Etude d'impact sur le projet de loi organique relatif au système universel de retraite

Préserver pour ces assurés la possibilité d’un départ anticipé leur permettra de choisir librement le moment de leur départ en retraite. Ainsi, ils auront la possibilité d’opter pour un départ avant d’avoir atteint l’âge légal ou de poursuivre leur activité auquel cas chaque période travaillée leur permettra d’acquérir des points supplémentaires et donc d’améliorer le montant de leur retraite.

Le départ en retraite anticipée sera possible à compter de soixante ans pour ceux ayant débuté leur activité professionnelle avant l’âge de vingt ans. La possibilité d’un départ en retraite à 58 ans pour les assurés ayant débuté leur activité avant 16 ans serait éteinte en raison de son caractère désormais extrêmement marginal[214] et de la possibilité qui leur est désormais offerte de poursuivre l’acquisition de droits supplémentaires jusqu’à 60 ans. La condition de début d’activité s’appréciera dans les mêmes conditions qu’actuellement[215].

Pour les assurés ayant débuté leur carrière avant l’entrée en vigueur du système universel, cette première condition s’appréciera selon les modalités actuellement applicables. Pour les assurés débutant leur carrière après cette date, la durée prise en compte sera celle retenue pour le calcul du minimum de retraite.

La seconde condition pour bénéficier du dispositif résidera, comme aujourd’hui, dans le niveau de la contribution de l’assuré au système de retraite permettant de refléter à la fois une longue activité professionnelle et un effort contributif conséquent sur la globalité de leur carrière.

La durée requise correspondra à celle permettant d’obtenir le montant maximal du minimum de retraite et s’appréciera dans les mêmes conditions. La totalité de cette durée devra avoir fait l’objet de cotisations de la part de l’assuré, la notion de durée réputée cotisée n’étant pas reconduite dans le système universel de retraite.

Afin de limiter les conséquences de l’anticipation sur le montant de la retraite celle des assurés optant pour ce départ anticipé sera calculée en retenant un âge d’équilibre abaissé de deux années et il ne sera possible d’obtenir une surcote qu’en cas de départ après l’âge d’équilibre de droit commun.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

4.1. Impacts juridiques

4.1.1. Impacts sur l’ordre juridique interne

Le présent article crée un chapitre II au sein du nouveau titre IX du livre Ier du code de la sécurité sociale. Ce chapitre II, intitulé : « Départs anticipés », comprend un nouvel article L. 192-1 relatif au dispositif de retraite anticipée pour carrière longue. Les règles actuellement prévues par les dispositions législatives et réglementaires applicables aux régimes de retraite de base et complémentaire sont abrogées.

4.1.2. Articulation avec le droit international et le droit de l’Union européenne

La mesure proposée ne constitue pas une mesure d’application du droit de l’Union Européenne et n’est pas incompatible avec les normes de droit conventionnel ou de droit dérivé. Elle respecte également la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (CEDH).

4.2. Impacts économiques et financiers

4.2.1. Impacts macroéconomiques

L’impact économique global du système universel de retraite est retracé dans la partie 3 de la présente étude d’impact.

4.2.2. Impacts financiers

Graphique : masses financières consacrées aux retraites anticipées pour carrière longue (RALC, en % des dépenses du système de retraite)

Note : avant réforme, les masses financières correspondent aux prestations versées avant l’âge légal aux assurés bénéficiaires d’un départ anticipé pour carrière longue. Après réforme, il s’agit des prestations versées avant l’âge légal et du supplément de pension versé à compter de l’âge légal, lié à l’application d’une décote minorée (âge d’équilibre réduit de 2 ans pour les RALC).

Source : CNAV, PRISME tous régimes

Les masses financières associées au dispositif carrière longues devraient rester relativement stables par rapport à un scénario sans instauration du système universel, dans la mesure où les conditions actuelles d’éligibilité seraient largement inchangées.

L’évolution à la baisse de ces masses financières serait directement liée à l’évolution du nombre de bénéficiaires et donc du nombre d’assurés remplissant les conditions d’éligibilité du dispositif. L’éligibilité aux RALC après mise en place du système universel se fera sur des critères sensiblement identiques à ceux qui existent actuellement. Les effectifs avant et après réforme sont donc très proches.

4.2.3. Impacts sur les entreprises

Le présent article n’a pas d’impact spécifique sur les employeurs.

4.2.4. Impacts sur les assurés

La mesure proposée permettra aux assurés ayant débuté leur carrière professionnelle de manière précoce tout en ayant poursuivi celle-ci sans interruption significative de continuer à bénéficier d’un départ à la retraite dès soixante ans.

Ils bénéficieront en outre de l’instauration d’un âge d’équilibre dérogatoire qui permettra de limiter les conséquences de l’anticipation de l’âge de départ sur le montant de la retraite du fait. En effet, l’âge d’équilibre sera abaissé de deux années pour les assurés partant au titre de la RALC.

La présente mesure offre plus de liberté et de flexibilité aux assurés concernés qui pourront choisir un départ anticipé à la retraite ou la poursuite leur activité professionnelle et d’améliorer ainsi le montant de leur retraite.

4.3. Impacts sur les collectivités territoriales

Le présent article n’a pas d’impact spécifique sur les collectivités territoriales.

4.4. Impacts sur les services administratifs

Le présent article n’a pas d’impact spécifique sur les gestionnaires des régimes de retraite.

4.5. Impacts sociaux

4.5.1. Impacts sur la société

L’impact social du système universel de retraite est retracé dans la partie 3 de l’introduction.

4.5.1. Impacts sur les personnes en situation de handicap

Le présent article n’a pas d’impact spécifique sur les personnes en situation de handicap.

4.5.2. Impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes

Le présent article n’a pas d’impact spécifique sur l’égalité entre les femmes et les hommes, qui représentent en 2018 au régime général deux tiers des bénéficiaires du dispositif.

4.5.3. Impacts sur la jeunesse

Le présent article permet de prendre en compte les débuts d’activité précoces en prévoyant un dispositif de départ anticipé à la retraite pour les assurés qui démarrent une activité professionnelle avant l’âge de vingt ans.

4.5.4. Impacts environnementaux

Aucun impact.

5. Consultations et modalités d’application

Consultations menées

Les consultations menées sur l’ensemble du projet de loi sont listées dans le tableau en introduction.

5.2 Modalités d’application

5.2.1 Application dans le temps

Les nouvelles règles prévues par le présent article entrent en vigueur dans les conditions prévues à l’article 62.

5.2.2 Application dans l’espace

Les modalités d’application outre-mer du système universel de retraite sont définies à l’article 64.

5.2.3 Textes d’application

La mise en œuvre de cette mesure nécessitera la fixation par décret des conditions d’appréciation de la durée d’activité avant 20 ans.

Article 29 : Retraite anticipée des travailleurs handicapés

1. Etat des lieux

1.1 Cadre général

Instituée par la réforme des retraites de 2003[216], la retraite anticipée des travailleurs handicapés (RATH) est un dispositif qui vise à prendre en compte les difficultés d’accès, d’exercice et de maintien dans l’emploi inhérentes au handicap. Il permet aux assurés ayant effectué une large part de leur carrière en situation de handicap important, de bénéficier d’un départ en retraite anticipée à partir de 55 ans. Leur retraite est calculée au taux plein et peut être majorée pour compenser les incidences du handicap sur l’activité professionnelle des assurés concernés.

Les contours actuels du dispositif

Règles applicables dans les régimes de retraite de base

Ce dispositif s’applique aujourd’hui à la plupart des régimes de retraite de base (à l’exception, de fait, des régimes spéciaux prévoyant des possibilités de départs en retraite avant les âges prévus pour ce dispositif) :

Trois conditions sont requises pour bénéficier de la retraite anticipée au profit des assurés handicapés :

- Une durée d’assurance minimale ;

- Une durée d’assurance minimale cotisée[217] ;

- Un taux d’incapacité permanente de 50% pendant les durées requises ou bien, le cas échéant, de la reconnaissance de la qualité de travailleur handicapé (L. 5213-1 du code du travail) pour les périodes antérieures au 31 décembre 2015.

Les durées d’assurance requises :

Les durées d’assurance minimale et celle ayant fait l’objet de cotisation sont minorées par rapport à la durée d’assurance permettant de prétendre au taux plein pour les assurés qui relèvent du droit commun. Elles varient selon l’âge de départ choisi :

A titre d’exemple, les durées d’assurance applicables aux assurés nés en 1963et dont la durée d’assurance de droit commun nécessaire pour bénéficier d’une retraite à taux plein est de 168 trimestres, sont :

- Pour un départ en retraite à 55 ans de 128 trimestres validés dont 108 trimestres cotisés ;

- Pour un départ en retraite à 56 ans de 118 trimestres validés dont 98 trimestres cotisés ;

- Pour un départ en retraite à 57 ans de 108 trimestres validés dont 88 trimestres cotisés ;

- Pour un départ en retraite à 58 ans de 98 trimestres validés dont 78 trimestres cotisés ;

- Pour un départ en retraite à 59, 60 ou 61 ans de 88 trimestres validés dont 68 trimestres cotisés.

La condition de handicap :

L’assuré doit justifier d’un taux d’incapacité permanente de 50 % ou de la reconnaissance de la qualité de travailleur handicapé pour les périodes accomplies avant le 31 décembre 2015, pendant toute les durées d’assurance requises par le dispositif.

Un arrêté du 24 juillet 2015 a défini la liste des pièces qui sont admises comme attestant de situations équivalentes à un taux d’incapacité de 50 %. Les principales pièces ainsi reconnues sont : la décision d’attribution de l’AAH, la perception d’une rente servie à la suite d’un accident du travail ou d’une maladie professionnelle ayant entrainé une incapacité de 50 %, d’une pension d’invalidité de 2ème ou 3ème catégorie, l’exercice d’une activité au sein d’un établissement ou service d'aide par le travail. Une décision de refus d’une prestation qui reconnait néanmoins un taux d’incapacité d’au moins 50 % peut également être admis, ainsi qu’un duplicata ou une attestation de la commission départementale des droits et de l'autonomie des personnes handicapées précisant les années au cours desquelles ce taux a été reconnu.

Enfin, depuis 2017[219], une commission peut valider rétroactivement les périodes de handicap pour lesquels l’assuré ne dispose pas de justificatif. Elle peut être saisie par l’assuré qui présente un taux d’incapacité de 80 % lors de son départ en retraite, et peut valider jusqu’à 30 % de la durée d’assurance requise par le dispositif.

Le calcul de la retraite :

La pension de retraite est liquidée à taux plein, c’est-à-dire calculée sans décote, et une majoration spécifique permet d’en améliorer le montant[220]. Cette majoration représente un tiers du rapport entre la durée d’assurance cotisée en situation de handicap dans le régime et la durée d’assurance effectuée dans le régime et est plafonné au montant de la pension « pleine ». Le cas échéant, le montant de la pension avant majoration peut être porté au montant du minimum contributif (MICO)[221].

Règles applicables dans les régimes de retraite complémentaires

Le bénéfice de ce dispositif en retraite de base est pris en compte pour la liquidation de la retraite complémentaire. Ainsi, la pension de retraite complémentaire de l’AGIRC-ARRCO est servie sans décote ni application des coefficients de solidarité dès l’âge de liquidation de la retraite de base. Ce dispositif s’applique également aux salariés de droit public affiliés à l’IRCANTEC, aux travailleurs indépendants relevant de la sécurité sociale pour les travailleurs indépendants et aux exploitants agricoles et chefs d’exploitation agricole affiliés à la MSA.

Les salariés relevant du régime complémentaire de retraite du personnel navigant de l’aviation civile peuvent liquider leur retraite complémentaire dès l’âge de cinquante ans en cas d’inaptitude médicale constatée par le conseil médical de l'aéronautique civile. Si l’inaptitude constatée est liée à un accident du travail ou une maladie professionnelle, ou si le personnel navigant est reconnu invalide, il n’est pas appliqué de décote sur sa retraite complémentaire.

Quant aux agents publics relevant du régime additionnel de la fonction publique (RAFP), ils doivent attendre l’âge légal de départ à la retraite pour bénéficier de leur pension versée par le régime, même s’ils bénéficient d’un départ anticipé pour cause d’invalidité.

Les régimes complémentaires des professions libérales, hormis celui de la CARPIMKO, ne permettent pas de liquider la pension complémentaire en anticipation pour handicap. Ainsi, les travailleurs handicapés autres que ceux affiliés à la CARPIMKO bénéficiant de la retraite anticipée au titre du régime de base de la CNAVPL devront supporter des coefficients de minoration sur leur pension du régime complémentaire.

L’évolution du dispositif

A l’origine réservé aux assurés du régime général, du régime social des indépendants et de la mutualité sociale agricole (salariés et non-salariés), le dispositif a été progressivement étendu à l’ensemble des régimes de retraite de base et intégrés : à la fonction publique[222], aux professionnels libéraux et aux avocats[223] ainsi qu’aux régimes spéciaux.

La majoration de retraite, spécifique à la RATH, a été introduite par la loi pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées[224], afin d’améliorer le montant des pensions servies.

Un assouplissement des conditions requises en termes de handicap :

Si dans un premier temps son attribution était subordonnée à l’obtention d’un taux d’incapacité permanente de 80 % pendant les durées requises, la réforme des retraites de 2010[225] a permis son accès aux titulaires de la reconnaissance de la qualité de travailleur handicapé (RQTH[226]). La réforme de 2014[227] a abaissé le taux d’incapacité permanente de 80 % à 50 % et a supprimé l’accès par la RQTH[228] pour les périodes postérieures au 31 décembre 2015.

La justification du taux d’incapacité peut être établie au moyen de divers documents administratifs dont la liste est fixée par arrêté et a évolué lorsque le taux d’incapacité permanente a été modifié par le législateur. Ainsi, la liste établie par l’arrêté du 5 juillet 2004 a été remplacée par celle prévue par l’arrêté du 24 juillet 2015 dans le cadre de la réforme de 2014.

En outre, pour les assurés qui ne peuvent pas fournir les justificatifs nécessaires pour justifier de leur situation tout au long de leur carrière, une commission médicale a été instituée par la LFSS pour 2017 afin de valider rétroactivement certaines périodes de handicap.

Les réformes paramétriques se sont répercutées sur le dispositif

La possibilité d’un départ au titre de la RATH à compter de 60 ou 61 ans a été, de facto, introduite, lors du relèvement de l’âge légal de départ à la retraite par la réforme de 2010[229]. Les conditions applicables à ces nouveaux âges de départ sont celles s’appliquant à un départ à 59 ans.

Le relèvement de la durée d’assurance par la réforme des retraites de 2014[230] s’est répercuté sur la durée d’assurance requise pour la RATH qui est diminuée par rapport à la durée de droit commun dans les mêmes proportions qu’auparavant.

En 2018, 2 800 nouveaux retraités du régime général ont bénéficié de ce dispositif, soit 0,4 % de l’ensemble des nouveaux retraités. Après l’ouverture du dispositif en 2005, le nombre de nouveaux bénéficiaires est resté relativement stable avec 1 000 à 1 300 nouveaux départs anticipés pour handicap chaque année jusqu’en 2011. Le nombre de bénéficiaires a fortement progressé en 2012 et 2013 compte tenu de l’ouverture du dispositif aux assurés bénéficiant de la RQTH. Une tendance à la hausse, moins marquée et moins régulière, se poursuit jusqu’en 2016. Les effectifs ont légèrement diminué en 2017, mais sont repartis à la hausse en 2018.Dans les autres régimes alignés, moins de 300 assurés ont bénéficié d’une retraite anticipée pour handicap en 2018. Les régimes de la fonction publique comptent pour cette même année, environ 550 nouveaux bénéficiaires, dont près de 280 à la CNRACL et 270 à la FPE.

Répartition des retraites anticipées pour handicap selon le régime d’affiliation

Sources : PQE Retraite pour 2020, fiche 1.15 d’après des données Cnav, ex-RSI, MSA, CNRACL et FPE (champ : pensions civiles).

Note : la part des nouveaux retraités est calculée sur les données 2018 ; * Les séries relatives aux régimes alignés (régime général, ex-RSI, MSA) sont sujettes à une rupture de série à partir de 2017 en raison de l’entrée en vigueur de la liquidation unique des régimes alignés (Lura) le 1er juillet 2017. En 2018, pour le régime général, parmi les 2 822 attributions de retraites anticipées pour handicap, 580 ont été attribuées dans le cadre de la Lura par le régime général, soit 20,6 %.

1.2 Cadre constitutionnel et conventionnel

Aux termes du onzième alinéa du Préambule de 1946, la Nation « garantit à tous, notamment à l'enfant, à la mère et aux vieux travailleurs, la protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs. Tout être humain qui, en raison de son âge, de son état physique ou mental, de la situation économique, se trouve dans l'incapacité de travailler a le droit d'obtenir de la collectivité des moyens convenables d'existence ». Le Conseil constitutionnel en a déduit, notamment dans sa décision n° 2010-617 DC du 9 novembre 2010, que « l'exigence constitutionnelle résultant des dispositions précitées implique la mise en œuvre d'une politique de solidarité nationale en faveur des travailleurs retraités ; qu'il est cependant possible au législateur, pour satisfaire à cette exigence, de choisir les modalités concrètes qui lui paraissent appropriées ; qu'en particulier, il lui est à tout moment loisible, statuant dans le domaine qui lui est réservé par l'article 34 de la Constitution, de modifier des textes antérieurs ou d'abroger ceux-ci en leur substituant, le cas échéant, d'autres dispositions ; qu'il ne lui est pas moins loisible d'adopter, pour la réalisation ou la conciliation d'objectifs de nature constitutionnelle, des modalités nouvelles dont il lui appartient d'apprécier l'opportunité ; que, cependant, l'exercice de ce pouvoir ne saurait aboutir à priver de garanties légales des exigences de caractère constitutionnel ».

1.3 Eléments de droit comparé

Le COR a dressé un panorama international des âges légaux de la retraite[231] duquel il ressort qu’au sein des systèmes de retraite étrangers, les âges de départ en retraite de droit commun varient actuellement de 60 ans (Canada) à 67 ans (Italie). Peu de pays disposent d’un dispositif de retraite anticipée spécifiquement dédié aux assurés handicapés et globalement ces systèmes tendent à restreindre les possibilités de départs anticipés dans le but d’augmenter l’âge moyen de cessation d’activité.

Le seul exemple connu concerne l’Allemagne, qui prévoit que les assurés handicapés (taux d’incapacité d’au moins 50 %) peuvent partir en retraite à 60 ans (et 62 ans à terme alors que l’âge de départ est fixé en droit commun à 65 ans et 8 mois et à terme sera fixé à 67 ans) s’ils justifient de 35 années de durée d’activité et de périodes non cotisées (formation, maladie, chômage notamment) mais leur pension se voit alors appliquer une décote. Cette décote est annulée s’ils partent en retraite à 63 ans (65 ans à terme).

2. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis

NECESSITE DE LEGIFERER

Le présent projet de loi pose le principe d’un âge d’ouverture du droit à retraite fixé à soixante-deux ans dans le système universel de retraite. Les dérogations permettant d’anticiper l’âge de départ à la retraite doivent donc également être fixées au niveau de la loi.

La création du système universel de retraite nécessite de définir au niveau de la loi le champ d’application du dispositif dérogatoire de retraite anticipée pour les travailleurs handicapés qui s’adressera à l’ensemble des assurés relevant du système universel.

Les conditions d’accès au dispositif méritent d’être simplifiée. La législation actuelle prévoit une double condition de durée d’assurance (diminuée par rapport à la durée de droit commun), à la fois validée mais également cotisée, qui rend le dispositif peu lisible pour les assurés et engendre une complexité en gestion qui n’apparait pas justifiée par la logique poursuivie.

Par ailleurs, les modalités de prise en compte du handicap au travers de l’attribution d’une majoration de la retraite sont aujourd’hui particulièrement complexes. Elles font intervenir plusieurs notions de durée d’assurance (selon qu’elles aient ou non été cotisées en situation de handicap) et prévoient des calculs successifs (plafonnement au montant de la pension « pleine », calcul du MICO) peu compréhensibles pour les assurés.

Enfin, les modalités de calcul de la pension de retraite du système universel doivent être adaptées pour que les assurés concernés par la retraite anticipée ne soient pas pénalisés par l’anticipation de leur départ à la retraite.

2.2 OBJECTIFS POURSUIVIS

Le dispositif actuel de RATH doit être maintenu dans le système universel de retraite et être étendu de manière uniforme à l’ensemble des assurés ayant effectué leur carrière en situation de handicap lourd. Le maintien de ce dispositif permettra de tenir compte, comme aujourd’hui, des contraintes particulières d’accomplissement de l’activité professionnelle et de l’impossibilité de la poursuivre au-delà d’un certain âge. Il permettra également de valoriser l’activité professionnelle exercée en situation de handicap.

Afin d’assurer une retraite satisfaisante aux assurés concernés, il prévoira des mécanismes permettant de compenser l’impact du handicap sur leur carrière mais également celui de l’anticipation de leur départ à la retraite.

Les conditions d’accès et de calcul de la retraite seront également simplifiées, afin de rendre le dispositif plus lisible pour les assurés.

3. Options envisagées et dispositif retenu

Option envisagée : Maintien du dispositif actuel de départ anticipe

Il aurait pu être envisagé de maintenir la possibilité de départ anticipé pour les assurés handicapés sans prévoir d’aménagement des modalités de calcul de leur retraite.

Les aléas de carrière auxquels peuvent être particulièrement confrontés ces assurés se seraient alors répercutés directement sur le montant de leur retraite. Par ailleurs, en l’absence d’aménagement de l’âge d’équilibre qui leur est applicable, ils auraient été exclus du bénéfice du minimum de retraite. Cette option n’aurait donc pas permis de garantir un niveau de retraite satisfaisant pour les assurés concernés.

3.2 Dispositif retenu

Le présent article prévoit, dans le système universel de retraite, un dispositif de retraite anticipée pour les assurés ayant travaillé en situation de handicap, qui reprend largement les contours du dispositif actuel tout en le simplifiant.

L’anticipation de l’âge de départ à la retraite dépendra de la durée de la carrière accomplie en situation de handicap et permettra, comme actuellement, un départ dès 55 ans.

La condition de durée d’activité ouvrant droit au dispositif reposera désormais uniquement sur la durée d’activité cotisée en situation de handicap. La condition relative à la durée d’activité validée en situation de handicap sera supprimée. Ainsi, tout assuré ayant cotisé une certaine durée en situation de handicap sera éligible à un départ anticipé, sans avoir à remplir de condition supplémentaire quant à la durée validée. La durée cotisée requise pour ce dispositif sera fixée, comme actuellement, à un niveau inférieur à celui d’une carrière complète et s’appréciera dans les conditions prévues par l’article 40 pour le minimum de retraite.

L’incapacité permanente requise pour justifier de la situation de handicap, sera fixée comme depuis 2016[232] à un taux de 50 %. Les périodes de reconnaissance de la qualité de travailleur handicapé antérieures à 2016 continueront à être prises en compte.

La prise en compte de l’incidence du handicap sur l’activité professionnelle des assurés concernés sera simplifiée. Des points supplémentaires seront accordés à l’assuré au moment du départ en retraite anticipée à un niveau correspondant à une fraction des points acquis au titre de l’activité professionnelle. Chaque période travaillée en situation de handicap fera donc l’objet d’une valorisation particulière se répercutant sur le montant de la retraite.

Pour ne pas dégrader le montant de la retraite, celle-ci sera calculée sans décote ni surcote, à l’instar de l’application automatique du taux plein dans le système actuel. Pour ces assurés, l’âge d’équilibre retenu correspondra à l’âge de leur départ en retraite.

Enfin, le minimum de retraite sera ouvert pour ces assurés dès leur départ en retraite, et sera calculé sur la base d’une durée incluant les points supplémentaires accordés au titre de l’incidence du handicap sur la vie professionnelle. Le montant accordé à ces assurés au titre du minimum de retraite sera ainsi amélioré.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

4.1. Impacts juridiques

4.1.1. Impacts sur l’ordre juridique interne

Le présent article insère un nouvel article L. 192-2 au sein du chapitre II (« Départs anticipés ») du nouveau titre IX du livre Ier du code de la sécurité sociale. Cet article prévoit le dispositif de retraite anticipée pour les travailleurs handicapés, à la place des règles actuellement applicables qui seront abrogées.

Les modalités spécifiques de décompte de la durée prise en compte pour le calcul du minimum de retraite au titre des points supplémentaires accordés aux bénéficiaires de la retraite anticipée pour les travailleurs handicapés sont prévues à l’article L. 195-1 du code de la sécurité sociale.

4.1.2. Articulation avec le droit international et le droit de l’Union européenne

La mesure proposée ne constitue pas une mesure d’application du droit de l’Union Européenne et n’est pas incompatible avec les normes de droit conventionnel ou de droit dérivé. Elle respecte également la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (CEDH).

4.2. Impacts économiques et financiers

4.2.1. Impacts macroéconomiques

L’impact économique global du système universel de retraite est retracé dans la partie 3 de la présente étude d’impact.

4.2.2. Impacts financiers

Le dispositif actuel permet aux assurés qui bénéficie de la RATH de partir avant 59 ans en moyenne avec un montant de pension de base proche de celui de l’ensemble des assurés. A titre d’exemple, au régime général, en 2018, les assurés bénéficiant de la RATH partent en retraite en moyenne à 58,7 ans contre 60,3 pour l’ensemble des retraites anticipées et 62,7 ans pour l’ensemble des assurés. On observe également que ces assurés disposent en moyenne d’une durée d’assurance cotisée au régime général de 141 trimestres. Par ailleurs, pour les assurés du régime général, le montant moyen mensuel global de leur pension de base est proche de celui de l’ensemble des assurés (723€ contre 738€) et supérieur à celui des assurés partant à partir de l’âge légal (656€).

Recueil statistique de la CNAV 2018

Enfin il est à noter que deux tiers de ces assurés choisissent de partir avant 60 ans.

La RATH est actuellement un dispositif qui ne concerne que peu d’assurés si on le compare aux dispositifs connexes que sont la retraite pour inaptitude par exemple. Ainsi, par exemple on comptait en 2016 2900 bénéficiaires pour le régime général[233], chiffre qui a subi un léger recul en 2017 puisqu’on ne comptait plus que 2776 bénéficiaires[234]

4.2.3. Impacts sur les entreprises

Le présent article n’a pas d’impact spécifique sur les employeurs.

4.2.4. Impacts sur les assurés

Le présent article permettra aux assurés ayant travaillé en situation de handicap de bénéficier d’un départ anticipé à la retraite et de plusieurs mécanismes visant à compenser les conséquences du handicap sur le montant de la retraite.

L’instauration d’un âge d’équilibre dérogatoire permettra de ne pas dégrader le montant de la retraite du fait l’anticipation de son départ :

L’âge d’équilibre sera ramené à l’âge atteint lors du départ en retraite pour les assurés partant au titre de la RATH (entre 55 et 62 ans selon la durée de l’activité professionnelle en situation de handicap). Ainsi, aucune décote ne sera appliquée lors du calcul de leur retraite.

Une majoration de points permettra de prendre en compte l’incidence du handicap sur la carrière :

Le handicap peut constituer une source particulière de difficultés dans la poursuite d’une carrière professionnelle (difficultés d’insertion sur le marché du travail, interruptions d’activité, frein à l’évolution) qui se traduisent par un moindre nombre de points acquis. Afin de compenser ces effets, des points supplémentaires seront attribués lors de la liquidation de la retraite. Ils représenteront une fraction, qui sera fixée par décret, des points cotisés par l’assuré dans le cadre de son activité professionnelle.

L’accès dérogatoire au minimum de retraite permettra de garantir un niveau de retraite décent aux assurés ayant travaillé en situation de handicap:

Le bénéfice du minimum de retraite est conditionné à l’atteinte de l’âge d’équilibre. Comme indiqué précédemment cet âge sera ramené à l’âge atteint lors du départ en retraite pour les assurés partant au titre de la RATH. Ces derniers seront donc éligibles au minimum de retraite alors qu’ils en auraient été exclus définitivement en l’absence d’adaptation de leur âge d’équilibre.

En outre, le minimum de retraite sera pour ces assurés calculé après application des points accordés au titre de la majoration RATH. Ces points de majoration RATH permettront, au même titre que les points cotisés, d’acquérir de la durée prise en compte pour le calcul du minimum de retraite. La durée acquise à ce titre ne sera pas écrêtée à 12 mois par année civile comme c’est le cas selon la règle de droit commun.

4.3. Impacts sur les collectivités territoriales

Le présent article n’a pas d’impact spécifique sur les collectivités territoriales.

4.4. Impacts sur les services administratifs

Le présent article n’a pas d’impact spécifique sur les gestionnaires des régimes de retraite.

4.5. Impacts sociaux

4.5.1. Impacts sur la société

L’impact social du système universel de retraite est retracé dans la partie 3 de l’introduction.

4.5.2. Impacts sur les personnes en situation de handicap

Au-delà de l’impact économique pour les assurés en situation de handicap bénéficiant de la retraite anticipée décrit en 4.2.4, la présente mesure offre une meilleure lisibilité de leurs droits aux assurés concernés. En simplifiant les conditions d’accès et celles du calcul de la retraite des assurés en situation de handicap, la présente mesure favorise la connaissance et l’accès au droit pour ces assurés.

5. Consultations et modalités d’application

Consultations menées

Les consultations menées sur l’ensemble du projet de loi sont listées dans le tableau en introduction.

5.2 Modalités d’application

5.2.1 Application dans le temps

Les nouvelles règles prévues par le présent article entrent en vigueur dans les conditions prévues à l’article 63.

5.2.2 Application dans l’espace

Les modalités d’application outre-mer du système universel de retraite sont définies à l’article 64.

5.2.3 Textes d’application

La mise en œuvre de cette mesure nécessitera de fixer la durée d’activité en situation de handicap requise pour l’accès au dispositif, cette durée devant être inférieure à celle prévue pour le calcul du minimum de retraite.

Un arrêté définira la liste des documents permettant d’attester le taux d'incapacité permanente de 50% requis pour être éligible à la retraite anticipée pour les travailleurs handicapés.

Enfin, un décret devra également fixer la fraction des points acquis au titre de l’activité professionnelle qui sera retenue pour déterminer le nombre de points supplémentaires accordés au titre de l’incidence du handicap sur la vie professionnelle.

Article 30 : Inaptitude et invalidité

1. Etat des lieux

1.1 Cadre général

En matière de retraite, l’inaptitude au travail correspond à la reconnaissance médicale de l’impossibilité pour l’assuré de poursuivre son emploi sans nuire gravement à sa santé et d’un taux d’incapacité de 50 %. Elle permet un départ en retraite à taux plein, dès l’âge légal.

Elle se distingue de la procédure prévue par le code du travail[235] qui, en cas d’inaptitude au poste de travail reconnue par le médecin du travail conduit, à tout moment de la carrière, soit au reclassement du salarié, soit à son licenciement.

Ce dispositif diffère également de celui de pension de retraite liquidée sans condition d’âge pour invalidité, dite « pension de réforme » actuellement appliqué par les régimes de la fonction publique et certains régimes spéciaux (qui s’en rapprochent mais ne fonctionnent pas exactement selon les mêmes modalités[236]) lorsque leurs ressortissants se trouvent dans l’incapacité permanente de continuer à exercer leurs fonctions en raison d’une infirmité ou d’une invalidité, imputable ou non au service. Ce dispositif fait l’objet de l’article 31.

Pour les régimes spéciaux les procédures d’inaptitude sont souvent dérogatoires du droit commun. Elles sont gérées par les entreprises employant les affiliés aux régimes. Dès lors, les décisions sont donc prises par des commissions médicales qui ne sont pas sous l’autorité de la caisse gérant le régime spécial.

Le tableau ci-dessous recense les différents régimes de retraite de base qui appliquent un dispositif de retraite pour inaptitude :

1.1.1. Règles applicables dans les régimes de retraite de base

1.1.2. La reconnaissance de l’inaptitude et les situations assimilées

Pour les salariés du secteur privé et ceux du secteur public[237], l’inaptitude au travail est appréciée par le médecin conseil de la sécurité sociale (article L. 351-7 du code de la sécurité sociale).

Lorsque l’assuré n’exerce aucune activité professionnelle au moment de sa demande de retraite pour inaptitude, il est tenu compte de celle exercée au cours des 5 années antérieures ou, à défaut, exclusivement du taux d’incapacité de 50 %.

La procédure repose sur une demande de retraite adressée par l’assuré et accompagnée d’un document médical décrivant son état de santé (article R. 351-22 du code de la sécurité sociale). Ce document varie selon la situation de l’assuré vis-à-vis de l’emploi lors de sa demande de retraite. Lorsqu’il n’est pas en activité, il s’agit du rapport médical établit par le médecin traitant, tandis que lorsqu’il est en emploi, il s’agit d’une fiche établie par le médecin du travail.

Par ailleurs, les assurés bénéficiant de certains dispositifs sont présumés inaptes et sont éligibles à la retraite pour inaptitude sans faire l’objet d’un examen médical lors de leur demande de retraite. En effet, les dispositifs dont ils bénéficient lorsqu’ils atteignent l’âge légal de la retraite, reposent sur l’existence d’une incapacité déjà constatée et permettent donc de présumer leur inaptitude.

Sont notamment concernés par cette présomption : les titulaires d’une pension d’invalidité (article L. 341-15 du code de la sécurité sociale) ; les titulaires de l’allocation aux adultes handicapés (article L. 821-1 et L. 821-2 du code de la sécurité sociale) ; les titulaires de pension de vieillesse de veuve ou de veuf (article L. 342-6 du code de la sécurité sociale) ; les titulaires de la carte mobilité inclusion dont le taux d'incapacité permanente est au moins de 80 % (article L. 241-3 du code de l’action sociale et des familles).

L’inaptitude médicale des salariés relevant du régime complémentaire de retraite du personnel navigant de l’aviation civile est constatée par le conseil médical de l'aéronautique civile.

Pour les travailleurs indépendants relevant de la sécurité sociale des travailleurs indépendants et les exploitants agricoles et chefs d’exploitation agricoles, l’inaptitude est déclarée par le médecin conseil de la sécurité sociale de la caisse dont relève l’assuré.

S’agissant des professions libérales, les assurés sont reconnus atteints d’inaptitude à l’exercice de la profession par la commission d’inaptitude de la section professionnelle à laquelle ils sont affiliés.

Les droits à retraite reconnus aux assurés inaptes

Les salariés du secteur privé et ceux du secteur public qui partent en retraite au titre de l’inaptitude bénéficient, à compter de l’âge légal (62 ans), d’une pension de retraite à taux plein même s’ils ne justifient pas de la durée d’assurance requise (2° de l’article L. 351-8 du code de la sécurité sociale).

La retraite demeure toutefois proratisée au regard de la durée d’assurance effectivement accomplie. Cette pension de retraite ouvre droit au minimum contributif dès l’âge légal, qui est également proratisé en fonction de la durée d’assurance effectivement validée.

Les bénéficiaires de pensions d’invalidité bénéficient de règles facilitant la transition entre l’invalidité et la retraite (articles L. 341-15 et suivants du code de la sécurité sociale). Ainsi, à l’âge légal une pension de retraite liquidée à taux plein est automatiquement substituée à leur pension d’invalidité afin d’éviter toute rupture de ressources entre les deux dispositifs. Les assurés qui, à cet âge, poursuivent une activité professionnelle, conservent le bénéfice de leur pension d’invalidité jusqu’à leur demande de retraite et au plus tard jusqu’à l’âge automatique du taux plein (67 ans). Par ailleurs ceux qui, à l’âge légal, se trouvent temporairement sans activité professionnelle peuvent lorsqu’ils le souhaitent, conserver le bénéfice de leur pension d’invalidité pendant une durée de 6 mois afin de poursuivre leurs démarches de retour à l’emploi.

1.1.3. Règles applicables dans les régimes de retraite complémentaires

La plupart des régimes de retraite complémentaire prévoit une exonération du coefficient permanent de minoration, et pour l’Agirc-Arrco du coefficient temporaire de solidarité, lorsque la retraite est liquidée au titre de l’inaptitude par le régime de base.

Les salariés relevant du régime complémentaire de retraite du personnel navigant de l’aviation civile peuvent liquider leur retraite complémentaire dès l’âge de cinquante ans en cas d’inaptitude médicale. Si l’inaptitude constatée est liée à un accident du travail ou une maladie professionnelle, ou si le personnel navigant est reconnu invalide, il n’est pas appliqué de décote sur sa retraite complémentaire.

Quant aux agents publics relevant du régime additionnel de la fonction publique (RAFP), ils doivent attendre l’âge légal de départ à la retraite pour bénéficier de leur pension versée par le régime, même s’ils bénéficient d’un départ anticipé pour cause d’invalidité.

S’agissant des professionnels libéraux affiliés à la CNAVPL et des avocats affiliés à la CNBF, leurs régimes complémentaires proposent tous, à des conditions différentes, la possibilité d’un départ anticipé à la retraite en cas d’inaptitude.

Évolutions des départs au titre de l’inaptitude et de l’invalidité

Au régime général, les départs au titre de l’inaptitude ou de l’invalidité concernent respectivement 7,5 % et 8,5 % des nouveaux retraités de droit direct en 2018, soit environ 48 500 et 56 500 départs.

Dans les autres régimes du secteur privé, environ 2 600 artisans, 3 800 commerçants (ex-RSI),7 800 salariés agricoles (MSA salariés) et 3 900 exploitants agricoles (MSA exploitants) ont bénéficié d’un départ en retraite au titre de l’inaptitude ou de l’invalidité en 2018. Le nombre des bénéficiaires de ces dispositifs a fortement diminué en 2018 pour l’ensemble de ces régimes en conséquence de la mise en œuvre de la liquidation unique des régimes alignés (Lura) à partir du 1er juillet 2017.

Répartition des retraites pour inaptitude ou invalidité selon le régime d’affiliation

*Hors retraites pour taux d’incapacité permanente de 50 % (extension apportée en janvier 2015) ; ** les séries relatives aux régimes alignés (régime général, ex-RSI, MSA) sont sujettes à une rupture en 2017 en raison de l’entrée en vigueur de la liquidation unique des régimes alignés (Lura) le 1er juillet 2017.

Sources : PQE Retraite pour 2020, fiche 1.15 d’après des données Cnav, ex-RSI, MSA, CNRACL et FPE (champ : pensions civiles).

Notes : la part des nouveaux retraités est calculée sur les données 2018.

1.2 Cadre constitutionnel et conventionnel

Aux termes du onzième alinéa du Préambule de 1946, la Nation « garantit à tous, notamment à l'enfant, à la mère et aux vieux travailleurs, la protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs. Tout être humain qui, en raison de son âge, de son état physique ou mental, de la situation économique, se trouve dans l'incapacité de travailler a le droit d'obtenir de la collectivité des moyens convenables d'existence ». Le Conseil constitutionnel en a déduit, notamment dans sa décision n° 2010-617 DC du 9 novembre 2010, que « l'exigence constitutionnelle résultant des dispositions précitées implique la mise en œuvre d'une politique de solidarité nationale en faveur des travailleurs retraités ; qu'il est cependant possible au législateur, pour satisfaire à cette exigence, de choisir les modalités concrètes qui lui paraissent appropriées ; qu'en particulier, il lui est à tout moment loisible, statuant dans le domaine qui lui est réservé par l'article 34 de la Constitution, de modifier des textes antérieurs ou d'abroger ceux-ci en leur substituant, le cas échéant, d'autres dispositions ; qu'il ne lui est pas moins loisible d'adopter, pour la réalisation ou la conciliation d'objectifs de nature constitutionnelle, des modalités nouvelles dont il lui appartient d'apprécier l'opportunité ; que, cependant, l'exercice de ce pouvoir ne saurait aboutir à priver de garanties légales des exigences de caractère constitutionnel ».

1.3 Eléments de droit comparé

Le COR a étudié les droits à retraite liés à l’invalidité dans dix pays[238] (Allemagne, Belgique, Canada, Espagne, Etats-Unis, Italie, Japon, Pays-Bas, Royaume-Uni et Suède).

En préambule, il convient de préciser que l’ensemble des pays étudiés ne retient pas la même définition de l’invalidité. Certains fondent cette notion sur la capacité de travail pendant une certaine quotité (Allemagne, Espagne, Italie et Suède), d’autres sur la capacité de gains (pays anglo-saxons et Pays-Bas), alors que d’autres retiennent enfin une approche mixte comme en France (Belgique, japon). De la même façon, la durée d’attribution de la prestation d’invalidité et son mode de calcul varient selon le pays.

Du point de vue des droits à retraite, tous les pays valident des droits à retraite liés à l’invalidité. A l’exception de la Belgique où le cumul d’une pension d’invalidité et de retraite est possible suivant les causes de l’invalidité, la pension d’invalidité prend fin dès l’atteinte par l’assuré de l’âge de départ à la retraite sans décote dans l’ensemble des pays étudiés. Toutefois, en Allemagne et en Espagne, des possibilités de départ anticipé à la retraite sont ouvertes aux invalides.

2. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis

NECESSITE DE LEGIFERER

Le présent projet de loi pose le principe d’un âge d’équilibre au regard duquel s’appliquera un ajustement du montant de la pension. Ainsi, sauf dérogation, tout départ en retraite avant l’âge d’équilibre donnera lieu à l’application d’une minoration du montant de la pension.

Aussi, il y aura lieu de prévoir une dérogation permettant aux assurés qui se trouvent dans l’impossibilité, médicalement constatée de poursuivre leur activité professionnelle au-delà de l’âge légal, de bénéficier dès cet âge d’une retraite sans décote.

2.2 OBJECTIFS POURSUIVIS

Le dispositif actuel de retraite pour inaptitude mérite d’être maintenu dans le système universel de retraite et d’être étendu de manière uniforme à l’ensemble des assurés. Il permettra de tenir compte, comme aujourd’hui, de la situation des assurés qui se trouvent dans l’impossibilité médicalement constatée de poursuivre leur activité au-delà l’âge légal, sans toutefois remplir les conditions d’éligibilité relatives à certains dispositifs de départ anticipés (assurés handicapés, incapacité permanente notamment).

Afin d’assurer une retraite satisfaisante aux assurés concernés, le projet de loi prévoit un mécanisme d’abaissement de l’âge d’équilibre permettant de ne pas dégrader le montant de leur retraite.

3. Options envisagées et dispositif retenu

Option envisagée : Fusion du dispositif de retraite pour inaptitude avec d’autres dispositifs connexes

Il aurait pu être envisagé de fusionner le dispositif de retraite pour inaptitude avec des dispositifs de retraite anticipée connexes (assurés handicapés, incapacité permanente notamment).

Toutefois, les publics concernés par ces différents dispositifs ne se recoupent pas. La retraite pour inaptitude s’adresse à des assurés dont l’état de santé constaté médicalement lorsqu’ils atteignent l’âge légal, ne leur permet pas la poursuite d’une activité professionnelle. Elle doit être distinguée de dispositifs qui peuvent sembler connexes mais dont les conditions d’éligibilité conduiraient à écarter les assurés qui bénéficient aujourd’hui de la retraite pour inaptitude.

Ainsi, l’accès à la RATH suppose une longue antériorité du handicap et l’exercice d’une activité professionnelle en situation de handicap. De même, la retraite pour incapacité permanente ne concerne que les assurés dont l’incapacité est d’origine professionnelle.

Cette option n’aurait donc pas permis de prendre en compte la situation des assurés qui bénéficient actuellement de la retraite pour inaptitude.

3.2 Dispositif retenu

Le présent article prévoit, dans le système universel de retraite, un dispositif de retraite pour inaptitude pour les assurés qui se trouvent dans l’impossibilité, médicalement constatée, de poursuivre leur activité professionnelle. Les fonctionnaires bénéficieront désormais du même dispositif que les salariés. Ce dispositif leur permettra de partir en retraite sans décote dès 62 ans sans attendre l’atteinte de l’âge d’équilibre.

Ce dispositif sera, comme aujourd’hui, accessible aux assurés reconnus médicalement inaptes à l’issue d’un examen médical constatant une incapacité de travail dont le taux sera fixé par décret à 50 %. Il sera également ouvert aux assurés qui bénéficient de dispositifs dont les conditions d’éligibilité permettent d’attester de leur niveau d’incapacité, et sont donc réputés inaptes les bénéficiaires de pension d’invalidité et de l’allocation adulte handicapé et les titulaires de la carte mobilité inclusion pour les invalides.

Pour les bénéficiaires d’une pension d’invalidité du régime général, le présent article aménage les dispositions relatives aux modalités de la transition vers la retraite. Il maintient les principes de suspension de la pension d’invalidité en cas de départ retraite avant l’âge légal, de substitution automatique de la pension d’invalidité pour les assurés atteignant l’âge légal à l’exception de ceux qui à cet âge exercent une activité professionnelle ou sont temporairement à la recherche d’un emploi.

Afin de limiter les incidences de leur cessation anticipée d’activité, l’âge d’équilibre sera ramené à l’âge de leur départ.

Pour les invalides qui poursuivent une activité après 62 ans, le présent article prévoit que le bénéfice de la pension d’invalidité est conservé jusqu’à ce qu’ils atteignent l’âge d’équilibre du système universel. En fonction de l’âge d’équilibre retenu pour les régimes spéciaux, ces paramètres seront ajustés en fonction de la montée en charge retenue pour ces régimes.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

4.1. Impacts juridiques

4.1.1. Impacts sur l’ordre juridique interne

Le présent article insère un nouvel article L. 192-3 au sein du chapitre II (« Départs anticipés ») du nouveau titre IX du livre Ier du code de la sécurité sociale. Cet article prévoit le dispositif de retraite pour inaptitude, à la place des règles actuellement applicables qui seront abrogées.

Il procède au toilettage des dispositions du titre IV du livre III du code de la sécurité sociale relatives à la transition entre l’invalidité et la retraite en cohérence avec les dispositions du nouvel article L. 192-3.

4.1.2. Articulation avec le droit international et le droit de l’Union européenne

La mesure proposée ne constitue pas une mesure d’application du droit de l’Union Européenne et n’est pas incompatible avec les normes de droit conventionnel ou de droit dérivé. Elle respecte également la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (CEDH).

4.2. Impacts économiques et financiers

4.2.1. Impacts macroéconomiques

L’impact financier relatif à l’ensemble des départs anticipés est retracé dans la partie 3 de la présente étude d’impact.

4.2.2. Impacts financiers

Les masses financières consacrées au départ au titre de l’inaptitude ou de l’ex-invalidité augmenteraient à terme avec la réforme, à compter de la fin des années 2040.

Graphique : masses financières consacrées au départ au titre de l’inaptitude et de l’ex-invalidité, en M€ 2017

Note : les masses financières n’incluent pas les périodes assimilées ou points attribués au titre de l’invalidité.

Source : CNAV, modèle PRISME

4.2.3. Impacts sur les entreprises

Le présent article n’a pas d’impact spécifique sur les employeurs.

4.2.4. Impacts sur les assurés

Actuellement, le montant des retraites des assurés qui liquident au titre de l’inaptitude sont très en deçà de la moyenne globale des pensions. Celui des retraites des anciens bénéficiaires de pensions d’invalidité est en revanche globalement supérieur à la moyenne.

Cette différence peut s’expliquer par le fait que l’invalidité donne droit à la validation de périodes assimilées, contrairement au départ pour inaptitude qui, par construction, n’est reconnue qu’au moment du départ en retraite.

Ces différences de profil de carrière se répercutent sur la part des pensions portées au minimum contributif, qui est très largement majoritaire chez les inaptes non-invalides (près de 80 %) alors qu’elle reste minoritaire pour l’ensemble des autres catégories d’assurés, y compris chez les inaptes ex-invalides (43 %).

La mesure proposée permettra aux assurés qui se trouvent dans l’impossibilité, médicalement constatée, de poursuivre leur activité professionnelle, de continuer à partir en retraite dès l’âge légal sans que le montant de leur pension ne soit réduit.

Ils pourront également bénéficier, selon le montant de la retraite à laquelle ils peuvent prétendre, de l’attribution de points supplémentaires permettant de porter leur pension au niveau du minimum de retraite du système universel.

Par ailleurs, la retraite des bénéficiaires de pensions d’invalidité, présumé inaptes lorsqu’ils atteignent l’âge légal de départ à la retraite, sera calculée en tenant compte des points de solidarité attribués sur la base du revenu correspondant aux 10 meilleures années d’activité au cours de la période de perception de leur pension d’invalidité.

Les fonctionnaires se verront désormais appliquer le même dispositif que les autres assurés. La retraite pour invalidité ou incapacité pourrait ainsi couvrir 10 500 départs supplémentaires par an.

4.3. Impacts sociaux

4.3.1. Impacts sur la société

L’impact social du système universel de retraite est retracé dans la partie 3-A de la présente étude d’impact.

4.3.2. Impacts sur les personnes en situation de handicap

Le présent article maintient la prise en compte de la situation des assurés qui se trouvent dans l’impossibilité, médicalement constatée, de poursuivre leur activité professionnelle au-delà de l’âge légal, en leur permettant de partir en retraite dès cet âge sans que le montant de leur pension ne s’en trouve réduit.

5. Consultations et modalités d’application

Consultations menées

Les consultations menées sur l’ensemble du projet de loi sont listées dans le tableau en introduction.

5.2 Modalités d’application

5.2.1 Application dans le temps

Les nouvelles règles prévues par le présent article entrent en vigueur dans les conditions prévues par l’article 63.

5.2.2 Application dans l’espace

Les modalités d’application outre-mer du système universel de retraite sont définies à l’article 64.

5.2.3 Textes d’application

La mise en œuvre de cette mesure nécessitera de définir par décret le taux d’incapacité de travail requis pour le bénéfice de la retraite pour inaptitude.

Article 31 : Séparation de l’invalidité et de la retraite dans la fonction publique

1. Etat des lieux

1.1 Cadre général

Les fonctionnaires des trois versants de la fonction publique, les magistrats et les militaires qui se trouvent dans l’incapacité permanente de continuer à exercer leurs fonctions en raison d’une infirmité ou d’une invalidité, imputable ou non au service[239], peuvent être radiés des cadres ou rayés des contrôles et mis d’office ou à la retraite sans condition d’âge. Dans ce cas, ils bénéficient de leur pension civile ou militaire de retraite, à laquelle peut s’ajouter, lorsque l’invalidité résulte du service, une rente viagère d’invalidité pour les fonctionnaires et les magistrats ou une pension militaire d’invalidité pour les militaires[240].

La pension de retraite est alors calculée selon les paramètres de droit commun, sous réserve de certaines dérogations. Notamment, même dans le cas où la durée d’assurance taux plein ou l’âge du taux plein ne sont pas atteints, le dispositif de décote n’est pas applicable[241] et le montant garanti de pension est ouvert, le cas échéant ; ce montant minimum garanti est majoré dans le cas où la pension rémunère moins de quinze ans de services[242], par rapport à celui attribué en cas de départ en retraite hors invalidité ; si le taux d’invalidité est égal ou supérieur à 60 %, le montant de la pension est au minimum égal à 50 % du traitement retenu pour la liquidation, sans préjudice du bénéfice du montant minimum garanti si ce dernier est plus élevé ; lorsque l’invalidité résulte d'un accident imputable au service, le traitement retenu pour la liquidation est celui détenu lors du départ, sans condition de détention de six mois.

Le dispositif de retraite pour invalidité s’inscrit au sein d’un ensemble de dispositifs d’invalidité, avec lesquels il s’articule, qui relèvent soit du droit de la sécurité sociale, soit du champ du statut de la fonction publique. A cet égard, la référence à l’invalidité dans la fonction publique recouvre différents concepts qui diffèrent sensiblement de ceux du régime général.

Au régime général de sécurité sociale, la notion d’invalidité correspond à une réduction de la capacité de travail ou de gain d’origine non professionnelle. Le risque d’invalidité est couvert dans le cadre de l’assurance invalidité de la branche maladie du régime général. Ce risque ne se confond pas avec le risque d’incapacité de travail d’origine professionnelle, lequel est couvert par la branche accident du travail-maladie professionnelle (AT-MP) du régime général. Le terme d’invalidité n’est pas utilisé dans cette branche. Dans ces deux situations d’incapacité de travail, les bénéficiaires d’une pension d’invalidité ou d’une rente AT-MP sont placés en retraite lorsqu’ils atteignent un âge donné fixe.

Dans certains régimes spéciaux de sécurité sociale et les régimes statutaires des fonctionnaires et des magistrats, le risque d’incapacité de travail se retrouve indistinctement désigné sous le terme englobant d’invalidité, que l’incapacité de travail soit d’origine professionnelle ou non. Par ailleurs, la mise ou l’admission en retraite de l’agent invalide n’intervient pas à un âge donné fixe mais à un âge mouvant, lequel est fonction de l’incapacité permanente et totale de l’agent à exercer des fonctions.

Dans le cas où elle ne résulte pas d’une cause professionnelle, la référence à l’invalidité intervient au terme des droits à congés pour raisons de santé (maladie, longue maladie, longue durée) ainsi que dans le cas où le fonctionnaire est placé en disponibilité d’office pour raisons de santé et qu’il ne peut prétendre au versement d’indemnités journalières par son régime spécial d’assurance maladie. Dans cette situation, le fonctionnaire, s’il est atteint d’une invalidité temporaire réduisant au moins des deux tiers sa capacité de travail, peut prétendre à une prestation versée par l’employeur et calculée dans des conditions proches de la pension d’invalidité du régime général de la sécurité sociale, l’allocation d’invalidité temporaire (AIT). Au terme des congés maladie ou de la période de disponibilité, lorsque son état de santé ne lui permet pas d’être réintégré au service, le fonctionnaire est soit radié des cadres et mis ou admis en retraite pour invalidité avec perception de sa pension civile de retraite, soit licencié s’il n’a pas droit à pension civile de retraite.

L’invalidité résultant d’une cause professionnelle figure dans les lois statutaires qui régissent les fonctionnaires. L’accident de service et la maladie professionnelle sont pris en charge par le biais d’un congé pour invalidité temporaire imputable au service (CITIS), avec maintien de la totalité du traitement jusqu’à guérison ou consolidation de l’état de santé. A l’issue de ce congé, si le fonctionnaire reprend son service et s’il présente une incapacité permanente partielle, il peut prétendre à en être indemnisé et percevoir une allocation temporaire d’invalidité (ATI) cumulable avec son traitement. L’ATI est une prestation assurant la réparation du préjudice corporel subi par le fonctionnaire. Elle est gérée et versée par le SRE pour la FPE et par la Caisse des dépôts et consignations (CDC, service de l’allocation temporaire d’invalidité des agents des collectivités locales - ATIACL) pour la FPT et la FPH. C’est une prestation viagère, dont le service se poursuit lors de la retraite soit sous forme d’ATI, soit en étant transformée en rente viagère d’invalidité lorsque la cause de la retraite pour invalidité est celle ayant conduit à l’attribution de l’ATI. Lorsque son inaptitude est définitive et qu’il ne peut pas reprendre le service, le fonctionnaire est radié des cadres et mis ou admis à la retraite pour invalidité. Il perçoit alors sa pension civile de retraite. Il a également droit à une rente viagère d’invalidité (RVI) cumulable avec sa pension. De la même manière que l’ATI, la RVI est une prestation assurant la réparation du préjudice corporel subi par le fonctionnaire.

S’agissant des militaires, l’incapacité permanente de continuer à exercer leurs fonctions en raison d’une infirmité ou d’une invalidité entraîne leur réforme définitive. Dans ce cas, ils ont droit à la pension militaire de retraite, à laquelle s’ajoute, lorsque l’infirmité ou l’invalidité résulte du service, la pension militaire d’invalidité (PMI). Contrairement à la RVI, la PMI n’est pas prévue par le code des pensions civiles et militaires de retraite (CPCMR) mais par le code des pensions militaires d’invalidité et des victimes de guerre (CPMIVG). La PMI n’est donc pas une prestation du régime spécial de retraite.

Dans les régimes spéciaux concernés (ouvriers d’Etat, SNCF, RATP, Opéra national de Paris, Comédie Française, Banque de France, Port autonome de Strasbourg) par la possibilité pour les assurés de liquider leur pension de retraite, sans condition d’âge, pour raison d’invalidité, d’accident du travail, de maladie professionnelle ou d’inaptitude, ce sont les textes constitutifs des régimes qui fixent les règles applicables.

1.2 Cadre constitutionnel et conventionnel

Aux termes du onzième alinéa du Préambule de 1946, la Nation « garantit à tous, notamment à l’enfant, à la mère et aux vieux travailleurs, la protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs. Tout être humain qui, en raison de son âge, de son état physique ou mental, de la situation économique, se trouve dans l’incapacité de travailler a le droit d’obtenir de la collectivité des moyens convenables d’existence ». Le Conseil constitutionnel en a déduit, notamment dans sa décision n° 2010-617 DC du 9 novembre 2010, que « l’exigence constitutionnelle résultant des dispositions précitées implique la mise en œuvre d’une politique de solidarité nationale en faveur des travailleurs retraités ; qu’il est cependant possible au législateur, pour satisfaire à cette exigence, de choisir les modalités concrètes qui lui paraissent appropriées ; qu’en particulier, il lui est à tout moment loisible, statuant dans le domaine qui lui est réservé par l’article 34 de la Constitution, de modifier des textes antérieurs ou d’abroger ceux-ci en leur substituant, le cas échéant, d’autres dispositions ; qu’il ne lui est pas moins loisible d’adopter, pour la réalisation ou la conciliation d’objectifs de nature constitutionnelle, des modalités nouvelles dont il lui appartient d’apprécier l’opportunité ; que, cependant, l’exercice de ce pouvoir ne saurait aboutir à priver de garanties légales des exigences de caractère constitutionnel ».

2. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis

NECESSITE DE LEGIFERER

Le présent projet de loi pose le principe d’un âge minimal fixé à soixante-deux ans dans le système universel de retraite. D’éventuelles dérogations permettant d’anticiper l’âge de départ à la retraite, qui sont également fixées au niveau de la loi.

La création du système universel de retraite nécessite de mettre fin au dispositif de retraite pour invalidité d’origine professionnelle ou non professionnelle propre aux régimes spéciaux de retraite de la fonction publique, qui n’existe par ailleurs que dans quelques autres régimes spéciaux de retraite. En matière de retraite, ce seront désormais les dispositifs de droit commun qui s’appliqueront en cas d’invalidité ou d’incapacité permanente.

Toutefois, on ne saurait laisser sans assurance les fonctionnaires, les magistrats, les militaires qui se trouvent dans l’incapacité permanente de continuer à exercer leurs fonctions en raison d’une invalidité d’origine professionnelle ou non professionnelle. De ce fait, la loi est nécessaire pour créer un nouveau dispositif d’invalidité, pour les agents publics statutaires.

Pour les assurés des régimes spéciaux concernés, un dispositif équivalent sera prévu par voie règlementaire. Il s’agira en effet d’actualiser les décrets constitutifs de chaque régime.

2.2 OBJECTIFS POURSUIVIS

Le présent article vise à assurer une couverture invalidité aux fonctionnaires, aux magistrats, et aux militaires qui se trouvent dans l’incapacité permanente de continuer à exercer leurs fonctions en raison d’une infirmité ou d’une invalidité d’origine professionnelle ou non professionnelle avant l’âge de 62 ans, qui se substituerait à la retraite pour invalidité supprimée à l’occasion de la mise en place du système universel de retraite.

3. Options envisagées et dispositif retenu

Options envisagées

3.1.1. Conservation du dispositif actuel d’invalidité de la fonction publique

Une première option aurait consisté à conserver le dispositif de retraite pour invalidité dans le système universel de retraite, au bénéfice soit des seuls fonctionnaires, magistrats, militaires (1ère sous-option), soit de l’ensemble des travailleurs relevant de ce système (2nde sous-option). Toutefois, la première sous-option aurait été contraire à la nature universelle du nouveau système de retraite alors que la seconde sous-option aurait placé les assurés nouvellement couverts par un dispositif élargi dans une situation dégradée par rapport à celle actuelle, dès lors que les périodes d’incapacité de travail (qu’elles soient indemnisées par l’assurance invalidité ou par la branche AT-MP) génèrent des droits à retraite au titre des périodes d’interruption d’activité.

3.1.2. Absence d’un dispositif d’invalidité dans la fonction publique dans le cadre du système universel

Une autre option aurait été de ne pas remplacer le dispositif de retraite pour invalidité par un autre dispositif d’invalidité hors retraite. Toutefois, cela aurait placé les fonctionnaires, les magistrats, les militaires dans une situation dégradée par rapport à celle actuelle et par rapport aux salariés du secteur privé qui bénéficient, en cas d’incapacité de travail, de dispositifs d’indemnisation par l’assurance invalidité et la branche AT-MP du régime général de sécurité sociale.

3.2 Dispositif retenu

Le présent article habilite le Gouvernement prendre par ordonnance toute mesure afin de définir les règles statutaires et de gestion relatives aux régimes d’invalidité d’origine professionnelle ou non professionnelle des fonctionnaires et des militaires et de déterminer les modalités de coordination de ces régimes avec les règles de congé, de disponibilité et d’indemnisation pour raison de santé et avec le régime spécial de sécurité sociale dont relèvent les fonctionnaires et les militaires, en faisant évoluer ces dispositifs afin de favoriser leur articulation avec ce nouveau régime d’invalidité.

Les périodes accomplies dans le cadre de ces nouveaux dispositifs statutaires d’invalidité avant 62 ans qui sera créé seront prises en compte dans la retraite.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

L’analyse précise des conséquences attendues de la mesure sera effectuée dans la fiche d’impact de l’ordonnance prise sur le fondement de la présente habilitation. Néanmoins, il peut d’ores et déjà être fait état des impacts suivants.

4.1. Impacts juridiques

Le présent article habilite le Gouvernement à agir par une ordonnance, qui devra être prise dans un délai de douze mois à compter de la publication de la loi d’habilitation. Le projet de loi de ratification devra être déposé devant le Parlement dans un délai de trois mois à compter de la publication de cette ordonnance.

4.2. Impacts économiques et financiers

4.2.1. Impacts macroéconomiques

La mesure ne comporte pas d’impact macro-économique.

4.2.2. Impacts financiers

Les impacts financiers de la mesure seront déterminés en fonction des dispositifs qui seront adoptés à l’issue de la période de concertation avec les organisations syndicales de la fonction publique et d’échange avec les employeurs publics.

4.2.3. Impacts sur les entreprises

Le présent article n’a pas d’impact sur les entreprises.

4.2.4. Impacts sur les assurés

Les personnes concernées bénéficieront de la prise en compte des périodes accomplies dans le nouveau dispositif statutaire d’invalidité avant 62 ans pour leur retraite au titre des périodes d’interruption d’activité. Cela permettra ainsi d’éviter de figer le montant de leur retraite au moment de leur radiation des cadres ou des contrôles pour invalidité, à des montants réduits (419€ en moyenne en 2017 pour un militaire, 988€ à la CNRACL, 1646€ au SRE) et à des âges souvent précoces (29 ans pour un militaire, 56,6 ans à la CNRACL, 57 ans au SRE en 2017). Cette règle est donc plus équitable, par rapport aux salariés du secteur privé, et plus favorable que la règle actuelle.

4.3. Impacts sur les collectivités territoriales

Les collectivités territoriales seront impactées à plusieurs titres :

en pratique, le dispositif de retraite pour invalidité constitue aujourd’hui un outil de GRH à part entière ; les employeurs territoriaux devront, à compter de 2025, recourir aux nouveaux dispositifs statutaires d’invalidité d’origine professionnelle ou non professionnelle avant 62 ans au même effet ;

le cas échéant, la mise en place d’un financement (contribution employeur) dédié des nouveaux dispositifs statutaires d’invalidité avant 62 ans obligerait les employeurs à modifier leurs systèmes d’information.

4.4. Impacts sur les services administratifs

Les gestionnaires des régimes de retraite seront impactés dès lors qu’ils n’auront plus à gérer la retraite pour invalidité mais qu’ils devront, en revanche, tenir compte dans la retraite des périodes d’invalidité accomplies dans le cadre des nouveaux dispositifs statutaires d’invalidité d’origine professionnelle ou non professionnelle avant 62 ans qui sera mis en place après concertation.

4.5. Impacts sociaux

4.5.1. Impacts sur la société

Le présent article n’a pas d’impact spécifique.

4.5.2. Impacts sur les personnes en situation de handicap

Le présent article impacte les personnes en situation de handicap ayant la qualité de fonctionnaire, de magistrat ou de militaire, dès lors que celles-ci pourront éventuellement entrer dans le champ des nouveaux dispositifs statutaires d’invalidité d’origine professionnelle ou non professionnelle avant 62 ans et des dispositifs de retraite afférents (invalidité/inaptitude et incapacité permanente), de manière alternative avec le dispositif de retraite anticipé des travailleurs handicapés.

4.5.3. Impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes

Le présent article n’a pas d’impact spécifique sur l’égalité entre les femmes et les hommes.

4.5.4. Impacts sur la jeunesse

Le présent article n’a pas d’impact spécifique sur les personnes jeunes.

5. Justification du délai d’habilitation

Le présent article prévoit que l’ordonnance doit être prise dans un délai de douze mois à compter de la publication de la loi d’habilitation.

Ce délai est nécessaire afin d’organiser la concertation avec les organisations syndicales de la fonction publique et d’échange avec les employeurs publics, puis pour procéder aux consultations requises : celles du Conseil commun de la fonction publique, du Conseil supérieur de la fonction militaire, du Conseil supérieur des personnels médicaux, odontologistes et pharmaceutiques des établissements publics de santé, du Conseil national d’évaluation des normes et, enfin, du Conseil d’Etat.

CHAPITRE VI - La reconnaissance de la pénibilité et de la dangerosité de certains métiers

Section 1 Prise en compte des effets de l’exposition à des facteurs de risques professionnels

Article 32 : Incapacité permanente

1. Etat des lieux

1.1 Cadre général

La loi du 9 novembre 2010 portant réforme des retraites a institué une prise en compte par la retraite de la pénibilité au travail. Les assurés du régime général et du régime agricole, ainsi que les exploitants agricoles, atteints d'une incapacité permanente résultant d'une maladie professionnelle ou d'un accident du travail ayant entraîné des lésions identiques à celles indemnisées au titre d’une maladie professionnelle, bénéficient à la fois de l'abaissement de l'âge d'ouverture du droit à la retraite à 60 ans et de l'obtention du « taux plein » quelle que soit leur durée d'assurance.

Ce dispositif est ouvert aux assurés dont le taux d’incapacité permanente est au moins égal à un taux fixé par voie règlementaire (10%). Toutefois, les conditions d’accès varient selon le taux d’incapacité de l’assuré.

En effet, lorsque ce taux est au moins égal à 20 %, le droit à retraite est ouvert sans autres conditions que la seule vérification, pour les victimes d’accidents du travail, de l’appréciation de la notion de lésions identiques.

En revanche, lorsque le taux est compris entre 10 et 19%, le bénéfice de la retraite est subordonné :

- d’une part, au fait que l’assuré puisse apporter la preuve qu’il a été exposé, pendant au moins dix-sept ans, à l’un des 10 facteurs de risques professionnels définis à l’article L. 4161-1 du code du travail ;

- d’autre part, à l’avis d’une commission pluridisciplinaire chargée d’apprécier à la fois la validité des modes de preuve apportés par l’assuré et l’effectivité du lien entre l’incapacité permanente et l’exposition aux facteurs de risques professionnels.

L’ordonnance du 22 septembre 2017 relative à la prévention et à la prise en compte des effets de l’exposition à certains facteurs de risques professionnels et au compte professionnel de prévention a aménagé ces conditions pour quatre facteurs de risques professionnels – postures pénibles, manutentions manuelles de charges, vibrations mécaniques et agents chimiques dangereux – dont la prise en compte ne relève désormais plus du champ d’application du C2P, mais est opérée au sein du dispositif de départ en retraite anticipée pour incapacité permanente.

Ainsi, lorsque l’incapacité permanente est reconnue au titre d’une maladie professionnelle consécutive à un ou plusieurs des quatre facteurs de risques susmentionnés, les assurés peuvent bénéficier du dispositif de retraite anticipée sans que soit exigée la condition de dix-sept années d’exposition ni l’examen par la commission pluridisciplinaire du lien de causalité entre l’incapacité permanente et l’exposition aux facteurs de risques (conditions prévues pour les assurés dont le taux d’incapacité permanente est compris entre 10% et 19%). Un arrêté du 26 décembre 2017 a fixé pour le régime général et les régimes agricoles la liste des maladies professionnelles consécutives à ces facteurs de risques.

En 2018, près de 3 300 retraites anticipées ont été attribuées au titre de l’incapacité permanente par le régime général, pour deux-tiers à des hommes. La même année, à la MSA, près de 500 salariés et 300 exploitants ont bénéficié de ce dispositif.

Parmi les 23 800 assurés affiliés au régime général et ayant bénéficié de la retraite pour incapacité permanente entre 2011 et 2018, 67% des hommes et 80% des femmes avaient validé suffisamment de trimestres pour obtenir le taux plein par la durée d’assurance. Leur pension moyenne était supérieure de près de 20% à celle perçue par les personnes des générations 1951 à 1956 parties à la retraite à l’âge légal avant le 31 décembre 2017.

Les assurés des régimes spéciaux, dont les agents titulaires de la fonction publique, sont quant à eux actuellement exclus du champ de la retraite pour incapacité permanente[243]. Ils bénéficient en effet, sous certaines conditions, de dispositifs spécifiques de prise en compte de la pénibilité, sur la base de règles hétérogènes : ainsi, le droit au départ anticipé est ouvert entre 40 ans et 57 ans selon les régimes et, dans certains d’entre eux, l’anticipation de l’âge de la retraite est proportionnelle à la durée d’exposition aux facteurs de risques professionnels.

1.2 Cadre constitutionnel et conventionnel

Aux termes du onzième alinéa du Préambule de 1946, la Nation « garantit à tous, notamment à l'enfant, à la mère et aux vieux travailleurs, la protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs. Tout être humain qui, en raison de son âge, de son état physique ou mental, de la situation économique, se trouve dans l'incapacité de travailler a le droit d'obtenir de la collectivité des moyens convenables d'existence ». Le Conseil constitutionnel en a déduit, notamment dans sa décision n° 2010-617 DC du 9 novembre 2010, que « l'exigence constitutionnelle résultant des dispositions précitées implique la mise en œuvre d'une politique de solidarité nationale en faveur des travailleurs retraités ; qu'il est cependant possible au législateur, pour satisfaire à cette exigence, de choisir les modalités concrètes qui lui paraissent appropriées ; qu'en particulier, il lui est à tout moment loisible, statuant dans le domaine qui lui est réservé par l'article 34 de la Constitution, de modifier des textes antérieurs ou d'abroger ceux-ci en leur substituant, le cas échéant, d'autres dispositions ; qu'il ne lui est pas moins loisible d'adopter, pour la réalisation ou la conciliation d'objectifs de nature constitutionnelle, des modalités nouvelles dont il lui appartient d'apprécier l'opportunité ; que, cependant, l'exercice de ce pouvoir ne saurait aboutir à priver de garanties légales des exigences de caractère constitutionnel ».

1.3 Eléments de droit comparé

Si certains pays européens (Allemagne, Espagne) ont mis en place des dispositifs de départ anticipé à la retraite pour les personnes en situation d’invalidité, lorsque celle-ci est d’origine non professionnelle, il n’existe pas de mécanisme équivalent au dispositif français de retraite pour incapacité permanente concernant les victimes d’accidents de travail ou de maladies professionnelles.

2. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis

Nécessité de légiférer

La création du système universel de retraite, applicable à l’ensemble des assurés quel que soit leur régime d’affiliation, nécessite de définir au niveau de la loi le nouveau périmètre du dispositif de retraite pour incapacité permanente et d’adapter les modalités de calcul de la retraite aux contours du nouveau système, bâti autour d’un âge d’équilibre.

2.2 Objectif poursuivi

Le présent article vise à étendre à l’ensemble des assurés relevant du système universel de retraite le dispositif de retraite anticipée pour incapacité permanente actuellement exclusivement ouvert aux assurés du régime général et du régime agricole, ainsi qu’aux exploitants agricoles. Il permettra ainsi, conformément à l’objectif poursuivi dans le cadre de la mise en place du système universel de retraites, d’harmoniser les conditions de départ anticipé à la retraite, garantissant de ce fait une plus grande équité entre les assurés.

3. Options envisagées et dispositif retenu

Options envisagées

En termes d’accès au dispositif, une ouverture à la totalité des assurés relevant du système universel de retraite aurait pu être envisagée. Toutefois, les militaires et les marins bénéficient en cible de dispositifs dérogatoires propres adaptés à la pénibilité de leur métier. En raison de l’existence de ces dérogations, le dispositif de retraite anticipée pour incapacité permanente ne sera pas applicable à ces deux populations.

3.2 Dispositif retenu

Le dispositif de retraite anticipée pour incapacité permanente, actuellement ouvert aux assurés du régime général et du régime agricole, ainsi qu’aux exploitants agricoles, sera désormais ouvert aux agents publics, hors militaires, et à l’ensemble des assurés des anciens régimes spéciaux, hors marins. Quant aux assurés qui continueront à bénéficier d’un dispositif catégoriel de retraite anticipée, ce dernier ne sera pas cumulable avec le bénéfice éventuel de la retraite pour incapacité permanente (cf. article 36).

Les conditions actuelles d’accès au dispositif sont maintenues, même s’il est renvoyé au décret le soin de les préciser s’agissant, pour les accidents du travail, du critère de l’identité des lésions (qui devra être ajusté dans les régimes spéciaux en fonction des modalités de couverture du risque AT-MP).

Le dispositif de retraite pour incapacité permanente permet actuellement un départ à la retraite à taux plein dès l’âge de 60 ans. Ce droit n’est pas modifié dans le nouveau dispositif, l’âge d’équilibre étant abaissé au niveau de l’âge de départ en retraite (60 ans), de manière à ne pas diminuer le montant de la pension.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

4.1. Impacts juridiques

4.1.1. Impacts sur l’ordre juridique interne

L’article L. 351-1-4 du code de la sécurité sociale est abrogé. Le présent article crée au sein du chapitre II du titre IX du livre 1er du code de la sécurité sociale une section II intitulée : « Prise en compte des effets de l’exposition à certains facteurs de risques professionnels » comprenant les articles L. 192-4 et L. 192-5.

4.1.2. Articulation avec le droit international et le droit de l’Union européenne

La mesure proposée ne constitue pas une mesure d’application du droit de l’Union européenne et n’est pas incompatible avec les normes de droit conventionnel ou de droit dérivé. Elle respecte également la convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (CEDH).

4.2. Impacts économiques et financiers

4.2.1. Impacts macroéconomiques

L’impact économique global du système universel de retraite est retracé dans la partie 3 de la présente étude d’impact.

4.2.2. Impacts financiers

4.3. Impacts sur les entreprises

Le présent article a un impact sur les employeurs des nouveaux bénéficiaires de la retraite pour incapacité permanente, employeurs de la fonction publique et de régimes spéciaux de sécurité sociale, qui financeront le dispositif comme les autres employeurs, selon des modalités qui seront précisées par ordonnance (cf. article 34).

L’extension de la retraite pour incapacité permanente aux régimes spéciaux, dont la fonction publique, permettra ainsi d’améliorer l’incitation à la prévention des risques professionnels auprès des employeurs concernés.

4.4. Impacts sur les assurés

Le présent article a un impact sur les agents publics, hors militaires, et les assurés des anciens régimes spéciaux, hors marins, qui pourront bénéficier du dispositif de retraite pour incapacité permanente. Leurs conditions de départ anticipé à la retraite seront ainsi alignées sur le droit commun. Pour les assurés qui entrent dans le champ d’application actuel du dispositif, les conditions de départ en retraite sont transposées dans le système universel de retraite, sans être modifiées.

4.5. Impacts sur les collectivités territoriales

Le présent article a un impact sur les collectivités territoriales en tant qu’employeurs des nouveaux bénéficiaires de la retraite pour incapacité permanente : elles devront ainsi financer le dispositif selon des modalités qui seront précisées par ordonnance (cf. article 34).

4.6. Impacts sur les services administratifs

Si les modalités de gestion de la retraite pour incapacité permanente seront définies par ordonnance (cf. article 34), elles relèveront a priori, pour l’ensemble des assurés, de l’organisme chargé de la gestion du système universel de retraite. L’extension du champ d’application du dispositif aura donc un impact sur les caisses qui instruisent les demandes de retraite pour incapacité permanente des assurés.

4.7. Impacts sociaux

4.7.1. Impacts sur la société

L’impact social du système universel de retraite est retracé dans la partie 3 de l’introduction.

4.7.2. Impacts sur les personnes en situation de handicap

Dans la mesure où certaines victimes d’accidents du travail ou de maladies professionnelles bénéficient par ailleurs de la reconnaissance de la qualité de travailleur handicapé, l’élargissement du dispositif de retraite pour incapacité permanente aux agents publics, hors militaires, et aux assurés des anciens régimes spéciaux, hors marins, permettra d’améliorer l’accès au dispositif pour les personnes en situation de handicap dès lors qu’elles remplissent les conditions précisées au 1.1.

4.7.3. Impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes

Le présent article n’a pas d’impact spécifique sur l’égalité entre les femmes et les hommes.

4.7.4. Impacts sur la jeunesse

Le présent article n’a pas d’impact spécifique sur les personnes jeunes.

4.7.5. Impacts environnementaux

Le présent article n’a pas d’impact sur l’environnement.

5. Consultations et modalités d’application

Consultations menées

Les consultations menées sur l’ensemble du projet de loi sont listées dans le tableau en introduction.

5.2 Modalités d’application

5.2.1 Application dans le temps

Les nouvelles règles prévues par le présent article entrent en vigueur dans les conditions prévues à l’article 63.

5.2.2 Application dans l’espace

Les modalités d’application outre-mer du système universel de retraite sont définies à l’article 64.

5.2.3 Textes d’application

Des modalités d’application seront prévues par décret s’agissant des conditions d’accès au dispositif, en particulier pour les assurés des régimes spéciaux lorsque les règles qui leur sont applicables en matière d’accidents du travail et de maladies professionnelles ne renvoient pas au livre IV du code de la sécurité sociale.

Article 33 : Compte professionnel de prévention

1. Etat des lieux

1.1 Cadre général

Les salariés des employeurs de droit privé, ainsi que les agents contractuels de droit privé de la fonction publique, bénéficient, depuis la loi du 20 janvier 2014 garantissant l'avenir et la justice du système de retraites, d’un dispositif spécifique de prise en compte de la pénibilité. Initialement nommé compte personnel de prévention de la pénibilité (C3P), il a été modifié par l’ordonnance du 22 septembre 2017 relative à la prévention et à la prise en compte des effets de l’exposition à certains facteurs de risques professionnels et au compte professionnel de prévention pour devenir le compte professionnel de prévention (C2P) le 1er octobre 2017. Au regard du bilan du C3P à l’issue des deux premières années de mise en œuvre et afin de remédier aux difficultés rencontrées par les employeurs pour évaluer l’exposition de leurs salariés à certains facteurs de risques professionnels, l’ordonnance précitée a simplifié et sécurisé le dispositif en le recentrant sur les six facteurs de risques professionnels les plus facilement évaluables par les employeurs : travail de nuit, travail en équipes successives alternantes, travail répétitif, activités en milieu hyperbare, températures extrêmes, bruit. Par ailleurs, la cotisation pénibilité dédiée a été supprimée au profit d’un financement via le taux de cotisation des branches AT-MP du régime général et du régime des salariés agricoles et la gestion du dispositif a été confiée à la direction des risques professionnels (DRP) de la CNAM et son réseau.

Le C2P repose prioritairement sur une logique de prévention, qui se traduit par :

- L’ouverture de droits permettant aux salariés exposés à des facteurs de risques non seulement de partir à la retraite de manière anticipée mais également d’accéder à du temps partiel ou de suivre une formation professionnelle pour « sortir de la pénibilité » (20 points sont réservés à cette utilisation afin d’inciter les salariés à y recourir) ;

- Une incitation des employeurs à diminuer le degré de pénibilité des postes de travail via la majoration du taux de cotisation AT-MP ;

- Une traçabilité de l’exposition des salariés à des facteurs de risques professionnels ainsi que l’information de ces derniers.

Concernant la procédure d’acquisition des points, les salariés titulaires d’un contrat de travail dont la durée est égale ou supérieure à l’année civile et déclarés exposés à l’un des six facteurs de risques professionnels acquièrent un point par trimestre d’exposition ou deux points en cas d’exposition simultanée à plusieurs de ces facteurs. Les salariés titulaires d’un contrat de travail, d’une durée supérieure à un mois, qui débute ou s’achève en cours d’année civile, acquièrent un point par période d’exposition de trois mois à un facteur de risques professionnels et deux points en cas d’exposition à plusieurs facteurs. Dans tous les cas, le nombre maximum de points acquis par un salarié au cours de sa carrière est fixé à 100.

Les points C2P ouvrent droit au financement de formations professionnelles (à hauteur de 375 € par point, via un abondement du compte personnel de formation) ou à du temps partiel (selon un coefficient défini par décret, 10 points correspondant par exemple à 3 mois de travail à 50 %). S’agissant de l’utilisation en droits à l’assurance retraite, les trimestres de majoration de durée d’assurance (10 points C2P équivalent à 1 trimestre de majoration de durée d’assurance) permettent d’améliorer le taux de liquidation de la retraite et d’anticiper, à due concurrence de leur nombre (et dans la limite de huit trimestres au total), l’âge du départ à la retraite par rapport à l’âge légal, soit une possibilité d’anticipation maximum de deux ans. Ils sont par ailleurs réputés cotisés pour l’ouverture du droit à la retraite anticipée pour carrière longue.

L’utilisation des points constatée en septembre 2019 se répartit, sur l’ensemble de la période, entre 3 800 demandes de majoration de la durée d’assurance vieillesse, 1 250 demandes de temps partiel et 350 demandes de formation professionnelle. La plus forte utilisation des points en majoration de la durée d’assurance vieillesse s’explique notamment par le fait que les salariés les plus proches de l’âge de la retraite lors de l’entrée en vigueur du dispositif bénéficient d’une règles dérogatoire en ne voyant aucun de leurs points réservé à la formation professionnelle, au contraire des générations plus éloignées de cet âge (pour les salariés nés avant le 1er janvier 1960, aucun point n’est réservé à la formation professionnelle, pour ceux nés entre le 1er janvier 1960 et le 31 décembre 1962, les 10 premiers points y sont affectés et, pour les générations suivantes, les 20 premiers points).

Quant aux assurés des régimes spéciaux, dont les agents titulaires de la fonction publique, ils sont exclus du bénéfice du C2P. La pénibilité éventuelle de leur métier est prise en compte dans le calcul de l’âge de départ à la retraite, selon des règles très hétérogènes : ainsi, le droit au départ anticipé est ouvert entre 40 ans et 57 ans selon les régimes et, dans certains d’entre eux, l’anticipation de l’âge de la retraite est proportionnelle à la durée d’exposition. Aucun de ces régimes n’offre de dispositif de formation professionnelle ou de temps partiel équivalent à celui prévu par le C2P.

1.2 Cadre constitutionnel et conventionnel

Aux termes du onzième alinéa du Préambule de 1946, la Nation « garantit à tous, notamment à l'enfant, à la mère et aux vieux travailleurs, la protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs. Tout être humain qui, en raison de son âge, de son état physique ou mental, de la situation économique, se trouve dans l'incapacité de travailler a le droit d'obtenir de la collectivité des moyens convenables d'existence ». Le Conseil constitutionnel en a déduit, notamment dans sa décision n° 2010-617 DC du 9 novembre 2010, que « l'exigence constitutionnelle résultant des dispositions précitées implique la mise en œuvre d'une politique de solidarité nationale en faveur des travailleurs retraités ; qu'il est cependant possible au législateur, pour satisfaire à cette exigence, de choisir les modalités concrètes qui lui paraissent appropriées ; qu'en particulier, il lui est à tout moment loisible, statuant dans le domaine qui lui est réservé par l'article 34 de la Constitution, de modifier des textes antérieurs ou d'abroger ceux-ci en leur substituant, le cas échéant, d'autres dispositions ; qu'il ne lui est pas moins loisible d'adopter, pour la réalisation ou la conciliation d'objectifs de nature constitutionnelle, des modalités nouvelles dont il lui appartient d'apprécier l'opportunité ; que, cependant, l'exercice de ce pouvoir ne saurait aboutir à priver de garanties légales des exigences de caractère constitutionnel ».

1.3 Eléments de droit comparé

Le C2P, de par sa logique de prévention et les droits qu’il confère en termes de formation professionnelle, temps partiel et départ en retraite est un dispositif inédit en Europe. Il existe des dispositifs de départ anticipé à la retraite lié aux conditions pénibles d’exercice du métier en Italie, en Autriche et en Belgique, mais, de portée plus limitée, ils ne reposent pas sur une logique d’acquisition de points – et ne permettent pas d’autres utilisations que l’anticipation du départ à la retraite. Dans les autres pays, la pénibilité est prise en compte directement dans le cadre de politiques de marché du travail.

2. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis

Nécessité de légiférer

La création du système universel de retraite et la mise en extinction progressive des catégories actives qu’elle engendre nécessitent de définir au niveau de la loi le nouveau champ des bénéficiaires du C2P, jusqu’ici uniquement réservé aux salariés du régime général et du régime agricole. Par ailleurs, les modalités d’utilisation des points C2P au titre de la retraite doivent être adaptées pour tenir compte des nouvelles modalités de calcul de la retraite dans le cadre du système universel de retraite.

2.2 Objectifs poursuivis

Le présent article étend aux assurés des anciens régimes spéciaux le bénéfice du C2P à l’exception des militaires et des marins qui bénéficient de dispositifs spécifiques tenant compte des particularités de leurs carrières et de leur exposition aux facteurs de risque. Cette extension du champ du C2P permettra ainsi, conformément à l’objectif global poursuivi dans le cadre de la mise en place du système universel de retraites, d’harmoniser la prise en compte de la pénibilité pour tous les assurés – renforçant ainsi l’équité du système de retraites.

3. Options envisagées et dispositif retenu

3.1. Options envisagées

3.1.1. Modification des facteurs de risques professionnels

En termes d’accès au dispositif, une modification des facteurs de risques professionnels – définis au niveau de la loi (article L. 4163-1 du code du travail) – aurait pu être envisagée. Les facteurs ayant toutefois été modifiés récemment (par l’ordonnance du 22 septembre 2017 évoquée supra), pour tenir compte des difficultés d’évaluation rencontrées par les employeurs lors des premières années de mise en œuvre du dispositif, cette option a été écartée.

Pour chacun de ces facteurs néanmoins, et en particulier ceux portant sur le travail de nuit et le travail en équipes successives alternantes, les seuils d’exposition pourront être adaptés par voie règlementaire.

3.1.2. Instauration d’un âge fictif de départ fixé à 62 ans

Une option aurait été de prévoir que la retraite soit calculée en retenant un âge fictif de départ fixé à 62 ans. L’application d’un âge de départ en retraite fictif fixé à 62 ans aurait conduit à réduire la décote applicable aux assurés partant en retraite avant 62 ans. L’avantage n’aurait été proportionnel qu’en matière d’anticipation du départ en retraite par rapport à l’âge légal. Ce dispositif présentait l’inconvénient majeur d’inciter les bénéficiaires à partir avant l’âge légal afin de ne pas perdre leur avantage en matière de calcul de la retraite.

3.2 Dispositif retenu

Les modalités d’acquisition des points décrites supra ne sont pas modifiées s’agissant du nombre de points acquis par trimestre d’exposition. Néanmoins, le plafond de 100 points est supprimé, ce qui favorisera l’acquisition des points ainsi que, dans la mesure où l’utilisation en droits retraite reste limitée à 2 ans (soit 80 points), leur utilisation pour le temps partiel ou la formation professionnelle.

En termes d’utilisation au titre de la retraite, il est prévu que les points acquis au titre du C2P et utilisés par le bénéficiaire au titre de la retraite permettent d’abaisser l’âge minimal de départ en retraite et l’âge d’équilibre de façon proportionnelle au nombre de points acquis et sont convertis en mois d’anticipation du départ en retraite, d’une durée maximale de deux ans comme aujourd’hui, correspondant à un abaissement potentiel de l’âge légal jusqu’à 60 ans et de l’âge d’équilibre jusqu’à 62 ans, sans toutefois que la possibilité de surcoter ne soit ouverte avant l’âge d’équilibre de droit commun.

Il est aussi prévu que l’utilisation des points C2P au titre de la retraite ne soit pas cumulable avec le bénéfice d’un départ anticipé au titre d’un départ anticipé catégoriel maintenu en cible (fonctions régaliennes exposées) ou en transition : ainsi, les assurés concernés pourront utiliser leurs points C2P pour la formation professionnelle ou le temps partiel, mais ne pourront les utiliser pour la retraite qu’à la condition de ne pas bénéficier dans le même temps d’un départ anticipé à la retraite anticipé dans le cadre d’un dispositif catégoriel.

L’élargissement de la population ayant accès au C2P s’accompagnera par ailleurs d’un abaissement des seuils relatifs au travail de nuit. Le seuil annuel de nuits ouvrant des droits pour travail en équipes alternantes passera de 50 à 30 nuits et celui relatif au travail de nuit de 120 à 110 nuits.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

4.1. Impacts juridiques

Le présent article modifie le code du travail :

- l’article L. 4111-1 qui définit le champ d’application de la quatrième partie du code du travail, pour préciser qu’il s’applique sous réserve, notamment, de l’article L. 4163-4 déterminant le champ d’application du C2P ;

- l’article L. 4163-4 qui définit le champ d’application du C2P en l’étendant aux assurés des anciens régimes spéciaux à l’exception des militaires et des marins. La dénomination « agents publics civils » écarte de fait les militaires du champ du dispositif tandis que les marins sont explicitement exclus de la disposition ;

- l’article L. 4163-5 qui fixe le principe de plafonnement du nombre de points acquis dans le cadre du C2P au cours de la carrière ;

- les articles L. 4163-7 et L. 4163-13 du code du travail qui définissent les droits octroyés au titre de la retraite pour l’assuré ayant acquis des points au titre du C2P ;

- les articles L. 4163-2, L. 4163-5, L. 4163-6, L. 4163-7, L. 4163-9, L. 4163-10 et L. 4163-15, pour y procéder aux toilettages rendus nécessaires par l’élargissement du périmètre du C2P aux agents publics civils.

Le présent article modifie également le code de la sécurité sociale en créant un nouvel article L. 192-5 qui définit les conditions du calcul de la retraite en fonction du nombre de points acquis par l’assuré exposé à l’un des facteurs du C2P.

4.2. Impacts sur les entreprises

Le présent article a un impact sur les employeurs des nouveaux bénéficiaires du C2P qui financeront le dispositif comme les autres employeurs, selon des modalités qui seront précisées par ordonnance (cf. article 34). L’extension du C2P aux régimes spéciaux permettra ainsi d’améliorer l’incitation à la prévention des risques professionnels auprès des employeurs concernés.

En outre, et comme indiqué dans la présentation du cadre général (supra), la mesure permettra d’assurer une meilleure traçabilité par les entreprises des expositions aux facteurs de risques professionnels.

4.3. Impacts sur les assurés

Le présent article a un impact sur les assurés nouvellement bénéficiaires du C2P qui – s’ils sont déclarés exposés à l’un des six facteurs de risques professionnels par leur employeur – pourront acquérir des points au titre du compte. De ce fait, l’exposition à des facteurs de risques professionnels ne donnera plus seulement droit à une anticipation du départ à la retraite mais également, dans une logique de prévention, à de la formation professionnelle ou du temps partiel.

Les assurés ayant acquis des points C2P avant l’entrée en vigueur de la présente loi les conserveront et pourront les utiliser selon les nouvelles modalités s’agissant du départ en retraite et selon des modalités inchangées pour ce qui concerne l’accès à la formation professionnelle ou le temps partiel.

Pour les générations autour de 1990 (après montée en charge du dispositif), environ 100 000 assurés auraient au moins un point sur leur C2P. Parmi ceux-ci environ 45 000 auraient plus de 23 points, leur permettant potentiellement de modifier leur âge pivot ou leur âge d’ouverture des droits. Ainsi, parmi les assurés de cette génération avec au moins 23 points, 60% avanceraient leur départ.

Effectifs d’assurés ayant des points dans le C2P, avant et après réforme

Source : CNAV, modèle PRISME

4.4. Impacts sur les collectivités territoriales

Le présent article a un impact spécifique sur les collectivités territoriales en tant qu’employeurs de droit public. En effet, du fait de l’intégration des assurés de la fonction publique territoriale dans le champ du C2P, les collectivités territoriales auront à évaluer l’exposition de leurs agents à un ou plusieurs facteurs de risques professionnels et les déclarer via la DSN. Les collectivités territoriales financeront également le dispositif selon des modalités qui seront définies par ordonnance (cf. article 34). L’extension du C2P à la fonction publique – notamment territoriale – permettra ainsi d’améliorer l’incitation à la prévention des risques professionnels auprès des employeurs concernés.

4.5. Impacts sur les services administratifs

Si les modalités de gestion du C2P seront définies par ordonnance (cf. article 34), une gestion centralisée pour l’ensemble des assurés entrant dans le champ du dispositif est à ce stade privilégiée. L’extension du C2P pourrait donc avoir un impact sur la charge de travail des caisses, en fonction du nombre de nouveaux bénéficiaires qui seraient déclarés exposés par leur employeur.

4.6. Impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes

Depuis le début du dispositif, les statistiques montrent une plus forte proportion d’hommes parmi les salariés exposés : 76% d’hommes, contre 23% de femmes. L’intégration dans le champ du C2P des fonctionnaires titulaires, notamment issus de la fonction publique hospitalière, pourrait conduire à une modification de ce ratio.

5. Consultations et modalités d’application

4.1. Consultations menées

Les consultations menées sur l’ensemble du projet de loi sont listées dans le tableau en introduction.

4.2. Modalités d’application

5.2.1. Application dans le temps

Les nouvelles règles prévues par le présent article entrent en vigueur dans les conditions prévues à l’article 63.

5.2.2. Application dans l’espace

Les modalités d’application outre-mer du système universel de retraite sont définies à l’article 64.

5.2.3. Textes d’application

Le présent article ne nécessite pas d’adoption de texte d’application.

En revanche, les dispositions réglementaires prévues par le code du travail devront faire l’objet d’un toilettage pour tenir compte des modifications apportées par la présente loi.

TABLEAU COMPARATIF

Article 34 : Financement des dispositifs de pénibilité

1. Etat des lieux

1.1 Cadre général

La gestion de la retraite pour incapacité permanente, dispositif dont bénéficient aussi bien les salariés du régime général et du régime agricole que les non-salariés agricoles, relève de leurs branches vieillesse respectives. Ce sont donc les caisses d’assurances retraite et de santé au travail (CARSAT) au régime général et les caisses de mutualité sociale agricole (MSA) aux régimes agricoles qui instruisent les demandes et liquident les prestations.

S’agissant du compte professionnel de prévention (C2P), sa gestion relevait, à la création du dispositif par la loi du 20 janvier 2014, de la branche vieillesse du régime général. La Caisse nationale d’assurance vieillesse (CNAV) intervenait ainsi pour l’ensemble des bénéficiaires du dispositif, y compris les salariés agricoles. L’ordonnance du 22 septembre 2017, qui a réformé le C2P, en a confié la gestion à la branche accidents du travail – maladies professionnelles (AT-MP) du régime général, c’est-à-dire à la Direction des risques professionnels (DRP) de la Caisse nationale d’assurance maladie (CNAM). Comme l’y autorisait l’ordonnance, la DRP a délégué une partie de ses fonctions de gestion à la CNAV (avec désignation d’un centre de gestion mutualisé – CGM – auprès de la CARSAT Bretagne), à l’exception des activités de contrôle – qui sont dévolues aux réseaux de la DRP et de la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole (CCSMA).

En termes de financement, aussi bien la retraite pour incapacité permanente que, depuis l’entrée en vigueur de l’ordonnance précitée au 1er janvier 2018, le C2P, sont financés par les branches AT-MP du régime général et des régimes agricoles. Pour les régimes salariés, ce financement est assuré par une majoration qui est intégrée au calcul du taux de cotisation AT-MP.

Des circuits financiers ont été mis en place à la fois entre le régime général et les régimes agricoles et, au sein de chacun d’entre eux, entre leurs branches vieillesse et AT-MP afin de procéder aux compensations financières liées aux coûts des deux dispositifs.

Concernant la retraite pour incapacité permanente, les dépenses engagées par les branches vieillesse du régime général, du régime des salariés agricoles et du régime des non-salariés agricoles leur sont remboursées par les branches AT-MP correspondantes.

S’agissant du C2P, la branche AT-MP du régime général finance directement les utilisations temps partiel et formation professionnelle et rembourse à la branche vieillesse du régime général les dépenses engagées au titre des utilisations retraite du dispositif. Au régime des salariés agricoles, la branche AT-MP rembourse à la branche AT-MP du régime général les dépenses occasionnées par les utilisations temps partiel et formation professionnelle et à la branche vieillesse des salariés agricoles celles liées aux utilisations retraite.

L’ensemble des dépenses liées à ces deux dispositifs de prise en compte de la pénibilité, tant pour le régime général que pour les régimes agricoles, sont fixées chaque année en loi de financement de la sécurité sociale (LFSS). Ainsi, les dépenses prévisionnelles ont été fixées pour 2020 à 157,4 M€ au régime général et à 11,4 M€ au régime agricole.

1.2 Cadre constitutionnel et conventionnel

Aux termes du onzième alinéa du Préambule de 1946, la Nation « garantit à tous, notamment à l'enfant, à la mère et aux vieux travailleurs, la protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs. Tout être humain qui, en raison de son âge, de son état physique ou mental, de la situation économique, se trouve dans l'incapacité de travailler a le droit d'obtenir de la collectivité des moyens convenables d'existence ». Le Conseil constitutionnel en a déduit, notamment dans sa décision n° 2010-617 DC du 9 novembre 2010, que « l'exigence constitutionnelle résultant des dispositions précitées implique la mise en œuvre d'une politique de solidarité nationale en faveur des travailleurs retraités ; qu'il est cependant possible au législateur, pour satisfaire à cette exigence, de choisir les modalités concrètes qui lui paraissent appropriées ; qu'en particulier, il lui est à tout moment loisible, statuant dans le domaine qui lui est réservé par l'article 34 de la Constitution, de modifier des textes antérieurs ou d'abroger ceux-ci en leur substituant, le cas échéant, d'autres dispositions ; qu'il ne lui est pas moins loisible d'adopter, pour la réalisation ou la conciliation d'objectifs de nature constitutionnelle, des modalités nouvelles dont il lui appartient d'apprécier l'opportunité ; que, cependant, l'exercice de ce pouvoir ne saurait aboutir à priver de garanties légales des exigences de caractère constitutionnel ».

2. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis

Nécessité de légiférer

L’extension du champ d’application de la retraite pour incapacité permanente et du C2P aux assurés des anciens régimes spéciaux de retraite, hors marins et militaires, nécessite d’ajuster au niveau de la loi les règles de gestion et de financement de ces deux dispositifs.

2.2 Objectifs poursuivis

Les modalités de gestion doivent être définies de manière à garantir le bon fonctionnement des dispositifs au regard de l’augmentation du nombre de bénéficiaires qu’implique l’extension de leur champ d’application, en tenant compte par ailleurs des compétences déjà acquises par les organismes des branches vieillesse et AT-MP du régime général en matière de gestion de ces dispositifs et des systèmes d’information qu’elles ont développés dans ce cadre.

Les règles de financement doivent quant à elles garantir la couverture des dépenses engagées au titre de la retraite pour incapacité permanente et du C2P, en veillant à les répartir équitablement entre les différents régimes AT-MP.

3. Options envisagées et dispositif retenu

3.1 Options envisagées

L’option qui consisterait à confier la gestion des dispositifs de prise en compte de la pénibilité aux différents régimes AT-MP pose des difficultés opérationnelles certaines, d’une part parce que certains régimes spéciaux ne prévoient pas de couverture spécifique du risque AT-MP et d’autre part car elle impliquerait une montée en compétence sur cette activité nouvelle non neutre au sein des organismes chargés, le cas échéant, de la gestion du risque. Cette option doit dès lors être écartée.

De la même manière en termes de financement, le scénario qui reposerait sur le versement d’une cotisation à chacun des régimes AT-MP, selon des règles qui lui seraient propres, achoppe sur l’absence de couverture AT-MP dans certains régimes et, surtout, complexifie le dispositif sans pour autant garantir de manière certaine le bon calibrage de la cotisation. Il n’est donc pas privilégié.

3.2 Dispositif retenu

Le présent article autorise le Gouvernement à prendre par voie d’ordonnance toute mesure relevant du domaine de la loi visant à définir les modalités de gestion et de financement du dispositif de retraite pour incapacité permanente et du C2P, pour tenir compte de l’élargissement du champ d’application à de nouveaux publics, dans un cadre concerté.

4.Analyse des impacts des dispositions envisagées

4.1. Impacts juridiques

Le présent article habilite le Gouvernement à agir par une ordonnance, qui devra être prise dans un délai de dix-huit mois à compter de la publication de la loi d’habilitation. Le projet de loi de ratification devra être déposé devant le Parlement dans un délai de trois mois à compter de la publication de cette ordonnance.

4.2. Impacts économiques et financiers

L’analyse précise des conséquences attendues de la mesure sera effectuée dans la fiche d’impact de l’ordonnance prise sur le fondement de la présente habilitation.

5. Justification du délai d’habilitation

L’évolution des modalités de gestion et de financement de la retraite pour incapacité permanente et du C2P nécessite une expertise détaillée visant à garantir le bon fonctionnement des dispositifs d’une part, et leur financement dans des conditions équitables d’autre part, dans le cadre d’une nécessaire concertation avec les partenaires sociaux. C’est pourquoi un délai de dix-huit mois parait nécessaire.

Article 35 : Retraite des bénéficiaires de l’allocation amiante

1. Etat des lieux

1.1 Cadre général

Sous certaines conditions, les salariés ayant été exposés à l’amiante dans le cadre professionnel, peuvent cesser précocement leur activité et percevoir une allocation jusqu’à leur départ en retraite. A partir de 60 ans, cette allocation peut être remplacée par une pension de retraite calculée à taux plein.

L’article 41 de la loi de financement de la sécurité sociale (LFSS) pour 1999

L’article 41 de LFSS pour 1999 a mis en place un dispositif de cessation anticipée d’activité ouvert à partir de 50 ans aux salariés du régime général atteints de maladies professionnelles liées à l’amiante ou ayant travaillé dans des établissements de fabrication de matériaux contenant de l’amiante, de flocage et de calorifugeage à l’amiante ou de construction et de réparation navales figurant sur des listes établies par arrêtés interministériels.

L’inscription d’un établissement sur une liste, pour une période déterminée, est subordonnée au fait que la part de l’activité consacrée dans l’établissement aux opérations exposantes à l’amiante visées par le dispositif revête un caractère significatif sur la période considérée. Celui-ci est évalué au regard de la proportion de salariés affectés à ces opérations et de la fréquence de celles-ci. Le champ des salariés éligibles a été étendu en 2000 aux dockers professionnels et en 2002 aux personnels portuaires de manutention. Depuis 2003, le dispositif est également ouvert aux salariés agricoles atteints de maladies professionnelles liées à l’amiante.

Les bénéficiaires de l’allocation de cessation anticipée d’activité bénéficient du financement par le Fonds de cessation anticipée d’activité des travailleurs de l’amiante (FCAATA) :

- de l’allocation de cessation anticipée d’activité des travailleurs de l’amiante (ACAATA) servie par les caisses d’assurance retraite et de la santé au travail (CARSAT) ou les caisses de mutualité sociale agricole en fonction du régime dont relève le salarié. La date effective d’entrée dans le dispositif correspond à l’âge de 60 ans diminué du tiers de la durée de travail effectuée dans le ou les établissements inscrits sur les listes des établissements susceptibles d'ouvrir droit à l’ACAATA, sans que cet âge puisse être inférieur à 50 ans ;

- du versement par les CARSAT de cotisations d’assurance volontaire au titre de la retraite de base et du versement par la caisse des dépôts et consignation de l’ensemble des cotisations aux régimes de retraite complémentaire. Ces versements permettent aux allocataires d’acquérir des droits à retraite au cours de la période de perception de l’allocation;

- de la possibilité d’un départ à la retraite au taux plein, à partir de 60 ans.

Les bornes d’âges en matière de retraite (âge d’ouverture des droits et âge d’annulation de la décote) n’ont pas été modifiées lors du relèvement progressif de l’âge légal de départ à la retraite introduit par la loi n° 2010-1330 du 9 novembre 2010 portant réforme des retraites. Ainsi, les bénéficiaires du dispositif ACAATA peuvent liquider leur retraite à partir de 60 ans s’ils remplissent la condition de durée d’assurance requise et au plus tard à 65 ans, âge auquel ils bénéficient, à titre dérogatoire, du « taux plein » quelle que soit la durée d’assurance accomplie.

L’article 87 de la LFSS pour 2013 a amélioré la situation des poly-pensionnés bénéficiant de droits au titre de l’amiante dans un autre régime. Il a ainsi prévu que les assurés du régime général ou du régime agricole qui bénéficient d’une allocation servie par les régimes spéciaux au titre de l’exposition à l’amiante peuvent liquider, s’ils ont la durée d’assurance requise, l’ensemble de leurs pensions de retraite à partir de 60 ans.

Le suivi et le contrôle des activités du fonds et de son fonctionnement sont assurés par un conseil de surveillance - composé de représentants de l'Etat, de la commission des accidents du travail et des maladies professionnelles (CATMP) et du conseil central d'administration de la mutualité sociale agricole, ainsi que de personnalités qualifiées. Le conseil de surveillance examine les comptes du fonds et transmet au Parlement et au Gouvernement, avant le 15 juillet de l’année suivant celle de l’exercice concerné, un rapport annuel, établi par la Caisse des dépôts retraçant l'activité du fonds et formulant toutes observations relatives à son fonctionnement. Il porte ses éventuelles observations relatives au fonctionnement du fonds à la connaissance du ministre chargé de la sécurité sociale.

Les dispositifs de cessation anticipée et d’allocation au titre de l’amiante dans la fonction publique

Dans un premier temps, des dispositifs équivalents à celui de l’article 41 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 ont été mis en place progressivement et pour certains agents publics uniquement.

La transposition a d’abord visé le premier volet du dispositif qui couvre les personnels exerçant ou ayant exercé certains métiers dans certains établissements relevant du domaine d’activité de la construction et de la réparation navales pendant les périodes au cours desquelles y étaient traités l'amiante ou des matériaux contenant de l'amiante. Elle a ensuite visé, au bénéfice des mêmes personnels, le second volet du dispositif qui concerne les personnes reconnues atteintes d’une maladie professionnelle liée à l’amiante.

Ont d’abord eu accès à ces dispositifs de cessation anticipée d’activité et de versement d’une allocation spécifique de cessation anticipée d’activité (ASCAA) :

les ouvriers de l’Etat (décret n° 2001-1269 du 21 décembre 2001) ;

les fonctionnaires et les agents contractuels de droit public du ministère de la défense (art. 96 de la loi de finances rectificative pour 2003 et décret n° 2006-418 du 7 avril 2006) ;

les fonctionnaires et les agents contractuels de droit public du ministère chargé de la mer (art. 157 de la loi de finances pour 2011, art. 120 de la loi de finances pour 2014 et décret n° 2013-435 du 27 mai 2013).

Dans un second temps, l’article 146 de la loi de finances pour 2016 et l’article 134 de la loi de finances pour 2018 ont progressivement généralisé le dispositif de cessation anticipée d’activité et d’allocation anticipée au bénéfice des agents publics reconnus atteints d’une maladie professionnelle liée à l’amiante (second volet). Ce dispositif concerne désormais les fonctionnaires et les agents contractuels de droit public des trois versants de la fonction publique ainsi que les militaires. Ses modalités sont proches de celles du dispositif dont bénéficient les salariés du secteur privé.

Par ailleurs, les dispositifs spécifiques aux fonctionnaires et agents contractuels de droit public des ministères chargés de la défense et de la mer (premier volet) ont été intégrés dans l’article 146 de la loi de finances pour 2016, de sorte qu’hormis le dispositif « amiante » des ouvriers de l’Etat prévu uniquement par voie réglementaire, l’ensemble des dispositifs « amiante » (premier et second volets) applicables aux fonctionnaires, aux agents contractuels de droit public et aux militaires sont désormais regroupés au sein de ce seul article 146.

Notons, enfin, que l’article 134 de la loi de finances pour 2018 permet aux fonctionnaires placés en disponibilité ou en position hors cadre ainsi qu’aux ouvriers de l’Etat en fonction au sein de Naval Group ayant signé un contrat à durée indéterminée avec l’entreprise de bénéficier d’une reconstitution de carrière pour le calcul du montant de leur allocation « amiante » et de leurs droits à retraite. Cette mesure prend ainsi en compte l’impact de ce recrutement sur les droits à l’allocation de ces personnels qui, au moment d’exprimer leur choix pour un recrutement par Naval Group, n’ont pas été informés des conséquences de ce changement de statut sur les modalités de calcul du montant de leur allocation, celle-ci étant calculée sur leur dernière rémunération d’agent public, sans prise en compte du dernier salaire versé en qualité de salarié sous convention collective.

1.2 Cadre constitutionnel et conventionnel

Aux termes du onzième alinéa du Préambule de 1946, la Nation « garantit à tous, notamment à l'enfant, à la mère et aux vieux travailleurs, la protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs. Tout être humain qui, en raison de son âge, de son état physique ou mental, de la situation économique, se trouve dans l'incapacité de travailler a le droit d'obtenir de la collectivité des moyens convenables d'existence ». Le Conseil constitutionnel en a déduit, notamment dans sa décision n° 2010-617 DC du 9 novembre 2010, que « l'exigence constitutionnelle résultant des dispositions précitées implique la mise en œuvre d'une politique de solidarité nationale en faveur des travailleurs retraités ; qu'il est cependant possible au législateur, pour satisfaire à cette exigence, de choisir les modalités concrètes qui lui paraissent appropriées ; qu'en particulier, il lui est à tout moment loisible, statuant dans le domaine qui lui est réservé par l'article 34 de la Constitution, de modifier des textes antérieurs ou d'abroger ceux-ci en leur substituant, le cas échéant, d'autres dispositions ; qu'il ne lui est pas moins loisible d'adopter, pour la réalisation ou la conciliation d'objectifs de nature constitutionnelle, des modalités nouvelles dont il lui appartient d'apprécier l'opportunité ; que, cependant, l'exercice de ce pouvoir ne saurait aboutir à priver de garanties légales des exigences de caractère constitutionnel ».

1.3 Eléments de droit comparé

La France est le seul pays européen, avec l’Italie, à s’être doté (dès 1992) d’un dispositif spécifique de cessation anticipée d’activité réservé aux travailleurs de l’amiante. Comme le système français, le dispositif italien était ouvert à la fois aux assurés victimes d’une maladie professionnelle liée à l’amiante et aux travailleurs exposés à l’amiante. Toutefois, à la différence de la France, dont le système est principalement fondé sur un mécanisme collectif (les salariés ayant travaillé dans un établissement listé bénéficient d’une présomption d’exposition à l’amiante), le dispositif italien était basé sur l’exposition individuelle des salariés à l’amiante (pendant une durée minimale de 10 ans).

Dans le cadre du dispositif italien, les assurés pouvaient bénéficier d’une anticipation du départ à la retraite et d’une majoration du montant de leur retraite, calculée par application à la durée d’exposition d’un coefficient de 1,5.

Compte tenu d’importantes difficultés liées à l'évaluation et l’objectivation de ces expositions individuelles, le dispositif italien a été clôturé à partir de 2005, sauf pour les personnes victimes d’une maladie professionnelle liée à l’amiante. La France est donc aujourd’hui le seul pays à maintenir un dispositif de préretraite liée à l’amiante dont le champ d’application n’est pas circonscrit aux victimes de maladies imputables à cette fibre, interdite depuis le 1er janvier 1997.

2. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis

2.1 NECESSITE DE LEGIFERER

Le présent projet de loi pose le principe d’un âge minimal de départ en retraite fixé à soixante-deux ans dans le système universel. D’éventuelles dérogations permettant d’anticiper l’âge de départ à la retraite, comme c’est le cas pour les personnes bénéficiant d‘une allocation de cessation anticipée d’activité pour les travailleurs de l’amiante qui peuvent liquider leur pension de retraite dès 60 ans, doivent donc également être fixées au niveau de la loi.

Par ailleurs, l’instauration de nouvelles règles de calcul de la retraite, nécessite d’adapter les règles spécifiques applicables aux bénéficiaires des dispositifs de cessation anticipée d’activité existants, notamment pour prévoir un mécanisme adaptant les règles de décote-surcote pour ces assurés.

Enfin, l’architecture financière du système universel suppose également une adaptation des modalités du financement des droits à retraite par le FCAATA.

2.2 OBJECTIFS POURSUIVIS

Le présent article ne remet pas en cause les dispositifs de cessation anticipée d’activité pour les travailleurs de l’amiante, dont les conditions d’accès, de calcul et de versement demeurent inchangées.

Il vise à maintenir la possibilité d’un départ anticipé à la retraite et l’absence de répercussion de cette anticipation sur le montant de la retraite avec le maintien d’un âge dérogatoire du taux plein.

Il vise également à conserver un mécanisme d’acquisition de droits à retraite au cours de la période de perception de l’ACAATA comme c’est le cas aujourd’hui.

3. Options envisagées et dispositif retenu

OPTION ENVISAGEE : Maintien du départ en retraite anticipée sans aménagement des modalités de calcul de la retraite

Dans le système actuel, les bénéficiaires de l’ACAATA liquident leur retraite au taux plein lorsqu’ils ont accompli la durée d’assurance requise pour leur génération, au plus tôt à 60 ans et au plus tard à 65 ans.

Dans le cadre de la mise en place d’un système de retraite par points, il aurait pu être envisagé de ne pas faire dépendre le moment du départ à la retraite de la durée d’assurance acquise par l’assuré. Dans ce scénario, afin de ne pas dégrader le montant de la retraite à laquelle peuvent prétendre les assurés concernés, celle-ci aurait été versée à partir de l’âge d’équilibre (64 ans en 2025) à compter duquel la décote ne s’applique plus. Cette option aurait donc conduit à interdire tout départ anticipé à la retraite et même tout départ avant l’âge d’équilibre.

3.2 Dispositif retenu

Le dispositif retenu conserve les conditions actuelles d’accès aux divers dispositifs de cessation d’activité « amiante » ainsi que les modalités de calcul et de versement de l’allocation.

Il adapte les modalités de transition des bénéficiaires de ces dispositifs vers la retraite pour tenir compte du cadre juridique prévu dans le système universel de retraite.

La possibilité d’une transition vers la retraite dès 60 ans est ainsi maintenue pour l’assuré qui justifie de la durée correspondant à celle permettant d’obtenir le montant maximal du minimum de retraite (516 mois, soit 43 ans pour l’assuré né à compter du 1er janvier 1975), celle-ci s’appréciant dans les mêmes conditions que pour le bénéfice du minimum de retraite. L’âge maximal de transition vers la retraite est fixé à l’âge d’équilibre retenu dans le système universel, quelle que soit la durée accomplie par l’assuré.

Le dispositif prévoit des modalités de calcul particulières de la retraite afin de ne pas pénaliser l’assuré de l’anticipation de son départ. Ainsi, il fixe l’âge d’équilibre à l’âge de départ effectif à la retraite de ces assurés. Leur retraite sera donc, quel que soit leur âge de départ, calculée sans décote.

S’agissant du financement des droits à retraite des bénéficiaires pendant la période de perception de l’allocation, le dispositif retenu adapte les dispositions relatives à la contribution du Fonds de cessation anticipée d’activité des travailleurs de l’amiante (FCAATA). Il adapte le mécanisme de prise en charge des cotisations d’assurance vieillesse en prévoyant qu’elles seront versées dans le cadre du dispositif d’assurance volontaire afin de permettre à l’assuré de se constituer des droits à retraite pendant la période de perception de l’allocation. Il attribue ces cotisations à la caisse nationale de retraite universelle.

Ces modalités sont étendues et adaptées aux divers dispositifs de cessation anticipée d’activité et d’allocation au titre d’une maladie professionnelle liée à l’amiante applicables aux agents publics (fonctionnaires, agents contractuels, militaires…).

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

4.1. Impacts juridiques

Les dispositions actuelles, non codifiées, sont maintenues à leurs emplacements respectifs et adaptées pour tenir compte de l’instauration du système universel de retraite.

L’article 41 de la loi n° 98-1194 du 23 décembre 1998 de financement de la sécurité sociale pour 1999 mettant en place le dispositif de l’allocation de cessation anticipée d’activité des travailleurs de l’amiante est modifié.

L’article 146 de la loi n° 2015-1785 du 29 décembre 2015 de finances pour 2016, qui regroupe l’ensemble des dispositifs de cessation anticipée d'activité et d’allocation « amiante » pour les fonctionnaires, les agents contractuels de droit public et les militaires, est modifié.

L’article 134 de la loi n° 2017-1837 du 30 décembre 2017 de finances pour 2018, qui comporte des règles spécifiques aux fonctionnaires et aux ouvriers de l’Etat ayant intégré Naval Group, est également modifié.

4.2. Impacts financiers

Actuellement, le FCAATA est essentiellement financé par une contribution de la branche des accidents du travail et maladies professionnelles (AT/MP) du régime général (532 M€ pour 2019) et, accessoirement, par une contribution de la branche AT/MP du régime des salariés agricoles visant à couvrir la prise en charge de ses affiliés (estimée à 0,2 M€ pour 2019).

Au total, fin 2018, 1 717 établissements étaient inscrits sur les listes ouvrant un droit d’accès au dispositif de cessation anticipée d’activité des travailleurs de l’amiante. Depuis sa création, le dispositif a bénéficié à près de 100 000 salariés. Fin 2018, 12 669 personnes percevaient l’ACAATA (pour un total de 0,3 Md€ cette même année). Cette même année, 2 752 personnes sont rentrées dans le dispositif. Les dépenses du fonds, directement liées au nombre d’allocataires, sont en diminution régulière depuis 2009 après une période de forte croissance.

Pour compenser les départs dérogatoires à la retraite auxquels peuvent prétendre les allocataires, un transfert financier au profit de la Caisse nationale d’assurance vieillesse (CNAV) a été mis à la charge du FCAATA à compter de 2011 (article 98 de la loi n°2010-1594 du 20 décembre 2010 de financement pour la sécurité sociale pour 2011). Ce montant s’élevait en 2018 à 112 M€. Cette même année, 4 350 retraites ont été attribuées au régime général au titre du dispositif amiante, d’un montant mensuel moyen de 1 090 € (y compris droits dérivés et minimum contributif). Plus globalement, à 38 400 retraites étaient versées à la fin 2018 à ce titre, d’un montant mensuel moyen de 1 070 €.

Les masses financières de retraite associées au dispositif devraient rester relativement stables, dans la mesure où les conditions de départ à la retraite ne sont modifiées qu’à la marge.

L’évolution de ces masses financières serait directement liée à l’évolution du nombre de bénéficiaires et donc du nombre d’assurés remplissant les conditions d’éligibilité du dispositif de préretraite.

4.3. Impacts sur les assurés

Actuellement, au régime général et au régime agricole, les bénéficiaires de l’ACAATA partent en retraite en moyenne dès l’ouverture de leurs droits à retraite à savoir à 60 ans. La mesure proposée leur permettra de continuer à bénéficier d’un départ à la retraite dès 60 ans dans les mêmes conditions qu’auparavant (condition de durée d’assurance requise).

Comme aujourd’hui, ils bénéficieront de retraites calculées sans décote puisqu’il sera tenu compte d’un âge d’équilibre correspondant à leur âge de départ.

5. Consultations et modalités d’application

Consultations menées

Les consultations menées sur l’ensemble du projet de loi sont listées dans le tableau en introduction.

5.2 Modalités d’application

5.2.1 Application dans le temps

Les nouvelles règles prévues par le présent article entrent en vigueur dans les conditions prévues à l’article 63.

5.2.2 Application dans l’espace

Les modalités d’application outre-mer du système universel de retraite sont définies à l’article 64.

5.2.3 Textes d’application

L’application de cette mesure ne nécessite pas l’adoption de mesures réglementaire d’application.

Section 2 Maintien des départs anticipés pour les fonctions régaliennes

Article 36 : Métiers dangereux régaliens

1. Etat des lieux

1.1 Cadre général

Les régimes spéciaux des pensions civiles et militaires de retraite (PCMR), pour les fonctionnaires de l’Etat, et de la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales (CNRACL), pour les fonctionnaires territoriaux et hospitaliers, comportent actuellement des dispositifs de départs anticipés à la retraite ouverts à raison de l’occupation des emplois qui sont classés dans la catégorie active.

Parmi ces agents se trouvent ceux qui participent aux missions régaliennes de sécurité publique et civile, de surveillance douanière ou pénitentiaire ou de contrôle aérien – à savoir les policiers, les douaniers, les surveillants pénitentiaires, les contrôleurs aériens et les sapeurs-pompiers professionnels – qui font généralement l’objet d’un traitement renforcé au sein de la catégorie active.

Ces fonctionnaires régaliens bénéficient des règles communes de la catégorie active mais aussi de règles spécifiques. Ces spécificités sont détaillées ci-après par différenciation d’avec les règles générales liées à la catégorie active.

Ce traitement spécifique tient à la nature même des fonctions que ces fonctionnaires régaliens exercent, qui comportent des risques et des sujétions, à la fois importants et particulièrs, qui ne se retrouvent en aucune manière dans les mêmes termes dans d’autres métiers du secteur public ou du secteur privé.

1.1.1. Une définition exclusive de la catégorie active

Dans les régimes spéciaux de retraite de la fonction publique, la catégorie active regroupe les emplois :

- ayant vocation à être occupés par des fonctionnaires (emplois permanents) ;

- présentant un risque particulier ou des fatigues exceptionnelles ou, pour certains emplois de la fonction publique territoriale, un caractère insalubre ;

- qui sont expressément listés comme tels par un texte législatif ou réglementaire ;

- et dont l’occupation répond à certaines conditions (effectivité de l’occupation, au sein de certains services et administrations, en contact direct et permanent avec les malades…).

Ces critères sont exclusifs, de sorte que tous les emplois qui ne remplissent pas ces critères relèvent par défaut de la catégorie sédentaire. Seules quelques dérogations, législatives pour la plupart, à ce principe d’exclusivité ont été admises en cas d’intégration d’office d’agents dans un autre versant de la fonction publique en conséquence de transferts de compétences aux employeurs de ce versant ou dans certains cas de détachement ou de mise à disposition.

Le caractère exclusif du classement dans la catégorie active est tel qu’il n’existait jusqu’alors aucune portabilité de la nature « active » des périodes d’emploi en cas de changement de régime de retraite de la fonction publique. Toutefois, le Conseil d’Etat a récemment remis en cause cette absence de portabilité, dans une décision n° 416771 du 9 octobre 2019 (dans cette décision, il a considéré que cette règle portait atteinte au principe d’égalité de traitement les agents ayant terminé leur carrière au service de l’Etat après avoir relevé du régime de la CNRACL et les agents ayant effectué toute leur carrière au service de l'Etat).

Les dispositifs de départ anticipé au titre de la catégorie active obéissent à une logique essentiellement collective, en ce sens qu’ils se fondent sur un classement d’emplois dans cette catégorie, sans que soit appréciée concrètement l’exposition réelle subie par chaque agent. Ils se distinguent ainsi de la retraite anticipée du régime général au titre de la pénibilité, dont la logique est plus individuelle au sens où l’on tient compte de l’exposition des salariés à la pénibilité (même si les métiers impliquant cette exposition ont eux-mêmes été catégorisés).

Aussi, bien qu’il soit parfois tenu compte des conditions réelles d’occupation de l’emploi (par exemple, à travers le critère de contact direct et permanent avec les malades), le plus souvent ce sont tous les emplois d’un grade ou d’un corps ou cadre d’emplois qui bénéficient du classement dans la catégorie active (c’est le cas pour les emplois du cadre d’emplois des sapeurs-pompiers professionnels ou de divers grades des corps de personnels des services actifs de la police nationale, par exemple). Il n’est ainsi pas distingué entre les agents occupant ces emplois selon qu’ils exercent réellement des fonctions les exposant à des risques, à des fatigues exceptionnelles ou à de l’insalubrité.

Les emplois classés dans la catégorie active sont très variés. La liste de ces emplois est toutefois complexe à délimiter car les textes de classement n’ont souvent pas été modifiés. Il demeure toutefois que, par principe, pour bénéficier de la catégorie active, les agents concernés doivent occuper un emploi classé comme tel par un texte de nature réglementaire :

- concernant la fonction publique de l’Etat, l’article L. 24 du CPCMR renvoie à un décret en Conseil d’Etat le soin d’établir la nomenclature de ces emplois. L’article R.* 34 du même code précise que les textes de classement des emplois dans la catégorie active figurent dans un tableau annexé audit code. Toutefois, cette annexe n’a jamais été prise depuis la recodification de ce code par la loi n° 64-1339 du 26 décembre 1964. De ce fait, en gestion, sont utilisés le tableau codifié précédemment par le décret n° 54-832 du 13 août 1954 et reprenant les textes réglementaires de classement antérieurs, le tableau récapitulatif de gestion figurant en annexe de ce code ainsi que divers textes statutaires qui modifient l’un de ces deux tableaux ou instaurent des dispositions indépendantes ;

- s’agissant des fonctions publiques territoriale et hospitalière, l’article 25 du décret n° 2003-1306 du 26 décembre 2003 relatif au régime de retraite des fonctionnaires affiliés à la CNRACL renvoie à un arrêté interministériel le soin de déterminer les emplois classés dans cette catégorie. L’arrêté aujourd’hui en vigueur est l’arrêté du 5 novembre 1953, dont les tableaux annexes ont été refondus par celui du 12 novembre 1969 et dont la dernière actualisation date de 1979. Par ailleurs, certains des emplois de la catégorie active sont qualifiés d’insalubres par la loi. Sont concernés les agents des réseaux souterrains des égouts et du corps des identificateurs de l'institut médico-légal de la préfecture de police ainsi que, potentiellement, les services insalubres qui devaient être listés par un décret qui n’est encore jamais intervenu.

Les emplois classés dans la catégorie active se sont réduits au gré notamment de diverses réformes statutaires et de revalorisation de certains corps et cadres d’emplois. Ainsi, de nombreux emplois sont sortis du champ de la catégorie active : professeurs des écoles, infirmiers et cadres de santé (cf. article 37 de la loi n° 2010-751 du 5 juillet 2010 relative à la rénovation du dialogue social et comportant diverses dispositions relatives à la fonction publique), assistants socio-éducatifs, éducateurs de la protection judiciaire de la jeunesse, etc.

Près de 700 000 fonctionnaires, dont la plupart exercent au sein de la fonction publique hospitalière, relèvent aujourd’hui de la catégorie active.

1.1.2. Les droits à retraite afférents à la catégorie active

Un âge anticipé d’ouverture du droit à une pension de retraite

Les agents dont l’emploi est classé dans la catégorie active bénéficient d’un âge anticipé d’ouverture du droit à pension de retraite. Par défaut, cet âge est fixé à 57 ans (pour les générations nées à compter de 1960), dès lors que les agents concernés ont effectivement accompli au moins 17 ans de services actifs (à compter de 2015). Rappelons qu’à l’occasion de la réforme des retraites de 2010, les bornes d’âge applicables à ces agents ont été progressivement augmentées de deux ans, de même que la durée de services actifs requise pour bénéficier de cet âge anticipé.

Cet âge et cette durée connaissent des dérogations pour certaines populations, dont au premier plan une partie des agents exerçant des missions régaliennes :

les personnels actifs de la police nationale et les personnels de surveillance de l’administration pénitentiaire peuvent bénéficier du départ anticipé à partir de 52 ans, après 27 ans de services actifs effectifs ;

les ingénieurs du contrôle de la navigation aérienne (ICNA) peuvent en faire de même à compter de 52 ans, après 17 ans de services actifs effectifs ;

les agents des réseaux souterrains des égouts et du corps des identificateurs de l'institut médico-légal de la préfecture de police en bénéficient dès 52 ans, à condition de cumuler 32 ans de services effectifs dont 12 dans les réseaux souterrains ou dans le corps, dont la moitié de cette durée accomplie de manière consécutive.

Une limite d’âge abaissée

La limite d’âge des fonctionnaires dont l’emploi est classé dans la catégorie active est abaissée par rapport à la limite d’âge de droit commun, fixée à 67 ans.

Dans la fonction publique de l’Etat, cette limite d’âge abaissée est fixée à 62 ans par défaut. Pour certains corps, au premier plan desquels ceux qui ont des missions régaliennes, elle s’échelonne par dérogation de 57 à 64 ans (cf. tableau infra). Ces diverses limites d’âge sont définies par des textes épars de nature différente : législative pour les personnels de surveillance de l’administration pénitentiaire et les ICNA, réglementaire pour les autres (décret du 25 septembre 1936 pour les personnels des services actifs de la police nationale, décret précité du 13 août 1954, décrets statutaires).

La limite d’âge des fonctionnaires territoriaux et hospitaliers relevant de la catégorie active a été fixée par la jurisprudence en référence à la limite d’âge supérieure applicable aux fonctionnaires de l’Etat relevant de la catégorie active, soit 67 ans[244], à défaut de base légale fixant une limite d’âge anticipée. Toutefois, en gestion, il est d’usage de continuer à leur appliquer la limite d’âge de « droit commun » des fonctionnaires « actifs » de l’Etat (62 ans), sauf demande contraire.

Un dispositif spécifique de prolongation d’activité au-delà de la limite d’âge

Depuis la loi de financement de la sécurité sociale pour 2009, les agents relevant de la catégorie active peuvent demander, sous réserve de leur aptitude physique, à être maintenus en activité jusqu’à la limite d’âge de droit commun de 67 ans. Ce dispositif a été justifié par la mobilisation pour l’emploi des séniors et la volonté de permettre aux fonctionnaires dont la limite d’âge est inférieure à celle de droit commun de retarder leur départ en retraite.

Ce dispositif est ouvert aux fonctionnaires appartenant à des corps ou à des cadres d’emplois dont la limite d’âge est inférieure à 67 ans, ce qui couvre tous ceux dont l’emploi est classé dans la catégorie active. Il n’est toutefois pas ouvert aux ICNA, qui ne bénéficient d’aucune possibilité de continuer à occuper leur emploi après la limite d’âge statutaire pour des motifs tenant à la sécurité aérienne.

Cette prolongation d’activité est prononcée après application, le cas échéant, des dispositifs de recul de limite d’âge pour charges de famille et de prolongation d’activité en cas de durée d’assurance incomplète.

Une durée d’assurance évoluant selon des générations différentes de celles des fonctionnaires sédentaires

Alors que pour les catégories sédentaires, la durée d’assurance nécessaire pour obtenir le pourcentage maximum de pension sera fixée à quarante-trois années à partir de la génération 1973, cette montée en charge est décalée, selon les cas, de trois à huit générations pour les agents relevant de la catégorie active.

En effet, la durée d’assurance applicable aux agents de la catégorie active est celle des agents sédentaires âgés de 60 ans l’année au cours de laquelle ils atteignent leur âge anticipé d’ouverture du droit à pension de retraite.

La durée d’assurance requise sera donc portée quarante-trois années pour les générations 1976 et suivantes (pour les catégories pouvant partir à la retraite dès 57 ans) et pour les générations 1981 et suivantes (pour les catégories le pouvant à partir de 52 ans).

Les bonifications de services et majorations de durée d’assurance

A l’instar des militaires, bénéficient d’une bonification d’une annuité supplémentaire par période de cinq ans de services effectifs (dite bonification du « cinquième »), dans la limite de cinq annuités :

- les personnels des services actifs de la police nationale dont la limite d’âge est égale à 57 ans ;

- les personnels de surveillance de l’administration pénitentiaire ;

- les douaniers exerçant des fonctions de surveillance ;

- les sapeurs-pompiers professionnels ;

- les ICNA.

Les fonctionnaires de la catégorie insalubre (agents des réseaux souterrains des égouts et du corps des identificateurs de l'institut médico-légal de la préfecture de police) bénéficient d’une bonification de 50 % du temps de service accompli, dans la limite de dix ans.

Ces bonifications sont comptabilisées dans la durée liquidable, c’est-à-dire dans le calcul de la pension, ainsi que dans la durée d’assurance afin d’apprécier les conditions d’ouverture de la décote et de la surcote ainsi que dans le calcul de la décote (mais pas celui de la surcote).

Les bonifications des personnels des services actifs de la police nationale, des douaniers et des sapeurs-pompiers professionnels sont financées par une retenue pour pension supplémentaire.

Enfin, les fonctionnaires hospitaliers dont la limite d’âge est de 62 ans et ayant effectué 17 ans de services effectifs dans la catégorie active ont droit à une majoration de durée d’assurance d’une annuité supplémentaire par période dix années de services effectifs (majoration du « dixième »). Cette majoration est prise en compte uniquement dans la durée d’assurance.

La prise en compte de certaines primes et indemnités spéciales dans la pension

Certaines indemnités spéciales sont soumises à un supplément de retenue pour pension et sont prises en compte pour le calcul de la pension du régime spécial de retraite :

- indemnité de sujétions spéciales de la police nationale ;

- prime de sujétions spéciales des personnels de l’administration pénitentiaire ;

- indemnité de risque des agents de surveillance des douanes ;

- indemnité de feu des sapeurs-pompiers professionnels ;

- prime de sujétions spéciales des aides-soignants.

Il convient de noter qu’il n’existe pas nécessairement une identité entre l’attribution de ce type de primes et le bénéfice de la catégorie active. En effet, certains personnels (pénitentiaires, notamment) bénéficient de la prise en compte dans leur pension de primes et indemnités spéciales sans pour autant relever de la catégorie active.

La catégorie active peut également ouvrir le droit à des indemnités particulières, à raison de la limite d’âge anticipée qui affecte certains personnels et de la montée en charge de la durée d’assurance. Ainsi, pour des raisons de sécurité aérienne, les ICNA sont soumis statutairement à une limite d’âge sans possibilité de report.

1.2 Cadre constitutionnel et conventionnel

Aux termes du onzième alinéa du Préambule de 1946, la Nation « garantit à tous, notamment à l'enfant, à la mère et aux vieux travailleurs, la protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs. Tout être humain qui, en raison de son âge, de son état physique ou mental, de la situation économique, se trouve dans l'incapacité de travailler a le droit d'obtenir de la collectivité des moyens convenables d'existence ». Le Conseil constitutionnel en a déduit, notamment dans sa décision n° 2010-617 DC du 9 novembre 2010, que « l'exigence constitutionnelle résultant des dispositions précitées implique la mise en œuvre d'une politique de solidarité nationale en faveur des travailleurs retraités ; qu'il est cependant possible au législateur, pour satisfaire à cette exigence, de choisir les modalités concrètes qui lui paraissent appropriées ; qu'en particulier, il lui est à tout moment loisible, statuant dans le domaine qui lui est réservé par l'article 34 de la Constitution, de modifier des textes antérieurs ou d'abroger ceux-ci en leur substituant, le cas échéant, d'autres dispositions ; qu'il ne lui est pas moins loisible d'adopter, pour la réalisation ou la conciliation d'objectifs de nature constitutionnelle, des modalités nouvelles dont il lui appartient d'apprécier l'opportunité ; que, cependant, l'exercice de ce pouvoir ne saurait aboutir à priver de garanties légales des exigences de caractère constitutionnel ».

1.3 Eléments de droit comparé

Il ne semble pas exister de dispositifs vraiment comparables à la catégorie active dans les systèmes de retraite de l’OCDE, habituellement comparés avec le système français[245].

Toutefois, un document de travail de 2011 de cette organisation recensait au moins 17 pays prenant en compte la pénibilité du travail au sein de leur système de retraite, selon des logiques allant de la prise en compte de l’emploi effectivement exercé au secteur dans lequel la personne exerce son emploi. Sont concernés les travailleurs soumis à des conditions de travail difficiles et dangereuses ainsi que les travailleurs ne pouvant exercer leur profession au-delà d’un certain âge. La plupart des pays étudiés disposent cependant de règles spécifiques pour les métiers régaliens (policiers, pompiers, militaires, contrôleurs aériens).

Dans la majorité des cas, cette prise en compte se manifeste par un âge de départ à la retraite anticipé, attribué en contrepartie d’une surcotisation ou d’une souscription à une assurance supplémentaire.

Enfin, ces trente dernières années, certains pays ont décidé de fermer progressivement les possibilités de retraite anticipée collectives liées à la pénibilité de certains emplois, leur préférant une politique de prévention des risques professionnels et une prise en compte de ces risques par d’autres moyens que le système de retraite.

2. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis

2.1 NECESSITE DE LEGIFERER

La création du système universel de retraite nécessite de définir au niveau de la loi les garanties fondamentales accordées aux fonctionnaires civils et militaires de l’Etat[246], dont fait partie leur régime de retraite (Conseil constitutionnel, décision n° 85-200 DC du 16 janvier 1986, Loi relative à la limitation des possibilités de cumul entre pensions de retraite et revenus d'activité), ainsi que les principes fondamentaux du droit de la sécurité sociale.

Cette obligation s’applique d’autant plus que, contrairement à d’autres régimes spéciaux de retraite, les droits à retraite liés à la catégorie active sont le plus souvent prévus par des dispositions législatives, soit codifiées (code des pensions civiles et militaires de retraite, code des communes…), soit non codifiées dans des lois éparses.

Plus largement, la législation en vigueur est actuellement éparpillée dans plus d’une centaine de textes de niveau différent et ne correspond plus à la philosophie du prochain système de retraites. En sus d’introduire un nouveau système de pension plus équitable, les présentes mesures permettront donc de centraliser au sein du code de la sécurité sociale les règles relatives au droit à la retraite anticipée ouvert à des agents exerçant leur emploi dans des conditions définies.

2.2 OBJECTIFS POURSUIVIS

Le système universel de retraite implique, par respect du principe d’égalité, que les règles applicables doivent être identiques pour tous, sauf à ce qu’une différence de traitement soit objectivement justifiée par des différences de situation ou un motif tiré de l’intérêt général.

Dans ce cadre, le maintien des droits à retraite liés à la catégorie active ne paraît pas possible à plusieurs titres. D’une part, ce dispositif procède à un classement catégoriel sans tenir compte des conditions réelles d’exercice des fonctions de chaque agent, ce qui génère des inégalités de traitement avec les autres agents exerçant des fonctions similaires et des effets d’aubaine pour les agents relevant de la catégorie active ne subissant aucune pénibilité de par leurs fonctions. D’autre part, certains des emplois classés actuellement dans la catégorie active connaissent des équivalents dans le secteur privé, pour lesquels aucun droit à départ anticipé à la retraite n’existe. Sans différence objective entre ces métiers, il serait difficilement envisageable d’accorder, dans le système universel de retraite, un droit à pension anticipé à certains fonctionnaires, sans justification objective.

La réflexion a mené le Gouvernement à déterminer dans quels cas la création d’un dispositif spécifique pérenne de départ anticipé pourra être justifié (art. 36) et les modalités de transition applicables aux fonctionnaires de la catégorie active qui bénéficieront de ce dispositif spécifique ou au contraire qui n’en bénéficieront pas (cf. l’article 38 et son étude d’impact).

3. Options envisagées et dispositif retenu

Options envisagées

3.1.1. Conservation du dispositif de catégorie active pour les fonctionnaires qui en bénéficient actuellement

Une première option aurait été de conserver la catégorie active pour l’ensemble des fonctionnaires en bénéficiant actuellement. Pour les motifs indiqués plus haut, selon lesquels le mécanisme de classement d’emploi dans la catégorie active est inégalitaire et injuste, ne tenant pas compte de la pénibilité effectivement subie par chacun des fonctionnaires concernés, cette première option ne pouvait qu’être écartée.

3.1.2. Intégration de tous les fonctionnaires relevant des catégories actives dans les dispositifs de départ anticipé pour incapacité permanente ou pénibilité

Une deuxième option, inverse de la première, aurait consisté à intégrer tous les fonctionnaires relevant de la catégorie active dans les dispositifs de retraite anticipée d’incapacité permanente et de pénibilité. Cette option aurait insuffisamment pris en compte les contingences spécifiques qui pèsent sur certains métiers régaliens, qui n’existent pas dans le secteur privé et dans lesquels les contraintes sont telles que le maintien en activité des fonctionnaires les exerçant au-delà d’un certain âge se ferait au détriment tant de ces agents que du service public et de l’intérêt général, l’Etat ayant besoin pour assurer ces missions de personnels ayant leur pleine capacités physiques ou cognitives pour exercer leurs fonctions. Cette solution inadéquate pour les métiers régaliens concernés, n’a donc pas été retenue pour ce motif.

3.2 Dispositif retenu

L’article 36 retient une solution d’équilibre en créant un dispositif spécifique de départ anticipé en retraite pour les fonctionnaires des services publics qui concourent à des missions publiques de sécurité, y compris civile, de surveillance douanière ou pénitentiaire ou de contrôle aérien et qui, à ce titre, exercent effectivement, pendant une durée minimale ne pouvant être supérieure à 27 ans, des fonctions justifiant, en raison des risques particuliers qu’elles comportent pour les agents ou pour les tiers et des sujétions qu’elles impliquent, et afin que l’exécution de ces missions ne soit pas compromise, qu’ils ne puissent être maintenus dans leur emploi au-delà de limites d’âge inférieures ou égales à l’âge d’ouverture du droit à retraite de 62 ans.

Afin de n’ouvrir le dispositif qu’aux agents qui remplissent strictement l’ensemble de ces conditions, il reviendra au pouvoir règlementaire (décret en Conseil d’Etat) de lister les fonctions qui y correspondent ainsi que les conditions d’exercice dans lesquelles ces fonctions doivent être accomplies pour le bénéfice de ce dispositif. Pourraient par exemple, entrer dans le champ de ces fonctions, les fonctions exercées au sein d’un établissement pénitentiaire, d’un commissariat de police ou d’une tour de contrôle aérien.

Sans préjuger du contenu de cette liste de fonctions, seront pour l’essentiel concernés par ce dispositif les personnels des services actifs de la police nationale, les douaniers de la filière de surveillance, les personnels de surveillance des services déconcentrés de l’administration pénitentiaire, les ingénieurs du contrôle de la navigation aérienne (ICNA), les sapeurs-pompiers professionnels et les policiers municipaux.

Chaque ministère concerné (ministère de l’intérieur et ministères chargés des collectivités territoriales, de la justice, des finances et de l’aviation civile) devra déterminer, parmi ces fonctionnaires, ceux qui remplissent les conditions sus-indiquées.

Les fonctions concernées sont celles qui soumettent les agents considérés à des risques particuliers et des sujétions tels qu’ils impliquent des limites d’âge abaissées (au maximum 62 ans : actuellement ces limites d’âge abaissées vont de 57 à 62 ans) par rapport à la limite d’âge de droit commun de 67 ans. Ces contraintes justifient que la plupart de ces fonctionnaires sont soumis à un contrôle de leur aptitude physique poussé à l’entrée dans la fonction publique puis régulièrement tout au long de leur carrière sur ces fonctions. Et s’il est parfois admis actuellement qu’ils puissent prolonger leur activité après leur limite d’âge, c’est encore sous réserve de leur aptitude physique. A défaut, maintenir les fonctionnaires considérés dans leur emploi au-delà de ces âges limites serait de nature à compromettre les missions publiques de sécurité, de surveillance ou de contrôle auxquelles ils concourent (par exemple en matière d’opérations de police, de lutte contre les incendies ou de contrôle de la navigation aérienne). Pour les ICNA, les contraintes auxquelles ils sont exposés dans le cadre de leur mission de sécurité de la navigation aérienne sont telles qu’il leur est interdit de prolonger leur activité après leur limite d’âge.

Dans ce dispositif, l’âge d’ouverture du droit à retraite serait abaissé à 52 ans pour les fonctionnaires dont la limite d’âge est inférieure à 62 ans et à 57 ans pour ceux dont la limite d’âge est égale à 62 ans, sous réserve dans tous les cas d’avoir effectivement exercé pendant une durée minimale, qui sera fixée par décret, les fonctions à risques particuliers et fortes sujétions décrites ci-dessus.

Pour l’appréciation de cette durée minimale, il sera tenu compte des services accomplis précédemment dans des emplois de la catégorie active.

Les fonctionnaires intégrant le nouveau dispositif qui atteindront leur limite d’âge sans avoir accompli la durée minimale pourront néanmoins bénéficier de leur retraite à compter de cette limite d’âge. Ces âges d’ouverture du droit seront portables dans le cas où ces agents exerceront une autre activité après avoir quitté leurs fonctions et avant la liquidation de leur retraite.

L’âge d’équilibre sera abaissé en cohérence par décret après avis du conseil d’administration de la Caisse nationale de la retraite universelle en tenant compte des spécificités de l’exercice des métiers et dans le respect de la trajectoire financière pluriannuelle du système universel de retraite. Dans le cas où leur évolution amènerait à dépasser la limite d’âge de ces agents, ces âges d’équilibre dérogatoires seraient alors égaux à ces limites d’âge.

Tableau. Catégories actives régaliennes : effectifs, flux de départs annuels et âges moyen de départ

Source : SRE

Le bénéfice de ce dispositif de départ anticipé ne serait pas cumulable avec celui des dispositifs de départ anticipé au titre de l’incapacité permanente et de la pénibilité.

Des cotisations nouvelles, distinctes de celles de droit commun, seront créées en cohérence.

S’agissant des fonctionnaires exerçant des fonctions à risques particuliers et fortes sujétions, des cotisations spéciales patronales, déplafonnées et prises en compte pour l’acquisition des points, sont créées afin de prendre en compte l’incidence sur les retraites de ces fonctionnaires des limites d’âge qui leur sont applicables et de l’exercice de ces fonctions. Par leur objet, ces cotisations spéciales contributives s’inscrivent dans la même logique que la bonification du cinquième dont bénéficient actuellement la plupart des fonctionnaires régaliens considérés (cf. supra). Elles seront dues jusqu’à ce que les fonctionnaires concernés atteignent l’âge d’équilibre.

Par ailleurs, il est créée une cotisation supplémentaire patronale, déplafonnée et non contributive, afin de couvrir le montant des retraites versées aux fonctionnaires bénéficiant d’un départ anticipé, entre l’âge effectif auquel a lieu ce départ anticipé et l’âge légal, et pour couvrir le montant des cotisations de droit commun qui seraient dues si la retraite de ces fonctionnaires n’avait pas été liquidée de manière anticipée avant l’âge légal.

S’agissant des autres fonctionnaires dont l’emploi est actuellement classé dans la catégorie active mais qui ne rempliront pas les conditions prévues par l’article 36 dans le système universel de retraite, ils seront soumis aux règles de droit commun de ce système en matière de départ anticipé au titre de l’incapacité permanente et de la pénibilité. Toutefois, des mesures transitoires sont déterminées dans l’article 38 pour tenir compte des services accomplis dans leur actuel emploi de la catégorie active avant l’entrée en vigueur du système universel de retraite.

4.Analyse des impacts des dispositions envisagées

4.1. Impacts juridiques

L’article 36 introduit, en son I, un chapitre III, relatif aux dispositions spécifiques à certains fonctionnaires, dans le nouveau titre II, intitulé « Assurance vieillesse des fonctionnaires, magistrats et militaires relevant du système universel de retraite », du livre VII du code de la sécurité sociale, à la suite des chapitres Ier et II traitant respectivement du champ d’application de ce titre et des règles des cotisations d’assurance vieillesse applicables aux fonctionnaires, aux magistrats et aux militaires.

Ce chapitre III comporte cinq articles nouveaux :

- l’article L. 723-1 détermine le champ des fonctionnaires pouvant bénéficier d’un départ anticipé en retraite au titre des fonctions à risques particuliers et fortes sujétions ainsi que les conditions requises pour ce bénéfice (I). Il fixe les conditions d’ouverture du droit à un âge anticipé (II et III) ainsi que la portabilité de cet âge (IV) ;

- l’article L. 723-2 abaisse l’âge d’équilibre en cohérence avec l’anticipation de l’âge de départ ;

- l’article L. 723-3 prévoit que ce dispositif n’est pas cumulable avec ceux de retraite anticipée au titre de l’incapacité permanente ou de la pénibilité ;

- l’article L. 723-4 institue des cotisations spéciales afin de prendre en compte l’incidence sur les retraites de ces fonctionnaires des limites d’âge qui leur sont applicables et de l’exercice des fonctions considérées ;

- l’article L. 723-5 crée une cotisation supplémentaire afin de couvrir le montant des retraites versées aux fonctionnaires bénéficiant d’un départ anticipé, entre l’âge effectif auquel a lieu ce départ anticipé et l’âge légal, lorsqu’ils appartiennent aux corps et cadres d’emplois dont relèvent les fonctions à risques particuliers et fortes sujétions et pour couvrir le montant des cotisations de droit commun qui seraient dues si la retraite de ces fonctionnaires n’avait pas été liquidée de manière anticipée avant l’âge légal.

L’article 36 assimile, en son II, les périodes accomplies dans la catégorie active aux périodes d’exercice des fonctions à risques particuliers et fortes sujétions pour la détermination de la période de services exigée pour le bénéfice du départ anticipé au titre de ces fonctions.

Les dispositions relatives à la catégorie active, qui relèvent de niveaux de norme variés et se dénombrent à plus d’une centaine, seront abrogées ou modifiées, selon les cas, par l’ordonnance spécifique à la fonction publique prévue au II de l’article 64 de la présente loi et par des règlements, qui modifieront notamment les statuts particuliers concernés.

4.2. Impacts économiques et financiers

4.2.1. Impacts macroéconomiques

L’impact économique global du système universel de retraite est retracé dans la partie 3 de la présente étude d’impact.

4.2.2. Impacts financiers

Cf. partie 3 de la présente étude d’impact.

4.2.3. Impacts sur les entreprises

Le présent article n’a pas d’impact sur les entreprises.

4.2.4. Impacts sur les assurés

Ainsi que le Gouvernement s’y est engagé, la présente réforme veillera à préserver un niveau de retraite globalement similaire à celui actuel pour les fonctionnaires bénéficiant du dispositif de départ anticipé au titre des fonctions à risques particuliers et fortes sujétions. C’est l’objet des cotisations spéciales contributives créées par l’article L. 723-4 du code de la sécurité sociale. Le taux de ces cotisations sera déterminé de sorte à assurer ce niveau de retraite.

4.3. Impacts sur les collectivités territoriales

Le présent article emporte des impacts spécifiques sur l’ensemble des employeurs publics employant actuellement des fonctionnaires relevant de la catégorie active.

Ces impacts concernent tout d’abord les employeurs des agents reconnus comme exerçant des fonctions à risques particuliers et fortes sujétions par la présente loi. Ces employeurs devront notamment tenir compte de la nouvelle durée devant être accomplie dans ces fonctions pour le déroulement des carrières de ces agents et pour l’affectation de ces derniers à l’exercice de telles fonctions. S’agissant des employeurs territoriaux, sont concernés les départements, au titre des sapeurs-pompiers professionnels, et les communes, au titre des policiers municipaux.

Ces impacts concernent ensuite les employeurs des agents dont les fonctions ne sont pas considérées comme à risques particuliers et fortes sujétions au sens de la présente loi, dès lors que le relèvement progressif des âges de départ à titre transitoire puis la normalisation de l’âge légal et de la limite d’âge emportent des conséquences sur les gestion des ressources humaines en termes de recrutement, de prévention de la santé et de la sécurité au travail pour des agents qui resteront plus tard sur des postes jusqu’alors considérés comme difficiles. Concernant les employeurs territoriaux, sont principalement concernés les communes qui emploient l’essentiel des agents classés dans la catégorie active dans la fonction publique territoriale (cf. liste supra) mais également les départements qui emploient les sapeurs-pompiers professionnels.

4.4. Impacts sur les services administratifs

Le présent article n’a pas d’impact spécifique sur les gestionnaires des régimes de retraite.

4.5. Impacts sociaux

4.5.1. Impacts sur la société

L’impact social du système universel de retraite est retracé dans la partie 3 de l’introduction.

4.5.2. Impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes

Le présent article n’a pas d’impact spécifique sur l’égalité entre les femmes et les hommes dès lors que, d’une part, les mêmes règles s’appliquent dans le cadre du présent dispositif et que, d’autre part, les fonctions considérées peuvent être exercées par des femmes au même titre que les hommes.

5. Consultations et modalités d’application

Consultations menées

Les consultations menées sur l’ensemble du projet de loi sont listées dans le tableau en introduction.

5.2 Modalités d’application

5.2.1 Application dans le temps

Les nouvelles règles prévues par le présent article entrent en vigueur dans les conditions prévues à l’article 63.

5.2.2 Application dans l’espace

Les modalités d’application outre-mer du système universel de retraite seront définies par l’ordonnance prévue par l’article 64.

5.2.3 Textes d’application

Un décret fixera la durée devant être accomplie dans des fonctions à risques particuliers et fortes sujétions et un décret en Conseil d’Etat déterminera la liste de ces fonctions.

Les taux et les modalités des cotisations spéciales et de la cotisation supplémentaire créées respectivement par les articles L. 723-4 et L. 723-5 du code de la sécurité sociale seront fixés par décret.

Article 37 : Militaires

Etat des lieux

1.1. Cadre général

Les militaires ont droit à une pension régie par le Code des pensions civiles et militaires de retraite (CPCMR). Toutefois, si les règles de pension sont parfois unifiées avec celles des fonctionnaires civils, le principe demeure celui d’un traitement particulier, eu égard à la spécificité de l’état militaire. En 2017, l’ensemble du personnel militaire sous plafond ministériel des emplois autorisés correspond à 200 000 équivalents temps-plein travaillé (ETPT). Seuls les gendarmes relevant du Ministère des Armées sont inclus dans le tableau ci-après, soit environ 2500 ETPT.

Effectifs militaires (données 2017)

Source : Chiffres clés de la Défense, 2018

Les gendarmes, relevant du ministère de l’intérieur, sont environ 100 000 en 2017, dont 7,5 % d’officiers, 79,1 % de sous-officiers et 13,3 % de volontaire. A la fin 2017, près de 390 000 militaires sont retraités ; 11 500 sont des nouveaux retraités de l’année.

1.1.1. Les conditions d’ouverture du droit à pension

La jouissance de la pension

Contrairement aux fonctionnaires pour lesquels un âge d’ouverture des droits à pension est fixé dans la plupart des cas, les militaires doivent principalement remplir une condition de durée de services effectifs.

Une pension militaire peut ainsi être liquidée avec jouissance immédiate dans les conditions présentées dans le tableau[247] ci-dessous :

PENSION A JOUISSANCE IMMEDIATE

Comme les fonctionnaires civils, les militaires bénéficient également d’un droit à pension à liquidation différée, aux termes de l’article L. 25 du CPCMR.

PENSION A JOUISSANCE DIFFEREE

Enfin, précisons que le droit à pension est acquis aux officiers ou militaires non officiers, y compris lorsqu’ils servent en vertu d’un contrat, s’ils ont effectué deux années de services civils et militaires effectifs à compter du 1er janvier 2014. Avant cette date, la durée requise était de 15 années. En-deçà de cette durée de deux ou 15 ans, les militaires sont affiliés rétroactivement au régime général d’assurance vieillesse et à l’Ircantec. Par exception, cette durée n’est pas exigée des officiers et militaires non officiers radiés des cadres par suite d'infirmités.

La liquidation de la pension

La décote et la surcote

Si la pension des militaires est calculée dans les mêmes conditions que pour les fonctionnaires civils, les règles de majoration ou de minoration de la pension diffèrent. Les modalités d’ouverture du droit à pension spécifiques aux militaires expliquent que ces derniers ne puissent pas bénéficier d’une surcote ou qu’il leur est appliqué un système de décote particulier (lequel n’est toutefois pas applicable aux militaires radiés des cadres par limite d’âge ou par suite d’infirmités).

L’article L. 14 du CPCMR actuellement en vigueur prévoit deux mécanismes de décote selon la carrière du militaire :

- la décote « carrière longue » qui consiste en l’application de la décote de droit commun aux militaires dont la limite d’âge est supérieure ou égale à 57 ans et qui sont admis à la retraite à compter de l’âge de 52 ans ;

- la décote « carrière courte », applicable dans tous les autres cas et qui est un mécanisme particulier de décote (application du taux de droit commun dans la limite de dix trimestres) permettant notamment une annulation de la décote dès lors que le militaire a effectué dix trimestres au-delà de la durée de services requise.

Les bonifications

Outre les bonifications et majorations de durée d’assurance de droit commun applicables aux fonctionnaires civils comme aux militaires (avantages liés à la famille, par exemple), les militaires bénéficient de bonifications spécifiques :

- la bonification dite « du cinquième » (car égale à 1/5e du temps de service effectué) est accordée aux militaires dans la limite de cinq ans, sous condition d’avoir accompli 17 ans de services militaires effectifs (sauf cas de radiation des cadres pour invalidité). Cette bonification devient dégressive à compter de l’âge de 60 ans ;

- les bénéfices d’études préliminaires permet aux officiers militaires provenant de certaines écoles[248] et aux médecins, pharmaciens chimistes et vétérinaires des armées provenant des écoles de formation, du recrutement direct ou latéral ou provenant des réserves par voie d'intégration dans les cadres actifs d’augmenter leur durée de service et de bonifications à hauteur d’un à deux ans ou du temps normal des études d’enseignement supérieur exigée pour l’obtention du diplôme pour les médecins, pharmaciens chimistes et vétérinaires des armées ;

- les bénéfices de campagnes sont attribués aux militaires (ainsi qu’aux fonctionnaires civils, aux magistrats et aux ouvriers de l’Etat) ayant été en campagne, sous réserve d’avoir accompli 15 ans de services effectifs (sauf cas de radiation des cadres pour invalidité). Il est tenu compte pour cette bonification de la nature, du territoire d’accomplissement et de la durée de la campagne. La liste des campagnes ouvrant des droits à bonification, fixée par voie réglementaire, est particulièrement hétérogène et n’a pas été régulièrement mise à jour. Figurent ainsi dans les opérations de campagne les opérations de guerre, la captivité, les opérations extérieures mais aussi le service en Corse ou en outremer et l’embarquement sur un navire ;

- la bonification pour l’exécution d’un service aérien ou sous-marin commandé vient améliorer la durée de services et de bonifications des militaires, sous réserve d’avoir accompli 15 ans de services effectifs (sauf cas de radiation des cadres pour invalidité). A noter que cette bonification n’est pas spécifique aux militaires car elle est également accordée à certains fonctionnaires effectuant des services aériens et sous-marins, sous conditions restrictives.

Les primes prises en compte dans le calcul de la pension de retraite et autres suppléments de pension

Les gendarmes connaissent une spécificité par rapport aux militaires des autres armées puisqu’ils bénéficient d’une prise en compte dans la pension de l’indemnité de sujétions spéciales de police dès qu’ils atteignent 50 ans, sous réserve d’acquitter une surcotisation salariale. Cet avantage se traduit par une augmentation de l’indice de liquidation de la pension de 15 à 26 % en fonction du grade.

En outre, la pension attribuée aux militaires de la brigade de sapeurs-pompiers de Paris (BSPP) et du bataillon des marins-pompiers de Marseille (BMPM), à l'exclusion des médecins, dont les services dans cette brigade ou ce bataillon atteignent au moins 15 années pour les officiers et sous-officiers et 10 années pour les militaires du rang, ou mis en retraite pour invalidité due au service, est augmentée d'un supplément de 0,5 % de la solde de base pour chaque année d'activité accomplie dans la BSPP ou dans le BMPM. La pension ainsi majorée ne peut en aucun cas excéder le montant de la solde servant au calcul de la pension. Cet avantage est attribué sans surcotisation.

Le financement de la pension

La contribution employeur d’équilibre au compte d’affectation spéciale « Pensions » s’élève à 126,07 % pour les personnels militaires, contre 74,28 % pour les fonctionnaires de l’Etat. Cette différence s’explique essentiellement par les conditions spécifiques de jouissance et de liquidation des pensions militaires. En revanche, les personnels militaires sont redevables d’une cotisation équivalente à celle des personnels civils, qui s’élève à 10,83 % au 1er janvier 2019.

Les gendarmes sont redevables de cette cotisation pour pension et d’une cotisation supplémentaire au taux de 2,2 % à la fois sur leur traitement indiciaire brut et sur l’indemnité de sujétions spéciales de police, au titre du financement de l’avantage de pension résultant de l’intégration de cette prime dans le calcul de la pension militaire. L’assiette de la contribution pour pension à la charge de leur employeur est également assise, outre sur le traitement indiciaire brut, sur cette indemnité.

Les particularités de certaines pensions militaires

Certains militaires disposent de droits spécifiques :

- les officiers généraux âgés de moins de 67 ans placés dans la deuxième section de l’état-major général reçoivent une solde de réserve égale au taux de la pension à laquelle ils auraient droit s’ils étaient en position de retraite et qui est assimilée à une pension de retraite au regard des règles de liquidation, de revalorisation et de cumul (articles L. 51 et R. 58 du CPCMR). Cette solde n’est toutefois pas considérée comme une pension au sens du code général des impôts ;

- certains militaires de carrière (colonels, lieutenants-colonels, commandants, capitaines ou équivalents, adjudants-chefs, adjudants ou équivalents) peuvent demander à bénéficier d’une pension afférente au grade immédiatement supérieur au grade qu’ils détiennent depuis au moins deux ans lorsqu’ils se trouvent à plus de cinq ans de leur limite d’âge. Ce dispositif, valable sous l’empire de la loi de programmation militaire 2014-2019, pourra être prorogé sur la base de l’habilitation à légiférer par ordonnance prévue à l’article 30 de la loi n° 2018-607 du 13 juillet 2018 relative à la programmation militaire pour les années 2019 à 2025 et portant diverses dispositions intéressant la défense ;

- le droit à solde de réforme est acquis aux officiers et sous-officiers comptant, pour les militaires dont le premier engagement a été conclu à compter du 1er janvier 2014, 2 ans de services civils et militaires (avant cette date, ce droit est ouvert sous réserve de compter 15 ans de ces services) radiés des cadres par mesure disciplinaire. Cette solde est fixée à 30 % de la solde soumise à retenue et ne peut être inférieure à 60 % du montant correspondant à la valeur de l’indice majoré 227 au 1er janvier 2004 revalorisé. La solde de réforme est versée pendant une durée égale à la durée de services effectifs militaires, sans tenir compte des bonifications.

1.1.2. Autres spécificités en lien avec les pensions militaires

Les limites d’âge, de durée de services et le maintien en activité

Les militaires sont, de par leur statut, soumis à deux types de limites, d’âge et de durée de services, prévues à l’article L. 4139-16 du code de la défense. Les militaires de carrière sont soumis à une limite d’âge statutaire alors que les militaires sous contrat sont soumis à une limite de durée de services.

Au-delà de ces limites, il leur est possible d’être maintenus en activité, selon des règles qui leur sont spécifiques (les dispositions de recul de limite d’âge et de prolongations d’activité réservés aux fonctionnaires civils leur sont, par définition, inapplicables) :

- le corps militaire du contrôle général et les officiers généraux peuvent être maintenus en première section jusqu’à un âge maximal ou être admis dans la deuxième section et ainsi être maintenus à la disposition du ministre chargé de la défense jusqu’à 67 ans ;

- les magistrats du corps spécial des magistrats du service de la justice militaire et les officiers défenseurs assimilés spéciaux de ce service et les officiers du service de santé des armées du grade de chef des service (hors officiers généraux) peuvent être maintenus en activité pour une durée déterminée ;

- le chef des orchestres de la garde républicaine et le chef adjoint des orchestres de la garde républicaine peuvent être maintenus en service par périodes de deux ans renouvelables, ainsi que les musiciens des orchestres de la garde républicaine ;

- les officiers sous contrat et les militaires commissionnés peuvent être maintenus en activité dans la limite de dix trimestres pour compléter leur durée d’assurance ;

- les volontaires dans les armées de la gendarmerie nationale peuvent être maintenus en service pendant un an.

Les règles spécifiques de reprise d’activité

En cas de reprise de service auprès de l’Etat ou d’une des collectivités dont les agents sont tributaires de la CNRACL, les retraités militaires peuvent, contrairement aux titulaires de pensions civiles, renoncer à la faculté de cumuler leur pension militaire avec leur traitement en vue d'acquérir, au titre dudit emploi, des droits à une pension unique rémunérant la totalité de la carrière. La pension militaire dont ils bénéficiaient est alors annulée. Dans le cas contraire, ils acquièrent des droits à pension civile au titre de leur nouvel emploi et cumulent leur pension militaire avec cet emploi, dans le respect des règles de droit commun du cumul emploi-retraite (plafonnement éventuel, selon les niveaux de rémunération et de pension).

Les militaires disposent par ailleurs d’un régime partiellement dérogatoire de cumul emploi-retraite par rapport aux fonctionnaires civils : si le cumul peut être plafonné, ce n’est que dans le cas où le pensionné militaire perçoit des revenus d’activité d’un employeur public mentionné à l’article L. 86-1 du CPCMR. Hormis ce cas, le pensionné militaire peut cumuler intégralement les revenus qu’il tire de son activité avec sa pension militaire. Cet état du droit existant depuis 2004 est consubstantiel aux spécificités de la pension militaire.

En outre, le cumul est intégral dans les cas spécifiques suivants :

- lorsque le titulaire de la pension militaire atteint la limite d’âge du grade qu’il détenait en activité ou la limite de durée de services qui lui était applicable en activité ;

- lorsque le pensionné est titulaire d’une pension de non-officier rémunérant moins de 25 ans de services.

Enfin, le cumul emploi-retraite des militaires comporte une spécificité directement liée à l’absence de condition d’âge pour ouvrir le droit à pension : la nouvelle activité est prise en compte pour l’acquisition de droits à pension dans le régime de retraite auquel elle se rattache, contrairement aux règles prévalant pour les fonctionnaires civils ou les assurés relevant du régime général. Ces règles spécifiques tendent à favoriser le retour à une activité professionnelle dans la vie civile, conformément à l’article L. 4111-1 du code de la défense.

Les autres règles de cumul emploi-retraite sont identiques à celles applicables aux fonctionnaires civils (règles d’écrêtement, cumul intégral en cas de pension de retraite pour invalidité, de taux plein ou d’activité indépendante, etc.).

La réversion

Les règles de réversion applicables aux ayants-droits des militaires sont communes à celles des fonctionnaires civils à quelques exceptions près :

- la pension des veuves de maréchaux de France et amiraux de France est fixée à 75 % des émoluments de base servant au calcul de la solde de réserve d'un général de division au taux le plus élevé ;

- les ayants droit de militaires ayant liquidé leur pension en vertu du code des pensions civiles et militaires de retraite cumulent leur pension de réversion avec la pension prévue par le code des pensions militaires d’invalidité et des victimes de la guerre, lorsque le militaire décédé est titulaire d’une pension militaire d’invalidité ou est décédé en activité des suites d’infirmités imputables au service ;

- les ayants droit des militaires bénéficiaires d’une solde de réforme ont droit à une allocation temporaire égale à 50 % de cette solde, dont la jouissance est limitée à la date d’expiration initialement prévue de ladite solde ;

- les ayants droit des militaires servant sous contrat au-delà de la durée légale décédés en activité par suite d'invalidité contractée ou non en service avant d'avoir accompli 15 ans de services bénéficient, s'ils ne peuvent prétendre à une pension de réversion, d'une pension calculée à raison de 1 % des émoluments de base par annuité liquidable.

L’invalidité et les infirmités

En cas d’infirmités (imputables ou non au service) entraînant une inaptitude définitive au service, le militaire bénéficie, sans condition d’âge ni de durée de services, d’une pension militaire de retraite pour infirmité. Comme pour les fonctionnaires civils, si le degré d’infirmité est égal ou supérieur à 60 %, le montant de la pension militaire de retraite ne peut être inférieur à 50 % de la solde de base. Si le militaire a cessé son activité ou décède à la suite d’un accident survenu en service ou à l’occasion du service, la règle des six mois d’ancienneté dans l’échelon ne s’applique pas.

Si l’infirmité est imputable au service, le militaire a droit à une pension militaire d’invalidité du code des pensions militaires d’invalidité et des victimes de la guerre, dès lors que les infirmités atteignent un taux minimum d'invalidité.

Si les infirmités résultent de blessures de guerre, d’un attentat ou d’une lutte dans l’exercice de ces fonctions ou d’un acte de dévouement dans un intérêt public ou pour avoir exposé ces jours pour sauver la vie d’une ou plusieurs personnes, le montant total de la pension de retraite et de la pension militaire d’invalidité est élevé à 80 % de la solde de base.

1.2 Cadre constitutionnel et conventionnel

Aux termes du onzième alinéa du Préambule de 1946, la Nation « garantit à tous, notamment à l'enfant, à la mère et aux vieux travailleurs, la protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs. Tout être humain qui, en raison de son âge, de son état physique ou mental, de la situation économique, se trouve dans l'incapacité de travailler a le droit d'obtenir de la collectivité des moyens convenables d'existence ». Le Conseil constitutionnel en a déduit, notamment dans sa décision n° 2010-617 DC du 9 novembre 2010, que « l'exigence constitutionnelle résultant des dispositions précitées implique la mise en œuvre d'une politique de solidarité nationale en faveur des travailleurs retraités ; qu'il est cependant possible au législateur, pour satisfaire à cette exigence, de choisir les modalités concrètes qui lui paraissent appropriées ; qu'en particulier, il lui est à tout moment loisible, statuant dans le domaine qui lui est réservé par l'article 34 de la Constitution, de modifier des textes antérieurs ou d'abroger ceux-ci en leur substituant, le cas échéant, d'autres dispositions ; qu'il ne lui est pas moins loisible d'adopter, pour la réalisation ou la conciliation d'objectifs de nature constitutionnelle, des modalités nouvelles dont il lui appartient d'apprécier l'opportunité ; que, cependant, l'exercice de ce pouvoir ne saurait aboutir à priver de garanties légales des exigences de caractère constitutionnel ».

1.3 Eléments de droit comparé

La plupart des pays de l’OCDE disposent de règles spécifiques de retraite pour les militaires[249].

Dans un rapport d’information de 2008[250], la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation du Sénat avait comparé le régime des pensions militaires français avec ceux de l’Allemagne, de la Grande-Bretagne et des Etats-Unis. Si les comparaisons demeurent délicates dans la mesure où les systèmes de chaque pays diffèrent, il n’en demeure pas moins que ces trois pays disposent de règles spécifiques pour les pensions militaires, comprenant notamment un dispositif de jouissance immédiate précoce à raison de l’âge anticipé de départ des forces armées.

2. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis

2.1NECESSITE DE LEGIFERER

La création du système universel de retraite nécessite de définir au niveau de la loi les garanties fondamentales accordées aux fonctionnaires civils et militaires de l’Etat[251], dont fait partie leur régime de retraite (Conseil constitutionnel, décision n° 85-200 DC du 16 janvier 1986, Loi relative à la limitation des possibilités de cumul entre pensions de retraite et revenus d'activité), ainsi que les principes fondamentaux du droit de la sécurité sociale.

Cette obligation s’applique d’autant plus que, contrairement à d’autres régimes spéciaux de retraite, les droits à retraite des militaires sont principalement prévus par des dispositions législatives, soit codifiées (code des pensions civiles et militaires de retraite, code de la défense), soit non codifiées dans des lois éparses.

2.2 OBJECTIFS POURSUIVIS

Bien que le prochain système de retraite soit universel, la spécificité de la carrière des militaires (carrières courtes, disponibilité illimitée, exercice d’activités nécessitant une aptitude physique particulière et présentant une dangerosité importante, impératif de « jeunesse »,…) implique nécessairement une adaptation des règles de retraite qui leur sont applicables.

La présente mesure n’a pas vocation à modifier le modèle français d’armée. Les actuelles limites d’âge et de durée de service auxquelles les militaires sont soumis étant intrinsèquement liées à ce modèle, il est nécessaire d’articuler ces paramètres de gestion des ressources humaines avec les nouvelles règles de retraite.

Le prochain système de retraite comportera donc des règles dérogatoires au droit commun pour les militaires, tant en ce qui concerne les conditions de liquidation de leurs droits à pension, le calcul de ces droits ainsi que les modalités de cumul entre activité et perception d’une partie du droit à pension.

3.. Options envisagées et dispositif retenu

Options envisagées

3.1.1. Conservation d’un régime de retraite spécifique aux militaires

Une première option aurait été de conserver un régime de retraite distinct pour les militaires, compte tenu des particularités très importantes de leurs carrières. Toutefois, cette première option a été écartée compte tenu de la nature universelle du nouveau système de retraite envisagé et dès lors que les règles envisagées pour ce système offrent suffisamment de souplesses, notamment avec le dispositif de liquidation partielle de la retraite, et qu’elles peuvent même être adaptées (sous réserve de justification objective) pour certaines populations, notamment pour les militaires.

Par ailleurs, les militaires étant très majoritairement polypensionnés, la mise en place d’un système universel devrait leur permettre de simplifier la gestion de leur droit et de supprimer les effets défavorables liés à des affiliations successives à plusieurs régimes de retraite.

3.1.2. Intégration des militaires dans le droit commun

Une deuxième option, inverse de la première, aurait consisté à intégrer tous les militaires dans le droit commun de la retraite. Cette option aurait fait fi des contingences spécifiques qui pèsent sur les métiers militaires, telles que rappelées supra, qui n’existent pas dans le secteur privé. Cette solution, par trop égalitariste et inadéquate pour les militaires, ne pouvait pas être retenue pour ce motif.

3.2 Dispositif retenu

Les contingences de carrière des militaires (carrières courtes, disponibilité illimitée, exercice d’activités nécessitant une aptitude physique particulière et présentant une dangerosité importante, impératif de « jeunesse »,…) supposent un dispositif particulier d’accès à la retraite.

Aussi, l’article 37 de la présente loi reprend les mécanismes actuels de jouissance immédiate. Ainsi, les officiers de carrière peuvent partir en retraite après vingt-sept ans de services effectifs ou lorsqu’ils atteignent leur limite d’âge, lorsque celle-ci est inférieure à 62 ans. Les officiers sous contrat peuvent liquider leur retraite lorsqu’ils atteignent la limite de durée de service qui leur est applicable. Il en va de même pour les militaires commissionnés qui peuvent demander leur retraite lorsqu’ils ont atteint la limite de durée de service qui leur est applicable. Concernant les militaires non officiers, le droit à retraite est ouvert dès qu’ils ont accompli au moins dix-sept ans de services effectifs ou qu’ils atteignent la limite d’âge qui leur est applicable, lorsque celle-ci est inférieure à 62 ans. Enfin, le droit à retraite est ouvert à compter de l’âge auquel les officiers généraux sont placés en deuxième section lorsque cet âge est inférieur à 62 ans. Ces âges et dates d’ouverture du droit seront portables dans le cas où ces agents exerceront une autre activité après avoir quitté leurs fonctions et avant la liquidation de leur retraite.

Dans tous les autres cas, le droit à retraite sera ouvert à l’âge légal de 62 ans. Il en va notamment ainsi pour les militaires qui auraient bénéficié de la retraite à jouissance différée à 52 ans dans leur ancien régime de retraite, laquelle est supprimée dans le nouveau système, et qui devront donc partir à 62 ans. En effet, il n’existe pas de justification objective à ces agents puissent demander leur retraite à 52 ans plutôt qu’à 62 ans dans le nouveau système dès lors qu’ils ont déjà quitté la condition militaire avant de remplir les modalités de départ anticipés indiquées ci-dessus. Toutefois, à titre transitoire, les anciens militaires qui, antérieurement au 1er janvier 2025, auront accompli la durée de services effectifs de quinze ans exigée pour bénéficier d’une jouissance différée de leur retraite à 52 ans conserveront le bénéfice de cet âge et pourront liquider leur retraite de manière anticipée comme les autres militaires ayant un droit à retraite anticipé.

Tableau des âges moyens de départs au motif de l’ancienneté

Sources : DGFip -SRE - Bases des pensions 2014 à 2017

Les militaires retraités pourront continuer de cumuler une pension de retraite et une activité professionnelle. Ils pourront liquider leur retraite de manière partielle, en deux parts en cohérence avec la date d’ouverture du droit à retraite anticipée.

La première part de la retraite pourra être liquidée dès l’atteinte de la date d’ouverture du droit à retraite en tant que militaire. Elle portera sur la totalité des points acquis avant cette date, y compris au titre d’activité non militaires. L’âge d’équilibre applicable à cette première part sera abaissé par décret en tenant compte des spécificités des fonctions militaires et des limites d’âge applicables aux militaires concernés.

La seconde part de la retraite pourra être liquidée, à compter de l’âge de 62 ans, sur la base des points acquis après la liquidation de la première part de la retraite et sans recalculer cette première part. L’application des règles de retraite minimale sera appréciée à ce moment-là, de même que l’attribution de points au titre d’un handicap.

Le bénéfice de ce dispositif de départ anticipé ne sera pas cumulable avec celui des dispositifs de départ anticipé au titre de l’incapacité permanente et de la pénibilité.

Des points seront attribués aux militaires au titre des services aériens et sous-marins qu’ils accomplissent, afin de prendre en compte les sujétions particulières et les risques afférents à l’accomplissement de tels services. Ces points seront fixés de manière forfaitaire en fonction des services aériens et sous-marins réalisés.

Des cotisations nouvelles, distinctes de celles de droit commun, seront créées.

Des cotisations complémentaires patronales, déplafonnées et non contributives, financeront l’attribution de points au titre des services aériens et sous-marins.

Des cotisations spéciales patronales, déplafonnées et prises en compte pour l’acquisition des points, sont créées afin de prendre en compte l’incidence sur les retraites des militaires des limites d’âge et des limites de durée de services qui leur sont applicables. Par leur objet, ces cotisations spéciales contributives se situent dans la même ligne que la bonification du cinquième dont bénéficient actuellement les militaires (cf. supra).

Par ailleurs, des cotisations spécifiques patronales, également déplafonnées et prises en compte pour l’acquisition des points, sont créées au titre de l’accomplissement des campagnes militaires. Les taux de ces cotisations seront fixés par décret de manière distincte selon les campagnes.

Il est créée une cotisation supplémentaire patronale, déplafonnée et non contributive, afin de couvrir le montant des retraites versées aux militaires bénéficiant d’un départ anticipé, entre l’âge effectif auquel a lieu ce départ anticipé et l’âge légal, pour couvrir le montant des cotisations de droit commun qui seraient dues si la retraite de ces militaires n’avait pas été liquidée de manière anticipée avant l’âge légal et pour financer l’attribution de points au titre des services aériens et sous-marins.

Enfin, des cotisations additionnelles patronales, déplafonnées et non contributives, sont mises en place afin de couvrir le coût pour le système universel de retraite résultant de l’écart éventuel, s’il est négatif, entre l’âge d’équilibre abaissé des militaires et l’âge d’équilibre de droit commun abaissé de huit ans.

4. nalyse des impacts des dispositions envisagées

4.1. Impacts juridiques

L’article 37 introduit, en son I, un chapitre IV, relatif aux dispositions spécifiques aux militaires, dans le nouveau titre II, intitulé « Assurance vieillesse des fonctionnaires, magistrats et militaires relevant du système universel de retraite », du livre VII du code de la sécurité sociale, à la suite des chapitres Ier, II et III traitant respectivement du champ d’application de ce titre, des règles des cotisations d’assurance vieillesse applicables aux fonctionnaires, aux magistrats et aux militaires et des dispositions spécifiques à certains fonctionnaires.

Ce chapitre IV comporte seize articles nouveaux :

- l’article L. 724-1 détermine les conditions d’ouverture du droit à retraite des militaires, soit à raison d’un âge, soit à raison d’une durée de services et prévoit la portabilité de la date d’ouverture du droit à retraite des militaires ;

- les articles L. 724-2 à L. 724-9 prévoient les modalités de liquidation de la retraite des militaires, notamment la possibilité de liquider celle-ci en deux parts, ainsi que les modalités d’application des règles de cumul emploi-retraite à la première part de la retraite ;

- l’article L. 724-10 prévoit que ce dispositif n’est pas cumulable avec ceux de retraite anticipée au titre de l’incapacité permanente ou de la pénibilité ;

- l’article L. 724-11 institue des cotisations spéciales afin de prendre en compte l’incidence sur les retraites des militaires des limites d’âge et des limites de durée de services qui leur sont applicables ;

- l’article L. 724-12 crée une cotisation supplémentaire afin de couvrir le montant des retraites versées aux militaires bénéficiant d’un départ anticipé, entre l’âge effectif auquel a lieu ce départ anticipé et l’âge légal et de couvrir le montant des cotisations de droit commun qui seraient dues si la retraite de ces militaires n’avait pas été liquidée de manière anticipée avant l’âge légal ;

- l’article L. 724-13 crée une cotisation additionnelle afin de couvrir le coût pour le système universel de retraite résultant de l’écart éventuel, s’il est négatif, entre l’âge d’équilibre abaissé des militaires et l’âge d’équilibre de droit commun abaissé de huit ans ;

- les articles L. 724-14 et L. 724-16 prévoient respectivement une attribution de points au titre des services aériens et sous-marins et la création d’une cotisation complémentaire pour financer cette attribution de points ;

- l’article L. 724-15 institue des cotisations spécifiques au titre des campagnes militaires.

Le II de l’article 37 modifie le code de la défense pour préciser que les dispositions spécifiques aux militaires dans le cadre du système universel de retraite concourent aux objectifs de la défense, permettent d’adapter à ces objectifs la structure des forces armées et constituent une composante de la condition militaire.

L’article 37 prévoit, en son III, que les anciens militaires qui, antérieurement au 1er janvier 2025, ont accompli la durée de services effectifs de quinze ans exigée pour bénéficier d’une jouissance différée de leur retraite à 52 ans conservent le bénéfice de cet âge et sont soumis aux mêmes règles de liquidation que les militaires bénéficiant d’un dispositif de départ anticipé en retraite dans le nouveau système.

Les dispositions relatives aux militaires, qui relèvent de niveaux de norme variés, seront abrogées ou modifiées, selon les cas, par l’ordonnance spécifique à la fonction publique prévue au II de l’article 64 et par des règlements.

4.2. Impacts économiques et financiers

4.2.1. Impacts macroéconomiques

L’impact économique global du système universel de retraite est retracé dans la partie 3 de la présente étude d’impact.

4.2.2. Impacts financiers

Voir partie 3 de la présente étude d’impact.

4.2.3. Impacts sur les assurés

Ainsi que le Gouvernement s’y est engagé, la présente réforme veillera à préserver un niveau de retraite globalement similaire à celui actuel pour les militaires. C’est l’objet de l’attribution de points pour services aériens et sous-marins et des cotisations spéciales et spécifiques. Le taux de ces cotisations seront déterminés de sorte à assurer ce niveau de retraite.

4.3. Impacts sociaux

4.3.1. Impacts sur la société

L’impact social du système universel de retraite est retracé dans la partie 3 de l’introduction.

5. Consultations et modalités d’application

Consultations menées

Les consultations menées sur l’ensemble du projet de loi sont listées dans le tableau en introduction.

5.2 Modalités d’application

5.2.1 Application dans le temps

Les nouvelles règles prévues par le présent article entrent en vigueur en vertu de l’article 63.

Des règles transitoires sont prévues au II de l’article 37 (cf. supra).

5.2.2 Application dans l’espace

Les modalités d’application outre-mer du système universel de retraite sont définies à l’article 64.

5.2.3 Textes d’application

En application de l’article L. 724-14 du code de la sécurité sociale, un décret déterminera le nombre de points attribués aux militaires au titre des services aériens et sous-marins.

Les taux et les modalités des cotisations spéciales, supplémentaires, additionnelles, spécifiques et complémentaires créées respectivement par les articles L. 724-11, L. 724-12, L. 724-13, L. 724-15 et L. 724-16 du code de la sécurité sociale sont fixés par décret.

Les campagnes donnant lieu au paiement des cotisations spécifiques prévues à l’article L. 724-15 sont définies par décret en Conseil d’Etat.

Section 3 Transitions en matière d’âge d’ouverture des droits

Article 38 : Transitions catégories actives de la fonction publique

1. Etat des lieux

1.1 Cadre général

Le cadre général de la fonction publique en matière de retraite est présenté dans l’étude d’impact de l’article 36.

1.2 Cadre constitutionnel et conventionnel

Aux termes du onzième alinéa du Préambule de 1946, la Nation « garantit à tous, notamment à l’enfant, à la mère et aux vieux travailleurs, la protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs. Tout être humain qui, en raison de son âge, de son état physique ou mental, de la situation économique, se trouve dans l’incapacité de travailler a le droit d’obtenir de la collectivité des moyens convenables d’existence ». Le Conseil constitutionnel en a déduit, notamment dans sa décision n° 2010-617 DC du 9 novembre 2010, que « l’exigence constitutionnelle résultant des dispositions précitées implique la mise en œuvre d’une politique de solidarité nationale en faveur des travailleurs retraités ; qu’il est cependant possible au législateur, pour satisfaire à cette exigence, de choisir les modalités concrètes qui lui paraissent appropriées ; qu’en particulier, il lui est à tout moment loisible, statuant dans le domaine qui lui est réservé par l’article 34 de la Constitution, de modifier des textes antérieurs ou d’abroger ceux-ci en leur substituant, le cas échéant, d’autres dispositions ; qu’il ne lui est pas moins loisible d’adopter, pour la réalisation ou la conciliation d’objectifs de nature constitutionnelle, des modalités nouvelles dont il lui appartient d’apprécier l’opportunité ; que, cependant, l’exercice de ce pouvoir ne saurait aboutir à priver de garanties légales des exigences de caractère constitutionnel ».

1.3 Eléments de droit comparé

Il ne semble pas exister de dispositifs vraiment comparables à la catégorie active dans les systèmes de retraite de l’OCDE, habituellement comparés avec le système français[252].

Toutefois, un document de travail de 2011 de cette organisation recensait au moins 17 pays prenant en compte la pénibilité du travail au sein de leur système de retraite, selon des logiques allant de la prise en compte de l’emploi effectivement exercé au secteur dans lequel la personne exerce son emploi. Sont concernés les travailleurs soumis à des conditions de travail difficiles et dangereuses ainsi que les travailleurs ne pouvant exercer leur profession au-delà d’un certain âge. La plupart des pays étudiés disposent cependant de règles spécifiques pour les métiers régaliens (policiers, pompiers, militaires, contrôleurs aériens).

Dans la majorité des cas, cette prise en compte se manifeste par un âge de départ à la retraite anticipé, attribué en contrepartie d’une surcotisation ou d’une souscription à une assurance supplémentaire.

Enfin, ces trente dernières années, certains pays ont décidé de fermer progressivement les possibilités de retraite anticipée collectives liées à la pénibilité de certains emplois, leur préférant une politique de prévention des risques professionnels et une prise en compte de ces risques par d’autres moyens que le système de retraite.

2. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis

NECESSITE DE LEGIFERER

La création du système universel de retraite nécessite de définir au niveau de la loi les garanties fondamentales accordées aux fonctionnaires civils et militaires de l’Etat[253], dont fait partie leur régime de retraite (Conseil constitutionnel, décision n° 85-200 DC du 16 janvier 1986, Loi relative à la limitation des possibilités de cumul entre pensions de retraite et revenus d'activité), ainsi que les principes fondamentaux du droit de la sécurité sociale.

Cette obligation s’applique d’autant plus que, contrairement à d’autres régimes spéciaux de retraite, les droits à retraite liés à la catégorie active sont le plus souvent prévus par des dispositions législatives, soit codifiées (code des pensions civiles et militaires de retraite, code des communes…), soit non codifiées dans des lois éparses.

Plus largement, la législation en vigueur est actuellement éparpillée dans plus d’une centaine de textes de niveau différent et ne correspond plus à la philosophie du prochain système de retraites. En sus d’introduire un nouveau système de pension plus équitable, les présentes mesures permettront donc de centraliser au sein du code de la sécurité sociale les règles relatives au droit à la retraite anticipée ouvert à des agents exerçant leur emploi dans des conditions définies.

2.2 OBJECTIFS POURSUIVIS

Le système universel de retraite implique, par respect du principe d’égalité, que les règles applicables soient identiques pour tous, sauf à ce qu’une différence de traitement soit objectivement justifiée par des différences de situation ou un motif tiré de l’intérêt général.

Dans ce cadre, le maintien des droits à retraite liés à la catégorie active ne paraît pas possible à plusieurs titres. D’une part, ce dispositif procède à un classement catégoriel sans tenir compte des conditions réelles d’exercice des fonctions de chaque agent, ce qui génère des inégalités de traitement avec les autres agents exerçant des fonctions similaires. D’autre part, certains des emplois classés actuellement dans la catégorie active connaissent des équivalents dans le secteur privé, pour lesquels aucun droit à départ anticipé à la retraite n’existe. Sans différence objective entre ces métiers, il serait difficilement envisageable d’accorder, dans le système universel de retraite, un droit à pension anticipé à certains fonctionnaires, au seul motif de leur statut professionnel.

La réflexion a mené le Gouvernement à déterminer dans quels cas la création d’un dispositif spécifique pérenne de départ anticipé pourra être justifié (article 36) et les modalités de transition applicables aux fonctionnaires de la catégorie active qui bénéficieront de ce dispositif spécifique ou au contraire qui n’en bénéficieront pas (article 38).

3. Options envisagées et dispositif retenu

Options envisagées

Conformément au principe de sécurité juridique, il est nécessaire de prévoir de mesures de transition, compte tenu de l’écart entre le droit actuel et le droit projeté pour le système universel, dans lequel une majorité des fonctionnaires relevant de la catégorie active perdront le bénéfice des droits à retraite afférents à cette catégorie.

Des options envisageables auraient porté sur une durée courte de transition ou encore sur une disparition progressive des droits à retraite afférents à la catégorie active pour les fonctionnaires qui en auraient rempli les conditions d’attribution avant 2025.

Ces options n’ont pas été retenues, le Gouvernement souhaite privilégier, après une phase de concertation sociale, un dispositif de sortie progressive du dispositif dans lequel les années acquises en catégorie active seraient préservées.

3.2 Dispositif retenu

L’article 38 prévoit des mesures de transition tant pour les fonctionnaires exerçant des fonctions dangereuses à fortes sujétions que pour les fonctionnaires qui ne bénéficieront pas de ce dispositif dans le nouveau système.

Pour les fonctionnaires régaliens qui relèvent du nouveau dispositif des fonctions à risques particuliers et fortes sujétions, et qui étaient précédemment soumis à une condition de durée de services de dix-sept ans (douaniers de la filière de surveillance, sapeurs-pompiers professionnels, ICNA, policiers municipaux), une ordonnance devra déterminer à quelle date la durée d’exercice de fonctions prévue au II de l’article L. 723-1 du code de la sécurité sociale leur est applicable ainsi que les modalités de relèvement progressif de la durée d’exercice des fonctions dangereuses à fortes sujétions entre dix-sept et la durée d’exercice des fonctions cible (1° du IV de l’article 38).

De la même façon, l’article 38 de la présente loi dispose que les fonctionnaires, soit qui appartiennent aux mêmes corps et cadres d’emplois que ceux exerçant les fonctions à risques particuliers et fortes sujétions mais dont l’emploi ne correspond pas à ces fonctions, soit qui n’appartiennent pas à ces corps, qui ont accompli la durée de service requise dans des emplois classés dans la catégorie active ainsi que les fonctionnaires hospitaliers de la filière paramédicale ayant opté pour la catégorie A en échange de la perte du bénéfice de la catégorie active dans le cadre de la réforme « LMD » de 2010 conservent leur âge anticipé d’ouverture du droit (I à III de l’article 38). Pour les agents relevant du I, cette ordonnance précisera les conditions dans lesquelles ils peuvent bénéficier des dispositifs de retraite anticipée au titre de l’incapacité permanente et de la pénibilité (2° du IV de l’article 38). Pour les agents relevant des II et III, une ordonnance prévoira les conditions dans lesquelles ils bénéficient d’un âge d’équilibre abaissé en cohérence avec cet âge d’ouverture (3° et 5° du IV de l’article 38).

Cette même ordonnance devra également prévoir des dispositions transitoires concernant l’âge d’ouverture du droit à une retraite et l’âge d’équilibre applicable aux fonctionnaires qui n’ont pas pu remplir la durée de service requise (4° du même IV). Notamment, l’âge d’ouverture anticipé devra être fixé pour chacun de ces agents en tenant compte des durées qu’ils ont accomplies dans des emplois classés dans la catégorie active.

Une ordonnance devra prévoir une cotisation patronale afin de couvrir le montant des retraites versées aux fonctionnaires bénéficiant d’un départ anticipé au titre des II, III et 4° du IV de l’article 38 et des fonctionnaires de la catégorie active partis avant 2025, entre l’âge effectif auquel a lieu ce départ anticipé et l’âge légal, et pour couvrir le montant des cotisations de droit commun qui seraient dues si la retraite de ces fonctionnaires n’avait pas été liquidée de manière anticipée avant l’âge légal (V de l’article 38).

Enfin, le VI de l’article 38 renvoie au bureau de chaque assemblée parlementaire le soin de fixer, pour les fonctionnaires de ces assemblées, les modalités de transition en matière de conditions d’ouverture des droits à retraite et de mode de calcul de ces droits ainsi que leurs conditions de financement, de sorte à atteindre les paramètres de droit commun d’ici le 1er janvier 2045.

4. Justification du délai d’habilitation

L’article 38 prévoit que les ordonnances doivent être prises dans un délai de douze mois à compter de la publication de la loi d’habilitation.

Ce délai est nécessaire pour permettre l’adoption de mesures adaptées à la diversité des situations et à la concertation avec les représentants des fonctionnaires concernés

Article 39 : Transitions par âge dans les régimes spéciaux

1. Etat des lieux

1.1 Cadre général

La mise en place d’un régime de retraite universel conduit à une mise en extinction des particularismes des régimes spéciaux, caractérisés par leur hétérogénéité et par les nombreuses dérogations portant notamment sur l’âge d’ouverture des droits dont bénéficient certains assurés.

Ces âges dérogatoires concernent en particulier les « catégories actives », pour reprendre une terminologie propre aux fonctionnaires, ou apparentées de ces régimes spéciaux, telles que listées par la loi, des décrets ou classées par arrêtés ministériels. Ces catégories désignent des métiers présentant des risques particuliers ou des fatigues exceptionnelles ayant conduit à l’existence d’un système de départ anticipé à la retraite.

A ce jour, l’âge d’ouverture de droit à la retraite au sein des régimes spéciaux est très variable selon les catégories d’assurés et se décline de la façon suivante en fonction des régimes :

Au sein de la Société nationale des chemins de fer, la catégorie des « roulants » dispose de la possibilité, fixée à l’article 1 du décret n° 2008-639 du 30 juin 2008, de liquider sa retraite à l’âge de 52 ans à la condition d’avoir accompli une durée minimale de services de dix-sept ans dans le régime, ou de terminer leur carrière dans cette catégorie. Par ailleurs, les assurés sédentaires de la société nationale des chemins de fer, bien que n’appartenant pas à une catégorie classée comme active, bénéficient d’un âge de départ anticipé, fixé à 57 ans, conformément à l’article 3 du décret précité, sans condition d’une durée minimale de services. Cette dérogation, qui ne se justifie par aucune condition de pénibilité spécifique, constitue une exorbitance propre à ce régime.

A la Régie autonome des transports parisiens, les assurés considérés comme « actifs » peuvent bénéficier d’un âge de départ anticipé à la retraite, cet âge pouvant être plus ou moins anticipé selon que ces assurés sont classés en tableau A, ou en tableau B, selon la nomenclature annexée au décret n° 2008-637 du 30 juin 2008. Ainsi, les actifs du tableau A peuvent prétendre à liquider leur retraite dès l’âge de 57 ans, tandis que les actifs du tableau B peuvent, en ce qui les concerne, liquider à 52 ans. En effet, les assurés du tableau B sont davantage exposés à des risques, notamment en raison de leur présence au sein des chantiers souterrains. Ces emplois peuvent aussi concerner les cadres : c’est en effet le temps d’activité dans ces situations qui est pris en compte dans le cadre de cette classification. Enfin, pour les actifs mixtes, cumulant à la fois une expérience dans les emplois en tableau A et en tableau B, soit en pratique la très grande majorité des effectifs, l’âge d’ouverture de droit à la retraite est calculé au cas par cas, de manière proportionnelle en fonction de la durée passée dans chaque catégorie. La durée minimale de services est dans tous les cas de vingt-sept ans.

Les catégories actives des industries électriques et gazières sont autorisées à partir à la retraite dès l’âge de 57 ans, conformément aux articles 16 et 45 du décret n°46-1541 du 22 juin 1946, à condition d’avoir effectué un minimum de dix-sept ans de services actifs. Pour ceux qui n’ont pas effectué cette durée de dix-sept ans, mais qui ont tout de même au moins cinq ans de services actifs, l’âge d’ouverture de droit peut être abaissé en fonction de la durée passée en catégorie active, à raison d'une année par tranche entière de trois ans de services effectifs actifs.

Les « catégories actives » de la Banque de France (ouvriers papetiers, chauffeurs convoyeurs, ouvriers imprimeurs), à condition de comptabiliser vingt ans de services effectifs, peuvent prétendre à liquider leur retraite à partir de l’âge de 57 ans, conformément au décret n° 2007-262 du 27 février 2007.

En ce qui concerne les assurés de l’Opéra national de Paris, des âges dérogatoires existent conformément à l’article 6 du décret n° 68-362 du 5 avril 1968, permettant aux danseurs de prendre leur retraite à partir de l’âge de 40 ans, aux artistes des chœurs à partir de 57 ans et aux musiciens, à partir de 60 ans. Pour ces catégories d’assurés, il n’existe pas de durée minimale de services actifs à accomplir pour bénéficier de l’âge de départ anticipé, au-delà de la seule validation de la clause de stage d’un an. Pour les assurés exerçant des emplois dits « à fatigue exceptionnelle » (fixés par arrêté), l’âge d’ouverture de droit est fixé à 57 ans, dès lors que ces assurés ont accompli au moins dix-sept ans de services actifs.

Au sein de la Comédie française, les machinistes, les électriciens, les régisseurs et les employés considérés comme exerçant des métiers dits à « fatigue exceptionnelle » sont autorisés à bénéficier d’un âge dérogatoire d’ouverture de droit de 57 ans conformément à l’article 6 du décret n° 68-960 du 11 octobre 1968. Il n’existe cependant pas de durée minimale de services à accomplir dans ce régime pour bénéficier de l’âge de départ anticipé.

Les ouvriers de l’Etat sont autorisés à bénéficier d’un âge dérogatoire d’ouverture de droit à 57 ans pour le cas où ils ont effectivement accompli dix-sept années de services dans des emplois comportant des risques particuliers d'insalubrité, conformément à l’article 21 du décret n° 2004-1056 du 5 octobre 2004 relatif au régime des pensions des ouvriers des établissements industriels de l’Etat. Les emplois et travaux éligibles à ce dispositif sont listés aux annexes du décret n° 67-711 du 18 août 1967. Pour en bénéficier, les intéressés doivent avoir accompli pendant chacune des 17 années exigées : soit 300 heures de travail dans une des catégories de travaux insalubres ; soit 200 jours de services dans un des emplois insalubres pour les services effectués jusqu’au 31/12/2001 et de 180 jours de services dans un de ces emplois pour les services effectués à compter du 01/01/2002.

Au sein du régime des mines, l’assurance vieillesse garantit une pension aux affiliés âgés au minimum de 55 ans, cet âge étant abaissé à raison d'un an par tranche de quatre années de service au fond sans pouvoir être inférieur à cinquante ans, pour les assurés comptant au moins trente années d'affiliation, conformément aux articles 125 et 127 du décret modifié du 27 novembre 1946 portant organisation de la sécurité sociale dans les mines.

Le personnel du Port autonome de Strasbourg peut bénéficier d’un âge de départ à la retraite fixé à 60 ans conformément à l’article 3 de l’annexe 1 au statut du personnel du Port autonome de Strasbourg. En outre, et à titre transitoire, l’agent titularisé dans le cadre ouvrier avant le 1er janvier 1995 peut demander sa mise à la retraite lorsqu’il atteint l’âge de cinquante-huit ans et a accompli 35 années de services effectifs.

Ces nombreuses dérogations à l’âge de départ à la retraite de droit commun sont le fruit de l’histoire. Ils traduisent la pénibilité qui était inhérente à certains métiers exercés dans les régimes spéciaux, sans que cette pénibilité n’ait toutefois été objectivée par des facteurs ou des seuils, tels que ceux figurant dans le système du compte professionnel de prévention applicable aux assurés du régime général, ou régulièrement examinée pour tenir compte notamment des évolutions technologiques. Les âges de départ anticipés des assurés des régimes spéciaux sont en outre caractérisés par leur grande hétérogénéité, aussi bien à l’intérieur des régimes, selon les catégories bénéficiaires, que les uns par rapport aux autres.

La mise en place du système universel induit que pour un même métier, les droits au départ à la retraite soient identiques. Pour ces raisons, une convergence vers l’âge de départ de droit commun s’avère nécessaire, ainsi que vers l’accès aux dispositifs de pénibilité des assurés du régime général. Compte tenu de l’éloignement souvent important des âges de départ anticipés des régimes spéciaux par rapport à l’âge de départ de droit commun défini par le système universel, une transition longue permettant une bascule très progressive doit être définie.

1.2 Cadre constitutionnel et conventionnel

Aux termes du onzième alinéa du Préambule de 1946, la Nation « garantit à tous, notamment à l'enfant, à la mère et aux vieux travailleurs, la protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs. Tout être humain qui, en raison de son âge, de son état physique ou mental, de la situation économique, se trouve dans l'incapacité de travailler a le droit d'obtenir de la collectivité des moyens convenables d'existence ». Le Conseil constitutionnel en a déduit, notamment dans sa décision n° 2010-617 DC du 9 novembre 2010, que « l'exigence constitutionnelle résultant des dispositions précitées implique la mise en œuvre d'une politique de solidarité nationale en faveur des travailleurs retraités ; qu'il est cependant possible au législateur, pour satisfaire à cette exigence, de choisir les modalités concrètes qui lui paraissent appropriées ; qu'en particulier, il lui est à tout moment loisible, statuant dans le domaine qui lui est réservé par l'article 34 de la Constitution, de modifier des textes antérieurs ou d'abroger ceux-ci en leur substituant, le cas échéant, d'autres dispositions ; qu'il ne lui est pas moins loisible d'adopter, pour la réalisation ou la conciliation d'objectifs de nature constitutionnelle, des modalités nouvelles dont il lui appartient d'apprécier l'opportunité ; que, cependant, l'exercice de ce pouvoir ne saurait aboutir à priver de garanties légales des exigences de caractère constitutionnel ».

2. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis

NECESSITE DE LEGIFERER

La création du système universel de retraite nécessite de définir au niveau de la loi les dispositions transitoires et dérogatoires au droit commun relatives à l’âge de départ anticipé et l’âge d’équilibre de certains assurés des anciens régimes spéciaux, parfois encore très éloignés de ceux fixés pour l’ensemble des assurés dont l’exercice de l’activité ne nécessite pas d’aménagement particulier, mais simplement l’accès aux dispositifs de pénibilité de droit commun.

2.2 OBJECTIFS POURSUIVIS

L’objectif poursuivi par ces transitions d’âges de départ et d’âge d’équilibre consiste à permettre aux assurés des anciens régimes spéciaux, qui en application des dispositions législatives et réglementaires auxquelles ils étaient soumis antérieurement à leur entrée dans le système universel de retraite pouvaient prétendre à un âge de départ anticipé, d’atteindre progressivement l’âge de départ et l’âge d’équilibre de droit commun, en fonction de la durée passée à exercer une activité dans une catégorie d’emploi ouvrant droit à un âge de départ anticipé au titre de leur ancien régime.

3. Options envisagées et dispositif retenu

Options envisagées

3.1.1. Maintien de la situation actuelle

L’option visant à maintenir la situation actuelle serait contraire à l’objectif d’universalité du nouveau système de retraite. Elle conduirait en effet à reconduire la diversité des âges de départ à la retraite des régimes spéciaux définis à une époque où les conditions d’exercice de l’activité étaient différentes et n’étaient pas fondés sur des critères objectifs qui s’appliquent à tous les salariés en situation de pénibilité. Cette option serait en ce sens inéquitable, dans la mesure où certains métiers sont exercés à la fois par des salariés de la sphère publique et par des salariés de la sphère privée (les chauffeurs de bus ou les artistes des théâtres par exemple), qui ne peuvent ainsi continuer à bénéficier d’âge de départ différents sans éléments objectifs permettant d’attester de conditions d’exercice de leurs fonctions différentes. Elle doit dès lors être écartée.

3.1.2. Intégration des assurés des régimes spéciaux dans le système universel sans transition

L’option consistant à faire basculer, sans transition, les assurés des régimes spéciaux bénéficiant d’âges de départ dérogatoires vers l’âge de droit commun a été exclue, afin de ne pas léser les assurés ayant effectué une partie de leur carrière en « catégorie active » dans leur ancien régime. En effet, cette option aurait conduit à des effets de seuils très importants, les premiers assurés à partir à la retraite après la bascule au système universel, devant parfois potentiellement exercer leur activité dix ans de plus que ce qu’ils avaient prévu au moment de leur embauche. Cette conséquence extrêmement brutale du changement de système serait bien entendu inacceptable, en tant qu’elle remettait en cause les projets de vie des intéressés mais aussi l’équilibre des ressources humaines des entreprises. Une transition progressive vers l’âge de départ et l’âge d’équilibre de droit commun est ainsi souhaitable.

3.2 Dispositif retenu

Le présent article garantit le bénéfice de l’âge de départ anticipé des assurés des anciens régimes spéciaux dont la pension de retraite pouvait être liquidée à un âge inférieur à l’âge de droit commun en application des dispositions législatives et réglementaires en vigueur dans le régime auquel ils étaient affiliés antérieurement à la bascule dans le système universel, dès lors qu’ils remplissent certaines conditions, notamment de durée passée dans les catégories d’emploi ouvrant droit à un départ anticipé ou de date de recrutement (pour les danseurs de l’Opéra national de Paris).

Il autorise en outre le Gouvernement à prendre par voie d’ordonnance toute mesure relevant du domaine de la loi visant à déterminer les transitions applicables aux assurés des anciens régimes spéciaux dont la pension de retraite pouvait être liquidée à un âge inférieur à l’âge de droit commun en application des dispositions législatives et réglementaires en vigueur dans le régime auquel ils étaient affiliés antérieurement, en particulier pour ceux qui ne rempliraient pas les conditions pour se voir garantir le maintien de l’âge de départ anticipé prévu par leur ancien régime spécial, de sorte qu’ils bénéficient d’une durée d’anticipation de l’âge de départ de droit commun proportionnelle à celle passée dans les catégories d’emploi leur permettant de prétendre à un âge de départ anticipé.

Cette ordonnance précisera notamment les conditions et les modalités de mise en œuvre dans lesquelles des âges de départ et des âges d’équilibre dérogatoires à ceux de droit commun pourront être fixés pour l’ensemble de ces assurés.

Elle précisera également les modalités d’articulation de ces dérogations avec les dispositifs de pénibilité de droit commun.

Elle prévoira enfin les modalités d’assujettissement des employeurs à une cotisation supplémentaire due pour leurs salariés bénéficiaires d’une pension de vieillesse liquidée avant l’âge de droit commun et jusqu’à ce qu’ils atteignent cet âge, permettant de couvrir d’une part le montant des retraites versées à chacun de ces salariés, entre l’âge effectif auquel a lieu le départ anticipé et l’âge de droit commun, et d’autre part le montant des cotisations qui seraient dues si la retraite de ces salariés n’avait pas été liquidée de manière anticipée.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

L’analyse précise des conséquences attendues de la mesure sera effectuée dans la fiche d’impact de l’ordonnance prise sur le fondement de la présente habilitation.

5. Justification du délai d’habilitation

Le présent article prévoit que l’ordonnance doit être prise dans un délai de douze mois à compter de la publication de la loi d’habilitation.

Ce délai est nécessaire afin d’organiser la concertation avec les organisations syndicales concernées et d’échange avec les employeurs, puis pour procéder aux consultations requises.

titre iii - Un système de retraite à la solidarité renforcée

CHAPITRE VII - Un système qui récompense mieux l’activité et protège contre les interruptions de carrière

Section 1 La garantie d’une retraite minimale

Article 40 : Retraite minimale

1. Etat des lieux

1.1 Cadre général

Les minima de retraite prévus par certains régimes dans le cadre des dispositifs de solidarité du système actuel poursuivent un double objectif : assurer une redistribution en faveur des assurés ayant cotisé sur des bas revenus et inciter à l’activité en récompensant les assurés ayant travaillé longtemps. Calculés le plus souvent en fonction de la durée d’assurance validée dans le régime, les minima de retraite permettent ainsi de relever la retraite des assurés ayant travaillé longtemps avec de faibles revenus ou à temps partiel. En opérant une redistribution en faveur des assurés à faible rémunération, ces minima corrigent, au moment de la retraite, les inégalités rencontrées lors de la vie active. Ils fonctionnent selon un mécanisme de prestation différentielle, qui complète la retraite de l’assuré jusqu’à un montant maximal.

Les minima de retraite se distinguent de l’allocation de solidarité aux personnes âgées (ASPA)[254], minimum social non contributif destiné à compléter les ressources de la personne âgée afin de lui garantir un niveau de ressources minimal, et non un niveau de retraite minimal.

Les minima de retraite ne couvrent que les régimes de retraite de base dans les régimes alignés. Les régimes spéciaux, qui constituent des régimes intégrés, prévoient également des minima, qui sont par conséquent d’un montant relativement plus élevé puisqu’ils sont censés couvrir l’intégralité de la retraite (base et complémentaire) de l’assuré (sous réserve de la retraite additionnelle des fonctionnaires). Le régime de retraite de base des professions libérales ne prévoit pas de minimum de pension. Parmi les régimes complémentaires, seuls les régimes des exploitants agricoles et des navigants aériens prévoient des minima de retraite. Le régime de retraite de base des avocats et le régime complémentaire par répartition des pharmaciens prévoient des retraites forfaitaires dont le montant dépend du nombre de trimestres cotisés par l’assuré et non de son revenu.

Ainsi, plusieurs minima de retraite coexistent dans le système de retraite actuel. L’assuré peut bénéficier, selon le ou les régime(s) au(x)quel(s) il a cotisé, de l’un ou de plusieurs d’entre eux.

1.1.1. Les minima de retraite dans les régimes de retraite de base et dans les régimes intégrés

Les principaux régimes de base et intégrés prévoient les minima suivants :

- Le minimum contributif (MICO)[255] est servi au régime général, dans les régimes alignés, à la CAVIMAC, ainsi que dans les régimes qui servent des retraites au titre de la coordination.

- La pension majorée de référence (PMR)[256] pour le régime de base des exploitants agricoles, assorti d’un « complément différentiel » pour leur régime complémentaire[257].

- Le « minimum garanti » (MIGA)[258] pour les fonctionnaires et les ouvriers d’Etat.

- Des minima de retraite dans les autres régimes spéciaux, sauf à la CRPCEN et à l’ENIM.

Les montants des différents minima de retraite sont marqués par une forte hétérogénéité, ce qui crée des inégalités de traitement entre assurés, selon leurs régimes d’affiliation. Le MIGA (1 170,82 € par mois) et les minima de retraite des régimes spéciaux sont sensiblement plus élevés que le montant du MICO (636,56 € pour le MICO simple ; 695,59 € pour le MICO majoré). Cette différence s’explique en grande partie par le fait que ces régimes constituent des régimes complets (équivalent base et complémentaire) alors que le MICO est complété par la retraite d’un régime complémentaire.

S’agissant de la PMR, le montant de la « PMR 1 » (689,40 €) destinée aux chefs d’exploitation est proche de la retraite de base minimum du régime général. Le montant de la « PMR 2 » (547,81 €) des conjoints et aidants familiaux est en revanche moins élevé. Ces derniers montants sont plus faibles car les cotisations de ces assurés sont calculées sur des assiettes forfaitaires réduites.

Les minima de retraite sont revalorisés, à la liquidation et en service, comme les retraites, et donc la plupart du temps au regard de l’inflation.

Des revalorisations exceptionnelles du MICO sont toutefois intervenues en 2004, 2006 et 2008. La loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites a fixé l'objectif d'un montant total de retraite (y compris régimes complémentaires) à la liquidation en 2008 d'au moins 85 % du SMIC net après une carrière complète cotisée et à temps plein rémunérée au SMIC. Pour y parvenir, il a été décidé de revaloriser par décret le minimum contributif servi par le régime général, au titre des périodes cotisées de 3 % au 1er janvier 2004, 3 % au 1er janvier 2006 et 3 % au 1er janvier 2008[259]. Aucun autre « coup de pouce » n’est intervenu depuis cette date.

Barème des montants du minimum contributif pour une carrière complète

Source : PQE Retraite pour 2020, fiche 1.11 d’après des données Cnav, situation fin 2018 (échantillon 1/20e).

Montant moyen du MICO (en €2017) et poids moyen du MICO dans la pension totale

Sources : PQE Retraite pour 2020, fiche 1.11 d’après des données Cnav, situation fin 2018 (échantillon 1/20e).

Champ : assurés pour lesquels le calcul du minimum contributif a été effectué

Conditions d’attribution

La condition du taux plein : le bénéfice des différents minima de retraite est soumis à une condition de taux plein, qui peut s’acquérir par l’âge, la durée d’assurance ou si l’assuré liquide ses droits à retraite au titre de dispositifs dérogatoires (handicap, inaptitude, invalidité, …).

La condition de subsidiarité et le plafond d’écrêtement : les minima de retraite sont des dispositifs qui interviennent à titre subsidiaire par rapport à l’ensemble des retraites de l’assuré (base et complémentaire, tous régimes confondus) : ils ne peuvent être octroyés qu’après avoir fait valoir l’ensemble des droits à retraite. Ils sont par ailleurs calculés de manière différentielle. Leur versement ne peut pas porter la somme des retraites perçues dans l’ensemble des régimes (base et complémentaire, tous régimes confondus) au-dessus d’un certain montant. Si ce montant est dépassé, ces minima de retraite diminuent alors en proportion.

S’agissant du MIGA et des régimes spéciaux, le principe d’un écrêtement a été prévu par la loi n° 2010-1330 du 9 novembre 2010 portant réforme des retraites mais il n’est pas mis en œuvre faute de décrets d’application. En effet, en gestion, la coordination des différents régimes servant des minima de pension aurait eu un coût considérable, en l’absence d’harmonisation des règles de liquidation.

Les montants du plafond d’écrêtement varient fortement d’un minimum à l’autre. Il s’élève à 1 177,44 € pour le bénéfice du MICO et 862,65 € pour la PMR.

Les modalités de revalorisation de ces plafonds diffèrent également. Le plafond d’écrêtement du MICO à l’attribution est revalorisé aux mêmes dates et dans les mêmes proportions que le SMIC tandis que celui de la PMR est revalorisé aux mêmes dates et dans les mêmes conditions que les retraites.

Enfin, les périodes prises en compte dans la base ressources de l’écrêtement sont différentes. S’agissant du MICO, sont exclues de la base ressources de l’écrêtement les retraites de réversion, la majoration pour tierce personne, le versement forfaitaire et la surcote. S’agissant de la PMR, sont prises en compte pour l’écrêtement tous régimes l’ensemble des retraites personnes et de réversion de l’assuré ainsi que les majorations pour enfants rattachées à ces retraites.

Les évolutions législatives liées à l’introduction du mécanisme d’écrêtement ont conduit à une baisse sensible de la proportion de pensions portées au minimum.

Périodes prises en compte

A l’exception de la PMR, dont le calcul fait intervenir les droits propres et dérivés de l’assuré, les autres minima de retraite ne sont calculés qu’en prenant en compte les droits propres. Au régime général et dans les régimes alignés, le MICO est déterminé en fonction de la durée d’assurance validée ou cotisée par l’assuré. Il peut être « non majoré » ou « majoré » :

Le MICO non-majoré est calculé pour tous les bénéficiaires selon le nombre de trimestres validés[260].

Le MICO majoré est versé aux assurés qui justifient d’au moins 120 trimestres cotisés[261].

1.1.2. Les périodes d’assurance effectuées à l’étranger dans le cadre des accords internationaux de sécurité sociale et des règlements communautaires sont également retenues.

S’agissant de la PMR, les périodes d’assurance prises en compte sont les périodes validées (qu’elles soient cotisées ou assimilées) pour l’obtention de la retraite forfaitaire en tant que chef d’exploitation, aidant familial ou conjoint d’exploitation.

Les droits dérivés interviennent également dans le calcul de la PMR dans la mesure où, pour les personnes titulaires d'un droit propre et d'un droit de réversion dans le régime des exploitants agricoles, la PMR est calculée sur la base unique de la PMR 1. Pour une carrière incomplète ce montant est proportionnel à la durée validée pour la retraite forfaitaire.

Enfin, les périodes prises en compte pour le calcul du MIGA sont les périodes de service effectif ainsi que les validations gratuites.

1.1.3. Modalités de calcul

Les montants du MICO et de la PMR sont calculés au prorata de la durée d’assurance accomplie dans le régime et ce de façon strictement proportionnelle.

Ces minima sont donc servis intégralement dès lors que les assurés justifient d’une durée validée dans le régime au moins égale à la durée requise pour l’acquisition du taux plein, compte tenu de l’année de naissance de l’assuré ; à défaut ils sont servis au prorata de la durée validée dans le régime.

Le MICO et la PMR sont calculés dans un premier temps en fonction des droits de l’assuré issus du seul régime servant le minimum de retraite. Dans un second temps, ces minima peuvent être servis entiers, réduits, voire supprimés, en fonction du montant des droits issus de l’ensemble des régimes de base et complémentaires dont relève l’assuré (plafond d’écrêtement tous régimes).

S’agissant du MICO, s’ajoutent à la retraite portée au minimum la majoration pour enfants, la majoration applicable aux assurés bénéficiant de la retraite anticipée pour travailleurs handicapés (RATH), la majoration pour conjoint à charge et la surcote.

S’agissant du MIGA servi dans les régimes de la fonction publique, il est, pour une carrière dans le régime, supérieure à 15 ans, supérieur au montant correspondant à une règle de stricte proportionnalité. Le barème présente en effet la particularité d’être non linéaire : à partir de 15 ans de services son montant est fortement majoré par un coefficient qui décroit ensuite par paliers successifs (à 30 ans et 40 ans)[262]. Ce barème favorise les assurés, poly-pensionnés, ayant une faible durée de cotisation dans un régime de la fonction publique.

Pour les assurés ayant effectué une partie de leur carrière à l’étranger, le MICO est calculé de façon à majorer la retraite proratisée. Comme pour le calcul de la retraite dans la méthode dite de « totalisation-proratisation », le MICO est dans un premier temps calculé sur la base de toute la durée d’assurance acquise par l’assuré, en France comme à l’étranger, puis réduit au prorata de la durée d’assurance effectuée au régime général sur la durée d’assurance totale (limitée au maximum).

1.1.4. Les minima de retraite dans les régimes complémentaires

Il n’existe, dans la grande majorité des régimes complémentaires, pas de minima de retraite. Seuls celui des exploitants agricoles et celui des navigants aériens prévoient des minima de retraite. Le régime complémentaire par répartition des pharmaciens propose une retraite forfaitaire qui dépend de la durée de cotisation du pharmacien et non de son revenu.

Le complément différentiel dans le régime des non-salariés agricoles

Les chefs d’exploitation ou d’entreprise agricole peuvent bénéficier, en plus de la PMR, d’un complément différentiel servi par le régime complémentaire des non-salariés agricoles, qui vise à porter leur retraite à 75 % du SMIC net agricole (via le versement d’un complément de points de retraite complémentaire). Pour bénéficier de ce dispositif, les exploitants dont la liquidation de la retraite est intervenue depuis 1997 doivent avoir validé, tous régimes confondus, la durée d’assurance requise pour bénéficier d’une retraite à taux plein, dont 17,5 ans en tant qu’exploitant.

Le complément différentiel de RCO est uniquement réservé aux chefs d’exploitation et n’est donc pas ouvert aux conjoints ou aidants familiaux.

La retraite « au talon » dans le régime des navigants

Il existe, à la caisse de retraite complémentaire du personnel navigant professionnel de l’aéronautique civile (CRPNPAC), un dispositif de retraite minimale, la « retraite au talon ». Elle bénéficie aux affiliés totalisant au moins 25 annuités. Jusqu’en 2018, la retraite annuelle minimale est égale à 2 % du PASS par annuité validée. À compter de 2019, la retraite minimale est indexée sur l’inflation et non plus sur l’évolution du PASS.

1.2 Cadre constitutionnel et conventionnel

Aux termes du onzième alinéa du Préambule de 1946, la Nation « garantit à tous, notamment à l'enfant, à la mère et aux vieux travailleurs, la protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs. Tout être humain qui, en raison de son âge, de son état physique ou mental, de la situation économique, se trouve dans l'incapacité de travailler a le droit d'obtenir de la collectivité des moyens convenables d'existence ». Le Conseil constitutionnel en a déduit, notamment dans sa décision n° 2010-617 DC du 9 novembre 2010, que « l'exigence constitutionnelle résultant des dispositions précitées implique la mise en œuvre d'une politique de solidarité nationale en faveur des travailleurs retraités ; qu'il est cependant possible au législateur, pour satisfaire à cette exigence, de choisir les modalités concrètes qui lui paraissent appropriées ; qu'en particulier, il lui est à tout moment loisible, statuant dans le domaine qui lui est réservé par l'article 34 de la Constitution, de modifier des textes antérieurs ou d'abroger ceux-ci en leur substituant, le cas échéant, d'autres dispositions ; qu'il ne lui est pas moins loisible d'adopter, pour la réalisation ou la conciliation d'objectifs de nature constitutionnelle, des modalités nouvelles dont il lui appartient d'apprécier l'opportunité ; que, cependant, l'exercice de ce pouvoir ne saurait aboutir à priver de garanties légales des exigences de caractère constitutionnel ».

1.3 Eléments de droit comparé

Le Conseil d’orientation des retraites (COR) a présenté, lors de sa séance plénière du 24 mai 2018, une note sur les minima de retraite et de vieillesse à l’étranger[263].

Au sein des pays de l’OCDE, seuls l’Allemagne, l’Autriche, la Corée, les Etats-Unis et la République Slovaque ne sont dotés d’aucun dispositif de retraite minimale pour les retraités. Dans tous les autres pays, il existe un ou plusieurs dispositifs de retraite minimale. Ces dispositifs sont éventuellement complétés par des prestations d’aide sociale, universelles ou ciblées sur la population âgée.

Deux grandes formes de dispositifs visant à garantir un montant de retraite minimale peuvent être distingués :

Une retraite propre au système de retraite, ouverte aux seuls cotisants, proportionnelle à la durée de cotisation et portant la retraite à un minimum contributif (Belgique, Espagne, Italie et France) ;

Une retraite forfaitaire, universelle, ouverte à tous les citoyens et proportionnelle à la durée de résidence dans le Pays (Canada, Pays-Bas, Suède) ou proratisée à une durée d’assurance (Japon et Royaume-Uni).

1.3.1 Pays dans lesquels il existe une retraite portée à un minimum

En Belgique, en Espagne et en Italie, il existe des dispositifs de retraite minimale, analogues aux dispositifs français de minimum contributif et de minimum garanti. Ils se présentent sous la forme de majorations différentielles financées à partir de cotisations sociales.

1.3.2 Pays dans lesquels la retraite minimale est forfaitaire

Le Canada, le Japon, les Pays-Bas, le Royaume-Uni disposent d’un premier étage de retraite de type universel, complété par d’autres étages de retraite. Ce premier étage joue à la fois le rôle de régime de base et de retraite minimale. Dans ces pays, la retraite de base, et donc la retraite minimale, est forfaitaire, versée sous condition d’âge, de résidence ou de durée d’affiliation. Elle est proratisée à la durée d’affiliation et éventuellement modulée selon le statut conjugal (personne seule ou en couple).

La Suède propose une retraite garantie (garantiretraite) qui est une allocation différentielle dégressive venant compléter la retraite de base contributive (en comptes notionnels) lorsque celle-ci est faible ou nulle. Financée sur le budget de l’Etat, elle dépend du statut conjugal. Elle est versée à taux plein jusqu’à un premier seuil, puis à taux réduit jusqu’à un second seuil au-delà duquel elle n’est pas versée.

2. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis

NECESSITE DE LEGIFERER

Le passage à un système universel en points avec l’existence d’un compte de carrière unique et la fin d’une structuration de la couverture retraite selon le statut professionnel de l’assuré, permettra, en cohérence avec la dimension universelle du système, qu’un minimum de retraite unique soit créé, dont le barème et le mode de calcul seront identiques pour tous les assurés.

Ce nouveau minimum de retraite permettra de répondre à de nombreux enjeux, en mettant notamment fin à la complexité engendrée par la coexistence de dispositifs très divers dans le système actuel.

2.1.1. Unifier des règles d’attribution et de calcul aujourd’hui très hétérogènes entre les régimes

Les conditions d’attribution et les modalités de calcul des minima de retraite divergent aujourd’hui fortement entre les régimes, source d’inégalités entre assurés. Ces différences s’observent à plusieurs niveaux :

Les périodes prises en compte pour le calcul du minimum de retraite, qui peuvent être les seules périodes validées (PMR, MICO simple) ou les périodes cotisées (MICO majoré).

La nature des retraites prises en compte pour la mise en œuvre de l’écrêtement, qui peuvent être les retraites personnelles et de réversion (PMR) ou les seules retraites personnelles (MICO).

Le montant du plafond d’écrêtement qui varie très fortement pour le bénéfice du MICO (1 177,44 € par mois) et pour le bénéfice de la PMR (862,65 € par mois) et qui évolue de façon plus dynamique (SMIC) pour le MICO que pour la PMR (inflation).

Le caractère réversible (PMR, MIGA) ou non (MICO) du minimum de retraite.

L’exigence d’une condition de durée d’assurance minimale, qui est uniquement requise au régime des exploitants agricoles pour le bénéfice du complément différentiel de retraite complémentaire obligatoire (17,5 années en tant qu’exploitant agricole).

La proratisation du minimum de retraite qui peut être strictement proportionnelle à la durée d’assurance (MICO, PMR) ou non (MIGA).

2.1.2. Garantir le même montant de minimum de retraite à tous les assurés et lui garantir un niveau nettement supérieur à celui du minimum vieillesse

Les montants des minima diffèrent aujourd’hui fortement d’un régime à l’autre, ces derniers étant sensiblement plus élevés dans les régimes intégrés qui constituent des régimes complets que dans les autres régimes. Le régime des exploitants agricoles se caractérise par ailleurs par des minima de retraite plus faibles chez les conjoints et aidants que chez les chefs d’exploitation.

Ces différences, qui se justifient parfois par le fait que certains assurés tels que les conjoints et aidants familiaux chez les non-salariés agricoles cotisent sur des assiettes réduites, ne sont pas comprises par les assurés.

Le passage au système universel permettra de mettre fin à cette hétérogénéité en fixant un minimum de retraite unique, qui couvrira l’ensemble de la retraite, soit l’équivalent de la retraite de base et complémentaire actuelle. Son montant devra être supérieur à celui de l’allocation de solidarité aux personnes âgées (ASPA).

2.1.3. Mettre fin à la complexité de l’articulation entre les différents minima

Les assurés peuvent bénéficier, selon le ou les régime(s) au(x)quel(s) ils ont cotisé, d’un ou plusieurs minima de retraite. La coexistence de ces différents minima a entrainé la création de règles complexes afin de coordonner leur service (coordination entre régimes en cas de dépassement du plafond d’écrêtement, règles de priorité lorsque l’assuré est susceptible de bénéficier du MICO et de la PMR).

2.1.4. Simplifier la gestion du dispositif

Dans le cadre du système universel, l’intervention d’un plafond d’écrêtement ne sera requise que dans les cas où l’assuré perçoit des retraites étrangères. Ces nouvelles modalités permettront de mettre fin à un mécanisme dont la mise en œuvre s’avère, pour le service du MICO, relativement lourd en gestion.

En effet, l’écrêtement rend de fait le MICO « subsidiaire » de l’ensemble des retraites et s’appuie sur la mobilisation d’un répertoire dédié (EIRR). Un mécanisme d’avance sur MICO permet d’éviter que les délais de gestion nécessaires à la détermination du MICO (collecte de l’ensemble des montants de retraite de l’assuré) ne retardent son versement. Si ce mécanisme d’avance est relativement performant, il génère parfois des situations d’indus dommageables pour les assurés.

Parmi les bénéficiaires potentiels du MICO au régime général[264], environ 30 % (80 000) bénéficient d’une avance. Dans plus de deux tiers des cas, le service de l’avance est limité à six mois au plus (près de 43 % des bénéficiaires ne perçoivent l’avance que pendant deux mois au plus). Pour autant, plus de 20 % des bénéficiaires de l’avance (18 000) la perçoivent pendant plus d’un an.

2.2 OBJECTIFS POURSUIVIS

Dans le système à cotisations définies du système universel, le minimum de retraite constituera un enjeu majeur, qui permettra de garantir aux assurés ayant travaillé un niveau de retraite décent. Le minimum de retraite permettra de valoriser l’effort contributif des assurés ayant effectué des carrières complètes avec des rémunérations modestes.

3. Options envisagées et dispositif retenu

Options envisagées

D’autres options ont été étudiées mais celles-ci doivent être écartées, parce qu’elles ne répondent pas aux objectifs recherchés par le système de retraite.

3.1.1. Ne pas instaurer de minimum de retraite dans le système universel

Une première option aurait consisté à ne pas prévoir de minimum de retraite dans le système universel. Les assurés à très faibles revenus auraient alors relevé du minimum vieillesse.

Cette option n’est pas souhaitable. En effet, le minimum de retraite constitue un dispositif de solidarité central du système de retraite en lui permettant d’assurer un niveau de retraite satisfaisant à tous les assurés et à prévenir la pauvreté des personnes âgées.

Le minimum de retraite permet ainsi de réduire les inégalités entre retraités en opérant une redistribution vers les retraites les plus faibles des assurés ayant cotisé longtemps sur des rémunérations modestes

Le minimum de retraite est également un instrument d’incitation à la poursuite d’activité valorisant le travail.

Enfin, l’absence d’un minimum de retraite conduirait à un déport de charges vers le minimum vieillesse.

3.1.2. Fusionner l’ASPA et le minimum de retraite

Une deuxième option consisterait à rapprocher l’ASPA du minimum de retraite, en les fusionnant au sein d’un dispositif unique. Une telle option n’est toutefois pas souhaitable car elle impliquerait d’articuler deux mécanismes aux logiques très distinctes (objectifs, caractère quérable ou non du dispositif, conditions d’éligibilité, modalités de calcul, recours sur successions), qui se complètent en s’adressant à des publics différents.

Alors que l’ASPA est un minimum social conjugalisé et conditionné à un niveau de ressources très large, le minimum de retraite est un dispositif individualisé acquis en contrepartie de cotisations, qui n’est conditionné qu’à un niveau de retraite. Le minimum de retraite cible donc des assurés qui ne pourraient pas nécessairement bénéficier de l’ASPA, réservé aux personnes précaires, et en particulier les retraités vivant en couple avec une personne disposant de ressources propres. Par ailleurs, le coût d’une individualisation complète de l’ASPA et de sa transformation en une allocation permettant de valoriser l’activité paraît incompatible avec le niveau prévu par la dernière revalorisation exceptionnelle, de 903 € en 2020[265] pour une personne seule.

3.1.3. Créer une majoration ciblée sur les faibles retraites mais qui ne tiendrait pas compte de la durée d’assurance validée par l’assuré

Une autre option consisterait à créer une majoration ciblée sur les faibles retraites, mais qui ne tiendrait pas compte de la durée d’assurance validée par l’assuré. Dans ce scénario, le dispositif s’inscrirait dans une logique purement contributive. Le minimum s’apparenterait à une « sur-retraite », calculée en fin de carrière en fonction du nombre de points accumulés par l’assuré.

Le montant attribué au titre de la « sur-retraite » serait proportionnel au niveau de retraite atteint par l’assuré grâce à ses cotisations et aux points acquis au titre de la solidarité, contrairement au scenario retenu où ce montant est fonction de la durée d’assurance validée. Cette proportion aurait pu être fixée à 40 % pour les assurés avec un niveau de retraite, avant application de la sur-retraite, inférieur à 40 % du SMIC brut, puis fixée de façon dégressive pour les assurés avec un niveau de retraite compris entre 40 % et 67 % du SMIC brut.

Ce modèle présente dès lors des effets redistributifs marqués, dans la mesure où les assurés à faible retraite sont rattrapés de façon identique, quelle que soit leur durée de carrière.

L’absence de référence à la durée d’assurance apporterait une forte simplification au dispositif mais s’écarterait de l’objectif initialement visé. En effet, retenir le critère du niveau de retraite risquerait d’élargir le champ des personnes éligibles au dispositif, en y intégrant des assurés à hauts niveaux de rémunération dont la durée de carrière est relativement faible. A coût constant, le minimum de retraite bénéficierait donc moins aux assurés à faible revenus et à carrière complète.

Sauf à réintroduire une condition minimale de durée pour en bénéficier, ce qui contreviendrait toutefois à la simplicité initialement recherchée, cette sur-retraite ne répondrait pas pleinement à l’objectif de valoriser les carrières longues à faibles revenus.

3.1.4. Créer une garantie minimale de points accordée tout au long de la carrière de l’assuré

Dans cette quatrième option, le minimum de retraite prendrait la forme d’une garantie minimale de points qui serait accordée tout au long de la carrière de l’assuré et non plus à la liquidation. Chaque période travaillée par l’assuré (ex : sur une base annuelle) donnerait lieu à l’octroi d’un minimum de points, selon le même principe de proportionnalité que la sur-retraite accordée à la liquidation.

La garantie minimale de points présente, tout comme la sur-retraite, l’avantage de la simplicité et de la lisibilité pour les assurés, notamment pour les actifs qui en bénéficieraient très en amont de leur départ en retraite. Il permettrait ainsi de mieux valoriser le soutien apporté par le système universel aux actifs travaillant avec des bas revenus et d’assurer une certaine redistributivité du système.

Accordée au fil de l’eau sans vision d’ensemble sur la carrière de l’assuré, la garantie minimale de points risquerait toutefois d’élargir fortement le champ des bénéficiaires du minimum de retraite. Les assurés ayant eu, à un moment de leur carrière, un emploi faiblement rémunéré (ex : job d’été) et des revenus ultérieurement élevés ainsi que les profils de carrières ascendantes, en seraient bénéficiaires. Les assurés modestes sur l’ensemble de leur carrière, qui constituaient la cible initiale du minimum de retraite, ne seraient plus spécifiquement ciblés dans le cadre de la garantie minimale de points. Ce biais, qui reviendrait à majorer la retraite d’assurés avec des niveaux de rémunération élevés apparaît socialement difficilement acceptable.

Par ailleurs, la garantie minimale de points pourrait, tout comme la sur-retraite accordée à la liquidation, rendre perdants les indépendants, qui se caractérisent par des durées de carrières longues et bénéficient dès lors de la prise en compte de la durée d’assurance dans le calcul du minimum (leurs coefficients de proratisation élevés leurs permettent de prétendre au montant maximal ou à des montants élevés de minimum de retraite). Il apparait compliqué d’envisager des dispositifs de soutien spécifiques aux indépendants compte tenu des principes structurants du système universel (1€ cotisé, principe d’égalité) et de la situation de polyaffiliation des indépendants.

Enfin, ce modèle peut difficilement garantir un montant de retraite cible pour une certaine durée travaillée sur l’ensemble d’une carrière. En effet, l’attribution des points au titre de la garantie minimale interviendrait à un moment où certains éléments de la liquidation ne seraient pas connus (valeur de service, éventuel coefficient de soutenabilité démographique).

3.2 Dispositif retenu

Le présent article crée un minimum de retraite unique dans le système universel, dont les modalités de calcul seront identiques pour tous les assurés. Le minimum de retraite restera un dispositif distinct de l’allocation de solidarité aux personnes âgées (ASPA), qui est un minimum social pour les personnes âgées en situation de précarité.

3.2.1 Montant

Le minimum de retraite portera sur l’intégralité de la retraite de l’assuré. La fixation de son montant devra tenir compte du niveau de l’ASPA, dont la revalorisation exceptionnelle en cours portera son montant à 903,20 € en 2020 pour une personne seule et à 1 402,22 € pour un couple. Aussi, il est prévu de garantir aux assurés un montant de retraite nette cible équivalent à 85 % du SMIC net (soit 69,5 % du SMIC brut), inscrivant le minimum de retraite à un niveau supérieur à celui de l’ASPA pour une personne seule afin de valoriser l’effort contributif

Cette cible à 85 % du SMIC net, sera composée d’un montant de base et d’une majoration déterminés par décret en fonction, pour la majoration, de la durée cotisée et de la quotité de travail. Elle constitue un gain important pour les assurés du régime général et les exploitants agricoles, puisque le MICO offre actuellement une garantie de près de 81 % du SMIC net pour une personne ayant travaillé toute sa vie à temps plein avec un revenu au SMIC (67 % pour un salarié ayant un revenu de 600 heures SMIC permettant de valider 4 trimestres par an dans les régimes alignés), tandis que les agriculteurs bénéficient d’une garantie à 75 % du SMIC net. Cette cible se situe en revanche en-deçà du montant du MIGA qui serait, à législation inchangée, d’un montant supérieur au minimum de retraite du régime universel en 2025[266].

3.2.2 Conditions d’éligibilité

Le bénéfice du minimum de retraite sera conditionné à l’atteinte d’un âge cible correspondant à l’âge d’équilibre applicable à l’assuré. Le bénéfice ou non du minimum de retraite est définitif : un assuré partant à l’âge légal ne pourra obtenir le bénéfice du minimum de retraite même à partir du moment où il atteindra l’âge d’équilibre.

Cette condition d’âge, qui remplacera la condition de taux plein dans le système actuel, est cohérente avec l’objectif poursuivi par le minimum de retraite de récompenser les assurés ayant travaillé et d’inciter à l’activité. La fixation d’un âge commun à tous les assurés sera favorable aux assurés aux carrières les plus heurtées, qui devaient souvent atteindre l’âge du taux plein (67 ans à terme) pour pouvoir bénéficier d’un minimum de retraite : ainsi, parmi les femmes qui bénéficient du minimum de pension, 2/3 l’ont obtenu en devant attendre l’âge d’annulation de la décote pour partir en retraite.

Le minimum de retraite pourra bénéficier de la surcote comme le reste de la retraite.

3.2.3 Calcul

Le minimum de retraite sera attribué en points à la liquidation. Le dispositif fonctionnera selon un mécanisme différentiel : des points supplémentaires seront accordés à l’assuré pour compléter ses points acquis au titre de la carrière et de la solidarité jusqu’à un certain seuil, permettant de lui garantir un niveau de retraite minimal.

Un plafond d’écrêtement et une condition de subsidiarité seront maintenus pour les seuls assurés ayant acquis des droits à retraite dans des régimes de retraites étrangers. Le montant du plafond d’écrêtement sera fixé au montant du minimum de retraite maximal.

3.2.4 Période de référence

Le minimum de retraite sera calculé de manière proportionnelle à la durée d’assurance validée par l’assuré dans le système universel. Les périodes assimilées (y compris les périodes d’interruption ou de réduction d’activité au titre de l’éducation d’enfants et de la prise en charge de personnes handicapées ou dépendantes) seront prises en compte pour le calcul de la durée d’assurance.

Le dispositif retenu implique de conserver dans le système universel une référence à la durée d’assurance.

Avant la transition, la durée retenue sera celle des règles actuelles (durée dans les régimes alignés).

En cohérence avec le fonctionnement en points du système universel, la durée d’assurance sera validée par l’acquisition d’un nombre minimal de points pour une année civile donnée sans distinction de traitement, qu’ils aient été acquis en contrepartie de cotisations ou octroyés au titre de la solidarité, à l’exception des points attribués au titre de la bonification pour enfants, qui ne relèvent pas d’une année civile. Ce mode d’acquisition de la durée ainsi que son appréciation annuelle sont adaptées à la nature d’activité des travailleurs salariés comme non-salariés pour lesquels le critère de la quotité de travail ne peut pas être utilisé.

Le seuil de validation annuel, c’est-à-dire le nombre de points acquis par l’assuré à partir duquel une année de carrière sera entièrement acquise, correspondra au nombre de points acquis pour des cotisations calculées sur une rémunération égale à 600h travaillées au SMIC. Ce seuil de validation est identique à celui utilisé actuellement dans les régimes de base alignés. Les fractions de durée inférieure à ce seuil seront arrondies au mois près, ce qui limitera les effets de discontinuité que l’on constate dans le système actuel dans le cas où la quotité de travail est insuffisante pour atteindre le seuil de validation d’un trimestre complet.

Lorsque les assurés partent en retraite sans avoir effectué une carrière complète, le montant maximal auquel le minimum de retraite relève la retraite sera proratisé. Ainsi, ce montant sera égal au rapport entre le nombre de mois de carrière validés par l’assuré et le nombre de mois requis pour une carrière complète.

Les assurés ayant validé une durée minimale fixée par décret ayant donné lieu à cotisation de leur part se verront attribuer une majoration qui viendra s’ajouter au montant de la retraite minimale.

3.2.5 Indexation

Afin de garantir dans la durée le principe d’une retraite minimale à 85 % du SMIC net au moment du départ en retraite, le montant du minimum de retraite sera indexé sur le SMIC, soit une modalité de revalorisation plus favorable qu’aujourd’hui, les minima actuels étant indexés sur l’inflation.

Part des pensions portées au minimum

Source : CNAV, modèle PRISME

Note : ce graphique indique les effets de l’instauration d’un minimum de pension à 85 % du SMIC dans le système universel, pour les générations 1975 et suivantes. La hausse des minima de pension pour les salariés, les travailleurs indépendants et les exploitants agricoles, pour les porter progressivement à 85 % du SMIC d’ici 2025, n’est pas prise en compte dans ce graphique

Les modalités de revalorisations différentes de l’ASPA et du minimum de retraite dans le système universel conduiraient, en dynamique, à creuser l’écart entre leurs montants respectifs, le minimum de retraite étant fixé à un niveau plus élevé que l’ASPA en 2025 et ayant vocation à progresser plus rapidement, valorisant ainsi l’activité.

3.2.6 Articulation avec les autres dispositifs du système universel de retraite

Réversion

La retraite de réversion du système universel garantira aux veufs un maintien de leur niveau de vie à hauteur d’un pourcentage des retraites du couple. La retraite de réversion sera accessible à partir de l’âge légal et aucune condition de ressources ne sera retenue.

La retraite de réversion n’est pas prise en compte dans le calcul du minimum de retraite qui vient majorer les points acquis par l’assuré à titre personnel (points cotisés, de solidarité, rachats). L’application du plafond d’écrêtement du minimum de retraite ne prend pas en compte la retraite de réversion.

Dès lors, un assuré ayant une carrière complète, qui perçoit en plus une pension de réversion pourra voir son montant total de retraites dépasser 85 % du SMIC net sans que son minimum de retraite ne soit écrêté.

Le minimum de retraite sera réversible : le conjoint survivant percevra une retraite de réversion qui lui garantira un maintien de son niveau de vie à hauteur de 70 % des retraites du couple, incluant le minimum de retraite du l’assuré décédé.

Retraites étrangères

Pour les assurés percevant des retraites étrangères, la part de la retraite versée au titre du minimum peut être en partie ou totalement écrêtée si l’ensemble des retraites personnelles de l’assuré (française et étrangère(s)) dépasse les 85 % du SMIC.

Dispositifs de solidarité

Points de solidarité accordés au titre des périodes d’interruption et de réduction contraintes d’activité, AVPF enfants et AVPF aidants

Le minimum de retraite sera calculé après application des points de solidarité prévus pour compenser :

Les périodes d’interruption ou de réduction d’activité (maladie, maternité et paternité, invalidité, chômage indemnisé, accidents du travail et détention provisoire).

Les périodes pendant lesquelles l’assuré prend en charge une personne handicapée (enfant ou adulte), une personne âgée en situation de perte d’autonomie ou une personne malade (AVPF aidants).

Les périodes interruptions ou réductions d’activité des assurés pour l’éducation d’enfants dans les trois premières années suivant la naissance de l’enfant (AVPF enfants).

Ces points de solidarité permettront, au même titre que les points cotisés, d’acquérir de la durée d’assurance prise en compte pour le calcul du minimum de retraite.

Majoration de points au titre des enfants

Le minimum de retraite sera calculé après application des points accordés au titre de la majoration de points pour enfants.

Transitions entre l’activité et la retraite

Cumul activité-retraite

Le cumul activité-retraite du système universel permettra aux assurés de liquider une première fois tous leurs points acquis et de poursuivre une activité afin de se constituer de nouveaux droits. Après liquidation de la première retraite, appelée « liquidation totale », seuls des droits contributifs peuvent être acquis et liquidés lors d’une seconde liquidation.

Le minimum de retraite sera calculé et attribué en une seule fois, lors de la première liquidation (sous réserve de l’atteinte de l’âge de référence). Ces modalités de calcul permettront d’assurer un équilibre entre les assurés liquidant leur minimum de retraite avec la durée d’assurance requise lors de la liquidation totale et les assurés liquidant avec un minimum de retraite proratisé.

Dans le premier cas ces assurés verront leur retraite rehaussée à 85 % du SMIC lors de la première liquidation. Les points liquidés lors de la seconde liquidation viendront donc majorer la retraite portée au minimum. Il n’est pas prévu d’écrêtement spécifique dans ce cas.

Dans le second cas, les assurés liquidant leur retraite avec minimum mais sans la durée d’assurance requise verront leur minimum proratisé sans que cette durée d’assurance puisse être améliorée au titre des points cotisés acquis pour la seconde liquidation.

Rachat, surcotisation et assurance volontaire vieillesse

Le minimum de retraite sera calculé après application des points acquis au titre des rachats, de la surcotisation et de l’assurance vieillesse volontaire.

Les points acquis au titre de ces dispositifs permettront, au même titre que les points cotisés, d’acquérir de la durée d’assurance prise en compte pour le calcul du minimum de retraite.

Départs anticipés

Le minimum de retraite sera accessible aux assurés partant en retraite au titre d’un dispositif de départ anticipé, sous réserve de l’atteinte de l’âge d’équilibre qui leur est spécifiquement applicable.

Retraite anticipée pour carrière longue (RALC)

Les assurés partant en retraite au titre de la RALC pourront bénéficier du minimum de retraite dès l’âge d’équilibre qui leur est applicable

Retraite anticipée pour les travailleurs handicapés (RATH)

Les assurés partant en retraite au titre de la RATH pourront bénéficier du minimum de retraite dès l’âge d’équilibre qui leur est applicable, soit dès leur départ en retraite.

Le minimum de retraite sera calculé après application des points accordés au titre de la majoration RATH. Ces points de majoration RATH permettront, au même titre que les points cotisés, d’acquérir de la durée d’assurance prise en compte pour le calcul du minimum de retraite.

Inaptitude

Les assurés reconnus inaptes à la poursuite de leur activité (et les titulaires de pensions d’invalidité et de l’AAH, qui sont réputés inaptes), pourront bénéficier du minimum de retraite dès l’âge d’équilibre qui leur est applicable, soit dès leur départ en retraite.

Pénibilité

Retraite anticipée pour incapacité permanente

Les assurés partant en retraite anticipée pour incapacité permanente pourront bénéficier du minimum de retraite dès l’âge d’équilibre qui leur est applicable, soit dès leur départ en retraite.

Compte professionnel de prévention (C2P)

Les assurés partant en retraite anticipée au titre du C2P pourront bénéficier du minimum de retraite dès l’âge d’équilibre qui leur est applicable.

Retraite anticipée au titre de l’amiante

Pour ces assurés, l’âge d’équilibre correspondra à l’âge de départ.

Départs anticipés catégoriels : marins, fonctionnaires exerçant des fonctions régaliennes comportant une dangerosité, militaires

Les assurés partant en retraite avec des départs anticipés catégoriels pourront bénéficier du minimum de retraite dès l’âge d’équilibre qui leur est applicable.

Décote / surcote

Le minimum de retraite est calculé et appliqué avant la surcote. L’assuré éligible au minimum de retraite peut donc voir sa pension augmentée au-delà de 85 % du SMIC s’il continue à travailler au-delà de l’âge d’équilibre.

Le minimum de retraite n’étant accordé qu’à compter de l’âge d’équilibre, la retraite portée au minimum ne pourra pas faire l’objet d’une décote.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

4.1. Impacts juridiques

4.1.1. Impacts sur l’ordre juridique interne

Le présent article crée un nouvel article L. 195-1 au sein de la section 1 du chapitre V du nouveau titre IX du livre Ier du code de la sécurité sociale, qui regroupe les règles relatives à la retraite minimale dans le système universel, à la place des règles figurant aujourd’hui dans les dispositions législatives et réglementaires applicables à l’ensemble des régimes de retraite qui sont abrogées, notamment les articles L. 351-10, L. 351-10-1 et L. 173-2 du code de la sécurité sociale ; les articles L. 732-54-1 et suivants ; L. 732-63 du code rural et de la pêche maritime et L. 17 du code des pensions civiles et militaires.

L’ensemble des dispositions règlementaires prises en application de ces dispositions seront abrogées, de même que les dispositions des décrets relatifs aux régimes spéciaux prévoyant le droit à un minimum de retraite.

4.1.2. Articulation avec le droit international et le droit de l’Union européenne

La mesure proposée ne constitue pas une mesure d’application du droit de l’Union européenne et n’est pas incompatible avec les normes de droit conventionnel ou de droit dérivé. Elle respecte également la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (CEDH).

4.2. Impacts économiques et financiers

4.2.1. Impacts macroéconomiques

L’impact économique global du système universel de retraite est retracé dans l’introduction.

4.2.2. Impacts financiers

Le minimum de pension représenterait des masses de prestations plus élevées que les minima hors réforme notamment en raison des modalités de revalorisation différenciées (SMPT pour le premier contre l’inflation dans la situation actuelle sauf la garantie SMIC des exploitants agricoles).

Graphique : masses financières consacrées au dispositif (en % des prestations versées)

Source : CNAV, modèle PRISME

4.2.3. Impacts sur les entreprises

Le présent article n’a pas d’impact spécifique sur les employeurs.

4.2.4. Impacts sur les assurés

Cette mesure permettra de garantir à tous les assurés ayant travaillé une carrière complète, même effectuée sur revenus modestes, un niveau de retraite minimum.

Le minimum de retraite profitera aux personnes ayant connu des périodes d’activité à temps partiel, situation qui touche particulièrement les femmes, ainsi que ceux ayant régulièrement travaillé sous le SMIC annuel, comme les salariés en situation de précarité (contrats courts, intérimaires), les artisans-commerçants ou les agriculteurs.

La cible, fixée à 85 % du SMIC net constitue un gain important pour les assurés du régime général et les exploitants agricoles, puisque le MICO offre actuellement une garantie de près de 81 % du SMIC net (retraite globale base et complémentaire) pour une carrière complète au SMIC (67% pour un salarié ayant un revenu de 600H SMIC permettant de valider 4 trimestres par an dans les régimes alignés), tandis que les agriculteurs bénéficient d’une garantie à 75 % du SMIC net. En termes de pouvoir d’achat, le niveau du taux de remplacement sera garanti dans le temps par une indexation du minimum de retraite sur l’évolution du SMIC, qui sera plus dynamique que la revalorisation actuelle sur l’inflation. Ainsi, le nouveau système tiendra la promesse faite en 2003, qui n’a pas été suivie d’effets.

Selon les projections à horizon le montant du minimum de pension dans le système universel est supérieur à celui qui aurait été applicables aux assurés des régimes spéciaux. La baisse progressive de l’écart entre ces deux montants est due aux modalités différentes de revalorisation, sur le SMIC pour le minimum prévu par le système universel et sur l’inflation pour le minimum dans les régimes spéciaux. Ainsi, par exemple, dès 2033, le montant du MIGA de la fonction publique aurait été inférieur au montant du minimum de pension prévu par le système universel.

Montant en euros bruts.

* 85 % du SMIC. SMIC net en 2020 : 1 219 €.

Le minimum de retraite sera un instrument d’incitation à la poursuite d’activité valorisant le travail. A cet égard, le montant du minimum de retraite s’inscrira, en 2025, à un niveau supérieur à celui de l’ASPA et évoluera de façon plus dynamique, l’ASPA étant revalorisée sur l’inflation.

Les nouvelles modalités de calcul de la durée d’assurance pour le bénéfice du minimum de retraite seront plus favorables aux assurés que dans le système actuel. Celles-ci seront en effet calculées en mois, et non plus en trimestres ce qui limitera les effets de discontinuité que l’on constate dans le système actuel dans le cas où la quotité de travail est insuffisante pour atteindre le seuil de validation d’un trimestre complet. Par ailleurs, comme aujourd’hui au régime général, le fait d’avoir acquis des droits sur une assiette correspondant à 600 SMIC horaire permettra de valider une année civile. Pour les travailleurs indépendants (artisans-commerçants), l’assiette minimale de cotisations sera progressivement rehaussée à ce niveau afin que les assurés, même à faible revenus, puissent acquérir les droits nécessaires à la validation d’une carrière complète nécessaire pour bénéficier totalement du minimum de retraite, ce qui n’est pas le cas aujourd’hui[267]. Pour les micro-entrepreneurs dont le régime simplifié les conduit à cotiser de façon strictement proportionnelle à leur chiffre d’affaire, une option pour le paiement d’une cotisation minimale sera proposée pour renforcer leur couverture minimale. Enfin, l’assiette minimale des exploitants agricoles, aujourd’hui fixée à un niveau plus élevé, convergera progressivement à la baisse vers les 600 SMIC horaire. Cette réduction leur permettra, comme aujourd’hui, de valider la durée permettant d’obtenir le minimum de retraite pour une carrière complète tout en s’acquittant d’un niveau de cotisation plus faible.

En outre, les assurés n’auront plus besoin d’atteindre l’âge d’annulation de la décote (67 ans)[268] pour bénéficier de ce dispositif de solidarité, ce qui est aujourd’hui la situation de nombreux assurés, notamment d’une part importante de femmes qui ont travaillé durablement à temps partiel. A cet égard, le bénéfice du minimum de retraite à l’âge d’équilibre de la génération permettra à de nombreux assurés aux revenus modestes de ne pas devoir partir trop tardivement comme c’est le cas actuellement. En 2017, 32 % des femmes partant à la retraite à l’âge du taux plein sont bénéficiaires du MICO contre 9 % des hommes[269].

Par ailleurs, le futur dispositif sera bien plus lisible pour l’assuré du secteur privé, le montant affiché ayant vocation à constituer l’ensemble de la retraite et non plus uniquement la retraite de base.

Le cas-type présenté ci-dessous correspond à un assuré de la génération 1980 ayant débuté sa carrière à 22 ans comme salarié du secteur privé (affilié au régime général pour sa retraite de base et à l’Agirc-Arrco pour sa retraite complémentaire) et ayant perçu une rémunération équivalente au Smic tout au long de sa carrière. Cet assuré liquide sa retraite à 65 ans.

Dans le système actuel, sa pension nette représentera 75 % de son dernier salaire.

Dans le système universel, cet assuré bénéficiera du minimum de retraite et sa pension nette représenterait 89 % de son dernier salaire.

Cas des assurés qui liquidaient dès l’âge légal avec MICO parce qu’ils avaient le taux plein par la durée d’assurance : ces assurés devront attendre deux ans de plus, sans que cela leur majore leur retraite. Ce sera notamment le cas d’un assuré qui, à 62 ans, a déjà la durée d’assurance requise et une retraite à 80 % du SMIC et parvient à une retraite à 84 % du SMIC à 64 ans. Il se situera, malgré ces deux années de cotisations supplémentaires toujours en dessous du seuil des 85 % auquel il sera remonté (alors qu’avant la complémentaire permettait, dans tous les cas, de majorer le montant de retraite globale si l’assuré cotisait plus longtemps). D’après les données de la Drees, parmi les assurés ayant liquidé leur retraite en 2016 et bénéficiant d’un minimum de pension, 20 % sont partis au taux plein par la durée (hors surcote et carrière longue).

4.3. Impacts sur les collectivités territoriales

Le présent article n’a pas d’impact spécifique sur les collectivités territoriales.

4.4. Impacts sur les services administratifs

Le présent article n’a pas d’impact spécifique sur les gestionnaires des régimes de retraite.

4.5. Impacts sociaux

La mesure proposée permet d’assurer un niveau de retraite satisfaisant à tous les assurés et à prévenir la pauvreté des personnes âgées. Le minimum de retraite permet ainsi de réduire les inégalités entre retraités en opérant une redistribution vers les retraites les plus faibles des assurés ayant cotisé longtemps sur des rémunérations modestes.

4.5.1. Impacts sur la société

L’impact social du système universel de retraite est retracé dans la partie 3 de l’introduction.

4.5.2. Impacts sur les personnes en situation de handicap

La mesure proposée contribue à améliorer les droits à retraite des personnes en situation de handicap. Les assurés partant en retraite au titre de la retraite anticipée pour les travailleurs handicapés pourront bénéficier du minimum de retraite dès l’âge d’équilibre qui leur est applicable, à savoir dès leur départ en retraite.

4.5.3. Impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes

La présente mesure participe au soutien de l’égalité entre les femmes et les hommes dans la mesure où le minimum de retraite profitera aux personnes ayant connu des périodes d’activité à temps partiel, situation qui touche particulièrement les femmes. Par ailleurs, les assurés n’auront plus besoin d’attendre l’âge d’annulation de la décote (67 ans aujourd’hui) pour bénéficier de cette solidarité, ce qui est aujourd’hui la situation d’une part importante de femmes qui ont durablement travaillé à temps partiel.

4.5.4. Impacts sur la jeunesse

Le présent article n’a pas d’impact spécifique sur les personnes jeunes.

4.6. Impacts environnementaux

Aucun impact.

5. Consultations et modalités d’application

Consultations menées

Les consultations menées sur l’ensemble du projet de loi sont listées dans le tableau en introduction.

5.2 Modalités d’application

5.2.1 Application dans le temps

Les nouvelles règles prévues par le présent article entrent en vigueur dans les conditions prévues à l’article 63.

5.2.2 Application dans l’espace

Les modalités d’application outre-mer du système universel de retraite sont définies à l’article 64.

5.2.3 Textes d’application

La mise en œuvre de cette mesure nécessitera la définition par décret de plusieurs éléments : les modalités d’attribution des points supplémentaires au titre du minimum de retraite ; le montant du minimum de retraite, qui sera fixé en pourcentage du SMIC ; la base (nombre d’heures rémunérées au SMIC) pour laquelle le versement des cotisations correspondantes permettra d’acquérir le nombre de points permettant de valider une année de durée d’assurance ; le nombre de mois de durée d’assurance validés, pour chaque enfant, au titre de la majoration pour enfants.

Article 41 : Revalorisation de la pension des travailleurs indépendants et des exploitants agricoles dès 2022

1. Etat des lieux

1.1 Cadre général

Les minima de retraite prévus par certains régimes dans le cadre des dispositifs de solidarité du système actuel poursuivent un double objectif : assurer une redistribution en faveur des assurés ayant cotisé sur des bas revenus et inciter à l’activité en récompensant les assurés ayant travaillé longtemps. Calculés le plus souvent en fonction de la durée d’assurance validée dans le régime, les minima de retraite permettent ainsi de relever la retraite des assurés ayant travaillé longtemps avec de faibles revenus ou à temps partiel. En opérant une redistribution en faveur des assurés à faible rémunération, ces minima corrigent, au moment de la retraite, les inégalités rencontrées lors de la vie active. Ils fonctionnent selon un mécanisme de prestation différentielle, qui complète la retraite de l’assuré jusqu’à un montant maximal.

Les minima de retraite se distinguent de l’allocation de solidarité aux personnes âgées (ASPA)[270], minimum social non contributif destiné à compléter les ressources de la personne âgée afin de lui garantir un niveau de ressources minimal, et non un niveau de retraite minimal.

Les minima de retraite ne couvrent que les régimes de retraite de base dans les régimes alignés. Parmi les régimes complémentaires, le régime des exploitants agricoles prévoit des minima de retraite.

1.1.1. Le minimum de retraite dans le régime des travailleurs indépendants relevant de la sécurité sociale pour les travailleurs indépendants (SSTI)

Les travailleurs indépendants relevant de la SSTI qui en remplissent les conditions peuvent bénéficier du minimum contributif (MICO) au titre des régimes alignés.

Le montant annuel de la pension de retraite de base s’inscrit, dans les régimes alignés, dont la sécurité sociale pour les travailleurs indépendants, entre un maximum qui est fixé à 50 % du plafond de la sécurité sociale, soit 1 688,50 € par mois et un minimum de pension, appelé « minimum contributif » (MICO).

Le MICO, créé en 1983, est un mécanisme de complément de pension garantissant un niveau de retraite minimum pour les assurés du régime général, des régimes alignés (MSA salariés, SSTI) et de la CAVIMAC (régime des cultes). Il a pour objectif de relever le montant de la pension de retraite de base servie aux assurés qui, bien qu’ayant travaillé un grand nombre d’années, n’obtiennent qu’une faible retraite de base parce qu’ils ont cotisé sur des revenus peu élevés.

Le MICO servi à l’assuré est déterminé en fonction de la durée d’assurance validée ou cotisée par l’assuré. Il peut être « non majoré » ou « majoré » :

Le MICO non-majoré est calculé pour tous les bénéficiaires selon le nombre de trimestres validés. Pour les assurés ayant validé le nombre de trimestres requis, le MICO non majoré est servi en entier : le montant maximal est de 636,56 € par mois. Dans le cas inverse, le MICO de l’assuré est proratisé en fonction du nombre de trimestres validés.

Le MICO majoré est versé aux assurés qui justifient d’au moins 120 trimestres cotisés, c’est-à-dire des trimestres ayant donné lieu au versement de cotisations en contrepartie d’une activité. La majoration versée à l’assuré est entière (59,03 € / mois) si tous les trimestres requis pour sa génération sont cotisés. Sinon, le MICO majoré est proratisé en fonction du nombre de trimestres cotisés. Le montant maximal du MICO et du MICO majoré est de 695,59 € / mois.

Le MICO est un dispositif qui intervient à titre subsidiaire par rapport à l’ensemble des pensions de retraite de l’assuré. Cela signifie que son versement ne peut pas porter la somme des pensions de retraite perçues dans l’ensemble des régimes (base et complémentaire) au-delà d’un certain montant (1160,04 €). Si ce montant est dépassé, le MICO est alors écrêté en proportion.

Les travailleurs indépendants ont une retraite complémentaire pour laquelle il n’existe pas de minimum de pension.

1.1.2. Le minimum de retraite dans le régime des exploitants agricoles

Les agriculteurs non-salariés peuvent être chefs d’exploitation ou d’entreprise agricole, conjoints collaborateurs ou aidants familiaux (statut créé pour les membres de la famille de l’agriculteur qui travaillent dans l’exploitation familiale).

Ils bénéficient d’une retraite de base composée de deux étages :

- Une retraite forfaitaire, d’un montant maximum de 283,35 € par mois, proratisée en fonction de la durée d’assurance dans le régime ;

- Une retraite proportionnelle en points, calculée en fonction des cotisations versées.

Le montant annuel de la pension de retraite de base (retraite forfaitaire + retraite proportionnelle) s’inscrit, dans le régime des agriculteurs non-salariés, entre un maximum qui est fixé à 50 % du plafond de la sécurité sociale, soit 1 688,50 € par mois et un minimum de pension, appelé « pension majorée de référence » (PMR).

Créée par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2009, la PMR est un mécanisme de complément de pension garantissant aux agriculteurs un niveau minimal de pension de retraite de base. Il a pour objectif de relever le montant de la pension de retraite de base servie aux agriculteurs qui, bien qu’ayant travaillé un grand nombre d’années, n’obtiennent qu’une faible retraite de base parce qu’ils ont cotisé sur des revenus peu élevés.

Pour bénéficier de la PMR, les assurés doivent remplir les conditions d’une retraite à taux plein – soit qu’ils enregistrent la durée d’assurance requise tous régimes, soit qu’ils aient atteint l’âge légal du taux plein (67 ans). Ils doivent également avoir liquidé l’ensemble de leurs retraites personnelles.

La PMR est calculée de façon différente en fonction du statut de l’agriculteur :

La « PMR 1 » est ouverte aux chefs d’exploitation et aux veufs ou veuves d’un chef d’exploitation. Elle est calculée selon la durée d’assurance validée en tant que chef d’exploitation. La PMR 1 est servie entière (689, 40 € / mois) si l’assuré a atteint la durée d’assurance maximale requise. A défaut, elle est proratisée en fonction de sa durée d’assurance. Ce montant est donc proche de la retraite de base minimum du régime général, le minimum contributif majoré.

La « PMR 2 » est ouverte aux conjoints et aidants familiaux. Le montant de cette PMR est de 547,81 € par mois. Ces derniers montants sont plus faibles car les cotisations de ces assurés sont calculées sur des assiettes forfaitaires réduites.

Si l’agriculteur a exercé dans plusieurs types de statuts (s’il a été aidant familial puis chef d’exploitation par exemple), il bénéficiera d’une part de la PMR 1 et d’une part de la PMR 2, chacune proratisées en fonction des durées d’assurance validées dans les deux statuts.

La PMR est un dispositif qui intervient à titre subsidiaire par rapport à l’ensemble des pensions de vieillesse de l’assuré. Cela signifie que son versement ne peut pas porter la somme des pensions de retraite perçues dans l’ensemble des régimes (base et complémentaire) au-delà d’un certain montant (860,07 € / mois). Si ce montant est dépassé, la PMR est alors écrêtée en proportion.

En 2017, 13 % des bénéficiaires d’un droit personnel percevaient la PMR soit environ 132 200 personnes. Le montant moyen de majoration versé s’élevait à 58 € par mois.

Malgré un montant de la PMR 1 proche du montant du minimum contributif majoré, les pensions modestes agricoles restent globalement plus faibles que celles des salariés du privé. C’est pour cela que depuis 2015, les chefs d’exploitation ou d’entreprise agricole peuvent bénéficier, en plus de la PMR, d’un complément différentiel servi par le régime complémentaire des travailleurs non-salariés agricoles, qui vise à porter leur retraite à 75 % du SMIC net agricole (via le versement d’un complément de points de retraite complémentaire). Le complément différentiel pour une carrière complète s’élève à 945 € bruts par mois, pour l’ensemble de la retraite. Pour bénéficier de ce dispositif, les exploitants dont la liquidation de la retraite est intervenue depuis 1997 doivent avoir validé, tous régimes, la durée d’assurance requise pour bénéficier d’une retraite à taux plein, dont 17,5 ans en tant qu’exploitant. Le complément différentiel du régime complémentaire obligatoire est uniquement réservé aux chefs d’exploitation et n’est donc pas ouvert aux conjoints collaborateurs ou aidants familiaux.

1.2 Cadre constitutionnel et conventionnel

Aux termes du onzième alinéa du Préambule de 1946, la Nation « garantit à tous, notamment à l'enfant, à la mère et aux vieux travailleurs, la protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs. Tout être humain qui, en raison de son âge, de son état physique ou mental, de la situation économique, se trouve dans l'incapacité de travailler a le droit d'obtenir de la collectivité des moyens convenables d'existence ». Le Conseil constitutionnel en a déduit, notamment dans sa décision n° 2010-617 DC du 9 novembre 2010, que « l'exigence constitutionnelle résultant des dispositions précitées implique la mise en œuvre d'une politique de solidarité nationale en faveur des travailleurs retraités ; qu'il est cependant possible au législateur, pour satisfaire à cette exigence, de choisir les modalités concrètes qui lui paraissent appropriées ; qu'en particulier, il lui est à tout moment loisible, statuant dans le domaine qui lui est réservé par l'article 34 de la Constitution, de modifier des textes antérieurs ou d'abroger ceux-ci en leur substituant, le cas échéant, d'autres dispositions ; qu'il ne lui est pas moins loisible d'adopter, pour la réalisation ou la conciliation d'objectifs de nature constitutionnelle, des modalités nouvelles dont il lui appartient d'apprécier l'opportunité ; que, cependant, l'exercice de ce pouvoir ne saurait aboutir à priver de garanties légales des exigences de caractère constitutionnel ».

1.3 Eléments de droit comparé

Le Conseil d’orientation des retraites (COR) a présenté, lors de sa séance plénière du 24 mai 2018, une note sur les minima de retraite et de vieillesse à l’étranger[271].

Au sein des pays de l’OCDE, seuls l’Allemagne, l’Autriche, la Corée, les Etats-Unis et la République Slovaque ne sont dotés d’aucun dispositif de retraite minimale pour les retraités. Dans tous les autres pays, il existe un ou plusieurs dispositifs de retraite minimale. Ces dispositifs sont éventuellement complétés par des prestations d’aide sociale, universelles ou ciblées sur la population âgée.

Deux grandes formes de dispositifs visant à garantir un montant de retraite minimale peuvent être distingués :

Une retraite propre au système de retraite, ouverte aux seuls cotisants, proportionnelle à la durée de cotisation et portant la retraite à un minimum contributif (Belgique, Espagne, Italie et France) ;

Une retraite forfaitaire, universelle, ouverte à tous les citoyens et proportionnelle à la durée de résidence dans le Pays (Canada, Pays-Bas, Suède) ou proratisée à une durée d’assurance (Japon et Royaume-Uni).

1.3.1 Pays dans lesquels il existe une retraite portée à un minimum

En Belgique, en Espagne et en Italie, il existe des dispositifs de retraite minimale, analogues aux dispositifs français de minimum contributif et de minimum garanti. Ils se présentent sous la forme de majorations différentielles financées à partir de cotisations sociales.

1.3.2 Pays dans lesquels la retraite minimale est forfaitaire

Le Canada, le Japon, les Pays-Bas, le Royaume-Uni disposent d’un premier étage de retraite de type universel, complété par d’autres étages de retraite. Ce premier étage joue à la fois le rôle de régime de base et de retraite minimale. Dans ces pays, la retraite de base, et donc la retraite minimale, est forfaitaire, versée sous condition d’âge, de résidence ou de durée d’affiliation. Elle est proratisée à la durée d’affiliation et éventuellement modulée selon le statut conjugal (personne seule ou en couple).

La Suède propose une retraite garantie qui est une allocation différentielle dégressive venant compléter la retraite de base contributive (en comptes notionnels) lorsque celle-ci est faible ou nulle. Financée sur le budget de l’Etat, elle dépend du statut conjugal. Elle est versée à taux plein jusqu’à un premier seuil, puis à taux réduit jusqu’à un second seuil au-delà duquel elle n’est pas versée.

2. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis

NECESSITE DE LEGIFERER

Les travailleurs non-salariés agricoles et les travailleurs indépendants relevant de la sécurité sociale pour les travailleurs indépendants perçoivent des montants de pensions minimaux globalement plus faibles que ceux des travailleurs salariés du privé, et ce bien que, comme les salariés du privé, les travailleurs indépendants relevant de la SSTI sont éligibles au MICO et que les travailleurs non-salariés agricoles bénéficient de la PMR, dont le montant est proche de celui du MICO. La différence finale s’explique par la différence du montant des retraites complémentaires entre ces trois catégories de travailleurs, celui des travailleurs non-salariés agricoles et celui des travailleurs indépendants relevant de la SSTI étant plus faible que celui des travailleurs salariés du privé.

Ce constat avait déjà conduit le législateur à créer en 2014 le complément différentiel à la retraite complémentaire obligatoire des travailleurs non-salariés agricoles. Si cet outil a permis de relever le niveau des pensions modestes des populations concernées, celui-ci n’atteint pas encore 1 000 € nets.

Le système universel de retraite prévoit un minimum de pension couvrant l’ensemble de la retraite qui garantira à tout assuré à carrière complète un minimum de retraite, égal à 85 % du SMIC net, soit l’équivalent en 2021 d’environ 1 070 € nets par mois. Cette mesure permettra d’introduire une équité entre tous les assurés. Mais le gouvernement souhaite garantir, dès 2022, un montant brut garantissant une retraite nette de 1 000 € pour les travailleurs indépendants relevant de la SSTI et les travailleurs non-salariés agricoles. Cet objectif nécessite de modifier les dispositions législatives afférentes au complément différentiel des exploitants agricoles et de créer un équivalent à ce dispositif pour les travailleurs indépendants relevant de la SSTI.

2.2 OBJECTIFS POURSUIVIS

Le dispositif mis en place par cet article permettra d’anticiper le passage au système universel de retraite en revalorisant dès 2022 les pensions d’assurés ayant effectué des carrières complètes avec des rémunérations modestes et en leur garantissant un revenu mensuel minimum de 1 000 € nets par mois.

3. Options envisagées et dispositif retenu

Option envisagée

Une option aurait pu consister à revaloriser la pension de base des travailleurs indépendants et des exploitants agricoles. Cette option n’était cependant pas souhaitable car elle n’aurait pas apporté de réponse à la source de la faiblesse des niveaux de pensions modestes des populations concernées, à savoir la retraite complémentaire.

De plus, cela aurait conduit à créer un régime dérogatoire pour les salariés indépendants d’une part (leur régime de base étant aligné) et à créer une différence entre la PMR et le MICO d’autre part, alors que ces deux dispositifs ont actuellement des montants proches.

3.2 Dispositif retenu

Pour les travailleurs indépendants relevant de la sécurité sociale pour les travailleurs indépendants, le dispositif retenu consiste à créer un complément différentiel de points de retraite complémentaire pour les bénéficiaires du minimum contributif majoré et liquidant leur retraite à compter du 1er janvier 2022. Ce complément différentiel sera fixé en pourcentage du SMIC et sera exclu du mécanisme d’écrêtement.

Pour les exploitants agricoles, le complément différentiel sera revalorisé pour les retraites liquidées à compter du 1er janvier 2022.

Les montants seront fixés à :

- Un montant brut garantissant une retraite nette de 1 000 € en 2022 ;

- Un montant brut garantissant une retraite nette équivalente à 83 % du SMIC net en 2023 ;

- Un montant brut garantissant une retraite nette équivalente à 84 % du SMIC net en 2024 ;

- Un montant brut garantissant une retraite nette équivalente à 85 % du SMIC net à partir de 2025.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

4.1. Impacts juridiques

Le présent article crée un nouvel article L. 635-5 au sein du code de la sécurité sociale et modifie l’article L. 732-63 du code rural et de la pêche maritime.

4.2. Impacts sur les assurés

Le présent article permet de garantir une pension de retraite nette de 1 000 € en 2022 pour les travailleurs indépendants et des exploitants agricoles liquidant leur retraite à compter du 1er janvier 2022.

5. Consultations et modalités d’application

Consultations menées

Les consultations menées sur l’ensemble du projet de loi sont listées dans le tableau en introduction.

5.2 Modalités d’application

5.2.1 Application dans le temps

Le présent article entre en vigueur dans les conditions prévues à l’article 63.

5.2.2 Application dans l’espace

Les modalités d’application outre-mer du système universel de retraite sont définies à l’article 64

5.2.3 Textes d’application

La mise en œuvre de cette mesure nécessitera la définition par décret du montant du montant minimal de retraite que permettra d’atteindre le complément différentiel, qui sera fixé en pourcentage du SMIC, tant pour les travailleurs indépendants que pour les salariés agricoles.

Tableau comparatif

Section 2 La prise en compte des interruptions de carrière

Article 42 : Périodes d’interruption d’activité

1.Etat des lieux

1.1 Cadre général

Dans le système de retraite actuel, il existe des règles de compensation des périodes d’interruption d’activité qui diffèrent selon le régime d’affiliation de l’assuré et le type de risque considéré (maladie, maternité, chômage, etc.) :

le fait générateur des droits à retraite attribués au titre de la maladie, de la maternité, de l’invalidité, des accidents du travail et maladies professionnelles et du chômage est l’existence d’une indemnisation du risque ayant entrainé l’interruption, par un organisme de sécurité sociale (par exemple, versement d’indemnités journalières maladie, maternité et pension d’invalidité par les caisses primaires d’assurance maladie pour les salariés du régime général) ou un organisme tiers (par exemple, allocations chômage versées par Pôle Emploi ou par l’employeur en auto-assurance). Or, en raison des différences de réglementation entre régimes, certains assurés ne bénéficient pas de couverture pour tous les risques, ce qui les prive des droits à retraite associés ;

l’attribution de droits à retraite au titre des périodes d’interruption d’activité dépend ainsi, sauf exceptions[272], des modalités d’indemnisation des risques par les régimes de sécurité sociale, qui sont disparates. Il existe en effet une grande variété de règles d’indemnisation par les différents régimes de sécurité sociale, à la fois en termes de calibrage (existence ou non de jours de carence, durée d’indemnisation, taux de remplacement) et de modalités de couverture, qui peuvent allier logique assurantielle (revenu de remplacement non cotisé) et auto-assurance (maintien de rémunérations cotisées) ;

du point de vue des droits à retraite, les modalités de compensation des périodes d’interruption d’activité sont également hétérogènes entre les différents régimes d’affiliation (attribution de trimestres assimilés[273], de points gratuits, maintien de traitement, exonération de cotisations, etc.).

1.1.1. Périodes de chômage indemnisé

Les salariés (régime général, MSA), les assurés de certains régimes spéciaux (ENIM, CRPCEN, Opéra national de Paris, régime des mines, IEG) et les travailleurs indépendants (SSTI, exploitants agricoles, CNAVPL, CNBF) s’ouvrent des droits aux allocations chômage et valident des droits à retraite à ce titre.

Pour les salariés du secteur privé (régime général et MSA), et les chefs d’exploitation ou d’entreprise agricole, les régimes de retraite de base attribuent une période assimilée pour chaque période comportant 50 jours de perception de l’allocation chômage (allocation de retour à l’emploi - ARE) ou d’allocations assimilées (allocation de solidarité spécifique - ASS, allocation de sécurisation professionnelle - ASP, indemnité d’activité partielle, allocation complémentaire versée aux salariés ayant accepté d’être placés à temps partiel dans le cadre d’une convention de passage à temps partiel, indemnité de préretraite dans le cadre d’accords d’entreprises)[274].

Pour les travailleurs indépendants relevant de la SSTI, chaque trimestre comportant 50 jours de perception de l’allocation chômage des travailleurs indépendants (ATI) est validé en tant que période assimilée[275].

Pour les membres des professions libérales et les avocats, les périodes ayant donné lieu au versement de l’allocation sont comptées comme période d’assurance dans le régime[276].

Dans le régime complémentaire des salariés de droit privé AGIRC-ARRCO, la perception d’une indemnité chômage (ARE, allocation spécifique de reclassement - ASR) donne droit à l’attribution de points pour chaque jour indemnisé. Des points peuvent également être obtenus dans le cadre de dispositifs spécifiques (ASP), ainsi que de dispositifs de solidarité et de préretraites (ASS, allocation spécifique du fonds national de l’emploi - ASFNE, indemnisation au titre des congés de conversion).

À l’IRCANTEC, régime complémentaire des salariés de droit public, la personne au chômage indemnisé acquiert des droits pour chaque jour indemnisé[277].

Pour les personnels navigants, les périodes de chômage ayant donné lieu à versement des prestations sont validées pour la constitution des droits à la retraite en temps et en salaire[278].

Les travailleurs indépendants relevant de la SSTI, les professionnels libéraux, les avocats et les chefs d’exploitation ou d’entreprise agricole ne bénéficient pas en revanche de points de retraite complémentaire au titre de leurs périodes de chômage.

Les salariés de certains régimes spéciaux non statutaires (ENIM, régime des mines, Opéra national de Paris, Comédie-Française, CRPCEN) bénéficient de périodes assimilées au titre du chômage indemnisé. Dans les régimes statutaires, les situations de chômage sont extrêmement rares et ne sont pas prises en compte dans le calcul de la retraite. Le régime des IEG constitue toutefois une exception, dans la mesure où les périodes de chômage indemnisé sont prises en compte dans le calcul des droits à retraite.

1.1.2. Périodes de chômage non indemnisé

Les assurés des régimes alignés (régime général, MSA, SSTI) s’ouvrent des droits à retraite au titre du chômage non indemnisé, uniquement pour leur retraite de base. Ils valident une période assimilée pour chaque trimestre comportant 50 jours de chômage non indemnisé (CNI), dans la limite de 6 trimestres pour la première période et dans la limite d’un an pour les périodes ultérieures (5 ans pour certains assurés proches de la retraite)[279].

Les assurés du régime des mines bénéficient également de périodes assimilées au titre du CNI.

Les autres régimes ne prévoient pas de validation à ce titre.

1.1.3. Périodes de maladie

Les travailleurs salariés du régime général et de la MSA valident dans leurs régimes de retraite de base un trimestre de période assimilée[280] pour chaque trimestre comportant 60 jours de perception d’indemnité journalière (IJ) maladie[281].

Les salariés qui bénéficient d’IJ maladie et qui justifient d’un an d’ancienneté dans leur entreprise peuvent bénéficier d’un complément employeur[282]. Les sommes versées à ce titre sont assujetties à cotisations prises en charge par l’employeur et constituent des reports au compte pour l’assuré.

Dans le régime de retraite complémentaire AGIRC-ARRCO dont relèvent les salariés du secteur privé, les périodes d’incapacité de travail pour maladie faisant l’objet d’une indemnisation supérieure à 60 jours consécutifs donnent lieu à l’attribution de points gratuits, dès le premier jour d’arrêt, qui améliorent le montant de leur retraite complémentaire. Le nombre total des points cotisés et non cotisés pour l’année est écrêté de manière à ce qu’il ne soit pas supérieur à celui de l’année précédant l’arrêt de travail[283].

À l’IRCANTEC (agents contractuels de droit public), les périodes d’incapacité de travail pour maladie faisant l’objet d’une indemnisation de la sécurité sociale supérieure à 30 jours consécutifs donnent lieu à l’attribution de points gratuits, dès le premier jour d’arrêt[284].

Pour les travailleurs indépendants relevant de la SSTI, des périodes assimilées sont attribuées pour chaque période de 60 jours de perception d’IJ maladie[285]. En revanche, il n’y a pas de prise en compte pour la retraite complémentaire.

Pour les non-salariés des professions agricoles qui relèvent de la MSA, un trimestre assimilé et le quart du nombre minimum annuel de points de retraite proportionnelle applicable au statut de l’assuré sont attribués en retraite de base pour chaque période de 60 jours d'hospitalisation, ainsi que pour chaque période de 60 jours de perception d'IJ en cas d'incapacité physique temporaire à travailler en raison d'une maladie ou d'un accident de la vie privée[286]. Cependant le principe d’annualité des cotisations, qui rend les cotisations exigibles sur l’ensemble de l’année civile lorsque l’assuré est en activité au 1er janvier, permet aux non-salariés agricoles d’acquérir des droits cotisés en retraite de base et en retraite complémentaire obligatoire, y compris en cas d’interruption d’activité au titre de la maladie (soit 4 trimestres et le nombre annuel de points correspondant au statut de l’assuré).

Les professions libérales qui relèvent de la CNAVPL ne perçoivent pas d’IJ maladie de la part d’un régime de sécurité sociale, seules certaines sections professionnelles versent des indemnités au titre de l’incapacité temporaire à compter du 91ème jour. Les périodes d'incapacité supérieures à six mois ayant donné lieu à reconnaissance par une commission ad hoc peuvent donner lieu à une exonération de cotisation et être prises en compte dans la durée d’assurance. Par ailleurs, ces périodes donnent droit à l’attribution de 400 points gratuits[287] au titre du régime de base. Certaines sections proposent une exonération partielle ou totale de la cotisation au régime complémentaire (CARMF, CARPIMKO, CARCDSF, CAVAMAC, CAVEC, CAVOM, CAVP ; CIPAV) et permettent l’acquisition de points dans le régime complémentaire (CARMF, CARPIMKO, CAVP, CAVEC, CAVOM, CIPAV).

Les avocats, qui relèvent de la CNBF au titre de la retraite de base et de la retraite complémentaire, ne perçoivent pas d’IJ maladie, mais des IJ dites temporaires au titre de l’incapacité temporaire à compter du 91ème jour s’ils se trouvent dans l’incapacité d’exercer leur profession. Par ailleurs, les périodes de d’incapacité professionnelle supérieures à six mois peuvent être prises en compte pour le calcul de la durée d’assurance dans le régime de base : il s’agit des périodes ayant donné lieu à une prise en charge totale ou partielle des cotisations forfaitaires par la CNBF, sur décision d’une commission spécifique du conseil d’administration.[288] Ces périodes ne permettent pas l’acquisition de points dans le régime complémentaire.

Les salariés de certains régimes spéciaux non statutaires (CRPCEN[289], ENIM, régime des mines[290]) bénéficient d’IJ et de périodes assimilées pour le calcul de leur retraite. Dans les régimes statutaires (fonctions publiques, IEG, SNCF, RATP, Banque de France, Port autonome de Strasbourg), ainsi qu’à l’Opéra national de Paris et à la Comédie-Française, les congés de maladie, de longue maladie ou de longue durée sont assimilés à des services effectifs. Durant ces périodes, la rémunération est maintenue en tout ou partie et soumise à cotisation. Ces périodes sont ainsi prises en compte de la même façon que si l’agent était en activité. Concernant les militaires, les congés de longue maladie et de longue durée pour maladie sont des périodes de non activité mais sont rémunérés et font l’objet d’une validation de période pour le calcul de la pension.

1.1.4. Périodes de maternité

Pour les travailleurs salariés du régime général et de la MSA, il est attribué un trimestre assimilé par période de 90 jours de perception d’indemnités journalières maternité (un trimestre étant au minimum validé à ce titre). Les IJ maternité font l’objet d’un report au compte à hauteur de 125 % de leur montant, calibré pour être neutre par rapport aux revenus antérieurs[291].

Le régime complémentaire AGIRC-ARRCO, comme pour la maladie, octroie des points gratuits pour les périodes de maternité faisant l’objet d’une indemnisation supérieures à 60 jours consécutifs dès le premier jour d’arrêt[292]. À l’IRCANTEC, les périodes de maternité faisant l’objet d’une indemnisation de la sécurité sociale supérieure à 30 jours consécutifs donnent lieu à l’attribution de points gratuits dès le premier jour d’arrêt[293].

Pour les travailleurs indépendants relevant de la SSTI, des cotisations sont prélevées sur les IJ maternité. En complément, des périodes assimilées sont attribuées pour chaque période de 90 jours de perception d’IJ maternité[294]. En revanche, il n’y a pas de prise en compte des périodes de maternité pour la retraite complémentaire.

Les exploitantes agricoles perçoivent des IJ maternité lorsqu’elles ne remplissent pas les conditions pour percevoir une allocation ayant pour but de prendre en charge les frais occasionnés par leur remplacement. Le principe d’annualité des cotisations, qui rend les cotisations exigibles sur l’ensemble de l’année civile lorsque l’assurée est en activité au 1er janvier, permet aux non-salariés agricoles d’acquérir des droits cotisés en retraite de base et en retraite complémentaire, y compris en cas d’interruption d’activité au titre de la maternité (soit 4 trimestres et le nombre annuel de points correspondant au statut de l’assuré).

Les avocates bénéficient d’IJ et d’allocation forfaitaire au titre de la maternité[295]. Le trimestre de l’accouchement est pris en compte pour le calcul de la durée d’assurance dans le régime de base. Elles bénéficient également d’une exonération d’un quart de leur cotisation forfaitaire durant l'année au titre de laquelle ladite cotisation est appelée[296]. En revanche, aucun point n’est accordé dans le régime complémentaire.

Les membres des professions libérales affiliés à la CNAVPL bénéficient d’IJ et d’allocation forfaitaire au titre de la maternité à hauteur de 100 points gratuits (non cotisés) accordés au titre du trimestre de l’accouchement dans le régime de base[297]. Aucun point n’est accordé dans le régime complémentaire, à l’exception de la CARMF.

Pour les personnels navigants, les périodes de congé maternité ainsi que les périodes d'inaptitude temporaire liées à la grossesse dans le cadre de la suspension d'un contrat de travail de navigant sont validées pour la constitution des droits à la retraite[298].

Les salariés de certains régimes spéciaux non statutaires (CRPCEN, régime des mines) bénéficient d’indemnités journalières et de périodes assimilées. Dans les régimes statutaires (fonctions publiques, SNCF, RATP, Banque de France, IEG), ainsi qu’à la Comédie-Française, à l’Opéra national de Paris et à l’ENIM, les congés maternité sont assimilés à des services effectifs, donc pris en compte comme s’ils avaient été travaillés.

Il convient de souligner que le congé de paternité et d'accueil de l'enfant ne donne pas de droit à retraite, dans la mesure où la durée relativement courte de l’arrêt limite son impact sur les droits à retraite de l’assuré. Il peut néanmoins être assimilé à des services effectifs dans les régimes statutaires.

1.1.5. Périodes d’invalidité

Pour les assurés des régimes alignés, un trimestre est accordé pour chaque trimestre civil comportant une échéance du paiement de la pension d’invalidité[299].

Dans le régime complémentaire AGIRC-ARRCO, les périodes d’incapacité de travail pour invalidité faisant l’objet d’une indemnisation supérieure à 60 jours consécutifs donnent lieu à l’attribution de points gratuits dès le premier jour d’arrêt.

A l’IRCANTEC, les périodes d’incapacité de travail pour invalidité faisant l’objet d’une indemnisation de la sécurité sociale supérieures à 30 jours consécutifs donnent lieu à l’attribution de points gratuits dès le premier jour d’arrêt[300].

Au régime complémentaire des travailleurs indépendants affiliés à la SSTI, des points gratuits d’assurance vieillesse complémentaire sont attribués à partir du 90ème jour de perception d’une pension d’invalidité ou d’incapacité. Ils sont financés par les cotisations au régime invalidité-décès[301].

Pour les non-salariés des professions agricoles, un trimestre assimilé et le quart du nombre minimum annuel de point de retraite proportionnelle applicable au statut de l’assuré sont attribués en retraite de base pour chaque trimestre civil comportant une échéance du paiement de la pension d’invalidé (AMEXA). Dans le régime de retraite complémentaire de ces exploitants agricoles, les périodes de perception d’une pension d’invalidité ne donnent pas droit à l’attribution de points.

Pour les membres des professions libérales affiliés à la CNAVPL, les personnes reconnues atteintes d’une incapacité d’exercice de leur profession pour une durée de 6 mois ou plus sont exonérées du paiement des cotisations au régime de base et ces périodes sont comptabilisées comme des périodes d’assurance dans le régime. Par ailleurs, 200 points gratuits au régime de base sont attribués aux personnes ayant exercé une activité libérale en étant atteintes d’une invalidité entraînant l’obligation d’avoir recours à l’assistance d’une tierce personne[302]. Pour la retraite complémentaire, certaines sections attribuent des points gratuits au titre des périodes d’invalidité (CARMF, CARPIMKO, CAVP, CAVEC, CAVOM, CIPAV).

Sous réserve que la cessation de l'activité de navigant est liée à l'inaptitude survenue, la CRPN verse une pension sans décote, à compter de la décision d'inaptitude définitive du conseil médical de l'aéronautique civile :

1° Sous réserve qu'ils justifient de la condition d'âge définie au I de l'article R. 426-11 et que la durée comprise entre la date de leur première affiliation au régime et la date d'effet du droit soit au moins égale à la durée mentionnée au 2° du même I (20 ans), aux personnels navigants reconnus inaptes définitivement à l'exercice de la profession de navigant par ce conseil ;

2° Sans condition d'âge ou de durée :

a) aux affiliés invalides, au sens de l'article L. 341-1 du code de la sécurité sociale, s'ils cotisaient à la caisse de retraite lorsque les causes de l'inaptitude définitive et de l'invalidité sont survenues ;

b) aux affiliés reconnus inaptes définitivement, au titre d'une affection reconnue imputable au service aérien par le conseil médical de l'aéronautique civile, s'ils cotisaient à la caisse de retraite lorsque la cause de l'inaptitude définitive est survenue ;

c) aux affiliés reconnus inaptes définitivement, au titre d'un accident du travail ayant entraîné l'inaptitude définitive, s'ils cotisaient à la caisse de retraite lorsque l'accident est survenu.

Pour les avocats, les périodes de perception de la pension d’invalidité sont prises en compte pour calculer la durée d’assurance dans le régime de base[303]. Aucune compensation n’est prévue pour les retraites complémentaires.

Dans les régimes de la fonction publique, de la SNCF, de la RATP, de la Banque de France, de l’Opéra national de Paris et de la Comédie-Française, une pension de retraite pour invalidité, parfois appelée « pension de réforme », peut être liquidée sans condition d’âge, en cas d’inaptitude définitive à l'exercice des fonctions ou de toute activité auprès de l’employeur concerné. Pour les fonctionnaires, certaines périodes d’invalidité peuvent donner lieu à placement de l’agent en disponibilité d’office pour raison de santé et au versement d’indemnités journalières ou d’une allocation d’invalidité temporaire en auto-assurance, qui ne sont pas prises en compte pour la retraite.

Dans le régime des clercs et employés de notaires, le régime des mines et le régime des cultes, les périodes de perception d’une pension d’invalidité sont prises en compte dans les mêmes conditions qu’au régime général (validation gratuite des trimestres).

Les salariés des IEG et les marins peuvent bénéficier d’une retraite liquidée pour inaptitude ou d’une pension d’invalidité liquidée dans les conditions proches de celles du régime général.

1.1.6. Période suite à un accident du travail ou une maladie professionnelle

Périodes de perception d’indemnités journalières au titre d’une incapacité temporaire

Pour les salariés (régime général et MSA), il est attribué un trimestre assimilé par période de 60 jours de perception d’indemnités journalières au titre d’un accident du travail ou d’une maladie professionnelle[304]

Dans le régime complémentaire AGIRC-ARRCO, les périodes d’incapacité au travail supérieures à 60 jours liées à un accident donnant lieu à la perception d’IJ permettent l’attribution de points gratuits dès le premier jour d’arrêt[305].

A l’IRCANTEC aucun point gratuit n’est attribué au titre de la perception des IJ accidents du travail.

Pour leurs retraites de base et complémentaire, les travailleurs indépendants relevant de la SSTI ne valident pas de droit à retraite spécifique au titre de la perception d’IJ accident du travail ou maladie professionnelle. Toutefois, en gestion, ces situations sont traitées comme des arrêts de travail de droit commun et permettent à l’assuré, s’il remplit les conditions d’ouverture du droit, de bénéficier d’IJ maladie donnant lieu à la validation de trimestres assimilés en base et de points gratuits en complémentaire.

Pour les non-salariés des professions agricoles en retraite de base, il est attribué un trimestre assimilé et le quart du nombre minimum annuel de point de retraite proportionnelle applicable au statut de l’assuré, également par période de 60 jours de perception d’IJ au titre d’un accident du travail ou d’une maladie professionnelle. Dans le régime de retraite complémentaire, les périodes assimilées ne donnent pas droit à l’attribution de points.

Pour les membres des professions libérales affiliés à la CNAVPL, il n’est pas prévu de validation spécifique de droit au titre des accidents du travail. Toutefois, en cas d’incapacité supérieure à six mois, elles peuvent bénéficier d’une exonération de cotisation. Certaines sections (CARMF, CARPIMKO, CAVEC, CAVOM, CAVP, CIPAV) permettent l’acquisition de points dans le régime complémentaire.

Pour les avocats, il n’est pas prévu de validation spécifique de droit au titre des accidents du travail. Toutefois, les périodes de perception de l'allocation pour invalidité temporaire, versées en raison d’une maladie ou d’un accident, sont prises en compte pour calculer la durée d’assurance dans le régime de base. Aucune compensation n’est prévue pour la retraite complémentaire.

Le régime des mines, l’ENIM et la CRPCEN attribuent des périodes assimilées au titre des périodes de perception d’indemnités journalières concernant les accidents du travail et les maladies professionnelles.

Dans les régimes statutaires de la fonction publique, les congés attribués pour accidents de service et maladies professionnelles sont assimilés à des services effectifs. Durant ces périodes, la rémunération est maintenue en tout ou partie (pas de perception de revenu de remplacement) et soumise à cotisation. Ces périodes sont ainsi prises en compte de la même façon que si l’agent était en activité. Par ailleurs, une pension de retraite pour invalidité professionnelle et une rente viagère d’invalidité peuvent être liquidées sans condition d’âge, en cas d’inaptitude définitive à l'exercice des fonctions ou de toute activité auprès de l’employeur concerné. Dans les autres régimes spéciaux statutaires (SNCF, RATP, IEG, Banque de France), des dispositions similaires s’appliquent.

Rente AT/MP de plus de 66 % au titre d’une incapacité permanente

Pour les salariés (régime général et MSA), il est attribué un trimestre assimilé par période de 60 jours de perception de rente au titre d’un accident du travail ou d’une maladie professionnelle[306].

Dans le régime complémentaire AGIRC-ARRCO, les titulaires d’une rente en réparation d’un accident du travail ou d’une maladie professionnelle, avec un taux d’incapacité permanente d’au moins deux tiers, se voient attribuer des points gratuits dès le premier jour d’arrêt.

A l’IRCANTEC, les titulaires d’une rente en réparation d’un accident du travail ou d’une maladie professionnelle se voient également attribuer des points gratuits.

Pour leur retraite de base, les travailleurs indépendants relevant de la SSTI ayant souscrit à l’assurance vieillesse volontaire valident un trimestre assimilé pour chaque trimestre civil comprenant trois mensualités de paiement de la rente d’accident de travail pour incapacité permanente au moins égale à 66 %[307]. Le régime de retraite complémentaire (RCI) ne prévoit pas l’attribution de points gratuits à ce titre.

Pour les non-salariés des professions agricoles, en retraite de base, il est attribué un trimestre assimilé et le quart minimum annuel de point de retraite proportionnelle applicable au statut de l’assuré, par période de 60 jours de perception d’une pension d’invalidité au titre d’un accident survenu ou d’une maladie professionnelle constatée avant le 1er avril 2002 (AAEXA) ou d’une rente au titre d’un accident du travail ou d’une maladie professionnelle (ATEXA) pour une incapacité permanente au moins égale à 66 %. Dans le régime de retraite complémentaire, les périodes assimilées ne donnent pas droit à l’attribution de points. Toutefois, les anciens chefs d’exploitation ou d’entreprise agricole titulaires d’une pension d’invalidité ou d’une rente sont affiliés à ce régime et acquièrent des points en contrepartie d’une cotisation minimum.

Pour les avocats, il n’est pas prévu de validation spécifique de droit à retraite au titre des accidents du travail (les périodes de perception de la pension pour invalidité permanente étant toutefois prises en compte pour calculer la durée d’assurance dans le régime de base). Aucune compensation n’est prévue pour la retraite complémentaire.

Le régime des mines, l’ENIM et la CRPCEN attribuent des périodes assimilées au titre des périodes de perception d’une rente pour incapacité permanente de travail au moins égale à 66 %.

Dans les régimes statutaires de la fonction publique, les congés attribués pour accident de service et maladie professionnelle sont assimilés à des services effectifs. Durant ces périodes, la rémunération est maintenue en tout ou partie (pas de perception de revenu de remplacement) et soumise à cotisations. Ces périodes sont ainsi prises en compte de la même façon que si l’agent était en activité. Par ailleurs, une pension de retraite pour invalidité professionnelle et une rente viagère d’invalidité peuvent être liquidées sans condition d’âge, en cas d’inaptitude définitive à l'exercice des fonctions ou de toute activité auprès de l’employeur concerné. Dans les autres régimes spéciaux dits statutaires (SNCF, RATP, IEG, Banque de France), des dispositions similaires s’appliquent.

1.1.7. Autres types de périodes

De nombreux autres types de périodes d’inactivité professionnelle peuvent donner lieu à l’attribution de droits à retraite, pris en compte de manières diverses selon les régimes.

Les périodes de détention provisoire non suivie d’une condamnation donnent lieu à l’attribution de trimestres assimilés dans les régimes alignés et le régime des exploitants agricoles[308]. Elles peuvent compter comme du service effectif dans certains régimes spéciaux comme ceux de la fonction publique ou à la CRPCEN.

Les périodes de rééducation professionnelle consécutives à un accident du travail donnent droit à l’attribution d’un trimestre assimilé par périodes de 90 jours, décomptées de date à date pour la retraite de base des salariés agricoles et du régime général[309].

Dans les régimes de base alignés (régime général, MSA, SSTI), pour les périodes de stages de formation professionnelle des demandeurs d’emploi, des cotisations financées par l’Etat ou les régions et calculées sur une assiette forfaitaire permettent de valider des trimestres cotisés. Lorsque les cotisations prélevées sont insuffisantes pour valider 4 trimestres par an, des périodes assimilées complémentaires sont attribuées[310].

Les personnels navigants bénéficient de la possibilité de travailler en temps alterné (fractionné ou par mois entier). Ces périodes de temps alterné sont validés en durée pour l’ouverture des droits à retraite complémentaire.

Dans l’ensemble des régimes, les périodes pendant lesquelles l’assuré a été mobilisé ou volontaire en temps de guerre permettent la validation de trimestres assimilés par période de 90 jours décomptés de date à date.

D’autres types de périodes pour lesquelles une compensation est prévue pour certains régimes sont devenues caduques et ne bénéficient plus à de nouveaux assurés. C’est par exemple le cas des trimestres assimilés attribués au régime général au titre des périodes de perception de l’indemnité de soins aux tuberculeux, ou encore des trimestres assimilés attribués aux assurés des régimes alignés ayant été prisonniers, déportés, réfractaires, réfugiés, sinistrés, ou requis au titre du service du travail obligatoire (STO) durant la seconde guerre mondiale.

Tableau récapitulatif de la prise en compte des principales interruptions d’activité dans les régimes de retraite

1.2 Cadre constitutionnel et conventionnel

Aux termes du onzième alinéa du Préambule de 1946, la Nation « garantit à tous, notamment à l'enfant, à la mère et aux vieux travailleurs, la protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs. Tout être humain qui, en raison de son âge, de son état physique ou mental, de la situation économique, se trouve dans l'incapacité de travailler a le droit d'obtenir de la collectivité des moyens convenables d'existence ». Le Conseil constitutionnel en a déduit, notamment dans sa décision n° 2010-617 DC du 9 novembre 2010, que « l'exigence constitutionnelle résultant des dispositions précitées implique la mise en œuvre d'une politique de solidarité nationale en faveur des travailleurs retraités ; qu'il est cependant possible au législateur, pour satisfaire à cette exigence, de choisir les modalités concrètes qui lui paraissent appropriées ; qu'en particulier, il lui est à tout moment loisible, statuant dans le domaine qui lui est réservé par l'article 34 de la Constitution, de modifier des textes antérieurs ou d'abroger ceux-ci en leur substituant, le cas échéant, d'autres dispositions ; qu'il ne lui est pas moins loisible d'adopter, pour la réalisation ou la conciliation d'objectifs de nature constitutionnelle, des modalités nouvelles dont il lui appartient d'apprécier l'opportunité ; que, cependant, l'exercice de ce pouvoir ne saurait aboutir à priver de garanties légales des exigences de caractère constitutionnel ».

1.3 ELEMENTS DE DROIT COMPARE

Plusieurs pays prévoient, à l’instar de la France, des mécanismes non contributifs visant à compenser l’impact sur la retraite des périodes d’interruption ou de réduction involontaires d’activité.

En Allemagne, l’assurance chômage cotise au régime de retraite pour le compte des demandeurs d’emploi. Pendant la première période de versement des allocations chômage (UB1, Arbeitslosengeld I), les cotisations sont versées sur la base de 80 % du dernier salaire brut. Cette période dure entre 6 et 24 mois selon l’âge et le nombre d’années de cotisations de l’intéressé. Ensuite, le demandeur d’emploi ne peut plus prétendre qu’au second type d’allocation chômage (UB2, Arbeitslosengeld II), lesquelles sont soumises à conditions de ressources et moins élevées. Pendant cette période, l’assurance chômage ne cotise pas au régime de retraite.[312] S’agissant des périodes de maladie, une cotisation prise en charge par la solidarité nationale est versée au compte de l’assuré, sur la base du salaire précédent l’évènement[313].

En Suède, les périodes de chômage ouvrent des droits crédités sur le compte notionnel de l’assuré : l’indemnité chômage se substitue au revenu d’activité pour le calcul de la cotisation. Sur la base de cette allocation, l’État prend en charge la cotisation employeur, et l’assuré indemnisé règle sa part. Les allocations chômage liées à la rémunération sont égales à 80 % de la rémunération antérieure pendant les 200 premiers jours, puis à 70 % entre le 201e et le 300e jour. Par la suite, l’indemnisation est suspendue, à moins que le soit parent d’un enfant de moins de 18 ans, auquel cas l’allocation égale à 70 % de la rémunération antérieure est maintenue pendant 150 jours supplémentaires[314]. Les revenus de remplacement et certaines autres sources de revenus (prestations de maladie, maternité, études financées par une bourse, service actif obligatoire avant le 1er juillet 2010, éducation des enfants) sont également pris en compte pour le calcul de la pension[315].

A l’inverse, certains pays comme les États-Unis et les Pays-Bas n’attribuent pas de droits non contributifs au titre des périodes d’interruption ou de réduction involontaire d’activité, liées à la maladie ou au chômage[316].

2. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis

Nécessité de légiférer

Dans le système actuel, les différences de conditions ou de niveau de compensation en matière de retraite sont parfois justifiées par de réelles différences statutaires. A titre d’exemple, les fonctionnaires sont considérés comme demeurant en position d’activité pendant certaines périodes d’interruption d’activité et leurs rémunérations, ainsi que les cotisations et les droits qui y sont attachés sont maintenus. Les différences de compensation en matière de retraite liées aux différences de couverture face aux risques auxquels la compensation retraite est attachée peuvent également être considérées comme légitimes : ainsi, il n’y a pas de compensation retraite liée à l’indemnisation du chômage pour les assurés qui ne sont pas éligibles à cette indemnisation en raison de leur activité, comme les fonctionnaires. Toutefois, de nombreuses différences en matière de condition ou de niveau de compensation en matière de retraite constituent des différences de traitement sans justification légitime, qui doivent être réinterrogées.

Outre qu’elles ne sont pas adaptées à un système fonctionnant en points, les périodes assimilées octroyées dans les régimes de base, qui ne font pas sauf exceptions l’objet de report au compte, ne sont pas toujours utiles pour la retraite, soit parce que sur une année donnée les périodes assimilées suffisent déjà à valider l’intégralité des trimestres, soit parce que la personne travaille suffisamment toute sa carrière pour partir en retraite à taux plein sans l’aide de ces validations. Dès lors, les périodes assimilées réellement utiles ne représentent qu’une partie, parfois faible, du total des trimestres validés (9 trimestres sont utiles en moyenne sur l’ensemble des trimestres validés). Par ailleurs, leur effet sur la retraite d’un individu n’est visualisé qu’en fin de carrière et leur coût n’est réellement connu que rétrospectivement.

La refonte de ces dispositifs au sein du système universel de retraite nécessite de prévoir au niveau législatif la liste des périodes d’interruption ou de réduction d’activité donnant droit à l’attribution de points cotisés par la solidarité nationale.

2.2 Objectifs poursuivis

La refonte de la compensation des périodes d’interruption ou de réduction d’activité au sein du système universel de retraite doit permettre de répondre à plusieurs enjeux.

2.2.1 Unifier les dispositifs retraite pour l’ensemble des actifs et réduire les inégalités entre assurés

L’instauration du système universel de retraite suppose une adaptation des mécanismes actuels aux futures modalités de calcul des droits. Elle permettra d’unifier les règles et les modalités de compensation des périodes d’interruption ou de réduction d’activité, du point de vue de la retraite, lorsque des différences existent aujourd’hui entre catégories professionnelles et que leur maintien n’est pas justifié par des spécificités objectives.