Etude d'impact sur le projet de loi organique relatif au système universel de retraite

Les taux et assiettes de cotisations du système universel de retraite entreront en vigueur pour l’ensemble des assurés au 1er janvier 2025. Bien que les assurés nés avant le 1er janvier 1975 ne soient pas concernés par le système universel de retraite, ils seront redevables du même niveau de cotisations que les salariés qui en relèvent. En effet, afin d’éviter une distorsion du coût du travail entre générations, les cotisations doivent être fixées au même niveau pour l’ensemble des assurés, même si les régimes de calcul de droits restent distincts. Les écarts constatés en termes de cotisations entre la situation actuelle et la situation cible du régime universel nécessiteront, dans certains cas, la mise en place de mesures transitoires visant à lisser les impacts du changement de système de cotisations. Dans cette perspective, le Gouvernement est habilité à prévoir par ordonnance une convergence des taux à partir de 2025 pour lisser les écarts persistants à cette date selon les modalités et limites qu’il devra définir, afin de tenir compte de l’ampleur des écarts entre la situation de départ et la situation cible. A titre d’illustration, pour les salariés relevant de l’IRCANTEC, soit l’une des populations dont les niveaux de cotisations sont les plus éloignés de la situation cible, une convergence des taux à la hausse pour les tranches de rémunérations comprises entre 0 et 3 PASS sur une période de 15 ans conduirait à l’évolution suivante des cotisations par année (en supposant une convergence à un rythme de 0,25 point par an).

Cotisations mensuelles dues

Augmentation mensuelle des cotisations

À titre d’illustration, pour les artistes-auteurs cotisant uniquement au régime vieillesse de base, dont les taux de cotisations d’assurance vieillesse passeront de 7,30 à 11,25 % (+3,95 points), une transition sera également mise en place. Si cette augmentation était étalée sur 20 ans, le pas annuel serait de 0,20 point/an. Des transitions à la baisse seront également à prévoir pour les artistes-auteurs bénéficiant, quant à eux, d’une retraite complémentaire aujourd’hui.

3.2 Création d’un régime social et fiscal de retraite supplémentaire spécifique

Comme présenté plus haut, certains salariés bénéficient actuellement, en raison d’accords collectifs, de taux dérogatoires supérieurs au taux applicable dans le SUR sur la tranche de rémunération comprise entre 0 et 3 PASS.

Par ailleurs, la mise en œuvre du système universel de retraite, entraine, pour les salariés ayant de hauts revenus, une diminution de l’assiette de cotisations puisque celle-ci sera plafonnée à 3 PASS contre 8 PASS actuellement.

Afin de prendre en compte ces situations le présent article prévoit que le Gouvernement est habilité par ordonnance :

- pour les salariés bénéficiant de taux dérogatoires, à prévoir un maintien de l’obligation de cotisations aux niveaux applicables antérieurement à l’entrée en vigueur du SUR dans le cadre de dispositifs de retraite supplémentaires. Ces dispositions permettront de ne pas priver de leurs droits particuliers, négociés dans un cadre de branche ou d’entreprise, les catégories de salariés et d’employeurs qui bénéficient aujourd’hui de ces dispositifs.

- Plus largement afin d’inciter les employeurs à maintenir un niveau de cotisations équivalent à celui en vigueur avant l’entrée en vigueur du SUR pour les salariés dont la rémunération est supérieure à trois fois le PASS, à définir un régime social et fiscal favorable pour les versements des salariés et de leurs employeurs effectués dans ce cadre.

Cette ordonnance pourra également prévoir la contribution au financement des régimes complémentaires des droits acquis au titre des périodes antérieures. En effet, ces engagements non provisionnés à la date d’entrée en vigueur du nouveau système de retraite devront être honorés. Dans l’hypothèse où la continuité de ces droits spécifiques ne serait pas assurée par un dispositif conventionnel mis en place par les bénéficiaires, il reviendra à la caisse de retraite universelle d’en assurer le financement. Le cas échéant, l’ordonnance prévoira les modalités de participation des régimes qui les ont constitués à ces engagements futurs.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

L’analyse précise des conséquences attendues de la mesure sera effectuée dans la fiche d’impact de l’ordonnance prise sur le fondement de la présente habilitation.

5. Justification du délai d’habilitation

Un délai de douze mois paraît nécessaire compte tenu de la nécessité de définir avec précision le rythme de transition pour de nombreuses situations différentes

Article 16 : Salariés et assimilés – dispositions spécifiques

1. Etat des lieux

1.1 Cadre général

Pour l’ensemble des salariés et des assimilés salariés affiliés au régime général de sécurité sociale, qui relèvent par conséquent des mêmes règles et bénéficient des mêmes prestations sociales, l’assiette des cotisations et contributions est identique (article L. 136-1-1 du code de la sécurité sociale). Les taux de cotisation au titre de chaque risque prévus par décrets sont également identiques.

Il existe toutefois des dérogations à ces règles de droit commun consistant soit à calculer les cotisations sur la base d’une assiette définie selon des règles différentes de celles prévues à l’article L. 136-1-1 (situations dans lesquelles les assiettes sont déterminées de manière forfaitaire et non par rapport au salaire réel ou lorsqu’il est admis d’appliquer sur celles-ci un abattement qui en réduit le niveau), soit à appliquer sur cette assiette des taux de cotisations différents de ceux applicables dans le droit commun du régime général (situations dans lesquelles des réductions sont applicables sur les taux de cotisations sociales). Ces deux dérogations sont en outre parfois cumulables.

Ces dispositifs spécifiques concernent différents secteurs économiques, et en leur sein différentes situations d’emplois, limités à l’échelle du régime général de sécurité sociale mais avec des effets significatifs au niveau micro. Leur légitimité est historiquement tirée de conditions sociales et économiques particulières (notamment, difficulté à appréhender le niveau réel de la rémunération, multiplicité d’employeurs ou impossibilité d’appliquer le plafonnement global des cotisations justifiant d’en limiter le taux).

Taux réduits pour certaines populations affiliées au régime général

Des réductions de taux de cotisations d’assurance vieillesse de base ont été accordées pour certaines populations affiliées au régime général afin de soutenir l’exercice de ces activités, sans que ces avantages aient d’impact sur le salaire de référence servant au calcul de la retraite actuelle.

L’abattement pratiqué sur ces taux est fixé pour les catégories de salariés concernés par arrêté pris en application des dispositions relatives au calcul du plafond de la sécurité sociale pour les salariés relevant de plusieurs employeurs (voir l’étude d’impact de l’article 14). Bénéficient notamment de ces dispositions :

- 268 000[124] artistes du spectacle et 4 000[125] mannequins : abattement de 30 % du taux des cotisations d’assurance vieillesse et, par extension, de l’ensemble des cotisations de sécurité sociale[126] ;

- 40 000[127] journalistes professionnels et assimilés : abattement de 20 % du taux des parts salariale et patronale de la cotisation vieillesse plafonnée et de la part patronale de la cotisation vieillesse déplafonnée, les cotisations AT/MP, les cotisations familiales et le versement transport[128] ;

- les professions médicales salariées travaillant à temps partiel : abattement de 30 % du taux de la cotisation vieillesse plafonnée[129].

Synthèse des taux 2019 de cotisations vieillesse de base (uniquement) applicables à ces populations et leurs employeurs

Ces abattements de taux ne sont applicables qu’aux cotisations dues au régime de base. Les taux des cotisations de retraite complémentaire (taux de calcul des points, affecté d’un pourcentage d’appel non générateur de droits) sont ceux de droit commun du régime AGIRC-ARRCO[130]. Toutefois, les entreprises ou les secteurs professionnels appliquant, au 31 décembre 2018, des taux de cotisations supérieurs en application d’une obligation née antérieurement au 2 janvier 1993, continuent de les appliquer sauf exception. C’est le cas des employeurs des artistes du spectacle et des journalistes pigistes.

Synthèse des taux 2019 de cotisation d’assurance vieillesse complémentaire applicables aux artistes du spectacle en comparaison avec les salariés

Synthèse des taux 2019 de cotisation d’assurance vieillesse complémentaire applicables aux journalistes pigistes

Artistes-auteurs

Le rattachement des artistes-auteurs[131] au régime général de sécurité sociale repose, depuis 1964, sur une double dérogation favorable aux intéressés : d’une part, bien qu’exerçant leur activité de façon indépendante, les artistes-auteurs sont assimilés par la loi à des salariés et acquittent des prélèvements sociaux équivalents à la seule part salariale des cotisations tout en bénéficiant néanmoins du même niveau de droits que les salariés du secteur privé. D’autre part, ce rattachement repose sur l’assimilation des diffuseurs d’œuvres d’art[132] à des employeurs, les contributions dues étant cependant très largement inférieures aux cotisations patronales de droit commun : les diffuseurs sont en effet redevables d’une contribution unique au taux de 1,1 %, soit un prélèvement près de vingt fois moins important que celui applicable aux employeurs du régime général.

Par ailleurs, une fraction de la part salariale des cotisations d’assurance retraite complémentaire est actuellement prise en charge, selon des modalités fixées par décret :

- pour les réalisateurs, par les producteurs de films[133] ;

- pour les écrivains dont les ouvrages sont achetés par des bibliothèques, par un organisme de gestion collective (la SOFIA) au titre de la rémunération du droit de prêt en bibliothèque.

Synthèse des taux 2020 de cotisations vieillesse base + complémentaire (RAAP/RACD et RACL[134]) applicables aux artistes-auteurs par tranche de revenus exprimée en plafond de la sécurité sociale

Ministres des cultes

Les ministres des cultes et membres des congrégations et collectivités religieuses sont des populations rattachées au régime général et gérées par la CAVIMAC (caisse d’assurance vieillesse et invalidité dans les cultes) depuis 1998. La CAVIMAC est un organisme subsidiaire, c’est-à-dire qu’il n’intervient que lorsque les personnes relevant de son domaine d’intervention ne sont pas déjà obligatoirement couvertes par un autre régime et ne relèvent pas déjà d’une autre caisse à ce titre.

Dans ce dispositif, les droits et les cotisations sont assises sur une base forfaitaire. L’assiette correspond au SMIC en vigueur pour la durée légale de travail correspondante. Toutefois, les ressortissants du régime des cultes ne sont pas des salariés et ne disposent ni d’un contrat de travail ni d’une rémunération mensuelle : le fait de cotiser sur une assiette forfaitaire pour le calcul des droits et des cotisations de ces assurés permet ainsi de tenir compte des spécificités de la vie religieuse.

Les taux de cotisation d’assurance vieillesse applicables à cette assiette forfaitaire sont en revanche les mêmes que pour le régime général de base, selon le schéma suivant, qui inclut en outre pour le culte catholique romain, une cotisation de solidarité intra-cultuelle :

- la part personnelle s’élève à 7,46 % pour ceux qui relèvent du culte catholique, et de 7,30 % pour les autres cultes.

- la part de la collectivité, c’est-à-dire, des associations cultuelles, est de 10,67 %, pour ceux qui relèvent du culte catholique, et de 10,45 % pour les autres cultes.

Pour le régime complémentaire, le taux de cotisations est fixé à 10,02 % du SMIC mensuel en vigueur depuis 2019.

Cadre constitutionnel et conventionnel

Aux termes du onzième alinéa du Préambule de 1946, la Nation « garantit à tous, notamment à l'enfant, à la mère et aux vieux travailleurs, la protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs. Tout être humain qui, en raison de son âge, de son état physique ou mental, de la situation économique, se trouve dans l'incapacité de travailler a le droit d'obtenir de la collectivité des moyens convenables d'existence ». Le Conseil constitutionnel en a déduit, notamment dans sa décision n° 2010-617 DC du 9 novembre 2010, que « l'exigence constitutionnelle résultant des dispositions précitées implique la mise en œuvre d'une politique de solidarité nationale en faveur des travailleurs retraités ; qu'il est cependant possible au législateur, pour satisfaire à cette exigence, de choisir les modalités concrètes qui lui paraissent appropriées ; qu'en particulier, il lui est à tout moment loisible, statuant dans le domaine qui lui est réservé par l'article 34 de la Constitution, de modifier des textes antérieurs ou d'abroger ceux-ci en leur substituant, le cas échéant, d'autres dispositions ; qu'il ne lui est pas moins loisible d'adopter, pour la réalisation ou la conciliation d'objectifs de nature constitutionnelle, des modalités nouvelles dont il lui appartient d'apprécier l'opportunité ; que, cependant, l'exercice de ce pouvoir ne saurait aboutir à priver de garanties légales des exigences de caractère constitutionnel ».

2. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis

2.1 NECESSITE DE LEGIFERER

La création du système universel de retraite nécessite de définir la transformation des dérogations de taux en prises en charge par le budget de l’Etat.

2.2 OBJECTIFS POURSUIVIS

Taux réduits

Dans le futur système universel de retraite qui tiendra compte pour le calcul des retraites du niveau des cotisations dues, cotiser à un niveau réduit conduira à une minoration de la retraite par rapport aux conditions actuelles aussi ces abattements sur les taux des cotisations plafonnées d’assurance vieillesse auront un impact négatif sur l’acquisition des points. En outre, en l’augmentation significative du niveau du plafond de la sécurité sociale ne justifie plus le maintien de dispositifs de réduction des taux de cotisations pour les salariés relevant de plusieurs employeurs. Toutefois, la remise en cause immédiate des niveaux actuels de cotisations serait susceptible d’entraîner des effets économiques importants pour les intéressés.

Aussi convient-il, à titre transitoire, afin de ne pas introduire de rupture dans des politiques publiques dont la portée va au-delà de la seule question des retraites, de garantir une neutralité dans l’acquisition des droits pour des populations qui bénéficient actuellement de ces abattements de taux sans que leur droit à prestation soient diminués.

Artistes-auteurs

La somme des taux de cotisations d’assurance vieillesse de base et complémentaire dues par les artistes-auteurs est comprise dans une fourchette entre 7,30 et 19,30 % sous 1 PASS puis dégressive au-delà.

Si ce moindre prélèvement dû à l’absence de part patronale n’a aujourd’hui aucun impact sur les droits, qui dépendent uniquement de l’assiette cotisée, le passage à un système universel où chaque euro cotisé donne les mêmes droits conduirait à faire subir aux artistes-auteurs une minoration importante dans l’acquisition de points.

Aussi, le système universel de retraite nécessite d’adapter le régime social des artistes-auteurs afin de garantir dans le futur système une neutralité dans l’acquisition de leurs droits.

Ministres des cultes

Le passage à un système universel ne conduirait pas à faire subir aux ministres des cultes de minoration dans l’acquisition de leurs points dans le cadre du nouveau régime.

3. Options envisagées et dispositif retenu

Le présent article habilite le Gouvernement à agir par ordonnance pour prendre toute mesure afin de définir les règles applicables aux cotisations des artistes du spectacle, des mannequins, des journalistes, des professionnels médicaux salariés travaillant à temps partiel, des artistes-auteurs, des ministres des cultes et membres de congrégations religieuses, correspondant aux particularités de l’activité de ces populations et de prévoir des prises en charges de l’Etat lorsqu’elles s’avèrent nécessaires pour garantir une neutralité dans l’acquisition des droits de ces personnes.

Pour les journalistes, artistes du spectacle et professionnels médicaux salariés exerçant à temps partiel, l’ordonnance pourra envisager à titre transitoire, pour une durée maximale de 15 ans, de conserver le bénéfice d’un abattement forfaitaire sur les taux des cotisations plafonnées d’assurance vieillesse équivalent à l’abattement actuel et de prévoir une prise en charge par le budget des ministères prescripteurs (ministère de la culture, ministère de l’économie et des finances, ministère des solidarités et de la santé), garantissant ainsi une neutralité financière pour le système de retraite et assurant le financement des droits à retraite ainsi constitué.

Pour les artistes-auteurs, l’ordonnance pourra conserver l’assujettissement des artistes-auteurs à la seule part salariale des cotisations et prévoir une prise en charge par le ministère prescripteur (ministère de la culture) de la part « patronale » sous 1 PASS :

pour la tranche de revenus artistiques inférieure à 1 PASS : un taux de cotisations équivalent à la somme des taux de cotisations prévues dans le système universel de retraite pour les salariés et leurs employeurs (28,12%) serait appliqué. L’artiste-auteur s’acquitterait de la seule part salariale (11,25%) tandis que la part patronale sous 1 PASS (16,87%) serait prise en charge par le budget de l’Etat sous forme d’une prise en charge du différentiel de points acquis par rapport à un salarié pour le même niveau de revenus.

pour la tranche de revenus artistiques de 1 à 3 PASS : un taux de cotisations équivalent à la somme des taux de cotisations prévues dans le système universel de retraite pour les seuls salariés (11,25%) serait appliqué. La prise en charge par le budget de l’Etat s’arrêtant à 1 PASS, cela induirait une minoration de droits des artistes-auteurs entre 1 et 3 PASS. Toutefois, le nombre d’artistes-auteurs dépassant 1 PASS de revenus artistiques est limité (environ 7 000 aujourd’hui) et, s’agissant du niveau de cotisations, les artistes-auteurs concernés sont gagnants[135] par rapport aux taux de cotisation actuels de retraite complémentaire.

pour la tranche de revenus artistiques supérieure à 3 PASS : un taux de cotisation égal au taux de la cotisation déplafonnée prévue dans le système universel de retraite pour les seuls salariés (1,12%) serait appliqué.

Par ailleurs, la prise en charge actuelle de la part salariale des cotisations de retraite complémentaire dans le système universel de retraite (pour les réalisateurs, par les producteurs de films et pour les écrivains dont les ouvrages sont achetés par des bibliothèques, au titre du droit de prêt en bibliothèque), pourrait être transformée en un apport au financement de l’action sociale des artistes-auteurs, gérée par l’Association pour la gestion de sécurité sociale des auteurs (Agessa) et la Maison des artistes (MdA).

Pour les ministres des cultes et les membres des congrégations et collectivités religieuses, l’ordonnance permettra de maintenir certains dispositifs actuellement applicables, s’agissant notamment des assiettes forfaitaires. Par ailleurs, les mécanismes de solidarité intracultuels pourraient être conservés afin de conserver les équilibres existants.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

L’analyse précise des conséquences attendues de la mesure sera effectuée dans la fiche d’impact de l’ordonnance prise sur le fondement de la présente habilitation.

5. justification du délai d’habilitation

Cet article prévoit que l’ordonnance doit être prise dans un délai de douze mois à compter de la publication de la loi d’habilitation.

Ce délai est nécessaire afin d’organiser la concertation avec les organisations syndicales représentatives des populations spécifiques actuellement concernées par des dérogations au droit commun en matière de cotisations et d’échanges avec leurs employeurs, puis pour procéder aux consultations requises, y compris celle du Conseil d’Etat.

Section 3 Dispositions applicables aux fonctionnaires et salaries des anciens régimes spéciaux

Article 17 : Cotisations des fonctionnaires

1. Etat des lieux

4.1. Cadre général

Pour le financement de leurs retraites, les fonctionnaires de l’Etat, les magistrats et les militaires et leurs employeurs cotisent au régime spécial des pensions civiles et militaires de retraite (PCMR) et les fonctionnaires territoriaux et hospitaliers et leurs employeurs cotisent au régime spécial de la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales (CNRACL). Par ailleurs, ils cotisent au régime de retraite additionnelle de la fonction publique (RAFP).

Par exception, les fonctionnaires territoriaux et hospitaliers occupant un emploi à temps non complet pour une quotité de travail hebdomadaire de moins de 28 heures sont affiliés au régime général d’assurance vieillesse et à l’IRCANTEC[136], comme les agents publics contractuels de droit public, et sont donc assujettis pour la retraite comme ces derniers.

La retenue pour pension (cotisation salariale) et la contribution pour pension (cotisation patronale) dues aux régimes des PCMR et de la CNRACL sont assises soit sur le traitement indiciaire brut ou la solde brute et sur la nouvelle bonification indiciaire perçus par ces agents lorsque ces derniers sont en position d’activité ou détachés dans un emploi conduisant à pension du régime des PCMR ou du régime de la CNRACL, soit sur le traitement ou la solde détenu dans le corps d’origine pour les agents détachés dans un emploi ne conduisant pas à pension de ces régimes (par exemple, en cas de détachement auprès d’un employeur privé)[137].

Le taux de la cotisation salariale est fixé à 11,10 % à compter du 1er janvier 2020[138], à l’issue d’une montée en charge débutée en 2011 en application de la réforme des retraites de 2010 et destinée à aligner, en équité, ce taux sur ceux, additionnés, des cotisations salariales dues sous le plafond de la sécurité sociale au régime général d’assurance vieillesse et au régime de retraite complémentaire des salariés (cotisations ARRCO et AGFF).

Le taux de la cotisation patronale est fixé à 74,28 % pour les employeurs de fonctionnaires de l’Etat et de magistrats, à 126,07 % au titre des militaires et à 30,65 % au titre des fonctionnaires territoriaux et hospitaliers[139]. Par dérogation, ce taux est également fixé à 30,65 % pour les employeurs territoriaux et hospitaliers accueillant des fonctionnaires de l’Etat dans le cadre d’un détachement prononcé ou renouvelé à compter de 2020, afin de favoriser la mobilité de ces derniers vers les versants territoriaux et hospitaliers de la fonction publique[140].

Quelques primes, perçues par certains fonctionnaires et par les gendarmes, sont également soumises à des cotisations salariales et/ou patronales spécifiques, dont les paramètres sont divers, qui soit permettent à ces agents de bénéficier, sous conditions, d’une majoration de leur pension des régimes des PCMR et de la CNRACL, soit financent des bonifications de durée de services au bénéfice de ces agents. Il s’agit de l’indemnité mensuelle de technicité perçu par les fonctionnaires du ministère des finances et des juridictions financières, des primes et indemnités de sujétions spéciales dont bénéficient les gendarmes et certains corps civils (policiers, agents pénitentiaires et aides-soignants), de l’indemnité de risque des douaniers et de la prime de feu des sapeurs-pompiers professionnels[141]. Ces cotisations spécifiques sont pour l’essentiel détaillées dans les parties relatives à la catégorie active et aux militaires.

Les fonctionnaires à temps partiel peuvent surcotiser afin que cette période soit décomptée, sans pouvoir acquérir plus de quatre trimestres, comme du temps plein pour la proratisation de leur retraite au regard de la durée de services et bonifications (DSB) accomplie dans le régime rapportée à la DSB requise dans ce régime pour bénéficier d’une liquidation de la retraite au pourcentage maximum de 75 %[142].

Les cotisations salariales et patronales dues au RAFP sont assises sur les autres éléments de rémunération perçus par les fonctionnaires, les magistrats et les militaires que ceux pris en compte dans l’assiette des cotisations salariales et patronales des régimes des PCMR et de la CNRACL ou, en cas de détachement dans un emploi ne conduisant pas à pension de ces régimes, sur la rémunération perçue au titre de l’emploi d’accueil déduction faite des éléments de de rémunération pris en compte dans l’assiette des cotisations salariales et patronales de ces mêmes régimes[143]. L’assiette ainsi déterminée est ensuite plafonnée à hauteur de 20 % du traitement indiciaire brut ou de la solde brute perçu par l’agent ou, en cas de détachement dans un emploi ne conduisant pas à pension de ces régimes, détenu dans son corps d’origine.

Le taux des cotisations du RAFP est fixé à 5 % pour les agents et à 5 % pour les employeurs[144].

4.2. Cadre constitutionnel et conventionnel

Aux termes du onzième alinéa du Préambule de 1946, la Nation « garantit à tous, notamment à l’enfant, à la mère et aux vieux travailleurs, la protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs. Tout être humain qui, en raison de son âge, de son état physique ou mental, de la situation économique, se trouve dans l’incapacité de travailler a le droit d’obtenir de la collectivité des moyens convenables d’existence ». Le Conseil constitutionnel en a déduit, notamment dans sa décision n° 2010-617 DC du 9 novembre 2010, que « l’exigence constitutionnelle résultant des dispositions précitées implique la mise en œuvre d’une politique de solidarité nationale en faveur des travailleurs retraités ; qu’il est cependant possible au législateur, pour satisfaire à cette exigence, de choisir les modalités concrètes qui lui paraissent appropriées ; qu’en particulier, il lui est à tout moment loisible, statuant dans le domaine qui lui est réservé par l’article 34 de la Constitution, de modifier des textes antérieurs ou d’abroger ceux-ci en leur substituant, le cas échéant, d’autres dispositions ; qu’il ne lui est pas moins loisible d’adopter, pour la réalisation ou la conciliation d’objectifs de nature constitutionnelle, des modalités nouvelles dont il lui appartient d’apprécier l’opportunité ; que, cependant, l’exercice de ce pouvoir ne saurait aboutir à priver de garanties légales des exigences de caractère constitutionnel ».

2. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis

4.1. NECESSITE DE LEGIFERER

La création du système universel de retraite nécessite de définir au niveau de la loi des règles communes de cotisations pour l’ensemble des assurés sociaux. Le système universel de retraite vise notamment à instaurer un taux unique de cotisations et à étendre l’assiette des cotisations créatrices de droits puisqu’elles seront désormais calculées dans la limite de trois fois le montant du plafond annuel de la sécurité sociale (PASS).

4.2. OBJECTIFS POURSUIVIS

Le présent article vise à aligner l’effort contributif de l’ensemble des fonctionnaires, des magistrats et des militaires auxquels le système universel de retraite s’applique (génération 1975 et fonctionnaires de catégories actives et militaire atteignant leur âge d’ouverture des droits en 2037), en cohérence avec le caractère universel du système de retraite. 22 % en moyenne de la rémunération des fonctionnaires ne sont pas aujourd’hui pris en compte dans l’assiette de cotisation des fonctionnaires ou sont limités à une cotisation de 10 % pour la retraite additionnelle. L’alignement des assiettes de cotisation est effectué par renvoi aux dispositions applicables aux salariés du secteur privé et aux agents contractuels de droit public.

Il s’agit particulièrement d’assurer une équité contributive entre assurés et de rendre le système de retraite plus lisible et plus compréhensible pour tous, sachant qu’aujourd’hui il apparaît que de la rémunération extra-indiciaire des fonctionnaires[145] n’est ni cotisée ni prise en compte pour les droits à retraite. Cette absence de cotisations sur les primes entraine ainsi un taux de remplacement, le ratio entre la pension de retraite et la dernière rémunération, d’autant plus faible que le niveau de prime est élevé.

3. Options envisagées et dispositif retenu

4.1. Options envisagées

Dès lors que la nature universelle du système de retraite implique, sauf exception objectivée, une équité contributive entre l’ensemble des assurés et notamment entre salariés des secteurs privés et publics, l’option selon laquelle serait maintenu un effort contributif moins important, de même ordre que celui actuel, pour les fonctionnaires, les magistrats et les militaires auxquels s’appliquera le nouveau système n’a pas été retenue dès lors qu’elle aurait en outre engendré une moindre création de droits.

4.2. Dispositif retenu

Dans le système universel de retraite, les cotisations d’assurance vieillesse seront calculées de la même façon pour les salariés et les agents publics et pour leurs employeurs afin que pour une même rémunération les droits à retraite soient identiques.

Le présent article prévoit ainsi que les cotisations d’assurance vieillesse dues par les fonctionnaires, les magistrats et les militaires et par leurs employeurs seront calculées selon les règles fixées pour les salariés du secteur privé (renvoi à l’article L. 241-3 du code de la sécurité sociale). Cela signifie que l’assiette et les taux des cotisations ainsi que le plafonnement de l’assiette des cotisations contributives seront identiques pour l’ensemble de ces assurés. Aussi, ces paramètres de cotisation s’appliqueront également à l’ensemble des primes et indemnités des fonctionnaires, des magistrats et des militaires.

Par exception, les éléments de rémunération destinés à compenser la cherté de la vie et les charges liées aux conditions locales d’existence, ne seront pris en compte dans l’assiette de cotisation que dans la limite d’un plafond, qui sera défini par décret, pour tenir compte du fait que ces éléments ont une double nature à la fois compensatoire de frais et indemnitaire. Ces primes de vie chère sont, pour l’essentiel, l’indemnité de résidence (égale au maximum à 3 % du traitement indiciaire brut), l’indemnité de résidence à l’étranger pour la part des éléments la composant qui est destinée à compenser la cherté de la vie et les charges liées aux conditions locales d’existence (cette part devra être détaillée par le ministère des affaires étrangères) et les majorations de traitement outre-mer (qui s’élèvent de 40 % à 108 % du traitement indiciaire brut en fonction de la collectivité d’outre-mer d’exercice des fonctions).

Enfin, les règles de surcotisation en cas de temps partiel seront celles du système universel, avec toutefois deux aménagements : le maintien intégral de l’assiette de cotisation est, comme dans le régime actuel, de droit à la demande des agents (pas de conclusion d’une convention avec l’employeur) ; en revanche, puisque les employeurs ne peuvent refuser une demande de leurs agents en ce sens et qu’ils devront donc s’acquitter des surcotisations patronales correspondantes, ces employeurs ne pourront pas choisir de prendre en charge une partie des surcotisations salariales.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

4.1. Impacts juridiques

Le présent article introduit un chapitre II, relatif aux règles des cotisations d’assurance vieillesse applicables aux fonctionnaires, aux magistrats et aux militaires dans le nouveau titre II portant « dispositions particulières relatives à l’assurance vieillesse des fonctionnaires, des magistrats et des militaires » du livre VII du code de la sécurité sociale, à la suite du chapitre Ier traitant du champ d’application de ces dispositions particulières.

Ce chapitre II comporte trois articles nouveaux :

- l’article L. 722-1 procède au renvoi aux règles de cotisation prévues pour les salariés du secteur privé ;

- l’article L. 722-2 prévoit le plafonnement de la prise en compte dans l’assiette de cotisation des éléments de rémunération destinés à compenser la cherté de la vie et les charges liées aux conditions locales d’existence ;

- l’article L. 722-3 (article 27) est relatif aux règles particulières de surcotisation en cas de temps partiel.

4.2. Impacts économiques et financiers

4.2.1. Impacts macroéconomiques

L’impact économique global du système universel de retraite est retracé dans l’introduction.

4.2.2. Impacts financiers

L’alignement des assiettes et taux de cotisations conduira à la disparition des dotations et subventions d’équilibre de l’Etat. Les nouveaux financements de l’Etat vers le système de retraite seront calibrés pour avoir un impact nul pour l’Etat en 2025. L’impact financier est retracé dans la partie 3 de la présente étude d’impact.

4.2.3. Impacts sur les entreprises

Le présent article n’a pas d’impact sur les entreprises.

4.3. Impacts sur les assurés

Le tableau ci-dessous retrace les écarts des paramètres de cotisation pour les fonctionnaires, les magistrats et les militaires :

*TIB : traitement indiciaire brut – NBI : nouvelle bonification indiciaire

La nouvelle assiette de cotisation ne s’appliquera pas aux fonctionnaires à moins de 17 ans de leur âge d’ouverture des droits qui conservent les règles des régimes actuels de retraite.

4.4. Impacts sur les collectivités territoriales

Les collectivités territoriales sont impactées à plusieurs titres :

- d’une part, elles bénéficieront d’une baisse du taux de cotisation patronale de 30,65 % à 16,87 % ;

- d’autre part, elles devront modifier leurs systèmes d’information de paye pour tenir compte de l’évolution de ces paramètres.

4.5. Impacts sociaux

4.5.1. Impacts sur la société

L’impact social du système universel de retraite est retracé dans l’introduction.

5. Consultations et modalités d’application

4.1. Consultations menées

Les consultations menées sur l’ensemble du projet de loi sont listées dans le tableau en introduction.

4.2. Modalités d’application

5.2.1. Application dans le temps

Les nouvelles règles prévues par le présent article entrent en vigueur dans les conditions prévues par l’article 63.

5.2.2. Application dans l’espace

Les modalités d’application outre-mer du système universel de retraite sont définies à l’article 64.

5.2.3. Textes d’application

Les modalités d’application du plafonnement de la prise en compte dans l’assiette des cotisations d’assurance vieillesse des éléments de rémunération destinés à compenser la cherté de la vie et les charges liées aux conditions locales d’existence et les éléments de rémunération auxquels ce plafonnement s’applique seront déterminés par décret.

Article 18 : Transition pour les cotisations des fonctionnaires

1. Etat des lieux

4.1. Cadre général

Le cadre général des cotisations des fonctionnaires est présenté dans l’étude d’impact de l’article 17.

4.2. Cadre constitutionnel et conventionnel

Aux termes du onzième alinéa du Préambule de 1946, la Nation « garantit à tous, notamment à l’enfant, à la mère et aux vieux travailleurs, la protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs. Tout être humain qui, en raison de son âge, de son état physique ou mental, de la situation économique, se trouve dans l’incapacité de travailler a le droit d’obtenir de la collectivité des moyens convenables d’existence ». Le Conseil constitutionnel en a déduit, notamment dans sa décision n° 2010-617 DC du 9 novembre 2010, que « l’exigence constitutionnelle résultant des dispositions précitées implique la mise en œuvre d’une politique de solidarité nationale en faveur des travailleurs retraités ; qu’il est cependant possible au législateur, pour satisfaire à cette exigence, de choisir les modalités concrètes qui lui paraissent appropriées ; qu’en particulier, il lui est à tout moment loisible, statuant dans le domaine qui lui est réservé par l’article 34 de la Constitution, de modifier des textes antérieurs ou d’abroger ceux-ci en leur substituant, le cas échéant, d’autres dispositions ; qu’il ne lui est pas moins loisible d’adopter, pour la réalisation ou la conciliation d’objectifs de nature constitutionnelle, des modalités nouvelles dont il lui appartient d’apprécier l’opportunité ; que, cependant, l’exercice de ce pouvoir ne saurait aboutir à priver de garanties légales des exigences de caractère constitutionnel ».

2. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis

4.1. NECESSITE DE LEGIFERER

La création du système universel de retraite nécessite de définir au niveau de la loi des règles communes de cotisations pour l’ensemble des assurés sociaux. Le système universel de retraite vise notamment à instaurer un taux unique de cotisations et à étendre l’assiette des cotisations créatrices de droits puisqu’elles seront désormais calculées dans la limite de trois fois le montant du plafond annuel de la sécurité sociale (PASS).

4.2. OBJECTIFS POURSUIVIS

Le présent article vise une convergence progressive de l’effort contributif de l’ensemble des fonctionnaires, des magistrats et des militaires, par rapport aux salariés du secteur privé et aux agents contractuels de droit public. Il s’agit particulièrement d’assurer, au terme d’une période de transition, une équité contributive entre assurés, en cohérence avec le caractère universel du système de retraite.

3. Options envisagées et dispositif retenu

4.1. Options envisagées

Dès lors que la nature universelle du système de retraite implique, sauf exception objectivée, une équité contributive entre l’ensemble des assurés et notamment entre salariés des secteurs privés et publics, l’option selon laquelle serait maintenu un effort contributif moins important, de même ordre que celui actuel, pour les fonctionnaires, les magistrats et les militaires auxquels s’applique le système universel n’a pas été retenue et aurait entraîné une moindre création de droits.

Par ailleurs, conformément au principe de sécurité juridique, il n’est pas envisageable de ne pas prévoir de mesures de transition, compte tenu de l’écart entre le droit actuel et le droit projeté pour le système universel.

A cet égard, une option envisageable aurait porté sur une durée courte de transition ou encore sur une montée en charge complète des paramètres des cotisations avant 2025.

Ces options n’ont pas été retenues, le Gouvernement ayant souhaité privilégié une optique dans laquelle le relèvement de l’effort contributif s’effectue sur un temps long de 15 années afin de préserver notamment le pouvoir d’achat des fonctionnaires.

4.2. Dispositif retenu

L’écart entre les cotisations actuelles et celles du système universel de retraite est le suivant :

- d’une part, le traitement indiciaire brut et la solde brute seront soumis à compter de 2025 à un taux de cotisation salariale inférieur (11,10 %) à celui envisagé pour le système universel de retraite (11,25 %) et à un taux de cotisation patronale bien moindre (16,87 %) que ceux actuels (74,28 % au titre des fonctionnaires de l’Etat, 126,07 % au titre des militaires et 30,65 % au titre des fonctionnaires territoriaux et hospitaliers) ;

- d’autre part, l’ensemble des primes et indemnités perçues par les fonctionnaires, les magistrats et les militaires, soit 22% de leur rémunération en moyenne, entreront dans l’assiette des cotisations d’assurance vieillesse (sauf en cas de dépassement du plafond, ce qui ne devrait concerner qu’une dizaine de milliers de fonctionnaires), alors qu’aujourd’hui une partie de ces primes n’est pas cotisée et que l’autre partie est cotisée au taux global de 10 % (contre 28,12 % dans le système universel de retraite).

L’impact qui devrait en résulter sur la rémunération des agents nécessite ainsi une transition afin d’éviter un effet de seuil brutal en 2025 et lisser dans le temps les effets des nouveaux paramètres de cotisation sur le pouvoir d’achat des agents.

Le présent article prévoit que cette transition sera prévue par une ordonnance afin qu’une concertation sociale puisse être conduite avec les organisations syndicales représentatives de la fonction publique sur les conditions de mise en œuvre de cet élargissement de l’assiette de cotisations. L’ordonnance déterminera les modalités de convergence, sur une période maximale de quinze ans à compter de l’entrée en vigueur du système universel de retraite, des cotisations dues par les fonctionnaires, les magistrats, les militaires et leurs employeurs vers les cotisations de droit commun.

Cette ordonnance devra également prévoir la prise en charge de l’écart de cotisation salariale, durant cette transition, par l’employeur afin d’assurer l’acquisition par ces agents de points, sans quoi l’effet sur la retraite du manque de cotisation salariale durant la période de rattrapage de l’effort contributif serait trop conséquent.

Par ailleurs, le présent article prévoit que le bureau de chaque assemblée parlementaire déterminera, après avis des organisations syndicales représentatives du personnel, les modalités de transition en matière de cotisations d’assurance vieillesse pour les fonctionnaires parlementaires, permettant de mettre fin à l’écart constaté avec les cotisations de droit commun au plus tard le 1er janvier 2045.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

L’analyse précise des conséquences attendues de la mesure sera effectuée dans la fiche d’impact de l’ordonnance prise sur le fondement de la présente habilitation.

5. Justification du délai d’habilitation

Le présent article habilite le Gouvernement à prévoir par ordonnance, dans un délai de douze mois à compter de la publication de la présente loi. Ce délai est nécessaire pour permettre l’adoption de mesures adaptées aux agents concernés et mener la concertation avec les organisations syndicales représentatives du personnel.

Article 19 : Transitions applicables aux régimes spéciaux

1. Etat des lieux

4.1. Cadre général

La mise en place d’un système universel de retraite suppose que l’ensemble des salariés cotisent au même niveau, pour qu’à rémunération identique, ils aient les mêmes droits à retraite. Ainsi, tous les salariés et leurs employeurs, quels que soient le secteur d’activité ou la nature juridique de l’employeur, doivent être traités identiquement du point de vue des cotisations.

Or, les assiettes et taux de cotisations actuellement applicables aux salariés et aux employeurs relevant des régimes spéciaux sont dérogatoires de ceux applicables aux salariés relevant du régime général. Il existe par ailleurs une grande disparité de niveau de taux de cotisation et de définition d’assiette au sein même des régimes spéciaux.

Ces régimes ont la particularité d’être « intégrés », c’est-à-dire qu’ils incluent à la fois la retraite de base et la retraite complémentaire. Ils ne peuvent ainsi être directement comparés aux régimes de base et complémentaires.

Les cotisations finançant les régimes spéciaux sont, à l’exception du régime des clercs et employés de notaires, assises sur une assiette moins large que celle prévue pour les assurés du régime général. Ainsi, pour ces régimes, l’assiette de cotisation est constituée de la rémunération principale des salariés, hors primes. Ces assiettes, plus restreintes que celles de droit commun et qui sont le salaire de référence pris en compte pour le calcul de la retraite, ne sont pas plafonnées, les salariés des régimes spéciaux cotisant ainsi sur l’ensemble de leur rémunération principale, hors primes. Ainsi, le taux des primes représente en moyenne 36% de la rémunération chez EDF, 16% à la RATP et 15% à la SNCF.

Les taux des cotisations sont quant à eux très variables d’un régime à l’autre. Le niveau de la cotisation salariale est en règle générale déterminé de manière à ce que les salariés participent au financement du régime dans les mêmes proportions que s’ils relevaient des régimes de droit commun (base et complémentaire). La participation des employeurs au financement des régimes est assurée soit par une cotisation au sens propre, soit par le versement d’une contribution d’équilibre ou subvention. Le niveau des taux peut toutefois conduire à ce que l’effort contributif global soit quasiment équivalent à ceux des régimes de droit commun (RATP), l’employeur absorbant parfois pour le compte de ses salariés statutaires le différentiel d’effort contributif (voir infra pour le régime SNCF).

Le régime des agents de la SNCF

En application des articles 1 et 2 du décret n°2007-1056 du 28 juin 2007 relatif aux ressources de la caisse de prévoyance et de retraite du personnel de la Société nationale des chemins de fer français, les cotisations (salariales et patronales) au régime spécial de retraite comportent deux composantes : taux T1 (part salariale et part patronale) et T2 (uniquement patronal).

Le niveau du taux « T1 » est fixé de façon à ce que cette cotisation employeur, additionnée aux cotisations salariales dues par les agents SNCF, couvre les montants de cotisations vieillesse qui seraient dus par la SNCF si ces agents relevaient des régimes de droit commun (base et complémentaire). Le taux de cotisation du par les salariés, est déterminé par l’article 2 du décret n° 2007-1056 du 28 juin 2007 relatif aux ressources de la caisse de prévoyance et de retraite du personnel de la Société nationale des chemins de fer français. Ce taux salarial étant encore sous-calibré par rapport au taux salarial de droit commun, le décret précité prévoit une augmentation progressive le faisant passer de 9,06 % en 2019 à 10,68 % en 2025. Dans l’attente de cette normalisation, la composante patronale du taux « T1 » absorbe la part d’effort contributif manquante. Le taux de cette cotisation patronale « T1 » est fixé chaque année par arrêté (23,35 % en 2018).

L’employeur SNCF est également redevable d’une cotisation dite « T2 » destinée à contribuer forfaitairement au financement des droits spécifiques de retraite du régime spécial (13,85 % en 2018). Celle-ci couvre en pratique deux tiers du coût de ces droits (environ 600 M€).

Le régime des agents de la RATP

Les cotisations dues par les salariés sont déterminées par l’article 1er du décret n° 2005-1638 du 26 décembre 2005 fixant les taux des cotisations dues à la caisse de retraites du personnel de la Régie autonome des transports parisiens, qui prévoit une augmentation progressive des taux de cotisations, pour s’établir à 12,95 % à compter de 2019.

Les employeurs sont redevables d’une cotisation déterminée de manière à couvrir, les montants qui seraient dus par la RATP si ses salariés relevaient des régimes de droit commun. Le taux de cette cotisation est fixé chaque année par arrêté (19,29 % en 2018).

Même si son principe avait été prévu par les textes dans le cadre d’un adossement aux régimes de droit commun, l’employeur n’acquitte aucune cotisation pour le financement des droits spécifiques. L’adossement du régime RATP n’ayant jamais été mis en œuvre, la condition que les effectifs employés au cadre permanent dépassent 45 000 n’ayant jamais été remplie, cette sur cotisation n’a jamais été activée.

Le régime des agents des industries électriques et gazières

Le régime des IEG présente la particularité d’être adossé financièrement aux régimes de droit commun (CNAV et AGIRC-ARRCO) depuis le 1er janvier 2005[146]. Dans ce cadre, les régimes de droit commun versent à la CNIEG l’équivalent des prestations que percevraient les assurés du régime s’ils relevaient des régimes de droit commun ; en contrepartie, la CNIEG verse aux régimes de droit commun les cotisations salariales, une cotisation employeur et une soulte versée annuellement (financée par la contribution tarifaire d’acheminement à hauteur de 1,53 Md € en 2018). A noter que ces cotisations prennent en compte les pré-retraités au sens de l’adossement, c’est-à-dire les cotisations des agents qui n’auraient pas liquidé leur pension s’ils avaient relevé des régimes de droit commun. Le niveau de la cotisation à la charge des salariés est fixé par l’article 1er décret n° 2006-110 du 31 janvier 2006 fixant le taux de la cotisation à la charge des salariés à la caisse nationale des industries électriques et gazières. Le taux est en cours de montée en charge, pour atteindre 12,78 % à compter de 2020.

Le taux de cotisation à la charge des employeurs est déterminé annuellement par arrêté afin de couvrir, déduction faite du produit des cotisations salariales, les montants qui seraient dus par le régime spécial des IEG aux régimes de droit commun, si les affiliés du régime spécial relevaient de ces régimes.

Ces cotisations sont complétées par d’autres contributions des employeurs venant financer une partie des droits spécifiques : d’une part, une cotisation finançant les droits spécifiques futurs (droits nés après la mise en place de l’adossement) dont le taux est déterminer de manière à prendre en charge l’ensemble de ces droits (2,96 % en 2018), d’autre part, une contribution directe destinée à financer les droits spécifiques passés du secteur non régulé (le taux reconstitué pour 2018 s’établit à 13,47 %). En 2018, ce transfert direct des employeurs a représenté environ 780 M€.

Le régime des clercs et employés de notaires

Ce régime est financé par une cotisation dite multirisques à la charge des salariés et des employeurs, finançant les risques vieillesse et maladie, prévue par l’article 3 de la loi du 12 juillet 1937 instituant une caisse de retraite et d’assistance des clercs de notaires. Une seule cotisation est donc due pour l’ensemble des risques. La part correspondant aux taux des cotisations maladie applicables aux assurés du régime général est versée à la section financière maladie, et le reliquat, à la section financière vieillesse. Ainsi, en 2018, les taux de cotisation vieillesse recalculés sont de 16,60 % pour les employeurs et 12,93 % pour les salariés, conformément à l’article 4 du décret n°91-613 du 28 juin 1991 fixant les taux des cotisations de divers régimes spéciaux de sécurité sociale. Ces cotisations sont également en cours de montée en charge et atteindront et 16,70 % pour les employeurs et 13,03 % pour les salariés à compter de 2020.

Ces cotisations sont assises sur une assiette très proche de celle prévue pour les assurés relevant du régime général.

Le régime des agents titulaires de la Banque de France

A la différence des autres régimes spéciaux, l’assiette de cotisation intègre une partie des primes. La cotisation est ainsi retenue sur le traitement nominal, les allocations spéciales, la prime de bilan, son complément uniforme et la prime de productivité.

La cotisation à la charge des salariés est en cours de montée en charge, conformément à l’article 3 du règlement annexé au décret n° 2007-262 du 27 février 2007 relatif au régime de retraite des agents titulaires de la Banque de France. Elle s’établira à 11,50 % à compter de 2020.

L’employeur participe au financement du régime par une contribution destinée à équilibrer le régime, mais qui représente en pratique l’essentiel de son financement.

Les régimes des membres du personnel de l’Opéra national de Paris et de la Comédie-Française

Les articles 6 et 7 du décret n° 91-613 du 28 juin 1991 fixant les taux des cotisations de divers régimes spéciaux de sécurité sociale prévoient une montée en charge parallèle et similaire des taux des cotisations à la charge des salariés de l’Opéra national de Paris et de la Comédie française pour progresser de 9,16 % en 2019 à 10,83 % en 2025.

Ces articles prévoient également une montée en charge progressive des taux de cotisation applicables à l’Opéra national de Paris et à la Comédie-Française. Ces taux doivent atteindre 9,35 % à compter de 2020.

Le régime des ouvriers des établissements industriels de l’Etat

Le taux de la cotisation à la charge des ouvriers de l’Etat est, à l’instar des autres régimes spéciaux, en cours de montée en charge. Il s’établira à 11,10 % à compter de 2020 (cf. article 1er du décret n° 2010-1749 du 30 décembre 2010 portant relèvement du taux de cotisation des fonctionnaires, des militaires et des ouvriers des établissements industriels de l'Etat). Les employeurs sont quant à eux soumis à une contribution dont le montant évolue chaque année (34,63 % en 2018 – cf. décret n° 2008-1328 du 15 décembre 2008 relatif au taux des cotisations du régime des pensions des ouvriers des établissements industriels de l'Etat).

Le régime des salariés des mines

Le taux de cotisation global s’élève 15,60 %, dont 7,85 % à la charge du salarié et 7,75 % à la charge de l'employeur sur une assiette plafonnée au même niveau que le plafond applicable aux salariés du régime général (cf. article L. 241-3 CSS) (cf. article 90 du décret n°46-2769 du 27 novembre 1946 portant organisation de la sécurité sociale dans les mines). Ce dernier acquitte en plus une cotisation de 1,6% de la rémunération totale.

Le régime des employés du Port autonome de Strasbourg

Les taux des cotisations diffèrent selon la date d’embauche des salariés. Pour les salariés embauchés avant 1984, le taux de cotisation à la charge des salariés est en cours de montée en charge pour atteindre 2,73 % en 2025. Pour les salariés embauchés après 1984, le taux atteindra 10,58 % en 2025. L’employeur participe au financement du régime en versant une contribution d’équilibre.

L’assiette de cotisation du régime des marins est particulière, étant définie de manière forfaitaire en fonction de la catégorie à laquelle le marin appartient. Les taux de cotisations applicables au secteur sont également très spécifiques. Les cotisations du régime des marins font donc l’objet d’un traitement adapté.

Synthèse des taux de cotisations applicables dans les régimes spéciaux en 2018

4.2. Cadre constitutionnel et conventionnel

Aux termes du onzième alinéa du Préambule de 1946, la Nation « garantit à tous, notamment à l'enfant, à la mère et aux vieux travailleurs, la protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs. Tout être humain qui, en raison de son âge, de son état physique ou mental, de la situation économique, se trouve dans l'incapacité de travailler a le droit d'obtenir de la collectivité des moyens convenables d'existence ». Le Conseil constitutionnel en a déduit, notamment dans sa décision n° 2010-617 DC du 9 novembre 2010, que « l'exigence constitutionnelle résultant des dispositions précitées implique la mise en œuvre d'une politique de solidarité nationale en faveur des travailleurs retraités ; qu'il est cependant possible au législateur, pour satisfaire à cette exigence, de choisir les modalités concrètes qui lui paraissent appropriées ; qu'en particulier, il lui est à tout moment loisible, statuant dans le domaine qui lui est réservé par l'article 34 de la Constitution, de modifier des textes antérieurs ou d'abroger ceux-ci en leur substituant, le cas échéant, d'autres dispositions ; qu'il ne lui est pas moins loisible d'adopter, pour la réalisation ou la conciliation d'objectifs de nature constitutionnelle, des modalités nouvelles dont il lui appartient d'apprécier l'opportunité ; que, cependant, l'exercice de ce pouvoir ne saurait aboutir à priver de garanties légales des exigences de caractère constitutionnel ».

2. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis

4.1. NECESSITE DE LEGIFERER

La création du système universel de retraite nécessite de définir au niveau de la loi les modalités de transition applicables aux cotisations dues par les salariés affiliés aux régimes spéciaux et à leurs employeurs.

4.2. OBJECTIFS POURSUIVIS

Les assurés des régimes spéciaux connaissent actuellement des spécificités en matière de cotisations (taux de cotisation plus élevés ou moins élevés que le taux de droit commun, répartition spécifique des cotisations entre employeurs et salariés, assiette de cotisation réduite par rapport au droit commun, etc.). Compte tenu de l’objectif d’équité porté par la loi, ces situations dérogatoires ne trouveront plus de justifications dans le système universel de retraite.

C’est ainsi que le système universel de retraite prévoit d’affilier à l’assurance vieillesse du régime général l’ensemble de assurés des régimes spéciaux afin de garantir une stricte équité dans les efforts réalisés par les assurés en termes de niveau de cotisation, pour qu’à revenus identiques, les droits à retraite attribués soient équivalents.

Toutefois, afin d’éviter de bouleverser les équilibres sociaux existants au sein des entreprises concernées et d’assurer une bascule progressive vers le système universel de retraite, une transition vers le système de cotisations cible doit être prévue.

3. Options envisagées et dispositif retenu

4.1. Options envisagées

Option visant à appliquer les assiettes et les taux de cotisations de droit commun sans transition

L’option visant à appliquer aux assurés et aux employeurs des régimes spéciaux dès l’entrée en vigueur de la loi les assiettes et taux de cotisations prévus en cible pour les salariés de droit commun n’est pas envisageable compte tenu des écarts de niveaux de cotisations actuels avec le droit commun. Une mise en œuvre immédiate des taux et des assiettes de cotisation du système universel pourrait en effet avoir des conséquences importantes sur le pouvoir d’achat des salariés concernés et sur l’équilibre financier des entreprises.

Option visant à définir dans le projet de loi les modalités de transition applicables aux assiettes et taux cotisations

Cette option consisterait à définir dans le projet de loi les modalités de transition en matière d’assiette et de taux de cotisation dus par les assurés des régimes spéciaux et leurs employeurs. Il s’agirait de prévoir une transition des niveaux de cotisations actuellement applicables vers les assiettes et taux de cotisations cibles du système universel.

Ces transitions font cependant l’objet d’une concertation avec les organisations syndicales représentatives de chacun de ces régimes ainsi qu’avec les entreprises qui n’est pas achevée. Le Gouvernement souhaite pouvoir fixer par voie d’ordonnance et poursuivre ces concertations afin de pouvoir adapter les transitions au plus près des spécificités de chacun des régimes tout en tenant compte des paramètres que le législateur aura adopté pour le régime cible.

4.2. Dispositif retenu

Le présent article habilite le Gouvernement à prendre par ordonnance toutes mesures afin de définir les modalités de transition en matière d’assiettes et de taux de cotisations applicables aux assurés des régimes spéciaux et à leurs employeurs permettant d’atteindre les assiettes et taux globaux fixés en application des règles de droit commun, afin de garantir une équité contributive entre les assurés, et corrélativement des droits à la retraite identiques.

Il adapte par ailleurs les dispositions spécifiques relatives aux assiettes de cotisations actuellement applicables au régime des clercs et employés de notaire.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

L’analyse précise des conséquences attendues de la mesure sera effectuée dans la fiche d’impact de l’ordonnance prise sur le fondement de la présente habilitation.

5 justification du délai d’habilitation

Le présent article prévoit que l’ordonnance doit être prise dans un délai de douze mois à compter de la publication de la loi d’habilitation.

Ce délai est nécessaire afin d’organiser une concertation approfondie avec les organisations syndicales et les employeurs des régimes spéciaux pour prendre en compte les spécificités de chacun des secteurs.

Tableau comparatif

Section 4 Dispositions applicables aux travailleurs non-salariés

Article 20 : Travailleurs non-salariés

Article 21 : Travailleurs non-salariés - transitions

1. Etat des lieux

1.1. Cadre général

Le régime d’assurance vieillesse des travailleurs non-salariés (artisans, commerçants, professions libérales et exploitants agricoles) varie en fonction des professions concernées. Toutes ces professions s’acquittent de cotisations d’assurance vieillesse de base et complémentaire obligatoires personnelles dont les taux varient fortement selon les professions.

1.1.1. Régime de retraite de la sécurité sociale pour les travailleurs indépendants (SSTI)

Les artisans, les commerçants et les membres des professions libérales non réglementées affiliés à la sécurité sociale pour les travailleurs indépendants s’acquittent d’une cotisation d’assurance vieillesse de base assise sur leur revenu d’activité indépendante, pour partie dans la limite du PASS (40 524 € en 2019) et pour partie sur la totalité du revenu, ainsi que d’une cotisation de retraite complémentaire assise sur ce même revenu dont le taux varie en fonction de la tranche concernée.

Régime de retraite des travailleurs non-salariés non agricoles affiliés à la sécurité sociale des travailleurs indépendants

1.1.2. La retraite des travailleurs non-salariés des professions agricoles

Le régime de retraite des travailleurs non-salariés des professions agricoles repose sur un système à trois étages financé par trois cotisations assises sur les revenus d’activité indépendante :

- l’assurance vieillesse individuelle (AVI) financée par une cotisation assise sur le revenu dans la limite du PASS. Cette cotisation est soumise à une assiette minimale égale à 800 heures SMIC (8 024 € en 2019).

- l’assurance vieillesse agricole financée par une cotisation assise pour partie sur le revenu dans la limite du PASS et pour partie sur la totalité du revenu. Cette cotisation est soumise à une assiette minimale de 600 heures SMIC (6 018 € en 2019).

- la retraite complémentaire financée par une cotisation assise sur la totalité du revenu et soumise à une assiette minimale de 1 820 heures SMIC (18 254 € en 2019).

Régime de retraite des non-salariés agricoles

1.1.3. Régime de retraite de base des professionnels libéraux affiliés à la Caisse nationale d’assurance vieillesse des professions libérales (CNAVPL)

Les professions libérales réglementées mentionnées à l’article L. 640-1 du code de la sécurité sociale sont affiliées à la CNAVPL pour le régime de retraite de base et sont affiliées au régime de retraite complémentaire institué par la section professionnelle dont elles relèvent.

À l’instar des autres travailleurs indépendants non agricoles, la cotisation de retraite de base des professions libérales est assise sur la même assiette que les autres cotisations de sécurité sociale, c’est dire le revenu d’activité indépendante de l’année N.

Le régime de retraite de base des professions libérales est financé par une cotisation assise pour partie sur les revenus d’activité indépendante dans la limite du PASS et pour partie sur ces mêmes revenus dans la limite de 5 PASS. Cette cotisation est soumise à la même assiette minimale que la cotisation de retraite de base des travailleurs indépendants affiliés à la SSTI (11,5 % du PASS soit 4 660 € en 2019).

1.1.4. Les différents régimes de retraite complémentaire des professionnels libéraux affiliés à la CNAVPL

À la différence de celle de leur retraite de base, l’assiette des cotisations de retraite complémentaire des membres des professions libérales varie en fonction des sections professionnelles (revenus d’activité indépendante de l’année N-1 ou N-2, moyenne des revenus des trois années précédentes, commissions et rémunérations brutes des agents généraux d’assurance etc.). Chaque régime de retraite complémentaire repose sur un système de cotisations spécifiques assis soit sur une cotisation proportionnelle au revenu, soit sur des cotisations forfaitaires par tranche de revenu, soit sur un système hybride composé d’une cotisation forfaitaire et d’une cotisation proportionnelle au revenu.

Les praticiens et auxiliaires médicaux conventionnés mentionnés à l’article L. 646-1 du code de la sécurité sociale bénéficient pour leur part d’un régime d’assurance vieillesse supplémentaire obligatoire dont le financement est assuré par des cotisations assises sur les revenus issus de l’activité conventionnée de ces professionnels au deux tiers prise en charge par l’assurance maladie. La détermination des paramètres et la gestion sont confiées aux sections professionnelles (CARDSF, CARMF, CARPIMKO, CAVP).

1.1.5. Régime de retraite des avocats

La Caisse nationale des barreaux français (CNBF) gère un régime de base d’assurance vieillesse en annuités et un régime complémentaire en points des avocats dès leur inscription au barreau, qu’ils exercent en qualité de non-salarié ou de salarié.

Le régime de base des avocats fonctionne selon un modèle forfaitaire : le montant de la retraite de base est fixé à 16 999 € en 2019 pour une carrière complète ; le calcul s'effectue au prorata temporis de la durée de la carrière, comme pour le régime général. Au titre de ce régime, les avocats versent une cotisation forfaitaire calculée en fonction d’une grille d’ancienneté d’exercice à compter de la première inscription au barreau et une cotisation proportionnelle dont le taux est de 3,10 % (pour la part des revenus inférieurs à 291 718 €). Le financement du régime de base est aussi assuré en partie par un impôt, le droit de plaidoirie ou par une contribution équivalente au droit de plaidoirie. Le droit de plaidoirie est fixé à 13€ par acte et la contribution équivalente est due pour chaque tranche de 575 € de revenus en 2019.

Le régime complémentaire propose des cotisations proportionnelles dont le taux varie de 3,80 % à 10,9 % en fonction de cinq classes de cotisation et de quatre tranches de revenu. Afin d’assurer la pérennité du régime, la CNBF a entrepris une réforme du régime complémentaire qui doit s’appliquer progressivement entre 2015 et 2029. Au sein de chaque tranche de revenus, les cotisations vont augmenter chaque année (pour s’étager de 6 % à 17,9 % en 2029 selon la tranche de revenus).

4.2. Cadre constitutionnel et conventionnel

Aux termes du onzième alinéa du Préambule de 1946, la Nation « garantit à tous, notamment à l'enfant, à la mère et aux vieux travailleurs, la protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs. Tout être humain qui, en raison de son âge, de son état physique ou mental, de la situation économique, se trouve dans l'incapacité de travailler a le droit d'obtenir de la collectivité des moyens convenables d'existence ». Le Conseil constitutionnel en a déduit, notamment dans sa décision n° 2010-617 DC du 9 novembre 2010, que « l'exigence constitutionnelle résultant des dispositions précitées implique la mise en œuvre d'une politique de solidarité nationale en faveur des travailleurs retraités ; qu'il est cependant possible au législateur, pour satisfaire à cette exigence, de choisir les modalités concrètes qui lui paraissent appropriées ; qu'en particulier, il lui est à tout moment loisible, statuant dans le domaine qui lui est réservé par l'article 34 de la Constitution, de modifier des textes antérieurs ou d'abroger ceux-ci en leur substituant, le cas échéant, d'autres dispositions ; qu'il ne lui est pas moins loisible d'adopter, pour la réalisation ou la conciliation d'objectifs de nature constitutionnelle, des modalités nouvelles dont il lui appartient d'apprécier l'opportunité ; que, cependant, l'exercice de ce pouvoir ne saurait aboutir à priver de garanties légales des exigences de caractère constitutionnel ».

2. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis

4.1. NECESSITE DE LEGIFERER

La création du système universel de retraite nécessite de définir au niveau de la loi les règles communes de cotisations pour l’ensemble des assurés sociaux. Le système universel de retraite vise notamment à instaurer un système unique de cotisations pour l’ensemble des travailleurs non-salariés et à adapter l’assiette des cotisations créatrices de droits puisqu’elles seront désormais calculées dans la limite de trois fois le montant du plafond annuel de la sécurité sociale (PASS).

4.2. OBJECTIFS POURSUIVIS

Le présent article a pour objectif une convergence de l’effort contributif de l’ensemble des travailleurs indépendants non agricoles, dont les professions libérales et les travailleurs non-salariés agricoles. Il s’agit en particulier d’assurer une équité contributive entre assurés, de rendre le système de retraite plus lisible et plus compréhensible pour tous.

Toutefois, cette convergence devra se faire selon une transition très progressive et selon des modalités adaptées à la situation de chaque population, qui seront définies par ordonnance.

Ainsi les professions libérales sont caractérisées par une grande diversité de barèmes de cotisations, qui varient selon la profession exercée. Cette hétérogénéité est la traduction de régimes de retraite à assise professionnelle très étroite, dont les principaux paramètres dépendent de la situation démographique et économique propre à ces professions. Elle doit donc être prise en compte dans la détermination de transitions adaptées.

3. Options envisagées et dispositif retenu

4.1. Options envisagées

Le barème de cotisation retenu pour les salariés (28,12 % jusqu’à 3 PASS) aurait pu être appliqué aux travailleurs indépendants dans les mêmes conditions que pour les salariés. Toutefois, un tel barème n’est pas adapté aux spécificités de l’activité économique des travailleurs non-salariés et s’avère trop éloigné des conditions actuelles de leur effort contributif. En effet, les travailleurs indépendants acquittent des cotisations personnelles tandis que les cotisations applicables aux travailleurs salariés sont supportées par ces derniers et par leurs employeurs. Pour ne pas remettre en cause l’équilibre économique des professions indépendantes, il a été choisi de proposer un barème adapté.

4.2. Dispositif retenu

3.2.1. Un barème de cotisation unique pour l’ensemble des travailleurs indépendants et des taux alignés sur ceux des salariés en cible.

Le système universel de retraite doit reposer sur un barème de cotisations retraite unique pour l’ensemble des travailleurs indépendants agricoles et non agricoles. Ce barème de cotisations sera mis en place avec certaines adaptations afin d’assurer une plus grande équité avec les salariés, sans remettre en cause l’équilibre économique de leur activité.

Le barème proposé modifie le système dégressif de cotisations en vigueur actuellement dans les régimes de retraite de base de l’ensemble des travailleurs indépendants. La cotisation d’assurance vieillesse applicable aux travailleurs non-salariés se composera ainsi :

- D’une part calculée sur les revenus d’activité des travailleurs indépendants dans la limite du PASS dont le taux de 28,12 % correspond à la somme des taux des cotisations salariale et patronale (25,31 % de part plafonnée et 2,81% de part déplafonnée) ;

- D’une part calculée sur la part des revenus compris entre 1 et 3 PASS dont le taux correspond à la seule part salariale (10,13 %) et à la part déplafonnée (2,81 %) ;

- D’une part calculée sur la totalité des revenus au-delà de 3 PASS qui ne sont soumis qu’à la seule part déplafonnée de la cotisation à hauteur de 2,81 %.

Ainsi, les travailleurs indépendants participeront équitablement au financement mutualisé du système de retraite en s’acquittant sur l’ensemble de leur revenu de la part déplafonnée de la cotisation d’assurance vieillesse au même niveau que les salariés et leurs employeurs.

Comme pour l’ensemble des assurés, l’application d’exonération de cotisations qui font l’objet d’une prise en charge intégrale par un tiers, d’une compensation par le budget de l’État ou d’une affectation de ressources équivalentes n’aura pas pour effet de minorer les droits des assurés, auxquels sera ouvert le nombre de points qu’ils auraient obtenus en l’absence d’application de ces exonérations.

Taux de cotisation retraite des non-salariés dans le système universel

Les cotisations d’assurance vieillesse de l’ensemble des travailleurs indépendants non agricoles seront définies à l’article L. 611-2 du code de la sécurité sociale. Cet article sera applicable à l’ensemble des travailleurs indépendants non agricoles (artisans, commerçants, professions libérales).

Les dispositions relatives aux cotisations d’assurance vieillesse des exploitants agricoles et chefs d’exploitation agricole, seront maintenues à l’article L. 731-65 du code rural et de la pêche maritime. Cet article, par renvoi aux dispositions de l’article L. 611-2 du code de la sécurité sociale, conduit à leur appliquer les mêmes modalités de calcul que pour les autres travailleurs non-salariés

3.2.2 Un passage au système universel de retraite qui s’accompagnera d’une modernisation et d’une simplification de l’assiette de cotisations et de contributions des travailleurs indépendants

Il est proposé que la création du système universel de retraite s’accompagne d’une simplification majeure des modalités de calcul et de déclaration des cotisations et contributions sociales (CSG-CRDS) des travailleurs indépendants, en mettant fin à la circularité du calcul de l’assiette actuelle des cotisations et de celle de la CSG.

En effet, les cotisations sont actuellement assises sur le bénéfice fiscal des travailleurs indépendants duquel ces mêmes cotisations ont été préalablement déduites.

La CSG est en revanche calculée sur le bénéfice fiscal majoré du montant des cotisations sociales mais déjà minoré de la part déductible de la CSG.

Outre la complexité inhérente au mode de calcul de ces cotisations et contributions, qui impose de déterminer leurs montants pour déterminer l’assiette sur laquelle elles sont calculées, l’assiette nette des cotisations des travailleurs indépendants engendre de fortes disparités par rapport aux salariés.

Ainsi les cotisations des indépendants calculées sur leur revenu, net de ces cotisations, représentent, même à taux égal, un poids moindre que celui des cotisations acquittées par les salariés et leurs employeurs sur la base d’un revenu brut. Il en résulte une moindre contribution aux différents risques sociaux, susceptible de soulever des questions d’équité et ayant pour effet de limiter la constitution de leurs droits dans le cadre du système universel de retraite. À l’inverse, la CSG et la CRDS des travailleurs indépendants, calculées sur la base du cumul du revenu net et de l’ensemble des cotisations sociales, représentent un poids plus important pour eux que pour les salariés. Ces derniers s’en acquittent sur leur revenu net augmenté des cotisations salariales. Aussi, pour un même revenu net donné, un travailleur indépendant acquitte moins de cotisations sociales mais davantage de CSG et de CRDS qu’un salarié.

Dans la continuité des travaux engagés en vue de simplifier le droit applicable aux travailleurs indépendants et notamment les modalités de détermination de leurs cotisations sociales et d’assurer l’équité entre travailleurs indépendants et salariés dans le système universel des retraite, l’article 21 prévoit qu’une ordonnance définira, à niveau de prélèvement social inchangé, les modifications à apporter à l’assiette des cotisations et contributions de sécurité sociale des travailleurs indépendants afin qu’elles soient calculées à l’avenir sur une assiette dont le niveau ne dépendrait plus du montant de ces mêmes cotisations et contributions.

Pour mettre fin au caractère circulaire du calcul réalisé aujourd’hui, il est proposé de calculer ces cotisations sur la base des bénéfices retenus avant déduction des cotisations sociales obligatoires et la part déductible de la CSG. À ce revenu dit « super-brut » serait appliqué un abattement afin que l’assiette soit plus proche de l’équivalent d’une assiette « brute », comme pour les salariés. Au final, l’ensemble des cotisations, la CSG et la CRDS seraient calculées sur cette nouvelle assiette, ce qui permettrait aussi de mettre fin à la circularité du calcul de la CSG déductible.

Ce changement d’assiette permettrait à tout cotisant de calculer simplement les cotisations et contributions par application d’un taux à une assiette déterminée sans référence à ces mêmes prélèvements. Il réduirait le poids des contributions par rapport au revenu net, améliorant la comparabilité et l’équité de traitement entre les travailleurs indépendants et les salariés. En sens inverse il augmenterait le poids des cotisations sociales, permettant d’améliorer l’ouverture des droits.

Concrètement, l’assiette de calcul des cotisations et contributions sociales serait constituée du revenu établi en déduisant l’ensemble des charges déductibles admises en matière fiscale comme en matière sociale, sauf les cotisations, et diminué d’un montant d’abattement.

En pratique, ce montant serait donc déterminé sur les mêmes bases que l’assiette actuelle et comprendrait les mêmes éléments, mais selon un procédé différent. L’assiette correspondrait comme aujourd’hui au revenu retenu pour le calcul de l’impôt, augmenté des réintégrations prévues actuellement à l’article L. 131-6 du CSS, et avant déduction des cotisations sociales obligatoires prévues à l’article 154 bis du code général des impôts et de la part déductible de la CSG, mais sans qu’il soit nécessaire de calculer d’abord le revenu fiscal, et donc les cotisations elles-mêmes, pour déterminer l’assiette. Au moment de calculer son bénéfice, dans le cadre de l’arrêté de ses comptes, le travailleur indépendant ou son comptable déterminera par conséquent, sur la base du niveau ainsi défini, par la simple application des taux de cotisations, le revenu net d’une part et les cotisations et contributions dues de l’autre.

L’article 21 habilite également le Gouvernement à modifier par ordonnance les règles relatives à d’une part à l’assiette des cotisations sociales et à l’assiette des contributions sociales, d’autre part, des travailleurs indépendants agricoles et non agricoles afin que ces prélèvements sociaux puissent être assis comme pour les salariés sur une assiette brute.

3.2.2. Une convergence progressive vers le système universel de retraite adaptée à la situation de chaque profession.

4.3.

4.4.

3.4.1.

3.4.2.

3.4.3.

Afin de lisser pour les différentes catégories d’assurés les effets du passage au système universel de retraite, le présent article prévoit d’habiliter le Gouvernement à déterminer par ordonnance les modalités de convergence des assiettes et taux des cotisations dues par les travailleurs indépendants non agricoles et agricoles au titre des régimes de retraite de base et complémentaires actuellement en vigueur vers les cotisations instituées dans le cadre du système universel de retraite. La convergence vers ce système cible de cotisations sera adaptée à chaque profession et élaborée en lien avec chacune d’elles. Cette ordonnance pourra également prévoir des taux d’appel inférieurs à l’unité, pour que les régimes dotés de réserves puissent en utiliser une partie pour réduire l’ampleur de l’éventuelle hausse des prélèvements, ou améliorer le rendement de leur cotisation.

Cette convergence devra être achevée dans un délai maximum de quinze ans à compter de l’entrée en vigueur du système universel de retraite.

3.4.4. Une possibilité de prise en charge par un tiers d’une partie des cotisations des travailleurs indépendants

Le présent article prévoit par ailleurs d’habiliter le Gouvernement à prendre par ordonnance les mesures relevant de la loi permettant la prise en charge par un tiers d’une partie des cotisations d’assurance vieillesse des travailleurs indépendants. Il s’agit de permettre, dans la système universel, la reprise d’un mécanisme déjà existant pour les agents généraux d’assurance (AGA), qui bénéficient depuis 1952 d’une participation de leur compagnie d’assurance mandante au versement de leur cotisation au régime complémentaire géré par la CAVAMAC. Par ailleurs, cette disposition ouvre la possibilité, pour les avocats, de créer un nouveau mécanisme visant à reproduire, au sein du système universel, la logique de solidarité et de redistribution propre au régime de base géré par la CNBF, fonctionnant sur un principe forfaitaire.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

4.1. Impacts juridiques

4.1.1. Impacts sur l’ordre juridique interne

Le présent article modifie le chapitre Ier du titre Ier du livre VI du code de la sécurité sociale, ainsi que le chapitre II du titre III du livre VII du code rural et de la pêche maritime.

4.1.2. Articulation avec le droit international et le droit de l’Union européenne

La mesure relève de la seule compétence de la France.

L'article 48 du TFUE se limite à prévoir une simple coordination des législations des États membres. Les règles européennes de coordination ne mettent pas en œuvre une harmonisation des régimes nationaux de sécurité sociale. Les États membres demeurent souverains pour organiser leurs systèmes de sécurité sociale.

Il est de jurisprudence constante par la CJUE qu’il appartient ainsi à la législation de chaque État membre :

- de déterminer les conditions du droit ou de l'obligation de s'affilier à un régime de sécurité sociale ou à telle ou telle branche de pareil régime

- de définir les conditions requises pour l'octroi des prestations de sécurité sociale, du moment qu'il n'est pas fait, à cet égard, de discrimination entre nationaux et ressortissants des autres États membres

Par conséquent, le champ d’application et l’organisation de la protection sociale obligatoire relevant de compétence exclusive des Etats membres (jurisprudence constante de la CJUE), la mesure n’est pas contraire aux règles fixées par les traités ou en découlant.

4.2. Impacts économiques et financiers

4.2.1. Impacts financiers

La réforme entraîne une hausse des cotisations d’assurance vieillesse des travailleurs non-salariés qui sera toutefois compensée par une baisse des autres prélèvements sociaux induite par la réforme parallèle de l’assiette de cotisations et de contributions prévue par l’habilitation à modifier les règles d’assiette prévue à l’article 21.

L’impact financier de la réforme sur les cotisations des travailleurs non-salariés est décrit dans la partie 3-B de la présente étude d’impact.

4.2.2. Impacts sur les assurés

Impact sur les artisans et commerçants et les membres de professions libérales non réglementées relevant de la SSTI

La réforme entraine une hausse des taux de cotisation d’assurance vieillesse des travailleurs indépendants affiliés au titre de la sécurité sociale pour les travailleurs indépendants qui passera, de 24,75 % sous le PASS en 2019 (17,75 % de vieillesse de base et 7 % de retraite complémentaire des indépendants) à 28,12 % à terme sous ce même plafond.

Cette augmentation des prélèvements dus au titre de la retraite sera cependant atténuée par une modification préalable de l’assiette des cotisations et des contributions des travailleurs indépendants qui sera mise en place dans le cadre de l’ordonnance prévue à l’article 21. Les modalités de calcul de cette nouvelle assiette de cotisations et contributions sociales ainsi que la réduction du produit des autres cotisations et contributions qu’elle entraîne permettent en effet de compenser pour les artisans, les commerçants et les membres des professions libérales non réglementées la hausse des cotisations retraite.

Ainsi, à l’exception des assurés ayant les revenus les plus faibles qui cotiseront sur une assiette minimale de cotisation de 450 heures rémunérées au SMIC ou sur option de 600 heures au SMIC – les variations des revenus nets des artisans, commerçants et membres des professions libérales non réglementées consécutives à ces réformes (retraite et assiette des cotisations et contributions) seraient inférieures à 2 %.

À niveau de prélèvements inchangé, cette réforme permettra d’augmenter le nombre de points acquis dans le système universel et ainsi d’augmenter les prestations.

Impact sur les travailleurs non-salariés des professions agricoles

Les cotisations actuelles d’assurance vieillesse des chefs d’entreprises ou d’exploitations agricoles étant assises sur 3 niveaux d’assiette minimale différents (600, 800 et 1820 SMIC), le passage au à une assiette minimale unique égale à la rémunération de 600 heures au SMIC entrainera une baisse importante de prélèvements pour l’ensemble des exploitants agricoles soumis à la cotisation minimale et ce malgré la hausse des taux de cotisations actuellement de 21,11 % sur les revenus dans la limite du PASS à 28,12 % dans le système universel. Le passage au système universel est donc favorable en termes de prélèvements pour 40 % des assurés qui s’acquitteront de cotisations minimales plus faibles qu’actuellement. Pour les autres assurés, le passage au SUR entrainera en revanche une légère hausse des montants de cotisations d’assurance vieillesse dus.

Impact sur les professionnels libéraux relevant de la CNAVPL

Eléments communs de méthodologie

Les analyses ci-dessous permettent de comparer, pour les professionnels libéraux des professions réglementées et les avocats, les cotisations dues dans les différents régimes en appliquant la réglementation connue en 2019 et les cotisations dues en cas d’application du système universel de retraites, en tenant compte de l’impact de la réforme de l’assiette sociale, sur les cotisations vieillesse, les cotisations hors vieillesse et sur la CSG. Pour chaque population, un impact sur les prestations de retraite a aussi été simulé, sous l’hypothèse d’une carrière complète initiée en 2025, en tant compte d’une période transitoire qui peut s’étendre jusqu’en 2040.

La période transitoire a été simulée de façon conventionnelle, en supposant dans tous les cas qu’elle s’étendrait sur 15 ans : ainsi il est fait l’hypothèse qu’en 2025, les cotisations d’assurance vieillesse sont calculées de sorte que leur montant soit égal à celui de la situation qui aurait prévalu en 2025 en l’absence de réforme ; ce montant évolue ensuite de sorte que chaque année, l’écart à la situation cible diminue de 1/15ème, jusqu’à s’annuler au bout de 15 ans. Cette simulation de la transition vers le régime cible des cotisations est conventionnelle et n’a, à ce stade, qu’une portée indicative. La convergence vers le régime cible des cotisations sera élaborée de façon spécifique et concertée pour chaque régime sur la base des ordonnances prévues par la loi.

La simulation des cotisations avec application du système universel tient compte de la réforme de l’assiette des cotisations et contributions sociales des travailleurs indépendants. Cette réforme conduit à calculer la CSG et les cotisations sociales sur une assiette identique.

L’impact de la réforme de l’assiette sociale sur le niveau de cotisations est différent en fonction du revenu des affiliés d’un même régime et est différent pour des affiliés de régimes différents déclarant le même BNC. En effet, l’impact de la réforme de l’assiette dépend du niveau des cotisations vieillesse effectivement acquitté par l’affilié. Les différents régimes d’assurance vieillesse ayant instauré des taux de cotisation différents en fonction du niveau de revenu et différents d’un régime à l’autre, l’impact du changement d’assiette sociale n’est donc pas comparable pour des assurés relevant de régimes différents et pour des assurés d’un même régime disposant de revenus différents.

Au contraire, la réforme de l’assiette sociale permettra à deux assurés relevant de régimes différents et disposant des mêmes revenus d’acquitter le même niveau de cotisations et contributions sociales.

Les prestations servies par le système universel ont été calculées sur une carrière complète effectuée dans chaque régime (sauf exception explicite, les carrières simulées durent 43 ans), sous l’hypothèse que l’assuré obtient le taux plein, tant dans le régime contrefactuel que dans le régime cible. Sauf exception explicite, les revenus augmentent comme le salaire moyen par tête tout au long de la carrière, au rythme de 3,05 % par an et les paramètres du système universel de retraite restent stables (le plafond annuel de la sécurité sociale évolue chaque année comme le salaire moyen par tête).

Pour chaque profession, des cotisations et des prestations « contrefactuelles » ont été simulées. Les règles contrefactuelles de calcul des cotisations ou des prestations sont les règles qui auraient prévalu dans chaque régime en l’absence d’adoption du présent projet de loi. Ces règles ont donc été simulées à partir des règles en vigueur en 2019, projetées sur une durée de 50 ans, en tenant compte des évolutions induites par la réglementation ou suggérées par les rapports actuariels des différents régimes.

Ainsi, s’agissant du régime de retraite de base actuellement commun à toutes les sections professionnelles relevant de la CNAVPL, la valeur de service du point a été indexée sur l’inflation, au taux de 1,75 % par an, conformément à l’article L. 161-23-1 du code de la sécurité sociale.

Les régimes complémentaires des professionnels libéraux et les régimes de retraite des avocats n’ont pas de règles d’évolution par défaut de leurs paramètres de cotisation ou de prestation. Par défaut, les différents paramètres (valeur d’achat, valeur de service, cotisations forfaitaires, prestations forfaitaires) ont été indexés sur l’inflation et le rendement des cotisations a été maintenu constant. En effet, une analyse rétrospective de ces différents paramètres ou les analyses prospectives de ces différents paramètres contenues dans les rapports actuariels fournis par les différents régimes, montre que ces paramètres évoluent sur longue période comme l’inflation ou selon un indicateur moins dynamique que l’inflation. Pour ceux des régimes qui ont prévu au niveau des textes réglementaires un échéancier d’évolution de leurs paramètres, celui-ci a été simulé. Pour les autres régimes, les évolutions recommandées par leurs rapports actuariels pour garantir la survie du régime à long terme (ou pour repousser l’horizon d’extinction des réserves) ont été, le cas échéant, simulées.

S’agissant des praticiens de santé affiliés à la CARPIMKO

Les auxiliaires médicaux bénéficient de trois régimes de retraite : le régime de base de la CNAVPL, le régime complémentaire de la CARPIMKO et le régime de prestations complémentaires vieillesse, partiellement pris en charge par l’assurance maladie obligatoire. Le cumul de ces trois régimes conduit les auxiliaires médicaux à calculer des taux de cotisation plus faibles que dans le système cible. Le système universel pourrait conduire à fortement augmenter les cotisations dues par la majorité des auxiliaires médicaux. Toutefois, cette hausse doit être relativisée au regard de trois effets différents:

- la réforme de l’assiette de cotisations permet de compenser la hausse des cotisations d’assurance vieillesse par une diminution de la CSG et des cotisations hors vieillesse ;

- les cotisations de la CARPIMKO auraient de toute façon été amenées à augmenter pour assurer l’équilibre financier du régime à moyen terme, même en l’absence d’application du système universel ;

- enfin, en tout état de cause, la convergence vers le taux cible de cotisations serait très progressive et étalée sur 15 ans.

Par ailleurs, les affiliés à la CARPIMKO aux bas revenus sont aujourd’hui soumis à une cotisation forfaitaire élevée au régime complémentaire (1 624 €) : le passage au système universel est donc favorable en termes de prélèvements pour ces assurés dont les revenus sont inférieurs ou égaux à 20 % du PASS, soit 10 % des affiliés, qui s’acquitteront de cotisations minimales plus faibles qu’actuellement.

Cotisations annuelles des affiliés de la CARPIMKO en fonction du revenu annuel exprimé en PASS

- Système actuel (taux 2019) et système universel (taux applicables en 2040) -

Source : calculs DSS.

Source : données CARPIMKO, calculs DSS.

Lecture : Les 8 500 praticiens déclarant un BNC de 100% du PASS (échelle de droite), payent en 2019 une cotisation vieillesse de 6 923 € selon le système actuel (courbe jaune). La cotisation vieillesse du système universel s’élèverait pour eux à 10 021 €, en appliquant les taux cibles du système universel (courbe en pointillés) ; toutefois, la réforme de l’assiette sociale conduirait à réduire les cotisations hors vieillesse et la CSG de 1 485 €, si bien que l’effort serait réduit à 8 537 € (courbe bleue), soit un surcroît de prélèvements sociaux de 1 613 €.

La comparaison des cotisations présentée dans le tableau et le graphique ci-dessus ne permet pas toutefois de tenir compte de la dynamique probable d’évolution des cotisations du régime complémentaire de la CARPIMKO. En effet, d’après le rapport actuariel du régime complémentaire de la CARPIMKO, celui-ci épuiserait ses réserves en 2049 et présenterait à cette date un déficit égal à la moitié de la masse des prestations versées, ce qui obligerait à cette date à doubler les cotisations ou à diviser par deux les prestations. Pour éviter ce scénario, le rapport suggère de baisser le rendement de la cotisation au régime complémentaire de 9,8 % aujourd’hui à 4,36 % en 2039, en augmentant la valeur d’achat du point de 4 % par année.

Trois simulations ont donc été effectuées, pour des auxiliaires médicaux disposant de revenus égaux à 0,5 PASS, 1 PASS et 2 PASS (90 % des auxiliaires médicaux gagnent moins de 2 PASS) en 2019 et progressant au même rythme que l’inflation, pour comparer le niveau des cotisations dues en 2040 avec le système universel et en l’absence de système universel mais en tenant compte de la réforme du régime complémentaire suggérée par le rapport actuariel de la CARPIMKO.

La prise en charge d’une partie des cotisations d’assurance vieillesse des auxiliaires médicaux par l’assurance maladie sera maintenue dans le système universel, à enveloppe budgétaire constante. La négociation conventionnelle entre les représentants des auxiliaires médicaux et l’assurance maladie permettra de déterminer les modalités paramétriques de cette prise en charge. Dans les développements qui suivent, les cotisations d’assurance vieillesse des auxiliaires médicaux sont donc considérées dans leur globalité, sans distinction entre la part payée par l’assurance maladie et la part payée par l’affilié.

Cas d’un auxiliaire médical à 0,5 PASS de revenu

Avec le système actuel (en 2019), un auxiliaire médical au BNC annuel (constitué de revenus conventionnés) équivalent à 0,5 PASS acquitte un taux de cotisation d’assurance vieillesse total de 21,4 %, soit un total de cotisation d’assurance vieillesse de 4 337 €, dont une part est prise en charge par l’AMO.

Le passage au système universel, se traduirait par un taux global de prélèvements sociaux inférieur de -8,8 points à ce qu’il aurait été en 2040 en l’absence de réforme. L’effet cumulé du système universel de retraites et de la réforme de l’assiette sociale est donc opposé à la hausse du taux nominal de cotisations d’assurance vieillesse de 6,7 points, résultant de l’application du barème de cotisations du système universel (passage de 21,4 % en 2019 à 28,12 %). En effet, cette hausse serait en partie compensée par la réforme de l’assiette sociale prévue par l’ordonnance de l’article 21 du présent projet de loi.

La réforme de l’assiette sociale conduira à calculer les cotisations sociales (assurance vieillesse, assurance maladie et famille) et la CSG/CRDS sur une assiette redéfinie, qui pour l’affilié de la CARPIMKO à 0,5 PASS de revenu serait égale à 93 % du BNC calculé selon les règles actuelles :

Cela représente donc une diminution de 7 % de l’assiette de cotisations sociales, diminuant d’autant les cotisations d’assurance vieillesse : rapportées au BNC qui aurait prévalu en l’absence de réforme, les cotisations d’assurance vieillesse ne représenteront donc que 26,1 % et non 28,12 % ; les cotisations d’assurance maladie, famille et invalidité ne représenteront que 9,3 % du BNC qui aurait prévalu en l’absence de réforme et non 9,8 %[148]. A ce niveau de revenu, compte tenu du barème actuel de la cotisation d’allocations familiales, aucune cotisation famille ne serait due. Le gain associé serait donc de 2,5 points.

L’assiette de CSG diminuerait de 26 % par rapport à l’assiette actuelle, diminuant d’autant le montant de CSG et de CRDS à acquitter. En l’absence de réforme, la CSG et la CRDS sont calculées sur une assiette égale 125 % du BNC, calculée comme la somme du BNC, des cotisations de la part « affiliée » d’assurance vieillesse et des cotisations maladie, famille et invalidité décès. La réforme de l’assiette sociale conduirait à calculer la CSG et la CRDS sur une assiette égale 93 % du BNC, soit une baisse de ces contributions de 26 %. La CSG et la CRDS représentant 12,1 % du BNC avant réforme, le gain associé serait donc de 3 points.

*Le taux de cotisation vieillesse CARPIMKO est de 23,8 % et non 21,4 % car il est tenu compte des hausses de cotisations suggérées par le rapport actuariel de la CARPIMKO entre 2019 et 2025 (cf infra).

La réforme de l’assiette permettrait donc de compenser la hausse du taux facial de cotisations d’assurance vieillesse induite par le passage au système universel (+6,7 pts) à hauteur de 5,4 points. L’effet net de la réforme des retraites et de la réforme de l’assiette serait donc une hausse des prélèvements sociaux équivalente à 1,3 points de BNC du système actuel, qui s’étalerait sur une période de 15 ans à compter de 2025.

Toutefois, la CARPIMKO serait amenée à augmenter ses cotisations sur la même période pour pérenniser le financement du régime complémentaire, comme l’indique son rapport actuariel, en augmentant la cotisation forfaitaire de 4 % par an en plus de l’inflation jusqu’à 2039. Ainsi, en l’absence de mise en œuvre du système universel de retraites, les cotisations d’assurance vieillesse de la CARPIMKO augmenteraient de 2,4 points à horizon 2025 et de 7,8 points à horizon 2040, soit un total de 10,1 points.

Pour l’affilié de la CARPIMKO à 0,5 PASS de revenu, le passage au système universel permettrait donc de diminuer en 2040 de 9 points le montant des prélèvements sociaux qui auraient été acquittés.

Décomposition de la variation de taux de prélèvements sociaux

Source : calculs DSS

Cas d’un auxiliaire médical à 1 PASS de revenu

Avec le système actuel (en 2019), un auxiliaire médical au BNC annuel (constitué de revenus conventionnés) équivalent à 1 PASS acquitte un taux de cotisation d’assurance vieillesse total de 17,1 %, soit un total de cotisation d’assurance vieillesse de 6 922 €, dont une part est prise en charge par l’AMO.

Le passage au système universel, se traduirait par un taux global de prélèvements sociaux inférieur de -0,8 points à ce qu’il aurait été en 2040 en l’absence de réforme. Cette baisse va donc à rebours de la hausse du taux nominal de cotisations d’assurance vieillesse de 11 points, résultant de l’application du barème de cotisations du système universel (passage de 17,1 % en 2019 à 28,12 %). En effet, cette hausse serait en partie compensée par la réforme de l’assiette sociale prévue par l’ordonnance de l’article 21 du présent projet de loi et pour partie ne ferait que reproduire des hausses de cotisations que le régime complémentaire de la CARPIMKO serait de toute manière contraint d’adopter entre 2020 et 2040.

La réforme de l’assiette sociale conduira à calculer les cotisations sociales (assurance vieillesse, assurance maladie et famille) et la CSG/CRDS sur une assiette redéfinie, qui pour l’affilié de la CARPIMKO à 1 PASS de revenu serait égale à 88 % du BNC calculé selon les règles actuellement en vigueur :

Cela représente donc une diminution de 12 % de l’assiette de cotisations sociales, diminuant d’autant les cotisations d’assurance vieillesse : rapportées au BNC qui aurait prévalu en l’absence de réforme, les cotisations d’assurance vieillesse ne représenteront donc que 24,9 % et non 28,12 % ; les cotisations d’assurance maladie, famille et invalidité ne représenteront que 7,4 % du BNC qui aurait prévalu en l’absence de réforme et non 8,2 %. A ce niveau de revenu, compte tenu du barème actuel de la cotisation d’allocations familiales, aucune cotisation famille ne serait due. Le gain associé serait donc de 4 points.

L’assiette de CSG diminuerait de 26 %, diminuant d’autant le montant de CSG et de CRDS à acquitter, soit une baisse de 2,8 points.

*Le taux de cotisation vieillesse CARPIMKO est de 18,4 % et non de 17,1 % car il est tenu compte des hausses de cotisations suggérées par le rapport actuariel de la CARPIMKO entre 2019 et 2025 (cf infra).

La réforme de l’assiette permettrait donc de compenser la hausse du taux facial de cotisations d’assurance vieillesse induite par le passage au système universel (+11 pts) à hauteur de 6,8 points. L’effet net du passage au système universel et de la réforme de l’assiette serait donc une hausse des prélèvements sociaux équivalente à 4,2 points, qui s’étalerait sur une période de 15 ans à compter de 2025.

Toutefois, l’affilié à 1 PASS de revenu connaîtrait cette hausse de 4,2 points de cotisations d’assurance vieillesse, même sans la mise en place du système universel : la réforme suggérée par le rapport actuariel de la CARPIMKO conduirait à augmenter la cotisation du RC de 1,3 points à horizon 2025 et de 3,7 points à horizon 2040.

Ainsi, pour l’affilié de la CARPIMKO à 1 PASS de revenu, le passage au système universel de retraites se traduirait par une cotisation d’assurance vieillesse inférieure de 0,8 point par rapport à ce qu’elle aurait été en 2040 en l’absence de réforme.

Décomposition de la variation de taux de prélèvements sociaux

Source : calculs DSS

Cas d’un auxiliaire médical à 2 PASS de revenu

Avec le système actuel (en 2019), un auxiliaire médical au BNC annuel (constitué de revenus conventionnés) équivalent à 2 PASS acquitte un taux de cotisation d’assurance vieillesse total de 11,2 %, soit un total de cotisation d’assurance vieillesse de 9 058 €, dont une part est prise en charge par l’AMO.

Le passage au système universel, se traduirait par un taux global de prélèvements sociaux supérieur de 1,3 points à ce qu’il aurait été en 2040 en l’absence de réforme. Cette hausse serait largement moins importante que la hausse du taux nominal de cotisations d’assurance vieillesse de 10,0 points, résultant de l’application du barème de cotisations du système universel (passage de 11,2 % en 2019 à 21,2 %). En effet, cette hausse serait en partie compensée par la réforme de l’assiette sociale prévue par l’ordonnance de l’article 21 du présent projet de loi et pour partie ne ferait que reproduire des hausses de cotisations que le régime complémentaire de la CARPIMKO serait de toute manière contraint d’adopter entre 2020 et 2040.

La réforme de l’assiette sociale conduira à calculer les cotisations sociales (assurance vieillesse, assurance maladie et famille) et la CSG/CRDS sur une assiette redéfinie, qui pour l’affilié de la CARPIMKO à 2 PASS de revenu serait égale en 2025 à 86 % du BNC calculé selon les règles actuellement en vigueur :

Cela représente donc une diminution de 14 % de l’assiette de cotisations sociales, ce qui diminuerait les cotisations d’assurance vieillesse (1,8 pt) et les cotisations hors vieillesse (1,3 pt). La réforme de l’assiette sociale permettrait donc de compenser la hausse du taux de cotisation d’assurance vieillesse à hauteur de 3,1 pts, par une diminution de l’assiette des cotisations d’assurance vieillesse et hors vieillesse.

L’assiette de CSG diminuerait de 26 %, diminuant d’autant le montant de CSG et de CRDS à acquitter, soit une baisse de 3 points.

*Le taux de cotisation vieillesse CARPIMKO est de 12,2 % et non de 11,2 % car il est tenu compte des hausses de cotisations suggérées par le rapport actuariel de la CARPIMKO entre 2019 et 2025 (cf infra).

La réforme de l’assiette permettrait donc de compenser la hausse du taux facial de cotisations d’assurance vieillesse induite par le passage au système universel (+10 pts) à hauteur de 5,9 points. L’effet net du passage au système universel et de la réforme de l’assiette serait donc une hausse des prélèvements sociaux équivalente à 4 points, qui s’étalerait sur une période de 15 ans à compter de 2025.

Toutefois, en l’absence de réforme, l’affilié à 2 PASS de revenu connaîtrait sur la même période une hausse de son taux de cotisation d’assurance vieillesse de près de 3 points : la réforme suggérée par le rapport actuariel de la CARPIMKO conduirait à augmenter la cotisation du RC de 1 point à l’horizon 2025 (passage de 11,2% à 12,2 %) et de 1,8 pt à l’horizon 2040.

Ainsi, pour l’affilié de la CARPIMKO à 2 PASS de revenu, la hausse du taux de cotisations induite par la réforme serait limitée à 1,3 points.

Décomposition de la variation de taux de prélèvements sociaux

Source : calculs DSS

Effet sur les prestations (auxiliaires médicaux)

Les retraites servies par système universel seront plus importantes que les retraites versées par la CARPIMKO. Afin de calculer les retraites des auxiliaires médicaux sans réforme et avec réforme après 43 ans d’une carrière initiée en 2025, des hypothèses quant à l’évolution des paramètres des régimes ont été effectuées :

la valeur d’achat du régime complémentaire est revalorisée de sorte que le régime passe d’un rendement de 9,8 % en 2019 à 4,36 % en 2039, conformément aux simulations du rapport actuariel de la CARPIMKO, permettant de converger vers un régime pérenne et équilibré.

Les valeurs de service et d’achat du PCV évoluent comme l’inflation, afin de maintenir le rendement de 5,5 % constaté en 2019, sur toute la période.

Les paramètres du régime de base de la CNAVPL sont revalorisés conformément aux dispositions du code de la sécurité sociale (cf. supra).

Les revenus des auxiliaires médicaux évoluent comme l’inflation, soit 1,75 % par an sur toute la période. Les écarts de retraite entre le régime universel et le régime contrefactuel pour les affiliés de la CARPIMKO sont dus à plusieurs raisons :

au changement du montant des cotisations effectivement payées par l’assuré ;

à la réforme de l’assiette sociale, qui conduit à améliorer la contributivité du prélèvement social global ;

à l’indexation de la valeur de service sur le SMPT pour le système universel contre l’inflation pour les trois régimes gérés par la CARPIMKO ;

à la baisse du rendement du régime complémentaire de la CARPIMKO à 4,36 % à partir de 2039. Ce niveau est plus bas que le rendement de la part contributive de la cotisation du système universel (5,5 %).

à la période de convergence : durant cette période, les cotisations d’assurance vieillesse seront plus faibles (pour les assurés à 1 et 2 PASS) que les cotisations du système contrefactuel, ce qui conduira donc à créer moins de droits. Pour le cas à 0,5 PASS, les taux de cotisation seront plus élevés au cours de la période transitoire (car le taux cible est plus élevé que le taux contrefactuel), ce qui permet de créer plus de droits à retraite.

Pour le cas de l’affilié à 0,5 PASS, au minimum de pension égal à 85 % du SMIC. La dynamique du SMIC étant plus forte que celle de l’inflation, 85% du SMIC lors de la liquidation en 2068 correspondrait à 1899 € en 2019.

Cas d’un affilié à 0,5 PASS de revenus

Comparaison des montants de retraite à la liquidation (exprimés en euros 2019)

Source : calculs DSS.

Lecture : au bout de 43 ans d’une carrière commencée à 0,5 PASS en 2025, la retraite serait de 13 136 € avec le système contrefactuel et de 22 788 € avec le système universel avec ou sans transition.

Cas d’un affilié à 1 PASS de revenus

Comparaison des montants de retraite à la liquidation (exprimés en euros 2019)

Source : calculs DSS.

Lecture : au bout de 43 ans d’une carrière commencée à 1 PASS en 2025, la retraite serait de 19 261 € avec le système contrefactuel, de 27 982 € avec le système universel avec transition et de 28 437 € sans transition.

Cas d’un affilié à 2 PASS de revenus

Comparaison des montants de retraite à la liquidation (exprimés en euros 2019)

Source : calculs DSS.

Lecture : au bout de 43 ans d’une carrière commencée à 2 PASS en 2025, la retraite serait de 26 266 € avec le système contrefactuel, de 47 790 € avec le système universel avec transition et de 49 206 € sans transition.

S’agissant des médecins

Les médecins bénéficient d’un régime de base, d’un régime complémentaire et d’un régime de prestations complémentaires de vieillesse (PCV), gérés par la caisse autonome de retraite des médecins de France (CARMF). Les médecins conventionnés secteur 1 bénéficient d’une prise en charge d’une partie de leurs cotisations au régime de base et au régime PCV par l’assurance maladie obligatoire (AMO). Le cumul des cotisations perçues par ces trois régimes (de la part des affiliés ou de l’AMO s’agissant des médecins secteur 1) conduit à calculer un taux de cotisation d’assurance vieillesse supérieur à celui du système universel. Le passage au système universel de retraites se traduit donc par une baisse des cotisations d’assurance vieillesses pour les médecins libéraux.

La prise en charge d’une partie des cotisations vieillesse des médecins conventionnés en secteur 1 par l’assurance maladie sera maintenue dans le système universel, à enveloppe budgétaire constante. La négociation conventionnelle entre les représentants des médecins et l’assurance maladie permettra de déterminer les modalités paramétriques de cette prise en charge. Dans les développements qui suivent, les cotisations d’assurance vieillesse des médecins sont donc considérées dans leur globalité, sans distinction entre la part payée par l’assurance maladie (pour les médecins en secteur 1) et la part payée par le médecin.

L’impact de la réforme de l’assiette sociale est différent en fonction du mode d’exercice conventionné ou non des médecins. Cela est dû au fait que pour un même BNC déclaré, un médecin secteur 1 consacre une part plus faible de son revenu au paiement des cotisations vieillesse et hors vieillesse qu’un médecin secteur 2. Ainsi, pour un même BNC, le chiffre d’affaire et donc le revenu superbrut d’un médecin secteur 2 est plus élevé que celui d’un médecin secteur 1. La nouvelle assiette sociale, égale au BNC abattu de 30 % est donc plus élevée chez un médecin secteur 2 que chez un médecin secteur 1. Ainsi, la réforme de l’assiette sociale contribue à diminuer plus fortement l’assiette de CSG d’un médecin secteur 1 que celle d’un médecin secteur 2. Pour un médecin secteur 1, la nouvelle assiette sociale est en règle générale inférieure au BNC, tandis que pour un médecin secteur 2, la nouvelle assiette sociale est en règle générale supérieure au BNC.

Cotisations annuelles des médecins secteur 1* affiliés à la CARMF en fonction du revenu exprimé en PASS - Système actuel et Système universel en 2040 -

Source : calculs DSS.

*Déclarant uniquement des revenus conventionnés

Cotisations vieillesse annuelles des médecins secteur 1* affiliés à la CARMF en fonction du revenu exprimé en PASS - Système actuel et Système universel en 2040 -

Source : données CARMF, calculs DSS.

Lecture : Les 1110 médecins déclarant un BNC de 100% du PASS (échelle de droite), payent une cotisation vieillesse de 14 596 € selon le système actuel (courbe orange). La cotisation vieillesse du système universel s’élèverait pour eux à 10 653 € (courbe en pointillés) ; toutefois, la réforme de l’assiette sociale conduirait à réduire les cotisations hors vieillesse et la CSG de 1 412 €, si bien que l’effort serait réduit à 9 240 € (courbe bleue), soit une diminution de prélèvements sociaux de 5 356 €.

*Déclarant uniquement des revenus conventionnés.

Cotisations annuelles des médecins secteur 2 affiliés à la CARMF en fonction du revenu exprimé en PASS

- Système actuel et Système universel en 2040 -

Source : calculs DSS.

Cotisation vieillesse annuelles des médecins secteur 2 affiliés à la CARMF en fonction du revenu exprimé en PASS - Système actuel et Système universel en 2040 –

Source : données CARMF, calculs DSS.

Lecture : Les 1110 médecins déclarant un BNC de 100% du PASS (échelle de droite), payent une cotisation vieillesse de 14 596 € selon le système actuel (courbe orange). La cotisation vieillesse du système universel s’élèverait pour eux à 11 792 € (courbe en pointillés) ; toutefois, la réforme de l’assiette sociale conduirait à réduire les cotisations hors vieillesse et la CSG de 1 092 €, si bien que l’effort serait réduit à 10 700 € (courbe bleue), soit une diminution des prélèvements sociaux de 3 896 €.

Cas d’un médecin secteur 1 à 2 PASS de revenu

Avec le système actuel (en 2019), un médecin libéral en secteur 1 au BNC annuel (constitué de revenus conventionnés) équivalent à 2 PASS acquitte un taux de cotisation d’assurance vieillesse total de 25,6%, soit un total de cotisation d’assurance vieillesse de 20 784 €, dont une part est prise en charge par l’AMO.

Source : Calculs DSS

Le passage au système universel, se traduirait par un taux global de prélèvements sociaux inférieur de près de 11 pts à ce qu’il aurait été en 2040 en l’absence de réforme. Cette baisse serait plus importante que la baisse du taux nominal de cotisations d’assurance vieillesse de 5,1 pts, résultant de l’application du barème de cotisations du système universel (passage de 25,6 % en 2019 à 20,5 %). En effet, cette baisse serait accentuée par la réforme de l’assiette sociale prévue par l’ordonnance de l’article 21 du présent projet de loi.

La réforme de l’assiette sociale conduira à calculer les cotisations sociales (assurance vieillesse, maladie et famille) et la CSG/CRDS sur une assiette redéfinie, qui pour le médecin de secteur 1 à 2 PASS de revenu serait égale à 89 % du BNC contrefactuel :

Cela représente donc une diminution de 11 % de l’assiette de cotisations sociales. Rapportées au BNC qui aurait prévalu en l’absence de réforme, les cotisations d’assurance vieillesse ne représenteront donc que 19,1% et non 20,5% ; de même, les cotisations d’assurance maladie, famille et d’invalidité ne représenteront que 9,4 % du BNC qui aurait prévalu en l’absence de réforme et non 10,5 %. Le gain associé serait donc de 2,5 pts.

L’assiette de CSG baisserait de 26 %, diminuant d’autant le montant de CSG et de CRDS à acquitter. En l’absence de réforme, la CSG et la CRDS sont calculées en appliquant un taux de 9,7 % à une assiette égale 120 % du BNC, calculée comme la somme du BNC et de la part « affilié » des cotisations d’assurance vieillesse (17,8 %), maladie, famille, ainsi que de la cotisation d’invalidité-décès (1,8 %). La CSG et la CRDS représentent donc 11,6 % du BNC. La réforme de l’assiette sociale conduirait à calculer la CSG et la CRDS sur une assiette égale 89 % du BNC, soit une baisse de ces contributions de 26 %. La CSG et la CRDS représentant 11,4 % du BNC avant réforme, le gain associé serait donc de 3 pts.

Source : Calculs DSS

La réforme de l’assiette permettrait donc de diminuer le prélèvement social du médecin secteur 1 à 2 PASS de 5,5 pts du BNC avant réforme, qui s’ajoute à la baisse faciale du taux de cotisation d’assurance vieillesse de 5,1 pts. L’effet net de la réforme des retraites et de la réforme de l’assiette serait donc une baisse des prélèvements sociaux équivalente à 10,6 pts de BNC contrefactuel.

En outre, la CARMF a prévu une hausse de ses taux entre 2019 et 2020 : +0,2 point pour la cotisation proportionnelle du régime complémentaire et +0,2 point pour celle du régime PCV.

Ainsi, pour le médecin secteur 1 à 2 PASS de revenu, la baisse du taux de cotisations induite par la réforme serait de 11 points.

Décomposition de la variation de taux de prélèvements sociaux

Source : calculs DSS

Cas d’un médecin secteur 1 à 3 PASS de revenu

Avec le système actuel (en 2019), un médecin libéral en secteur 1 au BNC annuel (constitué de revenus conventionnés) équivalent à 3 PASS acquitte un taux de cotisation d’assurance vieillesse total de 22,2%, soit un total de cotisation d’assurance vieillesse de 26 972 €, dont une part est prise en charge par l’AMO.

Source : Calculs DSS

Le passage au système universel se traduirait par un taux global de prélèvements sociaux inférieur de près de 9 points par rapport à ce qu’il aurait été en 2040 en l’absence de réforme. Cette baisse serait plus importante que la baisse du taux nominal de cotisations d’assurance vieillesse de 4,2 pts, résultant de l’application du barème de cotisations du système universel (passage de 22,2 % en 2019 à 17,9 %). En effet, cette baisse serait accentuée par la réforme de l’assiette sociale prévue par l’ordonnance de l’article 21 du présent projet de loi.

La réforme de l’assiette sociale conduira à calculer les cotisations sociales (assurance vieillesse, maladie et famille) et la CSG/CRDS sur une assiette redéfinie, qui pour le médecin de secteur 1 à 3 PASS de revenu serait égale à 92 % du BNC contrefactuel :

Cela représente donc une diminution de 8% de l’assiette de cotisations sociales. Rapportées au BNC qui aurait prévalu en l’absence de réforme, les cotisations d’assurance vieillesse ne représenteront donc que 17 % ; de même, les cotisations hors vieillesse (10,2 %) diminueraient de 8 %. Le gain associé serait donc de 1,7 pts.

L’assiette de CSG diminuerait de 22 %, diminuant d’autant le montant de CSG et de CRDS à acquitter, soit un gain de 2,5 pts.

Source : Calculs DSS

La réforme de l’assiette permettrait donc de diminuer le prélèvement social du médecin secteur 1 à 3 PASS de 4,2 pts du BNC avant réforme, qui s’ajoute à la baisse faciale du taux de cotisation d’assurance vieillesse de 4,2 pts. L’effet net de la réforme des retraites et de la réforme de l’assiette serait donc une baisse des prélèvements sociaux équivalente à 8,5 pts de BNC contrefactuel.

En outre, la CARMF a prévu une hausse de ses taux entre 2019 et 2020 : +0,2 point pour la cotisation proportionnelle du régime complémentaire, et +0,2 point pour celle du régime PCV.

Ainsi, pour le médecin secteur 1 à 2 PASS de revenu, la baisse du taux de cotisations induite par la réforme serait de 8,9 points.

Décomposition de la variation de taux de prélèvements sociaux

Source : Calculs DSS

Cas d’un médecin secteur 2 à 2 PASS de revenu

Avec le système actuel (en 2019), un médecin libéral en secteur 2 au BNC annuel équivalent à 2 PASS acquitte un taux de cotisation d’assurance vieillesse total de 25,6%, soit un total de cotisation d’assurance vieillesse de 20 784 €.

Source : Calculs DSS

Le passage au système universel se traduirait par un taux global de prélèvements sociaux inférieur de 8,7 points par rapport à ce qu’il aurait été en 2040 en l’absence de réforme. Cette baisse serait plus importante que la baisse du taux nominal de cotisations d’assurance vieillesse de 5,2 pts, résultant de l’application du barème de cotisations du système universel (passage de 25,6 % en 2019 à 20,5 %). En effet, cette baisse serait accentuée par la réforme de l’assiette sociale prévue par l’ordonnance de l’article 21 du présent projet de loi.

La réforme de l’assiette sociale conduira à calculer les cotisations sociales (assurance vieillesse, maladie et famille) et la CSG/CRDS sur une assiette redéfinie, qui pour le médecin de secteur 2 à 2 PASS de revenu serait égale à 101% du BNC contrefactuel :

Cela représente donc une augmentation de 1% de l’assiette de cotisations sociales, soit une hausse de 0,2 pt des cotisations d’assurance vieillesse, maladie et famille.

L’assiette de CSG diminuerait de 26 %, diminuant d’autant le montant de CSG et de CRDS à acquitter, soit une baisse de 3,4 pts.

Source : Calculs DSS

La réforme de l’assiette permettrait donc de diminuer le prélèvement social du médecin secteur 2 à 2 PASS de 3,1 pts du BNC avant réforme, qui s’ajoute à la baisse faciale du taux de cotisation d’assurance vieillesse de 5,2 pts. L’effet net de la réforme des retraites et de la réforme de l’assiette serait donc une baisse des prélèvements sociaux équivalente à 8,3 pts de BNC contrefactuel.

En outre, la CARMF a prévu une hausse de ses taux entre 2019 et 2020 : +0,2 point pour la cotisation proportionnelle du régime complémentaire, et +0,2 point pour celle du régime PCV.

Ainsi, pour le médecin secteur 2 à 2 PASS de revenu, la baisse du taux de cotisations induite par la réforme serait de 8,7 points.

Décomposition de la variation de taux de prélèvements sociaux

Source : Calculs DSS

Cas d’un médecin secteur 2 à 3 PASS de revenu

Avec le système actuel (en 2019), un médecin libéral en secteur 2 au BNC annuel équivalent à 3 PASS acquitte un taux de cotisation d’assurance vieillesse total de 22,2%, soit un total de cotisation d’assurance vieillesse de 26 972 €.

Source : Calculs DSS

Le passage au système universel se traduirait par un taux global de prélèvements sociaux inférieur de 6,2 points à ce qu’il aurait été en 2040 en l’absence de réforme. Cette baisse serait plus importante que la baisse du taux nominal de cotisations d’assurance vieillesse de 4,3 pts, résultant de l’application du barème de cotisations du système universel (passage de 22,2 % en 2019 à 17,9 %). En effet, cette baisse serait accentuée par la réforme de l’assiette sociale prévue par l’ordonnance de l’article 21 du présent projet de loi.

La réforme de l’assiette sociale conduira à calculer les cotisations sociales (assurance vieillesse, maladie et famille) et la CSG/CRDS sur une assiette redéfinie, qui pour le médecin de secteur 2 à 3 PASS de revenu serait égale à 107 % du BNC contrefactuel :

Cela représente donc une augmentation de 7 % de l’assiette de cotisations sociales, soit une hausse de 0,9 pt des cotisation d’assurance vieillesse, maladie et famille.

L’assiette de CSG diminuerait de 19 %, diminuant d’autant le montant de CSG et de CRDS à acquitter, soit une baisse de 2,4 pts.

Source : Calculs DSS

La réforme de l’assiette permettrait donc de diminuer le prélèvement social du médecin secteur 2 à 3 PASS de 1,5 pt du BNC avant réforme, qui s’ajoute à la baisse faciale du taux de cotisation d’assurance vieillesse de 4,3 pts. L’effet net de la réforme des retraites et de la réforme de l’assiette serait donc une baisse des prélèvements sociaux équivalente à 5,8 pts de BNC contrefactuel.

En outre, la CARMF a prévu une hausse de ses taux entre 2019 et 2020 (+0,2 point pour la cotisation proportionnelle du régime complémentaire, et +0,2 point pour celle du régime PCV).

Ainsi, pour le médecin secteur 2 à 3 PASS de revenu, la baisse du taux de cotisations induite par la réforme serait de 6,2 points.

Décomposition de la variation de taux de prélèvements sociaux

Source : Calculs DSS

Effets sur les prestations (médecins)

La baisse (au terme d’une convergence pouvant aller jusqu’en 2040) des cotisations présentée dans les tableaux et graphiques ci-dessus ne conduit pas à diminuer les pensions des médecins dans des proportions similaires : d’une part, une partie importante de la baisse des prélèvements sociaux est due à une baisse de la CSG/CRDS, qui n’ouvre pas de droits à la retraite ; d’autre part, les règles d’évolution des paramètres du calcul des pensions des régimes complémentaires et PCV de la CARMF (valeur d’achat et de service) seraient moins favorables jusqu’en 2040 que celles du régime universel de retraites, du fait de la situation démographique fragile des régimes complémentaires de retraite des médecins jusqu’à cette date.

Quatre simulations ont donc été effectuées, pour des médecins conventionnés secteur 1 et secteur 2 disposant de revenus égaux à 2 PASS et 3 PASS, de façon à comparer le niveau des cotisations dues en 2040, au terme de la convergence du taux de cotisation, et le niveau des prestations obtenues au terme d’une carrière de médecin libéral de 30 ans (installation à 35 ans, liquidation à 65 ans). Pour le calcul des prestations offertes par les différents régimes de la CARMF, les valeurs d’achat des points PCV et complémentaires ont été indexées sur l’évolution du BNC du médecin (soit l’évolution du salaire moyen par tête à 3,05 % par an) tandis que les valeurs de service ont été indexées comme l’inflation jusqu’en 2040 puis comme l’évolution du BNC (+3,05 %) à partir de 2040. Les projections actuarielles de la CARMF montrent qu’en 2040 le régime complémentaire de la CARMF serait en mesure de reconstituer des réserves (épuisées à cette date) du fait de l’arrivée de nouveaux cotisants en lien avec l’assouplissement du numerus clausus. Pour chacun des cas décrits ci-dessus, les retraites obtenues au terme d’une carrière de 30 ans ont été simulées. Aucune décote ou surcote n’a été appliquée dans le système cible. Au contraire dans le cas du système contrefactuel, les dispositions de la retraite en temps choisi ont été appliquées : les cas simulés liquidant à 65 ans, une surcote de 15% a été appliquée aux pensions servies par le régime complémentaire et le régime PCV de la CARMF. Les retraites offertes par le système universel seraient sensiblement proches de celles offertes par le régime contrefactuel des médecins, notamment dans la situation avec transition des cotisations. Dans la situation où aucune transition ne serait souhaitée par les médecins, les pensions offertes en 2055 au terme d’une carrière de 30 ans seraient plus faibles que celles du régime contrefactuel, mais la perte serait limitée, au regard de la baisse des cotisations.

Ces résultats sont dus essentiellement, à la réforme de l’assiette sociale, qui permet de réduire de façon significative le montant des cotisations et contributions sociales, tout en limitant la diminution des cotisations d’assurance vieillesse (pour les médecins secteur 2). Par ailleurs, l’indexation de la valeur de service du système universel sur le revenu moyen par tête (3,05 %) progressive jusqu’en 2042 est plus favorable que le scénario d’indexation des valeurs de service des régimes complémentaires de la CARMF sur l’inflation jusqu’en 2040, puis sur le SMPT : les rapports actuariel de la CARMF suggèrent en effet une revalorisation limitée des prestations jusqu’en 2040, puis grâce à l’accroissement démographique de la base cotisante anticipé à cette date, une revalorisation plus dynamique.

Cas d’un affilié de la CARMF secteur 1 à 2 PASS de revenus

Comparaison des montants de retraite à la liquidation (exprimés en euros 2019)

Source : calculs DSS.

Lecture : au bout de 30 ans d’une carrière commencée à 2 PASS en 2025, la retraite serait de 44 077 € avec le système actuel, de 40 746 € avec le système universel avec convergence des taux de cotisation et de 35 409 € avec le système universel sans convergence. Les montants sont exprimés en euros 2019.

Pour les médecins de secteur 1 au revenu de 2 PASS, le passage au système universel sans convergence des cotisations entre 2025 et 2040 se traduirait par une baisse de pension de 20 % (pour une baisse de prélèvements sociaux équivalente à 42% des cotisations d’assurance vieillesse). Cette baisse se décompose comme suit :

La baisse globale des cotisations et contributions sociales induite par la réforme de l’assiette et par l’instauration du système universel, se traduirait, toutes choses égales par ailleurs, par un réduction de la pension de -42%, si elle était imputée sur les cotisations dues à la CARMF.

- Toutefois, du fait de la réforme de l’assiette sociale, la baisse globale des cotisations et contributions sociales est plus importante que la baisse des cotisations d’assurance vieillesse. Alors que le montant de ses prélèvements sociaux diminue de 42% des cotisations vieillesse acquittées à la CARMF par un médecin secteur 1, les cotisations d’assurance vieillesse ne diminuent que de 26 % : la réforme de l’assiette sociale permet donc de compenser la baisse de la pension à hauteur de 16 pts

- la hausse du rendement avec le passage au système universel permettrait d’augmenter la pension de 3 % ;

- l’indexation progressive de la valeur de service sur le SMPT dans le système universel, plus favorable que l’indexation appliquée au contrefactuel, permettrait d’augmenter de 4 % la pension de retraite au système universel par rapport au contrefactuel.

Ainsi, un médecin secteur 1 à 2 PASS de revenus, verrait ses prélèvements sociaux diminuer d’un montant équivalent à 42 % de ses cotisations d’assurance vieillesse au cours de l’ensemble d’une carrière de 30 ans et sa pension de retraite diminuer de 20 % seulement.

De plus, avec la convergence progressive des cotisations entre 2025 et 2040, la pension de retraite ne diminuerait que de 8 % (soit un gain lié à la convergence de 5 337 € par an).

Cas d’un affilié de la CARMF secteur 1 à 3 PASS de revenus

Comparaison des montants de retraite à la liquidation (exprimés en euros 2019)

Source : calculs DSS

Lecture : au bout de 30 ans d’une carrière commencée à 3 PASS en 2025, la retraite serait de 49 330 € avec le système actuel, de 52 567 € avec le système universel avec transition et de 46 096 € avec le système universel sans transition.

Cas d’un affilié de la CARMF secteur 2 à 2 PASS de revenus

Comparaison des montants de retraite à la liquidation (exprimés en euros 2019)

Source : calculs DSS

Lecture : au bout de 30 ans d’une carrière commencée à 2 PASS en 2025, la retraite d’un médecin secteur 2 serait de 40 717 € avec le système actuel, de 42 428 € avec le système universel avec transition et de 38 120 € avec le système universel sans transition.

Cas d’un affilié de la CARMF secteur 2 à 3 PASS de revenus

Comparaison des montants de retraite à la liquidation (exprimés en euros 2019)

Source : calculs DSS

Lecture : au bout de 30 ans d’une carrière commencée à 3 PASS en 2025, la retraite d’un médecin secteur 2 serait de 49 374 € avec le système actuel, de 53 172 € avec le système universel avec transition et de 48 520 € avec le système universel sans transition.

S’agissant des avocats

Les avocats bénéficient d’un régime de base et d’un régime complémentaire distincts des régimes des autres professions libérales. Le barème de cotisations du régime des avocats se caractérise aujourd’hui par une cotisation forfaitaire de 1 555 € (1 586 € en 2020) à laquelle s’ajoute une cotisation proportionnelle au taux de 3,1 %. Une contribution équivalente aux droits de plaidoirie est également due, à raison de 13 € par tranche de revenu de 575 € en 2019 (543 € en 2020).

Le régime complémentaire est « progressif » : un barème de cinq tranches de cotisations, dont le taux (de 3,80 % à 10,9 % selon les tranches de revenus en 2019) croît avec le revenu, permet à la caisse de proposer des cotisations, et donc des prestations, de plus en plus élevées au fur et à mesure que le revenu augmente. Afin d’assurer la pérennité du régime, la CNBF a entrepris une réforme du régime complémentaire qui doit s’appliquer progressivement entre 2015 et 2029. Au sein de chaque tranche de revenus, les cotisations vont augmenter chaque année (le taux devant atteindre de 6 % à 17,9 % selon la tranche de revenus).

Le système universel conduit en apparence à devoir fortement augmenter les cotisations dues par les avocats. Cette hausse qui ne concerne pas tous les avocats, doit néanmoins être relativisée grâce à différents effets :

- l’assiette de cotisations des travailleurs indépendants est réformée, si bien qu’une partie significative de la hausse des cotisations d’assurance vieillesse sera compensée par une diminution de la CSG et des cotisations hors assurance vieillesse ;

- la CNBF a prévu d’augmenter les taux du régime complémentaire d’ici à 2029. Par exemple, l’article 24 du règlement du régime complémentaire prévoit que pour un revenu inférieur à 41 674 €, le taux de cotisation du régime complémentaire des avocats passerait de 3,8 % à 6 %, auquel s’ajouteraient les cotisations du régime de base et la contribution équivalente aux droits de plaidoirie. La cotisation forfaitaire du régime de base des avocats a été revalorisée sur toute la période de 1 point de pourcentage de plus que la pension forfaitaire, conformément au scénario central du rapport actuariel du régime de base de la CNBF.

- La convergence vers le taux cible de cotisations serait très progressive et pourrait être étalée sur 15 ans.

- Enfin, l’article 21 du projet de loi prévoit la possibilité d’une prise en charge par un tiers d’une partie des cotisations des travailleurs indépendants. La profession pourra ainsi concevoir un dispositif de solidarité permettant aux avocats aux revenus les plus élevés de contribuer à la couverture d’assurance vieillesse de leurs confrères au revenus plus faibles.

Ainsi, au terme d’une période de convergence s’étalant jusqu’en 2040, l’application des taux de cotisation du système universel de retraites (et de la réforme de l’assiette sociale) se traduirait par une hausse des cotisations pour les avocats dont les revenus se situent entre 50 % et 190 % du PASS, soit un peu moins de la moitié de la profession. Au maximum, la hausse de cotisation serait égale à 30 % des cotisations d’assurance vieillesse calculées selon le barème 2040 de la CNBF et concernerait les avocats dont le revenu est égal au PASS.

Cotisations annuelles des avocats libéraux en fonction du revenu exprimé en PASS

– CNBF 2019, CNBF 2040 et système universel en 2040 –

Source : Calculs DSS

Cotisations annuelles des avocats libéraux en fonction du revenu exprimé en PASS

Source : calculs DSS.

Lecture : Pour un revenu de 1 PASS, le professionnel payerait 6 614 € de cotisations vieillesse en 2040 contre 10 170 € avec le système universel ; cette augmentation serait diminuée par la réduction des cotisations hors vieillesse et CSG-CRDS de 1 497 € avec le passage au système universel, limitant l’ effort à fournir à 2059 €.

Le tableau et le graphique ci-dessus permettent de comparer de façon statique les cotisations dues en 2040, selon le barème de cotisation du système universel qui trouvera à s’appliquer au terme de la période de convergence et selon le barème de cotisations de la CNBF à cette date : la réforme des taux du régime complémentaire sera alors achevée et conformément au scénario central du rapport actuariel de la CNBF, la cotisation forfaitaire du régime de base est augmentée de 1,5 % par an. A titre illustratif, les cotisations CNBF dues selon le barème 2019 ont aussi été indiquées sur le graphique, de même que les cotisations d’assurance vieillesse du système universel (à partir desquelles les droits seront calculés), sans tenir compte de la diminution de la CSG/CRDS et des cotisations hors vieillesse.

Toutefois, compte tenu du financement du régime de base par une cotisation forfaitaire, les effets du passage au système universel en termes d’écart de cotisations peuvent être différents, dès lors que l’on introduit une hypothèse d’évolution des revenus au cours du temps. Pour illustrer l’impact du système universel et de la réforme de l’assiette sociale sur le montant des cotisations et contributions sociales sur une situation dynamique où les revenus augmentent comme le salaire moyen entre 2025 et 2040 (soit 3,05 % par an en moyenne), trois simulations ont été effectuées, pour des avocats déclarent chaque année un BNC égal à 1 PASS et 2 PASS sur l’ensemble de la période.

Cas d’un avocat à 1 PASS de revenu

Avec le système actuel (en 2019), un avocat au BNC annuel équivalent à 1 PASS acquitte un taux de cotisation d’assurance vieillesse total de 13 %, soit un total de cotisation d’assurance vieillesse de 5 267 €.

Source : Calculs DSS

Le passage au système universel, se traduirait par un taux global de prélèvements sociaux supérieur de 5,3 points à ce qu’il aurait été en 2040 en l’absence de réforme. Cette hausse serait largement moins importante que la hausse du taux nominal de cotisations d’assurance vieillesse de 15,1 pts, résultant de l’application du barème de cotisations du système universel (passage de 13 % en 2019 à 28,12 %). En effet, cette hausse serait en partie compensée par la réforme de l’assiette sociale prévue par l’ordonnance de l’article 21 du présent projet de loi et par les hausses de cotisations prévues par la CNBF.

La réforme de l’assiette sociale conduira à calculer les cotisations sociales (assurance vieillesse, assurance maladie et famille) et la CSG/CRDS sur une assiette redéfinie, qui pour l’avocat à 1 PASS de revenu serait égale à 90 % du BNC contrefactuel :

Cela représente donc une diminution de 10 % de l’assiette de cotisations sociales, diminuant d’autant les cotisations d’assurance vieillesse : rapportées au BNC qui aurait prévalu en l’absence de réforme, les cotisations d’assurance vieillesse ne représenteront donc que 25,31% et non 28,12% ; de même, les cotisations d’assurance maladie ne représenteront que 5,3 % du BNC qui aurait prévalu en l’absence de réforme et non 6,4 %[149]. A ce niveau de revenu, aucune cotisation famille ne serait due. Le gain associé serait donc de 4 pts.

L’assiette de CSG diminuerait de 26 %, diminuant d’autant le montant de CSG et de CRDS à acquitter. En l’absence de réforme, la CSG et la CRDS représenterait 11,7 % du BNC ; le gain associé serait donc de 2,9 pts.

Source : Calculs DSS

*Le taux de cotisation vieillesse CNBF est de 14,7 % et non de 13 % car il est tenu compte des hausses de cotisations CNBF entre 2019 et 2025 (cf infra).

La réforme de l’assiette permettrait donc de compenser la hausse du taux facial de cotisations d’assurance vieillesse induite par le passage au système universel à hauteur de 6,8 points. L’effet net de la réforme des retraites et de la réforme de l’assiette serait donc une hausse des prélèvements sociaux équivalente à 8,3 points de BNC, qui s’étalerait sur une période de 15 ans à compter de 2025.

Toutefois, une partie de cette hausse est déjà prévue aujourd’hui par la CNBF. Une analyse prudente permet de conclure qu’en l’absence de réforme, les cotisations d’assurance vieillesse de la CNBF augmenteraient de 1,7 pts à horizon 2025 et de 1,2 pts à horizon 2040. En effet, le taux de cotisation d’assurance vieillesse CNBF d’un avocat à 1 PASS de revenu passerait de 13,0 % en 2019 à 14,7 % en 2025 et à 16,3 % en 2040 :

le taux de cotisation de la première tranche du régime complémentaire passerait de 3,8 % en 2019 à 5,2 % en 2025, puis à 6 %, conformément à l’article 24 du règlement du régime complémentaire de la CNBF ;

la part du revenu de l’avocat à 1 PASS concernée par la seconde tranche du barème progressif du RC (au taux de 7,6 % en 2019, 10 % en 2025 et 11,6 % à partir de 2029) serait plus élevée en 2025 qu’elle ne l’est aujourd’hui, car la CNBF gèle depuis 2015 les seuils des tranches du barème, alors que le revenu moyen des avocats augmente. De façon prudente, une hypothèse d’indexation sur l’inflation des seuils des tranches a été effectuée ;

A l’inverse, le poids de la cotisation forfaitaire du régime de base des avocats est supposé diminuer au cours du temps, car celle-ci est supposée évoluer comme la revalorisation de la pension du régime de base, majorée de 1 point, conformément au scénario central du rapport actuariel de la CNBF (la pension de base est supposée évoluer comme l’inflation à 1,75 % par an), alors que le revenu est supposé évoluer plus dynamiquement (3,05 % par an).

Ainsi, pour l’avocat à 1 PASS de revenu, la hausse du taux de cotisations induite par la réforme serait limitée à 5,3 points.

Décomposition de la variation de taux de prélèvements sociaux

Source : calculs DSS

Cas d’un avocat à 2 PASS de revenu

Avec le système actuel (en 2019), un avocat au BNC annuel équivalent à 2 PASS acquitte un taux de cotisation d’assurance vieillesse total de 12,9 %, soit un total de cotisation d’assurance vieillesse de 10 476 €.

Source : Calculs DSS

Le passage au système universel, se traduirait pour l’avocat à 2 PASS, par une baisse du taux global de prélèvements sociaux de -0,9 points par rapport à ce qu’il aurait été en 2040 en l’absence de mise en œuvre du système universel. Cette baisse irait au rebours de la hausse apparente du taux nominal de cotisations d’assurance vieillesse de 7,6 pts, résultant de l’application du barème de cotisations du système universel (passage de 12,9 % en 2019 à 20,5 %). En effet, cette hausse serait en partie compensée par la réforme de l’assiette sociale prévue par l’ordonnance de l’article 21 du présent projet de loi et par les hausses de cotisations prévues par la CNBF.

La réforme de l’assiette sociale conduira à calculer les cotisations sociales (assurance vieillesse, assurance maladie et famille) et la CSG/CRDS sur une assiette redéfinie, qui pour l’avocat à 2 PASS de revenu serait égale à 93 % du BNC contrefactuel :

Cela représente donc une diminution de 7 % de l’assiette de cotisations sociales, diminuant d’autant les cotisations maladie et famille. Les cotisations d’assurance vieillesse diminueraient également du fait de la baisse de l’assiette, mais dans des proportions moins importantes, car sur la tranche de revenu supérieure au plafond de la sécurité sociale, le taux de cotisation d’assurance vieillesse du système universel est plus faible.

L’assiette de CSG diminuerait de 26 %, diminuant d’autant le montant de CSG et de CRDS à acquitter. En l’absence de réforme, la CSG et la CRDS représenteraient 12,1 % du BNC ; le gain associé serait donc de 3 pts.

Source : Calculs DSS

*Le taux de cotisation vieillesse CNBF est de 15,2 % et non de 12,9 % car il est tenu compte des hausses de cotisations CNBF entre 2019 et 2025 (cf infra).

La réforme de l’assiette permettrait donc de compenser la hausse du taux facial de cotisations d’assurance vieillesse induite par le passage au système universel à hauteur de 4,6 points. L’effet net de la réforme des retraites et de la réforme de l’assiette serait donc une hausse des prélèvements sociaux équivalente à 3 points de BNC, qui s’étalerait sur une période de 15 ans à compter de 2025.

Toutefois, cette hausse est déjà prévue par la CNBF : les cotisations d’assurance vieillesse de la CNBF augmenteraient de 2,2 pts à horizon 2025 et de 1,9 pt à horizon 2040. En effet, le taux de cotisation d’assurance vieillesse CNBF d’un avocat à 2 PASS de revenu passerait de 12,9 % en 2019 à 15,2 % en 2025 et à 17,1 % en 2040 :

le taux de cotisation des différentes tranches du barème du régime complémentaire de la CNBF augmente chaque année jusqu’en 2029, conformément à l’article 24 du règlement du RC de la CNBF ; par exemple, le taux de la deuxième tranche barème du régime complémentaire passera de 7,6% en 2019 à 10 % en 2025 et à 11,6 % en 2029.

la part du revenu de l’avocat à 2 PASS concernée par les tranche supérieures du barème progressif du RC serait de plus en plus élevée au cours du temps, du fait de l’indexation du seuil de celles-ci sur l’inflation.

A l’inverse, le poids de la cotisation forfaitaire du régime de base des avocats est supposé diminuer légèrement au cours du temps.

Ainsi, pour l’avocat à 2 PASS de revenu, le taux global de prélèvements sociaux diminuerait en 2040 de -0,9 pt.

Décomposition de la variation de taux de prélèvements sociaux

Source : calculs DSS

Effet sur les prestations (avocats)

Les retraites obtenues au terme de quatre carrières de 43 ans, initiées en 2025 à 1 PASS, 2 PASS et 3 PASS ont été simulées. Pour chaque carrière, le revenu est supposé augmenter chaque année comme le salaire moyen par tête, c’est-à-dire de 3,05 %. Aucune décote ou surcote n’a été appliquée dans le système contrefactuel comme dans le système cible. Les retraites offertes par le système universel seraient dans tous les cas plus importantes ou très proches de celles qu’offrirait théoriquement la CNBF en 2068, si celle-ci était en mesure de servir la prestation du régime de base indexée sur l’inflation jusqu’à cette date. En effet, les divers scenarios simulés par le rapport actuariel de la CNBF montrent une extinction des réserves du régime en 2061 au plus tard, pour une indexation de la pension de base qui ne dépasserait pas 1,2 % par an. Ainsi, selon le rapport actuariel de la caisse, le régime de base ne serait plus en mesure de servir des prestations à partir de 2061 au plus tard, soit quelques années avant la liquidation des avocats prêtant serment en 2025 et effectuant une carrière complète.

Par ailleurs, la valeur de service du régime complémentaire est indexée de 0,5 % par an jusqu’à ce que le rendement du RC soit égal à 7,5 %, puis est indexée sur l’inflation. La valeur d’achat du point est indexée de 2,9% par an, puis sur l’inflation lorsque le rendement du RC atteint 7,5%. En effet, depuis 2015, la valeur d’achat (VA) du point du régime complémentaire doit augmenter de 2,4 pts de plus que la valeur de service, tant que le rendement est supérieur à 7,5 %.

Les écarts de pensions entre le système universel et le système contrefactuel sont dus à plusieurs effets.

La variation du montant de prélèvements sociaux effectivement payés par l’assuré. Pour les avocats effectuant leur carrière à 1 PASS, la hausse des prélèvements sociaux correspondrait à 31 % des cotisations CNBF acquittées sur l’ensemble de la carrière. Si cette hausse était intégralement imputée sur les cotisations CNBF, la pension serait augmentée de façon équivalente.

La réforme de l’assiette sociale : la variation globale des prélèvements sociaux masque en fait des évolutions des cotisations vieillesse et de la CSG/CRDS en sens contraires. Pour les avocats à 1 PASS, les cotisations d’assurance vieillesse augmenteraient et la CSG/CRDS diminueraient, augmentant ainsi la contributivité du prélèvement social et les droits à retraite obtenus d’autant.

La baisse du rendement du régime de retraite : le régime complémentaire de la CNBF aurait un rendement plus élevé que celui du système universel (7,5 % à partir de 2029, contre 5,5% pour la part contributive de la cotisation du SUR). Le régime de base aurait également un rendement plus élevé que celui du système universel pour les avocats aux bas revenus.

L’indexation de la valeur de service sur le SMPT (3,05% par an) pour le système universel contre l’inflation pour les régimes gérés par la CNBF (1,75 % par an). Ce différentiel d’indexation produit des effets significatifs sur une carrière de 43 ans, de l’ordre de 20 % à 30 %, permettant de compenser au moins en partie l’effet de la baisse du rendement. Toutefois, il est important de noter que l’hypothèse d’indexation sur un taux d’inflation à 1,75 % par an des prestations du régime de base de la CNBF est une hypothèse ambitieuse, que la CNBF n’est pas en mesure de vérifier, sans une hausse significative des cotisations (plus importante encore que celles simulées dans le rapport actuariel et évoquées supra).

La période de convergence : durant cette période, les cotisations d’assurance vieillesse seront plus faibles (pour les assurés à 1 PASS) que les cotisations du système universel, ce qui conduira donc à créer moins de droits.

Cas d’un affilié de la CNBF à 1 PASS de revenus

Comparaison des montants de retraite à la liquidation (exprimés en euros 2019)

Source : calculs DSS.

Lecture : au bout de 43 ans d’une carrière commencée à 1 PASS en 2025, la retraite serait de 31 372 € avec le système actuel, de 38 861 € avec le système universel avec convergence et de 40 667 € avec le système universel sans convergence.

Cas d’un affilié de la CNBF à 2 PASS de revenus

Comparaison des montants de retraite à la liquidation (exprimés en euros 2019)

Source : calculs DSS.

Lecture : au bout de 43 ans d’une carrière commencée à 2 PASS en 2025, la retraite serait de 54 958 € avec le système actuel, de 60 939 € avec le système universel avec convergence et de 60 785 € avec le système universel sans convergence.

Cas d’un affilié de la CNBF à 3 PASS de revenus

Comparaison des montants de retraite à la liquidation (exprimés en euros 2019)

Source : calculs DSS.

Lecture : au bout de 43 ans d’une carrière commencée à 3 PASS en 2025, la retraite serait de 83 203 € avec le système actuel, de 82 458 € avec le système universel avec convergence et de 80 960 € avec le système universel sans convergence.

S’agissant des chirurgiens-dentistes

Les chirurgiens-dentistes bénéficient de trois régimes de retraite : le régime de base, un régime complémentaire commun avec les sages-femmes et un régime des prestations complémentaires de vieillesse (PCV) partiellement pris en charge par l’assurance maladie obligatoire.

Le passage au système universel produit une baisse significative des cotisations d’assurance vieillesse des chirurgiens-dentistes, quel que soit leur revenu.

La baisse de la cotisation vieillesse est particulièrement remarquable pour les affiliés à bas revenus puisque l’effet de seuil induit par la forte cotisation forfaitaire du régime complémentaire disparait avec le système universel : ainsi le chirurgien-dentiste à 0,5 PASS de revenu devra verser une cotisation d’assurance vieillesse de 6 067 € au système universel au lieu de 9 286 € à la CARCDSF. L’écart du montant des cotisations se réduit au niveau de 1 PASS de revenu, le chirurgien-dentiste diminuant sa cotisation d’assurance vieillesse de 1 090 € (12 273 € au système actuel et 11 183 € au système universel).

Cotisations annuelles des chirurgiens-dentistes affiliés à la CARCDSF selon le revenu annuel en PASS

- Système actuel et système universel en 2040-

Source : calculs DSS.

La prise en charge d’une partie des cotisations d’assurance vieillesse des chirurgiens-dentistes par l’assurance maladie sera maintenue dans le système universel, à enveloppe budgétaire constante. La négociation conventionnelle entre les représentants des chirurgiens-dentistes et l’assurance maladie permettra de déterminer les modalités paramétriques de cette prise en charge. Dans les développements qui suivent, les cotisations d’assurance vieillesse des chirurgiens-dentistes sont donc considérées dans leur globalité, sans distinction entre la part payée par l’assurance maladie et la part payée par l’affilié.

Source : données CARCDSF, calculs DSS.

Lecture : Les 450 praticiens déclarant un BNC de 100% du PASS (échelle de droite), payent une cotisation vieillesse de 12 274 € selon le système actuel (courbe jaune). La cotisation vieillesse du système universel s’élèverait pour eux à 10 673 € (courbe en pointillés) ; toutefois, la réforme de l’assiette sociale conduirait à réduire les cotisations hors vieillesse et la CSG de 2 374 €, si bien que l’effort serait réduit à 8 299 € (courbe bleue), soit une baisse de prélèvements sociaux de 3 976 €.

Afin de calculer les retraites des chirurgiens-dentistes sans réforme et avec réforme après 43 ans de carrière, il est nécessaire de faire évoluer les paramètres des régimes. Les revenus des chirurgiens-dentistes évoluent comme le salaire moyen par tête, soit 3,05 % par an sur toute la période.

Les valeurs de service et d’achat du régime complémentaire et du PCV évoluent comme l’inflation. Le montant de la cotisation forfaitaire du régime complémentaire augmente comme la valeur d’achat du régime sur toute la période en conservant le rendement 2019 de 5,8 %. De plus, conformément à la réglementation en vigueur, le seuil d‘entrée et le plafond de cette cotisation évoluent annuellement comme le PASS. Le taux de la cotisation proportionnelle est égal à 10,65 % en 2019 puis 10,70 % à partir de 2021 comme prévu par la CARCDSF. Enfin, la cotisation forfaitaire du régime PCV évolue comme l’inflation.

Les écarts de retraite entre le régime universel et le régime système actuel pour les chirurgiens-dentistes sont principalement dus à l’indexation des droits sur le SMPT pour le système universel alors que pour le système actuel les droits sont indexés sur l’inflation.

Cas d’un affilié à 1 PASS de revenus

Comparaison des montants de retraite à la liquidation (exprimés en euros 2019)

Source : calculs DSS.

Lecture : au bout de 43 ans d’une carrière commencée à 1 PASS en 2025, la retraite serait de 34 422 € avec le système actuel, de 42 562 € avec le système universel sans convergence et de 45 141 € avec le système universel avec convergence.

Cas d’un affilié à 2 PASS de revenus

Comparaison des montants de retraite à la liquidation (exprimés en euros 2019)

Source : calculs DSS.

Lecture : au bout de 43 ans d’une carrière commencée à 2 PASS en 2025, la retraite serait de 50 861 € avec le système actuel, de 65 379 € avec le système universel avec transition et de 60 531 € avec le système universel sans transition.

Cas d’un affilié à 3 PASS de revenus

Comparaison des montants de retraite à la liquidation (exprimés en euros 2019)

Source : calculs DSS.

Lecture : au bout de 43 ans d’une carrière commencée à 3 PASS en 2025, la retraite serait de 67 297 € avec le système actuel, de 85 459 € avec le système universel avec transition et de 81 028 € avec le système universel sans transition.

S’agissant des sages-femmes

Les sages-femmes bénéficient de trois régimes de retraite : le régime de base, un régime complémentaire commun avec les chirurgiens-dentistes et un régime des prestations complémentaire de vieillesse (PCV) partiellement pris en charge par l’assurance maladie obligatoire.

Leur régime complémentaire comprend une part forfaitaire de 2 664 € et une part proportionnelle de 10,65 % sur les revenus compris entre 34 445 € et 202 620 €. Enfin, les sages-femmes versent une cotisation forfaitaire de 780 € au régime PCV dont les 2/3 sont pris en charge par l’assurance maladie obligatoire.

Le passage au système universel produit une baisse significative des cotisations d’assurance vieillesse des sages-femmes jusqu’à 50 % du PASS, soit 47 % de la population. Ainsi, la sage-femme au revenu de 0,25 PASS verse une cotisation de 4 460 € au système actuel et versera une cotisation d’assurance vieillesse de 3 108 € au système universel. Cet effet est dû à la disparition de la cotisation forfaitaire du régime complémentaire qui avait un effet de seuil important pour les sages-femmes aux bas revenus.

L’augmentation de la cotisation est ensuite maitrisée grâce au basculement de l’assiette des travailleurs indépendants. Ainsi, si la sage-femme voit sa cotisation d’assurance vieillesse augmenter de 2 484 € en passant au système universel (de 8 148 € à 10 669 €), l’augmentation totale de ses cotisations sociales est limitée à 1 234 € puisque ses cotisations, hors vieillesse et CSG-CRDS diminuent de 1 250 €.

Cotisations annuelles des sages-femmes affiliés à la CARCDSF selon le revenu annuel en PASS

- Système actuel et système universel en 2040 -

Source : calculs DSS.

La prise en charge d’une partie des cotisations d’assurance vieillesse des sages-femmes par l’assurance maladie sera maintenue dans le système universel, à enveloppe budgétaire constante. La négociation conventionnelle entre les représentants des sage femmes et l’assurance maladie permettra de déterminer les modalités paramétriques de cette prise en charge. Dans les développements qui suivent, les cotisations d’assurance vieillesse des sages-femmes sont donc considérées dans leur globalité, sans distinction entre la part payée par l’assurance maladie et la part payée par l’affilié.

Source : données CARCDSF, calculs DSS.

Lecture : Les 180 praticiens déclarant un BNC de 100% du PASS (échelle de droite), payent une cotisation vieillesse de 8 184 € selon le système actuel (courbe jaune). La cotisation vieillesse du système universel s’élèverait pour eux à 10 158 € (courbe en pointillés) ; toutefois, la réforme de l’assiette sociale conduirait à réduire les cotisations hors vieillesse et la CSG de 1 544 €, si bien que l’effort serait réduit à 8 614 € (courbe bleue), soit un surcroît de prélèvements sociaux de 1 234 €.

S’agissant des retraites, les valeurs de service et d’achat du régime complémentaire et la valeur de service du PCV évoluent comme l’inflation. Le montant de la cotisation forfaitaire du RC augmente comme la valeur d’achat du régime sur toute la période en conservant le rendement 2019 de 5,8 %. De plus, conformément à la réglementation en vigueur, le seuil d‘entrée et le plafond de cette cotisation évoluent annuellement comme le PASS. Le taux de la cotisation proportionnelle est égal à 10,65 % en 2019 puis 10,70 % à partir de 2021 comme prévu par la CARCDSF.

Enfin, la valeur de service du PCV des sages-femmes est gelée jusqu’à 2057 afin que le rendement du régime soit de 6,5 % conformément aux projections actuarielles de la caisse. Elle est ensuite indexée sur l’inflation.

Les écarts de retraite entre le régime universel et le régime système actuel pour les sages-femmes sont dus à plusieurs raisons :

- A la hausse des cotisations compensée par la baisse des cotisations hors vieillesse ;

- L’indexation des droits sur le SMPT pour le système universel alors que pour le système actuel les droits sont indexés sur l’inflation ;

- La baisse du rendement du régime PCV des sages-femmes de 14,08 à 6,5 %. Ce niveau se rapproche du rendement prévu dans le cadre du système universel.

Cas d’un affilié à 0,5 PASS de revenus

Comparaison des montants de retraite à la liquidation (exprimés en euros 2019)

Source : calculs DSS.

Lecture : au bout de 43 ans d’une carrière commencée à 0,5 PASS en 2025, la retraite serait de 16 336 € avec le système actuel et de 22 788 € avec le système universel grâce au minimum de pension.

Cas d’un affilié à 1 PASS de revenus

Comparaison des montants de retraite à la liquidation (exprimés en euros 2019)

Source : calculs DSS.

Lecture : au bout de 43 ans d’une carrière commencée à 1 PASS en 2025, la retraite serait de 25 571 € avec le système actuel, de 39 691 € avec le système universel avec convergence et de 40 510 € avec le système universel sans convergence.

Cas d’un affilié à 1,5 PASS de revenus

Comparaison des montants de retraite à la liquidation (exprimés en euros 2019)

Source : calculs DSS.

Lecture : au bout de 43 ans d’une carrière commencée à 1,5 PASS en 2025, la retraite serait de 33 628 € avec le système actuel, de 51 752 € avec le système universel avec transition et de 51 709 € avec le système universel sans transition.

S’agissant des pharmaciens

Les pharmaciens bénéficient d’un régime de retraite de base, et d’un régime complémentaire (RC), composé d’une part en répartition avec une cotisation forfaitaire et une d’une part en en capitalisation, tous les trois gérés par caisse d’assurance vieillesse des pharmaciens (CAVP),

Au sein de la CAVP, les directeurs de laboratoires privés d'analyses médicales non médecins sont affiliés à un régime de prestations complémentaires de vieillesse (PCV) partiellement pris en charge par l’assurance maladie obligatoire. La prise en charge d’une partie des cotisations d’assurance vieillesse des directeurs de laboratoires privés d'analyses médicales non médecins par l’assurance maladie sera maintenue dans le système universel, à enveloppe budgétaire constante. La négociation conventionnelle entre les représentants de ces professionnels et l’assurance maladie permettra de déterminer les modalités paramétriques de cette prise en charge. Les développements qui suivent, concernent des affiliés de la CAVP qui ne sont pas affiliés au régime PCV des directeurs de laboratoires privés d'analyses médicales non médecins.

Le graphique ci-dessous montre que le passage au système universel permet de diminuer le montant des cotisations pour 90 % des pharmaciens. La hausse des cotisations se limite aux affiliés de la CAVP qui gagnent entre 290 % et 340 % du PAS et aux affiliés dont les revenus sont compris entre 385 % et 415 % du PASS, soit environ 10 % des pharmaciens en tout.

Le passage au système universel permet de lisser les montants des cotisations d’assurance vieillesse. En effet, le régime complémentaire de la CAVP repose sur des montants forfaitaires selon des tranches de revenus, ce qui crée des effets de seuils importants.

Cotisations annuelles des pharmaciens affiliés à la CAVP selon le revenu annuel en PASS

- Système actuel et système universel en 2040 –

Source : calculs DSS.

Source : données CAVP, calculs DSS.

Lecture : Les 773 pharmaciens déclarant un BNC de 100% du PASS (échelle de droite), payent une cotisation vieillesse de 12 213 € selon le système actuel (courbe jaune). La cotisation vieillesse du système universel s’élèverait pour eux à 11 548 € (courbe en pointillés) ; toutefois, la réforme de l’assiette sociale conduirait à réduire les cotisations hors vieillesse et la CSG de 1 239 €, si bien que l’effort serait réduit à 10 309 € (courbe bleue), soit une réduction de prélèvements sociaux de 1 904 €.

Les écarts de retraite entre le régime universel et le régime du système actuel pour les pharmaciens sont dus à plusieurs raisons :

- A la hausse des cotisations compensée par la baisse des cotisations hors assurance vieillesse.

- L’indexation des droits sur le SMPT pour le système universel alors que pour le système actuel les droits sont indexés sur l’inflation.

- Le rendement du régime complémentaire de la CAVP à 5 % à partir de 2021. Ce rendement se rapproche de celui du système universel.

Pour les pharmaciens, la retraite a été réalisée sur 31 ans de carrière à partir de 2025 et la part en capitalisation a été calculée avec une hypothèse de réversion à 50% vers un conjoint du même âge. En effet, le régime complémentaire par capitalisation peut donner droit à la réversion au conjoint si le pharmacien le souhaite en cas de décès. Cette décision est prise au moment de la liquidation de la retraite. Le montant de la retraite par capitalisation est différent selon qu’il y ait ou non réversion. Pour les cas-types, il a été décidé que les pharmaciens attribuaient un taux de 50 % de réversion et qu’ils liquidaient leur retraite à 66 ans.

Cas d’un pharmacien à 1 PASS de revenus avec réversion

Comparaison des montants de retraite à la liquidation (exprimés en euros 2019)

Source : calculs DSS.

Lecture : au bout de 31 ans d’une carrière commencée à 1 PASS en 2025, la retraite serait de 20 111 € avec le système actuel, de 23 120 € avec le système universel avec transition et de 21 302 € avec le système universel sans transition.

Cas d’un pharmacien à 2 PASS de revenus avec réversion

Comparaison des montants de retraite à la liquidation (exprimés en euros 2019)

Source : calculs DSS.

Lecture : au bout de 31 ans d’une carrière commencée à 2 PASS en 2025, la retraite serait de 22 197 € avec le système actuel, de 31 808 € avec le système universel sans transition et de 31 239 € avec le système universel avec transition.

Cas d’un pharmacien à 3 PASS de revenus avec réversion

Comparaison des montants de retraite à la liquidation (exprimés en euros 2019)

Source : calculs DSS.

Lecture : au bout de 31 ans d’une carrière commencée à 3 PASS en 2025, la retraite serait de 31 053 € avec le système actuel, de 40 480 € avec le système universel avec transition et de 39 590 € avec le système universel sans transition.

S’agissant des agents généraux et des mandataires non-salariés d’assurance

Les agents généraux bénéficient d’un régime de retraite de base et d’un régime complémentaire gérés par la caisse d’assurance vieillesse des agent généraux (CAVAMAC) avec un taux de cotisation relativement élevé dans le système actuel. Une partie de leur cotisation d’assurance vieillesse est prise en charge par les organismes d’assurance. Le système universel conduirait en apparence à devoir baisser les cotisations dues par les agents d’assurance. Cette baisse doit néanmoins être relativisée grâce à différents effets : l’assiette de cotisations des travailleurs indépendants sera réformée, si bien qu’une partie significative de la baisse sera compensée par une diminution de la CSG.

Le passage au système universel permet de diminuer le montant des cotisations pour une grande partie des affiliés puisque la hausse des cotisations se limite aux affiliés qui gagnent jusqu’à 10 % du PASS.

Par exemple, une personne avec un revenu égal à 2 PASS s’acquitte d’une cotisation de 22 707 €, dont 16 142 € à la charge de l’affilié et 6 565 € à celle des organismes d’assurance, alors que dans le système universel elle devra s’acquitter d’une cotisation d’assurance vieillesse de 14 049 €.

Cotisations annuelles des agents généraux d’assurance affiliés à la CAVAMAC selon le revenu annuel en PASS

- Système actuel et système universel en 2040 -

Source : calculs DSS.

Source : calculs DSS.

Lecture : Pour un revenu de 1 PASS, le montant de la cotisation vieillesse est de 13 021 € (dont 9 739 € payés par le professionnel 3 282 € payés par les organismes d’assurance) selon le système actuel. La cotisation vieillesse du système universel s’élèverait pour eux à 11 141 € (courbe en pointillés) ; toutefois, la réforme de l’assiette sociale conduirait à réduire les cotisations hors vieillesse et la CSG de 1 392 €, si bien que l’effort serait réduit à 9 749 € (courbe bleue), soit une réduction de prélèvements sociaux de 3 272 €.

Les écarts de retraite entre le régime universel et le régime système actuel pour les agents généraux sont dus à plusieurs raisons :

- A la hausse des cotisations compensée par la baisse des cotisations hors vieillesse

- L’indexation des droits sur le SMPT pour le système universel alors que pour le système actuel les droits sont indexés sur l’inflation.

- Le rendement du régime complémentaire de la CAVAMAC à 5,04 % sur toute la période. Ce rendement est en-dessous de celui du système universel

Cas d’un agent général à 1 PASS de revenus

Comparaison des montants de retraite à la liquidation (exprimés en euros 2019)

Source : calculs DSS.

Lecture : au bout de 20 ans d’une carrière commencée à 1 PASS en 2025, la retraite serait de 19 419 € avec le système actuel, de 22 949 € avec le système universel avec transition et de 20 822 € avec le système universel sans transition.

Cas d’un agent général à 2 PASS de revenus

Comparaison des montants de retraite à la liquidation (exprimés en euros 2019)

Source : calculs DSS.

Lecture : au bout de 20 ans d’une carrière commencée à 2 PASS en 2025, la retraite serait de 31 067 € avec le système actuel, de 35 192 € avec le système universel avec transition et de 29 317 € avec le système universel sans transition.

Cas d’un agent général à 3 PASS de revenus

Comparaison des montants de retraite à la liquidation (exprimés en euros 2019)

Source : calculs DSS.

Lecture : au bout de 20 ans d’une carrière commencée à 3 PASS en 2025, la retraite serait de 42 705 € avec le système actuel, de 46 559 € avec le système universel avec transition et de 38 328 € avec le système universel sans transition.

S’agissant des vétérinaires

Les vétérinaires sont affiliés àun régime de retraite de base et à un régime complémentaire gérés par la caisse autonome de retraite et de prévoyance des vétérinaires (CARPV). S’agissant de ce dernier, le montant de la cotisation forfaitaire augmente comme la valeur d’achat du régime jusqu’en 2068.

Le passage au système universel permet de lisser les montants des cotisations d’assurance vieillesse. En effet, le régime complémentaire des vétérinaires fonctionne avec des montants forfaitaires selon des tranches de revenus ce qui crée des effets de seuils importants.

Le passage au système universel permet de diminuer le montant des cotisations pour 51 % des vétérinaires dont le revenu est compris entre 110 % et 270 % du PASS. La hausse des cotisations concerne les affiliés qui gagnent moins de 105 % du PASS et les personnes dont les revenus sont supérieurs ou égaux à 275 % du PASS.

Par exemple, une personne qui gagne 175 % du PASS devra payer 14 045 euros de cotisations d’assurance vieillesse au système actuel alors que dans le système universel elle devra acquitter une cotisation d’assurance vieillesse 12 614 euros.

Cotisations annuelles des vétérinaires affiliés à la CARPV selon le revenu annuel en PASS

- Système actuel et système universel en 2040 -

Source : calculs DSS.

Source : données CARPV, calculs DSS.

Lecture : Les 247 vétérinaires déclarant un BNC de 100% du PASS (échelle de droite), payent une cotisation vieillesse de 7 847 € selon le système actuel (courbe jaune). La cotisation vieillesse du système universel s’élèverait pour eux à 10 760 € (courbe en pointillés) ; toutefois, la réforme de l’assiette sociale conduirait à réduire les cotisations hors vieillesse et la CSG de 1 485 €, si bien que l’effort serait réduit à 9 275 € (courbe bleue), soit un surcroît de prélèvements sociaux de 1 434 €.

Les écarts de retraite entre le système actuel et le système universel pour les vétérinaires sont dus à plusieurs raisons :

- La hausse des cotisations compensée par la baisse des cotisations hors assurance vieillesse ;

- L’indexation des droits sur le SMPT pour le système universel alors que pour le système actuel les droits sont indexés sur l’inflation ;

- La baisse du rendement du régime complémentaire de la CARPV à 6,58 % à partir de 2027. Ce rendement se rapproche de celui du système universel.

Pour les vétérinaires, les cas-types ont été réalisés sur une carrière de 38 ans à partir de 2025.

Cas d’un vétérinaire à 1 PASS de revenus

Comparaison des montants de retraite à la liquidation (exprimés en euros 2019)

Source : calculs DSS.

Lecture : au bout de 38 ans d’une carrière commencée à 1 PASS en 2025, la retraite serait de 33 096 € avec le système actuel, de 38 955 € avec le système universel avec transition et de 38 044 € avec le système universel sans transition.

Cas d’un vétérinaire à 1,5 PASS de revenus

Comparaison des montants de retraite à la liquidation (exprimés en euros 2019)

Source : calculs DSS.

Lecture : au bout de 38 ans d’une carrière commencée à 1,5 PASS en 2025, la retraite serait de 33 153 € avec le système actuel, de 44 809 € avec le système universel avec transition et de 44 749 € avec le système universel sans transition.

Cas d’un vétérinaire à 2 PASS de revenus

Comparaison des montants de retraite à la liquidation (exprimés en euros 2019)

Source : calculs DSS.

Lecture : au bout de 38 ans d’une carrière commencée à 2 PASS en 2025, la retraite serait de 38 528 € avec le système actuel, de 52 118 € avec le système universel avec transition et de 51 575 € avec le système universel sans transition.

S’agissant des personnes affiliées à la CIPAV

La caisse interprofessionnelle de la retraite des professions libérales (CIPAV) gère le régime de base (par délégation de gestion de la CNAVPL) et le régime complémentaire de plusieurs professions libérales (architectes, moniteur de ski, ostéopathe par exemple). Les affiliés de la CIPAV disposent de forfaits de cotisation selon le montant de leurs revenus professionnels.

S’agissant du régime complémentaire (RC), aucune norme légale ou réglementaire ne précise les règles de revalorisation des valeurs d’achat et de service : le conseil d’administration de la CIPAV les définit annuellement. Les valeurs sont connues pour les années 2019 et 2020 (valeur d’achat du point 37,57€ et valeur de service 2,63€). Dans les cas-types ci-dessous, il est néanmoins considéré que les valeurs d’achat et de service du RC évoluent chaque année selon l’inflation.

La valeur d’achat du RC est revalorisée de sorte que le régime passe d’un rendement de 7 % en 2019 et 2020 à 5,85 % en 2026, conformément aux simulations du rapport actuariel de la CIPAV permettant converger vers un régime pérenne et équilibré. La diminution du rendement décidée par le conseil d’administration de la CIPAV a pour vocation d’anticiper les exercices futurs, les variations importantes entre prestations et cotisations. Cette diminution du rendement couplée à un ratio prestataires/cotisants largement favorable permet à la CIPAV de maintenir un résultat technique en excédent.

S’agissant du régime complémentaire, le montant de la cotisation forfaitaire est connu pour les années 2019 et 2020. A partir de 2021, il augmente comme la valeur d’achat du régime conformément aux projections actuarielles prévoyant une baisse de rendement prévue pour 2026 (5,85 %).

La hausse des cotisations concerne 82 % des affiliés de la CIPAV, à savoir ceux dont le revenu est compris entre 15 % et 155 % du PASS mais le passage au système universel permet de diminuer le montant des cotisations pour 19 % des affiliés, ceux dont le revenu est inférieur à 15 % du PASS.

Le passage au système universel permet de lisser les montants des cotisations d’assurance vieillesse. En effet, le régime complémentaire de la CIPAV repose sur des montants forfaitaires selon des tranches de revenus ce qui crée des effets de seuils importants.

Cotisations annuelles des affiliés à la CIPAV selon le revenu annuel en PASS

- Système actuel et système universel en 2040 -

Source : calculs DSS.

Source : données CIPAV, calculs DSS.

Lecture : Les 2 973 affiliés à la CIPAV déclarant un BNC de 100% du PASS (échelle de droite), payent une cotisation vieillesse de 6 798 € selon le système actuel (courbe jaune). La cotisation vieillesse du système universel s’élèverait pour eux à 10 479 € (courbe en pointillés) ; toutefois, la réforme de l’assiette sociale conduirait à réduire les cotisations hors vieillesse et la CSG de 1 554 €, si bien que l’effort serait réduit à 8 926 € (courbe bleue), soit un surcroît de prélèvements sociaux de 2 128 €.

La comparaison des cotisations présentée dans le tableau et le graphique ci-dessus ne permet pas toutefois de tenir compte de la dynamique probable d’évolution des cotisations du régime complémentaire de la CIPAV. En effet, la valeur d’achat du régime complémentaire est revalorisée de sorte que le régime passe d’un rendement de 7 % en 2019 et 2020 à 5,85 % en 2026, conformément aux simulations du rapport actuariel de la CIPAV permettant converger vers un régime pérenne et équilibré. La diminution du rendement décidé par le conseil d’administration de la CIPAV a pour vocation d’anticiper les exercices futurs, les variations importantes entre prestations et cotisations.

Trois simulations ont donc été effectuées, pour des affiliés de la CIPAV disposant de revenus égaux 0,5 PASS, 1 PASS et 2 PASS (89 % des affiliés de la CIPAV gagnent moins de 2 PASS), pour comparer les niveaux de pensions offerts au terme d’une carrière complète de 43 ans avec le système universel et en l’absence de système universel mais en tenant compte de la réforme du régime complémentaire suggérée par le rapport actuariel de la CIPAV. Les écarts de pension sont dus à plusieurs raisons :

- A la hausse des cotisations compensée par la baisse des cotisations hors assurance vieillesse notamment jusqu’à 1 PASS.

- L’indexation des droits sur le SMPT pour le système universel alors que pour le système actuel les droits sont indexés sur l’inflation.

- La baisse du rendement du régime complémentaire de la CIPAV à 5,85 % à partir de 2025. Ce niveau est proche du rendement du régime universel.

Pour les affiliés de la CIPAV, une carrière de 43 ans a été simulée à partir de 2025.

Cas d’un affilié de la CIPAV à 0,5 PASS de revenus

Comparaison des montants de retraite à la liquidation (exprimés en euros 2019)

Source : calculs DSS.

Lecture : au bout de 43 ans d’une carrière commencée à 0,5 PASS en 2025, la retraite serait de 13 365 € avec le système actuel et de 22 788 € avec le système universel grâce au minimum de pension.

Cas d’un affilié de la CIPAV à 1 PASS de revenus

Comparaison des montants de retraite à la liquidation (exprimés en euros 2019)

Source : calculs DSS.

Lecture : au bout de 43 ans d’une carrière commencée à 1 PASS en 2025, la retraite serait de 29 614 € avec le système actuel, de 40 441 € avec le système universel avec transition et de 41 791 € avec le système universel sans transition.

Cas d’un affilié à 2 PASS de revenus

Comparaison des montants de retraite à la liquidation (exprimés en euros 2019)

Source : calculs DSS.

Lecture : au bout de 43 ans d’une carrière commencée à 2 PASS en 2025, la retraite serait de 62 460 € avec le système actuel, de 66 283 € avec le système universel avec transition et de 61 876 € avec le système universel sans transition.

S’agissant des experts-comptables

Les experts-comptables bénéficient d’un régime de base et d’un régime complémentaire gérés par la caisse d’assurance vieillesse des experts comptables et des commissaires aux comptes (CAVEC) avec des taux de cotisation relativement faibles dans le système actuel.

S’agissant du régime complémentaire, le montant de la cotisation forfaitaire augmente comme la valeur d’achat du régime jusqu’en 2035, conformément à la décisiondu conseil d’administration prévoyant un rendement de 8 % en 2035.

Le système universel conduirait en apparence à devoir fortement augmenter les cotisations dues par les experts-comptables. Cette hausse doit néanmoins être relativisée grâce à différents effets : l’assiette de cotisations des travailleurs indépendants sera réformée, si bien qu’une partie significative de la hausse sera compensée par une diminution de la CSG. Par ailleurs, les cotisations de la CAVEC seraient amenées à augmenter, même en l’absence de réforme, ce qui réduit l’écart entre la situation cible et la situation système actuelle. Enfin, la convergence vers le taux cible de cotisations serait très progressive et pourrait être étalée sur 15 ans.

Le passage au système universel permet de diminuer le montant des cotisations pour 55 % des experts comptables soit ceux dont le revenu est inférieur à 155 % du PASS et permet de lisser les montant des cotisations vieillesse en supprimant les effets de seuil liés aux cotisations forfaitaires appliquées sur des tranches de revenu.

Cotisations annuelles des experts-comptables selon un montant du PASS

- Système actuel et Système universel en 2040 -

Source : calculs DSS.

Source : données CAVEC, calculs DSS.

Lecture : Les 199 experts comptables déclarant un BNC de 100% du PASS (échelle de droite), payent une cotisation vieillesse de 7 873 € selon le système actuel (courbe jaune). La cotisation vieillesse du système universel s’élèverait pour eux à 10 773 € (courbe en pointillés) ; toutefois, la réforme de l’assiette sociale conduirait à réduire les cotisations hors vieillesse et la CSG de 1 484 €, si bien que l’effort serait réduit à 9 289 € (courbe bleue), soit un surcroît de prélèvements sociaux de 1 416 €.

S’agissant du régime complémentaire (RC), aucune règle légale ou réglementaire ne précise les règles de revalorisation des valeurs d’achat et de service. Dans les cas-types ci-dessous, il est néanmoins considéré que les valeurs de service du RC évoluent chaque année selon l’inflation, comme pour le régime de base. En effet, sur longue période, on observe que la revalorisation des valeurs de service suit globalement celle de l’inflation.

La valeur d’achat du RC est revalorisée de sorte que le régime passe d’un rendement de 9,8 % en 2019 à 8 % en 2035, conformément au rapport du conseil d’administration de la CAVEC permettant d’obtenir un régime pérenne et équilibré.

Les écarts de retraite entre le régime universel et le régime système actuel pour les experts-comptables sont dus à plusieurs raisons :

- A la hausse des cotisations compensée par la baisse des cotisations hors assurance vieillesse notamment pour les personnes dont les revenus sont supérieurs ou égaux à 160 % du PASS ;

- L’indexation des droits sur le SMPT pour le système universel alors que pour le système actuel les droits sont indexés sur l’inflation ;

- La baisse du rendement du régime complémentaire de la CAVEC à 8 % à partir de 2035.

Pour les experts-comptables, une carrière de 43 ans a été simulée à partir de 2025.

Cas d’un expert-comptable à 1 PASS de revenus

Comparaison des montants de retraite à la liquidation (exprimés en euros 2019)

Source : calculs DSS.

Lecture : au bout de 43 ans d’une carrière commencée à 1 PASS en 2025, la retraite serait de 27 932 € avec le système actuel, de 41 707 € avec le système universel avec transition et de 42 941 € avec le système universel sans transition.

Cas d’un expert-comptable à 2 PASS de revenus

Comparaison des montants de retraite à la liquidation (exprimés en euros 2019)

Source : calculs DSS.

Lecture : au bout de 43 ans d’une carrière commencée à 2 PASS en 2025, la retraite serait de 68 541 € avec le système actuel, de 66 986 € avec le système universel avec transition et de 63 744 € avec le système universel sans transition.

Cas d’un expert-comptable à 3 PASS de revenus

Comparaison des montants de retraite à la liquidation (exprimés en euros 2019)

Source : calculs DSS.

Lecture : au bout de 43 ans d’une carrière commencée à 2 PASS en 2025, la retraite serait de 74 771 € avec le système actuel, de 82 594 € avec le système universel avec transition et de 81 748 € avec le système universel sans transition.

S’agissant des notaires

Les notaires bénéficient d’un régime de base et d’un régime complémentaire gérés par la caisse de prévoyance et de retraite des notaires (CPRN) avec des taux de cotisation relativement élevés dans le système actuel. Le système universel conduirait en apparence à devoir baisser les cotisations dues par les notaires. Le régime complémentaire (RC) se compose de deux sections obligatoires pour les notaires (section B et section C).

S’agissant de la section B du RC , le montant de la cotisation forfaitaire augmente comme la valeur d’achat du régime jusqu’en 2068.

S’agissant de la section C du RC, le montant de la cotisation est de 4 % de la moyenne des produits de base réalisés au cours des trois années précédant l’année antérieure à celle du recouvrement limité à trois fois la moyenne générale des produits de base sur cette même période. Cette cotisation évolue donc comme le BNC.

Le passage au système universel permet de diminuer le montant des cotisations pour l’ensemble des notaires et de lisser le montant des cotisations. En effet, la section B du régime complémentaire de la CPRN se compose d’une cotisation forfaitaire déterminée selon des tranches de revenus ce qui crée des effets de seuils.

Par exemple, une personne avec un revenu égal à 6 PASS devra verser dans le système actuel 39 474 € de cotisations d’assurance vieillesse alors que dans le système universel elle devra s’acquitter d’une cotisation d’assurance vieillesse de 28 850 €.

Cotisations annuelles des notaires selon un montant du PASS

Système actuel et système universel en 2040 -

Source : calculs DSS.

Source : calculs DSS.

Lecture : un notaire déclarant un BNC de 300% du PASS, paye une cotisation d’assurance vieillesse de 21 784 € selon le système actuel (courbe jaune). La cotisation vieillesse du système universel s’élèverait pour lui à 21 999 € (courbe en pointillés) ; toutefois, la réforme de l’assiette sociale conduirait à réduire les cotisations hors vieillesse et la CSG de 2 479 €, si bien que l’effort serait réduit à 19 520 € (courbe bleue), soit une diminution de prélèvements sociaux de 2 263 €.

D’après les pesées actuarielles du régime complémentaire, des règles de revalorisation des valeurs d’achat et de service ont été mises en places pour les années à venir.

Pour la section B, les valeurs d’achat et de service sont connues jusque 2021. Ensuite, la valeur d’achat devrait évoluer comme l’inflation jusque 2025 puis comme l’inflation + 1 % d’après les pesées actuarielles et les décisions conseil d’administration. La valeur de service évolue comme l’inflation à partir de 2022.

Pour la section C, les valeurs d’achat et de service sont connues jusque 2021. Ensuite, la valeur d’achat devrait évoluer comme l’inflation - 1 % jusque 2025, puis après cette date, comme l’inflation + 1 %. La valeur de service évolue comme l’inflation. Ces hypothèses conduisent à diminuer le rendement du régime complémentaire, celui-ci atteignant 3,95 % en 2044.

Les écarts de retraite entre le système universel et le régime système actuel pour les notaires sont dus à plusieurs raisons :

- A la hausse des cotisations compensée par la baisse des cotisations et contributions hors assurance vieillesse ;

- L’indexation des droits sur le SMPT pour le système universel alors que pour le système actuel les droits sont indexés sur l’inflation ;

- La baisse du rendement du régime complémentaire de la CPRN.

Cas d’un notaire à 3 PASS de revenus

Comparaison des montants de retraite à la liquidation (exprimés en euros 2019)

Source : calculs DSS.

Lecture : au bout de 43 ans d’une carrière commencée à 3 PASS en 2025, la retraite serait de 60 017 € avec le système actuel, de 83 072 € avec le système universel avec transition et de 81 748 € avec le système universel sans transition.

Cas d’un notaire à 6 PASS de revenus

Comparaison des montants de retraite à la liquidation (exprimés en euros 2019)

Source : calculs DSS.

Lecture : au bout de 43 ans d’une carrière commencée à 6 PASS en 2025, la retraite serait de 111 828 € avec le système actuel, de 89 769 € avec le système universel avec transition et de 81 748 € avec le système universel sans transition.

S’agissant des officiers ministériels

Les officiers ministériels bénéficient d’un régime de base et d’un régime complémentaire, gérés par la caisse d’assurance vieillesse des officiers ministériels, des officiers publics et des compagnies judiciaires (CAVOM). Le cumul des cotisations perçues par ces deux régimes conduit à calculer un taux de cotisation d’assurance vieillesse inférieur à celui du système universel pour les revenus inférieurs à 3,3 PASS. Cependant, la réforme de l’assiette sociale permet de combler cette différence en abaissant les cotisations hors vieillesse et la CSG-CRDS.

Cotisations annuelles des officiers ministériels affiliés à la CAVOM selon un montant du PASS

- Système actuel et Système universel en 2040 -

Source : calculs DSS.

Cotisations annuelles des officiers ministériels selon un montant du PASS

- Système actuel et Système universel en 2040 –

Source : données CAVOM, calculs DSS.

Lecture : Les 39 officiers ministériels déclarant un BNC de 100% du PASS (échelle de droite), payent une cotisation vieillesse de 9 159 € selon le système actuel (courbe orange). La cotisation vieillesse du système universel s’élèverait pour eux à 11 052 € (courbe en pointillés) ; toutefois, la réforme de l’assiette sociale conduirait à réduire les cotisations hors vieillesse et la CSG de 1 415 €, si bien que l’effort serait réduit à 9 637 € (courbe bleue).

Trois simulations ont été effectuées, pour des officiers ministériels disposant de revenus égaux à 1 PASS, 2 PASS et 3 PASS, de façon à comparer le niveau des cotisations dues en 2040, au terme de la convergence du taux de cotisation, et le niveau des prestations obtenues au terme d’une carrière d’officier ministériel de 43 ans. Pour le calcul des prestations offertes par les différents régimes de la CAVOM, les valeurs d’achat et de service des points complémentaires ont été indexées sur l’inflation (+1,75%). Concernant la cotisation forfaitaire du régime invalidité-décès (RID), il est considéré dans les cas-types que le professionnel cotise dans la classe B pour un montant annuel de 880 €. La cotisation du RID évolue comme le BNC chaque année.

Pour chacun des cas décrits ci-dessus, les retraites obtenues au terme de quatre carrières de 43 ans ont été simulées. Aucune décote ou surcote n’a été appliquée dans le système cible. Les retraites offertes par le système universel seraient supérieures à celles offertes par le régime contrefactuel des officiers ministériels, avec ou sans convergence des cotisations entre 2025 et 2040.

Ces résultats sont dus essentiellement, à l’indexation de la valeur de service du système universel sur le revenu moyen par tête (3,05 %) progressive jusqu’en 2042, plus favorable que le scénario d’indexation des valeurs de service des régimes complémentaires de la CAVOM sur l’inflation, et à la réforme de l’assiette.

Cas d’un affilié de la CAVOM à 1 PASS de revenus

Comparaison des montants de retraite à la liquidation (exprimés en euros 2019)

Source : calculs DSS.

Lecture : au bout de 43 ans d’une carrière commencée à 1 PASS en 2025, la retraite serait de 33 255 € avec le système actuel, de 44 091 € avec le système universel avec transition et de 44 444 € avec le système universel sans transition.

Cas d’un affilié de la CAVOM à 2 PASS de revenus

Comparaison des montants de retraite à la liquidation (exprimés en euros 2019)

Source : calculs DSS

Lecture : au bout de 43 ans d’une carrière commencée à 2 PASS en 2025, la retraite serait de 53 137 € avec le système actuel, de 63 472 € avec le système universel avec transition et de 62 385 € avec le système universel sans transition.

Cas d’un affilié de la CAVOM à 3 PASS de revenus

Comparaison des montants de retraite à la liquidation (exprimés en euros 2019)

Source : calculs DSS

Lecture : au bout de 43 ans d’une carrière commencée à 3 PASS en 2025, la retraite serait de 73 001 € avec le système actuel, de 83 171 € avec le système universel avec convergence et de 81 824 € avec le système universel sans convergence.

5. Consultations et modalités d’application

5.1 Consultations menées

Les consultations menées sur l’ensemble du projet de loi sont listées dans le tableau en introduction.

5.2 Modalités d’application

5.2.1 Application dans le temps

Les nouvelles règles prévues par le présent article entreront en vigueur dans les conditions prévues à l’article 63.

Le présent article prévoit que l’ordonnance doit être prise dans un délai de douze mois à compter de la publication de la loi d’habilitation. Ce délai est nécessaire afin d’organiser une concertation approfondie avec chacun des secteurs.

5.2.2 Application dans l’espace

Les modalités d’application outre-mer du système universel de retraite sont définies à l’article 64.

5.2.3 Textes d’application

Des décrets préciseront les modalités d’application du présent article.

Article 22 : Cotisations minimales

1. Etat des lieux

4.1. Cadre général

Dans les différents régimes de retraite de base des travailleurs indépendants agricoles et non agricoles, les travailleurs indépendants ayant les plus faibles revenus sont redevables de montants de cotisations minimales, c’est-à-dire de cotisations de retraite de base calculée sur un niveau de revenu qui ne peut être inférieur à un certain montant. Ces cotisations minimales permettent aux assurés de valider un nombre minimum de trimestres de retraite.

Les cotisations actuelles de retraite des travailleurs indépendants, à l’exception de celles des micro-entrepreneurs, reposent sur un système de cotisations minimales pour les assurés ayant les revenus les plus faibles (voir l’étude d’impact pour l’article 21).

Pour les artisans, commerçants et professionnels libéraux non réglementés affiliés à la sécurité sociale pour les travailleurs indépendants (SSTI), la cotisation minimale d’assurance vieillesse de base, calculée par application sur une assiette égale à 11,5 % du PASS (4 460 € en 2019) d’un taux de cotisation vieillesse de base de 17,75 % est égale à 827 € en 2019.

Cette cotisation minimale permet de valider 3 trimestres de retraite par an. Pour rappel, dans les différents systèmes de retraite actuellement en vigueur, il est nécessaire de cotiser sur une assiette au moins égale à 150 heures rémunérées au SMIC par trimestre pour pouvoir valider un trimestre de retraite de base.

Jusqu’au 31 décembre 2015, la cotisation de retraite complémentaire des artisans et commerçants était également assise sur assiette minimale égale à 5,25% du PASS. Cette assiette minimale a été supprimée parallèlement à la hausse de l’assiette minimale de la cotisation de retraite de base de 7,7 % du PASS à 11,5 % du PASS.

Le régime de retraite de base des professionnels libéraux affiliés à la Caisse nationale d’assurance vieillesse des professions libérales (CNAVPL) repose sur le même principe d’une cotisation minimale en cas de revenu inférieur à l’assiette minimale de 11,5 % du PASS. Cette cotisation minimale permet également la validation de trois trimestres de retraite. Le taux applicable de la cotisation de retraite de base des professionnels libéraux est de 10,10 % pour la part des revenus dans la limite du PASS. Le montant de la cotisation minimale est ainsi de 471 € en 2019.

Les régimes de retraite complémentaire des professions libérales varient selon la section professionnelle concernée. La majorité des sections a mis en place des cotisations de retraite complémentaire forfaitaires qui peuvent s’apparenter à des cotisations minimales. Elles ont cependant aussi prévu des mécanismes de dispense ou de réduction de ces cotisations sur demande pour les faibles revenus.

Le régime de base de retraite des avocats relevant de la Caisse nationale des barreaux français repose sur une cotisation forfaitaire (1 555 € en 2019) permettant d’obtenir à l’assuré un montant forfaitaire minimum de pension 16 999 € en 2019 pour une carrière complète.

Le régime des travailleurs non-salariés des professions agricoles repose sur un système à trois étages (deux régimes de base et un régime complémentaire) financé par trois cotisations soumises à une assiette minimale :

- L’assurance vieillesse individuelle (AVI) financée par une cotisation de 3,32 % assise sur le revenu dans la limite du PASS. Cette cotisation est soumise à une assiette minimale égale à 800 heures SMIC (8 024 € en 2019) ;

- L’assurance vieillesse agricole financée par une cotisation dont le taux est fixé à 13,79 % assise pour partie sur le revenu dans la limite du PASS et pour partie sur la totalité du revenu. Cette cotisation est soumise à une assiette minimale de 600 heures SMIC (6 018 € en 2019) ;

- La retraite complémentaire financée par une cotisation de 4 % assise sur la totalité du revenu et soumise à une assiette minimale de 1 820 heures SMIC (18 254 € en 2019).

Le montant de l’ensemble des cotisations minimales de retraite de base et complémentaire des travailleurs indépendants non agricoles est de 1 826 €.

À ces cotisations minimales pour l’assurance vieillesse s’ajoutent par ailleurs les cotisations minimales en matière d’invalidité-décès et d’indemnités journalières maladie.

Cotisations minimales des professionnels libéraux

Les cotisations des travailleurs indépendants relevant du dispositif micro-social de l’article L. 613-7 du code de la sécurité sociale (micro-entrepreneurs) sont aujourd’hui dispensés du paiement de l’ensemble des cotisations minimales

Le dispositif micro-social simplifié constitue une modalité simplifiée de calcul des cotisations et contributions de sécurité sociale pour les personnes relevant du régime micro-fiscal et exerçant une activité indépendante.

L’assiette est simplifiée par rapport aux règles de droit commun : elle correspond au strict chiffre d’affaires ou aux recettes minorés d’un abattement forfaitaire, sans opérer les retraitements comptables complexes permettant de déterminer un revenu social.

Ce dispositif est caractérisé également par le paiement d’une cotisation unique couvrant à la fois l’ensemble des risques, dont la vieillesse, ainsi que la CSG et la CRDS. Le taux unique de cotisations des micro-entrepreneurs est de 12,80 % pour une activité d’achat/revente et de 22,00 % pour les artisans, les prestations de services (BIC et BNC) et les professionnels libéraux.

N’étant pas assujettis à la cotisation minimale, les micro-entrepreneurs doivent donc réaliser un chiffre d’affaires minimum qui varie en fonction du type d’activité et du régime dont ils relèvent, afin de valider des droits à l’assurance retraite. Cependant, le taux de cotisations des micro-entrepreneurs correspond à la somme des cotisations des travailleurs indépendants non micro-entrepreneurs à laquelle est appliqué l’abattement fiscal correspondant à l’activité concernée. Les micro-entrepreneurs valident ainsi les droits à l’assurance retraite dans les mêmes conditions que les travailleurs indépendants, le chiffre d’affaires donnant lieu à cotisation devant correspondre après abattement fiscal à la rémunération minimale permettant de valider des trimestres.

Chiffre d’affaires minimum des micro-entrepreneurs permettant de valider des droits à l’assurance retraite

Lecture : pour valider 4 trimestres, un commerçant relevant du dispositif micro-social doit réaliser un chiffre d’affaires minimum de 20 740 € en 2019.

En l’état actuel du droit, les micro-entrepreneurs peuvent demander à s’acquitter des cotisations minimales, afin de s’assurer de la validation de trois trimestres de retraite.

4.2. Cadre constitutionnel et conventionnel

Aux termes du onzième alinéa du Préambule de 1946, la Nation « garantit à tous, notamment à l'enfant, à la mère et aux vieux travailleurs, la protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs. Tout être humain qui, en raison de son âge, de son état physique ou mental, de la situation économique, se trouve dans l'incapacité de travailler a le droit d'obtenir de la collectivité des moyens convenables d'existence ». Le Conseil constitutionnel en a déduit, notamment dans sa décision n° 2010-617 DC du 9 novembre 2010, que « l'exigence constitutionnelle résultant des dispositions précitées implique la mise en œuvre d'une politique de solidarité nationale en faveur des travailleurs retraités ; qu'il est cependant possible au législateur, pour satisfaire à cette exigence, de choisir les modalités concrètes qui lui paraissent appropriées ; qu'en particulier, il lui est à tout moment loisible, statuant dans le domaine qui lui est réservé par l'article 34 de la Constitution, de modifier des textes antérieurs ou d'abroger ceux-ci en leur substituant, le cas échéant, d'autres dispositions ; qu'il ne lui est pas moins loisible d'adopter, pour la réalisation ou la conciliation d'objectifs de nature constitutionnelle, des modalités nouvelles dont il lui appartient d'apprécier l'opportunité ; que, cependant, l'exercice de ce pouvoir ne saurait aboutir à priver de garanties légales des exigences de caractère constitutionnel ».

2. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis

4.1. NECESSITE DE LEGIFERER

La création du système universel de retraite impose de définir des règles identiques, ou n’admettant que les différences qu’elle prévoit, pour les modalités de calcul des cotisations pour l’ensemble des assurés sociaux. Les règles relatives aux cotisations et notamment à l’assiette de ces cotisations relèvent du niveau de la loi. Il est donc nécessaire de modifier celle-ci pour prévoir dans le cadre du système universel de retraite que les cotisations des travailleurs non-salariés ne peuvent inférieurs à certains montants. Il appartient en outre à la loi de prévoir que ces montants peuvent être différents, obligatoires ou optionnels selon les catégories de travailleurs.

4.2. OBJECTIFS POURSUIVIS

Afin d’assurer l’acquisition d’un minimum de droits à l’assurance vieillesse, il est prévu de maintenir une cotisation minimale d’assurance vieillesse obligatoire pour tous les travailleurs indépendants.

Pour les micro-entrepreneurs, il est proposé de substituer à l’option pour le paiement de la cotisation minimale d’assurance vieillesse aujourd’hui par une option pour s’acquitter d’un montant supplémentaire de cotisations permettant de se garantir l’acquisition d’un nombre minimal de points correspondant aux montants de points garantis par le paiement des cotisations minimales.

3. Options envisagées et dispositif retenu

4.1. Options envisagées

Une option alternative au dispositif retenu aurait pu consister à soumettre l’ensemble des travailleurs non-salariés à une assiette minimale de cotisations d’assurance vieillesse permettant de valider la durée annuelle nécessaire à la validation des périodes donnant droit pour les salariés au minimum de retraite soit 600 heures rémunérées au SMIC. Une telle option aurait porté le montant de la cotisation minimale d’assurance vieillesse à 1 523 € (sur la base du SMIC applicable en 2019) entrainant ainsi une hausse de presque 700 € de la cotisation minimale pour les personnes affiliées à la sécurité sociale pour les indépendants et de créer une cotisation minimale obligatoire pour les micro-entrepreneurs.

Une telle augmentation est trop éloignée de l’effort contributif actuel de ces professions et pourrait conduire à remette en cause l’équilibre économique de ces professions. A l’inverse, un tel niveau d’assiette minimale permettrait de diminuer le montant de la cotisation minimale d’assurance vieillesse des exploitants agricoles de plus de 200€.

Ainsi, si une cotisation minimale est maintenue pour l’ensemble des travailleurs indépendants, il est proposé de fixer un niveau d’assiette minimale différencié en fonction des catégories de travailleurs indépendants.

4.2. Dispositif retenu

3.2.1. Une assiette minimale de cotisation maintenue au niveau actuel pour les travailleurs indépendants non agricoles

Une cotisation minimale est maintenue pour les travailleurs indépendants non agricoles, afin de pouvoir garantir un minimum de droits à retraite constitués chaque année. L’assiette de cette cotisation minimale sera maintenue au niveau de l’assiette actuelle des travailleurs indépendants non agricoles, soit 450 heures rémunérées au SMIC (4 514 € en 2019). Cette cotisation minimale permettra aux travailleurs indépendants ayant les revenus les plus faibles de se garantir un minimum de droits.

À la différence du système en vigueur, il est proposé que seule la part des cotisations permettant l’acquisition de droits à l’assurance vieillesse soit prélevée sur l’assiette minimale (soit un taux de 25,31 %). La part déplafonnée de la cotisation, au taux de 2,81 %, sera quant à elle appliquée au revenu réel.

Le montant de la cotisation minimale ainsi calculée aurait été de 1 142 € en 2019, contre 827 € en pratique pour les artisans et commerçants.

3.2.2. Une cotisation minimale « renforcée » sur option pour les travailleurs indépendants non agricoles

La cotisation minimale des travailleurs indépendants non agricoles actuelle, calculée sur une assiette de 450 heures rémunérées au SMIC, permet la validation de trois trimestres de retraite. Il n’existe cependant pas de possibilité pour les assurés qui le souhaiteraient de s’acquitter d’un montant supplémentaire de cotisations permettant d’acquérir un quatrième trimestre et ainsi de valider une année complète d’assurance vieillesse.

Dans le système universel, il sera proposé aux assurés d’opter pour acquitter un montant de cotisations supplémentaire à la cotisation minimale qui leur permettra d’acquérir au titre de l’année considérée le nombre de points annuels suffisants pour garantir la validation au titre d’une carrière complète le bénéfice du minimum de retraite.

Avec cette option, la cotisation minimale sera ainsi assise sur une assiette correspondant à 600 heures rémunérées au SMIC. Ce montant supplémentaire de cotisations, calculé selon les mêmes modalités que la part obligatoire, porterait ainsi le montant de la cotisation minimale d’assurance vieillesse à 1 523 € (sur la base du SMIC applicable en 2019).

3.2.3. Une cotisation minimale plus faible pour les exploitants agricoles que la cotisation minimale actuelle en contrepartie de droits plus élevés qu’aujourd’hui

Les exploitants agricoles cotisent actuellement sur une assiette de cotisations minimales plus élevée au titre de l’assurance vieillesse (600 heures SMIC au titre de l’assurance vieillesse agricole, 800 heures SMIC au titre de l’assurance vieillesse individuelle et1 820 heures SMIC au titre de la retraite complémentaire). La cotisation minimale actuelle des exploitants agricoles est en effet nettement plus élevée que celle qui sera mise en place pour les travailleurs indépendants non agricoles dans le cadre du système universel (1 826 € actuellement contre 1 142 € au SMIC avec le nouveau dispositif).

En conséquence, il est proposé que dans le futur système la cotisation minimale des exploitants agricoles reste différente de celle des autres travailleurs indépendants et soit fixée au niveau permettant d’acquérir un nombre de point annuel suffisant pour obtenir le bénéfice du minimum de retraite dans le cas d’une carrière complète. L’assiette minimale des exploitants agricoles sera donc calculée sur la même que celle des travailleurs indépendants non agricoles qui ont opté pour la cotisation supplémentaire, soit 600 heures SMIC pour un montant de cotisation de 1 523 €. Cette cotisation minimale permettra ainsi à plus de 40 % des exploitants agricoles, qui cotisent actuellement au niveau de la cotisation minimale, de voir leur niveau de prélèvements baisser de 300 € avec des droits à pension de retraite améliorés permettant d’atteindre en cas de carrière complète le minimum de pension.

3.2.4. Une possibilité pour les micro-entrepreneurs de s’acquitter sur option d’un montant de cotisation d’assurance vieillesse égal soit à la cotisation minimale soit à la cotisation minimale renforcée

Enfin, pour améliorer l’acquisition de droits des micro-entrepreneurs, qui ne s’acquittent actuellement d’aucune cotisation minimale, il est proposé de leur ouvrir une option pour acquérir une garantie minimale de points chaque année. Ils pourront ainsi opter annuellement pour s’acquitter d’un montant supplémentaire de cotisation permettant d’acquérir soit un nombre de points égal au nombre de points acquis par les travailleurs indépendants non agricoles redevables de la cotisation minimale calculée sur une assiette de 450 heures rémunérées au SMIC, soit un nombre de points égal à celui acquis par les travailleurs indépendants non agricoles ayant opté pour la cotisation minimale « renforcée » calculée sur 600 heures rémunérées au SMIC.

3.2.5. Une cotisation minimale appréciée au regard de l’ensemble des revenus d’activités des travailleurs indépendants

Actuellement, la cotisation minimale d’assurance vieillesse est due pour chaque régime d’assurance vieillesse auquel l’assuré est affilié, nonobstant toute affiliation par ailleurs à un autre régime au titre d’une autre activité. Il s’ensuit qu’un travailleur indépendant peut être soumis aux cotisations minimales lorsqu’il exerce pourtant une autre activité, sans prise en compte des cotisations acquittées au titre de celle-ci. Seuls les travailleurs indépendants bénéficiant du revenu de solidarité active, de la prime d’activité ou exerçant à titre accessoire une activité indépendante saisonnière sont dispensés du paiement de ces cotisations minimales en cas de faibles revenus.

Pour le calcul du montant minimal de cotisations dues, il sera tenu compte, à compter de 2025, de l’ensemble des cotisations acquittées au titre du SUR, quelle que soit l’activité (salariée, non salariée agricole ou non salariée non agricole).

Ainsi, les travailleurs indépendants dont les revenus d’activité indépendante sont inférieurs à l’assiette minimale de 450 heures rémunérées au SMIC mais qui bénéficient par ailleurs d’autres revenus d’activité permettant au total d’acquérir un nombre de points au moins égal à celui acquis sur une assiette minimale de 450 heures rémunérées au SMIC ne seront pas redevables de la cotisation minimale au titre de leur activité indépendante. Il en va de même pour les travailleurs indépendants optant pour l’assiette à 600 heures rémunérées au SMIC.

En outre, les personnes en situation de cumul emploi retraite ne seront plus redevables des montants minimaux de cotisation. Ils cotiseront ainsi de manière proportionnelle à leur revenu et s’ouvriront de nouveaux droits à due concurrence de ces cotisations dans les conditions prévues à l’article 26 du projet de loi.

Ces évolutions permettront de mettre fin aux difficultés actuelles engendrées par l’assujettissement à cotisation minimale des travailleurs indépendants poly-actifs, des travailleurs saisonniers et des retraités en reprise d’activité.

4.Analyse des impacts des dispositions envisagées

4.1. Impacts juridiques

4.1.1. Impacts sur l’ordre juridique interne

Il est introduit un article L. 611-5 dans le code de la sécurité sociale prévoyant la cotisation minimale de retraite pour l’ensemble des travailleurs indépendants.

L’article L. 613-7 du même code relatif aux micro-entrepreneurs est modifié.

4.1.2. Articulation avec le droit international et le droit de l’Union européenne

La mesure relève de la seule compétence de la France.

L'article 48 du TFUE se limite à prévoir une simple coordination des législations des États membres. Les règles européennes de coordination ne mettent pas en œuvre une harmonisation des régimes nationaux de sécurité sociale. Les États membres demeurent souverains pour organiser leurs systèmes de sécurité sociale.

Il est de jurisprudence constante par la CJUE qu’il appartient ainsi à la législation de chaque État membre

- de déterminer les conditions du droit ou de l'obligation de s'affilier à un régime de sécurité sociale ou à telle ou telle branche de pareil régime

- de définir les conditions requises pour l'octroi des prestations de sécurité sociale, du moment qu'il n'est pas fait, à cet égard, de discrimination entre nationaux et ressortissants des autres États membres

Par conséquent, le champ d’application et l’organisation de la protection sociale obligatoire relevant de compétence exclusive des Etats membres (jurisprudence constante de la CJUE), la mesure n’est pas contraire aux règles fixées par les traités ou en découlant.

4.2. Impacts économiques et financiers

4.2.1. Impacts sur les assurés

Un impact différent du montant de la cotisation minimale selon les populations :

Une augmentation de l’assiette minimale et des droits pour les artisans et commerçants et professionnels libéraux non réglementés

Pour les artisans et les commerçants, bien que l’assiette de la cotisation minimale obligatoire soit maintenue à un niveau quasi équivalent au niveau actuel, l’application des taux de cotisation du système universel (25,31 % contre 17,75 % actuellement) entrainera une hausse des prélèvements chez les artisans et commerçants ayant les plus faibles revenus.

Cette hausse du montant de la cotisation minimale concernera 21 % des artisans et commerçants, qui déclarent aujourd’hui un revenu inférieur à l’assiette minimale, soit 230 000 personnes et 10 % des professions libérales (83 000 personnes). Au total, ce seront donc les cotisations d’assurance vieillesse de près de 315 000 travailleurs indépendants non agricoles qui seront calculées dans le cadre du système universel sur l’assiette minimale de 450 heures rémunérées au SMIC.

Cependant, l’ensemble des cotisations d’assurance vieillesse acquittées au titre du système universel de retraite, quelle que soit l’activité (salariée, non salariée agricole ou non salariée non agricole) seront prises en compte pour apprécier si le travailleur indépendant a acquis un nombre de points au titre de l’ensemble de ses activité au moins égal à celui acquis sur une assiette minimale de 450 heures rémunérées au SMIC, lui permettant de ne pas s’acquitter du paiement de la cotisation minimale. Près de 30 % des travailleurs indépendants non agricoles dont les revenus issus de l’activité indépendante sont inférieurs à 450 heures rémunérés au SMIC ont une activité salariée par ailleurs. Ainsi, environ 90 000 travailleurs indépendants non agricoles seront concernés par ce nouveau dispositif et s’acquitteront de la différence entre les cotisations versées au système universel au titre de toutes leurs activités et le montant de la cotisation minimale.

Par ailleurs, près de 33 000 travailleurs indépendants non agricoles déclarent un revenu compris entre 450 heures rémunérées au SMIC et 600 heures. Au total, 350 000 travailleurs indépendants non agricoles seront concernés par l’option pour la cotisation complémentaire.

Un impact variable en fonction des situations initiales pour les professionnels libéraux

Pour les professionnels libéraux, bien que la cotisation minimale d’assurance vieillesse de base ne soit que de 471 €, l’impact est différent selon la structure des cotisations de retraite complémentaire, la plupart ayant des cotisations forfaitaires dont certaines sont plus élevées que la cotisation minimale du système universel de retraites.

Une baisse de cotisation pour les exploitants agricoles

À l’inverse, les cotisations d’assurance vieillesse des exploitants agricoles sont assises sur 3 niveaux d’assiette minimale différents (600, 800 et 1820 SMIC). Le passage à une assiette unique équivalente à la valeur de 600 heures rémunérées au SMIC entraine une baisse importante de prélèvements pour l’ensemble des exploitants agricoles soumis à la cotisation minimale[152]. Le passage au système universel est donc favorable en termes de prélèvements pour ces assurés.

Une option pour la cotisation minimale pour les micro-entrepreneurs

Les micro-entrepreneurs qui opteraient pour l’acquisition d’un nombre minimum de points subiront une augmentation de prélèvements

Le dispositif micro-social est basé sur une déclaration mensuelle ou trimestrielle du chiffre d’affaires et un paiement des cotisations dues concomitant. Par conséquent, il est nécessaire d’attendre la fin de l’année civile pour constater le niveau de chiffre d’affaires permet d’acquérir un nombre de points au moins égal à celui acquis en cas de paiement de la cotisation minimale.

Le micro-entrepreneur ne pourra donc opter pour le paiement de cotisations minimales qu’en fin d’exercice. Il sera ainsi nécessaire de créer un dispositif de régularisation en année N+1 des cotisations retraites des micro-entrepreneurs.

Comme pour les travailleurs indépendants non micro-entrepreneurs, il sera tenu compte de l’ensemble des cotisations acquittées par les micro-entrepreneurs au titre du système universel. Le micro-entrepreneur qui optera pour le paiement d’une cotisation minimale s’acquittera donc au titre de l’année N, de la différence entre les cotisations versées au système universel au titre de ses activités et le montant de la cotisation minimale choisie.

5.Consultations et modalités d’application

4.1. Consultations menées

Les consultations menées sur l’ensemble du projet de loi sont listées dans le tableau en introduction.

4.2. 5.2 Modalités d’application

5.2.1. Application dans le temps

Les nouvelles règles prévues par le présent article entrent en vigueur dans les conditions prévues par l’article 63.

5.2.2. Application dans l’espace

Les modalités d’application outre-mer du système universel de retraite sont définies à l’article 64.

5.2.3. Textes d’application

Aucun texte réglementaire d’application n’est nécessaire.

TITRE ii - Equité et liberté dans le choix de départ à la retraite

CHAPITRE IV - Des transitions facilitées entre l’activité et la retraite

Article 23 : Age minimum de départ à la retraite

1. Etat des lieux

1.1 Cadre général

L’atteinte de l’âge légal de départ à la retraite, aussi appelé âge minimal d’ouverture des droits ou âge minimum de départ à la retraite, constitue une condition nécessaire pour qu’un assuré soit admis à faire valoir ses droits à la retraite.

En deçà de cet âge, le départ à la retraite est impossible, sauf dispositif dérogatoire tenant compte de situations spécifiques : retraite anticipée pour longue carrière, pour les assurés travailleurs handicapés, pour les assurés atteints d’une incapacité permanente, les travailleurs de l’amiante ou encore pour ceux qui ont été exposés à des facteurs de risque professionnel.

1.1.1. Âge minimum de départ à la retraite dans les régimes de base

L’âge légal de départ à la retraite a été fixé à 62 ans par la loi du 9 novembre 2010 pour la plupart des assurés.

Le calendrier de montée en charge du passage de 60 à 62 ans fixé par la réforme de 2010 a été accéléré par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2012. Le rythme d’augmentation initialement fixé à 4 mois par génération pour les assurés concernés nés entre le 1er juillet 1951 et le 1er janvier 1956 a été porté à 5 mois par génération pour les assurés nés à partir du 1er janvier 1952 (LFSS pour 2012).

Dans les régimes spéciaux, certains assurés sont soumis à la même condition d’âge tandis que d’autres bénéficient d’âges dérogatoires, liés à l’exercice de métiers présentant des contraintes ou risques particuliers. Pour ces catégories d’assurés, les âges dérogatoires varient en fonction des régimes et des emplois occupés et s’étendent de 40 à 61 ans, selon la durée de services effectifs. Ces âges dérogatoires sont décrits au sein de l’étude d’impact relative à l’article 39.

* Il s’agit de l’âge d’ouverture de droits des catégories d’assurés qui ne peuvent pas bénéficier d’un départ anticipé au titre de leur régime spécial.

1.1.2. Âge minimum de départ à la retraite dans les régimes complémentaires

Les régimes complémentaires fixent eux-mêmes l’âge à compter duquel les assurés peuvent faire valoir leur droit à pension. Toutefois la plupart d’entre eux ont retenu un âge d’ouverture des droits sensiblement comparable à celui des régimes de bases.

1.2 Cadre constitutionnel et conventionnel

Aux termes du onzième alinéa du Préambule de 1946, la Nation « garantit à tous, notamment à l'enfant, à la mère et aux vieux travailleurs, la protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs. Tout être humain qui, en raison de son âge, de son état physique ou mental, de la situation économique, se trouve dans l'incapacité de travailler a le droit d'obtenir de la collectivité des moyens convenables d'existence ». Le Conseil constitutionnel en a déduit, notamment dans sa décision n° 2010-617 DC du 9 novembre 2010, que « l'exigence constitutionnelle résultant des dispositions précitées implique la mise en œuvre d'une politique de solidarité nationale en faveur des travailleurs retraités ; qu'il est cependant possible au législateur, pour satisfaire à cette exigence, de choisir les modalités concrètes qui lui paraissent appropriées ; qu'en particulier, il lui est à tout moment loisible, statuant dans le domaine qui lui est réservé par l'article 34 de la Constitution, de modifier des textes antérieurs ou d'abroger ceux-ci en leur substituant, le cas échéant, d'autres dispositions ; qu'il ne lui est pas moins loisible d'adopter, pour la réalisation ou la conciliation d'objectifs de nature constitutionnelle, des modalités nouvelles dont il lui appartient d'apprécier l'opportunité ; que, cependant, l'exercice de ce pouvoir ne saurait aboutir à priver de garanties légales des exigences de caractère constitutionnel ».

1.3 Eléments de droit comparé

Parmi les dix pays étrangers sur lesquels le Conseil d’orientation des retraites mène des études comparatives[153], à savoir l’Allemagne, la Belgique, le Canada, l’Espagne, les États-Unis, l’Italie, le Japon, les Pays-Bas, le Royaume-Uni et la Suède, un relèvement des âges minimaux de départ à la retraite est actuellement en cours de montée en charge, à l’exception du Canada ainsi que des États-Unis. On notera toutefois que les modalités de ces relèvements varient d’un pays à l’autre, tant du point de vue de l’ampleur et du rythme de la montée en charge (âge cible atteint entre 2024 pour les Pays-Bas et 2050 pour l’Italie).

2. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis

NECESSITE DE LEGIFERER

La création du système universel de retraite nécessite de définir au niveau de la loi l’âge minimum d’ouverture des droits commun à l’ensemble des assurés. En effet, aujourd’hui les âges d’ouverture des droits propres à chacun des régimes retraite disposent presque en totalité d’une base juridique spécifique qu’elle soit législative ou réglementaire. Il est nécessaire de refonder ce système complexe afin de lui donner une assise claire au niveau législatif et qui sera commune à l’ensemble des assurés.

2.2 OBJECTIFS POURSUIVIS

Le maintien de l’âge légal d’ouverture des droits permettra aux assurés qui le souhaitent de partir en retraite, comme aujourd’hui, dès 62 ans.

Les assurés pourront cependant choisir de prolonger leur activité professionnelle au-delà de l’âge d’ouverture des droits. Dans ce cas, le montant de leur retraite se trouvera amélioré d’une part compte tenu des points supplémentaires acquis par leur activité et d’autre part par l’application d’un coefficient d’ajustement qui dépendra de l’âge de leur départ à la retraite puisqu’il tient compte de l’écart entre l’âge de l’assuré lors de son départ en retraite et l’âge d’équilibre.

Ce dispositif permettra donc de préserver un équilibre entre la liberté offerte aux assurés de partir en retraite dès 62 ans et la valorisation de la poursuite d’activité de ceux ayant choisi de travailler plus longtemps.

3. Options envisagées et dispositif retenu

Options envisagées

3.1.1. Suppression de l’âge légal d’ouverture des droits

La première option alternative au dispositif retenu aurait consisté en la suppression de la notion d’âge minimum à compter duquel l’assuré est susceptible de partir en retraite. Dans ce cadre, un assuré aurait été libre de partir à la retraite à tout âge. La poursuite de son activité lui aurait néanmoins permis d’améliorer le montant de sa retraite.

Toutefois, en l’absence totale d’encadrement de l’âge minimum de départ en retraite, les assurés partis trop précocement en retraite n’auraient pas, compte tenu de la faiblesse des droits acquis et en l’absence de carrière complète, bénéficié d’une retraite satisfaisante en contradiction avec le principe, énoncé par le onzième alinéa du Préambule de 1946 qui prévoit que « Tout être humain qui, en raison de son âge, de son état physique ou mental, de la situation économique, se trouve dans l'incapacité de travailler a le droit d'obtenir de la collectivité des moyens convenables d'existence ».

Cette option n’aurait donc pas été compatible avec l’objectif assigné au système universel de retraite de garantir d’un niveau de vie satisfaisant aux retraités, de versement de retraites en rapport avec les revenus perçus pendant la vie active et d’équilibre du système.

3.1.2. Augmentation de l’âge légal d’ouverture des droits

La seconde option alternative au dispositif retenu aurait consisté à augmenter l’âge légal d’ouverture des droits.

Ce choix aurait fait obstacle à ce que les assurés qui le souhaitent puissent partir en retraite dès 62 ans comme c’est actuellement possible. En outre, cette option aurait été contraire aux engagements pris par le Président de la république et le Gouvernement de ne pas modifier l’âge minimal à compter duquel les assurés peuvent partir en retraite.

3.2 Dispositif retenu

La présente mesure prévoit, conformément aux engagements du Président de la République et du Gouvernement, que l’âge minimal de départ en retraite restera fixé à 62 ans dans le système universel de retraite.

Cette disposition, combinée à celle prévoyant un âge d’équilibre permettra à l’assuré de choisir, à partir de 62 ans, en toute liberté et connaissance de cause le moment de son départ à la retraite. Toute prolongation de son activité au-delà de cet âge minimum sera en outre valorisée au travers de l’acquisition de points supplémentaires et de l’application des coefficients d’ajustement prévus au titre de l’âge d’équilibre.

Enfin, cette mesure s’articule également avec des dispositifs de retraite anticipée qui sont par ailleurs prévus par le présent projet de loi pour certaines catégories d’assurés qui ne sont pas en mesure de poursuivre leur carrière professionnelle jusqu’à 62 ans compte tenu de situations spécifiques (carrière longue, handicap, pénibilité etc.).

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

4.1. Impacts juridiques

4.1.1. Impacts sur l’ordre juridique interne

Le présent article crée un nouvel article L. 191-1 relatif à l’âge minimum du départ en retraite au sein du chapitre 1er (« Calcul de la retraite et modalités de constitution des droits ») du titre IX du livre Ier du code de la sécurité sociale. Les règles actuellement prévues par les dispositions législatives et réglementaires applicables aux régimes de retraite de base et complémentaire sont abrogées.

4.1.2. Articulation avec le droit international et le droit de l’Union européenne

La mesure proposée ne constitue pas une mesure d’application du droit de l’Union Européenne et n’est pas incompatible avec les normes de droit conventionnel ou de droit dérivé. Elle respecte également la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (CEDH).

4.2. Impacts économiques et financiers

La présente mesure n’a pas d’impact particulier puisqu’il maintient constant l’âge d’ouverture des droits.

4.2.1. Impacts macroéconomiques

L’impact économique global du système universel de retraite est retracé dans la partie 3 de la présente étude d’impact.

4.3. Impacts sociaux

4.3.1. Impacts sur la société

L’impact social du système universel de retraite est retracé dans la partie 3 de la présente étude d’impact.

5. Consultations et modalités d’application

Consultations menées

Les consultations menées sur l’ensemble du projet de loi sont listées dans le tableau en introduction.

5.2 Modalités d’application

5.2.1 Application dans le temps

Le présent article entre en vigueur dans les conditions prévues à l’article 63.

5.2.2 Application dans l’espace

Les modalités d’application outre-mer du système universel de retraite sont définies à l’article 64.

5.2.3 Textes d’application

L’application du présent article ne suppose pas la publication de textes d’application.

Article 24 : Dispositions générales de transition entre l’activité et la retraite

1. Etat des lieux

1.1 Cadre général

Le cadre actuel prévu par l’article L. 161-22 du code de la sécurité sociale est fondé sur le principe général selon lequel le service d’une retraite est conditionné à la cessation d’activité. Le maintien ou la reprise d’une activité rendu possible dans certaines conditions ne constitue qu’une dérogation à ce principe général.

1.2 Cadre constitutionnel et conventionnel

Aux termes du onzième alinéa du Préambule de 1946, la Nation « garantit à tous, notamment à l'enfant, à la mère et aux vieux travailleurs, la protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs. Tout être humain qui, en raison de son âge, de son état physique ou mental, de la situation économique, se trouve dans l'incapacité de travailler a le droit d'obtenir de la collectivité des moyens convenables d'existence ». Le Conseil constitutionnel en a déduit, notamment dans sa décision n° 2010-617 DC du 9 novembre 2010, que « l'exigence constitutionnelle résultant des dispositions précitées implique la mise en œuvre d'une politique de solidarité nationale en faveur des travailleurs retraités ; qu'il est cependant possible au législateur, pour satisfaire à cette exigence, de choisir les modalités concrètes qui lui paraissent appropriées ; qu'en particulier, il lui est à tout moment loisible, statuant dans le domaine qui lui est réservé par l'article 34 de la Constitution, de modifier des textes antérieurs ou d'abroger ceux-ci en leur substituant, le cas échéant, d'autres dispositions ; qu'il ne lui est pas moins loisible d'adopter, pour la réalisation ou la conciliation d'objectifs de nature constitutionnelle, des modalités nouvelles dont il lui appartient d'apprécier l'opportunité ; que, cependant, l'exercice de ce pouvoir ne saurait aboutir à priver de garanties légales des exigences de caractère constitutionnel ».

1.3 Eléments de droit comparé

Une étude du Conseil d’orientation des retraites[154] sur onze pays[155] développés démontre que l’application par la France d’un principe général conditionnant le service d’une pension de retraite à la cessation d’activité constitue une exception, la majorité des pays fondant leur règlementation sur un principe inverse de liberté de cumul. Cependant, cette même étude montre également que la poursuite d’activité par un assuré percevant une pension de retraite demeure très majoritairement encadrée, la Suède constituant une exception à ce titre.

2. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis

NECESSITE DE LEGIFERER

La création du système universel de retraite nécessite de définir au niveau de la loi les conditions de constitution de droits nouveaux à retraite lorsque l’assuré a déjà liquidé une retraite, alors que, jusqu’ici, cette possibilité était expressément exclue par l’article L. 161-22-1 A du code de la sécurité sociale dans tous les cas, à l’exception de rares exceptions tenant à des circonstances ou des types d’activité spécifiques (militaires, marins bénéficiant d’une retraite anticipée, danseurs du ballet de l’Opéra national de Paris et mineurs ayant fait l’objet d’un plan social jusqu’à l’âge légal).

2.2 OBJECTIFS POURSUIVIS

Concernant la transition entre l’activité et la retraite, le premier objectif vise à favoriser la poursuite ou la reprise d’une activité professionnelle. Un second objectif consiste à accroître les possibilités des assurés en fin de carrière professionnelle afin qu’ils puissent choisir de façon moins contrainte les modalités de leur départ en retraite, notamment s’ils souhaitent une transition plus souple qui implique une poursuite ou une reprise d’une activité réduite. Cette liberté supplémentaire doit toutefois être conciliée avec l’impératif d’éviter des dérives qui conduiraient à la multiplication de départs précoces, lesquels se traduiraient par des niveaux de retraite trop faibles et par une fragilisation de l’équilibre financier du système de retraite par répartition.

3. Options envisagées et dispositif retenu

Options envisagées

Il serait envisageable de ne pas modifier la réglementation et de conserver un principe général conditionnant le service d’une pension de retraite à la cessation d’activité. Ce statu quo constituerait néanmoins une occasion manquée d’améliorer les conditions de transition entre l’activité et la retraite et serait orthogonal par rapport à l’objectif poursuivi de fluidification de la transition entre l’activité et la retraite.

A l’inverse, il aurait pu être privilégié de retenir un principe général de possibilité de poursuite ou de reprise d’activité qui ne souffre d’aucune exception. Cette solution, qui aurait maximisé la liberté donnée aux assurés, n’aurait néanmoins pas été compatible avec le fonctionnement de notre système par répartition, dans lequel un départ précoce a un impact négatif non seulement sur la retraite de l’assuré concerné mais également sur l’équilibre financier de l’ensemble du système retraite qui repose sur le fait que les cotisations d’une année financent les retraites de cette même année.

3.2 Dispositif retenu

Afin de concilier l’ensemble de ces contraintes, il a été décidé d’instaurer un principe général qui rend possible le service d’une retraite avec la poursuite ou la reprise d’une activité tout en prévoyant un encadrement de cette possibilité.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

4.1. Impacts juridiques

4.1.1. Impacts sur l’ordre juridique interne

Le présent article crée une section 1 dans le nouveau chapitre III du titre IX du livre Ier du code de la sécurité sociale, composé d’un unique article L. 193-1 qui s’appliquera à l’ensemble des assurés.

4.1.2. Articulation avec le droit international et le droit de l’Union européenne

La mesure relève de la seule compétence de la France.

L'article 48 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) se limite à prévoir une simple coordination des législations des États membres. Les règles européennes de coordination ne mettent pas en œuvre une harmonisation des régimes nationaux de sécurité sociale. Les États membres demeurent souverains pour organiser leurs systèmes de sécurité sociale.

Il est de jurisprudence constante par la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) qu’il appartient ainsi à la législation de chaque État membre :

- de déterminer les conditions du droit ou de l'obligation de s'affilier à un régime de sécurité sociale ou à telle ou telle branche de pareil régime ;

- de définir les conditions requises pour l'octroi des prestations de sécurité sociale, du moment qu'il n'est pas fait, à cet égard, de discrimination entre nationaux et ressortissants des autres États membres.

En conséquence, le champ d’application et l’organisation de la protection sociale obligatoire relevant de compétence exclusive des États membres (jurisprudence constante de la CJUE), la mesure n’est pas contraire aux règles fixées par les traités ou en découlant.

4.2. Impacts sur les assurés

Le nouveau dispositif constitue un changement de logique au bénéfice des assurés en transition entre l’activité et la retraite, dont le droit au cumul entre le service de la retraite et une poursuite ou une reprise d’activité professionnelle, bien qu’encadré, sera désormais reconnu.

5. Consultations et modalités d’application

Consultations menées

Les consultations menées sur l’ensemble du projet de loi sont listées dans le tableau en introduction.

5.2 Modalités d’application

5.2.1 Application dans le temps

Les nouvelles règles prévues par le présent article entrent en vigueur dans les conditions prévues à l’article 63.

5.2.2 Application dans l’espace

Les modalités d’application outre-mer du système universel de retraite sont définies à l’article 64.

5.2.3 Textes d’application

Le présent article ne nécessite pas de textes d’application.

Article 25 : Retraite progressive

1. Etat des lieux

1.1 Cadre général

La retraite progressive permet aux assurés de travailler à temps partiel et de bénéficier d’une partie de leur pension de retraite tout en continuant à cotiser pour leur retraite définitive.

La retraite progressive est ouverte aux salariés du régime général (articles L. 351-15 et L. 351-16 du CSS), aux salariés et non salariés des régimes agricoles (articles L. 732-39 et L. 742-3 du CRPM) ainsi qu’aux travailleurs indépendants non-agricoles, hors professions libérales (articles L. 351-15 et L. 634-3-1 du code de la sécurité sociale). Pour en bénéficier, ceux-ci doivent remplir les trois conditions suivantes :

- avoir atteint l’âge légal de départ à la retraite (62 ans) minoré de deux ans ;

- justifier de 150 trimestres validés au titre de l'assurance vieillesse dans les régimes obligatoires ;

- exercer une activité :

à temps partiel pour les salariés (entre 40 % et 80 % de la durée de travail applicable à l’entreprise, l’administration ou l’établissement public) ; la retraite progressive est accessible aussi bien aux salariés qui travaillent à temps partiel qu’à ceux qui passent à temps partiel au moment de leur demande de retraite progressive) ;

exercée à titre exclusif et donnant lieu à réduction de revenus pour les non salariés :

pour les non salariés non agricoles, la réduction des revenus d’activité entre ceux de l’année précédente et la moyenne de ceux des cinq années précédant la demande doit être comprise entre 20 % et 60 % ;

pour les non salariés agricoles, la diminution des revenus d’activité doit être au moins égale à :

25 % lorsque la cession des terres ou parts sociales est au moins égale à 35 % ou lorsque la diminution du nombre annuel d’heures de travail est au moins égale à 400 heures ;

35 % lorsque la cession des terres ou parts sociales est supérieure à 45 % ou lorsque la diminution du nombre annuel d’heures de travail est supérieure à 800 heures ;

subordonnée à un plan de réduction d’activité pour les non-salariés agricoles.

La retraite progressive s'applique également aux régimes complémentaires de salariés AGIRC-ARRCO et IRCANTEC. Ainsi, les salariés peuvent faire liquider une retraite progressive à la fois auprès de leur régime de base et auprès de leurs régimes complémentaires (selon les conditions et modalités qui leur sont propres).

La retraite progressive n’est actuellement pas ouverte dans les régimes de la fonction publique, les autres régimes spéciaux, ainsi que dans le régime de base des professionnels libéraux (CNAVPL).

Jusqu’en 1983, le cumul d’une activité professionnelle et d’une retraite n’était soumis à aucune restriction. L’ordonnance n° 82-290 du 30 mars 1982 relative à la limitation des possibilités de cumul entre pensions de retraite et revenus d’activité a subordonné, à compter du 1er avril 1983, le service d’une retraite à la rupture définitive de tout lien avec l’employeur ou, pour les assurés exerçant une activité non salariée, à la cessation définitive de cette activité. Toutefois, cette incompatibilité ne s’appliquait qu’à l’activité professionnelle exercée lors de l’entrée en jouissance de la pension et n’empêchait pas une reprise d’activité auprès d’un autre employeur.

La loi n° 88-16 du 5 janvier 1988 relative à la sécurité sociale a instauré le dispositif de retraite progressive[156] dans le régime général, le régime des salariés agricoles, le régime des non-salariés agricoles, le régime des professions artisanales, industrielles et commerciales et le régime des professions libérales. Ce dispositif est entré en vigueur le 1er juillet 1988. Pour bénéficier de la retraite progressive dans le régime général et dans le régime des salariés agricoles, l’assuré devait avoir atteint l’âge légal de départ à la retraite (alors fixé à 60 ans), avoir une durée d’assurance minimale dans ces régimes de 150 trimestres (37,5 années), c’est-à-dire la durée d’assurance alors requise pour le taux plein, et exercer une activité unique. La demande de retraite progressive entraînait la liquidation définitive de la pension (les périodes cotisées pendant la retraite progressive n’étaient pas prises en compte dans le calcul de la pension définitive). La fraction de pension servie au titre de la retraite progressive dépendait de la durée du travail par rapport à la durée à temps complet[157]:

Ce dispositif concernait donc des personnes qui avaient atteint l’âge légal et avaient cotisé la durée requise pour le taux plein. Il visait ainsi à encourager la prolongation d’activité pour des personnes susceptibles de partir à la retraite. Le bénéfice de la retraite progressive permettait de déroger à la condition de cessation d’activité lors de la liquidation de la pension. L’accès à la retraite progressive était conditionné à une condition d’activité à temps partiel, mais non à une condition de réduction d’activité. Ses caractéristiques initiales rapprochaient ainsi la retraite progressive des modalités actuelles de cumul emploi retraite (CER).

En cohérence avec la réforme des retraites de 1993[158], qui a progressivement relevé à 160 trimestres la durée d’assurance requise pour le taux plein, le décret n° 93-1022 du 27 août 1993 a également progressivement relevé à 160 trimestres la durée minimale d’assurance permettant de bénéficier de la retraite progressive pour les pensions prenant effet à compter du 1er janvier 2003. Les conditions d’accès à la retraite progressive restaient donc ciblées sur des personnes qui étaient susceptibles de partir à la retraite à taux plein.

La réforme des retraites de 2003 a conduit à une évolution significative du dispositif : elle a permis de prendre en compte les trimestres cotisés pendant la période de retraite progressive pour le calcul de la pension au moment de la liquidation définitive[159].

Dans le même temps, les conditions de cessation d’activité pour liquider une pension de retraite étaient assouplies pour permettre aux assurés de reprendre une activité professionnelle dans le cadre du CER, qui conduisait quant à lui à la liquidation définitive de la pension. Le CER prend alors le relais de la retraite progressive dans son dispositif initial et cette dernière, depuis lors, vise à inciter des actifs âgés à demeurer en activité en leur permettant financièrement de la poursuivre à temps partiel. La retraite progressive permet ainsi aux assurés de bénéficier du service d’une fraction de pension tout en poursuivant une activité réduite, la pension faisant ultérieurement l’objet d’une liquidation définitive.

A compter du 1er janvier 2006, l’accès à la retraite progressive a été ouvert aux personnes totalisant une durée d’assurance inférieure à celle requise pour le taux plein en abaissant la durée d’assurance requise à 150 trimestres[160] (la durée d’assurance requise pour le taux plein étant, dans le même temps, progressivement relevée à 164 trimestres).

Cette évolution a significativement renforcé l’attractivité du dispositif et accru son coût pour les régimes de retraite. Par ailleurs, le dispositif de retraite progressive a été fermé dans le régime de base des professions libérales[161].

La réforme des retraites de 2014[162] a de nouveau assoupli le dispositif. En premier lieu, l’âge d’accès à la retraite progressive, qui était auparavant identique à l’âge légal de départ en retraite, a été décorrélé de l’âge légal et de nouveau ramené à 60 ans[163] tandis que la condition de durée d’assurance est désormais vérifiée en prenant en compte les périodes accomplies dans tous les régimes de base, ce qui permet notamment d’inclure les durées d’assurance accomplies dans les régimes spéciaux. La retraite progressive ne concerne donc plus seulement les personnes qui avaient atteint l’âge légal mais n’avaient pas encore la durée d’assurance requise pour le taux plein : dans le contexte de l’augmentation de l’âge légal, elle concerne désormais les salariés les plus âgés qui n’ont pas encore atteint l’âge légal. Le mode de calcul de la fraction de pension servie a également été simplifié[164], pour rendre le système plus lisible et supprimer les effets de seuil. En contrepartie, l’accès à la retraite progressive a été supprimé pour les salariés dont le temps partiel est inférieur à 40 %.

Enfin, la loi de financement de la sécurité sociale pour 2017[165] a étendu le dispositif aux salariés exerçant plusieurs activités à temps partiel, notamment aux salariés de particuliers employeurs.

A la fin 2018, un peu plus de 18 000 assurés du régime général bénéficient de la retraite progressive. Suite à un assouplissement des conditions d’accès, ce dispositif qui est resté utilisé de façon marginale depuis sa création, a connu une hausse importante de ses effectifs à partir de 2015 (+60 %). En 2016, cette tendance s’est accélérée, le nombre de bénéficiaires du dispositif ayant plus que doublé et, en 2018, l’augmentation des effectifs s’est poursuivie : 14 % de bénéficiaires en plus par rapport à 2017.

L’utilisation de la retraite progressive reste marginale parmi les salariés agricoles et les travailleurs indépendants malgré une progression depuis 2012. Au 31 décembre 2017, la MSA comptait 890 retraites progressives en cours de paiement contre 740 au 31 décembre 2016 (soit une hausse de 19,5 %). Par ailleurs, 1 000 assurés de l’ex-RSI bénéficiaient d’une retraite progressive au 1er janvier 2019 (dont 370 exerçaient une activité affiliée au titre de l’ex-RSI et 660 une activité dans un autre régime), un chiffre stable depuis janvier 2017

1.2 Cadre constitutionnel et conventionnel

Aux termes du onzième alinéa du Préambule de 1946, la Nation « garantit à tous, notamment à l'enfant, à la mère et aux vieux travailleurs, la protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs. Tout être humain qui, en raison de son âge, de son état physique ou mental, de la situation économique, se trouve dans l'incapacité de travailler a le droit d'obtenir de la collectivité des moyens convenables d'existence ». Le Conseil constitutionnel en a déduit, notamment dans sa décision n° 2010-617 DC du 9 novembre 2010, que « l'exigence constitutionnelle résultant des dispositions précitées implique la mise en œuvre d'une politique de solidarité nationale en faveur des travailleurs retraités ; qu'il est cependant possible au législateur, pour satisfaire à cette exigence, de choisir les modalités concrètes qui lui paraissent appropriées ; qu'en particulier, il lui est à tout moment loisible, statuant dans le domaine qui lui est réservé par l'article 34 de la Constitution, de modifier des textes antérieurs ou d'abroger ceux-ci en leur substituant, le cas échéant, d'autres dispositions ; qu'il ne lui est pas moins loisible d'adopter, pour la réalisation ou la conciliation d'objectifs de nature constitutionnelle, des modalités nouvelles dont il lui appartient d'apprécier l'opportunité ; que, cependant, l'exercice de ce pouvoir ne saurait aboutir à priver de garanties légales des exigences de caractère constitutionnel ».

1.3 Eléments de droit comparé

Une étude du Conseil d’orientation des retraites[166] sur onze pays[167] développés démontre que les taux de recours à ce type de dispositif sont relativement faibles.

De tous les pays de l’OCDE, la France est le seul à proposer un dispositif de retraite progressive ouvrant le bénéfice d’une fraction de pension sous condition de poursuivre une activité à temps partiel. Dans les autres pays, la poursuite d’activité peut s’effectuer à temps partiel ou complet.

En Espagne, la retraite partielle est actuellement possible à partir de 61,3 ans et sera portée à 63 ans en 2027 avec 36,6 ans de cotisations, ou à partir de 65 ans avec 33 ans de cotisations.

Aux Pays-Bas, la retraite partielle est possible selon les accords professionnels et concerne surtout la retraite anticipée avant l’âge légal.

En Suède, dans le régime en comptes notionnels, la liquidation partielle peut être prise aux taux de 25 %, 30 % ou 75 % de la retraite mais la liquidation totale permet également de s’ouvrir des droits nouveaux. Les assurés qui ont liquidé une partie ou la totalité de leur pension peuvent ultérieurement renoncer à percevoir leur pension, en tout ou partie et les sommes qui ne sont plus perçues sont créditées sur leur compte notionnel comme s’il s’agissait d’une cotisation.

2. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis

NECESSITE DE LEGIFERER

La création du système universel de retraite nécessite de définir au niveau de la loi non seulement le principe du cumul d’une retraite partielle avec une activité à temps partiel, comme dans le système actuel, mais aussi l’obligation faite aux employeurs d’accepter un passage à temps partiel de leurs salariés ayant atteint l’âge auquel ils peuvent prétendre à une retraite progressive, sauf si cette modification de temps de travail fragilise l’entreprise.

2.2 OBJECTIFS POURSUIVIS

La retraite progressive constitue l’un des leviers de la transition entre l’activité et la retraite et constitue un axe de développement ou de maintien dans l’emploi des séniors. Or, ce dispositif est très peu mobilisé. En 2017, les bénéficiaires d’une retraite progressive représentent 0,11 % des retraités de droit direct. Dans le régime général des salariés, ce taux atteint 0,13 % en 2018[168].

Ce très faible taux de recours, en dépit d’une croissance dynamique depuis 2015, résulte de plusieurs facteurs : en premier lieu, la retraite progressive n’est pas ouverte dans tous les régimes ; en deuxième lieu, au sein du régime général, certains assurés (salariés au forfait en jours, mandataires sociaux) n’y ont pas accès ; en troisième lieu, la complexité et les fortes contraintes spécifiques au régime des travailleurs non-salariés des professions agricoles aboutissent à la non utilisation du dispositif par ses ressortissants.

La retraite progressive constitue pourtant un moyen important de prolongation d’activité des seniors en leur permettant de poursuivre une activité à temps réduit, ce qui correspond souvent à une aspiration parmi les travailleurs les plus âgés et constitue une modalité d’adaptation à leur poste de travail. L’objectif visé est donc celui d’un accroissement du taux de bénéficiaires de la retraite progressive en accroissant son champ à l’ensemble des assurés (à l’exception des fonctionnaires) et en facilitant le passage à temps partiel des salariés âgés.

L’objectif global recherché dans ce projet de loi est celui d’une unification des divers régimes de retraite dans un souci d’équité entre assurés. Il s’attache toutefois à prendre en compte les spécificités des situations rencontrées en prévoyant des aménagements justifiés par des situations particulières. En matière de retraite progressive, la situation spécifique des agriculteurs exerçant leur activité sur du foncier doit être prise en compte. En particulier, l’objectif d’intérêt général consistant à libérer des terres pour de jeunes agriculteurs doit être préservé. C’est pourquoi les conditions particulières de droit à la retraite progressive des exploitants agricoles seront maintenues.

3. Options envisagées et dispositif retenu

Options envisagées

3.1.1. Option de suppression du dispositif de retraite progressive

Le très faible taux de recours à la retraite progressive a conduit à s’interroger sur sa suppression. Or un tel scénario n’aurait pas permis pas de répondre à l’objectif recherché de permettre aux seniors d’adapter leur activité à l’approche de leur fin de carrière. En effet, pour parvenir à une augmentation du taux d’emploi des seniors, plusieurs choix doivent être offerts aux assurés. Ils doivent pouvoir augmenter le montant de leur retraite en prolongeant leur activité, par le levier de la surcote ou reprendre une activité après la liquidation complète de leur retraite, par le levier du cumul activité-retraite ou entrer progressivement en retraite en évitant une interruption brutale de leur activité, par le levier de la retraite progressive. En supprimant ce levier, on obligeait les assurés à liquider totalement leur retraite alors que beaucoup d’assurés, ressentant des difficultés à maintenir leur rythme de travail dans la dernière partie de leur carrière, souhaitent pouvoir réduire progressivement leur activité jusqu’à la retraite complète. L’option d’une suppression de ce levier a donc été écartée.

3.1.2. Option d’instauration d’une liquidation partielle avant une seconde liquidation

Il a été envisagé de prévoir une liquidation partielle de la retraite avant une seconde liquidation mettant fin à l’activité. Dans cette option, l’obligation de travail à temps partiel pour poursuivre sa carrière aurait été supprimée, dans un souci d’éviter les difficultés actuellement rencontrées où le travail à temps partiel n’est pas de droit, ce qui peut conduire à un renoncement à la retraite progressive. Par ailleurs, deux retraites différenciées et séparées l’une de l’autre auraient dû être liquidées. La première, liquidée à compter de l’âge légal, aurait donné lieu au calcul d’une retraite, le cas échéant avec décote, susceptible d’aucune révision et la seconde, constituée des droits constitués depuis la liquidation partielle n’aurait pas non plus été révisable. Ce scénario aurait conduit la plupart des assurés à liquider leur première retraite, composée de la plus grande part des droits totaux constitués, avec une décote définitive, donc jamais remise en cause. La seconde retraite, constituée de droits à partir de l’âge de la liquidation partielle, aurait pu être liquidée, de manière définitive également, avec surcote dans de nombreux cas, mais cette dernière n’aurait joué que sur une part très modeste de l’ensemble des droits accumulés au cours de la carrière. Il est donc apparu que cette option aurait pu conduire à un appauvrissement des retraités du fait d’une part de décote importante et d’une part de surcote mineure. C’est pourquoi elle n’a pas été retenue.

3.2 Dispositif retenu

L’option retenue consiste, en premier lieu, à maintenir la retraite progressive pour permettre un départ progressif en retraite à compter de l’âge légal de départ et non plus de la durée d’assurance comme dans le système actuel.

Il circonscrit les possibilités de refus de travail à temps partiel d’un salarié du secteur privé ou d’un établissement public à caractère industriel et commercial (EPIC), conformément à l’article L. 3111-1 du code du travail, qu’au seul cas d’incompatibilité avec l’activité économique de l’entreprise. Cette obligation figure dans les dispositions d’ordre public du code du travail, elle est donc applicable à tous les contrats de travail, y compris aux contrats en cours, des employeurs concernés. Cette obligation ne concerne ni les particuliers employeurs ni les employeurs de droit privé des assistants maternels et des assistants familiaux en application respectivement de l’article L. 7221-2 du code du travail et de l’article L. 423-2 du code de l’action sociale et des familles qui rendent cette nouvelle disposition inapplicable à ces derniers.

En second lieu, le nouveau dispositif étend la retraite progressive :

- aux salariés dont le temps de travail fait l’objet d’un forfait annuel en jours ; ces salariés ne comprennent pas, lorsque le nombre de jours qu’ils doivent accomplir est inférieur au nombre de jours fixé par leur accord collectif, que la retraite progressive leur soit refusée et contestent cette exclusion ; il est ainsi mis fin à cette dichotomie entre les salariés dont la durée de travail est fixée en heures et ceux dont la durée de travail est fixée par un forfait en jours ;

- aux mandataires sociaux qui exercent une activité non salariée mais relèvent du régime général des salariés ou du régime des salariés agricoles (articles L. 311-3 du CSS et L. 722-20 du CRPM) : actuellement, dans ces régimes, seuls les salariés peuvent accéder à la retraite progressive ;

- aux fonctionnaires ainsi qu’aux salariés des régimes spéciaux : les statuts de ces personnels ne leur ouvrent pas actuellement de droit à la retraite progressive ;

- aux assurés exerçant une profession libérale.

L’accès à la retraite progressive des assurés exerçant plusieurs activités salariées sera maintenu et la retraite complète sera toujours calculée en fonction des droits acquis sur l’ensemble de la carrière, avec la décote ou la surcote correspondant à la date de cette retraite complète.

Toutefois, les restrictions d’accès à la retraite progressive pour les travailleurs non-salariés des professions agricoles prévues par les articles L. 732-29 du CRPM sont maintenues en subordonnant le droit à la diminution des revenus professionnels et à la cessation progressive d’activité pour mieux réguler le foncier agricole et fluidifier la transmission d’exploitations.

Le dispositif actuel de retraite progressive sera maintenu pour les assurés qui en bénéficient à l’entrée en vigueur de la loi et, de manière générale, pour les assurés dont la génération n’est pas concernée par la réforme. Toutefois, l’ouverture de la retraite progressive aux salariés au forfait en jours sera accessible dans le système actuel dès 2022.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

4.1. Impacts juridiques

4.1.1. Impacts sur l’ordre juridique interne

Le présent article crée une section 2 dans le nouveau chapitre III du titre IX du livre Ier du code de la sécurité sociale, composée des nouveaux articles L. 193-2 à L. 193-6 à la place des règles figurant aujourd’hui dans les dispositions législatives applicables à l’ensemble des régimes de retraite qui sont abrogées.

Au niveau réglementaire, l’ensemble des dispositions d’application des dispositions actuelles précitées seront abrogées.

Le présent article insère deux articles dans le code du travail afin d’éviter les non recours à la retraite progressive du fait des employeurs en subordonnant le refus de temps partiel pour les salariés dont la durée de travail est fixée en heures (article L. 3123-4-1) et le refus de temps réduit pour les salariés dont la durée de travail est fixée par un forfait en jours (article L. 3121-60-1) à une incompatibilité avec l’activité économique de l’entreprise.

Le présent article modifie les article L. 351-15 et L. 351-16 actuels du code de la sécurité sociale pour étendre dès le 1er janvier 2022 le droit à la retraite progressive aux salariés dont la durée de travail est fixée par un forfait en jours.

4.1.2. Articulation avec le droit international et le droit de l’Union européenne

La mesure relève de la seule compétence de la France.

L'article 48 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) se limite à prévoir une simple coordination des législations des États membres. Les règles européennes de coordination ne mettent pas en œuvre une harmonisation des régimes nationaux de sécurité sociale. Les États membres demeurent souverains pour organiser leurs systèmes de sécurité sociale.

Il est de jurisprudence constante par la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) qu’il appartient ainsi à la législation de chaque État membre :

- de déterminer les conditions du droit ou de l'obligation de s'affilier à un régime de sécurité sociale ou à telle ou telle branche de pareil régime ;

- de définir les conditions requises pour l'octroi des prestations de sécurité sociale, du moment qu'il n'est pas fait, à cet égard, de discrimination entre nationaux et ressortissants des autres États membres.

En conséquence, le champ d’application et l’organisation de la protection sociale obligatoire relevant de compétence exclusive des États membres (jurisprudence constante de la CJUE), la mesure n’est pas contraire aux règles fixées par les traités ou en découlant.

4.2. Impacts économiques et financiers

4.2.1. Impacts financiers

Dans le régime général, le montant moyen d’une retraite progressive est de 380 € pour 18 000 bénéficiaires en 2018[169], soit un coût global de 83 M€ pour le régime général de Sécurité sociale. L’extension de la retraite progressive à l’ensemble des assurés et la levée de l’obstacle à son accès du fait d’un refus de temps partiel par l’employeur conduisent à prévoir une augmentation sensible de ce coût.

4.2.2. Impacts sur les entreprises

Le présent article impose aux employeurs privés et aux EPIC d’accepter les demandes de temps partiel ou réduit de leurs salariés à compter de l’âge légal de départ en retraite, sauf si cette réduction d’activité est incompatible avec l’activité économique de leur entreprise. Du fait de cette exception, les équilibres financiers des entreprises seront préservés mais elle conduira les employeurs à adapter les postes de travail des seniors dans un objectif d’intérêt général de prolongation de leur activité.

4.2.3. Impacts sur les assurés

Dans le système actuel, les salariés dont la durée de travail est fixée par un forfait annuel en jours pourront bénéficier de la retraite progressive dès le 1er janvier 2022, ce qui répond à leur demande et à celle de certains de leurs représentants syndicaux (CFDT et CFE-CGC notamment).

Dans le système universel de retraite, la retraite progressive ne sera plus ouverte aux assurés n’ayant pas atteint l’âge légal, afin que le dispositif réponde à l’objectif de prolongation d’activité. En contrepartie, les assurés qui étaient ressortissants de régimes n’ouvrant pas droit à la retraite progressive pourront bénéficier de ce dispositif et ainsi accéder à une période de transition entre l’activité et la retraite et les employeurs ne pourront plus faire obstacle dans la quasi-totalité des cas à une demande de retraite progressive de leurs salariés.

4.2.4. Impacts sur les services administratifs

Le présent article conduira l’ensemble des organismes assurant la gestion du système universel à instruire les demandes de retraite progressive. Dans le régime général et le régime des salariés agricoles, le nombre de demandes devrait progresser du fait des nouvelles demandes, d’une part des salariés au forfait en jours et des mandataires sociaux, d’autre part, des assurés dont la demande de temps partiel auprès de leur employeur ne pourra plus être refusée sauf en cas d’incompatibilité avec l’activité économique de l’entreprise.

4.3. Impacts sociaux

4.3.1. Impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes

En 2018, 72 % des bénéficiaires d’une retraite progressive du régime général des salariés sont des femmes4. On observe par ailleurs que les départs en retraite à 65 ans ou plus concernent surtout des femmes qui ont besoin de prolonger leur activité pour compenser des carrières moins complètes que les hommes.

Tranche d’âge de départ à la retraite, selon la génération

Source : PLFSS 2020, Programme de qualité et d’efficience « Retraites ».

L’extension de la retraite progressive et son assouplissement devraient donc permettre à encore davantage de femmes de bénéficier d’une transition douce entre l’activité et la retraite.

5. Consultations et modalités d’application

Consultations menées

Les consultations menées sur l’ensemble du projet de loi sont listées dans le tableau en introduction.

5.2 Modalités d’application

5.2.1 Application dans le temps

Les nouvelles règles prévues par le présent article entrent en vigueur dans les conditions prévues à l’article 63.

5.2.2 Application dans l’espace

Les modalités d’application outre-mer du système universel de retraite sont définies à l’article 64.

5.2.3 Textes d’application

En application de l’article L. 184-1 du code de la sécurité sociale, un décret en Conseil d’Etat précisera les modalités d’application du présent article.

ANNEXE

TEXTES consolidés, actuels et modifiés

Article 26 : Cumul emploi-retraite

Etat des lieux

1.1. Cadre général

Le dispositif de cumul emploi-retraite permet, sous certaines conditions, de cumuler un revenu d’activité professionnelle avec une retraite de base. Les régimes complémentaires disposent de leur propre réglementation.

Le cumul emploi-retraite est conditionné en premier lieu par la cessation d’activité avant l’entrée en jouissance de la retraite. Cette condition n’est cependant pas applicable à la sécurité sociale des indépendants, dans le régime des professions libérales et dans la fonction publique militaire. En application du premier alinéa de l’article L. 161-22 et de l’article R. 161-18 du code de la sécurité sociale, aucune condition n’est requise avant cinquante-cinq ans.

À partir de cet âge, les revenus d’activité peuvent être entièrement cumulés avec une retraite à partir de l’âge auquel l’assuré peut bénéficier d’une retraite à taux plein ou à partir de l’âge légal de départ s’il remplit les conditions de durée d’assurance pour bénéficier d’une retraite à taux plein, à condition de liquider toutes ses retraites auprès des régimes de base et des régimes complémentaires légalement obligatoires français, étrangers et des organisations internationales. Toutefois, lorsqu’un régime prévoit un âge minimum de départ postérieur à l’âge légal, l’obligation de liquidation dans ce régime n’intervient que lorsque cet âge a été atteint. Cette exception, qui concernait les cadres supérieurs cotisant à la tranche C des salaires dans le régime AGIRC avant la fusion avec l’ARRCO, ne trouve plus à s’appliquer (la CPRN, où l’âge minimal est de 64 ans, ne permet pas le cumul emploi retraite de la profession de notaire libéral pour le régime complémentaire).

Le cumul est cependant possible lorsque l’ensemble de ces conditions n’est pas réuni. La seule condition à remplir dans ce cas consiste en un délai de carence de six mois avant de reprendre une activité salariée lorsque celle-ci est poursuivie auprès du même employeur. Le cumul entre retraite et revenu d’activité est alors plafonné : dans les régimes de salariés (hors fonction publique et marins), le revenu d’activité ajouté aux retraites de base et complémentaires à ces régimes doit être inférieur à la moyenne mensuelle des salaires des trois derniers mois (article D. 161-2-7 du code de la sécurité sociale) ou, si ce montant est plus avantageux pour l’assuré, à 160 % du SMIC au 1er janvier de l’année de reprise d’activité (article D. 161-2-9 du même code).

Dans les régimes de la fonction publique et des marins, le revenu annuel d’activité doit être inférieur à un tiers de la pension perçue la même année, majoré de la moitié du minimum garanti. Dans la fonction publique militaire, le cumul est possible et intégral pour les titulaires de pensions militaires (article L. 84 du code des pensions civiles et militaires de retraite).

Pour les non-salariés relevant de la sécurité sociale des indépendants et du régime des professions libérales, le revenu d’activité maximal est fixé en fonction du plafond de la sécurité sociale.

Dans ces régimes, lorsque le plafond est dépassé, le montant de la retraite est minoré à due concurrence du dépassement.

Dans le régime des avocats et le régime des non-salariés agricoles, le cumul plafonné n’est pas ouvert. En outre, dans le régime des non-salariés agricoles, le cumul intégral est soumis à une condition supplémentaire visant à libérer des terres pour les jeunes agriculteurs : l'exploitation ou la mise en valeur d'une parcelle est possible dans la limite maximale des deux cinquièmes de la surface minimale d'assujettissement fixée par arrêté préfectoral. Cette condition supplémentaire n’est toutefois pas applicable aux activités non salariées agricoles assujetties par rapport au temps de travail ou en fonction de coefficients d'équivalence fixés pour les productions hors-sol et aux activités exercées en qualité de collaborateur ou d’aide familial. Enfin, le cumul intégral temporaire pour une durée maximale de 2 ans renouvelable est possible, sur autorisation préfectorale, pour les assurés qui ne peuvent céder leur exploitation en pleine propriété ou en location, soit pour une raison indépendante de leur volonté, soit lorsque l'offre d'achat ou le prix du fermage ne répond pas aux conditions normales du marché (article L. 732-40 du code rural et de la pêche maritime).

Les affiliés à la caisse de retraite du personnel navigant de l’aviation civile peuvent bénéficier d’une liquidation partielle de leur retraite dans le cadre du temps alterné au mois complet ou fractionné. Ce dispositif permet de diminuer leur quotité de travail tout en liquidant une partie de leur pension de retraite complémentaire sur les jours non travaillés.

Le tableau ci-dessous récapitule ces différentes conditions par régime de base :

Des dérogations au principe de cessation d’activité et au plafonnement du cumul sont prévues à l’article L. 161-22 du code de la sécurité sociale pour des activités réduites.

Pour les premières retraites liquidées à compter du 1er janvier 2015, l’activité exercée dans le cadre du cumul emploi-retraite n’ouvre aucun droit nouveau à retraite en application de l’article L. 161-22-1 A du code de la sécurité sociale. Cette règle est assortie de rares exceptions : elle n’est pas applicable aux assurés des régimes spéciaux bénéficiaires d’une pension de retraite liquidée pour raison d’invalidité, aux titulaires d’une pension militaire (article L. 86 du code des pensions civiles et militaires de retraite). Elle ne s’applique pas aux danseurs du ballet de l’Opéra national de Paris et aux anciens agents, relevant du régime de retraite des mines, d’une des entreprises minières ou ardoisières relevant de l’Agence nationale pour la garantie des droits des mineurs ayant cessé définitivement leur activité ou ayant été mise en liquidation judiciaire avant le 31 décembre 2015, qu’à compter de l’âge légal de départ en retraite.

Jusqu’en 1983, le cumul d’une activité professionnelle et d’une retraite n’était soumis à aucune restriction. L’ordonnance n° 82-290 du 30 mars 1982 relative à la limitation des possibilités de cumuls entre pensions de retraite et revenus d’activité a subordonné, à compter du 1er avril 1983, pour les salariés relevant du régime général, du régime agricole ou d’un régime spécial (à l’exception des magistrats), le service d’une retraite à la rupture définitive de tout lien avec l’employeur ou, pour les assurés de ces régimes exerçant une activité non salariée, à la cessation définitive de cette activité. Toutefois, cette incompatibilité ne s’appliquait qu’à l’activité professionnelle exercée lors de l’entrée en jouissance de la pension et n’empêchait pas une reprise d’activité auprès d’un autre employeur. Cette disposition qui avait à l’origine un caractère temporaire a été prolongée puis pérennisée par l’article 28 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001. Elle a été étendue aux non-salariés des professions artisanales, industrielles et commerciales par l’article 12 de la loi n° 84-575 du 9 juillet 1984 portant diverses dispositions d’ordre social et aux non-salariés agricoles par l’article 11 de la loi n° 86-19 du 6 janvier 1986 relative à l’abaissement à soixante ans de l’âge de la retraite des personnes non salariées des professions agricoles.

La loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites a étendu le principe de cessation d’activité aux professions libérales (article 90) et permis le cumul d’une retraite et d’un revenu d’activité dans la limite d’un plafond (cumul emploi-retraite plafonné) à compter du 1er janvier 2004 (article 15). Les règles de cessation d’activité pour percevoir une retraite et de cumul d’une retraite avec un revenu d’activité s’apprécient au sein d’un même groupe de régimes (salariés hors fonction publique, fonction publique, professions artisanales, industrielles et commerciales, professions libérales).

L’article 88 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2009 a introduit une seconde forme de cumul, le cumul intégral des revenus d’activité avec une retraite sous réserve de remplir deux conditions : d’une part, l’assuré doit liquider la totalité de ses retraites de base et complémentaires, d’autre part il doit avoir atteint l’âge du taux plein et la durée d’assurance pour obtenir une retraite à taux plein ou l’âge d’annulation de la décote. Le cumul intégral est ouvert aux avocats et aux non-salariés agricoles sous condition de superficie maximale d’exploitation.

La loi du 20 janvier 2014 garantissant l’avenir et la justice du système de retraites a apporté plusieurs innovations à compter du 1er janvier 2015 (articles 19 et 20) : elle subordonne le service d’une retraite à la cessation d’activité dans tous les régimes de base légalement obligatoires, elle généralise le principe de non constitution de droits nouveaux à retraite après l’entrée en jouissance d’une pension (auparavant, cette règle ne s’appliquait qu’en cas de reprise d’activité relevant du même régime en application du principe d’intangibilité des pensions), elle encadre les possibilités de cumul chez les autres employeurs que les employeurs publics pour les fonctionnaires civils (le cumul n’était auparavant plafonné que par reprise d’activité dans une administration ou un établissement public administratif), elle prévoit un écrêtement de la pension en cas de dépassement du plafond dans le cadre du cumul emploi-retraite plafonné (auparavant la pension était suspendue) et elle assouplit pour le cumul intégral l’obligation de liquider toutes ses retraites de base et complémentaires : les pensions pour lesquelles l’âge d’ouverture des droits, le cas échéant sans décote est supérieur à l’âge légal sont exclues de cette obligation de liquidation jusqu’à ce que l’assuré ait atteint l’âge d’annulation de la décote dans ce régime.

1.2. Cadre constitutionnel et conventionnel

Aux termes du onzième alinéa du Préambule de 1946, la Nation « garantit à tous, notamment à l'enfant, à la mère et aux vieux travailleurs, la protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs. Tout être humain qui, en raison de son âge, de son état physique ou mental, de la situation économique, se trouve dans l'incapacité de travailler a le droit d'obtenir de la collectivité des moyens convenables d'existence ». Le Conseil constitutionnel en a déduit, notamment dans sa décision n° 2010-617 DC du 9 novembre 2010, que « l'exigence constitutionnelle résultant des dispositions précitées implique la mise en œuvre d'une politique de solidarité nationale en faveur des travailleurs retraités ; qu'il est cependant possible au législateur, pour satisfaire à cette exigence, de choisir les modalités concrètes qui lui paraissent appropriées ; qu'en particulier, il lui est à tout moment loisible, statuant dans le domaine qui lui est réservé par l'article 34 de la Constitution, de modifier des textes antérieurs ou d'abroger ceux-ci en leur substituant, le cas échéant, d'autres dispositions ; qu'il ne lui est pas moins loisible d'adopter, pour la réalisation ou la conciliation d'objectifs de nature constitutionnelle, des modalités nouvelles dont il lui appartient d'apprécier l'opportunité ; que, cependant, l'exercice de ce pouvoir ne saurait aboutir à priver de garanties légales des exigences de caractère constitutionnel ».

1.3. Eléments de droit comparé

Une étude du Conseil d’orientation des retraites[170] sur onze pays[171] développés montre un point commun en matière de cumul emploi-retraite : la liquidation d’une pension ne fait pas obstacle à la poursuite d’une activité et celle-ci s’accompagne de l’acquisition de droits nouveaux sauf en France.

Au Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord, en Suède et en Italie, il n’existe aucune restriction au cumul emploi-retraite.

En Allemagne, en Belgique et aux Etats-Unis d’Amérique, le cumul emploi-retraite est ouvert avec abattement sous condition de ressources sur la pension liquidée en-dessous d’un certain âge mais en Allemagne et en Belgique, aucun abattement n’est opéré lorsque la rémunération est inférieure à un plafond.

Le Japon pratique un abattement sous condition de ressources en fonction de l’âge et les retraités cumulant emploi et pension sont exonérés de cotisations sur leur rémunération au-delà de 70 ans.

En Espagne, un abattement de 50 % de la pension est opéré.

Le tableau ci-dessous récapitule les différentes conditions de cumul emploi-retraite de ces pays :

Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis

2.1. NECESSITE DE LEGIFERER

La création du système universel de retraite nécessite de définir au niveau de la loi les conditions de constitution de droits nouveaux à retraite lorsque l’assuré a déjà liquidé une retraite, alors que, jusqu’ici, cette possibilité était expressément exclue par l’article L. 161-22-1 A du code de la sécurité sociale dans tous les cas, à l’exception de rares exceptions tenant à des circonstances ou des types d’activité spécifiques (militaires, marins bénéficiant d’une retraite anticipée, danseurs du ballet de l’Opéra national de Paris et mineurs ayant fait l’objet d’un plan social jusqu’à l’âge légal).

2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS

Le cumul emploi-retraite constitue l’une des principales modalités de souplesse dans la transition entre l’activité et la retraite. Or, ce dispositif est peu mobilisé: en 2017, 3,3 % des retraités de 55 ans ou plus exercent une activité professionnelle et les taux d’emploi des personnes de 65 ans et plus sont nettement plus faibles en France que dans la moyenne de l’Union européenne (UE) : le taux d’emploi des hommes est de 7,7 % en France pour 17,2 % dans l’UE et celui des femmes de 5,4 % en France pour 10 % dans l’UE[172].

Ce dispositif peut apparaitre inéquitable dans la mesure où l’assuré en cumul emploi-retraite cotise de la même façon qu’un assuré actif sans se créer aucun droit, ce qui génère par conséquent de nombreuses demandes d’exonération de cotisations.

Par ailleurs, les modalités du cumul emploi-retraite sont particulièrement complexes en raison de la fragmentation du système de retraite qui conduit à une diversité de règles et à la nécessité de mesures de coordination entre les régimes. Le système universel permet une simplification.

Options envisagées et dispositif retenu

3.1. Options envisagées

3.1.1. Option de maintien des principaux paramètres actuels du dispositif et notamment de la non-création de droits nouveaux à retraite

Il aurait pu être envisagé de conserver certains paramètres du cumul emploi-retraite qui est aujourd’hui conditionné par l’atteinte du taux plein par la durée d’assurance ou par l’âge pour un cumul intégral et ne permet de se constituer aucun droit nouveau à retraite. Or, la non constitution de droits nouveaux à retraite constitue l’une des principales raisons du recours modeste au dispositif. Le maintien de la non constitution de droits nouveaux pour des retraités ayant atteint l’âge d’équilibre apparaîtrait désincitatif et inadapté aux objectifs poursuivis dans le système universel. C’est pourquoi cette option a été écartée.

3.1.2. Option consistant à permettre la création de droits nouveaux dans tous les cas

Il aurait pu être envisagé de permettre la constitution de droits nouveaux dans tous les cas de cumul emploi retraite. Cette option aurait présenté le risque d’une dérive du dispositif, les assurés pouvant être amenés à liquider leur retraite de façon précoce, y compris avec décote, afin de bénéficier du cumul emploi-retraite. Cette option qui présenterait par ailleurs un risque de surcoût important, a minima à court terme, pourrait aboutir à un accroissement du nombre de retraités pauvres qui aurait liquidé une moindre pension pour pouvoir cumuler plus rapidement avec une activité.

3.2. Dispositif retenu

Afin d’éviter ces deux écueils, l’option retenue consiste à permettre le cumul d’une retraite avec une activité professionnelle dès l’âge minimal de départ. Toutefois, le cumul intégral d’un revenu d’activité avec une retraite n’est ouvert qu’à compter de l’âge d’équilibre de même que l’acquisition de nouveaux droits.

En outre, et ce dès 2022 dans le système actuel, les assurés cotiseront et se créeront de nouveaux droits à retraite après liquidation de leur retraite dès lors qu’ils auront rempli les conditions d’âge et de durée d’assurance du cumul emploi-retraite intégral (soit l’atteinte du taux plein).

Ce mécanisme, conjugué à la surcote au-delà de l’âge d’équilibre et à l’élargissement de la retraite progressive à de nouveaux assurés permet de rendre chacun de ces dispositifs attractifs. Ainsi, dans le système universel, les seuls assurés qui ne se constitueront pas de droits nouveaux et ne pourront cumuler les revenus de leur activité et leur retraite que dans la limite d’un plafond seront ceux n’ayant pas atteint l’âge d’équilibre, contre 67 ans aujourd’hui pour l’âge du taux plein.

Afin de limiter les complexités excessives, la réouverture de droits dans le cadre du cumul activité-retraite sera limitée à la première période d’activité suivant la retraite. Dans le cadre de sa seconde retraite, l’assuré pourra exclusivement acquérir des points contributifs et ne bénéficiera pas des dispositifs de solidarité (points de solidarité au titre des interruptions d’activité, compte personnel de prévention…). Dans le cadre du système actuel, cette seconde retraite bénéficiera automatiquement du taux plein sans possibilité de surcote. La première retraite ne sera pas reliquidée.

Pour un bénéficiaire d’une retraite de réversion en cumul activité-retraite, le calcul de cette dernière prendra en compte sa retraite et les droits qu’il aura constitués en cumul activité-retraite à la date du décès et ne sera pas révisée ultérieurement.

Les restrictions d’accès au cumul activité-retraite des travailleurs non-salariés agricoles prévues par les articles L. 732-39 et L. 732-40 du CRPM sont maintenues pour les chefs d’exploitation agricole exerçant sur du foncier :

- le cumul n’est autorisé que sur une parcelle réduite de terre, dans la limite des 2/5 de la surface minimale d’assujettissement (SMA) fixée par arrêté préfectoral ; la SMA nationale est fixée par un arrêté du 13 juillet 2015 à 12,5 hectares et, en application de l’article L. 722-5-1 du CRPM, la SMA départementale en polyculture-élevage ne peut être inférieure de plus de 30 % à la SMA nationale (dans les zones de montagne ou défavorisées, la limite inférieure peut atteindre 65 %) ;

- un cumul temporaire, pour une durée maximale de deux ans renouvelable, sans condition de revenus est possible sur autorisation préfectorale pour les assurés qui ne peuvent céder leur exploitation en pleine propriété ou en location, soit pour une raison indépendante de leur volonté, soit lorsque l'offre d'achat ou le prix du fermage ne répond pas aux conditions normales du marché (articles L. 732-40 et D. 732-56 du CRPM).

Au contraire, aucune restriction par rapport au droit commun n’est prévue ni actuellement ni dans ce projet de loi :

- pour une activité non salariée agricole assujettie par rapport au temps de travail ou en fonction des coefficients d'équivalence fixés pour les productions hors-sol par un arrêté du 18 septembre 2015 ;

- pour une activité non salariée agricole exercée en qualité de collaborateur ou d'aide-familial.

L’ouverture de droits supplémentaires sera accessible aux assurés relevant du système actuel dès 2022. La retraite issue de ces nouveaux droits sera calculée au taux plein, sur la base des dispositifs contributifs.

Analyse des impacts des dispositions envisagées

4.1. Impacts juridiques

4.1.1. Impacts sur l’ordre juridique interne

Le présent article crée une section 3 dans le nouveau chapitre III du titre IX du livre Ier du code de la sécurité sociale, composée des nouveaux articles L. 193-7 à L. 193-13 qui regroupent les règles relatives au cumul activité-retraite ainsi que les nouveaux articles L. 732-66 et L. 732-67 dans le code rural et de la pêche maritime qui précisent les règles spécifiques aux travailleurs non-salariés des professions agricoles, à la place des règles figurant aujourd’hui dans les dispositions législatives applicables à l’ensemble des régimes de retraite qui sont abrogées.

Au niveau réglementaire, l’ensemble des dispositions d’application des dispositions actuelles précitées seront abrogées.

Il modifie les articles du code du travail relatifs à :

- la mise à la retraite d’un salarié par l’employeur (articles L. 1237-5 et L. 1237-5-1) et à la cessation de versement des allocations de chômage (article L. 4521-4) pour tirer les conséquences du remplacement du taux plein par l’âge d’équilibre ;

- l’indemnité de mise à la retraite (article L. 1237-7) et l’indemnité de départ à la retraite (article L. 1237-9) pour tirer les conséquences de la constitution de droits nouveaux dans le cadre du cumul activité-retraite.

Enfin, il modifie l’article L. 161-22-1 A actuel du code de la sécurité sociale, permettant aux assurés relevant du système actuel de bénéficier de droits nouveaux en cas de reprise d’activité professionnelle après la liquidation de leur retraite.

4.1.2. Articulation avec le droit international et le droit de l’Union européenne

La mesure relève de la seule compétence de la France.

L'article 48 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) se limite à prévoir une simple coordination des législations des États membres. Les règles européennes de coordination ne mettent pas en œuvre une harmonisation des régimes nationaux de sécurité sociale. Les États membres demeurent souverains pour organiser leurs systèmes de sécurité sociale.

Il est de jurisprudence constante par la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) qu’il appartient ainsi à la législation de chaque État membre :

- de déterminer les conditions du droit ou de l'obligation de s'affilier à un régime de sécurité sociale ou à telle ou telle branche de pareil régime ;

- de définir les conditions requises pour l'octroi des prestations de sécurité sociale, du moment qu'il n'est pas fait, à cet égard, de discrimination entre nationaux et ressortissants des autres États membres.

En conséquence, le champ d’application et l’organisation de la protection sociale obligatoire relevant de compétence exclusive des États membres (jurisprudence constante de la CJUE), la mesure n’est pas contraire aux règles fixées par les traités ou en découlant.

4.2. Impacts économiques et financiers

4.2.1. Impacts financiers

Dans le régime général, les cotisations versées par les assurés en cumul-emploi retraite, sans ouvrir de droits nouveaux, en 2017 s’élèvent à environ 500 M€ pour 3,6 Mds € de pensions versées[173].

4.2.2. Impacts sur les entreprises

Le présent article n’a pas d’impact spécifique direct sur les employeurs. Toutefois, en encourageant, par l’ouverture de droits nouveaux à retraite, les salariés à prolonger leur durée d’activité au-delà de l’âge d’équilibre, il suppose un accompagnement des employeurs dans l’encouragement à la poursuite d’activité des séniors.

4.2.3. Impacts sur les assurés

Le nouveau dispositif ne présente pas de différence avec le dispositif actuel pour les assurés n’ayant pas atteint l’âge d’équilibre : ces derniers pourront toujours cumuler activité et retraite mais ils ne s’ouvriront toujours pas de droits nouveaux à retraite et le cumul demeurera plafonné.

Au-delà de cet âge, le cumul sera intégral et des droits nouveaux à retraite seront constitués. Il est donc prévisible que des assurés de cette tranche d’âge soient plus nombreux à reprendre (ou poursuivre pour les travailleurs indépendants) une activité.

4.3. Impact sociaux

4.3.1. Impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes

En 2017, 45 % des personnes cumulant une activité avec une retraite sont des femmes[174] et, dans le régime général des salariés, la proportion est de 48 %[175]. L’attractivité actuelle du dispositif semble donc partagée et l’avantage que représente la constitution de droits nouveaux est susceptible d’intéresser les femmes comme les hommes. Cependant, ce dispositif bénéficiera d’autant plus aux femmes que leurs retraites sont actuellement moins élevées.

Consultations et modalités d’application

5.1. Consultations menées

Les consultations menées sur l’ensemble du projet de loi sont listées dans le tableau en introduction.

5.2. Modalités d’application

5.2.1. Application dans le temps

Les nouvelles règles prévues par le présent article entrent en vigueur dans les conditions prévues à l’article 62.

5.2.2. Application dans l’espace

Les modalités d’application outre-mer du système universel de retraite sont définies à l’article 64.

5.2.3. Textes d’application

Les plafonds de revenus que peuvent procurer l’activité cumulée avec la pension de retraite ainsi que la durée maximale d’exploitation agricole durant seront précisés par décret.

ANNEXE

TEXTES consolidés, actuels et modifiés

Article 27 : Rachat, surcotisation et AVV

1. Etat des lieux

1.1 Cadre général

Dans le système de retraite actuel, il existe plusieurs mécanismes dits de « modularité », qui permettent aux assurés de contribuer volontairement à leurs régimes afin d’améliorer le montant de leurs droits à retraite.

1.1.1. Dispositifs de rachat de cotisations

Les rachats permettent d’acquérir des droits à retraite au titre de périodes passées. Ces dispositifs permettent aux assurés qui n’ont pas des carrières complètes d’acquérir des trimestres manquants, notamment afin d’atténuer ou de supprimer la décote et ainsi de d’anticiper la date à laquelle ils peuvent partir au taux plein.

Rachat au titre des années d’études et années incomplètes, dit « Rachat Fillon » ou « versement pour la retraite »[176]

Ce dispositif permet de racheter jusqu’à 12 trimestres correspondant aux années d’études supérieures et aux années d’activité incomplètes, pour lesquelles l’assuré a validé moins de 4 trimestres par an.

Il est ouvert aux assurés de l’ensemble des régimes de base, à l’exception des assurés affiliés au régime des marins, géré par l’ENIM.

La formule de calcul est prévue afin que ce rachat soit actuariellement neutre. Le montant du rachat dépend de trois paramètres[177] :

- L'âge auquel le rachat est effectué ;

- Le revenu moyen des trois dernières années ;

- L'option de rachat retenue :

Dans la 1ère option (taux seul), les trimestres rachetés peuvent servir uniquement à réduire la décote ;

Dans la 2ème option (taux + durée), les trimestres rachetés permettent de réduire la décote et d'augmenter la durée de cotisation prise en compte pour le calcul du coefficient de proratisation ;

Dans la fonction publique et les régimes spéciaux, une troisième option s'ajoute. Il est possible de racheter des trimestres qui affectent la durée de cotisation prise en compte pour le calcul de la pension, sans affecter la décote.

Par dérogation au principe de neutralité actuarielle poursuivie par ce rachat, les assurés peuvent bénéficier d'une réduction forfaitaire s’ils rachètent leurs trimestres d'études dans les 10 ans après la fin de leurs études, dans la limite de 4 trimestres[178]. Le montant de cette réduction dépend du régime et de l'option de rachat choisie.

Les assurés qui ont effectué un rachat au titre des années d’études et années incomplètes pour leur retraite de base peuvent également effectuer un rachat de points de retraite complémentaire à ce titre auprès de l’AGIRC-ARRCO : c’est ce que prévoient les dispositions des articles 46 à 49 de l’accord national interprofessionnel du 17 novembre 2017.

Le nombre total de points rachetables est fixé à 140 par an, soit 420 points maximum pour 3 années rachetées (le maximum autorisé dans le régime de base). Le coût du rachat est égal à la valeur du point Agirc-Arrco au moment du rachat, multipliée par un coefficient qui dépend de l’âge de l’assuré au moment du rachat. La formule pour procéder à ce calcul est donc la suivante : coût du point AGIRC-ARRCO = nombre de points à racheter X valeur du point X coefficient d'âge (ci-après).

La valeur du point AGIRC-ARRCO est celle de l’année de versement. Ainsi une personne de 50 ans qui souhaite en 2019 racheter le nombre maximum de points autorisés au titre de ses années d’études devra s’acquitter de la somme de 57 291,36 € (17,0571 x 140 x 24).

Il n’est pas possible de racheter de points à ce titre à l’IRCANTEC. Toutefois sous certaines conditions, les agents et anciens agents ou leurs ayants droit peuvent sur leur demande faire prendre en compte les services accomplis antérieurement à la date d'application du régime et répondant aux conditions définies par le décret du 23 décembre 1970 en effectuant un versement égal au montant des cotisations qui auraient été acquittées au titre du régime de l'IRCANTEC ou des régimes qui l'ont précédé si ces barèmes leur avaient été appliqués aux époques où ces services ont été accomplis ; le service employeur doit alors verser la part des cotisations qui lui aurait incombé.[179] De même, lorsque les agents sont titularisés avec effet rétroactif et sont admis à faire valider leurs services d’auxiliaire auprès de leur régime de titulaire, l’Ircantec reverse les cotisations qu’elle a reçues au titre de ces mêmes services aux régimes de titulaires concernés[180].

Rachat pour les apprentis et les assistant(e)s maternel(le)s[181] :

- Pour les assurés qui étaient en apprentissage entre le 1er juillet 1972 et le 31 décembre 2013, ou qui ont été assistant(e) maternel(le) entre le 1er janvier 1975 et le 31 décembre 1990, il existe un tarif unique préférentiel de rachat de trimestres d'années incomplètes, qui s'élève à 1 349 € par trimestre en 2019.

- Ces rachats à tarifs préférentiels visent à permettre aux apprentis et aux assistant(e)s maternel(le)s de compenser les périodes pendant lesquelles ils ont cotisé sur des montants insuffisants pour valider 4 trimestres par an pour leur retraite de base.

- Les trimestres ainsi rachetés sont valables pour le taux et la durée d'assurance.

Rachat Madelin[182] :

- Les commerçants, artisans et industriels affiliés à la SSI peuvent racheter des trimestres au titre du rachat Madelin.

- Ce dispositif permet de compléter les trimestres d'années où le revenu était trop faible pour valider 4 trimestres. Ce rachat ne peut intervenir que dans les 6 ans qui suivent le moment où les revenus définitifs de l’année concernée sont connus. L'ensemble des trimestres manquants de chaque année concernée doit être racheté.

- Son coût est moins élevé que le rachat « Fillon ». La base de calcul du montant d'un trimestre racheté tient compte de la moyenne des revenus non-salariés cotisés antérieurs à l'année de la demande et l'âge de l'assuré au moment du rachat.

- Les trimestres rachetés permettent de réduire la décote et d'augmenter la durée de cotisation prise en compte pour le calcul du coefficient de proratisation.

- Le nombre de trimestres rachetables n’est pas limité.

Autres rachats :

De nombreux autres types de rachats peuvent donner lieu à l’attribution de droits à retraite, pris en compte de manières diverses selon les régimes.

Rachat de cotisations pour affiliation tardive[183]

Les personnes dont l'affiliation au régime général, à un régime de sécurité sociale algérien, ou au régime de sécurité sociale des DOM a été tardive, c'est-à-dire n'a été rendue obligatoire qu'après le 1er juillet 1930, peuvent effectuer un rachat de cotisations. La demande de rachat, qui peut également être effectuée par le conjoint survivant, porte sur la période comprise entre 1930 et la date d'affiliation obligatoire au régime.

La demande de rachat doit être déposée dans un délai de 10 ans à compter de la date d'effet de l'immatriculation à l'assurance obligatoire.

Rachat de cotisations pour les anciens détenus[184]

Ce dispositif permet aux personnes qui, avant le 1er janvier 1977, ont effectué un travail pénal ou ont fait l'objet d'une détention provisoire dont la durée n'a pas été imputée sur la durée de la peine de racheter des cotisations.

Le tarif de ce rachat est identique au rachat au titre des années d’études et années incomplètes.

Le coût d’un trimestre pour l’assuré dépend de l’option choisie. Il peut être effectué uniquement pour le taux ou pour le taux et la durée d’assurance.

Rachat de cotisations pour activité salariée hors de France[185]

Toute personne qui a exercé une activité salariée ou assimilée hors du territoire français depuis le 1er juillet 1930 peut racheter des cotisations. Pour ce faire, l’assuré doit :

- avoir été à la charge d’un régime obligatoire français d’assurance maladie pendant au moins 5 ans ;

- demander le rachat dans les 10 ans à compter du dernier jour de la dernière activité à l’étranger.

Le tarif de ce rachat est identique au rachat au titre des années d’études et années incomplètes.

Le coût d’un trimestre pour l’assuré dépend de l’option choisie. Il peut être effectué uniquement pour le taux ou pour le taux et la durée d’assurance.

Rachat de cotisations pour les personnes rapatriées[186]

Les personnes ou leur conjoint survivant ayant la qualité de rapatriés, qui ont exercé une activité salariée dans les Etats anciennement placés sous la souveraineté, la tutelle ou le protectorat de la France peuvent bénéficier d'un rachat pour les périodes comprises entre le 1er juillet 1930 et la date du rapatriement.

Le montant trimestriel du rachat dépend :

- de l'âge de l'assuré à la date de la demande ;

- de l'option choisie ;

- des revenus d'activité soumis à cotisations des 12 derniers mois.

Rachat de cotisations des bénéficiaires de l’indemnité de soins aux tuberculeux[187]

Ce rachat est ouvert personnes qui ont bénéficié de l'indemnité de soins aux tuberculeux. Le rachat porte sur les périodes de perception excédant 36 trimestres (une validation gratuite est possible jusqu'à 36 trimestres) ou sur la période de perception lorsque le droit à validation gratuite n'est pas ouvert.

Ce rachat est pris en compte pour le taux et la durée de proratisation. Il entraîne un report de salaires au compte de l’assuré.

Rachat « tierce personne »[188]

Les personnes qui, sans être rémunérées, ont rempli les fonctions de tierce personne auprès d'un membre de leur famille infirme ou invalide peuvent racheter des cotisations d'assurance vieillesse pour les périodes pendant lesquelles elles ont exercé ces fonctions.

La demande de rachat doit être déposée dans un délai de 10 ans après que le demandeur ait cessé de remplir ces fonctions de tierce personne.

Ce rachat est pris en compte pour le taux et la durée de proratisation. Il entraîne un report de salaires au compte de l’assuré.

Versement pour la retraite d’enfants d’anciens supplétifs[189]

Une possibilité de rachat de cotisations vieillesse est ouverte pour les enfants des anciens harkis, moghaznis et personnels des diverses formations supplétives et assimilés de statut civil de droit local qui ont servi en Algérie et qui sont venus établir leur domicile en France. Ce dispositif est applicable aux demandes de versement pour la retraite déposées depuis le 1er juillet 2015.

Le coût du rachat de chaque trimestre, fixé par rapport au tarif du rachat au titre des années d’études et années incomplètes, est diminué d'une réduction forfaitaire de 2 000 € prise en charge par l'État dans des conditions et limites fixées par décret[190].

Le nombre de trimestres d'assurance attribués au titre de ce rachat est limité à 4, sans que le total des trimestres acquis à ce titre et au titre des années d'études et/ou des périodes d'assurance incomplètes puisse être supérieur à 12.

Ce rachat n'est utilisé que pour la détermination du taux de calcul de la retraite.

Rachat dans les organisations internationales

Certains accords de sécurité sociale signés entre les organisations internationales et la France permettent aux agents qui quittent l'organisation sans droit à retraite, de racheter des cotisations pour leur période de service dans l'organisation.

Sont concernées les agents des organisations suivantes :

- Agence spatiale européenne (ASE) ;

- Conseil de l'Europe ;

- Laboratoire européen de biologie moléculaire (LEBM) ;

- Organisation européenne de coopération et de développement économiques (OCDE) ;

- Organisation européenne et méditerranéenne pour la protection des plantes (OEPP) ;

- Organisation du traité de l'Atlantique nord (OTAN) ;

- Union de l'Europe occidentale (UEO).

Le demandeur doit avoir été à la charge d'un régime obligatoire français d'assurance maladie pendant au moins 5 années civiles.

Le montant trimestriel du rachat dépend :

- de l'âge de l'assuré à la date de sa demande ;

- de l'option de rachat choisie (taux ou taux et durée) ;

- des revenus d'activité soumis à cotisations des 12 derniers mois d'activité salariée.

Rachat pour les conjoints collaborateurs

Ce dispositif permet de racheter des trimestres dans la limite de 6 années (soit au total 24 trimestres) au titre des années antérieures à 2005, pendant lesquelles le conjoint n’était pas affilié volontairement comme conjoint collaborateur, avant la mise en place de l’affiliation obligatoire de ce statut[191]. Il doit justifier sa participation directe et effective à l’activité de l’entreprise.

Le demandeur doit être âgé d'au moins vingt ans et d'au plus soixante-sept ans et ne doit pas avoir liquidé sa pension de retraite.

Le coût des trimestres tient compte :

- de l’âge du conjoint au moment du rachat ;

- de la moyenne annuelle du total des salaires et des revenus d’activité non salariés perçus du conjoint au cours des trois années civiles précédant la demande de rachat ;

- du taux d’actualisation applicable aux salaires et revenus retenus.

Ce dispositif n’est pas pérenne, les demandes doivent être déposées au plus tard le 31 décembre 2020.

Rachat aide familiale agricole[192]

Les périodes d’aide familial accomplies après l’âge de fin de scolarité obligatoire et avant l’âge légal d’affiliation au régime NSA peuvent faire l’objet d’une validation en contrepartie d’un rachat de cotisations.

L’assuré doit avoir un lien de famille avec le chef d’exploitation ou son conjoint. Il doit avoir eu la qualité d’aide familial après l’âge de la scolarité obligatoire (14 ans jusqu’à la génération 1952, 16 ans pour les autres) et avant l’âge d’affiliation au régime obligatoire d’assurance vieillesse des non-salariés agricoles (fixé à 21 ans avant le 1er janvier 1976, abaissé à 18 ans à cette date, puis à 16 ans à compter du 1er janvier 2004).

Le coût de ce rachat dépend :

- de l’âge de l’assuré à la date de la demande de rachat ;

- de la prise en compte du rachat pour l’ouverture du droit et le calcul des pensions de retraite au titre des seuls régimes agricoles (salarié et non salarié) ou au titre de l’ensemble des régimes de base légalement obligatoires ;

- de ses revenus professionnels au cours des 3 années ayant précédé la demande de rachat.

1.1.2. Dispositif de surcotisation[193]

Les salariés à temps partiel du régime général et du régime agricole ont la possibilité de cotiser sur la base de ce que serait leur salaire à temps plein reconstitué.

Ce mécanisme suppose un accord entre le salarié et l’employeur, fixant la proportion, la durée et les modalités de la prise en charge des cotisations par chacune des parties.

Le versement de cette surcotisation est possible aussi bien dans le régime de base que dans le régime complémentaire AGIRC-ARRCO. L'accord pour une surcotisation dans le régime de base n'entraîne cependant pas nécessairement le même accord pour le régime complémentaire.

Il n'est pas possible de surcotiser uniquement à l'AGIRC-ARRCO.

L’IRCANTEC n'applique pas ce dispositif.

Dans les régimes de la fonction publique, les agents travaillant à temps partiel ont la possibilité de surcotiser pour que leur temps de travail compte comme du temps plein[194]. Cette prise en compte ne peut avoir pour effet d’augmenter la durée totale de services de plus de 4 trimestres sur l’ensemble de la carrière, ou 8 trimestres pour les fonctionnaires handicapés à partir de 80 % de taux d’invalidité.

Seules trois sections des professionnels libéraux (CAVEC, CAVOM et CIPAV) proposent une surcotisation pour améliorer les droits à la retraite de l’assuré ou de son conjoint dans le cadre de la réversion.

Des dispositifs similaires sont prévus pour les assurés des régimes spéciaux, notamment ceux des IEG[195], de la SNCF[196], de la RATP[197], de l’Opéra national de Paris[198], de la Comédie-Française[199], de la Banque de France[200] et du Port autonome de Strasbourg[201].

1.1.3. Assurance vieillesse volontaire (AVV)

Assurance vieillesse volontaire des salariés pour la retraite de base[202]

L’assurance volontaire permet de s’affilier volontaire au régime général et de se créer ainsi des droits au titre de la retraite de base.

La faculté d’adhérer volontairement à l'assurance vieillesse des salariés est ouverte à certaines personnes ne relevant pas d’un régime de retraite obligatoire :

l'assuré qui cesse de remplir les conditions d'affiliation obligatoire et a dépendu au moins 6 moins d’un régime salarié (régime général, agricole, régime spécial ou fonction publique) ;

le salarié à l'étranger qui a été affilié 5 ans à l'assurance maladie d'un régime obligatoire français ou à la Caisse des Français de l’Etranger (CFE) ;

la personne qui assume les fonctions de tierce personne auprès d'un membre de sa famille ;

le parent chargé de famille non assuré obligatoire à titre personnel en France ou à l'étranger ;

le bénéficiaire de l'indemnité de soins aux tuberculeux avant le 01/12/1982.

Le taux de cotisation représente le total des cotisations patronales et salariales (soit 17,75 % en 2019).

Pour le calcul du montant de ressources sur lequel est appliqué le taux, le demandeur est classé dans l'une des 4 catégories de revenu, déterminée en fonction du salaire brut des 6 derniers mois d'activité et converti en revenu annuel.

L'assurance volontaire permet la validation de trimestres cotisés qui comptent pour la retraite comme des trimestres acquis selon les modalités de droit commun.

Assurance vieillesse volontaire pour la retraite complémentaire

Les salariés expatriés peuvent souscrire à l'assurance vieillesse complémentaire facultative gérée par le groupe Humanis, qui fait partie de la fédération AGIRC-ARRCO pour acquérir des points de retraite complémentaire.

La cotisation comprend à la fois la part salariale et la part patronale, soit, en 2019 :

-10,05 % sur la part du salaire sous le PASS (10,37 % si le salaire total dépasse 1 PASS) ;

- 24,64 % sur la part du salaire entre 1 et 8 PASS.

A ces cotisations s’ajoutent pour les cadres la cotisation APEC de 0,06 % sur la part du salaire inférieure à 4 PASS.

La cotisation n'est pas calculée sur la base du salaire réel, mais sur celle d'un salaire fixe, appelé salaire de correspondance. Ce salaire est celui que l’assuré percevrait en France pour une fonction équivalente à celle qu’il exerce à l'étranger.

Assurance vieillesse volontaire des travailleurs non-salariés (base[203] et complémentaire)

La faculté d’adhérer volontairement à l'assurance vieillesse des travailleurs non-salariés est ouverte aux personnes suivantes :

- personnes ayant exercé en dernier lieu une activité artisanale ou commerciale ou ayant exercé en tant que professionnels libéraux, qui ne peuvent prétendre en raison de leur âge aux prestations de retraite, et n’exerçant aucune activité professionnelle susceptible de les assujettir à un régime d’assurance vieillesse obligatoire ;

- propriétaire de fonds de commerce ayant exercé en dernier lieu une activité artisanale ou commerciale, qui cessent d’exercer directement cette activité en raison de la mise en location gérance de leur fonds, n’exerçant aucune autre activité professionnelle non salariée et n’étant affilié à aucun régime d’assurance vieillesse de non-salariés (régime des professions commerciales, artisanales, libérales ou agricoles) ;

- travailleurs indépendants expatriés, quelle que soit leur nationalité, qui justifient d’une affiliation préalable à un régime obligatoire d’assurance maladie français pendant au moins 5 ans et qui exercent leur activité professionnelle artisanale ou commerciale ou libérale hors du territoire français ;

- personne participant habituellement à l’exercice d’une activité industrielle ou commerciale ou artisanale (autre que le conjoint marié ou pacsé du chef d’entreprise) sans être affilié à un régime obligatoire d’assurance vieillesse ;

- ancien conjoint collaborateur qui ne cotise plus au régime auquel le chef d'entreprise est affilié (SSI ou CNAVPL), qui ne peuvent prétendre en raison de leur âge à une retraite, et n’exerçant aucune activité professionnelle susceptible de les assujettir à un régime d’assurance vieillesse obligatoire.

L’assurance vieillesse volontaire de ces assurés est gérée par leur dernier régime d’affiliation : SSI, CNAVPL, CNBF, ou MSA.

Les modalités de calcul des cotisations dues varient selon le régime concerné.

Les assurés de la SSI sont classés au moment de leur affiliation dans une catégorie de revenu, en fonction des revenus de leur dernière année d’activité. Il existe trois catégories, qui sont les mêmes que les trois premières catégories utilisées pour les salariés :

Les taux de cotisation appliqués à ces catégories de revenu sont les mêmes que pour les affiliés obligatoires, soit en 2019 :

- 17,75 % pour la retraite de base ;

- 7 % jusqu'à 37 960 €, 8 % entre 37 960 € et 162 096 € pour la retraite complémentaire.

S’agissant des professions libérales et des avocats, les cotisations sont calculées sur la base du revenu d'activité réel. Elles sont prélevées au taux normal, correspondant au régime des professions libérales ou à celui des avocats.

Pour les exploitants agricoles, les cotisations sont calculées sur la base d'une assiette unique, quel que soit le revenu de l’assuré :

- sur le PASS pour la retraite de base ;

- sur 1 820 fois le Smic horaire pour la retraite complémentaire.

À la différence des salariés, les indépendants qui choisissent de cotiser volontairement à la retraite de base cotisent également, obligatoirement, à la retraite complémentaire.

1.2 Cadre constitutionnel et conventionnel

Aux termes du onzième alinéa du Préambule de 1946, la Nation « garantit à tous, notamment à l'enfant, à la mère et aux vieux travailleurs, la protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs. Tout être humain qui, en raison de son âge, de son état physique ou mental, de la situation économique, se trouve dans l'incapacité de travailler a le droit d'obtenir de la collectivité des moyens convenables d'existence ». Le Conseil constitutionnel en a déduit, notamment dans sa décision n° 2010-617 DC du 9 novembre 2010, que « l'exigence constitutionnelle résultant des dispositions précitées implique la mise en œuvre d'une politique de solidarité nationale en faveur des travailleurs retraités ; qu'il est cependant possible au législateur, pour satisfaire à cette exigence, de choisir les modalités concrètes qui lui paraissent appropriées ; qu'en particulier, il lui est à tout moment loisible, statuant dans le domaine qui lui est réservé par l'article 34 de la Constitution, de modifier des textes antérieurs ou d'abroger ceux-ci en leur substituant, le cas échéant, d'autres dispositions ; qu'il ne lui est pas moins loisible d'adopter, pour la réalisation ou la conciliation d'objectifs de nature constitutionnelle, des modalités nouvelles dont il lui appartient d'apprécier l'opportunité ; que, cependant, l'exercice de ce pouvoir ne saurait aboutir à priver de garanties légales des exigences de caractère constitutionnel ».

2. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis

NECESSITE DE LEGIFERER

Rachats

Une multiplicité de dispositifs de rachats existent dans le système de retraite actuel et comportent des paramètres très variables concernant les champs des régimes concernés, les périodes rachetables, les effets sur les droits à retraite de base (impact sur le taux, la durée, le SAM) et complémentaire, le coût pour l’assuré et les régimes, la neutralité actuarielle ou le rattachement à ce principe, les limites du nombre de trimestres rachetables, ou encore le délai de demande du rachat.

A cette complexité dans les paramètres des dispositifs de rachats, s’ajoute le fait que leurs effets sur les droits à retraite sont difficilement compréhensibles pour les assurés. Selon l’âge, les revenus, le nombre de trimestres manquants, le rachat peut s'avérer plus ou moins avantageux.

La refonte de ces dispositifs au sein du système universel de retraite nécessite de préciser au niveau législatif les périodes pouvant faire l’objet d’un versement volontaire de cotisations. Elle nécessite également de prévoir au niveau législatif le respect du principe de neutralité actuarielle dans les modalités de calcul du coût des points rachetés, sauf exception prévue par la loi.

AVV

Le dispositif d’assurance volontaire comporte des paramètres très variables selon les régimes concernés, en termes de conditions d’adhésion, d’assiette et de taux de cotisations, d’obligation d’adhésion pour la retraite de base et/ou la retraite complémentaire.

Ces modalités disparates rendent complexes la compréhension du dispositif par les assurés et sa gestion par les caisses qui en sont en charge.

La transposition de ce dispositif dans le système universel nécessitera de définir au niveau de la loi les catégories d’assurés ne relevant pas d’un régime de retraite SUR, pouvant cotiser de manière volontaire à l’assurance vieillesse.

Surcotisation

Dans le système actuel, le dispositif de surcotisation ne bénéficie qu’aux salariés du régime général et de la MSA d’une part, ainsi qu’aux fonctionnaires et assurés des régimes spéciaux d’autre part. En revanche, les travailleurs indépendants ne disposent pas de la faculté de surcotiser.

Cette différence de traitement entre catégories professionnelles nécessite d’être réinterrogée dans le cadre du système universel de retraite.

La transposition de ce dispositif nécessite de prévoir au niveau de la loi la possibilité en cas de travail à temps partiel de reconstituer la rémunération sur la base de ce qu’aurait été un travail à temps plein, ainsi que la nécessité d’établir un accord entre le salarié et son employeur.

2.2 OBJECTIFS POURSUIVIS

La refonte des dispositifs de modularité au sein du système universel de retraite doit permettre de répondre à plusieurs enjeux.

Tout d’abord, les dispositifs de modularité transposés dans le cadre du système universel doivent apporter de la souplesse aux assurés, en permettant à ceux qui le souhaitent d’acquérir des points supplémentaires au titre de certaines périodes de leur carrière et ainsi d’améliorer le montant de leur retraite. Toutefois, cette souplesse doit être conciliée avec le fonctionnement du système en répartition, dont la pérennité financière nécessite une stabilité de son assise démographique, qui doit donc s’appuyer sur une affiliation essentiellement obligatoire.

En deuxième lieu, l’instauration du système universel de retraite doit permettre de rationaliser les dispositifs de modularité lorsque les différences entre catégories professionnelles ne sont pas justifiées par des spécificités objectives, en unifiant les conditions d’accès, les périodes éligibles et les droits à retraite associés.

Enfin, le passage à un système en points constitue une opportunité de clarifier pour les assurés les effets des dispositifs de modularité en tant qu’éléments servant à compléter les périodes ayant fait l’objet d’un faible montant de cotisations. Dans le système universel, l’ensemble des droits accordés en points seront utiles pour le calcul de la retraite et auront strictement les mêmes effets pour chaque individu, avec un gain immédiatement visible pour les assurés.

3. Options envisagées et dispositif retenu

Options envisagées

3.1.1. Option tendant à la suppression des dispositifs de modularité

Cette option consisterait à ne pas transposer les dispositifs de rachats, de surcotisation et d’assurance volontaire dans le système universel, en ne conservant que les modalités d’acquisition de points de droit commun.

Cependant, cette option priverait les assurés de dispositifs souples, leur permettant d’améliorer lorsqu’ils le souhaitent le montant de leur retraite. Elle parait également peu compatible avec l’objectif de donner davantage de liberté aux assurés dans le choix du moment de leur départ à la retraite, porté par le système universel.

3.1.2. Option tendant à l’octroi de points de solidarité a la place des dispositifs de modularité

Cette option consisterait à octroyer de points financés par la solidarité nationale au titre des périodes faiblement ou non cotisées, à la place des dispositifs de modularité couvrant ces périodes. Toutefois, cette option est écartée dans la mesure où elle serait peu acceptable en termes d’équité contributive. Elle représenterait de surcroit un coût budgétaire très important.

3.2 Dispositif retenu

Trois dispositifs de rachats continueront à permettre aux assurés d’acquérir des points au titre de certaines périodes spécifiques : années d’activité pendant lesquelles les assurés ont faiblement cotisé, années passées à l’étranger précédant l’affiliation à l’AVV ou années d’activité à l’étranger pour des assurés ayant été à la charge d’un régime obligatoire d’assurance maladie français pendant au moins 5 ans, dans des conditions devant respecter le principe de neutralité actuarielle. Un rachat portant sur les périodes d’aide familial agricole, accomplies après l’âge de fin de scolarité obligatoire et avant l’âge légal d’affiliation au régime d’assurance vieillesse des non-salariés agricoles, est par ailleurs maintenu dans le système universel. Ces rachats permettront d’améliorer le montant de la retraite. Contrairement à aujourd’hui, ils ne pourront plus porter sur la décote, le mécanisme de décote / surcote étant non plus fondé sur la durée d’assurance mais sur l’âge de l’assuré.

Ensuite, un dispositif de surcotisation permettra aux travailleurs salariés et aux fonctionnaires exerçant un emploi à temps partiel d’améliorer le montant de leur retraite en cotisant sur la base de ce que serait leur rémunération à temps plein. L’employeur pourra se substituer à l’assuré pour prendre en charge tout ou partie de ce surplus de cotisations.

Les travailleurs indépendants bénéficieront également d’un dispositif de surcotisation adapté à leurs spécificités (absence d’employeur et de notion de temps partiel). En cas de baisse de revenus par rapport à l’année précédente, ils pourront maintenir leur assiette de cotisations à la hauteur d’un montant fixé par décret (correspondant par exemple à la moyenne de leurs revenus des trois années précédentes).

Enfin, l’assurance vieillesse volontaire permettra aux personnes, résidant en France ou expatriées, ayant été affiliées au moins 5 ans à un régime d’assurance maladie français et ne relevant plus d’un régime de retraite obligatoire, de se constituer des droits à la retraite, en contrepartie du versement volontaire de cotisations. Les apprentis et les bénéficiaires de contrat de professionnalisation qui effectuent une mobilité à l’étranger dans le cadre de leur parcours pourront également adhérer à l’AVV.

La reconduction d’un certain nombre de rachats, présentés dans la partie 1.1.1 de la présente fiche, ne nécessitera pas d’être prévue dans le système universel, dans la mesure où ils ne sont peu ou plus utilisés par de nouveaux assurés :

- Rachat de cotisations pour affiliation tardive ;

- Rachat de cotisations pour les anciens détenus ;

- Rachat de cotisations pour les rapatriés ayant exercé une activité salariée dans les Etats anciennement placés sous la souveraineté, la tutelle ou le protectorat de la France ;

- Rachat de cotisations des bénéficiaires de l’indemnité de soins aux tuberculeux ;

- Rachat « tierce personne » ;

- Versement pour la retraite d’enfants d’anciens supplétifs ;

- Rachat pour conjoint collaborateur.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

4.1. Impacts juridiques

4.1.1. Impacts sur l’ordre juridique interne

Le présent article crée trois nouveaux articles L. 194-1 à L. 194-3 au sein du code de la sécurité sociale et un nouvel article L. 732-21 au sein du code rural et de la pêche maritime, à la place des règles figurant aujourd’hui dans les dispositions législatives et réglementaires applicables à l’ensemble des régimes de retraite qui sont abrogées.

Tout d’abord, l’article L. 194-1 CSS prévoit l’instauration d’un dispositif de rachat au titre des années d’activité faiblement cotisées et des années d’activité à l’étranger, dans des conditions et limites définies par décret, devant respecter le principe de neutralité actuarielle.

En complément, l’article L. 732-21 CRPM prévoit la possibilité pour les personnes ayant eu la qualité d’aide familial agricoles de racheter les périodes accomplies après l’âge de fin de scolarité obligatoire et avant l’âge légal d’affiliation au régime d’assurance vieillesse des non-salariés agricoles. Les conditions d’accès et de tarification de ce rachat seront définies par décret.

L’article L. 194-2 CSS prévoit un dispositif de surcotisation qui permettra aux travailleurs salariés et aux fonctionnaires exerçant un emploi à temps partiel d’améliorer le montant de leur retraite en cotisant sur la base de ce que serait leur rémunération à temps plein. Les modalités de l’accord nécessaire entre l’assuré et son employeur quant à la prise en charge des cotisations afférentes sont déterminées par décret.

Au même article, il est également prévu que les travailleurs indépendants bénéficient d’un dispositif de surcotisation adapté à leurs spécificités (absence d’employeur et de notion de temps partiel). En cas de baisse de revenus par rapport à l’année précédente, ils pourront maintenir leur assiette de cotisations à la hauteur d’un montant fixé par décret.

Enfin, l’article L. 194-3 CCS prévoit la possibilité d’adhérer à l’assurance vieillesse volontaire pour les personnes résidant en France ou expatriées, ayant été affiliées au moins 5 ans à un régime d’assurance maladie français ou à la CFE et ne relevant plus d’un régime de retraite obligatoire, ainsi que pour les apprentis et bénéficiaires de contrat de professionnalisation qui effectuent une mobilité à l’étranger. Les conditions d’adhésion seront fixées par décret.

4.1.2. Articulation avec le droit international et le droit de l’Union européenne

La mesure relève de la seule compétence de la France.

Il convient de rappeler que l'article 48 du TFUE se limite à prévoir une simple coordination des législations des États membres. Les règles européennes de coordination ne mettent pas en œuvre une harmonisation des régimes nationaux de sécurité sociale. Les États membres demeurent souverains pour organiser leurs systèmes de sécurité sociale.

Il est de jurisprudence constante, selon la CJUE, qu’il appartient ainsi à la législation de chaque État membre :

- de déterminer les conditions du droit ou de l'obligation de s'affilier à un régime de sécurité sociale ou à telle ou telle branche de pareil régime ;

- de définir les conditions requises pour l'octroi des prestations de sécurité sociale, du moment qu'il n'est pas fait, à cet égard, de discrimination entre nationaux et ressortissants des autres États membres.

Par conséquent, le champ d’application et l’organisation de la protection sociale obligatoire relevant de compétence exclusive des Etats membres, la mesure n’est pas contraire aux règles fixées par les traités ou en découlant.

4.2. Impacts économiques et financiers

4.2.1. Impacts macroéconomiques

L’impact économique global du système universel de retraite est retracé dans la partie 3 de la présente étude d’impact.

4.2.2. Impacts financiers

Dispositif de rachats

Depuis le 1er janvier 2004, le régime général a notifié 50 000 versements pour la retraite (VPLR) dont près de 3 000 en 2017. Les versements ont porté ont moyenne sur 6 trimestres pour un montant moyen proche de 25 000 €.

70 % des VPLR notifiés ont été réalisés en vue d’acquérir des trimestres d’études supérieures.

Dans 83 % des cas, les demandes de versement ont été réalisées par des hommes et dans 75 % des cas par des assurés âgés d’au moins 54 ans.

Depuis l’origine du dispositif, l’option "taux" a été choisie par 51 % des acheteurs et l’option "taux et durée", plus onéreuse, par 47 %. Une combinaison des deux options a été effectuée par 2 % des acheteurs. Au cours de l’année 2017, le choix s’est porté à 43 % sur l’option "taux", à 57 % sur l’option "taux et durée".

4.2.3. Impacts sur les assurés

Comme dans le système actuel, les points acquis grâce aux dispositifs de modularité apporteront de la souplesse aux assurés, en permettant à ceux qui le souhaitent d’acquérir des points supplémentaires au titre de certaines périodes de leur carrière et ainsi d’améliorer le montant de leur retraite.

Toutefois, les assurés n’auront plus besoin d’attendre leur départ en retraite pour connaitre l’apport réel des points de modularité à leurs droits à retraite. Ainsi, les points rachetés ou acquis grâce à la surcotisation ne pourront pas s’avérer être inutiles car tous les points amélioreront le montant de la retraite. Les assurés disposeront désormais d’une plus grande visibilité sur la constitution de leurs droits à retraite et sur la contribution des points acquis au titre des rachats, de l’AVV et de la surcotisation à ceux-ci.

4.3. Impacts sociaux

4.3.1. Impacts sur la société

L’impact social du système universel de retraite est retracé dans la partie 3-A de la présente étude d’impact.

5. Consultations et modalités d’application

Consultations menées

Les consultations menées sur l’ensemble du projet de loi sont listées dans le tableau en introduction.

5.2 Modalités d’application

5.2.1 Application dans le temps

Le présent article entre en vigueur dans les conditions prévues à l’article 63.

5.2.2 Application dans l’espace

Les modalités d’application outre-mer du système universel de retraite sont définies à l’article 64.

5.2.3 Textes d’application

La mise en œuvre du présent article nécessitera plusieurs décrets d’application.

Tout d’abord, l’instauration d’un dispositif de rachat au titre des années d’activité faiblement cotisées et des années d’activité à l’étranger, ainsi qu’au titre des périodes d’aide familial agricoles, supposera de préciser par décret les conditions d’accès à ce rachat (délai de la demande, périodes éligibles, nombre de points rachetables etc.). Elle nécessitera également de prévoir par décret les modalités de calcul du coût des points.

Ensuite, la mise en œuvre du dispositif d’assurance volontaire nécessitera de préciser par décret les modalités de fonctionnement de ce dispositif (délai de la demande, classe de cotisations en fonction des revenus, organisme gestionnaire auquel adresser la demande etc.).

Enfin, le dispositif de surcotisation nécessitera de prévoir par décret les modalités de l’accord entre l’assuré et son employeur quant à la prise en charge des cotisations afférentes. Il sera également nécessaire de préciser par décret les modalités d’adaptation du dispositif aux emplois dont la rémunération ne peut être déterminée selon un nombre d'heures travaillées. S’agissant des travailleurs indépendants, un décret devra déterminer le montant de l’assiette de cotisations à hauteur de laquelle ils pourront cotiser en cas de baisse de revenus par rapport à l’année précédente, ainsi que le montant de la baisse de revenu donnant accès à ce dispositif.

CHAPITRE V - La prise en compte des situations spécifiques

Article 28 : Retraite anticipée pour carrière longue

1. Etat des lieux

1.1 Cadre général

Le dispositif de retraite anticipée pour carrière longue (RACL) a été institué par la réforme des retraites de 2003[204]. Depuis le 1er janvier 2004, ce dispositif de retraite anticipée est ouvert aux assurés relevant de l’ensemble des régimes de retraite lorsqu’ils ont effectué une carrière continue et qu’ils l’ont débutée de manière précoce (à l’exception, de fait, de la plupart des régimes spéciaux prévoyant des possibilités de départs en retraite avant les âges prévus pour ce dispositif et qui possèdent donc un autre type de dispositif spécifique).

Les contours actuels du dispositif

Règles applicables dans les régimes de retraite de base

La retraite anticipée pour carrière longue permet un départ avant l’âge légal. Celui-ci peut intervenir dès 60 ans, voire 58 ans, selon l’âge du début d’activité et la durée d’assurance accomplie.

La condition de début d’activité précoce s’apprécie au regard du nombre de trimestres validés avant vingt ans (16 ans pour un départ à 58 ans). Elle est remplie lorsque l’assuré a validé cinq trimestres à la fin de l'année au cours de laquelle est survenu son seizième ou vingtième anniversaire. Lorsque l’assuré est né au cours du quatrième trimestre, quatre trimestres accomplis sur la même période suffisent à remplir cette condition.

La durée d’assurance doit avoir été accomplie lors du départ en retraite anticipée et s’entend d’une durée cotisée témoignant d’une longue activité professionnelle et d’un effort contributif conséquent. La durée d’assurance de droit commun est requise pour un départ à 60 ans tandis qu’elle est majorée de huit trimestres si l’assuré prétend à un départ à 58 ans.

Si le dispositif s’adresse à des assurés dont la carrière professionnelle n’a pas été marquée par des interruptions significatives, des trimestres dits « réputés cotisés » sont pris en compte afin de tenir compte des aléas de carrière (maladie, chômage, invalidité, maternité notamment).

Le tableau ci-après récapitule les conditions applicables à ce dispositif, à compter de la génération 1960, en retraite de base :

Règles applicables dans les régimes de retraite complémentaires

Les assurés peuvent liquider leur retraite complémentaire dès leur départ en retraite anticipée, dans des conditions qui varient selon les régimes.

Les salariés du secteur privé peuvent bénéficier de leur retraite complémentaire dès qu’ils liquident leur retraite de base y compris dans le cadre du dispositif de carrière longue (l’âge minimum est fixé à 57 ans en cible dans ce régime).

En effet, l’exposé des motifs de la loi de 2003 soulignait qu’afin de garantir son effectivité, « la mise en œuvre de la réforme suppose que les partenaires sociaux, gestionnaires des régimes complémentaires obligatoires, s'y engagent conjointement : à défaut, les abattements définitifs qui seraient applicables aux retraites complémentaires rendraient la mesure sans véritable portée. ». Ainsi, l’accord du 13 novembre 2003 relatif aux retraites complémentaires AGIRC et ARRCO a prévu que les assurés ayant liquidé une retraite au titre du dispositif de départ anticipé pour carrière longue pourront faire liquider leurs allocations AGIRC et/ou ARRCO, à la même date que leur retraite de base, sans abattement sur le montant de leur retraite complémentaire. Ils sont ainsi exemptés du coefficient de minoration comme l’ensemble des assurés ayant liquidé leur retraite de base à taux plein. Ils peuvent toutefois être concernés par le coefficient de solidarité institué par l’accord national interprofessionnel relatif aux retraites complémentaires AGIRC-ARRCO- AGFF du 30 octobre 2015 et repris par l’ANI du 17 novembre 2017 instituant le régime AGIRC-ARRCO de retraite complémentaire. Celui-ci consiste en une minoration temporaire (3 ans) de 10 % qui s’applique au montant de la retraite complémentaire, lorsque celle-ci prend effet moins d’un an après que les assurés ont obtenu le taux plein pour la retraite de base.

Le régime d’assurance vieillesse complémentaire obligatoire des salariés de droit public, géré par l’IRCANTEC prévoit également que les assurés ayant liquidé une retraite au titre du dispositif de départ anticipé pour carrière longue peuvent liquider leur retraite complémentaire à la même date que leur retraite de base[205]. Cette possibilité n’a été ouverte aux assurés de l’Ircantec que pour les pensions prenant effet au 1er juillet 2011[206].

Les salariés relevant du régime complémentaire de retraite du personnel navigant de l’aviation civile ne bénéficient pas du dispositif de départ anticipé pour carrière longue eu égard aux dispositions plus favorables du code de l’aviation civile.

Quant aux agents publics relevant du régime additionnel de la fonction publique (RAFP), ils doivent attendre l’âge légal de pour bénéficier de leur pension versée par le régime, même s’ils bénéficient du dispositif de départ anticipé pour carrière longue.

L’application du dispositif de départ anticipé pour carrière longue a été ouvert aux exploitants agricoles et aux professionnels relevant de la SSTI pour leur retraite complémentaire dès la mise en place de ce nouveau dispositif par la loi n ° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites. La retraite complémentaire est alors liquidée dans les mêmes conditions d’âge et de durée d’assurance requises que celles qui permettent la liquidation de leur retraite de base au titre du dispositif pour carrière longue.

Enfin, si les régimes de base des professionnels libéraux et des avocats sont alignés sur le régime général, seul le régime complémentaire de la caisse interprofessionnelle de la retraite des professions libérales (CIPAV) intègre un départ anticipé à taux plein pour carrière longue depuis 2006. Les régimes complémentaires des autres sections professionnelles des professions libérales, ainsi que ceux des avocats et des artistes-auteurs ne prévoient pas cette possibilité.

L’évolution du dispositif

Depuis sa création, le dispositif a connu des évolutions, dont certaines lui ont été spécifiques tandis que d’autres s’inscrivaient dans le cadre de la modification des conditions de départ en retraite de droit commun.

Les évolutions des bornes d’âge de la retraite anticipée

Lors de son entrée en vigueur (l’âge légal était alors fixé à soixante ans) ce dispositif permettait un départ en retraite à cinquante-six, cinquante-huit ans ou cinquante-neuf ans pour les assurés ayant débuté leur activité avant seize ou dix-sept ans.

Les âges de départ en retraite anticipée ont été progressivement augmentés en 2010[207], compte tenu du relèvement des bornes d’âge opéré par la réforme des retraites de 2010[208] (relèvement de 2 ans de l’âge légal de départ à la retraite qui est ainsi passé de soixante à soixante-deux ans).

Dans le même temps, un nouvel âge de départ à 60 ans a été institué pour les assurés nés à compter du 1er juillet 1951 et qui ont commencé leur activité professionnelle avant dix-huit ans alors qu’antérieurement seul un début d’activité avant seize ou dix-sept ans était susceptible d’ouvrir droit à retraite anticipée.

En 2012[209], le droit à la retraite anticipée à soixante ans a été ouvert aux assurés ayant commencé à travailler avant vingt ans, sous réserve qu’ils justifient de la durée d'assurance cotisée requise pour leur génération.

L’exclusion des périodes de rachat a permis de recentrer le dispositif vers les périodes d’activité

En 2008, le législateur ayant constaté que depuis l’entrée en vigueur du dispositif, certains assurés utilisaient le dispositif de versement pour la retraite (« rachat » de périodes d’études supérieures ou d’années d’activité incomplète) pour augmenter leur durée d’assurance et remplir les conditions pour un départ anticipé a écarté ces périodes pour l’ouverture du droit à retraite anticipée dès lors qu’elles ne correspondent pas à des trimestres validés au titre d’une activité professionnelle effective[210].

La suppression de la double condition de durée d’assurance

A l’origine, les assurés devaient avoir validé une durée d’assurance au moins égale à celle requise pour leur génération majorée de huit trimestres et cotisé une durée d’assurance au moins égale à celle requise pour leur génération, majorée ou non selon l’âge de départ en retraite choisi par l’assuré.

En 2012[211], a été supprimée la condition de durée d’assurance validée qui conduisait à exiger pour les départs à soixante ans, que l’assuré outre une durée d’assurance cotisée, ait également validé une durée d’assurance supérieure de huit trimestres à celle requise pour sa génération. Cette condition a été conservée pour les départs à partir de 58 ans qui sont résiduels.

L’élargissement progressif des trimestres réputés cotisés

Initialement limités à quatre trimestres de service national et quatre trimestres de maladie, maternité, accidents du travail, le nombre de ces trimestres a été élargi à plusieurs reprises[212]. En 2012, deux trimestres au titre du chômage et deux trimestres supplémentaires de maternité sont pris en compte en tant que trimestres réputés cotisés en plus de ceux précédemment retenus. Depuis 2014, il est tenu compte de deux trimestres supplémentaires au titre du chômage, de deux trimestres au titre du versement de la pension d’invalidité, de l’ensemble des trimestres de maternité et des trimestres de majoration de durée d’assurance acquis au titre du compte professionnel de prévention.

Au régime général dans lequel le dispositif des carrières longues représente 60% des départs anticipés, le nombre de départs en retraite anticipée a fluctué sensiblement depuis la mise en place du dispositif en 2004, où l’on recensait 113 000 bénéficiaires. Les flux de bénéficiaires sont restés supérieurs à 100 000 jusqu’en 2008 et ont chuté de près de 80 % en 2009, en raison de l’allongement de la durée d’assurance requise et du durcissement des possibilités de régularisation de cotisations arriérées. Certains départs se sont toutefois reportés sur l’année suivante expliquant le quasi-doublement du nombre de départs en retraite anticipée constaté en 2010.

L’augmentation de l’âge légal et les assouplissements du dispositif de retraite anticipée liés au décret du 2 juillet 2012 ont conduit à une hausse notable des effectifs, portant le nombre de nouveaux départs avant l’âge légal à plus de 86 000 en 2012, puis à plus de 144 000 en 2013.

Si la tendance à la hausse s’est prolongée en 2014, 2015 et en 2016, elle marque le pas en 2017 en raison de l’entrée en vigueur de la liquidation unique des régimes alignés (Lura) au 1er juillet de cette année-là. Effectivement, l’instauration de la Lura a entraîné une baisse du nombre de liquidations à partir du second semestre de l’année.

Répartition des flux de départs en retraite anticipée selon le régime d’appartenance

Sources : PQE Retraite pour 2020, fiche 1.15 d’après des données Cnav, ex-RSI, MSA, CNRACL et FPE (champ : pensions civiles).

Note : le nombre total de départs ne peut s’obtenir en sommant les flux des régimes du fait de doubles comptes ; la part des nouveaux retraités est calculée sur les données 2018 ; * Y compris VFU depuis 2014 ; ** les séries relatives aux régimes alignés (régime général, ex-RSI, MSA) sont sujettes à une rupture de série à partir de 2017 en raison de l’entrée en vigueur de la liquidation unique des régimes alignés (Lura) le 1er juillet 2018.

1.2 Cadre constitutionnel et conventionnel

Aux termes du onzième alinéa du Préambule de 1946, la Nation « garantit à tous, notamment à l'enfant, à la mère et aux vieux travailleurs, la protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs. Tout être humain qui, en raison de son âge, de son état physique ou mental, de la situation économique, se trouve dans l'incapacité de travailler a le droit d'obtenir de la collectivité des moyens convenables d'existence ». Le Conseil constitutionnel en a déduit, notamment dans sa décision n° 2010-617 DC du 9 novembre 2010, que « l'exigence constitutionnelle résultant des dispositions précitées implique la mise en œuvre d'une politique de solidarité nationale en faveur des travailleurs retraités ; qu'il est cependant possible au législateur, pour satisfaire à cette exigence, de choisir les modalités concrètes qui lui paraissent appropriées ; qu'en particulier, il lui est à tout moment loisible, statuant dans le domaine qui lui est réservé par l'article 34 de la Constitution, de modifier des textes antérieurs ou d'abroger ceux-ci en leur substituant, le cas échéant, d'autres dispositions ; qu'il ne lui est pas moins loisible d'adopter, pour la réalisation ou la conciliation d'objectifs de nature constitutionnelle, des modalités nouvelles dont il lui appartient d'apprécier l'opportunité ; que, cependant, l'exercice de ce pouvoir ne saurait aboutir à priver de garanties légales des exigences de caractère constitutionnel ».

1.3 Eléments de droit comparé

Le COR a dressé un panorama international des âges légaux de la retraite[213] duquel il ressort qu’au sein des systèmes de retraite étrangers, les âges de départ en retraite de droit commun varient actuellement de 60 ans (Canada) à 67 ans (Italie). Tous ne prévoient pas de dispositif de retraite anticipée pour les assurés ayant effectué une carrière longue et globalement ces systèmes tendent à restreindre les possibilités de départs anticipés dans le but d’augmenter l’âge moyen de cessation d’activité.

Les modalités de départ en retraite anticipée au titre des carrières longues varient selon les pays, certains tenant compte de l’âge de début d’activité tandis que d’autres ne tiennent compte que de la durée d’assurance accomplie, quel que soit l’âge du début d’activité.

En Allemagne, lorsqu’ils justifient de 35 années de durée d’activité les assurés peuvent partir en retraite à 63 ans (alors que l’âge de départ est fixé en droit commun à 65 ans et 8 mois et à terme 67 ans) mais leur pension se voit alors appliquer une décote. Lorsqu’ils justifient de 45 années de cotisations obligatoires au titre des périodes d'emploi, d'activité libérale et d'assistance ou d'éducation d'un enfant âgé de moins de 10 ans, ils peuvent partir à 63 ans (65 ans à terme) sans décote.

En Belgique, les assurés justifiant d’une carrière de 44 ans peuvent partir en retraite à 60 ans. Ceux ayant 43 ans de carrière peuvent partir à 61 ans, et ceux ayant 42 ans de carrière peuvent partir à 63 ans (alors que l’âge de départ est fixé en droit commun à 65 ans et sera fixé à 66 ans pour les départs en retraite intervenant entre 2025 et 2030 et à 67 ans à compter de 2030).

En Espagne, les assurés peuvent anticiper de deux années l’âge de départ à la retraite (fixé entre 65 et 66 ans selon la durée de cotisation) s’ils justifient de 35 années de cotisations et que la pension à laquelle ils peuvent prétendre est supérieure à la pension minimale.

En Italie, où l’âge minimal est fixé à 67 ans (et atteindra 69 ans et 9 mois d’ici 2050), les assurés dont la carrière a débuté avant la majorité peuvent prétendre à un départ anticipé s’ils justifient au moins de 41,5 ans d’activité. Par ailleurs, aucune condition d’âge ne s’applique à l’assuré justifiant de plus de 43 ans et 3 mois d’activité pour les hommes et 42 ans et 3 mois pour les femmes.

Enfin, au Japon, un départ anticipé est possible à 60 ans pour les assurés justifiant de 20 ans de durée d’assurance minimum (alors que l’âge de départ de droit commun sera fixé à 65 ans au terme de sa montée en charge, en 2025 pour les hommes et en 2030 pour les femmes). L’âge de départ anticipé augmente au même rythme que l’âge d’ouverture des droits (soit une année tous les 3 ans).

2. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis

NECESSITE DE LEGIFERER

Le présent projet de loi pose le principe d’un âge minimal fixé à soixante-deux ans dans le système universel de retraite. D’éventuelles dérogations permettant d’anticiper l’âge de départ à la retraite doivent donc également être fixées au niveau de la loi.

La création du système universel de retraite nécessite de définir au niveau de la loi le champ d’application du dispositif dérogatoire de retraite anticipée pour carrière longue qui s’adressera à l’ensemble des assurés relevant du système universel.

Ce dispositif unique mettra fin à la diversité des règles qui sont appliquées selon qu’il s’agisse de la retraite de base ou de la retraite complémentaire (minoration temporaire pour la retraite complémentaire de salariés du secteur privé non applicable dans les autres régimes de retraite complémentaire), au profit d’une règle unique, simple et lisible pour l’assuré qui doit être prévue au niveau législatif.

Enfin, il y a lieu d’adapter les modalités de calcul de la pension de retraite attribuée dans le cadre de la retraite anticipée compte tenu des nouvelles règles de calcul retenues dans le cadre du système universel de retraite. Il convient notamment de prévoir un mécanisme adaptant les règles de décote-surcote pour ces assurés.

2.2 OBJECTIFS POURSUIVIS

Les paramètres de calcul de la retraite prévues dans le cadre du système universel permettront de remédier à l’un des problèmes ayant conduit à la création du dispositif carrière longues dans le système actuel, le faible gain de retraite obtenu par la poursuite d’une activité professionnelle en fin de carrière des assurés ayant commencé à travailler tôt.

En effet, dans les régimes de base actuels fonctionnant en annuités, l’assuré ayant accompli la durée d’assurance requise avant l’âge légal, ne peut plus améliorer le montant de sa retraite qu’à la marge. Il peut d’ores et déjà prétendre à une retraite liquidée au taux plein et ne peut bénéficier d’une surcote qui ne s’applique qu’à compter de l’âge légal. En outre, le coefficient de proratisation est plafonné à un. Le seul avantage dont il pourrait bénéficier consiste en une potentielle amélioration de son salaire annuel moyen.

A l’inverse, dans le système universel, en points, l’ensemble des périodes travaillées lui permettront en effet d’acquérir des droits supplémentaires qui amélioreront le montant de sa retraite, quel que soit son âge et les caractéristiques de sa carrière.

Toutefois, il demeure opportun de continuer à permettre aux assurés ayant commencé à travailler tôt et qui n’ont pas connu d’interruption de carrière de bénéficier d’un dispositif dérogatoire spécifique leur permettant de partir en retraite avant 62 ans.

3. Options envisagées et dispositif retenu

Options envisagées

3.1.1. La suppression du dispositif

En l’absence des contraintes d’un système de retraite par annuité (notion de durée d’assurance et de coefficient de proratisation), et dès lors que toute prolongation d’activité permet dans un système de retraite par points d’augmenter la retraite de l’assuré, il aurait pu être envisagé de ne pas reconduire de dispositif de retraite anticipée pour carrière longue dans le système universel des retraites.

Cette suppression du dispositif n’aurait toutefois pas permis aux assurés de privilégier un départ en retraite de manière anticipée comme c’est actuellement le cas lorsqu’elles sont en entrées sur le marché du travail à un âge précoce et ont une durée de carrière plus élevée que la moyenne.

3.1.2. La mise en place d’un critère unique pour l’accès au dispositif

Dans l’hypothèse du maintien d’un départ anticipé, les conditions d’accès au dispositif auraient pu être aménagées soit en remplaçant la condition de durée d’assurance par un nombre minimal de points, soit en conservant uniquement une condition de début d’activité précoce.

Toutefois, la référence au seul nombre de points acquis aurait avantagé de façon inéquitable les assurés bénéficiant des meilleures rémunérations, sans considération ni de l’âge de leur début d’activité ni de la durée de celle-ci. Par ailleurs, ne retenir qu’une condition de début d’activité précoce, ne permettrait pas de refléter la durée totale d’activité de l’assuré au cours de sa carrière.

3.1.3. L’absence de modalités dérogatoires de calcul de la retraite pour les assures bénéficiant du dispositif

Il aurait enfin été possible de maintenir la possibilité d’un départ anticipé, sans aménager les conditions de calcul de la retraite. Toutefois, compte tenu de la fixation d’un âge du taux plein unique au-delà de l’âge légal, les assurés concernés auraient été par construction pénalisés par l’application d’une décote importante, qui remettrait en cause l’effectivité du dispositif.

3.2 Dispositif retenu

La présente mesure prévoit dans le système universel de retraite, un dispositif de retraite anticipée pour l’assuré ayant effectué une carrière longue, qui reprend les contours et la logique du dispositif actuel tel que précédemment décrit.