Etude d'impact sur le projet de loi organique relatif au système universel de retraite

Ainsi, dans le système universel, l’ensemble des assurés bénéficiant d’une indemnisation ou d’un maintien de rémunération en cas d’interruption ou de réduction d’activité se verront attribuer des points de solidarité pour compenser cette période, alors qu’il existe aujourd’hui des modalités très disparates de compensation (trimestres assimilés, cotisés, points, exonération de cotisation etc.). Par ailleurs, le montant de points de solidarité attribué à ce titre sera calculé en fonction de règles applicables à l’ensemble des catégories d’activités professionnelles, en fonction du revenu de l’assuré avant l’interruption d’activité, et non plus selon des règles propres à chaque régime comme aujourd’hui.

Toutefois, l’instauration de ce système n’a pas vocation à modifier les modalités d’indemnisation des risques autres que la vieillesse (maladie, maternité, invalidité, etc.) par les régimes de sécurité sociale. Le fait générateur de l’attribution de droits à retraite au titre des interruptions ou réductions d’activité restera l’existence d’une indemnisation ou d’un maintien de rémunération prévus en cas de survenance des risques.

2.2.2 Rendre plus lisibles les effets des droits à retraite attribués au titre des périodes d’interruption ou de réduction d’activité, pour les assurés eux-mêmes et pour les finances sociales

Le passage à un système en points constitue une opportunité de clarifier, pour les assurés comme pour les finances sociales, les effets des périodes assimilées en tant qu’éléments servant à compenser les aléas de carrière ou de vie.

Dans le système universel, l’ensemble des droits accordés en points seront utiles pour le calcul de la retraite et auront strictement les mêmes effets pour chaque individu, avec un gain immédiatement visible pour les assurés. Le Fonds de solidarité vieillesse universel financera, au premier euro, le coût des points de solidarité en lieu et place des cotisations qui auraient été dues par l’assuré sur la base d’une facturation au premier euro, au titre des périodes d’inactivité

3. Options envisagées et dispositif retenu

3.1 Options envisagées

3.1.1. Option tendant à l’octroi de périodes de durée d’assurance ne comptant que pour le minimum de pension

Cette option aurait consisté à octroyer, au titre des interruptions ou réductions d’activité, des périodes de durée d’assurance prises en compte pour le seul minimum de pension.

Cette mesure aurait été peu équitable car elle aurait pu conduire à réduire significativement la retraite des assurés ayant des carrières heurtées, mais ne bénéficiant pas du minimum de pension.

3.1.2. Option tendant à l’octroi de points forfaitaires quel que soit le revenu de remplacement ou le revenu d’activité préalable à l’interruption d’activité

Cette option serait particulièrement simple et lisible pour l’assuré et renforcerait la prévisibilité du coût des dispositifs. Elle permettrait également de diminuer les inégalités intra-générationnelles. Cependant, en octroyant le même nombre de points à l’ensemble des assurés, ce dispositif ne jouerait plus son rôle tendant à compenser la perte en matière de retraite liée à une interruption d’activité.

3.2 Dispositif retenu

Dans le système universel de retraite, les périodes de réduction ou d’interruption d’activité présentées ci-dessous donneront lieu à l’attribution de points, financés par la solidarité nationale.

Le nombre de points attribués est, selon les cas, calculé sur la base des revenus de l’année précédant l’interruption d’activité, le montant de la prestation servie au titre de la période d’inactivité ou sur une base forfaitaire.

3.2.1 Périodes de chômage

La prise en compte des périodes de chômage constitue un enjeu majeur de solidarité, compte tenu des efforts financiers actuellement mis en œuvre et des incidences négatives que représenterait l’absence d’une telle prise en compte pour la retraite, notamment pour les assurés ayant les parcours professionnels les plus accidentés. Toutefois, pour des raisons d’équité contributive, il parait légitime que les périodes de chômage n’ouvrent pas strictement les mêmes droits à retraite que si les assurés avaient continué à travailler.

Il est ainsi proposé que les périodes de perception des allocations d’assurance chômage donnent lieu à l’attribution de points à hauteur du montant de l’allocation chômage, qui représente en moyenne 60 % du salaire brut précédant l’interruption, mais dont le taux de remplacement est dégressif avec les revenus de l’assuré.

Pour obtenir le nombre de points acquis au titre de ces périodes, il sera pris en compte le nombre de points équivalent au montant de l’allocation chômage, multiplié par le nombre de jours de perception de l’allocation chômage. Le nombre de points acquis au titre de l’année comportant l’interruption d’activité ne pourra dépasser le total des points acquis en N-1.

Dans les cas de cumul entre perception d’une allocation chômage et revenus d’activité, la solidarité jouera par différentiel entre les droits à retraite contributifs et les points acquis au titre de la solidarité.

3.2.2 Périodes de maladie et d’incapacité temporaire

Afin d’harmoniser les droits à retraite, sans remettre en cause les modalités d’indemnisation de ces risques, propres à chaque catégorie professionnelle, il est proposé de maintenir l’intégralité des points retraite acquis sur le revenu de l’année précédente.

Pour ce faire, il sera tenu compte de la moyenne journalière de points acquis en année N-1, calculée en fonction du nombre de jours travaillés. Cette moyenne journalière de points sera ensuite multipliée par le nombre de jours d’arrêt de travail. Le nombre de points acquis au titre de l’année comportant l’interruption d’activité ne pourra pas dépasser le total des points acquis en N-1.

S’agissant des périodes de maladie, par simplicité de gestion et afin de cibler la compensation sur les arrêts de travail susceptibles de pénaliser de façon importante la retraite, il est proposé d’instaurer une durée minimale d’interruption d’activité par les régimes d’assurance maladie au-delà de laquelle celle-ci ferait l’objet d’une compensation en matière de retraite. Cette durée sera précisée par décret et pourrait être fixée à trente jours. Afin de mieux couvrir les arrêts fractionnés, courants dans le cas de certaines pathologies, cette durée minimale sera appréciée par année civile.

Le fait générateur de l’attribution de droits à retraite au titre des interruptions d’activité dans le système universel restera l’existence d’une indemnisation par un régime de sécurité sociale ou d’un maintien de rémunération prévus en cas de survenu des risques.

3.2.3 Périodes de perception de prestations au titre de la maternité, de la paternité et de l’adoption

Afin de compenser efficacement l’impact des enfants sur les droits à retraite des parents et d’harmoniser ces droits, sans remettre en cause les modalités d’indemnisation de périodes de congé maternité, paternité et adoption propres à chaque catégorie professionnelle, il est proposé de maintenir l’intégralité des points retraite acquis sur le revenu de l’année précédente.

Pour ce faire, il sera tenu compte de la moyenne journalière de points acquis en N-1, calculée en fonction du nombre de jours travaillés. Cette moyenne journalière de points sera ensuite multipliée par le nombre de jours d’arrêt de travail. Le nombre de points acquis au titre de l’année comportant l’interruption d’activité ne pourra pas dépasser le total des points acquis en N-1.

3.2.4 Périodes de perception d’une pension d’invalidité ou d’une rente pour incapacité permanente d’au moins 66 %

Les périodes de perception d’une pension d’invalidité ou d’une rente pour incapacité permanente seront traitées comme un arrêt maladie de longue durée. Une règle de maintien de l’intégralité des points retraite précédant l’arrêt est ainsi proposée. Afin de s’aligner sur le revenu de référence servant au calcul de la pension d’invalidité, la période de référence prise en compte sera basée sur les 10 meilleures années de rémunération.

Pour obtenir le nombre de points acquis au titre de ces périodes, il sera tenu compte de la moyenne journalière de points acquis au cours des 10 meilleures années d’activité, calculée en fonction du nombre de jours travaillés. Cette moyenne journalière de points sera ensuite multipliée par le nombre de jours de perception de la pension d’invalidité ou de la rente pour incapacité permanente d’au moins 66 %. Au total, l’année de perception de la pension d’invalidité ou de la rente ouvrira droit à un nombre de points égal à la moyenne de points acquis au cours des 10 meilleures années d’activité.

Dans les cas de cumul entre pension d’invalidité et revenus d’activité, la solidarité jouera par différentiel entre les droits à retraite contributifs et les points acquis au titre de la solidarité.

3.2.5 Autres périodes d’interruption ou de réduction d’activité

Les périodes de stages de formation professionnelle des demandeurs d’emploi pourront être traitées en retenant le niveau de l’assiette forfaitaire horaire soumise au taux de cotisation de droit commun, de manière à atteindre un niveau de cotisation équivalent à l’addition des deux anciens étages (base et complémentaire), afin d’améliorer la validation de points cotisés. En complément, des points de solidarité seront le cas échéant attribués pour atteindre un montant de points au titre de ces périodes équivalent à 60 % du SMIC.

Les périodes de détention provisoire n’étant pas suivies d’une condamnation pourront être compensées via l’attribution de points de solidarité sur la base des revenus de l’année précédente.

La compensation d’un certain nombre de périodes ne nécessitera pas d’être prévue dans le système universel, dans la mesure où elles ne sont plus attribuées à de nouveaux assurés :

- Périodes de service militaire (sous réserve des travaux en cours concernant le service national universel) ;

- Périodes pendant lesquelles les assurés ont été prisonniers, déportés, réfractaires, réfugiés, etc. (cela concerne les évènements des première et seconde guerres mondiales) ;

- Périodes de perception de l’indemnité de soins aux tuberculeux (absence de nouveaux entrants dans ce dispositif) ;

- Périodes de perception de l’aide aux chômeurs créateurs et repreneurs d’entreprises (ACCRE, absence de validation de trimestre retraite à ce titre depuis 2007) ;

- Périodes de congé-solidarité (fermeture du dispositif depuis le 31 décembre 2007) ;

- Périodes de chômage avant le 1er janvier 1980 ;

- Périodes de détention ou d'internement administratif consécutives aux évènements d'Afrique du Nord ;

- Périodes en tant que rapatrié (cela concerne les situations de rapatriement de Français qui, à la suite d’évènements politiques, ont quitté un territoire qui était placé sous la souveraineté, le protectorat ou la tutelle de la France) ;

- Périodes de détention au Koweït (cela concerne les ressortissants français, retenus comme otages au moment de l’invasion du Koweït par les forces irakiennes, entre le 2 août et le 29 octobre 1990) ;

- Périodes de perception de l’allocation de préparation à la retraite (l’allocation était versée aux anciens combattants d’Indochine et d’Afrique du Nord qui ont tous atteint l’âge légal du taux plein pour partir à la retraite).

Pour rappel, les droits acquis par le passé à ce titre seront garantis et calculés selon les règles des systèmes actuels pour toute la partie de carrière avant l’entrée en vigueur du système universel.

Il n’est pas prévu de droits spécifiques au titre du bénévolat, dans la mesure où l’octroi de droits à retraite peut être considéré comme une rémunération différée et serait contradictoire avec le principe de l’absence de gain qui définit le bénévolat. Par ailleurs, un tel dispositif serait également contradictoire avec les principes fondant le système de retraite, dès lors que la retraite est une prestation contributive acquise en contrepartie de cotisations versées au titre des revenus d’activité professionnelle (sous réserve de dispositifs de solidarité dérogatoires pouvant pallier temporaire l’absence de revenus et de cotisations versées).

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

4.1. Impacts juridiques

4.1.1. Impacts sur l’ordre juridique interne

Le présent article crée un article L. 195-2 au sein du code de la sécurité sociale. Celui-ci prévoit l’attribution de points de solidarité, financés par le Fonds de solidarité vieillesse universel, pour compenser les périodes d’interruption ou de réduction d’activité au titre de la maladie, de la maternité et de la paternité, de l’adoption, de l’invalidité, du chômage indemnisé, des accidents du travail et de la détention provisoire. Cette disposition universalise la compensation retraite, sous réserve de la couverture des risques par les différents régimes, et harmonise leur niveau.

Le niveau de compensation de ces périodes sera, comme dans le système actuel, fixé dans des conditions et limites fixées par décret.

Les droits acquis par le passé à ce titre seront conservés et intégrés à la règle de conversion des droits de l’ancien système.

4.1.2. Articulation avec le droit international et le droit de l’Union européenne

La mesure relève de la seule compétence de la France.

L’article 48 du TFUE se limite à prévoir une simple coordination des législations des États membres. Les règles européennes de coordination ne mettent pas en œuvre une harmonisation des régimes nationaux de sécurité sociale. Les États membres demeurent souverains pour organiser leurs systèmes de sécurité sociale.

Il est de jurisprudence constante, selon la CJUE, qu’il appartient ainsi à la législation de chaque État membre :

- de déterminer les conditions du droit ou de l'obligation de s'affilier à un régime de sécurité sociale ou à telle ou telle branche de pareil régime

- de définir les conditions requises pour l'octroi des prestations de sécurité sociale, du moment qu'il n'est pas fait, à cet égard, de discrimination entre nationaux et ressortissants des autres États membres

Par conséquent, le champ d’application et l’organisation de la protection sociale obligatoire relevant de compétence exclusive des Etats membres, la mesure n’est pas contraire aux règles fixées par les traités ou en découlant.

4.2 Impacts économiques et financiers

4.2. Impacts macroéconomiques et financiers

4.2.1. Impacts macroéconomiques

L’impact économique global du système universel de retraite est retracé dans l’introduction.

4.2.2. Impacts financiers

Le poids des compensations de carrière dans le système universel (périodes assimilées/points chômage, maladie, maternité, invalidité, bonifications spécifiques à certaines catégories et points gratuits) serait légèrement inférieur à celui de la situation actuelle[317]. Ceci masque une disparité entre le traitement dans la réforme des différentes périodes assimilées. Ainsi, la prise en compte de l’allocation réellement perçue par les assurés pour valoriser le droit des chômeurs indemnisés conduit à minorer le poids des points chômage relativement aux autres compensations. A l’inverse, les périodes maladie et invalidité seraient mieux valorisées avec la réforme.

Graphique : masses financières consacrées aux périodes d’interruption d’activité (en % des dépenses du système de retraite)

Note : sont inclues les périodes assimilées au titre du chômage, de la maladie et de l’invalidité.

Source : CNAV, modèle PRISME

4.2.3. Impacts sur les assurés

Impact global

Comme dans le système actuel, les points de solidarité permettront aux assurés qui subissent des aléas de carrière d’augmenter leurs droits constitués et d’améliorer leur retraite.

En revanche, cette amélioration sera désormais identique à situation comparable. Ainsi, l’ensemble des assurés couverts par des indemnités journalières au titre de la maladie ou de dispositifs similaires bénéficieront d’une compensation intégrale de leur perte de revenus dès le 1er jour, sous réserve d’une durée d’interruption minimale.

Les assurés n’auront plus besoin d’attendre leur départ en retraite pour connaitre l’apport des points de solidarité à leurs droits à retraite. Le nombre de points acquis sera ainsi connu dès l’année pendant laquelle l’interruption d’activité aura eu lieu. Cet apport ne sera par ailleurs plus variable selon le profil de carrière de l’assuré et ne pourra donc plus être inutile car tous les points amélioreront le montant de la retraite. Les assurés disposeront désormais d’une plus grande visibilité sur la constitution de leurs droits à retraite et sur la contribution des points de solidarité à ceux-ci.

L’impact pour les assurés du changement de compensation des périodes d’interruption d’activité sera très progressif. En effet, la réforme n’étant applicable qu’aux droits à retraite liés à des périodes postérieures à 2025, les montants de retraite liés à une compensation de périodes d’interruption d’activité des assurés partant en retraite dans les premières années après 2025 auront très majoritairement été acquis en vertu des règles du système actuel. La transition ne sera achevée que lorsque l’ensemble des retraités sera composé d’assurés ayant effectué l’intégralité de leur carrière dans le nouveau système, c’est-à-dire ayant commencé à travailler après 2025.

Graphique : répartition des périodes assimilées selon la cause de l’interruption involontaire d’activité pour les nouveaux retraités en 2019

Sources : PQE Retraite pour 2020, fiche 1.13 d’après des données Cnav,

Champ : régime général, données prévisionnelles

Impact des choix retenus en matière de compensation des périodes de chômage

Dans la mesure où le niveau de compensation est actuellement fortement variable selon le profil de l’assuré, la fixation d’un niveau de compensation à hauteur de l’indemnisation pourra être plus favorable ou moins favorable qu’actuellement selon les assurés. L’absence de compensation du chômage non indemnisé aura un impact sur le niveau de la retraite personnelle qui pourra cependant être compensée par d’autres dispositifs du système de retraite (autres points de solidarité, minima de pension) ou par des dispositifs transversaux (minimum vieillesse).

Impact des choix retenus en matière de compensation des périodes de maladie

L’impact de l’absence de compensation des arrêts courts sera très limité par rapport au système de retraite actuel dans la mesure où ces arrêts ne donnent déjà pas lieu à report au compte ni à des périodes assimilées dans les régimes de base et que les régimes complémentaires qui octroient une compensation en matière de retraite prévoient des conditions de durée d’indemnisation plus importantes que celle prévue par le système universel. La compensation intégrale des arrêts longs pourra avoir un impact positif significatif selon le profil de carrière du bénéficiaire et le moment où est intervenue l’interruption compensée, en raison de l’absence de report au compte qui peut, dans le système actuel, limiter l’acquisition de droits à retraite dans les régimes de base concernés.

Impact des choix retenus en matière de compensation des périodes de maternité

Le choix d’une compensation intégrale sans condition de durée d’interruption d’activité engendrera un gain pour les assurées des régimes prévoyant des modalités de compensation moins favorables. Par ailleurs, l’octroi de droits au titre du congé paternité engendrera des gains de retraite pour les assurés concernés par rapport au système actuel, où aucun droit n’est prévu.

Impact des choix retenus en matière de compensation des périodes d’invalidité

Le choix d’une compensation calquée sur les modalités de calcul de la pension d’invalidité au régime général (10 meilleures années) pour le calcul de la compensation pourra avoir un effet favorable ou défavorable par rapport à aujourd’hui en fonction du régime d’affiliation actuel. L’analyse de l’impact de la réforme pour les assurés en situation d’invalidité doit prendre en compte leurs modalités dérogatoires de départ en retraite (cf. article 30).

4.3. Impacts sociaux

4.3.1. Impacts sur la société

La mesure proposée s’attache à améliorer les droits à retraite des personnes ayant eu des parcours professionnels morcelés ou marqués par la précarité. Elle permet aux assurés qui connaissent une période d’interruption ou de réduction d’activité liée à une situation de maladie, maternité, chômage, accident du travail, invalidité, ou de détention provisoire d’acquérir des points cotisés par la solidarité nationale.

4.3.2. Impacts sur les personnes en situation de handicap

La mesure proposée contribue à améliorer les droits à retraite des personnes en situation de handicap, qui peut se traduire par une indemnisation au titre de l’invalidité. En effet, elle permet aux assurés percevant une pension d’invalidité d’acquérir des points de solidarité, sur la base du revenu correspondant aux 10 meilleures années d’activité de l’assuré.

4.3.3. Impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes

La mesure proposée contribue à limiter l’impact des interruptions d’activité liée à la maternité sur les droits à retraite des femmes. En effet, les périodes de congés maladie donneront lieu à acquisition de points de solidarité, sur la base du revenu de l’année précédente.

4.3.4. Impacts sur la jeunesse

La mesure proposée contribue à améliorer les droits à retraite des personnes jeunes qui subissent des périodes de chômage. En effet, elle prévoit l’attribution points de solidarité au titre des périodes de chômage indemnisé, sur la base des indemnités versées à l’assuré.

5. Consultations et modalités d’application

Consultations menées

Les consultations menées sur l’ensemble du projet de loi sont listées dans le tableau en introduction.

5.2 Modalités d’application

5.2.1 Application dans le temps

Les nouvelles règles prévues par le présent article entrent en vigueur dans les conditions prévues à l’article 62.

5.2.2 Application dans l’espace

Les modalités d’application outre-mer du système universel de retraite sont définies à l’article 63.

5.2.3 Textes d’application

La mise en œuvre de cette mesure nécessitera la définition par décret des conditions et limites d’attribution des points de solidarité au titre de la garantie de points, notamment s’agissant du niveau de points de solidarité garanti.

Article 43 : Soutien aux aidants

Etat des lieux

1.1. Cadre général

La situation des aidants est aujourd’hui prise en compte dans les droits à retraite à travers des dispositifs épars, hétérogènes selon les régimes de retraite, et peu identifiables par les assurés. Ils bénéficient principalement aux aidants de personnes handicapées, et dans une moindre mesure aux parents d’enfants gravement malades, ou, plus rarement à des aidants de personnes âgées en situation de perte d’autonomie. On peut distinguer trois catégories de dispositif selon leurs effets : les majorations de durée d’assurance (MDA), l’affiliation à l’assurance vieillesse des parents au foyer (AVPF) et les dispositifs liés à l’âge.

1.1.1. Les majorations de durée d’assurance (MDA)

MDA pour éducation d’enfant handicapé

Dans l’ensemble des régimes de base des assurés du secteur privé, la MDA pour parents d’enfants handicapés créée par la loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites[318] permet aux assurés ayant élevé un enfant handicapé de bénéficier d’une majoration de leur durée d’assurance d’un trimestre par période d’éducation de trente mois, dans la limite de huit trimestres[319]. Pour ouvrir droit à la MDA, l’enfant handicapé doit répondre aux conditions suivantes :

- Avoir un taux d’incapacité permanente au moins égal à 80 % ;

- Ouvrir droit au complément de l’allocation d’éducation de l’enfant handicapé (anciennement allocation d’éducation spéciale) ou, en lieu et place de ce dernier, à la prestation de compensation du handicap (PCH).

Est considérée comme ayant élevé des enfants handicapés toute personne, ayant ou non un lien de parenté avec l'enfant, et qui déclare assumer ou avoir assumé, dans quelques conditions que ce soit, la charge effective et permanente de l'enfant[320]. Il n’y a ni condition de ressources ni condition de cessation d’activité pour l’octroi de cette majoration. Elle s’ajoute aux majorations de durée d'assurance allouées à raison de la naissance, de l’éducation, de l’adoption d’un enfant ou du congé parental d’éducation et aux périodes d’assurance validées dans le cadre du dispositif de l’AVPF, qui comporte des dispositions spécifiques aux parents d’enfants handicapés.

Au régime général, sur la période 2010 à 2016, la MDA pour enfant handicapé a bénéficié à un peu plus de 2 500 nouveaux retraités chaque année. Les bénéficiaires sont à 60 % des femmes [321] et depuis 2003, près de 30 000 personnes ont ainsi bénéficié du dispositif. La majoration représente en moyenne cinq trimestres.

Cette MDA s’applique également aux assurés des régimes de la fonction publique (SRE, CNRACL) et de certains régimes spéciaux (IEG, SNCF, CRPCEN, Comédie-Française et Opéra national de Paris) sous réserve de certaines adaptations. Par exemple, la majoration est attribuée aux parents élevant à leur domicile un enfant de moins de 20 ans atteint d'une « invalidité » égale ou supérieure à 80 %. Cet avantage n’est toutefois pas subordonné à la perception d’une prestation particulière liée au handicap (voir en annexe le nombre de bénéficiaires).

MDA pour aidants familiaux d’adultes handicapés

Dans l’ensemble des régimes de base des assurés du secteur privé sauf à la CAVIMAC, il existe également une MDA pour aidants familiaux d’adultes handicapés créée par la loi du 20 janvier 2014 garantissant l'avenir et la justice du système de retraites[322]. Celle-ci permet aux assurés prenant en charge un adulte handicapé au sein du foyer familial d’obtenir une majoration de leur durée d’assurance d’un trimestre par période de 30 mois de prise en charge dans la limite de huit trimestres[323]. Le bénéfice de cette MDA est soumis à trois conditions cumulatives :

- Justifier d’un lien familial avec la personne adulte handicapée tel que précisé dans la loi[324];

- Justifier que la personne aidée a un taux d’incapacité au moins égal à 80 % ;

- Justifier de la prise en charge permanente d’une personne adulte lourdement handicapée : cette condition implique que l’aidant soit inactif[325].

Le bénéfice de cette MDA n’est pas conditionné à une condition d’âge de la personne aidée (les personnes âgées en situation de perte d’autonomie dès lors que leur taux d’incapacité est égal ou supérieur à 80 % sont prises en compte) ou à la perception de prestations, ni par la personne aidée (type allocations liées au handicap), ni par l’aidant (type congé). Du fait de son caractère récent, il est trop tôt pour disposer d’éléments statistiques sur le nombre de bénéficiaires de ce dispositif.

1.1.2. La compensation des périodes d’aide aux personnes malades, handicapées et dépendantes dans le cadre de l’AVPF

Créée en 1972[326], l’AVPF permet aux assurés qui n’ont pas d’activité ou qui ont une activité réduite de valider, quel que soit leur régime d’affiliation, des trimestres auprès de la CNAV ainsi qu’un report au compte d’un montant équivalent au SMIC. L’accès à ce dispositif repose principalement sur le bénéfice de certaines prestations familiales et visait initialement à compenser les périodes d’interruption ou de réduction d’activité liées à l’éducation des enfants. Toutefois, l’accès à l’AVPF a progressivement été étendu aux aidants familiaux :

La loi du 30 juin 1975 d’orientation en faveur des personnes handicapées a ouvert le dispositif aux femmes assumant à leur foyer la charge d’un enfant ou d’un adulte handicapé, sans considération d’âge (l’AVPF a été étendue aux hommes à partir de 1979[327]) ;

La LFSS 2001 a étendu l’AVPF aux bénéficiaires de l’allocation de présence parentale (APP), puis la LFSS 2006 l’a étendue aux bénéficiaires de l’allocation journalière de présence parentale (AJPP), qui a remplacé l’APP ;

La LFSS 2007 a étendu l’AVPF aux bénéficiaires du congé de soutien familial et aux travailleurs non-salariés s’occupant d’un proche handicapé ou en perte d’autonomie, puis la loi du 28 décembre 2015 relative à l'adaptation de la société au vieillissement l’a étendue aux bénéficiaires du congé de proche aidant, qui a remplacé le congé de soutien familial.

A la suite de ces extensions, peuvent aujourd’hui être affiliés à l’AVPF, sans condition de ressources, les aidants de personnes handicapées, malades ou dépendantes dans les conditions suivantes[328] :

- Les bénéficiaires de l’allocation journalière de présence parentale (allocation versée, pendant 310 jours maximum sur une période maximum de 3 ans, au parent qui cesse temporairement son activité pour s’occuper d’un enfant atteint d’une maladie, d’un handicap ou victime d’un accident d’une particulière gravité) ;

- Les bénéficiaires du congé de proche aidant (congé permettant au proche, sans forcément de lien de parenté, de cesser temporairement son activité professionnelle pour s'occuper d'une personne en situation de handicap ou de perte d'autonomie d'une particulière gravité, pour une durée de 3 mois renouvelables dans la limite d’un an, à défaut de convention ou d’accord collectif) ;

- Les travailleurs-non-salariés (exploitants agricoles, indépendants, médecins libéraux etc.) assurant la charge d’un proche de leur famille en situation de handicap ou de perte d'autonomie d'une particulière gravité, pour une durée de 3 mois renouvelables dans la limite d’un an ;

- Les personnes assurant la charge, soit d’un enfant handicapé de moins de 20 ans non admis dans un internat, soit d’un adulte handicapé quel que soit son âge dont la commission des droits et de l'autonomie des personnes handicapées reconnaît que l'état nécessite une assistance, pris en charge par l’aidant au sein de son foyer familial (dans les deux cas, les personnes prises en charge doivent avoir un taux d’incapacité permanente supérieur ou égal à 80 %). Les affiliés à ce titre peuvent exercer une activité à temps partiel, sous réserve d’avoir des revenus inférieurs ou égaux à 63 % du plafond annuel de la sécurité sociale.

La CNAF prend en charge les cotisations pour tous ces motifs d’affiliation à l’AVPF, et bénéficie d’un remboursement de la CNSA pour les cotisations acquittées au titre de l’affiliation au titre du congé de proche aidant et des travailleurs non-salariés assurant la prise en charge d’un proche en situation de handicap ou de perte d’autonomie pour une durée de trois mois dans la limite d’un an.

L’ensemble de ces affiliations représente une part très résiduelle des bénéficiaires de l’AVPF (de l’ordre de 2,3 % en 2017[329], voir tableau en annexe).

1.1.3. Les dispositifs liés à l’âge de départ

La possibilité de déroger à l’âge du taux plein pour les aidants de personnes handicapées

Au régime général et dans les régimes alignés (ainsi que dans le régime des IEG et à la CRPCEN), la loi du 9 novembre 2010 portant réforme des retraites[330] a maintenu par dérogation l’âge du taux plein à 65 ans (au lieu d’une montée en charge jusqu’à 67 ans) pour les parents d’enfants handicapés. Ce dispositif est ainsi ouvert aux assurés :

- Ayant validé au moins un trimestre au titre de la MDA pour parents d’enfants handicapés ou ;

- Ayant apporté, en tant que salarié ou aidant familial, une aide effective pendant au moins 30 mois, à leur enfant bénéficiaire des aides humaines de la PCH. Il n’est pas exigé que l’assuré ait cessé toute activité professionnelle durant la période concernée. Cette aide peut être accordée aux deux parents sous réserve que chacun d’entre eux remplisse les conditions précitées.

Il a également été ouvert, par la loi du 9 novembre 2010 précitée, aux assurés ayant interrompu leur activité professionnelle pour une durée d’au moins 30 mois consécutifs en raison de leur qualité d’aidant familial ou de tierce personne au sens du code de l’action sociale et des familles[331]. La personne aidée doit être bénéficiaire de la PCH ou de l’allocation compensatrice pour tierce personne (ACTP). L’aidant familial doit justifier d’un lien de parenté avec l’adulte handicapé tandis que cette condition n’est pas opposable à la tierce personne.

Ce dispositif concerne un faible nombre de bénéficiaires.

Un dispositif spécifique aux fonctionnaires et à certains régimes spéciaux : le départ anticipé en retraite ouvert aux parents d’un enfant atteint d’une invalidité égale ou supérieure à 80 %

Le fonctionnaire civil ou militaire parent d'un enfant (né, adopté ou recueilli) vivant, âgé de plus d'un an et atteint d'une invalidité égale ou supérieure à 80 %, peut partir en retraite anticipée à condition qu'il ait, pour cet enfant, interrompu ou réduit son activité et qu'il ait accompli quinze années de services effectifs[332]. L’interruption d’activité doit être d’une durée continue au moins égale à deux mois et être intervenue alors que le fonctionnaire était affilié à un régime de retraite obligatoire et dans le cadre d’un congé de maternité, d’un congé de paternité, d’un congé d’adoption, d’un congé parental, d’un congé de présence parentale[333] ou d’une disponibilité pour élever un enfant de moins de huit ans. Ce dispositif est également ouvert aux assurés des régimes de la SNCF, de la RATP, des IEG, de l’Opéra national de Paris, de la Comédie-Française, de la Banque de France, de la CRPCEN et du Port autonome de Strasbourg (report possible de la limite d’âge).

Ces dispositifs concernent néanmoins un faible nombre de bénéficiaires.

Enfin, de manière marginale, certains régimes complémentaires prévoient des dispositifs de majoration de pension pour les assurés prenant en charge des enfants handicapés ou « inaptes ».

Un dispositif spécifique aux fonctionnaires et à certains régimes spéciaux : le départ anticipé en retraite pour les agents dont le conjoint est atteint d’une infirmité ou d’une maladie incurable

Dans la fonction publique et dans certains régimes spéciaux, les pensions peuvent, sous certaines conditions (durée minimale de service en général) être liquidées sans condition d’âge en tant que conjoint d'une personne atteinte d’une infirmité ou d'une maladie incurable. C’est le cas dans les régimes du SRE, de la CNRACL, des ouvriers de l’Etat, de la RATP, des IEG, de l’Opéra national de Paris, de la Comédie française, de la Banque de France et du port autonome de Strasbourg.

Ces dispositifs concernent néanmoins un faible nombre de bénéficiaires.

1.2. Cadre constitutionnel et conventionnel

Aux termes du onzième alinéa du Préambule de 1946, la Nation « garantit à tous, notamment à l'enfant, à la mère et aux vieux travailleurs, la protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs. Tout être humain qui, en raison de son âge, de son état physique ou mental, de la situation économique, se trouve dans l'incapacité de travailler a le droit d'obtenir de la collectivité des moyens convenables d'existence ». Le Conseil constitutionnel en a déduit, notamment dans sa décision n° 2010-617 DC du 9 novembre 2010, que « l'exigence constitutionnelle résultant des dispositions précitées implique la mise en œuvre d'une politique de solidarité nationale en faveur des travailleurs retraités ; qu'il est cependant possible au législateur, pour satisfaire à cette exigence, de choisir les modalités concrètes qui lui paraissent appropriées ; qu'en particulier, il lui est à tout moment loisible, statuant dans le domaine qui lui est réservé par l'article 34 de la Constitution, de modifier des textes antérieurs ou d'abroger ceux-ci en leur substituant, le cas échéant, d'autres dispositions ; qu'il ne lui est pas moins loisible d'adopter, pour la réalisation ou la conciliation d'objectifs de nature constitutionnelle, des modalités nouvelles dont il lui appartient d'apprécier l'opportunité ; que, cependant, l'exercice de ce pouvoir ne saurait aboutir à priver de garanties légales des exigences de caractère constitutionnel ».

Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis

2.1. NECESSITE DE LEGIFERER

Au regard de l’accroissement du nombre de personnes âgées en situation de perte d’autonomie[334], les proches aidants vont être amenés à jouer un rôle croissant dans le maintien à domicile des personnes âgées et dans la prévention de leur isolement. D’après le rapport de Dominique Libault, « Grand âge et autonomie », on dénombre aujourd’hui 3,9 millions[335] de personnes qui s’engagent auprès de leurs proches vivants à domicile en raison de leur âge ou d’un problème de santé. Cet engagement a des conséquences sur la vie professionnelle de certains aidants : réduction du temps de travail, congés, refus d’heures supplémentaires, interruption de l’activité professionnelle, refus de promotion. Ces conséquences sur l’activité professionnelle des aidants affectent nécessairement la constitution de leurs droits à retraite (baisse de la durée d’assurance, réduction du salaire porté au compte). Dès lors, il est essentiel que le système universel de retraite prenne en compte leur situation.

La mise en place d’un système universel de retraite nécessite de définir des droits universels applicables à tous les aidants et de modifier les dispositions législatives relatives aux dispositifs actuels, afin de créer un dispositif universel palliant les insuffisances de ces derniers.

Des dispositifs inégaux selon le régime d’appartenance et le type de personne aidée

Comme décrit précédemment, les assurés se voient accorder des droits très hétérogènes selon leur régime d’appartenance. Par exemple, la MDA pour les aidants d’adultes handicapés n’existe que pour les salariés du privé. En outre, la prise en charge d’un enfant handicapé ou invalide donne droit à un départ anticipé sans condition d’âge dans les régimes de la fonction publique et les régimes spéciaux (sous réserve de remplir les conditions d’ouverture du droit, notamment les 15 années de service effectif), tandis que dans les régimes alignés, cela permet au mieux de partir à 65 ans à taux plein.

Par ailleurs, les droits accordés aux aidants divergent selon le type de personne aidée. Ainsi l’aide apportée aux adultes malades, notamment en fin de vie, ne donne pas lieu à une compensation en matière de retraite, à la différence de l’aide apportée aux enfants malades par les bénéficiaires de l’AJPP, prise en compte dans le cadre de l’AVPF.

Des dispositifs complexes et mal identifiés

La juxtaposition de l’ensemble des dispositifs actuels, qui reposent sur des périmètres non harmonisés, tant pour ce qui concerne les conditions propres à la personne aidée que celles relatives à la personne aidante, est source d’incertitude pour les aidants, qui identifient difficilement les compensations auxquelles leur situation leur ouvre droit. La terminologie de « personne adulte handicapée » retenue par certaines dispositions législatives, régissant la MDA comme l’AVPF, n’inclut par ailleurs pas de manière suffisamment explicite les personnes âgées en situation de perte d’autonomie alors qu’elles sont bien prises en compte d’un point de vue juridique, ce qui est de nature à induire a minima un manque de lisibilité du droit voire un possible non recours pour les aidants concernés. Pour ce qui concerne les conditions propres à l’aidant, tantôt il est exigé une interruption d’activité (dans le cadre de la MDA pour adulte handicapé, du départ anticipé dans la fonction publique), tantôt un maintien en activité est possible (MDA pour éducation d’un enfant handicapé, activité possible à temps partiel dans le cadre de l’AVPF handicap sous réserve d’un plafond de revenu). La condition de lien familial avec la personne aidée est aussi appréciée différemment selon les dispositifs (par exemple, lien familial au sens large exigé pour la MDA adulte handicapé mais possibilité d’être hors du cercle familial pour l’affiliation à l’AVPF au titre du congé de proche aidant).

Des dispositifs accordant de faibles niveaux de compensation

Enfin, le niveau de compensation octroyé par les dispositifs actuels reste faible (par exemple, un trimestre par période d’éducation de trente mois pour les MDA). Ces dispositifs ne compensent que partiellement les préjudices de carrière liés aux interruptions ou réductions d’activité des aidants.

2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS

La refonte des droits à retraite accordés aux aidants au sein du système universel vise à rendre plus lisible et plus équitable la prise en charge de la situation des aidants au moment de la retraite à travers la création d’un dispositif unifié et plus simple.

La mesure proposée a également pour objectif de renforcer les garanties offertes aux aidants en améliorant la compensation des périodes d’aides dans la constitution des droits à retraite.

Options envisagées et dispositif retenu

3.1. Options envisagées

Le maintien d’un dispositif de majoration de durée d’assurance a été écarté dans la mesure où ce dernier devient sans objet dans un système en points.

Il aurait pu également être envisagé de maintenir un avantage attaché aux conditions de départ à la retraite (départ anticipé, neutralisation de la décote) mais cela semblait moins pertinent par rapport à l’objectif de compensation des préjudices de carrière recherché dans l’octroi de droits à retraite aux aidants. L’objectif est en effet qu’au moment de leur départ en retraite, les aidants puissent avoir droit à un montant de retraite suffisant, qui ne soit pas trop affecté du fait des interruptions ou des réductions d’activité liées à la prise en charge d’une personne. Par ailleurs, la dérogation à l’âge du taux plein (65 ans et au lieu de 67 ans en cible) n’a plus de sens dans le système universel où l’âge du taux plein sera fixé à un niveau inférieur à l’âge dérogatoire.

3.2. Dispositif retenu

Le présent article prévoit un dispositif unique de garantie de droits à retraite pour les aidants remplaçant l’ensemble des dispositifs actuels. Il vise à garantir un niveau de points au titre des périodes pendant lesquelles l’assuré prend en charge ou apporte une aide à une personne handicapée (enfant ou adulte), une personne âgée en situation de perte d’autonomie d’une particulière gravité ou une personne gravement malade (enfant ou adulte).

Le présent article fixe les voies d’accès au dispositif, qui reposent sur le bénéfice d’allocations ou de congés, ou un niveau d’incapacité ou de perte d’autonomie de la personne aidée, en reprenant et en harmonisant la plupart des actuels motifs d’affiliation à l’AVPF pour les aidants. Sont ainsi éligibles au dispositif les assurés prenant en charge ou apportant leur aide à :

-Un enfant handicapé dont l'incapacité permanente est au moins égale à 80 % ouvrant droit au complément de l'allocation d'éducation de l'enfant handicapé ou, en lieu et place de ce dernier, à la PCH ;

-Une personne adulte en situation de handicap ou de perte d’autonomie dont l’incapacité permanente est au moins égale à 80 % , avec laquelle ils ont un lien familial[336] ou, comme pour le congé de proche aidant, avec laquelle ils résident ou entretiennent des liens étroits et stables, à qui ils viennent en aide de manière régulière et fréquente, à titre non professionnel, pour accomplir tout ou partie des actes ou des activités de la vie quotidienne ;

-Un adulte en situation de handicap ou de perte d’autonomie d’une particulière gravité dans le cadre du congé de proche aidant prévu par le code du travail[337] ou du congé équivalent prochainement étendu à la fonction publique [338] (comme actuellement dans le cadre de l’AVPF, une voie d’accès équivalente est prévue pour les travailleurs non-salariés ne bénéficiant pas de ces congés). L’ouverture de droits à retraite sera automatique pour les bénéficiaires de l’indemnisation créée en loi de financement de la sécurité sociale pour 2020, ce qui rendra l’ouverture de droits au titre de la retraite pleinement effective, la possibilité d’ouverture de droits au titre de l’AVPF en cas de recours au congé proche aidant étant peu connue et en pratique utilisée aujourd’hui de manière marginale. Il s’agit ainsi d’une mesure importante de simplification du droit et de lutte contre le non-recours ;

-Un enfant malade ouvrant droit au bénéfice de l’allocation journalière de présence parentale ;

-Une personne malade ouvrant droit au bénéfice de l’allocation journalière d'accompagnement d'une personne en fin de vie[339]. L’ajout de cette voie d’accès constitue une nouveauté par rapport au cadre juridique actuel. La compensation de ces périodes parait en effet pleinement cohérente avec celles des périodes de versement de l’AJPP pour les enfants atteints d’une maladie, d’un handicap ou victime d’un accident d’une particulière gravité.

Le niveau de compensation de ces périodes, qui sera fixé par décret, sera déterminé selon un mécanisme « différentiel »: un nombre de points forfaitaire sera ainsi attribué dans la limite d’un nombre total de points acquis au cours d’une année qui pourrait être fixé au niveau des points acquis par un assuré travaillant au niveau du SMIC.

Analyse des impacts des dispositions envisagées

4.1. Impacts juridiques

4.1.1. Impacts sur l’ordre juridique interne

Le présent article crée un nouvel article L. 195-4 au sein de la section 2 du chapitre V du nouveau titre IX du livre Ier du code de la sécurité sociale, qui regroupe les règles relatives aux droits à retraite des aidants à la place des règles figurant aujourd’hui dans les dispositions législatives et réglementaires applicables à l’ensemble des régimes de retraite qui sont abrogées, notamment les articles L. 351-4-1, L. 351-4-2 (MDA) et L. 381-1 (AVPF) CSS ; les 3° et 4° du I, I bis et 3° du II de l’article 24 CPCMR (départ anticipé), le III de l’article 20 de la loi du 9 novembre 2010 portant réforme des retraites (dérogation à l’âge du taux plein).

L’ensemble des dispositions règlementaires prises en application de ces dispositions seront abrogées, de même que les dispositions des décrets relatifs aux régimes spéciaux prévoyant des droits à retraite pour les aidants.

4.1.2. Articulation avec le droit international et le droit de l’Union européenne

La mesure relève de la seule compétence de la France.

L’article 48 du TFUE se limite à prévoir une simple coordination des législations des États membres. Les règles européennes de coordination ne mettent pas en œuvre une harmonisation des régimes nationaux de sécurité sociale. Les États membres demeurent souverains pour organiser leurs systèmes de sécurité sociale.

Il est de jurisprudence constante, selon la CJUE, qu’il appartient ainsi à la législation de chaque État membre :

- de déterminer les conditions du droit ou de l'obligation de s'affilier à un régime de sécurité sociale ou à telle ou telle branche de pareil régime

- de définir les conditions requises pour l'octroi des prestations de sécurité sociale, du moment qu'il n'est pas fait, à cet égard, de discrimination entre nationaux et ressortissants des autres États membres

Par conséquent, le champ d’application et l’organisation de la protection sociale obligatoire relevant de compétence exclusive des Etats membres, la mesure n’est pas contraire aux règles fixées par les traités ou en découlant.

4.2. Impacts économiques et financiers

4.2.1. Impacts macroéconomiques

L’impact économique global du système universel de retraite est retracé dans la partie 3 de la présente étude d’impact.

4.2.2. Impacts financiers

Le coût de la mesure dépendra très fortement du recours aux dispositifs sous-jacents, notamment au congé de proche aidant qui est désormais indemnisé. En tenant compte des bénéficiaires de l’APA à domicile - GIR 1 à 3 - et des bénéficiaires de l’AAH, près de 270 000 salariés aidants pourraient prétendre à l’indemnisation du congé de proche aidant (estimation DREES). Le taux de recours pourrait en cas de succès de la mesure atteindre entre 15 % (sur la base de 14 % de réduction ou de cessation d’activité selon l’enquête Handicap-Santé-Aidants informels de la DREES) et 25 % (en supposant que l’indemnisation conduise à une hausse du taux de recours).

4.2.3. Impacts sur les assurés

La présente mesure permettra de limiter les effets sur la constitution des droits à retraite des aléas de carrière liés à la prise en charge d’une personne en situation de handicap ou de perte d’autonomie, ou malade, à travers l’attribution de points de solidarité au titre des périodes d’aide.

Par rapport à aujourd’hui, le dispositif aura un impact sensiblement supérieur sur la retraite des assurés dans la mesure où l’automatisation de l’octroi de droits à retraite combinée à la très forte hausse du taux de recours au congé de proche aidant prévue du fait de son indemnisation conduira à protéger un nombre d’assurés très largement supérieur. Le système en points permettra par ailleurs de majorer systématiquement le montant de la retraite, contrairement à certains des dispositifs actuels accordant des majorations de durée d’assurance qui peuvent s’avérer inutiles si suffisamment de trimestres ont été acquis dans le cadre d’une activité professionnelle.

L’impact pour les assurés de la présente mesure sera très progressif. En effet, la réforme n’étant applicable qu’aux droits à retraite à partir de 2025 pour les assurés nés à compter de 1975 ou de 2022 pour les assurés nés à compter de 2004, l’effet sur la retraite des assurés ne sera visible qu’à moyen terme. La transition ne sera achevée que lorsque l’ensemble des retraités sera composé d’assurés ayant effectué l’intégralité de leur carrière dans le nouveau système.

4.3. Impacts sociaux

4.3.1. Impacts sur la société

L’impact social du système universel de retraite est retracé dans l’introduction.

4.3.2. Impacts sur les personnes en situation de handicap

Le présent article a vocation à bénéficier indirectement aux personnes handicapées en améliorant les droits à retraite de leurs aidants, ce qui peut permettre à ces derniers de concilier plus sereinement leur activité professionnelle avec leur rôle d’aidant sans craindre d’être pénalisés au moment de leur retraite du fait de l’aide apportée à un proche.

4.3.3. Impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes

La présente mesure participe au soutien de l’égalité entre les femmes et les hommes dans la mesure où 60 % des aidants salariés sont des femmes[340]. Celles-ci sont donc particulièrement exposées aux conséquences négatives que l’aide apportée peut avoir sur leur carrière professionnelle, sur leurs revenus et donc sur leurs droits à retraite. L’amélioration des droits à retraite des aidants leur est donc particulièrement favorable.

Consultations et modalités d’application

5.1. Consultations menées

Les consultations menées sur l’ensemble du projet de loi sont listées dans le tableau en introduction.

5.2. Modalités d’application

5.2.1. Application dans le temps

Le présent article entre en vigueur dans les conditions prévues à l’article 63.

5.2.2. Application dans l’espace

Les modalités d’application outre-mer du système universel de retraite sont définies à l’article 64.

5.2.3. Textes d’application

La mise en œuvre de cette mesure nécessitera la définition par décret de plusieurs éléments : le nombre de points attribués au titre des périodes d’aide et le nombre de points maximum pouvant être acquis au cours d’une année dans la limite duquel ces points de solidarité peuvent être attribués ; le taux d’incapacité permanente des enfants et des adultes handicapés dont la prise en charge ouvre droit au dispositif.

Annexe 1 : Nombre de bénéficiaires AVPF aidant

Annexe 2 : Nombre de bénéficiaires MDA pour parent d’enfant handicapé (données régimes)

Source : régimes

Annexe 3 : Nombre de bénéficiaires de départ anticipé (données régimes)

Source : régimes

CHAPITRE VIII - Des droits familiaux modernises

Article 44 : Des droits pour tous les parents dès le 1er enfant

1. Etat des lieux

1.1 Cadre général

Les droits familiaux de retraite visent à compenser les effets négatifs que peuvent avoir la parentalité et l’éducation des enfants sur les carrières professionnelles et, in fine, sur le montant des retraites.

De nombreux dispositifs existent et divergent fortement, par leur objectif, leur construction et leur ampleur, selon les régimes. Cet article ne traite ainsi ni de l’assurance vieillesse des parents au foyer (AVPF), qui accorde des droits au titre des périodes d’éducation (cf. article 45), ni des droits à retraite accordés au titre des périodes d’arrêt de travail lié à la maternité (cf. article 42).

Les dispositifs présentés ici visent à attribuer des droits à retraite au titre des enfants au moment du départ à la retraite ; il s’agit notamment de la majoration pour enfants et des majorations de durée d’assurance.

1.1.1. La majoration de retraite pour enfants

Instaurée dès 1945 lors de la création du régime général[341], la majoration de retraite pour enfants existe dans la totalité des régimes de base, excepté dans le régime d’assurance retraite des professionnels libéraux (CNAVPL) et dans le régime de base des avocats (CNBF), ainsi que dans la majorité des régimes complémentaires (cf. tableau à la fin de la présentation de cet article). Elle prend la forme d’une majoration du montant de la retraite pour les assurés ayant eu trois enfants ou plus[342]. Dans la plupart des régimes de base, notamment au régime général et dans les régimes alignés, cette majoration est de 10 %. Pour la majorité des régimes spéciaux, la majoration du montant de la retraite est également de 10 %, auxquels s’ajoutent 5 % par enfant supplémentaire au-delà de trois. La CNIEG permet en outre une majoration de 10 % pour un enfant atteint d'une incapacité égale ou supérieure à 80 %. Par ailleurs un enfant atteint d’une telle incapacité est compté pour 2 enfants. Dans les régimes complémentaires, elle prend également la forme d’une majoration du montant de la retraite. Ainsi, à l’AGIRC-ARRCO, une majoration pour enfants nés ou élevés, égale à 10 % pour les droits obtenus à partir de 2012, est également octroyée à partir du troisième enfant : cette majoration est plafonnée à environ 1 075 € par an au 1er novembre 2018. L’AGIRC-ARRCO prévoit par ailleurs une majoration de la retraite de 5 % par enfant à charge distincte de la majoration pour enfants nés ou élevés.

Dans l’ensemble des régimes concernés, la majoration pour enfants constitue un avantage à caractère proportionnel, attribué aux deux parents sans conditions de ressources.

Les régimes de base et complémentaire des avocats (CNBF) ne prévoient aucune majoration du montant de la pension pour tenir compte de l’existence d’enfants. Néanmoins, le régime de base de la CNBF prévoit une exonération de 25 % de la cotisation pour l’année de la naissance sans réduction des droits.

Encadré n°1 - Gain imputable à la majoration de pension selon le régime d'affiliation (€ par mois)

Par rapport à une assurée affiliée au même régime, sans enfants

Hypothèses :

L'assurée dispose, au moment de son départ à la retraite et avant application des MDA, de tous les trimestres requis pour sa génération

Elle part à 62 ans : son comportement de départ est inchangé, quel que soit son nombre d'enfants.

Elle a un salaire de 1400 € (ou un traitement indiciaire si elle est fonctionnaire) / mois constant toute sa vie.

Les majorations pour enfants (MPE) se sont élevées à 8 Md€ en 2016, soit 3% des dépenses de prestations de droit direct. Cette proportion est restée stable par rapport à 2012[343]. Depuis 2014[344], la majoration est soumise à l’impôt sur le revenu à l’instar des autres revenus de remplacement.

Au régime général, 3,1 millions de femmes et 2,4 millions d’hommes bénéficient d’une MPE en 2016, soit 40 % des personnes retraitées relevant de ce régime. Deux pensions de droits directs sur cinq sont ainsi majorées. Ces proportions sont plus élevées à la MSA, avec un taux de pensions majorées proche de 60 % pour le régime des salariés et de 50 % pour le régime des exploitants. Dans les autres régimes, cette part oscille entre 20 et 30 %. La part de femmes dont la pension a été majorée varie fortement entre les régimes. Par exemple, 17 % des femmes affiliées au régime de retraite des cadres (Agirc) ont bénéficié de la MPE, tandis qu’elles sont 87 % parmi les salariées agricoles affiliées à la MSA. A contrario, la part des hommes bénéficiant d’une MPE varie peu selon les régimes, autour de 30 à 40 %. La proportion de nouveaux bénéficiaires diminue néanmoins, du fait de la baisse tendancielle du nombre moyen d’enfants par foyer.

Effectifs de bénéficiaires de la majoration pour enfants au régime général

Sources : PQE Retraite pour 2020, fiche 1.13 d’après des données Cnav, sériées labellisées.

Champ : effectifs, au 31 décembre de l’année N, des bénéficiaires de la majoration de 10 % attribuée aux parents de 3 enfants et plus.

Note : les séries d’effectifs sont sujettes à une rupture de série à partir de 2017, liée à l’entrée en vigueur de la liquidation unique des régimes alignés (Lura). (g) : échelle de gauche, (d) : échelle de droite

1.1.2. La majoration de durée d’assurance pour enfants

Cette majoration est propre aux régimes de base, qui seuls contribuent à établir la durée d’assurance pour le taux plein. En facilitant l’atteinte du taux plein pour la retraite de base, cette majoration contribue néanmoins à éviter à ses bénéficiaires une minoration de leur retraite complémentaire le cas échéant[345].

Instituée au régime général en 1972 par la loi « Boulin » du 31 décembre 1971, la majoration de durée d’assurance (MDA) pour enfants vise à compenser l’impact de l’éducation d’un ou plusieurs enfants sur le déroulement de la carrière des parents. Ce dispositif permet l’attribution d’un nombre de trimestres au titre de chaque enfant. Les trimestres de MDA s’ajoutent aux périodes assimilées liées au congé maternité et ne sont pas rattachés à une année civile donnée.

Ce dispositif est désormais plus favorable dans les régimes alignés (régime général des travailleurs salariés et non-salariés, salariés agricoles) que dans la fonction publique. En effet, au régime général, dans les régimes alignés, ainsi que dans d’autres régimes (non-salariés agricoles, CNAVPL, CNBF), huit trimestres sont accordés par enfant, soit l’équivalent de deux années d’assurance. Cette MDA est composée de deux majorations distinctes :

une première majoration de quatre trimestres accordée à la mère biologique à raison de l’incidence sur sa carrière de la maternité, de la grossesse et de l’accouchement ; en cas d’adoption, cette majoration est accordée au couple de parents adoptifs pour chaque enfant adopté au titre de l’incidence sur leur vie professionnelle de son accueil et des démarches préalables à l’adoption ;

une seconde majoration de quatre trimestres accordée au couple, à raison de l’incidence sur la carrière de l’éducation de l’enfant pendant les quatre années suivant sa naissance ou son adoption. Pour les enfants nés ou adoptés avant le 1er janvier 2010, cette seconde majoration est réservée à la mère, sauf si le père apporte la preuve qu’il a élevé seul l’enfant. Sous l’influence de la jurisprudence communautaire[346] relative à l’égalité de traitement entre les femmes et les hommes, cette seconde majoration est désormais ouverte au partage entre les deux parents pour les enfants nés ou adoptés à compter du 1er janvier 2010.

Dans les régimes de la fonction publique, seuls deux trimestres sont attribués aux mères biologiques au titre de l’accouchement pour les enfants nés à compter de 2004. En outre, à la différence de la MDA dans les régimes alignés, cette majoration n’est prise en compte que pour la durée d’assurance tous régimes (décote et surcote) et non pour la durée d’assurance réalisée dans le régime comptant dans le coefficient de proratisation, ce qui limite fortement son apport sur le montant de la retraite. Cette MDA a remplacé l’octroi d’une majoration (bonification de durée de service) d’un an pour les enfants nés avant 2004, comptant pour sa part dans le coefficient de proratisation. La majoration de durée d’assurance est attribuée au titre de l’accouchement et à ce titre uniquement octroyée à la mère.

Ces évolutions ont été transposées aux régimes spéciaux avec quelques aménagements. Par exemple, dans les régimes de la RATP, des IEG et de la CRPCEN, la MDA accordée au titre de l’accouchement est de deux trimestres pour le premier enfant et de quatre pour chaque enfant suivant. Par ailleurs, les nouvelles règles en matière de MDA s’appliquent à des échéances différentes (aux enfants nés après le 1er juillet 2006 pour la CRPCEN et à ceux nés après le 1er juillet 2008 pour la RATP, la SNCF et les IEG).

Ces différences de traitement se traduisent par un plus faible apport de la MDA dans la retraite pour les fonctionnaires : au régime général, les MDA ont pour effet d’augmenter les pensions de 13 % à 15 % en moyenne, contre 2 % à 8 % seulement dans la fonction publique[347]. En 2016, près de 90% des femmes nouvellement pensionnées du régime général ont disposé de trimestres de MDA, contre 0,5% des hommes. Parmi les nouveaux retraités des régimes « intégrés » de 2016, la part des bénéficiaires de MDA est beaucoup plus faible. En effet, peu d’assurés liquidant en 2016 ont eu des enfants après 2004 ou 2008, date de création de ce dispositif dans ces régimes.

En 2012, la MDA a représenté un coût estimé à 5,1 Md€, pour l’ensemble des retraités de droit direct des régimes de base, soit un montant nettement inférieur à celui des majorations pour enfants[348]. Le nombre de bénéficiaires de trimestres attribués dans le cadre des MDA est globalement stable tout au long des générations : en moyenne, entre 80 % et 85 % des femmes de chaque génération nées entre 1950 et 1980 bénéficient de trimestres MDA. Les dépenses imputables aux MDA se sont établies à 7,0 Md€ en 2016, et à l’avenir toutefois, son coût devrait croître sous l’effet combiné de l’augmentation du nombre de retraités et de l’utilisation accrue des trimestres MDA résultant de l’allongement de la durée requise pour obtenir le taux plein. A l’horizon 2040, il pourrait s’élever à près de 15 Md€ selon les estimations de la DREES.

Enfin, un dispositif spécifique aux mères de familles ouvrières[349] permet de déroger à l’âge du taux plein. Ce dispositif est toutefois devenu résiduel : en 2016, 24 femmes ont bénéficié de ce dispositif, contre 1 629 en 1977.

1.2 Cadre constitutionnel et conventionnel

Les modalités de répartition des avantages familiaux entre les femmes et les hommes sont examinées attentivement par les juridictions européennes (Cour de justice de l'Union européenne et Cour européenne des droits de l'homme) et nationales du point de vue de l’égalité de traitement.

Cette vigilance est renforcée concernant les régimes de la fonction publique et les autres régimes spéciaux considérés comme des régimes professionnels et soumis au respect du principe d’égalité de rémunération.

1.2.1 Les contraintes pesant sur le régime général et les régimes dits de protection sociale

Pour ce qui concerne le droit de l’Union Européenne, l’article 7 de la directive n° 79/7/CEE du 19 décembre 1978 relative à la mise en œuvre progressive du principe de l'égalité de traitement entre hommes et femmes en matière de sécurité sociale autorise les Etats membres à exclure de son champ les avantages accordés en matière d'assurance vieillesse aux personnes qui ont élevé des enfants. C’est pourquoi la conventionalité de la législation en matière de droits familiaux au régime général et dans les régimes dits de protection sociale est principalement examinée sous l’angle de la Convention européenne des droits de l’homme et non du droit de l’Union européenne.

La législation du régime général en matière de MDA a notamment dû évoluer pour se conformer à l’article 14 de la CEDH interdisant les discriminations fondées sur le sexe en application de l’article 1er de la convention. La Cour de cassation a en effet jugé incompatible avec ce principe l’octroi exclusif aux mères des MDA octroyées notamment au titre de l’éducation[350]. La loi de financement de la sécurité sociale pour 2010 est ainsi intervenue pour scinder la MDA en deux parties, l’une étant réservée aux mères au titre de la maternité et la seconde ouverte au partage entre les deux parents au titre de l’éducation.

1.2.2 Les contraintes pesant sur les régimes professionnels

La notion de régime professionnel a été définie par la Cour de justice de l’union européenne (CJUE) dans l’arrêt Beune[351] : un régime pouvant ne pas être défini par la loi et hors champ de la directive 79/7 du 19 décembre 1978 relative à la mise en œuvre du principe d’égalité de traitement entre hommes et femmes en matière de sécurité sociale concernant les régimes légaux de protection sociale ; un régime applicable à une catégorie particulière de travailleurs et reposant sur le lien entre retraite et salaire d’activité. Au regard de ces critères, la CJUE a qualifié les régimes de la fonction publique de régimes professionnels[352] dans l’arrêt Griesmar[353]. Elle a en effet considéré que les fonctionnaires constituaient une catégorie particulière de travailleurs et que la pension civile servie par le régime satisfaisait au critère de l’emploi, dans la mesure où celle-ci est directement fonction du temps de service accompli et que son montant est calculé sur la base du traitement perçu par l'intéressé au cours de ses six derniers mois d'activité. En conséquence, la pension civile est assimilée à un élément de rémunération soumis au respect du principe d’égalité de rémunérations prévu à l’article 141 du traité instituant la Communauté européenne.

A la suite de cet arrêt, la loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites a ouvert le bénéfice de la majoration d’un an aux pères tout en le subordonnant à une condition d’interruption d’activité d’au moins deux mois (notamment dans le cadre d’un congé maternité), ce qui a ensuite été considéré par la CJUE, dans son arrêt Leone de 2014[354], comme une discrimination indirecte en matière de rémunération entre travailleurs féminins et travailleurs masculins. En effet, au sens de la jurisprudence de la CJUE, le principe de non-discrimination s’oppose aux dispositions maintenant des différences de traitement selon le sexe y compris établies selon des critères non fondés sur le sexe, dès lors que ces différences ne sont pas justifiées par des facteurs « objectivement justifiés et étrangers à toute discrimination fondée sur le sexe ». Pour ne pas être discriminatoire, la mesure doit poursuivre un but légitime de politique sociale, être apte à atteindre l’objectif poursuivi et ses moyens doivent être propres à garantir l’objectif invoqué et être mis en œuvre de façon cohérente et systématique. Toutefois, comme rappelé par la CJUE, il appartient à la juridiction nationale d’apprécier la validité de la mesure au regard de ces éléments. Le Conseil d’Etat[355] a ainsi considéré que le conditionnement de la majoration à une interruption d’activité d’au moins deux mois était justifié pour compenser partiellement et forfaitairement les retards et préjudices de carrière manifestes subis par les femmes en raison de la naissance de leur enfant et ne revêtait donc pas de caractère discriminatoire.

1.2 Eléments de droit comparé

Dans plusieurs pays, les droits familiaux ne se sont développés de manière significative qu’à partir des années 1990, en contrepartie de réformes accentuant le lien entre les cotisations et les prestations. Le rapport de Bertrand Fragonard de février 2015 sur les droits familiaux de retraite[356] ainsi que le sixième rapport du Conseil d'orientation des retraites du 17 décembre 2008 sur les droits familiaux et conjugaux de retraite [357] ont étudié les dispositifs mis en œuvre en Allemagne, en Italie et en Suède.

A l’origine, les dispositifs italiens et allemands n’étaient ouverts qu’aux parents, majoritairement les mères, sous réserve de ne pas exercer d’activité professionnelle mais, depuis la deuxième moitié des années 1990, des réformes ont ouvert les droits familiaux aux parents qui restent en emploi et conditionnent le bénéfice de droits familiaux à une durée de carrière minimale.

En Allemagne, il existe des points gratuits attribués aux femmes au titre de l’éducation des enfants[358] et des années validées à cette occasion pour la retraite (trois années) pour un coût annuel comparable, de l’ordre de 11,5 Md€[359].. En outre, les périodes créditées au titre de l’éducation des enfants jusqu’à leur dixième anniversaire, en cas d’arrêt de l’activité professionnelle, ne donnent pas directement de points, mais permettent le cas échant de satisfaire aux critères de durée minimale d’assurance et d’augmenter les droits acquis durant certaines périodes où des cotisations n’ont pas été versées. Le nouveau contrat de coalition présenté en février 2018 par les partis CDU-CSU et SPD prévoit une hausse de trois points par enfant né avant 1992, pour les parents ayant trois enfants ou plus.

En Suède, dans le cadre du régime public de retraite, les personnes élevant des enfants de quatre ans ou moins se voient garantir des droits à retraite minimale sans contrepartie de cotisations. Dans un ménage biparental, en l’absence de choix, ces droits sont accordées au parent ayant le revenu le plus faible[360]. Dans plus de 90% des cas, c’est la mère qui en bénéficie. L’État prend en charge l’intégralité des cotisations au système national de pension liée à la rémunération (à la fois les comptes notionnels et le régime par capitalisation à cotisations définies). Par ailleurs, les allocations versées aux personnes en congé parental sont également considérées comme un revenu ouvrant droit à pension.

Enfin, en Italie, depuis 2000, il est possible de valider des interruptions d’activité pour un enfant de moins de huit ans, ce droit étant ouvert aux deux parents. A l’inverse de la Suède et de l’Allemagne où les droits familiaux peuvent être acquis en parallèle d’une activité professionnelle, une interruption d’activité est donc nécessaire. Toutefois, cette validation reste limitée à dix mois pour un parent isolé et à six mois pour la mère et sept mois pour le père, dans la limite de dix mois par couple. Si le père s’arrête pendant au moins trois mois, cette limite est alors portée à onze mois. Les mères bénéficient par ailleurs d’un coefficient de conversion plus favorable que les femmes sans enfant. Pour les mères d’un ou deux enfants, le coefficient de conversion utilisé pour calculer les prestations de pension est plus favorable : l’âge pris en compte est l’âge effectif de départ à la retraite majoré d’un an. Pour les mères de trois enfants ou plus, la majoration est de deux ans.

A l’inverse, certains pays n’ont pas développé de droits familiaux, en particulier les États-Unis et les Pays-Bas qui ont préservé le caractère forfaitaire de leurs systèmes de base[361].

2. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis

2.1 NECESSITE DE LEGIFERER

La refonte des avantages familiaux ne constitue pas une réflexion nouvelle. En effet, depuis une dizaine d’années, de nombreux rapports[362] soulignent les insuffisances et l’hétérogénéité des dispositifs actuels et suggèrent une refonte de ces derniers. La mise en place d’un système universel de retraite apparait alors comme une opportunité de corriger ces limites et de procéder à une simplification et à une unification des droits familiaux. En effet, une refonte du corpus législatif est nécessaire pour réformer les dispositifs existants dans deux sens :

2.1.1. Prévoir des dispositifs s’appliquant universellement pour mettre fin aux inégalités entre les assurés

L’arrivée d’un enfant ne conduit pas à la même attribution de droits à retraite compte tenu de l’importante divergence des règles selon les régimes. Ils sont en particulier devenus moins avantageux dans les régimes de la fonction publique et les autres régimes spéciaux, en matière de MDA.

Encadré n°2 - Gain imputable à la majoration de pension et à la majoration de durée d'assurance selon le régime d'affiliation (€ par mois)

Par rapport à une assurée affiliée au même régime, sans enfants

Hypothèses :

L'assurée a cotisé 144 trimestres (36 ans). Elle part avec décote si les trimestres de MDA ne permettent pas d'atteindre la durée requise pour sa génération.

Elle part à 62 ans : son comportement de départ est inchangé, quel que soit son nombre d'enfants.

Elle a un salaire de 1 400 € (ou un traitement indiciaire si elle est fonctionnaire) / mois constant toute sa vie.

En ce qui concerne la majoration de retraite attribuée aux parents de trois enfants et plus, bien que la plupart des régimes tendent à converger autour du taux de 10 % prévu par le régime général, des modalités spécifiques persistent : majoration de 5 % supplémentaire au-delà du 3ème enfant dans la fonction publique et les régimes spéciaux, plafonnement de la majoration dans les régimes complémentaires (avec des modalités de majoration différentes pour les parties de carrière antérieures à 2012), etc. En outre, ce dispositif n’existe pas dans les régimes de base des professions libérales, ce qui constitue une différence importante, l’apport de la majoration étant alors limité à la part complémentaire des retraites dans ces professions.

Encadré n°3 - Gain imputable à la majoration de pension selon le régime d'affiliation (en % de pension)

Par rapport à une assurée affiliée au même régime, sans enfants

Hypothèses :

L'assurée dispose, au moment de son départ à la retraite et avant application des MDA, de tous les trimestres requis pour sa génération.

Elle part à 62 ans : son comportement de départ est inchangé, quel que soit son nombre d'enfants.

Elle a un salaire de 1 400 € (ou un traitement indiciaire si elle est fonctionnaire) / mois constant toute sa vie.

Lecture : pour une salariée du privé avec 3 enfants, la majoration de pension correspond à 10 % de la pension qu'elle aurait reçu sans enfants.

En matière de MDA, des disparités entre les dispositifs proposés par les régimes s’observent à plusieurs niveaux. Le nombre de trimestres attribués varie : au régime général et dans les régimes alignés, les mères ont droit jusqu’à huit trimestres par enfant contre deux dans la fonction publique. Les trimestres de MDA produisent également des effets inégaux selon les régimes : alors qu’ils sont pris en compte pour le coefficient de proratisation dans les régimes alignés, ils ne le sont pas toujours dans la fonction publique et les régimes spéciaux. En outre, les conditions d’attribution diffèrent d’un régime à l’autre : par exemple, certains régimes exigent une durée minimale d’interruption d’activité, la possibilité de partager les trimestres de MDA entre les parents est ouverte pour les enfants nés à compter d’une date de naissance différente en fonction des régimes, le congé parental fait l’objet d’une prise en compte différente dans la fonction publique et dans les régimes alignés, etc. Enfin, pour les assurés polypensionnés, le code de la sécurité sociale[363] prévoit des règles de compétence pour désigner le régime compétent pour servir la MDA. Ces règles peuvent conduire à l’application de règles moins avantageuses en matière de MDA selon le régime désigné et donc le parcours professionnel de l’assuré. Notamment, lorsque l’assuré a été affilié à un régime spécial, celui-ci est prioritairement compétent pour servir la MDA.

Encadré n°4 - Gain imputable à la majoration de durée d'assurance selon le régime d'affiliation (en montant mensuel et en trimestres)

Pour une assurée avec un ou deux enfants

Par rapport à une assurée affiliée au même régime, sans enfants

Hypothèses :

L'assurée a cotisé 144 trimestres (36 ans). Elle part avec décote si les trimestres de MDA ne permettent pas d'atteindre la durée requise pour sa génération.

Elle part à 62 ans : son comportement de départ est inchangé, quel que soit son nombre d'enfants.

Elle a un salaire de 1 400 € (ou un traitement indiciaire si elle est fonctionnaire) / mois constant toute sa vie.

Ces disparités de prise en compte de l’incidence des enfants sur la carrière sont sources d’incertitude pour les poly-cotisants.

2.1.2. Prévoir des dispositifs intervenant dès le premier enfant et ayant davantage des effets utiles sur les droits à la retraite

Les dispositifs actuels présentent chacun des insuffisances auxquelles le projet de loi entend remédier en procédant à une refonte des droits familiaux.

La majoration de pension pour les parents d’au moins trois enfants, un dispositif trop ciblé

La majoration de retraite pour les parents d’au moins trois enfants crée un effet de seuil important en ciblant spécifiquement les familles de trois enfants et plus, alors que les carrières sont affectées dès le premier enfant et que la part des familles de 3 enfants ou plus diminue tendanciellement. En effet, l’arrivée d’enfants freine souvent la progression salariale et entraine un recours plus important au temps partiel, et ce dès le premier enfant.

Encadré n°5 - Gain imputable à la majoration de pension et à la majoration de durée d'assurance pour les salariées du privé

Hypothèses :

L'assurée a cotisé 144 trimestres (36 ans). Elle part avec décote si les trimestres de MDA ne permettent pas d'atteindre la durée requise pour sa génération.

Elle part à 62 ans : son comportement de départ est inchangé, quel que soit son nombre d'enfants.

Elle a un salaire de 1 400 € / mois constant toute sa vie.

Par ailleurs, la majoration est accordée dans les mêmes conditions aux deux parents, sans prise en considération de l’impact des enfants sur leur carrière respective. En outre, la majoration, de par son caractère proportionnel, tend à améliorer davantage le montant en valeur de la pension des hommes[364] : au total, les hommes concentrent 64,5 % des dépenses du régime général au titre de la majoration de pension pour enfants.

Les majorations de durée d’assurance n’ont pas toujours d’effet utile sur les droits à retraite

Le gain des MDA est très variable selon le profil de carrière. Son apport monétaire indirect est plus important pour les assurées à carrière presque complète et pour les assurées à carrière très incomplète, mais peut être nul pour les assurés qui ont la durée d’assurance requise à l’âge légal. Ainsi, 20% des trimestres sont inutiles car ils n’augmentent ni le taux de liquidation ni le coefficient de proratisation de leurs bénéficiaires. Le préjudice de carrière subi par ces assurés via une moindre progression salariale qui conduit à minorer les droits à retraite sans forcément impacter leur durée d’assurance acquise n’est dans ces cas pas compensé.

Les majorations de durée d’assurance peuvent également réduire les incitations à travailler en fin de carrière : si les femmes partent aujourd’hui plus tard que les hommes en raison d’une durée d’assurance inférieure, à l’avenir, en raison de la progression de l’activité féminine et de l’augmentation de la durée d’assurance requise qui renchérit l’utilité des MDA, celles-ci devraient principalement permettre aux femmes de disposer d’une durée d’assurance supérieure à celle des hommes, ce qui pourrait les conduire à partir plus tôt mais avec des montants de retraite moindre.

Plus largement, la compensation des préjudices de carrière par le biais de majorations de durée d’assurance n’est pas adaptée aux évolutions de l’activité féminine. En effet, d’après le dernier rapport annuel du COR[365], l’écart entre les durées d’assurance des femmes et des hommes a tendance à se résorber : si la durée moyenne de carrière des femmes représentait près de 90 % de celles des hommes pour les générations nées en 1946, elle devrait continuer à progresser jusqu’à représenter en moyenne 104 % de celle des hommes pour les générations nées entre 1970 et 2000. En revanche, les inégalités de retraite entre femmes et hommes subsisteraient en raison des différences de revenus. Ainsi, une majoration monétaire des droits à retraite semble plus adaptée qu’une majoration passant par la durée d’assurance.

Enfin, une majoration de durée d’assurance est par définition adaptée à un régime fondé sur cette notion. L’instauration d’un régime en points nécessite par conséquent de transformer ce dispositif.

3. OBJECTIFS POURSUIVIS

Les droits familiaux au sein du système universel de retraite doivent permettre de répondre aux objectifs suivants :

3.1Compenser l’impact des enfants sur la carrière et sur la constitution des droits à retraite dès le premier enfant

Au sein du système universel de retraite, la mise en place de droits familiaux unifiés a pour objectif de compenser l’impact de l’arrivée et de l’éducation des enfants sur la carrière et la constitution des droits à retraite des assurés, quel que soit le rang de l’enfant. La mesure vise ainsi à revaloriser les droits accordés aux parents ayant eu un ou deux enfants, peu avantagés dans le système actuel, notamment les familles monoparentales, tout en continuant à prendre en compte la situation des familles nombreuses.

3.2 Prévoir des droits simples et lisibles, communs à tous les assurés

La mesure vise à mettre fin aux inégalités entre assurés résultant de législations différentes en matière de droits familiaux, en prévoyant des dispositifs universels garantissant qu’un enfant ouvre les mêmes droits pour tous les assurés. Cette mesure d’unification doit également permettre d’améliorer la lisibilité et la compréhension des droits accordés au titre des enfants.

3.3 Continuer à réduire les écarts de retraite entre les femmes et les hommes dans le respect du droit européen

Au regard des écarts de retraite persistant entre les femmes et les hommes et de l’apport actuel des droits familiaux dans les retraites des femmes, il est essentiel que les droits familiaux, au sein du système universel, continuent à contribuer à la réduction de ces écarts de retraite, en ciblant les parents les plus impactés par les préjudices de carrière du fait de l’arrivée d’enfants, c’est-à-dire les femmes. L’Insee a ainsi estimé que les femmes subissaient une perte de salaire horaire de l’ordre de 5 % par enfant alors qu’aucun écart n’est constaté pour les pères[366].

En effet, les retraites de droit propre des femmes sont sensiblement plus faibles que celles des hommes, bien que l’écart diminue progressivement. Ainsi, pour la dernière génération observée, à savoir la génération née en 1950 qui a 66 ans en 2016, les retraites des femmes de droit direct hors majorations pour trois enfants représentaient 68 % de celles des hommes, alors que, pour les générations nées en 1926 et 1938, elles en représentaient respectivement 55 % et 58 %. En tenant compte de l’ensemble des droits directs (y compris majorations pour trois enfants et plus) et des droits dérivés, le rapport entre le montant moyen des retraites des femmes et celui des hommes est passé de 70 % en 2005 à 75 % en 2017[367]..

Les inégalités entre hommes et femmes en matière de retraite devraient continuer à se réduire sans disparaître complètement. Selon les projections du COR[368], le rapport entre le montant moyen des pensions des femmes et celui des hommes, calculé sur les seuls retraités résidant en France, devrait continuer d’augmenter, atteignant 80 % vers 2024 pour globalement se stabiliser autour de 88 % à horizon 2070. Les écarts de retraites résiduels s’expliqueraient par des écarts de salaires persistants à long terme.

Ces inégalités, bien qu’importantes, seraient encore nettement plus fortes sans les dispositifs de solidarité intégrés au système de retraite, notamment les droits familiaux. En effet, pour l’ensemble des femmes en 2012, les droits familiaux représentaient 10,1 % de la retraite de droit direct (près de 6 % pour les mères de deux enfants, environ 17 % pour les mères de trois enfants et près de 40 % de celles des mères de cinq enfants ou plus)[369].

4. Options envisagées et dispositif retenu

4.1. Options envisagées

4.1.1. Option tendant au remplacement des droits familiaux en matière de retraite par des prestations familiales

Une première option aurait consisté à remplacer les droits familiaux en matière de retraite par un surcroît de prestations familiales octroyées au moment de l’éducation des enfants. Outre l’impact sur les droits à retraite des parents, notamment des mères, cette option se heurterait à des temporalités différentes entre l’extinction extrêmement progressive des dispositifs liés à la retraite et la montée en charge des prestations familiales, ce qui rendrait ce remplacement impossible pour des raisons budgétaires. En effet, le seul moyen de faire coïncider ces temporalités serait de supprimer les droits familiaux en matière de retraite acquis au titre de périodes passées des assurés n’étant pas encore partis en retraite tout en prévoyant une montée en charge sur 25 ans des prestations familiales financées par ce transfert, ce qui léserait les générations de la transition qui ne bénéficieraient d’aucun droit. Une telle option, qui pourrait par ailleurs soulever des questions d’acceptabilité juridique, a ainsi été écartée[370].

4.1.2. Option tendant au maintien d’un seul dispositif en matière de droits familiaux conditionné à la réduction ou l’interruption d’activité

Une autre option aurait consisté à ne maintenir qu’un seul dispositif d’avantage familial, conditionné à la réduction ou à l’interruption d’activité. Ce dispositif ne permettrait pas de remédier à l’impact des enfants sur la carrière des assurés n’ayant pas interrompu leur activité mais dont la parentalité a pu freiner le déroulement de la carrière et conduire à une perte de rémunération engendrant de moindres droits à retraite.

4.1.3. Option tendant au maintien d’avantages incompatibles avec un système en points tels que les majorations de durée d’assurance

Le maintien de mécanismes de majorations de durée d’assurance n’est pas pertinent compte tenu de la mise en place d’un système de retraite en points où la durée d’assurance n’intervient pas dans le calcul de la retraite, sauf pour des dispositifs spécifiques (notamment dans le cadre du minimum de pension). Il convient de privilégier une majoration en points. Une telle option ne répond en outre plus aux enjeux d’égalité actuels entre les femmes et les hommes au regard de la retraite, qui ne se posent plus comme évoqué supra en termes d’écart de durée d’assurance mais en termes d’écarts de revenus d’activité.

4.1.4. Option tendant à une forfaitisation des points accordés au titre de la majoration pour enfants

Une autre option de modulation des points accordés au titre de la majoration pour enfants aurait consisté à attribuer des points forfaitaires par enfant (soit pour la totalité de la majoration, soit seulement pour une partie). Cependant, le choix d’un avantage intégralement proportionnel, non différencié en fonction du rang de naissance de l’enfant, semble de nature à mieux répondre à l’objectif de compensation du préjudice de carrière qu’un avantage de nature forfaitaire, qui ne tiendrait pas compte du niveau de rémunération des parents.

4.2. Dispositif retenu

La mesure proposée consiste à mettre en place un dispositif unique de majoration en points qui remplacerait la majoration de pension pour familles nombreuses et les actuelles MDA pour enfants.

Ce dispositif majorerait les points acquis par l’assuré au moment du départ en retraite de 5 % par enfant, dès le premier enfant. Ce taux sera fixé par décret.

Cette majoration sera partageable entre les parents selon les modalités actuelles de partage de la MDA éducation au régime général.

Pour le partage de la majoration, les parents désignent d'un commun accord le bénéficiaire de la majoration ou, le cas échéant, décident de la répartition entre eux de la majoration. Leur décision doit intervenir dans les six mois suivant le quatrième anniversaire de l’enfant ou de son adoption et être exprimée auprès de la caisse d’assurance vieillesse compétente. En cas de désaccord exprimé dans ce délai, la majoration est attribuée au parent qui établit avoir assumé à titre principal l'éducation de l’enfant, ou, à défaut, est partagée par moitié entre les deux parents. En l’absence d’option et de désaccord exprimé dans le délai de six mois, la majoration est accordée à la mère par défaut. Lorsque les deux parents adoptants sont de même sexe, la majoration est partagée par moitié entre eux.

A la différence du dispositif actuellement appliqué au régime général, l’ouverture du droit ne sera toutefois pas soumise à l’exigence d’une durée minimale d’assurance imposée aux deux parents[371]. En effet, lorsqu’un des parents ne remplit pas cette condition ou ne peut simplement pas être identifié, cela a pour effet de priver le second parent du bénéfice de la majoration quand bien même ce dernier respecterait pour sa part les conditions d’ouverture du droit. Dès lors, dans le dispositif proposé, la condition d’un nombre de points minimum pour l’ouverture de la majoration s’appliquera individuellement à chaque parent. Ainsi, cette possibilité de partage de la majoration entre les deux parents permettra de rediriger le bénéfice de celle-ci vers les parents dont les carrières sont les plus impactées par l’éducation d’enfants. Par ailleurs, l’octroi d’un avantage dès le premier enfant garantira une meilleure prise en compte de la situation des familles d’un et deux enfants.

Par ailleurs, une majoration supplémentaire de 1 % sera attribuée à chaque parent d’au moins trois enfants afin de prendre en compte l’incidence particulière sur la carrière de la charge de famille nombreuse. Les parents pourront attribuer d’un commun accord cette majoration de 2% par enfant au total à un bénéficiaire unique.

5. iMPACTS

Impacts juridiques

5.1.1. Impacts sur l’ordre juridique interne

Le présent article crée un chapitre VI intitulé : « Droits familiaux de retraite » au sein du nouveau titre IX du livre Ier du code de la sécurité sociale, comprenant deux nouveaux articles : L. 196-1 et L. 196-2 (l’article L. 196-2 étant créé par l’article 45 du projet de loi). Le nouvel article L. 196-1 créé par le présent article met en place un dispositif unique de majoration en points pour enfant remplaçant les dispositions prévoyant des avantages familiaux figurant aujourd’hui dans les dispositions législatives et réglementaires propres à chaque régime de retraite qui sont abrogées (ou le cas échéant remplacées par d’autres dispositions), notamment :

- Pour les salariés relevant du régime général : les articles L. 351-12, L. 351-4, L. 173-2-0-1 et L. 173-2-0-2 CSS ;

- Pour les travailleurs indépendants : l’article L. 634-2 CSS (qui renvoie notamment aux article L. 351-12 et L. 351-4) ;

- Pour les salariés agricoles : l’article L. 742-3 CRPM (qui renvoie au titre V du livre III du CSS, donc aux articles L. 351-12 et L. 351-4) ;

- Pour les non-salariés agricoles : l’article L. 732-38 CRPM (qui renvoie aux articles L. 351-12 et L. 351-4 CSS) ;

- Pour les professions libérales : les articles L. 643-1-1 (CNAVPL) et L. 653-3 (CNBF) CSS (qui renvoient à l’article L. 351-4 CSS) ;

- Pour les fonctionnaires de l’Etat : les articles L. 18, L. 12 et L. 12 bis CPCMR ;

- Pour les contractuels de la fonction publique (IRCANTEC) : l’article 15 de l’arrêté du 30 décembre 1970 relatif aux modalités de fonctionnement du régime de retraites complémentaire des assurances sociales institué par le décret du 23 décembre 1970.

- Pour chacune de ces populations, une disposition générale couvrant l’ensemble des prestations est prévue, soit dans le livre correspondant du code de la sécurité sociale, soit dans un autre code et renverra à l’application des prestations du système universel prévues au titre IX du livre Ier et donc à l’article L. 196-1 CSS en matière de droits familiaux. Les dispositions actuelles seront abrogées.

Au niveau règlementaire, l’ensemble des dispositions d’application des dispositions précitées seront abrogées (notamment l’article R. 351-30 CSS).

Le nouvel article L. 196-2 CSS, comme les autres prestations du système universel prévues au titre IX du livre Ier s’appliquera aux assurés des régimes spéciaux qui ne sont pas aujourd’hui régis par des textes législatifs et qui seront rattachés au régime général pour la retraite. En conséquence, l’ensemble des dispositions règlementaires relatives aux régimes spéciaux seront abrogées, y compris celles prévoyant des droits familiaux, c’est-à-dire :

- Pour la CNRACL : les articles 24 et 15 du décret n° 2003-1306 du 26 décembre 2003 ;

- Pour la SNCF : les articles 13 (III) et 16 du décret n° 2008-639 du 30 juin 2008 relatif au régime spécial de retraite du personnel de la SNCF, SNCF Réseau et SNCF Mobilités ;

- Pour la RATP, les articles 24 et 25 du décret n° 2008-637 du 30 juin 2008 portant règlement des retraites du personnel de la Régie autonome des transports parisiens ;

- Pour les IEG : les articles 14 et 21 de l’annexe 3 au décret n° 46-1541 du 22 juin 1946 approuvant le statut national du personnel des IEG ;

- Pour la Comédie-Française : les articles 11 bis et 16 du décret du 11 octobre 1968 ;

- Pour la CROPERA : l’article 18 du décret du 5 avril 1968 ;

- Pour la CRPCEN, les articles 92 et 94 du décret n°90-1215 du 20 décembre 1990 portant application de la loi du 12 juillet 1937 instituant une caisse de retraite et de prévoyance des clercs et employés de notaires et modifiant certaines dispositions relatives à cette caisse ;

- Pour le FSPOEIE : les articles 12, 17 et 20 du décret n°2004-1056 du 5 octobre 2004 ;

- Pour le régime de la Banque de France : les articles 12, 16 et 35 du règlement annexé au décret n°2007-262 du 27 février 2007.

5.1.2. Articulation avec le droit international et le droit de l’Union européenne

La mise en place du système universel de retraite permettra d’écarter la qualification de régime professionnel tel que définie par la jurisprudence européenne[372], et par conséquent les contraintes juridiques pesant sur ces régimes. En effet, le corpus de règles du système universel de retraite couvrira l’ensemble des régimes de retraite (base et complémentaire) et ne s’appliquera pas à une catégorie particulière de travailleur, en particulier s’agissant des dispositifs de solidarité qui seront financés par un fonds universel et des ressources fiscales. Les agents de la fonction publique et des régimes spéciaux sous statut seront soumis aux mêmes règles que les autres actifs au sein de ce corpus. Par ailleurs, l’ensemble des dépenses et des recettes de la branche vieillesse feront désormais l’objet d’une intégration financière. Le maintien de régimes de sécurité sociale juridiquement distincts est donc sans incidence sur la qualification de régime professionnel. Ainsi, il n’y a pas lieu d’examiner la validité du dispositif envisagé en matière de répartition des droits familiaux sous l’angle du principe d’égalité de rémunération, mais seulement au regard du principe d’égalité de traitement prévu par la CEDH.

A cet égard, le schéma envisagé pour l’attribution de la majoration présente des garanties. En effet, ce dernier ne réserve pas la totalité des avantages familiaux aux femmes comme cela avait été contesté par la Cour de cassation pour la MDA avant 2010. Ainsi, la possibilité de partager la majoration entre les deux parents parait de nature à garantir le respect du principe d’égalité de traitement entre les hommes et les femmes au regard des articles 1er et 14 de la CEDH. En outre, l’attribution de la majoration par défaut aux mères, en l’absence d’option exprimée, est justifiée au regard des préjudices de carrière plus importants subis par les femmes en raison de l’arrivée d’enfant, qui ne touche pas les hommes de façon comparable.

5.2 Impacts économiques et financiers

5.2.1 Impacts macroéconomiques

L’impact économique global du système universel de retraite est retracé dans l’introduction.

5.2.2 Impacts financiers

En comparaison de la situation actuelle, les droits familiaux représenteraient une part quasiment identique à moyen terme et légèrement inférieure à long terme (près de 8 % des masses totales). Ceci est lié en partie au choix méthodologique de considérer l’intégration des MDA pour enfant dans la durée MP comme un effet lié au minimum de pension et non aux droits familiaux (Cf. partie 3 de la présente étude d’impact).

Graphique : masses financières consacrées aux droits familiaux y compris AVPF (en % des dépenses du système de retraite)

Champ : ensemble des droits familiaux (bonifications des pensions pour enfants, MDA (hors effet taux que ce soit avant[373] ou après réforme) et points enfants, AVPF).

Note : il n’est pas tenu compte dans les projections de la restriction de droits AVPF ouverts au titre du complément familial uniquement jusqu’au 6 ans du dernier enfant. Les impacts financiers qui en résultent peuvent cependant être considérés comme marginaux à horizon 2050.

Source : CNAV, modèle PRISME tous régimes

5.2.3 Impacts sur les assurés

La refonte des majorations de retraite permettra de rétablir l’équité entre les assurés en garantissant qu’un enfant ouvre droit aux mêmes compensations pour l’ensemble des assurés quel que soit leur secteur d’activité, ce qui bénéficiera aux assurés des régimes actuellement défavorisés comme ceux de la fonction publique.

La fusion des deux dispositifs actuels au sein d’une unique majoration pouvant être intégralement octroyée à la mère permettra une meilleure compensation de l’impact de la naissance et de l’éducation des enfants sur les retraites des femmes, et plus largement, vers le parent dont la carrière a objectivement été la plus impactée par la naissance et l’éducation de l’enfant.

L’instauration d’une majoration unique de 5 % par enfant garantira une meilleure prise en compte de la situation des familles d’un et de deux enfants, peu avantagées dans le système actuel. A cet égard, le renforcement des droits accordés aux familles d’un et deux enfants bénéficiera particulièrement aux familles monoparentales, dont la majorité a un enfant (cf. partie 3 de la présente étude d’impact)

L’attribution d’un supplément de 2 %, à raison de 1 % par parent, pour les familles de trois enfants et plus permettra de prendre en compte l’incidence particulière sur la carrière de la charge de famille nombreuse notamment pour les femmes.

L’instauration d’une majoration intégralement versée sous la forme de points garantira une augmentation certaine des droits à retraite des bénéficiaires. Ce gain, indépendant du profil de l’assuré, ne pourra plus être conditionné à un avancement du départ en retraite et répond ainsi au double objectif d’inciter à la prolongation d’activité et de laisser aux assurés le maximum de liberté dans leur passage vers la retraite.

La simplification et l’unification des droits à retraite accordés au titre des enfants contribueront ainsi à améliorer la lisibilité des droits à retraite pour les assurés.

5.3 Impacts sociaux

5.3.1 Impacts sur la société

L’impact social du système universel de retraite est retracé dans l’introduction.

5.3.2 Impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes

Le remplacement de la majoration de pension pour enfants, qui bénéficiait, en masses financières, principalement aux hommes, par une majoration pouvant être intégralement octroyée à la mère, permettra de rediriger une partie des dépenses consacrées aux majorations de retraite octroyées au titre des enfants des pères vers les mères. Ainsi, la refonte des droits familiaux contribuera sensiblement à ce que le système universel participe à la réduction des écarts de retraite entre femmes et hommes.

Graphique : variation de la pension moyenne selon le nombre d’enfants après la réforme

Source : CNAV-DSPR - Modèle PRISME

6. Consultations et modalités d’application

Consultations menées

Les consultations menées sur l’ensemble du projet de loi sont listées dans le tableau en introduction.

6.2. Modalités d’application

6.2.1 Application dans le temps

Le présent article entre en vigueur dans les conditions prévues aux articles 60 et 62.

6.2.2 Application dans l’espace

Les modalités d’application outre-mer du système universel de retraite sont définies à l’article 63.

6.2.3 Textes d’application

La mise en œuvre de cette mesure nécessitera la définition par décret de plusieurs éléments : le taux de la majoration attribuée par enfant, les modalités de la décision de partage de la majoration, le taux de la majoration supplémentaire pour famille nombreuse et le nombre de points minimum devant avoir été acquis par l’assuré pour en bénéficier.

Tableau récapitulatif des majorations de durée d’assurance et des majorations de retraite pour les parents d’au moins 3 enfants

Tableau de références

Article 45 : Prise en compte des interruptions de carrière des parents d’enfants en bas âge

1. Etat des lieux

1.1 Cadre général

En complément des majorations de retraite ou de durée d’assurance accordées au titre des enfants au moment du départ en retraite, le droit actuel prévoit des dispositifs visant à compenser les périodes de réduction ou d’interruption d’activité liées à l’éducation des enfants. Il s’agit principalement de l’assurance vieillesse des parents au foyer (AVPF), des majorations de durée d’assurance (MDA) pour congé parental et des validations gratuites des périodes d’éducation.

1.1.1. L’assurance vieillesse des parents au foyer (AVPF)

Créée en 1972[374], sous le nom d’assurance vieillesse des mères de famille, l’assurance vieillesse des parents au foyer (AVPF)[375] permet aux parents qui n’ont pas d’activité ou une activité réduite de valider des trimestres auprès de la CNAV, quel que soit leur régime d’affiliation, avec un report au compte d’un montant équivalent au SMIC. La CNAF assure le versement de cotisations à l’assurance vieillesse au titre de ces périodes. Trois types de conditions cumulatives s’appliquent pour l’ouverture du droit à l’AVPF (cf. tableau récapitulatif en annexe) :

- Être bénéficiaire d’une des prestations familiales suivantes : complément familial (CF), allocation de base de la prestation d’accueil du jeune enfant (PAJE), prestation partagée d’éducation de l’enfant (PREPARE, ex complément de libre choix d’activité (CLCA), à taux plein ou à taux partiel). L’affiliation à l’AVPF est également possible via la perception de l’allocation journalière de présence parentale (AJPP), le bénéfice d’un congé de proche aidant (ex congé de soutien familial) et la prise en charge d’un enfant ou d’un adulte handicapé ou en perte d’autonomie ;

- Dans certains cas, ne pas exercer d’activité professionnelle, ou avoir des revenus professionnels inférieurs à un plafond déterminé par décret, ou encore n’exercer qu’une activité à temps partiel ;

- Avoir des ressources inférieures à un plafond déterminé par décret pour les allocataires de prestations familiales (qui s’applique selon les cas à la personne isolée ou au couple).

L’AVPF ne permet pas d’acquérir directement des droits dans les régimes complémentaires mais, en permettant la validation de trimestres et en facilitant l’atteinte du taux plein pour la retraite de base, elle contribue néanmoins à éviter à ses bénéficiaires une minoration de leur retraite complémentaire le cas échéant[376].

En 2017, le transfert de la CNAF vers la CNAV au titre des cotisations AVPF s’est établi à 5 Md€[377], pour un montant de prestations versées estimé à 1,9 Md€ [378] en 2012. Cette situation reflète la montée en charge du dispositif. Pour l’heure, l’effet du dispositif joue à plein uniquement pour les générations nées entre 1955 et 1960. A l’horizon 2040, le dispositif devrait toutefois concerner plus de la moitié des femmes affiliées au régime général (ainsi qu’un nombre d’hommes résiduel), et atteindre un coût budgétaire estimé à 7 Md€[379].

En 2017, on comptait 1,8 million de bénéficiaires de l’AVPF[380] :

- La moitié de ces effectifs a été affiliée au titre de l’allocation de base de la prestation d’accueil du jeune enfant (versée aux parents d’enfants de moins de trois ans) et environ un tiers au titre du complément familial (ces deux prestations étant attribuées sous conditions de ressources), 16 % l’a été au titre de la PREPARE ou du CLCA, une part résiduelle, de l’ordre de 2 %, étant constituée des parents d’enfants gravement malades ou handicapés, bénéficiaires à ce titre de l’allocation d’éducation de l’enfant handicapé (AEEH ) et de l’AJPP ;

- Les femmes représentaient plus de 90 % des affiliations [381];

- 72 % vivaient en couple et 28 % étaient des parents isolés.

Selon les simulations réalisées par la DREES[382], l’AVPF accroit la pension moyenne tous régime des actuels bénéficiaires de 4 % à 7 %, soit un peu moins que la MDA. Les bénéfices de l’AVPF profitent aux déciles de revenus les plus modestes : la hausse de pension tous régime est de 20 % pour les premiers déciles contre quelques pourcents pour les déciles les plus élevés.

La MDA pour congé parental et les validations gratuites des périodes d’éducation

A l’instar de l’AVPF, d’autres dispositifs visent également à compenser les périodes d’interruption ou de réduction d’activité. Il s’agit notamment de la MDA pour congé parental[383] qui permet aux salariés (régime général et salariés agricoles) d’obtenir une majoration de durée d’assurance égale à la durée effective du congé parental d’éducation. Cette majoration ne se cumule pour un même enfant ni avec l’AVPF, ni avec la MDA pour enfants et n’est attribuée que lorsque son application est plus favorable (en général lorsque le congé parental excède deux ans).

Dans la fonction publique et les régimes spéciaux[384], les périodes d’éducation donnent droit à validation gratuite de trimestres, dans la limite de trois ans par enfant (pour les pères et les mères) sous réserve d’avoir interrompu ou réduit son activité[385], sans que ces trimestres ne puissent se cumuler avec la MDA accouchement si cette période est égale ou supérieure à six mois. Ces périodes sont prises en compte pour la durée d’assurance dans le régime et la durée d’assurance tous régimes.

1.2 Cadre constitutionnel et conventionnel

Aux termes du onzième alinéa du Préambule de 1946, la Nation « garantit à tous, notamment à l'enfant, à la mère et aux vieux travailleurs, la protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs. Tout être humain qui, en raison de son âge, de son état physique ou mental, de la situation économique, se trouve dans l'incapacité de travailler a le droit d'obtenir de la collectivité des moyens convenables d'existence ». Le Conseil constitutionnel en a déduit, notamment dans sa décision n° 2010-617 DC du 9 novembre 2010, que « l'exigence constitutionnelle résultant des dispositions précitées implique la mise en œuvre d'une politique de solidarité nationale en faveur des travailleurs retraités ; qu'il est cependant possible au législateur, pour satisfaire à cette exigence, de choisir les modalités concrètes qui lui paraissent appropriées ; qu'en particulier, il lui est à tout moment loisible, statuant dans le domaine qui lui est réservé par l'article 34 de la Constitution, de modifier des textes antérieurs ou d'abroger ceux-ci en leur substituant, le cas échéant, d'autres dispositions ; qu'il ne lui est pas moins loisible d'adopter, pour la réalisation ou la conciliation d'objectifs de nature constitutionnelle, des modalités nouvelles dont il lui appartient d'apprécier l'opportunité ; que, cependant, l'exercice de ce pouvoir ne saurait aboutir à priver de garanties légales des exigences de caractère constitutionnel ».

Du point de vue conventionnel, les droits familiaux, et plus précisément leurs modalités de répartition entre les femmes et les hommes, font l’objet d’une attention particulière de la part des juridictions européennes (Cour de justice de l'Union européenne et Cour européenne des droits de l'homme) et nationales qui veillent au respect de l’égalité de traitement. La fiche d’impact de l’article relatif à la majoration de retraite pour enfants détaille les contraintes juridiques résultant de la jurisprudence à prendre en compte en matière de répartition des droits familiaux, contraintes qui sont renforcées concernant les régimes de la fonction publique et les autres régimes spéciaux aujourd’hui considérés comme des régimes professionnels et soumis au respect du principe d’égalité de rémunération.

1.3 Eléments de droit comparé

Plusieurs pays accordent des droits à retraite au titre des périodes d’éducation des enfants, notamment en Suède, en Italie et en Allemagne. Ces exemples sont développés dans la fiche d’impact de l’article relatif à la majoration de retraite pour enfants.

2. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis

NECESSITE DE LEGIFERER

Afin de compléter le dispositif de majoration pour enfants prévu par le projet de loi par un dispositif visant à compenser plus précisément les périodes d’interruption ou de réduction d’activité liées à l’éducation d’enfants au sein du système universel, il est nécessaire d’opérer une refonte législative des dispositifs existants, notamment de l’AVPF[386].

Les conditions d’éligibilité au dispositif peuvent apparaitre relativement complexes. Ainsi en matière de ressources, les conditions de ressources pour l’affiliation à l’AVPF se superposent aux conditions de ressources propres aux prestations familiales : cette superposition répond à l’objectif d’un ciblage sur les personnes aux plus faibles ressources, notamment lorsque le droit à l’AVPF est lié à des prestations certes sous conditions de ressources mais qui bénéficient néanmoins à la grande majorité des familles, comme c’est le cas de l’allocation de base de la PAJE. Ainsi, les personnes remplissant les conditions de ressources pour le bénéfice de l’allocation de base de la PAJE peuvent être affiliées à l’AVPF si elles ne dépassent pas le plafond de ressources retenu pour l’attribution de l’allocation de rentrée scolaire. Cette complexité relative n’a pas de conséquences négatives pour les assurés en termes de non-recours, compte tenu de l’automaticité du bénéfice de l’AVPF, notamment rendue possible par son arrimage au bénéfice des prestations familiales, mais il n’en demeure pas moins qu’une simplification des conditions d’affiliation à l’AVPF est possible pour une meilleure lisibilité du dispositif.

Surtout, l’AVPF peut avoir certains effets ambigus. Comme dans certains cas pour les trimestres de MDA, les trimestres validés au titre de l’AVPF peuvent ne pas contribuer à la durée d’assurance si l’assuré a déjà acquis quatre trimestres au cours d’une année (les trimestres étant écrêtés par la CNAV sur une année). De plus, un report au compte équivalent au SMIC peut dans certains cas diminuer le salaire de référence pris en compte pour le calcul du montant de la retraite.

2.2 OBJECTIFS POURSUIVIS

La mesure proposée a pour objectif de compenser de manière ciblée les effets de la réduction et de l’interruption d’activité liés à l’éducation des enfants sur la carrière et les droits à retraite des assurés. Ce mécanisme de compensation a vocation à s’appliquer aux femmes et aux hommes qui réduisent ou interrompent leur activité dans les mêmes conditions et à bénéficier en conséquence aux parents dont la carrière est la plus affectée.

L’objectif de la mesure est également de créer un mécanisme unifié plus lisible et plus simple, qui remplace l’ensemble des dispositifs actuels, notamment ceux applicables aux régimes de la fonction publique.

3. Options envisagées et dispositif retenu

Options envisagées

3.1.1. Options générales de réforme des avantages familiaux écartées dans la fiche d’impact de l’article sur la majoration de retraite pour enfant

Dans la fiche d’impact de l’article relatif à la majoration de retraite pour enfants, plusieurs axes de réforme ont été exclus : il convient de les écarter également dans le cadre de la présente mesure qui forme un ensemble cohérent avec celle prévue par l’article sur la majoration de retraite pour enfants.

Il s’agit de l’option tendant au remplacement des droits familiaux en matière de retraite par des prestations familiales qui ne satisfait pas au besoin de combler ex post les effets de certaines interruptions de carrière dans les droits à retraite, de l’option tendant au maintien d’un seul dispositif en matière de droits familiaux qui n’est pas satisfaisante au regard de la complémentarité entre la mesure proposée et la majoration pour enfants prévue par le projet de loi et de l’option tendant au maintien d’avantages incompatibles avec un système en points tels que les majorations de durée d’assurance. A cet égard, la mesure proposée a vocation à se substituer à l’AVPF, aux majorations de durée d’assurance pour congé parental et aux validations gratuites de périodes dans les régimes de la fonction publique qui reposent toutes les trois en partie sur une logique d’attribution de durée.

3.1.2. Une réforme a minima de l’AVPF

S’agissant de la réforme de l’AVPF en particulier, une réforme a minima du dispositif aurait pu être envisagée c’est-à-dire maintenant l’ensemble des voies d’affiliation et des conditions d’éligibilité actuelles du dispositif et se limitant à convertir en points la compensation accordée au titre de l’AVPF.

La compensation des périodes de réduction ou d’interruption d’activité apparaît moins opportune car moins strictement nécessaire au-delà des trois ans de l’enfant, dans la mesure où ce seuil correspond désormais à l’âge de début de la scolarité obligatoire. La question de l’accueil des enfants se pose en des termes différents en-deçà de trois ans, période pour laquelle il est estimé de manière consensuelle qu’il existe un déficit de modes d’accueil formels, que ce soit en accueil individuel ou collectif.

Le maintien de conditions de ressources et de revenus professionnels propres à l’AVPF, aurait également pu être envisagé, sous réserve d’une éventuelle harmonisation de ces conditions. Dans un souci de simplification, il parait cependant souhaitable de ne conserver que les conditions de ressources propres aux prestations familiales et d’appréhender la question de la réduction d’activité à travers la mise en place d’un mécanisme d’écrêtement unique.

3.1.3. Un dispositif déconnecté de la perception de prestations familiales

Il aurait également pu être envisagé de créer un dispositif de compensation ex nihilo déconnecté du bénéfice des prestations familiales, ce qui aurait nécessité de définir de nouvelles conditions d’éligibilité au dispositif. Si cette option présente l’intérêt de pouvoir créer des conditions potentiellement plus adaptées à l’objectif recherché, le fait de conditionner l’ouverture du dispositif au bénéfice de prestations familiales présente l’avantage de rendre automatique l’ouverture des droits à retraite. Cette automaticité est favorable aux assurés en termes d’accès aux droits. A l’inverse, rendre le dispositif quérable présenterait un risque important de non-recours, comme cela est démontré aujourd’hui pour les droits à l’AVPF de nature quérable existants pour le congé proche aidant actuel, et qui ne sont que marginalement demandés, et donc de perte de droits.

3.2 Dispositif retenu

En complément de la majoration en points par enfant et du supplément pour les parents ayant au moins trois enfants prévus par le projet de loi, le présent article prévoit un dispositif compensant les interruptions ou réductions d’activité des assurés au titre de l’éducation d’enfants dans les trois premières années suivant leur naissance ou jusqu’aux six ans du dernier enfant pour les familles nombreuses modestes. Ce dispositif remplacera l’AVPF ainsi que les dispositifs poursuivant un objet similaire (MDA pour congé parental, validation gratuite des périodes d’interruption d’activité dans la fonction publique).

L’ouverture du dispositif reposera toujours sur la perception de certaines prestations familiales (allocation de base de la PAJE, PREPARE, complément familial), tout en étant recentré sur l’éducation des jeunes enfants, les interruptions ou réductions d’activité concernant particulièrement les premières années de la vie de l’enfant, compte tenu de la situation de l’offre d’accueil comme mentionné supra.

Le présent article prévoit l’attribution de points au titre des périodes de perception des prestations familiales susmentionnées, à hauteur de 60 % du SMIC à temps complet (niveau qui sera défini par décret). Un mécanisme d’écrêtement, dont le seuil sera fixé par décret à un SMIC, permettra toutefois d’encadrer le cumul de ces points avec ceux acquis par d’autres moyens, notamment au titre d’une activité professionnelle. Dans une perspective de lisibilité accrue, ce mécanisme se substituera aux conditions actuelles, trop complexes, de ressources et de revenus professionnels permettant l’affiliation à l’AVPF.

En outre, afin de faciliter la transition vers le nouveau dispositif, le présent article prévoit deux mesures transitoires d’extinction progressive de l’affiliation à l’AVPF au titre du complément familial et du dispositif de validation gratuite des périodes d’éducation.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

4.1. Impacts juridiques

4.1.1. Impacts sur l’ordre juridique interne

Le présent article crée un nouvel article L. 196-2 au sein du code de la sécurité sociale, qui met en place un dispositif unique de compensation des périodes d’interruption et de réduction d’activité liées à l’éducation des enfants en remplacement des dispositions actuelles du code de la sécurité sociale ou d’autres codes prévoyant des dispositifs ayant le même objet, notamment les articles L. 381 CSS sur l’AVPF, L. 351-5 CSS relatif à la majoration de durée d’assurance pour congé parental et L. 9 CPCMR relatif à la validation gratuite des périodes d’éducation. Ces dispositions seront abrogées.

Au niveau règlementaire, l’ensemble des dispositions d’application des dispositions précitées seront abrogées (notamment les articles R. 381-1 à R. 381-4 et D. 381-1 à D. 381-7 CSS sur l’AVPF et l’article R. 9 CPCMR). De même, l’ensemble des dispositions règlementaires relatives aux régimes spéciaux seront abrogées ou le cas échéant adaptées, notamment les dispositions prévoyant des dispositifs de validation gratuite des périodes d’éducation, c’est-à-dire :

- Pour la CNRACL : article 11 du décret n° 2003-1306 du 26 décembre 2003 ;

- Pour la SNCF : article 7 du décret n° 2008-639 du 30 juin 2008 ;

- Pour les IEG : article 5 de l’annexe 3 au décret n° 46-1541 du 22 juin 1946.

Pour l’IRCANTEC, l’article 15 bis de l’arrêté du 30 décembre 1970 devra être abrogé.

4.1.2. Articulation avec le droit international et le droit de l’Union européenne

La mise en place du système universel de retraite aura pour effet d’écarter la qualification de régime professionnel tel que définie par la jurisprudence européenne[387] et par conséquent les contraintes juridiques pesant sur ces régimes. Ainsi, il n’y aura pas lieu d’examiner la validité du schéma envisagé en matière de répartition des droits familiaux sous l’angle du principe d’égalité de rémunération, mais seulement au regard du principe d’égalité de traitement entre les femmes et les hommes résultant de l’article 14 de la Convention européenne des droits de l’homme.

De ce point de vue, la mesure proposée ne soulève pas de difficulté dans la mesure où elle prévoit l’attribution de points de solidarité aux parents, indépendamment de leur sexe sous réserve qu’ils remplissent les conditions d’ouverture du droit, c’est-à-dire la perception de certaines prestations familiales et l’acquisition préalable d’un nombre de points minimum.

4.2. Impacts économiques et financiers

4.2.1. Impacts macroéconomiques

L’impact économique global du système universel de retraite est retracé dans la partie 3 de la présente étude d’impact.

4.2.2. Impacts financiers

Du fait du recentrage du dispositif, et de l’acquisition de droits sur une assiette équivalente à 60 % du SMIC contre 100 % précédemment, la part de l’AVPF dans les masses totales de pension versées diminuerait après réforme. Cette diminution n’interviendrait qu’à compter de la fin des années 2030, du fait de l’écart entre l’acquisition des droits et la liquidation.

Part de l’AVPF dans les masses totales de pension versées (en %)

Note : le modèle utilisé (PRISME) ne permet pas de tenir compte dans les projections de la restriction de droits AVPF ouverts au titre du complément familial uniquement jusqu’aux 6 ans du dernier enfant. Les impacts financiers qui en résultent peuvent cependant être considérés comme marginaux à horizon 2050. La baisse présentée résulte uniquement de la réduction de l’assiette sur laquelle les droits sont acquis.

Source : CNAV, modèle PRISME

4.2.3. Impacts sur les entreprises

Le présent article n’a pas d’impact spécifique sur les employeurs.

4.2.4. Impacts sur les assurés

Comme aujourd’hui, le dispositif contribuera à créer des droits à une retraite contributive au titre de périodes ayant donné lieu à une interruption ou une réduction d’activité afin de participer à l’éducation d’enfants en bas âge. Ce dispositif aura donc un impact positif sur les droits sociaux des parents, et en particulier pour les mères. Il participera à faciliter la conciliation entre vie professionnelle et vie personnelle.

Par rapport à aujourd’hui, le dispositif sera plus simple et donc plus lisible pour les assurés. Ainsi, il permettra aux parents qui s’interrogent sur les impacts d’une interruption ou d’une réduction temporaire de leur activité professionnelle afin de s’occuper de leurs enfants en bas âge de faire des choix plus éclairés.

Le recentrage du dispositif sur les enfants en bas âge et l’instauration d’une condition d’affiliation préalable pourra limiter l’acquisition des droits à une retraite contributive de certains assurés ayant interrompu leur activité professionnelle sur de très longues périodes ou n’ayant jamais travaillé. Cet impact pourra être compensé par d’autres dispositifs de solidarité internes au système de retraite (autres points de solidarité, minima de pension). Par ailleurs, le soutien du niveau de vie à la retraite de ces assurés relève plutôt de dispositifs transversaux de lutte contre la pauvreté (minimum vieillesse).

Nombre et répartition des bénéficiaires de droits AVPF selon les prestations familiales ouvrant droit, en juin 2016, et situation fictive après réforme

Source : DSS/SDEPF/6C sur données CNAF 2016, hors volet handicap et maladie de l’enfant

Note : les effectifs présentés après réforme tiennent compte de la disparition de l’acquisition de droits à retraite au titre du complément familial après les 6 ans du dernier enfant.

L’impact pour les assurés du remplacement des dispositifs actuels par ce nouveau dispositif sera très progressif. En effet, la réforme n’étant applicable qu’aux droits à retraite constitués à partir de 2025 pour les assurés nés à compter de 1975 et de 2022 pour les assurés nés en 2004, l’effet sur la retraite des assurés ne sera visible qu’à moyen terme. La transition ne sera achevée que lorsque l’ensemble des retraités sera composé d’assurés ayant effectué l’intégralité de leur carrière dans le nouveau système. Par ailleurs, afin de faciliter la transition vers le nouveau régime, les assurés affiliés à l’AVPF, au titre du complément familial au 31 décembre 2024, se verront attribuer des points au titre de la solidarité nationale au plus tard jusqu’au 31 décembre 2027 dans les mêmes conditions qu’actuellement.

4.3. Impacts sur les collectivités territoriales

Le présent article n’a pas d’impact spécifique sur les collectivités territoriales.

4.4. Impacts sur les services administratifs

Le présent article n’a pas d’impact spécifique sur les gestionnaires des régimes de retraite. La CNAF continuera à vérifier l’éligibilité des assurés au dispositif et transmettra ces informations à la caisse de gestion du système universel ou des organismes participant à la gestion du système universel par délégation de gestion qui seront chargés de l’ouverture des droits à retraite correspondant.

4.5. Impacts sociaux

4.5.1. Impacts sur la société

L’impact social du système universel de retraite est retracé dans l’introduction.

4.5.2. Impacts sur les personnes en situation de handicap

Le présent article n’a pas d’impact spécifique sur les personnes en situation de handicap.

4.5.3. Impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes

Comme aujourd’hui, ce dispositif devrait contribuer sensiblement à la réduction des écarts de retraite entre femmes et hommes. En effet, le dispositif prévu par le présent article attribuera des points de solidarité aux parents d’enfants en bas âge pendant les périodes de versement à ces derniers de l’allocation de base de la PAJE et de la PREPARE. Du fait de la mise en place du mécanisme d’écrêtement, les points bénéficieront prioritairement aux parents exerçant une activité à temps partiel ou n’exerçant pas d’activité pendant les trois premières années de leur enfant. Cette mesure bénéficiera principalement aux femmes, qui sont encore le plus souvent celles au sein du couple qui interrompent ou réduisent leur activité professionnelle durant les premières années d’un enfant.

Le choix de limiter dans le temps la compensation des interruptions ou des réductions d’activité pourra limiter la réduction des écarts de retraite entre les femmes et les hommes. Ce choix s’inscrit toutefois en cohérence avec la politique d’encouragement de l’activité féminine et d’incitation à une reprise d’activité professionnelle après la naissance d’enfants qui doit permettre à terme de résorber complètement ces écarts de retraite, et qui vise donc à corriger très en amont de la retraite les inégalités au regard des taux d’emploi entre femmes et hommes.

5. Consultations et modalités d’application

Consultations menées

Les consultations menées sur l’ensemble du projet de loi sont listées dans le tableau en introduction.

5.2 Modalités d’application

5.2.1Application dans le temps

Le présent article entre en vigueur dans les conditions prévues à l’article 63.

5.2.2 Application dans l’espace

Les modalités d’application outre-mer du système universel de retraite sont définies à l’article 64.

5.2.3 Textes d’application

La mise en œuvre de cette mesure nécessitera la définition par décret simple de plusieurs éléments : le niveau de compensation du dispositif c’est-à-dire le niveau de compensation qui sera versé par la CNAF au titre des périodes ; le seuil d’écrêtement annuel des points, c’est-à-dire le nombre de points maximal au-delà duquel les points de solidarité ne pourront être attribués au cours d’une année ; enfin, à titre transitoire, les conditions d’attribution des points de solidarité aux fonctionnaires et assurés des régimes spéciaux au titre des périodes d’éducation faisant actuellement l’objet de validations gratuites.

Conditions d’affiliation à l’AVPF (enfants) en métropole au 1er janvier 2019

CHAPITRE IX - des droits conjugaux harmonisés

Article 46 : Réversion

Etat des lieux

6.1. Cadre général

La pension de réversion est une fraction de la retraite d’un assuré décédé qui est reversée au veuf ou à la veuve.

Dans le domaine des retraites, les pensions de réversion constituent l’un des dispositifs présentant le plus de différences entre les régimes, reposant sur un seul paramètre identique : elles sont attribuées aux personnes mariées.

Dans le régime général des salariés, la pension de réversion est prévue aux articles L. 353-1 et suivants du code de la sécurité sociale. Elle est attribuée au conjoint survivant et aux conjoints divorcés sous condition d’âge et de ressources. Elle est fixée à 54 % de la pension de l’assuré décédé, sans pouvoir être inférieure à un minimum, revalorisé chaque année au 1er janvier comme les retraites, sur la base de l’inflation. Une majoration portant le taux de réversion à 60 % est accordée sous condition de revenus de retraite (le plafond est revalorisé chaque année au 1er janvier comme les retraites) aux conjoints survivants ayant atteint l’âge du taux plein et ayant liquidé toutes leurs retraites. Le montant de la pension de réversion hors majorations ne peut excéder 54 % de la moitié du plafond de la sécurité sociale. La majoration de 10 % pour les assurés ayant élevé au moins trois enfants est applicable à la pension de réversion si le conjoint survivant remplit cette condition. La pension de réversion est assortie d’une majoration forfaitaire par enfant à charge, revalorisée chaque année au 1er janvier comme les retraites, lorsque le conjoint survivant n’est titulaire d’aucune retraite de base et n’a pas atteint l’âge du taux plein.

Les principales modifications intervenues depuis la création des pensions de réversion sont l’instauration d’une condition de ressources remplaçant la condition d’être conjoint à charge par la loi n° 75-3 du 3 janvier 1975, l’abaissement de la condition d’âge, de 65 ans à 55 ans, par le décret n° 72-1098 du 11 décembre 1972, l’extension de la réversion aux conjoints divorcés au prorata de la durée respective de chaque mariage par la loi n° 75-617 du 11 juillet 1975 (sauf pour le régime complémentaire en capitalisation des pharmaciens), l’instauration de la majoration forfaitaire pour enfant à charge par la loi n° 88-16 du 5 janvier 1988, la suppression des conditions de durée de mariage, de non remariage et d’âge par la loi n° 2003-775 du 21 août 2003, l’instauration d’une majoration pour âge sous condition de revenus de retraite et le rétablissement de la condition d’âge (55 ans) par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2009.

Les règles applicables à la sécurité sociale des travailleurs indépendants (SSTI), au régime des salariés agricoles, au régime des travailleurs non-salariés des professions agricoles et au régime de base des professions libérales sont les mêmes que celles applicables au régime général des salariés, à l’exception, pour le régime de base des professions libérales, de la majoration forfaitaire pour enfant à charge qui n’est pas applicable.

La pension de réversion n’est pas soumise à une condition de ressources dans les régimes spéciaux, dans le régime de base des avocats et dans les régimes complémentaires (à l’exception du régime complémentaire des indépendants) mais elle est soumise à une condition de durée de mariage (sauf à l’AGIRC-ARRCO, au régime complémentaire des travailleurs indépendants affiliés à la SSTI, et aux régimes complémentaires des officiers ministériels et des pharmaciens) sauf si un enfant est né du mariage, et à une condition de non-remariage (sauf dans le régime complémentaire des travailleurs indépendants affiliés à la SSTI et dans les régimes complémentaires des pharmaciens et des agents généraux d’assurance). Outre la condition de non remariage, la pension de réversion est suspendue en cas de conclusion d’un pacte civil de solidarité ou de vie en concubinage dans les régimes de la fonction publique, ou de la SNCF et de la RATP par exemple.

La pension de réversion n’est pas soumise à une condition d’âge dans les régimes de la fonction publique et dans le régime de base des avocats. L’âge minimal est variable en fonction du régime.

Dans les régimes des professions libérales, l’âge est fixé à 65 ans dans les régimes complémentaires des dentistes, des sages-femmes, des auxiliaires médicaux et des agents d’assurance.

Dans le régime complémentaire des travailleurs non-salariés des professions agricoles, il n’y a pas de condition d’âge lorsque la pension de retraite n’a pas été liquidée au jour du décès de l’assuré si le conjoint survivant est invalide au moment du décès ou le devient ultérieurement ou s’il a au moins deux enfants à charge au moment du décès de l’assuré.

Le taux de réversion (hors majorations) varie de 50 % dans les régimes spéciaux à 100 % dans certaines sections de professions libérales si l’assuré a choisi au préalable de verser une cotisation additionnelle.

Les références juridiques correspondant à ces dispositions figurent en annexe 1 et un récapitulatif des règles applicables est présenté en annexe 2.

En 2017, 4,4 millions de personnes, soit plus du quart du nombre total de retraités des régimes français, perçoivent une pension de réversion. Les femmes représentent 88 % des bénéficiaires d’une pension de réversion. Ce résultat tient principalement à une plus grande longévité et au fait que, dans les couples mariés, les femmes sont plus jeunes en moyenne de deux ans. En outre, les hommes bénéficient d’un niveau de pension de droit direct plus élevé en moyenne, ce qui les conduit à dépasser plus fréquemment la condition de revenu maximum pour bénéficier d’une pension de réversion lorsqu’elle existe. Pour la même raison, le montant moyen de la pension de réversion perçu par une femme est plus de deux fois supérieur à celui perçu par un homme.

Evolution du nombre de retraités de droits dérivés dans l’ensemble des régimes (base et complémentaire), de 2008 à 2017 (en milliers)

Sources : PQE Retraite pour 2020, fiche 1.14 d’après des données EACR, EIR, modèle ANCETRE de la Drees.

Champ : Retraités titulaires d’un droit dérivé dans un régime de retraite de base ou complémentaire, résidant en France ou à l’étranger, vivants au 31 décembre de l’année n. Les « Retraités de droit dérivé » sont les retraités titulaires d’un droit dérivé dans un régime de retraite de base ou complémentaire au cours de l’année n et les « Retraités de droit dérivé sans droit direct » sont les retraités titulaires d’un droit dérivé dans un régime de retraite de base ou complémentaire, mais n’étant pas titulaire d’une pension de droit direct dans un régime de retraite de base ou complémentaire au cours de l’année n.

6.2. Cadre constitutionnel et conventionnel

Aux termes du onzième alinéa du Préambule de 1946, la Nation « garantit à tous, notamment à l'enfant, à la mère et aux vieux travailleurs, la protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs. Tout être humain qui, en raison de son âge, de son état physique ou mental, de la situation économique, se trouve dans l'incapacité de travailler a le droit d'obtenir de la collectivité des moyens convenables d'existence ». Le Conseil constitutionnel en a déduit, notamment dans sa décision n° 2010-617 DC du 9 novembre 2010, que « l'exigence constitutionnelle résultant des dispositions précitées implique la mise en œuvre d'une politique de solidarité nationale en faveur des travailleurs retraités ; qu'il est cependant possible au législateur, pour satisfaire à cette exigence, de choisir les modalités concrètes qui lui paraissent appropriées ; qu'en particulier, il lui est à tout moment loisible, statuant dans le domaine qui lui est réservé par l'article 34 de la Constitution, de modifier des textes antérieurs ou d'abroger ceux-ci en leur substituant, le cas échéant, d'autres dispositions ; qu'il ne lui est pas moins loisible d'adopter, pour la réalisation ou la conciliation d'objectifs de nature constitutionnelle, des modalités nouvelles dont il lui appartient d'apprécier l'opportunité ; que, cependant, l'exercice de ce pouvoir ne saurait aboutir à priver de garanties légales des exigences de caractère constitutionnel ».

6.3. Eléments de droit comparé

Deux pays de l’OCDE ont supprimé leur dispositif de réversion dans les régimes publics obligatoires : le Royaume-Uni et la Suède.

Dans les autres pays, la moitié a des taux de réversion au moins égaux à 60 %.

L’assuré décédé doit remplir des conditions de durée d’assurance en Allemagne, au Canada, en Espagne, aux États-Unis d’Amérique s’il est décédé avant 42 ans, en Italie et au Japon (sauf si le décédé était pensionné). Aux États-Unis d’Amérique, l’assuré décédé doit être éligible à une pension de retraite ou d’invalidité à la date du décès. En Belgique, la qualité d’assuré social est la seule condition que doit remplir l’assuré décédé et aux Pays-Bas, il suffit que l’assuré décédé ait travaillé et payé ses impôts dans le pays.

Des conditions d’âge sont appliquées, sauf au Canada, en Espagne et en Italie. En Allemagne, les survivants âgés de 45 ans et 7 mois en 2018 (relèvement progressif de l’âge pour atteindre 47 ans à partir de 2029) bénéficient d’une pension entière, ceux qui ne remplissent pas cette condition bénéficient d’une pension réduite. En Belgique, l’âge minimum est fixé à 47 ans et 6 mois en 2020 (relèvement progressif de l’âge pour atteindre 50 ans en 2025) dans le régime des salariés, à 45 ans dans le régime des non-salariés. L’âge minimum est de 60 ans aux États-Unis d’Amérique mais cette condition est supprimée si le survivant a un enfant à charge de moins de 16 ans. Aucun âge minimum n’est exigé dans le régime de base du Japon alors que dans les régimes professionnels, il est fixé à 55 ans pour les veufs mais il n’y a pas d’âge minimum pour les veuves. Au Pays-Bas, la pension de réversion est accessible aux survivants âgés de moins de 65 ans.

Outre les États-Unis d’Amérique, la présence d’un enfant à charge allège les conditions exigées en Allemagne, en Belgique et elle est une condition nécessaire dans le régime de base du Japon et aux Pays-Bas.

La condition de mariage existe en Belgique mais la réversion est étendue, parfois sous conditions supplémentaires, aux partenaires d’unions civiles (partenaires de même sexe dans des pays où le mariage n’est pas possible) ou enregistrées (conditions d’union moins strictes que le mariage) en Allemagne, au Canada, en Espagne, aux États-Unis d’Amérique, en Italie et aux Pays-Bas. Elle est étendue aux unions libres au Canada, en Espagne, dans certains États des États-Unis d’Amérique, au Japon et aux Pays-Bas.

Aucune condition de durée de mariage n’est imposée au Canada, en Espagne (sauf si le décès résulte d’une maladie non professionnelle contractée avant le mariage, auquel cas une durée de mariage d’un an est exigée), en Italie, au Japon et aux Pays-Bas. La durée de mariage minimum est de neuf mois aux États-Unis d’Amérique et d’un an en Allemagne et en Belgique.

Le remariage met fin à la pension de réversion en Allemagne, en Belgique, en Espagne, sauf si le conjoint remarié a plus de 61 ans, aux États-Unis d’Amérique si le remariage se produit avant 60 ans, en Italie, au Japon et aux Pays-Bas. La pension de réversion continue à être servie en cas de remariage au Canada.

La pension de réversion est attribuée au conjoint divorcé en Allemagne et au Canada sous forme de partage des droits à retraite (cf. 3.1.2), en Belgique, en Espagne, aux États-Unis d’Amérique si le mariage a duré au moins dix ans et si l’ex-conjoint ne s’est pas remarié avant 60 ans et aux Pays-Bas. Elle ne lui est pas accordée en Italie et au Japon.

La pension de réversion est versée à titre définitif dans la plupart des pays mais elle est versée jusqu’à 65 ans aux Pays-Bas et pendant une période maximale de cinq ans si le conjoint survivant a moins de 30 ans ou n’a pas d’enfant à charge dans le régime de base du Japon (source : Les pensions de réversion à l’étranger, Conseil d’orientation des retraites, séance plénière du 31 janvier 2019 et Centre des liaisons européennes et internationales de sécurité sociale).

Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis

7.1. NECESSITE DE LEGIFERER

La création du système universel de retraite nécessite de définir au niveau de la loi le nouveau dispositif des retraites de réversion du fait qu’est créé par la loi un dispositif unifiant les règles des droits propres de tous les régimes. Il en découle nécessairement l’instauration d’un dispositif unifié pour les droits dérivés.

7.2. OBJECTIFS POURSUIVIS

Les règles très différentes du droit à pension de réversion dans les différents régimes d’assurance vieillesse rend le système de réversion illisible et inéquitable ce qui se matérialise par l’attribution d’un droit à réversion dans un régime et le refus de ce droit dans un autre régime pour des assurés pourtant dans des situations identiques. Si ces différences de traitement ne sont pas inconstitutionnelles, le principe d’égalité s’appréciant à l’intérieur de chaque régime, elles conduisent à des situations non souhaitables de traitement différencié difficiles à justifier.

L’objectif de la mise en place du système universel est précisément d’accorder des droits identiques à tous les assurés à cotisations identiques. La mise en place d’un système universel se justifie donc pleinement pour les retraites de réversion qui seront accordées à tous, de manière identique à situation identique. Des spécificités seront toutefois prévues lorsque la situation des assurés le justifie, en particulier pour les personnes citées à l’Ordre de la Nation (notamment les victimes d’attentat) et pour les militaires et fonctionnaires civils exerçant des missions dangereuses et décédées en service ou par suite d’un attentat.

Le dispositif retenu vise à garantir le maintien du niveau de vie des veufs ayant atteint l’âge de la retraite après le décès de leur conjoint, alors que ce maintien n’est pas garanti dans le système actuel. Il s’agit d’un objectif social visant à prévenir la précarisation des personnes en raison du décès, et notamment des femmes dont les retraites sont le plus souvent moins élevées que celles de leur conjoint.

Options envisagées et dispositif retenu

8.1. Options envisagées

Un dispositif de réversion sous condition de ressources aurait pu être envisagé dans une optique d’aide sociale concentrée sur les veufs dont les ressources sont les plus faibles et qui ont le plus besoin d’un mécanisme de solidarité au moment du décès du conjoint. Mais un tel mécanisme aurait conduit de nombreux futurs retraités à ne plus bénéficier d’une retraite de réversion (les régimes spéciaux et la plupart des régimes complémentaires donnent accès à une pension de réversion sans condition de ressources). Cette solution ne permettait pas davantage de garantir le maintien du niveau de vie à tous les veufs à l’âge de la retraite alors que tous subissent une perte de revenu à l’occasion du décès de leur conjoint. C’est pourquoi cette solution a été écartée.

Le partage des droits à retraite a été mis en place dans certains pays en cas de décès (Allemagne, Suisse). Dans ces dispositifs, il est fait masse des droits à retraite du couple et ceux-ci sont divisés par deux pour chaque membre du couple à l’occasion d’un divorce ou d’un décès. Ce dispositif remplace les pensions de réversion. Il suppose toutefois une forte acceptabilité sociale, l’un des deux membres du couple se trouvant potentiellement avec des droits diminués lors du décès. Au surplus, si le partage des droits est effectué en deux parts égales au décès, sans bonification, il ne permet pas de garantir le maintien du niveau de vie du conjoint survivant en raison de la perte de l’économie d’échelle réalisée par la vie en couple. Une personne seule a besoin de plus de la moitié des revenus du couple (les deux-tiers) pour avoir un niveau de vie équivalent à sa vie en couple. Compte tenu du bouleversement qu’aurait engendrée la mise en place d’un partage des droits à la retraite lors du décès, qui n’est pas rendu nécessaire par la mise en place du système universel de retraite, cette option n’a pas été retenue.

8.2. Dispositif retenu

En remplacement des corpus de règles actuels très divers selon les régimes et qui ne permettent pas une harmonisation, un nouveau système de réversion est mis en place. Il garantira aux veufs un maintien de leur niveau de vie à hauteur d’un pourcentage des retraites du couple qui sera fixé à 70 % par décret. La perte des ressources liée au décès et la perte des économies d’échelle générées par la vie en couple seront ainsi compensées par la pension de réversion. Du point de vue économique, le nombre de personnes physiques peut être évalué en nombre d'unités de consommation soit : 1 unité de consommation (UC) pour le premier adulte du ménage et 0,5 UC pour les autres personnes adultes. Le maintien de plus des 2/3 des droits permet en conséquence de maintenir le même niveau de ressources que pour les 1,5 unités de consommation représentées par le couple.

La retraite de réversion sera accessible à partir de 55 ans. Elle ne sera soumise à aucune condition de ressources. Elle sera accessible sous une condition de durée de mariage de deux ans sauf si un enfant est né du mariage et sous une condition de non remariage après le décès. Ces règles permettent d’accorder un droit universel aux personnes ayant atteint un âge proche de la retraite qui voient leur revenu chuter après le décès de leur conjoint. Elles n’ont pas vocation à s’appliquer en cas de remariage puisque, dans ce cas, les intéressés retrouvent un niveau de vie de couple, avec les devoirs d’un couple, notamment le devoir de secours, qui en contrepartie, ouvre un nouveau droit à réversion en cas de décès du second conjoint après deux ans de mariage.

Lorsque l’assuré est décédé avant de liquider sa retraite, cette dernière sera calculée en prenant en compte les droits qu’il a acquis à la date du décès et en ne lui appliquant aucune décote. Au contraire, si l’assuré est décédé à un âge donnant lieu à une surcote, celle-ci sera prise en compte pour le calcul de la réversion. Pour les bénéficiaires d’une retraite de réversion non retraités, il sera tenu compte de ses revenus d’activité pour le calcul provisoire de sa retraite de réversion. Il sera revu après le départ en retraite afin de respecter la règle d’un montant portant la retraite et la retraite de réversion à 70 % des retraites du couple.

Le droit à réversion pour les conjoints d’un assuré disparu (assuré hors du domicile depuis au moins un an) sera maintenu car ceux-ci se trouvent dans une situation similaire aux conjoints d’un assuré décédé au regard de leurs ressources.

S’agissant des militaires cités à l’ordre de la Nation, de la gendarmerie ou de l’armée, il est proposé de maintenir l’avantage consistant à pouvoir bénéficier de la retraite de réversion sans condition d’âge et au montant de la retraite (100 %) qui aurait été perçu, en cas de décès en service. Il est proposé d’étendre cet avantage à l’ensemble des personnes citées à l’ordre de la Nation, notamment les victimes d’un attentat. Pour les militaires, les policiers et les douaniers, mais aussi les pompiers et les surveillants de prison décédés en service par suite d’un attentat ou d’une opération militaire, il est proposé de maintenir la retraite de réversion sans condition d’âge et de fixer son montant minimum à une fraction de la rémunération qui sera fixée par décret à un niveau équivalent au niveau actuel déterminé en fonction de l’indice. Les dispositifs de pensions d’orphelin seront identiquement conservés pour les enfants de ces militaires et fonctionnaires décédés en service.

Les pensions de vieillesse de veuf actuellement versées aux conjoints invalides d’un assuré invalide décédé à partir de l’âge légal seront remplacées par la retraite de réversion afin que cette dernière s’applique à tous les retraités.

S’agissant des conjoints divorcés, une ordonnance prévoira les mesures nécessaires à la prise en compte de l’incidence de la communauté de vie des époux sur leurs droits à retraite. Une mission a dans ce cadre été confiée à Bertrand Fragonard, vice-président du Haut conseil de la famille, de l’âge et de l’enfance et à Mme Anne-Marie Leroyer, professeure de droit dont les conclusions nourrirons le projet d’ordonnance.

Analyse des impacts des dispositions envisagées

9.1. Impacts juridiques

9.1.1. Impacts sur l’ordre juridique interne

Le présent article crée un chapitre VII dans le nouveau titre IX du livre Ier du code de la sécurité sociale, composé des nouveaux articles L. 197-1 à L. 197-6, qui regroupent les règles relatives à la réversion, à la place des règles figurant aujourd’hui dans les dispositions législatives applicables à l’ensemble des régimes de retraite qui sont abrogées.

Cet article crée en outre un chapitre V dans le titre II du livre VII du code de la sécurité sociale, composé d’un nouvel article L. 725-1 qui prévoit les dispositions spécifiques en matière de réversion applicables aux militaires et aux fonctionnaires exerçant des missions à risques particuliers et fortes sujétions.

Le présent article modifie les articles du code de la sécurité sociale relatifs aux pensions de veuf qui concernent les conjoints survivants invalides d’un assuré invalide (articles L. 342-1, L. 342-3, L. 342-5 et L. 342-6). Les dispositions réglementaires correspondantes seront abrogées (article R. 342-6 et D. 342-2) ou modifiées (article D. 342-3) en conséquence.

9.1.2. Articulation avec le droit international et le droit de l’Union européenne

La mesure relève de la seule compétence de la France.

L'article 48 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) se limite à prévoir une simple coordination des législations des États membres. Les règles européennes de coordination ne mettent pas en œuvre une harmonisation des régimes nationaux de sécurité sociale. Les États membres demeurent souverains pour organiser leurs systèmes de sécurité sociale.

Il est de jurisprudence constante par la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) qu’il appartient ainsi à la législation de chaque État membre :

- de déterminer les conditions du droit ou de l'obligation de s'affilier à un régime de sécurité sociale ou à telle ou telle branche de pareil régime ;

- de définir les conditions requises pour l'octroi des prestations de sécurité sociale, du moment qu'il n'est pas fait, à cet égard, de discrimination entre nationaux et ressortissants des autres États membres.

En conséquence, le champ d’application et l’organisation de la protection sociale obligatoire relevant de compétence exclusive des États membres (jurisprudence constante de la CJUE), la mesure n’est pas contraire aux règles fixées par les traités ou en découlant.

9.2. Impacts économiques et financiers

9.2.1. Impacts macroéconomiques

L’impact économique global du système universel de retraite est retracé dans l’introduction.

9.2.2. Impacts financiers

Les attributions de pensions de réversion dans le système actuel augmenteraient jusqu’en 2040 pour atteindre près de 300 000 attributions par an et diminueraient ensuite pour atteindre 270 000 attributions par an en 2050. Dans le système universel, les attributions annuelles seraient au minimum de 250 000 en 2050, soit un écart à la baisse de 7 %. Cette estimation ne prend pas en compte le versement d’une pension de réversion aux ex-conjoints, dont les conditions d’attribution seront définies par ordonnance, sachant que les ex-conjoints bénéficient actuellement, sous certaines conditions et pour les salariés du privé, du versement partiel des pensions de réversion.

Sous cette hypothèse, le nombre total de bénéficiaires devrait diminuer de 310 000 à l’horizon 2050 par rapport à une situation sans réforme, soit 7 %.

En comparant une situation où s’appliquent les règles actuelles et une situation où s’appliquent les règles du système universel, le total des prestations diminuerait de 2 Md € à horizon 2050 (€2017), soit 5 % des masses versées.

Prestations versées au titre de la réversion, en Md€ (€2017)

Source : CNAV - Modèle PRISME – Module Réversion

9.2.3. Impacts sur les assurés

Le nouveau système de réversion aura un impact sur l’âge moyen des bénéficiaires et sur le montant moyen des retraites de réversion versées.

L’âge moyen à la liquidation sera plus élevé après réforme, d’un an et demi environ à horizon 2050. Cet effet s’explique principalement par l’hypothèse conventionnelle d’absence de versement d’une pension de réversion aux ex-conjoints, dans l’attente de l’ordonnance définissant les conditions d’attribution pour cette population (cf. supra).

Âge moyen à la liquidation, par année de départ

Source : CNAV - Modèle PRISME – Module Réversion

La baisse du nombre de bénéficiaires qui serait induite par le nouveau système s’accompagnerait d’une augmentation du montant moyen de retraite de réversion à partir de la génération née en 1980 environ. Pour la génération née en 1990, la retraite moyenne de réversion passerait de 10 100 € dans le système actuel à 10 600 € selon les règles du système universel (augmentation de 5 %). Le graphique ci-après retrace les différences de montant de retraite de réversion moyenne annuelle par génération (€2017).

Montant de retraite de réversion moyenne annuelle, par génération

Source : CNAV - Modèle PRISME – Module Réversion

9.2.4. Impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes

Le rapport du Conseil d’orientation des retraites (COR) de juin 2019 observe que le rapport entre le montant moyen des retraites des femmes et celui des hommes augmente au fil des générations et que les écarts de retraite entre les femmes et les hommes devraient se réduire jusque dans les années 2040 sans disparaître totalement, en raison notamment de la subsistance d’écarts de salaire.

Par ailleurs, la part de la réversion dans la retraite totale des femmes s’élève à 19,4 % en 2016 alors qu’elle était de 22,3 % en 2006 et elle reste négligeable dans la retraite totale des hommes.

En projection, le COR estime que l’augmentation des durées d’assurance validées par les femmes au fil des générations, conduisant à une amélioration de la retraite de droit direct, devrait les amener à franchir le seuil de ressources des pensions de réversions soumises à condition de ressources.

À partir de ce constat, le nouveau dispositif des retraites de réversion, du fait qu’il n’est pas soumis à condition de ressources, devrait améliorer plus significativement le rattrapage du niveau de retraite global (droit direct et dérivé) des femmes par rapport à celui des hommes.

Au surplus, la persistance prévisible d’écarts de salaire entre les femmes et les hommes à l’avenir se répercutant sur les écarts de niveau de retraite, le nouveau dispositif devrait contribuer à relever le niveau global des retraites des femmes du fait qu’il concentre les masses de réversion sur les assurés dont la part de retraite est la plus faible.

9.2.5. Impacts sur la jeunesse

Les veufs jeunes sont très peu nombreux : en 2017, 1 % des femmes bénéficiaires d’une pension de réversion et 0,2 % des hommes ont moins de 50 ans (source : DREES, Les retraités et les retraites, édition 2019, résultats 2017).

Consultations et modalités d’application

10.1. Consultations menées

Les consultations menées sur l’ensemble du projet de loi sont listées dans le tableau en introduction.

10.2. Modalités d’application

10.2.1. Application dans le temps

Le présent article entre en vigueur dans les conditions prévues à l’article 63. Le nouveau dispositif s’appliquera donc aux conjoints survivants des assurés qui sont décédés après que leurs droits ont été convertis dans le système universel de retraite. La première génération concernée par le système universel étant celle née en 1975, le nouveau dispositif s’appliquera donc à partir de 2037 aux conjoints de retraités décédés (ou antérieurement pour les assurés qui n’étaient pas encore retraités au moment du décès).

10.2.2. Application dans l’espace

Les modalités d’application outre-mer du système universel de retraite sont définies à l’article 64.

10.2.3. Textes d’application

Des mesures réglementaires détermineront le pourcentage de retraite du couple servant au calcul de la retraite de réversion (article L. 197-1 du code de la sécurité sociale), le pourcentage de rémunération du militaire ou fonctionnaire valant minimum de retraite de réversion et la liste des prestations d’invalidité déduites de la rémunération servant au calcul du montant minimum de la retraite de réversion (article L. 725-1 du même code).

ANNEXE 1

Références juridiques PENSIONS DE réversion

CSS : code de la sécurité sociale

CRPM : code rural et de la pêche maritime

CPCMR : code des pensions civiles et militaires de retraite

ANNEXE 2

Règles relatives aux PENSIONS DE réversion en fonction des régimes

ANNEXE 3

TEXTES consolidés, actuels et modifiés

CHAPITRE X - Un système plus solidaire envers les jeunes générations

Article 47 : Garantie de points

1. Etat des lieux

1.1 Cadre général

Dans le système de retraite actuel, il existe plusieurs dispositifs permettant aux jeunes assurés qui débutent leur carrière d’acquérir des droits à retraite.

1.1.1. Service civique[396]

Les jeunes en service civique sont affiliés au régime général.

Leur protection sociale est assurée par le versement de cotisations prises en charge par l’ASP ou la personne morale agréée (pour la part salariale et patronale).

Pour l’assurance vieillesse, les cotisations sont calculées au taux de droit commun sur l’intégralité de l’indemnité versée.

Le montant de l’indemnité soumise à cotisations est reporté au compte individuel de l’assuré. Ce montant permet la validation de trimestres selon les règles de droit commun (150 Smic horaire pour valider 1 trimestre, soit 1 504,50 € en 2019).

Les trimestres de service civique sont pris en compte pour la détermination du taux plein et du coefficient de proratisation.

En revanche, comme l’assuré n’a pas de cotisation à sa charge, ces trimestres validés ne sont pas pris en compte pour le calcul de la surcote ou du minimum contributif.

Le montant de l’indemnité reporté au compte de l’assuré est pris en compte pour la détermination du salaire annuel moyen.

Les périodes de service civique ne permettent pas l’acquisition de points auprès des régimes de retraite complémentaire.

1.1.2. Volontariat international en administration et volontariat international en entreprise[397]

Le volontariat international en administration (VIA) et le volontariat international en entreprise (VIE) sont également des formes de service civique, mais restent régis par des règles qui leur sont propres en matière de constitution des droits à retraite.

Les périodes de volontariat d'une durée au moins égale à 6 mois permettent de valider des périodes assimilées, dans le premier régime de base auquel l’assuré est affilié à titre obligatoire postérieurement à son volontariat, dans le respect des différentes règles de coordination inter-régimes.

Il est retenu autant de trimestres que les périodes de volontariat civil comportent de fois 90 jours.

Les périodes de volontariat ne permettent pas l’acquisition de points auprès des régimes de retraite complémentaire.

1.1.3. Apprentissage

L'apprenti a droit à un salaire minimum légal. Il s’agit d’un pourcentage du Smic qui varie selon l'âge de l'apprenti et sa progression dans le cycle de formation.

Depuis le 1er janvier 2014[398], la rémunération réelle versée à l’apprenti constitue l’assiette des cotisations d’assurance vieillesse de base. Les cotisations sociales sont prises en charge par l’Etat et calculées au taux de droit commun.

Les apprentis valident des trimestres cotisés grâce à leur rémunération dans les conditions de droit commun (150 heures SMIC). Ces trimestres sont validés selon les dispositions de droit commun et sont pris en compte comme des trimestres cotisés pour l’ouverture des droits aux dispositifs où la notion de durée d’assurance cotisée est requise (retraites anticipées, minimum contributif) [399].

Lorsqu’ils ne parviennent pas à valider 4 trimestres par an (jeunes apprentis au début de leur cycle de formation), le FSV prend à sa charge le versement du complément de cotisations nécessaire à la validation des périodes manquantes.

Ces trimestres complémentaires sont pris en compte pour la durée d’assurance retenue pour le taux et la proratisation. En revanche, ces trimestres sont considérés comme n’ayant pas donné lieu à cotisations à la charge de l’assuré. Les trimestres ainsi validés ne sont par conséquent pas pris en compte dans les dispositifs où la notion de cotisations à charge de l’assuré est requise.

Avant le 1er janvier 2014, les droits à retraite des appentis étaient calculés sur la base d’une rémunération forfaitaire insuffisante pour valider 4 trimestres par an. Un rachat de trimestre à tarif réduit a été mis en place pour compenser ces périodes[400].

Les apprentis acquièrent des points de retraite complémentaire à l’AGIRC-ARRCO.

1.1.4. Sportifs de haut niveau

Les périodes pendant lesquelles les assurés ont été inscrits sur la liste des sportifs de haut niveau, à compter du 1er janvier 2012, peuvent donner droit à la validation de périodes assimilées auprès du régime général[401].

Pour obtenir la validation de ces trimestres assimilés l’assuré doit répondre à plusieurs conditions :

- être inscrit sur la liste des sportifs de haut niveau[402] ;

- être âgé d’au moins 20 ans ;

- avoir des ressources annuelles, pour l’année civile au titre de laquelle la demande est déposée, n’excédant pas 75 % du PASS (en 2019, cela représente un revenu mensuel de 2 532,75 €) ;

- ne pas avoir validé 4 trimestres dans un ou plusieurs régimes de retraite de base, au cours de l’année civile au titre de laquelle la demande est présentée ;

- ne pas avoir validé, sur l’ensemble de la carrière 16 trimestres assimilés en tant que sportifs de haut niveau.

Un trimestre assimilé est validé par période de 90 jours d’inscription continue sur la liste des sportifs de haut niveau. Ces trimestres sont pris en compte pour la détermination du taux et le calcul de la pension.

1.2 Cadre constitutionnel et conventionnel

Aux termes du onzième alinéa du Préambule de 1946, la Nation « garantit à tous, notamment à l'enfant, à la mère et aux vieux travailleurs, la protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs. Tout être humain qui, en raison de son âge, de son état physique ou mental, de la situation économique, se trouve dans l'incapacité de travailler a le droit d'obtenir de la collectivité des moyens convenables d'existence ». Le Conseil constitutionnel en a déduit, notamment dans sa décision n° 2010-617 DC du 9 novembre 2010, que « l'exigence constitutionnelle résultant des dispositions précitées implique la mise en œuvre d'une politique de solidarité nationale en faveur des travailleurs retraités ; qu'il est cependant possible au législateur, pour satisfaire à cette exigence, de choisir les modalités concrètes qui lui paraissent appropriées ; qu'en particulier, il lui est à tout moment loisible, statuant dans le domaine qui lui est réservé par l'article 34 de la Constitution, de modifier des textes antérieurs ou d'abroger ceux-ci en leur substituant, le cas échéant, d'autres dispositions ; qu'il ne lui est pas moins loisible d'adopter, pour la réalisation ou la conciliation d'objectifs de nature constitutionnelle, des modalités nouvelles dont il lui appartient d'apprécier l'opportunité ; que, cependant, l'exercice de ce pouvoir ne saurait aboutir à priver de garanties légales des exigences de caractère constitutionnel ».

2. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis

2.1 NECESSITE DE LEGIFERER

Le système de retraite apparaît aujourd’hui insuffisamment adapté à la réalité des débuts de carrière pour les plus jeunes générations. Elles voient leur durée d’études se prolonger et les difficultés d’insertion sur le marché du travail se maintenir, avec des enjeux majeurs en termes de précarité des formes d’activités en début de vie active. En conséquence, la carrière commence aujourd’hui vers l’âge de 22 ans en moyenne. De plus, selon l’Insee, les salariés de moins de 25 ans sont plus fréquemment en emploi à durée limitée, qu’ils soient en CDD (29 %), en intérim (8 %) ou apprentis (18 %)[403]. À ces âges-là, les jeunes présents sur le marché du travail sont souvent peu diplômés ou suivent un cursus professionnel. Le système actuel valorisant les carrières continues, la difficulté d’entrer sur le marché du travail peut être pénalisante au moment de leur retraite.

Les dispositifs permettant de valider des droits à retraite au titre des périodes d’entrée dans la vie active (service civique, VIE/VIA, apprentissage, sportifs de haut niveau) sont hétérogènes dans leurs paramètres.

Ils comportent de surcroît des effets variables sur la constitution des droits à retraite, rendant de ce fait leur compréhension difficile pour les assurés. Selon l’âge, les revenus, le nombre de trimestres manquants dans la carrière, les droits à retraite acquis à ce titre peuvent s'avérer plus ou moins utiles.

La refonte de ces dispositifs au sein du système universel de retraite nécessite de préciser au niveau législatif les périodes pouvant donner lieu à l’attribution de points financés par la solidarité nationale, en complément des points cotisés qu’ils auront acquis au cours de ces périodes.

2.2 OBJECTIFS POURSUIVIS

La refonte des dispositifs en faveur des jeunes actifs au sein du système universel de retraite doit permettre de répondre à plusieurs enjeux.

Tout d’abord, le système universel devra sécuriser davantage les périodes de transition des études vers l’emploi, en valorisant le début de carrière des jeunes actifs, de façon à leur garantir des droits à retraite à un niveau décent dès le début de leur parcours professionnel.

Ensuite, l’instauration du système universel de retraite suppose une adaptation des mécanismes actuels aux futures modalités de calcul des droits. Elle permettra d’unifier les règles et les modalités de compensation des dispositifs en faveur des jeunes.

Le passage à un système en points constitue une opportunité de clarifier, pour les assurés comme pour les finances sociales, les effets des dispositifs en faveur des jeunes. Dans le système universel, l’ensemble des droits accordés en points seront utiles pour le calcul de la retraite et auront strictement les mêmes effets pour chaque individu, avec un gain immédiatement visible pour les assurés. Le Fonds de solidarité vieillesse universel, qui financera les cotisations qu’aurait dû payer l’assuré, pourra se voir facturer à l’euro près le coût des points de solidarité.

3. Options envisagées et dispositif retenu

Options envisagées

3.1.1. Option tendant à ne pas octroyer de points de solidarité

Cette option consisterait à ne pas octroyer de points de solidarité au titre des dispositifs en faveur des jeunes, en complément des points cotisés acquis au cours de la même période. Ainsi, seul le montant de l’indemnité ou de la gratification ayant donné lieu à cotisation permettrait l’acquisition de points.

Toutefois, dans cette option, l’objectif de sécuriser davantage les périodes de transition des études vers l’emploi porté par le système universel ne serait pas garanti, en l’absence de mesure valorisant spécifiquement le début de carrière des jeunes actifs.

En outre, elle serait porteuse d’inégalités entre assurés en favorisant la constitution de droits à retraite pour ceux dont le montant de l’indemnité ou de la gratification est plus élevé.

3.1.2. Option tendant à l’octroi d’un nombre de points de solidarité forfaitaires

Cette option consisterait à octroyer un nombre forfaitaire de points, quel que soit le nombre de points cotisés acquis au cours de la même période.

Cette option serait particulièrement simple et lisible pour l’assuré et renforcerait la prévisibilité du coût des dispositifs. Cependant, en octroyant le même nombre de points de solidarité à l’ensemble des assurés, ce dispositif ne jouerait plus son rôle tendant à compenser les inégalités entre assurés au moment de l’entrée dans la vie active. Elle favoriserait la constitution de droits à retraite pour les assurés dont le montant de l’indemnité ou de la gratification est plus élevé.

3.2 Dispositif retenu

Le présent article prévoit l’instauration d’une garantie minimale de points au titre de certaines périodes marquant l’entrée dans la vie active : périodes d’apprentissage, de service civique, de volontariats international en entreprise ou en administration, de sportif de haut niveau.

Des points de solidarité seront octroyés au titre de ces dispositifs, en complément des points cotisés acquis au cours de ces périodes, de manière à porter le nombre total de points acquis par le jeune au cours de cette période à un niveau défini par décret.

Le niveau de points garanti, renvoyé au décret ; ce niveau pourrait être fixé à un % d’un SMIC pour l’ensemble des périodes, à l’exception des périodes d’apprentissage qui seraient davantage compensées. Les points attribués seraient proratisés en fonction de la durée de la période concernée.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

4.1. Impacts juridiques

4.1.1. Impacts sur l’ordre juridique interne

Le présent article crée un nouvel article L. 196-4 au sein du code de la sécurité sociale, qui regroupe les règles relatives à la garantie de points pour les jeunes assurés, à la place des règles figurant aujourd’hui dans les dispositions législatives et réglementaires applicables à l’ensemble des régimes de retraite qui sont abrogées.

4.1.2. Articulation avec le droit international et le droit de l’Union européenne

La mesure relève de la seule compétence de la France.

L’article 48 du TFUE se limite à prévoir une simple coordination des législations des États membres. Les règles européennes de coordination ne mettent pas en œuvre une harmonisation des régimes nationaux de sécurité sociale. Les États membres demeurent souverains pour organiser leurs systèmes de sécurité sociale.

Il est de jurisprudence constante, selon la CJUE, qu’il appartient ainsi à la législation de chaque État membre :

- de déterminer les conditions du droit ou de l'obligation de s'affilier à un régime de sécurité sociale ou à telle ou telle branche de pareil régime

- de définir les conditions requises pour l'octroi des prestations de sécurité sociale, du moment qu'il n'est pas fait, à cet égard, de discrimination entre nationaux et ressortissants des autres États membres

Par conséquent, le champ d’application et l’organisation de la protection sociale obligatoire relevant de compétence exclusive des Etats membres, la mesure n’est pas contraire aux règles fixées par les traités ou en découlant.

4.2. Impacts économiques et financiers

4.2.1. Impacts macroéconomiques

L’impact économique global du système universel de retraite est retracé dans la partie 3 de la présente étude d’impact.

4.3. Impacts sociaux

4.3.1. Impacts sur la société

L’impact social du système universel de retraite est retracé dans la partie 3 de la présente étude d’impact.

4.3.2. Impacts sur la jeunesse

Les dispositifs actuels représentent un coût de 34 millions d’euros à la charge du FSV (prévisions 2020, selon le projet de loi de financement de la sécurité sociale), au titre des périodes d’apprentissage et du service national.

On dénombrait près de 460 000 apprentis en juin 2019 (Ministère du travail), et 140 000 jeunes ont effectué des missions de 6 à 12 mois en 2018 dans le cadre du service civique, selon le rapport d’activité de celui-ci. Enfin, environ 4 500 sportifs figurent sur la liste des sportifs de haut niveau (Ministère des Sports).

La mesure proposée contribue à améliorer substantiellement les droits à retraite de ces personnes jeunes en leur attribuant des points de solidarité au titre de certaines périodes marquant l’entrée dans la vie active : périodes d’apprentissage, de service civique, de volontariats international en entreprise ou en administration, de sportif de haut niveau, en complément des points cotisés acquis au cours de ces périodes.

Elle valorise le début de carrière des jeunes actifs et assure la solidarité du système universel de retraite envers les jeunes générations.

5. Consultations et modalités d’application

Consultations menées

Les consultations menées sur l’ensemble du projet de loi sont listées dans le tableau en introduction.

5.2 Modalités d’application

5.2.1 Application dans le temps

Les nouvelles règles prévues par le présent article entrent en vigueur dans les conditions prévues à l’article 63.

5.2.2 Application dans l’espace

Les modalités d’application outre-mer du système universel de retraite sont définies à l’article 64.

5.2.3 Textes d’application

La mise en œuvre de cette mesure nécessitera la fixation par décret du niveau de points de solidarité garanti.

Article 48 : Dispositif de rachat assoupli

1. Etat des lieux

1.1 Cadre général

1.1.1. Rachat au titre des années d’études supérieures

Dans le système de retraite actuel, un mécanisme de versement volontaire de cotisations, appelé versement pour la retraite (VPLR), permet aux assurés de racheter jusqu’à 12 trimestres correspondant aux années d’études supérieures, afin d’améliorer le montant de leurs droits à retraite[404].

Il est ouvert aux assurés de l’ensemble des régimes de base, à l’exception de l’ENIM.

La formule de calcul est prévue afin que ce rachat soit actuariellement neutre. Le montant du rachat dépend de trois paramètres[405] :

L'âge auquel le rachat est effectué ;

Le revenu moyen des trois dernières années ;

L'option de rachat retenue :

Dans la 1ère option (taux seul), les trimestres rachetés peuvent servir uniquement à réduire la décote ;

Dans la 2ème option (taux + durée), les trimestres rachetés permettent de réduire la décote et d'augmenter la durée de cotisation prise en compte pour le calcul du coefficient de proratisation ;

Dans la fonction publique et les régimes spéciaux, une troisième option s'ajoute. Il est possible de racheter des trimestres qui affectent la durée de cotisation prise en compte pour le calcul de la pension, sans affecter la décote.

Par dérogation au principe de neutralité actuarielle poursuivie par ce rachat, les assurés peuvent bénéficier d'une réduction forfaitaire s’ils rachètent leurs trimestres d'études dans les 10 ans après la fin de leurs études, dans la limite de 4 trimestres[406]. Le montant de cette réduction dépend du régime et de l'option de rachat choisie.

Les assurés qui ont effectué un rachat au titre des années d’études et années incomplètes pour leur retraite de base peuvent également effectuer un rachat de points de retraite complémentaire à ce titre auprès de l’AGIRC-ARRCO[407].

Le nombre total de points rachetables est fixé à 140 par an, soit 420 points maximum pour 3 années rachetées (le maximum autorisé dans le régime de base). Le coût du rachat est égal à la valeur du point au moment du rachat, multipliée par un coefficient qui dépend de l’âge de l’assuré au moment du rachat.

Il n’est pas possible de racheter de points à ce titre à l’IRCANTEC.

1.1.2. Rachat au titre des périodes de stage

Les périodes de stage peuvent être prises en compte par le régime général sous réserve du versement de cotisations. La demande doit être déposée dans les deux ans qui suivent la fin du stage.

Le stage doit avoir une durée de 2 mois minimum et être intégré à un cursus d'enseignement supérieur, ayant donné lieu à gratification.

Le coût d’un trimestre est de 12 % du salaire PASS mensuel en vigueur au 1er janvier de l'année de la demande (environ 405 € pour un trimestre en 2019).

Ces trimestres sont pris en compte uniquement dans la durée d’assurance pour le calcul du taux de la pension de retraite de base.

Le nombre de trimestres validés au titre des périodes de stages en entreprise et au titre des années d’études supérieures à tarif réduit est limité à 4.

En revanche, les périodes de stage ne donnent pas droit à des points de retraite complémentaire.

1.2 Cadre constitutionnel et conventionnel

Aux termes du onzième alinéa du Préambule de 1946, la Nation « garantit à tous, notamment à l'enfant, à la mère et aux vieux travailleurs, la protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs. Tout être humain qui, en raison de son âge, de son état physique ou mental, de la situation économique, se trouve dans l'incapacité de travailler a le droit d'obtenir de la collectivité des moyens convenables d'existence ». Le Conseil constitutionnel en a déduit, notamment dans sa décision n° 2010-617 DC du 9 novembre 2010, que « l'exigence constitutionnelle résultant des dispositions précitées implique la mise en œuvre d'une politique de solidarité nationale en faveur des travailleurs retraités ; qu'il est cependant possible au législateur, pour satisfaire à cette exigence, de choisir les modalités concrètes qui lui paraissent appropriées ; qu'en particulier, il lui est à tout moment loisible, statuant dans le domaine qui lui est réservé par l'article 34 de la Constitution, de modifier des textes antérieurs ou d'abroger ceux-ci en leur substituant, le cas échéant, d'autres dispositions ; qu'il ne lui est pas moins loisible d'adopter, pour la réalisation ou la conciliation d'objectifs de nature constitutionnelle, des modalités nouvelles dont il lui appartient d'apprécier l'opportunité ; que, cependant, l'exercice de ce pouvoir ne saurait aboutir à priver de garanties légales des exigences de caractère constitutionnel ».

2. Necessité de légiférer et objectifs poursuivis

NECESSITE DE LEGIFERER

Dans le système de retraite actuel, le dispositif de rachat au titre des années d’étude comporte des effets sur les droits à retraite difficilement compréhensibles pour les assurés. En fonction l’option choisie et du régime de retraite concerné, ce rachat peut impacter différents paramètres de calcul de la pension : le taux, la durée d’assurance, ou le SAM. Par ailleurs, selon l’âge, les revenus, le nombre de trimestres manquants, il peut s'avérer plus ou moins avantageux en termes d’amélioration des droits à retraite.

La refonte de ce dispositif au sein du système universel de retraite nécessite de préciser au niveau législatif les périodes d’études sanctionnées par un diplôme pouvant faire l’objet d’un versement volontaire de cotisations. Elle nécessite également de prévoir au niveau législatif le respect du principe de neutralité actuarielle dans les modalités de calcul du coût des points rachetés, sauf exception prévue par la loi.

2.2 OBJECTIFS POURSUIVIS

La refonte du dispositif de rachat au titre des années d’études au sein du système universel de retraite doit permettre de répondre à plusieurs enjeux.

Tout d’abord, le dispositif de rachat doit apporter de la souplesse aux assurés, en permettant à ceux qui le souhaitent d’acquérir des points supplémentaires et ainsi d’améliorer le montant de leur retraite.

En deuxième lieu, l’instauration du système universel de retraite doit permettre de rationaliser les dispositifs de rachats lorsque les différences entre catégories professionnelles ne sont pas justifiées par des spécificités objectives, en unifiant les conditions d’accès, les périodes éligibles et les droits à retraite associés.

Enfin, le passage à un système en points constitue une opportunité de clarifier pour les assurés les effets des dispositifs de rachat en tant qu’éléments servant à compléter les périodes ayant fait l’objet d’un faible montant de cotisations. Dans le système universel, l’ensemble des droits accordés en points seront utiles pour le calcul de la retraite et auront strictement les mêmes effets pour chaque individu, avec un gain immédiatement visible pour les assurés.

3. Options envisagées et dispositif retenu

Options envisagées

3.1.1. Option tendant à la suppression du rachat au titre des années d’études

Cette option aurait consisté à ne pas transposer le dispositif de rachats au titre des années d’études, en ne conservant que les modalités d’acquisition de points de droit commun.

Cependant, cette option priverait les assurés d’un dispositif souple, leur permettant d’améliorer lorsqu’ils le souhaitent le montant de leur retraite. Elle parait également peu compatible avec l’objectif porté par le système universel de sécuriser davantage les périodes de transition des études vers l’emploi en valorisant le début de carrière des jeunes.

3.1.2. Option tendant à l’octroi de points de solidarité a la place d’un dispositif de rachat

Cette option aurait consisté à octroyer des points financés par la solidarité nationale au titre des années d’études, à la place du dispositif de rachat.

Toutefois, cette option est écartée dans la mesure où elle serait peut acceptable en termes d’équité contributive. Elle représenterait de surcroit un coût budgétaire très important.

3.2 Dispositif retenu

Un dispositif de rachat continuera à permettre aux assurés d’acquérir des points au titre de leurs années d’études supérieures sanctionnées par un diplôme, dans des conditions devant respecter le principe de neutralité actuarielle. Ce rachat permettra d’améliorer le montant de la retraite. Contrairement à aujourd’hui, il ne pourra plus porter sur la décote, le mécanisme de décote surcote étant, non plus fondé sur la durée d’assurance, mais sur l’âge d’équilibre applicable à l’assuré. Ces points entreront dans le calcul du minimum retraite.

Un dispositif de rachat continuera également de permettre d’acquérir des points au titre des périodes de stages ayant donné lieu à gratification.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

4.1. Impacts juridiques

4.1.1. Impacts sur l’ordre juridique interne

Le présent article crée trois nouveaux articles L. 194-4, L. 194-5 et L. 382-29-1 au sein du code de la sécurité sociale, à la place des règles figurant aujourd’hui dans les dispositions législatives et réglementaires applicables à l’ensemble des régimes de retraite qui sont abrogées.

Tout d’abord, l’article L. 194-4 CSS prévoit l’instauration d’un dispositif de rachat au titre des années d’études, dans des conditions et limites définies par décret, devant respecter le principe de neutralité actuarielle. L’article L. 382-29-1 adapte ce dispositif aux spécificités des membres des congrégations ou de collectivités religieuses, en leur permettant de racheter leurs périodes de formation.

Par ailleurs, l’article L. 194-5 prévoit l’instauration d’un dispositif de rachat au titre des périodes de stage, dans des conditions et limites fixées par décret.

4.1.2. Articulation avec le droit international et le droit de l’Union européenne

La mesure relève de la seule compétence de la France.

L'article 48 du TFUE se limite à prévoir une simple coordination des législations des États membres. Les règles européennes de coordination ne mettent pas en œuvre une harmonisation des régimes nationaux de sécurité sociale. Les États membres demeurent souverains pour organiser leurs systèmes de sécurité sociale.

Il est de jurisprudence constante, selon la CJUE, qu’il appartient ainsi à la législation de chaque État membre :

- de déterminer les conditions du droit ou de l'obligation de s'affilier à un régime de sécurité sociale ou à telle ou telle branche de pareil régime

- de définir les conditions requises pour l'octroi des prestations de sécurité sociale, du moment qu'il n'est pas fait, à cet égard, de discrimination entre nationaux et ressortissants des autres États membres

Par conséquent, le champ d’application et l’organisation de la protection sociale obligatoire relevant de compétence exclusive des Etats membres, la mesure n’est pas contraire aux règles fixées par les traités ou en découlant.

4.2. Impacts économiques et financiers

4.2.1. Impacts macroéconomiques

L’impact économique global du système universel de retraite est retracé dans la partie 3 de la présente étude d’impact.

4.2.2. Impacts financiers

Depuis le 1er janvier 2004, le régime général a notifié 50 000 versements pour la retraite (VPLR) dont près de 3 000 en 2017. Les versements ont porté ont moyenne sur 6 trimestres pour un montant moyen proche de 25 000 €.70 % des versements pour la retraite (VPLR) notifiés ont été réalisés en vue d’acquérir des trimestres d’études supérieures.

Dans 83 % des cas, les demandes de versement ont été réalisées par des hommes et dans 75 % des cas par des assurés âgés d’au moins 54 ans.

Depuis l’origine du dispositif, l’option "taux" a été choisie par 51 % des acheteurs et l’option "taux et durée", plus onéreuse, par 47 %. Une combinaison des deux options a été effectuée par 2 % des acheteurs. Au cours de l’année 2017, le choix s’est porté à 43 % sur l’option "taux", à 57 % sur l’option "taux et durée".

4.2.3. Impacts sur les assurés

Comme dans le système actuel, les points acquis grâce au dispositif de rachat apporteront de la souplesse aux assurés, en permettant à ceux qui le souhaitent d’acquérir des points supplémentaires et d’améliorer le montant de leur retraite.

Toutefois, les assurés n’auront plus besoin d’attendre leur départ en retraite pour connaitre l’apport réel de ces points à leurs droits à retraite. Ainsi, les points rachetés ne pourront pas s’avérer être inutiles car tous les points amélioreront le montant de la retraite. Les assurés disposeront désormais d’une plus grande visibilité sur la constitution de leurs droits à retraite et sur la contribution des points acquis au titre des rachats.

4.3. Impacts sociaux

4.3.1. Impacts sur la société

L’impact social du système universel de retraite est retracé dans l’introduction.

4.3.2. Impacts sur la jeunesse

La mesure proposée contribue à améliorer les droits à retraite des personnes jeunes en leur permettant d’acquérir s’ils le souhaitent des points au titre de leurs années d’études supérieures. Ce dispositif permet ainsi de garantir des droits à retraite à un niveau décent dès le début du parcours professionnel.

5. Consultations et modalités d’application

Consultations menées

Les consultations menées sur l’ensemble du projet de loi sont listées dans le tableau en introduction.

5.2 Modalités d’application

5.2.1 Application dans le temps

Les nouvelles règles prévues par le présent article entrent en vigueur dans les conditions prévues à l’article 63.

5.2.2 Application dans l’espace

Les modalités d’application outre-mer du système universel de retraite sont définies à l’article 64.

5.2.3 Textes d’application

Les montants et conditions de versements des cotisations seront précisés par décret.

TITRE IV UNE ORGANISATION ET UNE GOUVERNANCE UNIFIEES POUR RESPONSABILISER TOUS LES ACTEURS DE LA RETRAITE

CHAPITRE XI - Une organisation unifiée

Section 1 Création de l’établissement public

Article 49 : Création de la Caisse nationale de retraite universelle

1. Etat des lieux

1.1 Cadre général

L’organisation des acteurs de la retraite en France est en partie le reflet de la structuration des régimes de retraite sur une base socio-professionnelle et de leur diversité.

Concernant l’organisation du premier pilier du système de retraite au sens du droit européen, c’est-à-dire du système de retraite public obligatoire par répartition, il n’existe pas de caisse nationale surplombant l’ensemble des caisses chargées de la gestion d’un régime de retraite. Le comité de suivi des retraites (CSR) est la seule instance à participer au pilotage du système de retraite dans sa globalité, mais elle ne constitue pas une structure de gestion. La seule structure intervenant dans la gestion inter-régimes est le GIP Union-retraites mais il s’agit d’une émanation des régimes et non d’une autorité surplombant les caisses.

1.2 Cadre constitutionnel et conventionnel

Conformément à l’article 34 de la Constitution, le législateur est compétent pour fixer les règles relatives à la création de catégories d’établissements publics. Ainsi, la création d’un établissement public rattaché à une catégorie déjà existante peut relever du seul pouvoir règlementaire, sauf s’il est nécessaire de déroger aux règles constitutives de la catégorie à laquelle appartient cet établissement ou de doter les organes dirigeants de certaines prérogatives ou encore de caractériser l’établissement (administratif ou industriel et commercial) dans un sens différent de celui qui résulterait de l’application de la jurisprudence.

1.3 Eléments de droit comparé

L’architecture des caisses de retraite à l’étranger dépend largement de la structuration des régimes de retraite et de leur champ d’affiliation. Dans la plupart des pays ayant procédé à des réformes tendant à universaliser les droits à retraite (au moins pour la couverture de base), ces dernières se sont accompagnées par la mise en place d’un nouvel organisme gestionnaire central pour la gestion du premier pilier du système de retraite (régime publics obligatoires par répartition).

En Allemagne, l’assurance vieillesse générale allemande (Deutsche Rentenversicherung) assure la majeure partie de la retraite de base dans la mesure où elle couvre près de quatre allemands sur cinq[408]. Elle est gérée par la Deutsche Rentenversicherung Bund (fédération allemande de l’assurance pension), au nom de laquelle tous les organismes allemands d'assurance pension opèrent depuis la réforme de l'organisation de l'assurance pension du 1er octobre 2005. Cette institution regroupe 16 organismes régionaux qui représentent l'ensemble des travailleurs et des employés[409]. La Deutsche Rentenversicherung Bund a une double fonction : elle s'occupe en tant qu'organisme régional des clients de l'ancien office fédéral des employés et elle centralise à un niveau supérieur les problèmes communs à tous les organismes d'assurance pension.

Le directoire titulaire de la Deutsche Rentenversicherung Bund se compose de la présidente ainsi que d'une directrice et d'un directeur. Le directoire est élu par l'organe autonome de gouvernance. Les décisions touchant tous les organismes d'assurance pension sont prises par le directoire élargi. Il se compose, en plus du directoire titulaire, de cinq responsables d'organismes régionaux et d'un responsable de la Deutsche Rentenversicherung Knappschaft-Bahn-See.

En Suède, l'assurance vieillesse suédoise repose sur un système dit « retraite générale ». Ce régime est obligatoire et vise toute personne résidant et/ou travaillant en Suède. Ce système est composé d’une pension de vieillesse de base (inkomstpension), fondée sur un système par répartition et financée par les cotisations sociales ; d’une pension complémentaire (premiepension), fondée sur un système par capitalisation ; et d’une pension garantie (garantipension), versée sous conditions de ressources et financée par l'impôt au profit des personnes ayant une petite pension ou n'en bénéficiant d'aucune.

Depuis le 1er janvier 2010, les pensions de vieillesse ainsi que d'autres prestations en faveur des personnes âgées et de survivants sont gérées par une agence unique, l'Agence suédoise des pensions (Pensionmyndigheten). Son rôle est d’administrer et de verser le régime de retraite public, mais également de fournir des informations générales et individuelles sur le régime de retraite. L’Agence relève du ministère des Affaires sociales et a son siège à Stockholm (elle comprend également d’autres bureaux sur le territoire). Elle compte à peine 1 100 employés.

La caisse nationale d'assurance sociale (Försäkringskassan) qui gérait le régime des pensions légales avant la réforme continue à gérer la sécurité sociale pour toutes les autres branches à l'exception de la retraite et du chômage.

En Belgique, le système de retraite est dominé par un régime public de retraite par répartition qui est géré depuis le 1er avril 2016 par le Service fédéral des Pensions (SFP ou Service Pensions) issu de la fusion de l'Office national des Pensions (ONP) et du Service des Pensions du Secteur Public (SdPSP). Le SFP instruit les demandes de prestations et statue sur les droits à pension ainsi que sur les demandes de garanties de revenus aux personnes âgées. Il effectue également le paiement des prestations des salariés, des fonctionnaires et des indépendants ainsi que celui de la garantie de revenus aux personnes âgées (GRAPA). Le SFP conclut avec l’Etat fédéral un contrat d’administration reprenant tant les engagements et les objectifs du SFP que ceux de l’État fédéral (dont notamment les moyens qui seront mis à disposition).

2. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis

NECESSITE DE LEGIFERER

La mise en œuvre du système universel de retraite nécessite de définir les acteurs chargés de sa gestion. Le système universel ayant vocation à couvrir l’intégralité des pensions de retraite publiques, le maintien de deux étages d’acteurs (base et complémentaire) devient sans objet. La mise en œuvre du système universel implique ainsi à terme la création d’un réseau d’organismes gestionnaires unifié, sous la supervision d’une structure de tête unique. Cela nécessite donc, pour ce qui concerne les assurés du secteur privé, de modifier les dispositions législatives relatives à la Caisse nationale d’assurance vieillesse (CNAV), aux caisses d'assurance retraite et de la santé au travail (CARSAT) et aux organismes gérant les régimes complémentaires.

Par ailleurs, la création d’une nouvelle caisse nationale dès lors qu’elle prendrait la forme d’un établissement public national, relève de la compétence du législateur[410]. Au sens de la jurisprudence, doivent être regardés comme une même catégorie d’établissements publics les établissements dont l’activité s’exerce territorialement sous une même tutelle administrative et qui ont une spécialité analogue.

L’activité de la future Caisse nationale de la retraite universelle ne semble certes pas spécifique au regard des critères liés à la tutelle puisque d’autres établissements publics exercent une activité au niveau national et sous tutelle de l’Etat, et notamment du ministère des solidarités et de la santé (par exemple, la CNAV et l’ACOSS). En revanche, l’activité de la Caisse nationale de retraite universelle parait plus singulière pour ce qui concerne le critère de spécialité[411] : en effet, sa mise en place est associée à la préparation et à la mise en œuvre d’une réforme ciblée et son champ d’action concerne l’ensemble des régimes de retraite (base et complémentaire). De même, son positionnement vis-à-vis de l’ensemble des caisses nationales existantes a vocation à être inédit.

Dès lors, la mise en place de la Caisse nationale de retraite universelle emporte la création d’une nouvelle catégorie d’établissement public. Il est donc nécessaire que le présent projet de loi en fixe les règles constitutives, c’est-à-dire les règles relatives à la spécialité de l’établissement et au cadre général des missions qui lui sont confiées, les règles relatives à la détermination des organes dirigeants, leurs rôles, les conditions de leur désignation et les catégories de personnes représentées en leur sein et enfin, les règles relatives à la détermination de la collectivité de rattachement et aux rapports entre celle-ci et l’établissement.

2.2 OBJECTIFS POURSUIVIS

L’organisation des acteurs chargés de la gestion du système universel prévue par le présent article doit garantir la réussite de la réforme et de la mise en œuvre du système universel. En effet, une organisation efficace et adaptée doit être déployée pour assurer la réussite de la prise en compte des carrières et des droits constitués avant l’entrée en vigueur de la réforme, de l’information des assurés, de l’alimentation des comptes carrière dans le nouveau système et de la mise en œuvre des premières liquidations dans le nouveau système, tout en sécurisant en parallèle les liquidations qui devront intervenir avec les anciennes règles. A cet égard, l’organisation mise en œuvre pendant la période de préfiguration sera également décisive dans la réussite des chantiers préalables à l’entrée en vigueur du système universel, soit dès le 1er janvier 2022 pour les assurés nés en 2004, puis au 1er janvier 2025 pour tous les assurés concernés qui sont nés après 1975.

Il s’agit ainsi d’instaurer plus de simplicité dans la gestion du système de retraite, notamment du point de vue des assurés. En effet, la mise en place d’un système universel rend possible la gestion de la totalité de la carrière d’un assuré par un seul organisme de par l’application des mêmes règles et l’accès de toutes les caisses au répertoire général des carrières unique (RGCU). A terme, la limitation du nombre d’interlocuteurs en matière de retraite serait de nature à améliorer significativement l’efficience du service rendu à l’assuré et diminuer les coûts de gestion.

Enfin, l’organisation de la gestion du système universel doit garantir la participation des partenaires sociaux à la gestion et au pilotage du système. Cet objectif s’inscrit dans la continuité du rôle traditionnellement exercé par les partenaires sociaux dans l’organisation de la sécurité sociale.

3. Options envisagées et dispositif retenu

Options envisagées

La configuration de l’organisation cible du système universel peut faire l’objet de nombreuses options, dont certaines doivent être écartées pour des raisons de moindre efficacité ou d’inadaptation au rythme de déploiement de la réforme.

3.1.1. Le maintien de deux réseaux d’organismes gestionnaires aux niveaux national et local pour gérer le système universel

Une première option qu’il convient d’écarter consiste à conserver en cible la dualité des acteurs actuels gérant les régimes de base et les régimes complémentaires pour une même population (notamment pour les salariés du privé, la CNAV et la fédération AGIRC-ARRCO au niveau national ainsi que leurs réseaux respectifs). Si à court terme la mobilisation de l’ensemble des équipes de ces deux réseaux est essentielle pour garantir la réussite de la mise en œuvre du système universel, il serait inefficient dans le système cible de maintenir deux gestionnaires différents pour gérer une partie de carrière commune d’un même assuré. De même, pour des raisons d’efficacité de pilotage, il est souhaitable de mettre en place une structure de tête unique, pilotant directement les réseaux, sans conserver les échelons intermédiaires de la CNAV et de la fédération AGIRC-ARRCO.

3.1.2. Un réseau comprenant des caisses locales dotées d’une personnalité morale propre, dans la continuité de l’organisation actuelle des CARSAT (et du modèle actuel d’organisation de la sécurité sociale)

Une option aurait consisté à conserver des caisses locales de droit privé autonomes juridiquement et disposant d’un budget propre, à l’instar des organismes de base actuel. Ce scenario a été écarté au regard des complexités qu’il pourrait induire en matière de pilotage du réseau et des transformations d’ampleur à mener, notamment du rapprochement avec les institutions de retraites complémentaires qui sont organisées dans des logiques très différentes de celles de la sécurité sociale.

3.2 Dispositif retenu

Le présent article prévoit les modalités d’organisation devant permettre la préparation et l’entrée en vigueur du système universel de retraite dès 2022 pour les assurés nés en 2004, puis en 2025. Il prévoit à ce titre la création d’un établissement public unique composé d’un établissement de tête, la Caisse nationale de retraite universelle, et d’un réseau d’établissements locaux unifié.

Le présent article prévoit en conséquence la nature juridique et les missions de la Caisse nationale de la retraite universelle, ainsi que la composition de son conseil d’administration, qui sera créée à compter du 1er décembre 2020. L’organisation plus détaillée de la gouvernance et du fonctionnement de l’établissement sera traitée par ordonnance dans un délai de 6 mois à compter de la publication de la loi. Dans l’attente de la publication de cette ordonnance, le présent article prévoit l’application des dispositions du code de la sécurité sociale permettant à la caisse de fonctionner, en lien avec les dispositions prévues par l’article 50 du présent projet de loi.

3.2.1 La création d’une caisse nationale pour piloter l’organisation unifiée du système universel de retraite

Le présent article prévoit la création d’un établissement public administratif, dénommé Caisse nationale de retraite universelle, qui aura pour mission, outre le pilotage du système universel, d’en assurer la gestion et à ce titre d’enregistrer et de contrôler les données nécessaires à la détermination des droits à retraite des assurés et de payer les retraites résultant de ces droits, le cas échéant d’autres caisses pouvant, par convention, intervenir pour la gestion de certaines populations d’assurés.

La Caisse nationale de retraite universelle assurera également le droit à l’information et au conseil pour les assurés et le pilotage stratégique de l’ensemble des projets de coordination, de simplification et de mutualisation ayant pour objet d'améliorer les relations des régimes de retraite légalement obligatoires avec leurs usagers et de veiller à leur mise en œuvre. Elle sera également responsable de recueillir, traiter et diffuser les données relatives au système universel de retraite. Elle aura enfin les missions habituellement dévolues à une caisse nationale : consolidation des flux comptables, pilotage de la gestion opérationnelle, orientations en matière d’action sociale.

3.2.2 Un conseil d’administration, comprenant des représentants des assurés sociaux et des employeurs, selon des modalités devant permettre la représentation de l’ensemble des assurés relevant du système universel de retraite

Le présent projet de loi prévoit une représentation des assurés sociaux comme des employeurs selon le principe suivant :

- les représentants des assurés sociaux seront désignés par les organisations syndicales de salariés représentatives au niveau national et interprofessionnel dans les conditions prévues à l’article L. 2122-9 du code du travail, et par les organisations syndicales de salariés habilitées à désigner des représentants au Conseil commun de la fonction publique, qui auront obtenu une audience combinée supérieure à 5 %. Les suffrages seront pris en compte à l’aune du total des assurés, relevant du secteur privé et du secteur public ;

- les représentants des employeurs seront désignés par les organisations professionnelles d’employeurs représentatives au niveau national et interprofessionnel dans les conditions prévues à l’article L. 2152-4 du code du travail [MEDEF, U2P, CPME], par les organisations professionnelles d’employeurs représentatives au niveau national et multiprofessionnel des activités agricoles [FNSEA], par les employeurs représentés au Conseil commun de la fonction publique. L’organisation syndicale la plus représentative des professions libérales au niveau national, c’est-à-dire celle la plus représentative au sein du conseil d’administration de la CNAVPL [UNAPL],sera également amenée à désigner un représentant.

Aux côtés du conseil d’administration, l’établissement disposera d’autres instances de gouvernance dont l’assemblée générale des retraites et le conseil citoyen des retraites. Les dispositions relatives à la composition de ces instances, leurs domaines de compétences respectifs et leurs conditions de nomination ou de désignation seront prises par voie d’ordonnance.

L’assemblée générale des retraites aura vocation à permettre à l’ensemble des parties prenantes d’apporter leur contribution au pilotage du système universel et de s’assurer de la qualité du service rendu aux diverses catégories professionnelles couvertes par l’établissement.

Un conseil citoyen des retraites, composé de citoyens tirés au sort, sera également mis en place pour représenter les citoyens et relayer leurs propositions sur la situation du système universel de retraite.

3.2.3 L’organisation interne de la Caisse sera précisée par ordonnance

L’article 49 renvoie à une habilitation à légiférer par ordonnance, dans un délai de six mois à compter de la publication de la loi, afin de préciser l’organisation de l’établissement, de sa gouvernance et de son réseau territorial :

- il s’agira de préciser la composition, les compétences respectives et les conditions de nomination ou de désignation des différentes composantes de la gouvernance interne de la Caisse nationale de retraite universelle, entre son conseil d’administration, son directeur général, son directeur comptable et financier, une assemblée générale des retraites et un conseil citoyen des retraites.

- il conviendra de déterminer les règles encadrant le fonctionnement de l’établissement, ainsi que son financement ;

- il conviendra d’organiser son réseau territorial, composé d’établissements ne disposant pas de la personnalité morale, qui pourrait aussi comporter une instance paritaire locale composée de représentants des assurés sociaux et de leurs employeurs intervenant principalement en matière d’action sociale et veillant également à la qualité du service rendu par l’établissement. L’ordonnance devra aussi préciser les procédures en matière de recours amiable, en prévoyant qu’une une commission paritaire pourra lui être adjointe afin de conserver un rôle au niveau local sur ces questions. Un médiateur sera en outre prévu aux niveaux national et local ;

- il s’agira enfin de définir ses relations avec l’Etat : en prévoyant les modalités d’exercice de la tutelle et le principe de conclusion d’une convention d’objectifs et de gestion (COG).

Un projet de loi de ratification sera déposé devant le Parlement dans un délai de trois mois à compter de la publication de l’ordonnance.

3.2.4 Dans l’attente de la publication de l’ordonnance, des dispositions du code de la sécurité sociale ayant vocation, si nécessaire, à sécuriser la mise en place effective de la caisse nationale de retraite universelle au 1er décembre 2020

Dans la mesure où l’ensemble des dispositions devant permettre la mise en place effective de la caisse nationale de retraite universelle relève d’une habilitation à légiférer par ordonnance, le délai pour prendre celle-ci a été limité à 6 mois à compter de la publication de la présente loi, afin de permettre la création de l’établissement au 1er décembre 2020.

En tout état de cause, le III de l’article 49 prévoit l’application à la Caisse nationale de retraite universelle et à ses administrateurs des dispositions indispensables à la mise en place de l’établissement, à savoir :

- des dispositions communes actuellement applicables aux caisses nationales du régime général (articles L.224-1 à L.224-6 et L.226-1 à L.226-4) ;

- des dispositions actuelles relatives aux conseils d’administration et administrateurs des caisses du régime général ;

- certains articles du code de la sécurité sociale indispensables au fonctionnement d’une caisse.

La mise en place de la nouvelle Caisse nationale de retraite universelle est ainsi sécurisée, indépendamment de la publication de l’ordonnance attendue.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

4.1. Impacts juridiques

Le présent article crée un chapitre IX intitulé : « Organisation du système universel de retraite » au sein du nouveau titre IX du livre Ier du code de la sécurité sociale consacré au système universel de retraite. Ce chapitre comprendra initialement les articles L. 199-1 à L. 199-4 (l’article L. 199-4 étant créé par l’article 54).

Ces nouvelles dispositions ont vocation à se substituer aux dispositions actuelles sur la CNAV (articles L. 222-1 à L. 222-7), sur les CARSAT (dispositions des articles L. 215-1 à L. 215-4-1 concernant leurs attributions en matière de retraite, le devenir de leurs attributions en matière d’AT-MP devant être traité par ordonnance) et sur les organismes gérant les régimes complémentaires des salariés (articles L. 921-2-1, L.921-4, L. 922-1 à L. 922-14). Par ailleurs, il conviendra de modifier dans le livre II du code de la sécurité sociale, notamment dans les titres I à III, les dispositions communes à toutes les caisses (locales et nationales) du régime général pouvant faire référence à la CNAV et aux CARSAT pour mentionner, le cas échéant, la Caisse nationale de retraite universelle et son réseau. L’ensemble de ces modifications a vocation à être opérée dans l’ordonnance de coordination prévue à l’article 64.

Il conviendra également d’abroger ou de modifier en conséquence les dispositions règlementaires prises en application des articles précitées[412] .

4.2. Impacts sur les assurés

L’organisation des organismes gestionnaires du système universel prévue par le présent article a vocation à simplifier et améliorer la relation des assurés avec leur interlocuteur en matière de retraite. En effet, pour les salariés du privé, par exemple, au lieu d’avoir un interlocuteur pour leur régime de base (CARSAT) et un interlocuteur différent pour leur régime complémentaire (IRC), les assurés auront un seul référent en matière de retraite, au sein de leur établissement local de rattachement. Cela permettra non seulement d’améliorer la qualité et l’efficacité du service avec le versement d’une seule retraite, à partir d’une carrière consolidée par un seul gestionnaire, mais aussi l’information et le conseil aux assurés dans une logique de guichet unique.

4.3. Impacts sur les collectivités territoriales

Le présent article n’a pas d’impact spécifique sur les collectivités territoriales. À noter toutefois que la retraite des agents non titulaires des collectivités territoriales (aujourd’hui gérée par la CNAV et l’IRCANTEC) et des élus locaux (gérée par la CNAV pour la base) sera gérée directement par la Caisse nationale de retraite universelle et ses établissements.

4.4. Impacts sur les services administratifs

Le présent article modifie profondément l’organisation des caisses actuelles gérant les différents régimes de retraite en créant au 1er décembre 2020, avec la Caisse nationale de retraite universelle, un établissement coordonnant leurs interventions, pour permettre la mise en œuvre du système universel dès 2022, puis en 2025 son élargissement à l’ensemble des assurés concernés nés à partir de 1975. Par ailleurs, l’ordonnance à prendre pour l’application de l’article 49 devra prévoir l’organisation territoriale unifiée de l’établissement, qui se substituera à terme aux CARSAT et aux IRC, selon les modalités et échéances prévues par l’article 50 et son ordonnance d’application. Cette dernière ordonnance devra encadrer également l’ensemble des opérations de transferts de personnel accompagnant cette réorganisation.

Les autres caisses gérant des régimes professionnels seront moins impactées à court terme dès lors qu’elles conserveront la possibilité de gérer le système universel dans le cadre d’une convention de gestion renouvelée qui encadrera l’exercice de leur activité en matière de retraite. À terme, l’activité de ces caisses pourra toutefois être reprise en propre par la Caisse nationale de retraite universelle, si l’efficience de la gestion ou la qualité du service rendu aux assurés le justifient.

5. Consultations et modalités d’application

Consultations menées

Les consultations menées sur l’ensemble du projet de loi sont listées dans le tableau en introduction.

5.2 Modalités d’application

5.2.1 APPLICATION dans le temps

Le présent article entre en vigueur dans les conditions prévues à l’article 63.

5.2.2 Application dans l’espace

Les modalités d’application outre-mer du système universel de retraite sont définies à l’article 64.

5.2.3 Textes d’application

Le présent article ne nécessite pas de mesure règlementaire d’application.

Il habilite toutefois le Gouvernement à prévoir par ordonnance les dispositions relatives à l’organisation interne de la Caisse nationale de retraite universelle, qui supposera l’adoption de textes règlementaires d’application portant notamment sur le nombre et la répartition des sièges du conseil d’administration de la caisse nationale de la retraite universelle.

Article 50 : Création de l’établissement préfigurateur et dispositions transitoires

1. Etat des lieux

1.1 Cadre général

L’organisation des acteurs de la retraite en France est en partie le reflet de la structuration des régimes de retraite sur une base socio-professionnelle et de leur diversité.

1.1.1. Organisation des régimes de base

La caisse nationale d’assurance vieillesse (CNAV)

Créée par l’ordonnance n° 67-706 du 21 août 1967 relative à l’organisation administrative et financière de la sécurité sociale (une des quatre ordonnances « Jeanneney »), la CNAV est un établissement public national à caractère administratif ayant pour mission de définir les orientations de la gestion de l'assurance vieillesse des travailleurs salariés et non-salariés, et d'en assurer la coordination[413]. Elle définit également les orientations de l’action sanitaire et sociale en faveur des travailleurs salariés[414].

Les conséquences de la suppression du régime social des indépendants (RSI)

L’article 15 de la loi de financement de la sécurité sociale (LFSS) pour 2018 a supprimé au 1er janvier 2020 le RSI. Compte tenu de l’ampleur de la transformation, une phase transitoire de deux ans a été prévue, pendant laquelle les différentes missions du RSI ont été progressivement reprises en gestion, en lien avec les caisses déléguées pour la sécurité sociale pour les travailleurs indépendants (SSTI) (anciennes caisses régionales RSI), par les caisses du régime général à qui est désormais confiée la protection sociale des travailleurs indépendants. Ainsi, conformément aux modalités arrêtées dans le schéma de transformation pris en application de la LFSS pour 2018, à compter du 1er janvier 2020, la CNAV et son réseau deviennent les seuls interlocuteurs des travailleurs indépendants relevant de la SSTI à la fois pour leur retraite de base et pour leur retraite complémentaire.

En tant que caisse nationale, la CNAV établit les comptes consolidés de la branche vieillesse du régime général et assure, en lien avec l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS), le financement des organismes locaux. Elle exerce un pouvoir de contrôle sur les caisses d'assurance retraite et de la santé au travail (CARSAT) et sur les caisses générales de sécurité sociale concernant leurs attributions en matière de risque vieillesse.

Elle est dotée d’un conseil d’administration et d’un directeur général dont les compétences sont réparties selon le modèle historiquement développé pour les branches vieillesse et famille et pour le recouvrement (clause de compétence générale attribuée au conseil d’administration et compétences d’attributions confiées au directeur)[415]. Elle conclut une convention d’objectifs et de gestion (COG) avec les ministres chargés de la sécurité sociale et du budget.

En Île-de-France, la CNAV tient le rôle de caisse d’assurance retraite et de la santé au travail (CARSAT) régionale : elle gère directement la retraite du régime général en assurant la tenue des comptes des cotisants, le calcul et le paiement des retraites et des prestations d'action sociale.

En 2018, la CNAV comptait 3 500 équivalents temps plein (ETP).

Les Caisses d’assurance retraite et de la santé au travail (CARSAT)

La gestion de la retraite du régime général est assurée par les quinze caisses d’assurance retraite et de la santé au travail (CARSAT)[416], les caisses générales de sécurité sociale (CGSS) dans les départements d'outre-mer, et la caisse de sécurité sociale de Mayotte (CSSM). Cette mission consiste notamment à enregistrer et contrôler les données nécessaires à la détermination des droits à retraite des assurés, à liquider et servir les retraites et à informer et conseiller les assurés et leurs employeurs sur la législation d’assurance vieillesse.

Les CARSAT sont des organismes de droit privé chargés d'une mission de service public. Dans chaque caisse, le directeur assure le fonctionnement des services sous le contrôle d’un conseil d'administration, où siègent des représentants des assurés sociaux et des employeurs et des personnes qualifiées désignées par l'État. Le conseil approuve les budgets et valide les programmes d'action de l'organisme, via les contrats pluriannuels de gestion (CPG) signés avec la CNAV.

Outre leurs missions en matière de retraite, les CARSAT ont également des attributions dans le domaine des risques professionnels (développement et coordination de la prévention des accidents du travail et des maladies professionnelles, fixation et application des règles de tarification des accidents du travail et des maladies professionnelles, gestion de dispositifs spécifiques de prise en compte de la pénibilité[417]), la gestion du risque AT/MP étant actuellement partagée au niveau local entre les réseaux des CARSAT et des caisses primaires d’assurance maladie (CPAM)[418]. S’agissant de la gestion des dispositifs de prise en charge de la pénibilité, il existe aujourd’hui une délégation de gestion de la branche AT-MP à la branche vieillesse (pour l’utilisation des droits à retraite notamment).

En 2018, le réseau des CARSAT (y compris la CNAV) comptait près de 12 700 équivalents temps plein.

La Caisse nationale d’assurance vieillesse des professions libérales

La caisse nationale d’assurance vieillesse des professions libérales (CNAVPL) gère le régime de base d’assurance vieillesse commun à tous les professionnels libéraux hors avocats, et assure une mission de tête de réseau au sein de l’Organisation autonome d’assurance vieillesse des professions libérales. La CNAVPL est pilotée par un conseil d’administration composé des dix présidents de sections professionnelles, dont le nombre de voix est pondéré en fonction de la taille des sections, et de six représentants des organisations syndicales interprofessionnelles de professions libérales, dotés d’une voix chacun. Son président est élu par le conseil d’administration pour deux ans et il a une voix prépondérante en cas de partage égal des voix au conseil d’administration. Conformément à l’article L. 641-3-1 du code de la sécurité sociale, le directeur de la CNAVPL est nommé par décret pour une durée de cinq ans renouvelable, sur proposition du conseil d’administration, à partir d’une liste de trois personnes établie par le ministre chargé de la sécurité sociale.

La mutualité sociale agricole (MSA)

La mutualité sociale agricole (MSA) gère pour l'ensemble de la population agricole et ses ayants droit (non-salariés et salariés) l'ensemble des branches de la sécurité sociale, c’est-à-dire la maladie, la famille, la vieillesse, les accidents du travail et les maladies professionnelles ainsi que le recouvrement des cotisations et contributions sociales. En plus du versement des prestations, elle assure donc la collecte et le contrôle des cotisations sociales dues par les employeurs de main-d’œuvre agricole et les travailleurs non-salariés agricoles. Elle gère également, pour le compte d'organismes partenaires, la protection sociale complémentaire en matière de retraite, de santé et de prévoyance. Elle prend aussi en charge la médecine du travail et mène des actions de prévention des risques professionnels. Enfin, elle poursuit une politique d'action sanitaire et sociale adaptée aux populations vivant sur les territoires ruraux.

La MSA compte 17 000 salariés répartis entre 35 caisses départementales et pluridépartementales et une caisse centrale (CCMSA). Cette dernière est un organisme de droit privé chargé d'une mission de service public. En tant que tête de réseau, la CCMSA anime le réseau des caisses, s'assure de leur bonne exécution de la mission de service public et veille au respect de la convention d'objectifs et de gestion (COG) conclue avec l’Etat. Elle est dotée, à l’instar des caisses locales, d’un conseil d’administration, chargé de donner des directives générales sur le pilotage du réseau des organismes de MSA et sur la gestion de la caisse centrale

Les caisses de mutualité sociale agricole sont dotées de la personnalité morale et leur fonctionnement est régi par le code de la mutualité.

Les caisses chargées de la gestion des régimes spéciaux (hors fonctionnaires dont les organismes gestionnaires sont décrits dans l’étude d’impact relative à l’article 53)

CNIEG

Le régime spécial d’assurance vieillesse des IEG, antérieurement géré par un service commun d’EDF et GDF, est géré depuis la loi n° 2004-803 du 9 août 2004 relative au service public de l'électricité et du gaz et aux entreprises électriques et gazières par la Caisse nationale des industries électriques et gazières (CNIEG), qui est placée sous la tutelle conjointe des ministres chargés de la sécurité sociale et du budget.

Les services de la CNIEG sont situés à Nantes (une antenne parisienne permet néanmoins l’organisation des conseils d’administration et des commissions). Le personnel de la Caisse relève du statut des industries électriques et gazières (article 16 de la loi n° 2004-803 du 9 août 2004). Les effectifs de la caisse s’élevaient au 31/12/2018 à 174 personnes.

Le conseil d’administration de la CNIEG est composé à parité de représentants d’employeurs (6 représentants de l'Union française de l'électricité et 2 de l’Union nationale des employeurs des industries gazières- UNEIG) et des salariés (à raison de 2 représentants par fédération syndicale représentative au niveau national[419]).

En 2018, on compte 179 901 bénéficiaires pour 138 706 cotisants. Outre les prestations vieillesse, la CNIEG sert également des prestations d’invalidité, des prestations AT-MP, des capitaux décès et, pour le compte des entreprises de la branche, diverses prestations statutaires spécifiques.

CPRPSNCF

Le régime spécial des agents de la SNCF a été créé par les lois du 21 juillet 1909 et du 28 décembre 1911. Il gère l’ensemble des risques de la sécurité sociale des agents actifs et retraités et de leurs familles (sauf le risque famille). Il finance un service médical gratuit pour les agents actifs du cadre permanent, c'est-à-dire sous statut SNCF. Le régime était auparavant géré directement par l’entreprise. La mise en œuvre des normes comptables européennes au 1er janvier 2007 a conduit à la création d’une caisse de prévoyance et de retraite du personnel de la SNCF (décret n°2007-730 du 7 mai 2007).

La caisse, dotée de la personnalité morale, est un organisme de sécurité sociale de droit privé, sous tutelle des ministres chargés de la sécurité sociale et du budget. Elle gère le régime spécial au titre :

- des pensions et prestations de retraite servies aux anciens agents du cadre permanent ;

- des prestations de prévoyance servies aux agents et anciens agents du cadre permanent pour eux-mêmes ou leur famille, notamment les prestations en nature maladie, maternité et décès.

Les prestations en espèces des assurances maladie et accidents du travail, qui sont assimilées à des maintiens de salaire, sont versées directement par l’entreprise. Le risque accidents du travail est géré et financé directement par la SNCF qui attribue des prestations en nature et en espèces, mais a délégué cette mission à la caisse. La branche est par construction à l’équilibre, l’indemnisation des accidents du travail étant financée directement par une contribution de l’employeur.

Les bénéficiaires du régime spécial sont au nombre de 542 855 bénéficiaires en 2018.

Le conseil d’administration est composé de la façon suivante :

- 26 membres dont 1 président qui a voix prépondérante en cas de partage des voix ;

- 19 membres représentent les affiliés dont 17 représentant les agents du cadre permanent de la SNCF et 2 représentant les ex-agents du cadre permanent. Chaque membre porte une voix lors des délibérations ;

- 6 membres représentent la SNCF, chaque membre portant trois voix lors des délibérations ;

- Le directeur et l’agent comptable assistent avec voix consultative aux séances du conseil. Les commissaires du gouvernement (ministère du budget, de la sécurité sociale, des transports) de même que le contrôleur général économique et financier, y assistent également.

L’effectif total de la caisse en 2017 est de 838 ETPT dont 80 en mandat de gestion.

CRP-RATP

La CRP-RATP est un organisme de sécurité sociale de droit privé possédant la personnalité morale, créé par le décret n° 2005-1635 du 26 décembre 2005, et organisé par quatre autres décrets publiés le même jour. La caisse est placée sous la tutelle conjointe des ministres chargés du budget et de la sécurité sociale.

La caisse gère depuis le 1er janvier 2006 le régime spécial de retraite dont relèvent les agents et anciens agents du cadre permanent de la RATP, ainsi que leurs ayants droit. Le régime maladie de la RATP est quant à lui géré par une structure distincte, qui est celle de la CCAS RATP, un service interne de l’entreprise. Le régime spécial de retraite était lui aussi auparavant géré par la RATP elle-même.

La CRP-RATP est une structure de petite taille (40 ETP en 2017), basée sur un site unique à Fontenay-sous-Bois.

Le conseil d'administration est composé de 24 membres comprenant :

- un président ;

- 12 membres représentant les affiliés dont dix représentant les agents du cadre permanent de la RATP et deux représentant les anciens agents du cadre permanent titulaires d'une pension servie en application du règlement des retraites ;

- 11 membres représentant la RATP ;

- Les commissaires du Gouvernement, représentant les ministres chargés du budget, des transports et de la sécurité sociale, assistent aux séances du conseil.

Le nombre de bénéficiaires du régime spécial de retraite s’élève à 46 468 pensionnés, dont 34 981 pensions de droit direct.

CAVIMAC

La CAVIMAC est un organisme de sécurité sociale à compétence nationale, dédié aux cultes religieux, instauré par la loi n°78-4 du 2 janvier 1978. Cette loi a donné naissance à deux caisses chargées de la protection sociale des ministres des cultes et des membres des congrégations et des collectivités religieuses non couverts par un autre régime de sécurité sociale obligatoire : la CAMAVIC, mise en place le 1er janvier 1979, a été chargée de la gestion des régimes vieillesse et invalidité des cultes ; la CAMAC, à partir du 1er janvier 1980, a été chargée de la gestion du régime maladie-maternité des cultes.

La loi n° 99-641 du 27 juillet 1999 a créé la CAVIMAC organisme de sécurité sociale de droit privé, fusion de la CAMAVIC et de la CAMAC. Le fonctionnement de la CAVIMAC est défini par le code de la sécurité sociale, aux articles L. 382-15 et suivants.

Le conseil d'administration de la CAVIMAC est composé de 27 administrateurs nommés par arrêté du ministre chargé de la sécurité sociale selon la répartition suivante :

- Un administrateur est désigné au titre de chaque culte dont relèvent les ministres des cultes et membres de congrégations et collectivités religieuses dont le nombre de cotisants est d'au moins vingt ;

-Deux administrateurs sont désignés au titre des anciens ministres du culte et anciens membres des associations, congrégations ou collectivités religieuses ;

- Les sièges restant sont répartis entre les cultes dont relèvent les ministres des cultes et membres de congrégations et collectivités religieuses proportionnellement aux effectifs de leurs cotisants.

Des administrateurs suppléants en nombre égal aux administrateurs titulaires sont nommés dans les mêmes conditions que les administrateurs titulaires, dans la limite de six administrateurs suppléants pour un même culte. Un administrateur suppléant ne peut siéger qu'en l'absence d'un administrateur titulaire désigné au titre de la même catégorie.

A ce jour, la caisse comporte un effectif de 111 salariés.

Les bénéficiaires au titre de l’assurance maladie sont au nombre de 38 605 en 2018, et de 41 804 au titre de la retraite.

CRPCEN

Le régime est géré depuis 1939 par la caisse de retraite et de prévoyance des clercs et employés de notaires (CRPCEN), organisme de sécurité sociale de droit privé, placé sous la tutelle des ministres chargés de la sécurité sociale et du budget. La CRPCEN gère également les risques maladie, maternité, invalidité et décès et assure une mission d’action sociale à destination des clercs et employés de notaires.

Le conseil d’administration de la caisse est composé paritairement de représentants des notaires, désignés par le Conseil supérieur du notariat, de représentants des affiliés de la caisse élus et d’un président nommé par arrêté du ministre chargé de la sécurité sociale, du ministre chargé du budget et du garde des sceaux, ministre de la justice. L’article 7 du décret de 1990 précise que le président du conseil est choisi parmi les magistrats de l'ordre judiciaire ou parmi les membres de l'un des corps recrutés par la voie de l'Ecole nationale d'administration, en activité ou en retraite. Il est nommé pour cinq ans renouvelables.

Les dernières élections des administrateurs assurés qui se sont déroulées en mai et juin 2016 ont conduit à donner la majorité à l’Union pour la CRPCEN (composée des organisations CFDT, CGT et CFTC) devant Ma profession, ma protection sociale (CGT/FO) et CRPCEN Avenir (CFE/CGC).

Les effectifs de la caisse sont de 228 ETP. L’ensemble des services de la caisse se trouvent à Paris (5, rue de Madrid 75008), la caisse n’ayant pas de réseau. En 2018, on compte 76 113 bénéficiaires pour 54 467 cotisants.

CROPERA

Institué par Louis XIV en 1698, le régime de sécurité sociale de l’Opéra de Paris est l’un des plus anciens de France. En 1856, une caisse de pensions viagères de l’Opéra a été créée pour tenir compte des spécificités des professions exercées au sein de l’Opéra et accorder aux assurés des droits particuliers en matière de retraite.

Le décret-loi du 28 octobre 1935 (article 23) et l’ordonnance du 4 octobre 1945 (article 17) confirment parmi les régimes de sécurité sociale l’existence du régime spécial de retraite (articles L. 711.1 et R. 711.1-10 du code de la sécurité sociale).

Le régime spécial est régi par le décret n° 68-382 du 5 avril 1968 modifié portant statut de la caisse de retraites des personnels de l’Opéra national de Paris. La caisse sert les prestations vieillesse du régime (pensions de retraite, et pensions pour inaptitude – ces dernières étant des pensions de retraite anticipées -, pensions de réversion et pensions temporaire d’orphelins) et des prestations d’action sociale aux affiliés, aux pensionnés, à leurs conjoints et aux orphelins.

Le conseil d’administration de la CROPERA est composé de 12 membres dont :

Deux membres du Conseil d’Etat nommés par arrêté interministériel : président et vice-président ;

Deux membres de droit représentant l’Opéra de Paris et la ministre chargé de la culture, disposant respectivement de trois voix lors des délibérations ;

Six membres élus représentant les diverses catégories de personnels du théâtre national de l’Opéra de Paris ;

Deux membres ayant voix consultative représentant les retraités désignés par l’association la plus représentative des retraités du régime spécial.

Les effectifs de la CROPERA s’élève à 5 ETP en 2017 qui gèrent les pensions de 1 796 personnes.

CRPCF

Les personnels de la Comédie Française bénéficient d'un régime spécial de retraite, dont l'origine remonte à 1914. Il est géré par la Caisse de retraite du personnel de la Comédie-Française, dont les statuts ont été plusieurs fois modifiés, notamment par le décret n° 48-126 du 23 janvier 1948 modifiant le statut de la Caisse de retraites du personnel du Théâtre Français, publié au JO le 25 janvier 1948, et par le décret n° 68-960 du 11 octobre 168 modifiant le statut de la Caisse de retraites du personnel de la Comédie Française, publié au JO le 7 novembre 1968.

La CRPCF est dirigée par une Commission de gestion (équivalent du conseil d’administration). La caisse est intégrée au sein de la Comédie Française. Il y a un seul ETP. Pour les autres ressources, la caisse s’appuie sur les compétences des personnels de la Comédie Française.

Banque de France

Les agents de la Banque de France bénéficient d'un régime spécial de retraite, institué par un décret impérial du 16 janvier 1808.

Les règles de ce régime sont aujourd’hui fixées dans un règlement annexé au décret n° 2007-62 du 27 février 2007 relatif au régime de retraite des agents titulaires de la Banque de France.

Ce régime est géré, pour le compte de la Banque de France, par la Caisse des dépôts et consignations : les conditions de cette délégation sont fixées dans une convention conclue entre le gouverneur de la Banque de France et le directeur général de la Caisse des dépôts et consignations.

Pour les missions qui ne sont pas assurées par la Caisse des dépôts, la gestion du régime spécial est assurée par l’employeur et plus précisément la direction de l’administration du personnel.

Le régime est par ailleurs équilibré par une subvention de l’employeur.

En 2018, on dénombre 17 067 bénéficiaires (vieillesse et invalidité) pour 9 922 cotisants. Le régime sert des pensions de vieillesse et d’invalidité, sur le modèle de la fonction publique.

Port autonome de Strasbourg

Le régime des pensions du personnel titulaire du Port autonome de Strasbourg (PAS) trouve son origine dans la loi du 31 mars 1873 portant statut des fonctionnaires de l'Empire.

Le régime du PAS constitue un régime spécial au sens de l’article L. 711-1 du code de la sécurité sociale. Il résulte du règlement des pensions du personnel titulaire, annexé au statut du personnel. L’élaboration de ce règlement relève de la compétence du conseil d’administration de l’établissement, lequel est notamment composé de représentants de l’Etat (DREAL, DRFIP, SNCF…), des collectivités locales et du port allemand de Kehl.

Le ministère de l’écologie assure la tutelle du PAS, bénéficiant à ce titre d’un droit d’opposition sur les délibérations du conseil.

Le PAS est un établissement public sui generis. Le régime de retraite n’est pas géré par une caisse de sécurité sociale mais par le service des ressources humaines de l’établissement public.

En 2019, on dénombre 138 cotisants au régime pour 213 pensions servies (dont 123 pensions directes). Le régime sert des pensions de vieillesse et d’invalidité, sur le modèle de la fonction publique.

Il est à noter que, conformément au statut du personnel du PAS, il n’est plus possible de recruter des agents sous ce statut depuis le 1er janvier 2015. Depuis cette date, il n’y a donc plus de nouveaux affiliés au régime spécial.

CANSSM

Le régime des mines a été institué par le décret n° 46-2769 du 27 novembre 1946 portant organisation de la sécurité sociale dans les mines. Ce régime comprend trois branches : maladie, maternité et congé de paternité et d'accueil de l'enfant et décès ; accidents du travail et maladies professionnelles ; vieillesse et invalidité. La gestion de l’ensemble des prestations du régime spécial des mines relève de la Caisse autonome nationale de sécurité sociale dans les mines (CANSSM). Toutefois, le décret n° 2004-1172 du 2 novembre 2004 modifiant le décret du 27 novembre 1946 a transféré la gestion du risque vieillesse/invalidité de la CANSSM à la Caisse des dépôts et consignations (CDC) à compter du 1er janvier 2005. La CDC liquide et verse les prestations vieillesse et invalidité et recouvre les cotisations pour ces risques.

Le conseil d’administration de la CANSSM est composé de 31 membres comprenant un président, 8 membres représentant les exploitants et anciens exploitants, 2 membres représentant la Caisse nationale d’assurance maladie des travailleurs salariés, de la Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS), 5 personnalités qualifiées désignées conjointement, par le ministre chargé de la sécurité sociale et le ministre du budget et 15 membres représentant les affiliés, désignés en nombre égal par les organisations syndicales.

Ce régime n’accepte plus de nouveaux affiliés depuis le 1er septembre 2010. Le régime est donc fermé. Il compte encore 1 400 cotisants et 245 273 pensionnés au 31 décembre 2018.

1.1.2. Organisation du régime complémentaire des salariés du secteur privé

La gestion du régime de retraite complémentaire des salariés du privé est assurée par la fédération AGIRC-ARRCO (Association générale des institutions de retraite complémentaire des cadres-Association pour le régime de retraite complémentaire des salariés) ainsi que par les institutions de retraites complémentaires[420] (IRC), à l’exception des agents non titulaires de l’Etat et des collectivités territoriales qui relèvent de l’IRCANTEC (Institution de retraite complémentaire des agents non titulaires de l’Etat et des collectivités publiques).

La fédération AGIRC-ARRCO

En application de l’accord national interprofessionnel (ANI) du 17 novembre 2017 ayant mis en place le nouveau régime AGIRC-ARRCO, les fédérations AGIRC et ARRCO ont fusionné au 1er janvier 2019 au sein d’une fédération unique. Celle-ci constitue une personne morale de droit privé à but non lucratif remplissant une mission d’intérêt général[421]. Elle fédère les caisses de retraite membres qui mettent en œuvre le régime de retraite complémentaire AGIRC-ARRCO. Elle a à sa tête un conseil d’administration composé paritairement de représentants des organisations d’employeurs et de représentants des organisations syndicales de salariés, disposant notamment de compétences en matière de pilotage du régime.

La fédération met en œuvre l’accord du 17 novembre 2017 ainsi que les décisions des partenaires sociaux. Elle contrôle les institutions de retraite dans le cadre de contrats leur fixant des objectifs de service et de gestion et réalise les compensations financières entre elles. La fédération pilote et coordonne également les grands chantiers et les actions visant à améliorer la gestion et le service aux entreprises, aux salariés et retraités de la retraite complémentaire, tels que par exemple la simplification des démarches pour les futurs retraités ou la mise en œuvre du droit à l’information des actifs.

Les Institutions de retraite complémentaire (IRC)

Les IRC assurent la gestion du régime AGIRC-ARRCO des salariés des entreprises qui relèvent de leur champ, au sein de groupes de protection sociale (GPS) qui exercent par ailleurs d’autres activités, la plupart de nature concurrentielle. Ces groupes comprennent des institutions de prévoyance, des mutuelles, des institutions de retraite supplémentaire, des sociétés d'assurance, des associations, etc. Le mouvement de concentration des GPS s’est poursuivi avec une nouvelle réduction de moitié du nombre des IRC, rassemblées en 2019 au sein de onze GPS. En 2019, quatre GPS prédominent, gérant 94 % des cotisations de l’AGIRC-ARRCO : Humanis-Malakoff-Médéric (près de 40 %), AG2R La Mondiale (environ 25 %), Alliance Pro avec notamment Pro BTP (18 %) et Klésia (11 %). Leur taille est très hétérogène, mais sept d’entre eux représentaient, au 1er juillet 2018, environ 99 % du total des cotisations collectées.

L’activité des IRC consiste notamment à recevoir les adhésions des entreprises et les affiliations des salariés, encaisser les cotisations de retraite complémentaire, suivre les comptes de points des salariés, calculer et verser les retraites, informer les entreprises, salariés et retraités et proposer des services d’action sociale. Elles sont chacune dotées d'un conseil d'administration paritaire.

L’effectif des IRC était de 12 258 ETP en 2018.

En outre, des centres d’information, de conseil et d’accueil des salariés (CICAS) ont pour rôle d’accueillir sur le territoire, informer et conseiller les salariés en activité et les futurs retraités.

1.1.3. Organisation du régime de retraite complémentaire des agents contractuels de droit public et de certains agents titulaires des collectivités territoriales

L'institution de retraite complémentaire des agents non titulaires de l'Etat et des collectivités publiques (IRCANTEC) est une personne morale de droit privé à but non lucratif, remplissant une mission d'intérêt général et gérant le régime complémentaire de retraite des agents non titulaires de l'Etat et des agents des collectivités territoriales non gérés par la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales (CNRACL)[422]. L’institution est administrée par un conseil d’administration composé de représentants des employeurs, des affiliés et de leurs bénéficiaires, doté d’un pouvoir décisionnel sur toutes les questions d’ordre général relatives à sa gestion, en matière de pilotage technique à long terme du régime, de politique de placement et d’action sociale.

La Caisse des dépôts et consignations (CDC) assure la gestion administrative, technique, financière du régime, ainsi que la relation avec les employeurs, assurés et bénéficiaires[423]. Elle recouvre les cotisations des employeurs et des assurés, paye les pensions de retraite ainsi que les pensions de réversion des ayants droit, informe les assurés et exerce une action sociale en leur faveur. Depuis 2010, une convention d’objectifs et de gestion (COG) est signée entre l’IRCANTEC, l’État et la CDC : elle encadre les conditions de mise en œuvre du mandat de gestion du régime de retraite par la Caisse des dépôts.

En 2018, les effectifs consacrés à la gestion du régime qui regroupe près de 3 millions d’actifs cotisants et 2 millions d’allocataires étaient de l’ordre de 600 ETP.

1.1.4. Organisation du Groupement d’Intérêt Public « Union Retraite » (GIP UR)

Créé par la loi du 20 janvier 2014 garantissant l’avenir et la justice du système de retraites et mis en place en novembre 2014 (dans la continuité du GIP Info-Retraite, exclusivement consacré à l’information des retraités), le GIP « Union Retraite »[424] met en commun les moyens de trente-cinq organismes de retraite légaux obligatoires (régimes de base et régimes complémentaires) pour réaliser des projets de simplification et de mutualisation ayant pour objet d’améliorer les relations des régimes de retraite avec leurs usagers et leur information sur leurs droits à retraite. Ces missions conduisent le GIP, pour l’essentiel, à coordonner et piloter des projets informatiques communs entre les régimes, notamment le répertoire de gestion des carrières unique (RGCU).

Sa gouvernance est assurée par l’ensemble des régimes de retraite qui en sont membres[425]. Il est financé par des contributions des régimes. Les dépenses comprennent pour l’essentiel le financement des projets (les développements étant assurés par certains membres), ainsi que des charges de gestion.

Compte tenu de la nature juridique du GIP, celui-ci n’est pas sous tutelle de l’Etat, qui est néanmoins représenté par un commissaire du gouvernement. Son action s’inscrit toutefois dans le cadre d’un projet stratégique contractualisé avec l’Etat, qui comprend également un schéma directeur des systèmes d’information (SDSI). Suite au premier contrat d’objectifs qui couvrait la période 2015-2018, il a été décidé, dans le contexte de la préparation de la refondation du système de retraite, de procéder à la réalisation d’une feuille de route pour la période 2019-2020 dans le cadre d’une procédure partenariale avec l’Etat.

En 2018, le GIP compte près de 32 ETP.

1.2 Cadre constitutionnel et conventionnel

Aux termes du onzième alinéa du Préambule de 1946, la Nation « garantit à tous, notamment à l'enfant, à la mère et aux vieux travailleurs, la protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs. Tout être humain qui, en raison de son âge, de son état physique ou mental, de la situation économique, se trouve dans l'incapacité de travailler a le droit d'obtenir de la collectivité des moyens convenables d'existence ». Le Conseil constitutionnel en a déduit, notamment dans sa décision n° 2010-617 DC du 9 novembre 2010, que « l'exigence constitutionnelle résultant des dispositions précitées implique la mise en œuvre d'une politique de solidarité nationale en faveur des travailleurs retraités ; qu'il est cependant possible au législateur, pour satisfaire à cette exigence, de choisir les modalités concrètes qui lui paraissent appropriées ; qu'en particulier, il lui est à tout moment loisible, statuant dans le domaine qui lui est réservé par l'article 34 de la Constitution, de modifier des textes antérieurs ou d'abroger ceux-ci en leur substituant, le cas échéant, d'autres dispositions ; qu'il ne lui est pas moins loisible d'adopter, pour la réalisation ou la conciliation d'objectifs de nature constitutionnelle, des modalités nouvelles dont il lui appartient d'apprécier l'opportunité ; que, cependant, l'exercice de ce pouvoir ne saurait aboutir à priver de garanties légales des exigences de caractère constitutionnel ».

2. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis

NECESSITE DE LEGIFERER

La mise en œuvre du système universel de retraite prévoit à terme la création d’un réseau d’organismes gestionnaires unifié, sous la supervision d’une structure de tête unique. La mise en œuvre du système unique de retraite et de sa gestion sous la supervision de l’établissement de tête (la Caisse nationale de retraite universelle) va monter en charge progressivement, principalement à compter du 1er janvier 2025.

Toutefois, compte tenu de l’ampleur des travaux préparatoires à mener et des enjeux de convergence, notamment, entre le réseau gérant le régime de retraite obligatoire et celui gérant le régime complémentaire obligatoire des salariés du privé, une phase transitoire est indispensable à la réussite de la transformation attendue pour permettre à la Caisse nationale de retraite universelle de mettre en œuvre le système universel de retraite au 1er janvier 2022 pour les assurés nés à partir de 2004 et au 1er janvier 2025 pour tous les assurés concernés nés à partir de 1975.

En effet, avant l’entrée en vigueur du système unique de retraite en tant que tel, la Caisse nationale de retraite universelle va devoir faire face à de nombreux enjeux liés à la gestion de la transition, que ce soit sur les aspects de ressources humaines, de systèmes d’information, d’immobilier ou de moyens financiers. En outre, le transfert des personnels de la CNAV et de la fédération AGIRC-ARRCO d’abord, des actuels réseaux des CARSAT et des IRC/CICAS ensuite, au sein d’un établissement au réseau territorial unifié, doit nécessairement être prévu par la loi.

2.2 OBJECTIFS POURSUIVIS

La nouvelle organisation des acteurs de la retraite prévue à titre principal doit garantir la réussite de la mise en œuvre du système universel de retraite. Il s’agit notamment, et c’est l’objet du présent article et de l’ordonnance qui devra être prise pour son application, de permettre à la Caisse nationale de retraite universelle de préparer la mise en place et le pilotage de la transformation attendue, à compter du 1er décembre 2020 (schéma de transformation, comité de surveillance) ou plus tard s’agissant de la mise en place d’un réseau unifié avec l’intégration progressive des CARSAT et des IRC au sein du nouvel établissement après 2025.

3. Options envisagées et dispositif retenu

Options envisagées

Pour préparer la mise en œuvre du système universel de retraites, différentes options ont été envisagées, selon les domaines (pilotage et surveillance de la transformation, mise en place d’un réseau unifié, transfert des personnels).

3.1.1. Assurer le pilotage de la transformation et la mise en œuvre du système universel de retraite à partir du 1er janvier 2022 d’abord, du 1er janvier 2025 ensuite

Il convient de prévoir les modalités d’accompagnement de la transformation de la gestion du système de retraite. La capacité à piloter l’ensemble des chantiers nécessaires à la transformation est un élément clé de la réussite de cette transformation.

Il aurait pu être envisagé de confier cette responsabilité à une structure de pilotage ad hoc « préfiguratrice », créée pour la seule période préalable au 1er janvier 2025 (date d’entrée en vigueur du système universel de retraite pour la majorité des assurés concernés), sans gouvernance en responsabilité, option qui n’a pas été retenue.

Une organisation reposant sur un pilotage par l’Etat à titre principal a également été écartée, la gestion du service public de la sécurité sociale étant déléguée depuis l’origine à des caisses nationales indépendantes de l’Etat tout en étant soumise à son contrôle en qualité d’autorité de tutelle.

3.1.2. Assurer le transfert des personnels et l’intégration des organismes existants dans un réseau unifié

Dans le cadre de l’organisation unifiée du réseau que l’établissement, après avoir intégré les personnels de la CNAV et de la fédération AGIRC-ARRCO, va devoir construire après 2025 par l’intégration du réseau des CARSAT et des IRC/CICAS, la loi doit prévoir les modalités permettant le transfert des personnels et les conditions de travail qui leur seront applicables dans le nouveau cadre collectif de travail. Afin de ne pas préempter le modèle à retenir, entre une cohabitation des différents statuts régissant les conditions de travail des personnels des réseaux actuels et une intégration progressive au sein d’un statut commun, a été écartée l’option consistant à définir a priori le schéma à retenir.

3.2 Dispositif retenu

Le présent article organise l’ensemble des étapes indispensables à la transformation attendue. Des compétences spécifiques sont confiées à la Caisse nationale de retraite universelle pour la préparation de la transformation de la gestion du système de retraite (phase de préfiguration), notamment celle d’élaborer et de piloter un schéma de transformation, sous la supervision d’un comité de surveillance. Pour l’organisation du réseau territorial unifié, le présent article renvoie à une ordonnance le soin de préciser les modalités et échéances qui encadreront la nouvelle organisation immobilière du réseau, le transfert des personnels et la détermination de leurs conditions de travail.

3.2.1 La Caisse nationale de retraite universelle a pour mission dès sa création au 1er décembre 2020 d’élaborer un schéma de transformation

Si l’article 49 prévoit les missions pérennes de la Caisse nationale de retraite universelle, par conséquent à compter de la mise en place effective du système universel de retraite (1er janvier 2022 puis 1er janvier 2025), le présent article encadre spécifiquement l’accompagnement de la transformation attendue pour ce faire, et prévoit une phase de préfiguration.

A ce titre, la Caisse nationale de retraite universelle a pour responsabilité d’élaborer et de piloter la mise en œuvre d’un schéma de transformation préfigurant la mise en place du système universel de retraite. Ce schéma de transformation fixera les orientations, les modalités d'organisation ainsi que le calendrier permettant notamment :

- de mener à bien les campagnes de fiabilisation des carrières et d’information des assurés ;

- de conduire les projets informatiques et les processus métiers associés nécessaires à la mise en place du système universel de retraite (la fiabilisation des carrières par exemple) ;

- de définir les opérations de réorganisation opérationnelles et de transfert de personnel des organismes susceptibles de participer à la gestion du système universel de retraite, afin notamment de définir les modalités de fusion au sein de la Caisse nationale de retraite universelle, en particulier de la CNAV, de la CNAVPL et de la fédération AGIRC-ARCCO, puis de mettre en place un réseau unique composé d’établissements locaux reprenant le personnel des caisses d’assurance retraite et de la santé au travail et des IRC/CICAS ;

- de définir les orientations d’une politique d’action sociale coordonnée au sein du système universel de retraite.

Le directeur général de la Caisse nationale de retraite universelle est chargé de proposer, au plus tard le 30 juin 2021, le schéma de transformation, qui est approuvé par arrêté du ministre chargé de la sécurité sociale après avis d’un comité de surveillance. A défaut de proposition à cette date, le schéma de transformation sera arrêté par le ministre chargé de la sécurité sociale.

Les régimes de retraite légalement obligatoires seront tenus d’exécuter le schéma arrêté.

3.2.2 La Caisse nationale de retraite universelle a pour responsabilité première la préfiguration du système universel de retraite

Au I du présent article sont précisées les responsabilités particulières de l’établissement dans cette phase de préfiguration du système universel de retraite qui doit être mis en œuvre au 1er janvier 2022, puis au 1er janvier 2025 :

- d’abord, l’établissement sera responsable de l’élaboration et du pilotage de la mise en œuvre du schéma de transformation du système de retraite comme précédemment évoqué ;

- en outre, il aura la responsabilité de suivre les évolutions financières et les paramètres des régimes de retraite de base et complémentaires légalement obligatoires, ainsi que le budget et le fonctionnement des organismes gérant ces régimes, afin de s’assurer de l'adéquation de ces évolutions avec la mise en œuvre du système universel de retraite. Le directeur général de la Caisse nationale de retraite universelle sera destinataire des délibérations des organes délibérants des organismes gérant les différents régimes de retraite. En cas de délibération qui ne serait pas conforme avec le schéma de transformation, le directeur général informera le ministre chargé de la sécurité sociale qui pourra s’y opposer dans des conditions fixées par décret ;

- Enfin, il devra établir un état financier annuel relatif aux charges et produits ainsi qu’à la situation patrimoniale des régimes de retraite légalement obligatoires. Il sera également chargé de l’intégration financière progressive de certains de ces régimes avant 2025, conformément à l’article 57.

Pour réaliser ses missions à compter de sa création au 1er décembre 2020, il est prévu par le IV du présent article que la Caisse nationale de retraite universelle puisse disposer, en tant que de besoin, des services des organismes assurant la gestion des régimes de retraite légalement obligatoires, notamment ceux de la CNAV et de la fédération AGIRC-ARRCO. Elle disposera de moyens de fonctionnement et d'agents mis à sa disposition par ces organismes. A cette fin, elle pourra conclure avec ces organismes une convention précisant les modalités de mise à disposition des agents et des moyens de fonctionnement. Cette convention précisera également les modalités de participation des organismes à la mise en œuvre du schéma de transformation. A défaut de signature de cette convention, ces éléments seront fixés par décret.

Pour l’exercice de ces misions, la Caisse nationale de retraite universelle pourra également procéder au recrutement de personnels dans les mêmes conditions que celles applicables aux autres caisses nationales, à savoir des fonctionnaires, des contractuels de droit public comme des agents de droit privé régis par les conventions collectives applicables au personnel des organismes de sécurité sociale (cf. article L. 224-7 du code de la sécurité sociale).

Le V du présent article prévoit également l’intégration du GIP Union Retraites (GIP-UR) au sein de la Caisse nationale de retraite universelle qui en reprendra, de plein droit et en pleine propriété, l’ensemble des biens, droits et obligations (le GIP sera dissout à la date de création de la caisse). Les contrats de travail des personnels employés par le GIP-UR seront transférés de plein droit à la Caisse nationale de retraite universelle. La Caisse nationale de retraite universelle reprendra ainsi le pilotage stratégique des projets de coordination, de simplification et de mutualisation ayant pour objet d'améliorer les relations des régimes avec leurs usagers, notamment la mise en œuvre du droit à l'information sur le système de retraite (DAI), le pilotage du répertoire de gestion des carrières unique (RGCU) et la mise en œuvre du minimum vieillesse.

3.2.3 La mise en place d’un comité de surveillance placé auprès de la tutelle et chargé spécifiquement de surveiller la mise en œuvre du schéma de transformation

Sur le modèle du comité de surveillance mis en place dans le cadre de la transformation du régime social des indépendants (ex-RSI), est institué, auprès du ministre chargé de la sécurité sociale qui en nomme le président, un comité de surveillance chargé de suivre la préparation et de rendre un avis sur le schéma de transformation, préalablement à son approbation par arrêté, et de suivre sa mise en œuvre.

Le comité s’assure notamment du respect du calendrier prévu et de la bonne participation des régimes de retraite légalement obligatoire à l’exécution du schéma de transformation. Il est chargé de vérifier la réalisation de chacune des étapes de déploiement et de mise en œuvre du schéma de transformation, particulièrement lorsqu'elles s'accompagnent de transferts de personnels ou qu'elles concernent les mises en production de nouveaux outils informatiques. Sa composition sera fixée par arrêté du ministre chargé de la sécurité sociale.

3.2.4 Une ordonnance précisera les modalités et échéances pour l’organisation d’un réseau territorial unifié et l’intégration des personnels

Dans un délai de douze mois à compter de la publication de la présente loi, une ordonnance sera prise pour prévoir :

- La préparation, par le directeur général de la Caisse nationale de retraite universelle, de la mise en place du réseau unique composé d’une direction nationale et d’établissements locaux, et leur organisation immobilière ;

- Les modalités et échéances selon lesquelles seront transférés les contrats de travail des salariés des caisses et institutions intégrés dans le système universel de retraite ;

- Les conditions et échéances dans lesquelles sont transférés l’ensemble des biens, droits et obligations, les créances et les dettes des caisses et institutions ainsi intégrés.

A titre d’exemple, s’agissant de la transformation du RSI, les travaux conduits pour élaborer le schéma de transformation ont permis de dresser l’état des lieux des organisations et d’arrêter un processus RH de nature à rechercher pour chaque salarié une solution de repositionnement dans le nouvel organisme qui recueille son accord, et à défaut, une règle permettant son transfert de droit. Cette méthode a été très satisfaisante puisque près de 97 % des anciens salariés du RSI ont été intégrés sur l’affectation désirée.

De même, il s’agira, dans le cadre de l’organisation du réseau unifié du système universel de retraite, d’envisager le cadre collectif de travail auquel seront rattachés les personnels, relevant aujourd’hui de statuts différents (conventions collectives UCANSS, statut AGIRC-ARRCO notamment). Là aussi le modèle de la transformation du RSI (article 15 de la LFSS 2018) pourra utilement nourrir les travaux à mener, pour prendre l’ordonnance et élaborer le schéma de transformation.

Un projet de loi de ratification sera déposé devant le Parlement dans un délai de trois mois à compter de la publication de l’ordonnance.

3.2.5 une ordonnance précisera les mesures d’organisation de la gestion au niveau local des risques professionnels au sein du régime général

Il s’agira de tirer les conséquences, pour les personnels dédiés à la gestion des risques professionnels au sein des CARSAT, de la création d’un réseau territorial unifié en matière de retraite réunissant les personnels en charge des retraites au sein des CARSAT et les ex-IRC/CICAS.

Une ordonnance viendra préciser l’organisation territoriale à retenir pour la gestion au niveau local des risques professionnels au sein du régime général. La solution retenue devra veiller à maximiser les synergies potentielles entre les équipes en charge des risques professionnels au sein des CARSAT actuelles et les autres organismes de sécurité sociale.

Un projet de loi de ratification sera déposé devant le Parlement dans un délai de trois mois à compter de la publication de l’ordonnance.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

4.1. Impacts juridiques

Le présent article ne comporte aucune disposition codifiée, s’agissant de mesures transitoires.

4.2. Impacts sur les assurés

Le présent d’article vise à préparer la mise en place d’une organisation simplifiée et pourrait concourir à titre transitoire au développement d’une offre enrichie dans le cadre de l’inter-régime même si l’essentiel des impacts est d’ordre organisationnel pour les organismes et la caisse nationale de la retraite universelle impliqués dans l’élaboration et la mise en œuvre du schéma de transformation.

4.3. Impacts sur les collectivités territoriales

Le présent article n’a pas d’impact spécifique sur les collectivités territoriales. Toutefois, la retraite des agents non titulaires des collectivités territoriales et des élus locaux (aujourd’hui gérée par la CNAV et l’IRCANTEC) sera à terme gérée directement par la Caisse nationale de retraite universelle et ses établissements.

4.4. IMPACTS SUR LES SERVICES ADMNIISTRATIFS

Le présent article a des incidences significatives sur les caisses actuelles. A ce titre, l’établissement a ainsi comme responsabilité d’élaborer et piloter le schéma de transformation, et de suivre l’évolution du budget et du fonctionnement des autres organismes gérant les différents régimes de retraite, ainsi que l'adéquation de ces évolutions avec la mise en œuvre du système universel de retraite. Le présent article prévoit ainsi que le directeur général de la Caisse nationale de retraite universelle soit destinataire des délibérations des organes délibérants des organismes mentionnés, et lui impose, en cas de délibération qui ne serait pas conforme avec le schéma de transformation d’en informer le ministre chargé de la sécurité sociale qui peut s’y opposer. Par ailleurs, le gouvernement est habilité à prendre par ordonnance les mesures relatives à l’organisation territoriale unifiée de l’établissement, qui se substituera à terme aux CARSAT et aux IRC, selon les modalités et échéances prévues par le présent article. Cette dernière ordonnance devra encadrer l’ensemble des opérations de transferts de personnel accompagnant cette réorganisation.

5. Consultations et modalités d’application

Consultations menées

Les consultations menées sur l’ensemble du projet de loi sont listées dans le tableau en introduction.

5.2 Modalités d’application

5.2.1 Application dans le temps

Le présent article entre en vigueur dans les conditions prévues à l’article 63.

5.2.2 Application dans l’espace

Les modalités d’application outre-mer du système universel de retraite sont définies à l’article 64.

5.2.3 Textes d’application

Des décrets devront être pris pour prévoir :

-Les modalités d’exercice du droit d’opposition du ministre chargé de la sécurité sociale aux délibérations non conformes avec le schéma de transformation signalées par le directeur général de la caisse nationale de la retraite universelle (2° du I) ;

-A défaut de signature de la convention conclue entre la caisse nationale de la retraite universelle et la fédération AGIRC-ARRCO, les modalités de mise à disposition des agents et des moyens de fonctionnement ainsi que les modalités de participation de la fédération AGIRC-ARRCO à la mise en œuvre du schéma de transformation (IV) ;

-La dissolution du GIP Union retraite (V) ;

-La mise en place du comité de surveillance chargé de suivre la préparation et de rendre un avis sur le schéma de transformation, préalablement à son approbation par arrêté et de suivre sa mise en œuvre.

Un arrêté sera pris pour définir la composition du comité de surveillance et nomination du président, par arrêté des ministres chargés de la sécurité sociale.

Section 2 Une gouvernance prenant en compte la diversité des acteurs de la retraite

Article 51 : Conseil de la protection sociale des professionnels libérales

1. Etat des lieux

1.1 Cadre général

La caisse nationale d’assurance vieillesse des professions libérales (CNAVPL) gère le régime de base d’assurance vieillesse commun à tous les professionnels libéraux hors avocats, et assure une mission de tête de réseau au sein de l’Organisation autonome d’assurance vieillesse des professions libérales. Dix sections professionnelles assurent, pour le compte de la CNAVPL, le recouvrement des cotisations et le paiement des prestations du régime d’assurance vieillesse de base et gèrent un ou plusieurs régimes complémentaires obligatoires ayant pour objet le service de pensions de vieillesse complémentaire. Chaque section professionnelle assure également la gestion d’un régime d’assurance invalidité et décès.

La CNAVPL est pilotée par un conseil d’administration composé des dix présidents de sections professionnelles, dont le nombre de voix est pondéré en fonction de la taille des sections, et de six représentants des organisations syndicales interprofessionnelles de professions libérales, dotés d’une voix chacun. Son président est élu par le conseil d’administration pour deux ans et il a une voix prépondérante en cas de partage égal des voix au conseil d’administration. Conformément à l’article L. 641-3-1 du code de la sécurité sociale, le directeur de la CNAVPL est nommé par décret pour une durée de cinq ans renouvelable, sur proposition du conseil d’administration, à partir d’une liste de trois personnes établie par le ministre chargé de la sécurité sociale.

Les sections professionnelles instituées en application de l’article L. 641-1 du code de la sécurité sociale relevant de la CNAVPL, par décret en Conseil d'Etat, sont des organismes de droit privé dotés de la personnalité morale chargées d’une mission de service public. Les sections professionnelles sont dotées d’un conseil d’administration qui nomme le directeur et l’agent comptable de la caisse. Le directeur assure le fonctionnement de la section sous le contrôle du conseil d’administration. Les administrateurs des conseils d’administration sont élus pour une durée de six ans par les affiliés et allocataires et/ou par les ordres professionnels. Le nombre d’administrateurs varie de 10 à 30 membres en fonction du nombre de cotisants dans la section car la condition que les retraités ne peuvent pas représenter plus d’un tiers des membres. Le conseil d’administration de chaque section professionnelle élit en son sein un président, pour une période de trois ans renouvelable deux fois, soit un maximum de neuf ans.

Les modalités d’organisation des caisses professionnelles ainsi que les règles de gestion de chaque régime sont définies par les statuts de chaque section professionnelle.

Les avocats disposent d’une organisation d’assurance vieillesse spécifique : la caisse nationale des barreaux français (CNBF) est l’organisme gestionnaire du régime de retraite de base et du régime de retraite complémentaire.

La CNBF est dotée d’une assemblée générale, composée par deux délégués désignés par l’ordre des avocats au Conseil d’État et à la Cour de Cassation, par cent vingt-neuf délégués élus par les avocats cotisants et quatorze délégués élus par les pensionnés[426]. Les délégués sont élus pour six ans, dans des conditions fixées par les statuts de la caisse. La présidence de la CNBF est occupée de manière alternée : soit par un représentant des avocats au Conseil d’Etat, à la Cour de cassation ou au barreau de Paris, soit par un représentant des avocats des autres barreaux.

L’assemblée générale a notamment pour rôle la fixation, sur proposition du conseil d’administration de la caisse, du montant de la cotisation forfaitaire et de la retraite forfaitaire.

Le conseil d’administration de la CNBF est composé de trente-huit membres dont un administrateur représentant les avocats au Conseil d’Etat et à la Cour de cassation, désigné par le conseil de l’ordre pour six ans, douze administrateurs représentants les avocats au barreau de Paris, élus par les délégués réunis en un seul collège, vingt-et-un administrateurs représentants les avocats des autres barreaux, élus par les délégués réunis en un seul collège et quatre administrateurs représentants les pensionnés, élus par les délégués des pensionnés. Il se réunit au minimum une fois par trimestre.

1.2 Cadre constitutionnel et conventionnel

Aux termes du onzième alinéa du Préambule de 1946, la Nation « garantit à tous, notamment à l'enfant, à la mère et aux vieux travailleurs, la protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs. Tout être humain qui, en raison de son âge, de son état physique ou mental, de la situation économique, se trouve dans l'incapacité de travailler a le droit d'obtenir de la collectivité des moyens convenables d'existence ». Le Conseil constitutionnel en a déduit, notamment dans sa décision n° 2010-617 DC du 9 novembre 2010, que « l'exigence constitutionnelle résultant des dispositions précitées implique la mise en œuvre d'une politique de solidarité nationale en faveur des travailleurs retraités ; qu'il est cependant possible au législateur, pour satisfaire à cette exigence, de choisir les modalités concrètes qui lui paraissent appropriées ; qu'en particulier, il lui est à tout moment loisible, statuant dans le domaine qui lui est réservé par l'article 34 de la Constitution, de modifier des textes antérieurs ou d'abroger ceux-ci en leur substituant, le cas échéant, d'autres dispositions ; qu'il ne lui est pas moins loisible d'adopter, pour la réalisation ou la conciliation d'objectifs de nature constitutionnelle, des modalités nouvelles dont il lui appartient d'apprécier l'opportunité ; que, cependant, l'exercice de ce pouvoir ne saurait aboutir à priver de garanties légales des exigences de caractère constitutionnel ».

2. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis

NECESSITE DE LEGIFERER

La création du système universel de retraite nécessite de définir au niveau de la loi une nouvelle gouvernance visant à assurer la représentation des professionnels libéraux, dont les avocats, au sein du système universel de retraite.

2.2 OBJECTIFS POURSUIVIS

Le système universel est l’occasion de remédier à la fragmentation actuelle de la gouvernance des professions libérales. Il offre la perspective de consolider la représentativité de ces professions afin de pouvoir leur garantir un rôle dans le système de retraite. Ainsi, un conseil de la protection sociale des professionnels libéraux est créé pour consolider la gouvernance de ces professions.

3. Options envisagées et dispositif retenu

3.1 Option envisagée : Elargissement du Conseil de la protection sociale des travailleurs indépendants aux professions libérales

Afin de ne pas démultiplier les instances catégorielles, les professions libérales auraient pu être intégrées au sein du conseil de la protection sociale des travailleurs indépendants (CPSTI), au sein d’un sous-collège dédié. Les professionnels libéraux sont en effet déjà représentés au sein du CPSTI, en tant que travailleurs indépendants affiliés à la SSI. Ce CPSTI étendu aux professionnels libéraux aurait récupéré les compétences autrefois dévolues aux sections professionnelles et à la caisse nationale des barreaux français qui auraient alors été supprimées dès 2025.

Cette solution ne semble pas adaptée dans la mesure où la situation de la protection sociale des professionnels libéraux et des avocats présente des spécificités, qui les distinguent des travailleurs indépendants en matière de recouvrement en matière de prestations en espèces maladie ou de caractéristiques des régimes de retraite.

Pour l’ensemble de ces raisons, une gouvernance commune des travailleurs indépendants et des professionnels libéraux ne semble pas devoir être privilégiée pour garantir une intégration des systèmes de retraite des professionnels libéraux dans le système universel de retraite, adaptée à leurs spécificités.

3.2 Dispositif retenu

Il est prévu d’instaurer une instance de gouvernance spécifique pour les professionnels libéraux en instituant un Conseil de la protection sociale des professionnels libéraux (CPSPL) compétent pour définir des dispositifs communs de prestations en espèces en cas de maladie, d’action sociale et de retraite supplémentaire obligatoire pour les assurés des sections professionnelles et de la Caisse nationale des barreaux français.

Dans un cadre concerté, les missions, l’organisation du CPSPL et les modalités de participation des sections professionnelles et de la Caisse nationale des barreaux français à la mise en œuvre du système universel de retraite seront définis par ordonnance dans un délai de douze mois à compter de la publication de la présente loi.

Par ailleurs, en coordination avec l’article 50 qui prévoit l’élaboration d’un schéma de transformation et l’intégration financière des caisses à la CNRU, la caisse nationale d’assurance vieillesse des professions libérale (CNAVPL) aura vocation à intégrer la CNRU.

Enfin, l’article 49 du présent projet de loi prévoit qu’un représentant de l’organisation syndicale la plus représentative des professions libérales siègera au conseil d’administration de la Caisse nationale de la retraite universelle.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

L’analyse précise des conséquences attendues de la mesure sera effectuée dans la fiche d’impact de l’ordonnance prise sur le fondement de la présente habilitation.

5. Justification du délai d’habilitation

La constitution d’un nouveau Conseil de la protection sociale des professionnels libéraux nécessite une réflexion approfondie et une étroite concertation pour définir les modalités concrètes de représentation des différentes professions libérales et des avocats. Un délai de douze mois semble donc nécessaire pour garantir la prise en compte de l’ensemble des spécificités des professions libérales et des avocats dans le fonctionnement du Conseil de la protection sociale des professionnels libéraux.

Article 52 : Gouvernance des artistes-auteurs

1. Etat des lieux

1.1 Cadre général

La gestion de la sécurité sociale des artistes-auteurs est actuellement répartie entre plusieurs organismes :

L’Association pour la gestion de la sécurité sociale des auteurs (AGESSA) et la Maison des artistes (MDA), deux associations de loi 1901 agréés par le ministre chargé de la sécurité sociale et par le ministre de la culture, qui assurent les missions propres à l’identité des artistes-auteurs au sein du régime général, par délégation de l’ACOSS : l’instruction des dossiers en vue de l’affiliation des artistes-auteurs au régime général au titre de leurs revenus tirés d’activités reconnues comme résultant d’une démarche de création originale (si besoin après consultation d’une des cinq commissions professionnelles composées de représentants d’artistes-auteurs, de diffuseurs et de l’Etat), le contrôle du champ des activités et des revenus en cours d’activité permettant de justifier l’application de règles spécifiques en matière d’assujettissement et d’ouverture de droits ainsi que la gestion des demandes d’action sociale. L’AGESSA-MDA assure plus généralement un guichet d’information générale, sur rendez-vous ou par téléphone, sur la sécurité sociale des artistes-auteurs.

Le recouvrement des cotisations et contributions de sécurité sociale dues par les artistes-auteurs ainsi que le recouvrement amiable et forcé sont assurés par l’URSSAF du Limousin.

Les prestations de sécurité sociale (IJ maladie et maternité et pensions de retraite de base) sont versées aux artistes-auteurs par les caisses d’assurance maladie (CPAM) et vieillesse du régime général (CARSAT).

L’Institution de retraite complémentaire de l'enseignement et de la création (IRCEC) gère les 3 régimes de retraite complémentaire, prévus à l’article L. 382-12 du code de la sécurité sociale et obligatoires pour certains artistes-auteurs en fonction de leur type d’activité artistique et du montant de leurs revenus (73 500 artistes-auteurs s’acquittant aujourd’hui de cotisations de retraite complémentaire[427]) :

L’IRCEC recouvre les cotisations de retraite complémentaire et verse la part des pensions correspondantes, qui s’ajoute à la retraite de base versée par la CNAV.

1.2 Cadre constitutionnel et conventionnel

Aux termes du onzième alinéa du Préambule de 1946, la Nation « garantit à tous, notamment à l'enfant, à la mère et aux vieux travailleurs, la protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs. Tout être humain qui, en raison de son âge, de son état physique ou mental, de la situation économique, se trouve dans l'incapacité de travailler a le droit d'obtenir de la collectivité des moyens convenables d'existence ». Le Conseil constitutionnel en a déduit, notamment dans sa décision n° 2010-617 DC du 9 novembre 2010, que « l'exigence constitutionnelle résultant des dispositions précitées implique la mise en œuvre d'une politique de solidarité nationale en faveur des travailleurs retraités ; qu'il est cependant possible au législateur, pour satisfaire à cette exigence, de choisir les modalités concrètes qui lui paraissent appropriées ; qu'en particulier, il lui est à tout moment loisible, statuant dans le domaine qui lui est réservé par l'article 34 de la Constitution, de modifier des textes antérieurs ou d'abroger ceux-ci en leur substituant, le cas échéant, d'autres dispositions ; qu'il ne lui est pas moins loisible d'adopter, pour la réalisation ou la conciliation d'objectifs de nature constitutionnelle, des modalités nouvelles dont il lui appartient d'apprécier l'opportunité ; que, cependant, l'exercice de ce pouvoir ne saurait aboutir à priver de garanties légales des exigences de caractère constitutionnel ».

2. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis

2.1 NECESSITE DE LEGIFERER

La création du système universel de retraite nécessite de prévoir par ordonnance l’intégration, après une phase transitoire de délégation de gestion, de l’organisme de gestion des retraites complémentaires (IRCEC) des artistes-auteurs au sein de la Caisse nationale de la retraite universelle.

2.2 OBJECTIFS POURSUIVIS

L’objectif poursuivi est de conserver dans le régime général un organisme spécifiquement dédié (l’AGESSA-MDA) pour l’affiliation et l’action sociale et faisant office de guichet d’information générale sur la sécurité sociale des artistes-auteurs d’une part (sans avoir besoin de modifier le droit existant), et de prévoir par ailleurs l’intégration de l’ancien organisme de gestion des retraites complémentaires dans la Caisse nationale de la retraite universelle d’autre part.

3. Options envisagées et dispositif retenu

Une ordonnance pourra prévoir des dispositions permettant à l’ex-IRCEC de gérer le versement de prestations retraite pour les artistes-auteurs qui avaient un régime de retraite complémentaire par délégation de gestion de la Caisse nationale de retraite universelle à titre transitoire pour une durée à déterminer. Les personnels, les biens, droits et obligations, créances et dettes de l’IRCEC seraient transférés de plein droit à la Caisse nationale de retraite universelle à compter d’une date qui sera fixée dans l’ordonnance.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

L’analyse précise des conséquences attendues de la mesure sera présentée dans la fiche d’impact de l’ordonnance prise sur le fondement de la présente habilitation.

5. justification du délai d’habilitation

Cet article prévoit que l’ordonnance doit être prise dans un délai de douze mois à compter de la publication de la loi d’habilitation.

Ce délai est nécessaire afin d’organiser la concertation avec les organisations syndicales représentatives des artistes-auteurs, puis pour procéder aux consultations requises, y compris celle du Conseil d’Etat.

Article 53 : Transformation du SRE

1. Etat des lieux

1.1 Cadre général

Les régimes de retraite de base des fonctionnaires, des magistrats et des militaires sont actuellement gérés par quatre entités distinctes.

Le service des retraites de l’Etat (SRE) - Concernant les fonctionnaires de l’Etat (hors les fonctionnaires des assemblées parlementaires), les magistrats et les militaires, le régime spécial des pensions civiles et militaires de retraite est géré le SRE.

Le SRE est un service à compétence nationale rattaché à la direction générale des finances publiques (DGFiP) depuis 2009[428]. Auparavant, le SRE possédait le statut de service d’administration centrale du ministère de l’économie et des finances.

Le SRE assure des missions à la fois de gestion de différents régimes de retraite de la fonction publique et de gestion de divers régimes statutaires d’invalidité d’origine professionnelle de certains agents publics. Ces missions sont plus précisément les suivantes :

gestion des pensions civiles et militaires de retraite des fonctionnaires de l’État, des magistrats et des militaires ;

gestion des soldes de réserve des officiers généraux de la deuxième section ;

gestion des pensions d’Alsace-Moselle ;

gestion des pensions décristallisées relevant de l’art. 211 de la loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011 ;

versement des prestations de retraite additionnelle de la fonction publique pour les pensionnés de l’État ;

versement des retraites du combattant (ordonnancées par le ministère des armées) ;

versement des traitements de la légion d’honneur et de la médaille militaire ;

gestion du régime d’invalidité d’origine professionnelle des militaires prévu par le code des pensions militaires d’invalidité et de victimes de guerre ;

gestion du régime invalidité d’origine professionnelle (allocation temporaire d’invalidité – ATI) des fonctionnaires de l’État et des magistrats, actuellement régi par l’article 65 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat et le décret n° 60-1089 du 6 octobre 1960 relatif aux allocations temporaires d’invalidité et le code des pensions civiles et militaires de retraite ;

gestion du régime d’invalidité d’origine professionnelle des maîtres et documentalistes relevant de l’enseignement privé général ou agricole, en application du livre 9 du code de l’éducation et du décret n° 2006-79 du 26 janvier 2006 portant diverses mesures sociales applicables aux personnels enseignants et de documentation mentionnés à l'article L. 813-8 du code rural et de la pêche maritime.

Le SRE possède des personnels en propre (495 ETP au 1er septembre 2020). Par ailleurs, il pilote l’action des 17 actuels centres de gestion des retraites (CGR) de la DGFiP, à compétence supra-régionale et rattachés à une direction régionale ou départementale des finances publiques (DR/DFiP), qui assurent la gestion et le paiement des pensions des anciens agents en retraite ou en invalidité. Les CGR sont assimilés à des services déconcentrés de la DGFiP (le SRE ne gère pas ces personnels) et représentent près de 350 emplois. Une réflexion sur le redéploiement de ce réseau est en cours au sein de la DGFiP, en cohérence avec la politique de démétropolisation et de gains de productivité liée à la dématérialisation et à la simplification du départ à la retraite.

La Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales (CNRACL) – La CNRACL gère le régime spécial de retraite des fonctionnaires territoriaux et hospitaliers. Créée par l’article 3 de l’ordonnance n° 45-993 du 17 mai 1945 relative aux services publics des départements et communes et de leurs établissements publics, elle est aujourd’hui régie par le décret n° 2007-173 du 7 février 2007.

La CNRACL est un établissement public administratif de l’Etat et possède donc, en cette qualité et contrairement au SRE, la personnalité juridique. La CNRACL est dirigée par un conseil d’administration comportant des représentants des assurés en activité et pensionnés et des représentants des employeurs territoriaux et hospitaliers.

La gestion administrative du régime en elle-même est confiée à la Caisse des dépôts et consignations, dont environ 750 ETP seraient dédiés à cette gestion[429]. La CNRACL s’appuie, par ailleurs, sur les centres de gestion territoriaux et hospitaliers pour assurer une partie de la relation aux assurés.

Les services administratifs de chacune des assemblées parlementaires – Les services administratifs de l’Assemblée nationale, pour les fonctionnaires de celle-ci, et ceux du Sénat, pour les fonctionnaires de cette assemblée, sont chargés de la gestion des régimes de retraite des fonctionnaires de chacune de ces assemblées parlementaires, sous le pilotage du bureau de ces dernières.

1.2 Cadre constitutionnel et conventionnel

Aux termes du onzième alinéa du Préambule de 1946, la Nation « garantit à tous, notamment à l'enfant, à la mère et aux vieux travailleurs, la protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs. Tout être humain qui, en raison de son âge, de son état physique ou mental, de la situation économique, se trouve dans l'incapacité de travailler a le droit d'obtenir de la collectivité des moyens convenables d'existence ». Le Conseil constitutionnel en a déduit, notamment dans sa décision n° 2010-617 DC du 9 novembre 2010, que « l'exigence constitutionnelle résultant des dispositions précitées implique la mise en œuvre d'une politique de solidarité nationale en faveur des travailleurs retraités ; qu'il est cependant possible au législateur, pour satisfaire à cette exigence, de choisir les modalités concrètes qui lui paraissent appropriées ; qu'en particulier, il lui est à tout moment loisible, statuant dans le domaine qui lui est réservé par l'article 34 de la Constitution, de modifier des textes antérieurs ou d'abroger ceux-ci en leur substituant, le cas échéant, d'autres dispositions ; qu'il ne lui est pas moins loisible d'adopter, pour la réalisation ou la conciliation d'objectifs de nature constitutionnelle, des modalités nouvelles dont il lui appartient d'apprécier l'opportunité ; que, cependant, l'exercice de ce pouvoir ne saurait aboutir à priver de garanties légales des exigences de caractère constitutionnel ».

2. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis

NECESSITE DE LEGIFERER

La création du système universel de retraite nécessite de définir au niveau de la loi les organismes chargés de sa gestion, à l’instar des autres caisses de sécurité sociale, telles celles du régime général, dont l’existence est prévue par la loi. Le SRE, service d’une administration centrale de l’Etat, ne peut pas devenir gestionnaire du système universel sans transformation préalable en personne publique spécifique, car il ne pourrait pas être placé sous le pilotage et le contrôle de la Caisse nationale de retraite universelle.

2.2 OBJECTIFS POURSUIVIS

L’objectif poursuivi est de conserver un organisme spécifiquement dédié à :

la gestion du régime spécial des pensions civiles et militaires de retraite actuellement gérés par le SRE, dont continueront de relever les fonctionnaires de l’Etat, les magistrats et les militaires avant l’entrée en vigueur du système universel de retraite et ultérieurement pour ceux de ces agents qui ne relèveront pas de ce système ;

la gestion des régimes d’invalidité applicables à certains agents publics de l’Etat ainsi que la gestion des traitements attachés à la Légion d’honneur et à la Médaille militaire, qui sont également gérés par le SRE aujourd’hui et dont continueront de bénéficier ces agents publics après l’entrée en vigueur du système universel de retraite, qu’ils soient ou non concernés par ce système ;

la mise en œuvre, de 2021 à 2025, du schéma de transformation du système de retraite en lien avec la Caisse nationale de la retraite universelle, puis la gestion, à compter de 2025, de la retraite des fonctionnaires, des magistrats et des militaires relevant du système universel de retraite par délégation de cette même caisse.

Ainsi, outre le fait que le maintien d’un organisme spécifique aux agents publics est dans tous les cas nécessaire pour assurer la gestion des dispositifs spécifiques à certains agents publics de l’Etat (ces dispositifs existent et continueront d’exister en dehors du système universel de retraite), ce maintien permettra également d’assurer la gestion de la retraite des fonctionnaires, des magistrats et des militaires relevant du système universel de retraite, compte tenu des règles particulières, prévues au titre II du livre VII du code de la sécurité sociale, qui leur seront applicables dans ce cadre.

3. Options envisagées et dispositif retenu

Options envisagées

Une option aurait consisté à confier la gestion de la retraite des fonctionnaires, des magistrats et des militaires concernés par le système universel de retraite directement à la Caisse nationale de retraite universelle et de ne conserver un organisme propre à certains agents de l’Etat que pour la gestion du régime spécial des pensions civiles et militaires de retraite, des dispositifs d’invalidité qui leur sont applicables et des traitements attachés à la Légion d’honneur et à la Médaille militaire.

Toutefois, compte tenu des spécificités qui seront applicables à ces agents publics dans le cadre du titre II du livre VII du code de la sécurité sociale, il est apparu préférable de confier la gestion de cette retraite à un organisme spécifique, par délégation de cette caisse.

3.2 Dispositif retenu

Une ordonnance devra instituer une personne publique chargée de se substituer au service des retraites de l’Etat (SRE) pour la gestion de dispositifs de protection sociale (pensions civiles et militaires de retraite et divers dispositifs d’invalidité) applicables aux fonctionnaires de l’Etat, aux magistrats, aux militaires, aux ouvriers de l’Etat et aux personnels enseignants et de documentation des établissements d’enseignement privés liés à l’Etat par contrat ainsi que pour la gestion des traitements attachés à la Légion d’honneur et à la Médaille militaire attribués en application du code de la Légion d’honneur, de la Médaille militaire et de l’ordre national du Mérite.

Elle devra également déterminer les conditions dans lesquelles cette personne morale de droit public mettra en œuvre, de 2021 à 2025, le schéma de transformation du système de retraite en lien avec la Caisse nationale de retraite universelle, puis la gestion, à compter de 2025, de la retraite des fonctionnaires de l’Etat (y compris ceux des assemblées parlementaires), territoriaux et hospitaliers, des magistrats et des militaires relevant du système universel de retraite par délégation de cette caisse. La retraite des fonctionnaires des assemblées parlementaires et des fonctionnaires territoriaux et hospitaliers qui intégreront ce système ne sera donc pas (nouveaux recrutés) ou plus (agents déjà en poste) gérée par les services administratifs de l’Assemblée nationale et du Sénat, ni par la CNRACL.

Enfin, cette ordonnance déterminera la nature juridique, l’organisation, le fonctionnement et le cadre financier de cette personne publique ainsi que les conditions dans lesquelles celle-ci reprendra les missions du SRE ainsi que son personnel, pourra recruter du personnel et conclura une convention d’objectifs et de gestion avec l’Etat au titre des missions de sécurité sociale qui lui sont confiées par délégation du système universel de retraite.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

L’analyse précise des conséquences attendues de la mesure sera effectuée dans la fiche d’impact de l’ordonnance prise sur le fondement de la présente habilitation. Néanmoins, il peut d’ores et déjà être fait état des impacts suivants.

4.1. Impacts juridiques

L’article 53 habilite le Gouvernement à agir par une ordonnance, qui devra être prise dans un délai de douze mois à compter de la publication de la loi d’habilitation, afin de créer une personne morale de droit public chargée de reprendre dès 2021 les missions et les moyens confiés actuellement au service des retraites de l’Etat et de mettre en œuvre de 2021 à 2025, en lien avec la Caisse nationale de la retraite universelle, le schéma de transformation du système de retraite, en vue d’assurer la gestion de la retraite des agents publics dans le cadre du système universel de retraite. Le projet de loi de ratification devra être déposé devant le Parlement dans un délai de trois mois à compter de la publication de cette ordonnance.

4.2. Impacts sur les collectivités territoriales

Les collectivités territoriales resteront immatriculées à la CNRACL au titre des fonctionnaires territoriaux non concernés par le système universel de retraite. S’agissant des fonctionnaires territoriaux qui relèveront du système universel de retraite, la recherche de l’efficacité militerait en faveur d’une gestion commune avec les fonctionnaires d’Etat dès lors qu’ils seront soumis aux même paramètres dans le système universel.

4.3. Impacts sur les services administratifs

Le présent article emporte un impact spécifique sur le SRE auquel sera substitué le nouvel organisme qu’il crée.

Il pourrait également avoir des incidences sur la CNRACL si une gestion commune avec les fonctionnaires d’Etat était retenue dans le cadre de l’ordonnance.

5. Justification du délai d’habilitation

L’article 53 prévoit que l’ordonnance devra être prise dans un délai de douze mois à compter de la publication de la loi d’habilitation. Ce délai est nécessaire pour permettre l’adoption des règles spécifiques à l’organisme qui sera créé et conduire la concertation nécessaire.

Article 54 : Des organismes sous délégation de gestion

1. Etat des lieux

1.1 Cadre général

Le modèle de la délégation de gestion a déjà été mis en œuvre dans le champ de l’assurance maladie obligatoire, au bénéfice d’organismes assureurs (notamment des mutuelles) qui bénéficient d’un cadre juridique harmonisé et rénové depuis 2016.

Créé par l’article 59 de la loi de financement de la sécurité sociale (LFSS) pour 2016, l’article L. 160-17 du code de la sécurité sociale fixe le cadre des délégations de gestion accordées, pour la prise en charge des frais de santé de certaines catégories d’assurés, aux organismes assureurs (assurances et mutuelles).

Avant le 1er janvier 2016, plusieurs dispositifs de gestion déléguée d’un régime obligatoire d’assurance maladie coexistaient sous des réglementations différentes. Au sein du régime général, des mutuelles de fonctionnaires et des mutuelles d’étudiants bénéficiaient de délégations de gestion de droit, obligatoires et exclusives qui n’avaient quasiment pas évolué depuis 70 ans[430]. Pour les autres catégories d’assurés (magistrats, fonctionnaires territoriaux et hospitaliers), il s’agissait d’une délégation facultative et modulable, laissée à la libre appréciation du conseil d’administration de chaque caisse primaire d’assurance maladie (CPAM). Au sein du régime social des indépendants (RSI), des délégations de gestion pour l’assurance maladie étaient instituées au profit d’organismes assureurs ou mutualistes pour les artisans, les commerçants et les membres des professions libérales.

Dans le cadre de la mise en œuvre de la protection universelle maladie (PUMA), la LFSS pour 2016 a maintenu le principe d’une délégation de gestion pour les seuls fonctionnaires de l’Etat et les étudiants ainsi que pour les assurés du RSI, tout en l’adaptant et en l’inscrivant dans un cadre législatif commun. Toutefois, la gestion des étudiants et des travailleurs indépendants a été retransférée aux organismes du régime général respectivement le 31 août 2019 au plus tard et en 2020[431]. A terme, le dispositif de délégation de gestion prévu à l’article L. 160-17 ne concernera donc plus que les seuls fonctionnaires de l’Etat et les magistrats.

Les principes essentiels de cette délégation sont fixés au niveau de la loi :

- Une délégation de droit et non facultative au cas d’espèce ;

- Une délégation qui peut être totale ou partielle ;

- Une délégation qui accorde une place importante à la contractualisation ;

- Une délégation qui donne lieu à une contrepartie financière pour le délégataire ;

- Une délégation à laquelle il peut être mis fin en cas de défaillance du délégataire.

Ses modalités de mise en œuvre sont quant à elles précisées par décret[432], notamment :

- La durée des conventions : durée alignée sur celle de la COG de la caisse nationale délégante ;

- Le contenu des conventions : le champ des assurés concernés, la liste détaillée des opérations de gestion déléguées, les objectifs de qualité de service et de performance ainsi que les indicateurs associés, le montant des remises de gestion et leur mode de calcul, les engagements réciproques des parties et les modalités de suivi et d’évaluation ;

- Les circuits financiers et les règles comptables ;

- Les cas de résiliation des conventions, à l’initiative du délégataire ou en cas de défaillance, ainsi que les modalités de résiliation ;

- Le contrôle sur pièces et sur place par le directeur général ou les directeurs de caisse locale des organismes ;

- La définition d’un seuil de bénéficiaires pour bénéficier de la délégation de gestion ;

- Les conditions de reprise des activités déléguées et l’intervention du ministre.

1.2 Cadre constitutionnel et conventionnel

Aux termes du onzième alinéa du Préambule de 1946, la Nation « garantit à tous, notamment à l'enfant, à la mère et aux vieux travailleurs, la protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs. Tout être humain qui, en raison de son âge, de son état physique ou mental, de la situation économique, se trouve dans l'incapacité de travailler a le droit d'obtenir de la collectivité des moyens convenables d'existence ». Le Conseil constitutionnel en a déduit, notamment dans sa décision n° 2010-617 DC du 9 novembre 2010, que « l'exigence constitutionnelle résultant des dispositions précitées implique la mise en œuvre d'une politique de solidarité nationale en faveur des travailleurs retraités ; qu'il est cependant possible au législateur, pour satisfaire à cette exigence, de choisir les modalités concrètes qui lui paraissent appropriées ; qu'en particulier, il lui est à tout moment loisible, statuant dans le domaine qui lui est réservé par l'article 34 de la Constitution, de modifier des textes antérieurs ou d'abroger ceux-ci en leur substituant, le cas échéant, d'autres dispositions ; qu'il ne lui est pas moins loisible d'adopter, pour la réalisation ou la conciliation d'objectifs de nature constitutionnelle, des modalités nouvelles dont il lui appartient d'apprécier l'opportunité ; que, cependant, l'exercice de ce pouvoir ne saurait aboutir à priver de garanties légales des exigences de caractère constitutionnel ».

2. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis

NECESSITE DE LEGIFERER

La création du système universel de retraite nécessite de définir au niveau de la loi les acteurs chargés de sa gestion. Afin de permettre à certaines caisses de continuer à gérer la retraite de leurs assurés au sein du système universel (dont la gestion sera confiée dans son ensemble à la CNRU), il est nécessaire de prévoir par dérogation dans la loi la possibilité d’une délégation de gestion de la CNRU aux caisses gérant un régime de retraite légalement obligatoire dès le 1er décembre 2020, date de création de la caisse, en tant qu’établissement préfigurateur. En effet, la loi doit fixer le cadre de cette délégation, notamment son objet, le principe d’une contractualisation, les règles de financement et la possibilité de mettre fin à cette délégation.

2.2 OBJECTIFS POURSUIVIS

Le projet de loi tend à créer un cadre souple, unifié et lisible pour permettre la gestion du système universel de retraite par les caisses gérant actuellement des catégories particulières d’assurés.

L’objectif est à la fois de garantir à ces caisses la possibilité de jouer un rôle dans la gestion du système universel tout en ne figeant pas ce mode d’organisation de façon définitive. Le cadre juridique doit ainsi pouvoir s’adapter aux situations de chaque caisse et renvoyer au maximum à la contractualisation pour la mise en œuvre de la délégation de gestion.

3. Options envisagées et dispositif retenu

Options envisagées

3.1.1. La gestion en propre dès 2025 de l’ensemble des populations couvertes par le système universel par la caisse nationale de retraite universelle et la disparition immédiate de l’ensemble des caisses actuelles

Une option radicale consisterait à imposer dès 2025 la gestion en direct de l’ensemble des populations couvertes par le système de retraite par la CNRU ce qui conduirait à la disparition immédiate de l’ensemble des caisses de retraite dès 2025.

Une telle option risquerait de modifier trop brutalement le paysage des caisses actuel au péril de la réussite de la réforme. Or, il est essentiel que les assurés, notamment des régimes professionnels, puissent continuer à échanger avec leurs interlocuteurs de proximité, la bonne information et compréhension des assurés étant une des clés de la réussite de la réforme.

Par ailleurs, la fusion de l’ensemble des caisses dès 2025 au sein de la CNRU constituerait en soi une opération très lourde à mener en termes organisationnels qu’il s’agisse de ressources humaines, d’immobilier ou de systèmes d’informations notamment qui pourrait nuire à la réussite de la mise en œuvre du système universel.

3.1.2. La gestion en propre dès 2025 du système universel par la Caisse Nationale de Retraite Universelle et le maintien temporaire des caisses actuelles uniquement pour la gestion des régimes des assurés non concernés par la réforme

Une seconde option consisterait à construire un système dual reposant d’une part sur la CNRU, qui gère en propre le système universel de retraite pour les personnes concernées, et d’autre part les caisses actuelles, maintenues pour assurer la gestion des personnes non concernées par la réforme.

Ce schéma aboutirait à maintenir des caisses dont le périmètre de la population gérée serait parfois très limité. De même, la gestion de l’ensemble des assurés du SUR par la CNRU pourrait s’avérer dans un premier temps trop lourde et affecter la qualité de service de la caisse.

Ainsi, le maintien temporaire des caisses, y compris de celles n’exerçant que des activités en matière de retraite, se justifie par la nécessité de maintenir la capacité opérationnelle des régimes à verser les retraites des assurés non concernés par la réforme et de conserver un guichet de front office pour ces derniers.

3.2 Dispositif retenu

Le scénario retenu consiste à prévoir une gouvernance unifiée, incarnée par la CNRU, et organisée autour d’une délégation de gestion avec les organismes gérant un régime de retraite légalement obligatoire dès le 1er décembre 2020.

Sur le modèle de la délégation de gestion mise en œuvre pour l’assurance maladie obligatoire au profit des organismes assureurs, les caisses gestionnaires de régimes de retraite légalement obligatoires devront conclure une convention de gestion avec la CNRU, dont le contenu sera encadré par décret.

Ces organismes gèreront ainsi à la fois le système universel de retraite, par délégation de la CNRU et dans les conditions fixées par la convention, et les pensions des assurés non concernés par la réforme, sans préjudice de la gestion des autres risques lorsque les caisses assurent une gestion multirisques.

4.Analyse des impacts des dispositions envisagées

4.1. Impacts juridiques

L’article 54 créée un nouvel article L. 199-4 au sein de la section 2 « une gouvernance prenant en compte la diversité des acteurs de la retraite » du chapitre 1er « une organisation unifiée » du titre IV intitulé « une organisation et une gouvernance unifiées pour responsabiliser tous les acteurs de la retraite ».

4.1.1. Impacts sur les assurés

La possibilité de gérer le système universel de retraite par délégation de gestion ouverte aux caisses gérant actuellement un régime de retraite légalement obligatoire a pour objet d’assurer une continuité dans la gestion de certaines catégories d’assurés et de permettre à ces dernières de conserver leurs interlocuteurs de proximité au moment de l’entrée en vigueur du système universel. Cela doit permettre de rendre plus fluide le passage au système universel pour ces assurés.

En outre, ces derniers bénéficieront d’un interlocuteur unique en matière de retraite, ce qui permettra de simplifier leurs démarches. En effet, chaque caisse sera en capacité de gérer la totalité de la carrière des assurés dont elle se verra confier la gestion, à partir des informations disponibles dans le RGCU. De même, chaque caisse pourra appliquer le corpus de règles commun du système universel pour verser à ses assurés l’ensemble de leur retraite pour le compte de la CNRU.

4.2. Impacts sur les services administratifs

Le présent article a peu d’impact sur les organismes gestionnaires présentés dans la présente fiche dès lors qu’ils pourront continuer à gérer la retraite de leurs assurés pour le compte du système universel. L’exercice de leur activité en matière de retraite devra toutefois s’inscrire dans un cadre juridique renouvelé, basé sur une convention de gestion qu’ils devront conclure avec la CNRU. Ces conventions détermineront les modalités pratiques de l’exercice de leur activité et pourront avoir des impacts plus concrets sur celle-ci.

A terme, l’activité de ces caisses pourra toutefois être reprise en propre par la Caisse nationale de retraite universelle, si l’efficience de la gestion ou la qualité de service rendu aux assurés le demandent.

5. Consultations et modalités d’application

Consultations menées

Les consultations menées sur l’ensemble du projet de loi sont listées dans le tableau en introduction.

5.2 Modalités d’application

5.2.1 Application dans le temps

Le présent article entre en vigueur dans les conditions prévues à l’article 63.

5.2.2 Application dans l’espace

Les modalités d’application outre-mer du système universel de retraite sont définies à l’article 64.

5.2.3 Textes d’application

Le présent article renvoie à un décret en Conseil d'Etat la détermination des modalités d’application de la délégation de gestion :

-Les modalités d'organisation, de mise en œuvre et de financement des opérations de gestion déléguées ;

-Les modalités d'évaluation des résultats des organismes délégataires ;

-Les conditions dans lesquelles ces organismes mettent à disposition de la CNRU les données relatives à la carrière des assurés dont ils assurent la gestion ;

-Les conditions dans lesquelles il peut être mis fin à ces opérations de gestion, au vu des résultats constatés.

CHAPITRE XII - une gouvernance responsabilisant les acteurs

Article 55 : Pilotage pluriannuel et annuel

Etat des lieux

11.1. Cadre général

Dans le système français de retraite, les régimes connaissent principalement deux grandes modalités de pilotage : si la détermination des paramètres des régimes de base et des régimes intégrés relève de la loi et du règlement, cette responsabilité incombe, pour une large part des régimes complémentaires, aux partenaires sociaux ou représentants des professions qui les administrent.

Pour l’ensemble des régimes obligatoires de base, les lois de financement de la sécurité sociale constituent aujourd’hui le cadre structurant du pilotage financier. La création du comité de suivi des retraites par la loi du 20 janvier 2014 a permis de disposer d’un cadre plus large pour assurer le suivi et la proposition de décisions financières à l’échelle de l’ensemble des régimes.

11.1.1. Le cadre de pilotage de la politique nationale de retraite

Les lois de financement de la sécurité sociale et la prise en compte du système de retraite dans les comptes publics.

Depuis la loi organique n° 96-646 du 22 juillet 1996 relative aux lois de financement de la sécurité sociale, les lois de financement de la sécurité sociale retracent les dépenses et les recettes du régime général et de l’ensemble des régimes obligatoire de base. Les régimes complémentaires obligatoires ne figurent pas dans les tableaux d’équilibre. En revanche, les LFSS tiennent compte de la trajectoire financière des régimes spéciaux de retraite, y compris les régimes équilibrés par l’État pour lesquels la loi de finances présente les informations financières et dont elle constitue le cadre de pilotage financier.

Pour mémoire, les comptes publics intègrent quant à eux, dans le cadre du compte des administrations de sécurité sociale (ASSO), l’ensemble des régimes d’assurance sociale et des organismes dépendant des assurances sociales. Y figurent à ce titre, en matière de retraite, les régimes de base et complémentaires obligatoires (y compris l’AGIRC-ARRCO, régime à statut conventionnel).

Le comité de suivi des retraites (CSR)

La loi du 20 janvier 2014 a instauré, avec la création du comité de suivi des retraites (CSR)[433], un mécanisme de pilotage chargé de garantir dans la durée le respect des objectifs assignés au système de retraite (cf. rappel des objectifs dans la fiche d’impact SU1). Placé auprès du Premier ministre, il rend chaque année au plus tard le 15 juillet un avis public au Premier ministre analysant le respect de ces objectifs, s’appuyant notamment sur le document que lui remet le Conseil d’orientation des retraites (COR). Le document remis par le COR est fondé sur des indicateurs qui ont été définis par décret[434]. Il est accompagné dans ses travaux par un jury citoyen tiré au sort composé de neuf femmes et de neuf hommes.

S’il estime que le système de retraite s’éloigne significativement de ces objectifs, le comité de suivi des retraites émet des recommandations. Celles-ci sont adressées au Parlement, au Gouvernement et aux organismes nationaux d’assurance vieillesse de base et complémentaires obligatoires. Le Gouvernement doit alors présenter au Parlement les suites qu’il entend y donner, après consultation des organisations représentatives des salariés et des employeurs. Au plus tard un an après avoir émis ses recommandations, le Comité de suivi des retraites remet un avis relatif à leur suivi. Ainsi, en 2017, pour la première fois depuis sa création, le Comité a appelé le Gouvernement à prendre des mesures pour rétablir l’équilibre financier du système de retraite (sans toutefois être prescriptif sur le calendrier).

11.1.2. La loi et le règlement déterminent les paramètres des régimes de retraite de base

La loi et le règlement déterminent les règles applicables aux pensions de retraite du régime général (travailleurs salariés et indépendants), du régime agricole (salariés et non-salariés agricoles), et du régime de base des professions libérales : règles de cotisations, d’ouverture des droits et de calcul de la pension.

Il en va de même pour les régimes spéciaux auxquels sont rattachés les agents de certaines branches d’activité et entreprises (fonctionnaires, magistrats et ouvriers de l’Etat, ressortissants des collectivités territoriales, marins, salariés des industries électriques et gazières, employés statutaires de la SNCF, Banque de France, Opéra national de Paris et Comédie-Française, RATP). Pour les fonctionnaires d’Etat, les règles de retraite qui leur sont applicables sont déterminées par le code des pensions civiles et militaires de retraite. Les règles relatives aux autres régimes sont, sauf exception, fixées par des décrets spécifiques à chacun de ces régimes.

La caisse nationale d’assurance vieillesse (CNAV) est administrée par un conseil d’administration composé de représentants des assurés et des employeurs qui a entre autres pour rôle de faire toutes propositions « pour garantir dans la durée l'équilibre financier de l'assurance vieillesse du régime général », en particulier « dans le cadre de l’élaboration du projet de loi de financement de la sécurité sociale ». Le conseil d’administration de la CNAV est par ailleurs saisi pour avis de « tout projet de mesure législative ou règlementaire ayant des incidences sur l’équilibre financier de la branche ou entrant dans leur domaine de compétence ».[435]

La plupart des instances de gouvernance des régimes de base possèdent des pouvoirs de proposition et de consultation similaires en matière de pilotage (conseil d’administration de la CCMSA, de la CNAVPL, des caisses gérant les régimes spéciaux etc.). L’Etat exerce un pouvoir de tutelle sur ces caisses et est représenté auprès de leur conseil d’administration par des commissaires du gouvernement. Les délibérations des conseils d’administration ne deviennent exécutoires (à l’exception de celles qui doivent être soumises à approbation) que si l’Etat ne s’y oppose pas.

Par exception, le service des retraites de l’Etat (SRE), qui assure la gestion des retraites des fonctionnaires de l’Etat, ne dispose pas d’instances de gouvernance autonomes car il s’agit d’un service à compétence nationale rattaché à la Direction générale des Finances publiques (DGFiP).

11.1.3. La gouvernance des régimes complémentaires est assurée par les partenaires sociaux ou les représentants des professions

Le pilotage des régimes complémentaires relève de modalités et de règles de compétence variées, qui retracent notamment les effets de leur histoire et de leur institution.

Le régime AGIRC-ARRCO, institué par des accords nationaux interprofessionnels, relève de la compétence des partenaires sociaux

Le régime de retraite complémentaire AGIRC-ARRCO relève de la compétence exclusive des partenaires sociaux. Ce régime a été institué par l’accord national interprofessionnel du 17 novembre 2017 qui a procédé à la fusion des régimes AGIRC (cadres) et ARRCO (non cadres) eux-mêmes institués par des accords nationaux interprofessionnels (1947 pour l’AGIRC, 1961 pour l’ARRCO). Ils ont été rendus obligatoires par la loi n°72-1223 du 29 décembre 1972 portant généralisation de la retraite complémentaire au profit des salariés et anciens salariés.

L’accord de 2017 prévoit un pilotage du régime à deux niveaux[436] :

Stratégique : les orientations de ce pilotage sont définies tous les quatre ans par accord entre les organisations d’employeurs et de salariés représentatives au niveau national et interprofessionnel. Ils fixent les objectifs en termes de trajectoire d’équilibre du régime en fonction du scénario économique retenu pour le moyen-long terme. Au titre du pilotage stratégique, il est notamment prévu que les partenaires sociaux déterminent « le niveau des réserves de financement dans le respect d’un ratio de sécurité selon lequel le régime doit disposer, à tout moment, d’une réserve équivalent à six mois de prestations » ;

Tactique : les décisions sont arrêtées chaque année par le conseil d’administration de la fédération AGIRC-ARRCO en charge de la situation financière annuelle, dans le respect des orientations stratégiques. Le conseil d’administration peut alors ajuster, en tant que de besoin, les paramètres du régime dans les limites déterminées dans le cadre du pilotage stratégique, notamment les valeurs de service et d’achat du point. Ces valeurs sont déterminées en fonction du taux d’évolution du salaire moyen des ressortissants du régime éventuellement corrigé d’un facteur de soutenabilité. La revalorisation de la valeur de service du point prend effet au 1er novembre de chaque année et celle de la valeur d’achat, le 1er janvier.

L’accord national interprofessionnel du 10 mai 2019 a fixé pour la période quadriennale 2019-2022 les orientations du pilotage stratégique :

- La valeur d’achat évolue comme le salaire moyen des ressortissants du régime de l’année précédente.

- La valeur de service évolue comme l’inflation potentiellement majorée de 0,2 pt au plus, dans le cadre du pilotage tactique.

Le conseil d’administration de la fédération a un devoir d’alerte des organisations représentatives au niveau national et interprofessionnel dès lors que les éléments de cadrage retenus pour le pilotage stratégique ne sont pas tenus. En cas d’alerte ou en cas de changement significatif de la conjoncture économique, les partenaires sociaux engagent des négociations en vue d’ajuster les ressources ou les charges du régime.

Le pilotage du régime IRCANTEC relève depuis 2018 de la compétence de son conseil d’administration

Le régime de l’IRCANTEC, c’est-à-dire le régime de retraite complémentaire des agents non titulaires de l'État et des collectivités publiques a fait l’objet d’une réforme, en 2008, qui a notamment modifié substantiellement les règles de gouvernance et renforcé les compétences du conseil d’administration. Jusqu’en 2017, les paramètres du régime (valeur d’achat du point, valeur de service du point, rendement, cotisations ainsi que les autres paramètres) étaient déterminés par voie réglementaire. Depuis le 1er janvier 2018, le Conseil d’administration de l’IRCANTEC est en charge du pilotage à long terme du régime.

Le Conseil d’administration est composé de représentants des bénéficiaires, des ministères employeurs, des collectivités territoriales, de la fonction publique hospitalière, ainsi que de deux personnalités qualifiées et d’un commissaire du gouvernement.

Il prévoit, dans un plan quadriennal les conditions de réalisation de l'équilibre de long terme du régime. À ce titre, il détermine les règles d'évolution de la valeur du point de retraite et du salaire de référence et en fixe, chaque année, la valeur. La fixation de ces paramètres doit permettre au régime de respecter des critères de solvabilité à long terme déterminés par arrêté :

- Le paiement des pensions doit être assuré sur une durée de 30 ans par les cotisations futures et les réserves du régime ;

- Le régime doit disposer à l’horizon de 20 ans d’un montant de réserves équivalent, au minimum, à une année et demie de prestations évaluées à cette date.

La proposition de la commission de pilotage technique et financier, commission permanente du conseil d’administration, doit être accompagnée d'un rapport établi par l'actuaire indépendant du régime, choisi par le conseil d'administration. À défaut de plan quadriennal remplissant les critères de solvabilité précités, les valeurs du point de retraite et du salaire de référence évolueront annuellement selon des modalités fixées par arrêté, l'évolution des taux de cotisation étant fixée par décret.

La CNAVPL

Les sections professionnelles des professions libérales assurent la gestion et le pilotage de long terme des régimes complémentaires propres à chacune de ces sections. Elles sont administrées par des conseils d’administration dont les membres sont élus par les affiliés (certaines sections comprenant en outre des représentants des ordres professionnels). Le niveau des prestations est fixé par délibération des conseil d’administration de chaque section professionnelle. Toutefois, l’assiette et le taux des cotisations, ainsi que la valeur d’achat des points sont fixés par décret, sur proposition des sections professionnelles et après avis de la CNAVPL.

La retraite complémentaire obligatoire des non-salariés agricoles (RCO)

Les règles du régime sont définies par la loi et le règlement. La loi du 20 janvier 2014 a renforcé le cadre de pilotage du régime, en prévoyant notamment l’élaboration de projections actuarielles tous les trois ans et la remise au gouvernement, par le conseil d’administration de la CCMSA, de propositions relatives à l’évolution des paramètres du régime sur les trois années à venir (valeurs de service et d’achat du point, taux de cotisation) afin de garantir son équilibre sur le long terme. Le conseil d’administration doit alors présenter une analyse des conditions de maîtrise des engagements à court, moyen et long terme du régime. A défaut de plan triennal susceptible de garantir l’équilibre, les valeurs des paramètres sont modifiées par décret.

De manière spécifique, ce régime complémentaire est directement affectataire de certaines ressources fiscales dans les conditions prévues par la loi qui intervient de fait dans son pilotage financier.

La retraite complémentaire des travailleurs indépendants relevant de la sécurité sociale pour les travailleurs indépendants (RCI)

Jusqu’en 2018, le RSI assurait la gouvernance des régimes complémentaires obligatoires des personnes affiliées au RSI (RCI) au titre de l’assurance vieillesse. Depuis le 1er janvier 2019, c’est le conseil de la protection sociale des travailleurs indépendants (CPSTI), mis en place par la LFSS pour 2018, qui est en charge du pilotage du régime. Ce dernier est doté d’une assemblée générale délibérante composée de représentants des travailleurs indépendants.

Le régime complémentaire des indépendants (RCI), s’est doté à sa création de règles de solvabilité afin de formaliser le pilotage des réserves accumulées. La solvabilité du régime est évaluée selon deux critères. Le premier, défini à partir des projections à long terme du régime, est basé sur l’espérance de vie des bénéficiaires et garantit à tout retraité de percevoir sa pension jusqu’à son décès. Le deuxième critère permet de s’assurer que le régime ne crée pas de droits qu’il ne pourra pas honorer par la suite : les engagements produits par les cotisations d’une année doivent être couverts par ces mêmes cotisations.

Le premier critère de solvabilité prévoit que le délai prévu d’épuisement des réserves soit au moins égal à l’espérance de vie résiduelle de la génération atteignant l’âge de la retraite au moment de l’élaboration des règles (ce critère permet donc avant tout de s’assurer que les droits passés seront couverts par le régime). Le second prévoit que le rapport entre les cotisations encaissés une année et la valeur actuelle probable des prestations futures qui découlent de ces cotisations soit supérieur à un (ce critère permet quant à lui de s’assurer que les nouveaux droits seront couverts).

11.1.4. Les principaux leviers de pilotage dans les régimes actuels

Plusieurs leviers de pilotage sont communs aux différents régimes, qu’ils calculent la retraite en annuité ou en points Ils ne produisent toutefois pas toujours les mêmes effets.

L’augmentation du taux de cotisation ne concerne que les actifs. S’agissant des retraites futures, dans un régime par annuité, l’augmentation du taux de cotisation est sans effet alors que dans un régime par points, elle peut engendrer une augmentation des droits.

Les bornes d’âge : le recul de l’âge légal a un impact financier favorable pour les régimes et sur le montant des retraites qu’elles soient calculées en annuité ou en points.

Les règles d’indexation des salaires et des retraites.

D’autres leviers sont propres au mode de calcul des droits dans les régimes :

L’augmentation de la durée d’assurance est propre aux régimes fonctionnant en annuités. Elle conduit à un recul de l’âge effectif de départ, et peut réduire le montant de la retraite pour les assurés n’ayant pas accompli la durée d’assurance requise.

La modification de la valeur d’achat ou de service du point est spécifique aux régimes utilisant cette technique de droits. L’introduction ou l’augmentation d’un taux d’appel associée aux cotisations exigibles contribue au financement du régime sans accroitre les droits accordés individuellement en contrepartie. L’ajustement de la valeur de service permet d’assurer l’équilibre du régime mais affecte directement la situation des retraités dans les régimes complémentaires actuels.

11.2. Cadre constitutionnel et conventionnel

Aux termes du onzième alinéa du Préambule de 1946, la Nation « garantit à tous, notamment à l'enfant, à la mère et aux vieux travailleurs, la protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs. Tout être humain qui, en raison de son âge, de son état physique ou mental, de la situation économique, se trouve dans l'incapacité de travailler a le droit d'obtenir de la collectivité des moyens convenables d'existence ». Le Conseil constitutionnel en a déduit, notamment dans sa décision n° 2010-617 DC du 9 novembre 2010, que « l'exigence constitutionnelle résultant des dispositions précitées implique la mise en œuvre d'une politique de solidarité nationale en faveur des travailleurs retraités ; qu'il est cependant possible au législateur, pour satisfaire à cette exigence, de choisir les modalités concrètes qui lui paraissent appropriées ; qu'en particulier, il lui est à tout moment loisible, statuant dans le domaine qui lui est réservé par l'article 34 de la Constitution, de modifier des textes antérieurs ou d'abroger ceux-ci en leur substituant, le cas échéant, d'autres dispositions ; qu'il ne lui est pas moins loisible d'adopter, pour la réalisation ou la conciliation d'objectifs de nature constitutionnelle, des modalités nouvelles dont il lui appartient d'apprécier l'opportunité ; que, cependant, l'exercice de ce pouvoir ne saurait aboutir à priver de garanties légales des exigences de caractère constitutionnel ».

11.3. Eléments de droit comparé

En Allemagne, le système de retraite public est doté d’un système de pilotage automatique visant à respecter trois contraintes en permanence :

Un niveau de réserve financière fixé à égales à 1,5 mois de dépenses pour le régime général[437], devant permettre d’une part de couvrir les déficits à court terme du régime de base et de compenser les fluctuations saisonnières, et d’autre part, de compenser les déficits conjoncturels accumulés, afin de maintenir les taux de cotisation stables ;

Un taux de cotisation devant rester inférieur à 20 % jusqu’à 2020, puis 22 % jusqu’en 2030 afin que le poids pesant sur les actifs reste raisonnable ;

Un taux de remplacement net ne devant pas descendre en dessous de 46 % jusqu’en 2020 et 43 % jusqu’en 2030, afin d’assurer des niveaux de pensions suffisants.

En cas de non-respect de ces seuils, une alerte se déclenche et le Gouvernement fédéral a l’obligation légale de faire des propositions pour prendre des mesures correctrices appropriées (mais le Bundestag n’a aucune obligation de voter ces mesures).

En termes d’instances de pilotage, il n’existe pas en Allemagne d’institution analogue au COR. Toutefois, les projets de réforme du début des années 2000 avaient donné lieu à la création d’une Commission d’experts qui a largement inspiré les réformes mises en œuvre par la suite. Le projet de grande coalition présenté en février 2018 par les partis CDU-CSU et SPD prévoit également la mise en place d’une commission « contrat fiable de génération », constituée de représentants des partenaires sociaux, du Gouvernement et de l’économie, chargée de traiter les défis des trois piliers de retraite en Allemagne d’ici 2025. Elle devra présenter ses propositions d’ici mars 2020 afin de garantir l’équilibre à long terme du régime de retraite de base.

La loi allemande prévoit par ailleurs la remise d’un rapport annuel sur l’assurance retraite par le gouvernement fédéral. Ce rapport vise notamment à contrôler le respect des contraintes fixées en matière de réserves, de taux de cotisation et de taux de remplacement à un horizon de 15 ans. Il porte également sur l’équilibre du système à moyen terme et sur la convergence des retraites entre l’Est et l’Ouest du pays. La soutenabilité des finances publiques fait également l’objet d’un rapport annuel séparé dans lequel sont intégrées les projections de dépenses de retraites.

En Suède[438], les objectifs et les contraintes du pilotage découlent des objectifs assignés au système de retraite suédois qui sont principalement une contributivité équitable entre les générations, un ajustement du système aux conditions démographiques et économiques permettant d’en assurer la soutenabilité à long terme et une liberté laissée aux individus pour financer une partie de leur pension.

Le pilotage du système s’appuie sur des indicateurs permettant une intervention discrétionnaire ou automatique lorsque certains seuils sont franchis :

- La variation annuelle de l’indice de rémunération moyenne par tête, qui repose sur le calcul d’une moyenne glissante sur plusieurs années ; chaque année, l’Agence des pensions transmet une proposition de calcul de l’indice au Gouvernement qui l’entérine;

- Le ratio d’équilibre et le ratio d’équilibre corrigé ;

- Le taux de redistribution des gains hérités ;

- Les coefficients de conversion du capital notionnel en pension à la liquidation.

- La loi fixe directement de manière discrétionnaire les leviers d’action suivants:

- L’âge d’ouverture des droits, fixé à 61 ans et l’âge de mise à la retraite d’office, fixé à 67 ans ;

- Le taux de cotisation global, fixé à 18,5 % ;

- L’indice de revalorisation des pensions à la liquidation, égal à 1,6 % et correspondant à la croissance réelle anticipée à long terme.

- L’indice de revalorisation des pensions au cours de la retraite, égal à l’indice de revalorisation des cotisations, amputé de 1,6 %. En moyenne, les pensions sont revalorisées autour de l’inflation mais avec une forte volatilité[439].

En complément, un mécanisme d’équilibrage automatique a été introduit bien qu’il s’agisse d’un système en compte notionnels supposé être spontanément équilibré sur le long terme. En effet, à taux de cotisation fixé et à âge de départ à la retraite endogène, si le système est équilibré à long terme pour chaque génération, il est porteur de déséquilibres financiers potentiels année après année.

Pour corriger ces déséquilibres économiques et démographiques potentiels, les autorités suédoises ont instauré un mécanisme d’équilibrage automatique qui se déclenche dès lors que le ratio d’équilibre (défini comme le rapport 𝑟é𝑠𝑒𝑟𝑣𝑒𝑠 𝑓𝑖𝑛𝑎𝑛𝑐𝑖è𝑟𝑒𝑠 + 𝑎𝑐𝑡𝑖𝑓 𝑐𝑜𝑛𝑡𝑟𝑖𝑏𝑢𝑡𝑖𝑓[440] / 𝑣𝑎𝑙𝑒𝑢𝑟 𝑝𝑟é𝑠𝑒𝑛𝑡𝑒 𝑑𝑒𝑠 𝑒𝑛𝑔𝑎𝑔𝑒𝑚𝑒𝑛𝑡𝑠 𝑑𝑒 𝑝𝑒𝑛𝑠𝑖𝑜n) est inférieur à 1, c’est-à-dire si les réserves et l’actif contributif sont insuffisants pour couvrir les engagements présents et futurs. Dans ce cas, les indices de revalorisation des cotisations et des pensions ne sont plus calés sur l’évolution de la rémunération moyenne par tête, mais sur l’évolution de la rémunération moyenne par tête pondérée par le ratio d’équilibre corrigé qui joue le rôle de frein sur l’évolution des revalorisations, en cas de déficit anticipé du système.

Cette correction conduit donc à une revalorisation moins importante des droits à pension. Elle opère jusqu’à ce que l’indice corrigé de revalorisation des droits rejoigne l’indice de rémunération moyenne. Mais cette correction porte aussi sur l’évolution des pensions des retraités puisque les pensions liquidées sont revalorisées selon l’évolution de l’indice de revalorisation corrigé moins 1,6 %. Symétriquement, lorsque les réserves et les cotisations anticipées deviennent supérieures aux engagements de pension, le ratio d’équilibre corrigé joue le rôle d’accélérateur sur la revalorisation des droits à pension et des pensions liquidées. Le mécanisme correcteur a commencé à être activé en 2010 et a cessé de l’être en 2018

En parallèle, l’Agence des pensions se fixe plusieurs horizons de pilotage. À un horizon annuel, elle calcule les différents indicateurs sus mentionnés précédemment. À long terme, elle établit des projections macroéconomiques sur un horizon de 75 ans, selon trois scénarios, complétées par des projections sur cas-types (notamment les projections de taux de remplacement à 65 ans, par génération.).

Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis

12.1. NECESSITE DE LEGIFERER

La mise en place du système universel de retraite qui se substituera à compter de 2025 pour l’ensemble des générations nées à compter du 1er janvier 1975 aux règles régissant aujourd’hui les différents régimes de retraite impose de définir les règles de pilotage du système universel qui se substitue pour ces assurés à la fois à leur régime de base et à leur régime de retraite complémentaire actuel. Il revient à la loi, qui a défini le cadre législatif de la gouvernance actuelle, de définir les nouvelles dispositions législatives se substituant à celles déterminant le cadre actuel du pilotage des régimes de base et du système dans sa globalité (dispositions relatives au CSR etc.).

En tout état de cause, une rénovation du cadre de pilotage du système de retraite est nécessaire au regard des limites du pilotage actuel :

En premier lieu, le pilotage est fragmenté, du fait notamment de la distinction entre pilotage des régimes de base et pilotage des régimes complémentaires. Cette distinction rend le système difficilement pilotable dans son ensemble, la définition d’objectifs généraux par le gouvernement et les avis du CSR pouvant se heurter dans les faits à un manque de coordination entre les décisions de l’État à travers les LFSS ou les lois spécifiques aux retraites et celles des partenaires sociaux ou représentants des travailleurs salariés ou indépendants, à travers les accords dans les régimes complémentaires. Cette fragmentation a pour effet de diluer la responsabilité du pilotage du système entre plusieurs acteurs (COR, CSR, Etat, partenaires sociaux) si bien que celle-ci n’est pas assumée dans sa globalité aujourd’hui.

En second lieu, le pilotage actuel ne parait pas efficace. En effet, ce dernier est parfois effectué par à-coups annuels lors de chaque LFSS ou dans le cadre de loi retraites successives, sans véritable continuité inscrite dans un horizon de long terme, comme cela serait nécessaire pour assurer la pérennité d’un système de retraite. Bien que la loi de 2014 ait permis de se doter de premiers outils pour assurer un pilotage plus continu des retraites, le cadre mis en place n’est pas suffisamment contraignant, les recommandations du CSR n’étant pas nécessairement suivies d’effets. De même, les indicateurs de suivi encadrent la décision mais aucune règle explicite n’est prescrite en cas d’écart avec les cibles définies dans le décret.

12.2. OBJECTIFS POURSUIVIS

Le pilotage du système universel de retraites doit répondre à deux enjeux majeurs :

- D’une part, il doit garantir la pérennité financière du système à long terme afin de rétablir la confiance dans le système de retraite.

- D’autre part, la gouvernance doit laisser un rôle central aux partenaires sociaux afin de garantir la prise en compte des intérêts du monde du travail dans la gestion du système. Ce rôle doit alors être concilié avec la place de l’État dans la définition des orientations de cette importante politique publique et sa responsabilité sur les conséquences de cette politique sur la trajectoire des finances publiques.

Options envisagées et dispositif retenu

13.1. Options envisagées

13.1.1. Un pilotage relevant entièrement de l’Etat

Une première option consisterait à ce que le pilotage soit entièrement assumé par l’Etat, c’est-à-dire que les paramètres du système et leur évolution soient exclusivement définis par la loi ou le pouvoir réglementaire selon les domaines, sans prévoir la délégation par la loi de la décision sur certains de ces paramètres à l’organisme en charge des retraites. Seule serait prévue une obligation de consultation ou de concertation préalable, dans la continuité du pilotage des régimes de base.

Une telle option doit être écartée en ce qu’elle ne laisse pas aux représentants directs des assurés et des employeurs une place suffisante dans le pilotage du système et ne permettrait pas de prendre en compte au mieux les intérêts qu’ils représentent. Or, la restauration de la confiance dans le système de retraite nécessite de recueillir l’adhésion la plus large aux décisions qui devront être prises dans la régulation du système, et la responsabilisation de l’ensemble des parties prenantes. En outre, cette option ne tiendrait pas suffisamment compte de la place actuelle des partenaires sociaux dans le pilotage de l’AGIRC-ARRCO. Ces derniers ont a en effet démontré leur capacité à gérer de manière responsable un régime de retraite dans le cadre laissé libre par la loi pour l’organisation des régimes de retraite complémentaire.

13.1.2. Un pilotage laissé entièrement à la main des partenaires sociaux

À l’inverse, une seconde option qui consisterait à confier l’intégralité du pilotage du système à l’entière responsabilité des partenaires sociaux, sur le modèle de l’AGIRC-ARRCO, ne peut non plus être retenue. Cette option conduirait en effet à remettre en cause le contrôle de l’֤État sur une part importante de la dépense publique (les retraites représentant 13,8% du PIB soit une dépense totale de 325 Md€) dont il reste pourtant in fine responsable en dernier ressort. La nécessité pour l’État d’assurer la cohérence de la politique publique menée dans le domaine des retraites en lien avec les autres domaines de la protection sociale, mais aussi de s’assurer plus largement de la cohérence entre les mesures de régulation des dépenses publiques et en matière de prélèvements obligatoires lui imposent de conserver une capacité de maîtrise des paramètres essentiels à cette politique. Une telle option ne serait par ailleurs pas entièrement compatible, à droit constitutionnel constant, avec les compétences dévolues au législateur et notamment pour le pilotage financier de la sécurité sociale dans le cadre des LFSS. Une solution intermédiaire doit ainsi être trouvée, afin de maintenir une maitrise suffisante de l’État dans la définition de la trajectoire des finances publiques.

13.1.3. Un pilotage automatique et autonome (vis-à-vis des autres branches de la sécurité sociale, voire du cadre général des lois financières)

Enfin, un scénario alternatif pourrait être envisagé dans lequel le système de retraite ferait l’objet d’un pilotage automatique et largement autonome par rapport aux autres branches de la sécurité sociale. Ce scénario viserait à mettre en œuvre un régime à rendement défini dans lequel les décisions nécessaires à l’équilibre du système, pour des raisons démographiques comme économiques, seraient prévues à l’avance pour être mises en œuvre de manière quasiment automatique, sans intervention des pouvoirs publics.

Ce scénario se heurte toutefois à plusieurs obstacles, qui cumulent certaines limites des deux précédents. En premier lieu, il ne parait pas opportun de faire échapper au débat démocratique et social les décisions importantes concernant le système de retraite, sur lesquelles les assurés actuels et futurs ou le pouvoir politique se priveraient de toute capacité d’intervention. En second lieu, une séparation complète avec les autres risques empêcherait tout pilotage unifié des finances publiques, comme dans le second scénario, et risquerait de reporter la totalité des contraintes financières sur les autres branches. Enfin, une autonomisation du risque vieillesse est limitée par des contraintes juridiques, dont certaines de niveau constitutionnel, qui prévoient l’inscription de la retraite dans le champ des LFSS et excluent donc une étanchéité totale de la retraite (recettes et dépenses) par rapport aux autres risques.

13.2. Dispositif retenu

Le présent article instaure une procédure de pilotage articulé avec les lois de financement de la sécurité sociale dont le cadre est modifié par le projet de loi organique associé au présent projet de loi et accordant un rôle important aux partenaires sociaux présents au sein du conseil d’administration de la caisse nationale de retraite universelle. Il distingue ainsi deux temporalités de pilotage : une procédure de pilotage cyclique, intervenant tous les cinq ans et une procédure annuelle.

Tous les cinq ans, dans le cadre de projections réalisées par un nouveau comité d’expertise indépendant sur les quarante années avenir (voir l’étude d’impact de l’article 56), le conseil d’administration de la CNRU propose l’évolution envisagée de l’ensemble des paramètres du système universel de retraite que sont la fixation de l’âge légal, la revalorisation des pensions, l’évolution de l’âge d’équilibre, la revalorisation des valeurs d’achat et de service du point, les taux de cotisation de l’assurance vieillesse, les évolutions des prestations et l’utilisation des produits financiers du fonds de réserve universelle. Cette proposition qui prend la forme d’une délibération transmise au Gouvernement au plus tard le 30 juin, doit tenir compte des orientations pluriannuelles des finances publiques en vigueur et présenter un solde cumulé positif ou nul du système universel de retraite, pour l’ensemble de la période de quarante ans ainsi que pour la première période de cinq années.

Chaque année, le conseil d’administration devra déterminer pour les quatre années à venir les paramètres du système contributif permettant de mettre en œuvre la trajectoire financière fixée par la LFSS de l’année précédente : évolution de l’âge d’équilibre, modalités de revalorisation des retraites, revalorisation des valeurs d’achat et de service, taux de cotisation et le cas échéant, l’utilisation des produits financiers du fonds de réserves universel. Cette délibération devra respecter plusieurs conditions afin d’assurer l’équilibre et la pérennité du système universel de retraite :

- La prévision de solde cumulé du système universel de retraite pour la période allant de l’année en cours aux quatre exercices à venir, doit être positif ou nul.

- Lorsque le solde du système universel de retraites constaté au titre de l’exercice précédent est négatif et inférieur à la prévision résultant de la loi de financement de la sécurité sociale afférente, la délibération prévoit les conditions d’apurement de cet écart sur une période maximale de dix ans en identifiant les ressources qui y sont affectées.

Afin de garantir les droits des assurés, la délibération ne peut conduire à une diminution des valeurs d’achat et de service et l’âge d’équilibre fixé doit tenir compte de l’évolution de l’espérance de vie.

Dès lors que les conditions ci-dessus sont respectées, la délibération annuelle qui en découle sera approuvée par décret, et applicable au 1er janvier de l’année suivante.

En l’absence de délibération du conseil, au 30 juin, les paramètres ci-dessus sont fixés par décret après avis du comité d’expertise indépendant.

La loi de financement de la sécurité sociale pour l’année suivante, en application de la modification de la loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale prévue par ailleurs, devra prendre en compte, dans les prévisions de recette et les objectifs de dépense et de solde, les décisions annuelles du conseil d’administration de la CNRU. Les pouvoirs de décision de la CNRU lui ayant été délégués par la loi, sur un champ relativement large, la loi pourra toujours dans ce cadre retenir des décisions différentes. Toutefois, l’obligation prévue par la loi organique faite à la LFSS lui imposera, si un paramètre différent est retenu, de justifier de la raison pour laquelle un choix différent de celui de la CNRU a été fait par le législateur.

Le schéma de pilotage financier retenu, basé sur une « règle d’or » appréciée annuellement pour une période pluriannuelle « glissante », dans les conditions prévues par la loi organique associée au présent projet de loi, laisse à la gouvernance de la Caisse nationale de retraites universelle la latitude nécessaire pour proposer chaque année, dans le respect d’une trajectoire de long terme actualisée tous les cinq ans, les décisions permettant de se conformer à cette obligation pour la période suivante. L’instauration d’un double horizon de cinq et de quarante années d’appréciation de l’équilibre du système permet à la fois une vision de long terme compatible avec le temps long inhérent au système de retraite et un temps plus court opérant en matière de pilotage financier. Sans créer une contrainte forte sur la gouvernance du système universel de retraite, ce dispositif permet de renforcer le pilotage du système universel de retraite, en cohérence avec le pilotage des finances sociales réalisé via les LFSS.

Le processus de décision de la gouvernance du système universel de retraite et son articulation avec les lois de financement de la sécurité sociale peuvent être représentés par les schémas suivants, décrivant le cycle de décision envisagé:

Indépendamment de ses attributions en matière de pilotage du système, le conseil d’administration pourra à tout moment formuler des propositions sur l’ensemble des paramètres du système universel de retraite, notamment sur les dispositifs de solidarité sur lesquels il n’intervient pas. Tout projet de réforme pouvant avoir des incidences sur l’équilibre financier du système universel devra lui être soumis pour avis.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

4.1. Impacts juridiques

4.1.1. Impacts sur l’ordre juridique interne

L’article 55 créée un chapitre XI intitulé : « Pilotage financier du système universel de retraite » au sein du nouveau titre IX du livre Ier du code de la sécurité sociale. Ce chapitre comprend les articles L. 19-11-2 à L. 19-11-9, les articles LO 19-11-1 et LO 19-11-5 figurant dans le projet de loi organique.

Ces dispositions ont vocation à coexister avec les dispositions législatives sur la gouvernance des régimes de base, qui restent d’actualité pour les affiliés des générations non concernées (articles sur les pouvoirs d’avis et de proposition des conseils d’administration des caisses, notamment : article L. 200-3 du CSS pour la CNAV, article L. 612-1 pour le CPSTI, article L. 723-12 du code rural pour la CCMSA, article L. 641-2 du CSS pour la CNAVPL, L. 652-4 pour le régime de base des avocats). Les dispositions relatives au pilotage des régimes complémentaires devront également être articulées avec l’intégration progressive des affiliés nés après 1975 dans le système universel.

Par ailleurs, l’article L. 114-4 du CSS relatif au comité de suivi des retraites a également vocation à être remplacé (voir l’étude d’impact de l’article 56).

4.1.2. Articulation avec le droit international et le droit de l’Union européenne

L’organisation des régimes de sécurité sociale relève de la seule compétence de la France.

Il convient de rappeler que l'article 48 du TFUE se limite à prévoir une simple coordination des législations des États membres. Les règles européennes de coordination ne mettent pas en œuvre une harmonisation des régimes nationaux de sécurité sociale. Les États membres demeurent souverains pour organiser leurs systèmes de sécurité sociale.

Il est de jurisprudence constante par la CJUE qu’il appartient ainsi à la législation de chaque État membre :

- de déterminer les conditions du droit ou de l'obligation de s'affilier à un régime de sécurité sociale ou à telle ou telle branche de pareil régime

- de définir les conditions requises pour l'octroi des prestations de sécurité sociale, du moment qu'il n'est pas fait, à cet égard, de discrimination entre nationaux et ressortissants des autres États membres

Par conséquent, le champ d’application et l’organisation de la protection sociale obligatoire relevant de compétence exclusive des Etats membres (jurisprudence constante de la CJUE), la mesure n’est pas contraire aux règles fixées par les traités ou en découlant.

4.2. Impacts économiques et financiers

Le présent article doit permettre d’assurer un suivi régulier et une meilleure maitrise de l’impact financier du système universel de retraite, notamment à travers la mise en place d’une règle d’or imposant le retour à l’équilibre tous les cinq ans et l’obligation annuelle pour le conseil administration de la CNRU de faire évoluer les paramètres du système en cas d’écart à la trajectoire financière.

4.3 Impacts sur les assurés

Le présent article n’a pas d’impact direct sur les droits des assurés mais il tend, à travers la mise en place de règles de pilotage visant à assurer la pérennité financière du système, à garantir un niveau de retraite suffisant pour les futures générations d’assurés. Il vise ainsi à renforcer la confiance des assurés dans le système de retraite public.

4.4 Impacts sur les services administratifs

Le présent article n’a pas d’impact direct sur les gestionnaires des régimes de retraite mais il impacte plutôt leurs instances de gouvernance (notamment leur conseil d’administration) dont les pouvoirs en matière de pilotage du système de retraite sont remontés au niveau du conseil d’administration de la CNRU, selon les dispositions du présent article. En tout état de cause, l’organisation des organismes gestionnaires des régimes de retraite et par voie de conséquence, de leurs instances de gouvernance, est reconfigurée dans le cadre du chapitre Ier du titre IV du projet de loi (cf. études d’impact correspondantes).

5. Consultations et modalités d’application

Consultations menées

Les consultations menées sur l’ensemble du projet de loi sont listées dans le tableau en introduction.

5.2 Modalités d’application

5.2.1 Application dans le temps

Le présent article entre en vigueur dans les conditions prévues à l’article 63.

5.2.2 Application dans l’espace

Les modalités d’application outre-mer du système universel de retraite sont définies à l’article 64.

5.2.3 Textes d’application

Le présent article ne nécessite pas l’adoption de mesures règlementaires d’application mais renvoie en revanche au décret les éléments suivants :

L’approbation de la délibération annuelle du conseil d’administration fixant les paramètres pour la période de cinq années ;

En l’absence de délibération du conseil d’administration ou de manquement aux objectifs assignés au pilotage du régime, la fixation des paramètres permettant de garantir l’équilibre financier du système universel, après avis du comité d’expertise indépendant des retraites.

Article 56 : : Comité d’expertise indépendant des retraites

1. Etat des lieux

1.1 Cadre général

Jusqu’à la création du Comité d’orientation des retraites en 2000, le système de retraite français était évalué au gré de rapports successifs, à l’instar du Livre blanc élaboré en 1991 à la demande du Gouvernement de M. Rocard, du rapport Briet de 1995, puis des rapports Charpin et Teulade en 1999 et 2000.

Le pilotage du système de retraite a été une première fois défini par la loi portant réforme des retraites de 2003[441], qui fixait de grandes orientations, privilégiait un levier d’action (la durée d’assurance), et définissait une méthode de pilotage autour de rendez-vous quadriennaux[442], abandonnés par la suite.

L’échec du rendez-vous de 2008, puis la crise connue cette même année, mirent fin à cette organisation du pilotage par rendez-vous. En conséquence, la réforme de 2010[443] prévit un volet explicite sur le pilotage du système de retraite avec la constitution d’un COPILOR (Comité de Pilotage des régimes de Retraite) qui ne se réunit cependant qu’une seule fois et fut dissout par la loi du 20 janvier 2014.

Cependant, le postulat selon lequel les retraites nécessitent d’être pilotées en continu avec de réels objectifs de court, moyen et long terme, ne fut pas remis en cause. La loi du 20 janvier 2014 a ainsi instauré, avec la création du comité de suivi des retraites (CSR), un mécanisme de pilotage destiné à garantir dans la durée le respect des objectifs assignés au système de retraite.

La loi du 20 janvier 2014 a introduit plusieurs éléments nouveaux. Placé auprès du Premier ministre, le comité de suivi des retraites a pour mission de rendre « […] en s’appuyant notamment sur les documents du Conseil d’orientation des retraites[444] […] un avis annuel public […] indiquant s’il considère que le système de retraite s’éloigne de façon significative des objectifs [qui lui sont assignés][445] ». Il est accompagné dans ses travaux par un jury citoyen[446].

La loi de 2014 pose le principe d’un document régulier, produit par le COR, actualisé chaque année et fondé sur un ensemble d’indicateurs, dont une partie est définie par décret, plus large que les seuls indicateurs de situation financière du système. Elle inscrit explicitement le suivi des indicateurs dans une double finalité : d’une part, mesurer l’adéquation du système de retraite à ses objectifs – ce qui est l’objet du « suivi » stricto sensu –, d’autre part, aider le cas échéant à la formulation de recommandations relatives aux modifications des paramètres de retraite – ce qui est l’objet du « pilotage » du système. Les indicateurs doivent en effet être utiles au CSR pour lui permettre de déterminer « s’il considère que le système de retraite s’éloigne, de façon significative, de [se]s objectifs » et, éventuellement, de formuler « des recommandations, rendues publiques, destinées à garantir le respect des objectifs ».

Le comité de suivi des retraites dispose, en cas de non-respect des objectifs sociaux ou financiers, du pouvoir de formuler des recommandations, notamment sur l’évolution de la durée d’assurance pour le taux plein, les transferts du fonds de réserve des retraites, la solidarité ou encore le niveau des taux de cotisation. Ces recommandations sont encadrées par le législateur: par exemple, les recommandations sur la durée d’assurance doivent prendre en compte un certain nombre d’autres paramètres (espérance de vie en bonne santé, taux de chômage des jeunes et des seniors, etc…) ; elles ne peuvent conduire à un taux de cotisation supérieur à une valeur cible fixée par décret. Elles sont adressées au Parlement, au Gouvernement et aux organismes nationaux d’assurance vieillesse de base et complémentaires obligatoires. Le Gouvernement doit alors présenter au Parlement les suites qu’il entend y donner, après consultation des organisations représentatives des salariés et des employeurs. Au plus tard un an après avoir émis ses recommandations, le CSR remet un avis relatif à leur suivi.

Jusqu’en 2017, le CSR a considéré dans ses avis qu’il n’y avait pas d’éloignement « significatif » par rapport aux objectifs et ce, sur le montant des pensions ainsi que sur les dispositifs d’équité et de solidarité et face à la trajectoire financière, et n’a pas formulé de recommandations.

En 2017, le comité a appelé pour la première fois le Gouvernement à prendre des mesures pour rétablir l’équilibre financier du système de retraite (sans toutefois être prescriptif sur le calendrier).

Par ailleurs, afin de renforcer la confiance que les assurés ont dans leur système de retraite, le Comité a appelé, comme dans les avis précédents, à assurer une moindre sensibilité du système à la croissance, et à poursuivre le mouvement d’harmonisation des régimes de retraite. Le comité n’a pas été amené à formuler de nouvelle recommandation en 2018 et 2019 mais a décidé de maintenir celle de 2017. Par ailleurs, dans son dernier avis, le CSR souligne les limites des outils de pilotage actuels en considérant que si les réformes passées ont considérablement réduit les déséquilibres, elles ont dû le faire au coup par coup, avec beaucoup d’incertitudes sur les effets des leviers mis en œuvre.

Cadre constitutionnel et conventionnel

Aux termes du onzième alinéa du Préambule de 1946, la Nation « garantit à tous, notamment à l'enfant, à la mère et aux vieux travailleurs, la protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs. Tout être humain qui, en raison de son âge, de son état physique ou mental, de la situation économique, se trouve dans l'incapacité de travailler a le droit d'obtenir de la collectivité des moyens convenables d'existence ». Le Conseil constitutionnel en a déduit, notamment dans sa décision n° 2010-617 DC du 9 novembre 2010, que « l'exigence constitutionnelle résultant des dispositions précitées implique la mise en œuvre d'une politique de solidarité nationale en faveur des travailleurs retraités ; qu'il est cependant possible au législateur, pour satisfaire à cette exigence, de choisir les modalités concrètes qui lui paraissent appropriées ; qu'en particulier, il lui est à tout moment loisible, statuant dans le domaine qui lui est réservé par l'article 34 de la Constitution, de modifier des textes antérieurs ou d'abroger ceux-ci en leur substituant, le cas échéant, d'autres dispositions ; qu'il ne lui est pas moins loisible d'adopter, pour la réalisation ou la conciliation d'objectifs de nature constitutionnelle, des modalités nouvelles dont il lui appartient d'apprécier l'opportunité ; que, cependant, l'exercice de ce pouvoir ne saurait aboutir à priver de garanties légales des exigences de caractère constitutionnel ».

1.2 Eléments de droit comparé

Les éléments de droit comparé sont développés dans l’étude d’impact de l’article 55 relatif au pilotage du système universel de retraite.

2. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis

NECESSITE DE LEGIFERER

La création du système universel de retraite nécessite une rénovation du cadre de pilotage du système de retraite. Le pilotage du système, détaillé dans l’article 55 du projet de loi, fait intervenir une instance indépendante d’expertise en appui à la gouvernance de la caisse nationale de retraite universelle.

2.2 OBJECTIFS POURSUIVIS

L’objectif poursuivi est celui de créer une instance indépendante d’expertise afin d’orienter et d’évaluer le pilotage financier du système sans pour autant se substituer aux décideurs. Ce comité doit en particulier réaliser les projections financières nécessaires au pilotage du système universel et surveiller le respect par la caisse nationale de la retraite universelle de ces trajectoires financières.

3. Options envisagées et dispositif retenu

Option envisagée

Une option aurait été de maintenir les instances actuelles sans créer d’instance indépendante. Cette option n’aurait cependant pas permis de garantir au pilotage financier du système universel une expertise indépendante. Ainsi, le Conseil d’orientation des retraites, dont le rôle aura vocation à s’articuler avec le comité d’expertise indépendant des retraites, continuera à réunir l’ensemble des parties prenantes et à assurer ses missions actuelles en matière de projection et d’analyse qualitative des propriétés sociales et redistributives du système. En revanche, le comité de suivi des retraites n’a pas été créé pour apporter une évaluation indépendante de la situation financière et extra financière du système mais pour formuler des recommandations par rapport au respect d’une trajectoire.

3.2 Dispositif retenu

Le présent article prévoit la création d’un comité d’expertise indépendant en matière de retraites, chargé de suivre l’état du système universel de retraite et ses perspectives d’évolution en fonction de l’environnement économique, social et démographique dans lequel il s’inscrit. Ce comité reprendra les missions du comité de suivi des retraites, qui sera remplacé à compter de l’installation du comité d’expertise indépendant. Son rôle sera articulé avec le Conseil d’orientation des retraites, qui est maintenu avec sa composition actuelle associant experts, partenaires sociaux et parlementaires

Le comité d’expertise indépendant sera chargé d’apporter son expertise à la Caisse nationale de retraite universelle dans le cadre du pilotage financier du système universel de retraite, à travers la production d’un rapport quinquennal et d’un rapport annuel en amont des délibérations du conseil d’administration de cette caisse.

Sa composition et son fonctionnement s’inspireront des dispositions relatives au Haut Conseil des finances publiques.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

4.1. Impacts juridiques

Le présent article créée deux nouvelles sections au sein du chapitre X du titre x fixant la composition et les missions du « Comité d’expertise indépendant des retraites et du Conseil d’orientation des retraites

Il supprime également les sections 4 et 6 du chapitre IV du titre Ier du livre Ier sont abrogées

Impacts économiques et financiers

Le présent article n’a pas directement d’impact en dépenses ou en recettes, mais prévoit comment sont définies les trajectoires financières du système universel dont doit tenir compte le conseil d’administration de la caisse nationale de la retraite universelle dans le cadre de son pilotage du système universel. Il accorde par ailleurs au comité d’expertise indépendant des compétences en matière de surveillance du respect de ces trajectoires.

5. Consultations et modalités d’application

Consultations menées

Les consultations menées sur l’ensemble du projet de loi sont listées dans le tableau en introduction.

5.2 Modalités d’application

5.2.1 Application dans le temps

Le présent article entre en vigueur dans les conditions prévues à l’article 63.

5.2.2 Application dans l’espace

Les modalités d’application outre-mer du système universel de retraite sont définies à l’article 64.

5.2.3 Textes d’application

Un décret sera nécessaire pour préciser les modalités de désignation des membres qui exercent un mandat d’une durée inférieure à cinq ans au sein du comité d’expertise indépendant.

Article 57 : Mesures permettant atteindre l’équilibre financier du système de retraite en 2027

1. Etat des lieux

1.1 Cadre général

Dans le système français de retraite, les régimes de retraite connaissent principalement deux grandes modalités de pilotage : si la détermination des paramètres des régimes de base et des régimes intégrés relève de la loi et du règlement, cette responsabilité incombe, pour une large part des régimes complémentaires, aux partenaires sociaux ou représentants des professions qui les administrent.

Pour l’ensemble des régimes obligatoires de base, les lois de financement de la sécurité sociale constituent aujourd’hui le cadre structurant du pilotage financier. La création du comité de suivi des retraites par la loi du 20 janvier 2014 a permis de disposer d’un cadre plus large pour assurer le suivi et la proposition de décisions financières à l’échelle de l’ensemble des régimes.

1.1.1. Le cadre de pilotage de la politique nationale de retraite

Les lois de financement de la sécurité sociale et la prise en compte du système de retraite dans les comptes publics.

Depuis la loi organique n° 96-646 du 22 juillet 1996 relative aux lois de financement de la sécurité sociale, les lois de financement de la sécurité sociale retracent les dépenses et les recettes du régime général et de l’ensemble des régimes obligatoire de base. Les régimes complémentaires obligatoires ne figurent pas dans les tableaux d’équilibre. En revanche, les LFSS tiennent compte de la trajectoire financière des régimes spéciaux de retraite, y compris les régimes équilibrés par l’État pour lesquels la loi de finances présente les informations financières et dont elle constitue le cadre de pilotage financier.

Pour mémoire, les comptes publics intègrent quant à eux, dans le cadre du compte des administrations de sécurité sociale (ASSO), l’ensemble des régimes d’assurance sociale et des organismes dépendant des assurances sociales. Y figurent à ce titre, en matière de retraite, les régimes de base et complémentaires obligatoires (y compris l’AGIRC-ARRCO, régime à statut conventionnel).

Le comité de suivi des retraites (CSR)

La loi du 20 janvier 2014 a instauré, avec la création du comité de suivi des retraites (CSR)[447], un mécanisme de pilotage chargé de garantir dans la durée le respect des objectifs assignés au système de retraite (cf. rappel des objectifs dans la fiche d’impact SU1). Placé auprès du Premier ministre, il rend chaque année au plus tard le 15 juillet un avis public au Premier ministre analysant le respect de ces objectifs, s’appuyant notamment sur le document que lui remet le Conseil d’orientation des retraites (COR). Le document remis par le COR est fondé sur des indicateurs qui ont été définis par décret[448]. Il est accompagné dans ses travaux par un jury citoyen tiré au sort composé de neuf femmes et de neuf hommes.

S’il estime que le système de retraite s’éloigne significativement de ces objectifs, le comité de suivi des retraites émet des recommandations. Celles-ci sont adressées au Parlement, au Gouvernement et aux organismes nationaux d’assurance vieillesse de base et complémentaires obligatoires. Le Gouvernement doit alors présenter au Parlement les suites qu’il entend y donner, après consultation des organisations représentatives des salariés et des employeurs. Au plus tard un an après avoir émis ses recommandations, le Comité de suivi des retraites remet un avis relatif à leur suivi. Ainsi, en 2017, pour la première fois depuis sa création, le Comité a appelé le Gouvernement à prendre des mesures pour rétablir l’équilibre financier du système de retraite (sans toutefois être prescriptif sur le calendrier).

1.1.2 La loi et le règlement déterminent les paramètres des régimes de retraite de base

La loi et le règlement déterminent les règles applicables aux pensions de retraite du régime général (travailleurs salariés et indépendants), du régime agricole (salariés et non-salariés agricoles), et du régime de base des professions libérales : règles de cotisations, d’ouverture des droits et de calcul de la pension.

Il en va de même pour les régimes spéciaux auxquels sont rattachés les agents de certaines branches d’activité et entreprises (fonctionnaires, magistrats et ouvriers de l’Etat, ressortissants des collectivités territoriales, marins, salariés des industries électriques et gazières, employés statutaires de la SNCF, Banque de France, Opéra national de Paris et Comédie-Française, RATP). Pour les fonctionnaires d’Etat, les règles de retraite qui leur sont applicables sont déterminées par le code des pensions civiles et militaires de retraite. Les règles relatives aux autres régimes sont, sauf exception, fixées par des décrets spécifiques à chacun de ces régimes.

La caisse nationale d’assurance vieillesse (CNAV) est administrée par un conseil d’administration composé de représentants des assurés et des employeurs qui a entre autres pour rôle de faire toutes propositions « pour garantir dans la durée l'équilibre financier de l'assurance vieillesse du régime général », en particulier « dans le cadre de l’élaboration du projet de loi de financement de la sécurité sociale ». Le conseil d’administration de la CNAV est par ailleurs saisi pour avis de « tout projet de mesure législative ou règlementaire ayant des incidences sur l’équilibre financier de la branche ou entrant dans leur domaine de compétence ».[449]

La plupart des instances de gouvernance des régimes de base possèdent des pouvoirs de proposition et de consultation similaires en matière de pilotage (conseil d’administration de la CCMSA, de la CNAVPL, des caisses gérant les régimes spéciaux etc.). L’Etat exerce un pouvoir de tutelle sur ces caisses et est représenté auprès de leur conseil d’administration par des commissaires du gouvernement. Les délibérations des conseils d’administration ne deviennent exécutoires (à l’exception de celles qui doivent être soumises à approbation) que si l’Etat ne s’y oppose pas.

Par exception, le service des retraites de l’Etat (SRE), qui assure la gestion des retraites des fonctionnaires de l’Etat, ne dispose pas d’instances de gouvernance autonomes car il s’agit d’un service à compétence nationale rattaché à la Direction générale des Finances publiques (DGFiP).

1.1.3 Les principaux leviers de pilotage dans les régimes actuels

Plusieurs leviers de pilotage sont communs aux différents régimes, qu’ils calculent la retraite en annuité ou en points. Ils ne produisent toutefois pas toujours les mêmes effets.

L’augmentation du taux de cotisation ne concerne que les actifs. S’agissant des retraites futures, dans un régime par annuité, l’augmentation du taux de cotisation est sans effet alors que dans un régime par points, elle peut engendrer une augmentation des droits.

S’agissant des bornes d’âge, le recul de l’âge légal a un impact financier favorable pour les régimes ainsi que sur le montant des retraites qu’elles soient calculées en annuité ou en points.

1.1.4 Les leviers de pilotage qui dépendent du mode de calcul des droits

D’autres leviers sont propres au mode de calcul des droits dans les régimes.

L’augmentation de la durée d’assurance est propre aux régimes fonctionnant en annuités. Elle conduit à un recul de l’âge effectif de départ, et peut réduire le montant de la retraite pour les assurés n’ayant pas accompli la durée d’assurance requise.

La modification de la valeur d’achat ou de service du point est spécifique aux régimes utilisant cette technique de droits. L’introduction ou l’augmentation d’un taux d’appel associé aux cotisations exigibles contribue au financement du régime sans accroitre les droits accordés individuellement en contrepartie. L’ajustement de la valeur de service permet d’assurer l’équilibre du régime mais affecte directement la situation des retraités dans les régimes complémentaires actuels.

1.1.5 Le rapport du COR de novembre 2019 a décrit les perspectives des retraites en France à l’horizon 2030

En septembre 2019, le Premier Ministre a demandé au Conseil d’orientation des retraites d’établir « sur le fondement d’hypothèses et de constats partagés […] un état de la situation financière de notre système actuel de retraite, d’aujourd’hui jusqu’à 2030. ».

Il a demandé au COR de compléter ce diagnostic, « comme le font traditionnellement les rapports du COR, [par] la contribution que pourrait apporter chacun des trois leviers que sont le montant de la pension moyenne, l’âge moyen de départ à la retraite et le taux de prélèvement, au redressement de l’équilibre financier en 2025. [Ce travail] éclairera le débat sur le recours aux paramètres sous-jacents à l’évolution des âges effectifs de départ à la retraite en indiquant les mesures concrètes qui devraient éventuellement être mises en œuvre pour induire un report de l’âge effectif moyen de départ, et analysera leurs impacts sur les différentes catégories de population. »

Le COR a rendu son rapport en novembre 2019[450]. Ce rapport a confirmé le diagnostic qui avait été préalablement établi d’un déficit du système de retraite compris entre 0,3% et 0,7% du PIB en 2025, selon les conventions et hypothèses de productivité. Le déficit total serait donc d’environ 10 Md€, dont 6 Md€ pour les seuls salariés du secteur privé. Le Premier Ministre avait alors indiqué que les différents scénarios proposés par le COR pour préserver l’équilibre financier du système de retraites seront soumis à la concertation des partenaires sociaux.

1.2 Cadre constitutionnel et conventionnel

Aux termes du onzième alinéa du Préambule de 1946, la Nation « garantit à tous, notamment à l'enfant, à la mère et aux vieux travailleurs, la protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs. Tout être humain qui, en raison de son âge, de son état physique ou mental, de la situation économique, se trouve dans l'incapacité de travailler a le droit d'obtenir de la collectivité des moyens convenables d'existence ». Le Conseil constitutionnel en a déduit, notamment dans sa décision n° 2010-617 DC du 9 novembre 2010, que « l'exigence constitutionnelle résultant des dispositions précitées implique la mise en œuvre d'une politique de solidarité nationale en faveur des travailleurs retraités ; qu'il est cependant possible au législateur, pour satisfaire à cette exigence, de choisir les modalités concrètes qui lui paraissent appropriées ; qu'en particulier, il lui est à tout moment loisible, statuant dans le domaine qui lui est réservé par l'article 34 de la Constitution, de modifier des textes antérieurs ou d'abroger ceux-ci en leur substituant, le cas échéant, d'autres dispositions ; qu'il ne lui est pas moins loisible d'adopter, pour la réalisation ou la conciliation d'objectifs de nature constitutionnelle, des modalités nouvelles dont il lui appartient d'apprécier l'opportunité ; que, cependant, l'exercice de ce pouvoir ne saurait aboutir à priver de garanties légales des exigences de caractère constitutionnel ».

1.3 Eléments de droit comparé

En Allemagne, le système de retraite public est doté d’un système de pilotage automatique visant à respecter trois contraintes en permanence :

Un niveau de réserve financière fixé à égales à 1,5 mois de dépenses pour le régime général[451], devant permettre d’une part de couvrir les déficits à court terme du régime de base et de compenser les fluctuations saisonnières, et d’autre part, de compenser les déficits conjoncturels accumulés, afin de maintenir les taux de cotisation stables ;

Un taux de cotisation devant rester inférieur à 20 % jusqu’à 2020, puis 22 % jusqu’en 2030 afin que le poids pesant sur les actifs reste raisonnable ;

Un taux de remplacement net ne devant pas descendre en dessous de 46 % jusqu’en 2020 et 43 % jusqu’en 2030, afin d’assurer des niveaux de pensions suffisants.

En cas de non-respect de ces seuils, une alerte se déclenche et le Gouvernement fédéral a l’obligation légale de faire des propositions pour prendre des mesures correctrices appropriées (mais le Bundestag n’a aucune obligation de voter ces mesures).

En termes d’instances de pilotage, il n’existe pas en Allemagne d’institution analogue au COR. Toutefois, les projets de réforme du début des années 2000 avaient donné lieu à la création d’une Commission d’experts qui a largement inspiré les réformes mises en œuvre par la suite. Le projet de grande coalition présenté en février 2018 par les partis CDU-CSU et SPD prévoit également la mise en place d’une commission « contrat fiable de génération », constituée de représentants des partenaires sociaux, du Gouvernement et de l’économie, chargée de traiter les défis des trois piliers de retraite en Allemagne d’ici 2025. Elle devra présenter ses propositions d’ici mars 2020 afin de garantir l’équilibre à long terme du régime de retraite de base.

La loi allemande prévoit par ailleurs la remise d’un rapport annuel sur l’assurance retraite par le gouvernement fédéral. Ce rapport vise notamment à contrôler le respect des contraintes fixées en matière de réserves, de taux de cotisation et de taux de remplacement à un horizon de 15 ans. Il porte également sur l’équilibre du système à moyen terme et sur la convergence des retraites entre l’Est et l’Ouest du pays. La soutenabilité des finances publiques fait également l’objet d’un rapport annuel séparé dans lequel sont intégrées les projections de dépenses de retraites.

En Suède[452], les objectifs et les contraintes du pilotage découlent des objectifs assignés au système de retraite suédois qui sont principalement une contributivité équitable entre les générations, un ajustement du système aux conditions démographiques et économiques permettant d’en assurer la soutenabilité à long terme et une liberté laissée aux individus pour financer une partie de leur pension.

Le pilotage du système s’appuie sur des indicateurs permettant une intervention discrétionnaire ou automatique lorsque certains seuils sont franchis :

- La variation annuelle de l’indice de rémunération moyenne par tête, qui repose sur le calcul d’une moyenne glissante sur plusieurs années ; chaque année, l’Agence des pensions transmet une proposition de calcul de l’indice au Gouvernement qui l’entérine;

- Le ratio d’équilibre et le ratio d’équilibre corrigé ;

- Le taux de redistribution des gains hérités ;

- Les coefficients de conversion du capital notionnel en pension à la liquidation.

- La loi fixe directement de manière discrétionnaire les leviers d’action suivants:

- L’âge d’ouverture des droits, fixé à 61 ans et l’âge de mise à la retraite d’office, fixé à 67 ans ;

- Le taux de cotisation global, fixé à 18,5 % ;

- L’indice de revalorisation des pensions à la liquidation, égal à 1,6 % et correspondant à la croissance réelle anticipée à long terme.

- L’indice de revalorisation des pensions au cours de la retraite, égal à l’indice de revalorisation des cotisations, amputé de 1,6 %. En moyenne, les pensions sont revalorisées autour de l’inflation mais avec une forte volatilité[453].

En complément, un mécanisme d’équilibrage automatique a été introduit bien qu’il s’agisse d’un système en compte notionnels supposé être spontanément équilibré sur le long terme. En effet, à taux de cotisation fixé et à âge de départ à la retraite endogène, si le système est équilibré à long terme pour chaque génération, il est porteur de déséquilibres financiers potentiels année après année.

Pour corriger ces déséquilibres économiques et démographiques potentiels, les autorités suédoises ont instauré un mécanisme d’équilibrage automatique qui se déclenche dès lors que le ratio d’équilibre (défini comme le rapport réserves financières + actif contrbutif [454] / valeur présente des engagements de pension) est inférieur à 1, c’est-à-dire si les réserves et l’actif contributif sont insuffisants pour couvrir les engagements présents et futurs. Dans ce cas, les indices de revalorisation des cotisations et des pensions ne sont plus calés sur l’évolution de la rémunération moyenne par tête, mais sur l’évolution de la rémunération moyenne par tête pondérée par le ratio d’équilibre corrigé qui joue le rôle de frein sur l’évolution des revalorisations, en cas de déficit anticipé du système.

Cette correction conduit donc à une revalorisation moins importante des droits à pension. Elle opère jusqu’à ce que l’indice corrigé de revalorisation des droits rejoigne l’indice de rémunération moyenne. Mais cette correction porte aussi sur l’évolution des pensions des retraités puisque les pensions liquidées sont revalorisées selon l’évolution de l’indice de revalorisation corrigé moins 1,6 %. Symétriquement, lorsque les réserves et les cotisations anticipées deviennent supérieures aux engagements de pension, le ratio d’équilibre corrigé joue le rôle d’accélérateur sur la revalorisation des droits à pension et des pensions liquidées. Le mécanisme correcteur a commencé à être activé en 2010 et a cessé de l’être en 2018.

En parallèle, l’Agence des pensions se fixe plusieurs horizons de pilotage. À un horizon annuel, elle calcule les différents indicateurs sus mentionnés précédemment. À long terme, elle établit des projections macroéconomiques sur un horizon de 75 ans, selon trois scénarios, complétées par des projections sur cas-types (notamment les projections de taux de remplacement à 65 ans, par génération.).

2. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis

NECESSITE DE LEGIFERER

Une conférence du financement, composée de représentants des organisations syndicales de salariés et d’employeurs, proposera au Gouvernement des mesures permettant de rétablir l’équilibre financier de l’ensemble des régimes de retraite de base en 2027. Sur la base de ces propositions et afin de rendre effectives celles relevant du domaine de la loi, il y a lieu d’habiliter le Gouvernement à prévoir par ordonnance les mesures législatives nécessaires à l’atteinte de l’équilibre financier d’ici 2027.

2.2 OBJECTIFS POURSUIVIS

Le présent article vise à garantir la pérennité du système de retraite en restaurant l’équilibre financier des régimes de retraite de base d’ici 2027. Ce rétablissement reposera sur les propositions faites par une conférence de financement.

3. Options envisagées et dispositif retenu

Options envisagées

Les mesures permettant de restaurer l’équilibre financier des régimes de retraite de base d’ici 2027 auraient pu être prises selon les voies législatives habituelles, dans le cadre du présent projet de loi ou du projet de loi de financement de la sécurité sociale. Cependant, cette option n’aurait pas permis d’associer pleinement les partenaires qui auront vocation à participer à la gouvernance du futur système universel de retraite.

3.2 Dispositif retenu

Le présent article prévoit qu’une conférence du financement, réunissant représentants des organisations syndicales de salariés et d’employeurs, formulera des propositions permettant d’atteindre en 2027 l’équilibre financier de l’ensemble des régimes de retraite de base.

Il habilite le Gouvernement à prendre, au regard de ces propositions, toute mesure relevant du domaine de la loi afin d’assurer cet équilibre. Ces mesures pourront être relatives à l’âge d’ouverture des droits à retraite, aux conditions d’âge et de durée d’assurance requises pour le bénéfice d’une pension de retraite à taux plein, aux modalités de décote et de surcote par rapport à ce taux plein, à l’affectation de recettes à l’assurance vieillesse et à la mobilisation du Fonds de réserve des retraites.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

Le présent article habilite le Gouvernement à prendre par une ordonnance, dans un délai de trois mois à compter de la publication de la loi d’habilitation, les mesure permettant d’atteindre l’équilibre financier des régimes de retraite de base en 2027. Le projet de loi de ratification devra être déposé devant le Parlement dans un délai de trois mois à compter de la publication de cette ordonnance.

5. Justification du délai d’habilitation

Le délai d’habilitation, de trois mois à compter de la publication de la loi d’habilitation, permettra au Gouvernement de transcrire juridiquement les propositions des partenaires sociaux pour atteindre l’équilibre financier de l’ensemble des régimes de retraite de base en 2027.

CHAPITRE XIII - Un financement simplifié et mutualisé

Section 1 Une intégration financière complète

Article 58 : Consolidation globale des flux de financement et mission de trésorerie de l’ACOSS

Etat des lieux

14.1. Cadre général

Le financement de la branche vieillesse est actuellement éclaté entre l’ensemble des régimes de retraite, chacun percevant des recettes qui lui sont propres (cotisations sociales, impôts et taxes, transferts d’organismes extérieurs, subventions d’État, autres). Les cotisations affectées aux différents régimes sont mentionnées dans plusieurs codes (articles L. 241-3, L. 633-1, L. 721-1, L. 613-7 etc. du code de la sécurité sociale et articles L. 731-23, L. 731-42 et L. 741-du code rural et de la pêche maritime) ainsi que dans des dispositions non codifiées.

L’article L. 225-1 attribue quant à lui à l’ACOSS la mission de gestion commune de la trésorerie des différentes branches du régime général, y compris donc la trésorerie de la branche vieillesse.

14.2. Cadre constitutionnel et conventionnel

Aux termes du onzième alinéa du Préambule de 1946, la Nation « garantit à tous, notamment à l'enfant, à la mère et aux vieux travailleurs, la protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs. Tout être humain qui, en raison de son âge, de son état physique ou mental, de la situation économique, se trouve dans l'incapacité de travailler a le droit d'obtenir de la collectivité des moyens convenables d'existence ». Le Conseil constitutionnel en a déduit, notamment dans sa décision n° 2010-617 DC du 9 novembre 2010, que « l'exigence constitutionnelle résultant des dispositions précitées implique la mise en œuvre d'une politique de solidarité nationale en faveur des travailleurs retraités ; qu'il est cependant possible au législateur, pour satisfaire à cette exigence, de choisir les modalités concrètes qui lui paraissent appropriées ; qu'en particulier, il lui est à tout moment loisible, statuant dans le domaine qui lui est réservé par l'article 34 de la Constitution, de modifier des textes antérieurs ou d'abroger ceux-ci en leur substituant, le cas échéant, d'autres dispositions ; qu'il ne lui est pas moins loisible d'adopter, pour la réalisation ou la conciliation d'objectifs de nature constitutionnelle, des modalités nouvelles dont il lui appartient d'apprécier l'opportunité ; que, cependant, l'exercice de ce pouvoir ne saurait aboutir à priver de garanties légales des exigences de caractère constitutionnel ».

Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis

15.1. NECESSITE DE LEGIFERER

La création d’un système universel de retraite, qui sera à terme piloté par un nouvel établissement public, la Caisse nationale de retraite universelle (CNRU), impose de définir les conditions de l’intégration financière de l’ensemble des régimes. Cette disposition se rattache ainsi aux principes fondamentaux de la sécurité sociale, et donc au domaine de la loi en application de l’article 34 de la constitution.

En matière de gestion de trésorerie, les missions de l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) définies à l’article L. 225-1 du code de la sécurité sociale doivent en outre être élargies l’ACOSS au-delà des seules branches du régime général.

15.2. OBJECTIFS POURSUIVIS

La création du système universel de retraite impose de disposer d’un état financier complet permettant d’appréhender aisément la situation financière de l’ensemble du système universelle de retraites en consolidant ses ressources et ses charges, ainsi que sa situation patrimoniale. Cet état financier servira au pilotage financier du système dans les conditions prévues par l’article 55 et la loi organique.

Au-delà, la réforme impose de garantir un équilibrage financier entre les régimes qui soit cohérent avec les objectifs d’universalité et de lisibilité du nouveau système et afin de financer l’ensemble des droits passés et futurs.

Enfin, elle constitue une opportunité de concevoir des schémas de financement susceptibles d’homogénéiser les règles de pilotage financier et de simplifier les flux financiers entre régimes.

Options envisagées et dispositif retenu

16.1. Options envisagées

Les schémas de financement actuels, reposant sur l’affectation de ressources propres à chaque régime, auraient pu être maintenus. Cette solution n’aurait toutefois pas permis d’intégrer financièrement l’ensemble des régimes, et n’aurait donc pas répondu à l’objectif d’universalité et d’unification des régimes de retraites.

Il aurait aussi pu être proposé de prévoir l’affectation dès 2022 à la CNRU des ressources de l’ensemble des régimes, charge pour elle d’assurer leur financement. Cette solution aurait toutefois conduit à une suppression de fait de l’affectation directe de leurs ressources aux régimes et des caisses existantes, qui ne serait pas cohérente avec le maintien de l’affiliation des actifs au sein de ces régimes.

16.2. Dispositif retenu

L’architecture financière du système universel de retraite.

À ce titre, il détermine en premier lieu les ressources et les charges du système universel de retraite. Ainsi, les ressources du système universel de retraite sont composées de l’ensemble des cotisations d’assurance vieillesse affectées aux régimes de retraites légalement obligatoires ainsi que des recettes affectées à la compensation des réductions et exonérations de cotisations sociales. Le système universel de retraites est également financé par les ressources du fonds de solidarité vieillesse universel (FSVu) et par les produits des placements du fonds de réserve universel (FRU). Le système universel de retraite peut également être financé par des dons, legs ou tout autre ressource prévue par la loi. Ces ressources permettent de couvrir à titre principal le versement des retraites des assurés et les dépenses relevant de la solidarité nationale prises en charge par le fonds de solidarité vieillesse universel. La Caisse nationale de retraite universelle produit un état financier consolidant l’ensemble des ressources et charges sur le périmètre du système universel ainsi défini.

En second lieu, cet article prévoit également les modalités selon lesquelles la Caisse nationale de retraite universelle (CNRU), à compter de 2025 de manière générale et dès 2022 dans certains cas, assure l’équilibre et le financement l’ensemble des régimes de retraite, y compris les régimes complémentaires fermés à compter de 2025