiants de sécurité des STI-C)
- Annexe III (liste des types de données)
Il désigne l’autorité de régulation des transports pour, dans le cadre de sa mission de contrôle du respect des obligations des détenteurs et utilisateurs de données, contrôler l’exactitude des déclarations qui lui sont soumises et :
- procéder à la recherche et à la constatation des manquements aux obligations des détenteurs et utilisateurs de données ;
- recueillir toute information utile auprès des détenteurs et utilisateurs de données.
4.2. IMPACTS ECONOMIQUES ET FINANCIERS
4.2.1. Impacts macroéconomiques
Les présentes dispositions n’ont pas d’impact macro-économiques. En revanche, la directive révisée comporte différentes mesures engendrant des coûts nouveaux pour les acteurs à savoir (volet routier) :
- La numérisation de la réglementation routière sur le réseau transeuropéen et les nœuds urbains du RTE-T (conditions d’accès aux tunnels, ponts, vitesses limites, plans de trafic…) ;
- La mise en œuvre, dans le cadre de l’architecture de confiance au niveau européen prévue par l’article 10a de la directive révisée, d’une autorité racine de délivrance de certificat au niveau français, permettant l’authentification des messages envoyés (appelée « PKI » pour public key infrastructure dans la suite du texte).
En effet, les autres mesures prévues par le texte (numérisation et mise à disposition des données sur l’état du réseau, sur les parkings poids lourds, sur les événements liés à la sécurité, ainsi que la mise à disposition du service d’information sur les événements liés à la sécurité), sur le périmètre du réseau transeuropéen de transport global et les autres autoroutes correspond aux pratiques en œuvre sur le réseau routier national suite aux décrets 2017-1517 du 30 octobre 2017 relatif à la mise à disposition de services d’information en temps réel sur la circulation et au décret n° 2015-474 du 27 avril 2015 relatif à la mise à disposition de services d’information concernant les aires de stationnement pour les camions et les véhicules commerciaux et aux données et procédures pour la fourniture d’information sur la circulation liées à la sécurité routière. Cependant, les données résiduelles non encore numérisées (arrêtés portant sur la viabilité hivernale par exemple) pourraient correspondre à environ 100 000 € de développement d’outil complémentaire spécifique à l’usage des directions interdépartementales, (pour l’ensemble des directions interdépartementales des routes (DIR) et à la charge de leur organisme de tutelle, la DGITM), puis 100 000 €/an (environ 1 ETP) en exploitation pour la saisie numérique de ces informations sur l’ensemble des onze directions interdépartementales des routes.
En matière de numérisation de la réglementation routière, il est considéré que le relevé automatique par analyses d’image des panneaux de circulation, et la constitution de fichiers informatiques correspondants, répond aux besoins. L’offre du marché correspond à un coût d’environ 30 € par kilomètre de voirie.
En matière de mise en œuvre de l’architecture de sécurité permettant l’authentification des messages, les coûts sont, à l’échelle nationale, de 1.2 M€ pour le développement et mise au point de la PKI (public key infrastructure), et de 1M€/an pour l’exploitation de cette PKI.
4.2.2. Impacts sur les entreprises
L’impact du texte sur les entreprises concerne essentiellement les constructeurs automobiles et les fournisseurs de services d’assistance au déplacement pour la mise à disposition des données, et pour la présentation de l’information pour ce qui concerne les fournisseurs de services d’assistance au déplacement.
Il convient de noter que les obligations de mise à disposition de données sont déjà largement couvertes par le règlements RTTI 2022/670. Les dispositions législatives prévues permettront
d’étendre le périmètre des données à rendre accessibles, ou de compléter les modalités de mise à disposition
En termes de coût pour les constructeurs, l’étude TRL (European Commission-TRL. Access to In-vehicle Data and resources, 2017) propose les coûts suivants :
- Logiciel d’extraction des données depuis les capteurs : 750 k€ par constructeur et 5 € par véhicule.
- Equipement à bord (Hardware : conception, intégration, certification) : 100 € par véhicule + 13 à 16 € par an
- Interface utilisateur standardisée : 1 M€ par constructeur et 10 € par véhicule.
Le coût de mise à disposition d’un ensemble de données existant, ne nécessitant pas de recueil supplémentaire comme prévu par la réglementation, correspond à un ordre de grandeur de quelques dizaines de milliers d’euros, correspondant à la mise en place de nouveaux accès.
Les coûts de mise à disposition de données et de modification de la présentation de l’information correspondent pour les fournisseurs de service également des développements logiciels qui se situent dans les mêmes ordres de grandeur (quelques dizaines de milliers d’euros)
4.2.3. Impacts budgétaires
L’impact budgétaire pour l’Etat correspond essentiellement à la mise en œuvre de l’architecture de confiance à clés publiques et à la mise à jour du point d’accès national aux données.
Comme vu plus haut, les coûts sont, à l’échelle nationale, de 1.2 M€ pour le développement et mise au point de la PKI (public key infrastructure), et de 1M€/an pour l’exploitation de cette PKI.
Les coûts de la mise à niveau du point d’accès national aux données notamment pour prendre en compte les données issues des détenteurs de données embarquées sont estimés à environ 5 M€.
4.3. IMPACTS SUR LES COLLECTIVITES TERRITORIALES
Pour ce qui concerne les collectivités locales, les coûts correspondent essentiellement à la numérisation de données de réglementation et à la mise à disposition de données, comprenant une mise au format demandé. Les collectivités locales concernées, pour le volet relatif aux données routières, sont les gestionnaires routiers des villes centre des nœuds urbains du RTE-T tels que définis par le règlement RTE-T.
Comme vu plus haut, il est considéré que le relevé automatique par analyses d’image des panneaux de circulation, et la constitution de fichiers informatiques correspondants, répond au
besoin de numérisation de la réglementation. L’offre du marché correspond à un coût d’environ 30 € par kilomètre de voirie.
4.4. IMPACTS SUR LES SERVICES ADMINISTRATIFS
Il n’est pas envisagé d’impact sur les services administratifs autres que ceux vus plus haut.
4.5. IMPACTS SOCIAUX
4.5.1. Impacts sur la société
Les mesures visent l’amélioration de la sécurité routière par la densifications, l’accélération et la fiabilisation des données sur les événements liés à la sécurité. Elles visent également une meilleure planification et organisation des déplacements par la mise à disposition de données statiques et dynamiques sur le réseau et son utilisation, de meilleurs interfaces intermodales ainsi que l’amélioration de l’efficacité des transports publics par une meilleure connaissance de son offre et de ses perturbations en temps réel.
4.5.2. Impacts sur les personnes en situation de handicap Sans objet.
4.5.3. Impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes Sans objet.
4.5.4. Impacts sur la jeunesse
Sans objet.
4.5.5. Impacts sur les professions réglementées
Sans objet.
4.6. IMPACTS SUR LES PARTICULIERS
Sans objet.
4.7. IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX
Des impacts environnementaux sont attendus, liés à une meilleure optimisation des déplacements. Leur quantification est précisée en partie 1.1.4. Révision de la directive ITS qui repend les résultats de l’étude d’impact de la directive ITS.
5. CONSULTATIONS ET MODALITES D’APPLICATION
5.1. CONSULTATIONS MENEES
Le texte présentant des dispositions intéressant la sécurité routière (cadre pour permettre la numérisation de la réglementation routière, la mise en place d’une architecture de confiance pour l’échange de messages entre acteurs du système de transport), l’avis du groupe interministériel permanent de sécurité routière (GIPSR) est requis conformément au décret n°75-360 du 15 mai 1975 relatif au comité interministériel de la sécurité routière. Le GIPSR a rendu un avis favorable, le 08 juillet 2024.
5.2. MODALITES D’APPLICATION
5.2.1. Application dans le temps
La mise en œuvre dans le temps des dispositions est cadrée par les annexes 3 et 4 de la directive ITS révisée. Les échéances varient en fonction du type de donnée et du réseau considéré. La première échéance est le 31 décembre 2025, correspondant à la mise à disposition de certaines données de réglementation routière sur le réseau central transeuropéen et les villes au centre de chaque nœud urbain.
L’article du projet de loi entrera en vigueur le lendemain du la publication du texte au Journal Officiel de la République française.
5.2.2. Application dans l’espace
Les dispositions susmentionnées s’appliquent de plein droit en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique, à La Réunion et à Mayotte, collectivités régies par l’article 73 de la Constitution et par le principe de l’identité législative.
Ils s’appliquent de plein droit à Saint-Pierre-et-Miquelon, collectivité régie par l’article 74 de la Constitution et par le principe de l’identité législative qui ne dispose d’aucune compétence particulière en matière de circulation routière ou de transports routiers.
Selon les dispositions du deuxième aliéna des articles L. 1831-1 et L. 1841-1, les dispositions des articles L. 1513-2 à L. 1513-3 ne s’appliquent pas à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin en tant qu’elles concernent les transports routiers. Les modifications faites aux articles L 1264-1, L. 1264-2 et L. 1264-7 ne seront également pas applicables en ce qu’elles intéressent les transports routiers.
Les articles modifiés par le présent article ne sont pas applicables en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française, à Wallis-et-Futuna et dans les Terres australes et antarctiques françaises :
- toutes ces collectivités sont régies par le principe de la spécialité législative et aucune mention expresse d’application n’est prévue par le projet de loi ;
- toutes ces collectivités ont, en droit de l’Union européenne, le statut de pays et territoires associés (PTOM) où, en application de la IVème partie du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, il n’est pas obligatoire de prévoir la transposition du droit de l’Union dérivé ;
- en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et à Wallis-et-Futuna, les compétences en matière de circulation routière, de sécurité routière ou de covoiturage ne relèvent pas de l’Etat ;
- dans les TAAF, il n’existe pas de structures routières permettant l’utilisation d’un service d’informations sur la circulation routière et sa sécurité.
5.2.3. Textes d’application
Décret et arrêté d’application prévus au L. 1513-2 relatifs à la liste des données et informations et des réseaux routiers concernés par ces obligations ainsi qu’aux modalités d’application.
Décret en Conseil d’Etat d’application de l’article L. 1513-3 relatif au rôle de l’ART.
Article 31 – Règlement 2024/490 relatif aux services d’information sur les déplacements multimodaux
Cadre posé par le directive ITS 2010/40 et ses règlements délégués.
La directive ITS 2010/40 établit un cadre visant à soutenir le déploiement et l’utilisation coordonnés et cohérents de systèmes de transport intelligents, en particulier au-delà des frontières entre les Etats Membres, et fixe les conditions générales nécessaires à cette fin. Les systèmes de transport intelligents ou « STI » sont définis comme les systèmes dans lesquels des technologies de l’information et de la communication sont appliquées dans le domaine du transport routier, y compris les infrastructures, les véhicules et les usagers, et dans la gestion de la circulation et la gestion de la mobilité, ainsi que pour les interfaces avec d’autres modes de transport.
La directive ITS s’applique aux services et applications ITS dans le domaine du transport routier et à leurs interfaces avec d’autres modes de transport.
La directive 2010/40 prévoit l’élaboration de spécifications en vue d’actions à mener dans les domaines prioritaires qui sont :
- L’utilisation optimale des données relatives à la route, à la circulation et aux déplacements ;
- La continuité des services ITS de gestion de la circulation et du fret ;
- Les applications de ITS à la sécurité et à la sûreté routières ;
- Le lien entre le véhicule et les infrastructures de transport.
La directive ITS définit également des actions prioritaires pour l’élaboration et l’utilisation de spécifications :
a) La mise à disposition, dans l’ensemble de l’Union, de services d’informations sur les déplacements multimodaux ;
b) La mise à disposition, dans l’ensemble de l’Union, de services d’informations en temps réel sur la circulation ;
c) Les données et procédures pour la fourniture, dans la mesure du possible, d’informations minimales universelles sur la circulation liées à la sécurité routière gratuites pour les usagers ;
d) La mise à disposition harmonisée d’un service d’appel d’urgence (eCall) interopérable dans toute l’Union ;
e) La mise à disposition de services d’informations concernant les aires de stationnement sûres et sécurisées pour les camions et véhicules commerciaux ;
f) La mise à disposition de services de réservation concernant les aires de stationnement sûres et sécurisées pour les camions et véhicules commerciaux.
La directive ITS a donné lieu à six règlements délégués :
1. Le règlement UE 2013/886 dit « SRTI » (safety related trafic information) porte sur la fourniture d’informations minimales universelles sur la circulation liées à la sécurité routière gratuites pour les usagers.
2. Le règlement UE 2013/885 dit « SSTP » (safe and secure truck parking) porte sur les services d’informations concernant les aires de stationnement sûres et sécurisées pour les camions et les véhicules commerciaux.
3. Le règlement UE 2015/962 mettant à jour le règlement 2015/962 dit « RTTI » (real time traffic information) fixe les spécifications nécessaires à l’accessibilité, l’échange, la réutilisation et la mise à jour des données routières et des données concernant la circulation par les autorités et exploitants routiers et les prestataires de service aux fins d’informations en temps réel sur la circulation dans toute l’Union européenne.
4. Le règlement UE 2015/758 dit « ecall » concerne les exigences en matière de réception par type pour le déploiement du système eCall embarqué fondé sur le service 112.
5. Le règlement UE 2017/1926 dit « MMTIS » relatif à la mise à disposition de services d’informations sur les déplacements multimodaux et sa révision 2024/490 ;
6. Le règlement UE 2022/670 qui met à jour le règlement 2015/962.
Disposition législatives et réglementaires nationales
Les dispositions du Règlement UE 2017/1926 relatif à la mise à disposition de services d’informations sur les déplacements multimodaux et sa révision 2024/490, dont les dispositions ont été précisées et adaptées en droit interne via les dispositifs suivants :
- L’article 25 de la Loi d’orientation des mobilités qui définit le cadre juridique nécessaire à l’ouverture des données utiles à l’information voyageurs, et ce pour l’ensemble des services et dans tous les territoires. Cet article acte l’ouverture de données dynamiques et avance le calendrier de mise à disposition des données statiques et dynamiques par rapport à celui proposé par le règlement 2017/1926 ;
- Les articles L.1115-1 à L. 1115-7 du code des transports précisent et élargissent les dispositions du règlement délégué (UE 2017/1926 en ce qui concerne la mise à disposition, dans l’ensemble de l’Union, de services d’informations sur les déplacements multimodaux, ainsi que les décrets et arrêtés précisant les modalités d’application de ces articles ;
- Le décret 2020-183 du 28 février 2020 qui créé l’article D. 1115-1 du code des transports et définit transport.data.gouv.fr comme point d’accès national aux données ;
- Les articles L.1263-4 et L. 1264-1 du code des transports qui définit les pouvoirs de l’Autorité de régulation des transports respectivement en matière de règlement des différends et de constatation des manquements aux obligations règlementaires en application du règlement délégué (UE) 2017/1926. Par ailleurs, l’article L. 1264-7 octroie un pouvoir de sanction à l’ART en cas de non-respect des obligations réglementaires mentionnées ci-avant.
La révision du Règlement UE 2017/1926 dit « MMTIS »
La Commission européenne a adopté, le 29 novembre 2023, une série de propositions visant à améliorer l’expérience des passagers et des voyageurs en renforçant leurs droits. C’est en ce sens qu’a été proposée la révision du règlement délégué sur les services d’information multimodaux sur les voyages « MMTIS » afin de permettre aux passagers de trouver plus facilement, via les services d’information sur les voyages, des informations en temps réel sur différents modes de transport et d’accéder à des mises à jour en temps réel au cours de leur voyage, par exemple en ce qui concerne les retards et les annulations. De nouveaux types d’informations seront également disponibles, comme la possibilité d’emmener des vélos dans un train et l’accessibilité, y compris pour les passagers handicapés ou à mobilité réduite.
La révision du règlement délégué (UE) 2017/1926 s’inscrit dans la stratégie de mobilité durable et intelligente de l’Union (COM (2020) 789 final du 9.12.2020), dont les changements majeurs répondent aux dispositions définies par d’autres textes européens. Le règlement révisé prévoir :
- L’obligation de fourniture des données dynamiques, l’ajout de données statiques et dynamiques, l’élargissement des entités concernées par l’ouverture des données en lien avec le pacte vert pour l’Europe et la stratégie européenne pour les données (considérants 2 et 3).
- L’obligation de fourniture des données observées en lien avec les différents règlements relatifs aux droits des passagers (considérants 5 et 7). Plusieurs rectifications ont été apportées afin de rendre le règlement plus opérant :
o L’ajout de nouveaux paragraphes permet d’apporter une flexibilité pour l’écosystème d’acteurs comme l’obligation des Etats membres à trouver un accord avec les parties prenantes afin de définir les métadonnées et la qualité des données et la possibilité de déléguer la charge de la publication des données.
o Le règlement clarifie son périmètre en précisant les entités ayant l’obligation de publier les données. D’une part, il introduit le terme de « détenteur de données » défini selon la nature des acteurs concernés et leurs possibilités d’utilisation des jeux de données. D’autre part, le règlement généralise la possibilité de publier pour le compte d’autres entités, dépassant le cadre prévu par l’article L.1115-1 du code des transports.
o D’un côté, le règlement révisé élargit également la liste des données à publier sur le point d’accès national. De l’autre, il supprime la publication des données sur les stations de ravitaillement et de recharge de son champ pour éviter un chevauchement avec le règlement 2022/670 (RTTI) (considérant 4).
o Concernant les formats de publication, la révision du règlement permet de combler plusieurs vides notamment il ajoute la possibilité de publier en suivant la norme « Transmodel EN 12896 » lorsque les formats n’existent pas pour les données statiques, observées et historiques.
o L’ajout de précisions telles que la mention des données historiques dans l’annexe du règlement et la mention d’une mise à disposition conformément à l’article 3 du règlement dans les articles 4 et 5 de ce même règlement, etc.
Méthodologie d’évaluation des impacts financiers
Le bilan financier est effectué en distinguant d’une part les services réguliers de transport public, et d’autre part les autres services mentionnés dans le règlement délégué 2017/1926 et à l’article L.1115-1 du code des transports.
Pour les services réguliers de transport public, avant l’adoption de la loi mobilité, l’ouverture des données des services réguliers de transport public était régie par le règlement délégué susmentionné, prévoyant la possibilité d’une compensation financière, et l’article 4 de la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques, dite loi Macron. Cet article avait créé un article L.1115-1 du code des transports, qui posait un principe de gratuité de l’ouverture des données, mais prévoyait également la possibilité de dérogations à l’égard des utilisateurs de masse, qui devaient être justifiées par des coûts significatifs de mise à disposition. Les personnes assujetties à l’ouverture des données souhaitant bénéficier de ces dérogations devaient adhérer à un « code de conduite » ou à un « protocole », homologué par l’État et décrivant les modalités de la compensation financière.
En application de cette mesure, le ministère des transports a homologué trois protocoles :
- le protocole adopté par Ile de France Mobilités comporte un seuil de gratuité fixé à 1 000 000 de requêtes unitaires ou 1 000 requêtes globales par jour (une requête globale est une requête correspondant à une ensemble de requêtes unitaires, donnant ainsi accès en une seule fois à l’ensemble de l’information sur la donnée considérée : par exemple les prochains horaires en temps réel sur l’ensemble des arrêts d’un service régulier de transport public) ;
- celui de la RATP fixe le seuil à 1 000 000 de requêtes unitaires par jour ;
- celui de Keolis-Rennes ne prévoit pas de redevance.
Par ailleurs, dans un projet de protocole (non homologué), la SNCF proposait un seuil de 150 000 requêtes par mois, soit 5000 par jour, pour les TGV, TER et trains Intercités.
Après l’adoption de la loi d’orientation des mobilités, les dispositions du règlement européen, qui est d’application directe, continuent à s’appliquer, sous réserve des dispositions plus contraignantes et non incompatibles introduites dans le droit national. A cet égard, l’article 25 de la loi mobilité dispose qu’une compensation financière pourra s’appliquer lorsque l’utilisateur sollicite le service de fourniture des données au-delà de seuils, dont les caractéristiques et les niveaux sont fixés par décret d’application en conseil d’Etat après avis de l’Autorité de régulation des transports mentionné prévu à l’article 30 du projet de loi.
1. ÉTAT DES LIEUX
1.1. CADRE GENERAL
Le cadre actuel de la directive 2010/40/UE et de ses règlements délégués, en particulier le règlement délégué (UE) 2017/1926, établit les bases pour le déploiement des systèmes de transport intelligents (ITS) au sein de l'Union européenne. Ces régulations visent à assurer l'interopérabilité et la continuité des services ITS, en améliorant l'efficacité, la sécurité et la durabilité des systèmes de transport. En France, la mise en œuvre de ces ITS est encadrée par diverses dispositions législatives et réglementaires, dont la loi sur la transition énergétique et le code des transports, qui définissent les modalités de partage et d'utilisation des données de mobilité.
1.1.1. Périmètre de révision du règlement 2024/490
A titre liminaire, il précise les entités concernées par l’ouverture des données et ajoute de nouvelles catégories de données. Le Règlement clarifie son périmètre en introduisant le terme de « détenteur de données défini selon la nature des acteurs concernés et leurs possibilités d’utilisation des jeux de données. En plus des entités produisant des données, des entités « détenant » des données tels les agrégateurs ou les opérateurs SAEIV ont l’obligation de les ouvrir. Par ailleurs, le règlement généralise la possibilité pour les entités concernées par l’ouverture des données de publier pour le compte d’autres entités.
De plus, il élargit le périmètre des données devant être rendues accessibles sur le Point d’Accès National. Le règlement ajoute à la liste préexistante de données, les données observées, les données historiques et les données dynamiques. Afin d’éviter les risques de chevauchements avec les dispositions du règlement délégué (UE) 2022/670, les données spécifiques sur le stationnement sont ajoutées et celles relatives aux stations de ravitaillement et de recharge de bornes électriques sont supprimées.
Enfin, le règlement précise les modalités de publication des données et laisse à l’écosystème la possibilité de définir certaines exigences réglementaires. Le règlement révisé ajoute de nouveaux formats de publication des données.
1.1.2. Situation actuelle et problématiques associées
Actuellement, le partage et l'accessibilité des données de transport en France sont fragmentés, limitant l'efficacité des services multimodaux caractérisé par l’absence d’information en temp réel des déplacements et d'informations précises aux voyageurs. Les principales problématiques comprennent une interopérabilité limitée entre les différents systèmes de transport et services de mobilité, un manque de données dynamiques disponibles et une coordination insuffisante entre les divers acteurs du secteur.
1.1.3. Principaux intervenants
Les principales entités visées par la mise en œuvre de ce règlement sont les autorités organisatrices des transports, les opérateurs de transport, les fournisseurs de services numériques et les gestionnaires d'infrastructure. Les autorités organisatrices des transports sont responsables de la coordination et de la réglementation des systèmes de transport au niveau local et national. Les opérateurs de transport, qu'ils soient publics ou privés, collectent et partagent les données essentielles. Les fournisseurs de services numériques développent des applications et des plateformes de mobilité en utilisant ces données pour offrir des services aux voyageurs. Enfin, les gestionnaires d'infrastructure maintiennent et gèrent les infrastructures de transport, y compris les parkings.
1.2. CADRE CONSTITUTIONNEL
Aux termes de l'article 88-1 de la Constitution : « La République participe aux Communautés européennes et à l'Union européenne, constituées d’Etats qui ont choisi librement, en vertu des traités qui les ont instituées, d’exercer en commun certaines de leurs compétences ». Le Conseil constitutionnel déduit de cette disposition que : « la transposition en droit interne d'une directive communautaire résulte d'une exigence constitutionnelle » (voir notamment la décision n° 2004-496 DC du 10 juin 2004, « Loi pour la confiance dans l’économie numérique »).
1.3. CADRE CONVENTIONNEL
La directive ITS a donné lieu à six règlements délégués :
- Le règlement (UE) 2013/886 dit « SRTI » (safety related trafic information) porte sur la fourniture d’informations minimales universelles sur la circulation liées à la sécurité routière gratuites pour les usagers. Il établit les spécifications requises pour assurer la compatibilité, l’interopérabilité et la continuité en vue du déploiement et de l’utilisation opérationnelle de données pour la fourniture d’informations minimales universelles sur la circulation liées à la sécurité. Ce règlement définit huit événements ou circonstances liées à la sécurité routière, demande aux Etats membres de désigner les sections du réseau routier transeuropéen sur lesquelles le trafic et les conditions de sécurité imposent le déploiement de services d’informations minimales universelles sur la circulation liées à la sécurité routière. Le règlement dispose que les exploitants d’infrastructures routières et les prestataires de services doivent partager et échanger les données qu’ils collectent relatives aux événements et circonstances liées à la sécurité routière (en format Datex II), et que les Etats doivent gérer un point d’accès national aux données. Le règlement précise certaines modalités de diffusion des information (informations sur la circulation liées à la sécurité fournie aux usagers avant toute autre information sur la circulation non liée à la sécurité, gratuité, fourniture du service de façon à toucher le plus largement possible les usagers concernés par l’événement. Ce règlement a été précisé par le décret 2015-474 du 27 avril 2015 et l’arrêté du 27 avril 2015 pour préciser le périmètre de déploiement des services d’informations minimales universelles sur la circulation (le réseau routier national), la liste des événements couverts par les services,
l’adresse et les fonctionnalités du point d’accès national aux données, les informations à fournir par le point d’accès national, la désignation de l’organisme national chargé d’évaluer la conformité des services d’information (il s’agit de l’Agence française pour l’information multimodale et la billettique) , ainsi que le cadre de déclaration de conformité à établir par les obligés de la réglementation.
- Le règlement (UE) 2013/885 dit « SSTP » (safe and secure truck parking) porte sur les services d’informations concernant les aires de stationnement sûres et sécurisées pour les camions et les véhicules commerciaux. Il établit les spécifications requises pour assurer la compatibilité, l’interopérabilité et la continuité en vue du déploiement et de l’utilisation opérationnelle de services d’informations concernant les aires de stationnement sûres et sécurisées pour les camions et véhicules commerciaux. Ce règlement définit les données relatives aux aires de stationnement (données statiques descriptives, données sur la sécurité et l’équipement de l’aire de stationnement, données dynamiques sur la disponibilité des aires de stationnement), demande aux Etats membres de désigner les zones où la circulation et les conditions de sécurité requièrent le déploiement de services d’informations concernant les aires de stationnement sûres et sécurisées. Le règlement dispose que les exploitants d’aires de stationnement et les prestataires de services publics et privés recueillent, mettent à disposition, partagent et échangent les données sur les aires de stationnement sûres et sécurisées pour les fournir aux utilisateurs, en format Datex II. Ces données doivent être accessibles par l’intermédiaire d’un point d’accès national et le règlement impose aux prestataires de service certaines modalités d’affichage des informations. Le règlement prévoit enfin l’évaluation de la conformité aux exigences par un organisme national compétent désigné par les Etats membres. Ce règlement a été précisé par le décret 2015-474 du 27 avril 2015 et l’arrêté du 27 avril 2015 pour préciser le périmètre de déploiement des services d’informations concernant les aires de stationnement sûres et sécurisées pour les camions et les véhicules commerciaux, l’adresse et les fonctionnalités du point d’accès national aux données, les informations à fournir par le point d’accès national, la désignation de l’organisme national chargé d’évaluer la conformité des services d’information (il s’agit de l’Agence française pour l’information multimodale et la billettique- AFIMB) , ainsi que le cadre de déclaration de conformité à établir par les obligés de la réglementation.
- Le règlement (UE) 2015/962 dit « RTTI » (real time traffic information) fixe les spécifications nécessaires à l’accessibilité, l’échange, la réutilisation et la mise à jour des données routières et des données concernant la circulation par les autorités et exploitants routiers et les prestataires de service aux fins d’informations en temps réel sur la circulation dans toute l’Union européenne. Le règlement définit les catégories de données concernées (données statiques de description de l’infrastructure routières et de ses dépendances, réglementations s’y appliquant ; données dynamiques sur l’état des routes ; données concernant la circulation). Il demande aux Etats membre de créer un point d’accès national aux données. Ils demandent aux autorités routières et exploitants d’infrastructures routières de fournir et mettre à jour les données (appartenant aux catégories vues précédemment) qu’ils collectent et de les rendre accessible aux prestataires de services de l’Union par le point d’accès national aux données. Il demande aux Etats membres d’évaluer si les obligés
respectent les exigences fixées. Ce règlement a été précisé par le décret 2017-1517 du 30 Octobre2017 relatif à la mise à disposition de services d’information en temps réel sur la circulation et l’arrêté du 30 octobre 2017 pour préciser le périmètre de déploiement des services d’information en temps réel sur la circulation (le réseau routier national), l’adresse et les fonctions du point d’accès national et la désignation de l’organisme compétent pour l’évaluation de conformité (l’AFIMB).
- Le règlement (UE) 2022/670, qui met à jour le règlement 2015/962, établit les spécifications nécessaires pour garantir l’accessibilité, l’échange, la réutilisation et la mise à jour des données par les détenteurs de données et les utilisateurs de données aux fins de mise à disposition […] de services d’informations en temps réel sur la circulation, et pour faire en sorte que ces services soient précis et disponibles par-delà les frontières pour les utilisateurs finaux. Ce règlement élargit le périmètre d’application à l’ensemble du réseau routier ouvert au trafic motorisé ; il élargit également le périmètre des obligés en ajoutant, pour les données relatives à l’état du réseau et à l’utilisation en temps réel du réseau, les détenteurs de données embarquées ; pour les données relatives à l’infrastructure aux réglementations et restrictions, les exploitants de système de péages ; pour les données relatives à l’infrastructure et à l’utilisation en temps réel du réseau, les parties prenantes en matière de recharge et de ravitaillement. Il élargit le périmètre des données objet du règlement en définissant quatre catégories : données relatives à l’infrastructures, aux réglementations et restrictions, à l’état du réseau et à l’utilisation en temps réel du réseau. Il ajoute une condition d’accessibilité des données relative aux exigences minimales de qualité que les Etats membres approuvent en coopération avec les parties prenantes concernées.
- Le règlement (UE 2015/758) dit « ecall » concernant les exigences en matière de réception par type pour le déploiement du système eCall embarqué fondé sur le service 112. Ce règlement définit le système eCall (système embarqué à bord des véhicules permettant de déclencher automatiquement ou manuellement la transmission d’un ensemble minimal de données ou l’établissement d’une communication audio entre les occupants d’un véhicule et un centre de réception des appels d’urgence) ; il impose aux constructeurs automobile de démontrer que leurs véhicules des catégories M1 et N1 sont équipés d’un système eCall ; il demande aux Etats membres et à leurs autorités nationales de ne délivrer la réception CE par type qu’aux nouveaux types de véhicules conforme au règlement à partir du 31 Mars 2018.
- Le règlement (UE 2017/1926) relatif à la mise à disposition de services d’informations sur les déplacements multimodaux et sa révision 2024/490.
Les dispositions du règlement UE 2017/1926 relatif à la mise à disposition de services d’informations sur les déplacements multimodaux et sa révision 2024/490 ont été adaptées dans la loi française via les dispositifs suivants :
- L’article 25 de la loi d’orientation des mobilités qui définit le cadre juridique nécessaire à l’ouverture des données utiles à l’information voyageurs, et ce pour l’ensemble des services et dans tous les territoires. Cet article acte l’ouverture de
données dynamiques et avance le calendrier de mise à disposition des données statiques et dynamiques par rapport à celui proposé par le règlement 2017/1926 ;
- Les article L.1115-1 à L. 1115-7 du code des transports transpose précisent et élargit les dispositions du règlement délégué (UE) 2017/1926 en ce qui concerne la mise à disposition, dans l’ensemble de l’Union, de services d’informations sur les déplacements multimodaux, ainsi que les décrets et arrêtés précisant les modalités de ces articles ;
- Le décret 2020-183 du 28 février 2020 qui créé l’article D. 1115-1 du code des transports et définit transport.data.gouv.fr comme point d’accès national aux données.
- Les articles L.1263-4 et L. 1264-1 du code des transports qui définit les pouvoirs de l’Autorité de régulation des transports respectivement en matière de règlement des différends et de constatation aux manquements aux obligations règlementaires en application du règlement délégué (UE) 2017/1926. Par ailleurs, l’article L. 1264-7 octroie un pouvoir de sanction à l’ART en cas de non-respect des obligations réglementaires mentionnées ci-avant.
1.4. ÉLEMENTS DE DROIT COMPARE
Sans objet.
2. NECESSITE DE LEGIFERER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
2.1. NECESSITE DE LEGIFERER
Dans leurs versions précédentes, les dispositions nationales relatives à l’ouverture des données et au développement des services numériques multimodaux renvoyaient directement au règlement délégué (UE) 2017/1926. Or, compte tenu de la publication au Journal Officiel de l’Union européenne le mardi 13 février 2024, du nouveau règlement délégué (UE) 2024/490 de la Commission relatif à la mise à disposition, dans l'ensemble de l'Union, de services d'informations sur les déplacements multimodaux les dispositions nationales prisent en application de l’ancien règlement délégué (UE) 2017/1926 nécessitent une mise à jour afin d’intégrer les évolutions apportées par le nouveau dispositif européen.
2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS
En complément des dispositions du règlement délégué (UE) 2024/490 relatif au développement des services d'information sur les déplacements multimodaux, le projet de loi s’inscrit dans les objectifs du règlement européen suivants :
L'un des principaux objectifs de la loi est d'améliorer l'information des voyageurs. Pour ce faire, elle vise à faciliter l'accès à des informations complètes, fiables et à jour sur les déplacements multimodaux, incluant les horaires, les retards, les annulations et les options de
stationnement sur une plateforme pilotée par les services de la DGITM : le Point d’Accès National « Transport.data.gouv.fr ». L'intégration des données dynamiques, statiques, historiques et observées est également encouragée pour offrir des services d'information plus précis et utiles.
La mise à jour des données consiste en toute modification des données existantes, y compris leur suppression ou l’insertion d’éléments nouveaux ou additionnels.
La loi vise aussi à soutenir la mobilité durable et intelligente. En renforçant l’information des voyageurs sur leurs itinéraires de déplacement, elle encourage l'utilisation de modes de transport durables tels que la marche, le vélo et les transports publics, contribuant ainsi à la réduction des embouteillages et de la pollution, notamment en milieu urbain.
Un autre objectif est d'accélérer le déploiement des systèmes de transport intelligents (STI).
La loi promeut le développement de STI connectés, automatisés et multimodaux pour améliorer l'efficacité, la sécurité et la résilience du système de transport, tout en soutenant la transformation numérique du secteur.
La promotion de l'interopérabilité et de l'innovation basée sur les données est également essentielle. La loi vise à créer un espace européen commun des données relatives à la mobilité, facilitant l'accès et le partage des données à travers l'Union européenne et stimulant l'innovation dans les services de transport.
Enfin, la loi renforce les droits des voyageurs en assurant que les informations sur leurs droits, notamment en cas de retard ou d'annulation, soient facilement accessibles et compréhensibles.
Elle garantit également une transparence accrue concernant les raisons des retards et des annulations pour faciliter les demandes d'indemnisation.
Pour atteindre ces objectifs, plusieurs conditions doivent être remplies. La participation des acteurs concernés est essentielle, nécessitant une collaboration étroite entre les autorités de transport, les opérateurs et les gestionnaires d'infrastructure.
Il est crucial d'assurer la cohérence avec d'autres normes et règlements européens existants pour garantir une application harmonisée de la loi. La compatibilité avec les normes et spécifications techniques pour le partage des données est également indispensable.
Notamment, ceux relatifs aux droits des voyageurs (règlements (CE) n° 261/2004, (UE) n° 1177/2010, (UE) n° 181/2011, (UE) 2021/782) et aux données ouvertes (Directive (UE) 2019/1024).
Le soutien technologique et organisationnel, comme le développement et le maintien des points d'accès nationaux, est nécessaire pour faciliter l'accès et le partage des données tout en garantissant la protection des données à caractère personnel.
Enfin, la qualité des données et la coopération transfrontalière sont essentielles. Les États membres doivent établir des indicateurs communs de qualité des données et harmoniser leur
approche en matière d'évaluation de la conformité et de qualité des données pour garantir le succès de cette initiative législative.
3. OPTIONS POSSIBLES ET DIPOSITIF RETENU
3.1. OPTIONS ENVISAGEES
Une simple mise à jour des articles du code des transports susmentionnés en remplaçant les mentions au règlement 2017/1926 révisé avait été initialement envisagée.
Toutefois, compte-tenu de l’évolution rapides des dispositions européennes en matière de mise à disposition des données (format, catégorie de données concernées), l’option privilégiée est une mise à jour des articles L. 1115-1 à 7, avec la mention du règlement modifié dans le seul article L. 1115-1, les autres articles renvoyant à ce dernier. Le détail des conditions de mise à disposition des données et du périmètre des acteurs et données concernés est établi par voie règlementaire (décret d’application en Conseil d’Etat après avis de l’Autorité de régulation des transports).
Cette option offre davantage de flexibilité au dispositif et en facilite sa lecture par l’ensemble des acteurs concernés.
3.2. DISPOSITIF RETENU
Article Objet
L. 1115-1 à L.
1115-7 du
code des
transports
Fonder les principes de mise en accessibilité et mise à jour des données permettant le développement des services d’informations sur les déplacements multimodaux par les détenteurs de données et les utilisateurs de données aux fins de compatibilité, interopérabilité, continuité et mise à disposition de ces services.
L. 1264-1 du
code des
transports
Confier à l’ART le pouvoir de procéder à la recherche et à la constatation des manquements aux obligations issues des articles L1115-1 à L1115-7.
L. 1264-2 du
code des
transports
Donner à l’ART le pouvoir de recueillir toutes les informations utiles auprès des détenteurs et utilisateurs de données
Les dispositions ci-dessus intègrent les dispositions du règlement délégué (UE) 2017/1926.
Toutefois, la révision du règlement (UE) 2017/1926 par le règlement délégué (UE) 2024/490 provoque une discordance de ces articles avec la loi n° 2019-1428 du 24 décembre 2019 d'orientation des mobilités, sous divers angles :
- Le 2° de l’article L. 1115-1 du code des transports repose sur les définitions de l’article 2 du règlement dont l’ordre des paragraphes a changé :
• « 2° Sont rendues accessibles et réutilisables dans les conditions prévues au présent chapitre et aux articles 3 à 8 du règlement délégué (UE) 2017/1926 de la Commission du 31 mai 2017 précité, les données statiques et dynamiques sur les déplacements et la circulation ainsi que les données historiques concernant la circulation, telles que définies aux paragraphes 7, 8 et 14 de l'article 2 du même règlement délégué et énumérées à l'annexe de celui-ci » :
• Toutefois, le 1° de l’article L. 1115-1 précise que « Les définitions de l'article 2 dudit règlement délégué s'appliquent dans le cadre du présent chapitre. »
• Les 3° et 4° relatifs à la délégation de la charge de la publication des données reposent sur les « données mentionnées au même 2° ». Toutefois, le nouveau paragraphe 6 de l’article 3 du règlement révisé permet de déléguer la charge de la publication des données.
- Les données mentionnées aux 5° et au 7° de l’article L. 1115-1 du code des transports sont dorénavant ouvertes par le règlement.
- Le 6°, relatif aux bornes de recharge électriques, n’a plus lieu d’être.
Enfin, le périmètre des entités pouvant saisir l’ART dans le cadre de l’article L.1263-4 a été élargi aux « détenteurs de données ».
Un décret en Conseil d’Etat pris après avis de l’Autorité de Régulation des Transports pris en application de l’article L.1115-1 du code des transports aura pour objectif de:
- Compléter la définition des entités concernées par la réglementation en ajoutant le nouveau terme de « détenteur de données » et modifier l’ordre des paragraphes auxquels renvoie la définition dans l’article L.1115-1. Les détenteurs et utilisateurs de données sont respectivement : toute personne morale, entité publique ou privée, telle que les autorités de transport, les opérateurs de transport, les gestionnaires d’infrastructures ou les fournisseurs de services de transport à la demande et toute personne physique ou morale ayant accès aux services d’information sur les déplacements ;
- Compléter la liste des catégories de données devant être publiées sur le Point d’accès national et supprimer les données relatives aux bornes de recharge électrique, désormais exclu du périmètre d’ouverture des données dans le règlement délégué ;
- Préciser les conditions de mise à disposition des données. Pour les données de covoiturage, le seuil en deçà duquel l’obligation de mise à disposition des données n’est pas obligatoire ;
- Préciser les modalités de désignation du responsable de la fourniture des données. Sur ce point, les détenteurs de données et utilisateurs de données doivent rendre accessibles par l’intermédiaire du Point d’Accès National (qui sera précisé par décret) les données statiques, historiques, observées et dynamiques sur les déplacements et la circulation. Le responsable de la fourniture des données peut-être le détenteur/utilisateur de données lui-même ou un tiers. En effet, toute entité fournissant
des données par l’intermédiaire du point d’accès national peut le faire par procuration conformément aux accords applicables, notamment au moyen d’une base de données ou d’un agrégateur tiers.
- Elargir dans l’article L.1263-4 du code des transports, le périmètre des acteurs pouvant saisir l’ART en règlement des différends ;
- Préciser les formats de données ainsi que les modalités de calcul de la compensation financière.
Méthode d’évaluation de l’impact financier (hormis pour le covoiturage) :
Nous nous positionnerons dans le cas le plus défavorable, où les différentes sociétés ne recevront ainsi aucune recette issue du dispositif de compensation financière.
Nous considèrerons par ailleurs que chaque société est sollicitée par un même nombre d’utilisateur moyen, à des niveaux moyens proportionnels aux niveaux des seuils. Sur la base de statistiques d’utilisation de certains portail d’opendata, nous prendrons ainsi un nombre moyen d’utilisateurs égal à 20, sollicitant chacun d’eux le système de fourniture à un niveau moyen de 80% des seuils.
Nous prendrons enfin comme hypothèse que le coût pour la fourniture et la diffusion des données (mise en place et maintenance des API, exploitation des serveurs, services externes…) en réponse à une requête s’élève à 0,25 centime d’euro.
Nous pouvons en déduire le coût total, chaque jour, pour une société égale à 0,0025 * 20 * 0,8 * n, avec n le niveau du seuil (i) pour la société correspondante.
Véhicule de partage en libre-service :
Coût total pour chaque société : 0,0025 * 20 * 0,8 * 1 500 = 60 € par jour, soit 21 900 € par an.
Nous comptabilisons 35 sociétés proposant un service de véhicule de partage en libre-service.
Aussi, le coût total pour les sociétés de ce secteur s’élève à 766 500 € par an.
Véhicule de partage en boucle :
Coût total pour chaque société : 0,0025 * 20 * 0,8 * 50 = 2 € par jour, soit 730 € par an.
Nous comptabilisons 30 sociétés proposant un service de véhicule de partage en boucle.
Aussi, le coût total pour les sociétés de ce secteur s’élève à 21 900 € par an.
Stationnement :
Coût total pour chaque société : 0,0025 * 20 * 0,8 * 720 = 29 € par jour, soit 10 500 € par an.
Nous comptabilisons 80 sociétés gestionnaires de parcs de stationnement. Aussi, le coût total pour les sociétés de ce secteur s’élève à 840 000 € par an.
Covoiturage :
Il convient d’accorder une attention particulière au cas du covoiturage pour deux raisons : (i) seules des AOM peuvent être des utilisateurs de leurs données, et (ii) le projet de décret fixe un seuil d’activité minimal pour l’ouverture de ces données, sur la base du chiffre d’affaires, à hauteur de 500 000€. Aussi,
i) il ne peut y avoir que 338 utilisateurs maximums. Nous prendrons comme hypothèse que 30% des AOM exploitent des données de plateforme de covoiturage ;
ii) D’après les informations recueillies avant la crise sanitaire, 5 plateformes de covoiturage seraient alors concernées par l’obligation d’ouverture de leurs données.
Coût total pour chaque société : 0,0025 * 101 * 0,8 * 500 = 101 € par jour, soit 36 865 € par an.
Aussi, le coût total pour les sociétés de ce secteur s’élève à 184 325 € par an.
4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGEES
4.1. IMPACTS JURIDIQUES
4.1.1. Impacts sur l’ordre juridique interne
Les articles L. 1115-1 à L. 1115-7, L. 1263-4, L.1 264-1, L. 1264-2, L. 1264-7 et L. 1264-9 du code des transports sont modifiés ainsi que l’article L. 141-13 du code de la voirie routière.
L’article L. 1851-5 et le III de l’article 25 de la loi n° 2019-1428 du 24 décembre 2019 d’orientation des mobilités sont abrogés.
4.1.2. Articulation avec le droit international et le droit de l’Union européenne L’ensemble de cette mesure est compatible avec le règlement délégué (UE) 2024/490 complétant la directive 2010/40/UE en ce qui concerne la mise à disposition de services d'informations sur les déplacements multimodaux. Cette mesure est un jalon permettant d’atteindre pleinement les objectifs et obligations contenus dans le règlement.
4.2. IMPACTS ECONOMIQUES ET FINANCIERS
4.2.1. Impacts macroéconomiques
Le texte finalement adopté en trilogue comporte différentes mesures engendre des coûts nouveaux pour les acteurs de la numérisation des données relatives aux nœuds multimodaux
(localisation et accessibilité aux nœuds multimodaux et cheminements à l’intérieur de ces nœuds) dans les nœuds urbains dans un premier temps, puis sur l’ensemble du réseau de transport de l’UE.
4.2.2. Impacts sur les entreprises
L’impact du texte sur les entreprises concerne essentiellement les fournisseurs de services d’assistance au déplacement pour la mise à disposition des données, et pour la présentation de l’information pour ce qui concerne les fournisseurs de services d’assistance au déplacement.
L'impact économique attendu est lui difficile à chiffrer, mais les mesures du règlement européen tout autant que celles du présent projet de loi ont été établies afin, notamment, de faire émerger des services innovants à destination des usagers et des voyageurs.
Il convient de noter que les obligations de mise à disposition de données sont déjà largement couvertes par le règlement 2017/1926 (MMTIS), la révision du règlement délégué (UE) 2024/490 n’entraine pas de modification particulière. Les dispositions législatives prévues permettront d’étendre le périmètre des données à rendre accessibles, ou de compléter les modalités de mise à disposition
4.2.3. Impacts budgétaires
L’impact budgétaire pour l’Etat correspond notamment aux frais de fonctionnement du Point d’Accès National aux données. La révision du règlement (UE) 2024/490 n’a tout de fois pas d’impacts budgétaires supplémentaire à celui déjà mis en place lors de l’intégration dans la loi nationale du règlement (UE) 2017/1926.
4.3. IMPACTS SUR LES COLLECTIVITES TERRITORIALES
Les expériences d'ouverture des données montrent que celles-ci ont un effet bénéfique sur l'intermodalité et sur la fréquentation des services de mobilité propres. Il est donc attendu par les autorités organisatrices et les gestionnaires d'infrastructures de pouvoir bénéficier d'application permettant une meilleure fréquentation des transports publics, une promotion des mobilités actives, ou une meilleure utilisation des infrastructures grâce aux mobilités collaboratives.
De plus, le partage mutuel des informations de tous les services de mobilité peut mettre fin à une concurrence asymétrique entre opérateurs, et permettre à ceux-ci de capitaliser sur leurs forces, résultant ainsi en une meilleure intermodalité.
L'animation des démarches d'ouverture des données correspond à une tâche déjà menée par les collectivités lors de la mise en place d'un service d'information multimodale, qui nécessite d'organiser la transmission des données des opérateurs de transport. Le recueil et le partage des données, le développement de services sur la base de ces données, les rencontres entre
acteurs du transport participeront de leur mission d'autorité organisatrice de mobilité et d'autorité organisatrice de la mobilité régionale. De ce fait, dans la plupart des régions et métropoles, cette mesure ne nécessitera pas la mise en place de nouvelles équipes, ni de besoins de formation.
L'obligation de donner accès aux données introduites dans le présent projet de loi facilitera l'obtention des données auprès des différents acteurs. Le pouvoir de contrôle et de sanction de l’ART permettra de contraindre, si nécessaire, les acteurs à la fourniture des données demandées. La maîtrise par les autorités organisatrices des modalités d'accès doit être préservée afin de permettre à la fois une ouverture efficace, mais aussi une maîtrise des modèles.
4.4. IMPACTS SUR LES SERVICES ADMINISTRATIFS
Avec la création du PAN (transport.data.gouv.fr) transport (équipe de 6 personnes, plus 3 ETP de la DGITM), les moyens de l’Etat sont significatifs (budget annuel de l’ordre d’1 M€) et traduisent le souhait de l’Etat de jouer un rôle d’accompagnement dans le secteur des données transports.
La plateforme « transport.data.gouv.fr » est un service numérique public, qui se positionne en tant que plateforme de données entre des producteurs (autorités organisatrices de la mobilité, opérateurs de transport, système d’aide à l’exploitation, gestionnaires d’infrastructures) et des réutilisateurs (services numériques d’information voyageurs ou d’aide aux déplacements).
Son objet principal est de rendre disponible facilement sur un point d’accès unique l’ensemble des données de transport, dans des conditions techniques et juridiques les plus adéquates à la réutilisation. Elle vise par ailleurs à constituer une réelle infrastructure numérique avec ses fonctionnalités et ses outils, dans le but de faciliter l’ouverture de données, améliorer leur qualité, leur disponibilité, et ainsi favoriser ainsi leur réutilisation Avec plus de 350 jeux de données référencés, transport.data.gouv.fr est une des plateformes de données de transport les plus plébiscitées par les réutilisateurs de données et acteurs de mobilité comme les applications grand public de calculateurs d’itinéraires. A ce jour, elle couvre plus de 90% de la population française dans 14 régions.
Depuis 2013, l’État a mis en place une plateforme ouverte de données publiques, opérationnelle, pérenne et gratuite : data.gouv.fr. Afin de ne pas faire doublon avec cette plateforme nationale, il a été décidé de s’appuyer sur celle-ci pour constituer le Point d’Accès National français.
Ainsi, la plateforme « transport.data.gouv.fr » est une extension thématique de data.gouv.fr où seules les données de transport respectant des formats et/ou schémas spécifiques sont référencées afin d’assurer une harmonisation des données et d’en faciliter la réutilisation.
4.5. IMPACTS SOCIAUX
4.5.1. Impacts sur la société
Les mesures visent l’amélioration de la planification et de l’organisation des déplacements par la mise à disposition de données statiques, dynamiques, historiques et observées sur le réseau et son utilisation, de meilleurs interfaces intermodales ainsi que l’amélioration de l’efficacité des transports publics par une meilleure connaissance de son offre et de ses perturbations en temps réel.
4.5.2. Impacts sur les personnes en situation de handicap
L'intégration des données dynamiques, statiques, historiques et observées permettra de fournir des services d'information plus précis et utiles. Cela inclut des informations sur l'accessibilité des infrastructures de transport, telles que la disponibilité d'ascenseurs, de rampes et de places de stationnement réservées, ce qui est essentiel pour les personnes ayant des besoins spécifiques.
4.5.3. Impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes Sans objet.
4.5.4. Impacts sur la jeunesse
Sans objet.
4.5.5. Impacts sur les professions réglementées
Sans objet.
4.6. IMPACTS SUR LES PARTICULIERS
L’ajout de nouvelles données dans les services d’information sur les déplacements multimodaux à un impact sur les particuliers qui disposent d’une meilleure visibilité sur les offres de transports facilitant ainsi leur déplacement au quotidien.
4.7. IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX
Des impacts environnementaux sont attendus, liés à une meilleure optimisation des déplacements et à la proposition de mode de transports plus écologiques.
5. CONSULTATIONS ET MODALITES D’APPLICATION
5.1. CONSULTATIONS MENEES
Aucune consultation obligatoire n’est requise et aucune consultation facultative n’a été conduite.
MODALITES D’APPLICATION
5.1.1. Application dans le temps
Les dispositions entreront en vigueur le lendemain du jour de la publication du projet de loi au Journal officiel de la République française.
5.1.2. Application dans l’espace
L’analyse de l’application outre-mer de ces articles n’est pas la même que pour celle de l’article relatif à la transposition de la directive ITS dès lors que le champ d’application des dispositions du présent article concerne les déplacements multimodaux.
Les articles susmentionnés s’appliquent de plein droit en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique, à La Réunion et à Mayotte, collectivités régies par l’article 73 de la Constitution et au régime de l’identité législative. Aucune consultation de ces collectivités n’est obligatoire.
Comme indiqué au c) de la réécriture de l’article L. 1115-1 du code des transports, le dispositif s’applique en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique et à La Réunion en tenant compte de l’adaptation prévue à l’article L. 1811-2 du code des transports. Cette mention n’appelle pas de consultation obligatoire.
Ces articles s’appliquent de plein droit à Saint-Pierre-et-Miquelon sous réserve de l’adaptation prévue à l’article L. 1851-1-1 et L. 1851-2. La reprise de ces références au c) de l’article L.
1115-1 pourrait être envisagée dans le cadre du projet de loi, tout comme l’abrogation de l’article L. 1851-5 qui prévoit une adaptation des articles L. 1115-1 à L. 1115-5 devenue inutile. Ces modifications n’appelleraient pas la consultation obligatoire du conseil territorial de Saint-Pierre-et-Miquelon.
Comme l’indique le premier alinéa des articles L. 1831-1 et L. 1841-1, les articles L. 1115-1 à L. 1115-7 ne s’appliquent pas à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin.
Les modifications faites aux articles L 1263-4, L. 1264-1 et L. 1264-2 renverront à des articles inapplicables donc ne produiront aucun effet utile.
Il serait éventuellement possible de rendre applicable certaines des dispositions des articles L.
1115-1 à L. 1115-7 à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin, à condition :
- De considérer que ces dispositions réglementant l’utilisation des données publiques ou privées en matière de déplacement multimodaux sont étrangères aux compétences des collectivités en matière de circulation routière, de transport routier, de desserte maritime d’intérêt territorial, mais sont, au contraire, indissociables d’une compétence relevant localement de l’Etat comme le droit commercial ou le droit civil ;
- De modifier les articles L. 1831-1 et L. 1841-1 du code des transports pour permettre l’application des dispositions des articles L. 1115-1 à L. 1115-7 dans les deux collectivités précitées.
Outre le fait qu’une telle modification du code entrainerait la consultation obligatoire du conseil territorial de chacune de ces deux collectivités, il apparait plus sage à la DGOM de renoncer à ce type d’aménagement de la loi en l’absence d’étude du contexte local, dès lors que l’autorité organisatrice des transports est nécessairement la collectivité, même si l’absence de compétences des deux collectivités en matière de transport aérien ou de transport maritime d’intérêt national pourrait justifier un rattachement des dispositions aux compétences de l’Etat, quand bien même ce rattachement parait plus douteux pour les articles mentionnés à l’article 37 qui ne traitent que du transport routier.
Les articles modifiés par les présentes dispositions ne sont pas applicables en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française, à Wallis-et-Futuna et dans les Terres australes et antarctiques françaises :
- toutes ces collectivités sont régies par le principe de la spécialité législative et aucune mention expresse d’application n’est prévue par le projet de loi ;
- toutes ces collectivités ont le statut de pays et territoires associés où, en application de la IVème partie du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, il n’est pas obligatoire de prévoir la transposition du droit de l’Union dérivé ;
- en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française, les compétences en matière d’utilisation commerciale de système de transports intelligents, la circulation routière, la sécurité routière, le covoiturage, l’organisation et la régulation des transports multimodaux ne relève pas de l’Etat ;
- à Wallis-et-Futuna, la compétence en matière de transport intérieur maritime et aérien, de transports terrestres et de circulation ne relèvent pas de l’Etat ;
- dans les TAAF, il n’existe pas de structures routières, ferroviaires, portuaires ou aéroportuaires sur lesquelles pourrait intervenir un service d’information sur les déplacements multimodaux.
5.1.3. Textes d’application
Un décret en Conseil d’Etat après avis de l’Autorité de régulation des transports précisera les conditions et le périmètre de mise à disposition des données d’information sur les déplacements multimodaux, reprenant ceux établis par le règlement délégué (UE) 2024/490.
Article 32 – Adaptation de l’article L. 6100-1 du code des
transports au règlement (UE) 2018/1139 excluant certains aéronefs
n’appartenant pas à l’Etat de l’application des règles de
l’aéronautique civile.
1. ÉTAT DES LIEUX
1.1. CADRE GENERAL
La loi du 31 mai 1924 relative à la navigation aérienne, dont est issu l’actuel article L. 6100-1 du code des transports, s’inscrit dans la lignée de la Convention portant réglementation de la navigation aérienne signée à Paris le 13 octobre 1919. Elle circonscrit la notion d’aéronefs d’Etat en les exonérant de l’application des dispositions de cette même loi178 (à l’exception de celles relatives à la responsabilité du propriétaire ou de l'exploitant).
On relèvera toutefois que, quand la Convention de Paris caractérise l’aéronef d’Etat par son affectation exclusive à un service d’Etat, la loi du 31 mai 1924 y ajoute le critère de propriété.
Avec l’adoption de la Convention de Chicago, les approches internationales et française de l’aéronef d’Etat iront s’éloignant comme exposé ci-après.
La Convention de Chicago179 instaure l’Organisation de l’Aviation Civile Internationale (OACI), agence spécialisée des Nations Unies chargée de la coordination et de la régulation du transport aérien international. Les signataires sont conscients des spécificités inhérentes aux activités de l’État, particulièrement militaires : l’aéronautique d’État participe à la défense des intérêts vitaux des nations contractantes ainsi qu’à la réalisation des missions confiées par leurs gouvernements, lesquelles doivent être réalisées en toute circonstance, dans un cadre maîtrisé, avec comme objectif permanent de rechercher le plus haut niveau de sécurité possible compatible avec l’exécution des missions opérationnelles. Aussi confirment-ils les orientations de la Convention de Paris et excluent-ils du champ d’application de la Convention de Chicago l’aéronautique d’Etat, tout en élargissant sa définition180 (le critère
178 Loi du 31 mai 1924 relative à la navigation aérienne.
Titre 1er
Des aéronefs.
Chapitre 1er
Art. 1er. - Sont qualifiés aéronefs pour l’application de la présente loi tous les appareils capables de s’élever ou de circuler dans les airs.
Art. 2. - Les aéronefs militaires et les aéronefs appartenant à l'Etat et exclusivement affectés à un service public ne sont soumis qu’à l’application des règles relatives à la responsabilité du propriétaire ou de l'exploitant.
179 Convention relative à l'aviation civile internationale signée à Chicago, le 7 décembre 1944.
180 Article 3 de la Convention de Chicago.
Aéronefs civils et aéronefs d'État
d’affectation exclusive à un service d’Etat n’y figure notamment pas ; le critère de propriété que contient la loi du 31 mai 1924 ne s’y trouve pas non plus).
La coexistence de ces deux approches divergentes entre la France et l’OACI s’est longtemps avérée dépourvue de portée pratique dans la mesure où les armées, seules concernées à l’exclusion de tout autre service de l’Etat, sont propriétaires des aéronefs qu’elles utilisent.
En effet, compte tenu de la place longtemps prépondérante de l’aviation militaire dans l’histoire aéronautique en France, la totalité des textes législatifs et réglementaires de cette époque n’aborde les activités aéronautiques de l’État que sous le prisme militaire. Mais d’autres acteurs Etatiques émergent bientôt. Avec l’essor que connaît l’hélicoptère par exemple, certains services adoptent ce moyen pour exécuter leurs missions :
- La douane française ainsi que la sécurité civile créent leurs premières entités aériennes. Dès 1950, la douane s’inspire de l’expérience militaire dans le domaine de la surveillance aérienne et de l’appui apporté aux unités d’interventions terrestres pour adopter les moyens aériens dans le cadre de la surveillance des côtes françaises. La sécurité civile crée, en 1957, le premier groupement « hélicoptères », placé sous l’autorité du ministère de l’intérieur. Ces nouveaux acteurs étatiques surveillent les frontières, portent secours aux populations et luttent contre les feux de forêts.
- Plus récemment, en s’appuyant sur les expériences des sapeurs-pompiers et des moyens aériens de la sécurité civile, la police nationale s’est également dotée d’aéronefs pour exécuter plusieurs missions de police administrative (dont la lutte contre l’immigration irrégulière), de police judiciaire et de renseignement. À ce titre, la direction nationale de la police aux frontières (DNPAF) a été désignée direction référente en matière de moyens aériens, maritimes et drones pour l’ensemble de la police nationale. À cette occasion, un groupement aérien et maritime de la police nationale (GAM-PN) a été créé en juillet 2023 et est chargé d’assurer la supervision et la coordination de l’exploitation de ces moyens au sein de la police nationale. Ce groupement a également en charge l’élaboration des doctrines et du respect de la réglementation encadrant l’emploi de ces moyens.
Dorénavant, l’organisation de l’aéronautique française distingue l’aéronautique civile de l’aéronautique d’État, comprise comme l’ensemble des activités réalisées au moyen d’aéronefs utilisés par des services militaires, de douane, de police ou de la sécurité civile.
Le droit européen, dont le champ d’application couvre la quasi-totalité des règles de l’aviation civile, distingue l’aéronautique civile de l’aéronautique d’Etat dans des termes semblables à la Convention de Chicago. Le règlement (UE) 2018/1139 du Parlement européen et du Conseil du 4 juillet 2018 concernant des règles communes dans le domaine de l'aviation civile et
(a) La présente Convention s'applique uniquement aux aéronefs civils et ne s'applique pas aux aéronefs d'État.
(b) Les aéronefs utilisés dans des services militaires, de douane ou de police sont considérés comme aéronefs d'État […)»
instituant une Agence de l'Union européenne pour la sécurité aérienne, comme le règlement (CE) n°216/2008, auquel il s’est substitué et, avant lui, le règlement (CE) n°1592/2002 du parlement européen et du Conseil du 15 juillet 2002 concernant des règles communes dans le domaine de l'aviation civile et instituant une Agence européenne de la sécurité aérienne, exclut de son champ d’application les aéronefs réalisant des missions pour le compte de l’État dont les activités militaires, de douane ou de police (etc.)181. Ces aéronefs, lorsqu’ils sont utilisés pour ces activités, indépendamment de toute notion d’appartenance, sont soumis au cadre réglementaire des États membres (aéronautique d’État).182
A l'époque où le règlement européen (CE) n°1592/2002 a initialement procédé à l’exclusion des activités susmentionnées de son champ d’application, les services militaires, de douane, de sécurité civile en France faisaient quasi exclusivement usage d'aéronefs dont ils étaient propriétaires. La divergence entre droit français et droit européen n'avait que peu de conséquence, puisque la location existait peu. Ce n'est que plus tard que la notion d’aéronef militaire a englobé des aéronefs loués par les ministères de la défense et de l’intérieur pour les armées et la gendarmerie183
.
Ainsi, le critère de propriété, uniquement présent en droit français, est devenu problématique avec l’apparition de nouvelles pratiques des services étatiques qui ont eu besoin de recourir à des aéronefs en location pour compléter leur propre flotte.
La patrimonialité des aéronefs militaires peut aisément s’expliquer historiquement et elle s’avère indispensable dans certains cas184. Cette acquisition patrimoniale des aéronefs n’est pas sans contrainte. En effet, la propriété d’un aéronef oblige son propriétaire à se doter de ressources humaines et matérielles nécessaires au respect des règles de navigabilité étatique
181 « Article 2
3. Le présent règlement ne s'applique pas :
a) aux aéronefs et à leurs moteurs, hélices, pièces, équipements non fixes et équipements de contrôle à distance d'aéronefs, lorsqu'ils exécutent des activités militaires, de douane, de police, de recherche et sauvetage, de lutte contre l'incendie, de contrôle des frontières, de surveillance côtière ou des activités ou services analogues sous le contrôle et la responsabilité d'un État membre, entrepris dans l'intérêt général par un organisme investi de prérogatives de puissance publique ou pour le compte de celui-ci, ni aux personnels et organismes prenant part aux activités et services exécutés par ces aéronefs; […]»
182 Toutefois, les États membres de l’UE se sont engagés à tenir dûment compte de la sécurité de la navigation des aéronefs civils lorsqu’ils établissent des règlements pour l’exploitation de leurs propres aéronefs : il s’agit de la clause d’effort. Le législateur français a traduit cette clause d’effort en créant en 2013, une organisation de sécurité aéronautique d’État visant à promouvoir une approche globale de la sécurité et à assurer la cohérence d’ensemble des différentes composantes militaires, de police, de douane, de sécurité civile. Les décrets n°2013-366 et n°2013-367 du 3 mai 2013 réglementent l’activité aéronautique de l’État.
183 Décret n° 2013-367 du 29 avril 2013 modifié relatif aux règles d'utilisation des aéronefs militaires et des aéronefs appartenant à l'Etat et utilisés par les services de douanes, de sécurité publique et de sécurité civile 184 Sur les théâtres d’opération à l’étranger, à titre d’exemple, le droit des conflits armés limite considérablement (sans l’interdire pour autant) les possibilités de recours à des aéronefs civils pour des opérations militaires dans le cadre d’un conflit armé, notamment en raison de son principe de discrimination.
(maintien de l’aptitude à voler des aéronefs en sécurité). Les services de police ne disposent ni de la ressource humaine ni de la ressource matérielle pour répondre à ces obligations. Les services de la sécurité civile, quant à eux, s’ils possèdent leur propre flotte aérienne, ont cependant choisi d’en externaliser, pour partie, la maintenance et la logistique (marchés publics de maintien en condition opérationnelle).
La location d’aéronefs présente certains avantages incontestables. Par exemple, la location « coque nue »
185, tout en laissant aux services la maîtrise de l’exécution des missions par des équipages soumis au pouvoir hiérarchique de leur administration, permet de :
- renouveler plus simplement et plus rapidement la flotte d’aéronefs et avoir recours, au fur et à mesure des évolutions technologiques, à des aéronefs toujours plus performants ;
- réduire les coûts organisationnels et humains qu’impose le maintien de la navigabilité des aéronefs appartenant à l’Etat.
Cependant, les activités réalisées au moyen d’aéronefs loués le sont dans le cadre contraint de l’article L. 6100-1 du code des transports. Juridiquement, les services de douane et de la sécurité civile, bien qu’ils réalisent des missions de service public, sont soumis à la réglementation de l’aviation civile lorsqu’ils utilisent des aéronefs faisant l’objet d’une location (contrairement aux services militaires qui s’en soustraient sur le fondement du décret n° 2013-367 qui prévoit la location d’aéronefs).
Ainsi, le recours à la location offre des avantages, cependant que le cadre juridique posé par le code des transports s’avère inadapté à certaines missions opérationnelles. Le régime dérogatoire de la réglementation de l’aviation civile ne permet pas, à lui seul, de répondre pleinement aux finalités des missions opérationnelles assurées à l’appui d’aéronefs par ces services étatiques.
À titre d’exemple, la réglementation de l’aviation civile rend très complexe voire fondamentalement inadapté le transport de matières dangereuses à bord d’aéronefs. Ainsi, cette réglementation dispose que les armes sont placées dans une mallette fermée à clé en soute. Les munitions, dont le poids est limité, doivent être conservées dans un contenant séparé puisqu’elles contiennent une substance explosive186 et sont à ce titre classées
185 Location d’aéronef seul sans équipage.
186 Règlement (CE) n° 300/2008 du Parlement européen et du Conseil du 11 mars 2008 relatif à l’instauration de règles communes dans le domaine de la sûreté de l’aviation civile et abrogeant le règlement (CE° N) 2320/2002 modifié.
Les cartouches et munitions sont classées dans les instructions techniques de l’OACI (organisation de l’aviation civile internationale) parmi les marchandises dangereuses (code ONU 005 à 014 en fonction de la nature des munitions et cartouches)
marchandises dangereuses. Ces exigences ne sont pas compatibles avec les missions et nécessités d’intervention des administrations d’État dont les agents sont porteurs de leurs armes dans le cadre des différentes interventions ou contrôles effectués.
Ainsi, les administrations civiles recourant à des aéronefs loués sont soumises à une réglementation de l’aviation civile peu adaptée et, lorsqu’elles sont également propriétaires d’aéronefs et soumises à la réglementation de l’aéronautique d’Etat, confrontées à la complexité d’un double régime réglementaire en fonction du statut de l’aéronef utilisé.
Alterner quotidiennement entre les réglementations de l’aviation civile et d’État est source de dangers réels en matière de sécurité aérienne et d’erreurs d’application des normes.
L’adoption d’un seul et même régime s’avère essentielle en la matière.
S’ajoutent à ces considérations d’opportunité, des considérations de pertinence. Le cadre juridique dans lequel évoluent les services de douane, de sécurité civile et de police quand ils louent les aéronefs qu’ils utilisent doit se rapprocher de celui auquel sont soumis les services militaires. L’ensemble de ces services œuvre en effet à l’accomplissement des missions régaliennes de sécurité.
La modification de l’article L. 6100-1 du code des transports doit permettre de rapprocher le droit français avec les droits international et européen. La qualification d’aéronef étatique ne doit plus être limitée aux seuls aéronefs propriété de l’Etat mais doit pouvoir s'étendre aux aéronefs loués afin que les services de l’Etat en tirent pleinement avantage, comme exposé ci-avant, en particulier au travers de l’application de règles d’exploitation étatiques adaptées aux différents cas d'usage propres à chacun des trois ministères concernés.
1.2. CADRE CONSTITUTIONNEL
Sans objet.
1.3. CADRE CONVENTIONNEL
La Convention signée à Chicago le 7 décembre 1944, ratifiée le 13 novembre 1946, a été publiée par le décret n° 47-974 du 31 mai 1947. Le texte applicable aujourd’hui a été publié par décret n°69-1158 du 18 décembre 1968 portant publication du protocole concernant le texte authentique trilingue de la convention relative à l'aviation civile internationale, signé à Buenos Aires le 24 septembre 1968.
En application de l’article 55 de la Constitution, la Convention de Chicago, régulièrement ratifiée et publiée, a une autorité supérieure à celle des lois en matière de régulation de l’aviation civile internationale.
Il en résulte que la notion d’aéronef d’Etat dont les contours sont circonscrits par l’alinéa b187 de l’article 3 de la Convention de Chicago vise d’une part à déterminer par a contrario le champ de compétence de la Convention de Chicago qui ne vise en aucun cas à régir l’aviation étatique, et d’autre part, à interdire le survol du territoire d’un Etat par des aéronefs militaires ou d’Etat sans son autorisation.
Le règlement européen 2018/1139 s’appuie sur la notion d’aéronefs d’Etat telle que circonscrite par l’alinéa b de l’article 3 de la Convention de Chicago en l’enrichissant pour exclure de son champ d’application les aéronefs « lorsqu'ils exécutent des activités militaires, de douane, de police, de recherche et sauvetage, de lutte contre l'incendie, de contrôle des frontières, de surveillance côtière ou des activités ou services analogues sous le contrôle et la responsabilité d'un État membre, entrepris dans l'intérêt général par un organisme investi de prérogatives de puissance publique ou pour le compte de celui-ci ».
En application de l’article 288 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE), « le règlement a une portée générale. Il est obligatoire dans tous ses éléments et il est directement applicable dans tout État membre. Ce règlement est d’application directe ».
1.4. ÉLEMENTS DE DROIT COMPARE
L’annuaire français de droit international188 précise que « l’examen des principales législations nationales et de la doctrine permet de conclure que l’expression « aéronef d’État »
doit être considérée comme synonyme de « aéronef public » ; est aéronef public ou aéronef d’État, tout aéronef, quel qu’en soit le propriétaire ou l’exploitant, qui est « affecté à un service public ».
Il semble que la majorité des nations ait adopté, du moins à l’époque, une définition des aéronefs d’État liée uniquement à la nature des opérations pour lesquels ils sont utilisés et non au caractère patrimonial des aéronefs.
1. Belgique
La Belgique a adopté, treize ans après la France, un régime différent en excluant immédiatement le critère de la patrimonialité étatique au profit du seul critère de l’affectation.
En effet, l’article 1er de la loi du 27 juin 1937 portant révision de la loi du 16 novembre 1919 relative à la réglementation de la navigation aérienne dispose : « Pour l’application de la présente loi, sont réputés : Aéronefs, tous appareils pouvant se soutenir dans l’atmosphère grâce aux réactions de l’air ; / Aéronefs d’État, les aéronefs militaires ou affectés à des
187 « Les aéronefs utilisés dans des services militaires, de douane ou de police sont considérés comme aéronefs d'État. »
188 CENTRE NATIONAL DE LA RECHERCHE SCIENTIFIQUE, « Annuaire français de droit international, volume 8 », CNRS Éditions, 1962, p.696
services d’État, tels que la police et la douane ; / Aéronefs privés, tous aéronefs à l’exclusion des aéronefs d’État ; ».
2. Espagne
Le texte « Ley 48/1960, de 21 de julio, sobre Navegación Aérea » (lien) dispose :
« Sont considérés comme aéronefs d'État
Premièrement, Les aéronefs militaires, c'est-à-dire ceux dont la mission est la défense nationale ou qui sont commandés par un officier militaire mandaté à cet effet. Ces aéronefs sont soumis à une réglementation particulière.
Deuxièmement, les aéronefs non militaires destinés exclusivement aux services non commerciaux de l'État. »
189
3. Italie
Le code de la navigation précise (lien) :
« Article 744 - Aéronefs d'État et aéronefs privés
Les aéronefs d'Etat sont les aéronefs militaires et ceux qui appartiennent à l'Etat et qui sont utilisés par les services institutionnels de la police nationale, des douanes, du corps national des sapeurs-pompiers, de la protection civile ou d'autres services de l'Etat.
Tous les autres aéronefs sont considérés comme privés.
Sauf dispositions contraires des conventions internationales, les aéronefs d'Etat sont également considérés comme privés aux fins de la navigation aérienne internationale, à l'exception des aéronefs militaires, des douanes, de la police et du corps national des sapeurs-pompiers.
Les aéronefs utilisés par des entités publiques ou privées, même occasionnellement, pour des activités visant à la protection de la sécurité nationale sont traités comme des aéronefs d'État. »
Et l’article 746 du même code assimile certains aéronefs aux aéronefs d’Etat :
« Article 746 - Aéronefs équivalents aux aéronefs d'État (4) Sans préjudice des dispositions de l'article 744, quatrième alinéa, le ministre de l'Infrastructure et des Transports peut, par arrêté, assimiler aux aéronefs d'État les aéronefs qui, bien qu'appartenant à des particuliers et exploités par eux, sont utilisés pour un service d'État à caractère non commercial… »
189 Le texte « Real Decreto 1489/1994 » (lien) confirme plus récemment cette définition
2. NECESSITE DE LEGIFERER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
2.1. NECESSITE DE LEGIFERER
1. L’obligation d’appliquer une réglementation différente en fonction du statut de l’aéronef, loué ou patrimonial, pour des missions pourtant identiques Selon l’article L.6100-1 du code des transports, le statut d’aéronef d’État est octroyé aux seuls aéronefs militaires (patrimoniaux ou loués) ainsi qu’aux aéronefs appartenant à l’État et mis en œuvre par un service de douane, de police ou de sécurité civile. Cette obligation patrimoniale et les obligations réglementaires qui en découlent, placent de facto l’exploitation d’aéronefs loués pour l’exercice des activités non militaires de l’État sous l’autorité de l’administration de la direction générale de l’aviation civile (DGAC), non légitime pour gérer les affaires aéronautiques de l’État.
De plus, elle impose aux administrations civiles de police, de douane et de sécurité civile, de se conformer à deux référentiels de réglementations aéronautiques (corpus de réglementation de l’aéronautique civile et corpus de réglementation de l’aéronautique d’État) différents et parfois divergents, pour la réalisation d’une même mission.
Enfin, elle crée une aéronautique à deux vitesses au sein de l’aéronautique d’État, entre une aéronautique militaire qui peut bénéficier de la souplesse de location pour faire face à des besoins ponctuels ou mettre en œuvre des stratégies capacitaires plus souples et adaptées aux besoins, tout en conservant un environnement réglementaire identique, et une aéronautique civile étatique qui ne bénéficie pas de cette souplesse, voire à qui sont imposées des réglementations techniques dans l’utilisation de l’aéronef, qui peuvent contraindre ou limiter le champ d’action des services.
2. Les objectifs poursuivis par l’aéronautique civile ne sont pas adaptés aux objectifs poursuivis par les administrations d’État
Le cadre juridique de l’aéronautique civile française est fixé par une série de règlements européens, de textes législatifs et réglementaires français qui poursuivent un objectif commun : établir un niveau international uniforme et élevé de sécurité pour les besoins des activités de l’aviation civile (commerciale, sportive et de loisir).
Cet objectif simple et unique de transporter des personnes ou des marchandises a contraint les autorités chargées d’encadrer ces activités à définir des règles strictes qui limitent le domaine d’utilisation des aéronefs (exemples : normes météorologiques élevées, besoins d’infrastructures aéroportuaires spécifiques pour garantir la sécurité et la sûreté des passagers aériens, performances caractéristiques et normes d’équipements de sécurité ou de navigation spécifiques au transport aérien public).
Ces normes d’exploitation sont inadaptées à l’aéronautique étatique qui ne poursuit pas les mêmes objectifs. En effet, à la différence de l’aéronautique civile qui se donne pour objectif d’assurer un haut niveau de sécurité pour les passagers transportés et les tiers survolés, l’aéronautique étatique est mise en œuvre uniquement par des professionnels pour l’exécution de missions de service public qui nécessitent parfois des équipements et des normes différentes.
Si la sécurité reste l’objectif principal des activités aéronautiques étatiques, cet objectif est gradué en fonction du risque consenti et de l’impératif de mission de service public. Cet impératif peut parfois atteindre des niveaux d’engagements opérationnels où la perte de l’aéronef et de son équipage est un risque consenti.
Ce besoin de souplesse d’exploitation et de gestion du risque opérationnel au plus près de la diversité des activités aéronautiques confiées à l’État a conduit à définir une organisation de l’aéronautique d’État différente de celle de l’aéronautique civile.
3. Une organisation des responsabilités et un système de surveillance des activités différents
En Europe, la mise en œuvre du marché intérieur du transport aérien a imposé que soit garanti au passager un niveau uniforme et élevé de sécurité où qu’il vole dans l’Union européenne.
Les règles nationales ont donc progressivement laissé la place à une réglementation commune, à quelques exceptions près, dont l’application est obligatoire. Au sein de la DGAC, la direction de la sécurité de l’aviation civile agit dans le domaine de la certification et de la surveillance des opérateurs aériens sur la base des réglementations européenne et, le cas échant, française.
L’aéronautique étatique a, quant à elle, fixé un cadre de responsabilités et d’activités qui répond aux enjeux divers d’usage d’aéronefs pour le compte de l’État. Ce cadre est national (décrets). La notion d’autorité est partagée entre une autorité de sécurité (la direction de la sécurité aéronautique d’État, DSAÉ), une autorité technique (la direction générale de l’armement) et les autorités d’emploi.
La DSAÉ est l’autorité de réglementation des domaines techniques de la navigabilité, et de la circulation aérienne militaire. Elle régule l’organisation de la gestion de la sécurité aérienne de l’aéronautique d’État dont elle assure le pilotage et la cohérence d’ensemble. Elle accompagne chaque autorité d’emploi dans l’élaboration de ses normes propres d’exploitation et de formation, adaptées à ses missions particulières, son ou ses milieux d’action et leurs risques spécifiques. Elle assure le lien avec les autres autorités nationales et internationales du domaine aéronautique civile ou militaire.
La direction générale de l’armement est l’autorité technique du domaine de la conception et de la certification des aéronefs d’État à usage militaire, de douane, de police ou de sécurité civile.
Les autorités d’emploi sont le chef d'état-major de l'armée de terre, le chef d'état-major de la marine, le chef d'état-major de l'armée de l'air et de l'espace, le délégué général pour l'armement, le directeur général de la police nationale190
, le directeur général de la
gendarmerie nationale, le directeur général de la sécurité civile et de la gestion des crises et le directeur général des douanes et des droits indirects qui mettent en œuvre des aéronefs. Ils assurent la fonction d’autorité de leurs propres exploitants, forces militaires ou direction nationale ou groupement aérien qui exécutent les missions aériennes qui leur sont confiées, selon une logique d’organisation et de responsabilité ministérielle.
Ces autorités assurent, chacune pour ce qui la concerne, la supervision et la surveillance directe ou indirecte des exploitants étatiques.
Comme indiqué supra, les exploitants étatiques sont les services placés sous l’autorité des chefs d’état-major d’armées, ou directeurs mentionnés ci-dessus. Ils exécutent des missions aussi diverses que les métiers qu’ils composent. Leurs règles d’exploitation sont fixées ou validées par leur autorité de tutelle en fonction des impératifs de mission et du niveau de risque consenti pour atteindre les objectifs assignés.
Cette organisation répond à une nécessité de cohérence de l’action publique, exécutée par des ministères et leurs services, selon des règles et des objectifs précis de protection, de sécurité ou de secours, où bien souvent l’enjeu de réussite est largement supérieur au simple enjeu de transporter une personne ou une marchandise d’un point A à un point B.
Ainsi, la souplesse et l’adaptabilité nécessaires offertes par le cadre de l’aéronautique d’État en fonction d’un objectif contraignant et un risque consenti adapté audit objectif, ne se retrouvent pas dans le cadre offert par l’aéronautique civile.
4. La location, un outil de la stratégie capacitaire et budgétaire de l’État La mise en œuvre de moyens aériens, leur maintien en condition opérationnelle, et la gestion des obsolescences techniques des équipements nécessitent des investissements publics importants. La location plutôt que l’acquisition d’aéronefs est un outil pour palier des situations structurelles ou conjoncturelles particulières (besoin ponctuel lié à une crise, surcroît d’activités, etc.).
C’est aussi un outil de la stratégie capacitaire, à l’heure où les contraintes d’usage des espaces aériens et les politiques publiques en matière de respect de l’environnement nécessitent des aéronefs aux équipements et aux normes plus récents.
Ainsi, pour la sécurité civile, la location « coque nue » (opération par laquelle un bailleur met à la disposition d'un preneur un aéronef sans équipage, conformément à l’article L. 6400-
190 Le directeur général de la police nationale est une autorité d’emploi depuis l’entrée en vigueur du décret n° 2024-666 du 3 juillet 2024 modifiant le décret n° 2013-366 du 29 avril 2013 portant création de la direction de la sécurité aéronautique d'Etat.
3191) est susceptible de répondre aux enjeux climatiques actuels. On observe une augmentation du stress hydrique dans les territoires et par conséquent un risque « feux de forêts » accru auquel la flotte patrimoniale ne saurait répondre seule. Par ailleurs, même en saison feux, la sécurité civile est tenue d’assurer ses autres missions, notamment la mission de secours.
Toutefois, la location « coque nue » opérée par les autorités d’emploi non militaires dans les conditions actuelles de l’article L. 6100-1, n’est pas sans impact sur la sécurité aérienne (l’article L. 6100-1 actuel oblige à une exploitation sous le régime de l’aviation civile, ce qui est de nature à perturber les équipages qui voleraient à la fois sur un aéronef loué et un aéronef patrimonial soumis aux règles étatiques) et décharge en partie l’autorité d’emploi étatique de ses responsabilités (qui sont de facto transférées à la DGAC).
Concernant les cas d’usage de la sécurité civile, les aéronefs patrimoniaux et/ou appartenant à des prestataires privés, peuvent être amenés à réaliser les mêmes missions.
Les missions de sécurité civile définies aux articles 2 des décrets n°2018-951 et n°2018-952.
Il s’agit en priorité des secours d’urgence, de protection et de la lutte contre les feux de forêts.
Subsidiairement, missions du ministère de l’intérieur, de police, d’assistance technique, de transport logistique et de liaisons citées dans les décrets n°2018-951 et n°2018-952 et missions d’autres administrations, notamment celles relevant du ministère de la santé, à travers une participation à l’aide médicale urgente (AMU).
Enfin, peuvent être recensés les missions suivantes : missions de maintien en condition, de formation des équipages et des équipes spécialisées.
2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS
L’adaptation de l’article L. 6100-1 au droit européen doit permettre aux services de police, de douane et de la sécurité civile d’assurer leurs missions à l’aide d’un aéronef en location sous l’égide de la réglementation de l’aéronautique d’État, au même titre que les services militaires, et ainsi offrir un cadre réglementaire unique et partagé aux services concourant aux missions régaliennes.
Pour ce faire, l’article L. 6100-1 du code des transports doit exempter de l’application de ce code les aéronefs utilisés par des services publics strictement identifiés, indépendamment du critère d’appartenance des aéronefs à l’Etat. La simple « utilisation » d’un aéronef permettra ainsi aux aéronefs loués d’être rattachés à la réglementation de l’aéronautique d’État.
191 Cette location est à distinguer de l’affrètement, défini à l’article L. 6400-2 comme « l'opération par laquelle un fréteur met à la disposition d'un affréteur un aéronef avec équipage ».
Cette modification de l’article L. 6100-1 du code des transports simplifiera la gestion des aéronefs loués par les administrations concernées. Ainsi, que l’aéronef soit loué ou patrimonial, les administrations appliqueront les mêmes règles d’exploitation adaptées aux missions et aux caractéristiques des vols effectués.
3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU
3.1. OPTIONS ENVISAGEES
Une option envisagée consiste à préciser, dans l’article L. 6100-1 quels sont les besoins de l’Etat, sans renvoyer à un décret. Cette option est écartée, pour privilégier le renvoi à un décret définissant la liste des besoins de l’Etat, afin de conserver toute la souplesse que prévoit le règlement (UE) 2018/1139 du Parlement européen et du Conseil du 4 juillet 2018 concernant des règles communes dans le domaine de l'aviation civile et instituant une Agence de l'Union européenne pour la sécurité aérienne. Ce règlement exempte de son application les aéronefs « lorsqu'ils exécutent des activités militaires, de douane, de police, de recherche et sauvetage, de lutte contre l'incendie, de contrôle des frontières, de surveillance côtière » mais également lorsqu’ils exécutent des « activités ou services analogues sous le contrôle et la responsabilité d'un État membre, entrepris dans l'intérêt général… ».
Une seconde option envisagée consiste à régir non seulement les aéronefs mais également le système dans lequel ils évoluent (livre III relatif aux aérodromes, livre V relatif au personnel navigant et livre VI relatif formation aéronautique amateurs). Cette option est également écartée afin de limiter l’exclusion de l’application des dispositions du code des transports aux seuls aéronefs en tant qu’appareils réglementés (à l’instar de l’article L. 6100-1 du code des transports dans sa version en vigueur).
3.2. DISPOSITIF RETENU
Seule la modification de la loi permet d’exclure de l’application des règles du code des transports, à quelques dispositions près qui doivent demeurer applicables, les aéronefs loués et de confier aux services utilisateurs d’aéronefs loués la définition du cadre d’emploi.
Il convient donc de modifier l’article L. 6100-1 du code des transports pour préciser que les aéronefs exonérés de l’application de la 6e
partie (Aviation civile) sont ceux utilisés pour les
besoins de l’Etat dont la liste est définie par décret (lister dans un décret les besoins de l’Etat permettra de compléter cette liste plus facilement afin de préciser ces services analogues, le cas échéant), à l’exception de quelques dispositions qui demeurent applicables :
« I. Est dénommé aéronef pour l'application du présent code, tout appareil capable de s'élever ou de circuler dans les airs.
II. – Sans préjudice des dispositions particulières auxquelles ils sont soumis lorsqu’ils sont inscrits au registre mentionné à l’article L. 6111-2, seules sont applicables aux aéronefs militaires ainsi qu’aux autres aéronefs, utilisés pour des besoins de l’Etat dont la liste est définie par décret, les dispositions suivantes de la présente partie :
1° Le titre III du présent livre ;
2° L’article L. 6200-1 et des chapitres Ier et III du titre Ier du livre II ;
3° Le chapitre III du titre Ier du livre IV.
Les règles d’utilisation de ces aéronefs sont précisées par décret. »
Cette modification s’accompagne d’ajustements mineurs du code des transports.
L’ajout des termes: « Sans préjudice des dispositions particulières auxquelles ils sont soumis lorsqu’ils sont inscrits au registre mentionné à l’article L. 6111-2 » permet de couvrir le cas particulier des aéronefs dits « sous décision conjointe » (décret n° 2013-367 du 29 avril 2013 modifié relatif aux règles d'utilisation, de navigabilité et d'immatriculation des aéronefs militaires et des aéronefs appartenant à l'Etat et utilisés par les services de douanes, de sécurité publique et de sécurité civile) définissant les modalités et conditions dans lesquelles peuvent être considérés aéronefs militaires des aéronefs n'appartenant pas à l'Etat mais utilisés pour effectuer des missions au profit de l'Etat et pilotés par un équipage soumis au pouvoir hiérarchique du ministre de la défense (ou pilotés par un équipage composé de militaires de la gendarmerie nationale soumis au pouvoir hiérarchique du ministre de l'intérieur).
4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGEES
4.1. IMPACTS JURIDIQUES
4.1.1. Impacts sur l’ordre juridique interne
Les règles d’exploitation des aéronefs faisant l’objet d’une location par les services cités relèveront de la réglementation de l’aéronautique d’État.
Aucune abrogation des textes régissant l’aéronautique d’Etat n’est prévue.
Outre l’article L. 6100-1 du code des transports, seront amendés les articles suivants du même code :
- L. 1252-1 A (remplacement de la référence au second alinéa de l'article L. 6100-1 par la référence au II du nouvel article L. 6100-1) ;
- L. 6222-1 (exemption d’enquête de sécurité pour les aéronefs référencés au II du nouvel article L. 6100-1 du code des transports ; cette exemption générique se substitue à l’énumération des aéronefs exemptés) ;
- L. 6332-1 (actualisation des renvois aux dispositions du code de justice militaire) ;
- L. 6761-1, L. 6770-1, L. 6781-1 et L. 6791-1 (afin de rendre applicable la modification de l'article L. 6100-1 du code des transports en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française, à Wallis-et-Futuna et dans les Terres australes et antarctiques françaises).
- L. 6762-1, L. 6772-1, L. 6782-1 et L. 6792-1 (afin de rendre applicable la modification de l'article L. 6222-1 du code des transports en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française, à Wallis-et-Futuna et dans les Terres australes et antarctiques françaises).
- L. 6763-1, L. 6773-1 et L. 6783-1 (afin de rendre applicable la modification de l'article L. 6332-1 du code des transports en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et dans les îles Wallis et Futuna).
4.1.2. Articulation avec le droit international et le droit de l’Union européenne Comme évoqué supra, les dispositions internationales et européennes régissent uniquement l’aviation civile. Elles excluent, expressément, de leur champ d’application l’aéronautique d’État pour laquelle les États restent souverains.
La modification de l’article L. 6100-1 mettra en cohérence les exemptions du code des transports dont bénéficient les aéronefs utilisés pour les besoins de l’Etat avec les dispositions des droits international et européen.
4.2. IMPACTS ECONOMIQUES ET FINANCIERS
4.2.1. Impacts macroéconomiques
Sans objet.
4.2.2. Impacts sur les entreprises
Sans objet.
4.2.3. Impacts budgétaires
Comme exposé plus haut, la location d’aéronefs par les services de l’Etat est d’ores et déjà mise en œuvre.
En alignant le droit français avec le droit européen, l’objectif est principalement de confier aux services utilisateurs d’aéronefs loués la responsabilité de la définition du cadre d’emploi et, par là-même d’échapper au caractère inadapté de la réglementation de l’aviation civile.
Il n’est donc pas identifié d’impact budgétaire.
4.3. IMPACTS SUR LES COLLECTIVITES TERRITORIALES
Sans objet.
4.4. IMPACTS SUR LES SERVICES ADMINISTRATIFS
Sans objet.
4.5. IMPACTS SOCIAUX
4.5.1. Impacts sur la société
Sans objet.
4.5.2. Impacts sur les personnes en situation de handicap Sans objet.
4.5.3. Impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes Sans objet.
4.5.4. Impacts sur la jeunesse
Sans objet.
4.5.5. Impacts sur les professions réglementées
Sans objet.
4.6. IMPACTS SUR LES PARTICULIERS
Sans objet.
4.7. IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX
Sans objet.
5. CONSULTATIONS ET MODALITES D’APPLICATION
5.1. CONSULTATIONS MENEES
Aucune consultation obligatoire n’est requise et aucune consultation facultative n’a été conduite.
5.2. MODALITES D’APPLICATION
5.2.1. Application dans le temps
Ces dispositions s’appliquent au lendemain de la publication de la présente loi au Journal officiel de la République française sauf pour les collectivités du Pacifique et les Terres australes et antarctiques françaises où elles s’appliqueront le dixième jour suivant leur publication au Journal officiel de la République française conformément aux articles 4-1 de la loi n° 61-814 du 29 juillet 1961, 8 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004, 6-1 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 et 1-2 de la loi n° 55-1052 du 6 août 1955.
5.2.2. Application dans l’espace
La mesure envisagée s’appliquera dès le lendemain de la publication de la loi au Journal Officiel de la République française, sur l’ensemble du territoire de la République française, y compris dans les départements et régions d’outre-mer.
Les présentes dispositions s’appliquent en effet de plein droit dans les collectivités régies par l’article 73 de la Constitution (Guadeloupe, Guyane, Martinique, Mayotte et La Réunion) ainsi qu’à Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon, collectivités régies par l’article 74 de la Constitution, qui relèvent de l’identité législative pour les matières traitées par l’article 32 du projet de loi.
S’agissant des collectivités de l’article 74 de la Constitution régies par le principe de spécialité législative, les dispositions contenues à l’article 32 du projet de loi nécessitent l’insertion d’une mention expresse d’application pour Wallis-et-Futuna, la Polynésie française, la Nouvelle-Calédonie et les Terres australes et antarctiques françaises dans la mesure où le livre VII de la sixième partie du code des transports liste les dispositions rendues applicables à ces collectivités.
Il en résulte que pour que les modifications apportées à l’article L. 6100-1, à l’article L. 6222-1 et à l’article L. 6332-1, tous trois applicables dans ces collectivités (à l’exception des TAAF pour l’article L. 6332-1), leur soient rendues applicables il est nécessaire :
- d'insérer une mention expresse d'application aux articles L. 6761-1, L. 6770-1, L.
6781-1 et L. 6791-1 du code des transports, pour que le 1° du II de l'article 32 du projet de loi qui modifie l'article L. 6100-1 du code des transports soit applicable en Nouvelle Calédonie, en Polynésie française, à Wallis-et-Futuna et dans les Terres australes et antarctiques françaises.
- d'actualiser les tableaux « Lifou » présents aux articles L. 6762-1, L. 6772-1, L. 6782-1 et L. 6792-1 du code des transports, pour que le 2° du II de l'article 32 du projet de loi qui modifie l'article L. 6222-1 du code des transports soit applicable en Nouvelle Calédonie, en Polynésie française, à Wallis-et-Futuna et dans les Terres australes et antarctiques françaises,
- d'insérer une mention expresse d’application aux articles L. 6763-1, L. 6773-1 et L.
6783-1 du code des transports pour que le 3° du II de l'article 32 du projet de loi qui modifie l'article L. 6332-1 du code des transports soit applicable en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et dans les îles Wallis et Futuna, étant précisé que l’article L. 6332-1 n’est pas applicable dans les TAAF qui sont dépourvues d’aérodrome.
5.2.3. Textes d’application
L’article L. 6100-1 appelle un décret simple définissant la liste des besoins de l’Etat pour lesquels seront utilisés les aéronefs non militaires. Cet arrêté sera co-porté par la Direction des affaires juridiques du ministre des armées, par la Direction de la sécurité aéronautique d’État et par la Direction générale de l’aviation civile, et sera coordonné avec le ministère de l’intérieur et des Outre-mer et le ministère de l'Économie, des Finances et de la Souveraineté industrielle et numérique.
L’autre décret mentionné dans l’article L. 6100-1 fixe les conditions d’utilisation des aéronefs : il s’agit du décret n° 2013-367 du 29 avril 2013 modifié relatif aux règles d'utilisation, de navigabilité et d'immatriculation des aéronefs militaires et des aéronefs appartenant à l'Etat et utilisés par les services de douanes, de sécurité publique et de sécurité civile. Ce décret, ainsi que d’autres textes afférents à la réglementation aéronautique d’Etat, pourraient devoir être amendés : une revue détaillée de ces textes va être réalisée.
Article 33 - Règlement d’exécution (UE) 2023/1693 de la
Commission du 10 août 2023 – modification de l'article L. 2221-7-1 du code des transports (aptitude médicale des personnels
ferroviaires)
1. ÉTAT DES LIEUX
1.1. CADRE GENERAL
L’article L. 2221-7-1 du code des transports porte sur les conditions d’aptitude physique et psychologique des personnels en charge de tâches essentielles de sécurité autres que la conduite des trains (aiguilleur, agent de signalisation, chef de bord, etc.).
Le texte actuel de l’article précité confère au ministre chargé des transports le pouvoir de fixer, par arrêté, une liste de tâches essentielles pour la sécurité ferroviaire et renvoie le soin de fixer les conditions d’aptitude que doivent remplir les personnels en charge de ces tâches à un décret en Conseil d’État.
Le pouvoir réglementaire a ainsi prévu que l’aptitude physique et psychologique des personnels ferroviaires est établie par des médecins ou psychologues agréés par le ministère chargé des transports après avoir réalisé une liste d’examens médicaux et psychologiques prévus par la réglementation. Ces examens consistent notamment en un examen de médecine générale et un contrôle des fonctions sensorielles des agents (contrôle de la vision par exemple). A la suite de ces examens, les professionnels de santé agréés décident si le personnel remplit ou non les critères d’aptitude aux tâches essentielles de sécurité autres que la conduite, eux aussi, prévus au niveau réglementaire.
Une visite d’aptitude est systématiquement réalisée lors de la première affectation d’un personnel à une tâche essentielle de sécurité autre que la conduite. Au cours de leur carrière, les personnels doivent également effectuer des examens périodiques de contrôle de leur aptitude pour vérifier qu’ils répondent toujours aux critères exigés par la réglementation. Ces examens périodiques sont réalisés selon une périodicité variable en fonction de l’âge des agents. Ils ont au minimum lieu tous les 5 ans. La réglementation impose un examen périodique annuel pour les agents de plus de 62 ans.
L’article L. 2221-7-1 du code des transports prévoit également, pour ces personnels, un recours administratif préalable obligatoire (RAPO) identique à celui existant pour les conducteurs en matière de contestation des décisions d’inaptitude physique et psychologique à la conduite. Cela signifie que les personnels en charge de tâches essentielles pour la sécurité autres que la conduite souhaitant contester les décisions d’inaptitude prononcées à leur encontre doivent effectuer un recours devant la commission ferroviaire d’aptitudes préalablement à tout recours juridictionnel.
Dans son dernier alinéa, l’article L. 2221-7-1 du code des transports renvoie à un décret simple le soin de fixer les modalités de reconnaissance, en France, des documents d’aptitude délivrés à l’étranger.
Les exigences relatives aux conditions d’aptitude médicale des personnels ferroviaires sont régies par le droit de l’Union européenne, en particulier STI OPE. Cette intervention du droit de l’Union européenne pour régir la situation des personnels non-conducteurs implique d’adapter la loi pour qu’elle demeure compatible avec la réglementation européenne.
La révision de la STI OPE a été adoptée par la Commission européenne selon la procédure d’examen prévue à l’article 5 du règlement (UE) n° 182/2011 prévoyant que les actes d’exécution de la Commission soumis à cette procédure doivent être approuvés par une majorité qualifiée d’États membres réunis en comité. Lors de la réunion du comité pour l’interopérabilité et la sécurité ferroviaire (dit « comité RISC ») du 30 mars 2023, une majorité d’États membres s’est prononcée en faveur de la révision de la STI OPE permettant ainsi son adoption par la Commission européenne.
Celle-ci intervient après un travail entre les instances européennes et les États membres qui a débuté en novembre 2019 avec la présentation des orientations de la Commission européenne pour réviser le texte. La révision a ensuite été discutée au sein de groupes de travail techniques animés par l’Agence de l’Union européenne pour les chemins de fer entre février 2020 et juin 2022. Enfin, le texte de révision de la STI OPE a été négocié entre la Commission européenne et les États membres dans le cadre de groupes d’experts et de comités. Cette dernière phase de négociations a débuté en juillet 2022 et s’est achevée au moment du vote du texte par les États membres le 30 mars 2023.
Le présent article modifiant l’article L. 2221-7-1 du code des transports tire les conséquences de l’entrée en vigueur du texte précité qui restreint la possibilité pour les États membres de prendre des règles nationales concernant les personnels en charge de tâches critiques pour la sécurité autres que la conduite des trains dans une logique d’harmonisation des règles et des pratiques dans l’ensemble de l’Union européenne. Cette harmonisation vise à construire un système ferroviaire unique européen au sein duquel les réseaux ferroviaires nationaux sont interopérables et en interconnexion. Partant, la limitation des règles nationales vise à supprimer les obstacles à l’interopérabilité ferroviaire en ce qu’elles rendent plus difficile l’accès aux réseaux ferroviaires nationaux.
Dès lors, l’article vise à abroger les dispositions législatives devenues incompatibles avec le droit de l’Union européenne tel qu’il résulte de la révision de la STI OPE.
Il vise également à maintenir, dans le champ de compétence de la juridiction administrative, le contentieux de l’aptitude des personnels en charge de tâches critiques pour la sécurité autres que la conduite des trains. Ce choix s’explique par le souhait d’unifier le contentieux de l’aptitude des personnels ferroviaires en charge de tâches critiques pour la sécurité qu’ils soient ou non conducteurs de train.
1.2. CADRE CONSTITUTIONNEL
Aux termes de l'article 88-1 de la Constitution : « La République participe à l'Union européenne constituée d'Etats qui ont choisi librement d'exercer en commun certaines de leurs compétences en vertu du traité sur l'Union européenne et du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, tels qu'ils résultent du traité signé à Lisbonne le 13 décembre 2007 ». Le Conseil constitutionnel, dans une décision 2018-765 DC du 12 juin 2018, Loi relative à la protection des données personnelles, déduit de ces dispositions que l’intervention de la loi pour adapter le droit interne au respect d’un règlement de l’Union européenne est une exigence constitutionnelle.
L’article 34 de la Constitution dispose, lui, que « La loi fixe les règles concernant : […] les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l'exercice des libertés publiques ». Le Conseil d’État indique dans un arrêt d’Assemblée Association nationale de la meunerie du 30 mai 1962 qu’il résulte de ces dispositions constitutionnelles que seul le législateur est compétent pour fixer la répartition des compétences juridictionnelles entre l’ordre administratif et l’ordre judiciaire. Ce principe est confirmé par le Conseil constitutionnel dans une décision n° 87-149 L du 20 février 1987, Nature juridique de dispositions du code rural et de divers textes relatifs à la protection de la nature.
Par ailleurs, dans une décision n° 96-373 DC du 9 avril 1996, Loi organique portant statut d'autonomie de la Polynésie française, le Conseil Constitutionnel dégage de l’article 16 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen un principe constitutionnel de droit à l’exercice d’un recours juridictionnel effectif.
A ce droit au recours s’ajoute un objectif à valeur constitutionnelle de bonne administration de la justice consacré par le Conseil Constitutionnel dans une décision n° 2009-595 DC du 3 décembre 2009, Loi organique relative à l'application de l'article 61-1 de la Constitution.
L’unification de contentieux similaires au sein d’un même ordre juridictionnel s’inscrit dans la poursuite de cet objectif.
Ainsi, le législateur doit garantir aux citoyens l’exercice du droit constitutionnel au recours juridictionnel effectif tout en s’assurant que ce droit au recours respecte l’objectif de bonne administration de la justice.
1.3. CADRE CONVENTIONNEL
L’article 288, paragraphe 2, du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne précise qu’un règlement « est obligatoire dans tous ses éléments et il est directement applicable dans tout État membre. ».
La Cour de justice des Communautés européennes, dans un arrêt Leonesio du 17 mai 1972, déduit de ces dispositions que « en raison de sa nature même et de sa fonction dans le système des sources du droit communautaire, [le règlement] produit des effets immédiats et est,
comme tel, apte à conférer aux particuliers des droits que les juridictions nationales ont l'obligation de protéger. ».
Cette jurisprudence est consacrée par le Conseil d’État dans un arrêt de Section, Syndicat viticole des Hautes Graves de Bordeaux, du 22 décembre 1978 dans lequel il affirme qu’un règlement européen « s’intègre, dès sa publication, dans le droit interne des États membres ».
La STI OPE est un règlement d’exécution de la Commission européenne pris en application de la directive (UE) 2016/797 du Parlement européen et du Conseil du 11 mai 2016 relative à l'interopérabilité du système ferroviaire au sein de l'Union européenne. Au regard de ce qui précède, elle est directement applicable dans les États membres. Sa dernière révision est entrée en application le 28 septembre 2023
Depuis cette date, les États membres ne peuvent plus prévoir des règles nationales relatives à l’aptitude physique et psychologique des personnes en charge de tâches critiques pour la sécurité autres que la conduite des trains, à l’exception de celles relatives à la détermination des limites d’alcool et de drogue au-delà desquelles un personnel est considéré comme inapte à l’exercice de ces tâches.
La STI OPE prévoit également que désormais les exploitants ferroviaires reconnaissent les documents attestant de l’aptitude d’un personnel délivrés par d’autres exploitants dans l’ensemble de l’Union européenne.
Par ailleurs, elle confère dorénavant aux exploitants ferroviaires la responsabilité de définir eux-mêmes les tâches critiques pour la sécurité et les personnels concernés. L’État membre ne peut plus intervenir par voie de réglementation pour le faire.
Enfin, à la différence de ce qui est prévu pour les conducteurs de trains dans la directive 2007/59/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2007 relative à leur certification, la STI OPE ne prévoit pas l’instauration d’une procédure de recours administratif permettant de contester les décisions d’inaptitude prononcées par les professionnels de santé à l’égard des personnels en charge de tâches critiques pour la sécurité autres que la conduite. Par ailleurs, elle n’octroie plus la possibilité aux Etats de prendre une règle nationale sur ce sujet.
Toutefois en application de l’article 47 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne qui précise que « Toute personne dont les droits et libertés garantis par le droit de l'Union ont été violés a droit à un recours effectif devant un tribunal », ces personnels peuvent toujours contester la décision relative à leur aptitude devant un juge.
1.4. ÉLEMENTS DE DROIT COMPARE
L’ensemble des États membres de l’Union européenne doivent abroger dans leur réglementation nationale les dispositions qui sont redondantes ou contraires à la STI OPE.
Cela concerne notamment les dispositions relatives aux conditions d’aptitude des personnels
non-conducteurs puisque les États membres ne sont plus compétents dans cette matière harmonisée par le droit de l’Union européenne.
Avant la révision de 2023, la STI OPE comportait un « point ouvert » permettant aux États membres d’adopter des règles nationales fixant des conditions ou examens d’aptitude supplémentaires par rapport aux prescriptions de la réglementation européenne pour les personnels ferroviaires non-conducteurs. Par exemple, à la différence de la France, la réglementation belge n’imposait pas de réaliser un électrocardiogramme au repos.
2. NECESSITE DE LEGIFERER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
2.1. NECESSITE DE LEGIFERER
L’article L. 2221-7-1 du code des transports dispose que les conditions de vérification de l’aptitude des personnels sont définies par décret en Conseil d’État alors que ces conditions sont désormais définies par un règlement européen d’application directe, la STI OPE. Le texte européen ne permet pas aux États d’adopter des règles supplémentaires à celles existant au niveau européen.
Dès lors, il convient d’abroger les dispositions législatives indiquant que les conditions de vérification de l’aptitude des personnels sont définies par un décret en Conseil d’État puisque le droit de l’Union n’autorise pas le Gouvernement à prendre des règles dans ce domaine harmonisé.
L’article L. 2221-7-1 du code des transports prévoit que le ministre chargé des transports fixe, par arrêté, la liste des tâches essentielles de sécurité. A contrario, la STI OPE dispose que la liste des tâches critiques pour la sécurité doit être fixée par les exploitants ferroviaires. En ce sens, il convient de tirer les conséquences de la révision de la STI OPE en abrogeant les dispositions prévoyant que le ministre chargé des transports fixe la liste des tâches essentielles de sécurité puisque la réglementation européenne dispose que cette obligation revient aux exploitants.
La STI OPE prévoit, au niveau de l’Union européenne, une reconnaissance entre exploitants de l’aptitude des personnels exerçant des tâches critiques pour la sécurité. Il n’est dès lors plus utile de prévoir par décret les modalités de reconnaissance des documents d’aptitude délivrés à l’étranger et il convient donc d’abroger le dernier alinéa de l’article L2221-7-1 du code des transports.
Enfin, la réglementation européenne ne permet plus aux Etats qui le souhaitent de mettre en place un recours administratif, aussi il est prévu de le supprimer de la législation nationale.
Pour mémoire, le recours administratif tel que prévu aujourd’hui par l’article L. 2221-7-1 est instruit par la commission ferroviaire d’aptitudes et le contentieux de ses décisions est confié au juge administratif.
En parallèle, afin d’unifier le contentieux juridictionnel, le projet de loi en précise les modalités en indiquant que les décisions relatives à l’aptitude des personnels en charge de tâches critiques pour la sécurité autres que la conduite pourront être contestées devant le juge administratif.
2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS
L’objet de cet article est de tirer les conséquences de la révision de la STI OPE entrée en vigueur en septembre 2023 et ainsi adapter la législation nationale au nouvel état du droit de l’Union européenne.
Cet article vise également à attribuer au juge administratif le contentieux de l’aptitude médicale et psychologique des personnels ferroviaires en charge de tâches critiques pour la sécurité autres que la conduite. Cela permet d’unifier ce contentieux avec celui de l’aptitude des conducteurs qui est similaire dans l’intérêt d’une bonne administration de la justice.
3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU
3.1. OPTIONS ENVISAGEES
L’absence de modification de la loi conduirait à une contradiction du droit national avec le droit de l’Union européenne tel qu’il résulte de la révision de la STI OPE.
Il est possible d’abroger totalement l’article L. 2221-7-1 du code des transports. Toutefois la seule abrogation de cet article conduirait à l’application des règles de compétence juridictionnelle différenciée en matière d’aptitude physique et psychologique des personnels ferroviaires pour exercer des tâches critiques de sécurité ferroviaire selon qu’elles concernent de la conduite des trains ou d’autres tâches (préparation des trains, départ et autorisation de mouvement des trains, etc.). Les premières sont en effet de la compétence du juge administratif alors qu’en application de la STI OPE révisée, les secondes relèveraient du juge judiciaire. Relevant jusqu’à présent du juge administratif et portant sur le même objet, il est apparu opportun d’unifier le contentieux en le confiant au juge administratif, de manière à ce que celui-ci soit compétent pour tous les personnels qu’ils soient ou non conducteurs de train.
En outre, dans un souci d’intelligibilité du droit, il paraît utile que le nouvel article modifiant l’article L. 2221-7-1 du code des transports pose le principe suivant lequel les personnels exerçant des tâches critiques pour la sécurité autres que la conduite sont soumis à une vérification de leur aptitude médicale et psychologique conformément aux dispositions de la STI OPE.
3.2. DISPOSITIF RETENU
Afin d’adapter la législation nationale au droit de l’Union, l’article supprime le renvoi à un arrêté ministériel pour fixer la liste des tâches critiques pour la sécurité autres que la conduite.
En effet, le droit de l’Union européenne dispose qu’il appartient désormais à chaque exploitant ferroviaire d’établir une telle liste et ne donne plus de compétences aux États membres en la matière.
En outre, il est également prévu de supprimer le recours administratif à l’encontre des décisions relatives à l’aptitude des personnels non conducteurs aujourd’hui confié à la commission ferroviaire d’aptitudes, dans la mesure où la STI OPE est silencieuse sur la possibilité pour les Etats de prévoir un tel recours.
L’article prévoit, dans l’intérêt d’une bonne administration de la justice, d’unifier le contentieux relatif à l’aptitude des personnels en charge de tâches critiques pour la sécurité, dont font partie les conducteurs, au sein d’un même ordre juridictionnel. L’attribution du contentieux de l’aptitude aux tâches critiques pour la sécurité hors-conduite au juge administratif permet d’unifier ce dernier avec celui des conducteurs. Ainsi, un seul ordre de juridiction est compétent pour traiter des contentieux liés à l’aptitude des personnels en charge de tâches critiques pour la sécurité qu’ils soient ou non conducteurs.
Cela permet également de maintenir une continuité du champ de compétence juridictionnelle et est de nature à contribuer à une certaine stabilité de la jurisprudence en la matière.
4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGEES
4.1. IMPACTS JURIDIQUES
4.1.1. Impacts sur l’ordre juridique interne
La modification de l’article L. 2221-1-7 du code des transports supprime des règles nationales intervenant dans un domaine désormais harmonisé au niveau européen sans possibilité en principe de prévoir des dispositions nationales supplémentaires.
La modification de cet article vise également à ce que la loi prévoie explicitement la compétence du juge administratif pour les contentieux relatifs à l’aptitude des personnels en charge de tâches critiques pour la sécurité autres que la conduite des trains.
4.1.2. Articulation avec le droit international et le droit de l’Union européenne L’article vise à adapter et mettre en conformité la partie législative du code des transports à la révision du règlement (UE) 2019/773 de la Commission.
4.2. IMPACTS ECONOMIQUES ET FINANCIERS
4.2.1. Impacts macroéconomiques
Non évaluable : il appartiendra à chaque entreprise de déterminer les modalités de mise en œuvre des obligations découlant directement de la STI OPE. Cette mise en œuvre peut être opérée a minima en introduisant dans leur système de gestion de la sécurité les critères actuellement fixés par la réglementation en matière d'aptitude physique, ou à l'inverse en refondant complètement les critères et modalités de vérification de l'aptitude des intéressés.
Il n'est donc pas possible d'évaluer cet impact.
4.2.2. Impacts sur les entreprises
Les entreprises ferroviaires et les gestionnaires d’infrastructure doivent fixer, dans leur système de gestion de la sécurité, une liste de tâches critiques pour la sécurité, cette liste ne pouvant plus être définie par arrêté ministériel.
Ils doivent désormais prévoir dans leur système de gestion de la sécurité le processus mis en place pour satisfaire aux exigences liées à la vérification de l’aptitude physique et psychologique de ces personnels prévues par la STI OPE.
4.2.3. Impacts budgétaires
Néant.
4.3. IMPACTS SUR LES COLLECTIVITES TERRITORIALES
Néant.
4.4. IMPACTS SUR LES SERVICES ADMINISTRATIFS
Le volume de recours administratifs traités par commission ferroviaire d’aptitudes rattachée au ministère chargé des transports devrait diminuer puisqu’il n’y aura désormais plus de recours administratif préalable obligatoire à la saisine du juge pour les décisions relatives à l’aptitude des personnels non-conducteurs.
En 2022, la commission ferroviaire d’aptitudes a statué sur 167 recours concernant l’aptitude des personnels non-conducteurs. Parmi ces recours, 98 portaient sur l’aptitude physique et 69 portaient eux sur l’aptitude psychologique192
.
La suppression du recours administratif préalable obligatoire en matière de décisions relatives à l’aptitude des personnels en charge de tâches critiques de sécurité autres que la conduite
192 Ces données proviennent du rapport d’activité 2022 de la commission ferroviaire d’aptitudes disponible sur son site Internet : https://www.ecologie.gouv.fr/commission-ferroviaire-daptitudes.
peut conduire à une augmentation du nombre de recours effectués devant les juridictions administratives.
Toutefois, le nombre de recours supplémentaires présentés devant la juridiction administrative devrait être inférieur au nombre de recours actuellement portés devant la commission ferroviaire d’aptitudes. La souplesse du recours administratif favorise les recours qui de ce fait sont plus nombreux que ceux portés devant les juridictions. A ce titre, il est possible de noter que seules 3,5% des décisions de la commission ferroviaire d’aptitudes concernant des personnels non conducteurs sont contestées devant le juge. Ce pourcentage provient d’une comptabilisation interne rapportant le nombre de recours administratifs devant la commission ferroviaire d’aptitudes au nombre de contentieux.
4.5. IMPACTS SOCIAUX
4.5.1. Impacts sur la société
Néant.
4.5.2. Impacts sur les personnes en situation de handicap Néant.
4.5.3. Impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes Néant.
4.5.4. Impacts sur la jeunesse
Néant.
4.5.5. Impacts sur les professions réglementées
Néant.
4.6. IMPACTS SUR LES PARTICULIERS
Les personnels en charge de tâches critiques pour la sécurité autres que la conduite des trains ne seront plus tenus d’effectuer un recours administratif préalable obligatoire pour contester les décisions d’inaptitude physique ou psychologique délivrées à leur encontre et pourront directement saisir le juge administratif.
Le tableau ci-dessous énumère les recours concernant les personnels non conducteurs portés chaque année devant la commission ferroviaire d’aptitudes.
Année Nombre de recours
2017 (à compter du deuxième semestre) 64
2018 158
2019 196
2020 141
2021 168
2022 167
4.7. IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX
Néant.
5. CONSULTATIONS ET MODALITES D’APPLICATION
5.1. CONSULTATIONS MENEES
Depuis le vote des textes intervenu le 30 mars 2023 et leur entrée en application au 28 septembre 2023 sauf dispositions spécifiques, la DGITM a effectué plusieurs actions de sensibilisation et de communication auprès de l’ensemble des parties prenantes concernant la mise en œuvre de la nouvelle version de la STI OPE.
Parmi les actions menées, il est possible de citer :
- le 26 juillet 2023, une réunion de présentation au secteur ferroviaire (entreprises ferroviaires, gestionnaires d’infrastructure, industriels, etc.) des textes votés dans le cadre de la révision des STI 2023 et de sensibilisation à leur mise en œuvre ;
- le 18 octobre 2023, une communication analogue, portée à deux voix avec l’Etablissement public de sécurité ferroviaire, à destination des professionnels lors de la journée réglementaire annuelle organisée par cet établissement ;
- les 5 et 21 décembre 2023, deux réunions spécifiques au sujet des personnels ferroviaires se sont tenues afin de préparer la mise en œuvre et l’accompagnement du secteur avec respectivement l’Etablissement public de sécurité ferroviaire et la Commission ferroviaire d’aptitudes ;
- le 31 janvier 2024, une communication ciblée sur le sujet des personnels ferroviaires lors d’un séminaire de l’Union des transports publics et ferroviaires en présence des organisations syndicales ;
- du 2 février au 1er mars 2024, une consultation des parties prenantes, dont les organisations syndicales, concernant l’identification des textes de droit national devant être abrogés ou modifiés ainsi que le calendrier de travail envisagé ;
- le 5 avril 2024 une communication ciblée sur le sujet des personnels ferroviaires a été effectuée lors d’un groupe de travail de l’Union des transports publics et ferroviaires en présence de ses adhérents.
- le 10 avril 2024, l’Etablissement public de sécurité ferroviaire a organisé un atelier technique et règlementaire pour présenter aux professionnels du secteur ferroviaire les évolutions à venir en matière de réglementation relative aux personnels en charge de tâches critiques de sécurité ;
- le 21 mai 2024, une nouvelle communication ciblée sur le sujet des personnels ferroviaires a été effectuée lors d’un groupe de travail de l’Union des transports publics et ferroviaires en présence des organisations syndicales.
5.2. MODALITES D’APPLICATION
5.2.1. Application dans le temps
Le présent article entrera en vigueur le lendemain de la publication de la loi au Journal officiel de la République française.
5.2.2. Application dans l’espace
La présente disposition sera applicable sur l’ensemble de la France métropolitaine.
5.2.3. Textes d’application
Il conviendra notamment d’abroger les dispositions réglementaires relatives aux compétences de la commission ferroviaire d’aptitudes concernant les recours relatifs à l’aptitude des personnels en charge de tâches essentielles de sécurité autres que la conduite, celles fixant des conditions d’aptitude physique et psychologique pour les personnels non conducteurs ainsi que la liste des tâches essentielles de sécurité hors conduite énumérées dans un arrêté.
Article 34 – Mise en œuvre des dispositions du règlement (UE) n° 2023/2405 du Parlement européen et du Conseil du 18/10/23 relatif à l’instauration d’une égalité des conditions de concurrence pour un secteur du transport aérien durable (ReFuelEU Aviation) 1. ÉTAT DES LIEUX
1.1. CADRE GENERAL
Le « Pacte vert pour l’Europe » fixe un objectif de neutralité carbone en 2050. Pour y parvenir, la Commission européenne a présenté le 14 juillet 2021 un ensemble de propositions visant à réviser et à actualiser la législation de l’UE : le paquet dit « Fit for 55 » (paquet d’ajustement à l’objectif 55) qui vise une baisse des émissions de gaz à effet de serre de 55% en 2030 par rapport à leur niveau de 1990.
Adopté dans le cadre du paquet législatif « Fit for 55 », le règlement européen 2023/2405 du 18 octobre 2023 relatif à l’instauration d’une égalité des conditions de concurrence pour un secteur du transport aérien durable (ReFuelEU Aviation) établit des règles harmonisées pour l’utilisation et la fourniture de carburants d’aviation durables (CAD). Pour la première fois, il fixe une trajectoire d’incorporation obligatoire et harmonisée de CAD dans l’UE. L’objectif du règlement est d’augmenter la demande et l’offre de CAD dans l’UE, tout en garantissant des conditions de concurrence équitables sur l’ensemble du marché européen du transport aérien.
Le règlement crée des obligations pour les fournisseurs de carburant, les exploitants d’aéronefs et les exploitants d’aéroports. Il s’applique à tous les aéroports de l’UE dont le trafic annuel de passagers est supérieur à 800 000 passagers ou dans lequel le trafic de fret annuel est supérieur à 100 000 tonnes et qui n’est pas situé dans une région ultrapériphérique de l’UE.
Les autorités françaises ont soutenu cette initiative réglementaire dès sa publication dans la mesure où elle vise à accélérer l’utilisation de carburants aéronautiques durables en Europe.
Sans attendre le projet de règlement Refuel qui définit au niveau européen une trajectoire d’incorporation de SAF à horizon 2050, la France s’était dotée d’une feuille de route et avait imposé un mandat d’incorporation obligatoire annuel depuis le 1er janvier 2022 via la TIRUERT (1%).
En effet, les CAD constituent un levier majeur de décarbonation du transport aérien aux côté de l’innovation et les ruptures technologiques (avion plus sobre en carburant et avion à hydrogène/électrique), l’optimisation des opérations aériennes et des infrastructures aéroportuaires et le recours à des mesures économiques de marché. Quelle que soit la trajectoire de décarbonation dans les différentes feuilles de route réalisées, le déploiement à une large échelle des carburants durables est l’un des sous-jacents les plus significatifs. Ils
représenteraient environ la moitié des réductions d’émissions à réaliser en 2050. Leur développement est d’autant plus un choix sans regret que les ruptures technologiques comme l’avion à hydrogène ne représenteront des gains substantiels que dans un horizon de temps plus lointain et qu’elles ne concerneront pas les longs courriers. Les CAD ont l’avantage d’être directement miscibles avec le kérosène d’origine fossile grâce à leurs propriétés physico-chimiques proches. Leur consommation ne requiert donc pas d’adaptation de la chaine carburant de l’avion ou de la logistique d’approvisionnement de l’aéroport.
Actuellement ils doivent être mélangés à une quantité au moins égale de kérosène conventionnel (incorporation maximale de 50%) mais l’industrie s’est engagée à permettre dès la fin de la décennie à permettre de voler avec du 100% CAD et le nombre de filières de production certifiées ne cesse de progresser.
Durant la négociation, les autorités françaises ont soutenu des objectifs d’incorporation de carburants durables ambitieux. Pour y parvenir, en tenant compte des filières de production existantes et des gisements mobilisables, les autorités françaises ont défendu et obtenu la prise en compte des carburants synthétiques produits à partir d’électricité nucléaire dits « bas carbone » pour l’atteinte des objectifs d’incorporation. Les carburants de synthèse (aussi appelés e-fuels ou power-to-Liquids), sont en effet produits à partir d’électricité, d’hydrogène et de CO2. Dans la proposition de la Commission seuls les carburants synthétiques produits à partir d’électricité renouvelables étaient pris en compte.
Le règlement impose :
Une obligation pour les fournisseurs de carburant d’aviation de veiller à ce que tout le carburant mis à la disposition des exploitants d’aéronefs dans les aéroports de l’Union contienne une part minimale de CAD à partir de 2025 et, à partir de 2030, une part minimale de carburants de synthèse, avec une augmentation progressive de ces parts jusqu'en 2050 (« mandat et sous-mandat d’incorporation »).
Part minimale de CAD devant être mis à disposition par les fournisseurs de carburant d’aviation dans les aéroports de l’UE :
A partir du : Part minimale de
SAF
Dont carburants de synthèse
1er janvier 2025 2% -
1er janvier 2030 6% - Du 1er janvier 2030 au 31 décembre 2031 : une part moyenne sur la période de 1,2% dont,
chaque année, une part minimale de 0,7%
- Du 1er janvier 2032 au 31 décembre 2034, une
part moyenne sur la période de 1,2% de
carburants de synthèse dont, chaque année, une
part minimale de 1,2% de carburants de synthèse
en 2032-2033 et de 2% en 2034
1er janvier 2035 20% 5%
1er janvier 2040 34% 10%
1er janvier 2045 42% 15%
1er janvier 2050 70% 35%
Une obligation pour les exploitants d’aéronefs de veiller à ce que la quantité annuelle de carburant d’aviation embarquée dans un aéroport de l’Union pour leurs services au départ de cet aéroport, représente au moins 90 % de la quantité annuelle de carburant d’aviation requise, afin d’écarter la pratique de « sur-emport » ;
Une obligation pour les gestionnaires d’aéroports de prendre toutes les mesures nécessaires pour faciliter l'accès des exploitants d'aéronefs à des carburants d'aviation contenant les parts minimales de CAD prévues au présent règlement.
Le règlement demande aux Etats membres de désigner les autorités compétentes et de définir les sanctions applicables pour ces trois catégories d’obligés en cas de manquement à ces obligations. Le régime de sanction mise en place au niveau national par l’autorité compétente doit être notifié à la Commission avant le 31 décembre 2024. Les mandats d’incorporation fixés par le règlement ReFuel EU Aviation s’appliquent dès 2025. Il est donc impératif que ces dispositions législatives soient adoptées avant la fin de l’année 2024.
1.2. CADRE CONSTITUTIONNEL
Aux termes de l'article 88-1 de la Constitution : « La République participe aux Communautés européennes et à l'Union européenne, constituées d’Etats qui ont choisi librement, en vertu des traités qui les ont instituées, d’exercer en commun certaines de leurs compétences ». Le Conseil constitutionnel déduit de cette disposition que : « la transposition en droit interne d’une directive communautaire résulte d'une exigence constitutionnelle » (voir notamment la décision n° 2004-496 DC du 10 juin 2004, « Loi pour la confiance dans l’économie numérique »).
Conformément à la décision n° 2018-765, « Loi relative à la protection des données personnelles », considérant 3, il en va de même pour un règlement de l’Union européenne laissant une marge d’appréciation aux Etats membres : « À la différence des directives, les règlements européens sont d'application directe et n'appellent donc pas de mesures législatives
pour prendre effet en droit interne, sauf à ce qu'ils prévoient expressément en faveur des États membres une marge d'appréciation. »
En outre, le Conseil constitutionnel a admis « qu’aucun principe ou règle de valeur constitutionnelle ne fait obstacle à ce qu’une autorité administrative, agissant dans le cadre de prérogatives de puissance publique, puisse exercer un pouvoir de sanction », à la condition, « d’une part, que la sanction susceptible d’être infligée (soit) exclusive de toute privation de liberté et, d’autre part, que l’exercice du pouvoir de sanction (soit) assorti par la loi de mesures destinées à sauvegarder les droits et libertés constitutionnellement garantis »
(décision n° 89-260 DC du 28 juillet 1989).
Le principe de légalité des délits et des peines implique que les infractions administratives et les sanctions correspondantes soient prévues par un texte (décision 88-248 DC du 17 janvier 1989).
S’agissant de l’application d’obligation à des opérateurs économiques, l’avis du Conseil d’Etat n°407629, relatif à la loi DADDUE discutée au cours de l’année 2023 aborde le choix entre le domaine législatif et règlementaire pour les obligations faites à des opérateurs économiques :
« Ces règles constitutionnelles (i.e. : distinction domaine législatif et réglementaire) s’appliquant aux mesures nationales nécessaires à l’exécution d’un règlement européen (voir Conseil Constitutionnel, décision n° 77-90 DC, Projet de loi de finances rectificatif pour 1977, considérant 4), il y a lieu, lorsque les obligations et les manquements sont entièrement définis par un tel règlement, de déterminer la nature (législative ou règlementaire) des dispositions nationales fixant le quantum de l’amende, en prenant en compte la matière à laquelle, dans l’ordre interne, seraient rattachées ces obligations. Le Conseil d’Etat retient que, dans l’ordre interne, les obligations ainsi faites à des opérateurs économiques, dont les activités s’exercent en principe librement, n’auraient pu être imposées que par la loi. Il en déduit qu’il appartient, dès lors, au législateur de définir le quantum de l’amende. »
Il en va de même pour les sanctions administratives qui font partie des matières réservées au législateur : CE, Section, 18 juillet 2008, Fédération de l’hospitalisation privée, n°300304 : « lorsque la définition des obligations auxquelles est soumis l’exercice d’une activité relève du législateur en application de l’article 34 de la Constitution, il n’appartient qu’à la loi de fixer, le cas échéant, les sanctions administratives dont la méconnaissance de ces obligations peut être assortie et, en particulier, de déterminer tant les sanctions encourues que les éléments constitutifs des infractions que ces sanctions ont pour objet de réprimer ».
1.3. CADRE CONVENTIONNEL
Les carburants durables dans les transports peuvent jouer un rôle clé dans la réduction des émissions de gaz à effet de serre. Les secteurs de l'aviation et du transport maritime dépendent actuellement presque exclusivement des combustibles fossiles.
Le règlement relatif à l'instauration d'une égalité des conditions de concurrence pour un secteur du transport aérien durable (également connu sous le nom d'"initiative ReFuelEU Aviation") et le règlement relatif à l'utilisation de carburants renouvelables et bas carbone dans le transport maritime (initiative FuelEU Maritime) visent à accroître l'utilisation de carburants durables par les aéronefs et les navires afin de réduire leur empreinte environnementale.
Ces propositions font partie du paquet législatif "Ajustement à l'objectif 55", dont l'objectif est de réduire les émissions de gaz à effet de serre de l'UE d'au moins 55 % d'ici 2030.
L’aviation et le secteur du transport maritime représentent respectivement 14% et 13.5% des émissions du aux transports dans l’UE.
Le règlement ReFuel EU Aviation oblige :
- les fournisseurs de carburant de l’UE à progressivement accroitre la part de CAD (yc de carburants synthétiques) qu’ils distribuent dans les aéroports de l’UE (article 4 du règlement) ;
- les compagnies aériennes au départ de l’UE à ravitailler les aéronefs uniquement avec le carburant nécessaire pour le vol afin d’éviter les émissions liées au surpoids résultant des pratiques de suremport (transport de carburant supplémentaire pour éviter un ravitaillement dans un aéroport de destination où le carburant est plus cher) (article 5 du règlement)
- les aéroports de l’UE à garantir les infrastructures nécessaires à la fourniture et au stockage de carburants durables d’aviation, ainsi qu’au ravitaillement avec de tels carburants (article 6 du règlement).
1.4. ÉLEMENTS DE DROIT COMPARE
La France est le seul pays de l’Union européenne qui a imposé avant la mise en œuvre du règlement Refuel EU Aviation un mandat d’incorporation de CAD obligatoire pour les vols au départ de territoire métropolitain. C’est la France qui a inspiré le règlement Refuel EU aviation.
En 2020, la Suède a instauré une obligation de réduction graduelle de l’empreinte carbone des carburants (objectif de réduction progressive jusqu’à 27% en 2030), promouvant le recours au biokérosène en incorporation en faible mélange.
2. NECESSITE DE LEGIFERER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
2.1. NECESSITE DE LEGIFERER
Aux termes de l’article 288 du TFUE, le règlement a une portée générale. Il est obligatoire dans tous ses éléments et il est directement applicable dans tout État membre. Cependant, pour en contrôler l’application, le droit national doit être complété. Il appartient aux Etats membres de définir des sanctions.
Conformément à l’article 12 paragraphe 1 du règlement « Les États membres déterminent le régime des sanctions applicables aux violations du présent règlement et prennent toutes les mesures nécessaires pour assurer la mise en œuvre de ces sanctions. Ces sanctions doivent être effectives, proportionnées et dissuasives, compte tenu, en particulier, de la nature, de la durée, de la récurrence et de la gravité de la violation. Les États membres informent la Commission, au plus tard le 31 décembre 2024, du régime ainsi déterminé et des mesures ainsi prises, de même que sans tarder de toute modification apportée ultérieurement à ce régime ou à ces mesures. »
2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS
Aux termes du règlement précité, il incombe aux Etats membres de « veiller » à la mise en œuvre de ces dispositions. Il convient donc de préciser à travers une loi DDADUE le dispositif de sanction associé au respect des obligations du règlement.
3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU
3.1. OPTIONS ENVISAGEES
Le règlement laisse très peu de marges de manœuvre dans la définition des sanctions applicables.
Pour les sanctions applicables aux fournisseurs de carburants, le caractère non libératoire de la pénalité imposé par le règlement rend impossible le maintien du dispositif de la taxe incitative relative à l'utilisation d'énergie renouvelable dans le transport (TIRUERT) qui impose un mandat d’incorporation annuel aux fournisseurs de carburants pour les carburéacteurs depuis 2022. La différence de nature juridique entre régime de sanction et fiscalité incitative, illustrée notamment par le caractère non-libératoire de la pénalité, d’une part, et l’application directe du règlement d’autre part, rendent impossible juridiquement l’utilisation d’un instrument fiscal comme la TIRUERT pour assurer le respect des mandats d’incorporation. Les dispositions de la TIRUERT relatives aux carburéacteurs ont donc vocation à être supprimées dans la loi de finances.
Outre le caractère non libératoire de la sanction qui a orienté le choix de l’amende administrative, les montants des pénalités appliqués aux transporteurs aériens et aux fournisseurs de carburant sont strictement encadrés.
Pour les fournisseurs de carburants, l’amende tient compte du type et de la gravité des manquements constatés et n'est pas inférieure pour les manquements aux obligations d’incorporation de carburants d'aviation durables, au double du montant résultant de la multiplication de la différence entre le prix annuel moyen de la tonne de carburant d'aviation conventionnel et le prix de la tonne de carburants d'aviation durables par la quantité de carburants d'aviation ne respectant pas les parts minimales visées à l'article 4 et à l'annexe I du règlement (UE) 2023/2405 du Parlement européen et du Conseil du 18 octobre 2023.
Pour les transporteurs aériens, cette amende est proportionnée au type et à la gravité des manquements constatés et n'est pas inférieure au double du montant résultant de la multiplication du prix moyen annuel de la tonne de carburant d'aviation par la quantité annuelle totale non embarquée.
3.2. DISPOSITIF RETENU
Le chapitre IX du titre II du livre II du code de l’environnement est complété par une section 11 ainsi rédigée : « Section 11 : Sanctions administratives en matière de fourniture et d’utilisation de carburants d’aviation durables ».
L’insertion de ces dispositions au chapitre IX du titre II du livre II du code de l’environnement « Effet de serre » se justifie par le fait que l’objectif du règlement européen ReFuel EU Aviation, inclus dans le paquet « Fit for 55 », est de contribuer à la réduction des émissions de gaz à effet de serre du secteur aérien. D’autres disposition ayant pour objet la réduction des émissions du secteur aérien ou leur compensation sont déjà insérées dans ce chapitre du code de l’environnement. Il s’agit des dispositions relatives au système d'échange de quotas d'émission de l'UE (SEQE de l'UE) appliqué à l’aviation et à l’obligation de compensations par les transporteurs aériens des émissions de leurs vols domestiques.
Les déclarations des transporteurs aériens pour ces trois dispositifs (SEQE, ReFuel EU Aviation et compensation des émissions des vols domestiques) se font de plus de façon annuelle à la même période (le 31 mars de l’année N+1 pour les émissions et l’emport de carburant de l’année N) et à la même autorité administrative compétente.
La sous-section 1 définit les sanctions administratives applicables aux fournisseurs de carburants.
Conformément au règlement, l’amende tient compte de la nature, de la durée, de la récurrence et de la gravité des manquements constatés. Ce montant est compris, pour les manquements aux obligations d’incorporation de carburants d'aviation durables, entre deux et cinq fois le montant résultant de la multiplication de la différence entre le prix annuel moyen de la tonne de carburant d'aviation conventionnel et le prix de la tonne de carburants d'aviation durables par la quantité de carburants d'aviation ne respectant pas les parts minimales mentionnées à l'article 4 et à l'annexe I du règlement (UE) 2023/2405 du Parlement européen et du Conseil du 18 octobre 2023. Cette amende n’a pas de caractère libératoire.
De façon à ce que le montant de cette pénalité puisse évoluer de façon souple en fonction de l’évolution des prix du marché, un arrêté du ministre chargé de l’aviation civile fixe les modalités de calcul du montant de cette amende.
La sous-section 2 définit les sanctions applicables aux exploitants d'aéronefs.
Conformément au règlement, pour les transporteurs aériens, l’amende est comprise entre deux et cinq fois le montant résultant de la multiplication du prix moyen annuel de la tonne de carburant d'aviation par la quantité annuelle totale non embarquée, sur la base des données dont l'autorité administrative compétente dispose.
De façon à ce que le montant de cette pénalité puisse évoluer de façon souple en fonction de l’évolution des prix du marché, un arrêté du ministre chargé de l’aviation civile fixe les modalités de calcul du montant de cette amende.
La sous-section 3 définit les sanctions applicables aux gestionnaires d’aéroports.
Le dispositif de sanction prévoit également une amende administrative, dont la décision est motivée et notifiée à l’intéressé et dont le montant est proportionné à la gravité des manquements constatés dans la limite de 15 000€.
La sous-section 4 définit les « Dispositions communes et finales » de l’article.
Les modalités de calcul du montant des sanctions prévues aux sous-sections 1 et 2 sont fixées par arrêté du ministre chargé de l’aviation civile.
Les agents des douanes et les agents placés sous l'autorité du ministre chargé de l’aviation civile sont autorisés à se communiquer, sur demande ou spontanément, tous les renseignements et documents détenus ou recueillis dans l'exercice de leurs missions relatives aux carburants d’aviation.
La procédure suivie par l’autorité administrative compétente pour prononcer les sanctions prévues à la présente section est définie par décret en Conseil d’Etat. Ce décret précisera également les modalités de la mise en œuvre des déclarations aux autorités compétentes associées.
4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGEES
4.1. IMPACTS JURIDIQUES
4.1.1. Impacts sur l’ordre juridique interne
Le chapitre IX du titre II du livre II du code de l’environnement est complété par une section 11 ainsi rédigée : « Section 11 : Sanctions administratives en matière de fourniture et d’utilisation de carburants d’aviation durables ».
La sous-section 1 définit les sanctions administratives applicables aux fournisseurs de carburants (création des articles L 229-81 à L 229-83 du code de l’environnement).
La sous-section 2 définit les sanctions applicables aux exploitants d'aéronefs (création des articles L 229-84 à L. 229-852 du code de l’environnement).
La sous-section 3 définit les sanctions applicables aux gestionnaires d’aéroports (création des articles L. 229-86 à L. 229-88 du code l’environnement).
La sous-section 4 définit les dispositions communes et finales (création des articles L. 229-89 à L. 229-91 du code de l’environnement).
4.1.2. Articulation avec le droit international et le droit de l’Union européenne Les dispositions envisagées permettent de se mettre en conformité avec les dispositions du règlement (UE) 2023/2405 du Parlement européen et du Conseil du 18 octobre 2023 relatif à l'instauration d'une égalité des conditions de concurrence pour un secteur du transport aérien durable (ReFuel EU Aviation).
4.2. IMPACTS ECONOMIQUES ET FINANCIERS
4.2.1. Impacts macroéconomiques
L’impact macroéconomique attendu est très marginal au moins pour les premières échéances de mise en application du règlement pour lesquels les mandats d’incorporation sont très faibles et dans la continuité des objectifs d’incorporation déjà imposés au niveau français dans le cadre de la TIRUERT.
Les revenus attendus des amendes devraient être faibles au moins tant que les mandats d’incorporation restent bas et que le sous-mandat relatif aux carburants synthétique n’est pas encore en vigueur (ie ce sous-mandat mandat s’impose à compter de 2030. La production de ce type de carburant est encore nulle car si la technologie de production existe, le passage à l’échelle de la production n’a pas encore été réalisé).
4.2.2. Impacts sur les entreprises
Pour les fournisseurs de carburant :
Les metteurs à la consommation de carburéacteurs sont soumis en France depuis le 1er janvier 2022 à une obligation annuelle d’incorporation de CAD.
En effet, le secteur aérien a été ajouté au champ de la taxe incitative relative à l’utilisation d’énergie renouvelable dans les transports (TIRUERT – nouvelle dénomination depuis le 1er janvier 2022) selon les modalités suivantes :
- Objectif d’incorporation de 1% dès 2022 relevé à 1,5% pour 2024, portant sur le metteur à la consommation de carburéacteur sur le territoire national (hors DOM-TOM, hors essence d’aviation) ;
- tarif de la taxe pour l’aérien : 125 €/hL (~1600 €/tonne) en 2022 relevé à 168 €/hL (~2100 €/tonne) à partir du 1er janvier 2023 ;
- produits éligibles : les biocarburants avancés au sens de la directive énergies renouvelables (Annexe IX de la directive énergies renouvelables - dite RED2 -ainsi que les EP2 et amidons résiduels ).
Les dispositions de la TIRUERT relatives aux carburéacteurs ont vocation à être abrogées dans le cadre du PLF 2025. En effet, la mise en œuvre du règlement ReFuel EU Aviation n’est pas conforme au maintien du dispositif de la TIRUERT pour les raisons suivantes :
- la sanction mise en place par le règlement pour non-respect des objectifs d’incorporation annuels n’est pas libératoire ;
- le règlement introduit une flexibilité les dix premières années permettant aux fournisseurs de carburant de respecter leur obligation d’incorporation en tenant compte d’une moyenne calculée sur les aéroports de l’UE.
Par ailleurs, il convient de noter que le champ d’application du règlement diffère du dispositif actuellement en vigueur au niveau national :
- le champ d’application du règlement se limite aux carburants mis à la consommation dans les aéroports de l’UE tels que définis par le règlement ;
- la suppression du multiplicateur fois 2 qui permettait aux fournisseurs d’atteindre leur objectif de 1% avec seulement 0,5% d’approvisionnement physique sous réserve de recourir à certaines matières premières ;
- les carburants éligibles pour l’atteinte des objectifs d’incorporation sont définis dans le règlement.
La liste des fournisseurs de carburant assujettis prévue par le règlement devrait coïncider avec celle des obligés dans le cadre de la TIRUERT. En effet, le règlement renvoie à la notion de fournisseur de carburant figurant dans la directive 2018/2001 relative à la promotion de l'utilisation de l'énergie produite à partir de sources renouvelables (RED II), à savoir l’entité responsable du passage du carburant par un point de contrôle des produits soumis à accises. Il s’agit d’une notion douanière transposée au niveau national par le code des impositions sur les biens et les services que le code des douanes utilise pour identifier les entités obligées au titre de la TIRUERT (premier paragraphe de l’article 266 quindecies du code des douanes).
Comme observé dans le cadre de la TIRUERT, le surcoût généré par l’incorporation de CAD sera probablement répercuté par les fournisseurs de carburant sur le consommateur final, les transporteurs aériens.
LISTE DES FOURNISSEURS DE CAD IDENTIFIES (en cours de validation au niveau européen)
Fournisseurs
TOTALENERGIES MARKETING
FRANCE
SHELL FRANCE
ESSO SOCIETE ANONYME FRANCAISE
KUWAIT PETROLEUM AVIATION
FRANCE
BP FRANCE
WORLD FUEL SERVICES FRANCE SAS
AEROPORTS DE LA COTE D'AZUR
REPSOL MARKETING FRANCE
GINOUVES GEORGES
BB ENERGY FRANCE SAS
TOTAL ADDITIFS ET CARBURANTS
HALTERMANN CARLESS FRANCE SAS
Pour les transporteurs aériens :
Les exploitants d'aéronefs au départ d'aéroports de l'UE ont l’obligation de ravitailler les aéronefs avec le carburant nécessaire pour le vol, afin d'éviter les émissions liées au surpoids ou à des fuites de carbone résultant des pratiques de « suremport » (transport de carburant excédentaire pour éviter un ravitaillement en carburants durables d'aviation).
Les services de la Commission ont partagé la liste des transporteurs aériens qui sont soumis à cette obligation et pour lesquels la France sera l’autorité compétente dans le cadre des travaux du comité ReFuelEU Aviation qui assiste la Commission pour la mise en œuvre du règlement (Article 16). Cette liste a été établie fin 2023 sur la base des données de trafic de l’année 2022 pour assurer la complétude des informations. Il s’agit des transporteurs aériens pour lesquels la France est déjà l’autorité compétente dans le cadre de l’EU ETS aviation, ainsi que de 8 transporteurs qui se situent en dessous des seuils de l’ETS, mais remplissent les conditions exigées par le règlement. Au total, la Direction générale de l’aviation civile (DGAC) sera compétente pour contrôler les déclarations de 46 opérateurs aériens.
Les obligations de déclaration liées au respect d’obligations d’avitaillement vont entrainer une surcharge administrative pour les transporteurs aériens.
Le surcoût généré par les mandats d’incorporation sera assumé par les transporteurs aériens qui pourront le répercuter en tout ou partie sur le prix des billets.
Ces coûts deviendront particulièrement prégnants à l’horizon 2035 en raison :
- de la forte augmentation de l’objectif d’incorporation (20% de CAD dont 5% d’e-fuels);
- du fait que les quotas gratuits qui sont attribués aux transporteurs aériens dans l’ETS pour rembourser une partie de la différence de coût entre le kérosène et les CAD, seront supprimés en 2031.
La DGAC a évalué le surcoût en 2030, pour le pavillon français, à 485 M€ et en 2035 à 1 921 M€. L’hypothèse retenue est celle :
- d’un coût du carburant de 719 €/t et de CAD de 2 662 €/t, pour un surcoût de 1 943 €/t, en 2030 avec un mandat d’incorporation de 6% et,
- pour 2035, d’un coût du carburant de 719 €/t et de CAD de 3 023 €/t, pour un surcoût d2 304 €/t, en 2035 avec un mandat d’incorporation de 20 %.
Par rapport à un prix moyen de billet estimé à 900 € aller/retour pour les deux transporteurs, le tableau ci-dessous indique, si le surcoût était répercuté intégralement sur les prix des billets d’avions, la hausse des prix qui affecterait les passagers. Le différentiel de compétitivité se creuserait au détriment du hub parisien.
L’augmentation du prix des billets d’avion imputable à l’incorporation des CAD pourrait donc se traduire par une perte de trafic relative (par rapport à une situation sans incorporation de CAD), et un risque de distorsion de concurrence sur les liaisons directement ou indirectement exposées à la concurrence avec des liaisons opérées en correspondance via des hubs extra-communautaires et non soumises aux obligations d’incorporation.
Ce risque est identifié dans le règlement et pourrait conduire, s’il se matérialisait, à « la mise en place de mécanismes ciblés visant à prévenir ces effets, y compris, s'il y a lieu, l'extension à l'aviation internationale du mécanisme d'ajustement carbone aux frontières établi par le règlement (UE) 2023/956 du Parlement européen et du Conseil, ainsi que d'autres types de mesures tenant compte du fait que la destination finale du vol se trouve en dehors du territoire de l'Union » (Article 17.5).
LISTE DES TRANSPORTEURS AERIENS SOUMIS AU REGLEMENT POUR 2024
CRCO Identification number Operator name
227 AIR FRANCE
32673 TRANSAVIA FRANCE SAS
2850 EASYJET SWITZERLAND
10054 Air Corsica
2030 2035
Air France via CDG 5,8% 15,0%
Turkish Airlines via IST 0,9% 3,5%
258 ROYAL AIR MAROC
369 AMERICAN AIRLINES
186 AIR ALGERIE
35192 AIR ARABIA MAROC
2752 TUNIS AIR
28019 AIR PINK D.O.O.
10326 NOUVELAIR TUNISIE
28237 TWIN JET
1855 MEA AIR LIBAN
5633 AIR TRANSAT
29815 AIR CAIRO
6369 CORSAIR FRANCE
27518 ASL AIRLINES
33962 VALLJET
29453 CHALAIR AVIATION
2232 Regourd Aviation 30304 Air Caraibes 1365 GULF AIR
31095 NETJETS AVIATION INC
406 ARKIA ISRAEL AL
21879 ISRAIR AIRLINES & TOURISM LTD
4386 TAM LINHAS AEREAS
12141 CHINA EASTERN
45224 AIR SENEGAL
43044 EATIS
5117 ALL NIPPON AIRWAYS
43613 FRENCH BEE
1559 JAPAN AIRLINES
49301 THALAIR
29420 AIR AUSTRAL 2
46392 PAN EUROPEENNE AIR SERVICES
36972 AZUL LINHAS AEREAS
23881 Executive Jet Management 38485 ASTONJET
19445 VIETNAM AIRLINES JSC
39240 CHANNEL ISLANDS JET SERVICES LTD
40758 LA COMPAGNIE
23603 LONDON EXECUTIVE AVIATION LTD
30353 SCOOT TIGERAIR PTE. LTD.
1147 FEDERAL EXPRESS
24094 AIRBUS TRANSPORT
29834 CHINA CARGO AIRLINES
Pour les aéroports :
Le champ d’application du règlement est limité aux aéroports identifiés comme des « aéroports de l’Union » (article 2, point 1), à savoir les aéroports dans lesquels le trafic annuel de passagers est supérieur à 800 000 passagers ou le trafic annuel de fret est supérieur à 100 000 tonnes, à l’exception de ceux situés dans une région ultrapériphérique.
Les services de la Commission ont partagé la liste des aéroports identifiés comme étant des aéroports de l’Union avec les Etats membres dans le cadre des travaux du comité ReFuelEU Aviation qui assiste la Commission dans la mise en œuvre du règlement (Article 16). Cette liste a été établie fin 2023 sur la base des données de trafic de l’année 2022 : 17 aéroports métropolitains français sont identifiés comme « aéroports de l’Union » ; ils contribuent à hauteur de 92% au trafic de transport aérien commercial de passagers au départ de la France (données 2022).
Le règlement prévoit la possibilité pour un Etat membre de compléter cette liste d’aéroports (article 2, point 2, paragraphe 1 du règlement) à condition que leur entité gestionnaire ait été consultée en amont et que les exigences fixées à l’article 6, paragraphe 1 sur la facilitation de l’accès aux CAD pour les exploitants d’aéronefs soient remplies au moment de la prise de décision. Un gestionnaire d’aéroport peut également solliciter auprès de l’autorité nationale compétente l’ajout de son aéroport à cette liste. Ainsi, par courrier du 15 avril 2024 l’Aéroport Paris-Le Bourget a demandé à la DGAC d’être considéré comme un aéroport de l’UE au sens du règlement « ReFUel EU Aviation ». La DGAC en a informé la Commission de façon à ce que cet aéroport soit rajouté à la liste des aéroports de l’UE soumis au règlement à compter de l’année 2025.
Les principaux aéroports d’aviation d’affaire sont en effet exclus du périmètre d’application de ce texte car ils se situent en dessous des seuils de trafic exigés.
Les exploitants d'aéroports doivent faire en sorte que leurs infrastructures de ravitaillement soient disponibles et adaptées à la distribution des CAD. L’impact sur la logistique des aéroports de cette obligation devrait cependant être limité. L’approvisionnement en CAD ne nécessite pas d’adaptation des infrastructures, ce carburant étant directement miscible avec le carburant conventionnel. De plus, durant la période de transition du 1er janvier 2025 au 31 décembre 2034, une flexibilité sera laissée aux fournisseurs de carburants qui pourront remplir leur obligation de façon moyennée dans les aéroports de l'Union. Il n’y aura pas d’obligation de respecter les objectifs d’incorporation par aéroport de l’UE avant 2035. Les aéroports franciliens, ainsi que quelques aéroports dédiés à l’aviation d’affaires, sont déjà approvisionnés en CAD.
Une attention sera toutefois portée à l’impact potentiel des mesures de dérogation exceptionnelles à l’obligation d’emport accordées aux compagnies aériennes sur les capacités de stockage de kérosène à mettre en place par les gestionnaires d'aéroport.
Enfin, comme les transporteurs aériens, les aéroports subiront en raison de l’augmentation du prix des billets d’avion imputable à l’incorporation des CAD, une perte de trafic relative (par rapport à une situation sans incorporation de CAD) et des risques distorsion de concurrence (Cf. supra).
LISTE DES AEROPORTS FRANÇAIS RELEVANT DU PERIMETRE DU
REGLEMENT 2023/2405 AU TITRE DE L’ARTICLE 3, POINT 1 POUR 2024
Airport Name Yearly pax
(2022)
Yearly freight
(2022)
Union airport
(RefuelEU
Aviation)
Paris-Charles de Gaulle 57 461 426 1 893 868 Yes
Paris-Orly 29 184 708 73 723 Yes
Nice-Côte D'Azur 12 100 291 8 284 Yes
Marseille-Provence 9 054 393 41 544 Yes
Lyon-Saint Exupéry 8 532 521 52 110 Yes
Toulouse-Blagnac 7 031 936 45 709 Yes
Nantes-Atlantique 5 782 722 11 834 Yes
Bordeaux-Mérignac 5 684 431 10 527 Yes
Beauvais-Tillé 4 591 239 0 Yes
Lille-Lesquin 1 767 594 3 Yes
Montpellier-Méditerranée 1 759 398 6 093 Yes
Ajaccio-Campo Dell'Oro 1 660 952 5 657 Yes
Bastia-Poretta 1 485 733 6 530 Yes
Biarritz-Bayonne-Anglet 931 408 0 Yes
Strasbourg-Entzheim 925 821 83 Yes
Figari-Sud-Corse 894 913 0 Yes
Bâle-Mulhouse 810 557 16 Yes
4.2.3. Impacts budgétaires
Les sanctions pécuniaires sont recouvrées comme les créances de l'Etat étrangères à l'impôt et au domaine. Les revenus attendus des amendes devraient être faibles au moins tant que les
mandats d’incorporation restent bas et que le sous-mandat relatif aux carburants synthétique n’est pas encore en vigueur (ie ce sous-mandat mandat s’impose à compter de 2030. La production de ce type de carburant est encore nulle car si la technologie de production existe, le passage à l’échelle de la production n’a pas encore été réalisé). La TIRUERT sur les carburéacteurs a rapporté 2 M€ au budget de l’Etat en 2022 (objectif de 1% d’incorporation).
4.3. IMPACTS SUR LES COLLECTIVITES TERRITORIALES
L’impact de ces mesures sur le budget des collectivités est nul.
4.4. IMPACTS SUR LES SERVICES ADMINISTRATIFS
S’agissant de l’atteinte des mandats d’incorporation par les fournisseurs de carburant, l’autorité compétente devra s’assurer du respect des obligations en matière de durabilité et de volume associés grâce à l’accès aux donnés de Carbure, la plateforme nationale de suivi de la durabilité des carburants alternatifs mis à la consommation, de la base de données de l’Union prévue à l’article 31 bis de la directive (UE) 2018/2001 – Union Data Base –, ainsi qu’aux données des douanes concernant la mise en œuvre des différents régimes douaniers sur le territoire national. Dans une logique de guichet unique pour la mise en œuvre du règlement il est proposé que la DGAC soit autorité compétente pour les fournisseurs de carburant en relation étroite avec les services des douanes. Un travail est d’ores et déjà engagé entre les services pour permettre une mise en œuvre opérationnelle des sanctions. Une disposition législative a été introduite dans le DADDUE pour autoriser les agents des douanes et les agents placés sous l'autorité du ministre chargé de l’aviation civile à se communiquer, sur demande ou spontanément, tous les renseignements et documents détenus ou recueillis dans l'exercice de leurs missions relatives aux carburants d’aviation.
Le règlement crée également de nouvelles obligations de rapports annuels des fournisseurs de carburants concernant la teneur de certains composants dans les carburants d’aviation vendus (aromatique, naphtalène et souffre).
Le règlement crée de nouvelles obligations de rapports annuels des transporteurs aériens. La DGAC, autorité compétente nationale, devra contrôler le respect des obligations d’avitaillement de 46 transporteurs aériens. De façon à faciliter ces rapports, l’EASA œuvre avec les Etats membres à la mise en place d’un système d’information nouveau dédié. La période de rapport coïncide avec celle exigée dans le cadre de l’ETS Aviation, pour lequel la DGAC est déjà autorité compétente.
S’agissant du rôle d’autorité compétente pour les aéroports confié à la DGAC, la charge administrative induite par les nouvelles tâches de contrôle sera faible compte-tenu de ce que le processus de sanction n’intervient que si un transporteur aérien émet un signalement à l’encontre d’un gestionnaire d’aéroport qui ne faciliterait pas l’accès aux CAD et, ceci, après une procédure contradictoire progressive bien encadrée par le règlement. Comme indiqué ci-
dessus la fourniture de CAD ne nécessitant pas d’adaptation importante des infrastructures aéroportuaires, ces cas devraient être très limités.
Pour assurer ces nouvelles taches, un renfort du bureau « climat » déjà en charge du rapportage au titre de l’ETS Aviation à la DGAC sera nécessaire (1 ETP).
4.5. IMPACTS SOCIAUX
4.5.1. Impacts sur la société
Pas d’impact.
4.5.2. Impacts sur les personnes en situation de handicap Pas d’impact.
4.5.3. Impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes Pas d’impact.
4.5.4. Impacts sur la jeunesse
Pas d’impact.
4.5.5. Impacts sur les professions réglementées
Pas d’impact.
4.6. IMPACTS SUR LES PARTICULIERS
Pas d’impact significatif. Une hausse du prix des billets d’avion est toutefois à prévoir (cf supra). L'incorporation de CAD pourrait également avoir un impact sur la maitrise de la demande (signal prix) notamment à partir de 2035 lorsque les mandat d'incorporation deviennent élevés (20% de CAD dont 5% d'e-fuels)
4.7. IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX
Le secteur aérien ne dispose que de peu d’alternatives pour se décarboner. L’ensemble des leviers disponibles comme l’innovation et les ruptures technologiques, le développement des CAD, l’optimisation des opérations aériennes et des infrastructures aéroportuaires et, enfin, le recours à des mesures économiques de marché doivent être mobilisés en même temps.
Les CAD constituent le levier majeur de la décarbonation du transport aérien. Quelle que soit la trajectoire de décarbonation fixées par les différentes feuilles de route réalisées, le déploiement à une large échelle des CAD est l’un des sous-jacents les plus significatifs. Ceux-ci représenteraient environ la moitié des réductions d’émissions à réaliser en 2050.
Selon la filière, les CAD représentent des gains d’émissions de gaz à effet de serre d’environ 65 % à 95 % sur l’ensemble de leur cycle de vie par rapport au kérosène d’origine fossile.
Leur production est associée à des critères de durabilité solides, au niveau européen.
L’utilisation de matières premières destinées à l’alimentation humaine ou animale n’est pas autorisée. Ils n’induisent pas de déforestation, ni de captation de terres destinées à des cultures vivrières.
5. CONSULTATIONS ET MODALITES D’APPLICATION
5.1. CONSULTATIONS MENEES
Les présentes dispositions ne requièrent aucune consultation obligatoire. Une consultation informelle de l’Union des aéroports français (UAF), de l’Union Française des Industries Pétrolières (UFIP) et de la fédération nationale de l’aviation et de ses métiers (FNAM) a été conduite.
L’UFIP n’a pas formulé de commentaires.
La FNAM a proposé que les amendes imputées aux énergéticiens en cas de manquement soient fléchées en direction d’un fonds de compensation en soutien aux transporteurs aériens pour l’achat de CAD et que les amendes imputées aux compagnies aériennes soient dirigées vers un fonds en soutien à des projets de R&D et de construction d’installations de production de CAD. L'UAF soutient les mesures de dérogation exceptionnelles aux compagnies aériennes dans le projet de loi DADDUE, qui font référence à l'Article 5 du règlement 2023/2405. Cependant, ils s’inquiètent du fait que ces mesures pourraient nécessiter une révision de la capacité de stockage de kérosène par les gestionnaires d'aéroport. Il serait opportun selon eux de prévoir un outil d'accompagnement pour aider les aéroports à évaluer l'impact des pratiques de consommation des compagnies aériennes sur le stockage de carburant.
La notion de « faciliter l’accès des exploitants d’aéronef à des carburants d’aviation » leur semble également encore peu claire. Le principe de l’obligation de fourniture de carburant drop-in à priori n’exigerait pas des exploitants d’aéroport un investissement massif dans la construction de nouvelles infrastructures, comme les cuves de stockage, par exemple. Dans ce contexte, il leur semblerait important d’inclure une définition plus claire du terme « faciliter l’accès », avec la liste des critères qui seront pris en compte dans le cas d’une amende aux exploitants d’aéroport.
5.2. MODALITES D’APPLICATION
5.2.1. Application dans le temps
Le règlement (UE) n° 2023/2405 du Parlement européen et du Conseil du 18/10/23 relatif à l’instauration d’une égalité des conditions de concurrence pour un secteur du transport aérien durable (ReFuelEU Aviation) est entré en vigueur le vingtième jour suivant celui de sa publication au Journal officiel de l'Union européenne.
Il est applicable à partir du 1er janvier 2024.
Toutefois, ces articles 4, 5, 6, 8 et 10 s'appliquent à partir du 1er janvier 2025.
Le premier exercice de rapportage « à blanc » portant sur l’année 2024 aura lieu en 2025. Les obligations et les sanctions s’imposent à compter de 2025.
Les Etats membres doivent notifier au plus tard le 31 décembre 2024 à la Commission les sanctions mises en place pour chaque catégorie d’obligés.
Les présentes dispositions entreront en vigueur au lendemain de la publication du texte au Journal Officiel de la République française.
5.2.2. Application dans l’espace
Le règlement s’applique pour les vols au départ des aéroports de l’UE. Ceux-ci étant définis au point 1 de l’article 3 du même règlement.
Un "aéroport de l'Union" est « un aéroport tel qu’il est défini à l'article 2, point 1), de la directive 2009/12/CE du Parlement européen et du Conseil, dans lequel le trafic de passagers était supérieur à 800 000 passagers ou dans lequel le trafic de fret était supérieur à 100 000 tonnes au cours de la période de déclaration précédente, et qui n'est pas situé dans une région ultrapériphérique visée à l'article 349 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne ».
Les vols au départ des départements d’outre-mer sont donc exclus du champ du règlement.
De plus, la mesure ne sera applicable à aucun aéroport des pays et territoires d’outre-mer relevant de l’annexe II du TFUE (Saint-Pierre et Miquelon, Saint-Barthélemy, Polynésie française, Nouvelle-Calédonie, Wallis et Futuna), y compris ceux régis par le principe d’identité législative (Saint-Pierre et Miquelon et Saint-Barthélemy.
5.2.3. Textes d’application
Un décret en Conseil d'Etat est prévu pour préciser les modalités d'application des sanctions, notamment pour préciser les obligations de déclarations aux autorités compétentes associées.
Les modalités de calcul des amendes administratives seront précisées par arrêté du ministre chargé de l’aviation civile.
Article 35 – Mise en cohérence de l’objectif national de fin de vente des véhicules légers neufs utilisant des énergies fossiles d’ici 2040 avec celui adopté à l’échelle européenne dans le cadre du règlement (UE) 2023/851
1. ÉTAT DES LIEUX
1.1. CADRE GENERAL
La lutte contre le dérèglement climatique est un enjeu transfrontalier qui nécessite une coordination forte entre États. À ce titre, l’Union européenne a un rôle clé à jouer, en accord avec le principe de subsidiarité, à raison du fait qu’elle est l’échelle la plus pertinente, d’un point de vue économique et climatique, pour agir. En juin 2021, elle a rehaussé son ambition collective par l’adoption d’une loi climat transformant en obligation contraignante l’engagement politique du pacte vert, qui porte désormais à 55% l’objectif de réduction des émissions de gaz à effet de serre communautaires en 2030 par rapport à 1990, et prescrit l’atteinte de la neutralité carbone à l’échelle de l’Union d’ici 2050.
Pour la concrétiser, la Commission européenne a publié, en juillet 2021, un paquet législatif dit « d’ajustement à l’objectif 55 », qui prévoit notamment un objectif de fin de vente des véhicules légers neufs thermiques à l’échelle de l’Union à compter du 1er janvier 2035, qui a été adopté en mars 2023. Ainsi, l’UE a désormais pour objectif la réduction de 100% des émissions moyennes de CO2 du parc de voitures particulières et de véhicules utilitaires légers neufs à l’échelle de l’Union.
Toutefois, ce règlement, d’application directe, prévoit un objectif plus ambitieux que l’objectif national de fin de vente des véhicules légers neufs utilisant des énergies fossiles d’ici 2040, défini à l’article 73 de la loi d’orientation des mobilités, sur deux aspects : la date d’atteinte de l’objectif, qui est antérieure de 5 ans ; et le périmètre des véhicules légers neufs dont la vente cesserait, car l’objectif national ne concerne que les véhicules légers neufs utilisant des énergies fossiles, pas l’ensemble des véhicules légers neufs thermiques.
Initialement, l’article 73 de la LOM a été crée pour répondre au constat que le secteur des transports est le premier poste d’émission de CO2 en France. En effet, selon les travaux du Secrétariat général à la planification écologique, le transport est responsable de 30% de nos émissions annuelles de gaz à effet de serre (GES) en France en 2021, soit 138 MtCO2e, dont 48% au titre des voitures particulières et 13% au titre des véhicules utilitaires légers. C’est dans ce contexte que la Stratégie Nationale Bas Carbone fait l’objet actuellement d’une révision, afin d’accentuer l’atteinte, d’ici à 2050, de la décarbonation complète du secteur des transports terrestres, entendue sur le cycle carbone de l’énergie utilisée, et décliner, entre autres, les conséquences du paquet législatif dit « d’ajustement à l’objectif 55 ». La cible annuelle d’émissions de gaz à effet de serre associées aux véhicules légers en 2030 devrait, en
particulier, être sensiblement abaissée par rapport à celle inscrite dans la version actuelle de ce document stratégique.
L’un des leviers les plus importants pour parvenir à décarboner les transports est l’électrification des véhicules. A cet égard, les ventes de voitures particulières et de camionnettes électriques neuves sont en hausse constante en France depuis 2019. En effet, concernant la part de marché des voitures électriques est passée de 13,1% en 2022 à 16,7% en 2023, et de 4,6% en 2022 à 7,1% en 2023 pour les camionnettes électriques. Les immatriculations en 2023 de voitures électriques ont augmenté de 46,6% par rapport à 2022, et pour les camionnettes de 38,9%.
A l’aune de ces éléments, l’objectif européen de fin de vente des véhicules légers neufs thermiques à compter du 1er janvier 2035 apparait tout à fait pertinent.
1.2. CADRE CONSTITUTIONNEL
Aux termes de l'article 88-1 de la Constitution : « La République participe aux Communautés européennes et à l'Union européenne, constituées d’Etats qui ont choisi librement, en vertu des traités qui les ont instituées, d’exercer en commun certaines de leurs compétences ». Le Conseil constitutionnel déduit de cette disposition que : « la transposition en droit interne d'une directive communautaire résulte d'une exigence constitutionnelle » (voir notamment la décision n° 2004-496 DC du 10 juin 2004, « Loi pour la confiance dans l’économie numérique »). ll en va de même pour une loi ayant pour objet d'adapter le droit interne à un règlement de l'Union européenne (voir par exemple la décision n° 2018-765, « Loi relative à la protection des données personnelles », considérant 3).
1.3. CADRE CONVENTIONNEL
Le Parlement européen et le Conseil européen ont adopté, en mars 2023, un règlement193 établissant des normes de performance plus strictes en matière d’émissions de CO2 pour les voitures particulières et les camionnettes neuves, en révision du règlement (UE) 2019/631 du Parlement européen et du Conseil du 17 avril 2019 établissant des normes de performance en matière d'émissions de CO2 pour les voitures particulières neuves et pour les véhicules utilitaires légers neufs, et abrogeant les règlements (CE) n° 443/2009 et (UE) n° 510/2011. Il définit à son article premier, à partir du 1er janvier 2035, un objectif de réduction de 100% des émissions moyennes de CO2 du parc de voitures particulières et de véhicules utilitaires légers neufs à l’échelle de l’Union, soit un objectif de fin de vente des voitures particulières et des camionnettes neuves émettant du CO2 à l’échappement.
193 Règlement (UE) 2023/851 du Parlement européen et du Conseil du 19 avril 2023 modifiant le règlement (UE) 2019/631 en ce qui concerne le renforcement des normes de performance en matière d’émissions de CO2 pour les voitures particulières neuves et les véhicules utilitaires légers neufs conformément à l’ambition accrue de l’Union en matière de climat.
Ce règlement s’inscrit plus largement dans une volonté de l’Union de placer l’action climatique au cœur de ses préoccupations, comme le démontre le Green Deal194 européen qui consacre l’objectif de neutralité carbone à l’horizon 2050. A travers sa communication sur l’accélération de la stratégie européenne sur l’ambition climatique à l’horizon 2030195, la Commission a proposé de relever l’ambition de l’UE en réduisant les émissions de gaz à effet de serre de 55 % en dessous des niveaux de 1990 d'ici 2030. Cet objectif ambitieux a été approuvé par le Conseil européen et a été, de surcroit, officiellement soumis par l'UE en tant que contribution nationale déterminée (NDC) au Secrétariat de la Convention-Cadre des Nations-Unies sur les Changements Climatiques (CCNUCC). Ensuite, par l’adoption de la loi européenne sur le climat196, cet objectif de neutralité climatique de l’UE a été rendu juridiquement contraignant et l’ambition pour 2030 réhaussé, en fixant un nouvel objectif de réduction nette des émissions d’au moins 55 % d’ici 2030 par rapport à 1990.
Afin de mettre en œuvre la loi européenne sur le climat et parvenir à ce niveau d’ambition accru pour 2030, la Commission a notamment proposé un paquet législatif dit « d’ajustement à l’objectif 55 », dont l’adoption du règlement (UE) 2023/851 est l’une des conséquences.
1.4. ÉLEMENTS DE DROIT COMPARE
Selon un article de l’International Council on Clean Transportation197, au niveau international, 17 gouvernements se sont fixés des objectifs de fin de vente des voitures thermiques neuves dans des documents officiels. Parmi ces 17 gouvernements, 13 se sont fixés des horizons de temps plus ambitieux que la France à l’article 73 de la loi d’orientation des mobilités (entre 2025 et 2035 pour Norvège, Pays-Bas, Danemark, Islande, Irlande, Suède, Ecosse, Royaume-Uni, Slovénie, Californie, Hainan (Chine), Israël et Cap vert). En outre, 2 Etats ont pris des engagements similaires aux engagements français (Espagne et Canada) et 2 gouvernements visent un horizon de temps à 2050 (Baden Württemberg et Costa Rica). Ces objectifs concernent les voitures particulières neuves. Pour 9 gouvernements, ces objectifs s’appliquent également aux véhicules utilitaires légers neufs (Norvège, Ecosse, Royaume-Uni, Slovénie, Espagne, Californie, Canada, Costa Rica et Cap vert). Il convient de noter que certains objectifs peuvent présenter des incertitudes, notamment sur l’inclusion des véhicules hybrides rechargeables.
2. NECESSITE DE LEGIFERER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
194 COM(2019)640 final.
195 COM(2020)562 final.
196 Règlement (UE) 2021/1119 du Parlement européen et du Conseil du 30 juin 2021établissant le cadre requis pour parvenir à la neutralité climatique et modifiant les règlements (CE) no 401/2009 et (UE) 2018/1999 («loi européenne sur le climat»).
197 Growing momentum: Global overview of government targets for phasing out sales of new internal combustion engine vehicles, November 11, 2020, Sandra Wappelhorst and Hongyang Cui, ICCT.
2.1. NECESSITE DE LEGIFERER
Le règlement (UE) 2023/851 du Parlement européen et du Conseil du 19 avril 2023 modifiant le règlement (UE) 2019/631 en ce qui concerne le renforcement des normes de performance en matière d’émissions de CO2 pour les voitures particulières neuves et les véhicules utilitaires légers neufs conformément à l’ambition accrue de l’Union en matière de climat prévoit que les véhicules particuliers et les utilitaires légers neufs immatriculés dans l’Union doivent atteindre 100% de réduction de leurs émissions de CO2 à partir du 1er janvier 2035.
Ce règlement, d’application directe, prévoit donc un objectif plus ambitieux que l’objectif national qui vise la fin de vente des véhicules légers neufs utilisant des énergies fossiles d’ici 2040, défini à l’article 73 de la loi d’orientation des mobilités.
Il convient donc de mettre en cohérence l’objectif national avec celui désormais fixé par la règlementation européenne, en faisant explicitement référence au règlement (UE) 2019/631 (modifié par le règlement (UE) 2023/851), afin que leur divergence ne soit pas une source de confusion pour le citoyen. L’objectif national actuel étant inscrit dans la loi, sa modification ne peut intervenir que par voie législative.
Cette mise en cohérence s’explique par les principes d’accessibilité et d’intelligibilité de la loi, consacrés par le Conseil constitutionnel en tant qu’objectifs à valeurs constitutionnelle dans sa décision n° 99-421 DC du 16 décembre 1999 relative à la loi portant habilitation du gouvernement à procéder, par ordonnances, à l’adoption de la partie législative à certains codes. Ils découlent des articles 4, 5, 6 et 16 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen.
2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS
Il convient de mettre en cohérence l’objectif national avec celui désormais défini par la règlementation européenne. Dans le présent article, la référence au règlement (UE) 2019/631 (modifié par le règlement (UE) 2023/851) a pour objet de rendre plus explicite qu'il s'agit bien de la transposition d'un objectif européen, et non de la modification unilatérale d'un objectif national.
Sur le fond, il s’agit de réduire les émissions de CO2 du secteur des transports liées à la mobilité routière légère (70% des émissions du secteur des transports), afin de concourir à l’atteinte de l’objectif de décarbonation complète des transports terrestres d’ici 2050.
3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU
3.1. OPTIONS ENVISAGEES
Les règlements sont directement applicables dans les États membres, comme le prévoit l’article 288 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, et ont donc un effet direct. Le principe de l’effet direct, consacré dès 1963 par la Cour de Justice de l’Union européenne198, implique qu’à la différence des directives européennes, les règlements n’ont pas besoin de faire l’objet de mesures nationales d’exécution dans chacun des pays de l’Union européenne avant de pouvoir être invoquées par les diverses administrations ou par les entreprises et les citoyens.
Par conséquent, il aurait pu être envisagé de ne pas procéder à une modification législative, dans la mesure où toute disposition nationale contraire au droit de l’Union européenne est rendu inopposable en vertu du principe de primauté. L’article 73 de la loi d’orientation des mobilités est rendu caduque à raison de l’entrée en vigueur du règlement (UE) 2023/851.
Toutefois, conformément aux termes de l'article 88-1 de la Constitution, le Conseil constitutionnel a considéré que l’adoption d’une loi ayant pour objet d'adapter le droit interne à un règlement de l'Union européenne relève d’une exigence constitutionnelle (voir par exemple la décision n° 2018-765, « Loi relative à la protection des données personnelles », considérant 3).
L’option de ne pas procéder à une modification législative n’a pas été retenue en raison de la volonté des autorités françaises de mettre en cohérence l’objectif national avec l’objectif européen correspondant, afin que leur divergence ne soit pas une source de confusion pour le citoyen et répondre aux principes de clarté, d’intelligibilité et d’accessibilité du droit.
3.2. DISPOSITIF RETENU
Il a été choisi de modifier l’article 73 de la loi d’orientation des mobilités afin d’aligner l’objectif national sur celui fixé par le règlement (UE) 2023/851 adopté en mars 2023. Il s’agit de répondre aux principes de clarté, d’accessibilité et d’intelligibilité du droit.
4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGEES
4.1. IMPACTS JURIDIQUES
4.1.1. Impacts sur l’ordre juridique interne
Le 2° du II de l’article 73 de la loi n°2019-1428 du 24 décembre 2019 d’orientation des mobilités est modifié.
198 CJUE, 5 février 1963, NV Algemene Transport- en Expeditie Onderneming van Gend & Loos contre Administration fiscale néerlandaise, aff. 26-62.
4.1.2. Articulation avec le droit international et le droit de l’Union européenne La modification de l’objectif national permet d’assurer sa cohérence avec celui adopté à l’échelle européenne dans le cadre du règlement (UE) 2023/851. Dans le présent article, la référence au règlement (UE) 2019/631 (modifié par le règlement (UE) 2023/851) a pour objet de rendre plus explicite qu'il s'agit bien de la transposition d'un objectif européen, et non de la modification unilatérale d'un objectif national.
4.2. IMPACTS ECONOMIQUES ET FINANCIERS
4.2.1. Impacts macroéconomiques
Sur le plan macroéconomique, la Commission européenne a calculé199 que la fixation d’un objectif de fin de vente des véhicules légers neufs thermiques en 2035 aura un impact positif sur le PIB et l’emploi européens (entre +0,1 et +0,7 % de PIB et +0,3 % d’emplois en 2040), les pertes prévisionnelles dans certains secteurs d’activité (automobile ou raffinage, par exemple, de l’ordre de respectivement −3 % et −19 % d’emplois) étant plus que compensées par les gains attendus dans les autres secteurs, tels ceux liés à l’électrification du transport routier (équipements électriques, métaux, électroniques, etc.).
La présente modification législative, elle, est sans impact économique supplémentaire, dans la mesure où le règlement européen avec lequel elle met en conformité l’objectif national est d’application directe.
4.2.2. Impacts sur les entreprises
Sur le plan industriel, la Commission européenne a calculé que la fin de vente des véhicules légers neufs thermiques en 2035 se traduira par des coûts plus élevés pour les constructeurs automobiles sur la période 2021-2035, puis par des gains légers à l’horizon 2040. Selon les estimations, il est prévu respectivement 1 500 € et 2 500 € de coûts additionnels par voiture particulière neuve et par camionnette neuve, en 2035 et 2040, pour un montant total d’investissements additionnels des constructeurs entre 2021 et 2040 de 19 Md€.
La présente modification législative, elle, est sans impact supplémentaire sur les entreprises, dans la mesure où le règlement européen avec lequel elle met en conformité l’objectif national est d’application directe.
199 Commission staff working document impact assessment, Accompanying the document Proposal for a REGULATION OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL amending Regulation (EU) 2019/631 as regards strengthening the CO2 emission performance standards for new passenger cars and new light commercial vehicles in line with the Union’s increased climate ambition, Brussels, 17/07/2021, SWD(2021) 613 final.
4.2.3. Impacts budgétaires
Néant.
4.3. IMPACTS SUR LES COLLECTIVITES TERRITORIALES
Néant.
4.4. IMPACTS SUR LES SERVICES ADMINISTRATIFS
Néant.
4.5. IMPACTS SOCIAUX
4.5.1. Impacts sur la société
Pour la société dans son ensemble, la Commission européenne a calculé que les gains socio-économiques liés à la fin de vente des véhicules légers neufs thermiques en 2035, sur la durée de vie complète des véhicules, seront supérieurs à respectivement 3 000 et 5 000 € par voiture particulière neuve en 2035 et 2040, 5 000 et 6 000 € par camionnette neuve en 2035 et 2040.
La présente modification législative, elle, est sans impact supplémentaire sur la société, dans la mesure où le règlement européen avec lequel elle met en conformité l’objectif national est d’application directe.
4.5.2. Impacts sur les personnes en situation de handicap Néant.
4.5.3. Impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes Néant.
4.5.4. Impacts sur la jeunesse
Néant.
4.5.5. Impacts sur les professions réglementées
Néant.
4.6. IMPACTS SUR LES PARTICULIERS
Dans son étude d’impact, la Commission européenne a calculé que la fin de vente des véhicules légers neufs thermiques en 2035 se traduirait par des gains économiques pour les ménages sur la durée totale de possession des véhicules.
La présente modification législative, elle, est sans impact supplémentaire sur les particuliers, dans la mesure où le règlement européen avec lequel elle met en conformité l’objectif national est d’application directe.
4.7. IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX
A l’échelle communautaire, la Commission européenne a calculé le volume d’émissions de CO2 évitées à l’échappement atteindra près de 4 milliards de tonnes sur la période 2020-2050, et le gain cumulé associé aux émissions de polluants évitées sur la période 2030-2040 59 Md€.
La présente modification législative, elle, est sans impact supplémentaire sur l’environnement, dans la mesure où le règlement européen avec lequel elle met en conformité l’objectif national est d’application directe.
5. CONSULTATIONS ET MODALITES D’APPLICATION
5.1. CONSULTATIONS MENEES
Les présentes dispositions ne requièrent aucune consultation obligatoire et aucune consultation facultative n’a été conduite.
5.2. MODALITES D’APPLICATION
5.2.1. Application dans le temps
La présente disposition entrera en vigueur le lendemain de la publication de la loi au Journal Officiel de la République française.
5.2.2. Application dans l’espace
La disposition nouvelle s’appliquera aux collectivités de l’article 73 de la Constitution et aux collectivités de l’article 74 relevant du régime d’identité législative (Saint-Barthélemy, Saint-Martin, Saint-Pierre-et-Miquelon).
5.2.3. Textes d’application
Le présent article ne requiert aucun texte d’application.
CHAPITRE III – DISPOSITIONS EN MATIERE DE LUTTE
CONTRE LES EMISSIONS DE GAZ A EFFET DE SERRE
Article 36 – Mise en œuvre des sanctions et du système
d’autorisation pour la période effective du Règlement (UE) 2023/956 du Parlement Européen et du Conseil du 10 mai 2023 établissant un mécanisme d’ajustement carbone aux frontières Article 37 – Habilitation à légiférer par ordonnance afin d’assurer la cohérence du droit national avec la législation secondaire prévue par le Règlement (UE) 2023/956
1. ÉTAT DES LIEUX
1.1. CADRE GENERAL
Le mécanisme d'ajustement carbone frontière (MACF) prévu par le règlement (UE) 2023/956 est conçu pour compléter le système d'échange de quotas d'émission de l'UE (SEQE-UE), prévu par la Directive 2003/87/CE du 13 octobre 2003 établissant un système d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre dans l'Union, dont l’ambition environnementale a été renforcée, dans le but de prévenir les fuites de carbone, c'est-à-dire d'éviter une demande accrue d'importations produites avec des niveaux d'émission plus élevés en dehors de l'UE, ce qui amoindrirait les efforts de réduction des émissions au niveau national.
Le MACF s’appliquera dans un premier temps à un nombre limité de marchandises fortement exposées au risque de fuite de carbone, à savoir :
• Fer et acier
• Ciment
• Aluminium
• Engrais
• Hydrogène
• Electricité
Ces secteurs ont été sélectionnés en fonction de leur niveau élevé d'intensité carbone, du risque de fuite de carbone qui y est associé, du volume des importations (actuelles ou prévues) dans l'UE et de la faisabilité technique de déterminer leur intensité carbone.
Le MACF s’appliquera en fonction du contenu carbone des marchandises, il prendra en compte le prix carbone payé dans le pays tiers (sous la forme d'un système de plafonnement et
d'échange ou d'une taxe sur le carbone). Le MACF est donc une mesure totalement non discriminatoire, puisqu’il y a une équivalence entre la tarification du carbone appliquée sur le marché intérieur de l'UE et la politique de tarification du carbone appliquée aux importations en provenance de pays tiers.
Le règlement MACF prévoit la possibilité pour l’Union Européenne de conclure des accords internationaux pour faciliter son application. L’Union Européenne s’est engagée à collaborer et coopérer avec ses partenaires internationaux.
Le règlement MACF est entré en vigueur le 1er octobre 2023, avec une période transitoire courant jusqu’au 31 décembre 2025, au cours de laquelle les importateurs devront déclarer leurs émissions, mais n'auront aucune obligation financière.
A partir du 1er janvier 2026, l’ajustement carbone aux frontières s’appliquera financièrement, avec une mise en œuvre progressive jusqu’en 2034, avec en miroir la suppression progressive des quotas gratuits dans le système d'échange de quotas d'émission de l'UE pour les secteurs couverts par le MACF.
En pratique le règlement MACF crée principalement trois obligations pour les importateurs de marchandises couvertes par le MACF.
Premièrement, les importateurs devront calculer et déclarer leurs émissions importées (i.e. les émissions de GES associées à la production des marchandises importées) sur une base trimestrielle (du 1er octobre 2023 au 31 décembre 2025) puis annuelle (à partir du 1er janvier 2026). A partir de 2026, ces déclarations devront faire l’objet d’une vérification par un organisme certifié.
Deuxièmement, à partir de 2026, seuls les « déclarants MACF autorisés » seront autorisés à mettre en libre pratique des marchandises couvertes par le MACF dans le territoire douanier de l’UE. Les importateurs devront candidater pour obtenir ce statut dès le 1er janvier 2025.
Troisièmement, à partir de 2026 également, les importateurs devront acheter et restituer annuellement des certificats MACF en fonction de leurs émissions importées déclarées. Les certificats MACF sont vendus à un prix équivalent à celui des quotas ETS.
La Direction générale de l’énergie et du climat (DGEC), autorité administrative compétente, est en charge de la mise en œuvre des obligations du texte pour la France. Elle sera notamment responsable du traitement des demandes pour le statut de déclarant MACF autorisé et l’application d’amendes en cas de manquements. L’autorité douanière doit informer les importateurs de ces nouvelles obligations et pourra refuser l’importation si le statut de déclarant MACF autorisé ne peut être vérifié.
Les dispositions relatives aux sanctions applicables dans la période transitoire du MACF ont été inscrites à la section 10 du chapitre IX du titre II du livre II du code de l’environnement par le biais de la loi DDADUE de 2023.
Au niveau du droit européen, le MACF est inscrit dans le règlement (UE) 2023/956 du Parlement Européen et du Conseil du 10 mai 2023 établissant un mécanisme d’ajustement carbone aux frontières dit « règlement MACF », ainsi que dans plusieurs actes délégués et d’exécution servant à sa mise en œuvre.
1.2. CADRE CONSTITUTIONNEL
L’article 38 de la Constitution prévoit que : « Le Gouvernement peut, pour l'exécution de son programme, demander au Parlement l'autorisation de prendre par voie d’ordonnances, pendant un délai limité, des mesures qui sont normalement du domaine de la loi ».
Aux termes de l'article 88-1 de la Constitution : « La République participe aux Communautés européennes et à l'Union européenne, constituées d’Etats qui ont choisi librement, en vertu des traités qui les ont instituées, d’exercer en commun certaines de leurs compétences ». Le Conseil constitutionnel déduit de cette disposition que : « la transposition en droit interne d'une directive communautaire résulte d'une exigence constitutionnelle » (voir notamment la décision n° 2004-496 DC du 10 juin 2004, « Loi pour la confiance dans l’économie numérique »). ll en va de même pour une loi ayant pour objet d'adapter le droit interne à un règlement de l'Union européenne (voir par exemple la décision n° 2018-765, « Loi relative à la protection des données personnelles », considérant 3).
1.3. CADRE CONVENTIONNEL
Au niveau du droit européen, le MACF est prévu par le règlement (UE) 2023/956 du Parlement Européen et du Conseil du 10 mai 2023 établissant un mécanisme d’ajustement carbone aux frontières. Les conditions et modalités d’octroi des autorisations MACF doivent être précisées par la législation secondaire prévue aux articles 5 et 17 de ce même règlement.
1.4. ÉLEMENTS DE DROIT COMPARE
Néant.
2. NECESSITE DE LEGIFERER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
2.1. NECESSITE DE LEGIFERER
Il ressort des engagements internationaux de la France, et notamment de l’article 288 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, une obligation d’application du règlement MACF. Ce dernier prévoit l’application de sanctions financières aux opérateurs qui refuseraient de se conformer aux obligations qu’il crée. La base juridique de l’Union Européenne ne permet pas de conférer ce pouvoir à une unique instance, centralisée au niveau
européen. Cette tâche en revient donc à la charge des Etats-membres, qui doivent donc prévoir les dispositions législatives permettant la mise en œuvre effective du MACF.
2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS
Dans le pacte vert pour l’Europe (Green Deal), la Commission Européenne a proposé un nouvel objectif de l’Union Européenne pour 2030 consistant à réduire les émissions de gaz à effet de serre d’au moins 55 % par rapport aux niveaux de 1990 (« Fit for 55 »), afin d’atteindre la neutralité carbone d’ici à 2050 conformément à l’accord de Paris.
Le MACF fait partie intégrante du paquet législatif européen « Fit for 55 » et vise à réduire les fuites de carbone en alignant le prix du carbone payé pour les produits importés dans l’Union avec le prix du carbone payé pour les produits de l'UE, en somme, assurer des règles équitables entre les producteurs européens et tiers à l’Union. Le concept de fuite de carbone décrit le phénomène selon lequel la mise en œuvre de mesures climatiques contraignantes, visant à réduire les émissions de Gaz à Effet de Serre (GES), dans une seule région du monde entraîne une augmentation des émissions de GES dans le reste du monde.
Pour l’Union Européenne, la problématique des fuites de carbone est double. Du point de vue climatique, les fuites de carbone minent les efforts européens pour réduire les émissions de GES au niveau mondial. Du point de vue de la souveraineté industrielle, du maintien de l'activité économique et des emplois, l’existence de fuites de carbone reflète un traitement inégal des producteurs européens et extra-européens, qui accentue les problématiques de délocalisation et de désindustrialisation.
L’objectif principal est de permettre à la France d’appliquer effectivement les dispositions prévues par le règlement (UE) 2023/956 du Parlement Européen et du Conseil du 10 mai 2023 établissant un mécanisme d’ajustement carbone aux frontières, de façon à garantir la conformité avec le droit de l’Union Européenne, en particulier l’article 288 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne.