Etude d'impact sur le projet de loi organique relatif au système universel de retraite

Les droits familiaux, en montant et en part des prestations versées, sont proches avec et sans réforme (graphique). Le remplacement de la majoration de pension pour enfants, qui bénéficiait, en masses financières, principalement aux hommes (graphique), par une majoration pouvant être intégralement accordée à la mère, permettra de rediriger une partie des dépenses consacrées aux majorations de retraites octroyées au titre des enfants des pères vers les mères. Ainsi, la refonte des droits familiaux contribuera sensiblement à ce que le système universel participe à la réduction des écarts de retraite entre femmes et hommes. La place des droits familiaux, en montant et en pourcentage des masses totales de prestations, est présentée dans la partie 3A de l’étude d’impact.

Graphique 67 - Montant moyen de la majoration pour 3 enfants et plus dans le système actuel (en 2016)

Source : Rapport à la CCSS de septembre 2019, Eclairage 3.2. Les droits familiaux de retraite,

*2017 **flux 2016, bénéficiaires de MPE de droits directs

Graphique 68 - Variation de la pension moyenne selon le nombre d’enfants après la réforme

Source : Cnav-DSPR - Modèle Prisme Tous Régimes.

En reconnaissant, dès le premier enfant, les effets sur la carrière, le système universel permettra de revaloriser les droits accordés aux foyers d’un ou deux enfants, peu avantagés dans le système actuel, notamment les familles monoparentales.

Les familles nombreuses ne seront pas pour autant défavorisées puisque la majoration pourra aller au-delà des droits actuels. Pour 5 enfants, la majoration sera par exemple de 25 % à partager entre les deux parents, et accordée à la mère sauf choix différent des parents. De plus, une bonification additionnelle de points de 1 % sera attribuée à chacun des deux parents au titre du troisième enfant. Ce nouveau système permettra en conséquence de rééquilibrer des droits qui étaient aujourd’hui principalement orientés vers les familles de 3 enfants, sans pénaliser les mères de familles nombreuses.

Dans un système à points, les droits familiaux produisent par ailleurs systématiquement des droits supplémentaires. C’est une avancée par rapport au système actuel dans lequel les majorations de durée d’assurance ne permettent pas toujours l’amélioration du montant de la retraite, car elles peuvent ne produire aucun effet si un nombre de trimestres suffisants pour bénéficier du taux plein a déjà été acquis au titre de la carrière.

Les parcours de carrière des femmes : effet des interruptions de carrière et du temps partiel sur les pensions des femmes

Le congé maternité

Pour les travailleurs salariés du régime général et de la MSA, il est attribué un trimestre assimilé par période de 90 jours de perception d’indemnités journalières maternité. Les indemnités journalières maternité font l’objet d’un report au compte à hauteur de 125 % de leur montant, pour assurer la neutralité par rapport au salaire antérieur. Les régimes complémentaires Agirc-Arrco et Ircantec octroient de plus des points gratuits. La plupart des régimes d’affiliation des professionnels libéraux prévoient également l’acquisition de droits en période de maternité.

Le congé de paternité et d'accueil de l'enfant ne donne pas de droit à retraite, dans la mesure où la courte durée de l’arrêt limite son impact direct sur la carrière et les droits à retraite de l’assuré.

Dans le nouveau système, les périodes de congé maternité et de congé pour adoption donneront lieu à acquisition de points au 1er jour d’arrêt sur la base du revenu de l’année précédente. Les congés maternité seront donc pris en compte comme des périodes travaillées. Le choix d’une compensation intégrale sans condition de durée d’interruption d’activité engendrera un gain pour les assurées des régimes prévoyant actuellement des modalités de compensation moins favorables. Par ailleurs, l’octroi de droits au titre du congé paternité engendrera des gains de retraite pour les assurés concernés par rapport au système actuel, où aucun droit n’est prévu.

Les interruptions d’activité

Pour les assurés qui interrompent leur carrière, et n’acquièrent plus de droits au titre de la retraite avant leur liquidation, l’indexation de la valeur des points sur le SMPT est plus favorable que l’indexation sur l’inflation des salaires portés au compte qui existe dans le système actuel, ce qui bénéficie notamment aux femmes qui ont cessé leur activité professionnelle (cf. partie 3A).

Dans le système universel, les parents qui interrompront ou réduiront leur activité par un passage à temps partiel lors de l’arrivée d’un enfant pourront acquérir des droits à retraite s’ils bénéficient de certaines prestations familiales (prestation partagée d’éducation de l’enfant, allocation de base de la prestation d’accueil du jeune enfant - Paje). Des droits, calculés sur la base de 60 % du SMIC, seront ainsi versés au titre de la solidarité nationale. Ils seront attribués jusqu’au 3e anniversaire de l’enfant. Les bénéficiaires du complément familial bénéficieront de ces points de solidarité jusqu’aux six ans du dernier enfant (soit la moitié chaque année de l’ensemble des bénéficiaires du complément familial). Comme l’AVPF aujourd’hui, le dispositif aura un impact positif sur les droits sociaux des parents, et en particulier pour les mères qui sont encore le plus souvent celles au sein du couple qui interrompent ou réduisent leur activité professionnelle durant les premières années d’un enfant. Il participera à faciliter la conciliation entre vie professionnelle et vie personnelle.

Le dispositif sera plus simple et plus lisible, permettant aux parents qui hésitent à interrompre ou à diminuer temporairement leur activité professionnelle afin de s’occuper d’enfants en bas âge de faire des choix mieux informés. Le recentrage du dispositif sur les enfants en bas âge et l’instauration d’une condition d’affiliation préalable pourra limiter l’acquisition des droits à une retraite contributive de certains assurés ayant interrompu leur activité professionnelle sur de très longues périodes ou n’ayant jamais travaillé. Ainsi, 18 % des assurés acquérant des droits à retraite dans le système actuel ne seraient plus concernés par le dispositif (cf. étude d’impact de l’article 45). Cet impact pourra être compensé par d’autres dispositifs.

Le choix de limiter dans le temps la compensation des interruptions ou des réductions d’activité s’inscrit pleinement dans la politique d’encouragement de l’activité féminine qui doit notamment permettre en faisant diminuer, très en amont de la retraite, les écarts de taux d’emploi entre femmes et hommes, de réduire les écarts de pensions à la retraite.

Le temps partiel

Le travail à temps partiel des femmes s’est beaucoup développé de la fin des années 1970 à la fin des années 1990. Depuis, le taux de temps partiel s’est stabilisé à environ 30 % pour les femmes et s’est légèrement accru pour les hommes pour se situer à 8 % en 2018.

Dans les régimes du secteur privé, le travail à temps partiel est soumis aux mêmes règles de validation que les autres activités rémunérées classiques (règle des 150 heures SMIC). Dans les régimes de la fonction publique, les assurés bénéficiant d’un temps partiel voient le calcul de leur durée de service dégradée car celle-ci est calculée au prorata de la quotité de travail. En conséquence, deux assurés travaillant selon la même quotité de temps de travail mais dans des secteurs différents disposeront in fine de montants de retraite différents (cf. partie 1C).

Dans le système universel, un assuré durablement à temps partiel, par exemple à 80 % du SMIC toute sa carrière, percevrait le minimum de pension « complet » lors de son départ à la retraite, dès lors qu’il aurait atteint l’âge d’équilibre, quel que soit son statut.

L’aide à un proche en situation de perte d’autonomie

Le système universel renforcera les garanties offertes aux personnes venant en aide à un proche en situation de perte d’autonomie liée à l’âge ou au handicap. Il permettra d’acquérir, dans le système universel, une garantie de points au titre des périodes pendant lesquelles un assuré s’occupe d’une personne handicapée (enfant ou adulte), d’une personne âgée en situation de perte d’autonomie ou d’une personne malade. Ce nouveau dispositif compensera les préjudices de en attribuant des points au titre de ces périodes d’aide (cf. partie 3A).

Les femmes représentent 57 % des aidants, mais leur contribution est en moyenne plus forte, notamment en volume horaire. Ainsi, les aidantes consacrent en moyenne deux heures de plus à l’aide que les hommes aidants et sont bien davantage concernées par une réduction ou interruption de leur activité professionnelle, ce qui joue mécaniquement à la baisse sur le niveau de leur rémunération et in fine le montant de leur pension de retraite, comme l’a notamment montré le rapport Gillot[73]. Une étude Opinion Way réalisée auprès de 6 500 parents d’enfants en situation de handicap en 2018 montre par exemple que près de 40 % des mères d’enfants en situation de handicap interrompent leur activité.

Un nouveau modèle de réversion qui entrera en vigueur très progressivement

Les pensions de réversion permettent dans tous les régimes, parfois sous condition de ressources, de compenser la baisse de niveau de vie qui découle de la perte du conjoint, en reversant au(x) conjoint(s) d’un assuré décédé une partie de la retraite dont celui-ci bénéficiait ou aurait pu bénéficier. La part de la réversion dans la retraite totale des femmes s’élève à 19,4 % en 2016 alors qu’elle était de 22,3 % en 2006. Elle reste négligeable dans la retraite totale des hommes. En projection, le COR estime que l’augmentation des durées d’assurance validées par les femmes au fil des générations, conduisant à une amélioration de leur retraite de droit direct, devrait les amener à dépasser plus fréquemment le seuil de ressources des pensions de réversions soumises à condition de ressources.

Les règles différentes qui existent aujourd’hui en matière de taux, de condition d’âge ou de durée de mariage doivent être harmonisées afin que l’accès à cette garantie et son montant ne dépendent plus du statut du conjoint.

Le mécanisme unique créé dans le système universel s’appuiera sur une logique différente de celle des systèmes actuels. Il visera le maintien d’un niveau de vie constant pour la personne veuve. Seule, elle conservera 70 % des droits à retraite dont bénéficiait le couple avant le décès (soit la somme des deux retraites). Aucune condition de ressources ne sera donc imposée. Le montant de la réversion sera calculé comme la différence entre le montant que représentent 70 % des droits du couple et la retraite personnelle de la veuve ou du veuf, dans une perspective de maintien du niveau de vie. De manière globale, le nouveau système opère une redistribution favorable vers les veufs et les veuves dont la part des retraites au sein du foyer est faible, notamment les femmes, qui représentent l’essentiel des bénéficiaires de droits dérivés.

La pension de réversion sera accessible à partir de 55 ans. Elle ne sera soumise à aucune condition de ressources et sera accessible sous une condition de durée de mariage de deux ans sauf si un enfant est né du mariage (auquel cas, aucune condition de durée de mariage n’est requise) et sous une condition de non remariage après le décès. Ces règles permettent d’accorder un droit universel aux personnes en âge de partir en retraite qui voient leur revenu chuter après le décès de leur conjoint. Les conditions d’attribution de la réversion aux ex-conjoints seront définies par ordonnance.

Lorsque l’assuré est décédé avant de liquider sa retraite, cette dernière sera calculée en prenant en compte les droits qu’il a acquis à la date du décès et en ne lui appliquant aucune décote. Au contraire, si l’assuré encore actif est décédé à un âge donnant lieu à une surcote, celle-ci sera prise en compte pour le calcul de la réversion.

Les règles du système universel s’appliqueront uniquement aux assurés bénéficiant d’une réversion issue d’un conjoint décédé ayant liquidé sa pension selon les règles du SUR. Ainsi, après le décès d’un assuré né avant 1975 – non concerné par le SUR – son conjoint bénéficiera de la réversion des régimes actuels, quelle que soit la date du décès. A l’inverse, après le décès d’un assuré né après 1974, le conjoint bénéficiera de la pension de réversion du SUR.

Tableau 42 - Exemples sur cas-types du calcul de la pension de réversion avant et après réforme (pour le cas du décès d’un assuré ayant liquidé sa pension selon les règles du SUR)

La réforme de la réversion entraînerait une augmentation de la pension moyenne à partir de la génération 1980. Pour la génération née en 1990, la pension moyenne passerait de près de 10 100 € hors réforme, à 10 600 € avec réforme, soit une hausse de 5 %. Elle entraînerait une baisse du nombre de bénéficiaires de 7 % en 2050[74].

Graphique 69 - Pension moyenne annuelle par génération des bénéficiaires d’une retraite de réversion (€2017)

Source : Cnav, Modèle Prisme

Graphique 70 - Nombre de bénéficiaires d’une retraite de réversion

Source : Cnav, Modèle Prisme

En conséquence, les masses des prestations diminueraient de 2 Md€ à horizon 2050, par rapport à une situation avant réforme, ce qui correspond à 5 % des masses versées.

Le système universel améliore la pension des femmes

Une possibilité de départ plus précoce pour celles qui devaient attendre l’âge d’annulation de la décote pour bénéficier du minimum de pension, dont le montant sera de plus revalorisé

28 % des femmes avanceraient leur départ. Il s’agit pour l’essentiel de femmes aux carrières incomplètes, contraintes dans le système actuel d’attendre l’âge d’annulation de la décote pour prétendre à une pension à taux plein et donc au minimum de pension.

Le bénéfice du minimum de retraite sera accordé à partir de l’âge du taux plein de sa génération. Les assurés n’auront donc plus besoin d’atteindre l’âge d’annulation de la décote (67 ans aujourd’hui) pour bénéficier de cette solidarité, ce qui est aujourd’hui la situation de nombreux assurés, notamment d’une part importante des femmes qui ont durablement travaillé à temps partiel (graphique). Ainsi, parmi celles qui avancent leur départ à la retraite, plus des deux tiers bénéficieraient d’une augmentation significative de leur pension (supérieure à 5 %).

En outre, le montant du minimum de retraite sera plus élevé qu’actuellement (85 % du SMIC), augmentant donc les petites pensions. Ce minimum de pension évoluera comme le salaire minimum (SMIC), garantissant un niveau de vie des bénéficiaires évoluant comme celui des travailleurs rémunérés à ce montant et ainsi d’évitant le décrochage à long terme du dispositif. Ce mécanisme est détaillé dans la partie 3A de la présente étude d’impact.

Graphique 71 - Part des pensions portées au minimum, selon la génération

Source : Cnav, Modèle Prisme

Note de lecture : le minimum avant réforme inclut les assurés bénéficiaires du MICO, du MIGA (FP+RS) ou des minima chez les exploitants (pension minimale de référence ou garantie 75% SMIC).

Une incitation à la prolongation d’activité des femmes encore en emploi

25 % des femmes diffèreraient leur départ à la retraite. Pour les femmes concernées la pension après réforme serait en conséquence plus élevée que dans le système actuel.

Par rapport à la situation hors réforme, l’âge moyen à la liquidation des femmes de la génération 1990 augmenterait de près de 6 mois.

L’espérance de vie instantanée à 60 ans[75] progresse en France depuis 1945. Après avoir baissé en 2015 en raison de conditions épidémiologiques et météorologiques peu favorables qui ont provoqué davantage de décès que prévu aux âges élevés, l’espérance de vie à 60 ans progresse de nouveau.

Sur les quatre dernières années, l’évolution de l’espérance de vie est différente pour les femmes et les hommes. Si l’espérance de vie à 60 ans des hommes dépasse son niveau atteint en 2014, pour s’établir à 23,2 années en 2018, l’espérance de vie à 60 ans des femmes semble se stabiliser, pour atteindre 27,6 années en 2018[76]. Ainsi, l’espérance de vie des femmes reste supérieure à celle des hommes, et leur durée de perception de la pension également.

En l’état actuel des projections, une assurée de la génération 1990 percevrait en moyenne sa retraite pendant 29,3 années, contre 26,4 années pour un homme de la même génération. C’est pourquoi les écarts de pension moyenne perçue sur l’ensemble de la retraite (ou sur le « cycle de retraite ») sont plus réduits que les écarts de pension moyenne à la liquidation.

Graphique 72 - Evolution de la pension moyenne perçue sur le cycle de retraite (€ 2017) et progression du ratio de la pension moyenne sur le cycle de vie des femmes par rapport à celle des hommes

Source : Cnav-DSPR - Modèle Prisme Tous Régimes

Note de lecture : PCMV : pension moyenne cycle de vie. Il s’agit de la pension moyenne perçue sur l’ensemble de la vie des assurés en cumulant les montants de pension en euros constants entre les dates de liquidations (différentes potentiellement si l’assuré a été poly affilié) et les dates de décès.

Précisions méthodologiques

Le scénario macroéconomique et démographique retenu, issu des travaux du Conseil d’orientation des retraites

La trajectoire du système de retraite dépend non seulement de la réglementation applicable en matière de retraite mais aussi du cadre démographique et économique dans lequel il s’inscrit.

L’évolution de la population détermine le nombre de personnes en âge de travailler et celui des personnes en âge d’être retraitées. Les comportements d’activité et le chômage déterminent le nombre de cotisants du système et la productivité du travail détermine le niveau des rémunérations et, partant, les masses de cotisations et de prestations.

Les hypothèses démographiques sous-jacentes aux scénarios économiques des projections du COR sont actuellement celles du scénario démographique central des projections 2016 de l’INSEE. Par exemple, la mortalité continuerait de baisser, ce qui se traduirait notamment par des gains d’espérance de vie à 60 ans de 2 ans entre 2016 et 2030 pour les hommes et de 1,4 an pour les femmes. Au total, la population française s’accroît et vieillit sur toute la période de projection, et l’essentiel de la hausse de la population serait concentrée sur les 65 ans et plus (+2,7 millions de personnes).

S’agissant de la population active (en emploi ou au chômage), les projections du COR s’appuient sur le scénario central des projections de population active de l’INSEE, qui reposent elles-mêmes sur les projections démographiques 2016 de l'INSEE. Selon ce scénario, le nombre de personnes actives aurait progressé de 125 000 en moyenne par an entre 2010 et 2020, en raison principalement de la hausse de l’activité des seniors liée au recul de l’âge de départ à la retraite, à l’augmentation de l’activité féminine et, dans une moindre mesure, à celle des jeunes. Selon le scénario central de l’INSEE, ce rythme ralentirait dans le futur : en moyenne annuelle, le nombre de personnes actives progresserait de 55 000 par an entre 2020 et 2030.

Les hypothèses relatives au contexte économique se fondent pour 2019 à 2023 sur la trajectoire retenue dans les lois financières pour 2020. À long terme, la croissance du PIB dépend de celle de la population active et du taux de chômage (donc de l’emploi), mais aussi des gains de productivité du travail par tête. C’est pourquoi le Conseil d’Orientation des Retraites propose plusieurs scénarios différents. Celui qui est retenu dans la présente étude d’impact est l’un des scénarios médians : un gain de productivité horaire du travail à long terme de 1,3 % par an associé à un taux de chômage à terme de 7 %. L’hypothèse intermédiaire de productivité à 1,3 % reflète la croissance de la productivité observée sur la période 1990-2018. L’hypothèse intermédiaire de chômage de 7 % correspond au point bas du taux de chômage constaté dans les années 2000 avant les crises de 2002 et surtout de 2008.

Les autres hypothèses (réglementaires et relatives à l’emploi et la rémunération des fonctionnaires) sont reprises du rapport du COR de novembre 2019 qui fournit des projections jusqu’en 2030. Ces hypothèses sont ensuite prolongées à compter de 2030.

Les modèles et outils mobilisés pour évaluer l’impact de la réforme

La retraite reflète le parcours de vie de l’individu : début d’activité, parcours professionnel, situation matrimoniale, nombre d’enfants ou encore espérance de vie conditionnent les droits à retraite et leur durée de perception. En conséquence, et du fait de la complexité actuelle du système et notamment du nombre de régimes, il est nécessaire de mobiliser plusieurs outils pour évaluer au mieux les impacts de la réforme.

Trois types d’outils sont mobilisés dans cette étude d’impact : les cas-types permettent, à partir d’une trajectoire de carrière simplifiée, d’illustrer les mécanismes qui diffèrent entre le système actuel et le système universel ; les modèles de microsimulation, développés par la direction statistique de la Cnav (DSPR) et la direction statistique du Ministère de la Santé et des Solidarités (DREES) prévoient, en se fondant sur les parcours de vie observés de retraités et d’actifs, les effets individuels et macroéconomiques de la réforme. Enfin, une maquette permettant de retracer la trajectoire financière du système de retraite est mobilisée : elle s’appuie sur les projections du COR pour mesurer l’effet de la réforme sur l’équilibre financier du système de retraite.

Cas-types

Les cas-types présentent la situation d’individus appartenant à deux générations (1980, 1990), avec et sans mise en place du système universel, à travers deux indicateurs : la pension mensuelle brute et le taux de remplacement à la liquidation brut.

L’évolution des salaires de ces cas-types est déterminée par les hypothèses macroéconomiques du Conseil d’orientation des retraites (COR) : à court terme, celles-ci reprennent les hypothèses sous-jacentes aux lois financières pour 2020 ; au-delà de cet horizon, le scénario du COR retenu dans cette étude d’impact s’appuie sur une hypothèse de croissance réelle de la productivité du travail et des salaires de 1,3 %.

Pour chacune des générations étudiées, les âges de départ varient de 62 à 67 ans (aujourd’hui respectivement l’âge légal de la retraite et l’âge d’annulation de la décote), sauf pour illustrer certains cas de départs anticipés.

Les cas-types ne visent pas nécessairement la représentativité avec les trajectoires de carrière observées. Ils ont pour objectif, à partir d’une trajectoire théorique simplifiée et donc plus intelligible, d’illustrer de manière pédagogique les principaux effets d’un changement de paramètres. C’est pourquoi ils complètent l’approche par microsimulation, qui se fonde sur des trajectoires de carrières projetées à partir d’informations observées.

A titre conventionnel, dans la situation hors réforme, la durée d’assurance requise (DAR) est fixée à 43 ans (172 trimestres) pour les générations 1980 et 1990, soit le niveau atteint pour la génération 1973 à l’issue de la prolongation de la DAR prévue par la loi de 2014. Ainsi, aucun ajustement de la DAR n’est intégré pour tenir compte des hausses de la durée de vie projetées dans le scénario du COR (à la différence de la convention adoptée dans le cadre de l’exercice de microsimulation, cf. infra). Les cas-types étant simulés pour des débuts de carrière à 22 ans, par parallélisme, dans la situation après réforme (système universel), l’âge d’équilibre demeure fixé à 65 ans pour les générations 1975 et postérieures, ce qui correspond à l’âge auquel un l’individu partirait aujourd’hui sans décote ni surcote (22 ans ajoutés de 172 trimestres).

Le modèle de microsimulation

Les simulations de l’effet du système universel sur les droits de retraite sont réalisées à l’aide du modèle PRISME (Projection des Retraites, Simulations, Modélisation et Evaluations), le modèle de projection des retraites de la Cnav conçu et développé par la Direction Statistiques Prospective et Recherche. C’est un modèle de microsimulation qui s’appuie sur un échantillon de 5 millions d’individus extrait des bases de gestion de la Cnav. Ces bases contiennent, outre les informations de retraite des prestataires, le détail de la carrière des assurés, en particulier les salaires perçus, les périodes de chômage ou encore de maladie. Les échanges accrus entre les régimes de retraite permettent au modèle PRISME de couvrir les principaux régimes actuels, au-delà des seuls ressortissants du régime général de la sécurité sociale. Le champ inclut en plus des régimes dits alignés (salariés du privé, salariés agricoles, artisans et commerçants), les régimes de retraite des populations suivantes : fonctionnaires, principaux régimes spéciaux, professions libérales et exploitants agricoles.

Un module spécifique de PRISME couvre la réversion. Il est basé sur un programme des mariages dans lequel la distribution des écarts d’âge entre les conjoints, ainsi que la distribution des écarts des niveaux d’études, constatées par les dernières enquêtes de l’INSEE, sont respectées pour chaque génération. L’estimation des pensions de réversion est faite à partir d’une table de veuvage, construite sur la base de la table des mariages. Elle est composée de toutes les personnes dont le conjoint présumé décède durant la période des projections. Le montant générateur de la pension de réversion est calculé le plus souvent sur la base des droits propres tous régimes du conjoint décédé car la majorité des décès survient après le départ à la retraite. Si le défunt n’avait pas liquidé ses droits avant son décès, le calcul d’un montant fictif est réalisé sur la base des données de carrière, comme si la personne liquidait le mois de son décès et à taux plein. Une fois le montant générateur établi, il est ramené au plafond minimum ou maximum (pour les régimes RG, SSI, MSA, professions libérales et MSA non-salariés) et/ou proratisé entre les différents régimes selon la législation en vigueur. La pension différentielle est calculée ensuite en fonction des ressources de l’assuré estimées préalablement. Les avantages complémentaires sont calculés sur la base de ce montant final si l’assuré est éligible à une majoration.

2.1.Principales hypothèses retenues dans le système universel

Le système universel entre en vigueur en 2025 pour les générations 1975 et suivantes. Cette génération est décalée pour les assurés bénéficiant d’un âge légal de départ dérogatoire par rapport à 62 ans (catégories actives de la fonction publique et catégories équivalentes dans les régimes spéciaux).

L’acquisition de points se fait sur la base d’un taux de rendement instantané (rapport entre la valeur de service et la valeur d’achat du point) de 5,5 % pour les périodes postérieures à 2025. Les droits acquis pour la partie de carrière avant la réforme sont liquidés lors du départ en retraite selon les règles applicables avant la mise en place du système universel[77].

L’indexation de la valeur du point est basée sur le salaire moyen par tête, avec une période de transition de 2025 à 2042 pendant laquelle cette indexation est réalisée par une pondération entre inflation et salaire moyen par tête. Pour les droits acquis avant 2025 dans les régimes actuels, les valeurs d’achat et de service des régimes par point restent indexés sur l’inflation, sauf pour l’Agirc-Arrco pour lequel les valeurs du point suivent l’évolution projetée dans le dernier rapport du COR[78].

L’âge du taux plein du système universel, qui sera fixé à l’entrée en vigueur du système par l’instance de gouvernance du système universel de retraite, est, dans le cadre de ces exercices de microsimulation et de manière conventionnelle, fixé à 65 ans pour la première génération concernée (née en 1975). Il augmente ensuite d’un mois par génération pour tenir compte des gains d’espérance de vie projetés par l’INSEE, selon une règle de partage entre la durée de vie active (2/3) et la durée de vie en retraite (1/3). A cet âge, le taux de rendement instantané (rapport entre la valeur de service et la valeur d’achat) atteint 5,5 %.

2.2.Description des effets attendus de la réforme sur les comportements

La simulation prend en compte les modifications de comportement induites par les nouvelles conditions de départ du système universel (atteinte du taux plein liée à l’âge d’équilibre et non à l’atteinte de la durée d’assurance requise ou de l’âge d’annulation de la décote). Conventionnellement, on considère que les assurés qui recherchent le taux plein dans le système actuel – environ 7 assurés sur 10 - rechercheront également l’âge du taux plein dans le système universel : une partie des assurés reculeront leur âge de départ pour atteindre cet âge du taux plein et une partie des assurés pourront partir plus tôt (cf. partie 3B).

Avec les hypothèses retenues dans la présente étude d’impact, certains assurés avancent leur âge de départ : ceux partant dans le système actuel après l’âge d’équilibre et sans surcote (en particulier ceux attendant l’âge d’annulation de la décote à 67 ans) : un tiers à partir de la génération 1977, de 2 ans en moyenne pour la génération 1977 mais de seulement 2 mois en moyenne pour la génération 1999, l’âge d’équilibre se rapprochant progressivement de l’âge d’annulation de la décote du système actuel en raison des hypothèses conventionnelles utilisées dans le modèle.

D’autres assurés reculent leur âge de départ : les personnes encore en emploi partant actuellement au taux plein entre 62 ans et l’âge d’équilibre : un cinquième à partir de la génération 1977, de 2 ans en moyenne pour la génération 1977 et de près de 3 ans et demi en moyenne pour la génération 1999.

Les effets de la réforme systémique sur les comportements de départ de différentes catégories d’assurés sont résumés dans le tableau ci-après :

Tableau 43 - Hypothèses de comportement de départs avec la réforme

Source : Cnav-DSPR - Modèle Prisme Tous Régimes

* Ces catégories incluent des assurés avec surcote et des assurés avec le taux plein par l’âge

** Cette catégorie inclut des assurés avec décote.

*** Cette catégorie inclut les départs avec utilisation de points du C2P pour la retraite.

Âges d’équilibre : génération 1980 : 65 ans et 5 mois **** A noter que les assurés éligibles à la retraite anticipée au titre d’une longue carrière qui ne liquident pas avant l’âge légal subiraient une décote calculée relativement à l’âge pivot de droit commun. Avec les règles retenues dans ce scénario, un certain nombre des assurés concernés avanceraient probablement leur départ pour limiter ou annuler la décote. Cette modification de comportement n’a pas été prise en compte ici.

Au total, l’âge moyen de liquidation avance jusqu’à la génération 1979 et recule pour les générations suivantes (cf. graphique ci-dessous) :

Graphique 73 - Age moyen à la liquidation par génération

Source : Cnav, modèle PRISME

La hausse de l’âge moyen de liquidation permet d’augmenter significativement les pensions versées : la prise en compte des comportements augmente ainsi la pension moyenne de 5 % pour la génération 1990.

Graphique 74 - Impact de la prise en compte des comportements sur les pensions moyennes

Source : Cnav, Modèle Prisme

Ces variations s’expliquent notamment par les reculs et avancées de départ des premières générations. Une fois le système monté en charge, les masses de prestations seraient supérieures, en l’absence de modification des comportements, d’environ 2 Md€ à celles obtenues dans le scenario central de l’étude d’impact (sur la période 2045-2050).

Il n’est pas effectué de bouclage macroéconomique après prise en compte de ces hypothèses comportementales. Ainsi, la croissance des effectifs de cotisants selon les régimes, les niveaux de taux de chômage et de croissance des salaires de long terme (respectivement 7% et 1,3 % par an dans ces simulations) peuvent se trouver légèrement en-dessous ou au-dessus des cibles. Par exemple, si une année donnée, les assurés reculent leur date de départ mais qu’aucun ne l'avance, le taux de croissance des effectifs de cotisants serait légèrement supérieur à l’hypothèse fournie par le COR. Concrètement, aucun d’effet de substitution n’est intégré entre les assurés présents sur le marché du travail (une telle hypothèse de substitution reviendrait à supposer que les assurés avançant leur date de départ « libéreraient » des emplois pour de plus jeunes générations et inversement pour les reculs), ni d’effet « horizon » (qui reviendrait à supposer qu’en reculant leur départ en retraite, les assurés parviendraient à revenir sur le marché du travail s’ils s’en étaient écartés).

2.3.Méthodologie d’estimation de l’importance des mécanismes de solidarité

L’estimation de l’importance des mécanismes de solidarité repose nécessairement sur des hypothèses conventionnelles, détaillées ci-après.

La première étape consiste à supprimer l’ensemble des dispositifs de solidarité : seuls les points et périodes cotisés ont été retenus et seules les masses versées à partir de l’âge légal sont comptabilisées. Ainsi, les assurés peuvent perdre le bénéfice du taux plein si leur durée cotisée est inférieure à la durée requise. De même, un assuré qui bénéficie de la surcote grâce aux dispositifs de solidarité (en ayant atteint le taux plein dès l’âge légal par exemple) peut en perdre le bénéfice si la durée cotisée demeure insuffisante. Cette étape permet d’obtenir le poids global de la solidarité si aucun dispositif n’existait.

En deuxième étape, est ajouté à la période purement contributive calculée dans la première étape un mécanisme de solidarité pris individuellement, comme par exemple les points chômage, ou l’attribution du taux plein pour les inaptes/invalides, ou encore les masses versées avant l’âge légal pour les retraites anticipées pour carrière longue (RACL), etc.

La troisième et dernière étape consiste à recalibrer la part de chaque mécanisme afin que la somme de ces derniers pris individuellement soit cohérente avec le chiffrage de la part totale de la solidarité réalisée lors de l’étape 1.

Pour le cas spécifique des dispositifs de départ anticipé, est comptabilisée en plus l’ensemble des prestations versées entre l’âge effectif du départ en retraite de l’individu et l’âge légal du droit commun.

Illustration des effets de la réforme sur cas-types

Des cas-types illustratifs de plusieurs trajectoires de carrière

L’approche par cas-type permet d’identifier les effets du système universel sur des profils de carrières types.

Ces profils sont cependant théoriques et ne reflètent pas la complexité des trajectoires réelles de carrière. Ils ont pour objectif, à partir d’une trajectoire théorique simplifiée et donc plus intelligible, d’illustrer de manière pédagogique les effets de la réforme. C’est pourquoi ils complètent l’approche par microsimulation, qui se fonde sur des trajectoires de carrières projetées à partir d’informations observées.

Les résultats présentés ci-après comparent les pensions mensuelles brutes obtenues par les assurés avant et après réforme des retraites. Les taux de remplacement bruts, c’est-à-dire le montant de la pension brute rapporté au dernier revenu d'activité, sont également présentés. Au-delà du niveau de ces indicateurs, qui dépend en partie des hypothèses retenues, la comparaison entre les différents cas-types est intéressante pour analyser l’effet du nouveau mode de calcul des pensions.

Les cas-types présentés sont ceux d'assurés nés en 1975 (première génération liquidant sa pension dans le système universel), 1980, 1990 ou 2003 (ayant cotisé durant l’ensemble de sa carrière au système universel) ; ils ont débuté leur carrière à l’âge de 22 ans et l’achèvent entre 62 et 67 ans.

L’âge d’équilibre du système universel s’établit pour ces générations à 65 ans et la durée d’assurance requise à 43 années[79]. Ainsi, les assurés ayant effectué une carrière complète, sans interruption, atteignent, dans la situation hors réforme, leur durée d’assurance requise à 65 ans, correspondant à l’âge d’équilibre du système universel.

Les cas-types de salariés du privé

Les carrières-types retenues sont identiques à celles développées dans le cadre du rapport Delevoye (cf. graphique infra), et sont pour la plupart issues des travaux du Conseil d’orientation des retraites (COR) :

- Cadre supérieur (dit « COR 1 ») : il s'agit d'un salarié du privé qui débute sa carrière comme non-cadre avec un salaire dans le premier tiers de la distribution des salaires puis devient cadre et termine sa carrière au niveau du dernier décile de la distribution des salaires. Sur sa carrière, son salaire moyen est équivalent à environ 85 000 € par an ;

- Non-cadre à carrière ascendante (dit « COR 2 ») : il s'agit d'un salarié du privé non-cadre avec un salaire égal au salaire moyen du tiers inférieur de la distribution des rémunérations (à chaque âge). Sur sa carrière, son salaire moyen est équivalent à environ 30 000 € par an ;

- Salarié au SMIC : il s'agit d'un salarié du privé qui effectue toute sa carrière comme non-cadre avec un salaire équivalent au SMIC ;

- Salarié au SMPT : il s'agit d'un salarié du privé qui effectue toute sa carrière comme non-cadre avec un salaire équivalent au salaire moyen par tête (SMPT) de l’ensemble de l’économie. Sur sa carrière, son salaire moyen est équivalent à environ 38 000 € par an ;

- Salarié au SMIC à temps partiel : il s'agit d'un salarié du privé qui effectue toute sa carrière comme non-cadre avec un salaire équivalent à 80 % du SMIC ;

- Salarié à carrière heurtée : il s'agit d'un salarié du privé non-cadre avec un salaire égal au salaire moyen du tiers inférieur de la distribution des rémunérations (à chaque âge). A 42 ans, il perd son emploi et devient bénéficiaire de l’ARE pour 2 ans, puis de l’ASS pour 2 ans, il reste ensuite au chômage non indemnisé pour une période d’un an et demi avant d’être inactif jusqu’à sa liquidation.

Graphique 75 - Trajectoire salariale des cas-types de salariés (salaires annuels bruts, en € 2019)

Source : DSS/SDEPF/6C – maquette Osiris

Les cas-type de fonctionnaires

Les cas-types retenus pour la fonction publique permettent de couvrir un large panel de types de carrières (profils plus ou moins ascendants, part de primes dans la rémunération faible ou plus élevée).

Les tableaux qui suivent listent les différents cas-types présentés dans l’étude d’impact (les groupements correspondent à la fonction publique auxquelles correspondent les cas-types – FPE/FPT/FPH – et le statut de l’agent – sédentaire ou actif). Les carrières de ces cas-types ont été constituées par la DGAFP ou le ministère correspondant (les grilles des enseignants ont été communiquées par le Ministère de l’Éducation Nationale et de la Jeunesse par exemple).

Une précision doit être apportée : par souci de réalisme, les deux carrières de chargé de recherche et de directeur de recherche ont été simulées pour des débuts de carrière à 28 ans, et non 22 ans comme pour les autres carrières-types.

Ont été retenues comme hypothèses d’évolution des rémunérations une indexation de la valeur du point d’indice de la fonction publique sur l’inflation (évolution constatée sur les 30 dernières années) et une évolution de la part des primes de 0,23 point par an (hypothèse retenue par le COR).

Tableau 44 - Liste des cas-types pour la FPE – fonctionnaires sédentaires

Tableau 45 - Liste des cas-types pour la FPH et la FPT

Résultats pour les cas-types de salariés

Pour la plupart des cas-types (carrières complète au SMIC à temps plein ou temps partiel, au SMPT, ou cas-type n°2 du COR avec une carrière ascendante), la réforme est globalement neutre sur les montants de pension perçus. Elle conduit à une légère dégradation des montants de pension perçus en cas de départ avant l’âge d’équilibre (à l'exception des cas-types SMIC et 80 % du SMIC pour la génération 2003). Au-delà de cet âge d’équilibre, les pensions du système universel deviennent supérieures aux pensions hors réforme, cette amélioration s’amplifiant à mesure du recul du départ de l’assuré en retraite.

Tableau 46 - Salarié non-cadre à carrière ascendante (dit « COR 2 »), sans enfant

Source : DSS/SDEPF/6C – maquette Osiris

Tableau 47 - Salarié au salaire moyen (SMPT) durant toute sa carrière, sans enfant

Source : DSS/SDEPF/6C – maquette Osiris

Pour les assurés dont les revenus sont les plus modestes (SMIC à temps plein ou partiel), l’atteinte de l’âge du taux plein déclenche le versement du minimum de pension, plus généreux dans le système universel, et conduit à une amélioration très significative du montant des pensions.

Tableau 48 - Salarié au SMIC à temps complet durant toute sa carrière, sans enfant

Source : DSS/SDEPF/6C – maquette Osiris

Tableau 49 - Salarié au SMIC à temps partiel durant toute sa carrière, sans enfant

Source : DSS/SDEPF/6C – maquette Osiris

Le cas-type n° 1 du COR (cadre) illustre la situation d’un salarié à carrière très ascendante, c’est-à-dire dont la rémunération a fortement augmenté tout au long de la carrière et se situe à un niveau très élevé au moment de son départ en retraite (plus de deux plafonds annuels de la sécurité sociale).

Ce cas-type bénéficiera d’une pension supérieure quel que soit son âge de départ : les cotisations entre 1 et 3 plafonds de la sécurité sociale, en hausse, ouvrent davantage de droits dans le futur système. Cette amélioration devient significative à partir du moment où l’assuré atteint l’âge d’équilibre et s’amplifie au-delà.

Tableau 50 - Salarié cadre à carrière très ascendante (dit « COR 1 »), sans enfant

Source : DSS/SDEPF/6C – maquette Osiris

Le cas-type à carrière heurtée illustre la situation d’un salarié perdant son emploi à 42 ans. Il devient ensuite bénéficiaire de l'ARE pour deux ans, puis de l'ASS également pour deux ans. Il reste ensuite inactif jusqu’à son départ en retraite. Le système universel lui est favorable quel que soit son âge de liquidation.

Tableau 51 - Salarié à carrière heurtée, sans enfant

Source : DSS/SDEPF/6C – maquette Osiris

Résultats pour les cas-types de fonctionnaires

Les simulations sur carrières-types de fonctionnaires présentées ci-après renvoient aux trois versants de la fonction publique (territoriale, hospitalière et d’État).

Fonctionnaires d’État sédentaires

La situation avant/après pour les fonctionnaires dépend principalement de deux paramètres :

- Le taux de primes : l’intégration des primes dans l’assiette de cotisation retraite pour les fonctionnaires est un des principaux changements pour le calcul de la retraite des fonctionnaires. Dans le système actuel, les primes des fonctionnaires ne sont que partiellement cotisées au régime additionnel de retraite de la fonction publique (RAFP) : le taux de cotisation est de 10 % (5 % de part salariale et 5 % de part patronale), sur une assiette qui ne peut dépasser 20 % du traitement indiciaire brut. Dans le futur système, l’intégralité de la rémunération sera soumise à cotisation retraite, sans distinction entre traitement indiciaire et rémunération indemnitaire.

- La progression de carrière : les droits du futur système seront revalorisés sur l’évolution des salaires moyens de l’ensemble de la population, dont la progression est plus dynamique que celle de la valeur du point de la fonction publique. Ce mode de revalorisation avantagera donc les agents dont la progression de fin de carrière était faible. Inversement, la « règle des 6 derniers mois » accordait un avantage relatif aux individus aux carrières ascendantes par rapport à ceux avec une carrière plus plate, sur toute la carrière ou sur les seules dernières années avant la retraite. Les changements de mode de calcul de la pension ainsi que de mode de revalorisation des droits ont donc des effets contrastés en fonction du profil de carrière des individus : les progressions de grades et d’échelons en fin de carrière seront donc moins valorisés que dans le système actuel tandis que les carrières ou les fins de carrière les plus plates trouveront avantage aux règles du système universel.

Ces deux facteurs (part des primes dans la rémunération totale et profil de carrière) combinent leurs effets sur les niveaux des pensions dans le système cible avec d’autres facteurs tels que la génération qui, avec l’âge de début d’activité et surtout l’âge d’entrée dans la fonction publique, détermine la part de carrière qui sera réalisée dans le système universel. En effet, dès lors que les droits acquis avant 2025 seront conservés à 100 % par les modalités de transition envisagées, l’impact du passage au nouveau système sera d’autant plus important que la part de la carrière post 2025 sera elle-même importante.

Toutefois, afin que les impacts du changement de règle ne modifient pas radicalement les perspectives actuelles de pension, des garanties seront apportées aux enseignants, dont les primes sont faibles par rapport à celles de fonctionnaires comparables. Ces personnels bénéficieront ainsi d’une revalorisation progressive et significative de leurs primes. Ces éléments devront se décliner dans le cadre du dialogue social propre aux deux ministères de l’éducation nationale et de la jeunesse d’une part, de l’enseignement supérieur et de la recherche d’autre part. Dès lors que les impacts du nouveau système seront progressifs et proportionnels à la durée de carrière dans le nouveau système, la revalorisation des primes des enseignants et des chercheurs qui leur permettra de ne pas subir de baisse de pension pourra donc intervenir elle aussi progressivement. Elle portera en priorité sur les générations concernées par le nouveau système et les débuts de carrière.

Tableau 52 - Adjoint administratif C – Ministère de l’éducation nationale

Âge de début de carrière : 22 ans

Source : DB/SD6/6BRS et SRE – Modèle Oscar

Tableau 53 - Adjoint administratif C ascendant

Âge de début de carrière : 22 ans

Source : DB/SD6/6BRS et SRE – Modèle Oscar

Tableau 54 - Attaché administratif devenu principal

Âge de début de carrière : 22 ans

Source : DB/SD6/6BRS et SRE – Modèle Oscar

Tableau 55 - Attaché administratif devenu hors classe

Âge de début de carrière : 22 ans

Source : DB/SD6/6BRS et SRE – Modèle Oscar

Tableau 56 - Secrétaire administratif - B

Âge de début de carrière : 22 ans

Source : DB/SD6/6BRS et SRE – Modèle Oscar

Tableau 57 - Secrétaire administratif B puis A

Âge de début de carrière : 22 ans

Source : DB/SD6/6BRS et SRE – Modèle Oscar

Tableau 58 - Professeur des écoles

Âge de début de carrière : 22 ans

Source : DB/SD6/6BRS et SRE – Modèle Oscar

Tableau 59 - Professeur certifié

Âge de début de carrière : 22 ans

Source : DB/SD6/6BRS et SRE – Modèle Oscar

Tableau 60 - Professeur agrégé

Âge de début de carrière : 22 ans

Source : DB/SD6/6BRS et SRE – Modèle Oscar

Tableau 61 - Chargé de recherche

Âge de début de carrière dans la fonction publique : 28 ans / 6 années de cotisations dans d’autres régimes auparavant

Source : DB/SD6/6BRS et SRE – Modèle Oscar

Tableau 62 - Directeur de recherche

Âge de début de carrière dans la fonction publique : 28 ans / 6 années de cotisations dans d’autres régimes auparavant

Source : DB/SD6/6BRS et SRE – Modèle Oscar

Tableau 63 - Magistrat (2 grades)

Âge de début de carrière : 22 ans

Source : DB/SD6/6BRS et SRE – Modèle Oscar

Fonctionnaires territoriaux et hospitaliers

Leur situation est proche de celle des fonctionnaires d’État ci-dessus, excepté pour les personnels qui relèvent aujourd’hui de la catégorie active, qui n’en bénéficieront plus demain et qui verront donc leur situation s’aligner progressivement sur celle des agents sédentaires. Les années de services acquises dans des emplois classés dans la catégorie active avant 2025 seront préservées, et l’âge d’ouverture anticipé devra être fixé pour chacun de ces agents en tenant compte de ces durées.

Tableau 64 - Adjoint technique territorial

Source : DB/SD6/6BRS et Caisse des dépôts/DRS/DVES

Tableau 65 - Infirmier

Source : DB/SD6/6BRS et Caisse des dépôts/DRS/DVES

Tableau 66 - Agent territorial spécialisé des écoles maternelles

Source : DB/SD6/6BRS et Caisse des dépôts/DRS/DVES

Tableau 67 - Rédacteur territorial

Source : DB/SD6/6BRS et Caisse des dépôts/DRS/DVES

Projet de loi Organique

SOMMAIRE

Article 1 : Encadrement du pilotage financier du système universel de retraite9

Article 2 : Élargissement du champ des lois de financement de la sécurité sociale5

Article 3 : Application du système universel aux parlementaires0

Article 4 : Application du système universel aux membres du Conseil constitutionnel5

Article 5 : Adaptation du statut de la magistrature

Article 1 : Encadrement du pilotage financier du système universel de retraite

Etat des lieux

1.1. Cadre général

Les lois de financement de la sécurité sociale (LFSS) ont été créées par la révision constitutionnelle du 22 février 1996 et réformées par la loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale (LOLFSS) du 2 août 2005. Elles déterminent, chaque année, les conditions nécessaires à l’équilibre financier des régimes obligatoires de base de sécurité sociale et fixent les objectifs de dépense en fonction des prévisions de recettes. Pour autant, cet équilibre financier n’est pas défini et le Conseil Constitutionnel a considéré « l'exigence constitutionnelle qui s'attache à l'équilibre financier de la sécurité sociale n'impose pas que cet équilibre soit strictement réalisé pour chaque branche et pour chaque régime au cours de chaque exercice ». Il appartient donc au législateur organique d’en définir les contours à des fins de pilotage financier.

1.2. Cadre constitutionnel et conventionnel

Aux termes du onzième alinéa du Préambule de 1946, la Nation « garantit à tous, notamment à l'enfant, à la mère et aux vieux travailleurs, la protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs. Tout être humain qui, en raison de son âge, de son état physique ou mental, de la situation économique, se trouve dans l'incapacité de travailler a le droit d'obtenir de la collectivité des moyens convenables d'existence ». Le Conseil constitutionnel en a déduit, notamment dans sa décision n° 2010-617 DC du 9 novembre 2010, que « l'exigence constitutionnelle résultant des dispositions précitées implique la mise en œuvre d'une politique de solidarité nationale en faveur des travailleurs retraités ; qu'il est cependant possible au législateur, pour satisfaire à cette exigence, de choisir les modalités concrètes qui lui paraissent appropriées ; qu'en particulier, il lui est à tout moment loisible, statuant dans le domaine qui lui est réservé par l'article 34 de la Constitution, de modifier des textes antérieurs ou d'abroger ceux-ci en leur substituant, le cas échéant, d'autres dispositions ; qu'il ne lui est pas moins loisible d'adopter, pour la réalisation ou la conciliation d'objectifs de nature constitutionnelle, des modalités nouvelles dont il lui appartient d'apprécier l'opportunité ; que, cependant, l'exercice de ce pouvoir ne saurait aboutir à priver de garanties légales des exigences de caractère constitutionnel ».

L’article 34 de la Constitution prévoit que la loi détermine les principes fondamentaux de la sécurité sociale. Il prévoit également que les lois de financement de la sécurité sociale déterminent les conditions générales de son équilibre financier et, compte tenu de leurs prévisions de recettes, fixent ses objectifs de dépenses, dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique. La loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale prévoit à ce titre que la loi de financement comprend, dans sa troisième partie, « les dispositions relatives aux recettes et à l'équilibre général pour l'année à venir ». En outre, dans sa première partie relative à l’exercice clos, elle détermine, le cas échéant, dans le respect de l'équilibre financier de chaque branche de la sécurité sociale, les mesures législatives relatives aux modalités d'emploi des excédents ou de couverture des déficits de cet exercice, tels que ces excédents ou ces déficits éventuels sont constatés dans les tableaux d'équilibre.

Le Conseil constitutionnel a considéré dans sa décision n°2001-453 DC du 18 décembre 2001 que « l'exigence constitutionnelle qui s'attache à l'équilibre financier de la sécurité sociale n'impose pas que cet équilibre soit strictement réalisé pour chaque branche et pour chaque régime au cours de chaque exercice ».

Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis

2.1. NECESSITE DE LEGIFERER

Les dispositions qui doivent ou peuvent figurer dans les lois de financement de la sécurité sociale ressortissent au domaine exclusif de la loi organique prévue par la Constitution.

2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS

L’objectif d’équilibre financier du système universel de retraite est indispensable à sa pérennité même. En érigeant ce principe au niveau d’une contrainte obligeant chaque année la caisse nationale de retraites universelle, le Gouvernement et le Parlement à proposer et décider une trajectoire équilibrée financièrement, le présent article permettra d’assurer une plus grande confiance de l’ensemble des assurés dans la viabilité financière du régime à court terme.

Cet objectif d’équilibre sera apprécié au niveau de l’ensemble des régimes obligatoires d’assurance vieillesse et du fonds de solidarité vieillesse universel qui constituent le système universel de retraite (SUR).

Cette obligation fixée pour chaque loi de financement de la sécurité sociale s’inscrit dans le cadre de l’obligation plus générale faite à la Caisse nationale de retraite universelle de réaliser tous les cinq ans un exercice de projection respectant l’équilibre financier sur les cinq et quarante années suivantes.

Options envisagées et dispositif retenu

3.1. Options envisagées

3.1.1. Option exclue n° 1

L’objectif d’équilibre pourrait être apprécié et vérifié chaque année en interdisant d’adopter une loi de financement de la sécurité sociale prévoyant un déficit du SUR. Une telle option serait toutefois très contraignante puisqu’elle obligerait à adopter chaque année des dispositions garantissant l’équilibre l’année suivante. Elle serait susceptible de conduire à des modifications trop fréquentes, et dont l’effet trop rapide ne pourrait être anticipé par les populations concernées, des paramètres de l’assurance vieillesse, à rebours de l’objectif de stabilité et de prévisibilité poursuivi par le Gouvernement. Au plan financier, une telle contrainte serait en outre excessivement prudente. En effet, en obligeant à garantir chaque année l’équilibre pour l’année suivante, cette règle encouragerait à dégager par prudence des excédents chaque année, par des mesures d’économie ou en recettes, ce qui n’est pas le plus pertinent. Enfin, une telle règle serait quasiment impossible à respecter en cas de difficultés économiques, même passagères, sauf à adopter des mesures d’urgence qui pourraient ne pas avoir d’intérêt pour la maîtrise globale des finances publiques (transferts de recettes, par exemple) dans le seul but de respecter la contrainte.

3.1.2. Option exclue n° 2

Il aurait pu être envisagé que la trajectoire financière relative aux régimes obligatoires d’assurance vieillesse adoptée dans chaque loi de financement de la sécurité sociale pour les quatre années suivantes respecte une contrainte d’équilibre fixée pour une période quinquennale donnée. À la différence d’une obligation d’équilibre sur l’année en cours et les quatre suivantes, l’obligation jouerait dans ce cas au regard de la contrainte d’équilibre définie a priori et tous les cinq ans. Cette règle présente l’inconvénient de devoir se référer à des objectifs qui ont été fixés plusieurs années (jusqu’à 5) avant que la loi de financement soit adoptée, alors que la situation économique et financière peut évoluer substantiellement sur une telle durée. Elle pourrait donc se traduire par un niveau de contrainte déconnecté de la réalité et potentiellement inatteignable.

3.2. Dispositif retenu

Le présent article détermine les règles de pilotage financier du système universel de retraite en cohérence avec les dispositions prévues à l’article 55 de la loi instituant un régime universel de retraite. Il prévoit donc d’une part, l’articulation des lois de financement de la sécurité sociale avec la gouvernance du système universel de retraite afin d’assurer un pilotage unifié et d’autre part, des mécanismes de régulation du SUR.

Ainsi, les lois de financement de la sécurité sociale doivent prendre en compte, dans les prévisions de recettes et dans les objectifs de dépense et de solde, les décisions de la Caisse nationale du système de retraite, à condition qu’elles respectent le dispositif proposé par le présent article. Celui-ci impose d’adopter chaque année une trajectoire financière équilibrée en recettes et en dépenses pour les régimes obligatoires d’assurance vieillesse et le fonds de solidarité vieillesse universel , appréciée sur la période courant de l’exercice en cours au terme du quatrième exercice suivant. Cet équilibre est respecté si le solde cumulé prévisionnel du système universel de retraite sur cette période est positif ou nul.

Un tel mécanisme, de niveau organique, oblige chaque année la Caisse nationale de retraite universelle, le Gouvernement et le Parlement à décider d’une trajectoire financière équilibrée. Tout en laissant à la Caisse nationale de retraite universelle des marges de manœuvre sur les modalités de l’atteinte de cet équilibre, cette règle organique permet de fournir des garanties pour la pérennité du système universel de retraite et participe de la confiance qui lui est accordée.

Néanmoins, cette règle reste une obligation de moyen qui ne s’applique que sur les prévisions de recettes, de dépenses et de soldes. En dépit de cette règle, une dette au titre de la période quinquennale peut être constituée, notamment parce que les soldes constatés sont inférieurs à ceux prévus sur chaque période quinquennale et négatifs. Afin de pallier ce point de fuite et d’empêcher la constitution d’une dette cumulée importante qui remettrait en cause la viabilité du système universel de retraite, le présent article fait obligation à la loi de financement de la sécurité sociale de prévoir ses modalités d’apurement lorsque la somme de cette dette cumulée représente plus de 3 % des recettes des régimes obligatoires de retraite et du fonds de solidarité vieillesse universel.

Analyse des impacts des dispositions envisagées

4.1. Impacts juridiques

4.1.1. Impacts sur l’ordre juridique interne

Le présent article modifie le code de la sécurité sociale puisqu’il crée au chapitre XI du titre IX du livre Ier un article LO19-11-1 et un article LO 19-11-5.

4.1.2. Articulation avec le droit international et le droit de l’Union européenne

La mesure relève de la seule compétence de la France.

L'article 48 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) se limite à prévoir une simple coordination des législations des États membres. Les règles européennes de coordination ne mettent pas en œuvre une harmonisation des régimes nationaux de sécurité sociale. Les États membres demeurent souverains pour organiser leurs systèmes de sécurité sociale.

Il est de jurisprudence constante par la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) qu’il appartient ainsi à la législation de chaque État membre :

- de déterminer les conditions du droit ou de l'obligation de s'affilier à un régime de sécurité sociale ou à telle ou telle branche de pareil régime ;

- de définir les conditions requises pour l'octroi des prestations de sécurité sociale, du moment qu'il n'est pas fait, à cet égard, de discrimination entre nationaux et ressortissants des autres États membres.

En conséquence, le champ d’application et l’organisation de la protection sociale obligatoire relevant de compétence exclusive des États membres (jurisprudence constante de la CJUE), la mesure n’est pas contraire aux règles fixées par les traités ou en découlant.

4.2. Impacts économiques et financiers

À travers la mise en place d’une règle d’or imposant le retour à l’équilibre tous les cinq ans et l’obligation d’apurer la dette accumulée, le présent article doit permettre d’assurer le pilotage financier du système de retraite universel et donc une meilleure maitrise de son impact financier. Le présent article assure également l’articulation entre les décisions de la Caisse nationale de retraite universelle et les lois de financement de la sécurité sociale de façon à permettre un pilotage unifié et renforcé des finances sociales et des finances publiques dans leur ensemble

4.3. Impacts sur les services administratifs

4.4. Impacts sociaux

Consultations et modalités d’application

5.1. Consultations menées

Les consultations menées sur l’ensemble du projet de loi sont listées dans le tableau en introduction.

5.2. Modalités d’application

5.2.1. Application dans le temps

L’article LO. 19-11-5 créé par le présent article entre en vigueur à compter de la loi de financement de la sécurité sociale afférente à l’année 2025.

La règle d’or prévue au premier alinéa de l’article LO. 19-11-1 créé par le présent article s’applique à compter de la loi de financement de la sécurité sociale afférente à l’année 2025. Néanmoins, pour l’application de cette règle d’or dans la LFSS pour 2025, la période quinquennale sur laquelle devra être appréciée la prévision de solde cumulée sera la période 2025-2029.

La règle d’apurement des déficits cumulés prévue au deuxième alinéa de l’article LO. 19-11-1 crée par le présent article s’applique à compter de la loi de financement de la sécurité sociale afférente à l’année 2029.

5.2.2. Application dans l’espace

Le présent article ne s’applique ni en Nouvelle Calédonie, ni en Polynésie française qui disposent d’une compétence propre et autonome en matière de protection sociale.

5.2.3. Textes d’application

Aucun texte d’application n’est nécessaire

Présentation schématique du processus de pilotage du nouveau système

Article 2 : Élargissement du champ des lois de financement de la sécurité sociale

Etat des lieux

1.1. Cadre général

Les lois de financement de la Sécurité sociale (LFSS) ont été créées par la révision constitutionnelle du 22 février 1996 et réformées par la loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale (LOLFSS) du 2 août 2005. Elles déterminent, chaque année, les conditions nécessaires à l’équilibre financier des régimes obligatoires de base de sécurité sociale et fixent les objectifs de dépense en fonction des prévisions de recettes.

Depuis 1996, le Parlement a donc un droit de regard sur les grandes orientations des politiques en matière de retraite, ainsi que sur leur mode de financement, à travers le vote annuel de la LFSS.

Néanmoins, les LFSS n’étant applicables qu’aux régimes obligatoires de base sécurité sociale, elles ne permettent pas d’avoir une vision complète du champ des retraites et ne constituent pas un levier de pilotage de l’ensemble du système de retraite.

1.2. Cadre constitutionnel et conventionnel

Aux termes du onzième alinéa du Préambule de 1946, la Nation « garantit à tous, notamment à l'enfant, à la mère et aux vieux travailleurs, la protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs. Tout être humain qui, en raison de son âge, de son état physique ou mental, de la situation économique, se trouve dans l'incapacité de travailler a le droit d'obtenir de la collectivité des moyens convenables d'existence ». Le Conseil constitutionnel en a déduit, notamment dans sa décision n° 2010-617 DC du 9 novembre 2010, que « l'exigence constitutionnelle résultant des dispositions précitées implique la mise en œuvre d'une politique de solidarité nationale en faveur des travailleurs retraités ; qu'il est cependant possible au législateur, pour satisfaire à cette exigence, de choisir les modalités concrètes qui lui paraissent appropriées ; qu'en particulier, il lui est à tout moment loisible, statuant dans le domaine qui lui est réservé par l'article 34 de la Constitution, de modifier des textes antérieurs ou d'abroger ceux-ci en leur substituant, le cas échéant, d'autres dispositions ; qu'il ne lui est pas moins loisible d'adopter, pour la réalisation ou la conciliation d'objectifs de nature constitutionnelle, des modalités nouvelles dont il lui appartient d'apprécier l'opportunité ; que, cependant, l'exercice de ce pouvoir ne saurait aboutir à priver de garanties légales des exigences de caractère constitutionnel ».

L’article 34 de la Constitution prévoit que la loi détermine les principes fondamentaux de la sécurité sociale (dix-septième alinéa). Il prévoit également que les lois de financement de la sécurité sociale déterminent les conditions générales de son équilibre financier et, compte tenu de leurs prévisions de recettes, fixent ses objectifs de dépenses, dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique (dix-neuvième alinéa). Le législateur organique a restreint le champ d’application des lois de financement de la sécurité sociale aux régimes les plus importants justifiant de plus de 20 000 titulaires de droits propres en 1996, puis aux régimes obligatoires de base de sécurité sociale en 2005. Sont ainsi demeurés exclus du périmètre des lois de financement de la sécurité sociale un certain nombre d’organismes sociaux qui font pourtant partie des administrations de sécurité sociale, et notamment les régimes complémentaires obligatoires de retraite.

En outre, s’il n’existe pas de définition univoque de la sécurité sociale dans la doctrine ou dans les statistiques, la Constitution, en réservant à la loi la détermination des principes fondamentaux de la sécurité sociale, a entendu englober l’ensemble des systèmes de protection sociale quelles que soient leurs modalités de gestion administrative ou financière et sans distinguer suivant que la protection est aménagée au moyen de mécanismes d’assurance ou d’assistance. Ainsi, le Conseil Constitutionnel a jugé que relèvent de ces principes fondamentaux prévus à l’article 34 de la Constitution « non seulement les principes du régime général de la sécurité sociale, mais encore ceux applicables aux différents régimes particuliers de prévoyance » (décision n°60-6 L du 8 juillet 1960). Le Conseil d’Etat juge quant à lui que « l'article 34 de la Constitution, en réservant à la loi la détermination des principes fondamentaux de la sécurité sociale, a entendu englober dans ces termes l'ensemble des systèmes de protection sociale, quelles que soient leurs modalités de gestion administrative ou financière et, notamment, sans distinguer suivant que la protection est aménagée au moyen de mécanismes d'assurance ou d'assistance ; qu'ainsi, la détermination des principes fondamentaux de l'aide sociale relève de la loi » (arrêt du Conseil d’Etat du 22 octobre 2003, n° 248237).

Le champ de la sécurité sociale est donc plus large que celui couvert par la loi organique relative aux lois de financements de la sécurité sociale dans son état actuel. Le législateur organique peut donc – comme cela est proposé dans le présent article –en cohérence avec le cadre précisé au 19ème alinéa de l’article 34 de la Constitution, étendre le champ de la loi organique aux régimes complémentaires obligatoires de retraite qui sont désormais régis par des dispositions analogues, dans le cadre du SUR, à celles applicables aux régimes obligatoires de base.

Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis

2.1. NECESSITE DE LEGIFERER

La mise en place du système universel de retraite qui se substituera aux règles régissant aujourd’hui les différents régimes de retraite de base et de régime complémentaire impose de se doter d’outils de pilotage financier également unifiés sur l’ensemble du champ des régimes de retraites légalement obligatoires, notamment au cours de la transition qui verra coexister, pour les générations présentes sur le marché du travail, des régimes de droits à retraite différents. Dès lors, l’intervention du législateur organique est nécessaire pour étendre aux régimes de retraite complémentaire obligatoires les dispositions des lois de financement de la sécurité sociale applicables aux régimes obligatoires de base de sécurité sociale.

2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS

L’objectif est de permettre un pilotage financier unifié des régimes de base et des régimes de retraite complémentaire obligatoires en cohérence avec l’universalisation du système de retraite. Si l’organisation du système unifié de retraites comprend la délégation à la caisse nationale gestionnaire de la décision de certains des paramètres des retraites, ce pouvoir de décision s’inscrit néanmoins dans un cadre global dans lequel le législateur doit pouvoir disposer d’une vision complète des impacts financiers des décisions prises par la caisse ou qu’il se propose d’adopter. Il est donc nécessaire d’élargir le champ des lois de financement de la sécurité sociale à l’ensemble des régimes de retraite de base et complémentaire qui seront maintenus à court terme ou postérieurement à l’entrée en vigueur du système universel pour l’essentiel de la population en 2025. Cet élargissement est d’autant plus indispensable que les régimes participant au système devront assurer le financement des régimes complémentaires qui cesseront d’affilier, à compter de cette date, les assurés nés après 1975.

Sans attendre cette date, il est indispensable de disposer des outils de pilotage facilitant la transition vers le système universel de retraite et permettant l’approbation dans les lois de financement de la sécurité sociale à la fois des objectifs de dépenses et des prévisions de recettes de l’ensemble des régimes légalement obligatoires, dès les lois de financement de la sécurité sociale adoptées à compter de 2022. En effet, dès cette date, la Caisse nationale de retraite universelle disposera, en application de la loi, d’attributions visant à assurer la convergence des règles applicables dans les régimes complémentaires légalement obligatoires vers le système unifié en cible et les assurés nés à compter du 1er janvier 2004 ne seront plus affiliés à ces régimes.

Options envisagées et dispositif retenu

3.1. Options envisagées

3.1.1. Maintenir le champ actuel de la loi de financement de la sécurité sociale

Cette option reviendrait en pratique à prévoir que la LFSS fixe comme aujourd’hui seulement les dispositions afférentes aux régimes obligatoires de base de sécurité sociale, sans intervenir sur le champ des régimes complémentaires obligatoires existants.

Elle n’aurait pas été compatible avec l’objectif même du système universel qui met fin à la distinction entre régime de base et complémentaire ni avec la nécessaire trajectoire de convergence qui doit s’opérer durant la période transitoire.

En outre, les régimes d’assurance complémentaire continueront d’exister postérieurement à cette date pour assurer la continuité des droits pour les populations assurées nées avant 1975. La population active cotisant à ces régimes se réduisant fortement, il est prévu que l’équilibre financier de ces régimes soit assuré par le système universel et que la Caisse nationale de retraite universelle se voit confier les outils nécessaires pour assurer leur pilotage financier dans le cadre de ses attributions générales pour le pilotage du système universel de retraite. A ce titre, et au regard de leur financement il est nécessaire de prévoir que la LFSS couvre l’ensemble des régimes de base et complémentaire, en cohérence avec les dispositions légales confiant ces attributions à la CNRU.

3.1.2. Supprimer dans les lois de financement de la sécurité sociale les différences entre régimes de base et complémentaire

Dans cette option, les lois de financement de la sécurité sociale se limiteraient à approuver les objectifs de dépense ainsi que les prévisions de recettes et de solde de l’ensemble des régimes obligatoires de retraite, sans que la loi organique oblige à distinguer les régimes obligatoires des régimes complémentaires.

Toutefois, les régimes complémentaires conservent une autonomie juridique et financière ainsi que la gestion de la plus grande part de leurs assurés durant la phase transitoire courant jusqu’à l’entrée en vigueur du système universel de retraites. Aussi, il reste nécessaire, au moins sur cette période, de différencier les régimes de base et complémentaire dont le pilotage financier obéit à des règles distinctes.

A compter de 2025 et dans le cadre du dispositif pérenne établi par la loi instituant un système universel de retraite, la suppression de la distinction entre régimes de base et complémentaires obligatoires autoriserait à prévoir un pilotage financier sur la seule base des régimes obligatoires de retraite qui assureront en effet l’équilibre financier de l’ensemble des régimes de base et complémentaires qui demeureront.

3.2. Dispositif retenu

Le champ des lois de financement de la sécurité sociale est étendu à l’ensemble des régimes de retraite complémentaire obligatoires à compter de 2022 (AGIRC-ARRCO, IRCANTEC, régime additionnel de la fonction publique, les régimes complémentaires des travailleurs indépendants, des exploitants agricoles, des professions libérales, des artistes-auteurs, des navigants, des enseignants du privé et des débitants de tabac). Ainsi, les dispositions organiques seront applicables aux régimes de retraite complémentaire obligatoires et le Parlement votera, chaque année, des tableaux d’équilibres élargis au champ des retraites complémentaires. L’ensemble des dispositions facultatives de la LOFSS trouveront à s’appliquer, à l’exception de la capacité à recourir à l’emprunt.

Les annexes jointes au projet de loi de financement de la sécurité sociale seront également enrichies et étendues à l’ensemble des régimes de retraite dans le cadre du pilotage financier du système universel de retraite. Une annexe présentant, sur les quarante prochaines années, l’évolution des dépenses, des recettes et du solde de ces régimes, et détaillant les éléments qui déterminent ces évolutions sera ainsi créée afin d’analyser l’évolution de la soutenabilité financière des régimes obligatoires de retraite.

Des ajustements sont également prévus aux articles LO 111-7-1 et LO 111-9 du code de la sécurité sociale afin de prévoir l’intégration complète de ces régimes de retraite complémentaire dans la procédure de la LFSS.

Analyse des impacts des dispositions envisagées

4.1. Impacts juridiques

Le présent article modifie les articles LO 111-3, LO 111-4, LO 111-7-1 et LO 111-9 du code de la sécurité sociale.

Consultations et modalités d’application

5.1. Consultations menées

Les consultations menées sur l’ensemble du projet de loi sont listées dans le tableau en introduction du projet de loi

5.2. Modalités d’application

5.2.1. Application dans le temps

Le présent article est applicable à compter des lois de financements de la sécurité sociale afférentes à l’année 2022.

5.2.2. Application dans l’espace

Le présent article s’applique sur l’ensemble du territoire national.

Article 3 : Application du système universel aux parlementaires

Etat des lieux

1.1. Cadre général

Les parlementaires relèvent actuellement de régimes de retraite autonomes, gérés par chaque chambre. Les caisses établies par les résolutions de la Chambre des députés du 23 décembre 1904 et du Sénat du 28 janvier 1905 sont financées par une cotisation prélevée sur l’indemnité parlementaire et par une subvention de l’Etat. Cette dernière est inscrite au budget de chaque assemblée, au sein de la dotation des pouvoirs publics, au titre des charges parlementaires, avec l’équivalent d’une « part patronale » correspondant au double des cotisations payées par les parlementaires, et une subvention d’équilibre supplémentaire pour la seule Assemblée nationale, le Sénat disposant pour sa part du produit de 642 millions d’euros de réserves placées par lui.

Les anciens parlementaires perçoivent, à compter de 62 ans, une pension de retraite calculée selon des règles spécifiques, sur le modèle des régimes de la fonction publique et des autres régimes spéciaux. Ces règles figurent dans des règlements, adoptés par le bureau de chaque chambre. Ce sont les bureaux qui ont amendé les règlements applicables, pour transposer aux parlementaires les modifications apportées aux règles de calcul des retraites des fonctionnaires prévues par les lois de 2003, 2010 et 2014. L’ancien système des cotisations doubles, qui permettait de prendre en compte le caractère précaire et limité dans le temps du mandat parlementaire, a notamment été supprimé.

1.2. Cadre constitutionnel et conventionnel

Aux termes du onzième alinéa du Préambule de 1946, la Nation « garantit à tous, notamment à l'enfant, à la mère et aux vieux travailleurs, la protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs. Tout être humain qui, en raison de son âge, de son état physique ou mental, de la situation économique, se trouve dans l'incapacité de travailler a le droit d'obtenir de la collectivité des moyens convenables d'existence ». Le Conseil constitutionnel en a déduit, notamment dans sa décision n° 2010-617 DC du 9 novembre 2010, que « l'exigence constitutionnelle résultant des dispositions précitées implique la mise en œuvre d'une politique de solidarité nationale en faveur des travailleurs retraités ; qu'il est cependant possible au législateur, pour satisfaire à cette exigence, de choisir les modalités concrètes qui lui paraissent appropriées ; qu'en particulier, il lui est à tout moment loisible, statuant dans le domaine qui lui est réservé par l'article 34 de la Constitution, de modifier des textes antérieurs ou d'abroger ceux-ci en leur substituant, le cas échéant, d'autres dispositions ; qu'il ne lui est pas moins loisible d'adopter, pour la réalisation ou la conciliation d'objectifs de nature constitutionnelle, des modalités nouvelles dont il lui appartient d'apprécier l'opportunité ; que, cependant, l'exercice de ce pouvoir ne saurait aboutir à priver de garanties légales des exigences de caractère constitutionnel ».

Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis

2.1. NECESSITE DE LEGIFERER

L’article 5 de l’ordonnance n° 58-1210 du 13 décembre 1958 portant loi organique relative à l'indemnité des membres du Parlement constitue le fondement légal des régimes de retraite des parlementaires. Depuis les débuts de la Vème République, qui a institué un régime constitutionnel où la hiérarchie des normes doit être respectée, il s’agit du seul fondement à l’affiliation des parlementaires à un régime de retraite qui est légalement obligatoire. Les régimes de retraite des parlementaires sont des régimes de retraite légalement obligatoires car les résolutions des chambres et les délibérations subséquentes de leurs bureaux ont un fondement légal. Ils peuvent donc être modifiés par la loi.

L’autonomie parlementaire complète en la matière a d’abord été remise en cause par le régime de Vichy : la loi du 3 octobre 1941 relative aux caisses de retraites et de pensions des anciens parlementaires a maintenu le fonctionnement de ces caisses mais les a placées sous le contrôle de l’Etat (un commissaire du Gouvernement). Cet acte dit loi du 3 octobre 1941 a été validé par l’ordonnance n° 45-1844 du 18 août 1945 portant validation et modification de textes de l’autorité de fait se disant gouvernement de l’Etat français relatifs à l’allocation-retraite et aux retraites de sénateurs et députés, avec son décret d’application du même jour (JORF du 21 août 1945 p. 5193). Le maintien des caisses (et le rétablissement de la compétence des assemblées pour fixer les règles correspondantes) résulte de l’article 28 de la loi n° 50-10 du 6 janvier 1950 portant modification et codification des textes relatifs aux pouvoirs publics. Cet article 28 a été abrogé par l’article 13 de l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires et repris dans une rédaction exactement identique à l’article 5 de l’ordonnance n° 58-1210 du 13 décembre 1958 portant loi organique relative à l'indemnité des membres du Parlement. Cette ordonnance, prise sur le fondement de l’ancien article 92 de la Constitution et ayant donc valeur de loi organique, constitue bien le fondement légal des régimes de retraite des parlementaires.

Prise en application de l’article 25 de la Constitution qui renvoie à une loi organique la fixation de l’indemnité des membres de chaque assemblée, elle rattache donc au statut des parlementaires leur régime de retraite. Selon la jurisprudence du Conseil constitutionnel relative au premier alinéa de l'article 25 de la Constitution, en vertu duquel une loi organique fixe l'indemnité des membres de chaque assemblée parlementaire, « relèvent de la loi organique aussi bien la fixation du montant de l'indemnité parlementaire que la détermination tant de ses règles de perception par les intéressés que des conditions dans lesquelles son montant peut, le cas échéant, être cumulé avec toute rémunération publique » (décision n° 2017-753 DC du 8 septembre 2017, reprenant la décision n° 92-306 DC du 21 février 1992). Sur ce fondement textuel, le Conseil d’Etat a jugé, dans sa décision d’assemblée n° 254850 du 4 juillet 2003, M. Papon, que « le régime de pensions des anciens députés fait partie du statut du parlementaire, dont les règles particulières résultent de la nature de ses fonctions ; qu'ainsi, ce statut se rattache à l'exercice de la souveraineté nationale par les membres du Parlement ; que, eu égard à la nature de cette activité, il n'appartient pas au juge administratif de connaître des litiges relatifs au régime de pensions des parlementaires ». Dès lors que le régime des pensions des parlementaires relève du statut des parlementaires, seule la loi organique peut régir la matière.

L’affiliation des parlementaires au système universel nécessite donc une abrogation de l’article 5 de cette ordonnance et l’introduction, dans le code de la sécurité sociale, d’une disposition précisant que les parlementaires sont affiliés au régime général. Ces dispositions de nature organique ne valent que pour les parlementaires concernés par le système universel, de sorte que les caisses autonomes subsistent pour le paiement des pensions des parlementaires non concernés par la réforme.

2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS

La mesure proposée a pour objectif d’appliquer le système universel de retraite aux parlementaires à partir de 2025 pour ceux des générations 1975 et suivantes, comme pour l’ensemble des assurés. Leur activité de parlementaire, au titre de laquelle ils perçoivent une indemnité, leur ouvrira des droits à retraite de la même façon que pour tout autre assuré, conformément au principe d’équité au fondement du système universel : chaque euro cotisé ouvre les mêmes droits.

Options envisagées et dispositif retenu

3.1. Options envisagées

Une option alternative au dispositif retenu aurait pu consister à ne pas prévoir de dispositions particulières concernant les parlementaires. Les bureaux de chaque assemblée auraient ainsi pu prévoir d’adapter leurs règles afin de les rapprocher vers celles du système universel selon leur procédure propre.

Cette mesure n’aurait toutefois pas permis l’intégration au sein du système universel des parlementaires, puisque ce système constitue un ensemble de règles uniques qui s’applique quelle que soit la période de la carrière et non un dispositif de polypension. Quand il devient parlementaire, un assuré acquiert des points pendant l’exercice de son mandat, et il acquiert ensuite de nouveau des points lorsqu’il reprend une activité professionnelle après son mandat, tous ces points étant indistinctement pris en compte pour le calcul de sa retraite unique du système universel.

Il aurait pu être envisagé une affiliation des parlementaires au régime de la fonction publique, mais aucune condition d’exercice du mandat parlementaire ne relèverait des dispositifs spécifiques prévus au sein du nouveau régime de la fonction publique en termes de dangerosité particulière d’exercice des fonctions. Par ailleurs, la proportion de fonctionnaires en disponibilité parmi les parlementaires est aujourd’hui minoritaire, de sorte qu’une affiliation au régime de droit commun qu’est le régime général s’impose.

3.2. Dispositif retenu

La solution retenue consiste à affilier les parlementaires à l’assurance vieillesse du régime général, à l’instar de la mesure prévue par l’article 3 du projet de loi instituant un système universel de retraite qui prévoit l’affiliation au régime général de l’ensemble des agents non-titulaires de la fonction publique, incluant les membres du Gouvernement et les élus locaux.

Les parlementaires et les assemblées cotiseront dans les conditions de droit commun sur l’indemnité parlementaire, afin d’ouvrir des droits à retraite selon les modalités du système universel. Les parlementaires acquerront ainsi des points, inscrits sur leur compte personnel de carrière, qui s’ajouteront aux autres points acquis au titre de leurs activités professionnelles antérieures, concomitantes ou postérieures à leur mandat, et dont il sera tenu compte comme tous les autres pour liquider leur retraite. Les parlementaires continueront à bénéficier de leurs régimes propres au titre des autres risques sociaux.

Analyse des impacts des dispositions envisagées

4.1. Impacts juridiques

Le présent article abroge l’article 5 de l’ordonnance organique du 13 décembre 1958 et introduit une section 7 intitulée « Parlementaires » au sein du chapitre 1er du titre VIII du livre III du code de la sécurité sociale comprenant un article LO 381-26.

Conformément à la décision du Conseil constitutionnel n° 2014-689 DC du 13 février 2014, ces dispositions de la loi organique ne sont pas relatives au Sénat car elles concernent de manière identique les députés et les sénateurs. Elles n'auront donc pas à être adoptées dans les mêmes termes par les deux assemblées, en application du quatrième alinéa de l'article 46 de la Constitution.

Les bureaux des assemblées ne conserveront leur compétence en matière de retraite que pour les parlementaires non concernés par le système universel, ainsi que pour prévoir le cas échéant des transitions (financées par chaque chambre) vers les règles du système universel pour les parlementaires concernés.

4.2. Impacts sur les services administratifs

L’intégration des parlementaires concernés au sein du système universel emportera transfert de la gestion du risque vieillesse de ces parlementaires, des services des assemblées parlementaires vers les organismes de gestion du régime général, lesquels gèrent déjà la situation des membres du Gouvernement et des élus locaux.

Consultations et modalités d’application

5.1. Consultations menées

Les consultations menées sur l’ensemble du projet de loi sont listées dans le tableau en introduction.

5.2. Modalités d’application

5.2.1. Application dans le temps

Cette mesure s’appliquera à partir de 2025 aux parlementaires nés à partir du 1er janvier 1975.

5.2.2. Application dans l’espace

Ces dispositions s’appliquent sur l’ensemble du territoire national.

Article 4 : Application du système universel aux membres du Conseil constitutionnel

Etat des lieux

1.1. Cadre général

L’article 6 de l’ordonnance organique n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel dispose : « Le président et les membres du Conseil constitutionnel reçoivent respectivement une indemnité égale aux traitements afférents aux deux catégories supérieures des emplois de l'Etat classés hors échelle. ». Les anciens Présidents de la République sont, en application de l’article 56 de la Constitution, membres de droit du Conseil constitutionnel. S’ils siègent, ils perçoivent la même rémunération qu’un membre.

L’indemnité qui s’ajoute, le cas échéant, aux pensions de retraite perçues par les membres du Conseil constitutionnel au titre de leurs fonctions ou activités professionnelles antérieures, est soumise àcotisation, permettant, en matière de vieillesse, la création de droits à retraite et le versement éventuel d’une pension supplémentaire à l’issue de leur mandat.

1.2. Cadre constitutionnel et conventionnel

Aux termes du onzième alinéa du Préambule de 1946, la Nation « garantit à tous, notamment à l'enfant, à la mère et aux vieux travailleurs, la protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs. Tout être humain qui, en raison de son âge, de son état physique ou mental, de la situation économique, se trouve dans l'incapacité de travailler a le droit d'obtenir de la collectivité des moyens convenables d'existence ». Le Conseil constitutionnel en a déduit, notamment dans sa décision n° 2010-617 DC du 9 novembre 2010, que « l'exigence constitutionnelle résultant des dispositions précitées implique la mise en œuvre d'une politique de solidarité nationale en faveur des travailleurs retraités ; qu'il est cependant possible au législateur, pour satisfaire à cette exigence, de choisir les modalités concrètes qui lui paraissent appropriées ; qu'en particulier, il lui est à tout moment loisible, statuant dans le domaine qui lui est réservé par l'article 34 de la Constitution, de modifier des textes antérieurs ou d'abroger ceux-ci en leur substituant, le cas échéant, d'autres dispositions ; qu'il ne lui est pas moins loisible d'adopter, pour la réalisation ou la conciliation d'objectifs de nature constitutionnelle, des modalités nouvelles dont il lui appartient d'apprécier l'opportunité ; que, cependant, l'exercice de ce pouvoir ne saurait aboutir à priver de garanties légales des exigences de caractère constitutionnel ».

Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis

2.1. NECESSITE DE LEGIFERER

L’article 63 de la Constitution du 4 octobre 1958 renvoie à la loi organique la détermination des règles d'organisation et de fonctionnement du Conseil constitutionnel. Ces dispositions sont actuellement prévues par l’ordonnance du 7 novembre 1958, qui reste à ce jour lacunaire sur le régime d’assurance vieillesse applicable aux membres du Conseil constitutionnel. L’application des règles du système universel de retraite aux membres du Conseil constitutionnel nécessite donc de modifier cette ordonnance afin de prévoir qu’ils seront désormais affiliés au régime général, comme les parlementaires.

Par ailleurs, les modalités de rémunération des membres du Conseil constitutionnel sont actuellement fixées à l’article 6 de l’ordonnance qu’il est proposé de modifier en s’inspirant de celles que le Parlement a souhaité appliquer, en matière de cumul emploi-retraite, aux autorités administratives indépendantes, à l’article 8-1 de la loi n° 2017-55 du 20 janvier 2017 portant statut général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes, telle que modifiée par la loi n° 2019-828 du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique.

2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS

La mesure proposée a pour objectif d’appliquer le système universel de retraite aux membres du Conseil constitutionnel comme à l’ensemble des assurés. Elle vise également à adapter les modalités de rémunération des membres du Conseil constitutionnel. Dans ce cadre, leur activité, au titre de laquelle ils percevront une rémunération composée d’un traitement et d’une indemnité de fonction, leur ouvrira des droits à retraite de la même façon que pour tout autre assuré, conformément au principe d’équité au fondement du système universel : chaque euro cotisé ouvre les mêmes droits.

Options envisagées et dispositif retenu

3.1. Options envisagées

Une option alternative au dispositif retenu aurait pu consister à ne pas prévoir de dispositions particulières concernant les membres du Conseil constitutionnel. Cette mesure n’aurait toutefois pas permis de remplir l’objectif d’universalité du système de retraite que les présents projets de loi entendent instituer. Seule une modification de la loi organique permet d’atteindre l’objectif poursuivi.

3.2. Dispositif retenu

La solution retenue consiste à affilier les membres du Conseil constitutionnel au régime général au titre du système universel de retraite, à l’instar de la mesure prévue par l’article 3 du présent projet de loi organique qui rend le système universel de retraite applicable aux parlementaires (députés et sénateurs) et de celle prévue par l’article 3 du projet de loi instituant un système universel de retraite qui prévoit l’affiliation au régime général de l’ensemble des agents non-titulaires de la fonction publique, incluant les membres du Gouvernement et les élus locaux.

Aussi, il prévoit que dès sa nomination au Conseil, l’intéressé cotisera sur la totalité de sa rémunération (traitement et indemnité de fonction) de membre. A compter de l’âge d’équilibre du système universel de retraite, il se constituera, à due proportion, de nouveaux droits à la retraite liquidables à la fin du mandat, conformément aux nouvelles règles de cumul emploi-retraite prévues par le projet de loi ordinaire instituant le système universel de retraite.

Par ailleurs, il clarifie les dispositions relatives à la rémunération du président et des membres du Conseil constitutionnel en distinguant une rémunération et une indemnité de fonction (comme pour les parlementaires), et en appliquant des règles de cumul emploi-retraite inspirées de celles concernant les autorités administratives indépendantes.

Ces nouvelles règles s’appliqueront également aux anciens Président de la République siégeant au Conseil en tant que membres de droit.

Analyse des impacts des dispositions envisagées

4.1. Impacts juridiques

Le présent article modifie l’article 6 de l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel.

Consultations et modalités d’application

5.1. Consultations menées

Les consultations menées sur l’ensemble du projet de loi sont listées dans le tableau en introduction.

5.2. Modalités d’application

5.2.1. Application dans le temps

La modification des règles relatives aux rémunérations des membres du Conseil constitutionnel s’appliquera aux personnes devenues membres à compter de l’entrée en vigueur de la présente loi.

Le système universel de retraite s’appliquera à ces membres, dans les conditions prévues par le projet de loi instituant un système universel de retraite, soit au 1er janvier 2025 pour les membres du Conseil constitutionnel nés à compter du 1er janvier 1975.

5.2.2. Application dans l’espace

Les dispositions s’appliquent sur l’ensemble du territoire national.

Article 5 : Adaptation du statut de la magistrature

Etat des lieux

1.1. Cadre général

Aux termes du troisième alinéa de l’article 64 de la Constitution du 4 octobre 1958, « une loi organique porte statut des magistrats ». Compte tenu des spécificités de leur fonction et pour assurer l’indépendance de la justice, les magistrats de l’ordre judiciaire sont les seuls agents de l’État dont le statut est fixé par une loi organique. Ainsi, les règles statutaires les concernant sont définies par l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature.

Pour leur retraite, le corpus juridique qui leur est applicable est prévu à la fois par cette ordonnance et par les dispositions du code des pensions civiles et militaires de retraite relatives au régime des pensions d'Etat. Les magistrats relèvent donc de la gestion du service des retraites de l'Etat (SRE) comme les fonctionnaires de l’État et les militaires. Ils bénéficient par ailleurs aussi du régime obligatoire additionnel, le RAFP, créé par la loi portant réforme des retraites de 2003.

1.2. Cadre constitutionnel et conventionnel

Aux termes du onzième alinéa du Préambule de 1946, la Nation « garantit à tous, notamment à l'enfant, à la mère et aux vieux travailleurs, la protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs. Tout être humain qui, en raison de son âge, de son état physique ou mental, de la situation économique, se trouve dans l'incapacité de travailler a le droit d'obtenir de la collectivité des moyens convenables d'existence ». Le Conseil constitutionnel en a déduit, notamment dans sa décision n° 2010-617 DC du 9 novembre 2010, que « l'exigence constitutionnelle résultant des dispositions précitées implique la mise en œuvre d'une politique de solidarité nationale en faveur des travailleurs retraités ; qu'il est cependant possible au législateur, pour satisfaire à cette exigence, de choisir les modalités concrètes qui lui paraissent appropriées ; qu'en particulier, il lui est à tout moment loisible, statuant dans le domaine qui lui est réservé par l'article 34 de la Constitution, de modifier des textes antérieurs ou d'abroger ceux-ci en leur substituant, le cas échéant, d'autres dispositions ; qu'il ne lui est pas moins loisible d'adopter, pour la réalisation ou la conciliation d'objectifs de nature constitutionnelle, des modalités nouvelles dont il lui appartient d'apprécier l'opportunité ; que, cependant, l'exercice de ce pouvoir ne saurait aboutir à priver de garanties légales des exigences de caractère constitutionnel ».

Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis

2.1. NECESSITE DE LEGIFERER

L’ordonnance du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature prévoit quelques dispositions spécifiques relatives aux droits à retraite des magistrats. L’application du système universel de retraite aux magistrats nécessite donc une adaptation des dispositions actuellement en vigueur en matière de retraite par le statut de la magistrature.

2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS

La mesure proposée a pour objectif d’appliquer sans aucune particularité le système universel de retraite aux magistrats à partir de 2022 pour ceux nés à compter du 2004 et à partir de 2025 pour ceux nés à compter du 1er janvier 1975. Leur activité de magistrat leur ouvrirait donc des droits à retraite de la même façon que pour tout autre assuré, conformément au principe d’équité au fondement du système universel : chaque euro cotisé ouvre les mêmes droits.

Options envisagées et dispositif retenu

3.1. Options envisagées

Une option alternative au dispositif retenu aurait pu consister à intégrer les dispositions du système universel de retraite dans le statut de la magistrature. Toutefois, cette mesure aurait nui à la lisibilité d’ensemble du dispositif prévu par le projet de loi instituant un système universel de retraite et dont les règles seront prévues par le code de la sécurité sociale. Elle n’est pas nécessitée par le statut de la magistrature, qui ne requiert aucune mesure spécifique en matière de retraite.

3.2. Dispositif retenu

Le présent article tire les conséquences de l’application du système universel de retraite aux magistrats sur le statut de la magistrature relevant de la loi organique qui, au terme du projet de loi instituant un système universel de retraite, sera prévue par le titre II du livre VII du code de la sécurité sociale.

Ainsi, il supprime les dispositions du statut de la magistrature portant sur les droits à retraite des magistrats, qui seront désormais régis par les règles du système universel de retraite. Il supprime par ailleurs la sanction disciplinaire de mise à la retraite d’office, seule celle de révocation conservant une portée statutaire.

Analyse des impacts des dispositions envisagées

4.1. Impacts juridiques

Le présent article modifie l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature.

Consultations et modalités d’application

5.1. Consultations menées

Les consultations menées sur l’ensemble du projet de loi sont listées dans le tableau en introduction.

5.2. Modalités d’application

5.2.1. Application dans le temps

Cette mesure s’appliquera selon les règles d’entrée en vigueur du système universel de retraite, à compter du 1er janvier 2022 pour les magistrats nés à compter du 1er janvier 2004 et à partir du 1er janvier 2025 pour les magistrats nés à compter du 1er janvier 1975.

5.2.2. Application dans l’espace

Les dispositions s’appliquent sur l’ensemble du territoire national.

Projet de loi

SOMMAIRE

TITRE I - LES PRINCIPES DU SYSTEME UNIVERSEL DE RETRAITE

Section 1 Principes généraux

Article 1 : Grands principes du système universel

Section 2 champ d’application

Article 2 : Dispositions communes

Article 3 : Salariés et assimilés

Article 4 : Indépendants et professions libérales

Article 5 : Agricoles

Article 6 : Fonctionnaires, magistrats, militaires

Article 7 : Salariés des régimes spéciaux

CHAPITRE II - Le droit à une retraite par points

Section 1 Paramètres de calcul des retraites

Article 8 : Un calcul identique pour tous

Article 9 : Valeurs d’acquisition et de service

Article 10 : Âge d’équilibre et mécanisme de décote/surcote

Article 11 : Indexation des retraites

Section 2 Relations avec les assurés

Article 12 : DAI et service aux assurés

CHAPITRE III - Un système fondé sur une équité contributive

Section 1 Dispositions applicables à l’ensemble des assurés

Article 13 : Dispositions communes

Section 2 Dispositions applicables aux salariés et assimilés

Article 14 : Dispositions applicables aux salariés et assimilés

Article 15 : Régime général des salariés - Transitions

Article 16 : Salariés et assimilés – dispositions spécifiques

Section 3 Dispositions applicables aux fonctionnaires et salaries des anciens régimes spéciaux

Article 17 : Cotisations des fonctionnaires

Article 18 : Transition pour les cotisations des fonctionnaires

Article 19 : Transitions applicables aux régimes spéciaux

Section 4 Dispositions applicables aux travailleurs non-salariés

Article 20 : Travailleurs non-salariés

Article 21 : Travailleurs non-salariés - transitions

Article 22 : Cotisations minimales

TITRE II - Equité et liberté dans le choix de départ à la retraite

CHAPITRE I - Des transitions facilitées entre l’activité et la retraite

Article 23 : Age minimum de départ à la retraite

Article 24 : Dispositions générales de transition entre l’activité et la retraite

Article 25 : Retraite progressive

Article 26 : Cumul emploi-retraite

Article 27 : Rachat, surcotisation et AVV

CHAPITRE II - La prise en compte des situations spécifiques

Article 28 : Retraite anticipée pour carrière longue

Article 29 : Retraite anticipée des travailleurs handicapés

Article 30 : Inaptitude et invalidité

Article 31 : Séparation de l’invalidité et de la retraite dans la fonction publique

CHAPITRE III - La reconnaissance de la pénibilité et de la dangerosité de certains métiers

Section 1 Prise en compte des effets de l’exposition à des facteurs de risques professionnels

Article 32 : Incapacité permanente

Article 33 : Compte professionnel de prévention

Article 34 : Financement des dispositifs de pénibilité

Article 35 : Retraite des bénéficiaires de l’allocation amiante

Section 2 Maintien des départs anticipés pour les fonctions régaliennes

Article 36 : Métiers dangereux régaliens

Article 37 : Militaires

Section 3 Transitions en matière d’âge d’ouverture des droits

Article 38 : Transitions catégories actives de la fonction publique

Article 39 : Transitions par âge dans les régimes spéciaux

TITRE III - Un système de retraite à la solidarité renforcée

CHAPITRE I - Un système qui récompense mieux l’activité et protège contre les interruptions de carrière

Section 1 La garantie d’une retraite minimale

Article 40 : Retraite minimale

Article 41 : Revalorisation de la pension des travailleurs indépendants et des exploitants agricoles dès 2022

Section 2 La prise en compte des interruptions de carrière

Article 42 : Périodes d’interruption d’activité

Article 43 : Soutien aux aidants

CHAPITRE II - Des droits familiaux modernises

Article 44 : Des droits pour tous les parents dès le 1er enfant

Article 45 : Prise en compte des interruptions de carrière des parents d’enfants en bas âge

CHAPITRE III - des droits conjugaux harmonisés

Article 46 : Réversion

CHAPITRE IV - Un système plus solidaire envers les jeunes générations

Article 47 : Garantie de points

Article 48 : Dispositif de rachat assoupli

TITRE IV - UNE ORGANISATION ET UNE GOUVERNANCE UNIFIEES POUR RESPONSABILISER TOUS LES ACTEURS DE LA RETRAITE

CHAPITRE I - Une organisation unifiée

Section 1 Création de l’établissement public

Article 49 : Création de la Caisse nationale de retraite universelle

Article 50 : Création de l’établissement préfigurateur et dispositions transitoires

Section 2 Une gouvernance prenant en compte la diversité des acteurs de la retraite

Article 51 : Conseil de la protection sociale des professionnels libérales

Article 52 : Gouvernance des artistes-auteurs

Article 53 : Transformation du SRE

Article 54 : Des organismes sous délégation de gestion

CHAPITRE II - une gouvernance responsabilisant les acteurs

Article 55 : Pilotage pluriannuel et annuel

Article 56 : : Comité d’expertise indépendant des retraites

Article 57 : Mesures permettant atteindre l’équilibre financier du système de retraite en 2027

CHAPITRE III - Un financement simplifié et mutualisé

Section 1 Une intégration financière complète

Article 58 : Consolidation globale des flux de financement et mission de trésorerie de l’ACOSS

Article 59 : Création du Fonds de solidarité vieillesse universel

Section 2 Des réserves garantissant la solidité financière du système

Article 60 : Création du Fonds de réserves universel

TITRE V - DISPOSITIONS FINALES

CHAPITRE I - La conservation à 100% des droits constitués avant l’entrée en vigueur du système universel de retraite

Article 61 : Transition et garantie des droits

Article 62 : Intégration de la retraite complémentaire

Article 63 : Dispositions d’entrée en vigueur

CHAPITRE II - Dispositions diverses

Article 64 : Habilitations finales

Article 65 : Epargne retraite

Titre I - LES PRINCIPES DU SYSTEME UNIVERSEL DE RETRAITE

CHAPITRE I - Un système universel commun à tous les assurés

Section 1 Principes généraux

Article 1 : Grands principes du système universel

1. Etat des lieux

Cadre général

Les grands principes et objectifs assignés au système de retraite français tirent leurs origines des ordonnances de 1945, qui ont institué la sécurité sociale ainsi que d’une longue histoire sociale. La loi du 20 janvier 2014 garantissant l'avenir et la justice du système de retraites a réaffirmé ces principes fondateurs, qui sont aujourd’hui repris et définis à l’article L.111-2-1 du code de la sécurité sociale.

En premier lieu, cet article pose le principe du fonctionnement par répartition de notre système, qui implique que les pensions des retraités d’une année soient principalement financées par les cotisations versées par les actifs au titre de l’assurance vieillesse la même année. Conformément à l’ambition du législateur en 1945, l’ensemble de notre système public obligatoire de retraite, qu’il s’agisse des régimes de base ou complémentaires, fonctionne par répartition. Seuls quelques régimes, tel que le régime de la retraite additionnelle de la fonction publique, font exception à ce principe en étant intégralement provisionnés.

Il affirme en deuxième lieu le caractère nécessairement contributif de notre système de retraite. Ainsi, les droits retraite acquis par les assurés au cours de leur vie active s’acquièrent en contrepartie du versement de cotisations. Ce principe de contributivité implique également que tout retraité a droit à une pension en rapport avec les revenus qu’il a tirés de son activité. Il s’exprime à travers les formules de calcul des pensions de retraite.

Troisièmement, l’article L.111-2-1 assigne au système un objectif de solidarité et d’équité entre les générations et au sein de chaque génération, qui doit s’exprimer notamment à travers l'égalité entre les femmes et les hommes, la prise en compte des périodes d’interruption ou de réduction d’activité et la garantie d'un niveau de vie décent pour tous les retraités, quels que soient les régimes auxquels ils ont été affiliés.

Enfin, cet article assigne au système un objectif de pérennité financière. Les moyens nécessaires doivent ainsi être mis en œuvre afin d’assurer le paiement des pensions sur le long terme, à l’ensemble des assurés.

Le respect de ces objectifs est évalué chaque année par le Conseil d’Orientation des Retraites (COR) à travers des indicateurs de suivi, définis par voie réglementaire[80] et figurant dans son rapport annuel. Le comité de suivi des retraites, chargé de rendre un avis sur le rapport du COR, dispose à cette fin d’un pouvoir d’alerte et de recommandations s’il considère que le système de retraite s’éloigne de façon significative de ces objectifs.

1.2 Cadre constitutionnel et conventionnel

Aux termes du onzième alinéa du Préambule de 1946, la Nation « garantit à tous, notamment à l'enfant, à la mère et aux vieux travailleurs, la protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs. Tout être humain qui, en raison de son âge, de son état physique ou mental, de la situation économique, se trouve dans l'incapacité de travailler a le droit d'obtenir de la collectivité des moyens convenables d'existence ». Le Conseil constitutionnel en a déduit, notamment dans sa décision n° 2010-617 DC du 9 novembre 2010, que « l'exigence constitutionnelle résultant des dispositions précitées implique la mise en œuvre d'une politique de solidarité nationale en faveur des travailleurs retraités ; qu'il est cependant possible au législateur, pour satisfaire à cette exigence, de choisir les modalités concrètes qui lui paraissent appropriées ; qu'en particulier, il lui est à tout moment loisible, statuant dans le domaine qui lui est réservé par l'article 34 de la Constitution, de modifier des textes antérieurs ou d'abroger ceux-ci en leur substituant, le cas échéant, d'autres dispositions ; qu'il ne lui est pas moins loisible d'adopter, pour la réalisation ou la conciliation d'objectifs de nature constitutionnelle, des modalités nouvelles dont il lui appartient d'apprécier l'opportunité ; que, cependant, l'exercice de ce pouvoir ne saurait aboutir à priver de garanties légales des exigences de caractère constitutionnel ».

1.3 Eléments de droit comparé

Dans sa séance du 30 septembre 2009 sur le pilotage du système de retraite en France (« le pilotage du système de retraite en France : objectifs, leviers d’action et méthodes »), le COR s’est intéressé aux objectifs des systèmes de retraite dans différents pays[81]. Il ressort de cette étude que la majorité des pays étudiés[82] se sont fixé des objectifs explicites pour piloter leur système de retraite. Ces derniers portent notamment sur :

Le taux de cotisation : lorsqu’il constitue un objectif, c’est la plupart du temps un objectif de stabilité (Suède et Italie par exemple) ou de plafonnement après une hausse préalable (Allemagne, Japon, Canada et, de manière moins explicite, Espagne) qui est retenu. Au contraire, certains pays (Belgique, Japon) ont choisi d’augmenter les cotisations (ou plus généralement les ressources du système) en fonction des besoins, et fait du taux de cotisation (ou de prélèvements) la principale variable d’ajustement ;

Le taux de remplacement : même si la définition du taux de remplacement retenue (et donc l’indicateur utilisé pour le mesurer) peut varier d’un pays à l’autre, un objectif portant sur le niveau de ce taux est fixé en Allemagne, aux Pays-Bas, en Espagne et au Japon. Ce peut être un objectif de stabilité par rapport à l’existant ou – dans la plupart des pays à l’exception des Pays-Bas – de diminution limitée[83]. A l’inverse, pour certains pays, le taux de remplacement n’est pas un objectif (Italie) ; en Suède, le maintien du taux de remplacement est visé, mais avec une hausse de l’âge de liquidation et avec l’appui du système public complémentaire par capitalisation ;

L’équilibre financier prévisionnel (prenant différentes définitions selon les pays) : certains pays se fixent explicitement une contrainte d’équilibre financier prévisionnel (Suède, Allemagne, Canada) à des horizons variables (d’une quinzaine à une centaine d’années selon les pays) ; d’autres ne semblent pas en faire un objectif explicite, même si l’équilibre constitue pour eux comme pour les autres une contrainte inéluctable (Belgique, Espagne, Etats-Unis, Japon).

Il est toutefois assez rare qu’un pays organise le pilotage de son système de retraite autour d’un seul objectif ; ainsi, outre l’équilibre financier (ou l’absence de dégradation), qui constitue une contrainte pour tous, plusieurs pays étudiés (Allemagne, Espagne, Japon par exemple) ont défini un ensemble d’objectifs à leur réforme des retraites, reposant sur des indicateurs quantitatifs précis.

À titre d’exemple, l’Allemagne s’est dotée d’un système de pilotage automatique visant à garantir en permanence le respect de trois objectifs :

- Un objectif de soutenabilité financière se traduisant par la fixation dans la loi d’un niveau de réserve financière ;

- Un objectif de soutenabilité économique se traduisant par un plafonnement du taux de cotisation ;

- Un objectif de garantie du niveau de vie des retraités se traduisant par la fixation d’un taux de remplacement net minimum.

D’autres pays ne se sont pas fixé d’objectifs très explicites à ce jour et modifient tel ou tel paramètre en fonction des prévisions relatives à la situation financière des régimes (Belgique, Etats-Unis, Royaume-Uni).

2. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis

NECESSITE DE LEGIFERER

La refondation du système de retraite nécessite de lui assigner des objectifs renouvelés, en matière d’équité contributive, de lisibilité des droits, de solidarité et de soutenabilité, tout en préservant les principes essentiels ayant accompagné la création de la sécurité sociale. La précision de ces principes au plan juridique est nécessaire pour permettre le pilotage du système universel qui a vocation à s’appuyer sur des indicateurs de pilotage eux-mêmes déterminés au regard des objectifs du système universel.

Les principes actuels du système de retraite étant définis au niveau législatif, notamment à l’article L.111-2-1 du code de la sécurité sociale, il est nécessaire de modifier cet article afin de préciser les nouveaux objectifs du système universel, tout en réaffirmant les principes fondamentaux.

2.2 OBJECTIFS POURSUIVIS

Le présent article vise à assigner des objectifs clairs, lisibles et adaptés au système universel de retraite, qui puissent par ailleurs permettre d’orienter le pilotage du système.

Il vise par ailleurs à garantir le principe d’une comparabilité entre les pensions assurées aux enseignants et enseignants-chercheurs avec celles dont bénéficient les fonctionnaires appartenant à des corps comparables.

3. Options envisagées et dispositif retenu

Option exclue

Il aurait pu être envisagé de reconduire les principes actuels du système de retraite sans opérer d’adaptations mais cela ne paraissait pas opportun au regard de l’ampleur de la refondation du système qui nécessite de clarifier les fondements sur lesquels le système repose et de renouveler le consensus et l’adhésion à celles-ci. En outre, la mise en place d’un système universel incite à repréciser la portée de certains objectifs tels que par exemple l’équité contributive.

A l’inverse, une autre option aurait pu consister à ne pas préciser les principes et les objectifs du système mais cela n’aurait pas été de nature à garantir la lisibilité du système, d’autant plus que les objectifs énoncés ont vocation à orienter le pilotage du système. Par ailleurs, comme évoqué, il est souhaitable d’ouvrir le débat sur les principes du système afin que ces derniers fassent l’objet de l’adhésion la plus large.

3.2 Dispositif retenu

Dans le dispositif retenu, six grands objectifs sont assignés au système universel de retraite. Ils reprennent certains des grands principes fondateurs de notre système de retraite actuel, aujourd’hui prévus à l’article L. 111-2-1 du code de la sécurité sociale, en les précisant et en les inscrivant dans le cadre d’un système rénové.

En premier lieu, le système universel doit répondre à un objectif d’équité. Cet objectif, déjà assigné au système actuel, est renforcé grâce à des règles de calcul des droits plus simples et unifiées pour l’ensemble des assurés. Il se traduit par le principe fondamental selon lequel un euro cotisé doit ouvrir les mêmes droits à chacun.

En deuxième lieu, le système universel doit renforcer la solidarité entre les assurés, objectif également déjà assigné au système actuel. Pour ce faire, différents dispositifs devront être mis en place, afin de compenser pour la retraite les périodes d’interruption et de réduction d’activité, ainsi que l’impact sur la carrière des parents de l’arrivée et de l’éducation d’enfants. Un dispositif de minimum de retraite doit permettre d’assurer une retraite satisfaisante aux assurés ayant travaillé toute leur vie malgré de faibles revenus. Le système universel doit également prendre en compte les spécificités de certaines situations (carrières longues, métiers pénibles ou dangereux, situation de handicap, d’inaptitude ou d’incapacité…). Pour atteindre cet objectif de solidarité, des sources de financement sont recherchées au-delà des cotisations sociales, par la mobilisation d’impositions de toutes natures portant notamment sur les revenus du capital.

En troisième lieu, le système universel de retraite doit permettre de garantir un niveau de vie satisfaisant aux retraités, dans le cadre du versement de retraites en rapport avec les revenus perçus pendant la vie active. Cet objectif constitue désormais un objectif autonome de l’objectif de solidarité.

En quatrième lieu, le système universel de retraite doit renforcer la liberté dans le choix de départ en retraite des assurés (sous réserve d’un âge minimum), notamment en accompagnant mieux la transition entre vie active et retraite.

En cinquième lieu, dans la continuité de l’objectif actuel de pérennité financière, le système universel de retraite doit répondre à un objectif de soutenabilité économique et d’équilibre financier. Son fonctionnement doit assurer sa solidité, sa stabilité et sa viabilité sur le long terme.

En dernier lieu, le système universel doit porter un nouvel objectif de lisibilité des droits retraite. Les assurés doivent être en capacité de comprendre leurs droits et d’anticiper l’impact d’une mobilité professionnelle sur leur retraite.

Comme actuellement, des indicateurs de suivi de ces objectifs seront définis par décret et contribueront au pilotage du système universel de retraite.

Par ailleurs, afin de garantir un même niveau de retraite pour les enseignants et chercheurs que pour les corps équivalents de même catégorie de la fonction publique, comme c’est le cas aujourd’hui, le Gouvernement s’engage à ce que la mise en place du système universel s'accompagne d'une revalorisation de leur rémunération, dans le cadre d’une loi de programmation dans le domaine de l’éducation nationale et d’une loi de programmation pluriannuelle de la recherche qui seront présentées prochainement au Parlement, permettant de corriger la faiblesse de leurs taux de primes et les effets qu’ils pourraient engendrer dans le système universel.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

4.1. Impacts juridiques

4.1.1. Impacts sur l’ordre juridique interne

Le présent article crée un nouvel article L. 111-2-1-1 au sein du code de la sécurité sociale, qui définit les grands principes et objectifs assignés au système universel de retraite.

Ce nouvel article remplace les dispositions prévues au II de l’article L. 111-2-1.

4.1.2. Articulation avec le droit international et le droit de l’Union européenne

La mesure relève de la seule compétence de la France.

Il convient de rappeler que l'article 48 du TFUE se limite à prévoir une simple coordination des législations des États membres. Les règles européennes de coordination ne mettent pas en œuvre une harmonisation des régimes nationaux de sécurité sociale. Les États membres demeurent souverains pour organiser leurs systèmes de sécurité sociale.

Il est de jurisprudence constante par la CJUE qu’il appartient ainsi à la législation de chaque État membre :

- de déterminer les conditions du droit ou de l'obligation de s'affilier à un régime de sécurité sociale ou à telle ou telle branche de pareil régime ;

- de définir les conditions requises pour l'octroi des prestations de sécurité sociale, du moment qu'il n'est pas fait, à cet égard, de discrimination entre nationaux et ressortissants des autres États membres.

Par conséquent, le champ d’application et l’organisation de la protection sociale obligatoire relevant de compétence exclusive des Etats membres (jurisprudence constante de la CJUE), la mesure n’est pas contraire aux règles fixées par les traités ou en découlant.

4.2. Impacts économiques et financiers

4.2.1. Impacts macroéconomiques

L’impact économique global du système universel de retraite est retracé dans l’introduction.

4.2.2. Impacts financiers

L’impact financier global du système universel de retraite est retracé dans l’introduction.

4.2.3. Impacts sur les entreprises

Le présent article n’a pas d’impact spécifique sur les employeurs.

4.2.4. Impacts sur les assurés

L’impact global du système universel de retraite sur les assurés est retracé dans l’introduction.

4.3. Impacts sur les collectivités territoriales

Le présent article n’a pas d’impact spécifique sur les collectivités territoriales.

4.4. Impacts sur les services administratifs

Le présent article n’a pas d’impact spécifique sur les gestionnaires des régimes de retraite. Toutefois, le renouvellement des objectifs et dès lors, de leurs indicateurs de suivi conduira l’instance remplaçant le comité de suivi des retraites (le comité d’expertise indépendant des retraites) à faire évoluer ses rapports.

4.5. Impacts sociaux

4.5.1. Impacts sur la société

L’impact social du système universel de retraite est retracé dans l’introduction.

4.5.2. Impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes

Le présent article rappelle l’objectif de solidarité au sein de chaque génération, notamment par la résorption des écarts de retraite entre les femmes et les hommes.

5. Consultations et modalités d’application

Consultations menées

Les consultations menées sur l’ensemble du projet de loi sont listées dans le tableau en introduction.

5.2 Modalités d’application

5.2.1 Application dans le temps

Les nouvelles règles prévues par les articles considérés entrent en vigueur dans les conditions prévues par l’article 63.

5.2.2 Application dans l’espace

Les modalités d’application outre-mer du système universel de retraite sont définies à l’article 64.

5.2.3 Textes d’application

Un décret devra déterminer les indicateurs de suivi de ces objectifs qui contribueront au pilotage du système universel dans les conditions prévues par le projet de loi.

Deux lois de programmation sont prévues en matière de revalorisation des carrières des enseignants et enseignants-chercheurs.

Section 2 champ d’application

Article 2 : Dispositions communes

Article 3 : Salariés et assimilés

Article 4 : Indépendants et professions libérales

Article 5 : Agricoles

Article 6 : Fonctionnaires, magistrats, militaires

Article 7 : Salariés des régimes spéciaux

Cadre général

L’architecture du système de retraite français est héritée des ordonnances de 1945 et d’une longue histoire sociale. Il demeure très largement structuré sur une base socio-professionnelle et marqué par la cohabitation de plus 42 régimes[84]. Chaque catégorie professionnelle est ainsi affiliée à un régime de retraite appliquant son propre corpus de règles d’acquisition et de valorisation des droits.

Trois grands ensembles de régimes correspondant à un groupe socio-professionnel peuvent être distingués. Ils se répartissent principalement en deux étages, de base et complémentaire, auxquels s’ajoutent parfois des régimes, dits additionnels, ayant vocation à couvrir des assiettes plus résiduelles (cf. tableau ci-dessous, ainsi que partie I.3 de l’introduction).

Le premier ensemble comprend principalement les salariés du secteur privé y compris agricoles, et les agents non titulaires de la fonction publique. Il couvre environ 70 % des actifs.

Les salariés du commerce, de l’industrie et des services sont affiliés au régime général, en application de l’article L. 200-1 CSS. Leur corpus de règles en matière de retraite est défini dans le titre V du livre III du code la sécurité sociale (CSS). Ils sont gérés pour la retraite de base par la CNAV et pour la retraite complémentaire par l’AGIRC-ARRCO[85].

Les contractuels de droit public sont gérés pour la retraite de base par la CNAV et pour la retraite complémentaire par l’IRCANTEC[86].

Les salariés agricoles sont affiliés au régime de protection sociale des salariés des professions agricoles en application de l’article L. 722-20 du Code Rural et de la Pêche Maritime (CRPM). Il s’agit d’un régime dit « aligné », dans la mesure où il applique les mêmes règles en matière d’acquisition et d’ouverture de droits que le régime général. Ces règles sont définies à l’article L. 742-3 CRPM, par renvoi aux dispositions du titre V du livre III du CSS. Les salariés agricoles sont gérés par la MSA pour leur retraite de base et par l’AGIRC-ARRCO pour leur retraite complémentaire.

Le deuxième ensemble correspond aux régimes des travailleurs indépendants, dont l’organisation demeure marquée par une grande diversité de régimes. Il rassemble environ 13 % des actifs.

Les artisans, industriels et commerçants, et certains membres des professions libérales[87]qui étaient autrefois affiliés au RSI sont affiliés pour leur retraite de base à la sécurité sociale des travailleurs indépendants (SSTI) gérée par le régime général depuis le 1er janvier 2018, en application de l’article L. 200-1 CSS. Leurs règles en matière de retraite, définies à l’article L.634-2 CSS par renvoi au titre V du livre III, sont identiques à celles des salariés (sauf exceptions liées aux spécificités de l’activité indépendante listées dans le livre VI du CSS). Pour leur retraite complémentaire, ils sont affiliés au régime complémentaire unique des travailleurs indépendants de l’ex RSI, qui est issu de la fusion en 2013, des anciens régimes d’assurance vieillesse complémentaire d’une part des artisans et d’autre part des industriels et commerçants[88].

Les travailleurs non-salariés agricoles sont affiliés au régime de protection sociale des personnes non salariées des professions agricoles et sont gérés par la MSA pour leur retraite de base et leur retraite complémentaire, en application des articles L. 722-15 et L. 732-56 CRPM. Leurs règles en matière de retraite sont définies dans le livre VII du CRPM.

Les professions libérales, hormis les avocats, relèvent du régime de base de la CNAVPL, en application de l’article L. 640-1 CSS. La gestion du régime de base de ces assurés est confiée à dix sections professionnelles, qui gèrent également leur retraite complémentaire[89]. Leurs règles en matière de retraite sont définies dans le livre VI du CSS.

Enfin, les avocats sont affiliés à leur propre régime, en application de l’article L. 651-1 CSS. Ils sont gérés par la CNBF pour la retraite de base et la retraite complémentaire[90]. Leurs règles en matière de retraite sont également définies dans le livre VI du CSS.

Le troisième ensemble, qui représente environ 17 % des actifs, est constitué des régimes spéciaux. Ils couvrent les fonctionnaires, les salariés des entreprises publiques et les salariés de certaines entreprises privées ou établissements publics industriels et commerciaux ayant obtenu le maintien d’un régime spécifique après 1945 (marins, clercs et employés de notaires, Opéra national de Paris etc.).

Les fonctionnaires de l’État, les magistrats et les militaires relèvent du service des retraites de l'Etat (SRE) et les fonctionnaires des collectivités territoriales et des établissements hospitaliers relèvent de la Caisse nationale des retraites des agents de collectivités locales (CNRACL). Ils bénéficient par ailleurs d’un régime obligatoire additionnel, le RAFP, créé par la loi portant réforme des retraites de 2003.

Les autres régimes spéciaux sont ceux des ouvriers de l’État, des agents statutaires des industries électriques et gazières, de la SNCF, de la RATP, de la Banque de France, du Port autonome de Strasbourg, des salariés de l’Opéra national de Paris, de la Comédie-Française, des clercs et employés de notaires, des marins et des travailleurs miniers (CANSSM).

Antérieurs à la création de la sécurité sociale, ces régimes ont été maintenus. Initialement prévus dans le décret du 8 juin 1946, ils sont aujourd’hui régis par les articles L. 711-1 et R. 711-1 CSS et suivants. Les règles applicables dans ces régimes en matière de retraite sont définies dans des corpus de textes qui leurs sont propres, de niveau législatif ou réglementaire[91]. Ils sont dits « intégrés », dans la mesure où leurs assurés ne bénéficient pas d’un étage de base et d’un étage complémentaire, mais d’un régime « complet ».

Régimes obligatoires composant le système de retraite actuel

1.1 Cadre constitutionnel et conventionnel

Aux termes du onzième alinéa du Préambule de 1946, la Nation « garantit à tous, notamment à l'enfant, à la mère et aux vieux travailleurs, la protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs. Tout être humain qui, en raison de son âge, de son état physique ou mental, de la situation économique, se trouve dans l'incapacité de travailler a le droit d'obtenir de la collectivité des moyens convenables d'existence ». Le Conseil constitutionnel en a déduit, notamment dans sa décision n° 2010-617 DC du 9 novembre 2010, que « l'exigence constitutionnelle résultant des dispositions précitées implique la mise en œuvre d'une politique de solidarité nationale en faveur des travailleurs retraités ; qu'il est cependant possible au législateur, pour satisfaire à cette exigence, de choisir les modalités concrètes qui lui paraissent appropriées ; qu'en particulier, il lui est à tout moment loisible, statuant dans le domaine qui lui est réservé par l'article 34 de la Constitution, de modifier des textes antérieurs ou d'abroger ceux-ci en leur substituant, le cas échéant, d'autres dispositions ; qu'il ne lui est pas moins loisible d'adopter, pour la réalisation ou la conciliation d'objectifs de nature constitutionnelle, des modalités nouvelles dont il lui appartient d'apprécier l'opportunité ; que, cependant, l'exercice de ce pouvoir ne saurait aboutir à priver de garanties légales des exigences de caractère constitutionnel ».

1.2 Eléments de droit comparé

La grande diversité des systèmes de retraite en Europe et dans le monde rend complexes les comparaisons concernant les champs d’application qui structurent les régimes. Toutefois, la comparaison du système de retraite français avec celui de l’Allemagne peut s’avérer éclairante, dans la mesure où les deux pays partagent des principes fondateurs communs qui rapprochent leurs systèmes, tout en ayant des organisations très différentes.

En effet, dans les deux pays, les régimes de retraite publics sont d’inspiration bismarckienne. Il s’agit de systèmes de retraite obligatoires contributifs financés en répartition, principalement par des cotisations sociales assises sur les salaires, et organisés selon une logique sectorielle. Cependant, le système de retraite allemand est structuré de manière plus simple. L’assurance légale allemande, en points, est prédominante, alors qu’en France le régime général coexiste avec de nombreux régimes, de base et complémentaires, en annuités ou en points, obéissant à des règles différentes (cf. partie I.3 de la présente étude d’impact).

L’assurance vieillesse générale allemande (Deutsche Rentenversicherung - DR) est proche d’une situation de régime universel, dans la mesure où elle couvre près de 4 Allemands sur 5[92]. Les fonctionnaires, nettement minoritaires au sein des employés de l’État, des Länder et des collectivités locales (1,8 million contre 2,6 millions d’agents contractuels), et une grande partie des professions libérales, disposent toutefois de leurs propres régimes. Cette situation contraste avec l’importance des régimes spéciaux en France, au nombre d’une quinzaine, auxquels s’ajoutent les régimes agricoles, des artisans et commerçants, et des professions libérales dont les avocats.

2. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis

NECESSITE DE LEGIFERER

L’instauration d’un système universel de retraite nécessite de définir au niveau de la loi les différentes catégories d’assurés couvertes par ce nouveau système.

Par ailleurs, l’élaboration de règles communes à tous les assurés nécessite également de redéfinir et de rassembler dans un corpus législatif unique, situé dans le livre Ier du CSS, l’ensemble des règles d’acquisition et de valorisation des droits de retraite, qui figuraient jusqu’à présent dans des corpus législatifs disparates.

2.2 OBJECTIFS POURSUIVIS

Marqué par l’héritage d’une histoire sociale ancienne, notre système public de retraite demeure très largement structuré sur une base socio-professionnelle. Il est aujourd’hui composé de 42 régimes distincts, alors même qu’ils partagent presque tous les deux mêmes caractéristiques principales, à savoir leur caractère obligatoire et leur fonctionnement par répartition.

A la complexité institutionnelle, s’ajoutent des règles d’acquisition des droits et des formules de calcul de la pension qui sont très différentes d’un régime à l’autre. Cette situation est source d’insécurité et d’iniquités pour les assurés, qui sont confrontés pour leur retraite à plusieurs organismes appliquant des règles de calcul distinctes. De plus, elle rend le calcul de la retraite de plus en plus complexe à mesure que les parcours professionnels se diversifient et que le nombre de personnes relevant de plusieurs régimes s’accroît. Elle peut ainsi freiner les mobilités professionnelles, dans la mesure où les assurés ignorent si un changement de statut va conduire à accroître ou diminuer leurs droits. Le rapport du Conseil d’orientation des retraites sur les polypensionnés (2011)[93] et le rapport de la commission Moreau (2013)[94] ont déjà souligné la complexité des mécanismes en jeu et les paradoxes auxquels ils conduisent.

L’instauration du système universel de retraite doit permettre de remédier à ce constat, en créant un système commun à tous les actifs, quels que soient leurs statuts professionnels ou les formes de leur activité, y compris les assurés des régimes spéciaux et les membres des assemblées parlementaires.

Il doit permettre de garantir un système de retraite plus équitable, avec des règles construites sur des principes clairs et transparents, compréhensibles par tous les assurés. Pour ce faire, il sera fondé sur des règles communes d’acquisition et de valorisation des droits, qui devront permettre aux assurés de comprendre et anticiper leurs droits à l’occasion d’une mobilité professionnelle ou de leur départ en retraite.

3. Options envisagées et dispositif retenu

Option exclue

Une option alternative au dispositif retenu aurait pu consister à maintenir l’ensemble des régimes de base d’affiliation, tout en harmonisant les règles en matière de cotisations et de prestations. Cependant, cette mesure parait peu compatible avec les objectifs de simplification et de lisibilité portés par la présente réforme systémique.

3.2 Dispositif retenu

Les présents articles prévoient la mise en place d’un système refondé, commun à tous les assurés et fonctionnant sur la base de règles de calcul et de valorisation des droits unifiées.

En effet, l’option retenue consiste à instaurer un système universel de retraite qui couvre l’ensemble des personnes affiliées obligatoirement à la sécurité sociale au titre d’une activité professionnelle. Il s’applique ainsi aux salariés du privé ou du public, aux fonctionnaires, aux travailleurs indépendants, aux professions libérales, aux agriculteurs, aux assurés des régimes spéciaux de retraite et à l’ensemble des élus de la République, dont les membres des assemblées parlementaires.

Ce système se substitue aux règles qui s’appliquent aux régimes de retraite actuellement existants, qu’il s’agisse des régimes de base ou des régimes complémentaires obligatoires. Des droits identiques, à carrières identiques, en résultent, ce qui se traduit en pratique par la fin des régimes spéciaux, y compris ceux des parlementaires. Ces assurés pourront toutefois conserver leurs règles propres pour la couverture des autres risques de sécurité sociale, notamment pour ce qui concerne la maladie, et l’invalidité.

En pratique, les salariés, l’ensemble des non-titulaires de la fonction publique[95], les travailleurs indépendants, les professionnels libéraux et les assurés des régimes spéciaux relèveront pour leur retraite du régime général et verront leurs prestations calculées et servies dans les conditions prévues par le système universel, sauf dispositions particulières liées aux spécificités de leurs activités prévues dans leur corpus de règles propres. Le projet de loi organique intégrera par ailleurs les membres des assemblées parlementaires au régime général au titre de l’assurance-vieillesse.

Les fonctionnaires verront leurs prestations de retraite calculées et servies dans les conditions prévues par le système universel, sauf dispositions particulières liées aux spécificités de leurs missions. Les salariés et les personnes non salariées des professions agricoles relèveront des régimes agricoles et verront leurs prestations de retraite calculées et servies dans les conditions prévues par le système universel, sauf dispositions particulières liées aux spécificités de leurs activités prévues dans le CRPM.

Des modalités particulières seront définies par ordonnance pour les navigants de l’aviation civile, tenant compte des conclusions de la mission d’inspection diligentée en vue de définir les adaptations nécessaires du système universel aux spécificités du secteur. Les marins relèveront également de leur propre régime dans le système universel et verront leurs cotisations et prestations de retraite adaptées dans des conditions prévues par voie d’ordonnance en raison de la spécificité des carrières, des assiettes de cotisation et des âges de départ des marins.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

Impacts juridiques

4.1.1 Impacts sur l’ordre juridique interne

L’article 2 crée un titre IX au sein du livre Ier du CSS, destiné à accueillir l’ensemble des règles applicables dans le système universel de retraite. Il crée à cet emplacement un article L. 190-1 ayant vocation à définir le système universel.

Les articles 3 à 7 définissent le champ d’application du système universel. Ils assurent son application respectivement aux salariés et assimilés relevant du régime général, aux travailleurs indépendants dont les professionnels libéraux, aux salariés et exploitants agricoles, aux fonctionnaires et aux assurés des régimes spéciaux.

L’article 3 crée un article L. 358-1 CSS, qui prévoit que les prestations de retraite sont servies aux assurés du régime général dans les conditions prévues par le système universel au titre IX du livre Ier du CSS, sauf dispositions particulières liées aux spécificités de leurs activités prévues au sein du livre III. En complément, il crée une section 4 et une article L. 382-32 pour affilier les agents contractuels de droit public au régime général pour l’ensemble des risques.

L’article 4 modifie l’article L. 200-1 CSS afin de préciser que les travailleurs indépendants (artisans, commerçants, avocats et autres professionnels libéraux) relèveront pour leur retraite du régime général et se verront ainsi appliquer les règles du système universel. En complément, il crée un article L. 611-2 CSS qui prévoit que les prestations de retraite sont servies aux travailleurs indépendants dans les conditions prévues par le système universel, sauf dispositions particulières liées aux spécificités de leurs activités prévues au sein du livre VI CSS.

L’article 5 créé un article L. 732-64 au sein du CRPM afin de préciser que les prestations de retraite seront servies respectivement aux personnes non salariées et aux salariés des professions agricoles, dans les conditions prévues par le système universel, sauf dispositions particulières liées aux spécificités de leurs activités prévues au sein du livre VII du CRPM.

L’article 6 crée un titre II dans le livre VII du CSS relatif aux règles en matière d’assurance vieillesse pour les fonctionnaires, magistrats et militaires. Il crée un article L. 721-3 qui prévoit que les prestations de retraite sont servies à ces agents publics dans les conditions prévues par le système universel, sauf dispositions particulières liées aux spécificités de leurs activités prévues au sein du titre qui leur est consacré.

Cet article 6 entraine une unification du contentieux en matière de droits à retraite, qui relèvera dans sa totalité du contentieux général de la sécurité sociale (article L. 142-1 du CSS) et donc des juridictions de l’ordre judiciaire (pôle social du tribunal judiciaire). Ainsi, l’ordre juridictionnel compétent sera modifié pour les assurés de la fonction publique, dont les contestations en matière de droit à pension relevaient jusqu’alors de la juridiction administrative.

Le tableau ci-dessous présente la part du contentieux administratif relatif aux pensions de retraite des fonctionnaires, par niveau de juridiction, de 2014 à 2019 :

Source : Conseil d’Etat

Enfin, l’article 7 crée un article L. 381-32 CSS qui met fin aux régimes spéciaux de retraite, en précisant que leurs assurés sont affiliés au régime général. De ce fait, la retraite de ces assurés sera calculée et servie dans les conditions prévues par le système universel. L’article 7 crée un nouvel article L. 5559-1 dans le code des transports pour préciser que les marins concernés par le système universel bénéficient, sauf disposition particulière prévues dans leur corpus de règles, de prestations de retraite servies dans les conditions prévues par le système universel.

L’ensemble de ces dispositions s’appliqueront aux assurés relevant du système universel de retraite.

4.1.2 Articulation avec le droit international et le droit de l’Union européenne

L’organisation des régimes de sécurité sociale relève de la seule compétence de la France.

Il convient de rappeler que l'article 48 du TFUE se limite à prévoir une simple coordination des législations des États membres. Les règles européennes de coordination ne mettent pas en œuvre une harmonisation des régimes nationaux de sécurité sociale. Les États membres demeurent souverains pour organiser leurs systèmes de sécurité sociale.

Il est de jurisprudence constante par la CJUE qu’il appartient ainsi à la législation de chaque État membre :

- de déterminer les conditions du droit ou de l'obligation de s'affilier à un régime de sécurité sociale ou à telle ou telle branche de pareil régime

- de définir les conditions requises pour l'octroi des prestations de sécurité sociale, du moment qu'il n'est pas fait, à cet égard, de discrimination entre nationaux et ressortissants des autres États membres

Par conséquent, le champ d’application et l’organisation de la protection sociale obligatoire relevant de compétence exclusive des Etats membres (jurisprudence constante de la CJUE), la mesure n’est pas contraire aux règles fixées par les traités ou en découlant.

4.2 Impacts économiques et financiers

L’impact économique global du système universel de retraite est retracé dans la partie 3 de la présente étude d’impact.

4.3 Impacts sur les assurés

Les présents articles engendrent une harmonisation de l’affiliation au titre de la retraite des assurés, qui n’emporte cependant pas de conséquence directe sur leurs cotisations et sur les prestations en matière de retraite, qui sont traitées dans d’autres articles du projet de loi.

L’impact global du système universel de retraite sur les assurés est retracé dans l’introduction.

La mise en place de ce système ne remet pas en cause l’affiliation des assurés à leurs régimes propres au titre des autres risques de protection sociale (maladie, invalidité, chômage, etc.)

4.4 Impacts sur les collectivités territoriales

Les présents articles modifient substantiellement l’affiliation des agents relevant des collectivités territoriales (fonctionnaires et agents non titulaires), ainsi que des élus locaux. Les fonctionnaires territoriaux, d’une part, et les agents non titulaires, d’autre part, conserveront des régimes d’affiliation distincts, mais ils seront tous couverts par le système universel. L’affiliation au titre de la retraite des assurés rémunérés par les collectivités territoriales sera largement simplifiée. Les articles considérés n’emportent cependant pas de conséquence directe sur les cotisations et sur les prestations en matière de retraite des assurés concernés, qui sont traitées dans d’autres articles du projet de loi.

4.5 Impacts sur les services administratifs

Le système universel de retraite a vocation à remplacer les régimes obligatoires existants actuellement, y compris ceux des régimes spéciaux et des assemblées parlementaires.

Par ailleurs, si le système universel de retraite sera géré dans le cadre d’une organisation unifiée, la gestion de la retraite pourra, comme actuellement, continuer à faire intervenir des caisses spécifiques à certaines catégories professionnelles, selon des modalités détaillées dans l’article 54.

4.6 Impacts sur la société

L’impact social du système universel de retraite est retracé dans l’introduction.

5. Consultations et modalités d’application

Consultations menées

Les consultations menées sur l’ensemble du projet de loi sont listées dans le tableau en introduction.

5.2 Modalités d’application

5.2.1 Application dans le temps

Les nouvelles règles prévues par les articles considérés entrent en vigueur dans les conditions prévues par l’article 63.

5.2.2 Application dans l’espace

Les modalités d’application outre-mer du système universel de retraite sont définies à l’article 64

5.2.3 Textes d’application

La liste des agents contractuels de droit public et agents non titulaires affiliés au régime général sera fixée par décret en application de l’article 3 du présent projet de loi.

CHAPITRE II - Le droit à une retraite par points

Section 1 Paramètres de calcul des retraites

Article 8 : Un calcul identique pour tous

1. Etat des lieux

1.1 Cadre général

Dans le système actuel, les modalités d’acquisition des droits et de calcul de la retraite dépendent du régime de retraite auquel est affilié l’assuré selon la nature de l’activité professionnelle exercée. Pour la majeure partie des assurés, deux étages de couverture retraite publique, obligatoire, et fonctionnant par répartition se superposent. Ainsi, les retraités du secteur privé perçoivent une retraite de base et une retraite complémentaire (salariés du secteur privé, indépendants, professions libérales, agriculteurs, avocats etc.). Pour leur part, les retraités des secteurs public et parapublic perçoivent une seule retraite à titre principal : leurs régimes dont le niveau de couverture est plus large que celui des régimes de base du secteur privé sont dits « intégrés » (fonctionnaires, salariés des régimes spéciaux). Toutefois, l’ensemble des fonctionnaires et des militaires sont désormais également affiliés à un étage « additionnel » de retraite, dont le financement est entièrement provisionné, la retraite additionnelle de la fonction publique (RAFP).

Les régimes de retraite mettent en œuvre, selon le cas, deux techniques de calcul de la retraite: par annuités ou par points. Une très large majorité des régimes de base calcule les retraites sur la base des annuités tandis que l’ensemble des régimes complémentaires, sauf la caisse des personnels navigants de l’aviation civile (CRPNPAC), mettent en œuvre un calcul fondé sur les points.

Quel que soit le régime de retraite ou la technique utilisée, le calcul des droits est fondé sur un principe de contributivité qui implique que tout retraité a droit à une retraite en rapport avec les revenus qu’il a tirés de son activité. Le système assure toutefois également une part importante de solidarité en accordant des droits à retraite sans versement de cotisations par le bénéficiaire pour compenser les périodes de privation involontaire d’activité (chômage, maladie, etc.), ainsi qu’au titre des droits familiaux et du minimum de pension.

1.1.1. L’acquisition des droits et le calcul de la retraite dans les régimes par annuités

La plupart des régimes de base calculent les retraites selon la méthode des annuités. Dans ces régimes, le montant de la retraite dépend des revenus d’activité soumis à cotisation et de la durée de la carrière de l’assuré. Si les modalités de calcul de la retraite sont spécifiques à chacun des régimes utilisant cette technique de droits, quelques grands principes peuvent être dégagés.

L’acquisition de la durée d’assurance

Dans les régimes par annuité, la durée d’assurance s’exprime en trimestres et reflète la durée d’activité de l’assuré.

Dans le régime général et les régimes alignés, le nombre de trimestres validés par un assuré au titre d’une année civile n’est pas établi en fonction de la durée de travail accomplie, mais à raison du montant de la rémunération annuelle soumise à cotisation. Actuellement, 150 heures de travail rémunérées au SMIC brut permettent de valider un trimestre d’assurance. Ainsi, tout assuré dont l’activité annuelle est rémunérée au moins l’équivalent de 600 heures de SMIC validera le nombre maximum de trimestres possible au titre de cette année, soit 4.

Dans certaines situations la validation de droits peut s’effectuer sur la base d’une assiette forfaitaire, par exemple pour certains travailleurs indépendants de la SSTI gérée par le régime général, pour les exploitants agricoles[96] leurs conjoints, ainsi que pour les marins et les assurés de la CAVIMAC (régime des cultes). Dans le cas des exploitants agricoles, l’assiette minimale, applicable dès lors que l’exploitant est en activité au 1er janvier, permet de valider l’ensemble des trimestres au titre de cette année. Dans les régimes de la fonction publique et dans la plupart des régimes spéciaux, la durée d’assurance s’apprécie à partir de la durée d’activité appréciée de façon calendaire (i.e. de date à date). Le trimestre est validé à partir de 45 jours travaillés.

Aux trimestres acquis au titre de l’activité, peuvent s’ajouter, selon les règles du régime d’affiliation, des trimestres d’assurance attribués:

- Au titre de la solidarité : périodes assimilées permettant de compenser certains aléas de vie ou de carrière (maladie, maternité, invalidité, périodes de chômage indemnisé ou non indemnisé, etc.), majorations de durée d’assurance (enfants, prise en charge d’une personne handicapée, compte professionnel de prévention, etc.) ;

- Ou en contrepartie du versement volontaire de cotisations (rachats) : années d’études, années d’activité incomplètes, stage en entreprise au cours des années d’études supérieures, etc.

Le calcul de la retraite

Le montant de la retraite dépend de trois paramètres : le revenu de référence, le taux de liquidation et la durée de la carrière dans le régime, ces deux derniers éléments tenant compte tous deux de la durée d’activité.

Le revenu de référence

Le revenu de référence ne résulte pas directement du montant des cotisations versées mais du niveau de revenu sur une période donnée.

Dans le secteur privé, le revenu utilisé pour le calcul de la retraite correspond au revenu soumis à cotisations sociales vieillesse dans la limite du plafond annuel de sécurité sociale, et dès lors qu’il permet la validation d’au moins un trimestre d’assurance (soit l’équivalent de 150 fois le montant du SMIC horaire brut).

La retraite est calculée sur la base de la moyenne des revenus revalorisés (depuis 2016, la revalorisation est fonction de l’évolution de la valeur moyenne des indices des prix mensuels hors tabac calculée sur les 12 derniers mois) des 25 meilleures années[97].

Dans la fonction publique et dans la plupart des autres régimes spéciaux, il est tenu compte du dernier traitement indiciaire brut soumis à cotisation afférent à l’emploi ou à l’indice détenu au cours des 6 derniers mois d’activité, ainsi que des bonifications indiciaires et de la nouvelle bonification indiciaire (hors primes, sauf exceptions).

Le taux de liquidation

Au régime général et dans les régimes alignés, le taux de liquidation de la retraite de base est compris entre 37,5 % et 50 % (taux plein).

La retraite est liquidée au taux plein, lorsque l’assuré :

- justifie à compter de l’âge légal de la durée d’assurance exigée pour sa génération[98] (quel que soit le régime dans lequel celle-ci a été accomplie) ;

- ou a atteint l’âge d’attribution du taux plein (âge légal augmenté de 5 années)[99] ;

- ou bénéficie d’un dispositif dérogatoire prévoyant l’attribution du taux plein même s’il ne remplit aucune des deux premières conditions (inaptitude, ex-invalides, travailleurs handicapés, etc.).

Dans la fonction publique, le taux de liquidation est de 75 % (régime intégré couvrant la retraite de base et complémentaire). Il est appliqué quelle que soit la durée d’assurance acquise, l’atteinte du taux plein est en effet constatée après calcul de la pension, les mécanismes de décote et de surcote s’appliquant sur la pension et non sur le taux de liquidation.

Tableau 1 : durée d’assurance tous régimes requise pour le taux plein, par génération (Drees, les retraités et la retraite, édition 2019)

Tableau 2 : âge d’annulation de la décote, par génération (Drees, les retraités et la retraite, édition 2019)

Une décote ou une surcote permettent de minorer ou de majorer la retraite compte tenu d’un écart (à la baisse ou à la hausse) à la durée d’assurance tous régimes requise. La décote s’applique lorsque l’assuré ne remplit pas les conditions du taux plein[100]. La surcote concerne les trimestres d’assurance accomplis après l’âge légal lorsque l’assuré réunit la durée d’assurance requise pour sa génération[101].

La durée de carrière dans le régime liquidateur (coefficient de proratisation)

Lorsque l’assuré ne remplit pas, dans le régime liquidateur, la durée d’assurance requise pour l’attribution du taux plein aux assurés de sa génération, sa retraite est réduite au prorata d’un coefficient correspondant au rapport entre la durée d’assurance dans le régime et la durée d’assurance requise pour sa génération. Ce coefficient est plafonné à 1 dans chaque régime.

1.1.2. L’acquisition des droits et le calcul de la retraite dans les régimes par points

Dans le régime de base des professions libérales, pour partie au régime de base des non-salariés agricoles, dans tous les régimes complémentaires et au régime additionnel de la fonction publique, la retraite se calcule en points.

Dans ces régimes, le montant de la retraite dépend du nombre de points acquis et de la valeur de service. Si les modalités de calcul de la retraite sont spécifiques à chacun des régimes utilisant cette technique de droits, les grands principes sont décrits ci-après.

1.1.3. L’acquisition des points

Le nombre de points acquis annuellement dépend à la fois du montant des cotisations versées par l’employeur et l’assuré tout au long de la carrière et de la valeur d’achat applicable annuellement.

La valeur d’achat du point est fixée annuellement. Elle peut être commune à l’ensemble des assurés ou varier selon certains critères objectifs comme l’âge, la catégorie socio-professionnelle, ou varier avec la prise en compte de certaines particularités comme la pénibilité par exemple. Dans les régimes français, une valeur d’achat unique est retenue.

L’indexation de la valeur d’achat peut être fixée au regard de l’évolution des prix (la valeur d’achat du point à l’IRCANTEC évolue comme sa valeur de service qui est indexée sur le prix à la consommation hors tabac) ou des salaires (comme le prévoit depuis 2019 l’AGIRC-ARRCO : taux d’évolution du salaire moyen brut des ressortissants du régime, éventuellement corrigé d’un facteur de soutenabilité).

Le nombre de points acquis pour un taux de cotisation inchangé peut être modulé par l’application d’un taux d’appel. Lorsque le taux d’appel est supérieur à 100%, l’ensemble des cotisations ne sont pas créatrices de droits. Par exemple, le taux d’appel appliqué en 2019 par le régime AGIRC-ARRCO est de 127%.

Aux points acquis au titre des cotisations, s’ajoutent sous certaines conditions, des points attribués pour des périodes d’inactivité involontaire (maladie, chômage, etc.).

1.1.4. Le calcul de la retraite

Le montant de la retraite est calculé en multipliant le nombre total de points acquis sur l’ensemble de la carrière par la valeur de service du point applicable à la date de liquidation.

La valeur de service du point est fixée annuellement. Elle peut être indexée sur la base de l’indice des prix à la consommation (IRCANTEC) ou du salaire annuel moyen par tête (AGIRC-ARRCO à partir de 2019, éventuellement corrigé d’un facteur de soutenabilité).

Par ailleurs, le montant calculé de la retraite peut faire l’objet d’ajustements ayant un effet permanent ou temporaire sur la retraite. Pour les régimes ayant mis en place un âge pivot, le départ après ou avant cet âge donne lieu à l’application de coefficients de liquidation (décote en cas d’anticipation ou surcote en cas d’ajournement de la liquidation).

Des coefficients temporaires dits de solidarité peuvent être mis en place, comme l’a prévu l’accord national interprofessionnel (ANI) AGIRC-ARRCO du 17 novembre 2017 pour les retraites des générations à compter de 1957, liquidées à compter de 2019 qui peuvent être minorées ou majorées pendant une période limitée (1 à 3 ans selon le cas). Néanmoins, l’AGIRC-ARRCO prévoit que le coefficient de minoration est annulé si l’assuré remplit par ailleurs les conditions d’une retraite de base au taux plein (retraite anticipée ou dérogations à l’âge du taux plein notamment).

1.2 Cadre constitutionnel et conventionnel

Aux termes du onzième alinéa du Préambule de 1946, la Nation « garantit à tous, notamment à l'enfant, à la mère et aux vieux travailleurs, la protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs. Tout être humain qui, en raison de son âge, de son état physique ou mental, de la situation économique, se trouve dans l'incapacité de travailler a le droit d'obtenir de la collectivité des moyens convenables d'existence ». Le Conseil constitutionnel en a déduit, notamment dans sa décision n° 2010-617 DC du 9 novembre 2010, que « l'exigence constitutionnelle résultant des dispositions précitées implique la mise en œuvre d'une politique de solidarité nationale en faveur des travailleurs retraités ; qu'il est cependant possible au législateur, pour satisfaire à cette exigence, de choisir les modalités concrètes qui lui paraissent appropriées ; qu'en particulier, il lui est à tout moment loisible, statuant dans le domaine qui lui est réservé par l'article 34 de la Constitution, de modifier des textes antérieurs ou d'abroger ceux-ci en leur substituant, le cas échéant, d'autres dispositions ; qu'il ne lui est pas moins loisible d'adopter, pour la réalisation ou la conciliation d'objectifs de nature constitutionnelle, des modalités nouvelles dont il lui appartient d'apprécier l'opportunité ; que, cependant, l'exercice de ce pouvoir ne saurait aboutir à priver de garanties légales des exigences de caractère constitutionnel ».

1.3 Eléments de droit comparé

Dans son rapport de 2010 intitulé « Retraites : annuités, points ou comptes notionnels ? », sur la base des travaux de l’OCDE, le Conseil d’Orientation des Retraites (COR) a dressé un panorama international des modes d’acquisition et de valorisation des droits dans les régimes de retraite obligatoires étrangers.

Parmi les pays étudiés, seulement six – Argentine, Australie, Chili, Danemark, Mexique et Pays-Bas – ne disposent pas d’un régime public en répartition, mais uniquement de régimes privés en capitalisation. Dans les autres pays (hormis l’Irlande qui ne prévoit qu’un dispositif de pension forfaitaire), il existe des régimes publics en répartition, complétés par des régimes privés en capitalisation pour cinq d’entre eux – Suède, Pologne, Portugal, Slovaquie et Norvège.

Ces régimes assurantiels par répartition sont très majoritairement en annuités. Seuls quatre pays ont des régimes en points – Allemagne (depuis 1992), France (régimes complémentaires), Norvège et Slovaquie – et trois seulement ont mis en place des régimes en comptes notionnels– l’Italie depuis 1995, la Suède depuis 1998 et enfin la Pologne depuis 1999 (la Lettonie et le Kirghizstan, notamment, pays non-membres de l’OCDE, disposent aussi d’un régime en comptes notionnels).

Si, par nature, les régimes en comptes notionnels et en points ainsi que les régimes en capitalisation prennent en compte l’ensemble de la carrière pour le calcul de la pension (à l’exception de la Norvège qui prend en compte l’accumulation des points sur les vingt meilleures années), la situation est plus disparate entre les pays disposant de régimes en annuités : quatre prennent en compte les meilleures années (entre 34 et 40 années), trois pays prennent les dernières années (entre 15 et 35 années), mais une majorité d’entre eux prennent en compte l’ensemble de la carrière, ce qui les rapproche des régimes en points ou en comptes notionnels.

Le panorama des systèmes de retraite en France et à l’étranger effectué par le COR en 2016[102], aborde plus précisément la situation de l’Allemagne, la Belgique, le Canada, l’Espagne, les Etats-Unis, l’Italie, le Japon, les Pays-Bas, le Royaume-Uni et la Suède.

Allemagne

Belgique

Canada

Espagne

Etats-Unis

Italie

Japon

Pays-Bas

Royaume- Uni

Suède

2. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis

Nécessité de légiférer

La création du système universel de retraite nécessite de définir au niveau de la loi une règle de calcul de droits commune à l’ensemble des régimes remplaçant les règles actuelles qui varient en fonction des régimes.

2.1.1. Une grande disparité des règles de calcul des droits

Dans les régimes par annuité, l’acquisition des droits (trimestres d’assurance) peut être fonction de la rémunération annuelle soumise à cotisation (salariés du secteur privé) ou de la durée d’activité qui s’entend d’une durée calendaire, de la prise à la cessation de fonctions, que la période soit travaillée à temps partiel ou à temps plein (fonction publique et la plupart des régimes spéciaux). Les règles de validation pour la retraite des périodes liées à une interruption d’activité varient très largement d’un régime à l’autre, tout comme les majorations de durée d’assurance.

Le revenu de référence pris en compte pour le calcul de la retraite peut être le revenu soumis à cotisations sociales vieillesse dans la limite du plafond annuel de sécurité sociale (salariés du secteur privé), le revenu d’activité non salarié retenu pour le calcul de l’impôt sur le revenu (travailleurs indépendants) ou encore le traitement indiciaire brut et les bonifications et nouvelle bonification indiciaires sans qu’il soit tenu compte des primes (fonction publique). La période retenue diffère également, elle peut concerner les 25 meilleures années ou la dernière rémunération perçue (fonction publique et la plupart des régimes spéciaux).

Les taux de liquidation diffèrent selon que les assurés disposent ou non de régimes complémentaires : 50 % pour le régime général, 75 % dans les régimes spéciaux pour lesquels il n’y a pas de régime complémentaire.

Le taux plein n’est pas apprécié au même moment selon les régimes : le taux de liquidation est dit « taux plein » à sa valeur de 50 % dans le secteur privé, il est apprécié après calcul de la pension dans la fonction publique.

Par ailleurs, au-delà des modalités de calcul de la retraite, les régimes de retraite appliquent de nombreuses règles spécifiques (âges de départ anticipé, dispositifs dérogatoires pour certaines situations particulières etc.).

Dans les régimes par points, chaque régime fixe la valeur du point, qu’elle peut le cas échéant assortir d’un taux d’appel. Il en est de même pour la valeur de service. Au-delà des points acquis au titre de l’activité, l’attribution de points complémentaires tenant compte de certaines situations particulières est également variable selon les régimes.

Cette disparité des règles appliquées par les 42 régimes que compte le système de retraite français est une source de grande complexité et induit de l’iniquité entre les assurés. Cette complexité est accrue par une ligne de partage entre retraite de base et retraite complémentaire variable selon les régimes, notamment les régimes du secteur public qui, à l’exception de l’IRCANTEC, ne comportent pas de régime complémentaire tout en prévoyant un régime additionnel, assis sur les primes, s’agissant de la fonction publique.

2.1.2. Un système générateur de complexité et d’injustice

La multiplicité et la diversité des règles sont une source de complexité pour l’assuré qui est confronté pour sa retraite à plusieurs organismes appliquant des règles de calcul distinctes.

En effet, aujourd’hui, la quasi-totalité des assurés est affiliée à plusieurs régimes de retraite de base ou complémentaire. Ainsi, un salarié ayant effectué toute sa carrière dans le secteur privé percevra deux retraites, l’une calculée en annuité et servie par le régime général pour la retraite de base, l’autre calculée en points et servie par l’AGIRC-ARRCO pour la retraite complémentaire.

Pour la majorité des assurés, le système est encore plus complexe : plus de 60% d’entre eux sont affiliés à au moins trois régimes de retraite, un tiers sont affiliés à quatre régimes ou plus et 250 000 assurés sont même affiliés à sept régimes ou plus. Ces assurés perçoivent aujourd’hui autant de retraites différentes que de régime d’affiliation (à l’exception des assurés relevant des régimes alignés – régime général (travailleurs salariés et non-salariés) et régime des salariés agricoles, pour lesquels une liquidation unique des droits acquis dans ces régimes est mise en œuvre depuis 2017.

Si l’affiliation à un régime de retraite dépend de la nature de l’activité professionnelle exercée, dans certains cas un même type d’activité peut donner lieu à différentes règles d’affiliation selon le statut sous lequel elle est exercée, ce qui contribue à rendre le système peu lisible pour les assurés concernés. Ainsi, un infirmier peut être affilié à la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales s’il exerce en CHU, au régime général pour sa retraite de base et à l’AGIRC-ARRCO pour sa retraite complémentaire lorsqu’il exerce en clinique privée et enfin au régime de base des professions libérales (CNAVPL) et à la caisse autonome de retraite et de prévoyance des infirmiers, masseurs-kinésithérapeutes, pédicures-podologues, orthophonistes et orthoptistes (CARPIMKO) pour sa retraite complémentaire lorsqu’il exerce en tant que professionnel libéral.

Au-delà de la multiplicité des organismes d’affiliation, la diversité des règles qu’ils appliquent est également source de complexité et génère des situations inéquitables pour les assurés. Le rapport du COR sur les polypensionnés (2011) et le rapport de la commission Moreau (2013) ont déjà souligné la complexité des mécanismes en jeu et les paradoxes auxquels ils conduisent.

Si les assurés des régimes alignés bénéficient depuis 2017 d’un dispositif de liquidation unique (LURA) de leurs droits acquis en tant que travailleur salarié ou indépendant du régime général ainsi que de salarié du régime agricole, ce mécanisme ne concerne que la retraite de base et ne s’applique pas aux autres catégories de polypensionnés (salarié du privé / fonctionnaire, salarié du privé / professionnel libéral, etc.).

Ainsi, les travaux du COR[103] ont montré que pour les assurés polypensionnés, les règles de détermination de la durée d’assurance tous régimes peuvent constituer selon le cas, un avantage en permettant la validation de plus de quatre trimestres par an au total ou en portant le coefficient de proratisation au-delà de un, tous régimes confondus, ou un désavantage (validation d’années incomplètes du fait des effets de seuil et de leur appréciation régime par régime) en particulier pour les pluriactifs affiliés au régime général et au régime des professionnels libéraux (CNAVPL).

Par ailleurs, un assuré débutant sa carrière au régime général avant d’être affilié à un autre régime (hors régime aligné), sera défavorisé par la règle de détermination du salaire de référence (25 meilleures années) conduisant à retenir pour ce qui le concerne les années de début de carrière par hypothèse les moins rémunératrices : s’il a effectué au régime général moins de 25 années, il ne bénéficie donc pas de l’exclusion des années les moins favorables pour le calcul de sa retraite.

Ainsi, à carrière identique, le montant des retraites d’un polypensionné peut par exemple varier selon l’ordre dans lequel se sont succédé les périodes d’affiliation, notamment en raison des différentes règles de détermination du salaire de référence qui consistent à retenir soit la moyenne sur une période donnée (25 meilleures années au régime général) soit la dernière rémunération perçue (fonction publique et la plupart des régimes spéciaux). Par exemple, un assuré ayant effectué 21 ans dans le secteur privé et 20,5 années dans la fonction publique à un niveau de rémunération compris entre le SMIC et 1,5 SMIC en fin de carrière aura un différentiel de l’ordre de 80€ mensuels sur le montant de sa retraite selon qu’il termine sa carrière dans la fonction publique ou dans le secteur privé.

2.2 Objectifs poursuivis

La présente mesure vise à instituer un système universel de retraite, commun à tous les actifs et fonctionnant par répartition. La retraite sera calculée sur la base des points acquis tout au long de la vie professionnelle, quelle que soit la nature de l’activité exercée.

2.1.3. Mieux prendre en compte la diversité des parcours professionnels

Ce mécanisme facilitera les mobilités professionnelles en simplifiant et en améliorant la prise en compte de la diversité des parcours. Il permettra en effet de neutraliser l’impact actuel du déroulé de carrière (carrière continue ou heurtée, plus ou moins ascendante) ou des changements de nature d’activité sur l’acquisition des droits à retraite. Quel que soit le parcours professionnel, le statut d’exercice de l’activité, le rendement sera harmonisé pour un même effort contributif : chaque euro cotisé ouvrira les mêmes droits pour l’assuré.

2.1.4. Renforcer la solidarité au sein du système de retraite

Les points acquis au titre des cotisations vieillesse et donc de l’activité professionnelle pourront être complétés par des points attribués au titre de la solidarité afin de compenser les aléas de carrière et les interruptions involontaires d’activité.

La mise en place du système universel permettra de distinguer plus facilement la cotisation retraite contributive de la cotisation retraite de solidarité. Outre cette meilleure lisibilité, l’universalité du système de retraite permettra une extension du champ de la solidarité qui s’exercera entre l’ensemble des assurés et non plus uniquement au sein d’un champ professionnel restreint.

2.1.5. Valoriser l’activité notamment pour les personnes ayant de faibles rémunérations, des carrières courtes, heurtées ou peu ascendantes

Chaque point acquis permettra d’améliorer le montant de la retraite, valorisant ainsi l’ensemble des périodes d’activité de la même manière. Ainsi, les nouvelles modalités de calcul de la retraite favoriseront la constitution de droits pour les personnes qui ne pouvaient pas acquérir de droits à retraite dans le système actuel du fait de faibles niveaux de rémunérations (la validation d’un trimestre d’assurance supposant d’avoir cotisé au moins 150 heures payées au SMIC) ou ayant des déroulés de carrière heurtées ou peu ascendants (voir ci-dessus).

2.1.6. Améliorer l’équité et la lisibilité du système de retraite

L’existence d’un mode de calcul des droits commun à l’ensemble des régimes favorisera la lisibilité du système pour les assurés et leur permettra une meilleure anticipation de leurs droits futurs. Il restaurera l’équité entre l’ensemble des assurés en définissant un corpus de règles applicables à tous.

La majorité des assurés sont déjà affiliés à un système en points, qu’il soit complémentaire ou additionnel. Le choix d’un système en points s’impose en premier lieu pour des raisons de simplicité et de lisibilité pour l’assuré : le calcul d’une retraite en points est le mode de calcul le plus aisé puisqu’il ne fait intervenir que peu de paramètres (nombre de points, valeur de service), par ailleurs simples à mobiliser. En second lieu, le calcul en points renforce l’équité du système, dans la mesure où chaque euro cotisé permet l’acquisition de points et sera donc créateur de droits supplémentaires.

3. Options envisagées et dispositif retenu

Options envisagées

Le maintien de la diversité actuelle des techniques de calcul des droits ne permettrait pas l’instauration d’un système de retraite universel. Seule une technique unique de calcul des droits applicable à l’ensemble des assurés est de nature à permettre l’universalité du système de retraite et à permettre qu’un euro cotisé ouvre les mêmes droits à tous.

Le choix d’un régime en annuités ne permettrait pas de remplir les objectifs assignés au système universel. En premier lieu, le système reposant sur un revenu de référence dont le calcul peut être complexe, serait moins lisible pour les assurés. Par ailleurs, la retraite d’un assuré serait fortement dépendante de son profil de carrière dans un système où le revenu de référence serait calculé sur une fraction de la carrière, à rebours de l’objectif poursuivi.

Enfin, dans un système en annuités, certaines cotisations peuvent ne pas améliorer le montant de la retraite de l’assuré, alors que l’objectif poursuivi est que chaque euro cotisé augmente le niveau de la retraite de l’assuré.

3.2 Dispositif retenu

La mesure proposée établit les différentes modalités d’acquisition des points et définit les modalités de calcul de la retraite dans le système universel.

3.2.1 L’acquisition des points

Le présent article liste l’ensemble des dispositifs qui permettront l’acquisition de points retraite, ces derniers faisant par ailleurs l’objet de dispositions particulières qui en définissent les modalités.

L’assuré pourra acquérir des points au titre des cotisations vieillesse dans le cadre de son activité professionnelle (contributif), mais également au titre des mécanismes de solidarité (interruption involontaire d’activité, majorations pour enfants, minimum de pension etc.). Le nombre de points acquis annuellement sera arrondi au centième de point le plus proche.

Il distingue les points acquis annuellement de ceux qui seront attribués lors du départ à la retraite.

3.2.2 Les points acquis annuellement

Chaque année, les cotisations retraite versées permettront d’acquérir des points dans la limite de la cotisation retraite contributive (fixée à 90 % du total des cotisations affectées à la retraite[104]). Le nombre de points acquis sera obtenu en divisant le montant de la cotisation contributive [versées/précomptées] au cours de l’exercice par la valeur d’achat des points en vigueur la même année. Chaque euro cotisé conduira à l’acquisition du même nombre de points pour tous les assurés, quels que soient l’activité professionnelle, le statut ou la forme d’exercice.

Les points attribués titre des mécanismes de solidarité qui se rapportent à des évènements survenus au cours d’une année particulière, s’acquerront également annuellement : interruption d’activité (chômage indemnisé, maladie, maternité, invalidité), garantie minimale de points pour certains jeunes actifs et sportifs de haut niveau, périodes consacrées à l’aide de personnes handicapées ou dépendantes, périodes de réduction ou d’interruption d’activité consacrées à l’éducation des enfants.

Enfin, viendront s’ajouter les points acquis au titre de versements volontaires de cotisations dans le cadre des dispositifs de rachats, de surcotisation ou de l’assurance vieillesse volontaire.

3.2.3 Les points attribués lors du départ à la retraite

Au-delà des points acquis annuellement, s’ajouteront des points attribués lors de la liquidation de la retraite et indépendamment d’une période d’activité particulière : au titre de la majoration de la retraite anticipée pour les travailleurs handicapés, des majorations de points pour enfant, de la retraite minimale, des bonifications pour les assurés ayant exercé des missions régaliennes.

3.2.4 Le calcul de la retraite

A compter de l’âge d’ouverture des droits, l’assuré pourra liquider une retraite qui sera calculée en tenant compte de l’ensemble des points acquis au cours de sa carrière ou attribués lors du départ à la retraite, que ce soit au titre de l’activité (cotisations contributives) ou au titre de la solidarité (interruption involontaire d’activité, majorations pour enfants, minimum de retraite, etc.).

Afin de garantir une retraite adéquate à tous les assurés ayant travaillé longtemps et avec des rémunérations modestes l’article 40 prévoit par ailleurs l’attribution de points complémentaires afin que le montant de la retraite calculé dans les conditions prévues par le présent article puisse être porté à un montant minimum.

Le montant de la retraite résultera du produit entre le nombre total de ces points et la valeur de service applicable lors du départ en retraite. Cette valeur, commune à l’ensemble des assurés, sera fixée dans les conditions prévues par l’article 9.

Le montant de la retraite ainsi calculé sera, le cas échéant, affecté d’un coefficient d’ajustement qui dépendra de l’âge auquel l’assuré part à la retraite. Ce coefficient, prévu par l’article 10, sera déterminé en fonction de l’écart entre l’âge de l’assuré lors de son départ en retraite et un âge d’équilibre. L’application du coefficient conduira à majorer la retraite de l’assuré qui liquide après l’âge d’équilibre, tandis qu’il minorera celle de celui part en retraite avant cet âge.

La formule de calcul d’une retraite du système universel sera donc :

Nombre total de points x valeur de service x coefficient d’ajustement.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

4.1. Impacts juridiques

4.1.1. Impacts sur l’ordre juridique interne

Le présent article crée un chapitre Ier au sein du nouveau titre IX du livre Ier du code de la sécurité sociale. Ce chapitre Ier, intitulé : « Calcul de la retraite et modalités de constitution des droits », comprend deux articles qui sont créés par le présent article. L’article L. 191-2 relatif au calcul de la retraite, et l’article L. 191-3 relatif aux différentes modalités d’acquisition des droits dans le système universel de retraite. Les règles actuellement prévues par les dispositions législatives et réglementaires applicables aux régimes de retraite de base et complémentaire sont abrogées.

4.1.2. Articulation avec le droit international et le droit de l’Union européenne

La mesure proposée ne constitue pas une mesure d’application du droit de l’Union Européenne et n’est pas incompatible avec les normes de droit conventionnel ou de droit dérivé. Elle respecte également la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (CEDH).

4.2. Impacts économiques et financiers

4.2.1. Impacts macroéconomiques

L’impact économique global du système universel de retraite est retracé dans l’introduction.

4.2.2. Impacts financiers

L’impact financier global du système universel de retraite est retracé dans l’introduction.

4.2.3. Impacts sur les assurés

Une diversité de cas-types, permettant d’identifier les effets du système universel de retraite sur des profils de carrières-types, sont présentés dans la partie 3 de la présente étude d’impact.

4.3. Impacts sociaux

4.3.1. Impacts sur la société

L’impact social du système universel de retraite est retracé dans la partie 3 de la présente étude d’impact.

4.3.2. Impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes

Les pensions servies par le système de retraite seront en moyenne plus élevées dans le système universel que dans le système actuel, en raison notamment d’un âge moyen de départ plus élevé à la suite de la réforme.

Cet effet à la hausse sur les pensions sera particulièrement prononcé pour les femmes : la pension moyenne des futures retraitées sera améliorée de 5 % à 17 % pour les générations 1980-2000, alors que celle des hommes sera en moyenne inchangée pour la génération 1980, et augmentée de 6 % et 11 % pour les générations 1990 et 2000 (cf. graphique ci-dessous). Les mécanismes qui expliquent ces gains de pension sont détaillés dans la partie 3 de la présente étude d’impact.

Effet de la réforme sur les pensions moyennes et médianes, par sexe (générations 1980, 1990 et 2000)

Source : CNAV, modèle PRISME

5. Consultations et modalités d’application

Consultations menées

Les consultations menées sur l’ensemble du projet de loi sont listées dans le tableau en introduction.

5.2 Modalités d’application

5.2.1 Application dans le temps

Les nouvelles règles prévues par le présent article entrent en vigueur dans les conditions prévues à l’article 63.

5.2.2 Application dans l’espace

Les modalités d’application outre-mer du système universel de retraite sont définies à l’article 64.

5.2.3 Textes d’application

Le présent article ne prévoit pas la publication de textes d’application.

Article 9 : Valeurs d’acquisition et de service

1. Etat des lieux

1.1 Cadre général

L’indexation des droits à retraite acquis au cours de la carrière (revenu reporté au compte ou valeur du point selon la méthode de calcul des droits retenue) est un mécanisme qui permet de maintenir la valeur des droits entre le moment où ils sont acquis et celui où ils sont liquidés, lors du départ à la retraite.

Dans les régimes par annuité du système actuel, la règle de revalorisation des droits à retraite est identique à celle des retraites liquidées. Initialement prévue à l’article 71 de l’ordonnance de 1948, codifiée à l’article L. 344 du CSS, elle a été reprise par l’article L. 351-11, puis par l’article L. 161-25 (article pivot auquel renvoie l’article L. 161-23-1 concernant les retraites).

Actuellement, sauf dérogation, la revalorisation des revenus reportés au compte dans les régimes fonctionnant en annuités[105] est encadrée par deux dispositions de niveau législatif auxquelles renvoient directement ou indirectement les dispositions applicables dans les différents régimes de retraite :

- L’article L. 161-23-1 du CSS prévoit le principe, le rythme (annuel) et la date de revalorisation (1er janvier de chaque année) ;

- L’article L. 161-25 du CSS précise que la revalorisation est fondée sur l’évolution de la valeur moyenne des indices de prix mensuels (hors tabac) calculée sur les 12 derniers mois. Le coefficient de revalorisation correspond donc à l’évolution de la valeur moyenne de l’indice des prix à la consommation publié par l’INSEE calculée sur la période de novembre N-1 à octobre N (par rapport à la valeur moyenne de l’indice sur la période novembre N-2 à octobre de l’année N-1).

L’indice retenu pour la revalorisation et sa date ont subi plusieurs évolutions dont les principales sont rappelées ci-dessous.

La revalorisation des revenus reportés au compte était fondée jusqu’en 1993 sur l’évolution du salaire moyen. Ainsi, la loi n°48-1306 du 23 août 1948 portant modification du régime de l'assurance vieillesse prévoyait que le coefficient de revalorisation correspondait au rapport du salaire moyen des assurés pour l’année écoulée et l’année considérée tel qu’il résulte de la masse de cotisations encaissées et de l’effectif des assurés. De 1987 à 1992, le législateur a fixé directement et annuellement ce coefficient de revalorisation à un niveau correspondant à l’inflation.

Depuis la loi n° 93-936 du 22 juillet 1993 relative aux pensions de retraite et à la sauvegarde de la protection sociale, le coefficient de revalorisation dans les régimes du secteur privé est fixé en fonction de l’évolution des prix à la consommation (hors tabac) déterminé par l’INSEE.

Après une période au cours de laquelle était retenu tout d’abord l'évolution prévisionnelle de l’inflation pour l’année N et l’application d’un correctif sur cette même année au titre de l’écart à la prévision de l’année N-1, la LFSS pour 2016 (article 57) a prévu que serait désormais retenu un indice constaté ex post correspondant aux dernières données d’inflation (hors tabac) publiées par l’INSEE et appréciées en moyenne annuelle sur les douze derniers mois.

Cette règle, inscrite actuellement à l’article L. 161-25 du CSS, s’accompagne d’une règle proscrivant toute revalorisation à la baisse de la valeur des salaires reportés au compte. Ce « bouclier » permet de fixer un plancher au coefficient de revalorisation des revenus fixé à 1 : ainsi en cas d’inflation négative sur la période de référence prise en compte, la valeur des revenus est préservée à son niveau antérieur sans application du taux négatif.

La date de revalorisation initialement fixée au 1er avril de chaque année par la loi n°48-1306 du 23 août 1948 portant modification du régime de l'assurance vieillesse, a été décalée à plusieurs reprises. Une double revalorisation intervenant au 1er janvier et au 1er juillet a ainsi été prévue par le décret n°73-1212 du 29 décembre 1973 et a été aménagée, tout en maintenant les mêmes dates, par le décret n° 82-1141 du 29 décembre 1982. La loi n° 93-936 du 22 juillet 1993 a pour sa part retenu une date de revalorisation unique fixée au 1er janvier de chaque année. Cette date a ensuite été décalée au 1er avril à compter de l’année 2009 (article 79 de la LFSS pour 2009). La loi du 20 janvier 2014 garantissant l'avenir et la justice du système de retraites a reculé cette date au 1er octobre. Enfin, l’article 41 de la LFSS pour 2018 a prévu que la revalorisation interviendrait au 1er janvier à compter de l’année 2019.

S’agissant des régimes complémentaires fonctionnant en points, le conseil d’administration de chaque régime fixe annuellement la valeur du point qu’il peut le cas échéant assortir d’un taux d’appel. Cette valeur peut être indexée sur la base de l’indice des prix à la consommation (IRCANTEC) ou du salaire annuel moyen par tête (AGIRC-ARRCO à partir de 2019, éventuellement corrigé d’un facteur de soutenabilité). Il en est de même pour la valeur de service.

4.2 Cadre constitutionnel et conventionnel

Aux termes du onzième alinéa du Préambule de 1946, la Nation « garantit à tous, notamment à l'enfant, à la mère et aux vieux travailleurs, la protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs. Tout être humain qui, en raison de son âge, de son état physique ou mental, de la situation économique, se trouve dans l'incapacité de travailler a le droit d'obtenir de la collectivité des moyens convenables d'existence ». Le Conseil constitutionnel en a déduit, notamment dans sa décision n° 2010-617 DC du 9 novembre 2010, que « l'exigence constitutionnelle résultant des dispositions précitées implique la mise en œuvre d'une politique de solidarité nationale en faveur des travailleurs retraités ; qu'il est cependant possible au législateur, pour satisfaire à cette exigence, de choisir les modalités concrètes qui lui paraissent appropriées ; qu'en particulier, il lui est à tout moment loisible, statuant dans le domaine qui lui est réservé par l'article 34 de la Constitution, de modifier des textes antérieurs ou d'abroger ceux-ci en leur substituant, le cas échéant, d'autres dispositions ; qu'il ne lui est pas moins loisible d'adopter, pour la réalisation ou la conciliation d'objectifs de nature constitutionnelle, des modalités nouvelles dont il lui appartient d'apprécier l'opportunité ; que, cependant, l'exercice de ce pouvoir ne saurait aboutir à priver de garanties légales des exigences de caractère constitutionnel ».

4.3 Eléments de droit comparé

Le Conseil d’Orientation des Retraites (COR) a mené une étude comparative des modes de revalorisation en France et à l’étranger[106] portant sur dix pays choisis pour la diversité de leurs systèmes de retraite : l’Allemagne, la Belgique, le Canada, l’Espagne, les États-Unis, l’Italie, le Japon, les Pays-Bas, le Royaume-Uni et la Suède. S’agissant des droits à retraite acquis en cours de carrière, le COR a montré qu’ils sont en général revalorisés selon les salaires.

Ainsi, l’Allemagne, le Canada, les États-Unis, le Japon, et la Suède revalorisent les salaires portés au compte ou les droits à la retraite en cours de constitution (points ou capital notionnel) en fonction de la croissance du salaire moyen. L’Italie revalorise ces droits en fonction du PIB ce qui constitue un indice assez proche.

Seules la Belgique et l’Espagne revalorisent les salaires portés au compte selon l’inflation. Les Pays-Bas et le Royaume-Uni font également exception, dans la mesure où le niveau des pensions est forfaitaire.

2. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis

NECESSITE DE LEGIFERER

La création du système universel de retraite nécessite de définir au niveau de la loi les modalités d’indexation des droits à retraite. En effet, le principe de l’indexation est aujourd’hui et depuis 1948 fixé par des dispositions de niveau législatif.

Les valeurs d’acquisition et de service du point dans le système universel seront indexées sur l’évolution du revenu moyen par tête. Le présent article prévoit toutefois la possibilité pour les partenaires sociaux de déroger à cette règle par délibération du conseil d’administration de la caisse nationale du système universel. Cette dérogation à une règle de niveau législatif doit par nature également être prévue au niveau législatif.

2.2 OBJECTIFS POURSUIVIS

L’indexation des droits à retraite acquis au cours de la carrière s’opère aujourd’hui, en fonction de l’inflation. Cet indice conduit les salaires reportés au compte à évoluer à rythme inférieur à celui de l’évolution du salaire moyen.

Ainsi, les revenus perçus en début ou en milieu de carrière se dévalorisent au fil du temps, ce qui peut conduire lorsqu’ils entrent dans le calcul de la retraite (s’ils sont retenus dans les vingt-cinq meilleures années dans les régimes appliquant cette règle), à une baisse du taux de remplacement lors du départ à la retraite. A l’inverse, les salaires de fin de carrière subissent une moindre dévalorisation, ce qui tend à avantager, en termes relatifs, les assurés dont la carrière est ascendante au détriment de ceux dont le profil de carrière est plus rectiligne, voire descendant.

3. Options envisagées et dispositif retenu

Afin de corriger les inéquités engendrées par le mécanisme actuel de revalorisation, le présent article privilégie une indexation tenant compte de l’évolution du revenu moyen par tête qui permettra de maintenir constant le rythme d’acquisition des droits tout au long de la carrière. Cette règle permettra également d’accroitre la prévisibilité de la trajectoire financière du système de retraite en associant l’évolution des droits à retraite à la croissance économique.

3.1 Options envisagées

3.1.1. Indexer les valeurs d’acquisition et de service du point sur l’évolution de la masse salariale

L’indexation des droits à retraite acquis au cours de la carrière en fonction de l’évolution des salaires peut se faire en retenant l’évolution soit de la masse salariale soit celle du salaire moyen.

Retenir une indexation sur l’évolution de la masse salariale aurait toutefois conduit à répercuter les évolutions conjoncturelles du marché du travail (fluctuations du niveau du chômage, évolution du ratio démographique) sur la valeur des droits acquis par les assurés. Cet indice aurait ainsi créé des inéquités entre les générations selon la conjoncture au moment où elles ont acquis leurs droits.

A l’inverse, le choix d’une indexation sur l‘évolution des salaires permet de maintenir le rôle de stabilisateur du système de retraite, c’est la raison pour laquelle cet indice est privilégié sur celui de la masse salariale.

3.1.2. Ne pas prévoir de rôle de la gouvernance du système universel de retraite en matière d’indexation des valeurs d’acquisition et de service du point

Il aurait été possible de ne pas accorder de pouvoirs à la Caisse nationale de retraite universelle en matière d’indexation des valeurs d’acquisition et de service du point. Toutefois, cette option aurait privé les partenaires sociaux d’un important levier de pilotage du système universel de retraite. L’engagement du Gouvernement de placer les partenaires sociaux en situation de responsabilité dans le pilotage du système de retraites n’aurait donc pas été respecté.

3.1.3. Ne pas instaurer de plancher dans la fixation du coefficient de revalorisation

Il aurait été possible d’indexer les valeurs d’acquisition et de service du point sur le revenu moyen par tête sans prévoir de mécanisme correctif en cas de conjoncture dégradée.

Dans ce cas, ces valeurs auraient pu subir une baisse nominale en cas de d’évolution négative des salaires. Cette option aurait été contraire aux engagements pris par le Gouvernement de garantir que le niveau des droits à retraite ne baissera pas.

3.2 Dispositif retenu

Le présent article détermine les modalités de fixation et d’évolution des valeurs d’acquisition et de service du point dans le système universel de retraite. Ces valeurs, communes à l’ensemble des assurés, permettront de définir les droits accordés en contrepartie des cotisations, ainsi que la valeur du point servant au calcul de la retraite lors de la liquidation.

Il prévoit que ces valeurs seront définies par les partenaires sociaux à l’entrée en vigueur du système universel, et à défaut par décret, de manière à ce que leur rapport, c’est-à-dire le rendement technique, garantisse l’équilibre financier du système de retraite.

Il prévoit qu’à terme, sauf délibération du conseil d’administration de la caisse nationale de retraite universelle, les valeurs d’acquisition et de service du point seront revalorisées chaque année au 1er janvier, en fonction de l’évolution du revenu moyen par tête constatée par l’INSEE. Cette revalorisation se traduira par l’application d’un coefficient qui ne pourra être inférieur à un afin que la valeur nominale de ces valeurs ne baisse pas.

La mise en œuvre d’une indexation reposant sur l’évolution annuelle du revenu moyen par tête constatée par l’INSEE permettra d’améliorer la valorisation des droits acquis en évitant leur dévaluation tout au long de la carrière. Ainsi, elle conduira à ce que les droits à retraite de l’ensemble des assurés, y compris ceux dont les revenus évoluent peu ou de façon non linéaire, bénéficient de l’évolution des revenus moyens en France. Cette indexation permettra que, quelle que soit la date à laquelle ils ont été acquis, les droits à retraite constitués par l’assuré conservent leur valeur relative au regard de l’évolution des salaires jusqu’au départ en retraite. Cette amélioration de la prise en compte des droits acquis en cours de carrière est particulièrement importante dans un système où chaque point influe directement sur le montant de la retraite (contrairement à un système par annuité où l’ensemble des années ne se reflète pas de la même façon sur le montant de la retraite).

Par ailleurs, une telle indexation permettra de réduire la dépendance du système de retraite à la croissance économique en absorbant plus facilement les chocs économiques, et renforcera ainsi la stabilisation des dépenses de retraite dans le produit intérieur brut (PIB).

Une période transitoire permettra une montée en charge progressive sur 20 ans de la nouvelle règle d’indexation plus favorable que celle prévalant actuellement tout en préservant l’équilibre financier du système.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

4.1. Impacts juridiques

Le présent article insère un nouvel article L. 191-4 au sein du chapitre Ier (« Calcul de la retraite et modalités de constitution des droits ») du nouveau titre IX du livre Ier du code de la sécurité sociale. Cet article prévoit les modalités de fixation et de revalorisation des valeurs d’acquisition et de service du point dans le système universel de retraite, à la place des règles actuellement applicables qui seront abrogées.

4.2. Impacts économiques et financiers

4.2.1. Impacts financiers

Les impacts financiers de la réforme sont décrits en partie 3 de la présente étude d’impact.

4.2.2. Impacts sur les assurés

Les effets sur les montants de retraite de l’indexation sur les salaires plutôt que sur l’inflation sont décrits dans la partie 3A de la présente étude d’impact.

Comparaison de la croissance des prix et des salaires au cours des 25 dernières années

Note : l’inflation est ici mesurée à partir de l'indice des prix hors tabac. Source : Insee

5. Consultations et modalités d’application

Consultations menées

Les consultations menées sur l’ensemble du projet de loi sont listées dans le tableau en introduction.

5.2 Modalités d’application

5.2.1 Application dans le temps

Les nouvelles règles prévues par le présent article entrent en vigueur dans les conditions prévues par l’article 62.

5.2.2 Application dans l’espace

Les modalités d’application outre-mer du système universel de retraite sont définies à l’article 64.

5.2.3 Textes d’application

Les modalités de calcul de l’indexation de la valeur d’achat et de service sont déterminées par décret.

Article 10 : Âge d’équilibre et mécanisme de décote/surcote

1. Etat des lieux

1.1 Cadre général

Dans les régimes de retraite actuels, le taux de liquidation de la retraite dépend de la durée d’assurance accomplie par l’assuré. Pour la retraite de base du régime général et des régimes alignés, ce taux est compris entre 37,5 % et 50 % (taux plein). Dans la fonction publique, le taux plein est de 75 % (régime intégré couvrant la retraite de base et complémentaire).

Les mécanismes de décote et de surcote visent à encourager et valoriser la poursuite d’activité de l’assuré, jusqu’à la durée d’assurance requise pour le premier et au-delà de cette durée pour le second.

1.1.1. Les mécanismes de décote et de surcote sont fondés sur la durée d’assurance dans les régimes de base

Dans les régimes de base, une décote ou une surcote permettent de minorer ou de majorer la retraite compte tenu d’un écart (à la baisse ou à la hausse) à la durée d’assurance requise.

La décote s’applique lorsque l’assuré ne remplit pas les conditions du taux plein. La surcote concerne les trimestres d’assurance accomplis après l’âge légal lorsque l’assuré réunit la durée d’assurance requise pour sa génération.

La décote

Lorsque l’assuré ne remplit pas les conditions requises pour liquider sa retraite au taux plein, la pension est liquidée à taux minoré.

Une minoration de 1,25 %[107] du taux de liquidation est appliquée au nombre de trimestres manquant pour atteindre le taux plein par l’âge ou la durée d’assurance, le plus avantageux pour l’assuré étant retenu.

La décote est plafonnée à 20 trimestres manquants, soit un taux de liquidation minimum de 37,5 % pour les régimes dont le taux plein est de 50 %.

Ces mécanismes, introduits par la réforme de 2003 pour la fonction publique[108], ont été transposés aux régimes spéciaux lors de la réforme de 2008.

La décote a été mise en œuvre progressivement avec des durées de montée en charge identiques à celles prévues en 2003 dans la fonction publique. Elle s’applique aux assurés dont le droit à pension est ouvert à compter du 1er juillet 2010[109] au taux de 0,125 % par trimestre manquant jusqu’à atteindre au 1er juillet 2019 le taux cible de 1,25 % par trimestre manquant (dans la limite de vingt trimestres).

La décote peut être annulée, comme dans les autres régimes, soit en atteignant une durée de carrière tous régimes égale à la durée d’assurance requise pour le taux plein, soit en atteignant un âge déterminé. Cet âge d’annulation de la décote augmente lui-même progressivement entre 2010[110] et 2024[111] jusqu’à correspondre à l’âge d’ouverture des droits majoré de cinq ans.

Textes : la décote est prévue par les articles L. 351-1 du code de la sécurité sociale pour le régime général et les régimes alignés, L. 643-3 du même code pour les professions libérales, L. 653-2 du même code pour les avocats, L. 14 du code des pensions civiles et militaires de retraite pour les agents de la fonction publique, L. 732-25 du code rural et de la pêche maritime pour les exploitants agricoles. Pour les assurés régimes spéciaux, les dispositions figurent dans les textes constitutifs des régimes.

Le taux plein

La retraite est liquidée au taux plein, lorsque l’assuré (alternativement) :

- justifie à compter de l’âge légal de la durée d’assurance exigée pour sa génération (quel que soit le régime dans lequel celle-ci a été accomplie) ;

- a atteint l’âge d’attribution du taux plein (âge légal augmenté de 5 années)[112] ;

- ou bénéficie d’un dispositif dérogatoire prévoyant l’attribution du taux plein même s’il ne remplit aucune des deux premières conditions (inaptitude, ex-invalides, RATH, etc.).

Tableau : âge d’annulation de la décote, par génération

Source : Drees, Les retraités et les retraites, édition 2019

La surcote

Les trimestres d’assurance cotisés accomplis après l’âge légal et lorsque l’assuré réunit la durée d’assurance requise pour sa génération donnent lieu à surcote de 1,25 % par trimestre entier accompli à partir du 01/01/2009[113] (soit 5 % par an). La surcote n’est pas plafonnée.

Le taux de majoration applicable au régime de base des professionnels libéraux est de 0,75 % par trimestre supplémentaire.

Pour les régimes spéciaux, ce coefficient de majoration, initialement fixé à 0,75 % par trimestre supplémentaire cotisé, a été porté à 1,25 % pour les trimestres cotisés à compter du 1er janvier 2009.

Le nombre de trimestres susceptibles de donner droit à la surcote correspond au nombre de trimestres cotisés au cours de la période de référence, avec un maximum de 4 trimestres par année civile.

Cette période de référence comprend un nombre de trimestres civils entiers. Elle débute le 1er jour du trimestre civil qui suit la date à laquelle l'assuré atteint l'âge légal de départ à la retraite, s'il réunit la durée d'assurance nécessaire pour le taux plein à cette date ou le 1er jour du mois qui suit la date d’acquisition du nombre de trimestres requis pour le taux plein. Elle s’achève au dernier jour du trimestre civil qui précède le point de départ de la retraite.

Le taux de majoration obtenu est appliqué au montant de la pension de retraite de base pour déterminer le montant de la surcote. Le calcul du montant de la surcote s’effectue avant application de la majoration de 10 % dont peut bénéficier l’assuré ayant eu au moins trois enfants et s’ajoute au montant calculé de la retraite, augmenté du minimum contributif, éventuellement majoré au titre des périodes cotisées.

Textes : la surcote est prévue par les articles L. 351-1-2 du code de la sécurité sociale pour le régime général et les régimes alignés, L. 643-3 du même code pour les professions libérales, L. 653-2 du même code pour les avocats, L. 14 du code des pensions civiles et militaires de retraite pour les agents de la fonction publique, L. 732-25-1 du code rural et de la pêche maritime pour les exploitants agricoles. Pour les assurés régimes spéciaux, les dispositions figurent dans les textes constitutifs des régimes.

1.1.2. Les mécanismes de décote et de surcote dans les régimes complémentaires

Pour la retraite complémentaire des salariés du secteur privé qui liquident leur retraite de base avec une décote, la retraite complémentaire de l’AGIRC-ARRCO est affectée d’un coefficient d’anticipation qui s’applique de manière viagère.

Le coefficient d’anticipation applicable en fonction de l’âge de départ en retraite est le suivant :

Par ailleurs, un coefficient d’anticipation spécifique s’applique aux assurés qui partent en retraite entre l’âge légal et l’âge d’annulation de la décote et qui justifient d’une durée d’assurance au plus inférieure à la durée d’assurance requise :

Lorsque la pension de retraite de base a été liquidée au taux plein, l’AGIRC–ARRCO n’applique pas de coefficient de minoration.

Par ailleurs, l’accord national interprofessionnel relatif aux retraites complémentaires AGIRC-ARRCO- AGFF du 30 octobre 2015 et repris par l’ANI du 17 novembre 2017 instituant le régime AGIRC-ARRCO de retraite complémentaire a institué un coefficient de solidarité qui s’applique à titre temporaire.

Celui-ci consiste en une minoration de 10 % qui s’applique au montant de la liquidation de la retraite complémentaire pendant 3 ans, lorsque celle-ci prend effet moins d’un an après que les assurés ont obtenu le taux plein pour la retraite de base. Ce coefficient ne s’applique pas aux assurés qui liquident leur retraite complémentaire, au moins une année après avoir rempli les conditions du taux plein dans le régime de base.

En outre, des coefficients majorants s’appliquent au bénéfice des assurés qui liquident leur retraite complémentaire au moins deux ans et au plus quatre ans après la date à laquelle ils ont rempli les conditions du taux plein pour leur retraite de base. Ce coefficient temporaire, s’applique pendant un an et s’élève à une valeur comprise entre 1,10 et 1,30 selon l’ampleur du décalage de la liquidation des droits à retraite complémentaire.

Pour les salariés de droit public affiliés à l’IRCANTEC, pour les assurés liquidant leur retraite du régime de base avec une décote, le bénéfice de la liquidation anticipée de la retraite à taux réduit est ouvert au plus tôt 10 ans avant l’âge de la retraite à taux plein (passage de 65 à 67 ans) en fonction de la génération de l’affilié. La minoration est (sauf en cas exceptionnel de révision) calculée à titre définitif. Les taux d’anticipation applicables dépendent, soit de l’âge seulement, soit de l’âge et du nombre de trimestres d’assurance acquis auprès des régimes de base.

Entre l’âge d’accès à la retraite à taux réduit (55 ans → 57 ans) et l’âge légal (60 ans → 62 ans), le total des points de retraite est réduit, en fonction de l’âge auquel l’affilié désire obtenir sa retraite.

Entre l’âge légal (60 ans → 62ans) et l’âge de la retraite à taux plein (65 ans → 67 ans), la détermination du taux d’anticipation dépend à la fois du nombre de trimestres d’assurance acquis auprès des régimes de base et de l’âge auquel l’agent désire obtenir sa retraite. A ces deux paramètres correspondent des taux d’anticipation qui sont comparés entre eux. C’est le taux le plus avantageux qui est appliqué.

L’IRCANTEC ne dispose pas de coefficients de solidarité. Toutefois, il est possible pour les affiliés de l’IRCANTEC qui poursuivent leur activité au-delà de la date d’ouverture du droit à taux plein de bénéficier d’une « surcote ». En fonction de l’année de naissance de l’assuré, il peut ainsi bénéficier :

- Pour les assurés demandant la liquidation de leur retraite entre 60 ans et 62 ans (en fonction de leur année de naissance) une majoration de majoration de 0,625 % du nombre total de points acquis par trimestre d’assurance supplémentaire ayant donné lieu à cotisations sera appliquée, soit 2,5 % de majoration par année supplémentaire ;

- Pour les assurés demandant la liquidation de leur retraite entre 65 ans et 67 ans (en fonction de leur année de naissance), une majoration de 0,75 % du nombre total de points acquis par trimestre entier écoulé sera effectuée, entre le 65ème anniversaire et la date de la prise d’effet de la retraite IRCANTEC ; soit 3 % de majoration par année de report.

Les travailleurs indépendants relevant de la sécurité sociale des travailleurs indépendants (SSTI) qui ne remplissent pas les conditions de liquidation de leur retraite de base à taux plein voient leurs points de retraite complémentaire (RCI) affectés d’un coefficient d’abattement en fonction du nombre de trimestres manquants pour obtenir les conditions de liquidation de la retraite de base à taux plein.

Coefficients d’abattement du régime complémentaire des indépendants

Il n’existe pas de dispositif de « surcote » dans le régime complémentaire des travailleurs indépendants relevant de la SSTI.

Il n’existe pas de dispositif de « surcote – décote » dans le régime complémentaire des exploitants agricoles et chefs d’exploitation agricoles.

S’agissant des professionnels libéraux et avocats, les dispositifs de « surcote – décote » diffèrent selon les régimes :

1.2 Cadre constitutionnel et conventionnel

Aux termes du onzième alinéa du Préambule de 1946, la Nation « garantit à tous, notamment à l'enfant, à la mère et aux vieux travailleurs, la protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs. Tout être humain qui, en raison de son âge, de son état physique ou mental, de la situation économique, se trouve dans l'incapacité de travailler a le droit d'obtenir de la collectivité des moyens convenables d'existence ». Le Conseil constitutionnel en a déduit, notamment dans sa décision n° 2010-617 DC du 9 novembre 2010, que « l'exigence constitutionnelle résultant des dispositions précitées implique la mise en œuvre d'une politique de solidarité nationale en faveur des travailleurs retraités ; qu'il est cependant possible au législateur, pour satisfaire à cette exigence, de choisir les modalités concrètes qui lui paraissent appropriées ; qu'en particulier, il lui est à tout moment loisible, statuant dans le domaine qui lui est réservé par l'article 34 de la Constitution, de modifier des textes antérieurs ou d'abroger ceux-ci en leur substituant, le cas échéant, d'autres dispositions ; qu'il ne lui est pas moins loisible d'adopter, pour la réalisation ou la conciliation d'objectifs de nature constitutionnelle, des modalités nouvelles dont il lui appartient d'apprécier l'opportunité ; que, cependant, l'exercice de ce pouvoir ne saurait aboutir à priver de garanties légales des exigences de caractère constitutionnel ».

1.3 Eléments de droit comparé

Parmi les dix pays étrangers sur lesquels le Conseil d’orientation des retraites mène des études comparatives[114], à savoir l’Allemagne, la Belgique, le Canada, l’Espagne, les États-Unis, l’Italie, le Japon, les Pays-Bas, le Royaume-Uni et la Suède, les mécanismes de décote et surcote diffèrent sensiblement et n’existent parfois pas dans certains pays.

2. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis

NECESSITE DE LEGIFERER

La création du système universel de retraite nécessite de définir au niveau de la loi les paramètres servant au calcul de la retraite, qui seront appliqués à l’ensemble des assurés à la place des règles actuelles qui varient en fonction des régimes. A cet égard, et dans la perspective d’un régime en points, l’âge d’équilibre se substituera aux règles de décote et de surcote des régimes actuels reposant sur la durée d’assurance requise.

Ce mécanisme améliorera la situation des assurés ayant des carrière courtes et heurtées qui ne peuvent actuellement pas liquider leur retraite à taux plein compte tenu de la durée d’assurance requise. En effet, dans les régimes fonctionnant par annuité, les assurés qui n’ont pas réalisé une carrière complète sont actuellement doublement pénalisés puisque d’une part ils liquident leur retraite à taux réduit (décote) et d’autre part leur pension se trouve également réduite par l’effet du coefficient de proratisation. Ils ne peuvent en outre bénéficier du taux plein au titre de l’âge, qu’à compter de soixante-sept ans (au terme du calendrier d’accroissement de l’âge d’annulation de la décote), soit un âge plus tardif que l’âge d’équilibre envisagé dans le système universel.

De la même façon, les assurés qui débutent leur carrière tardivement ne peuvent parfois, même avec une carrière ininterrompue, pas être en mesure de remplir la condition de durée d’assurance requise avant d’atteindre l’âge d’annulation de la décote.

Il permettra également de mieux valoriser la poursuite d’activité que ne le prévoit le système actuel dans le cadre duquel, outre l’application d’une surcote, l’assuré n’améliore pas nécessairement ses droits en poursuivant son activité au-delà de la durée d’assurance requise (le salaire servant de base au calcul de sa retraite n’étant pas nécessairement amélioré par cette poursuite d’activité).

2.2 OBJECTIFS POURSUIVIS

Le mécanisme d’âge d’équilibre, couplé à un âge légal de départ à la retraite maintenu à 62 ans, vise à préserver la liberté pour les assurés de choisir le moment de leur départ en retraite mais également à encourager et à valoriser leur poursuite d’activité. Toute activité professionnelle exercée après l’âge légal permettra ainsi à l’assuré d’acquérir des points supplémentaires qui se reflèteront sur le montant de sa retraite mais également de diminuer la décote avant l’âge d’équilibre, ou d’augmenter la surcote à compter de cet âge.

L’âge d’équilibre à compter duquel un assuré d’une génération donnée peut bénéficier d’une retraite correspondant au taux plein constituera ainsi, dans le système universel de retraite, une référence claire et lisible pour l’ensemble des assurés.

Ce paramètre contribuera en outre à l’équilibre financier du système de retraite, puisqu’il ajustera le montant de la retraite en fonction de l’âge à compter duquel l’assuré en bénéficie et donc de la durée pendant laquelle il la percevra compte tenu de l’espérance de vie. Il permettra donc de garantir la soutenabilité à long terme du système universel de retraite.

3. Options envisagées et dispositif retenu

Option envisagée : le maintien de la durée d’assurance pour le calcul de la décote et de la surcote

L’utilisation de la durée d’assurance pour le calcul de la décote et de la surcote dans le système universel de retraite aurait maintenu la complexité actuelle liée à ce paramètre (divergence des règles entre les régimes pour la validation des périodes, périodes validées n’emportant pas de droits réels pour les assurés).

En outre, ce mécanisme n’aurait pas permis de corriger certains effets antiredistributifs résultant du système actuel. En effet, la durée d’assurance requise conduit à pénaliser en particulier les assurés dont la carrière est courte ou hachée, qui sont souvent les moins aisés. En outre, ce paramètre est également défavorable aux femmes qui sont majoritaires dans les catégories précitées. Ainsi les femmes sont largement majoritaires parmi les retraités actuels qui liquident leur retraite à l’âge d’annulation de la décote (67 ans à terme) en raison d’une durée d’assurance insuffisante pour une retraite à taux plein avant cet âge. En effet, parmi les 15 % des nouveaux retraités liquident leur retraite à taux plein par l’âge d’annulation de la décote, les femmes sont deux fois plus représentées (21% des femmes liquident à taux plein par l’âge, contre 8% des hommes). Elles représentent ainsi 72 % des assurés qui liquident à cet âge, contre 50 % de ceux qui liquident à l’âge d’ouverture des droits.

3.2 Dispositif retenu

Le présent article prévoit que dans le système universel de retraite, le calcul de la retraite intègre un coefficient d’ajustement qui repose sur un âge d’équilibre, commun à l’ensemble des assurés d’une génération sauf dispositions particulières.

Lors du départ en retraite de l’assuré, le coefficient applicable au calcul de sa retraite sera déterminé en fonction du nombre de mois le séparant de l’âge d’équilibre. Le niveau initial de l’âge d’équilibre sera fixé par décret sur proposition d’une délibération du conseil d’administration de la Caisse nationale de la retraite universelle tenant compte de l’âge moyen de départ en retraite au régime général (hors départs anticipés) et de l’équilibre financier de long terme du système universel de retraite. Il évoluera à raison des deux tiers des gains d’espérance de vie à la retraite. Le conseil d’administration de la Caisse nationale de retraite universelle pourra cependant déroger à cette règle, tout en tenant compte de l’évolution de l’espérance de vie.

La retraite de l’assuré qui part en retraite après l’âge d’équilibre sera donc majorée par l’application du coefficient tandis que celle de celui qui part avant cet âge sera minorée. L’assuré qui part en retraite à l’âge d’équilibre bénéficiera pour sa part d’une retraite calculée, sans minoration ni majoration, soit l’équivalent d’une retraite à taux plein dans les régimes actuels de retraite. La valeur de ce coefficient devrait être fixé à 5 % par an soit la même valeur que les actuels taux de décote et surcote.

L’ajustement de la retraite en fonction de l’âge de départ choisi par l’assuré lui permettra de choisir en toute liberté et connaissance de cause le moment de son départ à la retraite. Il permettra également de valoriser les choix de prolongation d’activité au travers de l’acquisition de points supplémentaires et de l’application d’un coefficient majorant. Par ailleurs, ce mécanisme concourra à préserver l’équilibre financier global du système universel de retraite.

Les partenaires sociaux pourront, compte tenu des prérogatives qui leurs sont attribuées dans le cadre de la gouvernance de la caisse nationale du système universel, retenir une évolution de ces paramètres (âge d’équilibre et valeur du coefficient d’ajustement) différente de celle prévue au présent article. Ils devront alors prendre une délibération dans les conditions prévues à l’article 55 du présent projet de loi.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

4.1. Impacts juridiques

Le présent article insère un nouvel article L. 191-5 au sein du chapitre Ier (« Calcul de la retraite et modalités de constitution des droits ») du nouveau titre IX du livre Ier du code de la sécurité sociale.

4.2. Impacts économiques et financiers

4.2.1. Impacts financiers

L’impact financier est retracé dans la partie 3 de la présente étude d’impact.

4.2.2. Impacts sur les assurés

Parmi les nouveaux retraités du régime général en 2018, 10 % partent avec une décote, tandis que 13 % bénéficient d’une surcote.

Dès 2006, la part des assurés partis en retraite avec décote était particulièrement importante sur le champ de la fonction publique d’État (12 %). Cette part a progressé continuellement jusqu’en 2010 où elle a atteint 17 %. Après cette période, la part des fonctionnaires civils partis en retraite avec décote a diminué pour s’établir à 14 % en 2018.

Part des assurés partant en retraite avec décote selon leur régime principal d’affiliation :

Sources : PQE Retraite pour 2020, fiche 1.10 d’après des données : Cnav, MSA, ex-RSI, CNRACL et SRE (champ : pensions civiles).

La part des personnes ayant liquidé une pension avec une surcote est restée stable dans la plupart des régimes de retraite en 2017, à l’exception de la MSA où elle a baissé en 2018. Elle s’élève à 13 % à la CNAV, à 31 % dans la fonction publique d’Etat (pensions civiles), à 21 % dans la fonction publique territoriale et 12 % dans la fonction publique hospitalière.

Part des assurés partant en retraite avec surcote selon leur régime principal d’affiliation :

Sources : PQE Retraite pour 2020, fiche 1.10 d’après des données : Cnav, MSA, ex-RSI, CNRACL et SRE (champ : pensions civiles).

Les conséquences en matière d’âge de départ des assurés de la mise en place d’un âge d’équilibre sont présentés dans la partie 3A de l’introduction.

4.3. IMPACTS SOCIAUX

4.3.1. Impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes

Le mécanisme de l’âge d’équilibre contribue à la réduction des inégalités en termes de retraites entre les femmes et les hommes.

Pour la génération 1950, 19 % des femmes partent en retraite à l’âge d’annulation de la décote (porté progressivement à 67 ans), contre 10 % des hommes[115]. L’âge moyen de la retraite des femmes resterait supérieur à celui des hommes dans le système universel de retraite (cf. partie 3).

5. Consultations et modalités d’application

Consultations menées

Les consultations menées sur l’ensemble du projet de loi sont listées dans le tableau en introduction.

5.2 Modalités d’application

5.2.1 Application dans le temps

Les nouvelles règles prévues par le présent article entrent en vigueur dans les conditions prévues à l’article 63.

5.2.2 Application dans l’espace

Les modalités d’application outre-mer du système universel de retraite sont définies à l’article 64.

5.2.3 Textes d’application

La mise en œuvre de cette mesure nécessitera la fixation par décret de la valeur du coefficient d’ajustement.

Article 11 : Indexation des retraites

1. Etat des lieux

1.1 Cadre général

L’indexation des retraites liquidées est un mécanisme qui permet de maintenir tout au long de leur vie le pouvoir d’achat dont bénéficient les assurés lors de leur départ en retraite. Sans un tel mécanisme, le montant des retraites se déprécierait progressivement par rapport à l’évolution des prix, entrainant une perte de pouvoir d’achat pour leurs titulaires.

La règle de revalorisation des retraites initialement prévue à l’article 71 de l’ordonnance de 1948, codifiée à l’article L. 344 du CSS, a été reprise par l’article L. 351-11, puis par l’article L. 161-25 (article pivot auquel renvoie l’article L. 161-23-1 concernant les retraites).

Actuellement, sauf dérogation, la revalorisation du montant de la retraite de l’ensemble des régimes fonctionnant en annuités[116] est encadrée par deux dispositions de niveau législatif auxquelles renvoient directement ou indirectement les dispositions applicables dans les différents régimes de retraite :

- L’article L. 161-23-1 du CSS prévoit le principe, le rythme (annuel) et la date de revalorisation (1er janvier de chaque année) des retraites de base ;

- L’article L. 161-25 du CSS précise que la revalorisation est fondée sur l’évolution de la valeur moyenne des indices de prix mensuels (hors tabac) calculée sur les 12 derniers mois. Le coefficient de revalorisation correspond donc à l’évolution de la valeur moyenne de l’indice des prix à la consommation, publié par l’INSEE, calculé sur la période de novembre N-1 à octobre N (par rapport à la valeur moyenne de l’indice sur la période novembre N-2 à octobre de l’année N-1).

L’indice retenu pour revaloriser les retraites liquidées et la date de cette revalorisation ont subi plusieurs évolutions dont les principales sont rappelées ci-dessous.

La revalorisation des retraites était fondée jusqu’en 1993 sur l’évolution du salaire moyen. Ainsi, la loi n°48-1306 du 23 août 1948 portant modification du régime de l'assurance vieillesse prévoyait que le coefficient de revalorisation correspondait au rapport du salaire moyen des assurés pour l’année écoulée et l’année considérée tel qu’il résulte de la masse de cotisations encaissées et de l’effectif des assurés. De 1987 à 1992, le législateur a fixé directement et annuellement le coefficient de revalorisation des retraites, à un niveau correspondant à l’inflation.

Depuis la loi n° 93-936 du 22 juillet 1993 relative aux pensions de retraite et à la sauvegarde de la protection sociale, le coefficient de revalorisation des retraites des régimes du secteur privé est fixé en fonction de l’évolution des prix à la consommation (hors tabac) déterminé par l’INSEE. Cette règle a été étendue aux régimes du secteur public par la loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites.

La réforme de 2003 avait également prévu la possibilité pour une conférence de revalorisation composée de partenaires sociaux et présidée par le ministre chargé de la sécurité sociale, de proposer une correction au taux de revalorisation de l'année suivante pour le plus prochain PLFSS. Le champ d’intervention de cette conférence, initialement circonscrit aux régimes alignés a été étendu aux régimes de la fonction publique et aux régimes spéciaux par la LFSS pour 2009. Cette prérogative a ensuite été confiée au comité de pilotage des régimes de retraite par la loi n° 2010-1330 du 9 novembre 2010 portant réforme des retraites, jusqu’à son abrogation par la loi n° 2014-40 du 20 janvier 2014 garantissant l'avenir et la justice du système de retraites.

Après une période au cours de laquelle était retenu tout d’abord l'évolution prévisionnelle de l’inflation pour l’année N et l’application d’un correctif sur cette même année au titre de l’écart à la prévision de l’année N-1, la LFSS pour 2016 (article 57) a prévu que serait désormais retenu un indice constaté ex post correspondant aux dernières données d’inflation (hors tabac) publiées par l’INSEE et appréciées en moyenne annuelle sur les douze derniers mois.

Cette règle, inscrite actuellement à l’article L. 161-25 du CSS, s’accompagne d’une règle proscrivant toute revalorisation à la baisse des retraites. Ce « bouclier » permet de fixer un plancher au coefficient de revalorisation des prestations fixé à 1, ainsi en cas d’inflation négative sur la période de référence prise en compte, les montants des prestations sont préservés à leur niveau antérieur sans application du taux négatif.

La date de revalorisation des retraites initialement fixée au 1er avril de chaque année par la loi n° 48-1306 du 23 août 1948 portant modification du régime de l'assurance vieillesse, a été décalée à plusieurs reprises. Une double revalorisation intervenant au 1er janvier et au 1er juillet a ainsi été prévue par le décret n° 73-1212 du 29 décembre 1973 et a été aménagée, tout en maintenant les mêmes dates, par le décret n° 82-1141 du 29 décembre 1982. La loi n° 93-936 du 22 juillet 1993 a pour sa part retenu une date de revalorisation unique fixée au 1er janvier de chaque année. Cette date a ensuite été décalée au 1er avril à compter de l’année 2009 (article 79 de la LFSS pour 2009). La loi du 20 janvier 2014 garantissant l'avenir et la justice du système de retraites a reculé cette date au 1er octobre. Enfin, l’article 41 de la LFSS pour 2018 a prévu que la revalorisation interviendrait au 1er janvier à compter de l’année 2019.

S’agissant des régimes complémentaires fonctionnant en points, les retraites sont recalculées chaque année en fonction de l’évolution de la valeur de service du point. La fixation des coefficients de revalorisation relève des conseils d’administration des organismes.

1.2 Cadre constitutionnel et conventionnel

Aux termes du onzième alinéa du Préambule de 1946, la Nation « garantit à tous, notamment à l'enfant, à la mère et aux vieux travailleurs, la protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs. Tout être humain qui, en raison de son âge, de son état physique ou mental, de la situation économique, se trouve dans l'incapacité de travailler a le droit d'obtenir de la collectivité des moyens convenables d'existence ». Le Conseil constitutionnel en a déduit, notamment dans sa décision n° 2010-617 DC du 9 novembre 2010, que « l'exigence constitutionnelle résultant des dispositions précitées implique la mise en œuvre d'une politique de solidarité nationale en faveur des travailleurs retraités ; qu'il est cependant possible au législateur, pour satisfaire à cette exigence, de choisir les modalités concrètes qui lui paraissent appropriées ; qu'en particulier, il lui est à tout moment loisible, statuant dans le domaine qui lui est réservé par l'article 34 de la Constitution, de modifier des textes antérieurs ou d'abroger ceux-ci en leur substituant, le cas échéant, d'autres dispositions ; qu'il ne lui est pas moins loisible d'adopter, pour la réalisation ou la conciliation d'objectifs de nature constitutionnelle, des modalités nouvelles dont il lui appartient d'apprécier l'opportunité ; que, cependant, l'exercice de ce pouvoir ne saurait aboutir à priver de garanties légales des exigences de caractère constitutionnel ».

1.3 Eléments de droit comparé

Le Conseil d’Orientation des Retraites (COR) a mené une étude comparative des modes de revalorisation en France et à l’étranger[117] portant sur dix pays choisis pour la diversité de leurs systèmes de retraite : l’Allemagne, la Belgique, le Canada, l’Espagne, les États-Unis, l’Italie, le Japon, les Pays-Bas, le Royaume-Uni et la Suède. S’agissant des retraites liquidées, le COR a montré qu’elles sont en général revalorisées selon l’inflation que ce soit dans le panel des pays étudiés mais également plus largement au sein de l’OCDE.

Le COR relève la situation particulière de la Suède qui applique également le principe de revalorisation des retraites sur les prix mais l’applique qu’en moyenne sur longue période, et seulement dans l’hypothèse où le salaire moyen réel évolue sur longue période conformément au rythme anticipé puisque le coefficient appliqué correspond à l’évolution du salaire moyen brut moins 1,6 %, cette dernière valeur correspondant à l’hypothèse d’évolution du salaire moyen sur longue période (en termes réels). Ce mode d’indexation revient – si l’hypothèse d’évolution du salaire moyen est égale à 1,6 % par an en moyenne sur longue période est bien vérifiée – à une revalorisation des retraites sur les prix. En revanche, si le rythme de croissance du salaire moyen réel s’avère plus fort ou plus faible que le rythme supposé a priori, le mode d’indexation revient à une revalorisation respectivement plus forte ou plus faible que l’inflation.

Quatre pays s’écartent de la règle de revalorisation sur les prix :

- L’Allemagne où la revalorisation est fonction de l’évolution du salaire net, un facteur, lié au rapport démographique, pouvant toutefois être appliqué jusqu’au gel de la valeur du point retraite ;

- Les Pays-Bas qui revalorisent les retraites en fonction d’un indice de salaire brut ;

- Le Royaume-Uni qui a adopté une règle mixte conduisant à revaloriser les retraites sur la base du maximum entre l’évolution des prix, l’évolution des salaires nominaux et une norme égale à + 2,5 %. Cette règle ne s’applique qu’à la pension de base forfaitaire représentant seulement 25 % du salaire moyen lorsqu’elle est complète ;

- L’Espagne qui prévoit que la revalorisation annuelle du montant des retraites est égale à la différence entre le taux de croissance des recettes de la sécurité sociale et le taux de croissance des retraites versées (liée à l’augmentation du nombre de retraités et au niveau plus élevé des pensions des nouveaux retraités par rapport aux pensions des retraités décédés), à laquelle s’ajoute un terme proportionnel au solde financier du système de retraite. En conséquence, si un déficit est observé, la revalorisation finale est moindre. Cependant, le Gouvernement espagnol a introduit des bornes à ce facteur de revalorisation annuelle : les retraites ne peuvent pas augmenter de moins de 0,25 % en valeur nominale et de plus de 0,5 % en termes réels.

2. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis

NECESSITE DE LEGIFERER

La création du système universel de retraite nécessite de définir au niveau de la loi les modalités de revalorisation des retraites liquidées. En effet, le principe de revalorisation est aujourd’hui et depuis 1948 fixé par des dispositions de niveau législatif.

Les retraites liquidées dans le système universel resteront indexées sur l’inflation comme le prévoit aujourd’hui l’article L. 161-25 du code de la sécurité sociale. Le présent article prévoit toutefois la possibilité pour les partenaires sociaux de déroger à cette règle par délibération du conseil d’administration de la caisse nationale du système universel. Cette dérogation à une règle de niveau législatif doit par nature également être prévue au niveau législatif.

2.2 OBJECTIFS POURSUIVIS

La définition d’un cadre juridique applicable à l’ensemble des retraites relevant du système universel, suppose de définir leurs modalités de revalorisation.

Afin de maintenir le pouvoir d’achat des retraités, le présent article propose le principe d’une indexation sur l’inflation des retraites liquidées.

Par ailleurs, compte tenu de la place centrale dévolue aux partenaires sociaux dans la gouvernance du système universel de retraite, le présent article prévoit que le conseil d’administration de la caisse nationale du système universel pourra décider de fixer un coefficient de revalorisation différent de celui résultant de l’inflation.

Il rend applicable l’article L. 161-25 du code de la sécurité sociale qui prévoit que le coefficient de revalorisation ne pourra en tout état de cause être inférieur à un, empêchant ainsi toute baisse nominale du montant des retraites afin de protéger les retraités en cas de mauvaise conjoncture. Cette garantie s’appliquera également lorsque le taux de revalorisation sera fixé par le conseil d’administration de la caisse nationale du système universel compte tenu des dispositions prévues par l’article 55 du présent projet de loi.

3. Options envisagées et dispositif retenu

Options envisagées

3.1.1. Revaloriser les retraites liquidées en fonction de l’évolution des revenus et non des prix

Le présent article aurait pu prévoir d’indexer les retraites une fois liquidées non sur l’évolution des prix mais sur celle des revenus, à l’instar de la règle retenue pour l’indexation des valeurs d’achat et de service du point.

Toutefois, le choix d’indexer les retraites sur l’inflation vise essentiellement à maintenir constant dans le temps le pouvoir d’achat de l’assuré lors de son départ à la retraite. Par ailleurs, l’instauration d’une possibilité pour les partenaires sociaux de retenir, par dérogation, une revalorisation fondée sur l’évolution des salaires ajustée d’une variable, permettra le cas échéant de tenir compte des circonstances particulières qui pourraient justifier de s’éloigner de l’inflation.

Par ailleurs, les retraites déjà liquidées avant l’instauration du système universel de retraite, qui auront vocation à être revalorisées à l’avenir comme celles qui sont régies par le nouveau dispositif, ont été constituées dans un système paramétré pour être revalorisées en fonction de l’inflation. En outre, les nouvelles règles ne doivent pas conduire à modifier la situation des retraités actuels. Aussi, retenir un indice différent que celui déjà appliqué aux retraites liquidées aurait introduit une inéquité intergénérationnelle.

Enfin, pour maintenir le même niveau global de dépenses sur le cycle de vie, si une revalorisation des retraites fondée sur l’évolution des salaires avait été retenue, le taux de remplacement lors du départ en retraite aurait dû être diminué. Aussi, les assurés dont l’espérance de vie est plus faible que la moyenne de leur génération, auraient été particulièrement défavorisés.

3.1.2. Ne pas prévoir de rôle de la gouvernance du système universel de retraite en matière d’indexation des retraites

Il aurait été possible de ne pas accorder de pouvoirs au conseil d’administration de la caisse nationale du système universel en matière d’indexation des retraites.

Toutefois, les partenaires sociaux auraient dans ce cas été privés d’un levier concourant à la mission de pilotage de la trajectoire financière du système de retraite qui leur est dévolue par le présent projet de loi. L’engagement du Gouvernement d’instaurer une véritable « coresponsabilité » entre l’Etat et les partenaires sociaux dans le pilotage du système de retraites n’aurait donc pas été respecté.

3.1.3. Ne pas instaurer de plancher dans la fixation du coefficient de revalorisation

Il aurait été possible de ne pas prévoir de mécanisme correctif et d’autoriser, en cas de conjoncture dégradée, que les retraites puissent subir une baisse de leur valeur nominale.

Cette option aurait été contraire aux engagements pris par le Gouvernement de garantir que le niveau des retraites liquidées ne baissera pas.

3.2 Dispositif retenu

Le présent article prévoit que les retraites liquidées seront revalorisées, dans le système universel de retraite, chaque année au 1er janvier en fonction de l’évolution de l’inflation. Il maintient donc la règle actuelle de revalorisation des retraites et renvoie à l’article L. 161-25 du code de la sécurité sociale aux termes duquel le coefficient de revalorisation dépend de l’évolution de la valeur moyenne des indices de prix mensuels (hors tabac) calculée sur les 12 derniers indices mensuels publiés par l’INSEE l’avant-dernier mois précédant la revalorisation.

Ainsi, le mécanisme retenu permettra d’une part de garantir le maintien du pouvoir d’achat des retraites, et d’autre part, d’assurer la soutenabilité financière à long terme du système universel, au travers des pouvoirs confiés aux partenaires sociaux qui pourront choisir de déroger à cette règle, selon les modalités prévues pour la gouvernance du système universel, et dans le respect de sa trajectoire financière pluriannuelle. Si le taux décidé par le conseil d’administration est inférieur à l’inflation, il devra être validé par le législateur.

Enfin, le présent projet de loi comme l’article L. 161-25 du CSS prévoient des dispositions garantissant que le montant des retraites ne pourra en tout état de cause pas baisser.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

4.1. Impacts juridiques

4.1.1. Impacts sur l’ordre juridique interne

Le présent article insère un nouvel article L. 191-6 au sein du chapitre Ier (« Calcul de la retraite et modalités de constitution des droits ») du nouveau titre IX du livre Ier du code de la sécurité sociale. Cet article prévoit les modalités d’indexation des retraites liquidées dans le système universel de retraite, à la place des règles actuellement applicables qui seront abrogées.

4.1.2. Articulation avec le droit international et le droit de l’Union européenne

La mesure proposée ne constitue pas une mesure d’application du droit de l’Union Européenne et n’est pas incompatible avec les normes de droit conventionnel ou de droit dérivé. Elle respecte également la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (CEDH).

4.2. Impacts économiques et financiers

4.2.1. Impacts macroéconomiques

L’impact économique global du système universel de retraite est retracé dans l’introduction générale.

4.2.2. Impacts financiers

Chronique des revalorisations des retraites de base

* décalage de la date de revalorisation du 1er octobre au 1er janvier à compter de 2019

** revalorisation maitrisée prévue par l’article 68 du PLFSS pour 2019

** revalorisation différenciée selon le montant total de retraite perçu en 2019, application de 5 taux : 0,3%, 0,4%, 0,6%, 0,8% ou 1% (inflation).

Chronique des revalorisations des retraites complémentaires AGIRC-ARRCO

4.2.3. Impacts sur les entreprises

Le présent article n’a pas d’impact spécifique sur les employeurs.

4.2.4. Impacts sur les assurés

La mesure proposée permettra aux retraités de bénéficier, dans le système universel de retraite, comme aujourd’hui, d’une indexation de leurs retraites sur l’inflation afin de maintenir leur pouvoir d’achat tout au long de leur vie.

Les partenaires sociaux pourront décider d’une autre modalité d’indexation des retraites dès lors qu’elle demeure compatible avec le respect de la trajectoire financière pluriannuelle du système universel et qu’elle ne conduit pas à une baisse de la valeur nominale des pensions.

4.3. Impacts sociaux

4.3.1. Impacts sur la société

L’impact social du système universel de retraite est retracé dans la partie 3 de la présente étude d’impact.

5. Consultations et modalités d’application

Consultations menées

Les consultations menées sur l’ensemble du projet de loi sont listées dans le tableau en introduction.

5.2 Modalités d’application

5.2.1 Application dans le temps

Les nouvelles règles prévues par le présent article entrent en vigueur dans les conditions prévues par l’article 63.

5.2.2 Application dans l’espace

Les modalités d’application outre-mer du système universel de retraite sont définies à l’article 64.

5.2.3 Textes d’application

L’application du présent article ne suppose pas la publication de textes d’application.

Section 2 Relations avec les assurés

Article 12 : DAI et service aux assurés

1. Etat des lieux

1.1 Cadre général

Dans le système actuel où près de la moitié des nouveaux retraités[118] sont des polypensionnés relevant de plusieurs régimes de base et où les assurés du secteur privé perçoivent une pension d’au moins un régime de base et un régime complémentaire, la simplification des démarches des assurés a nécessité une coordination accrue entre régimes et le développement de services communs.

Initialement centré sur le droit à l’information des assurés consacré par la loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites, le service aux assurés a progressivement été renforcé et enrichi, sous l’égide du Groupement d’intérêt public « Union retraite » (GIP UR) qui a succédé en 2014 au GIP « Info retraite » créé en 2003.

Le service aux assurés est au cœur des missions du GIP « Union retraite ». Chargé d’assurer la coordination et le pilotage de l’ensemble des projets inter-régimes de simplification et de mutualisation ayant pour objet d’améliorer les relations des régimes de retraite avec leurs usagers, le GIP UR assure notamment le pilotage du projet majeur de répertoire de gestion des carrières unique (RGCU). Par ailleurs, la montée en charge d’un programme de services aux assurés s’est traduit, en mars 2019, par l’ouverture d’un télé service de demande de retraite en ligne unique, projet phare de l’inter-régimes.

Le droit à l’information sur la retraite

Le droit à l’information sur la retraite, cœur de métier historique du GIP Union retraite est aujourd’hui le fruit d’une coopération réussie entre régimes au service de l’assuré.

Le relevé de situation individuelle (RIS) et l’estimation indicative globale (EIG)

La loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites prévoit l’envoi tous les cinq ans, lors de « campagnes systématiques », d’un relevé de situation individuelle (RIS) et d’une estimation indicative globale (EIG) aux assurés :

Le relevé de situation individuelle est un relevé de carrière commun à tous les régimes, envoyé systématiquement aux assurés à 35, 40, 45 et 50 ans. Il retrace la situation de l’assuré au regard de ses droits à la retraite et comprend notamment :

- un tableau indiquant le nombre de trimestres pour chaque régime de base, avec un total tout régimes écrêté ;

- un tableau donnant les informations propres à chaque régime complémentaire (nombre de points...) ;

- une explication sur la signification de ces données ;

- des informations complémentaires dont un tableau du nombre de trimestres nécessaires pour obtenir le taux plein en fonction des générations.

Le RIS se présente sous la forme d’un feuillet par régime d’affiliation présentant le détail chronologique de la carrière par périodes et employeurs, avec les droits acquis.

L'estimation indicative globale est envoyée à l’assuré tous 5 ans à partir de 55 ans et jusqu’à la liquidation de la pension. Elle ajoute aux indications du RIS une évaluation du montant de la retraite (montant global et montant de chacune des retraites auxquelles l'assuré est susceptible d'avoir droit). Un feuillet d’estimations présente un tableau des montants qui seraient versés par chaque régime en fonction de différentes dates de liquidation. Le tableau est décliné par régimes de base et régimes complémentaires. Pour chaque régime, la date de taux plein ou la mention des droits déjà liquidés sont indiquées. Le tableau est complété par des explications complémentaires (notion de taux plein, différentes dates de départ, hypothèses de calcul retenues) et certaines informations contextuelles.

Entre 2007, date de la première campagne, et 2017, cet envoi s’effectuait par voie postale et sous format papier. Depuis 2017, la campagne systématique du droit à l’information est dématérialisée pour les assurés ayant ouvert un compte personnel retraite ou un compte en ligne sur un portail d’un régime de retraite. S’inscrivant dans un mouvement général de simplification des démarches administratives, cette évolution a permis d’améliorer le service rendu aux assurés et de dégager des économies de gestion estimées à 600 000 €. La dématérialisation des courriers de la campagne systématique a fortement progressé en 2018. 37 % des 2 millions de d’EIG et 18 % des 3,8 millions de RIS ont été dématérialisés sur la campagne 2018.

En dehors des campagnes systématiques, le RIS et l’EIG peuvent également être délivrés à la demande. Ces documents sont disponibles à tout moment, composés et restitués en temps réel sur le portail commun inter-régimes.

L’information générale et l’entretien : deux dispositifs instaurés par la loi du 9 novembre 2010 portant réforme des retraites

La loi du 9 novembre 2010 portant réforme des retraites renforce les obligations en matière d’information des assurés en instaurant deux nouveaux dispositifs :

L’information pour les primo-cotisants : depuis 2012 un document d’information générale sur le système de retraite français est adressé aux nouveaux assurés dans l’année qui suit le début de sa carrière professionnelle (sous réserve d’avoir validé 2 trimestres de retraite).

L’entretien d’information retraite (EIR) qui offre à tout assuré en activité ou non, âgé de 45 ans au moins et ayant acquis des droits dans un régime obligatoire français la possibilité de bénéficier d’un rendez-vous pour faire le point sur sa carrière, d’obtenir des simulations du montant de sa retraite et de poser ses questions aux experts de son régime. Au cours de cet entretien, l'assuré se voit communiquer une estimation du montant potentiel de sa pension, qui peut varier selon différents scénarii (départ à l'âge légal ou l'âge d'obtention du taux plein, conséquence d'une poursuite d'activité...). Un second type d’entretien a été mis en place, il est destiné à informer, en dehors de toute limite d'âge, tout assuré ayant un projet d'expatriation sur les incidences de ce départ sur l'acquisition de ses droits à pension. Une information est aussi apportée à son conjoint.

Le compte personnel de retraite inter-régimes

Depuis la mi-octobre 2016 est déployé un portail commun inter-régimes qui offre les services du droit à l’information en ligne et qui a progressivement été enrichi d’un panel de services complémentaires. Ce portail commun est constitué d’un site Internet d’information et d’un espace sécurisé : le compte personnel retraite (CPR).

Les services opérationnels sont les suivants :

- L’accès en ligne au droit à l’information (RIS, EIG et EVA) : 3 services interactifs d’accès à ces documents en ligne ont été mis en place. Ils sont accessibles aux assurés à partir du compte personnel retraite ainsi que par les portails assurés des régimes

- L’accès en ligne à un outil de simulation globale (M@rel) du montant des pensions de retraite, disponible à tout âge et s’appuyant sur les données du RIS. Ce simulateur offre à l’assuré une démarche personnalisable pour éclairer ses choix de carrière.

- L’accès en ligne à un historique des paiements, à des attestations et à des attestations fiscales.

- L’accès à une présentation chronologique de la carrière en ligne et l’identification des anomalies de carrière. Ce service permet à l’assuré d’avoir une vision chronologique de sa carrière pour l’ensemble de ses régimes. Il permet également de mettre en évidence d’éventuelles anomalies et/ou périodes pour lesquelles il manque des informations.

- Un outil support de partage des pièces justificatives et service de suivi des demandes de l’assuré ;

- Un service de demande de rectification de carrière pour les assurés de 55 ans ou plus. Ce service offre la possibilité à l’assuré de signaler, pour tous les régimes, une période manquante ou erronée dans sa carrière et de joindre les pièces justificatives demandées.

La demande unique de retraite en ligne depuis mars 2019. Projet phare de l’inter-régimes constitue une avancée importante en matière de service rendu à l’usager. Il permet à l’usager de demander, en une seule démarche, sa retraite dans l’ensemble de ses régimes. Les pièces justificatives nécessaires au traitement de sa demande ne lui seront demandées d’une seule fois. Il pourra également suivre en ligne l’avancement et le traitement de sa demande de retraite.

Le développement continu du bouquet de services depuis 2016 a contribué à une progression régulière du nombre de comptes créés. En 2017, on comptait 1 783 309 comptes. Le simulateur M@rel et la présentation chronologique de la carrière sont les services les plus sollicités par les assurés et les articles « âge et montant de ma retraite » les plus consultés.

Le projet de mutualisation du contrôle d’existence

Afin de simplifier les démarches de certification de l’existence des retraités résidant hors de France[119], des simplifications structurelles sont en cours de déploiement.

En premier lieu, le régime général travaille au remplacement des certificats d’existence par des échanges de données d’état-civil avec certains pays de l’Union européenne. Ces échanges, qui garantissent une fiabilité optimale en termes de contrôle de l’existence des assurés, fonctionnent avec l’Allemagne depuis 2015, la Belgique et le Luxembourg depuis 2016 et seront prochainement effectifs avec l’Espagne, l’Italie et le Danemark, ce qui entrainera à court terme la suppression de l’envoi du certificat à plus de 350 000 pensionnés résidant en Europe. En 2018, des contacts ont été pris pour la mise en place de ces échanges dématérialisés avec les Pays-Bas, la Suisse et le Portugal.

Par ailleurs, un projet combinant, dès sa mise en œuvre, mutualisation et dématérialisation des certificats d’existence est déployé par le GIP Union retraite. Il repose sur un service unifié à l’échelle de l’ensemble des régimes de retraite, afin qu’un même assuré puisse en une seule démarche transmettre son certificat à l’ensemble de ses caisses. Cette transmission se fait par voie papier ou dématérialisée selon le choix de l’assuré. Le lancement des premières enquêtes a été fait à l’automne 2019.

4.2 Cadre constitutionnel et conventionnel

Aux termes du onzième alinéa du Préambule de 1946, la Nation « garantit à tous, notamment à l'enfant, à la mère et aux vieux travailleurs, la protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs. Tout être humain qui, en raison de son âge, de son état physique ou mental, de la situation économique, se trouve dans l'incapacité de travailler a le droit d'obtenir de la collectivité des moyens convenables d'existence ». Le Conseil constitutionnel en a déduit, notamment dans sa décision n° 2010-617 DC du 9 novembre 2010, que « l'exigence constitutionnelle résultant des dispositions précitées implique la mise en œuvre d'une politique de solidarité nationale en faveur des travailleurs retraités ; qu'il est cependant possible au législateur, pour satisfaire à cette exigence, de choisir les modalités concrètes qui lui paraissent appropriées ; qu'en particulier, il lui est à tout moment loisible, statuant dans le domaine qui lui est réservé par l'article 34 de la Constitution, de modifier des textes antérieurs ou d'abroger ceux-ci en leur substituant, le cas échéant, d'autres dispositions ; qu'il ne lui est pas moins loisible d'adopter, pour la réalisation ou la conciliation d'objectifs de nature constitutionnelle, des modalités nouvelles dont il lui appartient d'apprécier l'opportunité ; que, cependant, l'exercice de ce pouvoir ne saurait aboutir à priver de garanties légales des exigences de caractère constitutionnel ».

4.3 Eléments de droit comparé

Plusieurs pays ont mis en place des mécanismes afin d’informer les assurés sur leurs droits en matière de retraite. Le Centre d’études de l’emploi a publié en octobre 2010 un rapport de recherche sur les systèmes d’information sur les retraites en Europe et aux Etats-Unis. Les différentes modalités de diffusion de l’information sur les retraites et la nature de l’information fournie en Suède, en Allemagne, en Finlande, en France, au Royaume-Uni, au Portugal et aux Etats-Unis y sont comparées.

Le courrier postal est encore le principal vecteur d’information. Aux Etats-Unis, en Suède, en Allemagne et en Finlande, il y a une obligation légale de faire parvenir un courrier tous les ans. Tous les actifs ne sont pas concernés. Les envois commencent à 18 ans en Finlande, à 25 ans aux Etats-Unis et à 27 ans en Allemagne. En Suède, dès qu’une personne a acquis des droits à pension, elle reçoit un courrier annuel appelé « enveloppe orange », première initiative en Europe en matière de courrier individuel. Cet envoi a accompagné la réforme du système de retraite suédois (introduction des comptes notionnels), afin de contribuer au succès de celui-ci.

Certains pays n’ont pas mis en place d’envoi annuel de courrier, mais le droit à l’information est assuré par la mise à disposition des assurés de leurs droits. Ainsi, au Royaume-Uni, le « Freedom of Information Act » offre la possibilité de demander des informations individuelles à toutes les institutions publiques, dont le ministère du Travail et des Pensions, lequel détient les informations sur les droits à pension. Au Portugal, il n’y a pas non plus d’envoi automatique d’information individuelle prévu par la loi, cependant, depuis 2005, les informations administratives du système de retraite de la Sécurité sociale sont diffusées sur Internet.

L’offre de services dématérialisés existe aussi à l’étranger où plusieurs pays ont mis en place des portails internet avec un accès personnel et sécurisé pour chaque assuré. Dans certains pays, comme la Suède par exemple, ces portails viennent compléter les informations envoyées sous forme de courrier. Au Portugal, le portail Segurança Social Directa est le seul véhicule de l’information aux assurés.

2. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis

2.1 NECESSITE DE LEGIFERER

La création du système universel de retraite nécessite de définir au niveau de la loi un droit à l’information renouvelé et adapté au nouveau système. Ce droit à l’information renforcé passera par la mise en place d’un compte personnel unique permettant un accès à une information actualisée, fiable et exhaustive de l’ensemble de ses droits, à tout moment, et portant sur l’intégralité des droits inscrits au compte. Les modalités de révision des pensions et le délai dans lequel elles peuvent intervenir doivent par ailleurs être définis par la loi.

2.2 OBJECTIFS POURSUIVIS

Le système de retraite peut être perçu comme complexe par les assurés. En créant un système universel de retraite, le Gouvernement veut permettre aux assurés de comprendre la retraite et de connaître leurs droits. Pour comprendre ce nouveau système, un accès aux règles qui le régissent et aux droits qu’il octroie est nécessaire. C’est pour cela que le droit à l’information est renforcé et modernisé. Les assurés bénéficieront d’une offre de conseil personnalisée, auront un accès simplifié au fonctionnement de la retraite par le biais du compte personnel unique, afin qu’ils puissent la prendre en compte lors de leurs choix professionnels, et ce tout au long de leur carrière. La mise en place d’un compte personnel unique permettra à chaque assuré de visualiser en permanence tous les éléments le concernant et de réaliser en ligne et de manière sécurisée toutes les démarches utiles et de prendre toute décision en connaissance de cause s’agissant du passage à la retraite.

3. Options envisagées et dispositif retenu

Options envisagées

L’option de développer les envois postaux en augmentant la fréquence d’envoi de courriers n’a pas été retenue, le développement de l’offre de services numériques paraissant mieux adapté à l’avenir.

3.2 Dispositif retenu

Le dispositif retenu en matière de droit à l’information repose sur une généralisation de la dématérialisation des démarches liées à la retraite, des dispositifs particuliers d’accompagnement devant être prévus pour les assurés en situation de fragilité et qui sont éloignés du numérique.

Ils seront accompagnés de façon personnalisée et pourront à tout moment disposer d’une estimation du montant de la retraite à laquelle ils auraient droit en fonction de différents âges de départ et de différentes hypothèses d’évolution de carrière.

Dans le système universel, chaque assuré disposera gratuitement d’un compte personnel en ligne. Sur ce compte, les assurés auront accès à une information actualisée, fiable et exhaustive de l’ensemble de ses droits ainsi que d’une information générale sur le fonctionnement du système de retraite par répartition, notamment sur les règles d’acquisition des droits. Les modalités de création de ce compte seront fixées par ordonnance dans le respect des règles garanties en matière d’accès à ce service en ligne et de protection des données personnelles. Le délai d’habilitation est fixé à douze mois à compter de la publication de la présente loi.

Le présent article encadre par ailleurs le délai de révision des retraites liquidées en le fixant à deux années.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

4.1. Impacts juridiques

4.1.1. Impacts sur l’ordre juridique interne

Le présent article crée un chapitre VIII au sein du nouveau titre IX du livre Ier du code de la sécurité sociale. Ce chapitre VIII, intitulé : « Droit à l’information des assurés et dispositions communes », comprend deux articles qui sont créés par le présent article. Les règles actuellement prévues par les dispositions législatives et réglementaires applicables aux régimes de retraite de base et complémentaire sont abrogées. .

4.1.2. Articulation avec le droit international et le droit de l’Union européenne

La mesure proposée ne constitue pas une mesure d’application du droit de l’Union Européenne et n’est pas incompatible avec les normes de droit conventionnel ou de droit dérivé. Elle respecte également la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (CEDH).

4.2. Impacts économiques et financiers

4.2.1. Impacts sur les assurés

La mise en place d’un compte individuel intégrant l’ensemble des droits à retraite des assurés permet une amélioration de leur accès au droit des assurés avec une information fiabilisée, actualisée chaque année, permettant des projections individuelles et une meilleure compréhension des conséquences de leurs choix professionnels en matière de retraite.

La mise en place d’un système unique permettra un meilleur accès aux droits. Une récente étude de la Drees[120] a ainsi montré que le non-recours à une partie des droits retraite était fréquent : à l’âge de 70 ans, 68 % des assurés nés en 1942 seulement ont fait valoir l’ensemble de leurs droits à retraite. 24 % des assurés bénéficient seulement d’une partie des pensions auxquelles ils ont droit. Si les droits non liquidés correspondent le plus souvent à des régimes que ces retraités ont quittés depuis de nombreuses années et dans lesquels ils ont acquis peu de trimestres ou peu de points retraite, cela représente pour ces assurés un manque à gagner moyen de 40 € bruts mensuels.

4.2.2. Impact sur les services

La mise à jour régulière des droits et la possibilité ouverte aux assurés de pouvoir demander à leur caisse une rectification des données figurant sur leur compte tout au long de leur carrière est de nature à réduire les délais de traitement des dossiers au moment de la liquidation des retraites.

Le délai de rectification des retraites de deux années permet également de renforcer la sécurité juridique des retraites versées.

4.3. Impacts sociaux

4.3.1. Impacts sur la société

L’impact social du système universel de retraite est retracé dans la partie 3 de la présente étude d’impact.

4.3.2. Impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes

La mesure n’a pas d’impact spécifique sur l’égalité entre les femmes et les hommes.

5. Consultations et modalités d’application

Consultations menées

Les consultations menées sur l’ensemble du projet de loi sont listées dans le tableau en introduction.

5.2 Modalités d’application

5.2.1 Application dans le temps

Les nouvelles règles prévues par le présent article entrent en vigueur dans les conditions prévues par l’article 63.

5.2.2 Application dans l’espace

Les modalités d’application outre-mer du système universel de retraite sont définies à l’article 64.

5.2.3 Textes d’application

La mise en œuvre de cette mesure nécessitera la définition par décret des modalités d’application de l’article L. 198-1.

CHAPITRE III - Un système fondé sur une équité contributive

Section 1 Dispositions applicables à l’ensemble des assurés

Article 13 : Dispositions communes

Section 2 Dispositions applicables aux salariés et assimilés

Article 14 : Dispositions applicables aux salariés et assimilés

Etat des lieux

1.1. CADRE GENERAL

Géré par la Caisse nationale d’assurance vieillesse, le régime de retraite de base des salariés et des catégories assimilées est financé principalement, par les cotisations d’assurance vieillesse, assises sur les revenus d’activité. Ces cotisations sont calculées :

- pour partie sur la fraction de la rémunération inférieure ou égale au plafond de la sécurité sociale (PASS). En 2020, le PASS s’élève à 41 136 euros, soit un plafond mensuel de 3 428 euros. Le PASS est réévalué chaque année en fonction de l’évolution des salaires ;

- pour partie sur la rémunération totale.

Une part des cotisations est à la charge des employeurs, l’autre est à la charge des salariés. Les taux des cotisations incombant à chaque redevable sont fixés par décret.

Les taux de cotisations applicables en 2020 sont les suivants :

Par ailleurs, les salariés et assimilés cotisent à des régimes de retraite complémentaire obligatoires différents selon leur statut et à des taux différents selon la tranche de revenus concernée.

Les salariés de droit privé sont affiliés à l’AGIRC-ARRCO alors que les agents non titulaires de l’État, salariés de droit public, sont affiliés à l’IRCANTEC. L’AGIRC-ARRCO affilie plus de 22 millions de cotisants et l’IRCANTEC près de 3 millions.

D’autres populations bénéficient de retraites complémentaires spécifiques à raison de leurs professions ; il s’agit notamment des personnels navigants professionnels de l'aéronautique civile affiliés à la CRPNPAC.

1. Les cotisations du régime complémentaire AGIRC-ARRCO sont à 40 % à la charge du salarié et à 60 % à la charge de l’employeur. L’assiette des cotisations comprend plusieurs tranches :

- la tranche 1, soit l’ensemble des rémunération inférieures au montant du PASS ;

- la tranche 2, correspondant à la part de la rémunération comprise entre le montant du PASS et 8 fois ce montant.

À ces cotisations s’ajoutent par ailleurs :

- une contribution d’équilibre technique (CET) de 0,35 % due sur l’ensemble de la rémunération lorsque celle-ci excède le plafond de la sécurité sociale ;

- une contribution d’équilibre global (CEG) dont le niveau diffère entre la part de la rémunération inférieure ou supérieure à la rémunération au plafond.

Ces deux contributions n’ouvrent pas de points mais assurent l’équilibre financier du régime.

La partie de la rémunération qui est supérieure à huit fois le PASS ne donne lieu à aucun prélèvement de cotisations et n’ouvre aucun droit à retraite.

En résumé, les cotisations de l’AGIRC-ARRCO se décomposent comme suit :

Toutefois, en application d’accords collectifs spécifiques, certains salariés :

- bénéficient d’une prise en charge de la cotisation de retraite complémentaire par leur employeur supérieure à 60 % ;

- sont redevables conjointement avec leur employeur de taux de cotisations supérieurs au droit commun.

L’AGIRC-ARRCO dénombre ainsi 3,2 millions de salariés concernés par ces taux dérogatoires dont :

environ 1 million est concerné par une majoration du taux de droit commun comprise entre 0,5 et 1,5 point ;

2 millions par une majoration du taux de droit commun comprise entre 1,5 et 2 points ;

0,2 million par une majoration comprise entre 2 et plus de 3,5 points.

2. Les cotisations du régime complémentaire de l’IRCANTEC sont également calculées par tranche et les taux de cotisations diffèrent selon ces tranches.

- La tranche A correspond à la fraction de rémunération inférieure ou égale au PASS.

- La tranche B correspond correspondant à la part de la rémunération comprise entre le montant du PASS et 8 fois ce montant.

Le tableau ci-dessous résume, pour certaines rémunérations, le niveau des taux de cotisations d’assurance vieillesse applicables pour les salariés du régime général

Tableau – niveau des cotisations d’assurance vieillesse applicables dans le régime général

Note de lecture : le tableau récapitule les cotisations acquittées mensuellement en application du droit en vigueur en 2020 par le salarié et l’employeur, dans 4 situations différentes, pour une rémunération de 1 SMIC (1521,22 € en valeur 2019) et de 3 SMIC (4563,66 €) .

Pour que le plafonnement des cotisations dues au titre de l’assurance vieillesse en fonction de la rémunération soit équitable entre l’ensemble des salariés, la valeur du plafond de la sécurité sociale doit être ajustée à la présence effective du salarié dans l’entreprise, c’est-à-dire à sa quotité de travail. Depuis le 1er janvier 2018, l’article R. 242-2 CSS prévoit que la valeur mensuelle du plafond retenu pour chaque paie est ajustée de manière unique, prorata temporis, en fonction de la périodicité de ladite paie ou, lorsque le salarié n’a pas été présent au cours de l’ensemble de cette période, à proportion des jours couverts par le contrat de travail au cours de cette même période. Pour cette proratisation, dont les modalités sont précisées par circulaire, seules les absences non rémunérées, décomptées par unités ne pouvant être inférieures à 1 jour, peuvent donner lieu à une réduction du plafond applicable à la rémunération.

Pour les salariés relevant de plusieurs employeurs, l’article L. 242-3 du code de la sécurité sociale prévoit un dispositif d’échanges d’informations entre ces derniers pour établir la part des cotisations incombant à chacun. Cet article autorise également les employeurs, lorsqu’il ne leur est pas possible de se coordonner pour appliquer le plafonnement des cotisations, à appliquer pour le salarié multi-employé les cotisations plafonnées dans les mêmes conditions que pour les autres salariés employés à temps partiel. Cette seconde modalité correspond à celle qui est utilisée en pratique par les employeurs.

1.2. Cadre constitutionnel et conventionnel

Aux termes du onzième alinéa du Préambule de 1946, la Nation « garantit à tous, notamment à l'enfant, à la mère et aux vieux travailleurs, la protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs. Tout être humain qui, en raison de son âge, de son état physique ou mental, de la situation économique, se trouve dans l'incapacité de travailler a le droit d'obtenir de la collectivité des moyens convenables d'existence ». Le Conseil constitutionnel en a déduit, notamment dans sa décision n° 2010-617 DC du 9 novembre 2010, que « l'exigence constitutionnelle résultant des dispositions précitées implique la mise en œuvre d'une politique de solidarité nationale en faveur des travailleurs retraités ; qu'il est cependant possible au législateur, pour satisfaire à cette exigence, de choisir les modalités concrètes qui lui paraissent appropriées ; qu'en particulier, il lui est à tout moment loisible, statuant dans le domaine qui lui est réservé par l'article 34 de la Constitution, de modifier des textes antérieurs ou d'abroger ceux-ci en leur substituant, le cas échéant, d'autres dispositions ; qu'il ne lui est pas moins loisible d'adopter, pour la réalisation ou la conciliation d'objectifs de nature constitutionnelle, des modalités nouvelles dont il lui appartient d'apprécier l'opportunité ; que, cependant, l'exercice de ce pouvoir ne saurait aboutir à priver de garanties légales des exigences de caractère constitutionnel ».

Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis

2.1. NECESSITE DE LEGIFERER

La création du système universel de retraite nécessite de définir au niveau de la loi des règles communes de cotisations pour l’ensemble des assurés sociaux. Le système universel de retraite vise notamment à instaurer un taux unique de cotisations et à étendre l’assiette des cotisations créatrices de droits puisqu’elles seront désormais calculées dans la limite de trois fois le montant du plafond annuel de la sécurité sociale (PASS). La loi doit prévoir l’assiette des cotisations applicables dans le cadre de ce nouveau système. Il lui revient également de fixer les conditions de calcul de la part plafonnée ainsi que ses exceptions qui seront regroupées à l’article L . 241-3-1 du code de la sécurité sociale et simplifiées.

2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS

Les présents articles doivent permettre la convergence de l’effort contributif de l’ensemble des salariés du privé et des contractuels de droit public qui relèvent du régime général de sécurité sociale, et qui seront également applicables, par renvoi, à l’ensemble des autres catégories d’assurés, notamment les fonctionnaires et les exploitants agricoles qui continuent de relever de régimes distincts.

Dans le cadre du système universel de retraite, l’assiette des cotisations, ainsi que les règles de plafonnement et de taux devront être identiques pour l’ensemble des salariés en dessous de 3 fois le niveau du plafond de la sécurité sociale afin d’assurer une équité contributive entre tous les assurés et de rendre le système de retraite plus lisible et plus compréhensible pour tous.

Options envisagées et dispositif retenu

Dans le système universel, les cotisations d’assurance vieillesse de l’ensemble des assurés du régime général seront assises et calculées sur le revenu d’activité tel que défini à l’article L. 242-1 du code de la sécurité sociale.

Les présents articles prévoient qu’un décret fixera le taux de la cotisation d’assurance vieillesse. Il est prévu que ce taux s’établisse à 28,12 %. Cette cotisation sera due à 60 % par les employeurs et à 40 % par les assurés.

En pratique, cette cotisation au système universel comporte deux parties correspondant à deux assiettes distinctes :

- Une part plafonnée dont le taux sera fixé par décret à 25,31 % (soit 90 % des 28,12 %), s’appliquera à la part de la rémunération limitée à trois fois le plafond annuel de la sécurité sociale (soit environ 120 000 €). En cas de poly-activité, cette part plafonnée sera proratisée en fonction de la quotité de travail réalisée auprès de chaque employeur. C’est à partir des montants de la part plafonnée des cotisations dues que seront calculés les droits à retraite accordés aux assurés au titre de leur activité professionnelle. L’application d’exonération de cotisations qui font l’objet d’une prise en charge intégrale par un tiers, d’une compensation par le budget de l’État ou d’une affectation de ressources équivalentes n’aura pas pour effet de minorer les droits des assurés, auxquels sera ouvert le nombre de points qu’ils auraient obtenus en l’absence d’application de ces exonérations.

- Une part déplafonnée, dont le taux sera fixé par décret à 2,81 % (soit 10 % des 28,12 %), s’appliquera à la totalité des rémunérations perçues sans limitation de niveau et participera au financement mutualisé des dépenses du système de retraite. Ainsi, les taux de cotisations du système universel seront les suivants :

Les points à l’assurance retraite seront acquis sur la base de la part de la cotisation limitée à 3 fois le montant du PASS (soit 123 408 euros en 2020), sur la base de taux de cotisation proches du niveau auquel sont déjà soumis les salariés sur cette tranche de revenu. Par ailleurs, la répartition entre employeur et salarié correspondra à la répartition aujourd’hui en vigueur dans le régime de retraite complémentaire AGIRC-ARRCO soit respectivement 60 et 40 %.

Ces règles de taux et d’assiette seront applicables au 1er janvier 2025 pour l’ensemble des assurés sous réserve des périodes transitoires prévues : ils seront applicables aux salariés nés avant le 1er janvier 1975 dont les droits continueront à être calculés selon les anciennes règles de calcul des pensions tant dans le régime de base que dans le régime complémentaire auquel ils demeurent affiliés.

Analyse des impacts des dispositions envisagées

4.1. Impacts juridiques

4.1.1. Impacts sur l’ordre juridique interne

Les articles L. 241-3 et L. 241-3-1 du code de la sécurité sociale qui prévoient les règles d’assiette et de cotisations à l’assurance vieillesse et de proratisation du plafond de la sécurité sociale en cas d’activité à temps partiel sont modifiés.

4.2. Impacts économiques et financiers

4.2.1. Impacts financiers

La réforme entraîne une baisse des cotisations vieillesse patronales et salariales des salariés affiliés à l’AGIRC-ARRCO pour leur retraite complémentaire et une hausse des cotisations vieillesse patronales et salariales des assurés affiliés à l’IRCANTEC pour leur retraite complémentaire.

L’impact financier de la réforme sur les cotisations des salariés et assimilés est décrit dans la partie 3 de la présente étude d’impact.

4.2.2. Impacts sur les entreprises

Les présents articles modifient les cotisations à la charge des employeurs en intégrant les régimes complémentaires au régime de base.

Le taux de cotisation du système universel correspond au niveau auquel sont soumis les salariés au revenu supérieur à 1 PASS, soumis aux taux de droit commun de l’AGIRC-ARRCO sur la tranche de revenu comprise entre 0 et 1 PASS.

La mise en œuvre du système universel aura pour effet de diminuer progressivement le taux de cotisations applicables aux revenus supérieurs à 3 fois le montant du PASS (ainsi, corrélativement, que les droits à pension associés) puisque la tranche 2 de l’AGIRC-ARRCO et la tranche B de l’IRCANTEC étaient comprises entre 1 et 8 PASS tandis que les cotisations plafonnées du système universel seront prélevées dans la limite de 3 PASS.

Le tableau ci-dessous présente les cotisations mensuelles à la charge des employeurs avant et après l’entrée en vigueur de la réforme pour un salarié percevant une rémunération égale à 1 ou 3 SMIC. Il est à noter que, pour les rémunérations proches du SMIC, le surcroît de cotisations employeur pourra être partiellement exonéré (totalement au niveau du SMIC) du fait des dispositifs d’exonération dégressive de cotisations employeur, et notamment la réduction générale.

Par ailleurs, les présents articles modifient et simplifient les règles de proratisation du plafond, notamment en cas d’activité à temps partiel.

Dans le cadre de l’instauration du système universel de retraite, la règle générale de proratisation ainsi que ses exceptions sont inscrites à l’article L. 241-3-1. Les règles de proratisation du plafond en cas de pluralité d’employeurs sont par ailleurs simplifiées : chaque employeur calculera la part des cotisations plafonnée à proportion de la quotité de travail de cet assuré dans son entreprise.

4.3. Impacts sur les assurés

1. Le tableau ci-dessous retrace par tranche de rémunération les écarts de taux de cotisation applicables avant et après réforme pour un salarié relevant du régime général et de l’AGIRC-ARRCO. Ainsi, pour les salariés rémunérés au-dessus de 1 PASS (41 136 € en 2020, soit 3 428 € mensuels), le niveau des cotisations dues sur la part de leur rémunération inférieure à 1 PASS sera quasiment inchangé. En revanche, sur la tranche comprise entre 1 et 3 PASS la cotisation globale augmentera de 1,18 point.

Pour les salariés dont le salaire est inférieur à 1 fois le montant du PASS, le niveau de cotisations applicable sera à terme légèrement supérieur (0,35 %) au niveau actuel du fait de l’absence d’application de la contribution d’équilibre technique (CET) au taux de 0,35 % pour cette tranche de rémunération.

Cela implique une différence de cotisations relativement faible pour la grande majorité des salariés. Ainsi, un salarié ayant une rémunération égale à un SMIC verra sa cotisation salariale baisser de 1 € par mois tandis que la part employeur augmentera de 6 € par mois (cette dernière pouvant être neutralisée à ce niveau de rémunération dans le cadre de la réduction générale de cotisations).

En revanche, pour les salariés dont la rémunération mensuelle est supérieure à 3 PASS (environ 10 300 € mensuels), soit 1 % des salariés (179 000 personnes en 2016), la baisse de cotisations sur la tranche de rémunération comprise entre 3 et 8 PASS sera conséquente puisque le taux de cotisation passera 26,94 % à 2,81 % soit une baisse de 24,13 points. Cette baisse de cotisation entrainera une perte de droits futurs pour les personnes rémunérées à ces niveaux. L’article 15 du présent projet de loi prévoit l’aménagement d’un régime social et fiscal favorisant les versements des salariés et de leurs employeurs dans le cadre de dispositifs de retraite supplémentaire permettant de maintenir le niveau de cotisations auquel ils étaient assujettis avant l’entrée en vigueur de la réforme.

2. Toutefois, la situation peut être différente pour les salariés relevant d’un régime dérogatoire de l’AGIRC-ARRCO permettant l’application de taux supérieurs au droit commun sur la tranche de revenus comprise entre 0 et 1 PASS[121] et/ou l’application de répartitions dérogatoires[122] de la part des cotisations à la charge du salarié et de l’employeur.

Concernant l’application de taux supérieurs au droit commun le projet de loi (article 15) prévoit que le Gouvernement est habilité à définir les conditions et limites dans lesquelles reste due les cotisations qui excède le taux de 28,12 % sur la tranche de rémunération inférieure à 3 PASS. Toutefois ces cotisations ne seront pas dues dans le cadre du système universel de retraite mais d’un régime de retraite supplémentaire à affiliation obligatoire.

Pour un salarié bénéficiant d’un taux dérogatoire majoré de deux points par rapport au taux de droit commun ou bénéficiant d’une prise en charge à 70 % des cotisations par son employeur, l’écart au taux applicable dans le régime universel serait plus important. Ainsi, la cotisation salariale d’un salarié qui bénéficiait de la prise en charge à 70 % par son employeur de sa retraite complémentaire augmentera, à terme, de 3,45 points sur la tranche comprise entre 1 et 3 PASS.

Ainsi, la cotisation d’un salarié percevant une rémunération égale au SMIC et qui bénéficiait de la prise en charge à 70 % par son employeur augmentera de 5 € par mois. En revanche, la cotisation d’un salarié percevant une rémunération égale au SMIC et qui était soumis à des taux dérogatoires (+ 2 points) de l’AGIRC-ARRCO verra, à terme, sa cotisation salariale abaissée de 16 € par mois.

3. Pour les personnes affiliées à l’IRCANTEC, l’écart entre la situation actuelle et les taux applicables dans le cadre du système universel est à ce jour plus important dans la mesure où ces taux seraient supérieurs de jusqu’à 6,32 points aux taux actuels, au niveau total des cotisations dues par les employeurs et salariés confondues, l’écart le plus important portant sur les cotisations salariales dues sur la part de la rémunération supérieure à 1 PASS.

Ainsi, la cotisation globale d’une personne affiliée à l’IRCANTEC et ayant une rémunération égale au SMIC augmenterait de l’ordre de 51 euros par mois, dont 17 euros à la charge du salarié, à rémunération inchangée.

La comparaison de la situation des populations concernées avant et après la réforme fait donc apparaitre deux types d’écart dans le taux des cotisations applicables :

- d’une part des écarts de taux de sorte que pour certaines tranches de revenus les taux applicables avant la réforme sont supérieurs ou inférieurs aux taux applicables dans le cadre du système universel pour les mêmes tranches de revenu ;

- d’autre part des différences de répartition entre la part incombant à l’employeur et la part incombant au salarié. Dans le cadre du système universel, la répartition s’établit à 40 % pour le salarié et 60 % pour l’employeur alors que dans le système actuel, notamment en raison de la répartition des cotisations du régime de base, différente de celle des cotisations de retraite complémentaire, ces taux ne sont jamais exactement ceux applicables en pratique.

Afin d’éviter que l’entrée en vigueur du système universel de retraite conduise à des hausses importantes de prélèvements pour certaines populations, le présent projet de loi prévoit que le Gouvernement soit habilité à fixer un régime de cotisations transitoire permettant de lisser l’impact de l’application des nouvelles règles de taux et d’assiette applicables aux salariés et assimilés (voir l’étude d’impact de l’article 15).

5. Consultations et modalités d’application

5.1 Consultations menées

Les consultations menées sur l’ensemble du projet de loi sont listées dans le tableau en introduction.

5.2 Modalités d’application

5.2.1 Application dans le temps

Les nouvelles règles prévues par les présents articles entrent en vigueur dans les conditions prévues par l’article 63.

Une période transitoire sera toutefois prévue afin de lisser les impacts sur les populations ayant des taux de cotisations présentant un écart notable avec le système cible (cf. article 15).

5.2.2 Application dans l’espace

Les modalités d’application outre-mer du système universel de retraite sont définies à l’article 64.

5.2.3 Textes d’application

Les présents articles prévoient qu’un décret en Conseil d’Etat précisera leurs modalités d’application.

Article 15 : Régime général des salariés - Transitions

1. Etat des lieux

1.1 Cadre général

Dans le cadre législatif actuel (voir l’étude d’impact de l’article 13), les niveaux de cotisations d’assurance vieillesse dont sont redevables les salariés et assimilés et leurs employeurs sont sensiblement différents entre eux en fonction du régime dont ils dépendent en matière de retraite complémentaires (AGIRC-ARRCO ou IRCANTEC), de leur niveau de rémunération ainsi que des éventuelles dispositions dérogatoires qui leur sont applicables. Dans le cadre du système universel de retraite, il est prévu que l’ensemble des salariés et assimilés seront redevables du même niveau de cotisation dans la situation cible.

Le tableau ci-dessous retrace les écarts de taux de cotisations applicables avant et après réforme pour un salarié de droit privé relevant par conséquent du régime général et de l’AGIRC-ARRCO, dans la situation de droit commun. Ainsi, pour les salariés relevant du régime de droit commun de l’AGIRC-ARRCO les taux applicables dans le cadre du système universel sont au maximum supérieurs de 1,18 point, pour une part seulement de la rémunération due (voir l’article 13).

Toutefois, la situation peut être différente pour les salariés relevant d’un régime dérogatoire de l’AGIRC-ARRCO permettant l’application de taux supérieurs au droit commun et/ou l’application de répartitions dérogatoires[123] entre les cotisations à la charge du salarié et à la charge de l’employeur.

Par exemple, pour un salarié bénéficiant d’une prise en charge à 70 % des cotisations de retraite complémentaire par son employeur, les taux applicables dans le cadre du SUR sont au maximum supérieurs de 3,45 points.

Pour les personnes salariées de droit public, affiliées au régime général pour la retraite de base et à l’IRCANTEC pour leur retraite complémentaire obligatoire, l’effort pour atteindre les taux applicables dans le cadre du SUR sera plus important que pour le cas général dans la mesure où les taux sont supérieurs jusqu’à 3,89 points (6,32 points lorsque les taux à la charge de l’employeur et du salarié sont additionnés).

A contrario, pour les salariés bénéficiant de taux dérogatoire à l’AGIRC-ARRCO supérieurs au droit commun, pour les salariés ayant une rémunération supérieure à 3 PASS ou encore pour les personnes affiliées pour leur retraite complémentaire obligatoire à la caisse de retraite des personnels navigant (CRPN), les cotisations dont ils sont redevables diminueront sensiblement dans le régime cible.

Le tableau ci-dessous présente par régime complémentaire la différence entre les cotisations dues après la réforme et les cotisations dues dans le système actuel pour une rémunération égale à 1 SMIC ou 3 SMIC..

* En raison des allègements de cotisations sur les bas salaires, les montants de cotisations employeurs présentés ici pour un niveau de revenu égal à 1 Smic sont « théoriques » : ils ouvrent bien des droits au salarié mais ne font pas l’objet d’un versement effectif de la part de l’employeur.

1.2 Cadre constitutionnel et conventionnel

Aux termes du onzième alinéa du Préambule de 1946, la Nation « garantit à tous, notamment à l'enfant, à la mère et aux vieux travailleurs, la protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs. Tout être humain qui, en raison de son âge, de son état physique ou mental, de la situation économique, se trouve dans l'incapacité de travailler a le droit d'obtenir de la collectivité des moyens convenables d'existence ». Le Conseil constitutionnel en a déduit, notamment dans sa décision n° 2010-617 DC du 9 novembre 2010, que « l'exigence constitutionnelle résultant des dispositions précitées implique la mise en œuvre d'une politique de solidarité nationale en faveur des travailleurs retraités ; qu'il est cependant possible au législateur, pour satisfaire à cette exigence, de choisir les modalités concrètes qui lui paraissent appropriées ; qu'en particulier, il lui est à tout moment loisible, statuant dans le domaine qui lui est réservé par l'article 34 de la Constitution, de modifier des textes antérieurs ou d'abroger ceux-ci en leur substituant, le cas échéant, d'autres dispositions ; qu'il ne lui est pas moins loisible d'adopter, pour la réalisation ou la conciliation d'objectifs de nature constitutionnelle, des modalités nouvelles dont il lui appartient d'apprécier l'opportunité ; que, cependant, l'exercice de ce pouvoir ne saurait aboutir à priver de garanties légales des exigences de caractère constitutionnel ».

2. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis

2.1 NECESSITE DE LEGIFERER

La création du système universel de retraite conduit à prévoir, à l’article 13 du projet de loi, l’ensemble des dispositions nécessaires pour garantir que les salariés et assimilés acquitteront un niveau de cotisations identique pour leurs rémunérations inférieures à 3 fois le plafond annuel de la sécurité sociale. Il est donc nécessaire que la loi prévoie les modalités selon lesquelles peuvent être prévues des périodes de transition afin que la convergence vers des taux de cotisations uniformes dans le cadre du système universel de retraite ne conduise pas à une hausse trop marquée des cotisations ou à une réduction importante des droits.

2.2 OBJECTIFS POURSUIVIS

Compte tenu de l’objectif d’équité porté par la réforme portant création d’un système universel de retraite, les différences de situations entre salariés ne trouveront plus de justification à terme dans le cadre du nouveau système universel. À ce titre, l’ensemble des salariés et assimilés cotiseront à terme, dans ce système, sur une assiette unifiée et à des taux identiques.

Toutefois, il est nécessaire qu’une transition progressive vers les règles des cotisations du système universel soit réalisée pour tenir compte de l’écart entre le niveau des cotisations actuelles de certains salariés et employeurs et la cible du niveau de prélèvement dans le cadre du système universel, pour une période maximale de 20 ans, afin de lisser progressivement les impacts constatés sur les taux de cotisations et en particulier les impacts à la hausse.

En effet, la comparaison de la situation des salariés et assimilés avant et après la réforme fait apparaitre deux types d’écarts.

a) D’une part des écarts de taux des cotisations dues, de sorte que pour certaines tranches de revenus les taux applicables avant réforme sont supérieurs ou inférieurs aux taux applicables dans le cadre du système universel pour ces mêmes tranches de revenu. Ces écarts peuvent être ténus et donc rapidement résorbables ou au contraire plus conséquents et demandant une période transitoire plus longue.

Ainsi, pour tous les salariés rémunérés en dessous de 1 PASS, les cotisations sont aujourd’hui inférieures de 0,35 point à la situation cible, tandis que pour tous les salariés rémunérés au-delà, les cotisations sont inférieures de 1,18 point à la situation cible. Si ces écarts concernent par conséquent la plus grande partie de la population assurée, leur faible niveau rend possible une convergence rapide à compter de l’entrée en vigueur du SUR. Seule la population des salariés cotisant à l’IRCANTEC est actuellement soumise à des taux notablement inférieurs à ceux prévus dans le SUR et devra faire l’objet d’une convergence des taux sur une longue période.

En revanche, les situations dans lesquelles certains salariés acquittent des cotisations de retraite complémentaire à des taux plus élevés que la situation cible portent sur un nombre relativement réduit d’assurés mais pour lesquels les écarts sont en moyenne importants. Ainsi, environ 3 millions de salariés, dans des branches importantes et variées (industrie chimique, hospitalisation privée, médico-social, enseignement privé, hôtel-café-restauration, commerce de gros, métiers de bouche, culture, journalisme, édition, pour l’essentiel) bénéficient de taux de cotisations de retraite complémentaire sous 1 PASS supérieurs de 0 à 4 points aux taux de droit commun. Une concentration autour de taux de cotisations de 8 % au lieu de 6,2 % est constatée pour environ 2 millions de salariés.

De même pour l’ensemble des salariés dont la rémunération excède 3 fois le plafond de la sécurité sociale, soit 123 408 euros en 2020, les cotisations dues à la fois par les employeurs et les assurés seraient supprimées sur cette partie de leur rémunération, conduisant à la fois à une réduction significative des prélèvements acquittés par les employeurs et les salariés, mais aussi à la suppression progressive des droits correspondants à l’assurance retraite.

b) D’autre part, des différences de répartition entre la part incombant à l’employeur et la part incombant au salarié. Dans le cadre du système universel la répartition s’établit à 40 % pour le salarié et 60 % pour l’employeur alors que dans le système actuel, notamment en raison de la répartition des cotisations du régime de base, ces taux ne sont jamais complètement atteints et le cas moyen s’établit plutôt autour d’une répartition de 62 % pour l’employeur et de 38 % pour le salarié.

3. Options envisagées et dispositif retenu

3.1 Convergence des taux et assiette de cotisations