Etude d'impact sur le projet de loi relatif à la programmation militaire pour les années 2019 à 2025 et portant diverses dispositions intéressant la défense

1. Introduction générale
2. Tableau synoptique des consultations
3. Tableau synoptique des mesures d’application
4. TITRE Ier : Dispositions relatives aux objectifs de la politique de défense et À la programmation financière
5. Articles 1er à 6
6. Etat des lieux
7. Objectifs poursuivis
8. Titre II : Dispositions normatives intÉressant la dÉfense nationale
9. Chapitre Ier : Dispositions relatives aux ressources humaines
10. Section 1 : Statut et carrière
11. Article 7
12. 1. État des lieux
13. 2. Objectifs poursuivis et nécessité de légiférer
14. 3. Options possibles et dispositif retenu
15. 4. Analyse des impacts des dispositions envisagées
16. 5. Consultation et modalités d’application
17. Article 8
18. 1. État des lieux
19. 2. Objectifs poursuivis et nécessité de légiférer
20. 3. Dispositif retenu
21. 4. Analyse des impacts des dispositions envisagées
22. 5. Consultation et modalités d’application
23. Article 9
24. 1. État des lieux
25. 2. Objectifs poursuivis et Nécessité de légiférer
26. 3. Options possibles et dispositif retenu
27. 4. Analyse des impacts des dispositions envisagées
28. 5. Consultation et modalités d’application
29. Section 2 : Mesures visant à promouvoir la réserve militaire
30. 1. Article 10 État des lieux
31. 2. Objectifs poursuivis et nécessité de légiférer
32. 3. Options possibles et dispositif retenu
33. 4. Analyse des impacts des dispositions envisagées
34. 5. Consultation et modalités d’application
35. Article 11 1°
36. 1. État des lieux
37. 2. Objectifs poursuivis et nécessité de légiférer
38. 3. Options possibles et dispositif retenu
39. 4. Analyse des impacts des dispositions envisagées
40. 5. Consultation et modalités d’application
41. Article 11 2°
42. 1. État des lieux
43. 2. Objectifs poursuivis et nécessité de légiférer
44. 3. Dispositif retenu
45. 4. Analyse des impacts des dispositions envisagées
46. 5. Consultation et modalités d’application
47. Article 11 3°
48. 1. État des lieux
49. 2. Objectifs poursuivis et nécessité de légiférer
50. 3. Options et dispositif retenu
51. 4. Analyse des impacts des dispositions envisagées
52. 5. Modalités d’application
53. Article 11 4° a)
54. 1. État des lieux
55. 2. Objectifs poursuivis et nécessité de légiférer
56. 3. Dispositif retenu
57. 4. Analyse des impacts des dispositions envisagées
58. 5. Consultation et modalités d’application
59. Article 11 4° b)
60. 1. État des lieux
61. 2. Objectifs poursuivis et nécessité de légiférer
62. 3. Dispositif retenu
63. 4. Analyse des impacts des dispositions envisagées
64. 5. Consultation et modalités d’application
65. Section 3 : Dispositions diverses dans le domaine des ressources humaines
66. Article 12
67. 1. État des lieux
68. 2. Objectifs et nécessité de légiférer
69. 3. Dispositif retenu
70. 4. Analyse des impacts des dispositions envisagées
71. 5. Consultation et modalités d’application
72. Article 13
73. 1. Etat des lieux
74. 2. Objectifs poursuivis et necessite de legiferer
75. 3. dispositif retenu
76. 4. Analyse des impacts des dispositions envisagées
77. 5. Consultation et modalités d’application
78. Article 14
79. 1. État des lieux
80. 2. Objectifs poursuivis et nécessité de légiférer
81. 3. Analyse des impacts des dispositions envisagées
82. 4. Consultation et modalités d’application
83. Section 4 : Habilitation
84. Article 15 1°
85. 1. État des lieux
86. 2. Objectifs poursuivis et nécessité de légiférer
87. 3. Options possibles et dispositif retenu
88. 4. Analyse des impacts des dispositions envisagées
89. 5. Consultation et modalités d’application
90. Article 15 2°
91. 1. Etat des lieux
92. 2. Objectifs poursuivis et nécessité de légiférer
93. 3. Dispositif retenu
94. 4. Analyse des impacts des dispositions envisagées
95. 5. Consultation et modalités d’application
96. Article 15 3°
97. 1. État des lieux
98. 2. Objectifs poursuivis et nécessité de légiférer
99. 3. Dispositif retenu
100. 4. Analyse des impacts des dispositions envisagées
101. 5 Consultation et modalités d’application
102. Article 15 4°
103. 1. État des lieux
104. 2. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis
105. 3. Analyse des impacts des dispositions envisagées
106. 4. Modalités d’application
107. Section 5 : Expérimentation
108. Article 16
109. 1. État des lieux
110. 2. Objectifs poursuivis et nécessité de légiférer
111. 3. Dispositif retenu
112. 4. Analyse des impacts des dispositions envisagées
113. 5. Consultation et modalités d’application
114. Section 6 : Dispositions relatives au Service militaire volontaire
115. Article 17
116. 1. Etat des lieux
117. 2. Objectif poursuivis et nécessité de légiférer
118. 3. Options possibles et dispositif retenu
119. 4. Analyse des impacts des dispositions envisagées
120. 5. Consultations et modalités d’application
121. Chapitre II : Dispositions relatives à l’élection des militaires aux scrutins locaux
122. Article 18
123. 1. État des lieux
124. 2. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis
125. 3. Options possibles et dispositif retenu
126. 4. Analyse des impacts des dispositions envisagées
127. 5. Consultations et modalités d’application
128. Chapitre III : Dispositions relatives à la cyber-défense
129. Articles 19 et 20
130. 1. Etat des lieux
131. 2. Objectifs poursuivis et nécessite de légiférer
132. 3. Dispositif retenu
133. 4. Analyse des impacts des dispositions envisagées
134. 5. Consultation et modalités d’application
135. Article 21
136. 1. État des lieux
137. 2. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis
138. 3. Options possibles et dispositif retenu
139. 4. Analyse des impacts des dispositions envisagées
140. 5. Modalités d’application
141. Article 22
142. 1. État des lieux
143. 2. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis
144. 3. Options possibles et dispositif retenu
145. 4. Analyse des impacts des dispositions envisagées
146. 5. modalités d’application
147. Chapitre IV : Dispositions relatives aux opérations, à la coopération et à l’entrainement des forces
148. Article 23
149. 1. État des lieux
150. 2. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis
151. 3. Dispositif retenu
152. 4. Analyse des impacts des dispositions envisagées
153. 5. Modalités d’application
154. Articles 24
155. 1. État des lieux
156. 2. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis
157. 3. Dispositif retenu
158. 4. Analyse des impacts des dispositions envisagées
159. Chapitre V : Dispositions relatives au droit de l’armement
160. Article 25
161. 1. État des lieux
162. 2. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis
163. 3. Options possibles et dispositif retenu
164. 4. Analyse des impacts des dispositions envisagées
165. 5. Consultation et modalités d’application
166. Chapitre VI : Dispositions immobilières et financières
167. Section 1 : Dispositions relatives aux marchés de défense ou de sécurité
168. Article 26
169. 1. État des lieux
170. 2. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis
171. 3. dispositif retenu
172. 4. Analyse des impacts des dispositions envisagées
173. 5. Modalités d’application
174. Section 2 : Dispositions domaniales intéressant la défense
175. 1. Etat des lieux
176. 2. Objectifs poursuivis et nécessité de légiférer
177. 3. Options possibles et dispositif retenu
178. 4. Analyse des impacts des dispositions envisagées
179. 5. Consultation et modalités d’application
180. Chapitre VII : Dispositions relatives au monde combattant
181. Article 29
182. 1. État des lieux
183. 2. Objectifs poursuivis et nécessité de légiférer
184. 3. Dispositif retenu
185. 4. Analyse des impacts de la disposition envisagée
186. 5. Modalités d’application
187. Article 30
188. 1. Etat des lieux
189. 2. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis
190. 3. Analyse des impacts de la disposition envisagée
191. Chapitre VIII : Mesures de simplification
192. Article 31
193. 1. État des lieux
194. 2. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis
195. 3. Analyse des impacts des dispositions envisagées
196. 4. Modalités d’application
197. 1. Article 32 État des lieux
198. 2. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis
199. 2.2 Nécessité de légiférer
200. 3. Analyse des impacts de la disposition envisagée
201. 4. Consultations préalables et modalités d’application
202. Article 33
203. 1. État des lieux
204. 2. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis
205. 3. dispositif retenu
206. 4. Analyse des impacts des dispositions envisagées
207. 5. Modalités d’application
208. Article 34
209. 1. État des lieux
210. 2. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis
211. 3. Options possibles et dispositif retenu
212. 4. Analyse des impacts des dispositions envisagées
213. 5. Modalités d’application
214. Article 35
215. 1. État des lieux
216. 2. Objectifs poursuivis et nécessité de légiférer
217. 3. Options et dispositif retenu
218. 4. Analyse des impacts des dispositions envisagées
219. 5. Consultation et modalités d’application
220. Chapitre IX : Dispositions diverses et finales
221. Article 38 1°
222. 1. Etat des lieux
223. 2. Objectifs poursuivis et nécessité de légiférer
224. 3. Dispositif retenu
225. 4. Analyse des impacts de la disposition envisagée
226. 5. Consultation et modalités d’application
227. Article 38 2°
228. 1. Etat des lieux
229. 2. Objectifs poursuivis et Nécessité de légiférer
230. 3. Analyse des impacts de la disposition envisagée
231. 4. Consultation et modalités d’application
232. Article 39
233. 1. État des lieux
234. 2. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis
235. 3. dispositif retenu
236. 4. Analyse des impacts des dispositions envisagées
237. 5. Modalités d’application
238. Article 40
239. 1. État des lieux
240. 2. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis
241. 3. Options possibles et dispositif retenu
242. 4. Analyse des impacts des dispositions envisagées
243. 5. Modalités d’application
244. Article 41 1°
245. 1. Etat des lieux
246. 2. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis
247. 3. Dispositif retenu
248. 4. Analyse des impacts de la disposition envisagée
249. 5. Modalités d’application

Introduction générale

1. Le modèle d’armée actuel a souffert de la baisse continue et importante de l’effort de défense de la France au cours des dernières décennies, qui a engendré l’apparition de lacunes capacitaires et affaibli sa capacité à faire face à la pluralité des menaces. Les retards accumulés dans la modernisation des équipements, la baisse des effectifs et l’affaiblissement des soutiens ont réduit les aptitudes opérationnelles des armées. De manière simultanée, la durée des engagements récents, les élongations intra théâtres et entre les théâtres, la dureté des combats et l’attrition qui en découle ont consommé le potentiel des équipements au-delà des prévisions.

2. Le présent projet de loi s’inscrit dans le prolongement de la Revue stratégique, dont le Président de la République a approuvé les conclusions en octobre 2017, et qui rappelle que la France et l’Europe sont confrontées à des menaces intenses, diversifiées et durables. La persistance du risque terroriste, le retour des politiques de puissance et l’affaiblissement de l’ordre international rendent l’environnement stratégique instable et incertain. Nos armées devront faire face à des conflits plus durs et à des adversaires mieux équipés. Face à ces menaces, il est indispensable de préserver notre autonomie stratégique, tout en construisant celle de l’Union européenne à travers une Europe de la défense plus forte.

Dans ce contexte, la loi de programmation militaire 2019-2025 porte une double ambition : redonner dès à présent aux armées les moyens de remplir durablement leurs missions, d’une part, et préparer la défense de la France pour demain, d’autre part. Elle prend la suite de la loi n°2013-1168 du 18 décembre 2013 relative à la programmation militaire pour les années 2014 à 2019 et portant diverses dispositions concernant la défense et la sécurité nationale, actualisée en 2015 et en poursuit les engagements.

Alors que la soutenabilité de la loi du 18 décembre 2013 susmentionnée était par construction soumise au respect d’hypothèses financières structurantes au moment de son vote, dont la réalisation de ressources exceptionnelles, le projet de loi de programmation militaire pour les années 2019-2025 réduit ces incertitudes en programmant ses moyens militaires exclusivement sur des crédits budgétaires. Elle accroît également la provision au titre des opérations extérieures et des missions intérieures sur la base d’un montant plus proche de celui constaté au titre des engagements au cours de la période récente.

Si les hypothèses liées aux ressources exceptionnelles (remplacées en majeure partie par des ressources budgétaires lors de l’actualisation de la loi de programmation militaire en juillet 2015), aux renégociations industrielles et à l’export du Rafale ont été vérifiées, l’intensification des opérations extérieures ainsi que les attentats terroristes perpétrés sur le territoire national à partir de 2015 ont conduit à prendre en avril 2016 des décisions structurantes pour l’outil de défense : atténuation de la réduction des effectifs, accroissement des moyens consacrés au maintien en condition opérationnelle et aux programmes d’armement, renforcement des capacités de renseignement et des moyens de cyberdéfense.

La loi n° 2013-1168 du 18 décembre 2013 relative à la programmation militaire pour les années 2014 à 2019 et portant diverses dispositions concernant la défense et la sécurité nationale a donc par deux fois, en 2015 et en 2016, fait l’objet de réorientations importantes afin d’adapter l’outil de défense de la France à l’évolution des menaces.

Par ailleurs, les arbitrages rendus dans le cadre du projet de loi de finances pour 2018 ont permis de consolider cette première phase de remontée en puissance des moyens que la Nation consent pour sa sécurité avec une augmentation de 1,8 Md€ des ressources de la mission « Défense » par rapport à la loi de finances initiale pour 2017.

La volonté du Président de la République de porter l’effort de défense de la Nation à 2% du PIB d’ici 2025 permet d’inscrire dans la durée cette ambition de mieux protéger la France et l’Europe. La programmation de la loi de programmation militaire 2019-2025 se caractérise ainsi par une adéquation plus solide des ressources par rapport aux besoins programmés, et donc sa soutenabilité financière, garante de la construction du modèle d’armées « Ambition 2030 », se rapprochant ainsi des recommandations émises par la Cour des comptes dans son référé du 19 juillet 2017 relatif à la mise en œuvre de la loi de programmation militaire 2014-2019 et aux perspectives financières de la mission « Défense ».

3. Ce profond renouveau de notre défense sera orienté autour de quatre priorités :

- permettre aux armées de remplir leurs missions de manière soutenable et durable, en renforçant les moyens relatifs à l’entretien des matériels, aux équipements individuels, à la préparation opérationnelle, à la formation et en portant une attention particulière aux conditions de vie et de travail des personnels militaires comme civils, ainsi que de leurs familles ;

- renouveler les capacités opérationnelles permettant de répondre aux besoins opérationnels immédiats et de faire face aux engagements futurs ;

- garantir notre autonomie stratégique et contribuer à la consolidation d’une défense en Europe en rééquilibrant des fonctions stratégiques (dissuasion, connaissance et anticipation, prévention, protection, intervention) et construire ainsi un modèle d’armée complet, capable de jouer un rôle moteur voire fédérateur pour la consolidation de l’Europe de la défense ;

- innover pour faire face aux défis futurs, en préparant la supériorité opérationnelle des armées à plus long terme ; cette innovation permettra ainsi de disposer des équipements adaptés aux menaces futures.

Ce renouveau de notre défense sera accompagné d’une démarche ambitieuse de transformation et de modernisation du ministère des armées dans l’ensemble de ses activités.

4. Afin de mettre en œuvre ces objectifs et de définir à ce titre des orientations ou prévisions, le présent projet de loi programme, dans son titre Ier, fixe les moyens financiers et humains nécessaires à l’exercice des missions des armées.

Il comporte, en outre, un ensemble de dispositions nécessaires pour l’exécution des missions opérationnelles du ministère des armées, la mise en œuvre de son programme de transformation et de modernisation, la gestion dynamique des effectifs et des carrières et divers chantiers de simplification. Il s’agit, plus précisément :

Tableau synoptique des consultations

Tableau synoptique des mesures d’application

TITRE Ier : Dispositions relatives aux objectifs de la politique de défense et À la programmation financière

Articles 1er à 6

Etat des lieux

1.1 Dans un contexte d’augmentation des risques et des tensions internationales et régionales, les dépenses de défense tendent actuellement à se renforcer. Cette tendance est à l’œuvre depuis de nombreuses années dans certaines régions telles que l’Asie (+6% en 2016 et + 28,5% entre 2009 et 2015) ou le Moyen-Orient (+ 41,5% entre 2009 et 2015).

Dans les zones Amérique du Nord et Europe, ce renforcement de l’effort de défense est plus récent, avec une augmentation de l’ordre de 3% en 2016, prenant la suite d’une période de déclin (respectivement -19,3% et -12,5% entre 2009 et 2016). En effet, dès le sommet de Newport de 2014, les membres de l’OTAN ont énoncé l’objectif d’atteindre un budget au moins équivalent à 2% de leur PIB. Celui-ci s’est d’abord concrétisé dans certains Etats d’Europe de l’Est et du Nord, avant d’être suivie par d’autres membres européens. A titre d’illustration, pour 2017, l’Allemagne a porté son budget à 37 Md€ (pensions comprises), soit une hausse de 2,7 Md€ par rapport à 2016 et l’équivalent de 1,2% du PIB. Toutefois, en 2016, seuls quatre Etats européens atteignent cet objectif : la Grèce (2,4%), l’Estonie (2,2%), le Royaume-Uni (2,2%) et la Pologne (2%). La France, l’Allemagne et l’Italie n’y consacrent respectivement que 1,8%, 1,2% et 1,2%.

1.2 S’agissant de la France, l’effort de défense a connu une érosion continue au cours des deux dernières décennies, tant en termes de part dans le PIB (sur la période 2007-2016, l’effort de défense est ainsi passé de 2,30% à 1,79 % du PIB), qu’en termes de part dans la dépense publique..

Une première inflexion a été donnée, à la suite des attentats de Paris du 13 novembre 2015, avec la décision d’actualiser la loi de programmation militaire. Cela a conduit à stabiliser l’effort de défense à hauteur de 1,78 % du PIB et à interrompre les baisses d’effectifs.

Compte tenu de l’intensité des menaces auxquelles la France doit faire face et du niveau soutenu d’engagements de nos forces armées, le Président de la République a décidé de fixer l’objectif d’un effort de défense à hauteur de 2% à l’horizon 2025. Un tel effort est en effet nécessaire pour assurer la modernisation des équipements et des infrastructures différées depuis de nombreuses années, et doter les armées de moyens de fonctionnement et d’entretien des matériels nécessaires à la réalisation durable de leurs missions.

Cette remontée de l’effort de défense s’incarne dès 2018, dans la loi de finances initiale, avec une augmentation de 1,8 Md€ des ressources de la mission « Défense », qui lui permettent d’atteindre 34,2 Md€ (hors recettes issues de cessions à hauteur de 190 M€) par rapport à la loi de finances initiale 2017 (32,4 Md€ hors recettes issues de cessions à hauteur de 250 M€), soit près de 6% d’augmentation. Cette augmentation traduit une nouvelle impulsion dans l’effort de défense de la nation qui atteindra ainsi 1,82% du PIB en 2018.

En cohérence avec les conclusions de la Revue stratégique[1] qui ont abouti à une nouvelle évaluation de la menace et à un besoin de rééquilibrage des fonctions stratégiques, la loi de programmation militaire 2019-2025 doit désormais permettre d’asseoir dans la durée l’effort en termes financiers et d’effectifs en faveur des armées, afin de rejoindre la cible de 2% du PIB à l’horizon 2025.

Objectifs poursuivis

La politique de défense s’inscrit par nature dans le long terme. La stratégie de défense, les objectifs fixés aux forces armées et les moyens humains et matériels nécessaires à la réalisation de leurs missions doivent ainsi être programmés sur une période pluriannuelle. Une telle programmation, élément essentiel de la cohérence et de l’efficacité de notre politique de défense, reconnu comme tel depuis près de 50 ans, constitue le fondement de la présente loi de programmation militaire.

2.1 La loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques (LPFP) pour les années 2018 à 2022 prévoit à son article 22 que « lors du dépôt au Parlement d'un projet de loi de programmation autre qu'un projet de loi de programmation des finances publiques, le Gouvernement remet au Parlement un rapport permettant de s'assurer de la cohérence du projet de loi avec la trajectoire de finances publiques figurant dans la loi de programmation des finances publiques en vigueur ». La loi de programmation militaire (LPM) pour les années 2019 à 2025 est la première loi de programmation à devoir se conformer à cette nouvelle disposition.

La LPFP fixe une trajectoire ambitieuse correspondant à une baisse d’un point de PIB du niveau des prélèvements obligatoires, de plus de trois points de PIB de la dépense publique, et de plus de cinq points de PIB de la dette publique. Pour respecter ces objectifs, en particulier sur le périmètre de la norme pilotable de l'État, l'évolution de la dépense en 2018 s'élèvera à + 1,0 % en volume, puis à - 0,5 % en volume en 2019, soit + 1,6 Md€ par rapport à 2018. Sur la période 2020-2022, alors que la charge de la dette augmentera de l'ordre de 0,1 point de PIB par an, le taux d'évolution en volume de la dépense sous norme pilotable sera de - 1 % par an.

S’agissant en particulier du ministère des armées, pour les années couvertes par la LPFP, la LPM 2019-2025 est conforme aux plafonds en crédits fixés par mission du budget général à l’article 15 de la LPFP et aux plafonds d’emplois ministériels sous-jacents, assurant ainsi la cohérence entre les deux lois, recommandée par la Cour des comptes dans un souci de préservation de la soutenabilité des finances publiques.

2.2 Sur le périmètre de la mission « Défense », les ressources programmées hors pensions s’élèveront à 197,8 Md€ courants de crédits budgétaires sur la période 2019-2023 et 294,8 Md€ courants sur la période 2019-2025 (en périmètre de la loi de finances initiale pour 2018).

Pour les années 2019 à 2023, les ressources ont un caractère ferme. A compter de 2024, la programmation s’appuie sur un niveau de ressources qui sera l’objet d’arbitrages complémentaires lors de l’actualisation de la présente loi en 2021, afin d’atteindre l’objectif d’un effort de défense porté à 2% du PIB à l’horizon 2025 et de permettre la mise en œuvre du modèle d’armées « Ambition 2030 » présenté dans le rapport annexé à la présente loi.

Les ressources sont programmées en crédits budgétaires uniquement et ne comprennent pas de ressources exceptionnelles, suivant en cela les recommandations formulées par la Cour des comptes dans son analyse de l’exécution de la loi de programmation militaire pour 2014-2019[2]. La sincérité de cette programmation s’en trouve donc renforcée.

Toutefois, des recettes issues notamment des produits des cessions immobilières d’une part, et des cessions de matériels du ministère des armées d’autre part pourront abonder les crédits de la mission « Défense ».

A ce titre, le projet de loi de programmation militaire 2019-2025 garantit un taux de retour de 100% du produit des cessions immobilières au ministère des armées.

En outre, il est conforme aux orientations de la loi de programmation des finances publiques pour 2018-2022 qui détermine l’enveloppe prévisionnelle des crédits du ministère des armées pour les quatre premières années de la future loi de programmation militaire , assurant ainsi ab initio la cohérence (entre les deux lois) recommandée par la Cour des comptes dans un souci de préservation de la soutenabilité des finances publiques.

Afin de permettre la pleine réalisation de l’ambition opérationnelle à l’horizon 2030, des moyens complémentaires en matière d’effectifs sont programmés, tout en poursuivant les transformations au sein du ministère des armées, qui devraient permettre de redéployer des postes vers les domaines prioritaires. Cette démarche s’inscrit dans le cadre du chantier interministériel « Action publique 2022 » engagé par l’Etat.

La trajectoire en effectifs prévoit la création de 1 500 équivalents temps plein sur la période 2019-2022. A partir de 2023, le ministère bénéficiera d’une augmentation de ses effectifs de 1.500 emplois par an, soit +3 000 effectifs sur la période 2019-2023 et +6 000 effectifs sur la période 2019-2025, afin de répondre aux besoins spécifiques découlant du contexte sécuritaire et géostratégique. Cette remontée en puissance permettra de renforcer notamment le renseignement, la cyberdéfense et l’action dans le domaine du numérique, à hauteur de 50% des emplois ainsi créés sur la période.

A l’instar de la trajectoire de ressources financières, les effectifs du ministère des armées sur la période 2024-2025 feront l’objet d’arbitrages complémentaires lors de l’actualisation de la présente loi de programmation militaire en 2021.

Au terme de cette évolution, en 2023, les effectifs du ministère des armées s'élèveront ainsi à 271 956 agents en équivalents temps plein (274 956 en 2025), hors Service industriel de l’aéronautique.

2.3 La consolidation et l’exécution conforme de la programmation militaire suppose également un certain nombre de clauses et de mécanismes s’appliquant aux hypothèses prises en construction.

Premièrement, concernant les opérations extérieures (OPEX) et les missions intérieures (MISSINT), ces dernières se singularisent par leur caractère difficilement prévisible (déclenchement en réaction à des crises ou décision politique d’intervention). Cette situation ne permet donc pas une budgétisation en loi de finances initiale et justifie l’usage d’un mécanisme de provision, complété d’une clause de sauvegarde garantissant en gestion la couverture des surcoûts nets. Le présent projet de loi de programmation militaire 2019-2025 ajuste par conséquent la provision OPEX-MISSINT annuelle prévue en loi de finances initiale pour la porter à 850 M€ en 2019 puis à 1,1 Md€ par an à partir de 2020. Elle accroît également les crédits de masse salariale prévus au titre des missions intérieures à hauteur de 41 M€ en 2018 à 100 M€ par an.

Le projet de loi de programmation militaire 2019-2025 prévoit des mécanismes favorisant une meilleure information et une meilleure maîtrise des surcoûts nets liés aux opérations extérieures et aux missions intérieures.

Deuxièmement, afin de garantir la soutenabilité de la programmation, le présent projet de loi inclut un objectif de résorption progressive du report de charges, à hauteur de son niveau structurel incompressible estimé à 10% des crédits hors masse salariale. Ainsi, il serait ramené à environ 10% à horizon 2025, avec un point de passage à environ 12% en 2022.

Troisièmement, le rapport annexé prévoit un accroissement de la prise en charge par les entreprises et industries de défense des coûts induits par le soutien des armées aux exportations d’armement. Outre la contribution positive des exportations à la balance commerciale de la France, le soutien constitue un enjeu pour les armées dans la mesure où il permet de pérenniser la chaîne de production. De même, elles contribuent à la solidité et à la pérennité de la base industrielle et technologique de défense, essentielle à la souveraineté et à l’autonomie de nos armées.

En revanche, le soutien aux exportations représente une charge non couverte par des ressources budgétaires et qui pèse sur les moyens humains, matériels et financiers des armées. Aussi, une contribution pécuniaire sera prévue par un texte qui organisera les conditions d’abondement du budget des armées pour couvrir les frais représentés par cette charge.

Quatrièmement et dernièrement, le rapport annexé au projet de loi de programmation militaire 2019-2025 rappelle que l’article 17 de la loi de programmation des finances publiques 2018-2022 prévoyant que le montant des restes à payer atteint au 31 décembre 2017 constitue un niveau maximum à ne pas dépasser sur les années 2018 à 2022, ne contraindra pas la capacité d’investissement du ministère des armées.

2.4 Les 198 Md€ de ressources en crédits budgétaires programmées au profit de la mission « Défense » sur la période 2019-2023 se répartissent entre les agrégats « effectifs », « fonctionnement » et « équipement »

Outre la trajectoire en effectifs, la condition des personnels fera l’objet d’une attention toute particulière, notamment par la mise en œuvre du chantier de la nouvelle politique de rémunération des militaires, mais également par l’inscription de mesures nouvelles ciblées visant à améliorer l’attractivité des métiers du ministère des armées et à préserver les compétences critiques (renseignement, ingénierie, etc.). Un effort tout particulier en faveur de l’infrastructure de défense sera également réalisé, au profit de la protection des installations, des familles, des conditions de vie et de l’accueil des grands programmes d’équipement. La dotation de l’infrastructure, hors dissuasion, sera ainsi portée à 1,45 Md€ chaque année en moyenne sur la période 2019-2023.

L’effort au profit de l’équipement sera augmenté afin de permettre, d’une part, la régénération dès le début de la période des capacités les plus dégradées, notamment les flottes d’avions de transport tactique, les hélicoptères d’ancienne régénération, les sous-marins nucléaires d’attaque de type RUBIS) et, d’autre part, l’entrée en parcs de matériels de la génération la plus récente afin d’atteindre le modèle visé à l’horizon 2030.

Les dotations de l’agrégat équipement qui comprennent, entre autres, le rehaussement des moyens dévolus aux études amont qui atteindront 1 Md€ en 2022, permettront de sauvegarder une base industrielle et technologique de défense unique en Europe par sa maîtrise de compétences à haute valeur ajoutée (nucléaire, hyper-vélocité, aérospatial, construction navale, surveillance de l’espace exo-atmosphérique).

Titre II : Dispositions normatives intÉressant la dÉfense nationale

Chapitre Ier : Dispositions relatives aux ressources humaines

Section 1 : Statut et carrière

Article 7

1. État des lieux

L’article L. 4121-5 du code de la défense dispose que « les militaires peuvent être appelés à servir en tout temps et en tout lieu ». Cette sujétion de disponibilité est incompatible avec un aménagement permanent du temps d’activité.

Un congé pour convenances personnelles, non rémunéré, peut toutefois être accordé aux militaires, sur demande agréée, pour une durée maximale de deux ans renouvelable dans la limite totale de dix ans et dans le cadre d’un contingent annuel. Cette demande ne constitue pas un droit. Le nombre de bénéficiaires est contingenté annuellement (448 militaires pour 2018, hors gendarmerie). Les militaires en bénéficiant ne sont plus en position d’activité pendant le temps limité de leur congé. Ce congé peut être accordé après quatre ans de service pour le cas général, ou sans conditions d’ancienneté pour certains cas particuliers, dont celui du congé pour élever un enfant de moins de huit ans, conformément à l’article R. 4138-65 du code de la défense.

Pour les militaires bénéficiaires d’un congé à ce titre, le dispositif actuel présente cependant deux difficultés. D’une part, lorsque les intéressés disposent de compétences rares, leur absence durable est préjudiciable au service. D’autre part, les bénéficiaires du congé ont tendance à ne pas réintégrer ensuite les armées, souvent faute d’avoir pu maintenir leurs compétences. Cette érosion concerne, par exemple, une dizaine de militaires par an dans la Marine nationale.

Il en résulte une perte des bénéfices des compétences que ces militaires ont acquises, et dont les coûts et durées de formation sont élevés (formations initiale, continue et expérience). A titre d’exemple, la formation dans ses dix premières années d’un technicien aéronautique s’élève à environ 115 000 euros, d’un météorologue à 140 000 euros, d’un pilote d’aéronef à plus d’un million d’euros.

Trois exemples de spécialités dont les effectifs sont en situation de tension illustrent la nécessité de la mesure proposée :

Les pilotes d’hélicoptère (NH90) dans la marine nationale ont besoin de six ans de formation. Si les pilotes quittent le service à 35 ans pour élever leur enfant, ils n’auront effectué que neuf années de vols opérationnels alors que le seuil de rentabilité, compte tenu des formations et qualifications nécessaires, est estimé à quinze ans.

La spécialité des officiers mariniers météorologistes, féminisée à hauteur de 34%, est déficitaire à 5% de ses effectifs. De même, la spécialité de contrôleur de base aéronavale, féminisée à 38%, est en déficit d’effectif de 23%.

En conséquence, il apparaît indispensable de conserver les compétences de spécialistes ou personnels à potentiel particulier, tout en conciliant une facilité temporaire d’activité réduite pour des militaires souhaitant élever un enfant de moins de huit ans. Cette disposition permettra de retenir une population qui actuellement quitte les armées.

2. Objectifs poursuivis et nécessité de légiférer

2.1 Objectifs poursuivis

Pour permettre aux armées de mobiliser ponctuellement un militaire en congé pour convenances personnelles pour élever un enfant de moins de 8 ans et assurer ainsi le maintien du niveau de ses compétences, il est proposé de créer un dispositif particulier, au moyen d’un engagement à servir dans la réserve. Ce dispositif permet à l’institution militaire de convoquer le personnel de réserve selon ses besoins. Le militaire sera en disponibilité de son statut de militaire d’active et servira dans la réserve opérationnelle de manière ponctuelle.

Ce dispositif doit permettre au militaire de continuer d’entretenir et de pratiquer sa spécialité et d’envisager de revenir dans des fonctions correspondant à ses qualifications de manière sereine.

De plus, dans la lignée du plan famille lancé par la ministre des armées le 31 octobre 2017, qui porte une attention particulière sur la conciliation de la vie militaire et de la vie de famille, cette disposition permet le placement du militaire en position de non-activité afin d’élever un enfant de moins de huit ans et dans le même temps de le faire bénéficier d’un engagement adapté à servir dans la réserve opérationnelle.

Le nouveau dispositif proposé permet de réemployer les militaires concernés à l’issue de leur congé pour convenances personnelles et d’atteindre le seuil de rentabilité de leur formation.

2.2 Nécessité de légiférer

Afin de modifier les articles du code de la défense L. 4138-16 relatif au congé pour convenances personnelles et L. 4211-1 III 1° relatif au personnel constituant la réserve opérationnelle, il est nécessaire de légiférer.

3. Options possibles et dispositif retenu

3.1 Options possibles

La gestion de cette problématique par des mutations sur des postes exigeant une moindre disponibilité a trouvé ses limites et ne satisfait pas le besoin. En effet, cette option est privilégiée par l’ensemble des armées mais se heurte au manque de postes qui peuvent être ouverts au personnel concerné du fait de leur profil professionnel : peu de postes correspondent aux qualifications détenues.

3.2 Dispositif retenu

Il s’agit donc de donner la possibilité pour un militaire en position de non-activité dans le cadre d’un congé pour convenances personnelles, de servir ponctuellement et de manière adaptée à sa spécialité.

Le contrat d’engagement à servir dans la réserve, ainsi que rappelé dans l’article L. 4221-4 du code de la défense, permet au réserviste d’être en activité pendant son temps de travail. Il peut donc être cumulé avec un contrat de travail. Ainsi, tout agent public peut être en position de disponibilité et souscrire un engagement à servir dans la réserve opérationnelle. Dans le cadre d’un engagement à servir dans la réserve, c’est l’autorité militaire qui convoque le personnel de réserve en fonction de l’activité programmée.

La mesure propose donc que le militaire placé en congé pour convenances personnelles pour élever un enfant de moins de huit ans puisse demander à souscrire un engagement à servir dans la réserve opérationnelle.

Dans cette position, le militaire ne bénéficie pas de droits à l’avancement au titre de la réserve. En revanche, il recouvre ses droits à l’avancement en tant que militaire d’active, calculés, durant toute la durée du congé, au prorata du nombre de jours d’activité effectués dans la réserve opérationnelle. Il est prévu que les conditions d’application soient déterminées par décret en Conseil d’Etat.

Par ailleurs, la durée des activités à accomplir au titre de l'engagement à servir dans la réserve opérationnelle est déterminée, conjointement par l'autorité militaire d'emploi et le réserviste, dans la limite de trente jours par année civile (soixante jours au titre de l’article du présent projet de loi relatif à la modification des plafonds de la durée annuelle d’activité à accomplir au titre de la réserve opérationnelle). Cette durée peut être augmentée, par année civile, à soixante (puis cent-vingt selon l’article du présent projet de loi relatif à la modification des plafonds de la durée annuelle d’activité à accomplir au titre de la réserve opérationnelle) jours pour répondre aux besoins des armées, à cent cinquante jours en cas de nécessité liée à l'emploi des forces et à deux cent dix jours pour les emplois présentant un intérêt de portée nationale ou internationale. La présente mesure prévoit d’ajouter qu’en ce qui concerne les militaires placés en congé pour convenances personnelles pour élever un enfant de moins de huit ans, la durée des activités à accomplir au titre de l’engagement dans la réserve opérationnelle sera déterminée dans les conditions fixées par décret. Il est ainsi ajouté, à la liste de la constitution de la réserve, les militaires placés en congé pour convenances personnelles pour élever un enfant de moins de huit ans dans les conditions fixées par décret.

Enfin, le militaire continue à bénéficier de ses droits à pension déjà prévus au titre du d) de l’article L9 du code des pensions civiles et militaires de retraite pour le congé pour convenances personnelles pour élever une enfant de moins de huit ans. Aux services effectifs s'ajoute une bonification du cinquième du temps de service accompli, qui est accordée dans la limite de cinq annuités à tous les militaires ayant accompli au moins dix-sept ans de services militaires effectifs ou ayant été rayés des cadres pour invalidité. Le temps passé en congé de longue durée pour maladie et en congé de longue maladie est assimilé à des services militaires effectifs. Au même titre, les services accomplis dans la réserve opérationnelle durant un congé pour convenances personnelles pour élever un enfant de moins huit ans seront comptabilisés. Leur durée sera fixée ultérieurement par décret en Conseil d’Etat.

Ce dispositif n’est accessible que sur demande agréée et dans les limites du contingent annuel du congé pour convenances personnelles prévu à l’article L. 4138-16 du code de la défense.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

4.1 Impacts juridiques

L’article L. 4138-16 et le 1° du III de l’article L. 4211-1 du code de la défense, relatifs respectivement au congé pour convenances personnelles d’une part, et au personnel constituant la réserve opérationnelle, d’autre part seront modifiés par la présente disposition.

4.2 Impacts économiques et financiers

Le dispositif proposé s’appliquera à effectif constant. La rémunération des militaires au titre de la réserve opérationnelle s’effectuera sur le « budget réserve ».

Dans une hypothèse à cinquante officiers et cinquante sous-officiers employés cent vingt jours par an, les militaires concernés engendreraient une dépense sur le titre 2 des réserves de 1,5M€ par an.

4.3 Impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes

Le haut comité d’évaluation de la condition militaire, dans ses différents rapports, met en exergue le fait que les contraintes familiales constituent des « éléments qui forment des filtres invisibles et écartent des talents, en particulier féminins, de l’accès à des responsabilités importantes ». Il souligne d’ailleurs que « compte tenu des modes de vie d’aujourd’hui », des personnels masculins peuvent aussi rencontrer ce genre d’obstacles, lié notamment à la paternité. Il recommande ainsi au ministère et aux états-majors des armées de prendre une série de dispositions pour adapter la vie professionnelle des personnels militaires à la vie familiale.

Cette disposition, ayant pour objectif de maintenir les compétences des militaires pendant ce congé devrait avoir un impact favorable sur l’égalité femme homme en permettant aux personnels prenant ce congé de réintégrer plus sereinement leur poste. Afin de calculer le nombre de candidats, les spécialités dont les effectifs sont « sous tension » et le nombre de départs annuels pour motifs personnels (éducation de jeunes enfants ou incompatibilité engagement militaire / éducation jeunes enfants) seront pris en compte.

5. Consultation et modalités d’application

5.1 Consultation menée

Le projet a été présenté, le 8 décembre 2017, au Conseil supérieur de la fonction militaire qui a émis un avis défavorable, souhaitant un dispositif plus large que les seuls cas de congés pour élever un enfant de moins de huit ans.

Les points d’inquiétude soulevés portent sur la position simultanée réserve/non activité et la protection sociale des bénéficiaires. En réponse, la couverture sociale du militaire, définie par décret en Conseil d’Etat, sera identique à celle dont il aurait bénéficié en position d’activité, et la compatibilité entre le placement en congé pour convenances personnelles et l’activité au sein de la réserve opérationnelle sera définie par la loi.

5.2 Modalités d’application

5.2.1 Application dans le temps

Ces dispositions entreront en vigueur dès le lendemain de la publication de la loi au Journal Officiel de la République française.

5.2.2 Application dans l’espace

Le présent article est applicable sur l’ensemble du territoire de la République française. En effet, les dispositions modifiées font parties du statut général militaire applicable de plein droit sur tout le territoire, y compris dans les départements et régions d’outre-mer, ainsi que dans les collectivités d’outre-mer.

5.2.3 Textes d’application

Les conditions d’application du dispositif proposé seront définies par décret en Conseil d’Etat.

Article 8

1. État des lieux

Au sein de la fonction militaire, dont l’impératif de jeunesse impose des limites d’âge basses, les spécificités du combat aérien avec ses fortes contraintes physiologiques sur le personnel navigant ont conduit à la détermination de limites d’âge adaptées. Ainsi, les limites d’âge des officiers de l’air et sous-officiers du personnel navigant de l’armée de l’air sont inférieures à celles des autres corps, conformément aux dispositions de l’article L. 4139-16 du code de la défense.

Les officiers généraux du corps des officiers de l’air sont soumis à la limite d’âge du grade de colonel des officiers de l’air, limite qui est actuellement de 56 ans, soit trois ans de moins que les officiers généraux des autres armées. Conformément aux dispositions de l’article L. 4141-5 du code de la défense, ils peuvent servir temporairement au-delà de la limite d'âge du grade de colonel, pour une durée déterminée en fonction des emplois à pourvoir, sans toutefois pouvoir servir au-delà de l'âge maximal de maintien en première section, soit 63 ans. Dès 56 ans néanmoins, l’officier général du corps des officiers de l’air n’a plus de visibilité sur sa possibilité de rester en service.

Au 31 décembre 2017, l’armée de l’air comptait 51 officiers généraux du personnel navigant en première section. La pyramide ci-dessous illustre clairement la contrainte d’âge pesant sur les officiers généraux du personnel navigant, alors que les autres armées ont un contingent proportionnellement plus important de leurs officiers généraux de 55 à 58 ans. La brièveté de leurs parcours et leur employabilité en tant qu’officier général limitée en âge s’avèrent donc pénalisantes pour occuper des emplois à très haute responsabilité.

2. Objectifs poursuivis et nécessité de légiférer

2.1 Objectifs poursuivis

La modification envisagée vise à repousser la limite d’âge des généraux de l’air à 59 ans, l’âge maximal de maintien en 1ère section restant inchangé.

Les raisons en sont les suivantes :

1° Les perspectives d’emploi d’officiers généraux dont la « durée de vie » dans le grade est un tiers plus courte que les autres sont limitées, malgré leur appartenance au vivier des hauts et très hauts potentiels des armées. Cette mesure permettrait dès lors aux employeurs d’avoir une meilleure lisibilité sur l’employabilité des officiers généraux appartenant au corps des officiers de l’air. Même si des prolongations sont aujourd’hui possibles, il s’agit d’inscrire d’emblée les officiers généraux du corps des officiers de l’air dans un parcours complet d’officier général avec l’affectation sur trois postes pour les hauts potentiels, avant d’accéder aux postes sommitaux des armées. Cette mesure permet d’offrir aux responsables ministériels un vivier plus large, plus étoffé et plus expérimenté pour sélectionner les cadres dirigeants de l’Etat.

2° Aligner la limite d’âge de ces officiers sur celle de leurs homologues des autres corps mesure renforcera la cohérence et l’harmonisation des politiques de gestion des hauts potentiels en interarmées. A ce stade de la carrière, les emplois de haut encadrement militaire occupés présentent une complète similitude, quelle que soit l’armée d’appartenance.

3° Une telle mesure permettra une gestion plus cohérente dans le temps et participera à la fidélisation des hauts et très hauts potentiels de l’armée de l’air, en donnant aux officiers généraux une meilleure visibilité sur le terme de leur carrière. Aujourd’hui en effet, les intéressés ne savent que très tardivement s’ils font l’objet d’une prolongation.

2.2 Nécessité de légiférer

Les particularités de l’état de militaire et les spécificités de l’arme aérienne ont conduit à la détermination de limites d’âge adaptées qui relèvent au plan normatif du domaine de la loi. En conséquence, le dispositif proposé modifie les articles L. 4139-7, L. 4139-16 et L. 4141-5 du code de la défense, relatifs respectivement au congé du personnel navigant, aux limites d’âge des militaires et au maintien en première section des officiers généraux.

3. Dispositif retenu

L’option retenue est celle d’une harmonisation des limites d’âge limitée aux officiers généraux du corps des officiers de l’air. En effet, les limites d’âge plus basses pour le personnel navigant restent pertinentes, car liées aux aptitudes physiques nécessaires pour le combat aérien.

Le dispositif envisagé vise donc à augmenter les limites d’âge des officiers généraux du corps des officiers de l’air à 59 ans, comme celles des autres officiers généraux des armées.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

4.1 Impacts juridiques

Le présent article modifie :

1) l’article L. 4139-7 du code de la défense afin que les officiers généraux atteints par la limite d’âge soient exclus du dispositif de placement en congé du personnel navigant sur demande ;

2) l’article L. 4139-16 du code de la défense pour prévoir une nouvelle limite d’âge du corps des officiers généraux de l’air ;

3) l’article L. 4141-5 du code de la défense pour prévoir que les généraux du corps des officiers de l’air ne soient pas soumis à la limite d’âge du grade de colonel, mais à une limite d’âge propre à leur grade.

Le dispositif entraînera une modification de l’article 30 du décret n° 2008-943 du 12 septembre 2008 portant statut particulier des corps des officiers de l’armée de l’air pour prévoir un avancement aux grades de général de brigade et de général de division indépendant de la limite d’âge de colonel.

Il s’agit de supprimer, pour les colonels officiers de l’air, la condition fixée dans le décret n° 2008-943 du 12 septembre 2008 portant statut particulier des corps des officiers de l'air, des officiers mécaniciens de l'air et des officiers des bases de l'air susmentionné relative à la nécessité d’être à plus de 2 ans de la limite d’âge des colonels pour être nommé général, et ainsi préserver la possibilité en gestion de nommer des colonels en choix « ancien », qui ont en effet vocation, dès lors qu’ils sont nommés généraux de brigade, à n’occuper qu’un, voire au maximum deux postes, dans ce grade. La modification proposée ne remet pas en cause la logique d’une employabilité minimale pour être nommé officier général. Les colonels du corps du personnel navigant retenus auront, avec cette réforme, une employabilité minimale de 3 ans (différentiel entre les limites d’âge de colonel et de général pour les personnels navigants).

4.2 Impacts économiques et financiers

L’impact sur les finances publiques de la réforme est inexistant. En effet, le nombre d’officiers généraux est contingenté[3]. De ce fait, il y aura toujours le même nombre d’officiers généraux du corps des officiers de l’air en service, malgré l’augmentation de la limite d’âge. Seule la gestion en sera différente.

4.3 Impacts sur les services administratifs (en gestion)

La direction des ressources humaines de l’armée de l’air aura à gérer la phase de transition.

S’agissant de l’avancement, la contrainte engendrée par le décalage dans le temps des départs conduira à une diminution des nominations de un à deux officiers généraux en moins par an sur la période considérée, sur une moyenne actuelle de 12.

Le cadencement des nominations va progressivement évoluer et les nominations « jeunes » glisser d’un à deux ans, de façon à donner aux hauts et très hauts potentiels un parcours possible d’officier général de 7 à 9 ans, à l’instar des corps d’officiers généraux des autres armées.

4.4 Impacts sur les personnels concernés

Les officiers généraux du corps des officiers de l’air pourront ainsi bénéficier d’un parcours cohérent d’officier général, avec 3 postes leur permettant d’élargir leur expérience avant de prendre des postes à très haute responsabilité. De plus, ils auront une lisibilité qui permettra à l’armée de l’air de conserver cette ressource formée et hautement expérimentée, qui a tendance actuellement à quitter le service par manque de visibilité sur la fin de carrière.

5. Consultation et modalités d’application

5.1 Consultation menée

Le dispositif a reçu un avis favorable du Conseil supérieur de la fonction militaire le 8 décembre 2017.

5.2 Modalités d’application

5.2.1 Application dans le temps

Le dispositif entrera pleinement en vigueur à compter du 1er janvier 2019.

Des mesures transitoires doivent être mises en œuvre afin d’atteindre progressivement la limite d’âge des officiers généraux fixée à 59 ans. De fait, la durée du congé du personnel navigant des officiers généraux du corps des officiers de l’air sera réduite de six mois chaque année pendant la période transitoire ; parallèlement, leur limite d’âge sera augmentée de six mois en six mois aux mêmes dates. La période transitoire envisagée, qui prévoit une mise en œuvre progressive de ce dispositif, vise à atténuer l’impact de cette réforme sur les flux et donc sur l’avancement. Concomitamment, et selon un tempo et des pas identiques, le congé du personnel navigant à limite d’âge pour les officiers généraux du corps de l’air sera éteint progressivement.

5.2.2 Application dans l’espace

Le présent article est applicable sur l’ensemble du territoire de la République française. En effet, les dispositions modifiées font partie du statut général militaire applicable de plein droit sur tout le territoire, y compris dans les départements et régions d’outre-mer ainsi que dans les collectivités d’outre-mer.

Article 9

1. État des lieux

Les militaires infirmiers et techniciens des hôpitaux des armées sous statut militaire, ont en commun avec leurs corps homologues de la fonction publique hospitalière la rémunération et les grades, dont les évolutions sont transposables automatiquement. Ces militaires n’ont pas la même limite d’âge que leurs homologues civils : l’article L. 4139-16 du code de la défense fixe les limites d’âge de tous les militaires.

Actuellement, la limite d’âge des militaires infirmiers et techniciens des hôpitaux des armées, soumis aux lois et règlements applicables aux sous-officiers, est fixée à 59 ans, à l’exception des infirmiers en soins généraux et spécialisés pour lesquels cette limite d’âge est de 62 ans.

Un statut propre aux infirmiers anesthésistes a été créé dans la fonction publique hospitalière le 1er juillet 2017[4], remplaçant celui des infirmiers en soins généraux et spécialisés. La création d’un nouveau corps d’infirmiers anesthésistes militaires infirmiers et techniciens des hôpitaux des armées, miroir de celui existant dans la fonction publique hospitalière, et le reclassement des infirmiers en soins généraux et spécialisés anesthésistes dans ce nouveau corps sont nécessaires pour préserver la cohérence de leur statut avec l’évolution de celui de leur corps homologue de la fonction publique hospitalière.

De même, ont été créés dans la fonction publique hospitalière le 1er septembre 2017[5] un corps de manipulateurs d’électroradiologie médicale et plusieurs corps de personnels de rééducation, de catégorie A, avec un droit d’option permettant au personnel de ces professions, actuellement de catégorie B, d’intégrer les nouveaux corps de catégorie A. L’intégration dans ces nouveaux corps entraîne le bénéfice d’une nouvelle grille indiciaire et la perte de la catégorie active. Les corps actuels de catégorie B sont mis en extinction. Les limites d’âge de ces corps dans la fonction publique hospitalière est de 67 ans d’office en catégorie A[6].

2. Objectifs poursuivis et Nécessité de légiférer

2.1 Objectifs poursuivis

Afin d’assurer la continuité de la correspondance des infirmiers militaires avec la fonction publique hospitalière, le ministère des armées doit créer, au sein du statut des militaires infirmiers et techniciens des hôpitaux des armées, de nouveaux corps homologues de la fonction publique hospitalière, et dans le même temps, en miroir de la fonction publique hospitalière, doit mettre en extinction les corps qui n’y ont plus d’homologie[7].

A cette fin, il est nécessaire d’intégrer ces nouveaux corps dans l’article L. 4139-16 du code de la défense concernant les limites d’âges. En cohérence avec leur passage dans des corps ayant un corps homologue de catégorie A, les limites d’âge sont portées à 62 ans et non plus à 59 ans, comme les autres corps des militaires infirmiers et techniciens des hôpitaux des armées de ce type.

2.2 Nécessité de légiférer

Les limites d’âges sont prévues par l’article L.4139-16 du code de la défense. Il est donc nécessaire de modifier par un texte législatif cet article du code de la défense. Cette mesure est un prérequis indispensable pour la création de ces futurs corps de catégorie A par voie réglementaire.

3. Options possibles et dispositif retenu

Une option étudiée par le Gouvernement consistait à conserver la limite d’âge de 59 ans et de faire bénéficier les militaires infirmiers et techniciens des hôpitaux des armées à la fois de la revalorisation indiciaire calquée sur celle des corps homologues de catégories A de la fonction publique hospitalière, et du bénéfice d’une retraite avancée. N’ayant pas de catégorie active, ne pas aligner la limite d’âge sur les autres corps de militaires infirmiers et techniciens des hôpitaux des armées dont le corps homologue est de catégorie A n’aurait pas été cohérent.

L’option retenue d’un recul de la limite d’âge de 62 ans, comme les autres corps de militaires infirmiers et techniciens des hôpitaux des armées dont le corps homologue dans la fonction publique hospitalière est un corps de catégorie A, est plus cohérente avec la revalorisation indiciaire dont ils bénéficieront à ce titre.

La rédaction de l’article L. 4139-16 du code de la défense doit être modifiée afin de permettre aux militaires qui intégreront les nouveaux corps homologues de ces corps de la fonction publique hospitalière d’être soumis à une limite d’âge au moins aussi élevée que celle de leur corps actuel, pour ce qui concerne les infirmiers anesthésistes, et plus élevée (62 ans) que celle de leurs corps actuels (59 ans) pour les futurs corps de manipulateurs d’électroradiologie médicale et plusieurs corps de personnels de rééducation, en cohérence avec les autres corps de catégorie A.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

4.1 Impacts juridiques

Les limites d’âge indiquées dans les tableaux de l’article L. 4139-16 du code de la défense pour les infirmiers anesthésistes doivent être modifiées et les limites d’âge des futurs corps de manipulateurs d’électroradiologie médicale et corps de personnel de rééducation doivent être insérées.

4.2 Impacts budgétaires

Une évaluation du coût total de la création des nouveaux corps d’infirmiers anesthésistes des hôpitaux des armées, de masseurs-kinésithérapeutes des hôpitaux des armées, de manipulateurs d’électroradiologie médicale des hôpitaux des armées, d’orthoptistes des hôpitaux des armées et d’orthophonistes des hôpitaux des armées a été réalisée par la direction des ressources humaines du ministère des armées et est estimée, en coût moyen et sur la base des effectifs concernés, pour 2018 et 2019 à 316 858 € par année civile :

- 61 650 € pour les 181 infirmiers anesthésistes des hôpitaux des armées ;

- 155 909 € pour les 132 manipulateurs d’électroradiologie médicale des hôpitaux des armées ;

- 99 299 € pour les 52 masseurs-kinésithérapeutes, orthophonistes et orthoptistes des hôpitaux des armées.

5. Consultation et modalités d’application

5.1 Consultation menée

La mesure a été présentée au Conseil supérieur de la fonction militaire qui a émis un avis favorable le 24 octobre 2017.

5.2 Modalités d’application

5.2.1 Application dans le temps

La modification de l’article L.4139-16 du code de la défense entrera en vigueur le premier jour du mois suivant la publication de la loi.

5.2.2 Application dans l’espace

Le présent article est applicable sur l’ensemble du territoire de la République française. En effet, les dispositions modifiées font parties du statut général militaire applicable de plein droit sur tout le territoire, y compris dans les départements et régions d’outre-mer.

Il est applicable dans les collectivités d’outre-mer de la manière suivante :

5.2.3 Textes d’application

La création de nouveaux corps de militaires infirmiers et techniciens des hôpitaux des armées, homologues des corps de catégorie A de la fonction publique hospitalière nécessitera la modification du décret n° 2002-1490 du 20 décembre 2002 fixant le statut de ce personnel par un décret en Conseil d’Etat.

Section 2 : Mesures visant à promouvoir la réserve militaire

Article 10 État des lieux

1.1 Cadre général

Les réservistes sous contrat d’engagement à servir dans la réserve opérationnelle, dont l’effectif a atteint 35 900 fin novembre 2017 pour le ministère des armées, sont considérés comme des militaires d'active (militaires de carrière ou militaires d’active autre que de carrière selon l’article L. 4132-5 du code de la défense) quand ils exercent une activité pour laquelle ils sont convoqués. Ils effectuent des périodes d'activité dont la durée légale est de 30 jours par an.

Dans les circonstances détaillées à l’article L. 4221-6 du code de la défense, ces périodes peuvent être prolongées jusqu'à 60 jours (réponse aux besoins des armées), 150 (nécessité liée à l’emploi des forces), voire 210 jours (emplois présentant un intérêt de portée nationale ou internationale) par année civile. La durée moyenne s'établit entre 20 et 30 jours, selon les forces armées et formations rattachées.

Le nombre de personnes concernées pour chaque durée d’activité précitée est le suivant :

Or, le seuil légal de 30 jours rigidifie l’employabilité des intéressés, les commandants de formations administratives devant en effet demander à leur hiérarchie une dérogation expresse justifiée par le « besoin des armées ».

De plus, il ne permet pas de répondre à la montée en puissance des réserves opérationnelles voulue par le chef de l’Etat, notamment pour faire face à la menace terroriste qui se traduit par :

- l’augmentation des effectifs de la réserve opérationnelle pour les porter à 40 000 hommes et femmes à l’horizon 2019, conformément à l’objectif fixé par la loi de programmation militaire pour les années 2014 à 2019, réactualisée par la loi n°2015-917 du 28 juillet 2015 ;

- l’augmentation du taux d’emploi pour permettre d’employer chaque jour en moyenne 4 000 réservistes. Cet objectif fixé impose de porter le nombre moyen de jours d’activité à 37 par an par réserviste, soit un seuil nettement supérieur au seuil légal de 30 jours actuellement en vigueur.

1.2 Éléments de droit comparé

A titre de comparaison, l’armée britannique permet à l’encadrement direct d’employer dans un cadre normal jusqu’à 90 jours par an ses réservistes[8].

2. Objectifs poursuivis et nécessité de légiférer

2.1 Objectifs poursuivis

Le présent projet de loi vise à augmenter en conséquence la durée annuelle d'activité au titre de la réserve opérationnelle.

En effet, la limite doit être portée à 60 jours pour tenir compte d’une moyenne de 37 jours d’activité annuelle par réserviste, offrant d’emblée une plus grande souplesse dans l’employabilité des intéressés, pour lesquels les commandants directs de formations administratives auront un pouvoir de décision immédiat d’octroi de jours d’activité jusqu’à 60 jours.

2.2 Nécessité de légiférer

La limite légale annuelle de la durée des activités à accomplir au titre de l’engagement à servir dans la réserve, dans un cadre normal, est aujourd’hui fixée par l’article L. 4221-6 du code de la défense.

3. Options possibles et dispositif retenu

Le maintien du seuil actuel de 30 jours engendre une complexité des procédures, pénalisante pour les réservistes et leurs employeurs, obligés de demander des dérogations pour accomplir les objectifs opérationnels qui sont fixés au ministère. Il est source d’incohérence entre les nouvelles ambitions affichées et les moyens accordés pour les atteindre.

Le seuil des 37 jours nécessitant une disponibilité importante du réserviste, la moyenne de 4.000 réservistes employés chaque jour ne pourra être obtenue qu’en facilitant nettement l’emploi des réservistes les plus disponibles, au-delà de cet objectif. Ainsi, de l’ordre de 30% des réservistes devront pouvoir réaliser entre 40 et 55 jours annuels pour compenser les 10% qui feront moins de 10 jours et les 20 % moins de 20 jours. Les seuils étudiés ont donc mené à augmenter la durée légale d’activité à 60 jours pour donner la souplesse qui permettra d’atteindre cette ambition majeure grâce à une nette simplification administrative : sans le relèvement à 60 jours, ce sont autant de justifications de dépassement du seuil de base qu’il faudra réaliser, alourdissant ainsi nettement la charge administrative.

Le dispositif retenu est donc de définir un seuil de durée annuelle d'activité de principe à 60 jours. L’exception « pour répondre au besoin des armées » est conservée pour permettre 150 jours d’activité. L’exception « en cas de nécessité liée à l'emploi des forces » est supprimée. Son remplacement par l’expression « pour répondre aux besoins des forces armées et formations rattachées » permet, en effet, d’apporter davantage de précision au cadre d’emploi de la réserve, tant en termes de détermination des besoins qu’en identifiant l’ensemble des services susceptibles d’y faire appel. L’exception de 210 jours « pour répondre à des besoins spécifiques exceptionnels » est conservée. Le dispositif ainsi envisagé apparaît le plus simple, à la fois en terme de clarté s’agissant des conditions d’emploi mais également en terme d’impact sur les procédures administratives.

Il est donc proposé une augmentation des durées annuelles d'activité prévues au code de la défense dans les proportions suivantes :

- la durée de droit commun à accomplir au titre d’un engagement à servir dans la réserve opérationnelle est augmentée de 30 à 60 jours par année civile ;

- les dérogations permettant 60 jours d’emploi pour répondre aux besoins des armées et 150 jours en cas de nécessité liée à l'emploi des forces sont fusionnées en une seule dérogation de 150 jours pour répondre aux besoins des forces armées et formations rattachées ;

- le seuil de 210 jours est maintenu en l’état, pour répondre à des besoins spécifiques exceptionnels.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

4.1 Impacts juridiques

Le dispositif proposé modifie l’article L. 4221-6 du code de la défense.

4.2 Impacts sur le personnel concerné

Les commandants de formation pourront employer leurs réservistes jusqu’à 60 jours d’activité dans la réserve opérationnelle par année civile, dès lors qu’ils sont volontaires et disponibles, sans avoir à demander d’autorisation hiérarchique. Ils pourront d’emblée proposer au réserviste un nombre de jour égal ou supérieur à l’objectif de 37 jours. Cette mesure n’aura pas d’impact pour les employeurs civils des réservistes, qui restent soumis à une obligation de disponibilité de leur personnel de cinq jours au titre de la réserve opérationnelle. Cette mesure participe à la simplification administrative, en mettant fin à la nécessité de demander expressément l’autorisation de prolonger la période de réserve de l’intéressé.

4.3 Impacts budgétaires

La mesure proposée s’appliquera à effectif et budget correspondant aux objectifs de la loi de programmation militaire 2014-2019 actualisée. La rémunération des militaires au titre de la réserve opérationnelle s’effectue sur le « budget réserve[9] », déjà construit en loi de finances initiales pour 2018 et en données de programmation 2019-2025 en fonction des objectifs d’effectifs et de nombre de jours d’activité, fixé à 37 jours par an.

5. Consultation et modalités d’application

5.1 Consultation menée

La mesure a reçu un avis favorable du Conseil supérieur de la fonction militaire lors de la session du 8 décembre 2017.

5.2 Application dans le temps

La modification de l’article L. 4221-6 du code de la défense entrera en vigueur le premier jour de l’année civile suivant la publication de la loi.

5.3 Application dans l’espace

Le présent article est applicable sur l’ensemble du territoire de la République française. En effet, les dispositions modifiées font parties du statut général militaire applicable de plein droit sur tout le territoire, y compris dans les départements et régions d’outre-mer. Il est applicable dans les collectivités d’outre-mer de la manière suivante :

5.4 Textes d’application

Les conditions d’application de l’article L. 4221-6 du code de la défense relatives à la dérogation de 150 jours pour répondre aux besoins des armées devront être modifiées par décret simple.

Article 11 1°

1. État des lieux

Le renforcement de la protection du territoire a conduit à un déploiement important des forces armées, avec un effectif permanent depuis les attentats de janvier 2015 oscillant entre 8 000 et 10 000 soldats à l’intérieur de nos frontières, en plus du déploiement en opérations extérieures. La participation de la réserve opérationnelle aux opérations militaires est essentielle et permet d’atteindre les effectifs requis pour assurer la protection de nos concitoyens. Cette implication de la réserve est appelée à croître, conformément à l’objectif fixé aux armées d’employer 4000 réservistes par jour sur la base de 40 000 réservistes, cible définie dans l’actualisation de la loi de programmation militaire 2014-2019[10].

Afin de garantir l’attractivité de la réserve opérationnelle, il est nécessaire que le ministère des armées offre aux réservistes un déroulement de carrière reconnaissant leur engagement. Or, le dispositif actuel concernant l’avancement se révèle pénalisant pour certains militaires de la réserve opérationnelle, lorsque le nombre de militaire d’active dans leur grade est réduit ou inexistant.

En effet, le deuxième alinéa de l'article L. 4143-1 du code de la défense dispose que « l'officier ou le sous-officier de réserve ne peut être promu au grade supérieur que s'il compte, dans le grade, une ancienneté au moins égale à celle de l'officier ou du sous-officier de carrière du même corps et du même grade le moins ancien en grade promu, à titre normal, la même année ».

Cet article assure une équité de traitement dans l’avancement des cadres réservistes et de carrière. Il présente, en revanche, l’inconvénient de bloquer l’avancement du personnel de réserve dans certains corps peu dotés en personnel militaire de carrière.

Ainsi, dans certains corps du service de santé des armées, les chirurgiens-dentistes, les pharmaciens, ou les vétérinaires par exemple, il n’y a certaines années, aucune promotion de personnel de carrière dans certains grades, faute de vivier. Malgré leur ancienneté, leur disponibilité et la qualité de leurs services, les cadres de réserve méritants relevant de ces mêmes corps, sélectionnés pour l’avancement, ne peuvent être promus.

A titre d’exemple, le corps des chirurgiens-dentistes comprend 178 réservistes pour 38 militaires de carrière ou sous contrat. Etant donné la constitution du corps, il ne peut y avoir d’avancement pour le personnel d’active tous les ans.

2. Objectifs poursuivis et nécessité de légiférer

2.1 Objectifs poursuivis

Les dispositions actuelles de l'article L. 4143-1 du code de la défense doivent être complétées afin de permettre la promotion d’officier ou de sous-officier de réserve en l’absence de promotion d’officier ou de sous-officier de carrière du même corps et du même grade la même année.

L’objectif est de permettre l’avancement d’un réserviste même en l’absence de promotion d’officier ou de sous-officier de carrière du même corps et du même grade la même année.

Outre l’équité ainsi permise pour le personnel de réserve, la fidélisation de ces réservistes, indispensables dans leur spécialité, dépendant entre autres d’un avancement normal, cette mesure permet aux gestionnaires d’offrir des déroulements de carrière plus harmonieux à leur personnel de réserve.

2.2 Nécessité de légiférer

Les dispositions actuelles de l'article L. 4143-1 du code de la défense doivent être complétées afin de permettre la promotion d’officier ou de sous-officier de réserve en l’absence de promotion d’officier ou de sous-officier de carrière du même corps et du même grade la même année.

3. Options possibles et dispositif retenu

Sans contrevenir au principe selon lequel l’avancement dans la réserve ne doit pas être plus favorable et plus rapide que pour les officiers ou sous-officiers de carrière, l’article L. 4143-1 du code de la défense mérite d’être complété, afin de ne pas bloquer systématiquement l’avancement des réservistes en l’absence de promotion d’officier ou de sous-officier de carrière du même corps et du même grade la même année.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

4.1 Impacts juridiques

Cette mesure suppose la modification de l’article L. 4143-1 du code de la défense.

4.2 Impacts économiques et financiers

Le dispositif proposé s’appliquera à effectif constant. La rémunération des militaires au titre de la réserve opérationnelle s’effectuera sur le « budget réserve[11] » et n’entrainera pas de surcoût du fait de la fongibilité de celui-ci. Le calcul de la masse salariale des réservistes dépend du nombre de jours effectués dans l’année.

Cette mesure concernera annuellement une dizaine de personnes appartenant aux corps les moins dotés en personnel militaire de carrière. Les cas de blocage ne peuvent être prévus à l’avance et pourront concerner, chaque année, un corps différent. Ils engendreront, avec une moyenne de 37 jours par an pour un panel[12] de 10 réservistes spécialistes promus dans le cadre de cette mesure, un surcoût d’environ 1800 euros annuels.

4.3 Impacts sur les personnels concernes

Les corps concernés par cette mesure sont ceux qui comportent un nombre plus important de militaires réservistes que de militaires de carrière. S’ils sont éligibles, les militaires réservistes pourront être promus, n’étant plus bloqués par l’absence de promotion d’officier ou de sous-officier de carrière du même corps et du même grade la même année.

5. Consultation et modalités d’application

5.1 Consultation menée

La mesure a reçu un avis favorable du Conseil supérieur de la fonction militaire lors de la session du 8 décembre 2017.

5.2 Modalités d’application

5.2.1 Application dans le temps

La modification de l’article L. 4143-1 du code de la défense entrera en vigueur dans les conditions de droit commun.

5.2.2 Application dans l’espace

Le présent article est applicable sur l’ensemble du territoire de la République française. En effet, les dispositions modifiées font partie du statut général militaire applicable de plein droit sur tout le territoire, y compris dans les départements et régions d’outre-mer. Il est applicable dans les collectivités d’outre-mer de la manière suivante :

Article 11 2°

1. État des lieux

Dans un contexte d’adaptation permanente des ressources humaines nécessaires à nos armées, notamment par la prise en compte des évolutions technologiques, le ministère des armées doit disposer de personnel ayant développé des compétences techniques et rares, en nombre suffisant pour répondre le plus efficacement possible aux besoins croissants inhérents aux nouvelles menaces qui pèsent sur la Nation.

S’il apparait que, dans la plupart des cas, les dispositions en vigueur correspondent aux besoins des armées et répondent à l’impératif de jeunesse qui concerne également, bien que dans une moindre mesure, les réservistes, elles peuvent empêcher le maintien sous engagement à servir dans la réserve de personnel détenteur de compétences rares, dont le manque s’avère critique.

La limite d’âge des cadres de la réserve opérationnelle est celle des cadres d'active définies à l’article L. 4139-16 du code de la défense, augmentée de cinq ans (article L. 4221-2 du code de la défense). Les limites d’âge varient selon les corps et les grades des intéressés, de la même manière que le personnel de carrière ou sous contrat.

Dans certains domaines critiques, ces limites d’âge privent les armées d’une ressource temporairement inexistante ou insuffisante dans l’active comme dans la réserve, comme :

- les traducteurs de dialectes rares parlés dans des régions où nos forces sont engagées et pour lesquels la capacité de traduction à distance est indispensable à l’efficacité et à la sécurité des soldats déployés ;

- les ingénieurs militaires de corps techniques possédant un savoir-faire pointu et devant être en mesure de le transmettre aux militaires d’active et de réserve, notamment dans le domaine de l’analyse d’image ;

- les praticiens de santé dont l’expérience est particulièrement utile pour les commissions des pensions militaires, pour des activités de recherche qui requièrent beaucoup d’expérience médicale ou pour ceux qui continuent à exercer au sein des hôpitaux d’instruction des armées. D’ailleurs, il est à noter que la fonction publique hospitalière a étendu, en 2016, la limite d’âge des praticiens contractuels à 72 ans (article 138 de la loi 2004-806 du 9 août 2004 modifiée relative à la politique de santé publique).

Les effectifs concernés sont limités, estimés à quelques centaines, leurs règles de recrutement étant très encadrées.

2. Objectifs poursuivis et nécessité de légiférer

2.1 Objectifs poursuivis

L’allongement de la limite d’âge des réservistes spécialistes, catégorie soumises à règles de gestion particulières au titre de l’article L. 4221-3 du code de la défense[13], et des praticiens de santé[14], permettra de conserver plus longtemps des compétences dans des domaines d’expertise critiques. Cette mesure répond à un besoin critique ayant un impact direct sur la capacité des armées à remplir leurs missions. Le personnel concerné n’est pas déployé en opération extérieure mais est néanmoins soumis à une aptitude médicale à servir dans la réserve.

2.2 Nécessité de légiférer

Au regard des besoins des armées, il apparaît donc nécessaire de modifier la loi, qui ne permet actuellement pas de conserver sous contrat d’engagement à servir dans la réserve des réservistes aux compétences rares et sensibles au-delà de cinq ans au-dessus de la limite d’âge du personnel d’active du même corps et grade.

3. Dispositif retenu

Le dispositif proposé modifie l'article L. 4221-2 du code de la défense afin de préciser que :

1°) les limites d’âge des réservistes spécialistes mentionnés à l’article L. 4221-3 du code de la défense sont celles des cadres d’active augmentées de dix ans, sans pouvoir excéder soixante-douze ans ;

2°) les limites d’âge des réservistes relevant des corps des médecins, des pharmaciens, des vétérinaires et des chirurgiens-dentistes, sont celles des cadres d’active augmentées de dix ans.

Les limites d’âge des réservistes opérationnels autres que les praticiens ne sont pas modifiées et la limite d’âge des militaires du rang en particulier reste fixée à 50 ans.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

4.1 Impacts juridiques

La mesure envisagée conduit à modifier l’article L. 4221-2 du code de la défense.

4.2 Impacts économiques et financiers

Le dispositif envisagé ne concerne qu’un faible effectif de cadres de la réserve opérationnelle, cadres ciblés en fonction du besoin en expertise. L’impact économique de cette mesure peut être considéré comme négligeable.

Le dispositif proposé s’appliquera à effectif constant. La rémunération des militaires au titre de la réserve opérationnelle s’effectue sur le « budget réserve », la mesure n’entrainera pas de surcoût du fait de la fongibilité de celui-ci.

4.3 Impacts sur le personnel concerné

Les militaires réservistes concernés se verront appliquer des règles de limite d’âge plus haute, permettant aux armées de bénéficier de leur expertise plus longtemps. Cette limite d’âge rejoint celle des réservistes de la direction générale de l’armement, actuellement fixée à 66 plus 5 ans, soit 71 ans.

5. Consultation et modalités d’application

5.1 Consultation menée

La mesure a reçu un avis favorable du Conseil supérieur de la fonction militaire lors de la session du 8 décembre 2017.

5.2 Modalités d’application

5.2.1 Application dans le temps

La modification de l’article L. 4221-2 du code de la défense entrera en vigueur le lendemain de la publication de la loi.

5.2.2 Application dans l’espace

Le présent article est applicable sur l’ensemble du territoire de la République française. En effet, les dispositions modifiées font parties du statut général militaire applicable de plein droit sur tout le territoire, y compris dans les départements et régions d’outre-mer. Il est applicable dans les collectivités d’outre-mer de la manière suivante :

Article 11 3°

1. État des lieux

Parmi les dispositions créées pour faciliter l’emploi des réservistes, le septième alinéa de l’article L. 4221-1 du code de la défense prévoit que les contrats d'engagement à servir dans la réserve opérationnelle peuvent comporter une « clause de réactivité » permettant à l'autorité compétente de faire appel aux réservistes dans des délais restreints, selon des conditions particulières. Lorsqu’elle est introduite dans un contrat d’engagement à servir dans la réserve, cette clause confère aux autorités militaires une plus grande réactivité dans le recours aux réservistes, en fonction de besoins ponctuels et limités dans le temps.

Les délais de préavis institués par le code de la défense pour la mise en œuvre de ce type de clause sont alors destinés à sécuriser la situation des réservistes concernés à l’égard de leur employeur principal.

L’article L. 4221-4 du code de la défense énonce, par principe, que le réserviste qui accomplit ses activités dans la réserve pendant son temps de travail doit prévenir l'employeur de son absence un mois au moins avant le début de celle-ci. Cependant, le troisième alinéa de cet article indique que, lorsque les circonstances l'exigent, le ministre des armées ou le ministre de l'intérieur pour les réservistes de la gendarmerie nationale peut, par arrêté, mettre en œuvre la clause en respectant un préavis de quinze jours, qui peut être réduit avec l'accord de l'employeur. Le 3° de l’article L. 4221-4-1 de ce code[15] permet de réduire ce délai à cinq jours en cas de crise menaçant la sécurité nationale.

Les modalités de souscription et d’exécution de la clause de réactivité sont précisées aux articles R. 4221-11 à R. 4221-14 du code de la défense.

Dans ce cadre, les dispositions du troisième alinéa de l’article L. 4221-4 du code de la défense constituent aujourd’hui une situation intermédiaire de mobilisation des réservistes située entre la situation courante et la crise menaçant la sécurité nationale, régie par le 3° de l’article L. 4221-4-1 du même code.

Cependant, ce dispositif n’apparaît pas pleinement satisfaisant au regard de la nécessité d’offrir aux entreprises employant des réservistes les garanties nécessaires à la continuité de leurs activités et de préserver les relations entre le salarié réserviste et son employeur. En effet, si la référence aux impératifs de sécurité nationale correspond à des critères expressément définis par la loi, la possibilité de le mettre en œuvre « lorsque les circonstances l’exigent » ne paraît pas suffisamment précise.

2. Objectifs poursuivis et nécessité de légiférer

2.1 Objectifs poursuivis

La nécessité de circonscrire, selon des critères clairement identifiables, le périmètre d’application du troisième alinéa de l’article L. 4221-4 du code de la défense suppose de garantir une mise en œuvre souple et réactive du dispositif, sans porter atteinte à la compétitivité des entreprises, ni compromettre les relations entre le salarié réserviste et son employeur.

2.2 Nécessité de légiférer

L’imprécision de la faculté offerte aux ministres des armées et de l’intérieur de mettre en œuvre la clause de réactivité « lorsque les circonstances l’exigent », prévue au troisième alinéa de l’article L. 4221-4 du code de la défense, suppose de circonscrire le périmètre d’application de cette disposition.

En outre, au-delà de cette imprécision sémantique, la gradation introduite en 2015 avec la création de l’article L. 4221-4-1 du même code implique de trouver une rédaction qui permette d’éclaircir l’articulation entre ces deux articles.

3. Options et dispositif retenu

3.1 Explicitation des choix opérés

Pour circonscrire l’expression « lorsque les circonstances l’exigent » figurant au troisième alinéa de l’article L. 4221-4 du code de la défense, il convient de régir des situations non couvertes par l’expression « crise menaçant la sécurité nationale », prévue au 3° de l’article L. 4221-4-1 du même code.

La sécurité nationale, définie à l’article L. 1111-1 du code de la défense, s’entend comme « l'ensemble des menaces et des risques susceptibles d'affecter la vie de la Nation ». S’agissant des « menaces », le dernier alinéa du même article précise que la politique de défense tend à « assurer l'intégrité du territoire et la protection de la population contre les agressions armées » et « contribue à la lutte contre les autres menaces ». Quant aux « risques », il ressort du premier alinéa de l’article L. 112-1 du code de la sécurité intérieure, que la sécurité civile s’entend « des risques de toute nature », ce qui recouvre « la protection des personnes, des biens et de l'environnement contre les accidents, les sinistres et les catastrophes ». En outre, compte tenu de la rédaction des articles L. 1321-1 à L. 1321-3 du code de la défense, les politiques de « défense et de sécurité civiles » englobent la dimension de « maintien de l’ordre public ».

Dans ces conditions, il apparaît que les dispositions de l’article L. 4221-4-1 du code de la défense englobent les politiques de défense et de sécurité civiles ainsi que d’ordre et de sécurité publics. La nouvelle définition des conditions de recours à la faculté offerte au troisième alinéa de l’article L. 4221-4 du code de la défense doit donc permettre de traiter toutes les situations intermédiaires, allant du simple pic d’activité jusqu’à la crise, tout en encadrant suffisamment l’activation de cette réserve. C’est la raison pour laquelle le choix a été fait de retenir des critères de mise en œuvre souples, mais suffisamment restrictifs pour en limiter le champ d’application aux situations d’urgence de toute nature.

3.2 Option retenue

Il est proposé de modifier le troisième alinéa de l’article L. 4221-4 du code de la défense en remplaçant les conditions générales de mise en œuvre de la clause de réactivité actuellement en vigueur, par des critères d’application souples mais néanmoins limités dans leur portée.

Ainsi les termes : « lorsque les circonstances l’exigent » sont supprimés et remplacés par quatre conditions cumulatives :

- sa mise en œuvre est cantonnée à des situations ponctuelles, afin d’en restreindre le recours à des évènements de durée limitée ;

- les autorités compétentes doivent être confrontées à une situation urgente nécessitant une réaction rapide ;

- cette dernière doit s’avérer être imprévue, ce qui exclut de facto les évènements susceptibles d’être anticipés ;

- et, enfin, les ressources militaires disponibles doivent être insuffisantes pour répondre à de telles circonstances, ce qui permet de consacrer l’objectif de cette disposition, à savoir répondre aux besoins des forces armées et formations rattachées.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

4.1 Impacts juridiques

Le troisième alinéa de l’article L. 4221-4 du code de la défense sera modifié par la présente disposition.

4.2 Impacts économiques et sociaux

4.2.1 Impacts sociaux

En clarifiant le cadre juridique de la mobilisation des réservistes pendant leur temps de travail, la mesure envisagée doit permettre de préserver les relations entre les intéressés et leurs employeurs.

4.2.2 Impacts sur les entreprises

Compte tenu des précisions qu’elle apporte aux sujétions imposées aux entreprises employant des réservistes de la réserve opérationnelle, cette mesure constitue une garantie supplémentaire quant à la continuité de leurs activités, en leur assurant un recours limité à la mise en œuvre de la clause de réactivité.

4.3 Impacts sur les services administratifs

Cette disposition permet de préciser les conditions dans lesquelles l’administration pourra mettre en œuvre la clause de réactivité, en-dehors des situations de crise menaçant la sécurité nationale. En ce sens, il s’agit d’une mesure de simplification qui ne crée pas de charge administrative nouvelle.

5. Modalités d’application

5.1 Application dans le temps

Le présent article entre en vigueur le lendemain de sa publication dans le Journal officiel de la République française.

5.2 Application dans l’espace

Le présent article est applicable de plein droit dans l’ensemble des départements et régions d’outre-mer. Quant aux collectivités d’outre-mer, il s’applique selon les modalités suivantes :

Article 11 4° a)

1. État des lieux

La loi n° 2015-1702 de financement de la sécurité sociale pour 2016 a notamment mis en place la protection universelle maladie qui permet à toute personne qui travaille ou réside en France de manière stable et régulière d’avoir droit à la prise en charge de ses frais de santé à titre personnel et de manière continue tout au long de sa vie.

En instituant ce principe de la continuité des droits à la prise en charge des frais de santé, cette réforme a conduit à la disparition de la notion de prestation en nature (ancienne terminologie des frais de santé) de l’article L. 161-8 du code de la sécurité sociale, ce dernier ne concernant désormais plus que les prestations en espèces. Les frais de santé constituent le remboursement des dépenses engagées lors d'une maladie, d'une maternité, d’une invalidité (frais médicaux, chirurgicaux, pharmaceutiques, hospitalisation, soins et prothèses dentaires) ou encore d’un décès.

Or, l’article L. 4251-2 du code de la défense établit le droit aux frais de santé pour les réservistes par référence à l’article L. 161-8 du code de la sécurité sociale. En effet, pendant la période d'activité dans la réserve opérationnelle, les réservistes et leurs ayants droit bénéficient des prestations des assurances maladie, maternité, invalidité et décès, dans les conditions prévues à l'article L. 161-8 du code de la sécurité sociale, du régime de sécurité sociale dont ils relèvent en dehors de leur service dans la réserve.

Pour sécuriser la prise en charge des frais de santé des réservistes par leur organisme de rattachement, cette disposition vise à compléter l’article L. 4251-2 du code de la défense en précisant que la prise en charge des frais de santé est toujours effective pour les réservistes et leurs ayants droit durant leur activité de réserve.

2. Objectifs poursuivis et nécessité de légiférer

2.1 Objectifs poursuivis

Il est nécessaire d’actualiser l'article L. 4251-2 du code de la défense afin de prévoir que le réserviste a droit, pour lui et ses ayants droit, aux prestations en espèces dans les conditions prévues à l’article L. 161-8 du code de la sécurité sociale et d’ajouter un principe général de prise en charge de ses frais de santé par le régime de sécurité sociale dont il relève en dehors de son service dans la réserve.

2.2 Nécessité de légiférer

Cette disposition tire les conséquences, dans le code de la défense, de la modification de l’article L. 161-8 du code de la sécurité sociale. L’introduction explicite du droit aux frais de santé pour les réservistes, dans la partie législative du code de la défense, nécessite un texte de niveau législatif.

3. Dispositif retenu

La mesure retenue par le Gouvernement modifiera l’article L. 4251-2 du code de la défense afin de prévoir explicitement, pour le réserviste et ses ayants droit, le droit aux frais de santé, compte tenu de la suppression de la référence à ces frais dans l'article L. 161-8 du code de la sécurité sociale auquel l’article L. 4251-2 du code de la défense renvoie.

Le réserviste a ainsi droit aux frais de santé, comme aux prestations en espèces, du régime de sécurité sociale dont il relève en dehors de son service dans la réserve.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

4.1 Impacts juridiques

La mesure envisagée suppose la modification de l’article L. 4251-2 du code de la défense.

4.2 Impacts économiques et sociaux

4.2.1 Impacts sociaux

La réforme aura pour objet de garantir le maintien des prestations en nature par la prise en charge des frais de santé, par le régime de sécurité sociale dont ils relèvent, pour les militaires de la réserve opérationnelle et leurs ayants droit durant l’accomplissement de leur engagement à servir dans la réserve.

4.2.2 Impacts budgétaires

L’impact financier de la mesure est nul, celle-ci tirant les conséquences d’une modification de l’article L. 161-8 du code de la sécurité sociale.

5. Consultation et modalités d’application

5.1 Consultation menée

La mesure a reçu un avis favorable du Conseil supérieur de la fonction militaire lors de la session du 8 décembre 2017.

5.2 Modalités d’application

5.2.1 Application dans le temps

Le présent article entre en vigueur le lendemain de sa publication dans le Journal officiel de la République française.

5.2.2 Application dans l’espace

L’article L. 4251-2 du code de la défense dispose que le bénéfice des prestations de sécurité sociale intervient dans les conditions de l’article L. 161-8 du code de la sécurité sociale.

Or en application de l’article R. 111-2 du code de la sécurité sociale, les dispositions des articles L. 160-1 (frais de santé) et L. 161-8 (prestations en espèce) de ce même code ne sont applicables qu’aux personnes résidant en France métropolitaine et dans certains territoires d’outre-mer limitativement listés par cet article.

« Pour bénéficier des prestations mentionnées aux articles L. 160-1, L. 356-1, L. 512-1, L. 815-1, L. 815-24, L. 861-1 et L. 863-1 ainsi que du maintien du droit aux prestations en espèces prévu par l'article L. 161-8, sont considérées comme résidant en France de manière stable les personnes qui ont leur foyer ou le lieu de leur séjour principal sur le territoire métropolitain, en Guadeloupe, en Guyane, à la Martinique, à La Réunion, à Saint-Barthélemy ou à Saint Martin. »

En conséquence, le présent article s’applique dans les départements, régions et territoires d’outre-mer dans les conditions suivantes :

Article 11 4° b)

1. État des lieux

Les réservistes victimes d’un accident de service bénéficient d’une indemnisation des différents chefs de préjudice par le ministère des armées. Les demandes de réservistes traitées par le ministère en 2017 représentent une trentaine de dossiers pour un montant d’indemnisation total de l’ordre de 300 000 euros. Le nombre de dossiers traités était de 35 en 2014, 31 en 2015 et 8 en 2016.

En effet, les réservistes bénéficient d’un droit à la réparation intégrale du préjudice subi en application de l’article L. 4251-7 du code de la défense, en complément de la prise en charge des frais de santé et, le cas échéant, du dispositif spécifique des pensions militaires d’invalidité.

L’article L. 4251-7 du code de la défense dispose que le réserviste victime de dommages subis dans le cadre de son engagement à servir dans la réserve opérationnelle obtient de l’État, lorsque la responsabilité de ce dernier est engagée, la réparation intégrale du préjudice subi suivant les règles de droit commun. Cette formulation devait permettre de garantir, au-delà de la concession éventuelle d’une pension militaire d’invalidité, l’indemnisation intégrale de l’ensemble des préjudices subis, notamment les préjudices extrapatrimoniaux et la perte de salaire résultant de l’interruption de l’activité civile.

Or le tribunal administratif de Rennes, par un jugement du 5 novembre 2015, « M. Tinel »[16], a interprété la référence aux règles de droit commun comme renvoyant au régime de responsabilité applicable aux militaires. Celui-ci, issu des jurisprudences « M. Brugnot »[17] et « Ministre de la défense c/ M. Hamblin »[18], prévoit une indemnisation forfaitaire des pertes de revenus, de l’incidence professionnelle de l’incapacité physique et du déficit fonctionnel par l’octroi d’une pension militaire d’invalidité[19]. Ces trois postes, indemnisés forfaitairement par la pension militaire d’invalidité ne peuvent faire l’objet d’une réparation intégrale qu’en cas de reconnaissance d’une faute de l’Etat. Les autres préjudices sont, pour leur part, dans tous les cas intégralement indemnisés.

Avec l’application des décisions du Conseil d’Etat précitées aux militaires réservistes, le tribunal administratif de Rennes[20] a fait naitre un risque pour les militaires réservistes qui se trouvent dans une situation différente de celle des militaires de carrière.

Ainsi, si pour les militaires de carrière la pension militaire d’invalidité permet d’indemniser la perte de revenus en tant que militaire, les militaires réservistes sont indemnisés, par cette pension, de la perte de revenus en tant que réserviste mais non de leur salaire en tant que civil, ce dernier pouvant être largement supérieur. Le militaire réserviste ne pourra alors bénéficier de l’indemnisation intégrale du préjudice subi qu’en cas de reconnaissance d’une faute de l’Etat[21].

Pour les militaires réservistes, cette limitation de la réparation ne permet donc pas de compenser la perte de revenus lorsque le montant de la pension militaire d’invalidité est insuffisant ou en cas d’absence de cette dernière.

Au regard de ces différents éléments, il est en conséquence nécessaire, afin de sécuriser l’indemnisation du réserviste, de préciser que la réparation intégrale du préjudice intervient en l’absence de faute de l’Etat en modifiant en ce sens l’article L. 4251-7 du code de la défense.

2. Objectifs poursuivis et nécessité de légiférer

L’exposition accrue des réservistes aux risques inhérents à la mission de protection du territoire qui leur est confiée impose au ministère des armées d’assurer la meilleure protection possible en cas de dommage survenu en service, afin d’adapter le dispositif de réparation, conçu en regard de la situation professionnelle des militaires, à la situation civile des réservistes.

L’objectif est donc de permettre au réserviste de bénéficier d’une meilleure protection et, notamment d’une compensation de la perte de revenus, en levant l’ambigüité ayant donné lieu au jugement susmentionné du tribunal administratif de Rennes de sorte qu’il puisse être intégralement indemnisé, même en l’absence de reconnaissance d’une faute de l’Etat. Cette révision permettra de mettre le code de la défense en cohérence avec la pratique actuelle d’indemnisation intégrale des préjudices subis par les réservistes blessés au cours de leur engagement à servir dans la réserve. Elle procède, en outre, à une harmonisation avec les régimes applicables aux réservistes sanitaire[22] et de la police nationale[23].

Il s’agit donc de modifier la partie législative du code de la défense, de préciser le régime de responsabilité de l’État lorsqu’un dommage subi par un réserviste est survenu au cours de son service et de permettre ainsi au réserviste de bénéficier d’une meilleure protection et d’une réparation intégrale comprenant la pension militaire d’invalidité, les préjudices extrapatrimoniaux et la compensation de la perte de revenus. Ainsi, en supprimant la référence expresse à un régime de responsabilité pour faute de l’Etat, la mesure envisagée permet implicitement la reconnaissance d’un régime de responsabilité sans faute de l’Etat.

3. Dispositif retenu

Afin de garantir une meilleure prise en charge des dommages survenus au cours d’une activité dans la réserve militaire, la mention « lorsque la responsabilité de ce dernier (l’État) est engagée » est ainsi supprimée de l’article L. 4251-7 du code de la défense.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

4.1 Impacts juridiques

Le présent article modifie l’article L. 4251-7 du code de la défense.

4.2 Impacts sur les personnels concernes

La réparation intégrale du préjudice subi garantit aux réservistes, en cas d’accident imputable à leur activité dans la réserve, notamment, de préserver leur niveau de salaire, et de ne pas subir de conséquences financières dommageables.

4.3 Impacts budgétaires

La mesure n’a pas d’impact budgétaire, l’article L. 4251-7 du code de la défense ayant toujours été interprété comme instituant un régime de responsabilité sans faute de l’Etat. Sur ce fondement, le ministère des armées a toujours proposé des offres d’indemnisation intégrale aux réservistes blessés en service. Le coût de cette mesure, à périmètre égal, reste donc constant.

5. Consultation et modalités d’application

5.1 Consultation menée

Cette disposition a été présentée le 8 décembre 2017 au Conseil supérieur de la fonction militaire qui a émis un avis favorable.

5.2 Application dans le temps et dans l’espace

Le présent article entre en vigueur le lendemain de sa publication dans le Journal officiel de la République française.

Le présent article s’applique de plein droit sur l’ensemble du territoire de la République française, y compris dans les départements et régions d’outre-mer ainsi que dans les collectivités d’outre-mer et en Nouvelle Calédonie.

Section 3 : Dispositions diverses dans le domaine des ressources humaines

Article 12

1. État des lieux

Depuis la loi n° 2012-347 du 12 mars 2012 relative à l'accès à l'emploi titulaire et à l'amélioration des conditions d'emploi des agents contractuels dans la fonction publique, à la lutte contre les discriminations et portant diverses dispositions relatives à la fonction publique, le code de la défense prévoit, en son article L. 4139-5, que le militaire blessé en opération, et seulement en opération de guerre, en opération qualifiée d’opération extérieure dans les conditions prévues à l’article 4123-4, en opération de sécurité publique ou de sécurité civile définie par décret, peut, au même titre que le militaire ayant accompli au moins quatre ans de services effectifs, bénéficier d’un congé de reconversion d’une durée maximale de cent-vingt jours ouvrés, éventuellement suivi d’un congé complémentaire de reconversion d’une durée maximale de six mois sans condition d’ancienneté de services.

Les militaires ayant moins de quatre ans de service, à l’exception des volontaires pouvant bénéficier d'un congé de reconversion minoré d'une durée maximale de vingt jours dans ce cas, n’ont pas droit au congé de reconversion prévu à l’article L. 4139-5 du code de la défense. Les militaires blessés en service hors des opérations mentionnées ci-dessus, qui ne peuvent plus conserver le statut militaire, ne bénéficient pas d’un soutien par l’accès aux prestations de reconversion alors que leur parcours de soins, parfois long, complique le retour sur le marché de l’emploi.

En 2016, 3422 militaires ont bénéficié de prestation au titre du congé de reconversion, pour un budget correspondant à 17 millions d’euros.

2. Objectifs et nécessité de légiférer

L’objectif poursuivi par la présente disposition est d’accompagner tout militaire blessé vers une nouvelle carrière dans le secteur privé ou public. Au regard de l’article 63 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat, modifié par l’article 9 de l’ordonnance n° 2017-53 du 19 janvier 2017, l’employeur public a le devoir de reclasser un agent n’étant plus apte à exercer son emploi. Sans être formellement inapte, le militaire blessé en service ne peut souvent occuper le même type de fonction que celui qu’il exerçait avant sa blessure. Il est alors du devoir de l’institution militaire de reclasser ou d’accompagner ce blessé dans une reconversion digne de son engagement pour la France.

Le recours à la loi est nécessaire pour modifier l’article L. 4139-5 du code de la défense.

3. Dispositif retenu

Le dispositif retenu consiste à rendre éligible au congé de reconversion et au congé complémentaire de reconversion qui en découle, sans condition d’ancienneté de service, tout militaire blessé en service ou victime d’une affection survenue du fait ou à l’occasion de l’exercice de ses fonctions. Il prend en compte la spécificité de la blessure ou de l’affection liée au service.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

4.1 Impacts juridiques

La mesure envisagée conduit à modifier l’article L. 4139-5 du code de la défense.

4.2 Impacts budgétaires

Le flux annuel de militaires blessés en service qui accéderont à ce dispositif est évalué à 115. Le dispositif proposé sera alimenté par le budget reconversion qui, du fait de sa fongibilité, restera constant. Il n’entraînera donc pas de surcoût.

4.3 Impacts sociaux

Le dispositif proposé, en favorisant le retour sur le marché de l’emploi et donc le reclassement professionnel de l’ensemble des militaires blessés en service, permettra de véhiculer une image positive du ministère des armées, en facilitant notamment le recrutement et la fidélisation. En effet, l’extension de l’accompagnement aux militaires ayant moins de quatre ans de service renforcera l’attractivité dans une période où le recrutement des militaires est une priorité. Il permettra d’accompagner dignement les militaires blessés dans l’exercice de leur métier.

La population concernée sera celle des jeunes militaires de moins de quatre ans de service, blessés ou malades des suites de l’exercice du métier militaire, qui seront ainsi accompagnés.

5. Consultation et modalités d’application

5.1 Consultation menée

La mesure a reçu un avis favorable du Conseil supérieur de la fonction militaire lors de la session du 8 décembre 2017.

5.2 Modalités d’application

5.2.1 Application dans le temps

Le dispositif entrera en vigueur au lendemain du jour de la publication du projet de loi.

5.2.2 Application dans l’espace

Le présent article est applicable sur l’ensemble du territoire de la République française. En effet, les dispositions modifiées font partie du statut général militaire applicable de plein droit sur tout le territoire, y compris droit dans les départements et régions d’outre-mer ainsi que dans les collectivités d’outre-mer.

Article 13

1. Etat des lieux

L’article L. 1 du code des pensions civiles et militaires de retraite prévoit qu’une allocation personnelle et viagère est accordée aux fonctionnaires civils et militaires en rémunération des services qu'ils ont accomplis jusqu'à la cessation régulière de leurs fonctions. Le montant de cette pension tient compte du niveau, de la durée et de la nature des services accomplis. Elle garantit en fin de carrière à son bénéficiaire des conditions matérielles d'existence en rapport avec sa fonction.

Le titre III du livre Ier du code des pensions civiles et militaires de retraite prévoit les services et bonifications valables pris en compte dans la liquidation de la pension.

L’article 49 de la loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites a ajouté une bonification particulière. En effet, l’article L. 12 ter du code des pensions civiles et militaires de retraite dispose que « les fonctionnaires, élevant à leur domicile un enfant de moins de vingt ans atteint d’une invalidité égale ou supérieure à 80%, bénéficient d’une majoration de leur durée d’assurance d’un trimestre par période d’éducation de trente mois, dans la limite de quatre trimestres. » Cet article semble exclure les militaires de son champ d’application. Alors que la lettre de l’article L. 12 ter du code des pensions civiles et militaires de retraite ne fait référence qu’aux seuls fonctionnaires, l’article D. 22-1 du code des pensions civiles et militaires de retraite mentionne que le fonctionnaire ou le militaire est susceptible de bénéficier d'une majoration de sa durée d'assurance en application de l'article L. 12 ter du même code.

La mesure réglementaire est donc plus large que ce que permet la rédaction de l’article L. 12 ter susmentionné. Par conséquent, il manque une base légale à cette disposition réglementaire pour pouvoir la mettre en œuvre.

2. Objectifs poursuivis et necessite de legiferer

2.1 Objectifs poursuivis

L’objectif est d’étendre aux militaires le dispositif prévu pour les fonctionnaires qui consiste en une majoration de durée d’assurance pour avoir élevé au domicile familial un enfant de moins de vingt ans atteint d’une invalidité égale ou supérieure à 80%.

2.2 Nécessite de légiférer

La partie législative du code de pensions civiles et militaires de retraite précise les durées d’assurances prises en compte pour le calcul des droits à pension. Dans le but de faire bénéficier aux militaires la bonification introduite par l’article 12 ter du code des pensions civiles et militaires de retraite, il est nécessaire de modifier la loi. En effet, le dispositif n’étant pas acquis, il est opportun de légiférer.

3. dispositif retenu

Le dispositif retenu consiste à étendre le bénéfice de la majoration de durée d’assurance prévue par l’article 12 ter du code des pensions civiles et militaires de retraite aux militaires. Ces derniers se voient exclus du champ d’application en raison de la seule référence aux fonctionnaires dans la lettre de l’article.

La rédaction de l’article L. 12 ter du code des pensions civiles et militaires de retraite doit par conséquent être modifiée afin de permettre aux militaires d’en bénéficier. Le dispositif permet d’accorder une majoration égale à un trimestre par période d’éducation de trente mois dans la limite de quatre trimestres. Il est donc proposé d’ajouter la mention des militaires au côté de celle des fonctionnaires.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

4.1 Impacts juridiques

La mesure envisagée modifie l’article L. 12 ter du code des pensions civiles et militaires de retraite.

4.2 Impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes

Selon le rapport « combattre les inégalités femmes hommes » de la Ligue des droits de l’homme, les femmes sont plus concernées que les hommes par l’arrêt de travail pour éducation d’un enfant handicapé. Cette mesure participe donc à la lutte contre la précarisation des femmes, spécifiquement celles arrêtant leur activité pour éduquer leurs enfants handicapés.

4.3. IMPACTS SUR LES FINANCES PUBLIQUES

L’extension aux militaires du bénéfice de la majoration de durée d’assurance pour avoir élevé un enfant atteint d’une invalidité égale ou supérieure à 80 % aura un impact budgétaire limité pour le compte d’affectation spéciale « Pension ».

En effet, en se fondant sur un indice moyen majoré de liquidation des pensions de 750 et dans l’hypothèse où le militaire bénéficie de 146 trimestres admis en liquidation, le coût annuel par trimestre de majoration serait de 346 € (calculé comme suit : 146/167 x 0.75 x 56,2323 x 750 x 1.25 %).

Il y a actuellement 715 militaires ayant élevé ou élevant un enfant de moins de 20 ans atteint d’une invalidité égale ou supérieure à 80 %, donc susceptibles de bénéficier de cette mesure. Sachant que seulement 0,5 % des militaires quittent l’institution avec une pension décotée, l’impact de la majoration de durée d’assurance visant à réduire la décote ne concernera potentiellement que 715 x 0,5 % = 3,6 arrondi à 4 militaires. Dans l’hypothèse où chacun d’entre eux bénéficiera de quatre trimestres majorés, le coût total, pour ces 4 militaires, sera au maximum de 4 x 346 x 4 = 5536 € par an.

5. Consultation et modalités d’application

5.1 Consultation menée

Cette disposition a reçu un avis favorable du Conseil supérieur de la fonction militaire lors de la session du 8 décembre 2017.

5.2 Modalités d’application

5.2.1 Application dans l’espace

Le présent article est applicable sur l’ensemble du territoire de la République française. En effet, l’article L. 5 (5°) du code des pensions civiles et militaires de retraite prévoit que les services accomplis dans les cadres locaux permanents des administrations des collectivités territoriales d'outre-mer régies par les articles 73 et 74 de la Constitution et de leurs établissements publics sont pris en compte dans la constitution du droit à pension. Il est applicable de plein droit dans les départements et régions d’outre-mer, ainsi que dans les collectivités d’outre-mer.

5.2.2 Application dans le temps

Cette mesure pourra s’appliquer sur l’ensemble du territoire de la République dès le lendemain de la publication de la loi au Journal Officiel de la République française.

Article 14

1. État des lieux

Avant l’entrée en vigueur de la loi n° 2016-483 du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires, les dispositions régissant le cumul d’activités des fonctionnaires étaient définies par l’article 25 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires et étaient rendues applicables aux ouvriers régis par le régime des pensions des ouvriers des établissements industriels de l'Etat par le II de l’article 20 de la loi n° 2007-148 du 2 février 2007 de modernisation de la fonction publique.

Or, la loi du 20 avril 2016 susmentionnée est venue modifier les dispositions relatives au cumul d’activités des fonctionnaires, qui figurent désormais aux articles 25 septies et 25 octies de la loi du 13 juillet 1983 mais sans procéder à une actualisation du II de l’article 20 de la loi du 2 février 2007 précitée, qui fait donc toujours référence à l’article 25 de la loi du 13 juillet 1983 alors que cet article ne traite plus des règles relatives au cumul d’activités.

La législation actuellement en vigueur ne permet donc plus d’appliquer aux ouvriers de l’Etat les dispositions encadrant le cumul d’activités des fonctionnaires, telles qu’elles sont définies par les articles 25 septies et 25 octies de la loi du 13 juillet 1983 précitée. Or, la population concernée s’élève à près de 20 000 agents dont plus de 16 000 au ministère des armées.

2. Objectifs poursuivis et nécessité de légiférer

La mesure proposée a ainsi pour objet d’étendre les dispositions fixées par les articles 25 septies et 25 octies de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires aux personnels à statut ouvrier du ministère des armées et ainsi de rétablir le cadre juridique qui leur était applicable en matière de cumul d’activité.

Par conséquent, seul le recours à un dispositif législatif peut permettre de résoudre cette difficulté et d’appliquer aux ouvriers de l’Etat les articles 25 septies et 25 octies de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, ces derniers étant de niveau législatif.

3. Analyse des impacts des dispositions envisagées

Cette mesure aura pour conséquence :

-d’une part, d’abroger les dispositions du II de l’article 20 de la loi n°2017-148 du 2 février 2017 de modernisation de la fonction publique ;

-d’autre part, de modifier le décret n° 2017-105 du 27 janvier 2017 relatif à l'exercice d'activités privées par des agents publics et certains agents contractuels de droit privé ayant cessé leurs fonctions, aux cumuls d'activités et à la commission de déontologie de la fonction publique.

4. Consultation et modalités d’application

4.1 Consultation menée

La mesure a été soumise au Conseil supérieur de la fonction publique de l’Etat qui a rendu un avis favorable lors de sa réunion du 18 janvier 2018.

4.2 Application dans le temps

Les dispositions envisagées sont d’application immédiate.

4.3 Application dans l’espace

Cette mesure pourra s’appliquer sur l’ensemble du territoire de la République, y compris dans les départements et régions d’outre-mer ainsi que dans les collectivités d’outre-mer.

Section 4 : Habilitation

Article 15 1°

1. État des lieux

L’article L. 4138-3-1 du code de la défense permet l’attribution d’un congé du blessé de dix-huit mois maximum aux militaires blessés ou ayant contracté une maladie en opération de guerre, au cours d’une opération qualifiée d’opération extérieure dans les conditions prévues à l’article L. 4123-4 de ce même code et au cours d’une « opération de sécurité intérieure », désignée par arrêté interministériel, visant à la défense de la souveraineté de la France ou à la préservation de l’intégrité de son territoire, « d’une intensité et d’une dangerosité assimilables à celles d’une opération extérieure ».

Ce congé, dans lequel le militaire est toujours maintenu en position d’activité, est attribué après épuisement des droits à congé de maladie si le militaire remplit les conditions précitées. A l’issue du congé du blessé, le militaire sera placé en congé de longue durée pour maladie ou en congé de longue maladie s’il est dans l’impossibilité de reprendre ses fonctions. 197 militaires ont bénéficié en 2017 du congé du blessé.

La notion d’ « opération de sécurité intérieure d’intensité et de dangerosité particulière » est malaisée à définir et, de plus, ne prend pas en compte l’ensemble des opérations militaires à forte dangerosité.

A défaut de pouvoir désigner par un arrêté ces opérations, il en résulte que le congé du blessé ne peut être attribué à du personnel blessé lors d’opérations militaires qui s’avèrent dangereuses, bien que ne remplissant pas les conditions édictées par l’article

L. 4138-3-1 de code de la défense.

2. Objectifs poursuivis et nécessité de légiférer

2.1. Objectifs poursuivis

La modification de l’article L. 4138-3-1 du code de la défense vise à permettre à des militaires blessés lors d’opérations militaires qui ne remplissent pas les conditions actuelles de cet article, de bénéficier du congé du blessé.

Ainsi pourront être couvertes, outre des situations de type opération intérieure (comme l’opération HARPIE, l’opération de lutte contre les trafiquants en Guyane, les interventions dans le cadre d’attentats commis sur le territoire national, les éventuelles situations quasi-insurrectionnelles outre-mer), les actions militaires en mer dont les interventions de vive force, des missions militaires ponctuelles qui peuvent se dérouler à l’étranger sans qu’une opération extérieure ait été déclarée (opérations spéciales, opérations d’évacuation de ressortissants ou situations d'attentats commis à l'étranger hors opérations extérieures visant les intérêts nationaux).

2.2. Nécessité de légiférer

Les conditions d’attribution du congé du blessé sont définies par un texte de niveau législatif. Elles ne peuvent être modifiées que par un texte de même niveau.

3. Options possibles et dispositif retenu

Les militaires blessés lors d’opérations militaires qui ne remplissent pas les conditions d’attribution du congé du blessé sont défavorisés par rapport à leurs camarades blessés en opération extérieure, alors même qu’ils peuvent avoir subi des blessures du même type (notamment psychiques).

La modification de l’article L. 4138-3-1 du code de la défense vise ainsi à élargir les conditions d’attribution du congé du blessé à des « opérations militaires » qui seront définies par un décret en Conseil d’Etat.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

4.1. Impacts juridiques

La présente disposition a pour effet d’habiliter le Gouvernement à modifier, par ordonnance, la rédaction de l’article L. 4138-3-1 du code de la défense.

4.2. Impacts économiques et financiers

L’impact de la mesure envisagée est nul, car si le personnel est placé en congé du blessé (congé de la position d’activité), il continuera de percevoir sa rémunération mais ne pourra pas être remplacé, puisqu’il compte encore dans le plafond ministériel des emplois autorisés. A contrario, s’il est placé en congé de longue maladie ou en congé de longue durée pour maladie, il ne compte plus dans les effectifs du plafond ministériel des emplois autorisés et pourra être remplacé par un autre personnel au niveau de rémunération identique.

En outre, la rémunération d’un militaire en congé de maladie ou en congé du blessé est la même (2° de l’article L. 4138-2 du code de la défense). Enfin, les éléments de rémunération figurant dans le code de la défense pour les militaires en congé de longue durée pour maladie ou en congé de longue maladie sont prévus à l’article R. 4138-52 du même code et recouvrent ceux du congé de maladie ou du congé du blessé.

Le militaire qui percevait des primes liées à son activité opérationnelle ne les percevra plus, qu’il soit en congé de maladie, en congé du blessé, en congé de longue durée pour maladie ou en congé de longue maladie (exemple : indemnité liées aux gardes, aux activités de terrain).

Il n’est pas possible d’évaluer combien de militaires bénéficieront du congé du blessé. En effet, cela dépend des opérations en cours et futures, de leur évolution, de leur durée et de la probabilité objective de réinsertion ou de reconversion du blessé au sein du ministère des armées (ou du ministère de l’intérieur pour les gendarmes), de la gravité de sa blessure et de l’évolution de son état de santé en cours de congé de maladie (ce qui fait appel à des données médicales non prédictibles et couvertes par le secret médical).

4.3. Impacts sociaux

La mesure va permettre d’étendre l’attribution du congé du blessé à des militaires blessés au cours d’opérations militaires, sur le territoire national ou en dehors, lesquelles, sans remplir les conditions prévues par l’article L. 4138-3-1 dans sa rédaction actuelle, n’en sont pas moins dénuées de danger.

Le congé du blessé n’a aucun autre impact que de prolonger le congé de maladie (actuellement de six mois) par ce congé de dix-huit mois, afin de donner plus de temps au militaire pour se rétablir, sans devoir le placer en position de non activité. Il est, pendant ce congé, dans la même situation que pendant son congé de maladie.

5. Consultation et modalités d’application

5.1. Consultation menée

Etant prise sous la forme d’une habilitation à légiférer, cette mesure n’a pas été présentée au Conseil supérieur de la fonction militaire L’article correspondant de l’ordonnance y sera présenté avant sa publication.

5.2. Modalités d’application

L’habilitation à légiférer par ordonnance entrera en vigueur le lendemain du jour de la publication de la loi. Le Gouvernement disposera d’un délai de six mois pour adopter cette ordonnance, et d’un délai de trois mois à compter de la publication de l’ordonnance pour déposer devant le Parlement le projet de loi de ratification.

Article 15 2°

1. Etat des lieux

L’impératif de jeunesse, la part de contractuels dans la fonction militaire et les limites d’âge précoces des militaires justifient une politique résolue de transition professionnelle, dont l’importance est reconnue dès le premier article du statut général des militaires (3ème alinéa de l’article L. 4111-1 du code de la défense) qui précise que le statut « offre à ceux qui quittent l'état militaire les moyens d'un retour à une activité professionnelle dans la vie civile ».

En conséquence, les militaires bénéficient de dispositifs d’accompagnement vers d’autres parcours professionnels reposant, d’une part, sur des règles particulières de pensions de retraite et, d’autre part, sur des outils de reconversion particuliers.

Les dispositifs de reconversion professionnelle, malgré les efforts réalisés, ne permettent qu’incomplètement de garantir un retour à l’emploi après un parcours militaire. Ainsi, il paraît nécessaire d’améliorer et de simplifier les dispositifs de reconversion des militaires dans la fonction publique.

Outre les dispositifs de droit commun (concours, détachement, recrutement sur contrat), deux dispositifs juridiques dérogatoires permettent aujourd’hui aux militaires d’accéder aux corps et cadres d’emploi des trois fonctions publiques :

- le détachement-intégration, régi par l’article L. 4139-2 du code de la défense ;

- les emplois réservés, régis par les articles L. 241-1 et suivants du code des pensions militaires d’invalidité et des victimes de guerre, ouverts aux militaires par l’article L. 4139-3 du code de la défense.

Ces deux dispositifs apparaissent trop rigides et nécessitent d’être repensés afin d’obtenir un processus plus souple et adapté. L’existence même de deux procédures, comparables mais présentant nombre de caractères distincts, apparaît comme déconcertant pour la plupart des administrations : les conditions statutaires d’éligibilité des militaires sont différentes, de même que les modalités de reclassement des militaires ; les emplois réservés imposent des quotas de postes mis au recrutement alors qu’il n’existe aucune obligation pour le détachement-intégration ; enfin, le détachement-intégration fonctionne en procédure annuelle figée par le biais d’une commission interministérielle, alors que le recrutement au titre des emplois réservés s’effectue « au fil de l’eau », après établissement d’une relation directe entre le recruteur et le candidat.

Le maintien des dispositifs actuellement en vigueur ne permet pas de répondre au double objectif de la reconversion des militaires et aux besoins en recrutement exprimés par les administrations.

En effet, s’agissant spécifiquement des emplois réservés, les quotas constituent des freins à l’efficacité de la procédure, alors que les postes non pourvus par la voie des emplois réservés ne peuvent l’être par une autre voie de recrutement. Les postes non pourvus par cette voie restent donc vacants pour l’année en cours. Ainsi, pour la fonction publique de l’Etat en 2016, alors que plus de 1 600 postes étaient théoriquement proposés, seulement 405 ont été pourvus.

Les objectifs de la fonction publique de l’Etat sont trop importants au regard des compétences proposées. Par exemple, pour le corps des gardiens de la paix de la police nationale, le taux de pourvoi des postes est de 3 % en 2016 ; pour l’administration pénitentiaire, de 3,9 %. Par ailleurs, les quotas dans la fonction publique hospitalière rendent difficile tout recrutement : le quota de 10 % de postes à pourvoir[24] par an et par corps, avec la règle de l’arrondi[25] impose dans un établissement de recruter au moins 5 agents dans un corps pour ouvrir un recrutement au titre des emplois réservés, ce qui est exceptionnel dans la fonction publique hospitalière.

S’agissant du détachement-intégration, la lourdeur et la complexité de la procédure et du calendrier de recrutement aboutit à ce qu’une grande majorité des recruteurs des fonctions publiques sollicités ou concernés renoncent à l’utiliser. Ainsi, pour la campagne de détachement-intégration dans la fonction publique de l’Etat au titre de l’année 2017, alors que 115 organismes publics ont été sollicités par la commission nationale d'orientation et d'intégration pour ouvrir des postes au recrutement, une trentaine seulement a proposé des postes. En termes de recrutement, seulement 72 % des postes offerts ont été pourvus.

Tableau comparatif des procédures dérogatoires d’accès des militaires

à la fonction publique (détachement-intégration et emplois réservés)

Publics éligibles

Agrément préalable à la candidature

Formalisme de la candidature

Durée possible de la candidature

Fonctions publiques accessibles

Catégories accessibles

Obligation d’ouverture de postes par les administrations

Procédure - principes

Déroulement de la procédure

Gestion des candidatures/contrôle de légalité

Effet du recrutement sur le contrat des militaires servant en vertu d’un contrat

Effet du recrutement sur la situation statutaire du militaire

Classement-rémunération pendant le détachement

Classement-rémunération à la titularisation

Volumes de reclassements 2016

2. Objectifs poursuivis et nécessité de légiférer

2.1 Objectifs poursuivis

La mesure, en permettant de donner plus de souplesse, constituerait un gage d’efficacité de ces dispositifs pour garantir aux militaires une reconversion professionnelle optimale. Ainsi, cette réforme cherche à créer un nouveau dispositif dérogatoire d’accès à la fonction publique pour les militaires, s’inspirant des deux dispositifs existant actuellement.

Le nouveau processus permettra d’une part, une meilleure visibilité pour les militaires souhaitant se reconvertir et, d’autre part, plus de visibilité et de souplesse pour les employeurs des trois fonctions publiques souhaitant recruter du personnel militaire.

2.2 Nécessité de légiférer

L’absence d’harmonisation et d’articulation entre ces dispositifs ainsi que les freins existant actuellement ne permettent pas une reconversion optimale des militaires. Afin de remédier à cette situation, il est nécessaire de modifier différents dispositifs législatifs prévus par le code de la défense : les articles L. 4139-2 et L. 4139-3. Une telle réforme ne peut être effectuée que par un texte de valeur législative.

Toutefois, compte tenu de la technicité des mesures envisagées, il apparaît préférable d’habiliter le Gouvernement à procéder par voie d’ordonnance, avec un délai d’habilitation de six mois après la publication de la présente loi.

3. Dispositif retenu

Le nouveau dispositif proposé, issu de la fusion des procédures des articles L. 4139-2 et L. 4139-3 du code de la défense comporte les dispositions suivantes :

Les militaires en activité peuvent se porter candidat sur demande agréée par leur autorité hiérarchique dans les conditions suivantes :

- les militaires ayant au moins 4 années d’ancienneté peuvent candidater dans les corps et cadres d’emploi de la catégorie C ;

- les militaires ayant au moins 6 ans d’ancienneté peuvent candidater dans les corps et cadres d’emploi de la catégorie B ;

- les militaires ayant au moins 10 ans d’ancienneté peuvent candidater dans les corps et cadres d’emploi de la catégorie A.

Les ex-militaires ayant au moins 6 ans d’ancienneté peuvent, dans les trois années suivant leur radiation des cadres ou des contrôles, se porter candidat dans les corps ou cadres d’emploi des catégories C et B.

Quelle que soit la situation du militaire, il ne peut candidater que sur des emplois correspondant à ses qualifications. La reconnaissance de ces qualifications subordonne l’inscription du candidat sur une liste d’aptitude alphabétique nationale établie par le ministre de la défense ou le ministre de l’intérieur pour les militaires de la gendarmerie.

Les contingents d’emploi offerts à ce recrutement sont fixés pour chaque administration de l’Etat et pour chaque catégorie de collectivités territoriales ou établissement public administratif compte tenu des possibilités d’accueil.

Le dossier de chaque candidat est examiné, comme cela est déjà le cas dans la procédure définie à l’article L. 4139-2 du code de la défense, par la commission nationale d'orientation et d'intégration placée auprès du Premier ministre. Afin de permettre un traitement des dossiers au fil de l’eau, cette commission se réunira désormais à une fréquence bimensuelle ou mensuelle.

Le militaire en activité qui est recruté sera placé en position de détachement et nommé fonctionnaire stagiaire ou élève-stagiaire dans les conditions fixées par le statut particulier du corps ou cadre d’emploi d’accueil. L’ancien militaire recruté sera nommé fonctionnaire stagiaire dans les conditions fixées par le statut particulier du corps ou cadre d’emploi d’accueil.

En cas de titularisation :

- le militaire en activité est classé à un échelon comportant un indice égal ou à défaut immédiatement supérieur à celui détenu dans le corps d’origine ;

- l’ancien militaire est classé en prenant l’ancienneté acquise en qualité de militaire, à raison des deux tiers pour les corps ou cadres d’emploi de la catégorie C et de la moitié pour les corps de la catégorie B.

Le dispositif des emplois réservés demeurerait en vigueur au profit des seuls bénéficiaires prioritaires, mentionnés aux articles L. 241-2 à L. 241-4 du code des pensions militaires d’invalidités et des victimes de guerre.

Le futur dispositif d’accès des militaires à la fonction publique pourra également permettre, au sein du ministère des armées, le maintien du militaire en reconversion sur le poste qu’il occupe si celui-ci est transformé en poste civil. Ce maintien interviendra, sur demande uniquement, et après un examen des candidatures aux cas par cas comportant notamment une phase de consultation de la commission administrative paritaire du corps d’accueil, afin d’associer les organisations syndicales au processus de nomination.

Cette possibilité constituera ainsi un levier de fidélisation des compétences efficace pour ministère des armées et permettra d’accompagner les futures réorganisations du ministère des armées, le maintien en compétences sur les postes concernés représentant un enjeu majeur.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

4.1 Impacts juridiques

La mise en place de ce dispositif de reconversion suppose de modifier les articles L. 4139-2 et L. 4139-3 et suivants du code de la défense.

4.2 Impacts budgétaires

La reprise totale de l’ancienneté des militaires au sein du nouveau dispositif pourra engendrer un léger surcoût par rapport aux dispositifs existants :

- Concernant les militaires intégrant un corps ou un cadre d’emploi de catégorie A : aujourd’hui, les emplois réservés ne leur sont pas ouverts et la procédure L. 4139-2 du code de la défense, accessible à partir de dix ans de services, leur permet de bénéficier d’une reprise totale d’ancienneté : le nouveau dispositif n’entrainera pas de surcoût.

- Concernant les militaires intégrant un corps ou un cadre d’emploi de catégorie B avec une ancienneté comprise entre six et dix ans[27] : trente-deux anciens militaires avec une ancienneté comprise en six et dix ans ont bénéficié d’un emploi réservé de catégorie B en 2016. Le surcoût estimé du nouveau dispositif sera de moins de 10 000 euros.

- Concernant les militaires intégrant un corps ou un cadre d’emploi de catégorie C : la reprise d’ancienneté maximale au titre des emplois réservés est de dix ans et le dispositif prévu à l’article L. 4139-2 du code de la défense est accessible à partir de dix ans d’ancienneté : le nouveau dispositif n’entrainera pas de surcoût.

- Concernant enfin les anciens militaires dans les trois années suivant leur radiation des cadres ou des contrôles intégrant un corps ou un cadre d’emploi de catégorie B ou C : aujourd’hui, certains corps ou cadres d’emploi ne permettent aucune reprise d’ancienneté au titre des emplois réservés, notamment le corps des gardiens de la paix ou les corps de l’administration pénitentiaire. Vingt-six militaires dans ce cas de figure ont bénéficié d’un emploi réservé de catégorie B ou C en 2016. Le surcoût estimé du nouveau dispositif sera de moins de 10 000 €.

Le surcoût annuel total est donc estimé à moins de 20 000 €.

4.3 Impacts sur les administrations

L’unification et la simplification des procédures d’accès des militaires aux fonctions publiques permettront aux employeurs des fonctions publiques d’avoir une meilleure visibilité sur les possibilités de recrutement sans être contraintes par des quotas de recrutement ou par une obligation de planifier les recrutements jusqu’à vingt-quatre mois à l’avance.

4.4 Impacts sociaux

Le dispositif proposé, en favorisant la poursuite d’une activité professionnelle par les militaires dans le secteur public, permettra aux administrations de disposer plus simplement et plus rapidement des compétences acquises par les militaires et, en parallèle, d’accentuer la diminution du coût du chômage des anciens militaires pour le ministère des armées.

Les militaires bénéficiant sur leur demande du maintien sur poste par le biais de l’article L. 4139-2 du code de la défense pourront s’établir durablement dans leur région de prédilection et participer ainsi à la stabilisation de bassins d’emplois, dont certains sont peu dynamiques.

5. Consultation et modalités d’application

5.1 Consultation menée

Le Conseil national d’évaluation des normes, consulté le 25 janvier 2018, a émis un avis favorable.

5.2 Modalités d’application

5.2.1 Application dans le temps

L’habilitation à légiférer par ordonnance entrera en vigueur le lendemain du jour de la publication de la loi. Le Gouvernement disposera d’un délai de six mois pour adopter cette ordonnance, et d’un délai de trois mois à compter de la publication de l’ordonnance pour déposer devant le Parlement le projet de loi de ratification.

5.2.2 Application dans l’espace

Le présent article ne prévoit aucune disposition spécifique aux départements et collectivités d’outre-mer de Guadeloupe, Guyane, Martinique, Mayotte et de La Réunion. Il s’y applique donc dans les mêmes conditions que sur le territoire métropolitain.

Il ne comporte pas non plus de disposition spécifique aux territoires de Wallis et Futuna, de la Polynésie française, de la Nouvelle-Calédonie, des Terres australes et antarctiques françaises, de Saint-Barthélemy, de Saint-Pierre-et-Miquelon et de Saint-Martin.

Les dispositions de cet article sont donc également applicables dans les différents territoires et collectivités d’outre-mer.

Le présent article est en conséquence applicable sur l’ensemble du territoire de la République française.

5.2.3 Textes d’application

Les modalités d’application du dispositif seront précisées par un décret en Conseil d’Etat.

La réforme proposée nécessitera notamment de modifier les articles D. 4139-10 à R. 4139-40 du code de la défense, ainsi qu’une abrogation des articles R. 242-1 à R. 242-6, le 2° de l’article R. 242-7, l’article R. 242-8, le 2ème alinéa de l’article R. 242-9 et les articles R. 242-10 à R. 242-15 du code des pensions militaires d’invalidité et des victimes de guerre.

Article 15 3°

1. État des lieux[28]

La structure pyramidale des effectifs militaires est garantie par un mode de recrutement spécifique et d’importants flux annuels entrants et sortants.

Les recrutements (flux entrants) ne peuvent s’effectuer qu’à partir du premier grade pour chaque catégorie. Ainsi, les armées procèdent chaque année au recrutement de près de 1 600 officiers et 4 500 sous-officiers. A titre exceptionnel et pour des besoins très spécifiques, les armées peuvent recruter pour une durée limitée des officiers « commissionnés », directement sur un grade autre que le premier de la catégorie (le grade octroyé est alors défini en fonction du niveau de diplôme). En 2017, les armées n’ont recruté que 30 officiers commissionnés.

Les départs de l’institution (flux sortants) sont générés par les non renouvellements de contrat des militaires contractuels (114 pour les officiers et 1 067 pour les sous-officiers en 2017), par les démissions des militaires de carrière (781 officiers et 4 272 sous-officiers en 2017) et par les départs à la retraite suite à l’atteinte de la limite d’âge (194 officiers et 507 sous-officiers en 2017). Pour les hauts de pyramide officiers et sous-officiers, les déflations conduites ces dernières années ont nécessité d’accroître les départs anticipés avant la limite d’âge, provoquant aujourd’hui un assèchement des viviers de départs naturels (retraite). En 2017, les départs suite à atteinte de la limite d’âge ne représentent que 13 % des départs officiers.

Ainsi, pour préserver ce modèle pyramidal sélectif, il est essentiel de préserver un volume suffisant de départs à tous les grades et plus particulièrement pour les grades sommitaux. Les dispositifs d’incitation au départ sont donc essentiels pour permettre d’entretenir un nombre suffisant de départs. En 2017, ces départs incités représentent 353 départs officiers, soit 25 % des départs officiers.

Depuis les attentats commis en 2015, un effort particulier est demandé aux armées dans les domaines du Renseignement et de la Cyber-sécurité (840 postes créés dans le référentiel des emplois en organisation 2017). Le recours aux dispositifs d’incitation au départ contribue à la migration de compétences. Les armées peuvent ainsi honorer ces besoins nouveaux en incitant au départ des militaires dont l’employabilité est devenue limitée (208 officiers en 2017) dans des métiers clairement identifiés.

La loi n° 2013-1168 du 18 décembre 2013 modifiée relative à la programmation militaire pour les années 2014 à 2019 et portant diverses dispositions concernant la défense et la sécurité nationale a instauré trois leviers contingentés d’incitation au départ : la pension afférente au grade supérieur, la promotion fonctionnelle et le pécule modulable d’incitation au départ.

Ces outils ont pris la suite de précédentes dispositions, comme le pécule d’incitation à une seconde carrière, qui avait lui-même succédé à différentes versions de pécules conjoncturels d’incitation au départ, et les procédures des articles 5 et 6 de la loi n°75-100 portant statut général des militaires qui permettaient un départ incité avec la pension du grade supérieur.

Le recours aux dispositifs d’incitation au départ a été modulé dans le temps en fonction des besoins de l’institution. Ainsi, dans les années 2014 et 2015, ils ont permis de conduire à la fois la déflation et la transformation du ministère : 2 113 pensions afférentes au grade supérieur et pécules modulables d’incitation au départ ont ainsi été attribuées en 2015. Depuis 2016, ils servent exclusivement à la transformation du ministère (492 pensions afférentes au grade supérieur et pécules modulables d’incitation au départ prévues pour 2018). L’évolution des besoins sur la période 2015-2018 fait apparaître une baisse de 77% du besoin des mesures incitatives.

Les outils statutaires contenus dans le code de la défense sont le pécule des officiers de carrière et la disponibilité.

Le pécule des officiers de carrière ne permet une utilisation qu’aux officiers de carrière entre 15 ans et 18 ans de service, dans la limite d’un contingentement, ou ayant dépassé l’ancienneté dans leur grade, avec une fenêtre de trois ans pour demander ce levier.

La disponibilité ne s’adresse également qu’aux officiers de carrière ayant accompli 15 ans de service mais qui n’ont pas encore le droit à la liquidation immédiate de leur pension. La disponibilité leur permet de bénéficier d’une solde réduite pendant une période de cinq années non renouvelable.

Ces seuls leviers statutaires n’offrent pas aux gestionnaires la possibilité de réguler les effectifs pour tous les grades à tout moment de la carrière. Les outils conjoncturels d’incitation au départ, complémentaires, répondent aux besoins du modèle de gestion des ressources humaines à flux des armées et permettent de faire face à la transformation des métiers à laquelle elles sont confrontées.

La possibilité de bénéficier d’une pension afférente au grade supérieur a permis de faciliter des départs anticipés et s’avère être un outil de gestion de flux efficace qui répond aux besoins des forces armées. De 2014 à 2017, il a ainsi contribué à 2 217 départs. Il évolue en fonction du besoin. Ainsi, les besoins en pensions afférentes au grade supérieur ont été considérablement réduits pendant l’exécution de l’actuelle loi de programmation militaire du fait de l’arrêt des déflations lié au contexte sécuritaire. Ils sont passés de 1 123 en 2015 à 220 en 2017.

Le dispositif permettant de bénéficier d’une promotion fonctionnelle au grade supérieur avec radiation des cadres ou admission dans la deuxième section dans un délai de deux à quatre ans a permis le départ de 118 personnes de 2014 à 2017.

La possibilité de bénéficier d’un pécule modulable d’incitation au départ a permis 3 495 départs sur la même période. Les besoins en pécules modulables d’incitation au départ ont été considérablement réduits sur la période 2014-2018. Ils sont passés de 106,3 M€ (soit 1 265 pécules modulables d’incitation au départ ) en 2014 à une prévision de 32,16 M€ (prévision de 316 pécules modulable d’incitation au départ) en 2018.

Le détail de l’utilisation de ces outils figure dans le tableau ci-dessous pour les grades de colonel (COL), lieutenant-colonel (LCL), commandant (CDT) et capitaine (CNE).

Le présent graphique[29] illustre que les leviers statutaires ne permettent pas d’intervenir sur toute la durée de la carrière et nécessitent pour cela d’être complétés par des leviers conjoncturels.

Ceux-ci s’adressent aux militaires dont les compétences ne répondront plus, dans les années à venir, à certains besoins devenus prioritaires ou occupant des emplois en déclin et pour lesquels la migration sur de nouvelles compétences n’est plus forcément pertinente au regard de la limite d’âge. Il en va ainsi, par exemple, dans le domaine des systèmes d’informations. Alors que, pendant longtemps, les systèmes d’information opérationnels et de commandement s’appuyaient sur une technologie de réseaux hertziens, dorénavant les administrateurs de réseaux utilisent les réseaux satellitaires. De même, dans la conduite des opérations, les armées se sont dotées de nouveaux systèmes d’information en raison de la numérisation de l’espace de bataille.

Pour que le dispositif d’incitation au départ soit pleinement efficace, étant précisé que le départ n’intervient qu’à l’initiative de l’intéressé, il est indispensable que le gestionnaire puisse disposer de multiples outils permettant de répondre à différentes situations personnelles, complémentaires les uns des autres.

2. Objectifs poursuivis et nécessité de légiférer

2.1. Objectifs poursuivis

Le dispositif proposé permettra aux armées d’anticiper et d’inciter les départs de militaires occupant des emplois en déclin, au profit de recrutements sur des métiers prioritaires (cyber-défense, renseignement, protection-sécurité). Cette aide à la transformation sera bénéfique pour les armées, en leur permettant de s’adapter aux nouveaux besoins auxquels elles sont confrontées. En outre, ces outils permettront de conserver le modèle pyramidal résultant de l’impératif de jeunesse et de la nécessité de gérer des flux entrants et sortants permanents et d’ampleur, en appuyant les départs à des grades élevés. Malgré l’arrêt des déflations en effectifs décidé dans le cadre du contexte sécuritaire actuel, le maintien de ces leviers d’incitation au départ, en les adaptant le cas échéant, est nécessaire pour les années 2019 à 2025 afin de permettre la transformation des armées vers les nouveaux métiers prioritaires et de maintenir le modèle RH à flux à tous les niveaux de grades.

Les trois leviers d’incitation au départ instaurés par la loi n° 2013-1168 du 18 décembre 2013 modifiée relative à la programmation militaire pour les années 2014 à 2019 et portant diverses dispositions concernant la défense et la sécurité nationale sont en vigueur jusqu’au 31 décembre 2019. Ainsi, avant de décider des conditions dans lesquelles ces aides pourraient être prorogées, il a été décidé de procéder à un retour d’expérience sur les conditions de leur mise en œuvre entre 2014 et 2017. Une mission conjointe du contrôle général des armées et de l’inspection générale des finances a été diligentée afin d’établir un bilan permettant d’apprécier l’efficacité de chaque dispositif, au regard de leur coût, dont certains sont actuellement mal appréhendés sur la durée, de leur usage et de leurs effets sur la démarche de transformation du ministère des armées. Sur la base de cette analyse, il appartiendra à la mission de proposer les ajustements qu’elle estime nécessaire d’apporter aux dispositifs existants et à leurs règles d’usage.

Les conclusions et propositions de la mission permettront d’adapter ces dispositifs pour répondre au mieux aux besoins du ministère tout en s’assurant de leur efficience.

2.2. Nécessité de légiférer

Les dispositifs d’aide au départ mentionnés aux articles 36, 37 et 38 de la loi n° 2013-1168 du 18 décembre 2013 expirent le 31 décembre 2019. Il est donc nécessaire de légiférer afin d’habiliter le gouvernement à définir par ordonnance les adaptations à leur apporter en vue de leur mise en œuvre du 1er janvier 2020 jusqu’au 31 décembre 2025.

3. Dispositif retenu

3.1. Economie du dispositif

Il s’agit de prolonger en les adaptant, pour les années 2019 à 2025, les trois mesures suivantes, dont l’économie actuelle est la suivante :

- la pension au grade supérieur : ce dispositif permet un départ avec la pension afférente au grade supérieur, dans la limite d’un contingent annuel, à des officiers et sous-officiers de carrière se trouvant à plus de cinq ans de leur limite d’âge et quittant le service avec un droit à pension à liquidation immédiate. Les officiers généraux ne sont pas concernés par ce dispositif ;

- la promotion fonctionnelle : ce dispositif permet un départ à l’issue d’une promotion au grade supérieur d’officiers ou de sous-officiers de carrière, après l’exercice d’une fonction déterminée pendant une durée de deux à quatre ans, dans la limite d’un contingent annuel ;

- le pécule modulable d’incitation au départ : un pécule est attribué dans la limite d’un contingent annuel à des officiers et sous-officiers se trouvant à plus de trois ans de leur limite d’âge et quittant le service avec un droit à pension de retraite, à jouissance différée ou immédiate. Le militaire sous-contrat peut également percevoir ce dispositif pour un départ avant 15 ans de services, durée de services à partir de laquelle il bénéficie d’un droit à pension de retraite.

3.2. Explicitation des choix opérés

Le choix consistant à définir par ordonnance les adaptations à apporter aux dispositifs d’aide aux départ existants, en vigueur jusqu’au 31 décembre 2019 en application de la loi n° 2013-1168 du 18 décembre 2013, doit permettre de mettre à profit l’année 2018 pour diligenter la mission d’inspection susmentionnée et pour s’appuyer sur ses recommandations afin améliorer leur efficacité.

Parmi les pistes d’amélioration d’ores et déjà identifiées et sur lesquelles il a été demandé à la mission de faire des propositions, figure la démarche de contingentement pluriannuel des aides au départ afin d’améliorer la lisibilité de la manœuvre RH mise en œuvre et d’anticiper le cadencement de la distribution des leviers, à la fois pour les gestionnaires, les administrés, la direction du budget et la direction générale de l’administration et de la fonction publique. Les conclusions de la mission, attendues pour le printemps 2018, permettront de préparer l’ordonnance dans les délais prévus par la loi. Le nouveau régime des leviers d’aide au départ seront ainsi définis et publiés courant 2019, bien avant leur entrée en vigueur effective, prévue au 1er janvier 2020.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

4.1 Impacts juridiques

Il s’agit de prolonger par ordonnance, à compter du 1er janvier 2020, les articles 36, 37 et 38 de la loi de programmation militaire 2014-2018, en insérant les modifications nécessaires pour permettre les adaptations qui auront été jugées nécessaires à la suite des conclusions de la mission d’inspection.

4.2 Impacts budgétaires

Les évaluations réalisées ci-dessous ont été réalisées à partir des données d’exécution des dispositifs existants et ne préjugent ni des adaptations qui y seront apportées ni des modifications de choix de gestion qui pourraient intervenir et notamment de nouvelles externalisations.

4.2.1 Pension au grade supérieur

Les titulaires d’une pension afférente au grade supérieur quittant l’institution avec leur droit à pension à liquidation immédiate, sans prime particulière, cela ne se traduit pas par un financement supplémentaire sur le titre II du ministère des armées hors compte d’affectation spéciale Pensions. Si l’Etat verse une pension plus élevée à l’intéressé jusqu’à son décès, il économise le versement de sa solde jusqu’à la limite d’âge de son grade. Il économise également des cotisations sociales « employeurs » (titre 2) et des crédits de fonctionnement (titre 3) liés à l’emploi d’un militaire. Là encore, il appartiendra à la mission d’inspection d’apporter tout éclairage utile sur l’évaluation de l’impact financier de ce dispositif pour l’Etat.

La pension perçue par le militaire, même une pension au grade supérieur, demeure inférieure à sa solde, notamment du fait de la non-prise en compte des primes et indemnités dans la pension et du différentiel existant entre la pension et la solde de base à partir de laquelle elle est calculée. Cette différence explique l’économie budgétaire immédiate réalisée par le ministère des armées.

Pour le ministère des armées, une moyenne de 170 pensions afférentes au grade supérieur par an est estimée pour la période d’exécution 2019-2025 dans les conditions connues de 2017.

4.2.2 Promotion fonctionnelle

Les titulaires d’une promotion fonctionnelle quittant l’institution avec leur droit à pension de retraite à jouissance immédiate, sans prime particulière, cela ne se traduit pas par un financement supplémentaire sur le titre 2 du ministère des armées hors compte d’affectation spéciale « Pensions ». Pour les mêmes raisons que la pension afférente au grade supérieur, évoquées ci-dessus, l’Etat économise à partir du départ de l’intéressé le versement de la solde qu’il aurait dû lui verser jusqu’à sa limite d’âge. Le différentiel entre la solde et la pension est à l’avantage de l’Etat.

Pour le ministère des armées, cette mesure concernerait une moyenne de 50 militaires par an, sur la base des exercices 2014-2017.

4.2.3 Pécule modulable d’incitation au départ

Le départ d’une personne avec un pécule présente pour l’Etat l’avantage de ne plus lui verser la solde qu’il aurait dû percevoir jusqu’à sa limite d’âge. Le coût du versement d’un pécule et d’une pension est ainsi inférieur au coût du versement d’une solde à taux plein et d’une pension supérieure si l’intéressé était resté jusqu’à sa limite d’âge.

A titre d’exemple, le départ d’un colonel à l’âge de 48 ans permet un gain pour l’Etat de 1 760 981 euros.

Pour le ministère des armées, cette mesure représenterait 270 personnes par an en moyenne, soit une estimation de 26 millions d’euros par an, à partir des résultats de l’exercice 2014-2017.

4.3 Impacts sociaux

La disponibilité d’outils différents doit permettre de faire correspondre au mieux les besoins du ministère avec les motivations des personnes ciblées pour un départ de l’institution, soit au profit d’une pension revalorisée soit à l’issue de l’accès au grade supérieur pour l’occupation d’une fonction précise, soit au profit d’un pécule.

5 Consultation et modalités d’application

5.1 Consultation menée

La mesure a reçu un avis favorable du conseil supérieur de la fonction militaire, lors de la session du 8 décembre 2017. Celui-ci a demandé,pour le dispositif de pension au grade supérieur, que soit prise en compte la bonification pour les enfants nés avant 2004 et élevés pendant plus de neuf ans prévue à l’article L. 12b du code des pensions civiles et militaires de retraites) et, pour la promotion fonctionnelle, que la notion des 15 ans soit reformulée afin de lire : « avoir accompli au moins 15 ans de service ».

5.2 Modalités d’application

5.2.1 Application dans le temps

L’habilitation à légiférer par ordonnance entrera en vigueur le lendemain du jour de la publication de la loi. Le Gouvernement disposera d’un délai de six mois pour adopter cette ordonnance, et d’un délai de trois mois à compter de la publication de l’ordonnance pour déposer devant le Parlement le projet de loi de ratification.

5.2.2 Application dans l’espace

Le présent article est applicable sur l’ensemble du territoire de la République française. En effet, les dispositions modifiées font parties du statut général militaire applicable de plein droit sur tout le territoire. Il est applicable de plein droit dans les départements et régions d’outre-mer, ainsi que dans les collectivités d’outre-mer.

5.2.3 Textes d’application

L’ordonnance fera l’objet de décrets d’application afin d’adapter le cadre réglementaire applicable aux dispositifs d’aide au départ, soit le décret n° 2013-1308 du 27 décembre 2013 relatif au pécule modulable d’incitation au départ et le décret n° 2014-713 du 26 juin 2014 relatif à la promotion fonctionnelle.

Enfin, les modalités de contingentement de ces aides feront l’objet d’arrêtés des ministres chargés de la défense, du budget et de la fonction publique.

Article 15 4°

1. État des lieux

L’article 150 de la loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009 permet d’attribuer une indemnité de départ volontaire aux ouvriers de l’Etat du ministère des armées quittant le service à la suite d’une restructuration ou d’une réorganisation. Les modalités de son attribution sont définies par le décret n° 2009-83 du 21 janvier 2009 instituant une indemnité de départ volontaire en faveur de certains ouvriers de l’Etat du ministère de la défense et des établissements publics placés sous sa tutelle.

L’indemnité de départ volontaire, accordée aux ouvriers de l’Etat qui choisissent de quitter définitivement l’administration, a été mise en place sur le même principe que celui prévu par l’article 1er du décret n° 2008-368 du 17 avril 2008 instituant une indemnité de départ volontaire qui institue une indemnité de départ volontaire aux fonctionnaires et aux agents contractuels de droit public recrutés pour une durée indéterminée, sous certaines conditions.

Défiscalisée et ouvrant droit, dans les conditions prévues à l’article L. 5424-1 du code du travail, à une indemnisation au titre du chômage, l’indemnité de départ volontaire des ouvriers de l’Etat constitue un levier efficace pour optimiser la « manœuvre ressources humaines » du personnel civil afin que le ministère des armées puisse assurer sa transformation qualitative, réaliser les recrutements liés à ses nouvelles missions tout en préservant certaines branches professionnelles ouvrières dont les métiers requièrent des compétences jugées critiques.

Comme pour le personnel militaire, le ministère doit, en effet, disposer de leviers d’incitation au départ, pour le personnel civil, afin de conduire sa transformation et accompagner l’ensemble de ses personnels dont les situations sont très diverses. A effectif égal, les départs incités sur des métiers en décroissance du fait des évolutions technologiques ou de l’évolution des missions permettent la réalisation de recrutements de personnels civils sur des métiers en tension, notamment dans le domaine du maintien en condition opérationnelle ou en développement comme le renseignement, la cyberdéfense ou les, systèmes d’information et de communication.

Ainsi, entre 2009 et 2016, il a été attribué, en moyenne et par an, 470 indemnités de départ volontaire aux ouvriers de l’Etat. En 2017, un peu moins de 300 indemnités ont été versées. Par ailleurs, pour la période 2016/2017, il convient de noter que celle-ci a été particulièrement demandée par les agents de plus de 55 ans (environ 80% des demandes), ceux âgés de moins de 50 ans sollicitant plutôt l’indemnité de départ volontaire pour créer ou reprendre une entreprise prévue par l’article 6 du décret du 21 janvier 2009. 24 ouvriers en 2016 et 18 en 2017 y ont ainsi eu recours.

Au regard de la population concernée, des évolutions rappelées ci-dessus et de la perspective de nouvelles restructurations notamment dans le domaine des soutiens, il convient de reconduire ce dispositif pour assurer la réussite des opérations de réorganisation du ministère.

2. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis

L’article 150 de la loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009 qui a institué le dispositif d’octroi d’une indemnité de départ volontaire aux ouvriers de l’Etat, a également prévu deux autres mesures. Il a, d’une part, permis la défiscalisation de cette indemnité en insérant un 30° au sein de l’article 81 du code général des impôts et, d’autre part, ouvert le droit au versement d’une indemnisation au titre du chômage aux ouvriers de l’Etat bénéficiant d’une telle indemnité.

Ces règles venant déroger à celles de droit commun, seul le recours à des dispositions de niveau législatif est possible.

Cette même analyse a conduit à prolonger ce dispositif par la loi n° 2013-1168 du 18 décembre 2013 relative à la programmation militaire pour les années 2014 à 2019 et portant diverses dispositions concernant la défense et la sécurité nationale, laquelle prévoit la possibilité de verser une telle indemnité jusqu’au 31 décembre 2019.

Cette évolution législative a notamment permis, lors des précédentes réorganisations, d’accompagner les personnels ne pouvant être reclassés au sein du ministère.

Ainsi, afin d’assurer la réussite des prochaines réorganisations du ministère des armées, il conviendra de prolonger à nouveau ce dispositif, en l’adaptant si nécessaire.

En effet, à l’instar des aides au départ instaurées pour les militaires par la loi n° 2013-1168 du 18 décembre 2013 et dès lors que l’indemnité de départ volontaire des ouvriers de l’Etat du ministère des armées et des établissements publics placés sous sa tutelle est en vigueur jusqu’au 31 décembre 2019, il a été décidé de procéder à un retour d’expérience afin d’apprécier si des adaptations doivent être apportées à ce dispositif dans le cadre de sa prolongation.

Ainsi, la mission d’inspection mentionnée plus haut doit également présenter un bilan de l’usage de cette indemnité de départ volontaire et proposer les adaptations qu’elle estimera nécessaire pour améliorer son efficience.

C’est la raison pour laquelle il est également proposé que le Gouvernement soit habilité à légiférer par ordonnance pour définir les conditions de la prolongation de ce dispositif du 1er janvier 2020 au 31 décembre 2025.

3. Analyse des impacts des dispositions envisagées

3.1 Impacts juridiques

Il s’agit de prolonger par ordonnance les dispositions de l’article 150 de la loi de finances pour 2009, à compter du 1er janvier 2020 et jusqu’au 31 décembre 2025, en y apportant le cas échéant les adaptations qui auront été jugées nécessaires à la suite des conclusions de la mission d’inspection.

3.2 Impacts budgétaires

L’impact financier de la défiscalisation de l’indemnité de départ volontaire des ouvriers de l’Etat s’élève, selon les annexes de la loi de finances pour 2018, à 4 M€ (mesure n° DEF120141).

Outre l’incidence indirecte de cette défiscalisation, l’impact financier de cette indemnité de départ volontaire est estimé à 48 millions d’euros pour les indemnités de départ volontaire sur la période 2019-2025 correspondant à une évaluation de 686 départs aidés, soit 98 départs annuels sur 7 ans sur la base d’un coût moyen établi à 70 000€. Le coût annuel de la mesure est estimée à 6,86 M€. Concernant l’indemnisation du chômage, le surcoût a été évalué à 27 M€ sur la période 2019-2025 sur la base d’un flux annuel d’entrées dans le dispositif de 98 agents.

4. Modalités d’application

4.1 Application dans le temps

L’habilitation à légiférer par ordonnance entrera en vigueur le lendemain du jour de la publication de la loi.

4.2 Application dans l’espace

Le présent article est applicable sur l’ensemble du territoire de la République française, y compris dans les départements et régions d’outre-mer ainsi que dans les collectivités d’outre-mer. .

Section 5 : Expérimentation

Article 16

1. État des lieux

Le statut général des fonctionnaires pose, à l’article 3 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, le principe de l’occupation des emplois permanents de l’Etat par des fonctionnaires. Il n’autorise que dans certains cas le recours à des agents contractuels, notamment pour assurer la continuité du service dans l’attente du recrutement d’un fonctionnaire, pour une durée initiale limitée à un an (article 6 quinquies de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’Etat).

Par ailleurs, l’article 19 de la même loi pose le principe du concours comme modalité de recrutement de droit commun pour les fonctionnaires, à l’exception des cas prévus en son article 22.

Or le ministère des armées rencontre, de façon récurrente, des difficultés de recrutement de fonctionnaires comme d’agents contractuels dans certaines zones géographiques et dans certains secteurs d’activité. Il s’agit, pour les premières, des régions Bourgogne-Franche-Comté, Centre-Val de Loire, Grand Est et Île-de-France, et pour les seconds, des spécialités suivantes :

- le renseignement ;

- le génie civil ;

- les systèmes d'information et des communications ;

- la santé et sécurité au travail ;

- le maintien en condition opérationnelle des matériels terrestres.

Ainsi, par exemple, en 2017, le déficit de recrutement sur ces cinq spécialités était, au niveau national, supérieur à 20%, soit une sous-réalisation de 58 postes pour 277 postes proposés au recrutement. Il est particulièrement marqué en génie civil (20 postes non-pourvus sur 71 ouverts) dans le renseignement (12 non-pourvus sur 49) et dans le domaine de la santé et de la sécurité au travail (9 sur 47). Par ailleurs, ce déficit est exclusivement concentré sur les régions ciblées, dépassant de ce fait la proportion de 30% (58 postes non-pourvus pour 128 recrutements réalisés). La région la plus déficitaire est l’Ile de France.

Ces difficultés trouvent notamment leur origine dans le manque d’attractivité dont souffrent les emplois concernés en raison, d’une part, d’un marché du travail très concurrentiel dans les secteurs visés et, d’autre part, de la procédure des concours de recrutement, souvent perçue comme un obstacle, en particulier par de jeunes candidats détenant pourtant le niveau de diplôme requis.

2. Objectifs poursuivis et nécessité de légiférer

La présente disposition a pour objet de mieux répondre aux besoins du ministère des armées en matière de recrutement de certains personnels civils.

A cet effet, elle prévoit l’assouplissement à titre expérimental des modalités de recrutement, d’une part, de fonctionnaires de la catégorie B et d’autre part, d’agents contractuels de droit public.

Les mesures proposées à titre expérimental dérogeant aux dispositions du statut général des fonctionnaires ci-dessus rappelées[30], il est nécessaire de les inscrire à un niveau législatif.

3. Dispositif retenu

Le présent article met en place deux expérimentations visant à instaurer deux procédures de recrutement dérogatoires du 1er janvier 2019 au 31 décembre 2022.

Le I du présent article prévoit d’étendre aux emplois du premier grade du corps des techniciens supérieurs d’études et de fabrications du ministère de la défense, dans certaines zones géographiques (Bourgogne-Franche-Comté, Centre-Val de Loire, Grand Est et Île-de-France) et pendant quatre ans, la possibilité de procéder à des recrutements subsidiaires après audition par une commission de sélection.

Le II du même article autorise le ministère des armées à recruter, pendant la même période de quatre ans, des agents contractuels afin de faire face à une vacance d’emploi de six mois au ministère des armées dans l’attente du recrutement d’un fonctionnaire. Les emplois concernés se situent dans les mêmes régions et relèvent des spécialités « renseignement », « génie civil », « systèmes d'information et des communications », « santé et sécurité au travail » et du domaine du maintien en condition opérationnelle des matériels terrestres.

Les modalités de ces recrutements sont plus attractives que celles existant déjà, puisqu’il est envisagé que ces agents soient recrutés non plus pour une durée d’un an renouvelable une fois, mais pour une durée pouvant aller jusqu’à trois ans.

La disposition prévue au I du projet d’article vise à résoudre la difficulté rencontrée pour pourvoir certains postes de la catégorie B. La pratique des recrutements sans concours pour la catégorie C a montré que ce dispositif permet d’atteindre des publics notamment parmi les nouvelles générations qui, bien que jouissant du niveau scolaire requis, sont réticents à présenter des concours.

L’expérimentation envisagée s’adresse à des candidats répondant aux conditions d’aptitude requises pour concourir au recrutement dans le corps concerné ou ayant une qualification garantissant le même niveau de compétences. Elle pourrait ainsi attirer les apprentis et anciens apprentis du ministère des armées.

La sélection des candidats, en appréciation de leur aptitude à exercer les fonctions envisagées, de leur motivation et des acquis de l’expérience professionnelle, sera effectuée de manière objective et impartiale par une commission comportant en son sein au moins deux tiers de personnes extérieures au ministère des armées et dont la composition sera fixée par décret.

Le nombre de postes offerts, au titre d'une année, au recrutement par cette voie dérogatoire ne pourra être supérieure à 20 %, arrondi à l'entier inférieur, au nombre total de postes à pourvoir par cette voie et par la voie des concours mentionnés à l’article 19 de la loi précitée du 11 janvier 1984[31] dans le corps des techniciens supérieurs d’études et de fabrication du ministère de la défense).

La disposition prévue au II du même projet assouplit, dans certaines zones géographiques, les règles relatives au recours au contrat pour pallier les vacances temporaires sur des emplois dévolus à des fonctionnaires, dans les spécialités précitées.

En permettant aux intéressés de bénéficier d’emblée d’un contrat pouvant aller jusqu’à trois ans, elle leur offre des perspectives professionnelles plus satisfaisantes.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

En ce qui concerne les recrutements après audition par une commission de sélection, les besoins sont estimés, en année pleine, à quinze emplois dans la filière administrative. Les dispositions expérimentales ne devraient avoir aucun impact budgétaire, dans la mesure où les emplois vacants ainsi pourvus sont déjà budgétés.

En ce qui concerne les recrutements d’agents contractuels, le ministère des armées ne dispose pas des éléments nécessaires à l’évaluation préalable de l’impact de cette mesure expérimentale, qui pourrait concerner, en année pleine, trente emplois de catégorie B et quarante de catégorie C.

Les mesures proposées n’entraînent pas de créations d’emplois. Elles concernent des emplois permanents de l’Etat déjà existants, mais restés vacants. Dès lors, elles n’auront pas d’impact direct sur l’emploi public.

Elles permettront au ministère des armées de pouvoir recruter du personnel dans les zones géographiques et dans les spécialités critiques dans lesquelles les emplois restent actuellement vacants. A ce propos, les données disponibles sur les vacances d’emplois dans les spécialités et régions concernées illustrent particulièrement les difficultés durables auxquelles sont confrontés les services :

Bourgogne Franche-Comté : 204 jours

Centre-Val de Loire : 270 jours

Grand Est : 231 jours

Ile-de-France : 265 jours.

Ces mesures favoriseront l’emploi des jeunes diplômés de niveau IV[32] ou supérieur ainsi que des apprentis du ministère des armées en leur offrant des possibilités de recrutement à l’issue de leur période d’apprentissage et de l’obtention de leur diplôme.

5. Consultation et modalités d’application

5.1 Consultation menée

La mesure a été présentée au Conseil supérieur de la fonction publique de l’Etat lors de sa réunion du 18 janvier 2018. L’avis a été rendu sans majorité (huit votes contre et 10 abstentions).

5.2 Modalités d’application

L’expérimentation sera applicable à compter du 1er janvier 2019 et jusqu’au 31 décembre 2022.

La mesure s’applique dans les régions concernées par l’expérimentation (Bourgogne-Franche-Comté, Centre-Val de Loire, Grand Est et Île-de-France).

Un décret fixera la composition de la commission chargée de la sélection des candidats et les modalités de ce recrutement.

Section 6 : Dispositions relatives au Service militaire volontaire

Article 17

1. Etat des lieux

Les articles 22 et 23 de la loi n° 2015-917 du 28 juillet 2015 actualisant la programmation militaire pour les années 2015 à 2019 ont institué, à titre expérimental, le dispositif du « service militaire volontaire », pour une durée de deux ans à compter du 1er septembre 2015. Ce nouveau dispositif, expérimenté en métropole, s’est inspiré de celui qui existe pour les territoires ultramarins sous la forme du service militaire adapté qui permet à des jeunes en difficulté d'être pris en charge par un encadrement militaire dans une structure dédiée.

Le service militaire volontaire propose un parcours vers l'emploi aux jeunes Françaises et Français âgés de 17 ans révolus et de moins de 26 ans, en situation de décrochage scolaire ou de marginalisation sociale ou professionnelle, afin de les insérer dans la vie active par une formation comportementale et professionnelle. D’une durée maximale de douze mois, il est financé pour l'essentiel par le ministère des armées qui fournit l'encadrement militaire, verse une solde aux volontaires et fait dispenser des formations professionnelles ciblées. Symbole fort de la contribution des armées à l’effort national en direction de la jeunesse, il contribue directement au renforcement de la cohésion nationale en incarnant et en renouvelant le lien existant entre les armées et la Nation. A ce jour, 1592 volontaires ont pu bénéficier de ce dispositif depuis son lancement.

Toutefois, il est apparu que la date de fin de l'expérimentation était trop proche pour qu'il soit possible d’en tirer un bilan définitif et de prendre la décision de pérenniser ou non le système. Aussi, l’article 27 de la loi n° 2017 86 du 27 janvier 2017 relative à l'égalité et à la citoyenneté est venu prolonger l'expérimentation du service militaire volontaire jusqu'au 31 décembre 2018.

Le rapport « Goodwill » définit précisément les apports du service militaire volontaire au niveau local. Il met en exergue un bénéfice de 5,2 millions d’euros dans le développement économique local, pour un « coût social évité » de 97 000 euros par volontaire, pendant toute la durée de leur vie active.

Parallèlement, les conclusions du rapport d'évaluation remis, en novembre 2016 par le Gouvernement au Parlement dresse un premier bilan encourageant du dispositif. Ces résultats prometteurs ont conduit les rapporteurs à proposer la pérennisation et le développement du dispositif (page 50 du rapport remis au Parlement) et son adaptation dans le cadre de la loi n° 2017-258 du 28 février 2017 relative à la sécurité publique.

Ces nouvelles dispositions ont été introduites à l’article 23-1 de la loi du 28 juillet 2015 susmentionnée, sous la forme d'une évolution de l’expérimentation renommée « service militaire volontaire-volontariat militaire d'insertion », et de sa prolongation jusqu'au 31 décembre 2018. Ces dispositions législatives confèrent également aux volontaires le statut de stagiaires de la formation professionnelle. Ce statut leur permet de bénéficier des dispositifs de droit commun financés par les partenaires de la formation professionnelle (Pôle emploi, régions, entreprises, organismes paritaires collecteurs agréés, etc.) et de la rémunération prévue à ce titre par le code du travail.

Afin de piloter ce dispositif, le décret n° 2017-819 du 5 mai 2017 relatif au service militaire volontaire - volontariat militaire d'insertion a créé un service à compétence nationale dénommé « service militaire volontaire - volontariat militaire d'insertion », placé sous l’autorité du directeur du service national et de la jeunesse. Il s’articule aujourd’hui autour d’un état-major et de six centres (trois ont été créés la première année de l’expérimentation, les trois autres en 2017). Le commandement du service militaire volontaire comprend un état-major basé à Arcueil et des échelons locaux constitués des centres SMV de Montigny-lès-Metz, Brétigny-sur-Orge, La Rochelle, Châlons-en-Champagne, Brest et Ambérieu-en-Bugey.

En 2018, il formera près de 1000 volontaires dans les six centres en fonction. En 2017, le dispositif est encadré par 256 militaires d’active, originaires en majorité de l’armée de terre, mais comprenant également 80 cadres de l’armée de l’air et de la marine nationale dans leurs centres respectifs (Ambérieu-en-Bugey et Brest). Les centres de formation peuvent également bénéficier du renfort de réservistes (16 des 40 postes potentiels sont d’ores et déjà pourvus).

Le dispositif s’adresse à deux catégories de volontaires placés sous statut militaire :

- des volontaires stagiaires : jeunes citoyens peu ou pas diplômés, éloignés de la formation et de l’emploi. Ils souscrivent des contrats de 6 à 12 mois, pour une solde de 315 € par mois ;

- des volontaires techniciens : jeunes citoyens diplômés mais au chômage et à la recherche d’une première expérience professionnelle. Ils souscrivent des contrats d’un an, pour une solde de 740 € par mois.

Afin de faciliter le travail d’insertion et la mobilisation des financements, ce dispositif privilégie le recrutement local. Il s’appuie essentiellement sur les organismes en charge de l’emploi des jeunes (Pôle Emploi, les missions locales et la direction du service national et de la jeunesse, via la journée défense et citoyenneté), les média locaux (télévisions, radios et presses quotidiennes régionales) et les outils numériques (page Facebook et site Internet).

Pour répondre aux attentes des futurs employeurs, le dispositif de volontariat met l’accent sur le « savoir-être ». Les programmes ont été conçus dans cet esprit, avec 5 mois focalisés sur la formation militaire et comportementale élargie (secourisme, instruction civique, permis de conduire, missions citoyennes, remise à niveau scolaire), puis 2 à 4 mois de formation professionnelle, avec une priorité donnée à l’acquisition de prérequis professionnels et à l’orientation vers des cycles courts de 6 à 8 mois. La formation professionnelle est externalisée dans les organismes spécialisés comme les centres de formation d'apprentis ou l’Association pour la formation professionnelle des adultes localisés à proximité des centres SVM. Chacun d’eux propose plusieurs filières, déterminées avec les acteurs régionaux de l’emploi et offrant de bonnes perspectives d’insertion. Les filières sont soit à vocation nationale comme par exemple pour le métier d’agent d’entretien du bâtiment, soit à vocation régionale, ou créées en coopération avec une entreprise partenaire (SNCF, Disney, PSA, RATP…). Le nombre et la nature des filières proposées sont revus annuellement pour s’adapter au mieux au marché régional de l’emploi.

Le bilan établi sur la base de la première promotion, comptant 300 volontaires, est encourageant :

- Taux d’abandon : 19 % ;

- Réussite au brevet militaire de conduite : 80% ;

- Réussite au certificat de formation générale : 88% ;

- Réussite au certificat de sauveteur secouriste du travail : 98% ;

- Attribution du certificat d’aptitude personnelle à l’insertion : 85 % ;

- Taux d’insertion : 72%.

Le coût de l’expérimentation pour les deux premières années a été évalué à 40 millions d’euros, dont 10 millions d’euros pour l’infrastructure, correspondant à l’ouverture des trois premiers centres. Pour l’année 2017, il s’élève au 30 juin à 24,5 millions d’euros hors investissements initiaux (9,5 millions d’euros en infrastructure, compte tenu de l’ouverture de trois nouveaux centres). Par ailleurs, en attribuant aux volontaires la qualité de stagiaires de la formation professionnelle, le service militaire volontaire-volontariat militaire d'insertion a donné lieu à la mobilisation de financements innovants. A titre d’exemple, 3,3 millions d’euros ont été versés par le Fonds partenarial de sécurisation des parcours professionnel et la région Ile de France a fourni 80 000 euros au titre des formations qui seront dispensées en 2018. D’autres partenariats privés ont également été expérimentés en 2017 avec succès. Ainsi, la société AG2R a financé le dispositif à hauteur de 160 000 euros.

La fiabilité du dispositif repose sur quelques principes essentiels qui constituent son socle indissociable. Son caractère militaire offre un cadre sécurisant et une réponse adaptée aux jeunes citoyens qui souhaitent s’insérer en engageant une démarche exigeante au sein d’une institution reconnue. De même, le volontariat marque l’adhésion au projet pédagogique du service militaire volontaire et l’acceptation des contraintes de la vie militaire. Enfin, la responsabilisation des partenaires et leur engagement sur leurs territoires, dans le cadre de la formation professionnelle, garantissent la viabilité financière du dispositif.

A l’heure actuelle, l’absence de pérennisation rend délicates les recherches de potentielles ressources, la construction budgétaire et la mobilisation des partenariats.

2. Objectif poursuivis et nécessité de légiférer

2.1 Objectifs poursuivis

Le service militaire volontaire et le service militaire volontaire-volontariat militaire d'insertion représentent une contribution à l’insertion socio-professionnelle des jeunes qui, par leur caractère militaire, concourent également à la politique de défense nationale. Cette mission conforte l'esprit de défense et contribue à l'affirmation du sentiment d'appartenance à la communauté nationale, ainsi qu'au maintien du lien entre l'armée et la jeunesse et au rayonnement des forces armées et formations rattachées.

La présente mesure tend ainsi à inscrire cette démarche dans la durée et dans un cadre unique en s’inscrivant dans la continuité des deux dispositifs existants.

2.2 Nécessité de légiférer

Issues des lois successives du 28 juillet 2015, du 27 janvier 2017 et du 28 février 2017 susmentionnées, les expérimentations du service militaire volontaire et du service militaire volontaire-volontariat militaire d'insertion prendront fin le 31 décembre 2018. Leur pérennisation, au sein d’un dispositif unique, doit faire l’objet d’une mesure législative.

La détermination du statut militaire des stagiaires ressortit à la compétence du législateur en application de l’article 34 de la Constitution qui prévoit que c’est la loi qui fixe « les garanties fondamentales accordées aux fonctionnaires civils et militaires de l'Etat ».

3. Options possibles et dispositif retenu

3.1 A l’issue de l’expérimentation du service militaire volontaire et du service militaire volontaire-volontariat militaire d'insertion, le Gouvernement disposait d’une alternative : l’abandon ou la pérennisation du dispositif. Compte tenu des résultats encourageants évoqués au paragraphe 1.1 et des résultats d’une récente étude qui identifie « un effet causal robuste du passage par le SMV qui augmente le taux d’emploi des jeunes de plus de 30 points de pourcentage, toutes choses égales par ailleurs. Cet effet massif va de pair avec une amélioration du niveau de diplôme, une réduction très sensible des difficultés de mobilité ressenties par les jeunes, une amélioration de l’estime de soi et de la motivation, un renforcement des liens avec les réseaux d’amis, et de l’adhésion des jeunes à l’idée que l’on doit travailler sans compter afin de contribuer à la réussite de son entreprise », la seconde solution a été retenue.

La présente mesure crée, au sein du présent projet de loi, un article pérennisant le dispositif susmentionné et abroge corrélativement les articles 22 à 23-1 de la loi du 28 juillet 2015 actualisant la programmation militaire pour les années 2015 à 2019 à compter du 1er janvier 2019.

3.2 Le choix opéré par le Gouvernement s’explique plus particulièrement par trois raisons.

En premier lieu, le I du présent article définit les missions du futur service militaire volontaire, les conditions d’éligibilité, la durée et les modalités de l’engagement et, enfin, le statut, le cadre et les formations auxquels sont soumis les volontaires, eu égard au caractère militaire de ce dispositif. Ces dispositions reprennent, pour la plupart, celles prévues au titre des expérimentations du service militaire volontaire et du service militaire volontaire-volontariat militaire d'insertion. Toutefois, elles comportent quelques adaptations ou précisions. Ainsi, ce nouveau régime est expressément placé sous l'autorité du ministre des armées, dans la limite de la capacité d’accueil des centres existants. Par ailleurs, pour plus de souplesse, les contrats des volontaires stagiaires, conclus une durée minimale de six mois, pourront être renouvelés par périodes d’une durée fixée par l’administration, et pour une durée maximale de douze mois. Il est précisé que ces volontaires sont considérés comme des militaires d’active et, à ce titre, qu’ils sont soumis au statut général des militaires, à l’exclusion du bénéfice d’une allocation de chômage à l’issue de leur engagement.

En deuxième lieu, le II reprend, dans des termes similaires, les dispositions du service militaire volontaire-volontariat militaire d'insertion accordant aux volontaires le bénéfice de certaines dispositions du code du travail. Ainsi, ils auront la qualité de stagiaires de la formation professionnelle et pourront prétendre au compte personnel d’activité. A cet égard, il est précisé que, pendant la durée des actions de formation correspondantes et compte tenu de leur statut militaire, ils continueront à percevoir leur solde et des prestations en nature.

En troisième lieu, le III prévoit que le nouveau dispositif fera l’objet de mesures d’application spécifiques par décret en Conseil d’Etat pour se démarquer des dispositions prises pendant l’expérimentation (dispositions réglementaires applicables au volontariat militaire dans les armées et au service militaire adapté).

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

4.1 Impacts juridiques

Les dispositions prévues aux I à IV du présent article tendent à pérenniser la double expérimentation du service militaire volontaire et du service militaire volontaire–volontariat militaire d’insertion par l’instauration d’un dispositif unique reprenant largement les dispositions actuellement en vigueur. Les articles 22 à 23-1 de la loi du 28 juillet 2015 actualisant la programmation militaire pour les années 2015 à 2019 et portant diverses dispositions concernant la défense seront abrogés en conséquence. Les contrats signés avant le 1er janvier 2019 demeureront régis par ces dispositions.

4.2 Impacts économiques et financiers

4.2.1 Impacts sur les entreprises

Le service militaire volontaire concourt directement à la satisfaction des besoins de compétences spécifiques et d’emplois exprimés par les entreprises locales. Afin de leur assurer un emploi à la fin de leur engagement, les volontaires sont ainsi formés à des métiers où les compétences sont rares et où il y a des difficultés de recrutement.

Le service militaire volontaire produit des effets favorables aux entreprises qui choisissent d’accueillir les volontaires stagiaires : ils sont formés prioritairement dans les qualifications déficitaires des entreprises du bassin d’emploi du centre SMV. Cela leur permet donc de pourvoir les emplois vacants.

Ce dispositif a également vocation à répondre aux attentes des entreprises, s’agissant du « savoir-être » des volontaires, au regard de la discipline que leur confère leur formation militaire et citoyenne.

4.2.2 Impacts budgétaires

La création du service à compétence nationale se traduit, sur le plan budgétaire et financier, par la création d’une unité opérationnelle propre au sein du programme 178 depuis 1er janvier 2018.

La pérennisation prévue par la présente mesure conserve le cadre fixé par l’expérimentation. Ainsi, le ministère des armées continuera à assurer l'encadrement militaire des stagiaires et la gestion administrative et financière des six centres déjà ouverts, ce qui n’induira pas de charge supplémentaire par rapport aux dispositifs actuellement en vigueur. En outre, afin de limiter l’impact sur les finances publiques, une partie des formations dispensées dans le cadre du futur service militaire volontaire reposera, à l’instar de l’actuel service militaire volontaire-volontariat militaire d'insertion sur le régime de la formation professionnelle prévu par le code du travail. A ce titre, ces missions seront financées par la mobilisation des partenaires de la formation professionnelle (Pôle emploi, régions, entreprises, organismes paritaires collecteurs agréés...). De manière plus générale, il est prévu que des conventions pourront prévoir la participation au dispositif d’intervenants extérieurs au ministère des armées.

4.3 Impact sur les collectivités territoriales

Le dispositif proposé pérennise les dispositions du service militaire volontaire-volontariat militaire d'insertion permettant aux volontaires stagiaires de bénéficier de la qualité de stagiaires de la formation professionnelle, au sens du code du travail. A ce titre, ils peuvent bénéficier des actions locales de formations organisées par les collectivités territoriales. En ce sens, la présente mesure constitue, pour les conseils régionaux, un levier de résolution des problèmes d’insertion de la jeunesse.

4.4 Impacts sur les services administratifs

La présente mesure ne prévoit pas une extension de la capacité d’accueil des centres actuellement opérationnels. Il n’y aura pas, à court terme, d’ouverture de nouveaux centres et le dispositif s’inscrira dès lors dans la continuité du régime actuel, sans créer de charge supplémentaire pour l’administration.

4.5 Impacts sociaux

A l’instar des dispositions mises en œuvre dans la cadre du service militaire volontaire et du service militaire volontaire-volontariat militaire d'insertion, le futur service militaire volontaire sera un dispositif mixte alliant formation militaire et formation professionnelle.

Dans les bassins d’emploi où sont implantés les centres de formation, la pérennisation du dispositif aura un impact favorable significatif sur la jeunesse. En premier lieu, le service militaire volontaire permet de favoriser le retour dans l’emploi ou, à tout le moins, un accès à l’employabilité des jeunes « décrocheurs ». De plus, le niveau de diplôme de ces derniers en sera amélioré de même que les difficultés qu’ils connaissent en termes de mobilité devraient être amoindries. Enfin, l’aspect militaire de la formation doit permettre une meilleure sociabilité des jeunes volontaires et une amélioration de leur attitude vis-à-vis de l’autorité et du respect des règles de la vie professionnelle (ponctualité, présentation, etc.).

5. Consultations et modalités d’application

5.1 Consultations menées

Le Conseil national d’évaluation des normes a été consulté sur cette mesure.

Les départements et régions d’outre-mer ainsi que les collectivités d’outre-mer de Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon ont été consultés.

5.2 Modalités d’application

5.2.1 Application dans le temps

Cette disposition de pérennisation s’appliquera à compter du 1er janvier 2019. Au cours de la période qui s’écoulera entre l’entrée en vigueur de la présente loi et cette date, les dispositifs du service militaire volontaire et du service militaire volontaire-volontariat militaire d'insertion demeureront applicables, dans leur rédaction issue des expérimentations actuellement en vigueur.

C’est à partir du 1er janvier 2019 que les volontaires signeront leur contrat en application du présent article. Cependant, les contrats conclus dans le cadre du dispositif expérimental encore en cours d’exécution à cette date demeureront applicables jusqu’à leur terme.

Les articles 22 à 23-1 de la loi la loi du 28 juillet 2015 seront abrogés à partir de cette même date.

5.2.2 Application dans l’espace

Le service militaire volontaire n’accueille que les Françaises et les Français ayant leur résidence habituelle en métropole : il n’a, en effet, pas vocation à concurrencer le service militaire adapté mis en œuvre avec succès depuis plus de cinquante ans dans les départements et régions d’outre-mer ainsi que dans les collectivités territoriales d’outre-mer et en Nouvelle Calédonie. Les dispositions du présent article ne sont, en conséquence, pas rendues applicables outre-mer.

Or il ressort de l’article 73 de la Constitution que de telles dispositions sont, en principe, applicables de plein droit dans les départements et régions d’outre-mer et que l’exclusion de ces dernières du dispositif du service militaire volontaire équivaut à une mesure spécifique à ces collectivités. La consultation de leurs conseils départementaux et régionaux respectifs est donc requise, conformément aux dispositions des articles L. 3444-1 et L. 4433-3-1 du code général des collectivités territoriales.

De même, le dispositif du service militaire volontaire entre dans le périmètre des lois applicables de plein de droit dans les collectivités d’outre-mer de Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon, conformément aux dispositions prévues par leurs statuts organiques, respectivement aux articles L.O. 6213-1, L.O. 6313-1 et L.O. 6413-1 du code général des collectivités territoriales. La consultation du conseil territorial de chacune de ces collectivités est ainsi requise, en application du 1° des articles L.O. 6213-3, L.O. 6313-3 et L.O. 6413-3 du même code.

5.2.3 Textes d’application

Les orientations stratégiques du futur dispositif seront définies par un plan spécialement dédié qui sera validé par le conseil partenarial d’orientation du service militaire volontaire, prévu au II de l’article 3 du décret n° 2017-819 du 5 mai 2017 relatif au service militaire volontaire - volontariat militaire d'insertion ». Celui-ci déterminera notamment le rôle des différents ministères contribuant aux politiques de l’insertion professionnelle, de l’apprentissage et de l’emploi ainsi que celui des acteurs publics et privés susceptibles de participer au dispositif.

La mise en œuvre de l’expérimentation du service militaire volontaire repose actuellement sur les dispositions réglementaires prises pour l'application des articles L. 4132-11 et L. 4132-12 du code de la défense, qui portent respectivement sur le volontariat militaire dans les armées et sur le service militaire adapté. Afin de consacrer son indépendance, la nouvelle rédaction du dispositif prévoit qu’il s’appuiera sur des dispositions d’application propres, qui seront déterminées par un décret en Conseil d’Etat.

Chapitre II : Dispositions relatives à l’élection des militaires aux scrutins locaux

Article 18

1. État des lieux

1.1 Cadre général

1.1.1 Conformément au premier alinéa de l’article L. 46 du code électoral, les fonctions de militaire de carrière ou assimilé, en activité ou servant au-delà de la durée légale sont incompatibles avec les mandats de députés, de conseillers départementaux, de conseillers municipaux[33] et de conseillers communautaires.

1.1.2 Le second alinéa de l’article L. 46 du code électoral prévoit que ces dispositions ne sont pas applicables aux réservistes exerçant une activité en vertu d’un engagement à servir dans la réserve opérationnelle ou au titre de la disponibilité, en précisant que les réservistes de la gendarmerie nationale ne peuvent exercer une telle activité au sein de leur circonscription.

Il est permis aux militaires d’être candidat à une fonction publique élective. Dans ce cas, l'interdiction d'adhésion à un parti politique est suspendue pour la durée de la campagne électorale[34].

En cas d'élection et d'acceptation du mandat, les militaires sont placés en position de détachement de droit prévue à l’article L. 4138-8 du code de la défense, et la suspension de l’interdiction d’adhérer à un parti est prolongée pour la durée du mandat[35]. N’étant plus dans une position statutaire d’activité au regard du statut général des militaires, ils ne perçoivent plus leur solde militaire. De même, cette position est exclue du champ d’application des dispositions fixant le régime du versement de l’indemnité compensatrice en cas de détachement[36].

Le dernier alinéa de l’article L. 237 du code électoral précise également que les militaires qui seraient élus membres d'un conseil municipal auront, à partir de la proclamation du résultat du scrutin, un délai de dix jours pour opter entre l'acceptation du mandat et la conservation de leur emploi.

Outre l’incompatibilité entre les fonctions de militaire et le mandat de conseiller municipal, l’article L. 231 du code électoral pose, pour certaines catégories de militaires, un principe d’inéligibilité aux mandats de conseillers municipaux. En effet, il ressort du 3° de cet article que « les officiers des armées de terre, de mer et de l'air » ne peuvent être élus « dans les communes comprises dans le ressort de leur commandement territorial » actuel ou dans lesquelles ils ont exercé leurs fonctions depuis moins de six mois.

1.2 Cadre constitutionnel

A l’occasion d’une question prioritaire de constitutionnalité[37], le Conseil Constitutionnel a estimé qu’en rendant incompatibles les fonctions de militaire de carrière ou assimilé avec le mandat de conseiller municipal, le législateur a institué une « incompatibilité qui n’est limitée ni en fonction du grade de la personne élue, ni en fonction des responsabilités exercées, ni en fonction du lieu d’exercice de ces responsabilités, ni en fonction de la taille des communes ». Cette interdiction qui, par sa portée, excède manifestement ce qui est nécessaire pour protéger la liberté de choix de l’électeur ou l’indépendance de l’élu contre les risques de confusion ou de conflits d’intérêts, a été déclarée inconstitutionnelle.

En revanche, s’agissant des autres scrutins locaux, le Conseil constitutionnel[38] a jugé que l’incompatibilité entre le statut de militaire et le mandat de conseiller général, devenu conseiller départemental, ou de conseiller communautaire n’excède pas ce qui est nécessaire pour protéger la liberté de choix de l’électeur ou l’indépendance de l’élu.

1.3 Eléments de droit comparé

Le régime des militaires au regard des mandats politiques se caractérise par une grande variété selon les Etats.

Les quelques exemples proposés ci-après illustrent cette situation différenciée.

1.3.1 Aux Etats Unis, la législation en la matière est rigoureuse. Les membres des forces armées n’ont pas le droit de se présenter à une élection politique ni d’être candidat à une fonction élective[39]. Le seul assouplissement à cette interdiction est la possibilité pour le Secretary of Defense d’autoriser les militaires à se présenter à une élection à titre exceptionnel. Toutefois le Secretary of Defense ne peut pas autoriser le cumul de fonctions. Si un militaire est autorisé à participer à une élection, il peut demander à être mis à la retraite s’il remplit les conditions légales. Dans l’hypothèse inverse, il peut être destitué ou révoqué.

1.3.2 Au Royaume-Uni, les personnels militaires ne peuvent se présenter aux élections législatives qu'une fois leur démission acceptée. Ils n'ont ainsi pas la possibilité de réintégrer l'armée en cas d'échec. Cependant, le Ministry of Defence peut autoriser un militaire en activité à être candidat à une élection locale à condition qu'il se présente « sans étiquette »[40]. L’autorisation de participer aux élections ne leur permet pas pour autant de participer à l’activité d’une organisation ou d’un parti politique. Une fois élu, le militaire doit également veiller à rester politiquement neutre.

1.3.3 En Espagne, la loi électorale déclare les militaires inéligibles[41]. Ils peuvent cependant se présenter aux élections, à condition de demander préalablement à être placés dans une position statutaire particulière[42].

1.3.4 Enfin, en Belgique[43], les militaires peuvent s'affilier au parti politique de leur choix et y exercer les droits afférents à leur qualité de membre. Ils peuvent y remplir les fonctions d'expert, de conseiller ou de membre d'un centre d'étude. Toute autre participation active ou publique à la vie politique à un autre titre leur est néanmoins interdite. Toutefois, sans préjudice de certaines incompatibilités, les militaires peuvent se porter candidat aux mandats provinciaux et communaux belges et les exercer (président du conseil provincial, membre de la députation permanente, bourgmestre, etc.) Pendant l’exercice de ces mandats, les militaires sont alors placés en congé politique, position de non-activité prévu par leur statut. Dans des cas précis[44], un militaire peut exercer un mandat tout en restant en position d’activité (mandat de membre d'un conseil communal, provincial ou de l’aide sociale pour un militaire n’exerçant pas des fonctions de commandement ou d’instructeur ou des fonctions avec un délai d'engagement opérationnel de trente jours ou moins par exemple).

2. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis

2.1 Le présent article a pour objet de tirer les conséquences de la décision rendue par le Conseil constitutionnel le 28 novembre 2014 qui déclarait contraires à la Constitution le premier alinéa de l’article L. 46 du code électoral et la référence à celui-ci figurant au dernier alinéa de l’article L. 237 de ce même code.

Le Conseil constitutionnel a considéré que l'abrogation immédiate de ces dispositions aurait pour effet de mettre un terme non seulement à l'incompatibilité des fonctions de militaire de carrière ou assimilé, en activité de service ou servant au-delà de la durée légale, avec le mandat de conseiller municipal mais également à l'incompatibilité de ces fonctions avec le mandat de conseiller général ou avec le mandat de conseiller communautaire et avec les autres mandats électifs locaux auxquels elle est applicable par renvoi au premier alinéa de l'article L. 46. Ainsi, afin de permettre au législateur de remédier à cette inconstitutionnalité, il a reporté cette abrogation au 1er janvier 2020 ou au prochain renouvellement général des conseils municipaux s'il intervient avant cette date.

Dès lors, cette mesure apparaît comme devant être adoptée dans la présente loi.

2.2 Au-delà de la nécessité de mettre les dispositions particulières du code électoral applicables aux militaires en conformité avec les exigences du droit constitutionnel, la présente mesure tend à concilier les différents intérêts en présence.

D’une part, dans un souci d’élargir les conditions d’exercice, par les militaires, de leurs droits civils et politiques les dispositions proposées sont destinées à leur permettre d’être élus conseiller municipal sans quitter la position d’activité.

D’autre part, eu égard aux sujétions particulières imposées par l’état militaire, il s’agit de définir un régime juridique propre à garantir à la fois le respect de l’obligation de disponibilité, posée à l’article L. 4125-1 du code de la défense, qui demeure intrinsèquement attachée à la position d’activité, ainsi que le principe de neutralité des armées et l’obligation de loyalisme, tel qu’ils résultent des articles L. 4111-1, L. 4121-2 et L. 4121-3 du même code.

3. Options possibles et dispositif retenu

3.1 Options envisagées

3.1.1 Limitation à la compatibilité aux seules communes de moins de 3 500 habitants

Les mandats européens, nationaux, ainsi que ceux de conseiller régional ou départemental et de conseiller municipaux de grandes villes supposent, en règle générale, un engagement partisan avéré. Il est donc souhaitable qu’ils continuent, pour les militaires, à ne pouvoir être exercés qu’en position de détachement.

En revanche, l’exercice d’un mandat municipal par un militaire en activité ne parait pas incompatible avec le principe de neutralité et l’obligation de loyalisme imposés au militaire dès lors que la taille de la commune permet à celui-ci de continuer à respecter ces exigences. A cet égard, le seuil de 3 500 habitants apparaît le meilleur choix envisageable.

En premier lieu, selon les chiffres publiés en 2017 par la direction générale des collectivités locales, les 32 327 communes de moins de 3 500 habitants représentent 91,3 % du nombre total des communes en France métropolitaine et dans les départements d’outre-mer, tout en accueillant 32 % de la population française. Ainsi, les militaires pourront se porter candidats dans un grand nombre de collectivités.

En second lieu, dans les communes de moins de 3 500 habitants, les considérations locales priment sur les considérations nationales ce qui réduit les risques d’un conflit d’intérêts, entendu comme toute situation d'interférence entre un intérêt public et des intérêts publics ou privés qui est de nature à influencer ou paraître influencer l'exercice indépendant, impartial et objectif des fonctions[45].

3.1.2 Le maintien de certaines incompatibilités

En tant qu’agent de l’Etat, le maire remplit, sous l’autorité du représentant de l’Etat dans le département, des fonctions administratives[46], telles que la publication des lois et règlements, l'exécution des mesures de sûreté générale ou la mise en œuvre de fonctions spéciales qui lui sont attribuées par la loi. A ce titre, il bénéficie également, de même que ses adjoints, des qualités d’officier d’état civil et d’officier de police judiciaire.

En tant qu’agent exécutif de la commune, le maire exerce des fonctions propres au pouvoir municipal[47] (préparation du budget et ordonnancement des dépenses, gestion du patrimoine, direction des travaux, souscription des marchés, passation des baux et signature des contrats, représentation de la commune en justice…). Il est également titulaire de pouvoirs propres : il est doté du pouvoir de police administrative générale sur le territoire de sa commune et, en sa qualité de chef de l’administration communale, il est le supérieur hiérarchique des agents de la collectivité et dispose d’un pouvoir d’organisation de ses services. Il peut enfin exercer, en tout ou partie, un certain nombre de missions énumérées par la loi, par délégation du conseil municipal, pour la durée de son mandat (affectation des propriétés communales, réalisation des emprunts, création de classes dans les écoles, engagement d’actions en justice…).

Ces prérogatives conduisent à un risque de confusion ou de conflit d’intérêts entre les fonctions de maire et d’adjoint au maire et les fonctions de militaire, quels que soient le grade du militaire concerné et le ressort géographique de son poste.

A titre subsidiaire, la disponibilité exigée pour les maires et leurs adjoints ne paraît pas compatible avec les obligations inhérentes au maintien des militaires en position d’activité.

D’une part, toute personne qui emploie un élu municipal est tenu de lui accorder des autorisations d’absence afin qu’il puisse se rendre et assister aux séances plénières de ce conseil, aux réunions de commissions dont il est membre ainsi qu’aux réunions des assemblées délibérantes et des bureaux des organismes où il a été désigné pour représenter la commune[48].

Indépendamment de ces autorisations d’absence, les élus municipaux ont droit à un crédit d'heures, forfaitaire et trimestriel, leur permettant de disposer du temps nécessaire à l'administration de la commune ou de l'organisme auprès duquel ils la représentent et à la préparation des réunions des instances où ils siègent. Dans les communes de moins de 3 500 habitants, ce crédit d’heures est égal à trois fois la durée hebdomadaire légale du travail pour les maires. Or, la perspective d’autoriser un militaire à s’absenter une semaine par mois pour exercer un mandat électif ne paraît manifestement pas compatible avec l’exigence de disponibilité des militaires en position d’activité.

3.1.3 L’actualisation des inéligibilités

L’article L. 231 du code électoral dispose actuellement que : « Ne peuvent être élus conseillers municipaux dans les communes situées dans le ressort où ils exercent ou ont exercé leurs fonctions depuis moins de six mois : (…) 3° Les officiers des armées de terre, de mer et de l'air, dans les communes comprises dans le ressort de leur commandement territorial ».

La notion de commandement territorial ne correspondant plus à la réalité de l’organisation du ministère des armées, ces dispositions doivent donc être actualisées. En effet, à titre d’exemple, les commandants de zone maritime exercent leurs compétences uniquement en mer : il aurait été malaisé de justifier leur inéligibilité du seul fait de ce commandement.

Plusieurs options ont été étudiées pour actualiser ces dispositions au regard d’une part, de l’évolution de l’organisation du ministère des armées et, d’autre part, des nouveaux droits ouverts par la présente modification du régime d’incompatibilité prévu à l’article L. 46 du code électoral.

L’option de restreindre l’inéligibilité du militaire exerçant un commandement au périmètre de la commune où il travaille a été écartée. En effet, elle ne semblait guère efficace dans le cas des zones rurales où l’implantation d’un régiment constitue l’une des principales activités économiques de tout un ensemble de communes où des questions d’influence pourraient se poser.

De même, limiter le droit de se présenter aux officiers « exerçant un commandement » est apparu imprécis compte tenu de l’absence de définition de cette notion. En effet, aucune disposition ne précise si l’exercice d’attributions hiérarchiques ou si les fonctions d’adjoint d’un militaire exerçant de telles fonctions répondent à cette qualification. De même, certains emplois susceptibles de susciter des conflits d’intérêts à l’occasion dans le cadre de l’exercice de prérogatives électives locales, ne semblent pas répondre à ce critère.

Le critère du grade a ainsi été retenu. En effet, les officiers supérieurs (correspondant aux grades de commandant, lieutenant-colonel et colonel) et généraux, eu égard aux fonctions qu’ils exercent, à leur niveau de responsabilité et à l’influence qu’ils peuvent exercer dans le ressort géographique où ils exercent leurs fonctions, présentent un risque important de se retrouver dans une situation de confusion ou de conflit d’intérêts.

En ce qui concerne les militaires de la gendarmerie nationale, le choix s’est porté sur un grade différent dès lors que leur ancrage territorial est plus marqué et que les missions qu’ils exercent se rapprochent de celles des fonctionnaires des corps actifs de la police nationale, soumis à un régime strict d’inéligibilité[49]. La gendarmerie nationale a en effet pour mission principale de veiller à l'exécution des lois. A ce titre, elle est remplie des missions de police judiciaire et assure la sécurité publique et l'ordre public, particulièrement dans les zones rurales et périurbaines, ainsi que sur les voies de communication[50]. Elle concourt ainsi activement aux pouvoirs de police exercés par le maire sur le territoire de sa commune. Dès lors, le risque de conflits d’intérêts entre l’exercice de ces activités et le mandat de conseiller municipal impose de prévoir une incompatibilité spécifique pour ces militaires, étendue à l’ensemble des officiers et sous-officiers de la gendarmerie nationale.

En outre, à l’occasion de la décision n° 2014-432 QPC précitée, le Conseil constitutionnel n’a pas censuré les dispositions du second alinéa de l’article L. 46 du code électoral qui créent une incompatibilité entre le mandat de conseiller municipal et les activités de réserviste de la gendarmerie nationale au sein de la même circonscription.

3.2 Option retenue

Le Gouvernement a fait le choix de maintenir la situation pour les mandats principaux (députés, conseillers territoriaux…) mais ouvre, conformément à la décision du Conseil Constitutionnel, la possibilité pour les militaires d’accepter un mandat de conseiller municipal dans des communes de moins de 3 500 habitants.

Plus précisément, il est envisagé de :

- mettre fin à l’incompatibilité générale prévue à l’article L. 46 du code électoral, en permettant aux militaires d’être élus conseillers municipaux dans ces communes en continuant d’exercer leurs fonctions dans la position d’activité, ce qui met fin à la perte de revenu induite par l’application automatique du détachement de droit en cas d’acceptation du mandat, à condition qu’ils ne sollicitent pas la suspension de l'interdiction d'adhésion à un parti politique pour la durée de ce mandat ;

- permettre aux militaires élus, par la création d’un nouvel article L. 4121-3-1 au sein du code de la défense, de bénéficier des garanties accordées aux titulaires d’un mandat de conseiller municipal (autorisations d’absence et crédits d’heures) et du droit à la formation des élus locaux reconnu par le code général des collectivités territoriales[51], en complément des droits, notamment financiers, issus de l’application du statut général des militaires, sous réserve des nécessités liées à la préparation et à la conduite des opérations ainsi qu'à la bonne exécution des missions ;

- maintenir une incompatibilité entre les fonctions de maire ou d’adjoint au maire et les fonctions de militaires en activité, quelle que soit la taille de la commune, par la création d’un nouvel article L. 2122-5-2 au sein du code général des collectivités territoriales ;

- permettre au militaire élu conseiller municipal d’une commune de moins de 3 500 habitants, désireux de rester affilié à un parti politique après son élection, d’être placé dans la position de détachement de droit.

S’agissant des conditions d’inéligibilité posées à l’article L. 231 du code électoral, il est prévu de les actualiser : le grade a été retenu comme critère. Ainsi, ne peuvent être élus conseillers municipaux dans les communes situées dans le ressort où ils exercent ou ont exercé leurs fonctions depuis moins de six mois, les officiers et sous-officiers de gendarmerie et les officiers supérieurs et généraux des autres corps militaires.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

4.1 Impacts juridiques

La présente mesure permettra de mettre le droit électoral en conformité avec la décision n° 2014-432 QPC susmentionnée. Elle induira la modification des articles L. 46, L. 231 et L. 237 du code électoral et la création de nouvelles dispositions spécifiques à l’élection des militaires au sein du code de la défense et du code général des collectivités territoriales.

4.2 Impacts économiques et financiers

La présente mesure permettra aux militaires élus conseillers municipaux dans des communes de moins 3 500 habitants de demeurer en position d’activité. A ce titre, ils continueront à percevoir leur solde militaire, qu’ils pourront cumuler, le cas échéant, avec les indemnités de fonction votées par leur conseil.

Toutefois, cette réforme n’aura qu’un impact mineur sur les finances publiques compte tenu du plafonnement des indemnités de fonction prévu au II de l’article L. 2123-24-1 du code général des collectivités territoriales pour les conseillers municipaux dans les communes de moins de 100 000 habitants. En effet, outre son caractère facultatif, elle ne peut excéder 6 % du traitement correspondant à l'indice brut terminal de l'échelle indiciaire de la fonction publique, soit une somme maximale mensuelle de 230,85 euros.

Par ailleurs, outre le remboursement des frais que nécessite l'exécution des mandats, les membres du conseil municipal bénéficient chaque année d'un droit individuel à la formation d'une durée de vingt heures, cumulable sur toute la durée du mandat, même si aucune formation n’est imposée dans la première année au sein des communes de moins de 3 500 habitants[52].

4.3 Impacts sur les services administratifs

La présente mesure imposera aux services du ministère des armées de gérer les autorisations d’absence et les crédits d’heures de formation propres à garantir le respect des garanties accordées aux titulaires des mandats locaux reconnues par le code général des collectivités territoriales.

Néanmoins, afin de préserver les intérêts du service, un décret en Conseil d’Etat déterminera les adaptations rendues nécessaires par le statut de militaire à ces droits et garanties.

4.4 Impacts sociaux

La présente mesure étend les droits politiques des militaires en leur ouvrant, sous certaines conditions, la possibilité de cumuler un mandat de conseiller municipal avec leurs fonctions, tout en restant dans la position d’activité. Elle contribue en ce sens au renforcement du lien entre la Nation et son armée.

5. Consultations et modalités d’application

5.1 Consultations menées

5.1.1 Le Conseil supérieur de la fonction militaire a été consulté en session de décembre 2017 (réunion 100-1 du 04 au 07 décembre 2017).

Il a émis un avis par article :

- s’agissant de la modification de l’article L. 237 du code électoral et du nouvel article L. 4121-3 du code de la défense, le conseil a émis un avis favorable ;

- sur la modification de l’article L. 46 du code électoral, il s’est interrogé sur la pertinence du seuil fixé à 1 000 habitants, le Président de la République ayant mentionné dans son discours du 24 novembre 2017 devant l’association des maires de France, comme « petites communes » celles de moins de 3 500 habitants ;

- le nouvel article L. 2122-5-2 du code général des collectivités territoriales lui a semblé contraire à l’esprit de la décision du Conseil constitutionnel, dans cette version, il rendait incompatibles les fonctions de conseiller municipal titulaire d’une délégation et les fonctions de militaires en activité ;

Les deux observations ci-dessus ont été prises en compte dans le présent article.

- enfin, s’agissant de la définition des inéligibilités mentionnées à l’article L. 231 du code électoral, le conseil a donné un avis défavorable avec observations en jugeant la disposition trop restrictive. Cette disposition a depuis été modifiée.

5.1.2 Par ailleurs, le Conseil national d’évaluation des normes, saisi le 25 janvier 2018, a émis un avis favorable. Préalablement, cet article a été transmis, le 4 janvier 2018, à l’association des maires de France, à l’assemblée des départements de France et à l’association des régions de France.

5.1.3. Enfin, l’ensemble des collectivités d’outre-mer à l’exception de Wallis-et-Futuna et des Terres australes et antarctiques françaises sont consultées.

5.2 Modalités d’application

5.2.1 Application dans le temps

Les dispositions de cet article entreront en vigueur à compter du 1er janvier 2020 ou du prochain renouvellement général des conseils municipaux s’il intervient avant cette date.

5.2.2 Application dans l’espace

5.2.2.1 Application dans les départements et régions d’outre-mer

Ces dispositions s’appliqueront de plein droit sur l’ensemble du territoire de la République française, y compris dans les départements et régions d’outre-mer.

5.2.2.2 Application dans les collectivités d’outre-mer

Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon

Dans les collectivités d’outre-mer de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin, la loi organique n° 2007-223 du 21 février 2007 portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer a institué deux collectivités uniques qui se substituent respectivement aux communes préexistantes de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin, ainsi qu’au département et à la région de la Guadeloupe[53]. Ainsi, ces deux collectivités exercent les compétences dévolues, en métropole, par les lois et règlements en vigueur aux communes[54]. Leurs assemblées délibérantes sont ainsi constituées en conseils territoriaux[55], pour lesquels le code électoral fixe des règles particulières. En outre, les 5° des II des articles L.O. 489 et L.O. 516 de ce dernier code prévoient l’inéligibilité au sein de ces assemblées des « officiers des armées de terre, de mer et de l'air et les personnels de la gendarmerie » exerçant leurs fonctions dans ces deux collectivités ou s'ils les ont exercées depuis moins de six mois. Ces deux articles devront être modifiés ultérieurement par une loi organique.

A contrario, le nouvel article L. 2122-5-2 du code général des collectivités territoriales s’y appliquera de plein droit, sans mention expresse d’application.

Dans la collectivité d’outre-mer de Saint-Pierre-et-Miquelon, la loi organique du 21 février 2007 précitée a institué une collectivité territoriale exerçant à la fois les compétences dévolues à la région et au département, dont l’assemblée délibérante est le conseil territorial[56]. Les deux communes existantes ont été néanmoins été maintenues, en conservant leurs prérogatives, sous réserve des compétences transférées au conseil territorial en application du II de l’article L.O. 6414-1 du code général des collectivités territoriales. Dans ces conditions, les dispositions de ce dernier code et du code électoral sont applicables de plein droit à cette collectivité.

Les dispositions du code de la défense relatives au statut général des militaires sont applicables de plein droit dans les trois collectivités d’outre-mer de l’océan atlantique et ne nécessitent pas, en ce sens, de mention expresse d’application au sein du code de la défense. Toutefois, la création du nouvel l’article L. 4121-3-1 du code de la défense impliquera, pour chacune, l’adoption d’un article d’adaptation afin de remplacer les mots : « conseiller municipal » par les mots : « conseiller territorial ».

Polynésie française et de Nouvelle-Calédonie

Il ressort du 5° de l’article L. 388 du code électoral que les dispositions de l’article L. 46 de ce code sont applicables à l’élection des conseillers municipaux en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française dans sa rédaction issue de la loi n° 2017-286 du 6 mars 2017. De même, l’article L. 231 de ce code est applicable à ces deux collectivités, en application des articles L. 428 et L. 437, dans sa rédaction issue respectivement de la loi n° 2014-172 du 21 février 2014 et de la loi n° 2013-403 du 17 mai 2013. Les articles L. 388, L. 428 et L. 437 du code électoral devront ainsi être modifiés.

Aux termes de l’article L. 2573-6 du code général des collectivités territoriales, les dispositions de ce code sont applicables aux communes de Polynésie française. Il faudra donc modifier cet article pour y insérer la référence au nouvel article L. 2122-5-2.

A contrario, les dispositions du code général des collectivités territoriales ne sont, pour la plupart, pas applicables en Nouvelle-Calédonie, qui est régie par une code spécifique, le code des communes de Nouvelle-Calédonie. Il conviendra ainsi de créer dans ce dernier code un nouvel article reprenant les dispositions de l’article L. 2122-5-2 précité.

Enfin, le nouvel l’article L. 4121-3-1 du code de la défense devra être rendu expressément applicable en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie, en respectant la technique dite « du compteur », par la modification des articles L. 4351-1 et L. 4361-1 de ce code.

Wallis-et-Futuna

Il ressort de l’article 17 de la loi n° 61-814 du 29 juillet 1961, portant statut de la collectivité de Wallis-et-Futuna, que celle-ci est divisée en trois circonscriptions spécifiques, qui ne correspondent pas aux entités territoriales régies par le code général des collectivités territoriales et par le code électoral. La présente mesure n’y est donc pas applicable.

Terres australes et antarctiques françaises

En l’absence de commune dans les Terres australes et antarctiques françaises, la présente mesure ne trouve pas à s’y appliquer.

5.2.3 Textes d’application

Un décret en Conseil d’Etat déterminera les adaptations du statut général des militaires rendues nécessaires aux droits et garanties (autorisations d’absence, congés formation …) reconnues par le code général des collectivités territoriales, en application du second alinéa du nouvel article L. 4121-3-1 du code de la défense.

Chapitre III : Dispositions relatives à la cyber-défense

Articles 19 et 20

1. Etat des lieux

Développé à la suite des préconisations du Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale de 2008 sur la double séparation des capacités offensives et des capacités défensives, le modèle français de cyberdéfense a été précisé par le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale de 2013, qui décrivait deux volets complémentaires de la réponse nationale aux agressions informatiques majeures :

« - la mise en place d’une posture robuste et résiliente de protection des systèmes d’information de l’Etat, des opérateurs d’importance vitale et des industries stratégiques, couplée à une organisation opérationnelle de défense de ces systèmes, coordonnée sous l’autorité du Premier ministre et reposant sur une coopération étroite des services de l’Etat afin d’identifier et de caractériser au plus tôt les menaces pesant sur notre pays et d’y répondre au plan technique ;

- une capacité de réponse gouvernementale globale et ajustée face à des agressions de nature et d’ampleur variées faisant en premier lieu appel à l’ensemble des moyens diplomatiques, juridiques ou policiers, sans s’interdire l’emploi gradué de moyens offensifs relevant du ministère de la défense, si les intérêts stratégiques nationaux étaient menacés. »

Dans la continuité des préconisations des Livres blancs de 2008 et 2013, la loi n° 2013-1168 du 18 décembre 2013 relative à la programmation militaire pour les années 2014 à 2019 et portant diverses dispositions concernant la défense et la sécurité nationale a défini le cadre juridique français en matière de sécurité et de défense des systèmes d’information.

La loi n° 2013-1168 du 18 décembre 2013 consacrait tout d’abord expressément la responsabilité du Premier ministre en matière de définition de la politique de défense et de sécurité des systèmes d’information et de coordination de l’action gouvernementale dans ce domaine (article L. 2321-1 du code de la défense). Confortant ainsi le modèle français de cyberdéfense, qui sépare les missions et capacités offensives et défensives, la loi confie la mission de défense des systèmes d’information à une autorité nationale désignée par décret, l'Agence nationale de la sécurité des systèmes d’information, service à compétence nationale créé par le décret n° 2009-834 du 7 juillet 2009. Cette dernière met notamment en œuvre, en application de l’article 3 de ce décret, « un système de détection des évènements susceptibles d’affecter la sécurité des systèmes d’information de l’Etat ».

La loi de programmation militaire de 2013 a également créé le dispositif approprié à la cyber-sécurité des activités d’importance vitale pour le fonctionnement normal de la Nation, qu’appelait de ses vœux le Livre blanc de 2013. En vertu des articles L. 1332-6-1 et suivants du code de la défense, les opérateurs d’importance vitale sont désormais tenus de mettre en œuvre les règles de sécurité nécessaires à la protection de leurs systèmes d’information, de se soumettre à des contrôles destinés à s’assurer du respect de ces règles ou encore de déclarer les incidents affectant le fonctionnement de leurs systèmes. Cette obligation de sécurisation et d’intégrité des réseaux d’information est par ailleurs prévue à l’article L. 33-1 du code des postes et des communications électroniques portant sur « les conditions de permanence, de qualité, de disponibilité, de sécurité et d’intégrité du réseau et du service qui incluent des obligations de notification à l’autorité compétente des atteintes à la sécurité ou à l’intégrité des réseaux et services ». Les instances européennes reconnaissent d’ailleurs la nécessité de prendre des mesures techniques de nature à prévenir les menaces liées à la sécurité informatique. A titre d’illustration, le projet de code européen des communications électroniques dispose dans son considérant 90 que « les fournisseurs de réseaux de communications électroniques publics et/ou de services de communications électroniques accessibles au public devraient être tenus de prendre des mesures pour assurer la sécurité, respectivement, de leurs réseaux et services. […] en ce qui concerne la gestion des incidents : procédures de gestion des incidents, dispositifs de détection des incidents […] ».

La loi a en outre permis de définir le cadre de réponse, par les services de l’Etat, aux attaques informatiques visant les systèmes d’information affectant le potentiel de guerre ou économique, la sécurité ou la capacité de survie de la Nation (article L. 2321-2 du code de la défense), dont les conditions d’application sont définies par le Premier ministre.

L’introduction de l’article L. 2321-3 du code de la défense a enfin permis à l’ Agence nationale de la sécurité des systèmes d’information, pour les besoins de la sécurité des systèmes d’information de l’Etat et des opérateurs d’importance vitale, d’obtenir des opérateurs de communications électroniques l’identité, l’adresse postale et l’adresse électronique d’utilisateurs ou détenteurs de systèmes d’information vulnérables, afin de les alerter.

Si l’ensemble de ces dispositions et les moyens mis en œuvre sur leur fondement ont contribué au développement des capacités nationales de prévention des attaques informatiques, les Etats sont aujourd’hui confrontés à une évolution de la menace d’origine cyber s’articulant autour de trois facteurs :

- la dangerosité de la menace sous l’effet de la multiplication des acteurs, de l’accroissement des capacités offensives de certaines puissances étrangères, de la prolifération des armes informatiques et de la banalisation des techniques d’attaque ;

- l’imbrication des enjeux de cybercriminalité et de sécurité nationale. Les outils traditionnellement utilisés à des fins de fraude et d’extorsion de fonds, tels les « rançongiciels », peuvent causer des dommages aux systèmes d’information de l’Etat et des opérateurs en charge d’infrastructures critiques, paralysant ainsi la continuité de leurs activités[57] ;

- une exposition accrue de notre société à la menace du fait d’une numérisation plus étendue de celle-ci et une utilisation à grande échelle d’objets connectés.

Or l’accroissement du niveau général de la menace n’est que faiblement compensé aujourd’hui par l’amélioration du niveau de sécurité des systèmes d’information. Face à ce constat, à des fins de défense et de sécurité des systèmes d’informations, et non de renseignement, le renforcement de la capacité nationale de détection, de caractérisation et de prévention des attaques informatiques apparaît donc prioritaire.

2. Objectifs poursuivis et nécessite de légiférer

2.1. Implication des opérateurs de communications électroniques dans la détection des attaques informatiques

Si les dispositions actuellement en vigueur ont permis d’instaurer un certain nombre d’obligations de sécurisation des systèmes d’information à la charge notamment des opérateurs d’importance vitale, elles ne prévoient rien en matière de capacité de détection et de caractérisation des attaques informatiques. Il convient à cet égard d’observer que l’ensemble des attaques informatiques est transporté par les opérateurs de communications électroniques sans que ni ces derniers ni l’Etat ne soient en mesure de les détecter ou de les empêcher d’atteindre leurs victimes. Une meilleure implication des opérateurs de communications électroniques dans la cyberdéfense, en lien avec l’autorité nationale de sécurité des systèmes d’information s’avère aujourd’hui nécessaire.

Ces opérateurs qui connectent les utilisateurs au réseau mondial et voient passer par leurs réseaux l’ensemble des flux ont en effet un rôle clé à jouer dans la détection de ces attaques, ce d’autant plus qu’ils servent souvent de point d’appui aux attaquants pour cibler leurs clients. S’appuyer davantage sur ces acteurs permettrait d’une part une croissance significative des capacités nationales de détection des attaques informatiques et donnerait d’autre part aux opérateurs la capacité de fournir à leurs clients un flux sécurisé de données. La mise en place de systèmes de détection est une des modalités techniques permettant à l’opérateur de communications électroniques de s’assurer de la sécurité de son réseau et des services qu’il fournit à ses clients.

Par ailleurs la possibilité d’imposer aux opérateurs de communications électroniques d’alerter leurs abonnés de la vulnérabilité ou de la compromission de leurs systèmes d’information contribuera à un renforcement général du niveau de sécurité. A titre d’exemple, à l’issue de la révélation d’une vulnérabilité majeure affectant les systèmes Windows, l’Agence nationale de la sécurité des systèmes d’information avait réalisé début 2017 des tests techniques lui permettant d’identifier plusieurs milliers d’adresses IP vulnérables en France. L’agence avait alors demandé aux opérateurs de communications électroniques d’alerter les détenteurs des systèmes concernés, mais n’a reçu aucun engagement de la part de ces derniers. Quelques mois plus tard, le code malveillant WannaCry utilisait cette même vulnérabilité pour se propager massivement en France.

Les systèmes de détection doivent être prévus sous deux angles différents, du point de vue du métier de l’opérateur de communications électroniques qui justifie de prendre des mesures pour préserver, de façon pérenne, la qualité et la sécurité de ses services d’une part, et du point de vue, d’autre part, de la défense et de la sécurité nationale qui nécessite une articulation renforcée de ces opérateurs avec l’autorité nationale de sécurité des systèmes d’information dans les hypothèses les plus graves, lorsque sont menacés les autorités publiques et les opérateurs d’importance vitale.

L’objectif du premier volet du dispositif proposé est donc, à des fins de sécurité et de défense des systèmes d’information :

- d’une part d’autoriser par la loi les opérateurs de communications électroniques à mettre en œuvre des systèmes de détection dans leurs réseaux afin de détecter les attaques informatiques visant leurs abonnés. Il s’agit de dispositifs techniques qui comparent en temps réel l’activité d’un réseau à des marqueurs d’attaque. Ceux-ci analysent automatiquement le trafic sans s’intéresser au contenu, en se limitant à le comparer aux marqueurs d’attaque. Le trafic n’est pas stocké ;

- d’autre part de fixer, en matière de détection, les modalités d’échange technique entre ces opérateurs et l’autorité nationale de sécurité des systèmes d’information. Pour leur permettre de détecter des attaques sophistiquées, l’ANSSI fournira aux opérateurs des marqueurs d’attaque. Il s’agit d’éléments techniques propres à certains attaquants, tels que l’adresse IP d’un serveur malveillant ou le nom d’un site Internet piégé. En cas d’attaque informatique associée à l’un de ces marqueurs, les systèmes de détection déployés par les opérateurs produiront une alerte de sécurité, contenant uniquement les informations techniques liées à l’attaque. L’opérateur informera alors l’ANSSI de cette alerte et, si l’attaque détectée concerne un OIV ou une autorité publique, l’agence pourra demander des informations techniques complémentaires[58] pour caractériser l’attaque et établir des mesures de protection et de remédiation adaptées.

2.2. Supervision locale et temporaire par l’ANSSI en cas de menace sérieuse

L’article L. 2321-2 du code de la défense, dont le Conseil d’Etat a estimé qu’il ne se heurtait à aucun obstacle constitutionnel[59], offre aux services agissant sous l’autorité du Premier ministre les outils juridiques indispensables pour leur permettre de défendre les infrastructures d’importance vitale contre des attaques informatiques majeures sans risquer d’entrer dans le champ des incriminations prévues aux articles 323-1 à 323-3 du code pénal[60]. Il est mis en œuvre dans les conditions fixées par le Premier ministre et n’est déclenché que lorsqu’une attaque informatique est de nature à affecter le potentiel de guerre ou économique, la sécurité ou la capacité de survie de la Nation.

Toutefois, afin de caractériser une menace informatique et d’identifier de potentielles victimes, il est souvent nécessaire de procéder à des opérations techniques permettant de surveiller l’activité d’un attaquant, y compris en l’absence de victime sensible avérée et en amont du déclenchement d’une attaque informatique. En particulier, l’Agence nationale de la sécurité des systèmes d’information observe la fréquente utilisation par des attaquants de serveurs situés sur le territoire national, que ces derniers soient loués en toute légalité auprès d’hébergeurs français ou compromis pour être intégrés à une infrastructure d’attaque.

L’agence doit donc être en mesure de mettre en place ses dispositifs de détection sur de tels serveurs. Ces actions sont d’ores et déjà mises en œuvre lors des interventions qu’elle conduit à la demande de victimes de cyberattaques. Le cadre contractuel n’est toutefois pas suffisant pour imposer de telles mesures aux opérateurs de communications électroniques et aux hébergeurs.

L’objectif du second volet du dispositif proposé est donc d’autoriser l’Agence nationale de la sécurité des systèmes d’information, lorsqu’elle a connaissance d’une menace particulièrement sérieuse à l’encontre des opérateurs d’importance vitale ou des autorités publiques, à mettre en place, sur le réseau d’un opérateur de communications électroniques ou le système d’information d’un hébergeur, un dispositif de détection des attaques informatiques local et temporaire afin d’analyser les données nécessaires à la caractérisation de cette menace. Le système de détection alors déployé produit uniquement, sur la base des marqueurs qu’il intègre, des données techniques visant à caractériser l’attaque, telles que les caractéristiques des programmes malveillants utilisés par l’attaquant, les adresses IP de son infrastructure d’attaque ainsi que celles des victimes.

Compte tenu de la nature du dispositif envisagé, qui doit s’articuler avec les principes de neutralité de l’Internet, du secret des correspondances et de respect de la propriété des opérateurs de communications électroniques sur leurs réseaux, le vecteur législatif est requis.

La nécessité de prévoir les garanties appropriées au respect de ces principes impose, à cet égard, le contrôle d’une autorité indépendante quant à l’exercice, par l’Agence nationale de la sécurité des systèmes d’information, des nouvelles prérogatives qui lui seront confiées.

3. Dispositif retenu

3.1. Mise en œuvre de dispositifs de détection des attaques informatiques par les opérateurs de communications électroniques

Un nouvel article, inséré dans le code des postes et des communications électroniques, permettra aux opérateurs de communications électroniques, pour les besoins de la défense et de la sécurité des systèmes d'information, de mettre en place des systèmes de détection des événements affectant la sécurité des systèmes d'information de leurs abonnés.

Il est conforme au cadre européen des communications électroniques en cours de révision, qui fait de la détection des attaques informatique un motif légitime de traitement des communications électroniques.

La mise en place de ces dispositifs de détection, distincte des mesures de gestion de trafic, sera justifiée par la nécessaire protection de la sécurité et l’intégrité des réseaux dans le but de prévenir les cyberattaques. Elle constituera donc une mesure proportionnée au regard des dispositions du règlement n° 2015/120 établissant des mesures relatives à l’accès à un internet ouvert.

L’Autorité de régulation des communications électroniques et des postes sera en mesure, dans le cadre des dispositions de l’article L. 32-4 du code des postes et des communications électroniques qui lui permet de recueillir les informations et documents nécessaires pour s’assurer du respect par les opérateurs des principes définis aux articles L. 32-1 et L. 32-3 dudit code, de contrôler la régularité de la mise en œuvre de ces dispositifs de détection.

L’efficacité du dispositif exige une coopération avec l’autorité nationale de sécurité des systèmes d'information, qui se fera via la transmission, aux opérateurs de communications électroniques, de marqueurs d’attaques informatiques. Ces marqueurs seront exploités dans les systèmes de détection mis en œuvre par ces opérateurs, dès lors qu’une menace affecte la sécurité des systèmes d’information d’un opérateur d’importance vitale ou d’une autorité publique et l’autorité nationale de sécurité des systèmes d'information sera alertée de tout événement anormal ainsi détecté. La détection et l’information ainsi opérées ne porteront que sur des éléments strictement techniques, à l’exclusion de tout élément signifiant. Les données recueillies, autres que celles directement utiles à la prévention des menaces, seront immédiatement détruites.

Enfin, afin de limiter les effets d’attaques informatiques massives, le nouveau dispositif prévoit que l’autorité nationale de sécurité des systèmes d'information pourra imposer aux opérateurs d’alerter les détenteurs des systèmes vulnérables ou compromis. L’obligation d’information des abonnés aujourd’hui prévue au niveau réglementaire, au III de l’article D. 98-5 du code des postes et des communications électroniques ne porte en effet que sur le risque de violation de la sécurité du réseau de l’opérateur, mais non sur les programmes malveillants transitant via leurs réseaux.

3.2. Accès de l’Agence nationale de la sécurité des systèmes d’information aux donnes techniques pertinentes

La conservation, par les opérateurs de communications électroniques, de certaines données techniques est prévue par l’article L. 34-1 du code des postes et des communications électroniques. Il est envisagé de compléter les dispositions du code de la défense autorisant les agents spécialement habilités de l’Agence nationale de la sécurité des systèmes d’information d’accéder à certaines de ces données[61] pour leur permettre d’analyser les données techniques pertinentes strictement nécessaires pour caractériser une attaque informatique à l’encontre d’un opérateur d’importance vitale ou d’une autorité publique (telles par exemple que les adresses IP source et destination, type de protocole utilisés, métadonnées de sessions de navigation, nombre et taille des paquets échangés). Ces données, dont l’exploitation est nécessaire à la compréhension des modes opératoires des attaquants, ne seront obtenues et exploitées qu’à des fins de défense des systèmes d’information des opérateurs ou autorités précités. Elles seront détruites au terme d’un délai de cinq ans.

3.3. Mise en œuvre de dispositifs de détection de circonstance par l’Agence nationale de la sécurité des systèmes d’information

L’Agence nationale de la sécurité des systèmes d’information pourra désormais déployer un dispositif de détection, sur un périmètre et pour une durée limités, sur le réseau d’un opérateur pour assurer la sécurité des acteurs vitaux pour la Nation, afin de caractériser une menace affectant les systèmes d’information de ces acteurs.

Le déploiement de tels dispositifs de détection n’interviendra que de manière exceptionnelle, lorsque l’agence sera en possession, grâce aux signalements de ses partenaires ou aux fruits de ses analyses, de suffisamment d’éléments tangibles pour établir la réalité de la menace. Le recueil et l’exploitation des données seront circonscrits aux seules données techniques strictement nécessaires pour caractériser la menace. Ces données seront détruites au terme d’un délai de cinq ans. Toute donnée qui n’est pas nécessaire à la prévention de la menace sera immédiatement détruite.

3.4. Contrôle de l’autorité de régulation des communications électroniques et des postes

Il est apparu nécessaire d’assortir les nouvelles prérogatives accordées à l’Agence nationale de la sécurité des systèmes d’information d’un contrôle par une autorité indépendante du respect de ses conditions d’application. L’Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP), compte-tenu de ses compétences dans le secteur des communications électroniques et afin d’assurer la cohérence globale du dispositif, apparaît la mieux à même de vérifier le respect de ses conditions d’application. Les modalités de ce contrôle de même que l’incidence de la nouvelle mission confiée à l’ARCEP sur son organisation seront précisées par une ordonnance. Le projet de loi fixe les termes de l’habilitation confiée au Gouvernement à cette fin.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

4.1. Impacts juridiques

Les dispositions proposées modifient le code de la défense et le code des postes et des communications électroniques.

4.2. Impacts économiques

Le déploiement par les opérateurs de communications électroniques – à leur charge – de dispositifs de détection sera progressif et effectué en coopération avec l’agence nationale de la sécurité des systèmes d’information qui développe déjà avec les opérateurs majeurs certaines techniques pour lutter contre les cyber-menaces. La possibilité pour les opérateurs de fournir à leurs clients un flux sécurisé de données leur permettra de développer des offres commerciales comme des services optimisés à destination de leurs abonnés[62]. L’exploitation des données techniques fournies par l’agence nationale de la sécurité des systèmes d’information en cas de menace fera l’objet d’une juste rémunération, ainsi que le prévoit le e) du I de l’article L. 33-1 du code des postes et des communications électroniques.

La mise en œuvre par l’Agence nationale de la sécurité des systèmes d’information elle-même de systèmes de supervision de circonstance en cas de menace susceptible d’affecter la sécurité des systèmes d’information des autorités publiques et des opérateurs d’importance vitale ne représente qu’un coût négligeable pour les opérateurs de communications électroniques. En effet, les matériels appartiennent à l’agence Le coût marginal pour l’opérateur est très faible : la mise en place du système revient à moins d’un millier d’euros par an, dont essentiellement de la consommation électrique et de l’espace occupé par la sonde non disponible pour ses clients. Le nombre d’opérations envisageables à ce titre peut être estimé à 20 par an.

5. Consultation et modalités d’application

5.1. Consultation menée

Le projet a été présenté le 18 janvier 2018 à l’Autorité de régulation des communications électroniques et des postes en application de l’article L. 36-5 du code des postes et des communications électroniques ; l’autorité a rendu son avis le 30 janvier 2018.

5.2. Modalités d’application

Ces dispositions entreront en vigueur dès le lendemain de la publication de la loi au Journal Officiel de la République française, à l’exception de celles dont l’entrée en vigueur est conditionnée par la publication de l’ordonnance mentionnée à l’article 20 du projet de loi. Le Gouvernement disposera d’un délai de six mois pour adopter cette dernière, et d’un délai de trois mois à compter de la publication de l’ordonnance pour déposer devant le Parlement le projet de loi de ratification.

L’ensemble des dispositions seront applicables sur l’ensemble du territoire de la République.

Les conditions d’application d’une partie de l’article 19 seront définies par décret en Conseil d’Etat.

Article 21

1. État des lieux

1.1. Cadre général

Jusqu'en 2005, seule la légitime défense était susceptible de justifier l'usage de la force par les militaires lors des opérations extérieures. A défaut de véritable déclaration de guerre approuvée par le Parlement, l'usage de la force et des armes contre l'ennemi envisagé par le droit des conflits armés n’était en effet pas applicable.

Cette limitation étant apparue excessive lors de certaines opérations (Bosnie, Côte d'ivoire, Kosovo), la refonte du statut général des militaires a permis, par l'article 17 de la loi n° 2005-270 du 24 mars 2005 (actuel article L.4123-12 du code de la défense), de renforcer les garanties accordées par l’Etat aux militaires. Il a été instauré une cause d’irresponsabilité pénale au bénéfice des militaires faisant usage de la force dans l’accomplissement de leur mission et le respect du droit international.

D’autres interventions des armées se déroulant à l’extérieur du territoire national et incluant la libération d’otages français ou l’évacuation de ressortissants de zones de conflits (Harmattan en Libye, Serval au Mali, libération du « Ponant » etc...) ont par la suite montré que certaines opérations n’étaient pas couvertes par cette excuse pénale. L'article 31 de la loi du 18 décembre 2013 relative à la programmation militaire pour les années 2014 à 2019 a donc complété l'article L. 4123-12 du code de la défense afin d’étendre le champ de l’excuse pénale aux interventions militaires plus ponctuelles de type libération d'otages, évacuation de ressortissants ou police en haute mer.

Parallèlement, le livre blanc de la défense nationale de 2013 et la loi de programmation militaire pour les années 2014 – 2019 ont érigé la notion de cyberespace en « champ de confrontation à part entière ». Les attaques dans l’environnement numérique se sont en effet multipliées, accentuant ainsi une menace dorénavant placée au cœur de la stratégie nationale. M. Jean-Yves Le Drian, alors ministre de la défense, affirmait, dans un discours du 12 décembre 2016, que : « l’émergence d’un nouveau milieu, d’un champ de bataille cyber, [devait] nous amener à repenser profondément notre manière d’aborder l’art de la guerre ».

Pour faire face à cette menace et offrir à la nation une capacité de riposte crédible, l’officier général « commandant de la cyber-défense » (COMCYBER) et son état-major ont été mis en place en 2017[63]. Les articles D. 3121-14-1 et D. 3121-24-2 du code de la défense confient au COMCYBER, notamment, la protection des systèmes d’information placés sous la responsabilité du chef d’état-major des armées ainsi que la conception, la planification et conduite des opérations militaires de cyber-défense.

Le personnel du COMCYBER menant des opérations dans le cyberespace est confronté à des situations d’une complexité inédite face à des belligérants fondus dans la population des réseaux internet, au comportement imprévisible et aux modes d’action en perpétuel renouvellement. Il doit donc faire preuve de capacités instantanées de compréhension et d'adaptation.

Les opérations du COMCYBER telles que l’infiltration dans l’espace numérique, le recueil d’informations ou de contre-propagande dans le cadre de la lutte anti-terroriste peuvent conduire ses agents à exercer des manœuvres d’influence ou des actes de coercition sur les adversaires afin de les persuader ou de les contraindre à stopper leurs activités ou à agir conformément à leurs attentes.

1.2. Cadre constitutionnel

Le principe de la légalité des délits et des peines posé par l’article 8 de la déclaration des droits de l’homme et du citoyen qui confie également au législateur la compétence de déterminer le champ d’application de la loi pénale et de définir les crimes et les délits en des termes suffisamment précis et clairs pour permettre la détermination des auteurs d’infractions impose également d’inscrire cette précision dans un texte de niveau législatif.

2. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis

2.1. Nécessité de légiférer

Aujourd’hui, la cyber-défense connaît une montée en puissance sans précédent et elle a vocation à représenter une part essentielle et systématique des opérations militaires. Les personnels du COMCYBER[64] doivent être considérés comme des combattants à part entière, exerçant des missions sur un terrain opérationnel dématérialisé, global et transfrontalier avec des moyens spécifiques. Lorsque ces moyens sont assimilables à l’usage de la force, il est nécessaire que leur action ne puisse pas faire l’objet que d’une judiciarisation excessive, à l’instar de militaires déployés sur des théâtres étrangers, y compris lorsqu’elle est conduite à partir du territoire national.

Examinées sous l’angle judiciaire, les actions les plus contraignantes menées par le COMCYBER sont également susceptibles de revêtir les qualifications pénales d’atteinte à l’intimité de la vie privée, d’atteinte au secret des correspondances, d’atteinte aux systèmes de traitement automatisé de données, de provocation à la commission d’infractions, parmi d’autres. C’est notamment le cas dans certaines opérations d’influence numériques conduites contre DAECH.

Dès lors, afin de ne pas priver d’efficience les opérations du COMCYBER, d’inhiber ses modes d’actions ou d’exposer les agents opérant sous son commandement, il est nécessaire de s’assurer que ces opérations sont couvertes par le champ de l’excuse pénale pour usage de la force visée à l’article L. 4123-12 II du code de la défense.

Cette exigence s’impose d’autant plus que l’instrumentalisation de la justice pour déstabiliser les opérations militaires constitue une option parfaitement intégrée par les ennemis de la France, à plus forte raison par les cyber-combattants.