Etude d'impact sur le projet de loi portant diverses dispositions d’adaptation au droit de l’Union européenne en matière économique, financière, environnementale, énergétique, de transport, de santé et de circulation des personnes

Les présentes dispositions prévoient un accès facilité aux entreprises assujetties à la lutte contre la corruption au titre de la loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique, dans le sens où elles n’auraient qu’à effectuer une seule demande pour accéder à l’ensemble des données, et non à répéter une demande d’accès à chaque nouvelle relation d’affaires qu’elles nouent.

4.6. IMPACTS SUR LES PARTICULIERS

Les présentes dispositions aboutiront à davantage de protection du droit au respect de la vie privée, en limitant la publicité de données personnelles aux stricts cas se justifiant au regard des enjeux de lutte contre la criminalité financière.

4.7. IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX

Néant.

5. CONSULTATIONS ET MODALITES D’APPLICATION

5.1. CONSULTATIONS MENEES

Consultations obligatoires

En application du a) du 4 du I de l’article 8 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978, la CNIL est consultée sur tout projet de loi relatifs à la protection des données à caractère personnel ou au traitement de telles données, c’est-à-dire sur : « tout projet de loi ou de décret comportant des dispositions, soit qui portent sur le cadre général de la protection des droits et libertés des personnes s’agissant de leurs données à caractère personnel ou du traitement de ces données, soit qui déterminent, dans certaines de leurs caractéristiques essentielles, les conditions de création ou de mise en œuvre d’un traitement ou d’une catégorie de traitements de données à

caractère personnel » (CE, 20 juin 2018, Syndicat national des vétérinaires d’exercice libéral et autres, n° 408185).

En l’espèce, les dispositions envisagées modifient les conditions d’accès au registre des bénéficiaires effectifs et ont donc été soumises à la CNIL, qui a rendu son avis le 20 juin 2024.

Concertations

Des consultations ont été menées auprès de l’Institut national de la propriété industrielle, en tant que teneur du registre national des entreprises et du Conseil national des greffiers de tribunaux de commerce, en tant que teneurs du registre du commerce et des sociétés.

Des consultations ont également été menées auprès d’organismes de la société civile impliqués sur les questions de transparence financière, à l’image de Transparency International France ou encore auprès de journalistes, à l’image de membres du consortium international des journalistes d’investigation.

5.2. MODALITES D’APPLICATION

5.2.1. Application dans le temps

Le présent article entre en vigueur à compter de la promulgation de la présente loi au Journal officiel de la République française. Aucune disposition relative aux modalités d’application de la loi dans le temps n’est nécessaire, l’INPI et les greffiers des tribunaux de commerce ayant anticipé les modifications à venir.

5.2.2. Application dans l’espace

Application de plein droit en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique, à La Réunion et à Mayotte

Conformément au principe dit de « l'identité législative », les lois et règlements s'appliquent de plein droit, sans mention d’applicabilité expresse, dans les départements et régions d'outre-mer régis par l'article 73 de la Constitution.

Application de plein droit à Saint-Barthélemy, à Saint-Martin et à Saint-Pierre-et-Miquelon

Les statuts de Saint-Barthélemy, de Saint-Martin et de Saint-Pierre-et-Miquelon prévoient que la plupart des lois et règlements y sont applicables de plein droit.

Le principe de l’applicabilité de plein droit des normes juridiques s’applique à Saint-Barthélemy et à Saint Martin, en vertu de leur statut, défini par la loi organique du 21 février 2007.

L’article LO. 6213-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT), issu de cette loi, énonce ainsi que : « Les dispositions législatives et réglementaires sont applicables de plein droit à Saint-Barthélemy, à l'exception de celles intervenant dans les matières qui relèvent de la loi organique en application de l'article 74 de la Constitution ou de la compétence de la collectivité en application de l'article LO. 6214-3. ». La matière bancaire et financière n’en fait pas partie.

L’article LO. 6313-1 du CGCT comporte des dispositions identiques pour Saint-Martin.

A Saint-Pierre-et-Miquelon, les lois et règlements sont également applicables de plein droit en vertu de l’article LO. 6413-1 du CGCT : « Les dispositions législatives et réglementaires sont applicables de plein droit à Saint-Pierre-et-Miquelon, à l'exception de celles qui interviennent dans les matières relevant de la loi organique en application de l'article 74 de la Constitution ou dans l'une des matières relevant de la compétence de la collectivité en application du II de l'article LO. 6414-1. La matière bancaire et financière n’en fait pas partie.

Application en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et à Wallis-et-Futuna En application du principe dit de « spécialité législative », les lois et règlements ne sont applicables en Polynésie française et dans les îles Wallis et Futuna, collectivités régies par l’article 74 de la Constitution, et en Nouvelle-Calédonie, en application de l’article 77 de la Constitution, que dans les matières relevant statutairement des compétences de l’Etat et sur mention expresse d’applicabilité.

En application du principe dit de « spécialité législative », les lois et règlements ne sont applicables en Polynésie française et dans les îles Wallis et Futuna, collectivités régies par l’article 74 de la Constitution, et en Nouvelle-Calédonie, en application de l’article 77 de la Constitution, que dans les matières relevant statutairement des compétences de l’Etat et sur mention expresse d’applicabilité.

L’Etat est compétent dans toute la matière bancaire et financière dans ces trois collectivités :

- En Nouvelle-Calédonie, cette compétence est prévue par le 5° du I de l’article 21 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999, article qui définit les compétences de l’Etat dans cette collectivité.

- En Polynésie française, cette compétence est prévue en application du 7° de l’article 14 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004, article qui liste les compétences de l’Etat dans cette collectivité ; l’article 13 précisant par ailleurs que la Polynésie française est compétente dans tous les domaines qui ne relèvent pas de la compétence de l’Etat.

- Dans les îles Wallis et Futuna, jusqu’à l’intervention des dispositions organiques prévues par l’article 74 de la Constitution, le régime législatif et règlementaire des îles Wallis et Futuna est déterminé par (i) la loi n°61-814 du 29 juillet 1961 modifiée, conférant aux îles Wallis et Futuna le statut de territoire d’outre-mer; (ii) le décret n° 57-811 du 22 juillet 1957 relatif aux attributions de l’assemblée territoriale, du conseil territorial et de l’administrateur supérieur des îles Wallis et Futuna.

Ce décret liste, en son article 40, les domaines dans lesquels l'assemblée de Wallis et Futuna prend des délibérations portant réglementation territoriale. Parmi ces 41 items, aucun ne concerne, de près ou de loin, les domaines bancaires et financiers.

Les articles L. 561-46 et L. 561-46-2 du code monétaire et financier modifiant les modalités d’accès au registre des bénéficiaires effectifs s’appliquent de plein droit en Nouvelle-Calédonie (art. L. 773-42) et en Polynésie française (art. L. 774-42). En revanche, ils s’appliquent par mention expresse à Wallis-et-Futuna car cette collectivité est dépourvue de loi organique statutaire (L. 775-36).

Des exclusions ont été nécessaires. Les alinéas relatifs à des instances européennes n’y sont pas applicables :

- A l’article L. 561-46 comme le parquet européen (point i), l’Office européen de lutte anti-fraude (point j), l’Autorité européenne de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme (point l) et les autorités des Etats membres de l’Union européenne homologues (point m) ;

- A l’article L. 561-46-2 comme les autorités des pays non-membres de l’Union européenne homologues (point e), les administrations de l'Etat, et les collectivités territoriales, et leurs établissements publics et sociétés d’économie mixte chargés de la gestion des fonds européens ainsi que l’Autorité nationale d'Audit pour les Fonds européens (point f).

Des adaptations ont été nécessaires concernant Europol et Eurojust, le registre national des entreprises à l’article L. 561-46 en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française pour ce dernier et les greffiers des tribunaux de commerce à l’article L. 561-46-2.

Enfin, les modifications des articles L. 123-6, L. 123-52 et L. 123-53 du code de commerce sont intégrées dans l’article L. 950-1 du même code qui s’applique uniquement à Wallis-et-Futuna.

5.2.3. Textes d’application

Un décret en Conseil d’Etat sera nécessaire pour préciser la procédure à suivre par l’INPI et les greffiers des tribunaux de commerce pour vérifier l’intérêt légitime à accéder aux données concernant les bénéficiaires effectifs et accorder/refuser cet accès aux personnes qui en font la demande (preuves et justificatifs à soumettre pour justifier d’un intérêt légitime de manière large ou ciblée ; délai de traitement des demandes ; durée d’accès ; motifs et modalités de notification de la décision de refus ; conditions et modalités de révocation de l’accès). Ces dispositions relèvent du domaine règlementaire et ont vocation à figurer à la section 9 du chapitre Ier du Livre V de la partie règlementaire du code monétaire et financier.

A terme, une fois la 6ème directive entrée en vigueur, ce décret devra s’articuler avec les actes d’exécution que la Commission prendra au cours de l’année 2025 pour définir des modèles standardisés de demande d’accès aux données, de décision des entités en charge des données

d’octroi ou de refus d’accès, de reconnaissance mutuelle de l’intérêt légitime à accéder aux données d’un autre Etat membre, etc.

A court terme, l’INPI et les greffiers des tribunaux de commerce, aiguillés et appuyés par les trois services de l’Etat précités (direction générale du Trésor, direction générale des entreprises et direction des affaires civiles et du sceau), mettront en place leurs propres procédures d’appréciation de l’intérêt légitime, dans le respect de leur liberté de gestion, en tenant compte des spécificités de l’organisation interne de chacun de ces teneurs de registre ainsi que de la faisabilité technique et informatique compte tenu du délai imparti pour mettre en place le système de filtrage.

Article 5 - Limitation des recours contre les actes préparatoires et leur auteur en cas de mise en œuvre des clauses d’actions collective 1. ÉTAT DES LIEUX

1.1. CADRE GENERAL

La France a ratifié le traité instituant le mécanisme européen de stabilité (MES) par la loi n° 2012-324 du 7 mars 2012. Le MES a pour but de mobiliser des ressources financières et de fournir, sous une stricte conditionnalité de politique économique, adaptée à l’instrument d’assistance financière choisi, un soutien à la stabilité de ses membres qui connaissent ou risquent de connaître de graves problèmes de financement, si cela est indispensable pour préserver la stabilité financière de la zone euro dans son ensemble et de ses États membres.

Entré en vigueur au 1er janvier 2013, ce traité prévoit à son article 12, point 3 : « Des clauses d'action collective figureront, à compter du 1er janvier 2013, dans tous les nouveaux titres d'État d'une maturité supérieure à un an qui seront émis dans la zone euro, de manière à leur assurer un effet juridique identique. »

Le principe des clauses d'action collective (« CAC ») est d’organiser la procédure et les règles de majorité régissant l’approbation d’un accord de restructuration de la dette d’un État qui ne parviendrait pas à honorer ses engagements financiers. En permettant d’obtenir un accord de la majorité qualifiée des créanciers sans que leur unanimité ne soit requise, donc malgré une minorité de blocage, ces clauses autorisent l’État à modifier les termes du contrat d’émission.

Les modifications peuvent porter sur toute caractéristique d’un titre comme sa maturité, son taux, sa valeur nominale, etc.

Le considérant 11 du traité rappelle : « dans sa déclaration du 28 novembre 2010, l'Eurogroupe a annoncé que des clauses d'action collective ("CAC") standardisées et identiques seront incluses dans les modalités et conditions de tous les nouveaux titres émis par les États membres de la zone euro, de manière à préserver la liquidité des marchés.

Comme demandé par le Conseil européen du 25 mars 2011, les dispositions juridiques précises pour l'inclusion de CAC dans les titres d'État de la zone euro ont été finalisées par le comité économique et financier. »

Les « dispositions juridiques précises » prévues par le considérant 11 du traité ont été adoptées sous le nom de « termes de référence communs » (TRC) par le comité économique et financier (CEF). Dans sa version de 2013, ce régime juridique détaillé prévoit des CAC « à seuil d’agrégation double », ainsi dénommée en raison des deux votes à réaliser pour restructurer entièrement une dette comptant différents titres : il s’agit pour les détenteurs de procéder au vote ligne de titre par ligne de titre, et, lorsque les modalités de restructuration sont communes à plusieurs titres, à un second vote rassemblant les détenteurs concernés.

Le régime juridique des titres français étant de nature réglementaire, les CAC à double seuil ont été introduites en droit français par deux textes réglementaires : le décret n° 2012-1517 du 29 décembre 2012 relatif aux clauses d'action collective applicables aux titres d'Etat et l’arrêté du 31 décembre 2012 relatif aux clauses d'action collective applicables aux titres d'Etat.

Signé les 27 janvier et 8 février 2021, l’accord modificatif du traité instituant le mécanisme européen de stabilité (MES) a introduit un nouveau régime de clauses d’action collectives pour les titres de dette de l’État. Cet accord modificatif introduit des CAC de seconde génération dites « à seuil d’agrégation simple » permettant de procéder directement à un seul vote des détenteurs pour toutes les lignes concernées par des modalités de restructuration similaire. Ce régime limite le poids des minorités de blocage afin de finaliser rapidement la restructuration.

Cet accord a été ratifié par la France avec la loi n° 2021-1677 du 17 décembre 2021 et est applicable à compter de son entrée en vigueur, lorsque tous les Etats membres de la zone euro l’auront ratifié. De nouveaux « termes de référence communs » (TRC) ont été adoptés par le comité économique et financier et leur régime juridique a été introduit en droit français par le décret en Conseil d’Etat n° 2022-522 du 11 avril 2022 relatif aux clauses d'action collective applicables aux titres d'Etat et l’arrêté du 11 avril 2022 modifiant l'arrêté du 29 décembre 2012 relatif aux clauses d'action collective applicables aux titres d'Etat.

En plus d’introduire le nouveau régime, ces textes réglementaires de 2022 codifient le régime de 2013, actuellement applicable, mais leur entrée en vigueur est suspendue à celle de l’accord modificatif.

En pratique, les clauses d’action collectives prévoient les différentes étapes pour garantir une restructuration ordonnée de la dette, c’est-à-dire permettant à l’émetteur de se financer à nouveau à des conditions acceptables pour lui et ses prêteurs. Cela implique que la procédure de restructuration se conclue par une décision définitivement applicable et avant que l’émetteur se trouve en défaut de paiement. Une restructuration ordonnée permet à toutes les parties concernées de faire valoir leurs droits, y compris au recours, dans un délai limité, donc avec un impératif d’aboutir dans un temps restreint.

Parmi les obstacles à une restructuration ordonnée, les termes de référence communs identifient le risque de recours dilatoire ou obstructif, consistant à attaquer les actes préparatoires à la mise en œuvre des clauses d’action collectives ou les personnes qui en sont chargées. Il ne s’agit pas de priver les détenteurs de titres de recours effectif contre la décision de restructuration, ni de créer un régime d’immunité pour les agents qui mettent en œuvre la procédure au nom de l’Etat, mais de limiter les recours contre la seule décision de l’Etat prise à la fin de la procédure.

Parmi les mécanismes prévus, le premier sur lequel porte le présent article figure à l’article D 213-25-8 du code monétaire et financier et traite de l’agent de calcul, « responsable de la vérification du respect des règles de quorum et de majorité requises pour le vote ainsi que du calcul des résultat ». Le second concerne le « certificat », dont l’objet est d’arrêter le montant

en principal de chaque ligne concernée, en distinguant les titres en circulation de ceux qui ne le sont pas à la date d'enregistrement, et recenser les titulaires qui auront pu être identifiés.

Les termes de référence communs prévoient ainsi des dispositions conduisant à limiter le droit au recours des détenteurs de titre :

- aux cas d’erreur ayant une influence sur l’issue du vote, à l’encontre du certificat produit dans le cadre de la mise en œuvre des clauses d’action collective ;

- aux cas de manquement d’une particulière gravité, contre l’agent de calcul.

Il s’agirait par exemple d’oublier une ligne de titre parmi celles concernées. Cela pourrait avoir une influence sur l’issue du vote puisque le nombre de voix à recueillir serait nécessairement différent, privant les détenteurs de cette ligne d’exprimer leur avis et leur imposant pourtant une restructuration.

En revanche, toutes les mises en cause portant sur une erreur dans le certificat mais qui n’auraient pas d’effet sur l’issue du vote sont écartées par le juge. Par exemple, si une erreur ne porte que sur une ligne sans affecter le résultat sur les autres lignes, le recours ne pourra porter que sur cette ligne, de sorte que les clauses d’action collectives auront pu aboutir pour le reste.

La responsabilité de l’agent de calcul pourra être engagée par des détenteurs de titres, l’Etat ou un tiers, selon les règles habituellement applicables en matière de responsabilité, en cas de fait, volontaire ou involontaire, qui méconnait de manière grave les diligences attendues d’une personne en charge de réaliser les calculs et dont il est normal qu’elle respecte des pratiques de place et une déontologie inhérents à ce type de fonction. C’est ce que vise un « manquement d’une particulière gravité », traduisant en droit français le concept anglais d’erreur manifeste commise par un professionnel dans le cadre de ses missions.

En conditionnant ainsi l’engagement de la responsabilité de l’agent de calcul et en limitant les effets des erreurs s’agissant du certificat, ces deux mécanismes visent à prévenir les recours dont le seul objet serait de faire obstacle à la mise en œuvre des clauses d’action collective.

Par exemple, cela écarte les procédures consistant à contester de manière systématique les calculs nécessaires à la tenue de la restructuration, ainsi que les attaques ad hominem à l’encontre de la personne désignée agent de calcul, pour le décourager de remplir son office.

La limitation du droit au recours relevant du domaine de la loi, il convient de prendre des dispositions législatives pour compléter le régime français des CAC.

1.2. CADRE CONSTITUTIONNEL

De manière générale, il s’agit de mettre en œuvre des termes de référence communs arrêtés en application du traité instituant le mécanisme européen de stabilité qui constitue un traité international ratifié conformément à l’article 53 de la Constitution.

Les deux mécanismes décrits ci-dessus participent de la prévention des recours abusifs dont le seul objet serait de faire obstacle à la mise en œuvre des clauses d’action collective. En revanche, ils n’ont pas pour objet de limiter le droit au recours contre le résultat de la mise en œuvre des CAC, son équilibre, sa justification, etc. :

Sur la limitation du droit au recours contre le certificat.

Ce certificat, élaboré par le ministre chargé de l’économie, fixe le montant en principal des obligations en circulation et précise le montant en principal des obligations pour lesquelles le droit de vote a été retiré (article D. 213-25-8 du code monétaire et financier). L’accès au juge sera encadré dans la mesure où ce dispositif prévoit que le certificat ne peut être contesté en justice que si ceci est précédé d’une réclamation écrite et motivée du détenteur d’un titre d’Etat concerné, adressée au ministre chargé de l’économie (article R. 213-25-9 du même code). Sur le fond, l’introduction d’une condition d’annulation du certificat relative à l’existence d’un vice particulier, constitué dès lors que l’erreur est susceptible d’avoir une influence sur l’issue du vote, relève du domaine de la loi tel que prévu par l’article 34 de la Constitution.

Sur la limitation de responsabilité de l’agent de calcul.

L’agent de calcul est responsable des opérations de vote et non de la validité du certificat sur lequel il se fonde pour remplir son office (même article D. 213-25-8 du code monétaire et financier) : les dispositions limitant sa responsabilité à un manquement d’une particulière gravité relèvent également du domaine de la loi au sens de l’article 34 de la Constitution.

Le Conseil constitutionnel a déjà traité de cas similaires où la loi encadre les voies de recours afin de ne pas entraver l’action de l’administration, par exemple pour l’attribution de contrats de la commande publique. Son examen consiste à vérifier qu'il n’y a pas « d'atteinte substantielle au droit des personnes intéressées d'exercer un recours effectif devant une juridiction » (Conseil constitutionnel, décision n° 2020-857 QPC du 2 octobre 2020, Société Bâtiment mayennais, Référé contractuel applicable aux contrats de droit privé de la commande publique).

Par ailleurs, sur le principe de responsabilité résultant de l’article 4 de la déclaration des droits de l’homme et du citoyen, le Conseil constitutionnel estime que l’exigence constitutionnelle de réparation par l’auteur d’un dommage ne fait pas obstacle à ce que le législateur aménage, pour un motif d'intérêt général, les conditions dans lesquelles la responsabilité peut être engagée.

Il peut ainsi, pour un tel motif, apporter à ce principe des exclusions ou des limitations à condition qu'il n'en résulte pas une atteinte disproportionnée aux droits des victimes d'actes fautifs ainsi qu'au droit à un recours juridictionnel effectif qui découle de l'article 16 de la

Déclaration de 1789. » (point 5 de la décision n° 2017-672 QPC du 10 novembre 2017, Association Entre Seine et Brotonne et autre, Action en démolition d'un ouvrage édifié conformément à un permis de construire)

Le présent projet d’article législatif ne limite pas le droit des personnes intéressées à exercer leur recours à l’issue de la mise en œuvre des clauses d’action collective devant le juge administratif, sur tous les fondements habituels, et notamment à obtenir réparation de tout préjudice. Le recours pourra notamment porter sur une atteinte supposée au droit de propriété, à son éventuel caractère disproportionné, à une méconnaissance de l’égalité devant les charges publiques ou la loi, etc.

En ce qui concerne la réparation d’un éventuel préjudice, la limitation de la responsabilité de l’agent de calcul n’a pas pour effet de limiter la responsabilité de l’Etat au titre de la mise en œuvre des clauses d’action collective, donc le droit à réparation reste entier.

Le présent projet d’article législatif ne porte donc pas une atteinte substantielle au droit des personnes intéressées d'exercer un recours effectif devant une juridiction, droit auquel le Conseil constitutionnel a conféré un foncement constitutionnel, à savoir l’article 16 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 (point 4 de la décision no 93-335

DC, Loi portant diverses dispositions en matière d’urbanisme et de construction, du 21 janvier 1994 et point 83 de la décision no

96-373 DC, Loi organique portant statut

d’autonomie de la Polynésie français, du 9 avril 1996).

1.3. CADRE CONVENTIONNEL

Ces travaux s’inscrivent dans le cadre de la mise en œuvre du Traité instituant le mécanisme européen de stabilité du 2 février 2012 entré en vigueur le 27 septembre 2012, ainsi que dans celle de l’accord modificatif de ce traité signé les 27 janvier et 8 février 2021 qui entrera en vigueur dès que le dernier Etat membre de la zone euro l’aura ratifié.

Le traité prévoit, à son article 12, « des effets juridiques identiques » entre tous les régimes de la zone euro. Pour cela, le considérant 11 du traité prévoit que les clauses d'action collective sont « standardisées et identiques » et que leurs « dispositions juridiques précises » sont adoptées par le comité économique et financier (CEF).

Sur le fondement du premier alinéa de l’article 1er du premier protocole additionnel à la Convention Européenne des Droits de l’Homme, la Cour européenne des droits de l’homme a estimé que « Les clauses d’action collective constituaient une mesure appropriée et nécessaire à la réduction de la dette publique grecque et à la prévention de la cessation des paiements de l’État défendeur. (…) Ainsi, la Grèce, en prenant les mesures litigieuses, n’a pas a rompu le juste équilibre entre l’intérêt général et la protection des droits de propriété des requérants et elle n’a pas fait subir aux intéressés une charge spéciale excessive. » (arrêt CEDH, Mamatas et autres c. Grèce, du 21 juillet 2016).

1.4. ÉLEMENTS DE DROIT COMPARE

Les Etats membres de la zone euro n’ont pas la même pratique en matière d’émission de dette et toutes les possibilités existent. En effet, le droit de l’Union européenne comme celui issue du Traité MES ne prescrivent pas de règle en matière d’émission, et les pratiques respectives étant spécifiques à chaque tradition juridique nationale et antérieures à la création de la zone euro.

Certains Etats utilisent un prospectus pour leurs émissions de dette. Ils peuvent soit y introduisent directement les termes de référence commun en guise de clauses d’action collective, éventuellement traduits dans la langue d’émission, soit imposer les clauses d’action collective par un texte légal ou réglementaire. Pour ses émissions de dette de long terme, le Luxembourg, par exemple, réalise des prospectus bilingues déposés auprès de son autorité des marchés financiers (https://tresorerie.public.lu/fr/dette-publique/moyen_long_terme.html).

La France fait partie des Etats qui créent leur dette par la voie réglementaire, sans prospectus.

Le contrat de dette étant matérialisé par un règlement l’introduction dans leur droit national des clauses d’action collective s’est faite par un texte de loi ou un acte réglementaire : l’Italie a par exemple adopté un décret le 7 décembre 2012 pour l’introduction des CAC dans son droit national.

Les mécanismes de limitation de responsabilité ont été introduits conformément aux spécificités juridiques applicables aux recours contre les restructurations, qui sont propres à chaque Etat membre voire à chaque type d’émission, laquelle peut par exemple faire application d’un droit étranger ou attribuer la compétence de règlement des litiges à une juridiction étrangère ou arbitrale.

En revanche, tous les Etats de la zone euro ont dû introduire les mécanismes de termes de référence communs dans leur droit national afin de se conformer à leur obligation au titre de l’article 12 du traité précité. Le mécanisme européen de stabilité a demandé à chaque Etat membre une attestation en ce sens.

2. NECESSITE DE LEGIFERER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1. NECESSITE DE LEGIFERER

Les termes de référence communs n’étant pas annexés au traité MES, ils ne sont pas d’application directe dans les Etats membres du seul fait de la ratification du traité et de son entrée en vigueur. Il est donc nécessaire d’adopter un acte de droit interne pour introduire leurs mécanismes et se conformer ainsi à l’engagement pris dans le traité d’adopter des clauses d’action collectives identiques entre tous les Etats membres.

Les deux mécanismes d’encadrement des recours relèvent du domaine de la loi et il n’existe aucun autre moyen de les mettre en œuvre.

2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS

Les deux mécanismes nécessitant un article législatif participent à la complétude du schéma global prévu par les Etats membres de la zone euro. Ils permettent de se conformer à l’engagement de la France tel que prévu par l’article 12 du traité précité et dans les formes convenues au niveau du Conseil économique et financier de l’Union européenne.

Ils participent également à prévenir les recours dilatoires ou abusifs ne portant que sur les actes préparatoires de la mise en œuvre des clauses d’action collective ou leur auteur. A ce titre, ils garantissent que cette mise en œuvre se fera de manière ordonnée, sans priver les détenteurs de titre de droit au recours effectif contre son résultat.

3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU

3.1. OPTIONS ENVISAGEES

La France pourrait décider ne pas adopter les mécanismes et ne pas appliquer les termes de référence communs. Cela reviendrait à introduire une brèche dans l’uniformité des régimes juridiques au sein de la zone euro, en contradiction avec l’esprit des engagements pris à l’égard des autres Etats membres, d’une part. La France renoncerait d’autre part à des mécanismes protecteurs pour elle-même, en cas de mise en œuvre des clauses d’action collective. Alors que l’Etat arrête lui-même, par un régime préalable, la procédure à mettre en œuvre dans son droit national, il s’exposerait à des risques de recours sans intérêt pour la communauté des détenteurs de titres et contraires à l’intérêt général, empêchant une sortie ordonnée de la situation financière délicate que les clauses d’action collective visent à résoudre.

Il n’existe pas d’autre option que la loi pour limiter le droit d’exercer un recours juridictionnel.

3.2. DISPOSITIF RETENU

Il a été décidé de prendre des dispositions législatives qui seules permettent de se conformer aux engagements français et permettent de préserver l’efficacité des clauses d’action collective.

En pratique, en cas de recours juridictionnel contre un manquement de l’agent de calcul, ce dernier serait mis en situation de ne pas pouvoir l’ignorer, à la fois parce qu’il est d’une particulière gravité et reconnu comme tel par un juge, d’une part, et d’autre part parce qu’il verrait sa responsabilité personnelle mise en cause s’il décidait de ne pas le corriger. Un recours constitué rapidement, par exemple un référé-suspension en début de procédure, conduirait mécaniquement à une correction du manquement sans débat au fond devant une juridiction. Ainsi le risque de retarder grandement la mise en œuvre des clauses d’action

collective par des recours sur des fondements complexes, nécessitant une expertise et une décision de fond, est-il écarté, mais pas la possibilité de faire rapidement corriger un cas de manquement d'une particulière gravité.

En cas d’erreur commise dans le certificat ayant une influence sur l’issue du vote, le juge compétent est saisi à la fin de la mise en œuvre des clauses d’action collective puisqu’il étudie l’effet dans la décision finale de l’émetteur. Dans ce cas, la décision encourt la nullité comme pour toute erreur grave commise par l’émetteur, par exemple une atteinte disproportionnée à la propriété ou à l’égalité devant la loi.

4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGEES

4.1. IMPACTS JURIDIQUES

4.1.1. Impacts sur l’ordre juridique interne

Il s’agit d’encadrer le risque juridictionnel en prévenant les recours dilatoires et abusifs contre l’acte préparatoire d’une restructuration et son agent de calcul. Les détenteurs de titre pourront exercer un recours effectif, en cas de manquement d’une particulière gravité de la part de l’agent de calcul ou d’erreur dans le certificat susceptible d’avoir une influence sur l’issue du vote ou de la consultation écrite. Pour le reste, les droits et modalités de recours contre la décision de restructuration elle-même sont inchangés.

Ces dispositions portent création de deux alinéas à la sous-section 1 de la section 3 du chapitre III du titre Ier du livre II du code monétaire et financier, après le quatrième alinéa de l’article L. 213-22-1.

4.1.2. Articulation avec le droit international et le droit de l’Union européenne Il s’agit de la mise en œuvre des termes de référence communs arrêtés en application du traité instituant le mécanisme européen de stabilité qui constitue un traité international ratifié conformément à l’article 53 de la Constitution.

4.2. IMPACTS ECONOMIQUES ET FINANCIERS

4.2.1. Impacts macroéconomiques

Néant.

4.2.2. Impacts sur les entreprises

Néant.

4.2.3. Impacts budgétaires

Néant.

4.3. IMPACTS SUR LES COLLECTIVITES TERRITORIALES

Aucun.

4.4. IMPACTS SUR LES SERVICES ADMINISTRATIFS

En cas de mise en œuvre des clauses d’action collective, les agents et les juridictions saisies verront leur travail simplifié car ils disposeront d’outils pour rejeter les recours ne remplissant pas les critères légaux.

4.5. IMPACTS SOCIAUX

4.5.1. Impacts sur la société

Sans objet.

4.5.2. Impacts sur les personnes en situation de handicap Sans objet.

4.5.3. Impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes Sans objet.

4.5.4. Impacts sur la jeunesse

Sans objet.

4.5.5. Impacts sur les professions réglementées Sans objet.

4.6. IMPACTS SUR LES PARTICULIERS

Aucun

4.7. IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX

Sans objet.

5. CONSULTATIONS ET MODALITES D’APPLICATION

5.1. CONSULTATIONS MENEES

Le Comité consultatif de la législation et de la réglementation financières (CCLRF) a été consulté à titre obligatoire en application de l’article L. 614-2 du code monétaire et financier et a rendu un avis favorable le 28 juin 2024.

5.2. MODALITES D’APPLICATION

5.2.1. Application dans le temps

La loi prévoit que les dispositions relatives aux CAC s’appliquent aux obligations comportant des clauses d’action collective dès lors que celles-ci sont mises en œuvre.

A cette fin, l’entrée en vigueur de cet article sera concomitante à celle du reste du régime juridique codifié des clauses d’action collective de 2013, prévue par le décret et l’arrêté susmentionnés du 11 avril 2022 (Voir 1.1). Ces deux textes seront modifiés pour que leur date d’entrée en vigueur soit, d’une part, pour la codification des CAC de 2013, au jour de leur parution au journal officiel, et reste, d’autre part, pour l’introduction du nouveau régime de CAC, suspendue comme prévu aujourd’hui jusqu’au « premier jour du deuxième mois suivant l'entrée en vigueur de l'accord susvisé modifiant le traité instituant le mécanisme européen de stabilité ».

5.2.2. Application dans l’espace

Application de plein droit en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique, à La Réunion et à Mayotte

Conformément au principe dit de « l'identité législative », les lois et règlements s'appliquent de plein droit, sans mention d’applicabilité expresse, dans les départements et régions d'outre-mer régis par l'article 73 de la Constitution.

Application de plein droit à Saint-Barthélemy, à Saint-Martin et à Saint Pierre et Miquelon

Les statuts de Saint-Barthélemy, de Saint-Martin et de Saint-Pierre-et-Miquelon prévoient que la plupart des lois et règlements y sont applicables de plein droit :

Le principe de l’applicabilité de plein droit des normes juridiques s’applique à Saint-Barthélemy et à Saint Martin, en vertu de leur statut, défini par la loi organique du 21 février 2007.

L’article LO. 6213-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT), issu de cette loi, énonce ainsi que : « Les dispositions législatives et réglementaires sont applicables de plein droit à Saint-Barthélemy, à l'exception de celles intervenant dans les matières qui relèvent de la loi organique en application de l'article 74 de la Constitution ou de la compétence de la collectivité en application de l'article LO. 6214-3. ». La matière bancaire et financière n’en fait pas partie.

L’article LO. 6313-1 du CGCT comporte des dispositions identiques pour Saint-Martin.

A Saint-Pierre-et-Miquelon, les lois et règlements sont également applicables de plein droit en vertu de l’article LO. 6413-1 du CGCT : « Les dispositions législatives et réglementaires sont applicables de plein droit à Saint-Pierre-et-Miquelon, à l'exception de celles qui interviennent dans les matières relevant de la loi organique en application de l'article 74 de la Constitution ou dans l'une des matières relevant de la compétence de la collectivité en application du II de l'article LO. 6414-1. La matière bancaire et financière n’en fait pas partie.

Application en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et à Wallis-et-Futuna En application du principe dit de « spécialité législative », les lois et règlements ne sont applicables en Polynésie française et dans les îles Wallis et Futuna, collectivités régies par l’article 74 de la Constitution, et en Nouvelle-Calédonie, en application de l’article 77 de la Constitution, que dans les matières relevant statutairement des compétences de l’Etat et sur mention expresse d’applicabilité.

En application du principe dit de « spécialité législative », les lois et règlements ne sont applicables en Polynésie française et dans les îles Wallis et Futuna, collectivités régies par l’article 74 de la Constitution, et en Nouvelle-Calédonie, en application de l’article 77 de la Constitution, que dans les matières relevant statutairement des compétences de l’Etat et sur mention expresse d’applicabilité.

L’Etat est compétent dans toute la matière bancaire et financière dans ces trois collectivités :

- En Nouvelle-Calédonie, cette compétence est prévue par le 5° du I de l’article 21 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999, article qui définit les compétences de l’Etat dans cette collectivité.

- En Polynésie française, cette compétence est prévue en application du 7° de l’article 14 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004, article qui liste les compétences de l’Etat dans cette collectivité ; l’article 13 précisant par ailleurs que la Polynésie française est compétente dans tous les domaines qui ne relèvent pas de la compétence de l’Etat.

- Dans les îles Wallis et Futuna, jusqu’à l’intervention des dispositions organiques prévues par l’article 74 de la Constitution, le régime législatif et règlementaire des îles Wallis et Futuna est déterminé par (i) la loi n°61-814 du 29 juillet 1961 modifiée, conférant aux îles Wallis et Futuna le statut de territoire d’outre-mer; (ii) le décret n° 57-811 du 22 juillet 1957 relatif aux attributions de l’assemblée territoriale, du conseil territorial et de l’administrateur supérieur des îles Wallis et Futuna.

Ce décret liste, en son article 40, les domaines dans lesquels l'assemblée de Wallis et Futuna prend des délibérations portant réglementation territoriale. Parmi ces 41 items, aucun ne concerne, de près ou de loin, les domaines bancaires et financiers.

Cependant, le mécanisme de stabilité financière (MES) qui concerne la zone euro, n’est pas applicable aux collectivités ultramarines du Pacifique que sont la Nouvelle-Calédonie, la Polynésie française et les îles Wallis et Futuna car celles-ci n’appartiennent pas à l’UE et sont considérés par la Commission européenne comme des pays et territoires d’outre-mer liés à ladite Commission par une décision d’association 2013/755/UE du 25 novembre 2013 du Conseil relative à l’association des pays et territoires d’outre-mer à l’Union européenne («décision d’association outre-mer»). Le MES est d’autant moins applicable que la monnaie en circulation dans ces territoires est le franc Pacifique.

L’article L. 213-22-1 relatif à la restructuration de la dette publique de l’Etat mettant en œuvre les clauses d’actions collectives pour les titres de dette de l’État prévues par le MES, n’est donc pas applicable aux collectivités ultramarines du Pacifique disposant de compétences locales en matière budgétaire et fiscale conférées par leur loi organique et autres textes constitutifs.

5.2.3. Textes d’application

Il sera nécessaire de prendre un décret en Conseil d’Etat afin de fixer la date d’entrée en vigueur de l’article législatif, pour que ce soit la même que celle des dispositions correspondant au régime en vigueur depuis 2013 et qui seront codifiées dans la partie réglementaire du code monétaire et financier.

Article 6 – Modalités de déclaration des paiements en nature aux gouvernements et autorités publiques dans le rapport sur les paiements des grandes entreprises extractives

1. ÉTAT DES LIEUX

1.1. CADRE GENERAL

.L’article 42 de la directive 2013/34/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 relative aux états financiers annuels, aux états financiers consolidés et aux rapports y afférents de certaines formes d'entreprise, dite directive « comptable », prévoit que les entreprises extractives produisent publient un rapport sur les paiements aux autorités publiques, que ces paiements soient effectués en espèce ou en nature.

Les entreprises extractives sont, aux termes de l’article 41 de la directive, celles « dont tout ou partie des activités consiste en l'exploration, la prospection, la découverte, l'exploitation et l'extraction de gisements de minerais, de pétrole, de gaz naturel ou d'autres matières, relevant des activités économiques énumérées à la section B, divisions 05 à 08 de l'annexe I du règlement (CE) no 1893/2006 du Parlement européen et du Conseil du 20 décembre 2006 établissant la classification statistique des activités économiques NACE Rév. 2 ».

Le même article prévoit que les paiements peuvent relever des types suivants : « a) droits à la production; b) impôts ou taxes perçus sur le revenu, la production ou les bénéfices des sociétés, à l'exclusion des impôts ou taxes perçus sur la consommation, tels que les taxes sur la valeur ajoutée, les impôts sur le revenu des personnes physiques ou les impôts sur les ventes; c) redevances; d) dividendes; e) primes de signature, de découverte et de production;

f) droits de licence, frais de location, droits d'entrée et autres contreparties de licence et/ou de concession; et g) paiements pour des améliorations des infrastructures. »

Pour les paiements en nature, l’article 43 de la directive précise qu’ils doivent être déclarés en valeur, le cas échéant en volume et que des notes d’accompagnement sont fournies pour expliquer comment leur valeur a été établie.

Cette obligation de publicité est actuellement transposée à l’article L. 225-102-3 du code de commerce. Cependant, cet article ne précise pas les modalités de déclaration du paiement lorsqu’il est effectué en nature. Il convient donc de compléter l’article L. 225-102-3 en ce sens.

A compter du 1er janvier 2025, l’ordonnance n° 2023-1142 du 6 décembre 2023 relative à la publication et à la certification d'informations en matière de durabilité et aux obligations environnementales, sociales et de gouvernement d'entreprise des sociétés commerciales abroge l’article L. 225-102-3 pour le remplacer par un article L. 232-6-2 du même code, qu’il convient donc également de modifier dans les mêmes termes.

1.2. CADRE CONSTITUTIONNEL

Aux termes de l’article 88-1 de la Constitution : « La République participe aux Communautés européennes et à l'Union européenne, constituées d’Etats qui ont choisi librement, en vertu des traités qui les ont instituées, d’exercer en commun certaines de leurs compétences ». Le Conseil constitutionnel déduit de cette disposition que : « la transposition en droit interne d'une directive communautaire résulte d'une exigence constitutionnelle » (voir notamment la décision n° 2004-496 DC du 10 juin 2004, « Loi pour la confiance dans l’économie numérique »). Il en va de même pour une loi ayant pour objet d'adapter le droit interne à un règlement de l'Union européenne (voir par exemple la décision n° 2018-765, « Loi relative à la protection des données personnelles », considérant 3).

Dans l’hypothèse où le juge constitutionnel examinerait la constitutionnalité de dispositions de droit national prises pour l’application d’un règlement de l’Union européenne, le présent article n’est en contrariété avec aucune règle ou norme de valeur constitutionnelle, notamment avec la liberté d’entreprendre à laquelle, s’agissant d’une obligation de publication d’informations au périmètre circonscrit, il n’est pas porté ici d’atteinte disproportionnée au regard de l’objectif d’intérêt général poursuivi, à savoir le développement économique et social des pays disposant d’importantes ressources naturelles (pour une illustration de la jurisprudence du Conseil constitutionnel : Cons. const. 16 janvier 2001, n°2000-439 DC).

En tout état de cause, la mesure relève du domaine de la loi en application de l’article 34 de la Constitution, au titre des obligations civiles et commerciales.

1.3. CADRE CONVENTIONNEL

La directive 2013/34/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 relative aux états financiers annuels, aux états financiers consolidés et aux rapports y afférents de certaines formes d'entreprise, dite directive « comptable », détermine les obligations de publication d’informations financières et extra-financières par les entreprises européennes.

L’article 42 précité de la directive comptable prévoit que les entreprises extractives publient un rapport sur les paiements aux autorités publiques, que ces paiements soient effectués en espèce ou en nature. Pour les paiements en nature, l’article 43 de la directive précise qu’ils doivent être déclarés en valeur, le cas échéant en volume et que des notes d'accompagnement sont fournies pour expliquer comment leur valeur a été établie.

1.4. ÉLEMENTS DE DROIT COMPARE

Dans son rapport au Parlement européen, au conseil et au comité économique et social européen concernant les clauses de réexamen figurant dans la 2013/34UE (COM(2021) 199 final, 21/04/2021), la Commission européenne souligne que tous les Etats membres ont

transposé les dispositions la directive relatives au rapport sur les paiements aux gouvernements des industries extractives entre 2014 et 2017.

Certains pays-tiers disposent de législations comparables comme le Canada (Loi sur les mesures de transparence dans le secteur extractif du 1er juin 2015), la Suisse et le Royaume-Uni. L’Union européenne considère la loi canadienne comme équivalente aux dispositions du droit communautaire (décision d’exécution (UE) 2016/1910 de la Commission du 28 octobre 2016).

Aux Etats-Unis, l’article 1504 de la loi Dodd-Franck (2010) prévoit l’adoption par l’autorité des marchés financiers (Securities and Exchange Commission) d’une règle concernant les entreprises extractives cotées mais celle-ci n’a à ce jour pas été adoptée.

Enfin, l’initiative pour la transparence dans les industries extractives (ITIE), association de droit norvégien qui rassemble des compagnies extractives, des investisseurs institutionnels, gouvernements et institutions de la société civile promeut la publication de rapports visant la transparence des industries extractives sur leurs activités. Les rapports définis par l’ITIE présentent les paiements reçus par les gouvernements de la part des entreprises extractives, ventilés par projets et pays.

2. NECESSITE DE LEGIFERER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1. NECESSITE DE LEGIFERER

L’article L. 225-102-3 dispose en l’état actuel que le rapport sur les paiements « mentionne le montant de tout versement individuel, ou ensemble de versements lorsque ceux-ci sont liés entre eux, égal ou supérieur à 100 000€ ». Il ne précise pas les modalités de déclaration du paiement lorsqu’il est effectué en nature.

Or, la Commission européenne estime que la notion de « versement » ne transpose pas explicitement l’obligation de rendre compte des paiements en espèces mais aussi en nature et a demandé aux autorités françaises de procéder à cette précision afin d’achever la transposition de la directive comptable.

Dans le cadre de l’EU Pilot 2023(10414) les autorités françaises avaient indiqué au sujet des rapports sur les paiements aux gouvernements par les entreprises extractives que, concernant l’article 43(3) de la directive comptable 2013/34, « il conviendra de transposer la disposition liée au paiement en nature à l’occasion de la transposition de la directive CSRD, une autre option étant la transposition de la directive CBCR ». La Commission estime que cette transposition n’a pas eu lieu et l’a signifié dans un courriel du 19/12/2023.

Il est donc nécessaire de compléter l’article L. 225-102-3 en ce sens afin d’assurer la conformité à la directive 2013/34/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013.

La mesure relève du domaine de la loi en application de l’article 34 de la Constitution, au titre des obligations civiles et commerciales.

2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS

Le rapport sur les paiements aux gouvernements des grandes entreprises extractives prévoit la déclaration de tout paiement égal ou supérieur à 100 000€ effectué au profit des autorités des pays ou territoires où elles exercent leur activité.

L’article vise à préciser, conformément à la directive 2013/34/UE (articles 41 à 43), que les paiements en nature sont concernés par ces obligations de déclaration et à en préciser les modalités.

3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU

3.1. OPTIONS ENVISAGEES

La disposition vise la mise en conformité avec la directive 2013/34/UE. Aucune autre option n’a été envisagée.

3.2. DISPOSITIF RETENU

Pour mettre en conformité le droit français avec le droit européen, il est prévu d’intégrer au III de l’article L. 225-102-3 du code de commerce le paiement en nature parmi les informations à publier dans le rapport sur le paiement.

Il convient également de procéder à la même modification au II de l’article L. 232-6-2 dans sa version issue de l’ordonnance n° 2023-1142 du 6 décembre 2023 relative à la publication et à la certification d'informations en matière de durabilité et aux obligations environnementales, sociales et de gouvernement d'entreprise des sociétés commerciales.

4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGEES

4.1. IMPACTS JURIDIQUES

4.1.1. Impacts sur l’ordre juridique interne

Les présentes dispositions modifient l’article L. 225-102-3 du code de commerce. Elles précisent les modalités de déclaration des paiements en nature aux gouvernements réalisés par les grandes entreprises extractives.

Elles modifient également en conséquence l’article L. 232-6-2 du code de commerce dans sa version issue de l’ordonnance n° 2023-1142 du 6 décembre 2023.

Elles modifient enfin l’article L. 950-1 du même code pour permettre l’application de la mesure à Wallis et Futuna.

4.1.2. Articulation avec le droit international et le droit de l’Union européenne Ces dispositions assurent la mise en conformité avec la directive 2013/34/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013, notamment ses articles 41 à 43.

4.2. IMPACTS ECONOMIQUES ET FINANCIERS

4.2.1. Impacts macroéconomiques

Néant.

4.2.2. Impacts sur les entreprises

Si le code de commerce ne précise pas les modalités de déclaration des paiements en nature aux gouvernements par les grandes entreprises extractives, cette obligation est déjà mise en œuvre dans les rapports de certaines grandes entreprises extractives françaises. A titre d’exemple Total Energies présente ainsi la valorisation des paiements en hydrocarbure aux gouvernements ainsi que les volumes ainsi valorisés.

L’impact sur les entreprises sera donc limité, ce d’autant plus qu’elles sont déjà astreintes à une obligation de déclaration des versements. Dans les cas où les paiements en nature ne font pas déjà l’objet de déclaration par les entreprises, ces dispositions pourront présenter un coût de préparation dont le niveau devrait être modéré et aisément absorbable par les entreprises concernées.

4.2.3. Impacts budgétaires

Néant.

4.3. IMPACTS SUR LES COLLECTIVITES TERRITORIALES

Néant.

4.4. IMPACTS SUR LES SERVICES ADMINISTRATIFS

Néant.

4.5. IMPACTS SOCIAUX

4.5.1. Impacts sur la société

Ces dispositions assureront une meilleure information de l’ensemble des parties prenantes sur les paiements aux gouvernements réalisés par les grandes entreprises extractives.

4.5.2. Impacts sur les personnes en situation de handicap Néant.

4.5.3. Impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes Néant.

4.5.4. Impacts sur la jeunesse

Néant.

4.5.5. Impacts sur les professions réglementées

Néant.

4.6. IMPACTS SUR LES PARTICULIERS

Néant.

4.7. IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX

Ces dispositions amélioreront l’information sur les paiements aux gouvernements des grandes entreprises extractives. Elles pourront permettre une meilleure compréhension des enjeux environnementaux qui y sont liés.

5. CONSULTATIONS ET MODALITES D’APPLICATION

5.1. CONSULTATIONS MENEES

Les fédérations professionnelles concernées ont été informées (AFEP, MEDEF). Aucune consultation obligatoire n’a été identifiée.

5.2. MODALITES D’APPLICATION

5.2.1. Application dans le temps

La présente disposition entre en vigueur le lendemain de la publication de la loi au Journal officiel de la République française.

5.2.2. Application dans l’espace

Les dispositions modifient des obligations existantes, qui relèvent du droit commercial.

Conformément au principe dit de « l'identité législative », les lois et règlements s'appliquent de plein droit, sans mention d’applicabilité expresse, dans les départements et régions d'outre-mer régis par l'article 73 de la Constitution. Le projet d’ordonnance s’appliquera donc de plein droit dans ces collectivités.

Les statuts de Saint-Barthélemy, de Saint-Martin et de Saint-Pierre-et-Miquelon prévoient que la plupart des lois et règlements y sont applicables de plein droit.

Le principe de l’applicabilité de plein droit des normes juridiques s’applique à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin, en vertu de leur statut, défini par la loi organique du 21 février 2007.

L’article LO. 6213-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT), issu de cette loi, énonce ainsi que : « Les dispositions législatives et réglementaires sont applicables de plein droit à Saint-Barthélemy, à l'exception de celles intervenant dans les matières qui relèvent de la loi organique en application de l'article 74 de la Constitution ou de la compétence de la collectivité en application de l'article LO. 6214-3. La matière commerciale n’en fait pas partie.

L’article LO. 6313-1 du CGCT comporte des dispositions identiques pour Saint-Martin.

A Saint-Pierre-et-Miquelon, les lois et règlements sont également applicables de plein droit en vertu de l’article LO. 6413-1 du CGCT : « Les dispositions législatives et réglementaires sont applicables de plein droit à Saint-Pierre-et-Miquelon, à l'exception de celles qui interviennent dans les matières relevant de la loi organique en application de l'article 74 de la Constitution ou dans l'une des matières relevant de la compétence de la collectivité en application du II de l'article LO. 6414-1. » La matière commerciale n’en fait pas partie.

Dès lors, les dispositions relatives aux modalités de déclaration des paiements en nature aux gouvernements et autorités publiques dans le rapport sur les paiements des grandes entreprises extractives, s’appliqueront de plein droit dans ces trois collectivités.

En application du principe dit de « spécialité législative », les lois et règlements ne sont applicables en Polynésie française et dans les îles Wallis et Futuna, collectivités régies par l’article 74 de la Constitution, et en Nouvelle-Calédonie, en application de l’article 77 de la

Constitution, que dans les matières relevant statutairement des compétences de l’Etat et sur

mention expresse d’applicabilité.

Or, les dispositions du présent article ne s’appliquent pas à la Nouvelle-Calédonie et la

Polynésie française, la compétence de l’Etat en matière de droit commercial ayant été

transférée à ces deux collectivités.

Concernant Wallis-et-Futuna, l’État est bien compétent en matière de droit commercial

(article 4 de la loi n°61-814 conférant aux Iles Wallis et Futuna le statut du territoire d’outre-mer). L’article L. 950-1 du code de commerce est dès lors modifié.

5.2.3. Textes d’application

Le présent article ne requiert pas de texte d’application.

Article 7 à 12 – Corrections liées à la transposition de la directive CSRD

1. ÉTAT DES LIEUX

1.1. CADRE GENERAL

La directive (UE) 2022/2464 du Parlement Européen et du Conseil du 14 décembre 2022 modifiant le règlement (UE) n°537/2014 et les directives 2004/109/CE, 2006/43/CE et 2013/34/UE en ce qui concerne la publication d’informations en matière de durabilité par les entreprises (directive dite « CSRD ») prévoit la production, par les entreprises, d’informations de « durabilité » portant sur les actions et impacts de l’entreprise en matière d’environnement, de mesures sociales et de gouvernement d’entreprise, ainsi que sur l’impact des enjeux sociétaux et environnementaux sur l’activité de l’entreprise, et règlemente l’audit de ces informations.

Elle succède à la directive n°2014/95/UE, dite « NFRD » (Non-Financial Reporting Directive) dont est issue l’obligation de publication d’informations extra-financières par les sociétés cotées et les grandes entreprises, prévue par les articles L. 225-102-1 et L. 22-10-36 du code de commerce, par la déclaration de performance extra-financière (DPEF) au sein de leur rapport de gestion. Cette déclaration contient des informations sur les enjeux en matière de responsabilité sociétale des entreprises (RSE) liées à l’activité de l’entreprise, ainsi que les politiques mises en place pour gérer ces enjeux.

Dans le cadre du Pacte vert européen et du programme en matière de finance durable, visant à renforcer les obligations de transparence des entreprises, la directive n°2022/2464/UE, dite « CSRD » (Corporate Sustainability Reporting Directive), publiée au Journal officiel de l’Union européenne le 16 décembre 2022, modifie quatre textes européens : la directive « Comptable » (n°2013/34/CE), la directive « Transparence » (n°2004/109/CE), la directive « Audit » (n°2006/43/CE) et le règlement « Audit » (n°537/2014/UE).

Cette directive prévoit la publication, par les entreprises d’une certaine taille ou d’intérêt public, d’informations en matière de « durabilité » selon des normes d’informations européennes (ESRS). Cette obligation remplace la DPEF et prend sa place au sein du rapport de gestion. Ces informations, beaucoup plus étoffées que l’actuelle DPEF, doivent être fiables, comparables et accessibles. Elles répondent au principe dit de « double matérialité, c’est-à-dire qu’elles représentent à la fois l’impact de l’entreprise sur les enjeux environnementaux, sociaux et de gouvernement d’entreprise, dits « enjeux de durabilité », mais également l’impact de ces enjeux sur l’évolution des affaires, des résultats et de la situation de l’entreprise.

Cette obligation répond au besoin croissant de données extra-financières exprimé par les institutions financières, qui les utilisent dans leurs décisions d’investissement, dans leurs

politiques de gestion des risques et dans leurs activités d’engagement actionnarial, tout comme par de nombreuses autres parties prenantes, dont les clients, les partenaires sociaux, les pouvoirs publics et les organisations non-gouvernementales. Les catégories d’informations demandées représentent ainsi une incitation forte pour les sociétés concernées à engager des actions vertueuses dans les domaines concernés.

La directive prévoit également que les informations en matière de durabilité publiées sont obligatoirement auditées.

Cette directive a été transposée en droit interne par l’ordonnance n° 2023-1142 du 6 décembre 2023 relative à la publication et à la certification d'informations en matière de durabilité et aux obligations environnementales, sociales et de gouvernement d'entreprise des sociétés commerciales (ordonnance dite « CSRD »). L’ordonnance a modifié diverses dispositions du code de commerce, ainsi que, notamment, du code de la mutualité, du code des assurances, du code de l’environnement, du code de la sécurité sociale, du code rural et de la pêche maritime et du code monétaire et financier.

Les dispositions issues de l’ordonnance n°2023-114 du 6 décembre 2023 :

- modifient les règles relatives à la DPEF pour y substituer l’obligation de publication d’informations en matière de durabilité, conformément aux exigences de la directive (modification des dispositions existantes relatives à la publication d’informations extra-financières au sein du livre II du code de commerce) ;

- adaptent les règles relatives à la profession de commissaires aux comptes pour l’exercice de la nouvelle mission d’audit des informations en matière de durabilité au sein du titre II du livre VIII du code de commerce.

Ces modifications tiennent principalement : (i) aux règles relatives à l’autorisation d’exercice de l’audit des informations en matière de durabilité, incluant des dispositions transitoires pour les commissaires aux comptes inscrits avant le 1er janvier 2026 ; (ii) à l’adaptation des règles relatives à la déontologie, à l’indépendance et au secret professionnel ; (iii) à l’adaptation des règles applicables à la désignation et à la révocation des commissaires aux comptes.

Conformément à la logique européenne, consistant à encadrer un mandat d’audit des informations de durabilité des mêmes exigences et garanties que celles encadrant les mandats de certification des comptes, les obligations actuellement applicables en matière de certification des comptes dans ces domaines sont rendues applicables à la mission d’audit des informations en matière de durabilité. Cette logique est si prégnante que cette nouvelle mission d’audit est nommée « certification » des informations en matière de durabilité, reprenant le même terme de certification que pour l’audit des comptes ;

- lèvent l’option de la directive consistant à autoriser les organismes tiers indépendants à procéder à l’audit des informations en matière de durabilité (titre II du livre VIII du code de commerce) ;

Ce choix assure d’abord la cohérence et la continuité de la position française, qui avait demandé sa présence dans la directive. Cette option prolonge le régime français existant, qui permet à des professionnels qui ne sont pas des commissaires aux comptes d’être accrédités et de réaliser des missions concernant la DEPF.

Cette ouverture apporte aussi les avantages de la concurrence et de la diversification du marché aux entreprises ; elle permet au marché de s’enrichir de compétences dont la diversité est à la mesure de la diversité des thématiques de la durabilité.

Cette ouverture implique, sur le plan juridique, la création d’un régime applicable à l’exercice de cette activité qui sera exercée, au nom de ces organismes, par des auditeurs des informations en matière de durabilité. Actuellement, l’audit des DPEF est effectué par des OTI ; puisqu’ils sont accrédités, ces derniers doivent respecter une norme ISO pour l’exercice de leur mission. Cette dernière n’est cependant pas identique au corpus applicable aux commissaires aux comptes pour leur mission d’audit des informations en matière de durabilité.

Aux termes de la directive, l’exercice de cette activité est subordonné au respect d’une double condition : les organismes tiers indépendants doivent (i) être accrédités par le comité français d’accréditation (COFRAC) ; (ii) respecter des exigences équivalentes à celles énoncées dans la directive « Audit » pour les commissaires aux comptes.

L’exigence de l’accréditation s’applique aux OTI, qui sont des personnes morales, mais ne s’applique pas aux structures d’exercice des commissaires aux comptes.

Cette différence résulte de la directive. Elle est justifiée par le fait que les structures de commissaires aux comptes ne réalisent principalement que des missions et prestations d’audit, tandis que les structures d’OTI continueront à pouvoir exercer d’autres activités que la mission d’audit de durabilité. Cette accréditation doit s’effectuer selon la procédure que le COFRAC applique actuellement, selon le référentiel qui lui est applicable. Elle s’effectue par la vérification des règles issues du référentiel d’accréditation et de celles du code de commerce applicables aux structures dans lesquelles ont vocation à exercer les auditeurs, personnes physiques, des informations en matière de durabilité. Les personnes physiques exerçant au sein des organismes accrédités, qu’elles en soient salariées, dirigeantes ou associées, pourront solliciter leur inscription sur la liste tenue par le superviseur, à conditions qu’elles satisfassent les exigences pesant sur les personnes physiques (stage, diplôme, honorabilité).

S’agissant de la condition de « l’équivalence » entre le régime des commissaires aux comptes et celui des autres prestataires, posée par la directive, la présente ordonnance fait le choix de l’unicité des règles. Elle ne fonctionne pas sur un principe d’équivalence des résultats de deux cadres normatifs différents, mais sur un principe d’identité de ce cadre, en n’y dérogeant qu’aussi peu que possible.

Cet objectif est justifié, d’une part, par la nécessité d’assurer les conditions d’une concurrence équitable, c’est-à-dire de ne pas créer d’asymétrie normative permettant aux uns ou autres de tirer des avantages concurrentiels indus ; d’autre part, par celle de permettre le travail commun de ces deux types de professionnels,

notamment dans les groupes de sociétés ; en outre, par celle de ne pas laisser s’immiscer dans le choix de l’entreprise, des suppositions quant à la relative souplesse ou rigidité du cadre qui serait applicable à l’auditeur ; enfin, par celle d’offrir à l’ensemble des parties prenantes la certitude d’une même exigence sur l’auditeur ainsi qu’une présentation homogène et une meilleure comparabilité des rapports.

Ainsi, les textes de transposition permettent, d’une part, d’appliquer les mêmes règles aux professionnels, qu’ils soient commissaires aux comptes ou auditeurs d’informations en matière de durabilité exerçant au sein d’un OTI. Ces règles concernent notamment les conditions de nomination, de déontologie, d’exercice de la mission, ou de révocation.

- assurent la supervision de l’ensemble des professionnels procédant à l’audit des informations en matière de durabilité, qu’ils soient commissaires aux comptes ou auditeurs des informations en matière de durabilité au sein d’OTI par un même superviseur, le Haut conseil du commissariat aux comptes (H3C), afin de respecter la logique de la directive, qui s’appuie sur les règles applicables aux auditeurs, d’unifier la régulation des professionnels et de rendre le paysage institutionnel lisible en matière d’audit légal (titre II du livre VIII du code de commerce).

Du fait de l’extension de ses missions, et de la supervision d’autres acteurs que les commissaires aux comptes, le H3C est renommé Haute autorité de l’audit (H2A).

La H2A est dotée des compétences et des moyens nécessaires à la transposition de la directive, notamment : la tenue de la liste des professionnels autorisés à procéder à l’audit de durabilité, le contrôle de ses professionnels, en lien avec le COFRAC s’agissant des organismes tiers indépendants, la sanction des professionnels, ainsi que la normalisation de l’activité d’audit de durabilité.

Ces nouvelles compétences supposent également une réforme de la gouvernance et de l’organisation de l’autorité. Pour les besoins de nouvelles compétences et pour une efficacité accrue des procédures de contrôle et disciplinaires, la présente ordonnance procède à nouvelle composition du collège, en lui adjoignant des compétences en matière de durabilité ; elle procède également à la séparation complète des membres composant l’organe disciplinaire de ceux composant le collège ; elle procède également à la réforme de la procédure de poursuite ; en outre, elle étend la compétence de normalisation à la durabilité, en y respectant l’esprit de co-construction avec les professionnels qui y préside en matière de normalisation des audits des thématiques financières.

Le titre II du Livre VIII du code de commerce a, en conséquence, été restructuré : le nouveau chapitre préliminaire contient les dispositions relatives à l’autorité de régulation des commissaires aux comptes, des organismes tiers indépendants et des auditeurs des informations en matière de durabilité, la Haute autorité de l’audit (H2A). Le nouveau chapitre 1er contient les dispositions applicables aux commissaires aux comptes et le nouveau chapitre 2 contient les dispositions applicables aux organismes tiers indépendants (OTI) et aux auditeurs des informations en matière de durabilité.

L’ordonnance CSRD modifie, en outre les autres codes nécessitant une transposition de la directive, en particulier les Code de la mutualité, du Code des assurances, du Code de l’environnement, du Code de la sécurité sociale, du Code rural et de la pêche maritime et du Code monétaire et financier.

Enfin, l’ordonnance fixe les dispositions transitoires et d’entrée en vigueur pour permettre l’application échelonnée, à compter des exercices clos au 31 décembre 2024, des obligations issues de la réforme.

Cette réforme impacte de manière conséquente aussi bien les entreprises soumises à l’obligation de publication des informations en matière de durabilité que les professionnels de l’audit.

En effet, le contenu des informations de durabilité, les exigences de présentation ainsi que le périmètre des entités concernées sont étendus par rapport au régime antérieur ; elle s’accompagne d’une certification de ces informations selon un régime comparable à celui de la certification des comptes, qui a été ouvert aux commissaires aux comptes ainsi qu’aux organismes tiers indépendant.

Alors que la France a été le premier état membre à transposer la directive dans son droit interne, il est apparu, avec l’appropriation des dispositions issues de la réforme par les acteurs économiques dans les premiers mois de sa mise en œuvre, que les textes adoptés nécessitaient, pour partie, des ajustements techniques.

Ces modifications font l’objet d’une attente, d’ordre pratique, de la part des acteurs économiques afin de sécuriser le cadre des travaux préparatoires à l’élaboration des informations en matière de durabilité et de certification.

S’agissant d’ajustements de dispositions existantes, les modifications proposées n’impactent pas, par elles-mêmes, les acteurs économiques, au-delà de l’impact propre aux dispositions de transposition de la directive CSRD.

1.2. CADRE CONSTITUTIONNEL

Aux termes de l’article 88-1 de la Constitution : « La République participe aux Communautés européennes et à l'Union européenne, constituées d’Etats qui ont choisi librement, en vertu des traités qui les ont instituées, d’exercer en commun certaines de leurs compétences ». Le Conseil constitutionnel déduit de cette disposition que : « la transposition en droit interne d'une directive communautaire résulte d'une exigence constitutionnelle »49. Il en va de même

49 Voir notamment la décision n° 2004-496 DC du 10 juin 2004, « Loi pour la confiance dans l’économie numérique ».

pour une loi ayant pour objet d’adapter le droit interne à un règlement de l'Union européenne50

.

La directive dite « CSRD » a été transposée en droit interne par ordonnance n°2023-1142 du 6 décembre 2023.

En tout état de cause, les présents articles ne sont en contrariété avec aucune règle ou norme de valeur constitutionnelle, notamment avec la liberté d’entreprendre à laquelle, s’agissant d’une obligation de publication d’informations au périmètre défini et de certification de ces informations, il n’est pas porté ici d’atteinte disproportionnée au regard de l’objectif d’intérêt général poursuivi, à savoir le développement économique et social et l’investissement durable (pour une illustration de la jurisprudence du Conseil constitutionnel : Cons. const. 16 janvier 2001, n°2000-439 DC).

1.3. CADRE CONVENTIONNEL

La directive CSRD (présentée supra, 1.1.) introduit la nécessité de fournir des informations détaillées sur des enjeux de durabilité. Cette obligation s’appuie sur des normes européennes et un format électronique standardisé. Elle demande à procéder à l’audit de ces informations par un tiers indépendant, contrôleur légale des comptes ou, selon l’option ouverte par la directive, prestataire de service d’assurance indépendant.

1.4. ÉLEMENTS DE DROIT COMPARE

Sans objet

2. NECESSITE DE LEGIFERER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1. NECESSITE DE LEGIFERER

L’article 5 de la directive prévoit que les Etats membres doivent mettre en vigueur les mesures législatives, règlementaires et administratives nécessaires pour se conformer aux dispositions de la CSRD. La transposition de la directive a été effectuée par l’ordonnance n°2023-1142 du 6 décembre 2023. Il est apparu, avec les premiers travaux d’appropriation de la réforme par les acteurs économiques, que les textes résultants de l’ordonnance CSRD comportent diverses références incorrectes, imprécisions rédactionnelles, ou omission et nécessitent d’assurer la cohérence de certains dispositifs. Ils nécessitent par ailleurs de revoir certains éléments mineurs liés à la transposition :

50 Voir par exemple la décision n° 2018-765, « Loi relative à la protection des données personnelles », considérant 3.

- alors que l’article 39 de la directive 2006/43/CE du 17 mai 2006 étend la compétence du comité d’audit, prévu dans les entreprises d’intérêt public, au suivi des questions relatives à l’élaboration et au contrôle des informations en matière de durabilité et permet aux entreprises de créer un comité spécialisé distinct du comité d’audit assurant le suivi dans ce domaine sans condition de compétence particulière pour ses membres en matière financière, les dispositions issues de l’ordonnance prévoyaient une telle compétence en matière financière, comptable ou de contrôle légal des comptes pour un membre au moins du comité spécialisé, lorsque celui-ci est mis en place ; cette exigence de compétence, non prévue par la directive, est supprimée (article L. 821-67 III) ;

- le champ d’application de l’exemption de publication d’informations en matière de durabilité au titre de la consolidation aux sociétés contrôlées par une « entreprise consolidante » est étendu afin d’adopter le même périmètre d’exemption que celui prévu par la directive CSRD en substituant à la notion de « société consolidante qui exerce un contrôle sur ces sociétés », celle d’ « entreprise consolidante » ; en effet, selon les dispositions actuellement en vigueur, l’exemption est limitée aux sociétés contrôlées par une « société consolidante », excluant du champ de l’exemption les sociétés entrant dans le périmètre de consolidation d’une entreprise qui ne serait pas une société commerciale, alors que le 9° de l’article 19 bis de la directive 2013/34/UE dispose qu’ « une entreprise qui est une filiale est exemptée des obligations énoncées aux paraphes 1 à 4 du présent article (ci-après dénommée « filiale exemptée ») lorsque cette entreprise et ses filiales sont incluses dans le rapport consolidé de gestion d’une entreprise mère, établi conformément aux articles 29 et 29bis » (articles L. 232-6-3, L. 232-6-4 et L. 233-38-4).

Ces clarifications et précisions de textes de niveau législatif sont tout particulièrement nécessaires dans un contexte de mise en place d’une réforme d’ampleur pour les entreprises concernées et les professionnels de l’audit afin de sécuriser le cadre des travaux préparatoires à l’élaboration des informations en matière de durabilité et de certification. Elles seront également un facteur de simplification pour les entreprises en particulier pour la composition du comité spécialisé compétent en matière de suivi des questions relatives à l’élaboration et au contrôle des informations en matière de durabilité, visé ci-dessus. Il est également proposé que ce projet de loi ajoute une précision pour permettre une bonne articulation entre le reporting prévu par la CSRD et le reporting actuel existant du BEGES.

2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS

Les présentes dispositions permettent de clarifier, préciser, et corriger certaines des dispositions issues de l’ordonnance de transposition du 6 décembre 2023.

3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU

3.1. OPTIONS ENVISAGEES

Aucune autre option n’a été envisagée.

3.2. DISPOSITIF RETENU

Les modifications proposées à l’article 7 visent à :

- corriger certaines références textuelles incorrectes (articles L. 232-6-3, L. 232-6-4, L. 233-28-4, L. 233-28-5, L. 820-4, L. 821-18, L. 821-54, L. 821-74, L. 822-1, L.

822-24) ;

- corriger certaines imprécisions terminologiques ou redondances (articles L. 820-15, L. 821-4, L. 821-35, L. 821-54, L. 821-63, L. 822-2 ; L. 822-20, L. 822-24 et L. 822-28) ;

- clarifier l’application, aux missions de certification de durabilité, des règles d’organisation de l’exercice professionnel des commissaires aux comptes, en particulier du principe de l’exercice professionnel au sein d’une société unique et clarifier le champ d’application de la règle dérogatoire à ce principe en cas d’exercice au sein d’un groupe de sociétés de commissaires aux comptes (article L.

821-25) et étendre cette règle dérogatoire aux organismes tiers indépendants (article L. 822-6) ;

- clarifier le champ d’application de la procédure de sanction simplifiée applicable aux organismes tiers indépendants ou auditeurs des informations en matière de durabilité (article L. 822-38) ;

- supprimer l’exigence d’une compétence particulière en matière financière, comptable ou de contrôle légal des comptes pour un membre au moins du comité spécialisé en matière de suivi des questions relatives à l’élaboration et au contrôle des informations en matière de durabilité, alors que l’article 39 de la directive 2006/43/CE du 17 mai 2006, qui étend la compétence du comité d’audit, prévu dans les entreprises d’intérêt public, au suivi des questions relatives à l’élaboration et au contrôle des informations en matière de durabilité et qui permet aux entreprises de créer un comité spécialisé distinct du comité d’audit assurant le suivi dans ce domaine, n’impose pas de compétence en matière financière pour les membres de ce comité spécialisé (article L. 821-67 III) ;

- étendre le champ d’application de l’exemption de publication d’informations en matière de durabilité au titre de la consolidation aux sociétés contrôlées par une « entreprise consolidante », afin d’adopter le même périmètre d’exemption que celui prévu par la directive CSRD en substituant à la notion de « société consolidante qui exerce un contrôle sur ces sociétés », celle d’ « entreprise consolidante » ; en effet, selon les dispositions actuellement en vigueur, l’exemption est limitée aux sociétés contrôlées par une « société consolidante », excluant du champ de l’exemption les sociétés entrant dans le périmètre de

consolidation d’une entreprise qui ne serait pas une société commerciale, alors que le 9° de l’article 19 bis de la directive 2013/34/UE dispose qu’ « une entreprise qui est une filiale est exemptée des obligations énoncées aux paraphes 1 à 4 du présent article (ci-après dénommée « filiale exemptée ») lorsque cette entreprise et ses filiales sont incluses dans le rapport consolidé de gestion d’une entreprise mère, établi conformément aux articles 29 et 29bis » (articles L. 232-6-3, L. 232-6-4 et L.

233-28-4) ;

- mettre à jour les dispositions applicables dans les îles Wallis et Futuna des modifications issues de la présente loi (article L. 950-1).

La modification de l’article 8 vise à assurer la cohérence avec les modifications des articles L.

232-6-3 et L. 233-28-4 du Code de Commerce en appliquant aux entreprises combinantes l’exemption prévue pour les sociétés contrôlées par une entreprise consolidante (article L.

114-46-4).

La modification de l’article 9 permet de préciser que la publication des informations en matière de durabilité prévues aux articles L. 232-6-3 et L. 233-28-4 du Code de commerce, qui comprennent notamment un bilan des émissions de gaz à effet de serre, permettent de se conformer aux obligations prévues au premier alinéa de l’article L. 229-25 du Code de l’environnement qui impose aux entreprises de plus de 500 salariés de publier un même bilan (article L. 229-25), à condition qu’ils comprennent les informations spécifiques sur les émissions des activités nationales, comme demandé par la réglementation nationale (BEGES). Les informations sur les émissions nationales sont en effet nécessaires à la mise en œuvre des trajectoires françaises de décarbonation de la SNBC.

L’article 10 vise à assurer la cohérence avec les modifications des articles L. 232-6-3 et L.

233-28-4 du code de commerce en appliquant aux entreprises combinantes l’exemption prévue pour les sociétés contrôlées par une entreprise consolidante (articles L. 310-1-1-1 du code des assurances, L. 931-7-3 du Code de la sécurité sociale et L. 524-6-7 du Code rural et de la pêche maritime).

L’article 11 permet d’assurer la cohérence de l’article L. 621-18-3 avec l’article L. 451-1-2 du même code, issu de l’ordonnance CSRD, dans ses dispositions relatives à la publication d’un rapport sur le gouvernement d’entreprise par les sociétés dont le titres sont admis aux négociations sur un marché réglementé (article L. 621-18-3 du Code monétaire et financier).

Il modifie les articles L. 783-10, L. 784-10 et L. 785-9 relatifs aux conditions d’application en Outre-Mer.

L’article 12 permet de corriger des erreurs de référence dans l’ordonnance, dues notamment à la suppression de certains alinéas (articles 34 et 37) et à clarifier certaines dispositions transitoires en précisant :

- Que les vérifications attendues du commissaire aux comptes réalisant une mission auprès d’une société restant soumise à la publication d’une déclaration de performance extra-financière restent inchangées (article 34) ;

- Que la règle dérogatoire à la durée de droit commun du premier mandat de certification des informations de durabilité s’applique aussi si la société choisit de nommer plusieurs commissaires aux comptes ou auditeurs de durabilité (article 38).

4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGEES

4.1. IMPACTS JURIDIQUES

4.1.1. Impacts sur l’ordre juridique interne

Les dispositions suivantes, dans leurs versions issues de l’ordonnance n° 2023-1142 du 6 décembre 2023, sont modifiées :

- Dispositions du code de commerce : articles L. 232-6-3, L. 232-6-4, L. 233-28-4, L.

233-28-5, L. 820-4, L. 821-18, L. 821-54, L. 821-74, L. 822-1, L. 820-15, L. 821-4,

L. 821-35, L. 821-54, L. 821-63, L. 822-2 ; L. 822-20, L. 822-24 et L. 822-28, L. 821-25, L. 822-6, L. 822-38, L. 821-67, L. 950-1 ;

- Dispositions du code de la mutualité : L. 114-46-4 ;

- Dispositions du code de l’environnement : L. 229-25 ;

- Dispositions du code des assurances : L. 310-1-1-1 ;

- Dispositions du code de la sécurité sociale : L. 931-7-3 ;

- Dispositions du code rural et de la pêche maritime : L. 524-6-7 ;

- Dispositions du code monétaire et financier : L. 621-18-3 :

- Dispositions de l’ordonnance n° 2023-1142 du 6 décembre 2023 : articles 34, 37 et 38

4.1.2. Articulation avec le droit international et le droit de l’Union européenne La transposition de la directive CSRD a été effectuée par l’ordonnance n°2023-1142 du 6 décembre 2023. Il est apparu, avec les premiers travaux d’appropriation de la réforme par les acteurs économiques, que les textes résultants de l’ordonnance CSRD comportent diverses références incorrectes, imprécisions rédactionnelles, ou omission et nécessitent d’assurer la cohérence de certains dispositifs.

Ces modifications assurent la conformité avec la directive 2006/43/CE du Parlement européen et du Conseil du 17 mai 2006 et la directive 2013/34/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 telles que modifiées par la directive 2022/2464/UE du Parlement et du Conseil du 14 décembre 2022, portant sur la publication d’informations en matière de durabilité par les entreprises.

4.2. IMPACTS ECONOMIQUES ET FINANCIERS

4.2.1. Impacts macroéconomiques

Néant.

4.2.2. Impacts sur les entreprises

Les dispositions envisagées clarifient et simplifient la lecture des dispositions issues de l’ordonnance n° 2023-1142 du 6 décembre 2023 relative à la publication et à la certification d'informations en matière de durabilité et aux obligations environnementales, sociales et de gouvernement d'entreprise des sociétés commerciales ainsi que celles impactées par l’ordonnance et permettent, en outre, d’aligner le droit interne sur le droit européen.

Il s’agit, pour l’essentiel, de la clarification de dispositions dont la mise en œuvre effective se fera, de manière progressive en fonction de la taille des entreprises concernées, à compter des travaux portant sur les exercices 2024.

Leur entrée en vigueur permettra aux acteurs concernés une mise en œuvre simplifiée et optimisée de la réforme d’ampleur que représente la transposition de la directive CSRD.

Les modifications n’impacteront pas, en elles-mêmes, les entreprises au-delà de l’impact des dispositions issues de l’ordonnance CSRD.

4.2.3. Impacts budgétaires

4.3. IMPACTS SUR LES COLLECTIVITES TERRITORIALES

Néant.

4.4. IMPACTS SUR LES SERVICES ADMINISTRATIFS

Néant.

4.5. IMPACTS SOCIAUX

4.5.1. Impacts sur la société

Néant.

4.5.2. Impacts sur les personnes en situation de handicap

Néant.

4.5.3. Impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes Néant.

4.5.4. Impacts sur la jeunesse

Néant.

4.5.5. Impacts sur les professions réglementées

Néant.

4.6. IMPACTS SUR LES PARTICULIERS

Néant.

4.7. IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX

Néant.

5. CONSULTATIONS MENEES ET MODALITES D’APPLICATION

5.1. CONSULTATIONS MENEES

La compagnie nationale des commissaires aux comptes a été consultée sur les dispositions concernant les commissaires aux comptes. Il s’agit d’une consultation facultative.

L’autorité des marchés financiers a été consultée à titre facultatif et a signifié son accord.

L’autorité des normes comptables a été consultée à titre obligatoire en application de l’article 30 de l’ordonnance du 6 décembre 2023 modifiant l’ordonnance n°2008-79 du 22 janvier 2009 et a rendu un avis favorable le 5 juillet 2024.

5.2. MODALITES D’APPLICATION

5.2.1. Application dans le temps

Les modifications des dispositions concernées, dans leurs versions issues de l’ordonnance 2023-1142 du 6 décembre 2023, entrent en vigueur le lendemain de la publication de la loi au Journal officiel de la République française.

L’article 11 entre en vigueur au 1er janvier 2025.

5.2.2. Application dans l’espace

a) Les dispositions modifient des obligations existantes, qui relèvent du droit commercial.

Les collectivités de Guadeloupe, Guyane, Martinique, La Réunion et Mayotte étant, en application de l’article 73 de la Constitution, régies par le principe d’identité législative, les lois et règlements s’y s’appliquent de plein droit, sans mention expresse d’applicabilité. Les présentes dispositions s’y appliquent donc de plein droit. Les projets de texte n’ont, par ailleurs, prévu aucune mesure d’adaptations tenant aux caractéristiques et contraintes particulières de ces collectivités.

Les statuts des collectivités de Saint-Martin, de Saint Barthélemy et de Saint-Pierre-et-Miquelon, collectivités d'outre-mer relevant de l’article 74 de la Constitution, prévoient que les dispositions législatives et réglementaires y sont applicables de plein droit, à l'exception notamment de celles relevant de la compétence de la collectivité. En matière de droit commercial, l’État est bien compétent dans ces trois collectivités. Les dispositions législatives et réglementaires relatives à ces matières, portées par les projets de texte, y sont donc applicables de plein droit, sans qu’aucune mention d’applicabilité expresse ne soit nécessaire.

Par ailleurs, les projets de texte n’ont prévu aucune mesure d’adaptation tenant à l’organisation particulière de ces collectivités.

En revanche, elles ne s’appliquent pas à la Nouvelle-Calédonie et la Polynésie française, la compétence en matière de droit commercial ayant été transférée à ces deux collectivités.

Concernant Wallis-et-Futuna, l’État est bien compétent en matière de droit commercial (article 4 de la loi n°61-814 conférant aux Iles Wallis et Futuna le statut du territoire d’outre-mer). Les dispositions modifiant le code de commerce peuvent donc y être rendues applicables sous réserve d'une mention expresse d’applicabilité. Le présent projet prévoit expressément cette applicabilité sans aucune mesure d’adaptation.

b) Les dispositions modifient des obligations existantes qui relèvent du code monétaire et financier

En application du principe dit de « spécialité législative », les lois et règlements ne sont applicables en Polynésie française et dans les îles Wallis et Futuna, collectivités régies par l’article 74 de la Constitution, et en Nouvelle-Calédonie, en application de l’article 77 de la Constitution, que dans les matières relevant statutairement des compétences de l’Etat et sur mention expresse d’applicabilité.

En application du principe dit de « spécialité législative », les lois et règlements ne sont applicables en Polynésie française et dans les îles Wallis et Futuna, collectivités régies par l’article 74 de la Constitution, et en Nouvelle-Calédonie, en application de l’article 77 de la Constitution, que dans les matières relevant statutairement des compétences de l’Etat et sur mention expresse d’applicabilité.

L’Etat est compétent dans toute la matière bancaire et financière dans ces trois collectivités :

- En Nouvelle-Calédonie, cette compétence est prévue par le 5° du I de l’article 21 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999, article qui définit les compétences de l’Etat dans cette collectivité.

- En Polynésie française, cette compétence est prévue en application du 7° de l’article 14 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004, article qui liste les compétences de l’Etat dans cette collectivité ; l’article 13 précisant par ailleurs que la Polynésie française est compétente dans tous les domaines qui ne relèvent pas de la compétence de l’Etat.

- Dans les îles Wallis et Futuna, jusqu’à l’intervention des dispositions organiques prévues par l’article 74 de la Constitution, le régime législatif et règlementaire des îles Wallis et Futuna est déterminé par (i) la loi n°61-814 du 29 juillet 1961 modifiée, conférant aux îles Wallis et Futuna le statut de territoire d’outre-mer; (ii) le décret n° 57-811 du 22 juillet 1957 relatif aux attributions de l’assemblée territoriale, du conseil territorial et de l’administrateur supérieur des îles Wallis et Futuna.

Ce décret liste, en son article 40, les domaines dans lesquels l'assemblée de Wallis et Futuna prend des délibérations portant réglementation territoriale. Parmi ces 41 items, aucun ne concerne, de près ou de loin, les domaines bancaires et financiers.

Le nouveau dispositif conduit à modifier les tableaux compteurs Lifou des articles L.

783-10, L. 784-10 et L. 785-9 concernant l’article L. 621-18-3, applicables dans les collectivités précitées du Pacifique.

5.2.3. Textes d’application

L’article 7 qui modifie les articles L. 232-6-3 et L. 233-28-4 du code de commerce nécessite un décret d’application pour mettre en cohérence les articles R. 232-8-5, et R. 233-8-5-1.

CHAPITRE II – DISPOSITIONS RELATIVES AU DROIT DE LA

COMMANDE PUBLIQUE

Article 13 – Disposition portant modification de l’article L. 2172-3 du code de la commande publique (achat innovant)

1. ÉTAT DES LIEUX

1.1. CADRE GENERAL

L’article L. 2172-3 du code de la commande publique définit le partenariat d’innovation comme : « un marché qui a pour objet la recherche et le développement de produits, services ou travaux innovants ainsi que l’acquisition ultérieure des produits, services ou travaux en résultant et qui répondent à un besoin ne pouvant être satisfait par l’acquisition de produits, services ou travaux déjà disponibles sur le marché » ; et les prestations innovantes comme des : « travaux, fournitures ou services nouveaux ou sensiblement améliorés » – le caractère innovant pouvant « consister dans la mise en œuvre de nouveaux procédés de production ou de construction, d’une nouvelle méthode de commercialisation ou d’une nouvelle méthode organisationnelle dans les pratiques, l'organisation du lieu de travail ou les relations extérieures de l'entreprise »

51

.

Cette définition de la prestation innovante est également prévue à l’article R. 2124-3 du code de la commande publique et fonde l’une des hypothèses dans lesquelles l’acheteur peut recourir à la procédure avec négociation et, par renvoi prévu à l’article R. 2124-5, à la procédure du dialogue compétitif.

Ces différentes dispositions ont codifié les articles 93 et 25, II, 2° du décret n° 2016-360 du 25 mars 2016 relatif aux marchés publics, eux-mêmes reprenant la définition de l’article 70-1 du code des marchés publics, créé par le décret n°2014-1097 du 26 septembre 2014 portant mesures de simplification applicables aux marchés publics, qui avait transposé pour partie la directive 2014/24/UE et la directive 2014/25/UE.

Il est par ailleurs renvoyé à la définition du caractère innovant des prestations à l’article R. 2122-9-1 afin de permettre à un acheteur de passer un marché public sans publicité ni mise en concurrence préalables portant sur des travaux, fournitures ou services innovants et répondant à un besoin dont la valeur estimée est inférieure à 100 000 euros hors taxes.

51 Ces dispositions sont rendues applicables aux marchés de défense et de sécurité (v. article L. 2372-1 du code de la commande publique).

Autrement dit, pour bénéficier des procédures et de l’exception susmentionnées, le besoin de l’acheteur doit porter sur des prestations à caractère innovant telles que définies en premier lieu à l’article L. 2172-3.

L’article 44, II de la loi n°2023-1322 du 29 décembre 2023 de finances pour 2024 est venu compléter le second alinéa de l’article L. 2172-3 du code de la commande publique par une phrase ainsi rédigée : « Sont considérés comme innovants tous les travaux, les fournitures ou les services proposés par les jeunes entreprises définies à l’article 44 sexies-0 A du code général des impôts ».

Ainsi, la seule qualité de jeune entreprise innovante au sens de l’article 44 sexies-0 A du code général des impôts52, fondée notamment sur des considérations tenant à la taille de

52 « Une entreprise est qualifiée de jeune entreprise innovante réalisant des projets de recherche et de développement lorsque, à la clôture de l'exercice, elle remplit simultanément les conditions suivantes :

1° elle est une petite ou moyenne entreprise, c'est-à-dire employant moins de 250 personnes, et qui a soit réalisé un chiffre d'affaires inférieur à 50 millions d'euros au cours de l'exercice, ramené ou porté le cas échéant à douze mois, soit un total du bilan inférieur à 43 millions d'euros. L'effectif de l'entreprise est apprécié par référence au nombre moyen de salariés employés au cours de cet exercice ;

2° elle est créée depuis moins de huit ans ;

3° a. elle a réalisé des dépenses de recherche, définies aux a à g du II de l'article 244 quater B et au 1 du A du II de l'article 244 quater B bis, représentant au moins 15 % des charges, à l'exception des pertes de change et des charges nettes sur cessions de valeurs mobilières de placement, fiscalement déductibles au titre de cet exercice.

Pour le calcul de ce ratio, il n'est pas tenu compte des charges engagées auprès d'autres jeunes entreprises innovantes réalisant des projets de recherche et de développement ;

b. Ou elle est dirigée ou détenue directement à hauteur de 10 % au moins, seuls ou conjointement, par des étudiants, des personnes titulaires depuis moins de cinq ans d'un diplôme conférant le grade de master ou d'un doctorat, ou des personnes affectées à des activités d'enseignement ou de recherche, et elle a pour activité principale la valorisation de travaux de recherche auxquels ces dirigeants ou ces associés ont participé, au cours de leur scolarité ou dans l'exercice de leurs fonctions, au sein d'un établissement d'enseignement supérieur habilité à délivrer un diplôme conférant au moins le grade de master. Les conditions dans lesquelles est organisée cette valorisation sont fixées dans une convention conclue entre l'entreprise et l'établissement d'enseignement supérieur, dont le contenu et les modalités sont précisés par décret en Conseil d'Etat. Ce décret définit notamment la nature des travaux de recherche qui font l'objet de la convention, les prestations dont peut bénéficier l'entreprise et les modalités de la rémunération de l'établissement d'enseignement supérieur ;

c. Ou elle a réalisé des dépenses de recherche, définies aux a à g du II de l'article 244 quater B et au 1 du A du II de l'article 244 quater B bis, représentant entre 5 et 15 % des charges, à l'exception des pertes de change et des charges nettes sur cessions de valeurs mobilières de placement, fiscalement déductibles au titre de cet exercice et elle satisfait à des indicateurs de performance économique définis selon des modalités précisées par décret. Pour le calcul du ratio de dépenses de recherche, il n'est pas tenu compte des charges engagées auprès d'autres jeunes entreprises de croissance ou jeunes entreprises innovantes réalisant des projets de recherche et de développement ;

4° son capital est détenu de manière continue à 50 % au moins :

a. par des personnes physiques ;

b. ou par une société répondant aux mêmes conditions dont le capital est détenu pour 50 % au moins par des personnes physiques ;

c. ou par des sociétés de capital-risque, des fonds communs de placement à risques, des fonds professionnels spécialisés relevant de l'article L. 214-37 du code monétaire et financier dans sa rédaction antérieure à l'ordonnance n° 2013-676 du 25 juillet 2013 modifiant le cadre juridique de la gestion d'actifs, des fonds professionnels de capital investissement, des sociétés de libre partenariat, des sociétés de développement régional, des sociétés financières d'innovation ou des sociétés unipersonnelles d'investissement à risque à la

l’opérateur, au chiffre d’affaires, à la part des dépenses affectées à la recherche et à la détention de son capital, suffit désormais pour qualifier une prestation d’innovante, indépendamment de la satisfaction des conditions relatives aux travaux, fournitures ou services eux-mêmes.

1.2. CADRE CONSTITUTIONNEL

Le Conseil constitutionnel a reconnu la valeur constitutionnelle du principe d’égalité dans sa décision du 27 décembre 197353. Ce principe découle de la Déclaration des droits de l’Homme et du Citoyen de 178954, comme du préambule de la Constitution de 194655 ou de la Constitution de 195856 et consiste, notamment pour ce qui concerne l’égalité devant la loi, « qu’à situations semblables il soit fait application de solutions semblables, [quoiqu’]il n'en résulte pas que des situations différentes ne puissent faire l’objet de solutions différentes »

57

–

une différence de traitement pouvant par ailleurs être motivée par la poursuite d’un but d’intérêt général58

.

Le Conseil constitutionnel a précisé les contours de l’intervention du législateur : la différence de traitement qui répond à des situations différentes ou à des raisons d’intérêt général doit nécessairement être « en rapport direct avec l’objet de la loi qui l’établit »

59

– le Conseil ayant

en outre pu exiger un rapport de proportionnalité lorsque la loi rompt l’égalité de traitement60 .

Le Conseil constitutionnel reconnaît expressément par ailleurs, depuis sa décision du 26 juin 2003, la valeur constitutionnelle du principe d’égalité de traitement des candidats et retient que toute dérogation au droit commun de la commande publique doit être réservée à des situations répondant à des motifs d’intérêt général61

. Par cette décision, il a ainsi validé le

texte législatif portant création des contrats de partenariat, dont l’atteinte critiquée au principe

condition qu'il n'existe pas de lien de dépendance au sens du 12 de l'article 39 entre la société en cause et ces dernières sociétés ou ces fonds ;

d. ou par des fondations ou associations reconnues d'utilité publique à caractère scientifique, ou par une société qualifiée elle-même de jeune entreprise innovante réalisant des projets de recherche et développement ;

e. ou par des établissements publics de recherche et d'enseignement ou leurs filiales ;

5° elle n'est pas créée dans le cadre d'une concentration, d'une restructuration, d'une extension d'activités préexistantes ou d'une reprise de telles activités au sens du III de l'article 44 sexies. »

53 Cons. const., décision n° 73-51 DC du 27 décembre 1973.

54 Articles 1er, 6 et 13.

55 Alinéas 1er, 3, 12, 13, 16 et 18.

56 Alinéa 2 du préambule, articles 1er, 2 et 3.

57 Cons. const., décision n° 79-107 DC du 12 juillet 1979.

58 Cons. const., décision n°83-164 DC du 29 décembre 1983.

59 Cons. const., décision n° 2003-468 DC du 3 avril 2003.

60 Cons. const., décision n° 2013-302 QPC du 12 avril 2013.

61 Cons. const., décision n° 2003-473 DC du 26 juin 2003.

d’égal accès à la commande publique a été admise sur le fondement d’un motif d’intérêt général.

Cependant il est également arrivé qu’une disposition soit déclarée contraire au principe d’égalité par le Conseil constitutionnel. Dans sa décision 2011-452 DC relative à la loi portant mesures urgentes de réformes à caractère économique et financier62, il a ainsi admis que la loi pouvait prévoir un accès préférentiel aux marchés publics en faveur de structures coopératives et associatives visant à promouvoir l’emploi de personnes rencontrant des difficultés particulières d’insertion ou l’esprit d’entreprise indépendant et collective, à lutter contre le chômage ou à protéger l’environnement. Mais, une fois le motif d'intérêt général admis dans son principe, il a ajouté que la dérogation doit en rester une, ce dont il résulte que le droit de préférence instauré par le législateur doit porter sur « une part réduite, pour des prestations définies et dans la mesure strictement nécessaire à la satisfaction des objectifs d'intérêt général ainsi poursuivis », ce que ne fait pas la loi en cause dont les dispositions se caractérisent « tant par leur ampleur que par leur imprécision ».

L’article L. 2172-3 du code de la commande publique, dans sa rédaction issue de la loi de finances pour 2024, déroge au principe d’égalité en favorisant les jeunes entreprises innovantes par rapport à d’autres opérateurs économiques. Or, ces jeunes entreprises innovantes, selon la définition qu’en donne le code général des impôts, ne se distinguent pas juridiquement des autres entreprises innovantes, au regard de la nature innovante et de la qualité des prestations qu’elles sont susceptibles de proposer, alors que la définition de la solution innovante en droit français de la commande publique n’inclut que des considérations propres soit aux prestations elles-mêmes, soit aux procédés et méthodes mis en œuvre par l’opérateur économique – pourvu, dans tous les cas, que soient proposés des produits, services ou travaux qui ne sont pas encore disponibles sur le marché.

Les jeunes entreprises innovantes ne sont d’ailleurs pas les seuls opérateurs économiques susceptibles de proposer des solutions innovantes, et rien n’indique qu’elles ne proposent que des solutions innovantes, notamment dans le cadre de l’attribution de contrats de la commande publique. La qualité de jeune entreprise innovante ne devrait, tout au plus, constituer qu’un indice de la qualité innovante de la solution proposée.

Il est ainsi difficile d’identifier un rapport direct entre une différence de traitement, reposant exclusivement sur des considérations organiques, et l’intégration de solutions innovantes dans la commande publique – d’autant que cette différence permettrait aux acheteurs d’attribuer des marchés selon des procédures plus souples, voire de se dispenser de mesures de publicité et de mise en concurrence. A fortiori, la différence de traitement ainsi établie ne paraît pas proportionnée à l’objectif poursuivi.

Il est également difficile de trouver un motif d’intérêt général suffisant à motiver une telle dérogation au principe d’égalité d’accès à la commande publique. L’objectif, dans l’absolu

62 Cons. Const. Décision n°2001-452 DC du 6 décembre 2001.

louable, d’encourager la création et le développement de jeunes entreprises ne parait pas devoir primer sur l’objectif d’encourager le développement d’entreprises installées depuis plus longtemps. L’ensemble des entreprises cherchant à développer des solutions ou procédés innovants assument un risque économique et doivent réaliser des investissements conséquents qui, quels que soit le stade de développement de l’entreprise, pèsent sur ses financements et son bilan. L’objectif d’intérêt général de développer l’innovation en France ne parait pas devoir requérir absolument une discrimination entre entreprises « jeunes » et « moins jeunes ».

En outre, l’atteinte à l’impératif constitutionnel relatif au bon usage des deniers publics63 pourrait s’avérer également difficile à justifier. Le bon usage des deniers publics d’un acheteur, pour faire l’acquisition d’un procédé ou produit innovant en vue de satisfaire son besoin, pourrait être apprécié au regard de la viabilité de l’entreprise, sa solidité financière, la garantie qu’elle est capable de poursuivre la fourniture de la prestation ou du produit, voire sa capacité à fournir une prestation ou un produit en remplacement de la solution innovante défectueuse.

Cette mesure se caractérise ainsi par une ampleur certaine, dont l’application affecte tous les marchés passés selon l’une des procédures suivantes : le partenariat d’innovation, ainsi que la procédure concurrentielle avec négociation ou le dialogue compétitif s’agissant des prestations portant sur des solutions innovantes. Portant dès lors une atteinte disproportionnée au principe d’égalité devant la loi par rapport à l’objectif d’intérêt général qui s’attache à la promotion des jeunes entreprises innovantes, elle présenterait le risque d’être censurée par le Conseil constitutionnel.

La conformité à la Constitution ne paraît pouvoir être garantie qu’en revenant sur le lien établi entre la notion de prestation innovante et la qualité de jeune entreprise innovante au sens du code général des impôts.

1.3. CADRE CONVENTIONNEL

L’article 2, 1., 22) de la directive 2014/24/UE64 et l’article 2, 1.,18) de la directive 2014/25/UE65

définissent l’innovation comme « la mise en œuvre d’un produit, d’un service ou d’un procédé nouveau ou sensiblement amélioré, y compris mais pas exclusivement des procédés de production ou de construction, d’une nouvelle méthode de commercialisation ou d’une nouvelle méthode organisationnelle dans les pratiques, l’organisation du lieu de travail

63 Le « bon emploi des deniers publics, exigence de valeur constitutionnelle qui découle des articles 14 et 15 de la Déclaration de 1789 » (Décision no 2008-567 DC du 24 juillet 2008, Loi relative aux contrats de partenariat).

64 Directive 2014/24/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 février 2014 sur la passation des marchés publics et abrogeant la directive 2004/18/CE.

65 Directive 2014/25/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 février 2014 relative à la passation de marchés par des entités opérant dans les secteurs de l’eau, de l’énergie, des transports et des services postaux et abrogeant la directive 2004/17/CE.

ou les relations extérieures de l’entreprise, notamment dans le but d’aider à relever des défis sociétaux ou à soutenir la stratégie Europe 2020 pour une croissance intelligente, durable et inclusive ».

Par ailleurs, le recours au partenariat d’innovation ne peut, en application des articles 31 de la directive 2014/24/UE et 49 de la directive 2014/25/UE, répondre qu’à un « besoin relatif à un produit, un service ou à des travaux innovants qui ne peut être satisfait par l’acquisition de produits, de services ou de travaux déjà disponibles sur le marché ». De la même manière, l’article 26 de la directive 2014/24/UE prévoit que les pouvoirs adjudicateurs peuvent notamment appliquer une procédure concurrentielle avec négociation ou un dialogue compétitif s’agissant des prestations portant sur des solutions innovantes.

L’acception européenne de l’innovation dans la commande publique, transposée à l’identique en droit français, n’est ainsi, pour les raisons déjà évoquées, pas compatible avec une qualification reposant sur des considérations exclusivement organiques.

La France, en élargissant de fait le recours à ces contrats et procédures d’une manière que n’ont pas prévue les directives, pourrait dès lors se retrouver en situation de manquement s’agissant des contrats d’un montant supérieur aux seuils européens (dès 140 000 euros hors taxes pour les marchés de fournitures et de services de l’État).

Un manquement pourrait en outre être caractérisé au regard du principe de non-discrimination issu directement des traités européens – si bien que seraient également concernés les marchés dont la valeur est inférieure aux seuils européens, et par conséquent la dispense de publicité et de mise en concurrence prévue pour les marchés d’un montant inférieur à 100 000 euros hors taxe, du moment que ces contrats présentent un intérêt transfrontalier certain66 .

Outre la position délicate dans laquelle pourrait se trouver la France au regard de ses obligations européennes, les contrats attribués au seul motif que l’opérateur est une jeune entreprise innovante seraient susceptibles d’être annulés par le juge, à la suite, par exemple, du recours d’un autre opérateur qui aurait eu intérêt à se voir attribuer le marché.

Cette disposition, en ce qu’elle ne se réfère pas à des statuts fiscaux équivalents dans le droit d’autres États membres ou des pays couverts par l’Accord sur les marchés publics (AMP) de l’OMC, ou tout accord de libre-échange équivalent, constitue également une discrimination exercée en raison de la nationalité, prohibée tant par les directives relatives à la commande publique, que par l’article 18 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne et par l’article IV de l’AMP. En effet, seules les jeunes entreprises innovantes au sens du code général des impôts français, et ainsi domiciliées fiscalement en France, pourraient prétendre à la qualification automatique prévue désormais par l’article L. 2172-3.

Or, il ne pourrait être remédié à cette situation par l’emploi d’une éventuelle formule complétive – telle que « ou équivalents européens ». En effet, se poseraient alors des

66 v. CJCE, 7 décembre 2000, Telaustria Verlags GmbH, aff. C-324/98.

difficultés d’ordre pratique tirées de l’incapacité d’un grand nombre d’acheteurs et d’autorités concédantes de vérifier ou d’apprécier l’équivalence de statuts fiscaux régis par des droits différents.

Il est ainsi nécessaire de mettre l’article L. 2172-3 du code de la commande publique en conformité avec le droit européen.

1.4. ÉLEMENTS DE DROIT COMPARE

À titre d’exemples, le règlement irlandais n° 284/2016 et la loi belge du 17 juin 2016 transposent fidèlement les directives de 2014, comme la loi du 8 avril 2018 et le Règlement grand-ducal du 8 avril 2018 pour le Luxembourg

2. NECESSITE DE LEGIFERER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1. NECESSITE DE LEGIFERER

Il apparaît nécessaire de remettre l’article L. 2172-3 du code de la commande publique en conformité avec nos principes constitutionnels et avec le droit européen. Dès lors que l’article devant être modifié est de niveau législatif, une intervention du législateur est nécessaire.

L’article 34 de la Constitution réserve en effet à la loi le soin d’établir les principes fondamentaux « des obligations civiles et commerciales ».

2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS

Le présent article a pour objectif de lever tout risque de contrariété à la Constitution et au droit de l’Union européenne, et de garantir la sécurité juridique des marchés qui pourraient être attribués au regard de la définition des prestations innovantes complétée par loi de finances pour 2024.

3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU

3.1. OPTION ENVISAGEE

Considérant qu’il pouvait exister une proximité entre le statut de « jeune entreprise innovante » et les solutions innovantes – notamment au regard des dépenses ou activités que ces opérateurs consacrent obligatoirement à la recherche et au développement -, il avait été envisagé d’aménager la disposition ajoutée par la loi de finances pour 2024 de façon à y conserver cette mention organique, tout en en relativisant et encadrant la portée.

La rédaction suggérée était la suivante : « Sont notamment susceptibles d’être considérés comme innovants tous les travaux, les fournitures ou les services proposés par les jeunes entreprises définies à l'article 44 sexies-0 A du code général des impôts ».

Il était ainsi précisé que les prestations proposées par des jeunes entreprises innovantes au sens du code général des impôts étaient « susceptibles » d’être qualifiées d’innovantes ;

l’ajout du mot « notamment » permettant, en outre, d’établir que les jeunes entreprises innovantes ne disposaient pas du monopole de la prestation innovante. Enfin, la suppression du mot « tous » permettait enfin d’insister sur l’absence totale d’automaticité.

3.2. DISPOSITIF RETENU

Au regard des exigences d’intelligibilité de la loi, il a été décidé de supprimer la phrase ajoutée par la loi de finances pour 2024 et de revenir purement et simplement à la rédaction initiale de l’article L. 2172-3 du code de la commande publique.

4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGEES

4.1. IMPACTS JURIDIQUES

4.1.1. Impacts sur l’ordre juridique interne

La présente mesure a pour objet de supprimer la dernière phrase du second alinéa de l’article L.2172-3 du code de la commande publique, ajoutée par la loi de finances pour 2024.

4.1.2. Articulation avec le droit international et le droit de l’Union européenne Cette suppression entend lever toute contrariété avec le droit européen introduite par la loi de finances 2024 à l’article L. 2172-3 du code de la commande publique, en abandonnant le lien automatique établi entre le caractère innovant des solutions proposées à l’acheteur et le statut de jeune entreprise innovante au sens du code général des impôts.

4.2. IMPACTS ECONOMIQUES ET FINANCIERS

4.2.1. Impacts macroéconomiques

Sans objet.

4.2.2. Impacts sur les entreprises

La suppression du lien entre jeune entreprise innovante et solution innovante au sens du code de la commande publique rétablit une égalité de traitement entre les opérateurs économiques dans l’accès à certaines procédures et à certains types de marchés.

Dès lors, les jeunes entreprises innovantes au sens du code général des impôts perdent le bénéfice apparent de procédures d’attribution plus souples, ou du recours au partenariat d’innovation. Cependant, le contrat qui serait attribué à une jeune innovante gagnerait en sécurité juridique, puisque tout contrat attribué en l’état du droit à un tel opérateur serait susceptible de l’être sur le fondement d’une présomption contraire à la Constitution ou au droit de l’Union européenne.

4.2.3. Impacts budgétaires

Sans objet.

4.3. IMPACTS SUR LES COLLECTIVITES TERRITORIALES

La loi de finances pour 2024 a introduit des dispositions susceptibles de méconnaitre la Constitution et le droit de l’Union européenne, et fragilisant la sécurité juridique des contrats qui seraient passés sur le fondement de la définition élargie de la solution innovante.

La mesure proposée permet ainsi de ne pas induire en erreur les acheteurs au regard du droit de l’Union européenne, et minimise ainsi le risque contentieux en rétablissant la rédaction antérieure, conforme aux normes européennes et constitutionnelles.

4.4. IMPACTS SUR LES SERVICES ADMINISTRATIFS

Les impacts sur les services administratifs sont comparables à ceux mentionnés supra pour les collectivités territoriales, à savoir permettre de ne pas induire en erreur les acheteurs au regard du droit de l’Union européenne et minimiser le risque contentieux.

4.5. IMPACTS SOCIAUX

4.5.1. Impacts sur la société

Sans objet.

4.5.2. Impacts sur les personnes en situation de handicap Sans objet.

4.5.3. Impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes

Sans objet.

4.5.4. Impacts sur la jeunesse

Sans objet.

4.5.5. Impacts sur les professions réglementées

Sans objet

4.6. IMPACTS SUR LES PARTICULIERS

Sans objet.

4.7. IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX

Sans objet.

5. CONSULTATIONS ET MODALITES D’APPLICATION

5.1. CONSULTATIONS MENEES

La disposition n’est soumise à aucune consultation obligatoire et aucune consultation facultative n’a été réalisée.

Il n’était, notamment, pas nécessaire de saisir le CNEN. En effet, ce dernier doit être consulté « sur l'impact technique et financier des projets de loi créant ou modifiant des normes applicables aux collectivités territoriales et à leurs établissements publics » (article L. 1212-2 du code des relations entre le public et l’administration) – autrement dit des « normes qui les concernent spécifiquement ou principalement, soit les normes qui affectent de façon significative leurs compétences, leur organisation, leur fonctionnement ou leurs finances »

67

.

Or, le second alinéa de l’article L. 2172-3 ne contient pas d’obligation spécifique, mais se borne à développer une définition des prestations innovantes ; et le présent article ne fait qu’ajuster cette définition.

5.2. MODALITES D’APPLICATION

5.2.1. Application dans le temps

67 Conseil d’État, 26 novembre 2018, Association Regards Citoyens, req. n° 403916.

La disposition entrera en vigueur dès le lendemain de la publication de la loi au Journal officiel de la République française.

5.2.2. Application dans l’espace

Sans objet. En effet, la mesure envisagée vise à rétablir une rédaction qui s’appliquait déjà l’ensemble du territoire métropolitain, de plein droit aux collectivités régies par l’article 73 de la Constitution, et bénéficiait de dispositions d’adaptation s’agissant de Saint Barthélémy, Saint-Martin, Saint-Pierre-et-Miquelon, les îles Wallis-et-Futuna, la Polynésie française et la Nouvelle Calédonie.

Or, l’article 44, II de la loi de finances pour 2024 n’a pas modifié ou actualisé ces dispositions d’adaptations, si bien que celles-ci correspondront à la rédaction antérieure ainsi rétablie.

5.2.3. Textes d’application

Le présent article ne requiert pas de texte d’application.

CHAPITRE III – DISPOSITIONS RELATIVES AU DROIT DE LA

CONSOMMATION

Article 14 à 19 – Actions de groupe en matière de consommation, de santé et de données personnelles

1. ÉTAT DES LIEUX

1.1. CADRE GENERAL

L’action de groupe peut se définir comme une action en justice, exercée par une association ou une entité assimilée, pour le compte d’un ensemble de personnes victimes de dommages de même nature causés par un même auteur en raison d’un manquement de ce dernier à ses obligations légales ou contractuelles.

L’action de groupe a été introduite en droit français par la loi n° 2014-344 du 17 mars 2014 relative à la consommation. Cette procédure s’inscrivait dans le cadre tracé par la directive 2009/22/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 avril 2009 relative aux actions en cessation en matière de protection des intérêts des consommateurs.

Réservé aux associations de défense des consommateurs représentatives au niveau national et agréées, le dispositif créé en 2014 s’articule en trois phases :

- Le juge civil, saisi par une association de consommateurs, se prononce sur la responsabilité du professionnel, définit le groupe de consommateurs à l’égard desquels celle-ci est engagée et statue sur les préjudices susceptibles d’être réparés et leur mode d’évaluation, ainsi que sur les modalités de la publicité qui doit être donnée à l’action de groupe ;

- Les consommateurs choisissent ou non d’adhérer au groupe, cette adhésion valant mandat donné à l’association aux fins de trouver avec le professionnel responsable du dommage une indemnisation amiable de chacun d’eux, dans les limites fixées par le jugement ;

- Le juge statue enfin sur les éventuelles difficultés de mise en œuvre du jugement et clôt l’instance.

L’action de groupe a été étendue aux litiges relatifs aux produits de santé par la loi n° 2016-41 du 26 janvier 2016 de modernisation de notre système de santé, puis aux litiges en matière environnementale, en matière de protection des données personnelles et en matière de

discriminations subies au travail ou dans l’obtention d’un stage ou d’un emploi par la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle, pour

lesquels, outre la réparation des dommages, la cessation du manquement à l’origine de ceux-ci peut également être sollicitée. Enfin, la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique a ouvert l’action de groupe à la réparation des préjudices collectifs subis par les consommateurs à l’occasion de la location d’un bien immobilier.

La loi du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle a par ailleurs créé

un socle procédural commun à cinq actions de groupe ouvertes devant le juge judiciaire, à l’exception de celles relevant du droit de la consommation. Des différences demeurent toutefois entre les différentes actions de groupe sectorielles tenant à la qualité pour agir, à la nature des préjudices réparables, à l’existence ou non d’une procédure préalable de mise en demeure et aux modalités procédurales de réparation des préjudices.

Cette même loi a introduit l’action de groupe dans le code de justice administrative (art.

L. 77-10-1 à L. 77-10-25), en permettant à plusieurs personnes, victimes d’un dommage causé par une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d’un service public, ayant manqué à ses obligations légales ou contractuelles, d’obtenir la cessation du manquement ou la réparation du dommage causé.

1.2. CADRE CONSTITUTIONNEL

La constitutionnalité de l’action de groupe a été reconnue par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2014-690 DC du 13 mars 2014 « Loi relative à la consommation ».

Répondant aux différents moyens soulevés par les requérants, le Conseil constitutionnel a tout d’abord relevé dans sa décision que l'action de groupe n'a pas pour effet « d'attraire des consommateurs à une procédure sans qu'ils aient été en mesure d'y consentir en pleine connaissance de cause » puisque ces derniers adhèrent au groupe dans la deuxième phase de la procédure.

Il a également jugé que les droits de la défense n’étaient pas non plus méconnus « dans la mesure où le professionnel peut, lors de la première étape de la procédure, faire valoir, outre les exceptions relatives à la recevabilité de cette action, tous les moyens de défense relatifs à la mise en cause de sa responsabilité, à la définition du groupe des consommateurs à l'égard desquels celle-ci est engagée, aux critères de rattachement à ce groupe, aux préjudices susceptibles d'être réparés, ainsi qu'à leur montant ou aux éléments permettant l'évaluation des préjudices » ;

Enfin, il a estimé que la publicité qui était faite au jugement sur la responsabilité ne constituait pas une sanction ayant le caractère d'une punition, et ne constituait pas non plus une atteinte à la présomption d'innocence. En effet, cette publicité est seulement destinée à permettre aux consommateurs de se déclarer dans le délai imparti pour adhérer au groupe.

L’encadrement constitutionnel de l’action de groupe a ainsi été défini par la décision précitée du 13 mars 2014 du Conseil constitutionnel qui a ainsi jugé, en substance, que les procédures d’action de groupe ne méconnaissent ni les droits de la défense, ni la liberté personnelle, ni aucune autre exigence constitutionnelle. Ainsi, dans son principe, l’action de groupe ne heurte en conséquence aucune norme supérieure. Cela a ensuite permis une extension de l’action de groupe à d’autres matières que le droit de la consommation.

1.3. CADRE CONVENTIONNEL

Le droit de l’Union européenne a encadré au niveau européen les actions collectives tout d’abord en imposant aux Etats-membres l’introduction d’actions en cessation en matière de protection des intérêts des consommateurs (les directives 98/27/CE du 19 mai 1998 et 2009/22/CE du 23 avril 2009). Plus récemment, la directive (UE) 2020/1828 du Parlement européen et du Conseil du 25 novembre 2020 relative aux actions représentatives visant à protéger les intérêts collectifs des consommateurs est venue abroger les directives précédentes. Cette directive devait être transposée avant le 25 décembre 2022. La France a notifié à la Commission européenne la transposition partielle de la directive 2020/1828 sur les actions représentatives les 7 et 8 septembre 2022.

La directive est le fruit d’un choix parmi trois options envisagées par la Commission européenne.

En effet, l’analyse d’impact de la proposition de directive a porté sur trois options :

1. une option consistant uniquement à accroître l’effet de dissuasion et à garantir la proportionnalité des sanctions mises en œuvre en cas d’infractions et à améliorer l'efficacité de la procédure d'action en cessation ;

2. une option consistant à ajouter à ces mesures un droit à réparation individuel pour les consommateurs ;

3. une option consistant à ajouter aux mesures existantes la possibilité d’exercer des recours collectifs pour les consommateurs.

L’option qui a été privilégiée par la Commission européenne est l'option 3, qui combine toutes les mesures. Ainsi, les dispositions de la directive (UE) 2020/1828 relative aux actions représentatives concrétise l’option 3 en ce qui concerne l'amélioration de l'efficacité de la procédure d'action en cessation grâce à l’ajout des recours collectifs pour les consommateurs.

L’option privilégiée 3 maintient ainsi toutes les modifications prévues dans le cadre de l’option 1 – qui prévoyait une série de modifications à apporter à la procédure d'action en cessation – et y ajoute des mécanismes plus solides de recours collectif, lesquels sont prévus dans la directive.

L’option 3 retenue par la directive a l’impact le plus fort en termes d’amélioration du respect du droit européen de la consommation. Des mécanismes plus solides de recours collectif

garantissent un niveau plus élevé de protection des consommateurs en cas de préjudice de masse et permettent la réparation des préjudices subis par les consommateurs. En ce qui concerne l’objectif général consistant à promouvoir le bon fonctionnement du marché intérieur, chacune des trois options envisagées visait à contribuer à établir des conditions de concurrence plus équitables en ne conférant pas d'avantage injustifié aux professionnels qui ne respectent pas le droit par rapport à ceux qui le respectent. Toutefois, l’option 3 finalement retenue permet, selon la Commission européenne, d’obtenir les meilleurs résultats globaux pour les professionnels respectueux du droit, étant donné que l’introduction de mécanismes de recours collectif plus solides contribuerait davantage à une concurrence loyale au bénéfice des professionnels qui respectent le droit.

Ainsi, la directive établit un mécanisme européen harmonisé de recours collectif (« l’action représentative ») afin de protéger les intérêts des consommateurs.

Outre les actions représentatives au niveau national, ce mécanisme européen harmonisé s’applique aussi pour les actions dites transfrontières, c’est-à-dire une action intentée par une association ou tout autre entité dans un État membre différent de celui qui lui a délivré l’habilitation à agir. Les États membres demeurent libres de fixer un régime juridique différent pour les actions nationales.

L’action représentative conçue par la directive a pour objet la cessation ou l’interdiction de la pratique illégale au moyen d’injonctions à titre provisoire ou définitif. Le champ d’application de la directive est déterminé par une liste de 66 textes européens, repris dans une annexe, dont les dispositions peuvent servir de fondement à l’exercice d’une action de groupe en cas de manquements aux obligations légales qu’ils prévoient. Cette liste a vocation à être modifiée régulièrement par l’ajout de nouveaux textes européens adoptés depuis la publication de la directive (UE) 2020/1828. A la date de rédaction de la présente étude d’impact, l’annexe de la directive comporte, désormais, 68 textes. Ces textes relèvent de domaines variés et intéressent essentiellement le droit de la consommation, la protection des données personnelles, les services financiers, les transports aérien et ferroviaire, le tourisme, l’énergie, les télécommunications, ou encore la santé. Contrairement au droit français, les préjudices résultant de pratiques anticoncurrentielles ne sont pas visés.

La directive entend conférer une compétence exclusive à des entités représentatives qualifiées pour exercer les recours collectifs. Elle prévoit que chaque État membre devra désigner à l’avance une ou plusieurs « entités qualifiées » – qui pourront être des organisations de consommateurs ou des organismes publics. L’entité qualifiée peut demander des mesures de réparation, qui obligent le professionnel à indemniser, réparer, remplacer, réduire le prix, résilier le contrat ou rembourser le prix selon le cas.

Concernant les critères d’habilitation, la directive harmonise les critères relatifs à la qualité pour agir pour les actions transfrontières. L’entité doit démontrer douze mois d'activité en faveur de la protection des consommateurs, avoir un caractère non lucratif et garantir son indépendance vis-à-vis des tiers dont les intérêts économiques s'opposent à ceux des consommateurs. Elle doit aussi ne pas avoir d’accord financier avec des cabinets d’avocats et

prévenir les risques de conflits d’intérêts avec leurs bailleurs de fonds. Elle doit être évaluée au moins tous les cinq ans.

La directive implique un principe de reconnaissance mutuelle de la qualité pour agir des entités qualifiées au sein de l’Union européenne pour les actions transfrontières entrant dans son champ d’application.

Sur le plan du régime procédural, la directive impose notamment :

- des mesures appropriées pour prévenir les conflits d’intérêts ;

- un effet suspensif de la prescription des actions de groupe en réparation et en cessation ;

- des modalités du rejet anticipé des actions manifestement infondées ;

- et un contrôle par le juge de la conformité de l’accord soumis à homologation aux intérêts des personnes auxquelles il est susceptible de s’appliquer, dans le cadre de la liquidation collective d’un préjudice.

La directive réglemente aussi le financement par des tiers des actions afin de garantir une meilleure transparence et l’absence de conflit d’intérêts. Les États membres sont encouragés à faciliter l’accès des entités qualifiées à la justice en prévoyant par exemple un financement public.

La directive permet enfin une publicité accrue quant aux actions intentées ou envisagées par les entités (site internet des entités, mise en place de bases de données électroniques nationales).

En ce qui concerne les actions nationales en revanche, les États membres sont libres d’établir les critères de désignation des entités conformément à leur droit national ainsi que le régime procédural applicable.

1.4. ÉLEMENTS DE DROIT COMPARE

L’action de groupe trouve sa source aux États-Unis et s’est progressivement étendue aux pays de common law.

1.4.1. États-Unis et Australie

Si la procédure américaine de class actions existe depuis l’adoption en 1842 de l’Equity Rule 48, le cadre actuel date de 1966 (Federal Rule of Civil Procedure 23 ou "Rule 23") lorsque la condition selon laquelle le recours n’engageait pas les parties absentes a été abrogée. La procédure peut être engagée devant une cour fédérale ou celle, réputée plus favorable au demandeur, d’un État fédéré (ce qu’une loi de 2005 a rééquilibré en permettant au défendeur de transférer le litige au niveau fédéral).

La phase de class certification voit le juge valider l’intérêt à agir du demandeur et la pertinence du groupe en fonction des critères de numerosity, commonality, typicality, and adequacy. En Australie, la phase de certification n’existe pas.

La procédure américaine n’envisage ni le recouvrement des frais engagés par les parties, ni le principe du « perdant payeur ». Le financement est souvent fondé sur un accord lié au niveau de l’indemnisation versée (damages-based agreements). La pratique des jurys populaires et l’attribution de dommages punitifs suscitent néanmoins des niveaux d’indemnisation élevés, permettant de couvrir ces frais.

En Australie, les accords d’honoraires conditionnels sont strictement encadrés depuis 2020 (de nombreux abus ayant été constatés aux dépens du groupe) et la procédure ne prévoit pas la répartition des dépens en cas d’action infructueuse, ce qui encourage le recours systématique du demandeur à un tiers financeur tel qu’un fonds spécialisé.

1.4.2. Canada

Les recours collectifs relèvent du droit provincial et ont été autorisés au Québec (1978) puis en Ontario (1992) et sont aujourd’hui quasiment généralisés, y compris au niveau fédéral.

L’action collective québécoise a été facilitée par des réformes successives en 1982 (application du principe perdant payeur) et 2005 (facilitation de la certification du groupe – dite "autorisation").

Elle fonctionne selon les principes d’opt-out68 et d’attribution globale des dommages ; la part captée par les avocats est estimée à 27% en moyenne, le juge pouvant en réduire le montant.

Un fonds public, alimenté par subvention69, par les reliquats d’indemnisations non réclamées et par la production des intérêts, permet de couvrir les dépens et autres frais nécessaires (2 millions CAD versés par an).

En 2020, 54170 actions collectives étaient actives dans la province du Québec. L’engorgement provoqué peut conduire à des délais excessifs (ex. 21 ans pour un recours contre des cigarettiers) suscitant un débat sur l’éventuelle suppression de la phase d’autorisation (proposition de la Cour d’appel du Québec en 2016). Le délai moyen ne s’élève cependant qu’à 2 ans et demi, l’immense majorité des recours (83%) se concluant par un accord transactionnel, intervenant généralement avant l’autorisation (61%).

1.4.3. Royaume-Uni

68 Par défaut, l’ensemble des personnes concernées par le dommage sont supposées appartenir au groupe, sauf à ce qu’elles expriment expressément la volonté d’en sortir – c’est l’opposé du système d’opt in, actuellement pratiqué en France.

69 Voir le site web du Fonds d’aide aux actions collectives. Le Fonds n’a plus reçu de subvention depuis 2011, son financement étant assuré par les intérêts du capital existant.

70 Rapport annuel 2019-2020 Fonds d’aide aux actions collectives.

Les recours collectifs prennent différentes formes : les recours joints par le tribunal au moyen de ses pouvoirs de case management ; les group litigation orders (à l’objectif similaire)71 ; et les actions représentatives.

Ces recours relèvent du CPR (Civil Procedure Rules and Practice Directions). Ils sont possibles en tous domaines et concernent principalement les litiges de concurrence, le contentieux de la responsabilité (personal injury) et celui lié aux pensions de retraite. Ils peuvent en principe être intentés par des organismes tels que le financeur tiers, le cabinet d’avocats ou un fonds (special purpose vehicle).

Une réforme de 2015 a ouvert la possibilité d’appliquer l’opt-out aux recours collectifs en réparation des préjudices subis par les consommateurs en raison de pratiques anticoncurrentielles. Le dispositif permet par ailleurs une procédure accélérée (fast track procedure) en principe limitée à 6 mois ; le premier recours intenté sous cette procédure a été conclue en 7 mois (Socrates Training Ltd v The Law Society of England and Wales [2017] CAT 10).

Un dispositif expérimental a été lancé pour 2 ans en 2019 en matière de révélation des preuves (Disclosure Pilot).

Le financement des actions par des tiers est autorisé, avec deux exceptions ("maintenance", le financement par un tiers au contentieux sans connexion, et "champerty" : financement pour gain), dont l’application se serait cependant substantiellement érodée. Il est encadré par un code de conduite (The Association of Litigation Funders' Code of Conduct) auquel tous les financeurs n’adhèrent pas.

Le reliquat de l’indemnisation non réclamée peut être versée au demandeur afin de couvrir les frais engagés, quoique le tribunal72 puisse dans certains cas considérer le montant disproportionné.

Plus récemment, l’action de groupe s’est développée dans plusieurs Etats-membres de l’Union européenne, notamment aux Pays-Bas, au Portugal, en Italie, en Belgique, en Irlande, en Norvège et en Suède.

1.4.4. Pays-Bas

La loi « WAMCA » entrée en vigueur le 1er janvier 2020, a rénové en profondeur le dispositif d’action de groupe en droit néerlandais introduit en 1994, sans toutefois affecter son champ déjà très large. 45 actions ont été introduites depuis lors.

L’intérêt à agir est reconnu par le tribunal aux associations et fondations, y compris ad hoc.

La procédure fonctionne sur un principe d’opt-out. Le financement par des tiers est encadré

71 Le site gov.uk recense 111 group litigation orders examinés en justice depuis 2000.

72 CAT : Competition Appeals Tribunal

par des principes stricts de gouvernance de l’association bénéficiaire afin de limiter l’influence du financeur sur la conduite de l’action et prévenir les conflits d’intérêts. Compte tenu des caractéristiques du pays, ce cadre juridique a attiré un certain nombre de recours contre des multinationales (Oracle, « Dieselgate ») et les montants d’indemnisation peuvent être conséquemment élevés (ex. 1,3 milliards d’euros par la banque Fortis). Les dommages punitifs sont cependant exclus.

1.4.5. Portugal

Introduite par la loi en 1995, « l’action populaire » a été constitutionnalisée en 199773. Le recours est ouvert à une personne individuelle, une association ou fondation dont l’objet social vise la protection des intérêts en cause, ou encore à une collectivité locale. La qualité pour agir du ministère public est contestée (en dépit des actions intentées de sa part), toutefois la Direction générale de protection des consommateurs est compétente pour exercer des recours collectifs au bénéfice de ces derniers.

Des dispositions spécifiques précisent l’application de l’action populaire dans les domaines de la consommation, l’antitrust, l’environnement, l’héritage culturel, les droits des femmes, la protection animale ou la criminalité raciste ; ainsi que les actions devant la juridiction administrative.

Le recours prévoit l’application de l’opt-out. Après avoir examiné le bien-fondé de la demande, le juge fait publier généralement une annonce dans plusieurs grands quotidiens. Les membres du groupe disposent de 30 jours au moins pour intervenir à l’instance.

La décision favorable au demandeur est également diffusée par voie de presse. Le juge peut décider d’une indemnisation personnelle des membres du groupe ou préférer une compensation globale (ce qui n’avait pas encore eu lieu fin 2021). Dans ce cas, les membres ont jusqu’à 3 ans pour récupérer leur indemnisation, le reliquat étant attribué au budget public aux fins d’utilisation par le ministère de la Justice pour soutenir l’accès à la justice et les futures actions populaires (à l’exception du cadre relatif aux valeurs mobilières, dans lequel le reliquat revient à un fonds de garantie).

En moyenne, 37 actions ont été introduites annuellement entre 2007 et 2020, mais cette moyenne tend à se réduire autour de 25 actions. Celles-ci tendraient à devenir plus complexes avec un début de financement par des tiers (4 affaires en cours).

1.4.6. Italie

La loi n°31 du 12 avril 2019 a abrogé les dispositions relatives au recours collectif au code de la consommation afin d’inscrire la procédure au sein du code de procédure civile (art. 840-bis

73 Article 20 (1) de la Constitution portugaise

ff cpc). De ce fait et par une clarification de la qualité pour agir, l’action peut viser la défense d’intérêts au-delà des seuls consommateurs, par exemple à l’encontre de services publics.

1.4.7. Belgique

L’action de groupe en faveur d’un groupe de PME est disponible, depuis 2018, à plusieurs types d’entités qualifiées74 :

- Une organisation interprofessionnelle de défense des intérêts des PME si elle siège au Conseil supérieur des Indépendants et des PME ou si elle est agréée à cette fin (actuellement 4 organisations sont agréées) ;

- Une association sans but lucratif justifiant d’une activité d’au moins 3 ans, dont l’objet social est en relation avec l'intérêt collectif dont elle vise la protection ;

- Ou encore une entité qualifiée reconnue dans un autre État membre de l’EEE satisfaisant aux critères énoncés à la Recommandation de la Commission de 2013 relative à des principes communs applicables aux mécanismes de recours collectifs.

1.4.8. Irlande

S’il n’autorise pas les actions de groupe ni le financement par des tiers, le droit irlandais admet des actions représentatives ou test-cases75

.

1.4.9. Norvège

Un mécanisme d’action de groupe existe depuis 2008, qui admet l’opt-out si le préjudice est faible. L’action est ouverte à tout membre du groupe ainsi qu’aux associations et organismes publics. 13 actions ont été intentées entre 2008 et 2020, dont une contre la banque DNB.

1.4.10. Suède

Les actions de groupe en Suède existent depuis 2003.

Elles s’appliquent à toute action civile portée à titre individuel devant les tribunaux civils de droit commun en application du code de procédure civile, ainsi qu’à toute action relevant du droit de l’environnement. Les associations, personnes privées ainsi que les autorités publiques peuvent saisir le juge. Ce dernier informe les personnes susceptibles d’appartenir au groupe et leur demande une confirmation par écrit de leur souhait de participer à la procédure. L’action de groupe fonctionne donc selon le mode de l’opt-in. Ces actions sont utilisées en pratique

74 Article XVII.39 du code de droit économique belge

75 Lorsqu'il existe un certain nombre de demandes découlant des mêmes circonstances, la première affaire à plaider peut souvent devenir une "affaire test", qui peut servir de précédent pour la résolution des autres affaires.

essentiellement en matière de droit de l’environnement, droit de la consommation et droit du travail.

2. NECESSITE DE LEGIFERER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1. NECESSITE DE LEGIFERER

Les dispositions envisagées ont pour objectif de mettre en conformité le droit national avec les dispositions de la directive (UE) 2020/1828 du Parlement européen et du Conseil du 25 novembre 2020 relative aux actions représentatives visant à protéger les intérêts collectifs des consommateurs.

Les mesures proposées, en ce qu’elles modifient des dispositions législatives, relèvent du domaine de la loi et nécessitent ainsi de légiférer dans le domaine concerné.

Par ailleurs, la directive (UE) 2020/1828 relative aux actions représentatives visent à permettre une application effective des règles européennes en matière de protection du consommateur. Cela nécessite de disposer d'un système robuste, efficient et efficace de contrôle de l'application de la réglementation protégeant les consommateurs et suppose l’existence de voies de recours adéquates au niveau européen.

Ainsi, les évaluations de la directive 2009/22/CE du 23 avril 2009 en matière d’action en cessation menées au niveau européen ont démontré que le risque d’infractions au droit de la consommation augmente en raison de la mondialisation et de la numérisation de l'économie.

Les professionnels qui enfreignent le droit de l’UE peuvent atteindre des milliers voire des millions de consommateurs en utilisant la même publicité trompeuse ou les mêmes clauses contractuelles abusives dans plusieurs secteurs économiques différents.

Compte tenu de l’augmentation des échanges transfrontières et du développement de pratiques commerciales à l’échelle de l’Union européenne, les infractions concernant les consommateurs de différents États membres se multiplient.

Ainsi, la directive (UE) 2020/1828 relative aux actions représentatives, objet de la présente transposition, vise à moderniser et remplacer le cadre européen existant découlant de la directive 2009/22/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 avril 2009 relative aux actions en cessation en matière de protection des intérêts des consommateurs en apportant un certain nombre d’innovations. Son champ est déterminé par 68 textes européens, repris dans son annexe, qui couvrent, outre les règles générales de protection des consommateurs stricto sensu, des dispositions propres à certains domaines, tels les services financiers, le tourisme, l’énergie, les télécommunications, les transports aérien ou ferroviaire, la protection des données personnelles ou la santé.

La transposition de cette directive nécessite, donc, de modifier le cadre législatif national afin de prévoir une procédure d’action de groupe transfrontière et renforcer le contrôle des conflits d’intérêts.

2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS

Les présentes dispositions visent à transposer en droit national les dispositions de la directive (UE) 2020/1828 du Parlement européen et du Conseil du 25 novembre 2020 relative aux actions représentatives visant à protéger les intérêts collectifs des consommateurs.

3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU

3.1. OPTIONS ENVISAGEES

L’une des deux options envisagées était la révision large du régime de l’action de groupe en vue d’apporter certaines modifications à l’action de groupe française. En effet, la transposition de la directive constituait l’occasion d’harmoniser l’ensemble de ces régimes dans un tronc commun au sein de la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle, pour ce qui est de l’action de groupe exercée devant le juge judiciaire, et au sein du code de justice administrative pour ce qui est de l’action de groupe portée devant le juge administratif, sous réserve du maintien de certaines dispositions dérogatoires précisées dans chaque texte ou code sectoriel. Si certains mécanismes doivent obligatoirement être transposés en droit interne, les Etats conservent une certaine autonomie procédurale. L’adaptation nécessaire du droit de l’action de groupe constituait une occasion de refonder son régime juridique, en l’unifiant et en accroissant son attractivité. Cette refonte d’ampleur se justifiait d’autant plus qu’elle permettait de remédier au constat partagé, par les parlementaires76 et les associations, d’un bilan décevant de l’action de groupe.

En effet, au regard des fortes attentes qu’elle avait suscitées au moment de sa création en droit national, le bilan des premières années de mise en œuvre de l’action de groupe est décevant puisque le nombre d’actions intentées reste très limité, avec seulement 35 actions de groupe engagées – dont 20 en matière de consommation – et très peu ont abouti en raison de très longs délais de traitement. Aucune action de groupe n’a permis à ce jour l’indemnisation judiciaire de consommateurs, et seulement deux accords amiables ont été conclus77 .

Les associations agréées de défense des consommateurs, consultées en 2022 sur leurs attentes concernant la transposition de la directive, ont fait part de leurs préoccupations quant à la durée excessive des actions de groupe et aux coûts de procédure engagés.

76 Rapport d’information déposé le 11 juin 2020, en conclusion des travaux d’une mission d’information sur le bilan et les perspectives des actions de groupe.

77 Entre la CSF et Paris-Habitat (mai 2015) et entre l’UFC-Que Choisir et Free (mars 2017).

Les députés avaient marqué en 2020 leur intérêt pour une remise à plat de l’action de groupe.

Les rapporteurs d’une mission d’information de l’Assemblée nationale sur le bilan et les perspectives des actions de groupe78 ont souligné que l’éclatement actuel de l’action de groupe dans six dispositifs sectoriels et les diverses limitations ont nui à son développement car sources de complexité et d’incertitudes pour les associations.

Les rapporteurs notaient alors que « la transposition de la future directive européenne sur les actions de groupe constitue une opportunité pour la France de réformer le régime juridique des actions de groupe et de lever certains freins qui ont jusqu’ici conduit à restreindre considérablement le développement de cette procédure ».

Une proposition de loi (n°639) présentée par les députés Laurence Vichnievsky et Philippe Gosselin, et déposée à l’Assemblée nationale le 15 décembre 2022, prévoit d’instituer un régime universel de l’action de groupe applicable en toute matière et ayant vocation à réparer tout type de préjudice, en élargissant, par ailleurs, la qualité pour agir. Ce texte entend également satisfaire aux exigences de la transposition de la directive (UE) 2020/1828.

Cette proposition de loi a fait l’objet d’un examen en première lecture par chacune des chambres.

L’option retenue par cette proposition de loi présente, toutefois, l’inconvénient de ne maintenir presqu’aucune spécificité sectorielle et ouvre très largement le champ matériel et la qualité pour agir sans analyse des impacts potentiels. En outre, la proposition de loi instaure également une amende civile pour « faute lucrative » à l’égard de laquelle le Gouvernement et le Conseil d’Etat sont très réservés. Cette amende civile s'analyse en effet comme une sanction civile à caractère punitif et doit donc satisfaire aux exigences constitutionnelles de nécessité, de proportionnalité et de légalité des délits et des peines.

3.2. DISPOSITIF RETENU

L’option retenue consiste en une transposition stricte de la directive (UE) 2020/1828. Au vu du dépassement du délai pour la transposition de la directive (UE) 2020/1828 relative aux actions représentatives, qui devait intervenir au plus tard le 25 décembre 2022, les dispositions proposées prévoient seulement de se limiter à une transposition stricte de celle-ci.

Il s’agit donc de modifier le cadre actuel existant en matière d’action de groupe afin de transposer les dispositions strictement obligatoires de la directive.

Il s’agit ainsi d’intégrer une procédure de délivrance d’un agrément transfrontière, instituer un principe de reconnaissance mutuelle de la qualité pour agir au sein de l’Union européenne et enfin autoriser la contestation :

78 Rapport d’information, N° 3085, 11 juin 2020, présenté par M. Philippe Gosselin et Mme Laurence Vichnievsky

3.2.1. Reconnaissance interne des entités agréées dans les autres États membres et ouverture de la qualité à agir devant les juridictions françaises pour ces entités

Si les États peuvent librement décider des modalités de l’action de groupe au niveau national (pour autant qu’elle soit au moins ouverte à des associations de défense des consommateurs), ils sont tenus d’instituer un mécanisme par lequel les entités qualifiées reconnues dans les autres États membres se voient reconnaître qualité à agir devant les juridictions nationales, ce que la directive qualifie d’actions représentatives transfrontières79

.

Les dispositions envisagées transposent les dispositions de la directive aux articles suivants :

- Article L. 624-2 du code de la consommation ;

- Article 76-2 de la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle ;

- Article L. 77-10-19 du code de justice administrative.

De façon complémentaire, l’article 37 de la loi N° 1978-17 du 6 janvier 1978 relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés et l’article L. 1143-2 du code de la santé publique sont modifiés pour ouvrir la qualité à agir aux organismes visés à l’article 76-2 de la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle.

3.2.2. Agrément transfrontière pour les associations nationales

Par ailleurs, chaque État membre doit instituer une procédure par laquelle il permet aux entités qualifiées, satisfaisant à une liste de six critères80 établie à l’article 3(4) de la directive, d’exercer une action de groupe devant les juridictions des autres États membres (action transfrontière).

Les dispositions proposées prévoient ainsi de transposer des dispositions de la directive en introduisant les nouveaux articles suivants :

- Article L. 813-1 du code de la consommation ;

- Article 76-3 de la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle.

3.2.3. Contrôle de la qualité pour agir

79 Est qualifiée de transfrontière, l’action de groupe intentée devant la juridiction d’un État membre autre que l’État dans lequel l’association a été agréée (cf. point 7) de l’article 3). Cette définition n’inclut pas l’action par laquelle des consommateurs de différents États membres sont représentés par la même association agissant devant un tribunal situé dans l’État membre dans lequel elle est agréée (possibilité par ailleurs ouverte par l’article 6 para. 2).

80 Ces critères sont : exercer une activité depuis au moins 1 an ; un objet statutaire en lien avec la défense des consommateurs ; un but non lucratif ; l’absence d’insolvabilité ; l’indépendance et l’absence d’influence vis-à-vis de tiers autres que les consommateurs (ex. concurrent du défendeur) ; et la mise à disposition du public d’informations quant à son organisation et son financement.

En outre, comme le prévoit l’article 5 (4) de la directive, il est nécessaire d’établir une procédure de contestation de la qualité pour agir en action de groupe transfrontière, soit à l’initiative du défendeur devant la juridiction saisie, soit à la demande de la Commission européenne ou d’un autre État membre. Dès lors qu’il serait établi que l’entité qualifiée ne satisfait plus aux critères ayant justifié la délivrance d’un agrément (la reconnaissance de la qualité à agir), l’autorité compétente devrait retirer celui-ci.

C’est ce que prévoient les dispositions envisagées introduisant les nouveaux articles suivants :

- Articles L. 813-2 et L. 813-3 du code de la consommation ;

- Article 76-4 et 76-5 de la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle ;

- Article L. 77-10-20 du code de justice administrative.

3.2.4. Prévention renforcée des conflits d’intérêts

La directive prévoit l’introduction en droit national d’un contrôle des situations de conflit d’intérêts dans lesquelles le demandeur à l’action de groupe peut se trouver. L’article 10 de la directive prescrit certains garde-fous garantissant l’indépendance et le financement des entités qualifiées.

D’une part, le financement d’une action par un tiers, pour autant que le droit national l’autorise, ne doit pas détourner l’action représentative de la protection des intérêts collectifs des consommateurs.

D’autre part, cette exigence d’indépendance est déclinée selon deux hypothèses :

- L’interdiction, pour les entités qualifiées, d’intenter une action contre un défendeur qui est un concurrent du financeur ou dont le financeur est dépendant ;

- Les décisions prises par l’entité qualifiée dans le contexte d’une action représentative ne doivent pas être indument influencées par des tiers au détriment des intérêts des consommateurs concernés.

Ce même article impose que le juge soit habilité à prendre les mesures nécessaires au bon respect des exigences précitées. La juridiction devrait être notamment compétente pour déclarer l’action de groupe irrecevable lorsque l’entité qualifiée se trouve en situation de conflit d’intérêts. Il s’agit d’un mécanisme inconnu du droit interne.

Les mesures proposées prévoient ainsi de transposer ces dispositions dans les nouveaux articles suivants :

- Article L. 623-3-3 du code de la consommation

- Article 66 de la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle

- Article L. 77-10-7 A du code de justice administrative.

Enfin, la directive prévoit également en son article 7 paragraphe 7 que le juge puisse écarter au stade le plus précoce possible les actions manifestement mal fondées. Une telle disposition n’existe pas en droit interne et doit être ajoutée :

- Article L. 623-3-1 du code de la consommation

- Article 64-2 de la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle

3.2.5. Mise en demeure

L’article 8 (4) de la directive autorise les États membres à conditionner le lancement d’une action de groupe en cessation à la mise en demeure, par le demandeur, en vue de faire cesser les agissements allégués. La mise en demeure est cependant limitée à deux semaines.

Cette mise en demeure n’existe pas en droit positif pour les actions de groupe en matière de consommation et de santé ; elle n'est pas adaptée aux actions en cessation introduites à l'encontre de pratiques illicites, le contraire pourrait s’avérer particulièrement préjudiciable à la santé ou aux intérêts des consommateurs.

Aucune mise en demeure ne peut être exigée préalablement à une action de groupe en réparation.

Pour des raisons de simplification, les mesures envisagées prévoient d’abroger l’article 64 de la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle ainsi que l’article L. 77-10-5 du code de justice administrative qui prévoyaient une mise en demeure obligatoire préalablement à l’introduction d’une action de groupe.

3.2.6. La réparation des préjudices causés au groupe de consommateurs Alors que certains dispositifs sectoriels précisent actuellement les types de préjudices réparables (ex. seuls les préjudices patrimoniaux résultant des dommages matériels en droit de la consommation), la définition des intérêts des consommateurs que retient la directive ne comporte pas de limitation. Plus précisément, elle inclut dans son champ matériel des textes dont les manquements peuvent servir de fondement à une action en réparation de préjudices corporels (par exemple directive responsabilité du fait des produits défectueux ou règlement dispositifs médicaux) ou moraux (par exemple RGPD). Afin de garantir une transposition conforme de la directive 2020/1828, il est nécessaire de de permettre la réparation intégrale des préjudices, quelle que soit leur nature. Pour cette raison, l’article L. 623-2 du code de la consommation doit être révisé pour autoriser la réparation de tous les préjudices subis par les membres du groupe de consommateurs, selon les caractéristiques du litige. De même, l’article L. 1143-1 du code de la santé publique doit être modifié afin d’ouvrir la faculté d’intenter une action de groupe en santé non plus seulement afin d’obtenir réparation de préjudices résultant de dommages corporels pour les seuls usagers du système de santé, mais également pour faire cesser un manquement et obtenir réparation de préjudices résultant d’autres dommages. En

conséquence, l’article L. 1143-2 du même code élargit la qualité pour agir au-delà des seules associations d’usagers du système de santé agréées.

Cette précision n’est en revanche pas nécessaire sur les autres secteurs car aucune disposition ne précise la nature des préjudices susceptibles d’être réparés. In fine c’est au juge de déterminer la nature des préjudices selon les cas d’espèces qui lui sont soumis.

Les mesures proposées transposent les dispositions de la directive en modifiant les articles suivants :

- Article L. 623-2 du code de la consommation

- Article L 1143-1 et L. 1143-2 du code de la santé publique 3.2.7. L’effet suspensif de la prescription des actions individuelles en réparation Le droit national doit être complété afin que la prescription des actions individuelles soit suspendue en cas d’action de groupe en réparation ou en cessation, conformément à l’article 16 de la directive. En l’état actuel du droit (article 77 de la loi J21, art. L. 623-27 c. conso.), la prescription n’est suspendue que pour les actions de groupe en réparation.

Dès lors, les dispositions envisagées proposent de modifier les articles suivants :

- Article L. 623-27 du code de la consommation ;

- L’article 77 de la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle ;

- L’article L. 77-10-18, devenu l’article L. 77-10-21 du code de justice administrative.

3.2.8. Le recours à la médiation

Le droit national prévoit d’ores et déjà le recours à la médiation dans les conditions fixées au chapitre Ier du titre II de l, devea loi n° 95-125 du 8 février 1995 relative à l'organisation des juridictions et à la procédure civile, pénale et administrative. Toutefois, il est proposé de préciser la possibilité pour le juge de proposer une médiation aux parties conformément à l’article 11(1) b de la directive relatives aux actions représentatives.

Dès lors, les dispositions envisagées proposent de modifier les articles suivants :

- Article L. 623-22 du code de la consommation ;

- L’article 75 de la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle.

- L’article L. 77-10-16 du code de justice administrative 3.2.9. L’information sur le jugement

Le droit national prévoit que le juge ordonne au défendeur dont il a reconnu la responsabilité

de prendre en charge les mesures de publicité adaptées pour informer de cette décision les personnes susceptibles d’avoir subi un dommage causé par le fait générateur constaté. Cette disposition s’explique par la structure même de l’action de groupe en réparation en deux temps : jugement sur la responsabilité, puis constitution du groupe aux fins de réparation. Les personnes susceptibles d’être concernés par le groupe doivent nécessairement être informées pour pouvoir adhérer au groupe.

La directive (article 13 paragraphe 4) complète ce dispositif en ajoutant une information à la charge de la partie perdante, c’est-à-dire que si l’action de groupe est intentée par une association ou entité qualifiée mais que le juge rejette cette action (par ex la responsabilité du défendeur n’est pas reconnue), alors l’obligation d’information pèse sur le demandeur.

Au surplus, il est proposé d’ajouter une disposition similaire pour prévoir cette information des personnes susceptibles d’être concernées par le manquement lorsque l’action de groupe est exercée en vue d’obtenir la cessation d’une pratique illicite. Cette information est impérative et à la charge de défendeur lorsque le juge reconnait sa responsabilité, en application de l’article 13, paragraphe 3 de la directive. Lorsque le juge déclare l’action irrecevable ou la rejette, la disposition proposée prévoit qu’il peut ordonner, à la charge du demandeur, les mesures d’information adaptées pour porter cette décision à la connaissance des personnes susceptibles d’être concernées par l’action.

Dès lors, les dispositions envisagées proposent de modifier les articles suivants :

- Articles L. 623-7 et L. 623-3-2 du code de la consommation.

- Les articles 65 et 67 de la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle.

- Articles L. 77-10-6 et L. 77-10-8 du code de justice administrative.

3.2.10. L’information du public sur les actions de groupe La directive prévoit, en son article 13.1, des mesures d'information et de publicité à la charge des associations habilitées à intenter une action de groupe. Il s'agit ainsi de garantir que les personnes ayant qualité pour agir fournissent des informations, notamment sur leur site internet, concernant les actions de groupe qu’elles ont décidé d’intenter, l’état d’avancement ainsi que les résultats de ces actions, afin de renforcer les obligations de transparence et d’information au public. Cette exigence, qui n’existe pas en droit interne doit être ajoutée.

Dès lors, les dispositions envisagées proposent de modifier les articles suivants :

- Article L. 623-2-1 du code de la consommation (création) ;

- L’article 64-1 de la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle ;

- L’article L. 77-10-5 du code de justice administrative.

4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGEES

4.1. IMPACTS JURIDIQUES

4.1.1. Impacts sur l’ordre juridique interne

Impacts sur les dispositions du code de la consommation

Les mesures envisagées modifient les articles L.621-7, L.623-1, L.623-2, L.623-7, L. 623-22, L. 623-23, L.623-27, L.623-31 et L. 652-2 du code de la consommation.

Les mesures envisagées ajoutent des articles L. 623-2-1, L. 623-3-1, L. 623-3-2, L. 623-3-3 et L. 623-34 du code de la consommation. Elles créent une section I bis intitulée « Jugement sur la cessation du manquement » dédiée à l’action en cessation au sein du chapitre relatif à l’action de groupe. Elles ajoutent également au titre II du livre VII du code de la consommation un nouveau chapitre IV intitulé « actions transfrontières » comprenant 3 articles : L.624-1, L.624-2 et L.624-3.

Les mesures envisagées ajoutent, par ailleurs, au titre I du livre VII du code de la consommation un nouveau chapitre III intitulé « actions de groupe transfrontières »

comprenant 3 nouveaux articles : L. 813-1, L. 813-2 et L. 813-3.

Enfin, les mesures envisagées renumérotent les articles L. 623-31 et L. 623-32 du code de la consommation qui deviennent respectivement les articles L. 623-32 et L. 623-33.

Impacts sur les dispositions du code de la santé publique Afin de se conformer à la directive, l’article 39 vise à ouvrir la faculté d’intenter une action de groupe en santé non plus seulement afin d’obtenir réparation de préjudices résultant de dommages corporels pour les seuls usagers du système de santé, mais également pour faire cesser un manquement et obtenir réparation de préjudices résultant d’autres dommages.

Pour ce faire, la nouvelle rédaction de l’article L. 1143-1 du code de la santé publique reprend la définition du champ matériel de l’action de groupe en santé qui figurait auparavant à l’article L. 1143-2, à savoir les seuls manquements à raison des obligations en lien avec les produits de santé, tout en renvoyant désormais au tronc commun pour la définition même de l’action de groupe.

Cette nouvelle rédaction maintient, par ailleurs, les spécificités des actions exercées en vue d’obtenir réparation des préjudices résultant de dommages corporels, à savoir, outre les spécificités énoncées par le code de la santé publique, l’exclusion explicite des dispositions de ces textes relatives à la procédure collective de liquidation des préjudices.

En revanche, cette nouvelle rédaction renvoie intégralement au tronc commun pour les actions en cessation et les actions en réparation de préjudices résultant de dommages autres que corporels.

En conséquence de l’ouverture du champ de l’action de groupe en santé, l’article 39 a pour objet d’étendre la qualité pour agir :

- à toutes les associations agréées et aux associations régulièrement déclarées depuis cinq ans au moins et dont l’objet statutaire comporte la défense d'intérêts auxquels il a été porté atteinte ;

- aux entités qualifiées au sens de l’article 4 de la directive.

À cette fin, le nouvel article L. 1143-2 du code de la santé publique opère un renvoi vers les dispositions du tronc commun renvoyant elles-mêmes vers les nouvelles dispositions relatives aux actions de groupe transfrontières.

Sont en outre abrogées les dispositions définissant l’action de groupe en santé, définition reprise au nouvel article L. 1143-1, et le renvoi à des dispositions elles-mêmes abrogées (art.

64 J21 et L. 77-10-5 CJA).

Enfin, l’article L. 1526-10 du code de santé publique est modifié pour actualiser le compteur Lifou pour l’application des dispositions à Wallis-et-Futuna.

Impacts sur les dispositions de la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle

Les mesures envisagées modifient les articles 62, 63, 64, 65, 66, 67, 70, 75, 76, 77, 112 de la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle.

Les mesures envisagées ajoutent deux nouveaux articles (articles 64-1 et 64-2) ainsi qu’une section 4 bis (articles 76-1 à 76-5) à la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle.

Impacts sur les dispositions de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés

Les dispositions envisagées prévoient la modification du II pour supprimer l’exigence d’un cas individuel pour ouvrir une action en cessation du manquement, tout en le conservant pour les actions en réparation du préjudice. Ainsi il est proposé de retenir la même rédaction amendée que ce qui est proposé pour la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle et le code de justice administrative.

En outre, l’introduction d’un 4° au IV de l’article 37 loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés est proposée pour ouvrir les actions des associations agréées dans les autres Etats membres.

Impacts sur les dispositions de code de justice administrative Les mesures envisagées modifient les articles L.77-10-3, L.77-10-4, L.77-10-5, L.77-10-6, L.77-10-7, L.77-10-8, L.77-10-11, L. 77-10-16, L.77-10-17 et l’article L. 77-10-18, devenu l’article L. 77-10-21 du code de justice administrative.

Les mesures envisagées ajoutent une section 5 (articles L.77-10-18, L.77-10-19 et L.77-10-20) au code de justice administrative.

Enfin, les mesures envisagées renumérotent les articles L. 77-10-18 à L. 77-10-25 du code de justice administrative qui deviennent respectivement les articles L. 77-10-21 à L. 77-10-28.

4.1.2. Articulation avec le droit international et le droit de l’Union européenne Les dispositions envisagées ont pour objectif de transposer en droit français les dispositions de la directive (UE) 2020/1828 du Parlement européen et du Conseil du 25 novembre 2020 relative aux actions représentatives visant à protéger les intérêts collectifs des consommateurs en prévoyant notamment une procédure d’action de groupe transfrontières et le renforcement du contrôle des conflits d’intérêts.

4.2. IMPACTS ECONOMIQUES ET FINANCIERS.

4.2.1. Impacts macroéconomiques

Ces mesures ont pour effet de protéger les consommateurs qui bénéficieront de voies de recours harmonisés au niveau européen ainsi que des voies de recours transfrontières pouvant être intentés pour leur compte par des entités agréées par d’autres Etats-membres de l’Union européenne.

4.2.2. Impacts sur les entreprises

La directive (UE) 2020/1828 relative aux actions représentatives a pour objectif de favoriser le développement des actions représentatives au sein de l’Union européenne et permet la mise en œuvre d’actions représentatives transfrontières.

Les mesures proposées ne créent aucune obligation nouvelle pour les entreprises.

Cependant, elles accordent la qualité pour agir à un nombre plus élevé d’entités en vue d’intenter une action de groupe (notamment, en créant une action de groupe transfrontière ouverte à des entités étrangères) ou élargissent la nature du préjudice susceptible de faire l’objet d’une réparation, permettant ainsi une meilleure réparation du préjudice des consommateurs par les entreprises non vertueuses. Pour celles-ci, l’action de groupe en réparation trouve tout son sens, en ce qu’elle permet à un groupe de consommateurs de bénéficier d’une réparation d’un préjudice individuel, alors que ces consommateurs n’auraient

pas engagé individuellement d’action en responsabilité compte tenu de la complexité du recours judiciaire ou de la somme modique du préjudice économique (frais prélevés de façon illicite sur un contrat de téléphonie ou bancaire par exemple). Les modifications portées par les articles 34 à 39 qui viennent renforcer le cadre de l’action de groupe en matière de consommation, de santé et de données personnelles, participent pleinement à cet objectif.

Les mesures auront ainsi un impact positif indirect sur les entreprises vertueuses, qui seront moins pénalisées par la concurrence déloyale des opérateurs économiques qui compromettent les intérêts des consommateurs dans les domaines variés visés par l’annexe 1 de la directive (UE) 2020/1828 (consommation, protection des données, environnement, produit de santé…).

4.2.3. Impacts budgétaires

Ces mesures n’auront pas d’impact significatif direct sur les finances de l’Etat et/ou pour les autres personnes publiques.

Elles sont susceptibles d’accroître le nombre d’actions de groupe intentées devant les juridictions françaises ce qui pourrait, le cas échéant, impliquer le déploiement de moyens supplémentaires au profit de l’administration judiciaire.

4.3. IMPACTS SUR LES COLLECTIVITES TERRITORIALES

Ces mesures n’auront pas d’impact sur les collectivités territoriales.

4.4. IMPACTS SUR LES SERVICES ADMINISTRATIFS

L’instruction des demandes d’agréments transfrontières devrait entraîner un surcroît d’activité pour les autorités en charge de leur délivrance, désignées par la voie réglementaire. Ce surcroît d’activité est toutefois difficile à estimer dès lors qu’il sera en fonction du nombre de demandes à traiter.

4.5. IMPACTS SOCIAUX

4.5.1. Impacts sur la société

Néant.

4.5.2. Impacts sur les personnes en situation de handicap Néant.

4.5.3. Impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes

Néant.

4.5.4. Impacts sur la jeunesse

Néant.

4.5.5. Impacts sur les professions réglementées

Néant.

4.6. IMPACTS SUR LES PARTICULIERS

La modernisation du cadre juridique de l’action de groupe participe au renforcement de la protection des consommateurs et plus largement de toutes les personnes susceptibles d’être placées dans une situation similaire ou identique et ayant pour cause commune un manquement d’un ou des mêmes professionnels ou personnes à leurs obligations légales ou contractuelles.

4.7. IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX

Néant

5. CONSULTATIONS ET MODALITES D’APPLICATION

5.1. CONSULTATIONS MENEES

Par demande en date du 11 juin 2024, la Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL) a été saisie à titre obligatoire en application de l’article 8, I, 4°, a) de la loi n°78-71 du 6 janvier 1978 pour avis en vue de la modification de l’article 37 de la loi n°78-71 du 6 janvier 1978. Un avis a été rendu le 20 juin 2024.

5.2. MODALITES D’APPLICATION

5.2.1. Application dans le temps

Les dispositions entreront en vigueur le lendemain de la date de publication de la loi au Journal Officiel de la République française.

5.2.2. Application dans l’espace

Si la procédure civile n’est plus de la compétence de l’Etat en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française, tel est, en revanche, le cas s’agissant de Wallis-et-Futuna.

Ainsi, s’agissant des dispositions modifiant la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle, les articles 112 et 113 de la loi prévoit l’application des dispositions en matière d’action de groupe dans les îles Wallis et Futuna. Les modifications de la loi en ce qui concerne les actions intentées devant le juge judiciaire sont donc étendues à Wallis et Futuna.

De même, l’article 125 de la loi n°78-71 du 6 janvier 1978 prévoit l’application de la loi dans les îles de Wallis et Futuna. Les modifications proposées sont donc également étendues à Wallis et Futuna.

Les dispositions du code de la consommation prévoient à l’article L. 652-2 l’application aux îles Wallis et Futuna du chapitre relatif à l’action de groupe.

Enfin, l’article L. 1526-10 du code de la santé publique rend les dispositions relatives à l’action de groupe en santé applicables à Wallis-et-Futuna.

S’agissant, en revanche, de la procédure administrative contentieuse, les dispositions qui la modifient sont applicables en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie et à Wallis-et-Futuna. En santé toutefois, l’État n’étant pas compétent en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française, l’action de groupe à raison de manquement aux règles en matière de produits de santé ne trouvent pas à s’appliquer.

5.2.3. Textes d’application

Deux textes règlementaires seront nécessaires pour compléter la transposition de la directive relative aux actions représentatives.

Le premier précisera la procédure d'agrément relatif aux actions de groupe transfrontières ainsi que les critères pour être agréé et les modalités en cas de doute ou contestation du respect des critères qui ont permis l’agrément transfrontière.

Le second portera modification du code de procédure civile et précisera notamment les modalités du rejet par ordonnance motivée dès l’introduction d’instance des actions manifestement infondées.

TITRE II – DISPOSITIONS D’ADAPTATION AU DROIT DE

L’UNION EUROPEENNE EN MATIERE DE TRANSITION

ECOLOGIQUE

CHAPITRE I ER

– DISPOSITIONS EN MATIERE DE DROIT DE

L’ENERGIE

Article 20 – Transposition de la Directive (UE) 2019/944

concernant des règles communes pour le marché intérieur de l’électricité

1. ÉTAT DES LIEUX

1.1. CADRE GENERAL

En 2018 et 2019, le Conseil de l’Union Européenne et le Parlement européen ont adopté le « Paquet Energie Propre pour tous les Européens » composé de huit règlements et directives, qui vise à une réforme profonde de la politique énergétique de l’Union Européenne.

La directive 2019/944 du 5 juin 2019 concernant des règles communes pour le marché intérieur de l’électricité refond entièrement la directive 2009/72/CE du 13 juillet 2009.

Le marché intérieur de l'électricité a pour finalité, en organisant des marchés de l'électricité concurrentiels transfrontaliers, d'offrir une réelle liberté de choix à tous les clients finals de l'Union européenne, qu'il s'agisse de particuliers ou d'entreprises, de créer de nouvelles perspectives d'activités économiques, d'assurer la compétitivité des prix, d'envoyer de bons signaux d'investissement et d'offrir des niveaux de service plus élevés et de contribuer à la sécurité d'approvisionnement ainsi qu’à la transition énergétique.

Cette directive établit des règles communes concernant la production, le transport, la distribution, le stockage d'énergie et la fourniture d'électricité, ainsi que des dispositions relatives à la protection des consommateurs, en vue de la création de marchés de l'électricité dans l'Union véritablement intégrés, concurrentiels, axés sur les consommateurs et souples, équitables et transparents.

Cette directive vise à assurer des prix et des coûts énergétiques abordables et transparents aux consommateurs, un niveau élevé de sécurité d'approvisionnement et une transition vers un système énergétique durable à faible intensité de carbone. Elle définit des règles essentielles

relatives à l'organisation et au fonctionnement du secteur de l'électricité de l'Union européenne notamment des règles sur l'autonomisation et la protection des consommateurs, sur l'accès ouvert au marché intégré, sur l'accès des tiers aux infrastructures de transport et de distribution, sur les exigences en matière de dissociation ainsi que des règles sur l'indépendance des autorités de régulation dans les États membres.

Elle expose également des modes de coopération entre les États membres, les autorités de régulation et les gestionnaires de réseau de transport en vue de la création d'un marché intérieur de l'électricité totalement interconnecté qui renforce l'intégration de l'électricité produite à partir de sources renouvelables, la libre concurrence et la sécurité de l'approvisionnement.

Cette directive est transposée en droit français dans le code la consommation et dans le code de l’énergie. Les dernières modifications résultent de l’ordonnance n° 2021-237 et ont été notifiées, pour les dernières, à la Commission européenne en juillet 2021.

Après avoir analysé les mesures notifiées par la France, la Commission a conclu, en septembre 2022, que certaines dispositions n’étaient pas encore transposées. Une mise en demeure a été notifiée aux autorités françaises le 29 septembre 2022.

Les dispositions intégrées dans le projet de loi viennent achever la transposition des articles 2, 10, 12, 18, 26, 31, 36, 40, 58 et 59.

1.2. CADRE CONSTITUTIONNEL

Aux termes de l'article 88-1 de la Constitution : « La République participe à l'Union européenne constituée d’Etats qui ont choisi librement d’exercer en commun certaines de leurs compétences ». Le Conseil constitutionnel déduit de cette disposition que : « la transposition en droit interne d'une directive communautaire résulte d'une exigence constitutionnelle » (voir notamment la décision n° 2004-496 DC du 10 juin 2004, « Loi pour la confiance dans l’économie numérique »). ll en va de même pour une loi ayant pour objet d'adapter le droit interne à un règlement de l'Union européenne (voir par exemple la décision n° 2018-765, « Loi relative à la protection des données personnelles », considérant 3).

La transposition des dispositions intégrées dans le projet de loi relève du domaine de la loi en ce qu’elles apportent des modifications à des normes de niveau législatif codifiées dans la partie législative du code de l’énergie.

Dans l’hypothèse où le juge constitutionnel examinerait la constitutionnalité de dispositions de droit national prises pour l’application d’un règlement de l’Union européenne, le présent article et les modifications législatives qu’ils visent à opérer ne contreviennent à aucune règle ou norme de valeur constitutionnelle en ce qu’elles ne font que préciser des dispositions du code de l’énergie existantes ou compléter des dispositifs déjà existants.

1.3. CADRE CONVENTIONNEL

La directive 2019/944 du 5 juin 2019 concernant des règles communes pour le marché intérieur de l’électricité impose un ensemble de définitions et de dispositions qui doivent être explicitement transposées par les Etats membres.

1.4. ÉLEMENTS DE DROIT COMPARE

Néant.

2. NECESSITE DE LEGIFERER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1. NECESSITE DE LEGIFERER

L’article 71 de la directive (UE) 2019/944 dispose que :

1. Les États membres mettent en vigueur les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer aux articles 2 à 5, à l'article 6, paragraphes 2 et 3, à l'article 7, paragraphe 1, à l'article 8, paragraphe 2, points j) et l), à l'article 9, paragraphe 2, à l'article 10, paragraphes 2 à 12, aux articles 11 à 24, 26, 28 et 29, 31 à 34, et 36, à l'article 38, paragraphe 2, aux articles 40 et 42, à l'article 46, paragraphe 2, point d), aux articles 51 et 54, aux articles 57 à 59, aux articles 61 à 63, à l'article 70, points 1) à 3), point 5) b) et point 6), et aux annexes I et II le 31 décembre 2020 au plus tard. Ils communiquent immédiatement le texte de ces dispositions à la Commission.

Cependant, les États membres mettent en vigueur les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer:

a) à l’article 70, point 5) a), le 31 décembre 2019 au plus tard;

b) à l’article 70, point 4), le 25 octobre 2020 au plus tard.

Lorsque les États membres adoptent ces dispositions, celles-ci contiennent une référence à la présente directive ou sont accompagnées d'une telle référence lors de leur publication officielle. Elles contiennent également une mention précisant que les références faites, dans les dispositions législatives, réglementaires et administratives en vigueur, à la directive abrogée par la présente directive s'entendent comme faites à la présente directive. Les modalités de cette référence et la formulation de cette mention sont arrêtées par les États membres.

2. Les États membres communiquent à la Commission le texte des dispositions essentielles de droit interne qu'ils adoptent dans le domaine couvert par la présente directive.

En outre, il ressort des engagements internationaux de la France, et notamment de l’article 288 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, une obligation de transposition de l’article 2 de la directive (UE) 2019/944 au risque d’un recours en manquement de la part de la Commission.

La transposition de ces dispositions introduit des changements qui rendent nécessaires des modifications de nature législative.

2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS

L’objectif est d’adapter les dispositions du code de l’énergie et du code de la consommation afin de mettre le droit français en conformité avec la directive 2019/944 pour les dispositions qui sont considérées comme insuffisamment transposées par l’ordonnance n° 2021-237 par la Commission européenne pour les articles 2, 10, 12, 18, 26, 31, 36, 40, 58 et 59. Options possibles et dispositif retenu

3. OPTIONS ENVISAGEES ET DISPOSITIF RETENU

3.1. OPTIONS ENVISAGEES

Au regard du droit européen, il n’existe aucune autre option possible que la transposition par un véhicule législatif. Les dispositions pointées comme non transposées par la Commission ne relèvent en effet pas du niveau réglementaire. Des échanges approfondis avec la Commission européenne ont mis en exergue la nécessité de davantage préciser des dispositions dont la transposition avait été amorcée avec l’ordonnance n°2021-237.

3.2. DISPOSITIF RETENU

Il est proposé de modifier certaines dispositions du code de l’énergie et du code de la consommation ainsi que d’introduire de nouvelles dispositions dans le code de l’énergie. Ces dispositions recouvrent notamment les points suivants ;

• Clarification de termes dans le code de l’énergie pour être conforme à la définition de la directive et définitions de certains termes conformément à la directive (création d’ un chapitre VIII au livre III du titre III : articles L. 338-1 à L. 338-4) ;

• Introduction explicite à l’article L. 331-2 du code de l’énergie de la possibilité d’appels d’offres groupés pour le changement de fournisseur ;

• Obligation de niveau de service pour les fournisseurs ;

• Précisions sur les services auxiliaires pour être conforme à la directive et sur la fourniture de services auxiliaires pour le gestionnaire du réseau de transport ;

• Ajout de compétences de la commission de régulation de l’énergie (modification du L 134-3 du code de l’énergie) ;

• Modification du code de la consommation (articles L. 224-1 et L. 224-12) : modalités de facturation aux consommateurs.

4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGEES

4.1. IMPACTS JURIDIQUES

4.1.1. Impacts sur l’ordre juridique interne

Les articles suivants du code de l’énergie sont modifiés par l’article 20 :

- Article L. 122-1 ;

- Article L. 134-3 ;

- Articles L. 271-2 et L. 271-3 ;

- Article L. 321-11 ;

- Article L. 322-9 ;

- Article L. 331-2 ;

- Article L. 332-2-1 ;

- Article L. 352-2 ;

Ce même article vient créer de nouveaux articles dans le code de l’énergie :

- Article L. 134-3-1

- Article L. 134-16-1 ;

- Article L. 332-5-1 ;

- Articles L. 338-1 à L. 338-4.

L’article 20 modifie en outre le titre du chapitre III du titre III du livre III du code de l’énergie, et vient compléter et modifier les articles L. 224-1 et L. 224-12 du code de la consommation.

4.1.2. Articulation avec le droit international et le droit de l’Union européenne Les dispositions envisagées doivent permettre de mettre en conformité les dispositions législatives du code de l’énergie avec la directive 2019/944.

4.2. IMPACTS ECONOMIQUES ET FINANCIERS

4.2.1. Impacts macroéconomiques

Néant.

4.2.2. Impacts sur les entreprises

Les dispositions proposées permettront de clarifier la possibilité pour un gestionnaire de réseau électrique de posséder ou gérer des installations de stockage d’énergie, et les cas dans lesquels cette activité doit être assumée par des acteurs tiers. Par exemple, les dispositions clarifient les compétences de la Commission de régulation de l’énergie qui doit organiser une

consultation publique a minima tous les cinq ans pour évaluer la disponibilité et l’intérêt potentiel d’investir dans ces installations. Si cette consultation indique que d’autres acteurs que les gestionnaires des réseaux publics d’électricité sont en mesure de d’exploiter ces installations de manière rentable, la Commission de régulation de l’énergie peut demander à ce que les gestionnaires de réseaux cessent leurs activités dans ce domaine dans un délai de dix-huit mois. Elles permettront également aux gestionnaires de réseau de faire appel aux services de flexibilité nécessaires auprès d’acteurs tiers, afin de garantir le bon fonctionnement du réseau.

4.2.3. Impacts budgétaires

Néant.

4.3. IMPACTS SUR LES COLLECTIVITES TERRITORIALES

Néant.

4.4. IMPACTS SUR LES SERVICES ADMINISTRATIFS

Néant.

4.5. IMPACTS SOCIAUX

4.5.1. Impacts sur la société

Néant.

4.5.2. Impacts sur les personnes en situation de handicap Néant.

4.5.3. Impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes Néant.

4.5.4. Impacts sur la jeunesse

Néant.

4.5.5. Impacts sur les professions réglementées

Néant.

4.6. IMPACTS SUR LES PARTICULIERS

Les dispositions introduites encadrent plus explicitement les droits des clients résidentiels en matière de changement de fournisseurs par le biais d’appels d’offres groupés et concourent à une meilleure information et compréhension pour les clients finals des informations relatives à leurs factures. Les factures et informations relatives à la facturation sont précises, faciles à comprendre, claires, concises, accessibles et présentées sous une forme qui facilite la comparaison par les clients finals.

4.7. IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX

Néant.

5. CONSULTATIONS ET MODALITES D’APPLICATION

5.1. CONSULTATIONS MENEES

Aucune consultation obligatoire n’est requise et aucune consultation facultative n’a été conduite.

5.2. MODALITES D’APPLICATION

5.2.1. Application dans le temps

Les présents articles s’appliqueront dès le lendemain de la publication de la loi au Journal officiel de la République française.

5.2.2. Application dans l’espace

En application de l’article 73 de la Constitution, les dispositions des présents articles sont applicables de plein droit en Guadeloupe, Guyane, Martinique, à La Réunion et à Mayotte. Elles s’appliquent également à Saint-Martin qui est assujetti au droit communautaire.

5.2.3. Textes d’application

Un décret en Conseil d’Etat devra être pris pour mettre en cohérence la partie réglementaire du code de l’énergie avec ces modifications législatives.

Article 21 - Transposition de l’article 40 de la Directive (UE) 2019/944 concernant des règles communes pour le marché intérieur de l’électricité : participation des installations de production au mécanisme d’ajustement

1. ÉTAT DES LIEUX

1.1. CADRE GENERAL

En 2018 et 2019, le Conseil de l’Union Européenne et le Parlement européen ont adopté le « Paquet Energie Propre pour tous les Européens » composé de huit règlements et directives, qui vise à une réforme profonde de la politique énergétique de l’Union Européenne.

Les propositions de réglementation et les mesures de facilitation présentées dans ce paquet de mesures visent à accélérer, modifier et consolider la transition de l'économie de l'UE vers une énergie propre et, ce faisant, à créer de l'emploi et à générer de la croissance dans de nouveaux secteurs économiques et de nouveaux modèles d'entreprises.

Les textes adoptés dans ce cadre, portant sur la décennie 2020-2030, concernent l’efficacité énergétique, les énergies renouvelables, l’organisation du marché de l’électricité, la sécurité de l’approvisionnement et les règles de gouvernance de l’union de l’énergie. La directive 2019/944 du 5 juin 2019 concernant des règles communes pour le marché intérieur de l’électricité refond entièrement la directive 2009/72/CE du 13 juillet 2009 .

Cette directive établit des règles communes concernant la production, le transport, la distribution, le stockage d'énergie et la fourniture d'électricité, ainsi que des dispositions relatives à la protection des consommateurs, en vue de la création de marchés de l'électricité dans l'Union véritablement intégrés, concurrentiels, axés sur les consommateurs et souples, équitables et transparents.

Cette directive définit des règles essentielles relatives à l'organisation et au fonctionnement du secteur de l'électricité de l'Union européenne, et encadre notamment les missions et tâches attribuées au gestionnaire du réseau de transport, en particulier s’agissant de la sécurité d’exploitation du système électrique, en prévoyant comme règle générale que l’exercice de ces missions s’appuie sur des procédures transparentes, non discriminatoires et fondées sur le marché, et fasse appel à l’ensemble des acteurs de marché.

Ces règles sont transposées dans le droit français dans le code de l’énergie81. En tant que gestionnaire du réseau public de transport d’électricité, RTE doit assurer à tout instant

81 Ordonnance n° 2021-237 du 3 mars 2021 portant transposition de la directive (UE) 2019/944 du Parlement européen et du Conseil du 5 juin 2019 concernant des règles communes pour le marché intérieur de l'électricité

l’équilibre entre la production et la consommation d’électricité et doit donc disposer de réserves de puissance mobilisables, à la hausse ou à la baisse. Dans ce but, RTE constitue et active des réserves d’équilibrage fournies par les acteurs d’ajustement : producteurs, consommateurs, autres acteurs susceptibles d’injecter ou de soutirer de l’énergie sur le réseau.

En application des dispositions de l’article L. 321-13 du code de l’énergie, tous les producteurs raccordés au réseau de transport ont ainsi l’obligation d’offrir leur puissance disponible à RTE, afin que ce dernier puisse le cas échéant faire appel à eux pour moduler la production principalement à la hausse. En outre, les consommateurs français et les acteurs étrangers peuvent, de manière volontaire, faire des offres sur le mécanisme d’ajustement français.

Cette participation peut se réaliser soit directement en devenant Acteur d’Ajustement soit par l’intermédiaire d’un acteur déjà agréé. Il y a deux façons de participer au mécanisme d’ajustement :

• par des offres explicites, offres d’ajustement à la hausse et à la baisse pour lesquelles les acteurs d’ajustement communiquent directement les chroniques de puissance offerte ;

• par des offres implicites, pour les actifs de production notamment, qui communiquent à RTE un programme d’appel et des contraintes de fonctionnement à partir desquels RTE peut déduire des offres implicites d’ajustement.

Or, le fort développement des énergies renouvelables constaté ces dernières années (le parc solaire photovoltaïque a par exemple été multiplié par 4 en 10 ans, avec environ 19 GW installés fin 2023 sur l’ensemble de l’hexagone) conduit à faire évoluer les besoins d’équilibrage du système électrique par rapport à l’enjeu historique qui était la problématique d’équilibrage à la hausse. Dans des situations désormais régulières, RTE manque de leviers pour équilibrer le système à la baisse. Le raccordement d’une majorité des installations de production d’électricité à partir d’énergies renouvelables au réseau de distribution, et la baisse du parc thermique fossile, conduit également à envisager un élargissement du mécanisme d’ajustement au périmètre du réseau de distribution.

Malgré un volume installé de capacités de production énergies renouvelables (EnR) désormais significatif, l’arrivée de ces volumes sur le mécanisme d’ajustement tarde en effet à se concrétiser. L’objectif est par conséquent de faire évoluer le cadre législatif afin que l’ensemble des installations de production, excepté celles dont la puissance est faible, participent au mécanisme d’ajustement afin d’augmenter les marges de manœuvre de RTE pour l’équilibrage du système électrique.

1.2. CADRE CONSTITUTIONNEL

et modifiant la directive 2012/27/UE, et mesures d'adaptation au règlement (UE) 2019/943 du Parlement européen et du Conseil du 5 juin 2019 sur le marché intérieur de l'électricité.

Aux termes de l'article 88-1 de la Constitution : « La République participe à l'Union européenne constituée d’Etats qui ont choisi librement d’exercer en commun certaines de leurs compétences ». Le Conseil constitutionnel déduit de cette disposition que : « la transposition en droit interne d'une directive communautaire résulte d'une exigence constitutionnelle » (voir notamment la décision n° 2004-496 DC du 10 juin 2004, « Loi pour la confiance dans l’économie numérique »). ll en va de même pour une loi ayant pour objet d'adapter le droit interne à un règlement de l'Union européenne (voir par exemple la décision n° 2018-765, « Loi relative à la protection des données personnelles », considérant 3).

Dans l’hypothèse où le juge constitutionnel examinerait la constitutionnalité de dispositions de droit national prises pour l’application d’un règlement de l’Union européenne, le présent article et les modifications législatives qu’ils visent à opérer ne contreviennent à aucune règle ou norme de valeur constitutionnelle en ce qu’elles ne font que préciser des dispositions du code de l’énergie existantes ou compléter des dispositifs déjà existants, et qu’elles visent à assurer la stabilité du réseau électrique.

1.3. CADRE CONVENTIONNEL

Les dispositions concernées s’inscrivent dans le cadre posé par la directive 2019/944 du 5 juin 2019 concernant des règles communes pour le marché intérieur de l’électricité.

1.4. ÉLEMENTS DE DROIT COMPARE

Néant.

2. NECESSITE DE LEGIFERER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1. NECESSITE DE LEGIFERER

Ces dispositions visent à rendre possible l’extension à toute installation de l’obligation d’offrir la puissance disponible sur le mécanisme d’ajustement, cette obligation étant déjà existante pour certains acteurs du marché de l’électricité et codifiée dans la partie législative du code de l’énergie (L. 321-10 à L. 321-13). Les dispositions proposées sont donc de nature législative.

2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS

L’objectif est de modifier l’article L. 321-13 du code de l’énergie afin de rendre possible l’extension à toute installation de l’obligation d’offrir la puissance disponible sur le mécanisme d’ajustement (hausse et baisse). Ces dispositions permettront à RTE de constituer des réserves d’équilibrage beaucoup plus importantes (à ce stade, moins de 0.1 GW de capacités de production éoliennes et photovoltaïques participent régulièrement au mécanisme

d’ajustement), et ainsi de répondre au risque de multiplication des situations de déséquilibre du système électrique à l’avenir (notamment du fait de la surproduction d’électricité à certaines périodes de la journée et de l’année), qui seraient difficiles à traiter pour RTE faute de réserves suffisantes et qui pourraient donc présenter une menace pour la sécurité d’exploitation du réseau électrique.

3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU

3.1. OPTIONS ENVISAGEES

Une option possible consisterait à maintenir inchangé le cadre existant.

Le législateur a d’ores et déjà prévu la possibilité que des acteurs de marché ne soumettent pas spontanément d’offres d’ajustement à RTE et y a remédié en instaurant une obligation de le faire (article L. 321-13 du code de l’énergie). Cependant, cet article vise les situations de déficit de production, et date du début de l’ouverture des marchés : il ne concerne que les offres à la hausse et est restreint aux producteurs raccordés au réseau public de transport. Une majorité d’installations raccordées au réseau public de distribution n’est donc pas soumise à cette obligation.

L’absence de modification législative conduirait donc RTE à s’appuyer sur des dispositifs contractuels existants, du gré à gré, ou à mobiliser les dispositions des articles L.321-9 et L.321-10 du code de l’énergie. Ces articles imposent aux producteurs raccordés au réseau public de transport l’obligation de transmettre à RTE un programme d’appel (c’est-à-dire leur prévision de production), et autorisent le gestionnaire du réseau de transport à modifier ce programme, même en l’absence d’offres d’ajustement de la part de ces dernières.

Toutefois, ces possibilités d’agir ne s’inscrivent pas dans un fonctionnement efficace et fluide du marché, car ces ajustements à la baisse à l’initiative de RTE ne peuvent être traités de manière automatique dans une logique de préséance économique, comme c’est le cas avec le mécanisme d’ajustement actuel.

Enfin, l’absence d’obligation législative se traduit par un nombre très faible d’offres à la baisse sur le mécanisme d’ajustement, dans la mesure où les incitations économiques associées à ces offres ne sont pas suffisantes.

3.2. DISPOSITIF RETENU

L’objectif est de modifier l’article L. 321-13 du code de l’énergie afin d’étendre l’obligation d’offrir la puissance disponible à l’ensemble des installations de production, y compris celles raccordées sur le réseau public de distribution, et de rendre possible l’extension de l’obligation actuelle à la puissance disponible sur le mécanisme d’ajustement, à la hausse et et à baisse. Les dispositions proposées laissent le soin à RTE, après approbation de la CRE, de

définir le seuil de puissance à partir duquel cette obligation s’applique, suivant le type d’énergie, de sorte à ce qu’elle ne s’applique pas à certains types d’installations, pour tenir compte des capacités différenciées des installations (notamment les plus petites) à moduler leur injection.

4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGEES

4.1. IMPACTS JURIDIQUES

4.1.1. Impacts sur l’ordre juridique interne

Le premier alinéa de l’article L. 321-13 du code de l’énergie est modifié.

4.1.2. Articulation avec le droit international et le droit de l’Union européenne Les dispositions envisagées viennent décliner les principes introduits par l’article 40 de la directive 2019/944 et sont donc conformes à cette directive.

4.2. IMPACTS ECONOMIQUES ET FINANCIERS

4.2.1. Impacts macroéconomiques

Si elles représentent des contraintes supplémentaires pour les producteurs, l’obligation pour les producteurs qui y seront tenus de mettre à disposition du gestionnaire de réseau la puissance disponible, à la hausse ou à la baisse, sur le mécanisme d’ajustement participera à la stabilité du système électrique et devrait conduire in fine à des coûts d’équilibrage moins importants pour RTE, qui pourra faire appel aux possibilités d’ajustement des installations de production selon leur ordre de préséance économique.

4.2.2. Impacts sur les entreprises

Participer à l’équilibrage et en particulier au mécanisme d’ajustement représente des contraintes supplémentaires notamment sur le fonctionnement des entreprises (envoi d’un programme d’appel, d’une offre, exécution d’un ordre, etc.). La probabilité d’activation des offres associées est perçue comme insuffisante pour justifier cette participation au mécanisme d’ajustement.

Les dispositions proposées permettront de rendre plus liquide le marché de l’équilibrage et d’éviter à RTE de modifier à son initiative, comme le droit l’y autorise, les programmes de production des installations, ce qui n’est aujourd’hui pas réalisé en pratique du fait des inconvénients associés.

Pour les producteurs, les agrégateurs comme pour RTE, les nouvelles obligations qui pourront résulter de ces dispositions une fois précisées par la CRE et RTE s’inscriront donc dans le cadre d’un fonctionnement efficace et non discriminatoire du marché, et par voie de conséquence, plus satisfaisant.

4.2.3. Impacts budgétaires

Néant.

4.3. IMPACTS SUR LES COLLECTIVITES TERRITORIALES

Néant.

4.4. IMPACTS SUR LES SERVICES ADMINISTRATIFS

Néant.

4.5. IMPACTS SOCIAUX

4.5.1. Impacts sur la société

Néant.

4.5.2. Impacts sur les personnes en situation de handicap Néant.

4.5.3. Impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes Néant.

4.5.4. Impacts sur la jeunesse

Néant.

4.5.5. Impacts sur les professions réglementées

Néant.

4.6. IMPACTS SUR LES PARTICULIERS

Néant car les installations de production installées chez les particuliers ne seront pas soumises à cette obligation du fait de l’introduction d’un seuil de puissance en deçà duquel cette obligation ne s’appliquera pas.

4.7. IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX

Les dispositions envisagées permettront en particulier de faciliter l’intégration et l’essor des EnR sur le réseau électrique, et participeront donc à l’atteinte des objectifs de transition énergétique. En effet, comme souligné ci-dessus, l’absence de telles dispositions impliquerait pour RTE de procéder de manière manuelle aux ajustements à la baisse de la production des installations EnR, ce qui pourrait désoptimiser le plan de production des exploitants de façon aléatoire, sans que ceux-ci ne sachent d’ailleurs par avance quelle rémunération sera attachée à une telle action de la part de RTE.

5. CONSULTATIONS ET MODALITES D’APPLICATION

5.1. CONSULTATIONS MENEES

Aucune consultation obligatoire n’est requise et aucune consultation facultative n’a été conduite.

5.2. MODALITES D’APPLICATION

5.2.1. Application dans le temps

Les présents articles s’appliqueront dès le lendemain de la publication de la loi au Journal officiel de la République française.

5.2.2. Application dans l’espace

Les dispositions proposées ne s’appliqueront qu’en France métropolitaine continentale, puisqu’elles ne concernent que le gestionnaire du réseau de transport, qui a en charge l’exploitation du réseau de transport qui n’existe qu’en France métropolitaine continentale.

5.2.3. Textes d’application

Le présent article ne requiert pas de texte d’application. La déclinaison de ces dispositions législatives relèvera des compétences du gestionnaire du réseau de transport et de la Commission de régulation de l’énergie.

Article 22 – Adaptation du règlement (UE) 2024/1106 du Parlement européen et du Conseil du 11 avril 2024 modifiant les règlements (UE) nº 1227/2011 et (UE) 2019/942 en ce qui concerne

l’amélioration de la protection de l’Union contre les manipulations de marché sur le marché de gros de l’énergie

1. ÉTAT DES LIEUX

1.1. CADRE GENERAL

Le règlement (UE) n°1227/2011 du Parlement européen et du Conseil du 25 octobre 2011 concernant l'intégrité et la transparence du marché de gros de l'énergie (dit règlement « REMIT ») garantit l'intégrité et la transparence des marchés de gros de l'énergie afin d’assurer une concurrence ouverte et loyale sur les marchés intérieurs de l'électricité et du gaz, ainsi que des conditions de concurrence équitables pour les acteurs du marché.

L’article L. 131-2 du code de l’énergie précise les obligations et interdictions du REMIT surveillées par la Commission de Régulation de l’Energie :

- L’obligation de déclaration des données (article 8 du règlement) : les acteurs de marchés doivent déclarer à l’ACER l’ensemble des transactions réalisées et des ordres émis sur les marchés de gros de l’énergie ;

- L’obligation d’enregistrement (article 9) : tous les acteurs de marché tenus de déclarer des transactions et des ordres au titre de l’article 8 du REMIT doivent s’enregistrer auprès d’un régulateur de l’Union européenne ;

- L’obligation de publier les informations privilégiées (article 4) : les acteurs détenant des informations privilégiées doivent les publier ;

- L’interdiction des opérations d’initiés (article 3) : il est interdit de réaliser des transactions ou émettre des ordres sur la base d’une information privilégiée, de transmettre des informations privilégiées à une autre personne ou de recommander à une autre personne de réaliser des transactions ou émettre des ordres sur la base d'une information privilégiée ;

- L’interdiction des manipulations de marché (article 5) : il est interdit de manipuler ou de tenter de manipuler les marchés de gros de l’énergie ;

- L’obligation de mettre en place des mesures de surveillance et de notifier les autorités de régulation nationale de soupçons de manquements aux articles 3 et 5 du REMIT (article 15) pour les personnes organisant à titre professionnel des transactions sur les marchés de gros de l’énergie.

Par ailleurs, l’article L. 132-2 du code de l’Energie crée un Comité de Règlement des Différends et des sanctions qui est sont chargé de régler les différends portant sur l’accès aux

réseaux publics de l’électricité et du gaz et leur utilisation entre gestionnaires et utilisateurs. Il est également chargé de sanctionner les infractions au code de l’énergie.

La révision de ce règlement par le règlement (UE) 2024/1106 du Parlement européen et du Conseil du 11 avril 202482 permet un renforcement des sanctions, un rapprochement des définitions d’informations privilégiées et des manipulations de marché de celles utilisées dans le cadre de la surveillance des marchés financiers et une meilleure coopération européenne, entre les régulateurs nationaux et avec l’Agence de coopération des régulateurs de l'énergie (ACER). En effet, il a pour objectif de renforcer la confiance du public dans le bon fonctionnement des marchés de gros de l’énergie et de protéger efficacement l’Union contre les abus de marché. Il permet d’assurer davantage de transparence en augmentant les capacités de surveillance, et contribue ainsi à la stabilisation des prix de l’énergie et à la protection des consommateurs. Il garantit également une plus grande efficacité des enquêtes sur les cas d’abus de marché transfrontaliers potentiels, en confiant un pouvoir d’enquête et de demande d’informations à l’ACER, et de l’exécution en la matière en remédiant aux lacunes recensées dans le cadre actuel. Cette révision tient en particulier compte d’un alignement de la législation relative aux marchés financiers de l’Union, dont le règlement (UE) nº 596/2014 du Parlement européen et du Conseil, y compris en ce qui concerne les définitions des manipulations de marché et de l'information privilégiée. Enfin, le règlement confie à l’ACER un rôle d’évaluation des prix et des indices de référence et de publication de données sur le marché du GNL et étend le pouvoir des régulateurs nationaux au respect des obligations de transmission de données par les acteurs de ce marché.

Certaines dispositions de cette révision du règlement REMIT sont d’application directe, mais sa pleine mise en œuvre passe par un renforcement en droit interne de la surveillance et des sanctions des marchés de gros de l’énergie. Ces marchés permettent d’optimiser l’appel aux moyens de production et aux flexibilités à court terme, au bénéfice de la collectivité et leur intégrité et leur transparence sont nécessaires pour assurer un bon fonctionnement du système électrique et une concurrence ouverte, loyale et équitable entre les acteurs.

1.2. CADRE CONSTITUTIONNEL

Dans sa décision du 28 juillet 1989 relative à la Commission des opérations de bourse, le Conseil constitutionnel a admis la possibilité de confier un pouvoir de sanction à une Autorité Administrative Indépendante : « le principe de séparation des pouvoirs, non plus qu'aucun autre principe ou règle de valeur constitutionnelle ne fait obstacle à ce qu'une autorité administrative, agissant dans le cadre de prérogatives de puissance publique, puisse exercer un pouvoir de sanction dès lors, d'une part, que la sanction susceptible d'être infligée est exclusive de toute privation de liberté et, d'autre part, que l’exercice du pouvoir de sanction

82 Règlement (UE) 2024/1106 du Parlement européen et du Conseil du 11 avril 2024 modifiant les règlements (UE) n° 1227/2011 et (UE) 2019/942 en ce qui concerne l’amélioration de la protection de l’Union contre les manipulations de marché sur le marché de gros de l’énergie.

est assorti par la loi de mesures destinées à sauvegarder les droits et libertés constitutionnellement garantis. »83

Par ailleurs, aux termes de l’article 88-1 de la Constitution : « La République participe aux Communautés européennes et à l'Union européenne, constituées d’Etats qui ont choisi librement, en vertu des traités qui les ont instituées, d’exercer en commun certaines de leurs compétences ». Le Conseil constitutionnel déduit de cette disposition que : « la transposition en droit interne d'une directive communautaire résulte d'une exigence constitutionnelle » (voir notamment la décision n° 2004-496 DC du 10 juin 2004, « Loi pour la confiance dans l’économie numérique »). Il en va de même pour une loi ayant pour objet d'adapter le droit interne à un règlement de l'Union européenne (voir par exemple la décision n° 2018-765, « Loi relative à la protection des données personnelles », considérant 3).

1.3. CADRE CONVENTIONNEL

Depuis le 28 décembre 2011, la surveillance des marchés de gros de l'énergie est régie par le règlement européen (UE) n° 1227/2011 du 25 octobre 2011 relatif à l'intégrité et à la transparence des marchés de gros de l'énergie (REMIT). Ce texte prévoit un encadrement harmonisé au niveau européen des marchés de gros de l’électricité et du gaz, en lien avec les caractéristiques physiques de l'offre et de la demande, afin de « favoriser une concurrence ouverte et loyale [...] dans l’intérêt de l’utilisateur final ». Il définit et interdit les abus de marchés, à savoir, d'une part, les opérations d’initiés, et d’autre part, les manipulations de marché. À ce titre, les autorités de régulation nationales disposent de pouvoirs d’enquête et peuvent sanctionner ces abus. Le règlement instaure aussi une surveillance des marchés, qui établit l’obligation pour les acteurs de marché de s’enregistrer auprès du régulateur de leur ressort. Il leur fixe aussi l’obligation de publier les informations privilégiées qu'ils détiennent.

Ce règlement vient d’être modifié par le règlement (UE) 2024/1106 modifiant les règlements (UE) n° 1227/2011 et (UE) 2019/942 en ce qui concerne l’amélioration de la protection de l’Union contre les manipulations de marché sur le marché de gros de l’énergie.

L’article 7 du règlement modifié prévoit la surveillance du marché par l’agence européenne et les autorités nationales : « Les autorités de régulation nationales peuvent également surveiller les échanges commerciaux de produits énergétiques de gros au niveau national. Les États membres peuvent conférer à leur autorité nationale de la concurrence ou à un organe de surveillance des marchés institué au sein de ladite autorité, la compétence d'exercer la surveillance du marché avec l'autorité de régulation nationale. »

Aux termes de son article 18 : « Les États membres déterminent le régime des sanctions applicables aux violations du présent règlement et prennent toute mesure nécessaire pour en assurer la mise en œuvre. Les sanctions prévues doivent être efficaces, proportionnées et

83 Décision n° 89-260 DC du 28 juillet 1989, Loi relative à la sécurité et à la transparence du marché financier.

dissuasives et tenir compte de la nature, de la durée et de la gravité de l'infraction, du préjudice causé aux consommateurs et des gains potentiels tirés de la transaction sur la base d'informations privilégiées et d'une manipulation du marché. »

1.4. ÉLEMENTS DE DROIT COMPARE

Néant.

2. NECESSITE DE LEGIFERER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1. NECESSITE DE LEGIFERER

Il est nécessaire, pour la bonne mise en œuvre du règlement REMIT révisé, de permettre l’extension des pouvoirs de surveillance et de sanction de la CRE à la fourniture de données relatives au marché du GNL et aux manquements à l’obligation de répondre à une demande d’information de l’ACER (cf. partie 1.1).

Pour introduire les nouvelles obligations de surveillance des marchés de gros, il est nécessaire de modifier la partie législative du code de l’énergie.

Par ailleurs, l’article 34 de la Constitution prévoit que la loi fixe les règles concernant « la détermination des crimes et délits ainsi que les peines qui leur sont applicables ».

2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS

Le règlement REMIT a évolué dans le sens d’un renforcement des sanctions, d’un rapprochement des définitions d’informations privilégiées et des manipulations de marché de celles utilisées dans le cadre de la surveillance des marchés financiers et d’une meilleure coopération européenne, entre les régulateurs nationaux et avec l’Acer.

Bien que certaines dispositions de cette révision de Remit soient d’application directe, il est nécessaire de renforcer la surveillance, par la Commission de Régulation de l’Energie (CRE), des marchés de gros, et le régime de sanctions qui peut être imposé aux acteurs en cas de violation du règlement.

3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU

3.1. OPTIONS ENVISAGEES

Aucune autre option n’a été envisagée.

3.2. DISPOSITIF RETENU

L’option retenue consiste à acter l’extension des pouvoirs de la CRE à la fourniture des données en matière de GNL et à mettre à jour le code de l’Energie pour préciser les sanctions prévues par le règlement européen. Il augmente également le niveau maximal de sanctions que le Comité de Règlement des Différends et des Sanctions peut imposer à des acteurs en cas de violation de Remit.

4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGEES

4.1. IMPACTS JURIDIQUES

4.1.1. Impacts sur l’ordre juridique interne

Les dispositions envisagées conduiront à plusieurs modifications du code de l’énergie aux articles suivants : article L. 131-2, à l’avant-dernier alinéa, article L. 134-25, au deuxième alinéa, article L. 134-27, article L.134-29 ainsi que l’article L.135-12.

4.1.2. Articulation avec le droit international et le droit de l’Union européenne Les dispositions envisagées sont conformes au droit européen et notamment au règlement n° 1227/2011 du Parlement européen et du Conseil du 25 octobre 2011 concernant l'intégrité et la transparence du marché de gros de l'énergie tel que modifié par le règlement (UE) 2024/1106 mentionné ci-dessus, en particulier ses articles 7 et 18 qui confient aux régulateurs nationaux des pouvoirs de surveillance et de sanction.

Ce dernier est sans préjudice des règlements (UE) n° 648/2012 du Parlement européen et du Conseil sur les produits dérivés de gré à gré, les contreparties centrales et les référentiels centraux, (UE) n° 596/2014 et (UE) n° 600/2014 du Parlement européen et du Conseil concernant les marchés d'instruments financiers, et de la directive 2014/65/UE du Parlement européen et du Conseil les marchés d'instruments financiers, ainsi que de l'application du droit de la concurrence de l'Union.

4.2. IMPACTS ECONOMIQUES ET FINANCIERS

Cet article n’aura pas d’impact économique direct mais acte des sanctions pécuniaires, proportionnées à la gravité et la durée du manquement et à la situation de l'intéressé.

- En cas de manquement aux articles 3 et 5 du règlement (UE) n° 1227/2011 du Parlement européen et du Conseil du 25 octobre 2011 concernant l'intégrité et la transparence du marché de gros de l'énergie, le montant de la sanction pécuniaire ne peut excéder 15 % du montant du chiffre d'affaires hors taxes calculé lors du dernier

exercice clos. Ce plafond est porté à 17 % en cas de nouvelle violation de la même obligation. A défaut d'activité permettant de déterminer ce plafond, le montant de la sanction ne peut excéder 5 000 000 euros, porté à 12 500 000 euros en cas de nouvelle violation de la même obligation.

- En cas de manquement aux articles 4 et 15 du règlement (UE) n° 1227/2011 du Parlement européen et du Conseil du 25 octobre 2011 concernant l'intégrité et la transparence du marché de gros de l'énergie, le montant de la sanction pécuniaire ne peut excéder 8 % du montant du chiffre d'affaires hors taxes calculé lors du dernier exercice clos. Ce plafond est porté à 10 % en cas de nouvelle violation de la même obligation. A défaut d'activité permettant de déterminer ce plafond, le montant de la sanction ne peut excéder 1 000 000 euros, porté à 2 500 000 euros en cas de nouvelle violation de la même obligation.

- En cas de manquement aux articles 8 et 9 du règlement (UE) n° 1227/2011 du Parlement européen et du Conseil du 25 octobre 2011 concernant l'intégrité et la transparence du marché de gros de l'énergie, le montant de la sanction pécuniaire ne peut excéder 8 % du montant du chiffre d'affaires hors taxes calculé lors du dernier exercice clos. Ce plafond est porté à 10 % en cas de nouvelle violation de la même obligation. A défaut d'activité permettant de déterminer ce plafond, le montant de la sanction ne peut excéder 500 000 euros, porté à 1 250 000 euros en cas de nouvelle violation de la même obligation.

4.2.1. Impacts macroéconomiques

En améliorant la surveillance, cet article devrait améliorer le fonctionnement du marché de gros, au bénéfice de l’ensemble des acteurs (producteurs, fournisseurs, consommateurs).

4.2.2. Impacts sur les entreprises

Cet article acte le renforcement du pouvoir de sanction de la CRE pour les infractions aux règles encadrant le fonctionnement du marché de gros. Il a donc un impact sur les entreprises ne respectant pas le règlement Remit et sur l’ensemble des entreprises puisqu’il améliore le fonctionnement du marché.

En revanche, il ne crée aucune obligation nouvelle pour les entreprises.

4.2.3. Impacts budgétaires

Aucun impact significatif.

4.3. IMPACTS SUR LES COLLECTIVITES TERRITORIALES

Sans objet.

4.4. IMPACTS SUR LES SERVICES ADMINISTRATIFS

Cet article a des impacts sur la CRE. En effet, il acte l’extension de ses pouvoirs de surveillance et de sanction à la fourniture de données relatives au marché du GNL et aux manquements à l’obligation de répondre à une demande d’information de l’Acer. A ce titre, il pourrait avoir un impact sur le nombre d’ETP de la CRE. Il augmente également le niveau maximal de sanctions que le Comité de Règlement des Différends et des Sanctions peut imposer à des acteurs en cas de violation de Remit.

4.5. IMPACTS SOCIAUX

4.5.1. Impacts sur la société

En limitant les risques de défaillance, cet article permet d’assurer davantage de transparence en augmentant les capacités de surveillance, et contribue ainsi à la stabilisation des prix de l'énergie et à la protection des consommateurs.

4.5.2. Impacts sur les personnes en situation de handicap Sans objet.

4.5.3. Impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes Sans objet.

4.5.4. Impacts sur la jeunesse

Sans objet.

4.5.5. Impacts sur les professions réglementées

Sans objet.

4.6. IMPACTS SUR LES PARTICULIERS

Cet article renforce la surveillance, par la Commission de Régulation de l’Energie (CRE), des marchés de gros. Il contribue ainsi à la protection de l’ensemble des consommateurs domestiques ou professionnels, et à la stabilité des prix.

Les manquements constatés par les agents mentionnés à l'article L. 135-3 font l'objet de procès-verbaux. Ces procès-verbaux ou les rapports d’enquêtes prévus à l’article 13(11) du règlement (UE) n° 1227/2011 du Parlement européen et du Conseil du 25 octobre 2011

concernant l'intégrité et la transparence du marché de gros de l'énergie, ainsi que les sanctions maximales encourues, sont notifiés à la ou aux personnes concernées et communiqués à la Commission de régulation de l'énergie et au ministre chargé de l'énergie dès lors que ces manquements ou sanctions portent sur les activités de transport ou de stockage géologique de dioxyde de carbone. La ou les personnes concernées sont invitées à présenter leurs observations écrites ou orales dans un délai de quinze jours à compter de cette notification, sans préjudice des droits prévus à l'article L. 134-31.

4.7. IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX

Sans objet.

5. CONSULTATIONS ET MODALITES D’APPLICATION

5.1. CONSULTATIONS MENEES

Aucune consultation obligatoire n’est requise et aucune consultation facultative n’a été réalisée.

5.2. MODALITES D’APPLICATION

5.2.1. Application dans le temps

Les dispositions entrent en vigueur le lendemain de la publication de la loi au Journal officiel de la République française.

5.2.2. Application dans l’espace

En application de l’article 73 de la Constitution, les dispositions des présents articles sont applicables de plein droit en Guadeloupe, Guyane, Martinique, à La Réunion et à Mayotte.

Elles s’appliquent également à Saint-Martin qui est assujetti au droit communautaire.

En tout état de cause, il est précisé que les présentes dispositions visent à adapter certaines dispositions du code de l’énergie afin de les mettre en conformité avec la révision du règlement REMIT, qui s’applique aux produits énergétiques de gros, indépendamment du lieu et de la façon dont ils sont négociés

5.2.3. Textes d’application

Le présent article ne requiert pas de texte d’application.

Article 23 - Directive RED II : dépassement des objectifs de la programmation pluriannuelle de l’énergie pour les énergies renouvelables

1. ÉTAT DES LIEUX

1.1. CADRE GENERAL

La consommation d’électricité va augmenter fortement sous l’effet de l’électrification de nombreux usages (transport, chauffage, industrie etc.) pour représenter plus de 50 % de nos consommations énergétiques à l’horizon 205084. Afin de faire face à ces hausses de consommation, il est nécessaire de fortement développer les énergies renouvelables électriques.

La programmation pluriannuelle de l'énergie (PPE), définie aux articles L.141-1 et suivants du code de l’énergie, définit notamment les objectifs par filière de développement de la production d'électricité d'origine renouvelable. Elle définit également l'enveloppe maximale indicative des ressources publiques de l'Etat et de ses établissements publics mobilisées pour les atteindre. La PPE couvre deux périodes successives de cinq ans. Elle est révisée au moins tous les cinq ans pour deux périodes de cinq ans et, le cas échéant, les années restant à courir de la période pendant laquelle intervient la révision. Lorsque les capacités de production ne répondent pas aux objectifs de la PPE, des procédures de mise en concurrence peuvent être organisées afin de retenir des candidats qui bénéficieront d’un soutien public pour l’exploitation de leurs installations. Ces procédures de mise en concurrence peuvent prendre la forme soit d’un appel d’offre (articles R.311-13 à R311-25 du code de l’énergie) soit d’un dialogue concurrentiel (articles R. 311-25-1 à R. 311-25-15 du code de l’énergie). Dans l’appel d’offre, le ministre chargé de l'énergie choisit l'offre sans négociation sur la base de critères objectifs préalablement portés à la connaissance des candidats. Dans la procédure avec dialogue concurrentiel, le ministre chargé de l'énergie dialogue avec les candidats admis à participer à la procédure en amont de l’établissement du cahier des charges sur la base duquel les candidats sont invités à remettre une offre.

S’agissant particulièrement de l’éolien en mer, la programmation pluriannuelle de l’énergie publiée par le décret n° 2020-456 du 21 avril 2020 fixe un objectif de développement de la production d’électricité renouvelable en mer de 2,4 gigawatts (GW) de puissance installée d’ici à 2023 et deux scénarios d’objectifs d’ici à 2028 (5,2 GW de puissance installée en option basse et 6,2 GW de puissance installée en option haute). Une trajectoire de déploiement prévoyant la mise en service de 45 GW à l’horizon 2050 a été présentée dans le projet de stratégie française pour l’énergie et le climat.

84 https://www.ecologie.gouv.fr/sites/default/files/23242_Strategie-energie-climat.pdf, page 46.

1.2. CADRE CONSTITUTIONNEL

Néant.

1.3. CADRE CONVENTIONNEL

L’article 4 de la Directive (UE) 2018/2001 relative à la promotion de l'utilisation de l'énergie produite à partir de sources renouvelables, dite « RED II » prévoit que :

«1. En vue d'atteindre ou de dépasser l'objectif de l'Union établi à l'article 3, paragraphe 1, et la contribution de chaque État membre à la réalisation de cet objectif fixée au niveau national aux fins du déploiement de l'énergie produite à partir de sources renouvelables, les États membres peuvent mettre en œuvre des régimes d'aide.

[…]

4. Les États membres garantissent que les aides sont accordées pour l'électricité produite à partir de sources renouvelables de manière ouverte, transparente, concurrentielle, non discriminatoire et efficace au regard des coûts. »

Cette disposition permet aux Etats membres d’accorder des régimes d’aide au déploiement des énergies renouvelables, après mise en concurrence, y compris pour dépasser les objectifs de l’Union européenne ou ceux fixés dans la contribution de chacun des Etats membres, la contribution de la France étant déclinée dans la programmation pluriannuelle de l’énergie mentionnée à l’article L. 141-1 du code de l’énergie.

1.4. ÉLEMENTS DE DROIT COMPARE

Sans objet.

2. NECESSITE DE LEGIFERER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1. NECESSITE DE LEGIFERER

L’article L. 311-10 du code de l’énergie permet de recourir à une procédure de mise en concurrence permettant au candidat retenu de bénéficier d’un contrat d’achat ou d’un contrat de complément de rémunération. Néanmoins, la rédaction de l’article L. 311-10 du code de l’énergie, dès lors qu’elle ne mentionne pas le dépassement des objectifs d’énergie renouvelable de l’Union ou de ceux fixés dans la contribution de chacun des Etats membres, à la différence de l’article 4 directive (UE) 2018/2001, ne permet pas de lancer des procédures de mise en concurrence au-delà de ceux-ci.

Cette rédaction est inadaptée à la mise en œuvre de la politique énergétique en matière d’énergies renouvelables puisque par exemple pour l’éolien en mer, les durées entre le début des procédures et l’attribution des parcs éoliens en mer nécessitent d’anticiper le lancement de ces procédures, pour prendre en compte des objectifs de puissance installée associés à des horizons temporels allant au-delà de la PPE en vigueur et sans attendre sa révision.

Il est donc nécessaire de modifier directement, par voie législative, l’article L. 311-10 du code de l’énergie afin d’autoriser le lancement de procédures de mise en concurrence relatives à des projets d’énergies renouvelables y compris pour dépasser les objectifs de la programmation pluriannuelle de l'énergie.

2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS

La mesure permettra ainsi d’accorder des aides au développement des énergies renouvelables, après mise en concurrence, pour des capacités allant au-delà des capacités installées prévues dans la programmation pluriannuelle de l'énergie en cours (2019-2028), notamment pour l’éolien en mer, en vue d’atteindre les objectifs de 45 GW de parcs éolien en mer mis en service à l’horizon 2050. Des appels d’offre en vue de la réalisation d’installations de production d’une capacité supérieure aux objectifs pour 2028 pourront ainsi être lancés, sans attendre la fin du processus de révision de la PPE. La mesure permettra également de clarifier que les rythmes de développement des différentes filières font partie intégrante des objectifs de la PPE.

La mesure vise à tenir compte de l’état du droit européen (article 4 de la Directive UE 2018/2001) qui permet d’attribuer une aide en vue de dépasser les objectifs de déploiement des énergies renouvelables fixés au niveau de l’Union européenne et au niveau national.

3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU

3.1. OPTIONS ENVISAGEES

L’autre option envisagée était la modification du décret n° 2020-456 du 21 avril 2020 relatif à la programmation pluriannuelle de l'énergie pour augmenter les objectifs de développement de la production d'électricité d'origine renouvelable et le calendrier prévisionnel indicatif de sélection des lauréats des appels d'offres relatifs à l’éolien en mer. La programmation pluriannuelle de l'énergie peut faire l’objet d’une révision simplifiée n’en modifiant pas l’économie générale au titre de l’article L. 141-4 du code de l’énergie. Toutefois, ni les travaux parlementaires, ni les dispositions du code de l’énergie, ni la jurisprudence ne précisent davantage cette notion. Les modifications permettant la révision simplifiée de la programmation pluriannuelle de l'énergie semblent donc être uniquement celles de faible importance, ce qui ne semble pas être le cas d’une augmentation des objectifs de développement des énergies renouvelables.

L’option réglementaire n’a donc pas été retenue pour des raisons d’insécurité juridique.

3.2. DISPOSITIF RETENU

L’option retenue vise donc à transposer par la voie législative, la directive UE 2018/2001, en reprenant précisément les termes de son article 4 qui autorise les Etats à mettre en place un régime d’aide « En vue d'atteindre ou de dépasser l'objectif » de l’Union européenne ou ceux fixés dans la contribution de chacun des Etats membres.

Cela permettra le lancement de procédures de mise en concurrence non prévues par la programmation pluriannuelle de l'énergie en cours (2019-2028), afin d’aller au-delà des objectifs de production d’énergies renouvelables initialement fixés dans la PPE.

4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGEES

4.1. IMPACTS JURIDIQUES

4.1.1. Impacts sur l’ordre juridique interne

Le présent article modifie le champ de l’article L. 311-10 du code de l’énergie en permettant le lancement de procédure de mise en concurrence visant à l’attribution d’une aide à des installations de production d’énergie renouvelable, au-delà des objectifs de la PPE. Ce même article procède à une actualisation du compteur Lifou de l’article L. 363-7 du code de l’énergie.

4.1.2. Articulation avec le droit international et le droit de l’Union européenne La mesure transpose l’article 4 de la Directive (UE) 2018/2001, en reprenant ses termes :

« «1. En vue d'atteindre ou de dépasser l'objectif de l'Union établi à l'article 3, paragraphe 1, et la contribution de chaque État membre à la réalisation de cet objectif fixée au niveau national aux fins du déploiement de l'énergie produite à partir de sources renouvelables, les États membres peuvent mettre en œuvre des régimes d'aide. »

4.2. IMPACTS ECONOMIQUES ET FINANCIERS

4.2.1. Impacts macroéconomiques

La mesure permet l’implantation de nouvelles installations de production d’énergie renouvelables. En ce sens, l’impact économique de la mesure sera fort pour l’ensemble de l’économie française en permettant d’accélérer la transition énergétique.

4.2.2. Impacts sur les entreprises

Pour la filière des énergies renouvelables, la mesure va permettre d’accélérer l’implantation de nouvelles installations de production, et ainsi le développement des entreprises de la filière.

Plus particulièrement concernant l’éolien en mer, le développement de ces projets permet de nourrir le développement de cette filière, qui offre de nouvelles perspectives de développement économique pour les entreprises. L’implantation d’un parc éolien en mer est propice à l’innovation et au développement de savoir-faire technologiques. Elle entraîne également le développement d’opportunités de sous-traitance associées au projet et la création de nouvelles compétences spécialisées.

En 2023, l’éolien en mer représentait plus de 7 500 emplois directs en France, une progression de 14 % rapport à l’année précédente.

Par ailleurs, « La construction de ces parcs éoliens ainsi que la croissance de 150% du CA réalisé à l’export l’an passé, font grimper le chiffre d’affaires global, approchant les 2 Md€.

Les chiffres d’affaires en France (+200 M€) et à l’étranger (+300 M€) ont atteint leur plus haut niveau depuis 2017.» et « En raison de la construction des projets en France, plus d’1,1 Md€ du chiffre d’affaires réalisé est le fruit des activités de fabrication et d’assemblage (200 M€ en 2019) et 400 M€ du chiffres d’affaires sont attribuables aux activités de construction et d’opérations en mer (30 M€ en 2019). »

85

Sur le long terme, l’exploitation et la maintenance sont les activités les plus porteuses avec des emplois directs, indirects et induits créés sur la période (25 à 30 ans environ).

4.2.3. Impacts budgétaires

La mesure permettra l’émergence plus rapide d’installations de production d’énergie renouvelable bénéficiant d’un soutien public, afin d’atteindre les objectifs fixés au niveau national, à l’horizon 2050. Dans la mesure où il s’agit d’une mesure de mise en cohérence du droit français avec celui de l’Union européenne, sans modification des objectifs en terme de capacité installée (et donc sans modification des charges de service public prévisionnelles associées), il n’y a pas d’impact budgétaire, simplement un éventuel lissage.

4.3. IMPACTS SUR LES COLLECTIVITES TERRITORIALES

La mesure ne devrait pas avoir d’impact sur les collectivités territoriales. Elle permettra simplement à certaines collectivités territoriales de bénéficier plus rapidement de la fiscalité associée au développement d’installations de production d’énergie renouvelable et leur raccordement. A titre d’exemple, le poste de raccordement au réseau est soumis à l’IFER

85 Observatoire des énergies de la mer, rapport 2023, pages 13 et 14 : http://merenergies.fr/media/Rapport-OEM-2023.pdf.

(imposition forfaitaire sur les entreprises de réseau) et est réparti entre les collectivités concernées. Les communes pourraient également bénéficier de la fiscalité associée aux parcs éoliens en mer qui seraient situés sur le domaine public maritime (50% du montant de la taxe éolienne en mer).

4.4. IMPACTS SUR LES SERVICES ADMINISTRATIFS

La mesure permet de lancer des procédures de mise en concurrence sur des installations de production d’énergie renouvelable, sans attendre la révision de la programmation pluriannuelle de l’énergie. Néanmoins, il s'agit simplement d'une anticipation de ces procédures, il n'y a donc pas d'augmentation de la charge globale, simplement un éventuel lissage.

4.5. IMPACTS SOCIAUX

4.5.1. Impacts sur la société

Cf. impacts environnementaux

4.5.2. Impacts sur les personnes en situation de handicap Néant.

4.5.3. Impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes Néant.

4.5.4. Impacts sur la jeunesse

Néant.

4.5.5. Impacts sur les professions réglementées

Néant.

4.6. IMPACTS SUR LES PARTICULIERS

Néant.

4.7. IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX

Cette disposition n'a, par elle-même, pas d’impact environnemental. Elle permettra en revanche de contribuer à l'accélération de la mise en œuvre de projets d’installation de production d’énergie renouvelable et de leurs ouvrages de raccordement au réseau public d’électricité, concourant directement à la transition énergétique, et, par là-même, à la réduction des émissions de gaz à effet de serre, ce qui contribuera directement aux objectifs de lutte contre le réchauffement climatique.

S’agissant spécifiquement des parcs éoliens en mer, la prise en compte de l’environnement est un enjeu majeur de ces projets. L’exercice de planification spatiale maritime est la première étape de l’évitement. Pour minimiser les potentielles externalités négatives de l’éolien en mer, une démarche dite ERC – pour « éviter, réduire, compenser » – est ensuite suivie minutieusement depuis le choix de la zone jusqu'au démantèlement. Les parties prenantes doivent ainsi éviter les atteintes à l’environnement, réduire celles qui n’ont pu être suffisamment évitées, ou en dernier lieu, compenser les effets qui n’auraient pu être évités ou suffisamment réduits.

Il est important de rappeler que le développement des parcs éoliens en mer a commencé dans les années 1990, et qu’à ce titre, un nombre important de retours d’expérience existe. Par exemple, la Belgique offre un retour d’expérience de plus de 10 ans sur les effets des parcs éoliens sur l’environnement marin et pour lequel l’Institut royal des sciences naturelles de Belgique (équivalent du Muséum d’histoire naturelle en France) affiche les conclusions suivantes : « Les impacts environnementaux des parcs éoliens offshore ne sont ni noirs ni blancs : les fondations créent divers récifs d’invertébrés des fonds marins autour des turbines mais ne constituent pas une alternative équivalente aux promouvoir les impacts jugés bons en vue d’un développement maximal des parcs éoliens en mer, respectueux de l’environnement. »

Par ailleurs, la création de l’Observatoire de l’éolien en mer en 2022 permettra également de poursuivre l’amélioration des connaissances sur la biodiversité marine et les impacts de l’éolien en mer.

5. CONSULTATIONS ET MODALITES D’APPLICATION

5.1. CONSULTATIONS MENEES

Aucune consultation obligatoire n’est requise et aucune consultation facultative n’a été menée.

5.2. MODALITES D’APPLICATION

5.2.1. Application dans le temps

Ces dispositions s’appliquent au lendemain de la publication de la présente loi au Journal

officiel de la République française

5.2.2. Application dans l’espace

Les présentes dispositions sont applicables de plein droit en France hexagonale, en

Guadeloupe, en Guyane, en Martinique, à La Réunion, à Mayotte et à Saint-Pierre-et-Miquelon. Elles sont également applicables dans les îles Wallis et Futuna conformément à l’article L. 363-7 du code de l’énergie tel que modifié par les présentes dispositions.

5.2.3. Textes d’application

Le présent article ne requiert pas de texte d’application.

Article 24 – Création des points de contact pour les projets éoliens en mer situés en zone économique exclusive

1. ÉTAT DES LIEUX

1.1. CADRE GENERAL

Le développement des énergies renouvelables est essentiel, pour lutter contre le réchauffement climatique mais également pour garantir la sécurité d’approvisionnement électrique, en France comme en Europe. La Commission Européenne a travaillé sur un plan, dit REPowerEU, afin de renforcer les économies d’énergie, de diversifier les sources d’approvisionnement et d’accélérer le déploiement des énergies renouvelables.

La mise en œuvre de ce plan a conduit à des modifications de la directive « Energie Renouvelable », dite REDII86, par la directive (UE) 2023/2413 du Parlement européen et du Conseil du 18 octobre 2023 modifiant la directive (UE) 2018/2001, le règlement (UE) 2018/1999 et la directive 98/70/CE en ce qui concerne la promotion de l’énergie produite à partir de sources renouvelables, et abrogeant la directive (UE) 2015/652 du Conseil (dite directive « REDIII »).

L’exposé des motifs de la directive (UE) 2023/1413 rappelle que : « Dans sa communication du 19 novembre 2020 intitulée « Une stratégie de l’UE pour exploiter le potentiel des énergies renouvelables en mer en vue d’un avenir neutre pour le climat », la Commission a introduit un objectif ambitieux de 300 GW d’énergie éolienne en mer et de 40 GW d’énergie marine dans tous les bassins maritimes de l’Union d’ici à 2050. Pour garantir ce changement radical, les États membres devront coopérer par-delà les frontières au niveau des bassins maritimes. Le règlement (UE) 2022/869 du Parlement européen et du Conseil (12) impose aux États membres de conclure des accords non contraignants pour coopérer sur les objectifs de production d’énergie renouvelable en mer à déployer dans chaque bassin maritime d’ici à 2050, avec des étapes intermédiaires en 2030 et 2040. La publication d’informations sur les volumes d’énergie renouvelable en mer que les États membres prévoient de réaliser à l’aide d’appels d’offres permet d’accroître la transparence et la prévisibilité pour les investisseurs et contribue à la réalisation des objectifs de production d’énergie renouvelable en mer. La planification de l’espace maritime est un outil essentiel pour assurer la coexistence entre les différents usages de la mer. Il est nécessaire d’attribuer des zones pour les projets d’énergie renouvelable en mer dans les plans issus de la planification de l’espace maritime pour permettre une planification à long terme, pour évaluer l’incidence de ces projets en matière d’énergie renouvelable en mer et pour permettre l’adhésion du public à leur déploiement prévu.

86 Directive (UE) 2018/2001 du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2018 relative à la promotion de l'utilisation de l'énergie produite à partir de sources renouvelables.

L’article 16 de la directive RED telle que modifiée en 2023 prévoit les dispositions suivantes concernant l’organisation et la procédure d’octroi de permis :

« 1. La procédure d’octroi de permis couvre tous les permis administratifs pertinents pour la construction, le rééquipement et le fonctionnement des installations d’énergie renouvelable, y compris celles qui combinent différentes sources d’énergie renouvelable, les pompes à chaleur, et le stockage colocalisé de l’énergie, y compris les installations électriques et thermiques, ainsi que les actifs nécessaires au raccordement de ces installations, pompes à chaleur et stockage au réseau, et à l’intégration de l’énergie renouvelable dans les réseaux de chauffage et de refroidissement, y compris les permis de raccordement au réseau et, lorsqu’elles sont requises, les évaluations environnementales. La procédure d’octroi de permis comprend toutes les étapes administratives, depuis la constatation du caractère complet de la demande de permis conformément au paragraphe 2 jusqu’à la notification de la décision finale concernant l’issue de la procédure d’octroi de permis par la ou les autorités compétentes. (…) 3. Les États membres mettent en place ou désignent un ou plusieurs points de contact. Ces points de contact, sur demande du demandeur, guident et aident le demandeur durant l’ensemble de la procédure administrative de demande et d’octroi de permis. Le demandeur n’est pas tenu de contacter plus d’un point de contact durant l’ensemble de la procédure. Le point de contact guide le demandeur dans la procédure de demande de permis administratif, y compris les étapes relatives à la protection de l’environnement, de manière transparente, jusqu’à la prise d’une ou de plusieurs décisions par les autorités compétentes à l’issue de la procédure d’octroi de permis, lui fournit toutes les informations nécessaires et, le cas échéant, associe d’autres autorités administratives. Le point de contact veille au respect des délais fixés dans la présente directive pour les procédures d’octroi de permis. Les demandeurs sont autorisés à soumettre les documents pertinents sous forme numérique. Au plus tard le 21 novembre 2025, les États membres veillent à ce que toutes les procédures d’octroi de permis soient exécutées sous une forme électronique.

4. Le point de contact met à disposition un guide des procédures à l’intention des promoteurs de d’installations d’énergie renouvelable, et il fournit ces informations en ligne, ce guide s’adressant aussi en particulier aux projets d’énergie renouvelable de petite envergure et aux projets portés par des autoconsommateurs d’énergie renouvelable ou des communautés d’énergie renouvelable. Les informations en ligne indiquent le point de contact compétent pour la demande en question. Si un État membre a plus d’un point de contact, les informations en ligne indiquent le point de contact compétent pour la demande en question. (…) »

L’article 6 de la loi n° 2023-175 du 10 mars 2023 relative à l'accélération de la production d'énergies renouvelables, dite loi « APER », a créé à l’article L. 181-28-10 du code de l’environnement un référent à l'instruction des projets de développement des énergies renouvelables qui est nommé par le préfet de département parmi les sous-préfets. Ce référent constitue le point de contact au sens de la présente directive.

Toutefois, ce référent ne concerne que les projets soumis à une autorisation environnementale, ce qui n’est pas le cas des projets éoliens en mer situés en zone économique exclusive (ZEE),

qui font l’objet d’une autorisation unique au titre de l’ordonnance n° 2016-1687 du 8 décembre 2016 relative aux espaces maritimes relevant de la souveraineté ou de la juridiction de la République française, et non du code de l’environnement.

1.2. CADRE CONSTITUTIONNEL

Aux termes de l’article 88-1 de la Constitution : « La République participe aux Communautés européennes et à l'Union européenne, constituées d’Etats qui ont choisi librement, en vertu des traités qui les ont instituées, d’exercer en commun certaines de leurs compétences ». Le Conseil constitutionnel déduit de cette disposition que : « la transposition en droit interne d'une directive communautaire résulte d’une exigence constitutionnelle » (voir notamment la décision n° 2004-496 DC du 10 juin 2004, « Loi pour la confiance dans l’économie numérique »). Il en va de même pour une loi ayant pour objet d'adapter le droit interne à un règlement de l'Union européenne (voir par exemple la décision n° 2018-765, « Loi relative à la protection des données personnelles », considérant 3).

Par ailleurs, les dispositions de la Charte de l’environnement de 2004, « comme l’ensemble des droits et devoirs [qui y sont] définis, ont valeur constitutionnelle [et] s’imposent aux pouvoirs publics et aux autorités administratives dans leur domaine de compétence respectif »

87. L’article 1er de cette Charte dispose que : « Les politiques publiques doivent promouvoir un développement durable. A cet effet, elles concilient la protection et la mise en valeur de l'environnement, le développement économique et le progrès social. »

1.3. CADRE CONVENTIONNEL

La directive (UE) 2023/2413 du Parlement européen et du Conseil du 18 octobre 2023 modifiant la directive (UE) 2018/2001, le règlement (UE) 2018/1999 et la directive 98/70/CE en ce qui concerne la promotion de l'énergie produite à partir de sources renouvelables, et abrogeant la directive (UE) 2015/652 du Conseil prévoit des simplifications en matière d’octroi de permis telles que la mise en place de points de contact qui notamment « guident et aident le demandeur durant l’ensemble de la procédure administrative de demande et d’octroi de permis ».

1.4. ELEMENTS DE DROIT COMPARE

Néant.

2. NECESSITE DE LEGIFERER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

87 Cons. const., déc. n° 2008-564 DC du 19 juin 2008, Loi relative aux OGM, cons. n° 18.

2.1. NECESSITE DE LEGIFERER

Ainsi à ce jour, il n’existe pas de point de contact tel que décrit dans la directive REDIII formellement désigné pour les projets d’éoliennes en mer et leur raccordement en ZEE. Les projets situés en mer territoriale sont théoriquement rattachés au référent préfectoral de la loi APER puisque ces projets sont soumis à l’autorisation environnementale du code de l’environnement.

Il est donc nécessaire de transposer les dispositions sur le point de contact mentionnées à l’article 16 de la directive RED III pour l’éolien en mer en zone économique exclusive.

Le recours au vecteur législatif est nécessaire pour modifier le code de l’environnement, l’article 34 de la Constitution prévoyant que la loi détermine les principes fondamentaux « de la préservation de l’environnement ».

2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS

L’objectif est de mettre en cohérence le droit français avec la directive REDIII, notamment son article 16, en mettant en place des points de contact éolien en mer en zone économique exclusive.

3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU

3.1. OPTIONS ENVISAGEES

Aucune autre option n’a été envisagée car il convient de se mettre en cohérence avec le droit européen.

3.2. DISPOSITIF RETENU

L’option retenue consiste en l’ajout d’un paragraphe spécifique à l’éolien en mer en zone économique exclusive dans la disposition relative aux référents préfectoraux dans le code de l’environnement (article L. 181-28-10 du code de l’environnement). Pour ces projets, le référent est nommé par le représentant de l’État en mer. Les articles L. 614-1, L. 624-1 et L.635-1 du code de l’environnement sont modifiés afin de rendre les présentes dispositions applicables à la Nouvelle-Calédonie, la Polynésie française et Wallis-et-Futuna.

4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGEES

4.1. IMPACTS JURIDIQUES

4.1.1. Impacts sur l’ordre juridique interne

L’article L. 181-28-10 du code de l’environnement est modifié afin de créer un point de contact unique pour les porteurs de projets de parcs éolien en mer situés en zone économique exclusive (ZEE), conformément aux dispositions de la directive RED III.

4.1.2. Articulation avec le droit international et le droit de l’Union européenne La mesure proposée est une mesure de transposition de l’article 16 de la directive UE) 2023/2413 du Parlement européen et du Conseil du 18 octobre 2023 modifiant la directive (UE) 2018/2001, le règlement (UE) 2018/1999 et la directive 98/70/CE en ce qui concerne la promotion de l'énergie produite à partir de sources renouvelables, et abrogeant la directive (UE) 2015/652 du Conseil, notamment ses alinéas 3 et 4 cités supra (1.1.) 4.2. IMPACTS ECONOMIQUES ET FINANCIERS

4.2.1. Impacts macroéconomiques

La disposition n'a, par elle-même, aucun impact macroéconomique. Elle permettra en revanche d’accélérer les procédures pour les porteurs de projets d’énergie renouvelable en zone économique exclusive, grâce au point de contact unique.

4.2.2. Impacts sur les entreprises

Cette mesure a pour objet d’accélérer les procédures pour les porteurs de projets d’énergie renouvelable en zone économique exclusive. Il est attendu un gain de temps et de visibilité dans ces procédures, qui pourrait faire gagner en fluidité pour les projets concernés et faciliter l’installation d’énergies renouvelables en zone économique exclusive.

4.2.3. Impacts budgétaires

Néant.

4.3. IMPACTS SUR LES COLLECTIVITES TERRITORIALES

La mesure n’a pas d’impact sur les collectivités territoriales.

4.4. IMPACTS SUR LES SERVICES ADMINISTRATIFS

Le référent à l’instruction des projets d’énergies renouvelables situés en zone économique exclusive, qui sera nommé par le représentant de l’État en mer, sera chargé de faciliter les démarches administratives des pétitionnaires, de coordonner les travaux des services chargés

de l'instruction des autorisations et de faire un bilan annuel de l'instruction des projets sur son territoire. En pratique, une partie de ces missions est déjà mise en œuvre dans le cadre de l’instruction des autorisations concernées, notamment la facilitation des démarches et la coordination des services instructeurs.

4.5. IMPACTS SOCIAUX

4.5.1. Impacts sur les personnes en situation de handicap Néant.

4.5.2. Impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes Néant.

4.5.3. Impacts sur la jeunesse

Néant.

4.5.4. Impacts sur les professions réglementées

Néant.

4.6. IMPACTS SUR LES PARTICULIERS

Néant.

4.7. IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX

Cette disposition n'a, par elle-même, pas d’impact environnemental. Elle permettra en revanche de contribuer à l'accélération de la mise en œuvre de projets d’installation de production d’énergie renouvelable et de leurs ouvrages de raccordement au réseau public d’électricité, concourant directement à la transition énergétique, et, par là-même, à la réduction des émissions de gaz à effet de serre, ce qui contribuera directement aux objectifs de lutte contre le réchauffement climatique.

S’agissant spécifiquement des parcs éoliens en mer, la prise en compte de l’environnement est un enjeu majeur de ces projets. L’exercice de planification spatiale maritime est la première étape de l’évitement. Pour minimiser les potentielles externalités négatives de l’éolien en mer, une démarche dite ERC – pour « éviter, réduire, compenser » – est ensuite suivie minutieusement depuis le choix de la zone jusqu'au démantèlement. Les parties prenantes doivent ainsi éviter les atteintes à l’environnement, réduire celles qui n’ont pu être

suffisamment évitées, ou en dernier lieu, compenser les effets qui n’auraient pu être évités ou suffisamment réduits.

Il est important de rappeler que le développement des parcs éoliens en mer a commencé dans les années 1990, et qu’à ce titre, un nombre important de retours d’expérience existe. Par exemple, la Belgique offre un retour d’expérience de plus de 10 ans sur les effets des parcs éoliens sur l’environnement marin et pour lequel l’Institut royal des sciences naturelles de Belgique (équivalent du Muséum d’histoire naturelle en France) affiche les conclusions suivantes : « Les impacts environnementaux des parcs éoliens offshore ne sont ni noirs ni blancs : les fondations créent divers récifs d’invertébrés des fonds marins autour des turbines mais ne constituent pas une alternative équivalente aux substrats durs naturels riches en espèces, les parcs éoliens attirent certaines espèces d’oiseaux mais en dissuadent d’autres, l’impact sonore sur les marsouins existe mais est de courte durée, les parc éoliens offshore profitent localement à la faune piscicole et n’ont pas d’influence négative sur la pêche. Ces connaissances nuancées permettent de déclencher l’atténuation des impacts indésirables et de promouvoir les impacts jugés bons en vue d’un développement maximal des parcs éoliens en mer, respectueux de l’environnement. »

Par ailleurs, la création de l’Observatoire de l’éolien en mer en 2022 permettra également de poursuivre l’amélioration des connaissances sur la biodiversité marine et les impacts de l’éolien en mer.

5. CONSULTATIONS ET MODALITES D’APPLICATION

5.1. CONSULTATIONS MENEES

Aucune consultation obligatoire n’est requise et aucune consultation facultative n’a été menée.

5.2. MODALITES D’APPLICATION

5.2.1. Application dans le temps

La mesure envisagée s’appliquera dès le lendemain de la publication de la loi au Journal officiel de la République française.

5.2.2. Application dans l’espace

La présente disposition est applicable en France métropolitaine.

La mesure envisagée s’applique de plein droit dans les collectivités régies par l'article 73 de la Constitution ainsi qu'à Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon. Elle va s'appliquer

également de plein droit à Saint-Barthélemy, collectivité régie par le principe de l'identité législative, pour la zone économique exclusive bordant Saint-Barthélemy.

Il est proposé de rendre expressément applicable la mesure en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et à Wallis-et-Futuna, dès lors que l’Etat dispose de droits souverains en zone économique exclusive (ordonnance n°2016-1687 du 8 décembre 2016). Pour cela, les articles L. 614-1, L. 624-1 et L. 635-1 du code de l'environnement sont modifiés.

5.2.3. Textes d’application

Le présent article ne requiert aucun texte d’application.

Article 25 – Précisons sur la notion de mise à mort ou perturbation intentionnelle des espèces protégées

1. ÉTAT DES LIEUX

1.1. CADRE GENERAL

La directive 92/43/CEE du Conseil du 21 mai 199288 concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages (directive « Habitats ») et la directive 2009/147/CE du 30 novembre 200989 du Parlement européen et du Conseil concernant la conservation des oiseaux sauvages (directive « Oiseaux ») introduisent un cadre général de protection des espèces animales et végétales et de leurs habitats.

Ces dispositions sont transposées en droit interne aux articles L. 411-1 et suivants du code de l’environnement. Dans ce cadre, l’article L. 411-1 pose notamment, sous certaines conditions, une interdiction de destruction d'animaux ou de végétaux présentant un intérêt scientifique ou patrimonial particulier, correspondant à la catégorie des espèces protégées, ou de destruction, d'altération ou de dégradation de leurs habitats naturels, et de destruction, d’altération ou de dégradation des sites d’intérêt géologique. L’article L. 411-2 précise les cas et conditions dans lesquels il peut être dérogé à ces interdictions. L’article L. 415-3 du code de l'environnement définit comme des délits les infractions aux dispositions prévues par les articles L. 411-1 et L. 411-2.

Les espèces protégées sont identifiés par arrêtés au regard de leur état de conservation et notamment en se fondant sur la liste rouge de l’Union internationale pour la conservation de la nature (UICN – organisation internationale) qui est l’inventaire mondial le plus complet de l’état de conservation des espèces végétales et animales. Il est ainsi par exemple interdit de capturer, détenir, tuer les hérissons, les écureuils, les castors, les loutres, les loups, les lynx, les ours, les vipères aspic, ou encore les salamandres noires.

La conciliation de la protection des espèces animales non domestiques, des espèces végétales non cultivées, des habitats naturels et des sites d’intérêt géologique avec les activités humaines est un enjeu majeur de la transition énergétique.

En effet, le développement des énergies renouvelables est essentiel, pour lutter contre le réchauffement climatique mais également pour garantir la sécurité d’approvisionnement électrique, en France comme en Europe. Les négociations européennes se sont concentrées, lors de l’élaboration de la directive RED 3, sur les modalités pour accélérer leur développement, tout en garantissant un impact limité sur la biodiversité. Ainsi, les nouvelles

88 Directive « Habitats »

89 Directive « Oiseaux »

dispositions introduites dans RED 3 mettent l’accent sur la planification (avec la désignation de « zones d’accélération », définies par un plan soumis à évaluation environnementale stratégique, et dans lesquelles les projets pourront bénéficier d’autorisations accélérées (et seront notamment exemptés d’étude d’impact projet). Les nouvelles dispositions permettent également de préciser que les projets d’énergies renouvelables (répondant à certaines caractéristiques) répondent à une raison impérative d’intérêt public majeur, une des 3 conditions nécessaires à l’octroi d’une dérogation « espèces protégées », et souvent la première condition attaquée lors des recours contre les projets d’énergie renouvelable. Cette disposition a d’ores et déjà été transposée en droit français (loi pour l’accélération de la production d’énergie renouvelables, article 19).

La France a été moteur dans ces discussions, en lien avec les discussions en cours au niveau national sur le projet de loi pour l’accélération de la production des énergies renouvelables.

Les différentes dispositions permettent de donner de la visibilité aux projets d’énergie renouvelable, tant sur les délais auxquels ils seront soumis que sur les différentes procédures pouvant les concerner (et notamment si la mise à mort est considérée, ou non, comme intentionnelle). Enfin, la directive prévoit d’exempter, sous condition, les porteurs de projets du besoin d’une dérogation espèces protégées, afin de réduire le délai de délivrance des autorisations nécessaires au projet.

La disposition relative aux espèces protégées, objet de la présente brique d’étude d’impact, doit être transposée avant le 1er juillet 2024.

1.2. CADRE CONSTITUTIONNEL

Aux termes de l'article 88-1 de la Constitution : « La République participe aux Communautés européennes et à l'Union européenne, constituées d’Etats qui ont choisi librement, en vertu des traités qui les ont instituées, d’exercer en commun certaines de leurs compétences ». Le Conseil constitutionnel déduit de cette disposition que : « la transposition en droit interne d'une directive communautaire résulte d'une exigence constitutionnelle » (voir notamment la décision n° 2004-496 DC du 10 juin 2004, « Loi pour la confiance dans l’économie numérique »). Il en va de même pour une loi ayant pour objet d'adapter le droit interne à un règlement de l'Union européenne (voir par exemple la décision n° 2018-765, « Loi relative à la protection des données personnelles », considérant 3).

Par ailleurs, l’article 2 de la Charte de l’environnement prévoit que « toute personne a le devoir de prendre part à la préservation et à l'amélioration de l'environnement ». Son article 3 précise que « toute personne doit, dans les conditions définies par la loi, prévenir les atteintes qu'elle est susceptible de porter à l'environnement ou, à défaut, en limiter les conséquences ».

L’article 6 de la Charte de l’environnement prévoit également que « les politiques publiques doivent promouvoir un développement durable. A cet effet, elles concilient la protection et la mise en valeur de l'environnement, le développement économique et le progrès social ».

Dans l’hypothèse où le juge constitutionnel examinerait la constitutionnalité de dispositions de droit national prises pour l’application d’une directive de l’Union européenne, le présent article et les modifications législatives qu’ils visent à opérer ne contreviennent à aucune règle ou norme de valeur constitutionnelle en ce qu’il permet de concilier, au sens de la décision 2023-851 DC, les exigences constitutionnelles inhérentes à la sauvegarde des intérêts fondamentaux de la nation, au nombre desquels figurent l’indépendance de la Nation, renforcée via le développement des énergies renouvelables, et l’objectif de valeur constitutionnelle de protection de l’environnement.

1.3. CADRE CONVENTIONNEL

La directive (UE) 2023/2413 du Parlement européen et du Conseil du 18 octobre 2023 modifiant la directive (UE) 2018/2001, le règlement (UE) 2018/1999 et la directive 98/70/CE en ce qui concerne la promotion de l'énergie produite à partir de sources renouvelables, et abrogeant la directive (UE) 2015/652 du Conseil prévoient la mise en place d’un cadre favorable pour le développement des énergies renouvelables, tant par des mesures financières que par des mesures en terme d’autorisation. La directive (UE) 2023/2413, dite RED 3, met l’accent sur la planification du développement des énergies renouvelables (en demandant aux Etats Membres de définir des « zones d’accélération », définies dans des plan soumis à évaluation environnementale stratégique, dans lesquelles les projets pourront bénéficier de procédures d’instruction accélérée. En dehors de ces zones, la directive encadre également les délais d’autorisation des projets. Enfin, la directive prévoit des simplifications en matière de dérogation « espèces protégées », en statuant sur le fait que les projets d’énergies renouvelables sont considérées comme répondant à une raison impérative d’intérêt public majeur (disposition déjà transposée en droit français, permettant de sécuriser les projets lors des contentieux, cf ci-dessus) et en précisant que dès lors qu’un projet comporte les mesures d’atténuation nécessaire, toute mise à mort n’est pas considérée comme intentionnelle.

En droit international, plusieurs conventions concernent les espèces protégées et leurs habitats, ainsi que les sites d’intérêt géologique :

- La Convention de Berne90, entrée en vigueur en 1982, relative à la conservation de la vie sauvage et du milieu naturel de l'Europe. Elle vise la conservation de la flore et de la faune sauvages et de leurs habitats naturels, et la protection des espèces migratrices menacées d'extinction.

- La Convention sur la diversité biologique91, relative à la conservation et à l’utilisation durable de la diversité biologique (articles 7 et 8 notamment) et la Convention des Nations Unies sur le changement climatique, entrées en vigueur en 1992.

90 Convention de Berne.

91 Convention sur la diversité biologique.

- La Convention pour la protection du patrimoine mondial culturel et naturel de l’UNESCO92, entrée en vigueur en 1972. Elle vise à concilier la protection de la nature et de la culture comme patrimoines indissociables de la diversité planétaire.

- La Convention de Ramsar93, entrée en vigueur en 1971 pour la conservation et le développement des zones humides.

En droit européen, le cadre législatif est celui des directives 92/43/CEE du Conseil du 21 mai 199294 concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages (directive « Habitats ») et 2009/147/CE du 30 novembre 200995 du Parlement européen et du Conseil concernant la conservation des oiseaux sauvages (directive « Oiseaux ») comme indiqué plus haut.

1.4. ELEMENTS DE DROIT COMPARE

Néant.

2. NECESSITE DE LEGIFERER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1. NECESSITE DE LEGIFERER

Cet article transpose des dispositions sur les espèces protégées mentionnées à l’article 16 ter de la directive RED III. Les règles en vigueur ne prévoient pas de cas dans lesquels la mise à mort d’espèces protégées ne serait pas considérée comme intentionnelle. Les principes de la dérogation « espèces protégées » étant inscrit dans la loi, il était nécessaire d’agir au niveau législatif pour apporter des précisions sur les possibilités d’exemption.

2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS

Le développement des énergies renouvelables est indispensable pour atteindre la neutralité carbone, comme le montre l’étude de RTE sur les Futurs énergétiques 2050, qui a alimenté les travaux sur la stratégie française énergie et climat mise en consultation fin 2023. De plus, dans son bilan prévisionnel de 2019, RTE chiffre les émissions évitées grâce à la production éolienne terrestre et solaire française à environ 22 millions de tonnes de CO2 par an (5 millions de tonnes en France et 17 millions de tonnes dans les pays voisins). Cela s’explique par le fait que l’électricité produite par les éoliennes terrestres et les panneaux photovoltaïques dispose d’un coût de production marginal nul et est donc plus compétitive que l’électricité

92 Convention pour la protection du patrimoine mondial culturel et naturel de l’UNESCO.

93 Convention de Ramsar.

94 Directive « Habitats ».

95 Directive « Oiseaux ».

issue des centrales de production utilisant des combustibles d’origine fossile. Ces projets sont nécessaires à la transition énergétique. Ainsi, la PPE et la SNBC montrent qu’une électrification massive de l’économie et un développement important des énergies renouvelables seront nécessaires pour atteindre la neutralité carbone, ce qui implique de développer les capacités de production décarbonée et les réseaux publics d’électricité.

Ce déploiement doit se faire en conciliation avec d’autres enjeux, comme les enjeux de protection de la biodiversité.

L’objectif est de mettre en cohérence le droit français avec la directive sur les dispositions relatives aux dérogations espèces protégées. Cela permettra de sécuriser les projets d’énergies renouvelables : dès lors qu’ils comporteront les mesures d’évitement et de réduction présentant des garanties d’effectivité telles qu’elles permettront de diminuer le risque de destruction ou de perturbation des espèces au point qu’il apparaisse comme n’étant pas suffisamment caractérisé, ces projets d’énergies renouvelables ne seront pas concernés par les interdictions mentionnées aux 1°, 2° et 3° de l'article L. 411-1 du code de l’environnement et n’auront donc pas à requérir la dérogation mentionnée à l’article L. 411-2 de ce même code.

3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU

3.1. OPTIONS ENVISAGEES

Aucune autre option n’a été envisagée, il est nécessaire de passer par voie législative, afin de modifier les conditions selon lesquelles toute mise à mort peut être considérée comme intentionnelle.

3.2. DISPOSITIF RETENU

L’option retenue consiste en l’ajout d’un paragraphe dans la disposition relative aux dérogations espèces protégées dans le code de l’environnement.

Le dispositif permet de ne pas faire entrer les projets produisant de l'énergie produite à partir de sources renouvelables dans le régime d’interdiction d’atteinte aux espèces protégées de l’article L.411-1 du code de l’environnement sous réserve qu’ils :

- comportent des mesures d’évitement et de réduction telles que prévues à l’article L.122- 3 du code de l’environnement, présentant des garanties d’effectivité telles qu’elles permettent de diminuer le risque de destruction ou de perturbation des espèces mentionnées à l’article L. 411-1 au point qu’il apparaisse comme n’étant pas suffisamment caractérisé ;

- intègrent un dispositif de suivi permettant d’évaluer l’efficacité de ces mesures et, le cas échéant, de prendre les mesures supplémentaires nécessaires pour garantir l’absence d’incidence négative importante sur la population de ces espèces.

Dès lors que ces conditions sont réunies, ces projets n’ont plus besoin de solliciter la dérogation prévue par l’article L.411-2 du code de l’environnement.

La rédaction proposée reprend les termes de l’avis de la Section du contentieux n° 463563 (CE, avis, 9 décembre 2022, Association Sud-Artois pour la protection de l’environnement et autres), en la limitant toutefois aux seuls projets d’énergies renouvelables, afin de ne pas surtransposer l’article 16 ter de la directive RED III. Cela ne remet pas en cause, pour les autres projets, la portée générale de l’avis du 9 décembre 2022 précité.

4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGEES

4.1. IMPACTS JURIDIQUES

4.1.1. Impacts sur l’ordre juridique interne

L’article L. 411-2-1 du code de l’environnement est complété par un alinéa permettant d’expliciter les conditions dans lesquelles la dérogation prévue au 4° du I de l’article L. 411-2 n’est pas requise pour les projets d’installation de production d’énergies renouvelables, conformément à l’article 16 ter de la directive RED III.

4.1.2. Articulation avec le droit international et le droit de l’Union européenne Les mesures proposées sont des mesures de transposition de la directive UE) 2023/2413 du Parlement européen et du Conseil du 18 octobre 2023 modifiant la directive (UE) 2018/2001, le règlement (UE) 2018/1999 et la directive 98/70/CE en ce qui concerne la promotion de l'énergie produite à partir de sources renouvelables, et abrogeant la directive (UE) 2015/652 du Conseil. Elles devront être complétées par d’autres mesures de transposition, notamment concernant la planification, ainsi que par des mesures d’ordres réglementaire pour que la transposition soit complète.

4.2. IMPACTS ECONOMIQUES ET FINANCIERS

4.2.1. Impacts macroéconomiques

Néant.

4.2.2. Impacts sur les entreprises

Cette mesure a pour objet d’accélérer les procédures pour les porteurs de projets d’énergie renouvelable. Il est attendu un gain de temps et de visibilité dans ces procédures, qui pourrait faire gagner en fluidité pour les projets concernés et faciliter l’installation d’énergies renouvelables.

4.2.3. Impacts budgétaires

Aucune économie n’est prévue du fait de cette mesure.

4.3. IMPACTS SUR LES COLLECTIVITES TERRITORIALES

Comme pour les porteurs de projets privés, la mesure a pour effet d'accélérer les procédures des projets portés par des collectivités territoriales, en particulier les projets d’énergie renouvelable financés par les collectivités, par exemple au travers de sociétés d’économie mixte.

4.4. IMPACTS SUR LES SERVICES ADMINISTRATIFS

Aucune charge supplémentaire sur les services ne sera apportée. Cet article apportera des clarifications sur l’octroi des dérogation espèces protégées. Si d’un côté elle pourrait permettre une légère baisse de charge de travail pour les services qui traitent les dérogations « espèces protégées », elle nécessitera tout de même une analyse de la part des mêmes services sur les mesures d’évitement et de réduction proposées et sur le dispositif de suivi associé. De plus, l’augmentation nécessaire du rythme de déploiement des énergies renouvelables augmentera la charge de travail d’un autre côté.

4.5. IMPACTS SOCIAUX

4.5.1. Impacts sur la société

La présente disposition va contribuer à sécuriser le cadre juridique des activités humaines en cause. En particulier, s’agissant de la création de nouvelles sources d'énergie renouvelables, elle contribuera à créer un climat incitatif pour les porteurs de projets afin d’atteindre l’objectif de neutralité climatique de l’Union par le biais d’une augmentation nettement plus importante d’énergie produite à partir de sources renouvelables.

4.5.2. Impacts sur les personnes en situation de handicap Sans objet.

4.5.3. Impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes Sans objet.

4.5.4. Impacts sur la jeunesse

Sans objet.

4.5.5. Impacts sur les professions règlementées

Sans objet.

4.6. IMPACTS SUR LES PARTICULIERS

Néant.

4.7. IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX

La mesure contribuera à l’accélération des projets d’énergie renouvelable et des projets industriels nécessaires à la transition énergétique. L’accélération de ces types de projet permise par la mesure aura donc un effet positif sur la transition énergétique et la réduction des émissions de gaz à effet de serre.

La mesure implique également le respect de la séquence « éviter réduire compenser » prévue à l’article L. 122-3 du code de l’environnement.

5. CONSULTATIONS ET MODALITES D’APPLICATION

5.1. CONSULTATIONS MENEES

Aucune consultation obligatoire n’est requise et aucune consultation facultative n’a été réalisée.

5.2. MODALITES D’APPLICATION

5.2.1. Application dans le temps

La mesure envisagée s’appliquera dès le lendemain de la publication de la loi au Journal officiel de la République française.

5.2.2. Application dans l’espace

La présente disposition est applicable sur l’ensemble du territoire de la République française.

5.2.3. Textes d’application

Le présent article ne requiert pas de texte d’application.

Article 26 (I, II, III, IV, V, VI) – Garantir l’opérationnalité des dispositifs devant être intégrés sur les parcs de stationnement 1. ÉTAT DES LIEUX

1.1. CADRE GENERAL

La mesure proposée va faciliter l’instruction des projets de production d’énergie solaire sur les parkings. Elle permet donc de contribuer à l’effectivité de la transposition des directives (UE) 2018/2001 (RED II) déjà transposée et 2023/2413 (RED III dont la transposition complète est en cours d’analyse) qui fixent des objectifs ambitieux de production d’énergie solaire et mettent l'accent sur la solarisation des espaces anthropisés.

L’article 101 de la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets (loi « Climat et résilience ») impose des obligations nouvelles sur les parcs de stationnement de plus de 500 m², neufs comme existants, qui devront intégrer des dispositifs de gestion des eaux pluviales ainsi que des dispositifs d’ombrage (ombrières photovoltaïques ou arbres). Ces obligations sont définies aux articles L. 111-19-1 du code de l’urbanisme (CU) et L. 171-4 du code de la construction et de l’habitation (CCH).

L’article 40 de la loi n° 2023-175 du 10 mars 2023 relative à l'accélération de la production d'énergies renouvelables (loi « APER ») complète ce dispositif en imposant l’installation d’ombrières photovoltaïques sur les parcs de stationnement neufs et existants, de plus de 1 500 m².

Les articles 41 et 43 de cette même loi modifient l’article L.171-4 du code de la construction et de l’habitation et créent l’article L.171-5 du code de la construction et de l’habitation comprenant des obligations de perméabilité des parcs, et d’installation produisant des énergies renouvelables ou végétalisation de la toiture.

La dispersion des dispositions normatives entre deux codes, auxquels s’ajoutent des dispositions non codifiées des lois Climat et résilience et APER, engendre des difficultés opérationnelles d’application des mesures. L’obligation de prévoir un dispositif de gestion des eaux pluviales sur le parc est ainsi mal coordonnée entre le code de la construction et de l’habitation et le code de l’urbanisme. De plus, le champ d’application des différents dispositifs se chevauche, sans être identique, soumettant l’application des obligations à interprétations. En premier lieu, il peut être relevé que les dispositions existantes (code de la construction et de l’habitation, code de l’urbanisme, loi APER) n’utilisent pas la même terminologie : l’obligation du code de la construction est faite aux aires de stationnement quand le code de l’urbanisme et la loi APER visent les parcs de stationnement, alors que le même objet est visé dans les trois cas.

Ensuite, s’agissant de l’obligation d’installation de dispositif de gestion des eaux pluviales, les superficies assujetties à l’obligation ne sont pas identiques entre celles inscrites à l’article L.

111-19-1 du code de l’urbanisme et celle inscrites à l’article L.171-4 du code de la construction et de l’habitation, ces dernières ne permettant pas, en outre, l’installation matérielle des dispositifs d’ombrage imposés par les articles L. 111-19-1du code de l’urbanisme et de l’article 40 de la loi APER.

S’agissant de la personne assujettie, il résulte des dispositions de l’article L. 111-19-1 du code de l’urbanisme qu’est redevable le propriétaire du parc, quand l’article article 40 de la loi APER met l’obligation d’ombrage à la charge du gestionnaire. Dans la mesure où certains parcs entreront dans le champ d’application des deux dispositifs, il est impératif que l’obligation pèse sur la même personne.

1.2. CADRE CONSTITUTIONNEL

Imposer une obligation d’équipement des parcs de stationnement existants constitue une restriction du droit de propriété, garanti par les articles 2 et 17 de la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen. Toutefois, celle-ci apparaît justifiée du fait de l’intérêt général impérieux qui s’attache au développement des énergies renouvelables, qui permettent de réduire les émissions de gaz à effet de serre et qui contribuent à la sécurité d’approvisionnement en électricité, tout en limitant l’artificialisation des sols.

La mesure est de plus proportionnée à l’objectif poursuivi car elle ne contraint pas l’usage existant des espaces considérés et du fait de l’existence d’un soutien public permettant d’assurer une rentabilité normale des capitaux investis dans les installations d’énergie renouvelable et des dispositions qui permettent une exemption dans certains cas, ainsi que des délais qui peuvent être accordés en cas de difficulté spécifique.

Par ailleurs, cette mesure poursuit le principe constitutionnel de clarté de la loi. En effet, elle veille à assurer une bonne articulation entre les dispositifs régissant les parcs de stationnement, provenant de législations différentes (code de l’urbanisme, code de la construction et de l’habitation, article 101 de la loi Climat et résilience et article 40 de la loi APER) dont les champs d’application et les obligations se recoupent, sans être identiques.

Cette mesure harmonise l’application des dispositifs, précise leurs conditions d’application et clarifie leurs champs. Elle permet ainsi d’écarter la fragilité juridique d’atteinte aux principes de clarté et d’intelligibilité de la loi, pouvant être sanctionnée par le Conseil constitutionnel à l’occasion d’une question prioritaire de constitutionnalité (QPC).

1.3. CADRE CONVENTIONNEL

La directive (UE) 2023/2413 du Parlement européen et du Conseil du 18 octobre 2023 a rehaussé les objectifs fixés aux Etats membres en matière de production d’énergies renouvelables. L’article 3 de cette directive prévoit que les Etats « doivent veiller à ce que la

part d’énergie produite à partir de sources renouvelables dans la consommation finale brute d’énergie de l’Union en 2030 soit d’au moins 42,5 % ».

Cette mesure contribue à l’efficacité et à l’opérationnalité des dispositifs visant à développer la production des énergies renouvelables sur les parcs de stationnement, et participe donc à atteindre l’objectif européen.

1.4. ÉLEMENTS DE DROIT COMPARE

Sans objet.

2. NECESSITE DE LEGIFERER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1. NECESSITE DE LEGIFERER

La loi Climat et résilience, par son article 101, impose deux types d’obligations nouvelles sur les parcs de stationnement extérieurs d’une superficie supérieure à 500 m2 .

Une partie de ces obligations est inscrite à l’article L. 171-4 du code de la construction et de l’habitation, pour les parcs de stationnement associés à un bâtiment listé. L’autre partie des obligations est inscrite à l’article L. 111-19-1 du code de l’urbanisme.

Ces obligations sont de deux natures :

- Prévoir l’installation de dispositifs d’ombrage (arbres ou panneaux photovoltaïques) ;

- Prévoir l’installation de dispositifs de gestion des eaux pluviales, favorisant la perméabilité des sols et l’infiltration ou l’évaporation des eaux.

Modifié par l’article 41 de la loi APER, ce dispositif, à cheval sur deux codes différents, s’articule difficilement, mettant à mal son opérationnalité.

Une modification de ces dispositions législatives est donc nécessaire pour assurer la cohérence et la clarté du dispositif, qui affecte aussi bien les acteurs privés, dont les entreprises, que les acteurs publics.

Par ailleurs, l’article 40 de la loi APER complète ce dispositif en imposant à tous les parcs de stationnement extérieurs de plus de 1 500 m², neufs comme existants, d’installer des ombrières comportant un procédé de production d’énergies renouvelables. Le dispositif, similaire sans être identique à celui créé par l’article 101 de la loi Climat et résilience, se heurte à des difficultés d’application et de coordination. Les deux dispositifs nécessitent donc d’être harmonisés et coordonnés afin de gagner en clarté et en opérationnalité.

Coordination des obligations imposées par le code de la construction et par le code de l’urbanisme

L’article L. 171-4 du code de la construction et de l’habitation, modifié par la loi APER, fait obligation aux aires de stationnement associées à des bâtiments d’activité, d’intégrer au sol des revêtements de surface, des aménagements hydrauliques ou des dispositifs végétalisés favorisant la perméabilité et l'infiltration des eaux pluviales ou leur évaporation et préservant les fonctions écologiques des sols.

Or le niveau d’exigence de cette obligation paralyse l’articulation de l’ensemble des mesures visant à favoriser la gestion des eaux pluviales et la perméabilité des sols s’appliquant aux aires de stationnement, ce qui provoque des difficultés d’application opérationnelle.

En effet, le code de l’urbanisme, à l’article L. 111-19-1, impose également des obligations de même nature aux parcs de stationnement.

Néanmoins, en premier lieu cet article du code de l’urbanisme prévoit que le parc de stationnement doit intégrer un dispositif de gestion des eaux pluviales, mais sur la moitié de sa superficie, tandis que le code de la construction et de l’habitation l’impose sur la totalité de la superficie de l’aire. Ce niveau d’exigence moindre imposé par le code de l’urbanisme est justifié par l’obligation concomitante d’installer des dispositifs d’ombrages (ombrières photovoltaïques notamment) également sur la moitié de la superficie des parcs de stationnement.

En second lieu, le code de l’urbanisme impose cette obligation d’installation de dispositif de gestion des eaux pluviales pour les parcs de stationnement de plus de 500m² associés aux bâtiments mentionnés dans l’article L. 171-4 du CCH alors qu’aucune surface n’est mentionnée dans ce même article.

Les parcs de stationnement soumis aux obligations de l’article L. 171-4 du code de la construction et de l’habitation et de l’article L. 111-19-1 du code de l’urbanisme sont, hormis pour les parcs de stationnement extérieurs ouverts au public assujettis uniquement aux obligations du code de l’urbanisme, de même nature. L’obligation inscrite dans le code de la construction et de l’habitation, qui est par ailleurs soumise à sanction, non seulement ne s’articule pas avec celle du code de l’urbanisme, mais ne peut, par ailleurs, être appliquée pour des raisons pratiques.

Coordination terminologique pour une application claire des obligations L’article L. 171-4 du code de la construction et de l’habitation vise une application des obligations aux aires de stationnement associées aux bâtiments qu’il liste.

Toutefois, l’article L. 171-5 du code de la construction et de l’habitation, créé par la loi APER du 10 mars 2023, mentionne les parcs de stationnement plutôt que les aires de stationnement.

L’article L. 111-19-1 du code de l’urbanisme vise également les parcs de stationnement pour l’application des obligations, tout comme l’article 40 de la loi APER.

L’utilisation de ces deux terminologies pour des dispositifs similaires, parfois au sein d’un même code, est source de confusions, malgré le fait que les deux notions revêtent le même champ : les obligations s’appliquent sur les zones réservées aux stationnement de véhicules, la définition exacte de la superficie assujettie aux obligations étant précisée par décret.

Application des obligations aux parcs existants, lors de la conclusion ou du renouvellement du contrat ou bail.

L’article L. 171-4 du code de la construction et de l’habitation et le V. de l’article 101 de la loi Climat et résilience imposent que les parcs de stationnements faisant l’objet de la conclusion ou d’un renouvellement d’un contrat de concession de service public, de prestation de service ou de bail commercial portant sur la gestion de ce parc soient soumis aux obligations d’installer des dispositifs d’ombrage et de gestion des eaux pluviales.

S’il paraît justifié d’appliquer les obligations d’installer un dispositif d’ombrage et un dispositif de gestion des eaux pluviales à l’occasion de la construction initiale du parc ou de sa rénovation lourde, il est moins pertinent d’imposer des travaux d’ampleur considérable non intégrés dans un projet de réflexion global ou de travaux.

En effet, les contrats de concession de service public, de prestation de service ou de bail commercial, ne mentionnent pas la réalisation de travaux sur le parc de stationnement.

L’exécution, non prévue dans le contrat, à partir du 1er juillet 2023, de tels travaux aux coûts importants pour les parcs existants, est de nature à bouleverser l’économie générale du contrat.

Par ailleurs, les mesures de contrôle seront difficiles à mettre en place pour ces parcs, puisque les autorités compétentes en matière de police de l’urbanisme96 n’auront pas connaissance de la conclusion ou du renouvellement du contrat.

Harmonisation de la personne responsable de l’application des obligations Les décrets d’application de l’article 101 de la loi Climat et résilience, en l’absence de précision dans la loi, désignent le propriétaire du parc de stationnement ou du bâtiment comme personnes responsables de l’application des obligations.

96En matière de police de l’urbanisme, les infractions sont constatées par tous officiers ou agents de police judiciaire ainsi que par tous les fonctionnaires et agents de l'Etat et des collectivités publiques commissionnés à cet effet par le maire ou le ministre chargé de l'urbanisme suivant l'autorité dont ils relèvent et assermentés (art.

L. 480-1 du code de l’urbanisme).

En cas de demande d’exonération des obligations, c’est donc le propriétaire du parc de stationnement ou du bâtiment qui constituera le dossier justificatif. En cas de carence, les sanctions encourues seront, de même, supportées par le propriétaire. Ce choix résulte des nombreuses consultations réalisées auprès des acteurs assujettis aux obligations des articles L.

171-4 du code de la construction et de l’habitation et L. 111-19-1 du code de l’urbanisme. Le propriétaire d’un parc de stationnement ou d’un bâtiment est toujours identifiable, et des travaux pouvant améliorer ou augmenter la valeur d’un bâtiment ne sauraient être portés par un locataire ou gestionnaire qui n’en tirerait pas profit.

En revanche, identifier le gestionnaire d’un parc ou bâtiment en tant que personne responsable de l’application des obligations, comme le prévoit les articles 40 et 43 de la loi APER, paralyse l’opérationnalité du dispositif. En effet, tous les parcs de stationnement ou bâtiments ne sont pas gérés par un gestionnaire. Ils peuvent également être donnés à bail, par exemple. Il ressort des consultations qu’un gestionnaire n’est identifiable que pour les seuls parcs gérés en concession ou délégation de service public. En l’absence de gestionnaire, il sera donc difficile d’identifier clairement la personne responsable de l’application des obligations. Il convient de noter par exemple que la majorité des parcs de stationnement associés à un bâtiment à usage commercial, gisement important concerné par les dispositifs de la loi Climat et résilience et de la loi APER, ne sont pas gérés par des gestionnaires clairement identifiables, tandis que leur propriétaire sont connus.

Articulation du dispositif en toiture porté par l’article L. 171-4 CCH avec le dispositif de l’article L. 111-19-1 CU

L’article L. 171-4 CCH permet de reporter l’obligation d’installer des panneaux photovoltaïques (PV) en toiture de bâtiment sur des ombrières PV situées sur les parcs associés. Toutefois, il n’est pas clair que le report de l’obligation faite en toiture de bâtiment sur des ombrières PV soit cumulatif ou complémentaire à l’obligation faite aux parcs de stationnement associé au bâtiment de prévoir un dispositif d’ombrage, en application de l’article L. 111-19-1 CU.

Si les obligations sont cumulatives, elles risquent d’être confrontées à des difficultés opérationnelles d’installation (manque de foncier), d’autant que les calculs surfaciques ne sont pas les mêmes. En effet, les ombrières PV satisfaisant à l’obligation en toiture de bâtiment doivent représenter 30% (ou 40 à 50% selon les échéances) de la toiture du bâtiment, selon l’article L. 171-4 CCH, tandis que l’article L. 111-19-1 CU impose l’installation d’un dispositif d’ombrage sur 50% de la superficie du parc associé au bâtiment.

A l’inverse, si les obligations sont complémentaires, alors la possibilité de reporter l’obligation faite en toiture sur des ombrières PV sera forte, ce qui diminuera les ambitions de la loi.

Par ailleurs, cette possibilité de report est permise uniquement pour les bâtiments soumis à l’article L.171-4 du CCH, et non pour les bâtiments soumis à l’article L. 171-5 du CCH.

Ainsi, à partir de 2028, un bâtiment existant avant janvier 2024 et faisant l'objet d'une

rénovation lourde devra avoir couvert une certaine surface de sa toiture par un dispositif de végétalisation ou un procédé de production d’énergies renouvelables, qu’il ait reporté ou non son obligation dans le cadre de l’article L. 171-4 du CCH.

Articulation des dispositifs de l’article L. 111-19-1 CU et de l’article 40 de la loi APER avec les règles des plans locaux d’urbanisme (PLU)

Les deux corpus d'obligations soulèvent la même question de la primauté de la règle applicable entre la loi imposant les ombrières et les règles d'urbanisme qui peuvent, selon les cas, empêcher l’installation de tels dispositifs (la question est susceptible de se poser de manière identique pour l’obligation d’installer des dispositifs de gestion des eaux pluviales, mais sur le plan pratique, les PLU semblent être plus exigeants que ne l’est la loi Climat et résilience).

En effet, le règlement des PLU peut fixer des règles qui, sans interdire la construction d’ombrières, présentent un caractère contraignant susceptible de porter atteinte à la « viabilité » du projet. A titre d’exemple, s’agissant de l’emprise au sol, le parc de stationnement « nu » ne sera pas comptabilisé pour vérifier le respect d’un coefficient d’emprise au sol, alors que les ombrières qui le surplombent devront l’être.

Ainsi, dans l’hypothèse d’un projet comprenant un bâtiment et un parc de stationnement, le respect du coefficient d’emprise au sol sera possible si seul le bâtiment est comptabilisé, mais ce coefficient ne pourra pas être respecté si le parc de stationnement est équipé d’ombrières.

Or le projet peut n’être « viable » qu’à la condition de disposer de places de stationnement, distribuées sur un parc extérieur au bâtiment, notamment compte-tenu des coûts de réalisation.

Le même raisonnement peut être tenu pour les règles d’implantation, de hauteur, etc, empêchant la mise en œuvre des obligations législatives.

Harmonisation du régime de sanction pour défaut d’application des dispositifs obligatoires

Le manquement aux obligations imposées par l’article 40 de la loi APER est passible de sanctions pécuniaires, délivrées par des agents de contrôle.

Le manquement aux obligations imposées par l’article L. 171-4 du CCH est passible de sanctions administratives et pénales au titre de l’article L. 181-11 et L. 183-4 du CCH.

En revanche, le manquement aux obligations imposées par l’article L. 111-19-1 du CU n’est passible de sanctions administratives et pénales qu’en cas de travaux nécessitants le dépôt d’une autorisation d’urbanisme. Toutes les constructions ou rénovations lourdes de parcs de stationnement ne nécessitent pas d’autorisation d’urbanisme. Ainsi, des parcs de

stationnement pourraient ne pas faire l’objet de contrôle ou de sanction en cas d’inapplication des obligations.

Une modification législative est nécessaire afin de pallier à cette différence de traitement.

2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS

Cette mesure doit garantir une meilleure opérationnalité des obligations s’imposant aux parcs de stationnement extérieurs, par une harmonisation, une articulation et une coordination renforcées des dispositifs issus de la loi Climat et résilience et de la loi APER. La mesure a également pour vocation d’améliorer la lisibilité de ces dispositifs réglementaires inédits. Ce faisant, elle permet de contribuer à l’effectivité de la transposition des directives (UE) 2018/2001 (RED II) et 2023/2413 (RED III notamment de son article 16 quinquies) qui fixent des objectifs ambitieux de production d’énergie solaire et mettent l'accent sur la solarisation des espaces anthropisés.

3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU

3.1. OPTIONS ENVISAGEES

Il a été envisagé de procéder aux modifications évoquées en regroupant l’ensemble des dispositions relatives aux parcs de stationnement dans une seule législation, afin de garantir l’accessibilité des mesures et d’aboutir à une coordination maximale des dispositifs.

Cependant, compte-tenu du caractère très récent des dispositions législatives et réglementaires, dont certaines sont entrées en vigueur au 1er janvier 202497, et dans un objectif de sécurisation juridique et de stabilité de la loi, il a été retenu de modifier les dispositions existantes, connues des assujettis.

3.2. DISPOSITIF RETENU

Coordination des obligations imposées par le code de la construction et par le code de l’urbanisme

Il est proposé de coordonner l’exigence des obligations inscrites dans le code de construction et de l’habitation afin d’assurer une meilleure cohérence entre les dispositifs des deux codes, en ramenant l’obligation pesant sur les aires de stationnement inscrite à l’article L. 171-4 du code de la construction au niveau de celle figurant dans le code de l’urbanisme, à savoir l’installation du dispositif hydraulique sur au moins la moitié de la superficie du parc et

97 Article L. 111-19-1 du code de l’urbanisme, décret d’application du 17 décembre 2023

d’harmoniser les seuils de déclenchement, en les alignant sur celui inscrit dans le code de l’urbanisme.

Deux possibilités sont envisageables : soit rapatrier toutes les obligations faites aux parcs de stationnement ouverts dans le code de l’urbanisme, soit compléter le code de la construction et de l’habitation avec des dispositions miroir de celles du code de l’urbanisme. La solution de rapatriement, offrant plus de clarté, sera proposée.

Il est ainsi proposé de :

- coordonner l’obligations d’intégrer un dispositif de gestion des eaux pluviales entre le code de l’urbanisme et le code de la construction et de l’habitation ;

- supprimer l’application des obligations au titre du V de l’article 101 de la loi Climat et résilience, au moment de la conclusion ou du renouvellement du contrat ou du bail d’un parc de stationnement existant, afin que ces derniers entrent plus explicitement dans le champ de l’article 40 de la loi APER ;

- modifier l’article 40 de la loi APER afin que la responsabilité du respect des obligations pèse sur le propriétaire du parc, au lieu du gestionnaire, pour faciliter le contrôle des dispositions et par articulation avec les décrets d’application des articles L. 111-19-1 du code de l’urbanisme et L. 171-4 du code de la construction et de l’habitation.

Coordination terminologique pour une application claire des obligations Il convient de généraliser l’usage de l’expression « parc de stationnement » en lieu et place de la notion « d’aires de stationnement » afin de clarifier la lisibilité de la loi et de limiter les incompréhensions de dispositifs déjà complexes.

Il est également précisé dans l’article L. 171-4 du code de la construction et de l’habitation que les parcs de stationnement visés sont ceux non couverts, les parcs de stationnement couverts étant assimilés à des bâtiments assujettis à d’autres dispositions que celles relatives aux parcs de stationnement extérieurs non couverts.

Application des obligations aux parcs existants, lors de la conclusion ou du renouvellement du contrat ou bail.

Il est nécessaire d’abroger les mesures98 conduisant à imposer aux parcs de stationnement entrant dans le champ de l’article L. 111-19-1 du code de l’urbanisme l’installation de dispositifs de gestion des eaux pluviales et de dispositifs d’ombrage à l’occasion de la conclusion ou du renouvellement d’un contrat de concession de service public, de prestation de service ou de bail commercial portant sur la gestion d'un parc de stationnement.

98 V. de l’article 101 de la loi Climat et résilience et 2°du II. de l’article L. 171-4 du CCH.

Son caractère est disproportionné, et donc difficilement applicable d’autant que les parcs existants auront désormais l’obligation d’installer des ombrières photovoltaïques en application de l’article 40 de la loi APER, dont le cadre est plus précis et le niveau d’exigence en adéquation avec les caractéristiques des parcs existants.

Harmonisation de la personne responsable de l’application des obligations Il convient de modifier, en cohérence avec l’article L. 171-4 du CCH et l’article L. 111-19-1 du CU, l’article 40 de la loi APER, ainsi que le II de l’article L. 171-5 du code de la construction et de l’habitation résultant de l’article 43 de la loi APER afin de désigner comme personne responsable de l’application des obligations relatives à ces articles le propriétaire du parc de stationnement ou du bâtiment.

Toutefois, compte-tenu des équilibres économiques en présence, l’obligation est maintenue à la charge du concessionnaire, du délégataire ou du titulaire d'une autorisation d'occupation temporaire du domaine public, lorsque le parc est géré en concession ou en délégation de service public, ou en vertu d’une autorisation d’occupation du domaine public.

Articulation du dispositif en toiture porté par l’article L. 171-4 CCH avec le dispositif de l’article L. 111-19-1 CU

Il est nécessaire de supprimer la possibilité de report de l’obligation d’installer des dispositifs en toiture de bâtiments en application de l’article L. 171-4 du CCH sur des ombrières surplombant les parcs de stationnement associés auxdits bâtiments, afin de bien délimiter les champ d’application de l’article L. 171-4 du CCH, de l’article L. 171-5 du CCH et de l’article L. 111-19-1 du CU.

Harmonisation du régime de sanction pour défaut d’application des dispositifs obligatoires

Afin de rendre efficace le dispositif inscrit à l’article L. 111-19-1 du code de l’urbanisme, il est proposé de sanctionner le défaut d’exécution des travaux d’installation de dispositifs de gestion des eaux pluviales et d’ombrage en cas de travaux, non soumis à autorisation d’urbanisme, sur un parc existant. Lorsqu’un propriétaire d’un parc, un concessionnaire, un délégataire ou un titulaire d’autorisation d’occupation du domaine public est sanctionné pour méconnaissance des obligations de l’article L. 111-19-1 du code de l’urbanisme, de l’article L. 171-4 du code de la construction et de l’habitation et de l’article 40 de la loi APER, les sanctions infligées ne peuvent être prononcées pour les mêmes faits. Si les sanctions prononcées sont différentes, la plus forte prévaut.

Articulation du dispositif de l’article L. 111-19-1 CU avec les règles des plans locaux d’urbanisme (PLU)

Pour clarifier l’articulation entre les obligations de l’article 101 de la loi Climat et résilience et de l’article 40 de la loi APER et les règles des plans locaux d’urbanisme, il est nécessaire de

faire explicitement primer les obligations législatives, conformément à l’intention initiale du législateur (cf l’étude d’impact de la loi APER), afin que les règles des PLU ne puissent interdire ou limiter l’installation des dispositifs.

4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGEES

4.1. IMPACTS JURIDIQUES

4.1.1. Impacts sur l’ordre juridique interne

Le présent article vise à modifier l’article L. 171-4 du code de la construction et de l’habitation, l’article L. 111-19-1 et L. 610-1 du code de l’urbanisme, l’article 101 de la loi Climat et résilience ainsi que les articles 40 et 43 de la loi APER.

4.1.2. Articulation avec le droit international et le droit de l’Union européenne Le droit de l’Union européenne n’interdit pas ces mesures. Elles sont au contraire cohérentes avec l’accélération du déploiement des énergies renouvelables encouragé par la communication REPowerEU99 publiée par la Commission Européenne.

La directive (UE) 2023/2413 du Parlement européen et du Conseil du 18 octobre 2023 a rehaussé les objectifs fixés aux Etats membres en matière de production d’énergies renouvelables. L’article 3 de cette directive prévoit que les Etats « doivent veiller à ce que la part d’énergie produite à partir de sources renouvelables dans la consommation finale brute d’énergie de l’Union en 2030 soit d’au moins 42,5 % ».

Cette mesure contribue à l’efficacité et à l’opérationnalité des dispositifs visant à développer la production des énergies renouvelables sur les parcs de stationnement (article L. 171-4 du code de la construction et de l’habitation, article L. 111-19-1 du code de l’urbanisme, article 40 de la loi APER), et participe donc à atteindre l’objectif européen.

4.2. IMPACTS ECONOMIQUES ET FINANCIERS

4.2.1. Impacts macroéconomiques

Néant.

4.2.2. Impacts sur les entreprises

99 Informations disponibles sur le site de la Commission européenne :

https://ec.europa.eu/info/strategy/priorities-2019-2024/european-green-deal/repowereu-affordable-secure-and-sustainable-energy-europe_en#repowereu-actions.

La mesure aura un impact positif sur l’activité des entreprises porteuses de projet, dès lors qu’elle a pour objet de clarifier l’application des différents dispositifs s’imposant aux parcs de stationnement.

Le responsable de l’application des obligations sera facilement identifiable. Il s’agira dans la majorité des cas du propriétaire du parc de stationnement. Lorsque le parc est géré en concession ou en délégation de service public ou en vertu d’une autorisation d’occupation du domaine public, l’obligation pèsera sur le concessionnaire, le délégataire ou sur le titulaire de l’autorisation.

Par ailleurs, un gain financier pour les entreprises peut être relevé s’agissant de l’intégration des dispositifs de gestion des eaux pluviales en application de l’article L. 171-4du code de la construction et de l’habitation, lorsque l’obligation s’applique aux parcs existants. Par l’application de la rédaction actuelle de l’article, les gestionnaires de parcs de stationnement doivent intégrer sur la totalité de la superficie au sol du parc des dispositifs de gestion des eaux pluviales. Il est proposé de fixer un seuil d’assujettissement à l’obligation de 500 m² :

seuls les parcs de stationnement extérieurs d’une superficie supérieure à ce seuil devront intégrer des dispositifs de gestion des eaux pluviales et sur la moitié de leur surface. Ces deux modulations de l’obligation permettent d’harmoniser le dispositif avec celui de l’article L.

111-19-1du code de l’urbanisme. Elles garantissent aux entreprises propriétaires de parcs de stationnement une intégration opérationnelle et pragmatique des dispositifs de gestion des eaux pluviales qui ne peuvent objectivement pas être intégrés sur 100% de la superficie au sol.

4.2.3. Impacts budgétaires

Cette mesure n’aura pas d’impact budgétaire.

4.3. IMPACTS SUR LES COLLECTIVITES TERRITORIALES

La mesure aura un impact positif sur les collectivités territoriales porteuses de projet, dès lors qu’elle a pour objet de clarifier l’application des différents dispositifs s’imposant aux parcs de stationnement. En termes administratifs, la mesure permettant de connaître sans difficulté le responsable de la mise en œuvre de l’obligation, elle évite une perte de temps et une insécurité juridique. La passation des marchés de travaux, le cas échéant, s’en trouvera facilitée.

Cette mesure aura également un impact sur les services compétents d’autorisation d’urbanisme en charge du contrôle des obligations, puisque la mesure harmonise l’application des différents dispositifs. D’abord, l’article clarifie l’articulation entre les règles des plans locaux d’urbanisme (PLU) et les obligations découlant de l’article L. 171-4 du code de la construction et de l’habitation, de l’article L. 111-19-1 du code de l’urbanisme et de l’article 40 de la loi APER. Il consacre la supériorité des obligations législatives sur les règles d’urbanisme, susceptibles d’entraver l’intégration des dispositifs d’ombrage et de gestion des eaux pluviales. Concrètement, cette précision facilitera l’instruction des autorisations

d’urbanisme déposées pour l’intégration des dispositifs de gestion des eaux pluviales et d’ombrage. En outre, par les autres clarifications apportées, lors de l’instruction des demandes d’autorisation d’urbanisme, qu’elles comportent ou non une demande de dérogations aux obligations d’équipement des parcs de stationnement des dispositifs de gestion des eaux pluviales ou d’ombrage, les services instructeurs pourront appliquer des textes, certes complexes, mais purgés d’ambiguïtés ou d’imprécisions. Là encore, le gain s’appréciera au regard du temps passé pour traiter les dossiers ainsi qu’en termes de sécurité juridique des décisions à prendre par l’autorité compétente pour délivrer l’autorisation d’urbanisme (le maire la plupart du temps).

En outre, un gain financier pour les collectivités peut être relevé s’agissant de l’intégration des dispositifs de gestion des eaux pluviales en application de l’article L. 171-4du code de la construction et de l’habitation, lorsque l’obligation s’applique aux parcs existants. Par l’application de la rédaction actuelle de l’article, les gestionnaires de parcs de stationnement doivent intégrer sur la totalité de la superficie au sol du parc des dispositifs de gestion des eaux pluviales. Il est proposé de fixer un seuil d’assujettissement à l’obligation de 500 m² :

seuls les parcs de stationnement extérieurs d’une superficie supérieure à ce seuil devront intégrer des dispositifs de gestion des eaux pluviales et sur la moitié de leur surface. Ces deux modulations de l’obligation permettent d’harmoniser le dispositif avec celui de l’article L.

111-19-1du code de l’urbanisme. Elles garantissent aux entreprises propriétaires de parcs de stationnement une intégration opérationnelle et pragmatique des dispositifs de gestion des eaux pluviales qui ne peuvent objectivement pas être intégrés sur 100% de la superficie au sol.

4.4. IMPACTS SUR LES SERVICES ADMINISTRATIFS

La mesure aura un impact positif sur les services administratifs porteurs de projet (services de l’Etat, qu’il s’agisse des services d’administration centrale ou de services déconcentrés), dès lors qu’elle a pour objet de clarifier l’application des différents dispositifs s’imposant aux parcs de stationnement. Elle aura également un impact sur les services administratifs en charge du contrôle des obligations, puisque la mesure harmonise l’application des différents dispositifs.

4.5. IMPACTS SOCIAUX

4.5.1. Impacts sur la société

Cette mesure n’aura pas d’impact sur la société.

4.5.2. Impacts sur les personnes en situation de handicap

Cette mesure n’aura pas d’impact sur les personnes en situation de handicap.

4.5.3. Impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes Cette mesure n’aura pas d’impact sur les personnes en situation de handicap.

4.5.4. Impacts sur la jeunesse

Cette mesure n’aura pas d’impact sur la jeunesse.

4.5.5. Impacts sur les professions réglementées

Cette mesure n’aura pas d’impact sur les professions réglementées.

4.6. IMPACTS SUR LES PARTICULIERS

La mesure aura un impact positif sur les particuliers porteurs de projet, dès lors qu’elle a pour objet de clarifier l’application des différents dispositifs s’imposant aux parcs de stationnement. Pour mémoire, la loi APER s’impose à tous les parcs de stationnement, y compris ceux des bâtiments d’habitation, quel que soit leur propriétaire (particuliers ou personnes morales, de droit privé comme de droit public).

4.7. IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX

Cette mesure, par la clarification qu’elle apporte, permettra une mise en œuvre effective de l’obligation d’installer des dispositifs de production d’énergie renouvelable ainsi que des dispositifs de gestion des eaux pluviales. Elle aura ainsi un impact environnemental positif.

5. CONSULTATIONS ET MODALITES D’APPLICATION

5.1. CONSULTATIONS MENEES

Le Conseil national d’évaluation des normes (CNEN) a été consulté à titre obligatoire en application de l’article L. 1212-2 du code général des collectivités territoriales et a rendu un avis défavorable le 10 octobre 2024.

Le Conseil supérieur de la construction et de l’efficacité énergétique (CSCEE) a été consulté au titre de l’article D. 142-15 du code de la construction et de l’habitation et a rendu un avis favorable avec réserves, le 15 octobre 2024.

La mission interministérielle de l’eau a été consultée et a rendu un avis favorable le 10 octobre 2024.

5.2. MODALITES D’APPLICATION

5.2.1. Application dans le temps

Le présent article entrera en vigueur le lendemain de la publication de la loi au Journal officiel de la République française.

5.2.2. Application dans l’espace

La mesure proposée s’applique à l’ensemble des territoires de la République française soumis aux dispositions du code de l’urbanisme à savoir la France métropolitaine ainsi que les collectivités territoriales régies par l’article 73 de la Constitution. Elle ne s’applique pas aux collectivités régies par l’article 74 de la Constitution, en Nouvelle-Calédonie et dans les Terres australes et antarctiques française.

5.2.3. Textes d’application

Le présent article nécessitera la modification du décret n° 2023-1208 du 18 décembre 2023 portant application de l'article L. 171-4 du code de la construction et de l'habitation et de l'article L. 111-19-1 du code de l'urbanisme et de l’arrêté du 5 mars 2024 portant application du décret n° 2023-1208 du 18 décembre 2023 portant application de l'article L. 171-4 du code de la construction et de l'habitation et de l'article L. 111-19-1 du code de l'urbanisme régissant les parcs de stationnement. Les mesures d’application seront prises par décret en Conseil d’Etat.

Un décret d’application sera nécessaire pour l’application de l’article 40 de la loi APER, afin notamment de préciser les critères d’exonération à l’obligation d’installer des ombrières comportant un procédé de production d’énergies renouvelables sur la moitié de la superficie de certains parcs de stationnement et de préciser les dispositions relatives à la sanction pécuniaire. Il conviendra de prendre en compte, pour la rédaction de ce décret, des modifications induites par cet article.

Article 26 (VII, VII bis) – Mise en cohérence du code de

l’urbanisme concernant le financement de l’extension du réseau électrique

1. ÉTAT DES LIEUX

1.1. CADRE GENERAL

Les directives (UE) 2018/2001 (RED II) et 2023/2413 (RED III) ont défini puis réhaussé les objectifs fixés aux Etats membres en matière de production d’énergies renouvelables.

L’article 3 de cette directive prévoit que les Etats « doivent veiller à ce que la part d’énergie produite à partir de sources renouvelables dans la consommation finale brute d’énergie de l’Union en 2030 soit d’au moins 42,5 % ».

La loi n° 2023-175 du 10 mars 2023 relative à l'accélération de la production d'énergies renouvelables a complété la transposition de ces directives et contribue à l’effectivité de l’atteinte des objectifs de production d’énergie renouvelable fixés par ces deux directives.

L’article 29 de cette loi a supprimé la prise en charge de la part de contribution correspondant à l'extension du réseau électrique, initialement définie à l’article D 342-2 du Code de l’énergie, située en dehors du terrain d'assiette de l'opération par les collectivités en charge de l’urbanisme (CCU). Il incombe désormais au bénéficiaire d'une autorisation d'urbanisme de s'acquitter de la contribution prévue dans le code de l'énergie pour tous les travaux d'extension du réseau électrique rendu nécessaire par un raccordement. Cette mesure avait pour objectif d’alléger le budget des collectivités territoriales compétentes en matière d’autorisation d’urbanisme et donc de faciliter l’obtention des autorisations, les recettes de l’exploitation de l’installation de production d’énergie étant à même de couvrir les coûts de raccordement.

En application de l’article 26 de loi relative à l’accélération de la production d’énergies renouvelables (APER), le Gouvernement était habilité à modifier les dispositions du chapitre I

er du titre Ier du livre Ier du code de l’énergie ainsi que les titres II, IV et VI du livre III du même code. C’est l’objet de l’ordonnance n° 2023-816 du 23 août 2023 relative au raccordement et à l'accès aux réseaux publics d'électricité, publiée au Journal officiel de la République française le 24 août 2023.

Pourtant, les dispositions de l'article L. 332-15 du Code de l'urbanisme qui limitent la prise en charge d’une telle extension par le pétitionnaire de l’autorisation à une longueur maximale de 100 mètres et pour les besoins exclusifs du projet n'ont pas pu être modifiées par cette ordonnance. L'article d'habilitation se limitait à aux seules modifications du Code de l’énergie car les impacts sur d’autres codes n’avaient pas été mesurées/déterminées. Elles ne sont donc plus en cohérence avec les dispositions du Code de l’urbanisme.

1.2. CADRE CONSTITUTIONNEL

L’article 34 de la Constitution fixe ce qui relève de la loi : en l’espèce, sont concernés " le régime de la propriété, des droits réels ". Le Conseil constitutionnel a reconnu un « principe de clarté de la loi » découlant de l'article 34 de la Constitution (Cons. const., n° 2001-455 DC, 12 janv. 2002, cons. 9) ainsi qu’un « objectif de valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi » qu'il fonde sur les articles 4, 5, 6 et 16 de la Déclaration de 1789.

1.3. CADRE CONVENTIONNEL

La directive (UE) 2023/2413 du Parlement européen et du Conseil du 18 octobre 2023 modifiant la directive (UE) 2018/2001, le règlement (UE) 2018/1999 et la directive 98/70/CE en ce qui concerne la promotion de l’énergie produite à partir de sources renouvelables, et abrogeant la directive (UE) 2015/652 du Conseil a rehaussé les objectifs fixés aux Etats membres en matière de production d’énergies renouvelables. L’article 3 de la directive (UE) 2018/2001, tel que modifié par l’article 1er cette directive, prévoit que « les Etats membres veillent collectivement à ce que la part d’énergie produite à partir de sources renouvelables dans la consommation finale brute d’énergie de l’Union en 2030 soit d’au moins 42,5 % ».

1.4. ÉLEMENTS DE DROIT COMPARE

Sans objet.

2. NECESSITE DE LEGIFERER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1. NECESSITE DE LEGIFERER

Cette mesure clarifie la partie législative du code de l’urbanisme concernant le financement de l’extension du réseau électrique rendue nécessaire par la délivrance d’une autorisation d’urbanisme suite aux modifications opérées dans le code de l’énergie.

Le Code de l’énergie crée un nouveau régime de financement des extensions de réseau qui se trouve décorrélé de l’instruction de l’autorisation d’urbanisme. Le paiement de la contribution pour le financement des extensions du réseau électrique prévue à l’article L. 342-12 du Code de l’énergie est réalisé en aval de la délivrance de l’autorisation d’urbanisme.

Il ne revient plus à l’autorité compétente de financer l’extension ni de déterminer si elle peut le faire financer au demandeur d’une autorisation d’urbanisme. Il convient donc de supprimer toute mention au réseau électrique dans l’article L.332-15 du code de l’urbanisme.

La suppression d’une apparente contradiction, apparente car la loi nouvelle est seule applicable améliore la clarté de la législation et contribue à simplifier l’instruction des projets de production d’énergie renouvelable et donc à l’accélération de l’atteinte des objectifs fixés par les directives précitées.

2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS

Cette mesure permet de mettre en cohérence les dispositions du code de l’urbanisme avec les nouvelles dispositions du code de l’énergie. Elle poursuit un objectif de clarté et d’intelligibilité des mesures législatives en matière de financement d’extension de réseau électrique. Par ailleurs, cet article est une mesure de coordination permettant de corriger une erreur de concordance entre les codes de l’énergie et de l’urbanisme. Cette adaptation législative contribue à atteindre de manière indirecte les objectifs de la directive 2023/2413 en matière de production d’énergie à partir d’énergies renouvelables.

3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU

3.1. OPTIONS ENVISAGEES

Il avait été envisagé de modifier le Code de l’urbanisme grâce au projet de loi de ratification de l’ordonnance n° 2023-816 du 23 août 2023 relative au raccordement et à l'accès aux réseaux publics d'électricité. Celui-ci a été déposé le 8 novembre 2023 à l’Assemblée Nationale et n’a fait l’objet d’aucun vote.

3.2. DISPOSITIF RETENU

Cette mesure tire les conséquences de la suppression de la contribution de la collectivité chargée de l’urbanisme pour les travaux d’extension situés hors du terrain d’une opération de raccordement ayant bénéficié d’une autorisation d’urbanisme, prévue par la loi relative à l’accélération de la production d’énergies renouvelables.

Des modifications sont ainsi apportées à l’article L. 332-15 du code de l’urbanisme afin de le mettre en cohérence avec ce nouveau cadre pour le financement des raccordements au réseau, en supprimant les références à la contribution de la collectivité chargée de l’urbanisme pour le financement du raccordement d’une installation au réseau public d’électricité. Cet article clarifie également l’articulation entre le code de l’urbanisme et le code de l’énergie et sécurise le principe selon lequel c’est désormais le bénéficiaire du permis ou de la décision de non-opposition qui est redevable de la part de la contribution au titre du raccordement pour l’extension située hors du terrain d’assiette de l’opération.

Un nouvel article L. 332-17 est créé pour intégrer dans le code de l’urbanisme la nouvelle contribution financière qui incombe au bénéficiaire de l’autorisation d’urbanisme.

L’article L. 332-6 du Code de l’urbanisme est modifié pour ajouter cette nouvelle contribution financière dans la liste des participations à la réalisation d'équipements publics pouvant être mis à la charge du bénéficiaire de l’autorisation d’urbanisme.

4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGEES

4.1. IMPACTS JURIDIQUES

4.1.1. Impacts sur l’ordre juridique interne

La mesure envisagée modifie les articles L. 332-6 ajoutant à la liste des obligations financières pesant sur les bénéficiaires de l’autorisation d’urbanisme et L.332-15 du code de l’urbanisme supprimant toute mention au réseau d’électricité. Elle crée un nouvel article L.332-17 du code de l’urbanisme introduit la contribution financière pour l’extension du réseau électrique prévue par le code de l’énergie.

4.1.2. Articulation avec le droit international et le droit de l’Union européenne Aucune disposition supra-nationale ne vient en contradiction avec la modification législative proposée.

Par ailleurs, cette mesure de coordination est de nature à contribuer de manière indirecte à l’atteinte des objectifs fixés par la directive (UE) 2023/2413 du Parlement européen et du Conseil du 18 octobre 2023 en matière d’énergies renouvelables.

4.2. IMPACTS ECONOMIQUES ET FINANCIERS

4.2.1. Impacts macroéconomiques

Sans objet.

4.2.2. Impacts sur les entreprises

Cette mesure permettra de clarifier l’identité de la personne chargée du financement de l’extension de réseau électrique pour les entreprises bénéficiaires d’une autorisation d’urbanisme. Cette mesure éclaira les syndicats chargés du réseau de distribution électrique sur l’identité de leurs débiteurs suite à la réalisation des travaux d’extension de réseau électrique.

Cet article est une disposition de coordination juridique du Code de l’urbanisme avec les nouvelles dispositions du Code de l’énergie. Cet article permet de limiter le contentieux en matière d’extension de réseau électrique.

Par elle-même cette mesure ne change pas les modalités de financement du raccordement électrique des projets tels qu’elles ont été mises en place par la loi APER. Elle corrige juste l’incohérence de la loi ancienne figurant dans le code de l’urbanisme. Elle est donc sans impact pour les entreprises.

4.2.3. Impacts budgétaires

Sans objet.

4.3. IMPACTS SUR LES COLLECTIVITES TERRITORIALES

Le travail des services instructeurs en collectivités territoriales est rendu compliqué par l’actuelle absence de cohérence entre les codes de l’énergie et de l’urbanisme concernant le financement des réseaux électriques. Le code de l’urbanisme prévoit toujours la possibilité de faire financer l’extension du réseau électrique par la collectivité, ce qui n’est plus le cas dans le code de l’énergie.

Cette mesure aura pour effet de rendre plus lisible ces règles pour les autorités compétentes en matière d’autorisation d’urbanisme. Elle ne change pas par elle-même les modalités actuelles de financement des raccordements électriques et reste donc sur ce point sans impact pour les finances des collectivités locales.

4.4. IMPACTS SUR LES SERVICES ADMINISTRATIFS

Cet article n’aura aucun impact sur les services administratifs.

4.5. IMPACTS SOCIAUX

4.5.1. Impacts sur la société

Sans objet.

4.5.2. Impacts sur les personnes en situation de handicap Sans objet.

4.5.3. Impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes Sans objet.

4.5.4. Impacts sur la jeunesse

Sans objet.

4.5.5. Impacts sur les professions réglementées

Sans objet.

4.6. IMPACTS SUR LES PARTICULIERS

Cette mesure aura pour effet d’introduire dans le code de l’urbanisme la contribution financière à l’extension de réseau électrique rendu nécessaire par la délivrance d’une autorisation d’urbanisme due par le bénéficiaire d’une autorisation d’urbanisme.

Cette contribution financière dont les bénéficiaires devront s’acquitter après la délivrance de l’autorisation d’urbanisme est prévue par l’article L. 342-12 du Code de l’énergie. Cet article est une disposition de coordination juridique du Code de l’urbanisme avec les nouvelles dispositions du Code de l’énergie. Cet article permet de limiter le contentieux en matière d’extension de réseau électrique.

Il ne change pas par lui-même les modalités actuelles de financement des raccordements électriques et reste donc sur ce point sans impact pour les finances des particuliers.

4.7. IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX

Sans objet.

5. CONSULTATIONS ET MODALITES D’APPLICATION

5.1. CONSULTATIONS MENEES

Le Conseil national d’évaluation des normes (CNEN) a été consulté à titre obligatoire en application de l’article L. 1212-2 du code général des collectivités territoriales et a rendu un avis défavorable le 10 octobre 2024.

Le Conseil supérieur de la construction et de l’efficacité énergétique (CSCEE) a été consulté au titre de l’article D. 142-15 du code de la construction et de l’habitation et a rendu un avis favorable avec réserves, le 15 octobre 2024.

La mission interministérielle de l’eau a été consultée et a rendu un avis favorable le 10 octobre 2024.

5.2. MODALITES D’APPLICATION

5.2.1. Application dans le temps

Le présent article entrera en vigueur le lendemain de la publication de la loi au Journal officiel de la République française.

La suppression de la part de contribution correspondant à l'extension située hors du terrain d'assiette de l'opération due par la commune ou l'établissement public de coopération intercommunale compétent pour la perception des participations d'urbanisme, prévue au a du 7

o

du I de l'article 29 de la loi n° 2023-175 du 10 mars 2023 relative à l'accélération de la production d'énergies renouvelables, s’applique aux opérations pour lesquelles le permis de construire, le permis d'aménager ou la décision de non-opposition à une déclaration préalable ont été délivrés à compter du 10 septembre 2023.

5.2.2. Application dans l’espace

La mesure s’applique à l’ensemble du territoire de la République française, à l’exception de la Polynésie française, de la Nouvelle Calédonie, de Wallis et Futuna et des Terres australes et antarctiques françaises (TAAF).

Départements d’Outre Mer

Guadeloupe, Guyane, Martinique,

Réunion Application de plein droit.

Mayotte Application de plein droit

Collectivités d’Outre Mer

Saint Martin et Saint Barthélémy Application de plein droit.

Saint Pierre et Miquelon Application de plein droit.

Autres (Polynésie française, Nouvelle

Calédonie, Wallis et Futuna, TAAF) Dispositions non applicables.

5.2.3. Textes d’application

Le présent article ne requiert pas de texte d’application.

Article 26 (VIII) – Modification de l’exercice du droit de visite au sens de l’article L. 461-1 du code de l’urbanisme pour certaines installations agricoles

1. ÉTAT DES LIEUX

1.1. CADRE GENERAL

La directive (UE) 2023/2413 du Parlement européen et du Conseil du 18 octobre 2023 modifiant la directive (UE) 2018/2001, le règlement (UE) 2018/1999 et la directive 98/70/CE en ce qui concerne la promotion de l’énergie produite à partir de sources renouvelables, et abrogeant la directive (UE) 2015/652 du Conseil a rehaussé les objectifs fixés aux Etats membres en matière de production d’énergies renouvelables. L’article 3 de la directive (UE) 2018/2001, tel que modifié par l’article 1er cette directive, prévoit que « les Etats membres veillent collectivement à ce que la part d’énergie produite à partir de sources renouvelables dans la consommation finale brute d’énergie de l’Union en 2030 soit d’au moins 42,5 % ».

L’atteinte de cet objectif sera permise par l’application des dispositions de l’article 54 de la loi n°2023-175 du 10 mars 2023 relative à l'accélération de la production d'énergies renouvelables, dite loi APER, qui prévoit un régime particulier pour les autorisations d’urbanisme concernant les projets d’installation photovoltaïques sur les espaces agricoles. En effet, le décret n° 2024-318 du 8 avril 2024 relatif au développement de l'agrivoltaïsme et aux conditions d'implantation des installations photovoltaïques sur des terrains agricoles, naturels ou forestiers prévoit un régime d’implantation facilitée pour les installations dites « agrivoltaïques » qui permettent une synergie entre la production agricole et la production énergie, et un nouveau régime pour les installations dites « compatibles », qui ne doivent pas entraver l’exercice effectif d’une activité agricole. Il précise les modalités de réversibilité des installations agrivoltaïques et photovoltaïques-compatible.

Il existe actuellement un obstacle à une mise en œuvre cohérente de ces dispositions. Des contrôles sont prévus tout au long de la durée de vie de l’installation, afin de s’assurer de l’existence d’un certain nombre de critères justifiant qu’elle ait été autorisée à s’implanter sur des terrains agricoles, naturels ou forestiers. C’est pourquoi, pour améliorer la transposition des textes qui permettront l’atteinte de l’objectif des deux directives précitées, il convient d’étendre le droit de visite et de communication afin de permettre aux autorités compétentes de vérifier le respect des critères, et notamment la remise en état du terrain postérieure.

Actuellement, l’article L. 461-1 du code de l’urbanisme permet un droit de visite et de communication des constructions, aménagements, installations et travaux soumis aux dispositions de ce code. Il est cependant limité à 6 ans jusqu’à l’achèvement des travaux et c’est pourquoi il doit être étendu pour les installations agrivoltaïques, les serres, les hangars et les ombrières à usage agricole et les installations photovoltaïques compatibles avec l’activité agricole, afin qu’il puisse être exercé jusqu’à la remise en état du terrain.

Le délai de contrôle a progressivement été allongé. Initialement limité à deux ans à compter de l'achèvement des travaux, puis à trois ans, il a été porté à six ans pour le faire correspondre avec le délai de prescription de l'action publique issu de la loi n° 2017-242 du 27 février 2017 portant réforme de la prescription en matière pénale.

Cette modification de l’article L. 461-1 du code de l’urbanisme permettrait donc de faciliter les contrôles sur ces installations en permettant de pouvoir les réaliser tout au long de leur exploitation.

1.2. CADRE CONSTITUTIONNEL

L’article 34 de la Constitution fixe ce qui relève de la loi : en l’espèce, sont concernés " le régime de la propriété, des droits réels ".

La Cour de cassation100 et le Conseil constitutionnel101 considèrent qu’il n’existe pas d’atteinte au droit au respect de la vie privée et du domicile, garanti par l’article 2 de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen.

1.3. CADRE CONVENTIONNEL

La directive (UE) 2023/2413 du Parlement européen et du Conseil du 18 octobre 2023 modifiant la directive (UE) 2018/2001, le règlement (UE) 2018/1999 et la directive 98/70/CE en ce qui concerne la promotion de l’énergie produite à partir de sources renouvelables, et abrogeant la directive (UE) 2015/652 du Conseil a rehaussé les objectifs fixés aux Etats membres en matière de production d’énergies renouvelables. L’article 3 de la directive (UE) 2018/2001, tel que modifié par l’article 1er cette directive, prévoit que « les Etats membres veillent collectivement à ce que la part d’énergie produite à partir de sources renouvelables dans la consommation finale brute d’énergie de l’Union en 2030 soit d’au moins 42,5 % ».

1.4. ÉLEMENTS DE DROIT COMPARE

En Allemagne, les autorités de surveillance de la construction (Bauaufsichtsbehörde) peuvent à tout moment opérer des contrôles, notamment du respect des règles d’urbanisme, des installations (article 61 (5) BauO Bln).

2. NECESSITE DE LEGIFERER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1. NECESSITE DE LEGIFERER

100 Cour de cassation, Crim. 12 juin 2012, n° 12-90.024 et Crim. 13 nov. 2013, n° 12-87.932.

101 Cons. const. 9 avr. 2015, no 2015-464 QPC.

La loi n° 2023-175 du 10 mars 2023 relative à l'accélération de la production d'énergies renouvelables, dans son article 54, a introduit au sein du code de l’énergie et du code de l’urbanisme plusieurs dispositions de nature à encourager mais aussi règlementer l’agrivoltaïsme. Au terme de cette loi, est considérée comme agrivoltaïque une installation qui apporte directement à la parcelle agricole au moins l'un des services suivants, en garantissant à un agriculteur actif ou à une exploitation agricole à vocation pédagogique gérée par un établissement relevant du titre Ier du livre VIII du code rural et de la pêche maritime une production agricole significative et un revenu durable en étant issu :

- l'amélioration du potentiel et de l'impact agronomiques ;

- l'adaptation au changement climatique ;

- la protection contre les aléas ;

- l'amélioration du bien-être animal.

Dans le cadre de cette règlementation, est prévu, dans le cadre de l’exercice du pouvoir de police de l’Etat, des contrôles périodiques exercés dans le cadre du droit de visite, lui-même règlementé par l’article L461-1 du code de l’urbanisme.

Pour les installations agrivoltaïques, un contrôle est effectué préalablement à la mise en service de l’installation. Puis, des contrôles sont réalisés tous les 5 ans, tous les 3 ans ou tous les ans selon le type d’installation. Pour les installations compatibles avec l’exercice d’une activité agricole, un contrôle est effectué préalablement à la mise en service de l’installation, puis 6 ans après l’achèvement des travaux. Or la pratique de ce droit est limitée, au terme de cet article dans sa rédaction actuelle, à 6 ans après l’achèvement des travaux. Or la règlementation encadrant l’agrivoltaïsme prévoit que ces installations ont une durée de vie prévisionnelle d’environ 40 ans.

La lecture combinée de ces deux dispositions rend donc, pour les 34 dernières années de vie de ces installations, impossible l’exercice de ce droit.

La présente proposition vient donc corriger cet état de fait, utile tant pour l’Etat que pour les exploitants agricoles, notamment dans le cadre du suivi de leur relation avec les énergéticiens.

2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS

Avec cette mesure, le gouvernement souhaite faciliter l'accélération de la production d'énergies renouvelables, dans la continuité du droit de l’Union européenne, en permettant une application cohérente et efficace de la loi n° 2023-175 du 10 mars 2023 relative à l'accélération de la production d'énergies renouvelables et du décret n° 2024-318 du 8 avril 2024 relatif au développement de l'agrivoltaïsme et aux conditions d'implantation des installations photovoltaïques sur des terrains agricoles, naturels ou forestiers.

3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU

3.1. OPTIONS ENVISAGEES

Il a d’abord été envisagé de ne pas étendre le droit de visite pour ces installations : une telle solution, qui aurait eu pour principal avantage de ne pas « multiplier » les contrôles auprès d’une population agricole déjà sensible. Compte tenu du fait qu’elle ne permettait pas répondre à l’objectif poursuivi, cette solution n’a pas été privilégiée.

3.2. DISPOSITIF RETENU

En effet, l’exercice du droit de visite apparaît non pas comme une contrainte vis-à-vis du monde agricole qui se sera engagé dans la voie agrivoltaïque, mais bien comme une protection vis-à-vis de celui-ci. Ce droit permettra notamment d’apprécier la qualité et capacité de l’installation, ce qui permettra de conserver, pour les exploitants, un rendement énergétique (et donc économique) de qualité et de faire engager aux énergéticiens les éventuelles démarches de maintenance préventive ou curative nécessaires.

4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGEES

4.1. IMPACTS JURIDIQUES

4.1.1. Impacts sur l’ordre juridique interne

La mesure envisagée ajoute un nouvel alinéa à l’article L. 461-1 du code de l’urbanisme, créant ainsi une exception à la durée normale du droit de visite pour les installations et ouvrages mentionnés aux articles L. 111-27 à L. 111-29 du code de l’urbanisme.

Pour ces installations, le droit de visite nouveau pourra s’exercer jusqu’à six ans après la fin de leur exploitation (via la remise en état du terrain, prévue par l’article L111-32 du même code) ou de la date d'échéance de leur autorisation.

4.1.2. Articulation avec le droit international et le droit de l’Union européenne Aucune disposition supra-nationale ne vient en contradiction avec la modification législative proposée.

Par ailleurs, la modification proposée est de nature à contribuer à l’atteinte des objectifs fixés par la directive (UE) 2023/2413 du Parlement européen et du Conseil du 18 octobre 2023 en matière d’énergies renouvelables.

4.2. IMPACTS ECONOMIQUES ET FINANCIERS

4.2.1. Impacts macroéconomiques

Sans objet.

4.2.2. Impacts sur les entreprises

Cette mesure permettra de faciliter les contrôles de l’état des installations agrivoltaïques et photovoltaïque-compatibles, permettant ainsi d’alerter les exploitants agricoles d’éventuelles difficultés liées à leurs installations et fluidifiant ainsi les rapports de ces derniers avec les energéticiens.

4.2.3. Impacts budgétaires

Sans objet.

4.3. IMPACTS SUR LES COLLECTIVITES TERRITORIALES

Le renforcement du droit de visite pour certaines installations agricoles permettra, par la qualité de contrôle amélioré de l'état des installations énergétiques visitées, aux collectivités de disposer d'une meilleure information sur l'état des installations agrivoltaïques et PV compatibles situées sur leur territoire.

En contrôlant ces installations, et donc en empêchant la dégradation de celles-ci, la mesure pourrait également contribuer à empêcher la création de friches qui pourraient être, à long terme, générées par l'évolution dans le temps (et la dégradation) de ces installations.

4.4. IMPACTS SUR LES SERVICES ADMINISTRATIFS

Le droit de visite tel que modifié par cette mesure représentera un investissement en temps et ressources pour les services chargés d’exercer ces contrôles.

4.5. IMPACTS SOCIAUX

4.5.1. Impacts sur la société

Sans objet.

4.5.2. Impacts sur les personnes en situation de handicap Sans objet.

4.5.3. Impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes Sans objet.

4.5.4. Impacts sur la jeunesse

Sans objet.

4.5.5. Impacts sur les professions réglementées

Sans objet.

4.6. IMPACTS SUR LES PARTICULIERS

Néant.

4.7. IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX

Cette mesure permettra, par un contrôle régulier, sur le long terme, de s’assurer que l’installation photovoltaïque respecte bien les conditions fixées pour autoriser son implantation, parmi lesquelles peut figurer le maintien des fonctions écologiques du sol. Elle permettra de s’assurer que l’installation est toujours fonctionnelle et ne nécessite pas d’être démantelée. Enfin, elle permettra une vérification de la remise en état effective du terrain à la fin de la vie de l’installation.

5. CONSULTATIONS ET MODALITES D’APPLICATION

5.1. CONSULTATIONS MENEES

Le Conseil national d’évaluation des normes (CNEN) a été consulté à titre obligatoire en application de l’article L. 1212-2 du code général des collectivités territoriales et a rendu un avis défavorable le 10 octobre 2024.

Le Conseil supérieur de la construction et de l’efficacité énergétique (CSCEE) a été consulté au titre de l’article D. 142-15 du code de la construction et de l’habitation et a rendu un avis favorable avec réserves, le 15 octobre 2024.

La mission interministérielle de l’eau a été consultée et a rendu un avis favorable le 10 octobre 2024.

5.2. MODALITES D’APPLICATION

5.2.1. Application dans le temps

Le présent article entrera en vigueur le lendemain de la publication de la loi au Journal officiel de la République française.

5.2.2. Application dans l’espace

La mesure s’applique à l’ensemble du territoire de la République sur lequel est applicable le code de l’urbanisme.

Départements d’Outre Mer

Guadeloupe, Guyane, Martinique,

Réunion Application de plein droit.

Mayotte Application de plein droit

Collectivités d’Outre Mer

Saint Martin et Saint Barthélémy Dispositions non applicables Saint Pierre et Miquelon Dispositions non applicables

Autres (Polynésie française, Nouvelle

Calédonie, Wallis et Futuna, TAAF) Dispositions non applicables.

5.2.3. Textes d’application

Le présent article ne requiert pas de texte d’application.

Article 27 – 2023/1791 Efficacité énergétique

La transition énergétique comporte plusieurs enjeux, notamment environnementaux, politiques et économiques. En effet, à une époque où les changements climatiques et les conséquences qui en découlent ne sont plus une menace mais une réalité, des mesures doivent être prises afin de les éviter ou à tout le moins, de les amoindrir. De plus, comme la guerre en Ukraine et ses conséquences géopolitiques ont pu le mettre en exergue, la dépendance énergétique auprès d’autres Etats comporte de nombreux risques relatifs à la souveraineté de la nation et à la stabilité de son économie. La hausse des prix et la difficulté d’approvisionnement ralentissent l’économie, dont l’énergie est le fondement, et aggravent la pauvreté énergétique des clients et des foyers vulnérables.

La transition énergétique est un enjeu majeur de notre siècle qui nécessite deux grands axes de changements, la réduction de notre consommation d’énergie et l’évolution du mix énergétique vers les énergies décarbonées. Si des efforts pour réaliser cette transition énergétique ont été amorcés, il est nécessaire de les accélérer pour atteindre les objectifs que la France et l’Union Européenne se sont engagées à respecter.

Les mesures d’efficacité énergétique permettent d’assurer un approvisionnement sûr et durable en énergie, de prévenir la précarité énergétique, de réduire les émissions de gaz à effet de serre mais aussi de favoriser la compétitivité européenne. Une économie durable ne peut être garantie sans envisager une diminution de sa dépendance à l’énergie.

Dans ce contexte, la directive 2012/27/UE relative l’efficacité énergétique a permis d’établir en 2012 un cadre commun de mesures pour la promotion de l’efficacité énergétique dans l’Union européenne. L'objectif de cette directive était d’accroître de 20% l’efficacité énergétique d'ici 2020. Afin d’atteindre cet objectif, les Etats membres devaient établir des objectifs nationaux en matière d’efficacité énergétique. Cette directive a également introduit un ensemble de mesures visant à aider les États membres à atteindre cet objectif et a fixé des règles applicables aux utilisateurs finals et aux fournisseurs d’énergie. Il a été prévu par cette directive que les États membres publient leurs plans d’action nationaux en matière d’efficacité énergétique tous les trois ans.

Dans le cadre du paquet « Une énergie propre pour tous les Européens », la directive 2012/27 a été révisée par la directive 2018/2002, entrée en vigueur le 24 décembre 2018. Cette révision, proposée par la Commission, a porté les objectifs de réduction de la consommation d’énergie primaire et de la consommation d’énergie finale de l’Union à 32,5 % d’ici à 2030, par rapport aux prévisions de consommation pour 2030 établies en 2007. Afin de garantir cet objectif, les Etats membres étaient contraints de mettre en place des mesures visant à réduire leur consommation annuelle d’énergie de 4,4 % en moyenne d’ici 2030. De plus, cette directive a prévu que, conformément au règlement (UE) 2018/1999, les États membres proposent des objectifs énergétiques et mettre en place des plans nationaux intégrés en matière d’énergie et de climat d’une durée de dix ans pour la période 2021-2030. Ils doivent également présenter tous les deux ans des rapports d’avancement contrôlés et évalués par la

Commission, laquelle peut prendre des mesures au niveau européen pour garantir leur cohérence avec les objectifs généraux de l’Union.

Le 14 juillet 2021, dans le cadre du paquet « Ajustement à l’objectif 55 », la Commission européenne a proposé de réviser la directive relative à l’efficacité énergétique afin que les objectifs de cette dernière soient alignés sur les nouvelles ambitions climatiques de l’Union.

Selon la proposition de la Commission, l’objectif contraignant annuel de l’Union en matière d’efficacité énergétique devait être porté à au moins 9% d’ici à 2030, par rapport aux projections de référence de 2020102 ou, de manière équivalente, les objectifs de réduction de la consommation énergétique primaire devait être porté à 39 % et celle de la consommation énergétique finale à 36 % d’ici à 2030 par rapport aux projections de référence de 2007.

Différentes dispositions étaient alors proposées notamment pour lutter contre la précarité énergétique et responsabiliser les organismes publics.

Dans le cadre de son plan REPowerEU faisant suite à l’agression russe contre l’Ukraine, une deuxième révision de la directive relative à l’efficacité énergétique a été proposée par la Commission. Elle prévoyait de relever l’objectif de réduction de consommation d’énergie en le faisant passer de 9 % à 13 % ou, de manière équivalente, de porter les objectifs de réduction de la consommation énergétique primaire et finale, mesurée par rapport aux projections de référence de 2007, à 41 % et à 39 % a minima, respectivement, d’ici 2030.

Le 20 septembre 2023, la refonte de la directive relative à l’efficacité énergétique a été publiée (2023/1791/UE). Elle complète les dispositions qui existaient et consacre de nouveaux principes et obligations. Cette directive doit être transposée dans le droit français avant le 11 octobre 2025. Les dispositions qu’elle contient sont ambitieuses.

Elle prévoit notamment que les États membres doivent assurer collectivement une réduction de la consommation finale d'énergie d'au moins 11,7 % en 2030 par rapport aux prévisions de consommation d'énergie pour 2030 établies en 2020. Tous les États membres doivent contribuer à la réalisation de cet objectif global de l'Union Européenne. Ils fixent des contributions et des trajectoires nationales indicatives pour atteindre l'objectif dans leurs plans nationaux intégrés en matière d'énergie et de climat.

La directive prévoit également que le niveau d’obligation d'économies d'énergie augmentera progressivement de 2024 à 2030. En France, c’est le dispositif des certificats d’économies d’énergie qui nous permet de répondre à cette obligation.

Le secteur public fait l’objet de dispositions spécifiques puisque la directive fixe un objectif de parvenir à une réduction annuelle de la consommation d'énergie finale des organismes publics de 1,9 % par rapport à leur consommation de l’année 2021, les transports publics et les forces armées pouvant être exclus. Les États membres seront également tenus de rénover

102 Scenario PRIMES 2020 : https://energy.ec.europa.eu/data-and-analysis/energy-modelling/eu-reference-scenario-2020_en

chaque année au moins 3 % de la surface chauffée et refroidies des bâtiments de plus de 250 m2

appartenant aux organismes publics.

Article 27 (I – 1°, 2° et II-1°) – Evaluation proportionnée de la bonne prise en compte de l’efficacité énergétique dans les décisions en matière de planification, de politique et de projet

Transposition de l’article 3 de la directive (UE) 2023/1791 du parlement européen et du conseil du 13 septembre 2023 relative à l’efficacité énergétique et modifiant le règlement (UE) 2023/955 (refonte) 1. ÉTAT DES LIEUX

1.1. CADRE GENERAL

1.1.1. Nouveauté du principe

L’efficacité énergétique et la sobriété énergétique sont deux branches essentielles à la réduction de la consommation d’énergie, à la réalisation de la transition énergétique et à l’atteinte des objectifs climatiques, qu’ils soient nationaux, européens ou internationaux.

Le principe de primauté de l’efficacité énergétique avait été introduit dans la version précédente de la DEE103. Ce principe qui vise à mieux prendre en compte l’efficacité énergétique dans les mesures politiques, pour les décisions de planification ou pour les projets majeurs, n’apparaissait que dans les considérants qui, par nature, ne sont pas contraignants.

Afin de renforcer la déclinaison de ce principe par l’ensemble des Etats membres, l’article 3 de la DEE révisée

104 (2023/1791/UE) en précise les attendus.

1.1.2. Le principe de primauté des économies d’énergie (PPEE) La DEE révisée introduit le « principe de primauté de l’efficacité énergétique », qui vise à mieux prendre en compte l’efficacité énergétique dans les mesures politiques (ex : projets de loi), les décisions de planifications (ex : PPE, stratégie de déploiement de l’H2) ou dans les projets dont le montant est supérieur à 100 millions d’euros (175 millions d’euros pour les infrastructures de transport).

Les présentes dispositions font référence à la notion de « évaluation proportionnée de la bonne prise en compte de l’efficacité énergétique et de la sobriété énergétique » au lieu de la notion de « primauté de l’efficacité énergétique » afin de prendre en compte non seulement l’efficacité énergétique mais également la sobriété énergétique. Cette mention de la sobriété énergétique est issue des travaux du groupe de travail sur la sobriété énergétique, co-piloté en

103 Directive (UE) 2018/2002 du parlement européen et du conseil du 11 décembre 2018 modifiant la directive 2012/27/UE relative à l'efficacité énergétique.

104 Directive (UE) 2023/1791 du Parlement européen et du Conseil du 13 septembre 2023 relatif à l’efficacité énergétique et modifiant le règlement (UE) 2023/955 (refonte).

2023 par la députée Olga GIVERNET et par le vice-président de Dijon Métropole Jean-Patrick MASSON, dans le cadre des travaux préparatoires au projet de loi de programmation énergie climat : il a fait figurer dans ses recommandations, le fait d’évaluer la bonne prise en compte de la sobriété énergétique qui constitue, avec l’efficacité énergétique, une brique indispensable à la première étape de la séquence « éviter, réduire, compenser » qui constitue le socle actuellement en vigueur de l’évaluation environnementale d’un plan ou d’un programme. Le GT précise par ailleurs que distinguer les deux termes de sobriété et d’efficacité énergétique serait faire preuve de cohérence avec l’article L. 100-2 du code de l’énergie qui demande que l’Etat veille, en particulier, à « maitriser la demande d’énergie et favoriser l’efficacité et la sobriété énergétiques ». Il conclut qu’il s’agit de deux piliers complémentaires et indispensables pour atteindre les objectifs de réduction de consommation et contribuer à l’indépendance énergétique de la France. Le projet de transposition prévoit d’introduire l’évaluation de l’efficacité et de la sobriété énergétiques dans le dispositif existant de l’évaluation environnementale. En effet, s’inscrire dans ce dispositif qui impose l’évaluation de l’impact d’un projet, d’un plan ou d’un programme permet de ne pas créer un nouveau dispositif d’évaluation parallèle et de ne pas alourdir la charge administrative pour les porteurs de projets. Le projet de transposition prévoit donc :

- une modification du 3° du III de l’article L. 122-1 du code de l’environnement afin de préciser que l’évaluation environnementale des projets permet également de décrire et d'apprécier de manière appropriée les incidences notables directes et indirectes d'un projet sur la consommation énergétique ;

- une modification du I de l’article L. 122-6 du code de l’environnement afin de préciser que le rapport des plans et des programmes identifie, décrit et évalue également les effets notables d’un plan ou du programme sur la consommation d’énergie.

- une modification du chapitre unique du titre Ier du livre II du code de l’énergie pour créer l’article L. 211-10 qui impose aux projets représentant un certain montant d’investissement d’être précédés par une évaluation de l’efficacité et de la sobriété énergétiques. Cet article prévoit que cette évaluation est réalisée, pour les projets soumis à évaluation environnementale, dans le cadre de celle-ci.

1.2. CADRE CONSTITUTIONNEL

Aux termes de l’article 88-1 de la Constitution : « La République participe aux Communautés européennes et à l'Union européenne, constituées d’Etats qui ont choisi librement, en vertu des traités qui les ont instituées, d’exercer en commun certaines de leurs compétences ». Le Conseil constitutionnel déduit de cette disposition que : « la transposition en droit interne d'une directive communautaire résulte d'une exigence constitutionnelle » (voir notamment la décision n° 2004-496 DC du 10 juin 2004, « Loi pour la confiance dans l’économie numérique »). Il en va de même pour une loi ayant pour objet d'adapter le droit interne à un règlement de l'Union européenne (voir par exemple la décision n° 2018-765, « Loi relative à la protection des données personnelles », considérant 3).

L’article 2 de la Charte de l’environnement prévoit que « toute personne a le devoir de prendre part à la préservation et à l'amélioration de l'environnement ». La présente disposition en imposant la bonne prise en compte de l’efficacité énergétique en matière de grands projets, de programmes et de planification permet de s’assurer que des solutions moins consommatrices d’énergies sont envisagées dans la prise de décision. Cette étape est primordiale pour réellement faire progresser la préservation et l’amélioration de l’environnement en ce que des projets qui consomment moins d’énergie doivent émettre moins de gaz à effet de serre.

L’article 3 de la Charte de l’environnement prévoit que « toute personne doit, dans les conditions définies par la loi, prévenir les atteintes qu'elle est susceptible de porter à l'environnement ou, à défaut, en limiter les conséquences ». Le principe de bonne prise en compte de l’efficacité énergétique permet d’obliger les acteurs qui y sont assujettis à envisager les conséquences de leurs projets et programmes sur l’environnement. Ils devront ensuite mettre en œuvre des mesures d’évitement, de réduction ou de compensation.

L’article 4 de la Charte de l’environnement prévoit que « toute personne doit contribuer à la réparation des dommages qu'elle cause à l'environnement, dans les conditions définies par la loi ». Dans le cadre de la bonne prise en compte de l’efficacité énergétique, les acteurs assujettis devront prévoir les réparations des dommages qu’ils causent à l’environnement.

La présente disposition est compatible avec la Charte de l’environnement.

Dans l’hypothèse où le juge constitutionnel examinerait la constitutionnalité de dispositions de droit national prises pour l’application d’un règlement de l’Union européenne, le présent article n’est en contrariété avec aucune règle ou norme de valeur constitutionnelle.

1.3. CADRE CONVENTIONNEL

La directive relative à l’efficacité énergétique (DEE, 2012/27/UE) a établi les premiers objectifs contraignants de l’UE en matière d’efficacité énergétique. Ces objectifs visaient à réduire la consommation d’énergie primaire et finale au niveau de l’UE de 20 % d’ici 2020, par rapport aux prévisions faites en 2007. Elle se base juridiquement sur l’article 194 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (traité FUE) qui stipule que l’énergie est une responsabilité partagée entre l’Union européenne (UE) et ses États membres.

La révision de la DEE s’est déroulée en quatre phases différentes :

• En 2018, le paquet « Une énergie propre pour tous les Européens » a notamment permis de réduire la consommation d’énergie primaire et finale de l’UE de 32,5 % d’ici à 2030, par rapport aux projections faites en 2007.

• En 2021, le paquet « Ajustement à l’objectif 55 » a notamment proposé de porter l’objectif d’efficacité énergétique de l’UE à au moins 9 % d’ici à 2030, par rapport

aux projections pour 2030 faites en 2020. La révision a introduit le principe de primauté de l’efficacité énergétique comme pilier de l’Union de l’énergie.

• En 2022, à la suite de l’agression russe contre l’Ukraine, le plan REPowerEU a notamment proposé de relever encore l’objectif contraignant en matière d’efficacité énergétique à 13 % d’ici à 2030 et a introduit des objectifs de réduction de la demande sur le marché intérieur de l’énergie (2.1.9).

• En 2023, le Parlement et le Conseil ont notamment convenu d’un objectif d’efficacité énergétique de 11,7 % d’ici à 2030.

La nouvelle DEE révisée (2023/1791/UE) a été publiée au journal officiel de l’Union Européenne (JOUE) le 20 septembre 2023. Elle doit être transposée au plus tard le 11 octobre 2025. Elle prévoit les objectifs de réduction de consommation énergétique pour atteindre à un approvisionnement durable en énergie, pour atteindre la neutralité carbone à horizon 2050 et pour améliorer la sécurité d’approvisionnement.

La DEE révisée introduit le « principe de primauté de l’efficacité énergétique », qui vise à mieux prendre en compte l’efficacité énergétique dans les mesures politiques (ex : projets de loi), les décisions de planifications (ex : PPE, stratégie de déploiement de l’H2) ou dans les projets dont le montant est supérieur à 100 millions d’euros (175 millions d’euros pour les infrastructures de transport).

1.4. ÉLEMENTS DE DROIT COMPARE

Au sein de l’Union Européenne, ce principe a été inscrit dans les considérants de la version précédente de la DEE révisée

105, sans nécessité de transposition.

Le principe de primauté de l’efficacité énergétique étant une disposition récente, elle n’a pas encore fait l’objet de transposition par d’autres Etats membres. Il n’existe donc pas d’élément de droit comparé, à ce stade.

2. NECESSITE DE LEGIFERER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1. NECESSITE DE LEGIFERER

Il est indispensable de transposer la directive 2023/1791/UE dans les délais prévus pour sa transposition. A ce stade, la législation française ne prévoit pas de disposition qui permettre de transposer complètement le principe de primauté de l’efficacité énergétique prévu à

105 Directive (UE) 2018/2002 du parlement européen et du conseil du 11 décembre 2018 modifiant la directive 2012/27/UE relative à l'efficacité énergétique

l’article 3 de la DEE révisée. Il est nécessaire de l’inscrire dans la loi afin qu’il puisse être réellement effectif.

2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS

L’affirmation du principe de primauté de l’efficacité énergétique et son respect par des évaluations systématiques a pour objectif de l’appliquer de façon efficace afin d’atteindre les objectifs de réduction de consommation d’énergie issue de la DEE révisée, et donc la neutralité carbone à horizon 2050.

La déclinaison de ce principe vise en effet à réduire la consommation d’énergie à l’échelle de la France, contribuant à la réduction des émissions de gaz à effet de serre, à une meilleure protection de l’environnement ainsi qu’à la souveraineté énergétique en limitant notre dépendance énergétique envers d’autres Etats.

3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU

3.1. OPTIONS ENVISAGEES

Le principe de primauté de l’efficacité énergétique constitue une évaluation au stade préalable des projets (dont le montant est supérieur à 100 millions d’euros ou 175 millions d’euros pour les projets d’infrastructure de transport), des plans et des mesures politiques. Il présente donc des similarités fortes avec le dispositif de l’évaluation environnementale, même si l’assiette des projets et des plans impactés n’est pas strictement identique.

La DEE révisée ne prévoyant pas de dispositif spécifique pour la transposition de l’article 3 de la DEE révisée, il est possible de créer un dispositif ad hoc, et donc parallèle aux dispositifs actuellement en vigueur d’évaluation de projet, pour permettre l’évaluation de la bonne prise en compte de l’efficacité et la sobriété énergétique des projets. Dans cette situation, une autorité spécifique devrait être créée et les porteurs de projets devraient consulter une autorité supplémentaire avant de mettre en œuvre leur projet.

De plus, il a été étudié l’opportunité d’élargir la disposition d’évaluation de l’efficacité énergétique d’un projet ou d’un plan à la notion d’évaluation de l’efficacité et de la sobriété énergétique. Cette mention de la sobriété énergétique, qui constitue une légère surtransposition, est issue des travaux groupe de travail sur la sobriété énergétique, co-piloté par la députée Olga GIVERNET et par le vice-président de Dijon Métropole Jean-Patrick MASSON, dans le cadre des travaux préparatoires au projet de loi de programmation énergie climat : il a fait figurer dans ses recommandations, le fait d’évaluer la bonne prise en compte de la sobriété énergétique qui constitue, avec l’efficacité énergétique, une brique indispensable à la première étape de la séquence « éviter, réduire, compenser » qui constitue le socle actuellement en vigueur de l’évaluation environnementale d’un plan ou d’un programme. Le groupe de travail précise par ailleurs que distinguer les deux termes de

sobriété et d’efficacité énergétique serait faire preuve de cohérence avec l’article L. 100-2 du code de l’énergie qui demande que l’Etat veille, en particulier, à « maitriser la demande d’énergie et favoriser l’efficacité et la sobriété énergétiques ». Il conclut qu’il s’agit de deux piliers complémentaires et indispensables pour atteindre les objectifs de réduction de consommation et contribuer à l’indépendance énergétique de la France.

La création d’un article balai, qui permettrait d’imposer la réalisation de cette « d’évaluation proportionnée de la bonne prise en compte de l’efficacité énergétique et de la sobriété énergétique » pour les plans et programmes non soumis à l’évaluation environnementale, sans le codifier, a été envisagé. Il a également été envisagé de le codifier au sein du code de l’énergie.

3.2. DISPOSITIF RETENU

Afin de mobiliser et d’enrichir les dispositifs existants et de ne pas créer de dispositif complémentaire à l'évaluation environnementale et à l’Autorité environnementale, il est proposé de retenir la première option et donc d’introduire le principe de primauté de l’efficacité énergétique sous le terme « d’évaluation proportionnée de la bonne prise en compte de l’efficacité énergétique et de la sobriété énergétique »

106 pour les projets, plans et

programmes soumis à évaluation environnementale.

Pour ces projets, cette analyse serait conditionnée aux investissements correspondant à plus de 100 millions d’euros, ou 175 millions d’euros pour les projets d’infrastructure de transport.

Un article balai permet d’imposer la réalisation de cette « évaluation proportionnée de la bonne prise en compte de l’efficacité énergétique et de la sobriété énergétique » pour les plans et programmes non soumis à l’évaluation environnementale et qui seraient susceptible de relever de cette évaluation en matière d’économie d’énergie demandée par la DEE. Il a été décidé de le codifier en complétant le chapitre II du titre II du livre Ier du code de l’environnement par la création d’une section 4 « Evaluation de l’efficacité et de la sobriété énergétiques des projets ».

Un décret en Conseil d’Etat permettra de préciser les modalités opérationnelles, notamment en ce qui concerne les modalités de mise en œuvre, de contrôle et de sanction. Il sera défini en cohérence avec les lignes directrices que la Commission européenne publiera pour préciser ces attentes pour la mise en œuvre opérationnelle de l’article 3 de la DEE révisée.

Enfin, il est notable que l’introduction de l’évaluation des projets et des plans en matière de sobriété énergétiques a été retenu.

106 Terme retenu dans le projet de loi pour transposer la notion de « principe de primauté de l’efficacité énergétique ».

4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGEES

4.1. IMPACTS JURIDIQUES

4.1.1. Impacts sur l’ordre juridique interne

Pour la transposition de l’article 3 de la DEE révisée, il est proposé les modifications suivantes :

L’article L.122-1, L.122-6 du code de l’environnement sont modifiés. De plus, le chapitre unique du titre Ier du livre II du code de l’énergie est complété par l’article L. 211-10.

Pour les projets concernés par l’article L. 122-1 du code de l’environnement (évaluation environnementale), l’évaluation relative à la bonne prise en compte de l’efficacité énergétique et de la sobriété énergétique est menée dans ce cadre.

4.1.2. Articulation avec le droit international et le droit de l’Union européenne L’introduction de l’évaluation proportionnée de la bonne prise en compte de l’efficacité et de la sobriété énergétiques permet de transposer le principe de primauté de l’efficacité énergétique consacré à l’article 3 de la DEE révisée107

.

Les lignes directrices associées à la version précédente de la DEE révisée108 précisaient les attentes relatives à l’application du principe de primauté de l’efficacité énergétique que ce soit en termes de champs d’application que d’intensité de l’évaluation.

Les présentes dispositions ont la vocation de répondre à ces exigences afin d’être conforme à ladite directive.

4.2. IMPACTS ECONOMIQUES ET FINANCIERS

4.2.1. Impacts macroéconomiques

La transposition de l’article 3 de la DEE devrait conduire à la planification et à la mise en œuvre de projets qui consomment moins d’énergie, conduisant ainsi à sécuriser l’approvisionnement énergétique au niveau national et réduisant les impacts de toute éventuelle crise énergétique.

107 Directive (UE) 2023/1791 du Parlement européen et du Conseil du 13 septembre 2023 relatif à l’efficacité énergétique et modifiant le règlement (UE) 2023/955 (refonte) 108 Directive (UE) 2018/2002 du parlement européen et du conseil du 11 décembre 2018 modifiant la directive 2012/27/UE relative à l'efficacité énergétique

4.2.2. Impacts sur les entreprises

Selon l’article 3 de la DEE révisée (2023/1791/UE), de nombreux secteurs économiques relèvent de son champ d’application et pas seulement les secteurs énergétiques à proprement parlé.

D’un point de vue économique, la prise en compte de la sobriété énergétique et de la réduction de consommation d’énergie dans le cadre de l’évaluation environnementale est quasiment transparente dans la mesure où les porteurs de projets sont déjà amenés à réaliser une étude d’impact conséquente. Cette analyse permettrait d’amener les acteurs économiques et financiers à mieux considérer les alternatives de projets et de les mettre en balance avec d’autres intérêts. Par exemple, la réduction des besoins de consommation d’énergie conduit à une meilleure maîtrise des coûts d’exploitation d’un projet, renforçant alors sa compétitivité.

De plus, ce principe pourrait faciliter le financement de projets pour lesquels la consommation d’énergie est limitée et contrôlée, permettant ainsi de favoriser la sécurité énergétique à l’échelle de ce projet et de la France.

Il est notable qu’il ne s’agit pas d’une interdiction de financer ou de concevoir des projets qui ne sont pas ceux qui consomment le moins d’énergie mais plutôt d’évaluer leur impact en matière de consommation d’énergie, de réfléchir aux alternatives et de prendre en compte ces informations dans la prise de décision. C’est une occasion pour le secteur économique de faire des choix plus favorables à la transition énergétique.

L’étude nécessaire au principe de primauté de l’efficacité énergétique pourra s’avérer être une charge supplémentaire pour les entreprises mais il sera, au maximum, intégré dans des mécanismes existants. Par conséquent, les démarches supplémentaires seront minimisées. La DEE révisée demande toutefois la réalisation d’une étude coûts-avantages pour certains projets, notamment ceux mentionnées à l’article 26 de ce texte.

4.2.3. Impacts budgétaires

La déclinaison de cette « évaluation proportionnée en matière de sobriété et efficacité énergétiques » ne devait pas conduire à une hausse budgétaire significative.

L’évaluation, une fois les outils mis en place pour l’accompagnement et le rapportage à la Commission européenne, ne devrait pas être significative en termes de budget dans la mesure où il n’est attendu qu’une contribution tous les deux ans, dans le cadre des revues de la mise en œuvre des plans nationaux intégrés énergie climat.

4.3. IMPACTS SUR LES COLLECTIVITES TERRITORIALES

Les collectivités territoriales pourraient être amenées à décliner ce principe, notamment dans le cadre de certains plans locaux. En effet, ce principe s’adossant à l’évaluation environnementale, il est susceptible d’impacter les plans et programmes soumis à cette

évaluation109, au regard de certains critères qui seront fixés par décret en Conseil d’Etat. Il est toutefois rappelé que l’évaluation doit être proportionnée, comme le souligne la DEE révisée, et comme cela est clairement formulé dans le projet de transposition. Les critères de proportionnalité seront précisés au niveau réglementaire.

4.4. IMPACTS SUR LES SERVICES ADMINISTRATIFS

La DEE révisée impose qu’il y ait une autorité en charge du suivi de la bonne déclinaison de ce principe C’est pour cela que le projet de loi prévoit un décret en Conseil d’État qui précise les modalités de déclinaison de cette « évaluation proportionnée », notamment en ce qui concerne les modalités de mise en œuvre, de contrôle et de sanction.

Cette évaluation pourrait peser sur les services administratifs en charge de donner des avis sur les études d’impacts (autorités environnementales) et sur les DREAL qui sont en charge de l’instruction de projets soumis à évaluation environnementale. Ces services ne sont pas nécessairement tous formés à de telles considérations, dans un premier temps en tout cas.

L’intégration dans le dispositif de l’évaluation environnementale permettra de mobiliser les compétences des experts de l’autorité environnementale qui émettent déjà des avis en matière de consommation d’énergie. Une formation complémentaire, des webinaires d’accompagnement ou la publication d’un guide d’application de ce principe pourraient être envisagés à la lumière de la publication des lignes directrices prévue par la Commission européenne.

La DEE révisée demande la réalisation d’une étude coûts-avantages pour certains projets, notamment ceux mentionnées à l’article 26 de ce texte relatif aux études coûts-avantages devant être menées la valorisation de la chaleur fatale dans ces cas spécifiques (installation industrielle de plus de 7 MW, installation de production d’électricité thermique > 10 MW, etc.). L’administration de l’Etat mettra en place une méthodologie adaptée, une fois que les lignes directrices de la Commission européenne seront publiées. Cette méthodologie nationale aura pour vocation d’harmoniser les méthodes d’analyse sur l’ensemble du territoire et d’en faciliter la déclinaison opérationnelle.

4.5. IMPACTS SOCIAUX

4.5.1. Impacts sur la société

La mise en œuvre de cet article conduira à la réduction de la consommation d’énergie de projets de grande envergure, conduisant ainsi à :

- Favoriser l’atteinte de l’objectif de neutralité carbone ;

109109 Liste des plans et programmes soumis à évaluation environnementale :

https://www.legifrance.gouv.fr/codes/section_lc/LEGITEXT000006074220/LEGISCTA000006176675/

- Réduire les impacts liés au dérèglement climatique ;

- Favoriser l’indépendance énergétique de la France et réduisant ainsi sa vulnérabilité à de potentielles futures crises énergétiques.

4.5.2. Impacts sur les personnes en situation de handicap Néant.

4.5.3. Impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes Néant.

4.5.4. Impacts sur la jeunesse

Néant.

4.5.5. Impacts sur les professions réglementées

Néant.

4.6. IMPACTS SUR LES PARTICULIERS

Néant.

4.7. IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX

Le principe de primauté des économies d’énergie permet de prendre en compte l’enjeu de l’efficacité et la sobriété énergétiques dans la planification de décisions politiques ou des projets. En ce sens, il permet de diminuer les émissions de gaz à effet de serre, ce qui contribue à la protection de l’environnement et à l’atteinte de la neutralité carbone.

5. CONSULTATIONS ET MODALITES D’APPLICATION

5.1. CONSULTATIONS MENEES

Un groupe de travail dédié à la transposition du principe de primauté de l’efficacité énergétique a été créé. Il réunit, à ce stade, les représentants de la direction générale de l’énergie et du climat (DGEC) et du commissariat général du développement durable (CGDD).

Ce groupe de travail a notamment conduit à des échanges avec la Commission européenne pour la déclinaison de cet article 3 de la DEE révisée.

Le Conseil national d’évaluation des normes (CNEN) a été consulté à titre obligatoire en application de l’article L. 1212-2 du code général des collectivités territoriales et a rendu un avis défavorable le 10 octobre 2024.

Le Conseil supérieur de la construction et de l’efficacité énergétique (CSCEE) a été consulté au titre de l’article D. 142-15 du code de la construction et de l’habitation, afin de formuler un avis portant notamment sur les exigences applicables aux bâtiments, dont celles concernant leur performance énergétique. Le CSCEE a rendu un avis défavorable le 15 octobre 2024.

5.2. MODALITES D’APPLICATION

5.2.1. Application dans le temps

La disposition envisagée entre en vigueur le 1er octobre 2025.

5.2.2. Application dans l’espace

Elle est applicable en France hexagonale, aux départements et régions d’outre-mer et ainsi qu’aux collectivités territoriales uniques.

5.2.3. Textes d’application

Un décret en Conseil d’Etat précisera les dispositions du présent article de loi.

Article 27 (I – 3°) – Plans locaux en matière de chaud et de froid Transposition de l’article 25 de la directive (UE) 2023/1791 du parlement européen et du conseil du 13 septembre 2023 relative à l’efficacité énergétique et modifiant le règlement (UE) 2023/955 (refonte) 1. ÉTAT DES LIEUX

1.1. CADRE GENERAL

Le déploiement de systèmes de chaleur et de froid renouvelables, dont les réseaux de chaleur ou les réseaux de froid, sont des vecteurs indispensables à la transition énergétique et à la décarbonation de la chaleur. En 2019, la chaleur représente presque la moitié des consommations d’énergie110, elle repose encore essentiellement sur les combustions fossiles alors que des alternatives existent.

Les réseaux de chaleur et de froid doivent permettre de valoriser des ressources variées renouvelables telles que la chaleur fatale, la géothermie, la cogénération, le solaire thermique.

L’instauration de réseaux de chaleur et de froid dont l’efficacité énergétique est augmentée et valorisée doit être planifiée afin que cet objectif soit réellement pris en compte.

C’est la raison pour laquelle, l’article 25 de la directive efficacité énergétique (UE) 2023/1791 du Parlement européen et du Conseil du 13 septembre 2023 relative à l’efficacité énergétique et modifiant le règlement (UE) 2023/955 (refonte) impose l’élaboration de plans locaux ou régionaux en matière de chaleur et de froid.

Afin de ne pas alourdir les procédures et le contexte juridique existant, il est nécessaire d’intégrer la transposition de l’article 25 de ladite directive au sein de l’outil de planification existant adéquat.

L’article L. 229-26 et R. 229-51 à R. 229-56 du code de l’environnement régissent le plan climat air énergie territorial (PCAET) qui est un outil de planification stratégique mais également opérationnel permettant aux collectivités d’aborder l’ensemble de la problématique air-énergie-climat sur leur territoire.

Ce plan est obligatoire pour les métropoles et intercommunalités de moins de 20 000 habitants, il définit, sur le territoire de l’intercommunalité ou de la métropole :

• les objectifs stratégiques et opérationnels de cette collectivité en vue d’atténuer le changement climatique, de le combattre efficacement et de s’y adapter ;

110 Voir le lien concernant le communiqué de presse relatif au groupe de travail « réseaux de chaleur et de froid » : 2019.10.07_eb_ew_dp_reseauxchaleurfroid.pdf (ecologie.gouv.fr)

• le programme d’actions à réaliser afin d’améliorer l’efficacité énergétique, d’augmenter la production d’énergie renouvelable, de valoriser le potentiel en énergie de récupération, de favoriser la biodiversité pour adapter le territoire au changement climatique, de limiter les émissions de gaz à effet de serre, d’anticiper les impacts du changement climatique.

Selon les compétences de la collectivité qui élabore ce plan et le contexte local, le programme d’action du plan climat air énergie territorial peut également :

• concerner la prévention et la réduction des émissions de polluants atmosphériques, un volet spécifique à la maîtrise de la consommation énergétique de l’éclairage public et de ses nuisances lumineuses ;

• comporter un volet spécifique à la maîtrise de la consommation énergétique de l’éclairage public et de ses nuisances lumineuses, etc.

1.2. CADRE CONSTITUTIONNEL

Aux termes de l’article 88-1 de la Constitution : « La République participe aux Communautés européennes et à l'Union européenne, constituées d’Etats qui ont choisi librement, en vertu des traités qui les ont instituées, d’exercer en commun certaines de leurs compétences ».

Le Conseil constitutionnel déduit de cette disposition que : « la transposition en droit interne d'une directive communautaire résulte d'une exigence constitutionnelle » (voir notamment la décision n° 2004-496 DC du 10 juin 2004, « Loi pour la confiance dans l’économie numérique »). Il en va de même pour une loi ayant pour objet d'adapter le droit interne à un règlement de l'Union européenne (voir par exemple la décision n° 2018-765, « Loi relative à la protection des données personnelles », considérant 3).

Le présent projet de loi vise à s’intégrer dans les documents de planification existant en respectant les compétences des collectivités territoriales. Dans l’hypothèse où le juge constitutionnel examinerait la constitutionnalité de dispositions de droit national prises pour l’application d’un règlement de l’Union européenne, le présent article n’est en contrariété avec aucune règle ou norme de valeur constitutionnelle.

1.3. CADRE CONVENTIONNEL

La directive relative à l’efficacité énergétique (DEE, 2012/27/UE) a établi les premiers objectifs contraignants de l’UE en matière d’efficacité énergétique. Ces objectifs visaient à réduire la consommation d’énergie primaire et finale au niveau de l’UE de 20 % d’ici 2020, par rapport aux prévisions faites en 2007. Elle se base juridiquement sur l’article 194 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (traité FUE) qui stipule que l’énergie est une responsabilité partagée entre l’Union européenne (UE) et ses États membres. La révision de la DEE s’est déroulée en quatre phases différentes :

- en 2018, le paquet « Une énergie propre pour tous les Européens » a notamment permis de réduire la consommation d’énergie primaire et finale de l’UE de 32,5 % d’ici à 2030, par rapport aux projections faites en 2007.

- en 2021, le paquet « Ajustement à l’objectif 55 » a notamment proposé de porter l’objectif d’efficacité énergétique de l’UE à au moins 9 % d’ici à 2030, par rapport aux projections pour 2030 faites en 2020. La révision a introduit le principe de primauté de l’efficacité énergétique comme pilier de l’Union de l’énergie.

- en 2022, à la suite de l’agression russe contre l’Ukraine, le plan REPowerEU a notamment proposé de relever encore l’objectif contraignant en matière d’efficacité énergétique à 13 % d’ici à 2030 et a introduit des objectifs de réduction de la demande sur le marché intérieur de l’énergie (2.1.9).

- en 2023, le Parlement et le Conseil ont notamment convenu d’un objectif d’efficacité énergétique de 11,7 % d’ici à 2030. La nouvelle DEE révisée (2023/1791/UE) a été publiée au journal officiel de l’Union Européenne (JOUE) le 20 septembre 2023. Elle doit être transposée au plus tard le 11 octobre 2025. Elle prévoit les objectifs de réduction de consommation énergétique pour atteindre à un approvisionnement durable en énergie, pour atteindre la neutralité carbone à horizon 2050 et pour améliorer la sécurité d’approvisionnement.

Cette obligation de planification dont les collectivités locales et régionales font l’objet n’existait pas dans les versions précédentes de la DEE.

1.4. ÉLEMENTS DE DROIT COMPARE

L’établissement de plans locaux en matière de chaud et de froid est une nouvelle disposition de la DEE qui n’est pas encore transposée par les autres Etat membres dans leur législation interne.

2. NECESSITE DE LEGIFERER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1. NECESSITE DE LEGIFERER

La transposition de l’article 25 de la directive 2023/1791 du Parlement européen et du conseil du 13 septembre 2023 relative à l’efficacité énergétique et modifiant le règlement (UE) 2023/955 (refonte) nécessite de créer des plans en matière de chaud et de froid élaborés par les collectivités territoriales.

Or, les outils présentés précédemment ont tous comme objectif de répondre à des enjeux énergétiques auxquels il serait possible et pertinent d’intégrer l’approvisionnement en chaleur et en froid.

Les objectifs de ces outils de planification ont une valeur législative. Ainsi, afin de les préciser et d’en ajouter, il faut une loi. Il est donc nécessaire de légiférer.

2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS

L’approvisionnement en chaleur et en froid est un enjeu de la transition énergétique et un des moyens pour parvenir à une meilleure efficacité énergétique et à une réduction des émissions de gaz à effet de serre.

Son intégration au sein d’outils de planification comme le PCAET permet de prendre en compte en amont de l’aménagement du territoire afin de mieux l’y intégrer. En effet, le PCAET est l’outil de planification, à la fois stratégique et opérationnel, qui permet aux collectivités d'aborder l'ensemble de la problématique air-énergie-climat sur leur territoire. Le PCAET

- définit les objectifs stratégiques et opérationnels de cette collectivité en vue d’atténuer le changement climatique, de le combattre efficacement et de s’y adapter ;

- contient un programme d’actions à réaliser, notamment afin d’améliorer l’efficacité énergétique.

3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU

3.1. OPTIONS ENVISAGEES

Il a été envisagé de simplement préciser par voie règlementaire la portée des objectifs des différents outils de planification. En ce sens, l’approvisionnement en chaleur et en froid aurait été compris dans les différents objectifs relatifs à la maîtrise de l’énergie, à l’efficacité énergétique et aux enjeux climatiques. Cependant, les exigences de la Commission européenne pour la transposition européenne sont ambitieuses et cette solution ne permettait pas d’y répondre convenablement. De plus, cette solution n’octroyait pas aux collectivités territoriales une visibilité suffisante pour qu’elles puissent respecter leurs obligations efficacement.

Le PCAET étant obligatoire pour toutes les collectivités de plus de 20 000 habitants, il a également été envisagé de ne pas conditionner la mise en place de ces plans locaux en matière de chaleur et de froid aux collectivités territoriales, et leur groupement, de plus de 45 000 habitants, ce qui constitue une surtransposition. Cependant, en 2024, il existe 328 EPCI de plus de 45 000 habitants (26% des EPCI, représentant 74% de la population) et 409 EPCI entre 20 000 et 45 000 habitants (33% des EPCI, 17% de la population)111. La surtransposition

111 Liste et composition des EPCI à fiscalité propre, DGCL, 2024 : https://www.collectivites-locales.gouv.fr/institutions/liste-et-composition-des-epci-fiscalite-propre

envisagée aurait conduirait à plus que doubler le nombre d’EPCI qui seraient assujettis à la réalisation de ces plans locaux, ce qui n’est pas souhaitable. Cette option n’a pas été retenue.

3.2. DISPOSITIF RETENU

Il a été décidé que la transposition de l’article 25 de ladite directive imposant aux collectivités territoriales d’élaborer un plan en matière de chaud et de froid serait intégré au sein des dispositions encadrant le plan climat, air, énergie territorial (PCAET). L’obligation sera restreinte aux collectivités de plus de 45 000 habitants.

4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGEES

4.1. IMPACTS JURIDIQUES

4.1.1. Impacts sur l’ordre juridique interne

Pour la transposition d’une partie de l’article 25 de la DEE révisée, il est proposé de modifier l’introduction de l’article L. 229-26 du code de l'environnement pour intégrer la prise en compte de la planification en matière de chaud et de froid dans le plan climat air énergie territorial.

4.1.2. Articulation avec le droit international et le droit de l’Union européenne L’obligation de planification en matière de chaud et de froid imposée aux collectivités locales et régionales est prévue à l’article 25 de la DEE révisée. Aucune ligne directrice n’a été publiée par la Commission européenne.

4.2. IMPACTS ECONOMIQUES ET FINANCIERS

4.2.1. Impacts macroéconomiques

Néant.

4.2.2. Impacts sur les entreprises

Néant.

4.2.3. Impacts budgétaires

Les collectivités territoriales devront prévoir de renforcer le volet « efficacité énergétique » de leur PCAET.

4.3. IMPACTS SUR LES COLLECTIVITES TERRITORIALES

L’intégration de l’exigence d’élaboration de ces plan locaux en matière de chaud et de froid permet de limiter la charge administrative des collectivités territoriales.

L’impact économique pour les collectivités locales pourrait être significatif à court terme si elles ne disposent pas encore de plan local pour la chaleur et le froid. Il existe toutefois un dispositif d’accompagnement financier de l’ADEME pour réaliser des études sur les réseaux de chaleur ou de froid alimentés par des énergies renouvelables et de récupération.

De plus, l’outil cartographique ENRezo du Cerema permet d’identifier les besoins de chaleur et de froid sur le territoire, ainsi que les zones d’opportunité de déploiement des réseaux de chaleur et de froid. Enfin, l’impact économique est susceptible d’être positif sur un plus long terme car ce plan local leur permettra d’optimiser le dimensionner des nouveaux réseaux locaux de chaleur et de froid.

4.4. IMPACTS SUR LES SERVICES ADMINISTRATIFS

Néant.

4.5. IMPACTS SOCIAUX

4.5.1. Impacts sur la société

La disposition permettra de favoriser le déploiement local de systèmes et équipement de production de chaleur et de froid renouvelable.

4.5.2. Impacts sur les personnes en situation de handicap Néant.

4.5.3. Impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes Néant.

4.5.4. Impacts sur la jeunesse

Néant.

4.5.5. Impacts sur les professions réglementées

Néant.

4.6. IMPACTS SUR LES PARTICULIERS

Néant à court et à moyen terme. Dans un plus long terme, les particuliers pourront se raccorder aux réseaux de chaleur ou de froid qui auront été déployés.

4.7. IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX

L’intégration de l’approvisionnement de la chaleur et du froid dans le PCAET permet de favoriser la production et le déploiement de solutions renouvelables locales, conduisant ainsi à la réduction des émissions de gaz à effet de serre.

5. CONSULTATIONS ET MODALITES D’APPLICATION

5.1. CONSULTATIONS MENEES

Le Conseil national d’évaluation des normes (CNEN) a été consulté à titre obligatoire en application de l’article L. 1212-2 du code général des collectivités territoriales et a rendu un avis défavorable le 10 octobre 2024.

Le Conseil supérieur de la construction et de l’efficacité énergétique (CSCEE) a été consulté au titre de l’article D. 142-15 du code de la construction et de l’habitation. Le CSCEE a rendu un avis défavorable le 15 octobre 2024.

5.2. MODALITES D’APPLICATION

5.2.1. Application dans le temps

La disposition envisagée entre en vigueur le 1er octobre 2025.

5.2.2. Application dans l’espace

Elle est applicable en France Hexagonale, aux départements et régions d’outre-mer et aux collectivités territoriales uniques.

5.2.3 Textes d’application

Un texte réglementaire précisera les dispositions du présent article de loi.

Article 27 (II-2°) – Certificat d’économie d’énergie pour les opérations incluant l’installation d’un équipement utilisant des combustibles fossiles

Transposition des articles 8 et 9 de la directive (UE) 2023/1791 du parlement européen et du conseil du 13 septembre 2023 relative à l’efficacité énergétique et modifiant le règlement (UE) 2023/955 (refonte) Transposition de l'article 17(15) de la directive (UE) 2024/1275 du parlement européen et du conseil du 24 avril 2024 sur la performance énergétique des bâtiments (refonte) 1. ÉTAT DES LIEUX

1.1. CADRE GENERAL

L’article 8 de la DEE révisée impose aux Etats membres de réaliser des économies d’énergies en établissant un mécanisme d’obligation en matière d’efficacité énergétique régi par l’article 9 de ladite directive ou en adoptant des mesures alternatives de politiques publiques régi par l’article 10 de ladite directive.

En France, le dispositif des certificats d’économie d’énergie (CEE) permet de réaliser ces économies d’énergie. Ce dispositif a été créé par les articles 14 à 17 de la loi n° 2005-781 du 13 juillet 2005 de programme fixant les orientations de la politique énergétique. Cet instrument est un élément primordial de la politique de maîtrise de la demande énergétique française. Ce dispositif repose sur une obligation de réalisation d’économies d’énergie imposée par les pouvoirs publics aux vendeurs d’énergie appelés les « obligés » (électricité, gaz, chaleur, froid, fioul domestique et carburants pour automobiles). Ceux-ci sont ainsi incités à promouvoir activement l’efficacité énergétique auprès de leurs clients : ménages, collectivités territoriales ou professionnels.

Le dispositif des certificats d’économie d’énergie bénéficie d’un cadre juridique bien établi auquel la transposition de l’article 8 et de l’article 9 de la DEE révisée pourrait naturellement se rattacher. Cependant, l’article 8 de cette directive et l’annexe V qui y est associée conduit à l’obligation de ne pas prendre en compte les économies d’énergies consécutives à l’installation d’équipements fossiles. En l’état actuel du droit français et notamment de la règlementation dédiée au dispositif des certificats d’économie d’énergie, une part des économies d’énergies générées par le dispositif (liées à l’installation d’équipements fossiles ) ne seront pas conformes à la directive et ne pourront pas faire l’objet d’un rapportage au titre de l’article 8 de la directive (UE) 2023/1791 du Parlement européen et du Conseil du 13 septembre 2023 relative à l’efficacité énergétique modifiant le règlement (UE) 2023/955 (refonte).

1.2. CADRE CONSTITUTIONNEL

Aux termes de l’article 88-1 de la Constitution : « La République participe aux Communautés européennes et à l'Union européenne, constituées d’Etats qui ont choisi librement, en vertu des traités qui les ont instituées, d’exercer en commun certaines de leurs compétences ». Le Conseil constitutionnel déduit de cette disposition que : « la transposition en droit interne d'une directive communautaire résulte d'une exigence constitutionnelle » (voir notamment la décision n° 2004-496 DC du 10 juin 2004, « Loi pour la confiance dans l’économie numérique »). Il en va de même pour une loi ayant pour objet d'adapter le droit interne à un règlement de l'Union européenne (voir par exemple la décision n° 2018-765, « Loi relative à la protection des données personnelles », considérant 3).

L’article 88-1 de la Constitution de 1958 dispose que « La République participe à l'Union européenne constituée d'Etats qui ont choisi librement d'exercer en commun certaines de leurs compétences en vertu du traité sur l'Union européenne et du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, tels qu'ils résultent du traité signé à Lisbonne le 13 décembre 2007 ».

Dans sa décision 2004-496 DC du 10 juin 2004 (Économie numérique, Rec. Conseil constitutionnel 101), le Conseil constitutionnel prescrit, par référence à l'article 88-1 de la Constitution, que « la transposition en droit interne d'une directive communautaire résulte d'une exigence constitutionnelle /…/ ».

Les articles 8,9 et l’annexe V de DEE révisée nécessitent d’être transposés.

Le premier article de la charte de l’environnement dispose que « chacun a le droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé ». Le principe de l’interdiction de délivrance de certificat d’économie d’énergie dans le cadre d’opérations d’économies d’énergie incluant l’installation d’un équipement utilisant majoritairement un combustible fossile doit permettre de réduire les émissions de gaz à effet de serre. Les émissions de gaz à effet de serre sont nocives à un environnement équilibré et respectueux de la santé.

L’article 2 de la Charte de l’environnement prévoit que « toute personne a le devoir de prendre part à la préservation et à l'amélioration de l'environnement ». La réduction des émissions de gaz à effet de serre visé par le présent projet de loi permet de préserver et d’améliorer l’environnement.

En interdisant en principe la délivrance de certificats d’économie d’énergie dans le cadre d’opérations d’économies d’énergie incluant l’installation d’un équipement utilisant majoritairement un combustible fossile, le présent projet de loi est en compatibilité avec ces articles de la Charte de l’environnement.

Dans l’hypothèse où le juge constitutionnel examinerait la constitutionnalité de dispositions de droit national prises pour l’application d’un règlement de l’Union européenne, le présent article n’est en contrariété avec aucune règle ou norme de valeur constitutionnelle.

1.3. CADRE CONVENTIONNEL

La directive relative à l’efficacité énergétique (DEE, 2012/27/UE) a établi les premiers objectifs contraignants de l’UE en matière d’efficacité énergétique. Ces objectifs visaient à réduire la consommation d’énergie primaire et finale au niveau de l’UE de 20 % d’ici 2020, par rapport aux prévisions faites en 2007. Elle se base juridiquement sur l’article 194 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (traité FUE) qui stipule que l’énergie est une responsabilité partagée entre l’Union européenne (UE) et ses États membres.

La révision de la DEE s’est déroulée en quatre phases différentes :

• En 2018, le paquet « Une énergie propre pour tous les Européens » a notamment permis de réduire la consommation d’énergie primaire et finale de l’UE de 32,5 % d’ici à 2030, par rapport aux projections faites en 2007.

• En 2021, le paquet « Ajustement à l’objectif 55 » a notamment proposé de porter l’objectif d’efficacité énergétique de l’UE à au moins 9 % d’ici à 2030, par rapport aux projections pour 2030 faites en 2020. La révision a introduit le principe de primauté de l’efficacité énergétique comme pilier de l’Union de l’énergie.

• En 2022, à la suite de l’agression russe contre l’Ukraine, le plan REPowerEU a notamment proposé de relever encore l’objectif contraignant en matière d’efficacité énergétique à 13 % d’ici à 2030 et a introduit des objectifs de réduction de la demande sur le marché intérieur de l’énergie (2.1.9).

• En 2023, le Parlement et le Conseil ont notamment convenu d’un objectif d’efficacité énergétique de 11,7 % d’ici à 2030.

La nouvelle DEE révisée (2023/1791/UE) a été publiée au journal officiel de l’Union Européenne (JOUE) le 20 septembre 2023. Elle doit être transposée au plus tard le 11 octobre 2025. Elle prévoit les objectifs de réduction de consommation énergétique pour atteindre à un approvisionnement durable en énergie, pour atteindre la neutralité carbone à horizon 2050 et pour améliorer la sécurité d’approvisionnement.

Depuis sa création en 2012, la directive relative à l’efficacité énergétique impose aux Etats membres de réaliser des obligations en matière d’économie d’énergie.

L’article 8 et l’annexe V de la DEE révisée impose interdit aux Etats membres de prendre en compte dans le calcul de leurs économies d’énergie les économies d’énergies issues de l’utilisation des technologies de combustion directe de combustibles fossiles.

Le dispositif des certificats des économies d’énergie doit donc être modifié pour être compatible avec la DEE révisée.

1.4. ÉLEMENTS DE DROIT COMPARE

Tous les Etats n’ont pas de mécanisme de marché d’obligation d’économies d’énergie.

Certains Etats, comme l’Allemagne, les Pays-Bas ou la Suède, préfèrent développer des mesures alternatives de politique publique (réduction de la TVA, obligation de mise en œuvre des recommandations des audits énergétiques avec un temps de retour sur l’investissement inférieur à 5 ans, etc.). Les Etats peuvent aussi combiner ces deux possibilités (exemple :

Espagne, Pologne, Irlande).

IEECP - Projet ENSMOV+ - Comparaison des dispositifs mis en œuvre en application de l’obligation d’économie d’énergie de la DEE.

Légende : dispositifs utilisés pour répondre à l’article 8 de la DEE révisée :

- Uniquement un mécanisme de marché

- Un mécanisme de marché et des mesures alternatives

- Uniquement des mesures alternatives

Seule la France utilise uniquement le mécanisme de marché pour répondre à l’obligation (bleu foncé). D’autres pays utilisent des dispositifs équivalents associés à des mesures complémentaires (bleu clair : Espagne, Italie, Pologne, Irlande, Grèce, etc.)112 .

2. NECESSITE DE LEGIFERER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1. NECESSITE DE LEGIFERER

112 La cartographie est accessible dans la vidéo de présentation du programme ENSMOV+ (0 :48 min), accessible sur le lien suivant : https://ieecp.org/projects/ensmov-plus/

Les articles 8, 9 et l’annexe V de la DEE révisée sont déjà transposés par le dispositif des certificats d’économie d’énergie. Cependant, sans adaptation du dispositif en lien avec la valorisation des économies d’énergie issues de combustion des énergies fossiles, toutes les économies d’énergie liées à ce dispositif ne pourront pas être prises en compte dans les économies d’énergie demandées par ladite directive.

Ainsi, la modification de l’article L. 221-7-1 prévoit, pour le secteur résidentiel et le secteur tertiaire, que les opérations d’économies d’énergie incluant l’installation d’un équipement de chauffage des locaux ou de production d’eau chaude sanitaire utilisant un combustible fossile ne donnent pas lieu à délivrance de certificats d'économies d'énergie, sauf lorsqu’il s’agit d’un appoint. Cette disposition permet également de reprendre les exigences de la DPEB révisée qui met fin à compter du 1er janvier 2025 aux incitations financières aux chaudières alimentées par des combustibles fossiles (article 17(15)).

Afin de permettre au secteur industriel de poursuivre sa mutation progressive vers une industrie moins carbonée et à terme décarbonée, ce secteur pourra toujours bénéficier de CEE, sous conditions définies par voie réglementaire pour les opérations d’économies d’énergie incluant l’installation d’un équipement utilisant un combustible fossile. En effet, compte tenu du dimensionnement de ces installations et de leur besoin spécifique en chaleur haute température, il n’est à ce stade pas toujours possible d’installer un équipement similaire ne consommant pas d’énergie fossile. Ces économies d’énergie ne seront toutefois pas rapportées auprès de la Commission européenne pour justifier l’atteinte des économies d’énergies demandées au titre de l’article 8 de la DEE révisée, sauf celles répondant aux exigences du j) du 2 de l’annexe V de la directive.

Une loi seule permet de transposer ces articles, sans quoi les opérations concernées seraient éligibles à CEE.

2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS

L’objectif poursuivi de ce projet de loi est de ne plus prendre en compte, dans le cadre du dispositif des CEE, les économies d’énergie issues des opérations d'économies d'énergie qui conduisent à une hausse des émissions de gaz à effet de serre ou celles issues d’un remplacement des équipements de chauffage utilisant des énergies fossiles pour le secteur résidentiel et tertiaire, sauf lorsqu’il s’agit d’un appoint.

3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU

3.1. OPTIONS ENVISAGEES

La transposition des articles 8, 9 et de l’annexe V de la directive 2023/1791/UE implique d’exclure certaines opérations du dispositif des certificats d’économie d’énergie.

Il est nécessaire de légiférer pour restreindre le champ des opérations éligibles à CEE. Si cette restriction n’est pas faite, les opérations d’économie d’énergie issue de la combustion d’énergie fossile ne pourront plus être valoriser pour démontrer l’atteinte du niveau d’obligation d’économie d’énergie fixé à l’article 8 de la DEE révisée.

3.2. DISPOSITIF RETENU

La transposition de l’article 8 de DEE révisée nécessite une modification législative afin de compléter les dispositions spécifiques au certificat des économies d’énergie définies à ce niveau afin de ne pas permettre la délivrance de CEE, pour le secteur résidentiel et le secteur tertiaire, pour les opérations d’économies d’énergie incluant l’installation d’un équipement de chauffage des locaux ou de production d’eau chaude sanitaire utilisant un combustible fossile, sauf lorsqu’il s’agit d’une énergie d’appoint. Cette disposition est principalement prise en application de l’article 17(15) de la directive 2024/1275/UE (directive relative à la performance énergétique des bâtiments).

Pour le cas des autres secteurs (industriel, transport, agriculture), les opérations d’économies d’énergie incluant l’installation d’un équipement utilisant un combustible fossile pourraient donner lieu à délivrance de certificats d'économies d'énergie selon des conditions et modalités qui seront définies par voie réglementaire.

4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGEES

4.1. IMPACTS JURIDIQUES

4.1.1. Impacts sur l’ordre juridique interne

Pour la transposition de l’article 8 et 9 de la DEE révisée, il est proposé de modifier les dispositions de l’article L.221-7-1 du code de l’énergie.

4.1.2. Articulation avec le droit international et le droit de l’Union européenne L’interdiction de la compatibilité des économies d’énergie issues de l’utilisation des technologies de combustion directe de combustibles fossiles est prévue par l’article 8 et l’annexe V de la DEE révisée. La Commission européenne a publié les recommandations (UE) n° 2024/1590 du 28/05/24 sur la transposition des articles 8, 9 et 10 concernant les obligations en matière d’économies d’énergie de la directive (UE) n° 2023/1791 du Parlement européen et du Conseil relative à l’efficacité énergétique.

4.2. IMPACTS ECONOMIQUES ET FINANCIERS

4.2.1. Impacts macroéconomiques

Néant.

4.2.2. Impacts sur les entreprises

Néant. Il existe des technologies alternatives à la mise en place d’un équipement de chauffage à énergie fossile (pompes à chaleur, solaire thermique, réseaux de chaleur etc.) cette évolution législative ne devrait pas avoir d’impact majeurs pour les collectivités territoriales.

En ce qui concerne les autres secteurs, le texte permet de préciser ultérieurement, par décret en Conseil d’Etat, dans quelle mesure le dispositif CEE continuera de soutenir des équipements fonctionnant aux énergies fossiles (chaudières gaz industrielles ou pour les serres maraichères par exemple). Dans ce dernier cas, l’impact financier de cette disposition est quasi-nul ou limité car ces secteurs seront toujours éligibles aux certificats d’économie d’énergie.

4.2.3. Impacts budgétaires

Néant, le dispositif des CEE ne relevant pas des dépenses budgétaires.

4.3. IMPACTS SUR LES COLLECTIVITES TERRITORIALES

L’exclusion des opérations d’économies d’énergie incluant l’installation d’un équipement utilisant un combustible fossile aura un impact pour les secteurs résidentiel et tertiaire qui ne pourront plus bénéficier d’aides financières pour l’installation de chauffage fossile collectif (les chaudières individuelles ne sont déjà plus éligibles à CEE depuis le 1er janvier 2024 car elles ne génèrent pas d’économies d’énergie par rapport à la situation de référence), sauf si l’énergie fossile constitue un appoint.

Cette disposition réduira les aides aux énergies fossiles ce qui permettra de rendre plus compétitifs les équipements de production de chaleur renouvelables.

4.4. IMPACTS SUR LES SERVICES ADMINISTRATIFS

L’exclusion des opérations d’économies d’énergie incluant l’installation d’un équipement utilisant un combustible fossile aura un impact pour les secteurs résidentiel et tertiaire qui ne pourront plus bénéficier d’aides financières pour l’installation de chauffage fossile collectif (les chaudières individuelles ne sont déjà plus éligibles aux CEE depuis le 1er janvier 2024 car elles ne génèrent pas d’économies d’énergie par rapport à la situation de référence), sauf si l’énergie fossile constitue un appoint.

Cette disposition réduira les aides aux énergies fossiles ce qui permettra de rendre plus compétitifs les équipements de production de chaleur renouvelables.

4.5. IMPACTS SOCIAUX

4.5.1. Impacts sur la société

Néant.

4.5.2. Impacts sur les personnes en situation de handicap Néant.

4.5.3. Impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes Néant.

4.5.4. Impacts sur la jeunesse

Néant.

4.5.5. Impacts sur les professions réglementées

Néant.

4.6. IMPACTS SUR LES PARTICULIERS

L’exclusion des opérations d’économies d’énergie incluant l’installation d’un équipement utilisant un combustible fossile aura un impact pour les secteurs résidentiel et tertiaire qui ne pourront plus bénéficier d’aides financières pour l’installation de chauffage fossile collectif (les chaudières individuelles ne sont déjà plus éligibles à CEE depuis le 1er janvier 2024 car elles ne génèrent pas d’économies d’énergie par rapport à la situation de référence), sauf si l’énergie fossile constitue un appoint.

Cette disposition réduira les aides aux énergies fossiles ce qui permettra de rendre plus compétitifs les équipements de production de chaleur renouvelables.

4.7. IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX

La présente disposition permet de réduire les émissions de gaz à effet de serre puisqu’elle restreint les incitations financières à l’installation d’équipements fonctionnant aux énergies fossiles.

5. CONSULTATIONS ET MODALITES D’APPLICATION

5.1. CONSULTATIONS MENEES

Le Conseil national d’évaluation des normes (CNEN) a été consulté à titre obligatoire en application de l’article L. 1212-2 du code général des collectivités territoriales et a rendu un avis défavorable le 10 octobre 2024.

Le Conseil supérieur de la construction et de l’efficacité énergétique (CSCEE) a été consulté au titre de l’article D. 142-15 du code de la construction et de l’habitation. Le CSCEE a rendu un avis défavorable le 15 octobre 2024.

5.2. MODALITES D’APPLICATION

5.2.1. Application dans le temps

La disposition envisagée entre en vigueur le 1er octobre 2025, à l’exception de l’article L.

221-7-1 du code de l’énergie modifié relatif au dispositif des économies d’énergie qui entre en vigueur le 1er janvier 2025

5.2.2. Application dans l’espace

Elle est applicable en France hexagonale, aux départements et régions d’outre-mer et aux collectivités territoriales uniques.

5.2.3. Textes d’application

Un décret simple précisera les modalités d’application de la présente disposition.

Article 27 (II – 3° à 6°) – Audits énergétiques pour les entreprises, système énergétique de l’énergie et déclaration des consommations d’énergie des entreprises

Transposition de l’article 11 de la directive (UE) 2023/1791 du parlement européen et du conseil du 13 septembre 2023 relative à l’efficacité énergétique et modifiant le règlement (UE) 2023/955 (refonte) 1. ÉTAT DES LIEUX

1.1. CADRE GENERAL

Les entreprises doivent être intégrées dans le processus de transition énergétique. Par conséquent, elles doivent prendre connaissance de leur impact énergétique et des actions permettant de réduire leurs consommations.

A cette fin, l’audit énergétique est la première étape indispensable pour inciter les entreprises à réduire leur consommation d’énergie. En effet, il permet de détecter les gisements d’économies d’énergie chez les plus gros consommateurs. Si les investissements préconisés par l’audit énergétique sont réalisés, les économies d’énergie peuvent permettre, selon la nature de l’activité, jusqu’à 30 % d’économies d’énergie, et dépasser 50 % pour la part de la consommation s’agissant des usages énergétiques liés au bâtiment, induisant ainsi une réduction de la facture énergétique.113

Le Système de Management de l'Énergie (SME) permet de concrétiser la politique énergétique d’une entreprise. Cette démarche s'inscrit dans une logique d'amélioration continue de la performance énergétique de l’entreprise concernée. En mettant en œuvre une démarche de SME selon la norme ISO 50001114, il est possible d’atteindre plusieurs objectifs :

- structurer et approfondir une démarche d'économies d’énergie, notamment en fixant des objectifs d'amélioration de performance énergétique ;

- réduire les coûts de fonctionnement de l’installation en réduisant la facture énergétique ;

- valoriser les efforts d'économies d'énergie et communiquer sur la performance énergétique d’un établissement ;

- suivre l'évolution de votre performance énergétique avec la mise en place d'un plan de mesurage.

113 Voir le lien : https://www.ecologie.gouv.fr/audit-energetique-des-grandes-entreprises 114 Norme ISO 50 001 : elle définit modalités pratiques visant à réduire la consommation d’énergie par la mise en œuvre d’un système de management de l’énergie (SMÉ). Lien d’accès : https://www.iso.org/fr/iso-50001-energy-management.html

La directive DEE publiée en 2012 proposait, à son article 8, l’obligation pour les grandes entreprises de réaliser un audit énergétique. Cette obligation a nécessité au niveau français de mettre en place un système de qualification des auditeurs et de qualifier ces auditeurs. Cette disposition a été transposée par l’article 40 de la loi n°2013-619 du 16 juillet 2013 qui avait créé les articles L.233-1, L. 233-2 et L. 233-3 du code de l’énergie.

La DEE révisée conduit à modifier la liste des entreprises qui devront effectuer un audit énergétique ou mettre en place un système de management de l’énergie. Les nouveaux critères sont établis sur la base de la consommation d’énergie de ces entreprises. La mise en place d’un « système de gestion de l’énergie » pour les entreprises consommant plus de 85 Téra joules (TJ) par an, soit 23,6 GWh/an, et d‘un audit énergétique pour celles consommant plus de 10 TJ par an (soit 2,75 TWh/an) met fin au principe actuel de l’audit énergétique obligatoire pour les non PME. Cette évolution permet de soumettre à audit énergétique uniquement les entreprises les plus énergivores.

Selon une première estimation de l’ADEME, environ 75% des entreprises soumises aujourd’hui à l’audit obligatoire en France ont une consommation énergétique annuelle supérieure à 10 TJ, soit environ 4 000.

Il est également prévu par la directive que les personnes morales soumises à la réalisation d’un audit énergétique ou à la mise en œuvre d’un système de management de l’énergie élabore un plan d'action concret et réalisable sur la base des recommandations découlant de l’audit énergétique ou du système de management de l’énergie, qui doit être publié dans le rapport annuel de l’entreprise.

De plus, la DEE révisée prévoit que les entreprises dépassant certains seuils de consommation énergétique (10 TJ et 85 TJ) doivent effectuer une déclaration annuelle de leur consommation d’énergie. Dans le cadre de la transposition, il est proposé que toutes les entreprises dont la consommation d’énergie dépasse 10 TJ déclare sa consommation d’énergie annuelle. Pour trois ans, cette disposition est également rendue obligatoire aux entreprises qui sont actuellement soumises aux obligations de réaliser un audit selon la DEE actuellement en vigueur afin de s’assurer qu’elles ne dépassent pas le seuil d’éligibilité et de permettre le contrôle des obligations d’audit et de système de management de l’énergie.

Le calendrier imposé par la directive est le suivant :

- Les entreprises dont la consommation annuelle moyenne d’énergie a été supérieure à 85 TJ au cours des trois dernières années écoulées mettent en œuvre un système de management avant le 11 octobre 2027 ;

- Les entreprises dont la consommation annuelle moyenne d’énergie a été supérieure à 10 TJ au cours des trois années précédentes effectuent leur premier audit énergétique avant le 11 octobre 2026 ;

- Les audits énergétiques suivants doivent être réalisés tous les 4 ans.

Enfin, la DEE révisée prévoit que les entreprises puissent être exemptées de l’obligation de réalisation d’un audit énergétique ou de la mise en œuvre d’un système de management de l’énergie si :

- elles mettent en œuvre un système de management de l’environnement certifié par un organisme indépendant conformément aux normes européennes ou internationales pertinentes, par exemple selon la norme ISO 14 001 qui prévoit un audit énergétique fondé sur des critères minimaux formulés à l’annexe VI de la DEE révisée ; ou - elles mettent en œuvre un contrat de performance énergétique (CPE) qui intègre les éléments nécessaires du système de management de l’énergie et qu’il satisfasse aux exigences énoncées à l’annexe XVde la DEE révisée.

1.2. CADRE CONSTITUTIONNEL

Aux termes de l’article 88-1 de la Constitution : « La République participe aux Communautés européennes et à l'Union européenne, constituées d’Etats qui ont choisi librement, en vertu des traités qui les ont instituées, d’exercer en commun certaines de leurs compétences ».

Le Conseil constitutionnel déduit de cette disposition que : « la transposition en droit interne d'une directive communautaire résulte d'une exigence constitutionnelle » (voir notamment la décision n° 2004-496 DC du 10 juin 2004, « Loi pour la confiance dans l’économie numérique »). Il en va de même pour une loi ayant pour objet d'adapter le droit interne à un règlement de l'Union européenne (voir par exemple la décision n° 2018-765, « Loi relative à la protection des données personnelles », considérant 3).

Le premier article de la Charte de l’environnement prévoit que « chacun a le droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé. » Les audits énergétiques réalisés par les entreprises visées par le présent projet de loi doivent permettre de les responsabiliser.

Par conséquent, ils doivent contrôler leur consommation d’énergie mais aussi leur émission de gaz à effet de serre. Le présent projet de loi permettrait donc de favoriser un environnement équilibré et respectueux de la santé. L’article 2 de la Charte de l’environnement prévoit que « toute personne a le devoir de prendre part à la préservation et à l'amélioration de l'environnement ». Les entreprises soumises au présent projet de loi, sont encouragées à réduire leur consommation d’énergie et donc leur émission de gaz à effet de serre.

L’article 6 de la Charte de l’environnement prévoit que « les politiques publiques doivent promouvoir un développement durable. A cet effet, elles concilient la protection et la mise en valeur de l'environnement, le développement économique et le progrès social. » Le présent projet de loi impacte les entreprises en ce qu’elles seront obligées de contrôler leurs consommations d’énergie, mais elles auront des gains au niveau de leur facture énergétique.

Le développement économique n’est pas impacté.

Le présent projet de loi est en compatibilité avec ces articles de la Charte de l’environnement.

Dans l’hypothèse où le juge constitutionnel examinerait la constitutionnalité de dispositions de droit national prises pour l’application d’un règlement de l’Union européenne, le présent

article n’est en contrariété avec aucune règle ou norme de valeur constitutionnelle, notamment les dispositions de la Charte de l’environnement mentionnée supra.

1.3. CADRE CONVENTIONNEL

La directive relative à l’efficacité énergétique (DEE, 2012/27/UE) a établi les premiers objectifs contraignants de l’UE en matière d’efficacité énergétique. Ces objectifs visaient à réduire la consommation d’énergie primaire et finale au niveau de l’UE de 20 % d’ici 2020, par rapport aux prévisions faites en 2007. Elle se base juridiquement sur l’article 194 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (traité FUE) qui stipule que l’énergie est une responsabilité partagée entre l’Union européenne (UE) et ses États membres.

La révision de la DEE s’est déroulée en quatre phases différentes :

- En 2018, le paquet « Une énergie propre pour tous les Européens » a notamment permis de réduire la consommation d’énergie primaire et finale de l’UE de 32,5 % d’ici à 2030, par rapport aux projections faites en 2007.

- En 2021, le paquet « Ajustement à l’objectif 55 » a notamment proposé de porter l’objectif d’efficacité énergétique de l’UE à au moins 9 % d’ici à 2030, par rapport aux projections pour 2030 faites en 2020. La révision a introduit le principe de primauté de l’efficacité énergétique comme pilier de l’Union de l’énergie.

- En 2022, à la suite de l’agression russe contre l’Ukraine, le plan REPowerEU a notamment proposé de relever encore l’objectif contraignant en matière d’efficacité énergétique à 13 % d’ici à 2030 et a introduit des objectifs de réduction de la demande sur le marché intérieur de l’énergie (2.1.9).

- En 2023, le Parlement et le Conseil ont notamment convenu d’un objectif d’efficacité énergétique de 11,7 % d’ici à 2030. La nouvelle DEE révisée (2023/1791/UE) a été publiée au journal officiel de l’Union Européenne (JOUE) le 20 septembre 2023. Elle doit être transposée au plus tard le 11 octobre 2025. Elle prévoit les objectifs de réduction de consommation énergétique pour atteindre à un approvisionnement durable en énergie, pour atteindre la neutralité carbone à horizon 2050 et pour améliorer la sécurité d’approvisionnement.

L’article 8 de la DEE de 2012 prévoyait des obligations concernant les entreprises mais instaurait des seuils relatifs à la taille des entreprises. Désormais l’article 11 de la DEE révisée prévoit des seuils relatifs à la consommation d’énergie des entreprises et renforce les obligations auxquelles les entreprises sont assujetties.

De plus, il convient de reprendre les dispositions permettant d’exempter les entreprises de l’obligation de réaliser un audit énergétique si elles satisfont les critères mentionnés aux articles 11.10 et 11.11 de la DEE révisée.

1.4. ÉLEMENTS DE DROIT COMPARE

Néant.

2. NECESSITE DE LEGIFERER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1. NECESSITE DE LEGIFERER

L’article 11 de la DEE révisée apporte des modifications importantes à l’article 8 de la version précédente de la DEE (2012/27/UE). La transposition qui avait été faite dans le cadre de cette dernière n’est donc plus adaptée. Or, afin de modifier les articles existants relatifs à l’obligation pour les grandes entreprises de réaliser un audit énergétique ou de mettre en œuvre un système de management de l’énergie, et de prévoir des dispositions en lien avec leur rapport annuel, une nouvelle transposition est nécessaire. Elle permettra de rendre conforme le droit français au droit européen.

Il est indispensable de transposer la directive 2023/1791/UE dans les délais prévus pour sa transposition (10 octobre 2025). Compte tenu de l’ambition de la disposition du texte et du nombre d’acteurs concernés, il est souhaitable de procéder à la transposition de la DEE révisée dans les meilleurs délais afin d’informer sur les grands objectifs et de travailler plus rapidement à la mise en œuvre opérationnelle.

2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS

L’article 11 de la directive (UE) 2023/1791 du Parlement européen et du Conseil du 13 septembre 2023 relative à l’efficacité énergétique et modifiant le règlement (UE) 2023/955 (refonte) a pour objectif de favoriser la transition énergétique et l’efficacité énergétique. Les dispositions qui visent à transposer cet article poursuivent le même objectif.

En effet, la première étape vers une meilleure efficacité énergétique est la connaissance des consommations énergétiques et des comportements à améliorer, des opérations d’efficacité énergétique à effectuer pour les faire diminuer.

Les entreprises n’ont pas forcément connaissance des efforts qui doivent être réalisés afin d’atteindre ces objectifs ni des actions les plus pertinentes pour améliorer leur efficacité énergétique. En les obligeant à réaliser un audit énergétique ou à mettre en œuvre un système de management de l’énergie, la loi leur permet de prendre connaissance de ces informations afin qu’ils puissent adapter leurs stratégies commerciales, structurelles pour remédier aux problèmes détectés.

De plus, les dispositions transposant cet article permettent aussi à l’Etat et le public en général d’avoir un accès aux informations de consommations d’énergie afin qu’ils puissent réagir

adéquatement, notamment via la mise à disposition de données dans le rapport annuel de l’entreprise.

Afin que les dispositions proposées puissent atteindre ces objectifs, le système de management de l’énergie est certifié par un organisme de certification accrédité par un organisme d'accréditation signataire de l'accord de reconnaissance multilatéral établi par la coordination européenne des organismes d'accréditation (ISO 50 001).

Des dispositions d’exemption pourront être prises en cas de mise en œuvre d’un système de management de l’environnement ou d’un contrat de performance énergétique dont les dispositions sont prévues par voie réglementaire.

3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU

3.1. OPTIONS ENVISAGEES

Aucune autre option n’a été envisagée.

3.2. DISPOSITIF RETENU

Section 3°

Il est proposé de modifier l’article L. 233-1 du code de l’énergie. Le I prévoit que les entreprises :

- mettent en œuvre un système de management de l’énergie lorsque leur consommation annuelle moyenne d’énergie finale est supérieure ou égale à 23,6 GWh ;

- réalisent, tous les quatre ans, un audit énergétique des activités exercées par elles en France lorsque leur consommation annuelle moyenne d’énergie finale est supérieure ou égale à 2,75 GWh et qu’elles n’ont pas mis en œuvre de système de management de l’énergie.

Le système de management de l’énergie doit toujours être certifié par un organisme de certification accrédité par un organisme d'accréditation signataire de l'accord de reconnaissance multilatéral établi par la coordination européenne des organismes d'accréditation. Et l’audit énergétique devra toujours satisfaire des critères définis par voie réglementaire et être établi de manière indépendante par des auditeurs reconnus compétents.

Il est proposé au II de l’article, comme l’impose la DEE révisée, que ces entreprises élaborent un plan d'action sur la base des recommandations découlant de l’audit énergétique ou du système de management de l’énergie. Ce plan d’action devra recenser les mesures pour mettre en œuvre chaque recommandation de l’audit, lorsque cela est techniquement ou

économiquement faisable. L’absence de mise en œuvre d’une mesure dont le temps de retour sur l’investissement est inférieur cinq ans devra être justifiée dans le plan d’action. Ce plan d'action, une fois validé, sera publié dans le rapport annuel de l’entreprise en précisant le taux d’exécution des mesures du plan d’action. Enfin, ce plan d’action ainsi que le taux d’exécution des mesures sera mis à disposition du public dans le respect du secret des affaires.

Le III de l’article prévoit des dispositions transitoires (système de management de l’énergie certifié au plus tard le 11 octobre 2027, premier audit énergétique au plus tard le 11 octobre 2026) et impose que les audits ultérieurs soient réalisés tous les quatre ans. Lorsqu’une personne morale était déjà soumise à l’obligation de réaliser un audit énergétique, elle continue de le faire tous les quatre ans. Cet article prévoit également que les entreprises nouvellement tenues à l'obligation doivent la mettre en œuvre dans un délai d'un an.

Le IV de l’article prévoit des dispositions prévoit la transmission des informations relatives à la mise en œuvre de ces obligations, dans un délai de deux mois suivant la certification de leur système de management de l’énergie ou la réalisation de l'audit.

Il prévoit également un arrêté ministériel pour préciser les données à renseigner sur la plateforme informatique mise en place pour assurer cette transmission et, en fonction des catégories d'utilisateurs, les restrictions d'accès nécessaires à la protection de la confidentialité des données.

Section 4°

Il est proposé de modifier l’article L. 233-2 du code de l’énergie afin que les entreprises soumises à l’obligation de réaliser un audit énergétique ou de mettre en œuvre un système de management de l’énergie déclarent leur consommation annuelle d’énergie finale, tel que l’impose la DEE révisée.

Section 5°

Il est proposé de modifier l’article L. 233-3 du code de l’énergie afin de permettre l’établissement dans la réglementation de dérogations aux obligations de mise en œuvre d’un système de management de l’énergie ou d’un audit énergétique.

Section 6°

Il est proposé de modifier l’article L. 233-4 de code de l’énergie afin d’actualiser les renvois vers les bons articles de ce code.

4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGEES

4.1. IMPACTS JURIDIQUES

4.1.1. Impacts sur l’ordre juridique interne

Pour la transposition de l’article 11 de la DEE révisée, il est proposé de remplacer les dispositions des articles L.233-1 et L. 233-2 du code de l’énergie ainsi que de modifier les articles L. 233-3 et L. 234-4 de ce même code.

4.1.2. Articulation avec le droit international et le droit de l’Union européenne Les obligations auxquelles les entreprises respectant certains seuils sont soumises sont prévues à l’article 11 de la DEE révisée.

Les lignes directrices relatives à cet article ont été publiées : Recommandation (UE) 2024/2002 de la Commission du 24 juillet 2024 - Lignes directrices pour l’interprétation de l’article 11 de la directive (UE) 2023/1791 du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne les systèmes de management de l’énergie et les audits énergétiques115 .

4.2. IMPACTS ECONOMIQUES ET FINANCIERS

4.2.1. Impacts macroéconomiques

La réduction de consommation d’énergie de toutes les entreprises les plus énergivores favorise la sécurité de l’approvisionnement énergétique de la France et contribue à la souveraineté énergétique nationale.

4.2.2. Impacts sur les entreprises

Sur la base des grandes entreprises actuellement obligées de réaliser un audit énergétique, il semblerait que seulement 55% de ces entreprises seraient concernées par une consommation supérieure à 10 TJ (2,75 GWh). Le nombre de petites et moyennes entreprises dont la consommation est supérieure à 10 TJ n’a pas encore été déterminé. Le coût de réalisation d’un audit varie significativement selon la taille de l’installation et la nature de ses activités, il est estimé entre 5 000 euros pour les installations les plus simples (bâtiment de bureau, etc.) à 30 000 euros pour les installations plus complexes.