rapport d'information sur le statut de l'élu local

SOMMAIRE

Pages

1. AVANT-PROPOS DE M. SÉBASTIEN JUMEL
2. AVANT-PROPOS DE MME VIOLETTE SPILLEBOUT
3. Première partie : l’absence d’un statut d’élu local abouti fragilise les citoyens qui s’engagent face à l’aggravation des risques liés à l’exercice des fonctions
4. I. LE MANQUE D’ATTRACTIVITÉ DU STATUT DES ÉLUS LOCAUX EST L’HÉRITAGE D’UNE CONCEPTION SURANNÉE DU MANDAT ÉLECTIF
5. A. L’exigence de gratuité inspire encore largement l’étendue des droits attachés à la fonction d’élu local
6. 1. Les origines historiques du principe de gratuité du mandat local érigé en 1884
7. 2. Un régime indemnitaire inégalitaire et peu favorable aux élus municipaux
8. 3. Des facilités de défraiement composites qui constituent un ensemble opaque et difficile à appréhender
9. B. les multiples réformes intervenues depuis 1992 ont permis d’améliorer sur plusieurs aspects la situation de l’élu local
10. 1. Le saut qualitatif accompli par la réforme du 3 août 1992, complétée en 2002 et en 2013
11. 2. La loi du 31 mars 2015 : un pas supplémentaire dans la consolidation du statut de l’élu local
12. 3. La loi du 27 décembre 2019 : « réarmer l’action locale »
13. a. Une réévaluation du régime indemnitaire et un nouveau renforcement des possibilités de défraiement
14. b. La formation des élus : de timides avancées en partie complétées par les ordonnances de 2021
15. c. La conciliation entre la vie professionnelle et les fonctions électives
16. C. Faute d’un statut abouti, l’exercice du mandat reste insuffisamment attractif pour de nombreuses catégories de la population française
17. 1. Une déformation de la composition sociale des élus locaux liée à la faiblesse des rémunérations et la difficulté de cumuler plusieurs activités
18. 2. L’ébauche inachevée d’un statut de l’élu local
19. a. La formation des élus : des avancées au sein d’un système peu soutenable financièrement
20. b. Le constat lancinant du manque d’attractivité des fonctions d’élu local
21. c. Des avancées qui excluent certains élus locaux, notamment ceux qui ne sont pas membres de l’exécutif
22. II. FACE À LA DÉGRADATION DES CONDITIONS D’EXERCICE DES MANDATS LOCAUX, UNE RÉFORME D’ENVERGURE S’IMPOSE
23. A. Les fonctions d’élu local sont de plus en plus complexes, sujettes à une réduction continue de leur capacité d’action et exposées au risque pénal
24. 1. La complexification de l’action publique et l’inflation normative conduisent à un renforcement de la professionnalisation de l’exercice du mandat local
25. a. Un monde plus complexe et des attentes plus fortes des citoyens qui élèvent le niveau d’exigence de compréhension, de formation et de disponibilité des élus
26. b. L’hypertrophie de la norme est génératrice de surcoûts pour les collectivités locales, bride le développement des territoires et finit par décourager les élus locaux
27. 2. Les marges de manœuvre toujours plus contraintes réduisent la capacité d’agir des décideurs publics locaux et fragilisent l’exercice de leur mandat
28. 3. La conception trop large du conflit d’intérêts représente une « épée de Damoclès » au-dessus des exécutifs locaux
29. a. Parmi les infractions intentionnelles, les conditions de mise en œuvre des délits de prise illégale d’intérêts et de favoritisme font toujours débat
30. b. La définition du conflit d’intérêts n’est pas suffisamment précise
31. c. La loi « Fauchon » a permis de circonscrire les conséquences pénales des infractions non intentionnelles
32. d. Face au risque de conflit d’intérêts, l’essor d’une culture de la transparence
33. B. L’intensification des atteintes aux élus risque de provoquer à terme un épuisement de la démocratie locale
34. 1. La montée des violences physiques et psychologiques à l’encontre des élus est au cœur de l’attention des pouvoirs publics mais reste encore difficile à appréhender
35. a. La qualité d’élu des victimes n’apparaît dans les statistiques que pour certaines infractions la visant spécifiquement
36. b. Les atteintes aux élus ont de multiples explications et prennent des formes variées qui demeurent insuffisamment étudiées
37. c. Le harcèlement en ligne des élus : un fléau en forte progression qui ne fait pas l’objet d’une réponse pénale spécifique
38. 2. L’augmentation des démissions d’élus locaux : une réalité difficile à quantifier aux facteurs explicatifs multiples
39. a. Malgré l’absence de données officielles, les études montrent une forte progression des démissions
40. b. Les raisons de ces démissions sont cependant plurielles et peuvent aussi être liées aux situations personnelles ou à des désaccords politiques
41. C. Les mesures gouvernementales de lutte contre les violences apparaissent encore insuffisantes
42. 1. Le Centre d’analyse et de lutte contre les atteintes aux élus (CALAÉ) : un dispositif ambitieux encore doté de peu de moyens
43. a. Le « pack sécurité » et le CALAÉ : des mesures dont la mise en œuvre est trop dépendante des capacités de l’État déconcentré
44. b. Une large part des élus locaux en dehors du dispositif
45. c. La maîtrise encore incomplète par le CALAÉ de son propre volet statistique
46. 2. Une réponse pénale en progression mais encore trop peu dissuasive
47. a. La mobilisation indéniable des services judiciaires
48. b. Des sanctions pénales encore insuffisantes au regard de la dégradation de la situation subie par les élus locaux
49. Seconde partie : la consécration d’un statut de l’élu local attractif apparaît comme une condition nécessaire à la redynamisation de l’engagement citoyen
50. I. L’URGENCE DE LA SITUATION IMPOSE DE PRIORISER LE RÉTABLISSEMENT D’UN EXERCICE SEREIN DU MANDAT
51. A. La nécessaire mise en œuvre de nouveaux moyens juridiques et financiers pour assurer la sécurité des élus locaux et de leurs proches
52. 1. La protection fonctionnelle doit être étendue et accordée systématiquement à tout élu qui en fait la demande
53. a. L’octroi de la protection fonctionnelle doit être acquis sans qu’une délibération ne soit nécessaire
54. b. L’assurance « protection fonctionnelle » doit prendre en charge un panel plus large de prestations pour couvrir les besoins des élus victimes
55. c. Renforcer le soutien de l’État aux petites communes pour financer les mesures de protection
56. 2. Renforcer et mieux faire connaître les moyens mis à disposition des services déconcentrés pour accompagner les élus
57. 3. La réponse pénale contre les auteurs de violences ou de menaces faites aux élus et leurs proches doit être améliorée
58. a. Aligner le quantum des peines encourues sur celui des infractions commises à l’encontre des agents dépositaires de l’autorité publique
59. b. Protéger plus efficacement la vie privée des élus locaux et de leurs proches
60. c. Mieux prévenir et réprimer les violences sexistes dans la vie publique locale
61. B. Les décideurs locaux doivent pouvoir s’affranchir du risque pénal lié au conflit d’intérêts sous le regard vigilant d’une opposition confortée
62. 1. Réformer la définition du conflit d’intérêts en excluant l’interférence entre deux intérêts publics
63. a. Supprimer l’incrimination liée à l’interférence de deux intérêts publics
64. b. Clarifier et simplifier les règles de déport en cas de risque de conflit d’intérêts
65. 2. Renforcer les droits de l’opposition
66. a. Un alignement possible des droits de l’opposition locale sur ceux de l’opposition nationale au Parlement
67. b. Les voies d’amélioration des relations entre l’exécutif local et son opposition
68. II. LA REVITALISATION DE LA DÉMOCRATIE LOCALE PASSE PAR LA MISE EN PLACE D’UN STATUT D’Élu rÉellement attractif et transparent
69. A. Les droits attachés à l’exercice d’un mandat local doivent être revalorisés de façon à créer un « choc d’attractivité »
70. 1. Réformer les modalités de fixations des indemnités
71. a. Fixer les indemnités de fonction au plafond prévu par la loi sans qu’une délibération ne soit nécessaire
72. b. Attribuer aux conseillers municipaux sans délégation une « indemnité d’engagement citoyen », même symbolique
73. c. Améliorer la prise en charge de certains frais et la compensation aux petites communes par l’État
74. 2. Donner du temps et des moyens aux élus pour mieux organiser l’exercice de leur mandat
75. a. Mieux concilier l’exercice du mandat électif avec une activité professionnelle
76. b. (Ré)inscrire les élus locaux sur la liste des salariés protégés
77. c. Simplifier la conciliation des études avec l’exercice d’un mandat électif pour permettre aux étudiants de s’engager pleinement dans la vie publique locale
78. d. Permettre aux élus en situation de handicap de mieux exercer leur mandat
79. B. Le devoir d’exemplarité, qui est la contrepartie des pouvoirs et des moyens accordés aux élus, doit être mieux garanti
80. 1. Consolider le rôle du référent déontologue et renforcer le caractère républicain et laïque de la Charte de l’élu local
81. a. Le déploiement encore balbutiant du référent déontologue de l’élu local
82. b. La Charte de l’élu local doit réaffirmer les principes de la République
83. 2. Élargir les obligations déclaratives des élus locaux pour favoriser une plus grande transparence
84. III. L’ENGAGEMENT D’ÉLU LOCAL DOIT ÊTRE RECONNU À SA JUSTE VALEUR
85. A. L’exercice de fonctions exécutives locales suppose l’existence d’un véritable pouvoir d’agir
86. 1. L’exigence d’une réactivation de la capacité des maires à apporter des réponses rapides à leurs concitoyens
87. 2. L’opportunité d’un renforcement des pouvoirs de la police municipale aux côtés des forces de sécurité nationale
88. 3. Les possibilités offertes par la qualité d’officier de police judiciaire dont bénéficient le maire et les adjoints
89. 4. Le repositionnement du maire au centre de l’organisation des services publics de proximité rendus à la population
90. B. Le renforcement des compétences des élus locaux devrait s’appuyer sur une formation plus variée et plus accessible
91. 1. La systématisation d’un stage de deux jours ouverte à tous les élus locaux en début de mandat
92. 2. Les modalités d’activation du budget consacré à la formation
93. 3. La levée des freins, notamment financiers, à l’accès des élus aux formations
94. 4. Les multiples voies d’un réel élargissement de l’offre de formation
95. IV. L’AMÉLIORATION DES CONDITIONS D’ENTRÉE ET DE SORTIE DU MANDAT INCITERA LES CITOYENS À S’ENGAGER PLUS ACTIVEMENT DANS LA VIE POLITIQUE LOCALE
96. A. La démarche de candidature doit être encouragée, y compris sur le plan financier
97. 1. Le mécanisme de prise en charge des frais de sécurité des candidats imaginé par le Sénat
98. 2. Les modalités d’amélioration du dispositif sénatorial de protection des candidats
99. 3. L’élargissement des facilités horaires accordées aux candidats salariés
100. B. La fin de mandat ne doit plus apparaître comme un « couperet » pour ceux qui s’engagent
101. 1. La mise en place d’une aide à la transition adossée à France Travail (ex-Pôle Emploi)
102. 2. La valorisation des compétences professionnelles acquises dans l’exercice du mandat
103. 3. La reconnaissance de l’engagement dans la vie politique locale au travers d’une bonification de trimestres pour la retraite
104. EXAMEN PAR LA DÉLÉGATION
105. LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES
106. DÉPLACEMENTS EFFECTUÉS PAR LA MISSION

AVANT-PROPOS DE M. SÉBASTIEN JUMEL

Faire vivre la France ; retisser du lien là où il s’est perdu ; réveiller les esprits dans les villages qui sont devenus des dortoirs. Voilà le travail parfois ingrat mais plein de sens des maires et des élus locaux de ce pays au service des habitants et de leurs communes.

Le maire c’est tout à la fois : le premier visage de ce qu’on appelle « l’État », la « France », la « République ». Et celui qui fait vivre ces grands mots au quotidien. Qui les fait vivre tant bien que mal, au beau milieu des crises et des grandes transformations. Qui les fait vivre quand son grand frère, l’État, n’assure plus entièrement son rôle, quand l’État prescrit à la commune, contrôle la commune mais ne l’accompagne pas, ou pas suffisamment.

Car lorsque l’État reflue, recule, que les services publics deviennent des numéros verts, que les crises sont sans réponses, il ne reste que la commune et le maire à portée d’engueulade.

Des repas de la cantine scolaire à l’organisation des célébrations du 14 juillet en passant par le conflit de voisinage, ce sont les maires qu’on vient « emmerder » parce qu’il ne reste qu’eux comme recours, parce qu’ils ont conservé la confiance de nos concitoyens.

La commune, c’est le pilier de la République qui prend soin. Or, aujourd’hui, la commune en première ligne de tous les défis de la société est fragilisée. Elle se débat parmi les difficultés, elle se défend et résiste pour préserver cette vocation première, qui est sa raison d’être : faciliter, aider la vie des habitants.

Elle se débat entre les injonctions contradictoires et l’inflation des normes qui découragent et donnent l’impression que l’engagement citoyen et démocratique ne sert à rien.

Elle se défend contre les logiques technocratiques qui veulent réduire son autonomie et sa capacité à être un acteur utile aux gens.

Elle résiste à tous ceux qui pensent qu’elle est dépassée et rêvent de s’en passer pour lui substituer des entités qui n’ont pas la légitimité du suffrage universel direct et éloignent les réponses aux besoins de la population.

La commune c’est la France. Elle est le cœur battant de la République.

De décennie en décennie, ceux qui la portent, les 36 000 maires, les milliers de conseils municipaux, les milliers d’élus locaux, départementaux ou régionaux, n’ont cessé de voir leur situation se dégrader. En miroir des Français qu’ils protègent et administrent, ils sont victimes de la déprime de la démocratie.

Heureux les maires ? Interrogatifs, inquiets, comme tous leurs concitoyens. Résignés parfois, quand la fatigue les saisit, que les violences augmentent et qu’au fond l’engagement qu’ils ont souscrit et les responsabilités qu’ils ont acceptés d’assumer pour « donner un coup de main », au détriment de leur vie, au détriment de leur famille, ne font plus sens.

De toutes les vocations, celle de maire, ce « curé de campagne » laïc, est celle qui est la plus abimée.

Alors que la décentralisation mise en chantier il y a 40 ans devait sonner l’heure d’une démocratie apaisée, plus proche des Français, cette belle promesse est devenue synonyme du retrait de l’État. Ou plus exactement de mutation de l’État. L’État a cédé sa place aux cabinets de conseils et au marché, il a reculé. Il n’est plus aménageur, il n’est plus soutien des élus locaux, il n’est plus soutien des projets de territoire. Non, l’État est devenu coercitif, gestionnaire et comptable. Il compte les deniers, réduit les dotations et tente même d’introduire dans la gestion publique des collectivités territoriales un management rude et austéritaire. Les élus locaux ne demandent pas moins d’État mais mieux d’État, ce qui passe notamment par le renforcement des moyens humains dans les sous-préfectures.

Le néolibéralisme et la logique de la RGPP considérée comme une fin en soi sont passés par là.

Au contrôle de légalité, à l’accompagnement dans la proximité avec des moyens importants s’est substituée une tutelle d’opportunité sur l’action des collectivités qui ont remplacé l’État dans bon nombre de ses missions.

Et désormais, à cette mutation en forme de repli s’ajoute le désarroi des citoyens et ses conséquences. Montée des violences physiques et verbales envers les élus locaux, contestation politique de plus en plus exacerbée face aux renoncements de la République qui protège… les maires prennent de plein fouet les problèmes, ils sont les urgentistes de la République, contraints d’encaisser tout ce qui dysfonctionne dans la société. Le malaise démocratique, dont les expressions les plus graves les menacent parfois directement, affaiblit ce maillon essentiel de notre République comme en témoignent les quarante démissions par mois de maires dans notre pays.

Pourtant, si certains renoncent, la très grande majorité tient bon. Les maires, les élus locaux « tiennent la baraque France ».

Avec le mouvement des gilets jaunes, la crise du Covid, avec l’inflation, les violences urbaines de l’été dernier, nos communes ont fait face. Les élus locaux et particulièrement les maires sont restés à portée d’engueulade sans disposer des moyens pour répondre aux maux de nos concitoyens et des outils pour recoudre une République fracturée.

Béquille d’un État trop souvent aux abonnés absents, les élus locaux tentent de retisser un lien qui semble se défaire un peu plus chaque jour. Bien souvent seul, le maire concourt à faire vivre le troisième mot de la devise de notre République, la fraternité. Il le fait sans statut, sans moyens d’agir, parfois même sans reconnaissance.

Avec comme fil conducteur l’idée que la République doit vivre partout et pour tous, ce rapport pose un diagnostic lucide sur ce que l’État doit reconnaître à ses élus locaux.

Sans céder à la facilité qui consisterait à faire des élus locaux des citoyens au-dessus des autres qu’il faudrait mettre sous cloche avec le risque de les éloigner des Français ; sans céder à une surenchère sécuritaire, ce rapport est l’occasion de proposer une réflexion et une perspective pour redonner ce qui manque cruellement à nos maires, à nos communes : du pouvoir d’agir.

D’abord en leur assurant un statut protecteur contre les violences mais surtout en leur garantissant un statut qui réaffirme leurs prérogatives en la matière. Nous croyons que la démocratie locale si elle est un engagement n’est pas un sacerdoce. Elle doit garantir à ceux qui la font vivre un statut protecteur. Afin de mettre un frein à ce que certains nomment une « crise des vocations », il est utile et essentiel de donner les moyens à tous de s’engager en accordant un véritable droit à la formation, en reconnaissant les acquis liés à l’expérience de la gestion des collectivités locales. Il est nécessaire également de garantir aux étudiants, aux personnes en situation de handicap, aux femmes, à chacun, quelle que soit sa situation, de pouvoir prendre une part active à la démocratie locale.

Diversifier les origines sociales et les expériences de vie de nos élus locaux est un objectif de réussite de ce rapport.

Un statut protecteur passe aussi par une sécurité publique inconditionnelle des élus locaux contre les menaces et les violences. S’il doit s’appuyer sur un élargissement des droits comme la protection fonctionnelle, il doit aussi renforcer les prérogatives des exécutifs locaux en clarifiant par exemple le statut d’officier de police judiciaire du maire, ou encore en renforçant la présence des maires au sein des conseils locaux de sécurité.

Il est crucial enfin, surtout, de reconnaître à nos élus locaux, à nos maires, ce qui les rend utile : leur pouvoir d’agir.

Car agir, c’est disposer d’un statut en acte, un statut utile à tous. Penser des pouvoirs élargis comme des leviers pour mieux lutter contre les fractures sociales.

Les élus locaux ont besoin de pouvoirs efficaces et utiles. Ils ne veulent pas concourir à des appels à projet en pagaille qui pensent les territoires comme autant de start-up.

Être utile c’est renforcer la collectivité du quotidien, c’est répondre aux préoccupations de ses concitoyens, c’est pouvoir s’opposer à une fermeture de classe ou d’une école qui précipite le déclin de leur commune ; lorsqu’ils ont la maîtrise du parc de logements de leur territoire ; lorsqu’ils parviennent à mieux accompagner les questions de santé et de handicap ; lorsqu’on considère leur parole politique contre la fermeture d’un service public de santé essentiel comme un service hospitalier, une maternité...

Avec Violette Spillebout, ma co-rapporteure, nous avons travaillé durant plusieurs mois sur ces questions de manière transpartisane avec, au cœur de notre méthode, l’écoute de toutes les sensibilités et les expériences.

Produit de plusieurs dizaines d’heures d’auditions, notre rapport souligne les premiers pas que nous devons accomplir ensemble pour réparer notre démocratie. S’il n’a pas vocation à répondre à l’ensemble des problématiques auxquelles sont confrontés les élus locaux au quotidien autour des enjeux relatifs à la décentralisation ou au partage des compétences par exemple, il pointe des réalités qui font consensus sur la situation de la démocratie locale.

Ancien maire de Dieppe, ayant pu mesurer la réalité de ce diagnostic dans l’ensemble de mes mandats locaux, je suis convaincu que les propositions de ce rapport répondront aux préoccupations de nos élus à condition que ses propositions trouvent des prolongements en accompagnant de moyens et l’adoption d’une loi transpartisane dans l’esprit de ce rapport.

Prendre soin des élus, c’est prendre soin de l’importance de la démocratie vivante que constitue la commune, pilier d’une République présente partout et pour tous.

AVANT-PROPOS DE MME VIOLETTE SPILLEBOUT

Oui, les maires et les élus locaux sont les fantassins de la démocratie.

Le maire est le premier contact, le premier élu politique qu’un habitant connaît. C’est bien plus que l’officier d’état civil ou que celui qui gère le budget de la collectivité. C’est aussi celui qu’on appelle en cas de conflit de voisinage, lorsqu’on ne touche plus une prestation sociale ou encore lorsqu’on veut y créer son commerce ou son entreprise. C’est enfin celui qui est constamment sur le terrain, et se montre au service de l’État et de ses concitoyens lors des crises : Covid-19, catastrophes naturelles, terrorisme, incendies…

De fait, ce n’est pas anodin si aujourd’hui, le maire est l’élu auquel les Français font le plus confiance – 74,3 % des français faisaient confiance à leurs maires selon une étude du CEVIPOF en juillet 2021.

Et pourtant nous faisons face à une crise des vocations, avec une inquiétude sur les profils pour les élections municipales 2026 ; mais aussi à des élus qui jettent l’éponge à la suite de violences, de menaces, de pressions, d’un sentiment d’incapacité à agir ou encore par difficulté à conjuguer sa vie d’élu avec sa vie professionnelle et personnelle.

Exercer un mandat d’élu, c’est avant tout du dévouement pour les autres, pour son territoire, pour notre pays. Cela doit être valorisé et respecté. À la suite de nombreux témoignages et interpellations, j’ai souhaité m’engager sur ce sujet et porter des propositions. La démocratie locale n’existe pas sans élus locaux engagés et ayant les moyens de répondre aux attentes de leurs concitoyens. J’ai d’abord travaillé sur un sujet que j’ai bien connu depuis mon engagement à Lille pour les élections municipales en 2020 : les violences politiques. J’ai mené un travail d’écoute et de rencontres, pour déposer une proposition de loi sur les violences faites aux élus, en juillet 2023.

Dans la foulée, au regard des nombreux témoignages reçus de la part d’élus locaux ou d’anciens candidats aux élections locales, j’ai souhaité élargir mon champ de réflexion, et très rapidement, cette mission parlementaire m’a été confiée par la délégation aux collectivités territoriales de l’Assemblée nationale, avec mon co-rapporteur Sébastien Jumel, député de la sixième circonscription de Seine-Maritime.

Un travail que nous avons immédiatement choisi de mener de manière transpartisane pour répondre efficacement aux préoccupations communes des élus de France. Nous avons bien travaillé avec nos collègues députés représentant les différentes sensibilités politiques de l’Assemblée et nous n’avons pas eu de difficulté à nous mettre d’accord sur les propositions.

Parce que nous partageons la même préoccupation : servir l’intérêt général, dans le cadre des valeurs de la République.

En premier lieu de mon engagement, donc : la lutte contre les violences faites aux élus.

Oui, s’attaquer à un élu n’est pas un acte insignifiant : c’est la République qui est visée.

Saint-Brévin-les-Pins, L’Haÿ-les-Roses, Carnac, Magnières, Plougrescant, Vennans, et bien trop d’autres encore. Le nombre d’agressions envers les élus ne cesse d’augmenter en France.

Dans la moitié des cas répertoriés, ces agressions concernent des maires ou des adjoints, et l’expression « être à portée d’engueulade » n’a jamais été aussi appropriée : les maires, incarnant la figure exécutive la plus proche des citoyens, sont les premiers à subir les attaques contre la République.

Cette haine à l’égard des élus s’est récemment concrétisée par le vandalisme de permanences et de locaux de campagne, caillassés ou tagués, par toutes sortes d’insultes et de menaces sur les réseaux sociaux, dont les messages transgressent sans scrupules les fondements de l’État de droit. Trop de fois, la limite du domicile familial et de l’attaque à des proches est franchie. Trop de fois, le dommage psychologique devient indélébile. Tentatives de meurtre, agressions, prises à parti, insultes, menaces de mort ou encore dégradations constituent donc la liste non-exhaustive des attaques dont les élus et souvent les familles sont victimes.

Malgré la gravité de ces actes, ils sont pourtant peu nombreux à porter plainte ; parfois par souci d’apaisement ou par peur des représailles et souvent par impression d’inutilité de la démarche. Parallèlement, nous assistons en plus à un phénomène de démissions de maires – 1 293 depuis 2020 – qui, s’il n’est pas complètement corrélé à la hausse des violences, n’en est pas détaché pour autant.

Plusieurs lois, telles que la loi n° 2019-1461 « Engagement et proximité » du 27 décembre 2019 ou encore la loi n° 2023-23 du 24 janvier 2023, ont constitué des étapes dans la lutte contre les violences faites aux élus.

Mais tous en conviennent : ce n’est pas suffisant, nous nous devons d’aller plus loin et de protéger tous les élus, les candidats et leurs familles qui sont bien trop souvent des victimes collatérales. La mise en lumière de l’ensemble de ces dégradations et l’augmentation de ces violences, notamment sur les réseaux sociaux, freinent l’engagement citoyen. C’est un danger pour notre démocratie, puisque nombre de personnes ne souhaitent plus s’engager.

Dans ce contexte de crise des vocations électorales, nous devons donner aussi des garanties pour l’engagement des citoyens dans les campagnes électorales et pour permettre à chacun d’être candidat aux élections sans craindre pour sa sécurité.

La visibilité de ces actes de violences agit comme un poison pour notre démocratie et crée du renoncement pour nombre de citoyens qui auraient pu s’engager pour la vie de la cité.

Aussi, protéger les candidats, protéger et donner une place aux familles et proches des élus sont des mesures qu’il convient de mettre en place afin de protéger notre démocratie et le pluralisme politique.

Par ailleurs, il est important de souligner que la vie politique locale, c’est la conciliation de son mandat avec sa vie professionnelle pour une durée limitée. Pourtant, cette étape n’est jamais anodine dans la vie d’un élu.

La conciliation du mandat dans la vie d’un élu a bien souvent été un sujet tabou pour nombre d’élus. Si les élus ne s’engagent pas pour des indemnités, leurs conditions de vie ne doivent pas être pour autant un non-dit. L’idée ici n’est pas de creuser davantage le fossé entre la vie politique et les Français mais bien de reconnaître leur engagement, qui doit être valorisé à sa juste valeur au sein de la vie économique et de l’ensemble de la société.

Dans le même temps, la vie du mandat doit être facilitée, non pas pour que les élus soient considérés comme une « caste » à part, mais bien pour les aider dans la poursuite de leur engagement et la réussite de leur mission.

Dans la mission parlementaire, j’ai donc poursuivi ce travail aux côtés de Sébastien Jumel, en m’intéressant particulièrement aux conditions d’entrée dans le mandat, aux conditions d’exercice notamment pour les élus d’opposition, et au retour à la vie civile et professionnelle après avoir quitté les fonctions d’élu local. Nous portons des propositions innovantes, comme la création d’une protection pendant le mandat comparable au statut de salarié protégé, ou encore d’un contrat de sécurisation de l’engagement, qui, calqué sur le contrat de sécurisation professionnelle dans le domaine privé, permettra en sortie de mandat de bénéficier d’un accompagnement fort pour la reconversion professionnelle.

Oui, c’est un choix politique que d’assumer de faciliter la vie des élus locaux. Mais, si nous tenons à ce que la moyenne d’âge de notre vie démocratique locale baisse et que les profils socio-professionnels se diversifient, des choix s’imposent.

Avec Sébastien Jumel, nous avons donc travaillé durant plusieurs mois sur ces questions de manière transpartisane avec bienveillance et respect. Fruit de plusieurs dizaines d’heures d’auditions, notre rapport dessine les avancées que nous devons accomplir ensemble pour réparer notre démocratie et encourager l’engagement politique. Nous n’abordons pas toutes les thématiques auxquelles sont confrontés les élus locaux, notamment celles liées aux conséquences de la décentralisation, qui seront abordées dans la mission confiée par le Président de la République à mon collègue Éric Woerth, ancien ministre et député de l’Oise.

Je suis persuadée que les propositions évoquées dans notre rapport pourront répondre en partie à cette crise des vocations mais aussi réparer cette fonction d’élu local. Elles devront être transformées en actes ; à ce titre, nous avons échangé avec Dominique Faure, ministre déléguée chargée des collectivités territoriales, pour que certaines modifications administratives ou réglementaires puissent être rapidement mises en œuvre. Pour ce qui est du champ législatif, il nous reviendra, à Sébastien Jumel et à moi, d’écrire une proposition de loi complète, fédératrice, efficace.

Montaigne, alors maire de Bordeaux, disait : « la charge du maire semble d’autant plus belle qu’elle n’a ni loyer, ni gain autre que l’honneur de son exécution ». C’était au 16ème siècle et pourtant, la fonction de maire manque toujours aujourd’hui de reconnaissance et de respect.

Prendre soin de la commune et des territoires, valoriser l’engagement citoyen des élus locaux, protéger notre démocratie française, tel est mon engagement à travers ce rapport.

Première partie : l’absence d’un statut d’élu local abouti fragilise les citoyens qui s’engagent face à l’aggravation des risques liés à l’exercice des fonctions

I. LE MANQUE D’ATTRACTIVITÉ DU STATUT DES ÉLUS LOCAUX EST L’HÉRITAGE D’UNE CONCEPTION SURANNÉE DU MANDAT ÉLECTIF

Les travaux de la mission d’information ont permis de confirmer que les fonctions d’élu local sont peu attractives sur de nombreux aspects, notamment matériels. En dépit d’améliorations successives apportées au cours des trente dernières années, la persistance d’une vision désuète du mandat aboutit à dissuader de nombreux citoyens à s’engager.

A. L’exigence de gratuité inspire encore largement l’étendue des droits attachés à la fonction d’élu local

L’idée, historiquement ancienne, selon laquelle le mandat local serait « bénévole » imprègne encore largement le droit applicable aux élus des collectivités territoriales. Elle se traduit par un régime indemnitaire peu favorable aux élus municipaux ainsi que par un dispositif de défraiement opaque et complexe.

Les origines historiques du principe de gratuité du mandat local érigé en 1884

En dépit de l’existence de mécanismes permettant aux élus locaux de bénéficier d’indemnités ou de la prise en charge des frais liés à l’exercice de leur mandat, le principe de gratuité reste positionné au cœur du statut de l’élu local. On peut observer que la loi du 5 avril 1884 relative à l’organisation municipale, qui est considérée comme la « loi fondamentale » de « l’autonomie communale » ([2]), affirme en son article 74 que les « fonctions de maire, d'adjoint et de conseiller municipal sont gratuites ». À ce jour, ces dispositions restent inscrites mot pour mot à l’article L. 2123-17 du code général des collectivités territoriales (CGCT) ([3]).

L’analyse des principales lois qui ont régi l’administration municipale tout au long du 19ème siècle permet de constater que ce principe de gratuité n’a jamais été fondamentalement remis en cause.

Plusieurs facteurs peuvent contribuer à expliquer une telle continuité tout au long du siècle.

Tout d’abord, on peut voir dans ce principe la marque des débats qui, dès la Révolution française, ont agité les dirigeants politiques quant à l’opportunité de rémunérer des fonctions électives. Ainsi, Mirabeau estime en septembre 1789 qu’une « modique rétribution » doit permettre au citoyen « le moins opulent » de « remplir ce poste honorable ». Cette gratification ne peut qu’exciter, selon ses propres mots, « une émulation universelle » et éviterait que le mandat ne devienne « le patrimoine de quelques familles » ([4]).

Pour autant, la question reste sensible politiquement. Lorsqu’au même moment, par un décret du 1er septembre 1789, l’Assemblée constituante décide d’octroyer une indemnité de dix-huit livres pour ses membres, elle le fait en toute discrétion ([5]). Par ailleurs, les députés de la IIIème République avaient probablement en tête le discrédit qui avait frappé les élus nationaux dans l’opinion publique lorsqu’il leur avait été alloué par un décret du 5 mars 1848 (article 10) une indemnité journalière de « vingt-cinq francs », restée tristement célèbre en raison de la mort violente du député Victor Baudin à la suite du coup d’État du 2 décembre 1851 ([6]).

La représentation sociale du maire a joué également un rôle dans l’idée même qu’une gratification financière n’était pas nécessaire. Sous le Consulat, les difficultés rencontrées par les préfets pour désigner les maires des communes de moins de 5 000 habitants les ont amenés à se reporter sur des personnalités disposant déjà d’un ancrage local, contribuant ainsi à « notabiliser » la fonction ([7]). Une enquête de l’historien Maurice Agulhon publiée en 1986 établit, par ailleurs, que 50 % des maires installés en 1811 et en 1824 appartiennent à une classe « moyenne » constituée en grande partie de cultivateurs et que 25 % d’entre eux sont des propriétaires ([8]). En dépit d’un certain renouvellement du personnel politique local lié à l’élection au suffrage universel direct ([9]), les équilibres sociaux restent globalement inchangés tout au long du siècle.

Assez logiquement, l’article 74 de la loi du 5 avril 1884 précitée a suscité de nombreux débats lorsque la version finale du texte a été soumise à l’examen des deux Chambres du Parlement en mars 1884. L’inscription d’un droit à remboursement pour exécution d’un « mandat spécial » par tout conseiller municipal et la possibilité offerte aux communes d’attribuer au maire des indemnités pour frais de représentation ont été les dispositions les plus contestées.

S’agissant des frais de représentation, on notera également que la loi du 5 avril 1884 ne donne aux communes que la faculté de les attribuer, conformément au principe de libre administration énoncé à l’article 61, et précise que le financement de ces frais doit être assuré par les « ressources ordinaires de la commune » ([13]). C’est donc bien le budget de la collectivité qui assure l’indemnisation de ses élus : ce principe énoncé en 1884 est toujours d’actualité.

2. Un régime indemnitaire inégalitaire et peu favorable aux élus municipaux

Plus d’un siècle après la loi municipale de 1884, le constat effectué par la commission présidée par l’ancien Premier ministre Pierre Mauroy dans son rapport au Premier ministre du 17 janvier 2000 ([14]) est sensiblement le même que celui de Mirabeau en 1789. Le rapport appelle à sortir de « l’hypocrisie » qui entoure le financement de la vie politique locale : il ne s’agit pas « de professionnaliser la vie politique, mais de donner à plus de citoyens les moyens matériels et financiers d’exercer un mandat d’élu pour qu’ils puissent vivre sans préjudice leur vie personnelle et garder leur indépendance de pensée et d’action. » ([15])

En dépit d’améliorations apportées au cours des dernières années (cf. infra), les maires et leurs adjoints ne sont rémunérés que sous la forme « d’indemnités » de fonctions votées par le conseil municipal et financées sur le budget de la collectivité. Le mécanisme est le même pour les autres collectivités (départements, régions, collectivités à statut particulier) et les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI).

L’ensemble des barèmes applicables, y compris ceux en vigueur dans les collectivités à statut particulier et les outre-mer, sont récapitulés sur le site de la direction générale des collectivités locales ([18]).

Un tel système n’apparaît pas de nature à permettre à de nombreux élus locaux de « vivre du travail politique » et même apparaît peu équitable au regard de l’ampleur des responsabilités exercées, comme le note l’Observatoire de l’éthique publique dans un Livre blanc publié en 2023 ([19]).

Selon les données collectées auprès de la direction générale des collectivités locales (DGCL), les plafonds d’indemnités inférieurs à 1 000 euros représentent plus de 93 % de l’ensemble des mandats locaux (516 595). C’est, ici, une large partie du bloc communal qui apparaît : 355 900 conseillers municipaux, 18 933 maires élus dans des communes comptant moins de 500 habitants et 106 558 adjoints exerçant dans les communes ayant moins de 10 000 habitants ([20]).

Lors de leur audition ([21]), les deux auteurs du Livre blanc, MM. Didier Demazière et Rémi Lefebvre, ont souligné les incohérences résultant de la stratification hiérarchique et démographique des plafonds indemnitaires. Ainsi, un maire d’une ville de 75 000 habitants ([22]) peut bénéficier d’une indemnité de 4 494,50 euros bruts, soit un niveau inférieur à celle du président d’un département (5 924,57 euros bruts) comportant la même population comme la Lozère ([23]). Par ailleurs, le plafond indemnitaire d’un conseiller départemental sans responsabilités d’un département de plus de 1,25 million d’habitants (2 860,14 euros bruts) est supérieur à celui des maires des communes de 10 000 à 19 999 habitants (2 655,84 euros bruts) telles que Longwy (54) et Saint-Pierre-des-Corps (17) ([24]).

Globalement, les maires paraissent « sous-indemnisés » par rapport aux conseillers départementaux ou régionaux non membres de l’exécutif qui n’ont pas de fonctions ni de responsabilités : or, les auteurs du Livre Blanc précité observent que, si « les politiques publiques menées et les responsabilités endossées sont sans doute plus larges dans les grandes collectivités, ce sont elles aussi qui bénéficient des plus grandes ressources administratives qui peuvent alléger les tâches des élus là où elles font défaut dans les plus petites ([25]) ».

Les travaux menés par la mission d’information ont permis de constater que le sentiment d’une carence indemnitaire était largement répandu parmi les maires des communes de petite taille. Selon les résultats d’une enquête réalisée cette année par l’Association des maires ruraux de Loire-Atlantique (AMR 44) auprès de leurs adhérents, 58 % des 163 élus ayant répondu estiment que leur indemnité est « insuffisante » ([26]).

Ce jugement était largement partagé par les maires auditionnés sur les questions de sécurité le 21 septembre dernier, en particulier chez ceux issus des petites communes. Pour M. André Rousset, maire de Lauris (83), commune de 3 890 habitants, « être maire ne permet clairement pas de gagner de l’argent ». Selon les termes employés par M. Éric Berlivet, maire de Roche-la-Molière (42), commune de 9 878 habitants, le niveau des indemnités est « hallucinant » au regard des fonctions exercées ([27]).

La situation des élus locaux non membres de l’exécutif fait apparaître un autre écueil du système d’indemnisation. S’il est normal, comme le note l’Observatoire de l’éthique publique, qu’il existe un écart d’indemnisation entre « l’exécutif » et le « délibératif » ([28]), la différence est, s’agissant des communes, sans commune mesure avec les écarts constatés dans les autres collectivités territoriales. Ainsi, dans un département de 1 million d’habitants, le président peut bénéficier d’une indemnité de 5 924,57 euros bruts, soit un niveau 2,23 fois supérieur à celui d’un simple conseiller départemental (2 655,84 euros bruts). Dans une région de plus de 3 millions d’euros, le plafond d’indemnité du président (5 924,57 euros bruts) est 2,07 fois plus élevé que celui d’un membre du conseil régional (2 860,14 euros bruts). Dans les communes, l’écart est abyssal : le maire d’une commune de 1 000 habitants bénéficie d’un plafond (2 108,33 euros bruts) 8,6 fois plus élevé que celui d’un conseiller municipal non intégré à l’exécutif (245,16 euros bruts).

À cette occasion, il faut préciser que, dans beaucoup de communes, les conseillers municipaux qui ne sont ni maires, ni adjoints, ni titulaires d’une délégation faisant office d’adjoint, n’ont tout simplement aucune indemnité. Selon les données résultant d’une enquête réalisée au premier trimestre 2023 par l’Association des élus locaux d’opposition (AELO) auprès de leurs adhérents, 13,9 % des 494 élus minoritaires ayant répondu ont indiqué percevoir une indemnité ([29]). Cette situation résulte à la fois de l’absence de droit à indemnité, à la différence des élus départementaux et régionaux, ainsi que des limitations apportées à la liberté d’action du conseil municipal par l’existence d’une enveloppe indemnitaire.

Prenons, ainsi, l’exemple d’une commune de 3 000 habitants, dotée d’un conseil municipal de 23 membres, parmi lesquels sont élus un maire et six adjoints. L’enveloppe indemnitaire globale s’élève, dans ce cas, à 6 962,39 euros bruts ([31]). Quand bien même le maire et les six adjoints renonceraient à 20 % de leurs indemnités, le gain correspondant (1 392,48 euros bruts) réparti sur les 16 autres conseillers municipaux n’aboutirait qu’à une indemnité de 87,03 euros bruts.

Pour ces élus, il apparaît que le principe de gratuité énoncé par le CGCT en son article L. 2123-17 est paradoxalement bien respecté.

3. Des facilités de défraiement composites qui constituent un ensemble opaque et difficile à appréhender

Comme l’a noté l’Observatoire de l’éthique publique ([32]), l’indemnisation du mandat local ne se limite pas à l’indemnité de fonction, mais comprend un ensemble « composite » d’avantages matériels ou financiers destinés à compenser les frais liés à l’exercice du mandat.

Dans cet ensemble figurent les « indemnités pour frais de représentation » que les conseils municipaux peuvent expressément allouer aux maires depuis 1884 ainsi que le « droit à remboursement » des frais, essentiellement de transport et de séjour, que nécessite l’exécution de mandats spéciaux. Ces facilités, qui ont été reconnues par la loi précitée du 5 avril 1884 en son article 74, existent toujours dans les mêmes termes aux articles L. 2123-18 et L. 2123-19 du CGCT ([33]).

À ce « socle » se sont ajoutés de manière erratique divers mécanismes de prise en charge destinés à répondre à des situations particulières.

Ainsi, les conseillers départementaux, autrefois appelés « conseillers généraux », ont-ils pu bénéficier dès le début du 20ème siècle d’un remboursement, sous conditions, des frais de déplacement et de séjour liés aux réunions de leur organe délibérant ([34]). Le développement de l’intercommunalité à partir des années 1960 s’est logiquement accompagné d’un alignement plus ou moins important des facilités accordées aux conseillers des EPCI sur celles des élus municipaux : l’article 42 de la loi n° 66-1069 du 31 décembre 1966 relative aux communautés urbaines applique expressément à ces nouvelles formes de regroupement intercommunal le régime juridique des communes. Il en a résulté la possibilité pour le conseil de l’EPCI d’allouer des frais de représentation à son président, comme pour le maire. Cette faculté, que l’on retrouve aujourd’hui à l’article L. 5215-16 du CGCT, a été étendue aux communautés d’agglomération ([35]) et aux métropoles ([36]). Aucune disposition de ce type n’existe, en revanche, pour les présidents des communautés de communes.

S’agissant des frais de garde d’enfants ou d’assistance aux personnes âgées, leur prise en charge a été autorisée par la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité en son article 84 pour les conseillers municipaux en application d’une recommandation du rapport de la commission Mauroy supra ([37]) et en réaction à la jurisprudence administrative qui, à l’époque, arguait de l’absence d’intérêt public pour refuser d’autoriser cette prise en charge ([38]). Un régime similaire a été mis en place pour les conseillers départementaux et régionaux par la loi n° 2015-366 du 31 mars 2015 visant à faciliter l'exercice, par les élus locaux, de leur mandat (cf. infra). On notera également que la loi de 2002 prévoit également la prise en charge des frais de secours et d’assistance engagés personnellement en cas d’urgence par les maires et leurs adjoints ([39]).

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Le tableau ci-après récapitule les principales dépenses susceptibles de donner lieu à une prise en charge par la collectivité.

Source : Mission d’information et DGCL.

Selon les auteurs du Livre blanc de l’Observatoire de l’éthique publique, le système qui résulte de cette sédimentation de droits est complexe et peu lisible : il en ressort l’impression d’un « iceberg », métaphore qui apparaît singulièrement pertinente tant « les pratiques sont variables selon les collectivités, les informations opaques et les constats difficiles à établir » ([40]).

Les auditions réalisées par la mission confortent ce jugement d’ensemble. Comme l’a souligné M. Étienne Chaufour, directeur en charge de l'éducation, des mobilités, et des solidarités à France Urbaine, « même dans le cas où un droit à remboursement existe, il arrive que les bénéficiaires ne soient pas au courant ([41]) ». Une telle opacité fragilise non seulement la situation personnelle des élus locaux, mais aussi la vie démocratique locale : si un membre de la majorité peut espérer accéder à certaines informations, il est en tout autrement des élus d’opposition, dont la mise à l’écart par les exécutifs a été mise en avant par M. Jean-Paul Lefebvre, président de l’AELO, au cours de son audition ([42]).

B. les multiples réformes intervenues depuis 1992 ont permis d’améliorer sur plusieurs aspects la situation de l’élu local

L’idée d’octroyer un « statut » aux élus locaux n’est pas nouvelle. Plusieurs réformes engagées à compter de la loi du 3 août 1992 et jusqu’à la récente loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019, dite « Engagement et proximité » se sont efforcées de sécuriser financièrement et de faciliter l’exercice d’un mandat local, notamment par la mise en place d’un droit à la formation des élus.

1. Le saut qualitatif accompli par la réforme du 3 août 1992, complétée en 2002 et en 2013

L’accumulation erratique des droits et des devoirs des élus locaux n’a pas empêché les pouvoirs publics d’engager une réflexion globale et d’envisager la mise en place d’un véritable statut.

Cette question, consubstantielle à l’idée même de décentralisation, s’était posée lors de l’examen de la loi du 5 avril 1884 : elle se pose logiquement à nouveau dès le lancement de « l’acte I » de la décentralisation en 1982.

Dans un rapport au Premier ministre rendu public en juin 1982, le sénateur Marcel Debarge observait que « les éléments dispersés et disparates qui tenaient lieu de statut de l'élu local, déjà inadaptés aux exigences de ce temps [...] sont devenus, avec la mise en œuvre de la décentralisation, quasiment caducs » et appelait le législateur à donner aux élus les moyens de satisfaire, au travers d’une meilleure « disponibilité et accessibilité », les « besoins d’écoute des populations, légitimes dans une démocratie » ([43]). Le Premier ministre lui-même annonce publiquement la mise en place d’un « statut de l’élu » en mai 1983 ([44]) sans qu’une suite concrète soit donnée dans un premier temps.

En 1988, le ministre de l'Intérieur, M. Pierre Joxe, confie une nouvelle mission à M. Marcel Debarge. Celui-ci réunit un groupe de travail qui rendra ses propositions au mois de mars 1990, reprises pour la préparation d’un projet de loi déposé le 9 octobre 1991 : la loi n° 92-108 du 3 février 1992 relative aux conditions d'exercice des mandats locaux résulte des débats au Parlement sur ce texte. La réforme instaure de nombreux avantages qui, pour la plupart, sont toujours en vigueur :

1/ Elle élargit le champ des absences autorisées aux réunions des assemblées délibérantes et des bureaux des organismes où l'élu a été désigné pour représenter la collectivité locale (dispositions aujourd’hui reprises à l’article L. 2123-1 du CGCT pour la commune, à l’article L. 3123-1 du CGCT pour le département et à l’article L. 4135-1 du CGCT pour la région) ;

2/ Elle institue un mécanisme de crédits d’heures ([45]) réservés aux maires et aux adjoints en proportion de l'importance de la population communale ainsi qu'aux conseillers municipaux des villes de plus de 100 000 habitants, à l'ensemble des conseillers généraux et régionaux (dispositions aujourd’hui reprises à l’article L. 2123-2 du CGCT pour la commune, à l’article L. 3123-2 du CGCT pour le département et à l’article L. 4135-2 du CGCT pour la région) ;

3/ Elle plafonne le temps d’absence autorisé, y compris sur crédits d’heures, à la moitié de la durée légale du travail pour une année civile (dispositions aujourd’hui reprises à l’article L. 2123-5 du CGCT pour la commune, à l’article L. 3123-3 du CGCT pour le département et à l’article L. 4135-3 du CGCT pour la région) ;

4/ Elle étend aux salariés élus à des fonctions de maires d'une commune de plus de 10 000 habitants ou d'adjoint au maire d'une commune de plus de 30 000 habitants le bénéfice des dispositions du code du travail qui permet au salarié élu à l'Assemblée nationale ou au Sénat de demander la suspension de son contrat de travail jusqu'à l'expiration de son mandat (dispositions aujourd’hui reprises à l’article L. 2123-9 du CGCT pour la commune, à l’article L. 3123-7 du CGCT pour le département et à l’article L. 4135-7 du CGCT pour la région) ;

5/ Elle interdit sous peine de nullité tout licenciement, tout déclassement professionnel et toute sanction disciplinaire fondée sur les absences autorisées et impose à l'employeur de réintégrer dans son emploi ou un emploi équivalent les maires et adjoints ainsi que les présidents des conseils généraux ou régionaux qui ont suspendu leur activité professionnelle pour se consacrer à l'exercice de leur mandat (dispositions aujourd’hui reprises aux articles L. 2123-8 et L. 2123-9 du CGCT pour la commune, aux articles L. 3123-6 et L. 3123-7 du CGCT pour le département et aux articles L. 4135-6 et L. 4135-7 du CGCT pour la région) ;

6/ Elle pose le principe du droit à une formation des élus locaux ([46]) et précise que les frais de formation constituent une dépense obligatoire pour la collectivité territoriale (dispositions aujourd’hui reprises à l’article L. 2123-14 du CGCT pour la commune, à l’article L. 3123-12 du CGCT pour le département et à l’article L. 4135-12 du CGCT pour la région) ;

7/ Elle procède à une réévaluation des barèmes indemnitaires compensée en partie par l’État pour les « petites communes rurales » sous la forme d’une « dotation particulière » (dispositions reprises à l’article L. 2335-1 du CGCT) ;

8/ Elle instaure un « écrêtement » des indemnités pour les élus locaux dont le cumul des mandats les amènerait à percevoir plus d’une fois et demie le montant de l’indemnité parlementaire (dispositions aujourd’hui reprises à l’article L. 2123-20 du CGCT pour la commune, à l’article L. 3123-18 du CGCT pour le département et à l’article L. 4135-18 du CGCT pour la région) ;

9/ Elle impose l’affiliation des élus locaux percevant des indemnités de fonction à l'Institution de retraite complémentaire des agents non titulaires de l'État et des collectivités publiques (IRCANTEC) et leur permet de se constituer, s’ils le souhaitent, une retraite « par rente » (dispositions aujourd’hui reprises aux articles L. 2123-27 et L. 2123-28 du CGCT pour la commune, aux articles L. 3123-22 et L. 3123-23 du CGCT pour le département et aux articles L. 4135-22 et L. 4135-23 du CGCT pour la région).

Les réformes postérieures ont apporté quelques améliorations au dispositif sans remettre fondamentalement en cause l’équilibre instauré en 1992. Ainsi, la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité accroît les crédits d’heures accordés aux élus locaux ([48]) et porte à 18 jours, contre 6 jours initialement, la durée du congé de formation mentionné à l’article L. 2123-13 du CGCT (communes), à l’article L. 3123-11 du CGCT (départements) et à l’article L. 4135-11 du CGCT (régions). Elle comporte, toutefois, deux mesures particulièrement novatrices :

1/ L'instauration du droit à dix jours d'absence pour participer à la campagne électorale (congé électif) ([49]) ;

2/ La création d’une allocation différentielle de fin de mandat versée pendant six mois ([50]) à certains exécutifs locaux ([51]) et financée par un fonds alimenté par une cotisation des collectivités concernées, afin de permettre une mutualisation des charges entre ces collectivités (dispositions aujourd’hui reprises à l’article L. 2123-11-2 du CGCT pour la commune, à l’article L. 3123-9-2 du CGCT pour le département et à l’article L. 4135-9-2 du CGCT pour la région).

En matière de protection sociale, la loi n° 2012-1404 du 17 décembre 2012 de financement de la sécurité sociale pour 2013 procède à une nouvelle amélioration significative en consacrant en son article 18 l’affiliation au régime général de sécurité sociale de l’ensemble des élus, que ceux-ci aient ou non suspendu leur activité professionnelle pour l’exercice de leur mandat. Les élus peuvent donc acquérir des droits à la retraite du régime général, sous réserve qu’ils ne soient pas pensionnés à ce régime.

Dans la même logique, tous les élus indemnisés peuvent désormais cotiser aux régimes de retraite par rente FONPEL et CAREL, qui étaient réservés à ceux qui avaient conservé une activité professionnelle (cf. supra).

2. La loi du 31 mars 2015 : un pas supplémentaire dans la consolidation du statut de l’élu local

À la suite des « États généraux de la démocratie territoriale » organisés par le président du Sénat, M. Jean-Pierre Bel ([52]), les sénateurs Jacqueline Gourault et Jean-Pierre Sueur ont déposé le 12 novembre 2012 une proposition de loi qui a abouti à la loi n° 2015-366 du 31 mars 2015 visant à faciliter l’exercice, par les élus locaux, de leur mandat. Cette loi comporte de nombreuses améliorations du droit applicable, notamment au niveau des indemnités de fonction, de la formation et de la conciliation d’une activité professionnelle avec le mandat électif.

a. Les progrès accomplis en matière de rémunération et défraiement

La loi du 31 mars 2015 entend renforcer le régime indemnitaire en procédant à plusieurs modifications et plusieurs ajouts au sein du code général des collectivités territoriales ([53]) :

1/ Elle fixe l’indemnité de fonction des maires à son taux maximal dans les communes de moins de 1 000 habitants, sans possibilité de délibération du conseil municipal (II et III de l’article 3) ;

2/ Elle reconnaît, pour certaines collectivités (département et région ([54])),

la faculté de moduler les indemnités de fonction des élus selon leur participation effective aux réunions plénières et aux réunions des commissions dont ils sont membres sans excéder une réduction éventuelle de 50 % des indemnités de fonction pouvant être allouées à ces mêmes élus (article 4) ;

3/ La fraction représentative des frais d’emploi (cf. supra) n’est désormais plus prise en compte pour le calcul des ressources ouvrant droit à une prestation sociale » (article 5). Cette réforme visait à réduire le nombre d’élus locaux qui se voient refuser le bénéfice de prestations sociales soumises à conditions de ressources parce qu’ils perçoivent une indemnité de fonction ;

4/ La loi étend aux conseillers départements et régionaux de la possibilité d’obtenir le remboursement des frais de garde d’enfants ou des frais d’assistance à certaines personnes à charge engagés par les jeunes parents ou les proches de personnes dépendantes exerçant un mandat local, dispositif initialement réservé aux conseillers municipaux ([55]) (article 10).

b. Un accès facilité à la formation au travers, notamment, de la création d’un « droit individuel à la formation » des élus (DIFE)

La loi du 31 mars 2015 a permis de véritables avancées du point de vue de la formation des élus locaux par l’intermédiaire de plusieurs dispositions qui vont d’un encouragement appuyé des élus à user de leur droit à se former jusqu’à l’instauration d’une obligation de formation par la collectivité.

L’article 17 oblige expressément les communes de 3 500 habitants et plus, les départements et les régions à organiser une formation au cours de la première année de mandat pour les élus ayant reçu une délégation ([56]). Cette obligation de formation est alors envisagée comme un moyen supplémentaire de développer une « culture » de la formation des élus.

Par ailleurs, afin d’inciter les collectivités à financer de manière effective la formation des élus, la loi fixe en son article 16 un montant plancher au budget consacré à la formation des élus locaux, fixé à 2 % du montant total des indemnités de fonction qui peuvent être allouées aux membres de l’organe délibérant. De plus, les crédits relatifs aux dépenses de formation qui n’auraient pas été consommés à la clôture de l’exercice au titre duquel ils ont été inscrits sont affectés en totalité au budget de l’exercice suivant et ne peuvent être reportés au-delà de l’année au cours de laquelle intervient le renouvellement de l’assemblée délibérante.

La mesure la plus emblématique du texte est la création à l’article 15 ([57]) d’un droit individuel à la formation des élus (DIFE). Inspiré – quoique distinct – du droit individuel à la formation déjà instauré pour les salariés des secteurs publics et privés depuis 2004, le DIFE est un nouveau système de formation des élus qui vient en complément du premier mécanisme reposant sur le financement des collectivités.

Comme le premier dispositif, le DIFE relève de l’initiative de chacun des élus, mais il dispose de plusieurs avantages censés permettre le développement de la formation des élus ([58]) :

1/ Le DIFE permet aux élus des communes, départements, régions, établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre et collectivités territoriales à statut particulier ([59]) de disposer de vingt heures de formation cumulables et utilisables sur l’ensemble de la durée du mandat ;

2/ Contrairement au mode de fonctionnement du premier mécanisme qui impose une inscription des frais de formation au budget de la collectivité, le DIFE n’exige pas d’intervention obligatoire de la collectivité ;

3/ Le DIFE est financé par une cotisation obligatoire, dont le taux ne peut être inférieur à 1 %, assise sur leurs indemnités et collectée par un organisme collecteur national ([60]). Seuls les élus percevant une indemnité doivent obligatoirement verser cette cotisation, soit environ 30 % des quelque 500 000 élus locaux en France ([61]). En revanche, tous les élus peuvent bénéficier de ce dispositif. De plus, les élus peuvent bénéficier d’une somme supplémentaire susceptible de venir compléter leur DIFE pour financer des formations ;

4/ Enfin, le DIFE a également été conçu pour répondre aux besoins de reconversion des élus au terme de leur mandat puisqu’il « peut concerner des formations sans lien avec l’exercice du mandat. Ces formations peuvent notamment contribuer à l’acquisition des compétences nécessaires à la réinsertion professionnelle à l’issue du mandat » ([62]).

En offrant aux élus la possibilité de se former à des compétences liées ou non à l’exercice de leur mandat, le DIFE doit permettre une meilleure réinsertion des élus locaux sur le marché du travail.

Comme le souligne un rapport de l’Inspection générale de l’administration (IGA) et de l’Inspection générale des affaires sociales (IGAS) en 2020 : « Ces formations peuvent notamment contribuer à l’acquisition des compétences nécessaires à la réinsertion professionnelle à l’issue du mandat. C’est, d’ailleurs, dans cette optique que ce dispositif avait été initialement envisagé. » ([63])

c. Facilitation accrue de la conciliation entre l’activité professionnelle et les fonctions électives

Au-delà de la création du DIFE et du renforcement du dispositif d’indemnisation des élus locaux, la loi du 31 mars 2015 poursuit l’objectif, affiché en 1992, de favoriser la conciliation entre l’activité professionnelle qu’un élu local peut conserver et l’exercice de ses fonctions électives.

Un premier volet de mesures a vocation à s’appliquer au cours du mandat ([64]) :

1/ La loi étend aux conseillers municipaux des communes de moins de 3 500 habitants le mécanisme du crédit d’heures en le fixant à 20 % de la durée hebdomadaire légale du travail, soit 7 heures par trimestre (article 7) ;

2/ Elle applique aux salariés élus n’ayant pas cessé leur activité professionnelle durant leur mandat la qualité de « salariés protégés » au sens du livre IV de la deuxième partie du code de travail, ce qui revient à soumettre leur licenciement, le non-renouvellement de leur contrat ou leur transfert à l’autorisation de l’inspecteur du travail (article 8) ;

3/ Elle étend le droit de suspension du contrat de travail aux adjoints aux maires des communes de plus de 10 000 habitants, contre 20 000 habitants auparavant ([65]) (article 8).

Un second volet s’applique à la période postérieure au mandat, une fois que l’élu n’a plus de fonctions électives ([66]) :

1/ La loi étend aux maires et aux adjoints aux maires dans les communes de 10 000 habitants et plus, contre 20 000 habitants auparavant, le droit de bénéficier d’une formation professionnelle et d’un bilan de compétences dès lors qu’ils ont cessé une activité professionnelle salariée (article 11) ([67]) ;

2/ Elle étend aux adjoints ([68]) aux maires dans les communes d’au moins 10 000 habitants, contre 20 000 habitants auparavant, l’accès au dispositif d’allocation différentielle de fin de mandat, la durée de celui-ci étant portée à un an (contre six mois depuis 2002) (article 12) ;

3/ La loi permet aux élus lauréats d’un concours de la fonction publique territoriale de bénéficier d’une prorogation d’inscription sur une liste d’aptitude. Le décompte de la période ([69]) prise en compte pour le maintien de l’inscription sur cette liste est suspendu pour les élus locaux jusqu’au terme de leur mandat.

Cette disposition est envisagée pour permettre aux élus de conserver le bénéfice du concours obtenu et ainsi de faciliter leur réintégration professionnelle au sortir de leur mandat (article 13) ;

4/ Elle porte enfin à deux mandats consécutifs, contre un seul auparavant, la période d’exercice de fonctions exécutives locales donnant droit à réintégration des salariés élus à l’issue de leur mandat (article 8).

3. La loi du 27 décembre 2019 : « réarmer l’action locale »

La loi n° 2019-1641 du 27 décembre 2019 relative à l’engagement dans la vie locale et à la proximité de l’action publique, dite « engagement et proximité » comporte de nouvelles mesures destinées, selon les termes de l’exposé des motifs, à « valoriser et accompagner ceux qui s'engagent pour la collectivité, en améliorant les conditions d'exercice des mandats locaux ». Le texte, d’origine gouvernementale ([70]), traduit la volonté de « réarmer l’action locale » après la crise dite des « gilets jaunes ».

Dotée de 118 articles, cette loi présente de nombreux apports pour le « statut de l’élu local ». Ainsi retrouve-t-on des thématiques déjà traitées par la loi du 31 mars 2015 : régime indemnitaire et défraiement, droit à la formation des élus locaux, conciliation entre une activité professionnelle et des fonctions électives.

a. Une réévaluation du régime indemnitaire et un nouveau renforcement des possibilités de défraiement

Pour encourager l’engagement des citoyens dans des fonctions électives, cette loi revalorise les indemnités des élus locaux et étend le périmètre des élus susceptibles de bénéficier d’une rémunération ou d’un défraiement ([71]).

1/ Elle procède en son article 92 à une revalorisation des plafonds indemnitaires applicables aux maires et à leurs adjoints dans les communes de moins de 3 500 habitants (+ 50 % pour les communes de moins de 500 habitants, + 30 % pour les communes de 500 à 999 habitants, + 20 % pour les communes de 1 000 à 3 499 habitants). Ainsi, le plafond pour les maires des communes de moins de 500 habitants passe de 17 % à 25,5 % et ses adjoints de 6,6 % à 9,9 % de l’indice brut terminal de la fonction publique. On notera que le seuil de 1 000 habitants au-delà duquel le conseil municipal ne pouvait plus fixer une indemnité de fonction inférieure au barème pour le maire n’est plus en vigueur ([72]) ;

2/ Elle rétablit la possibilité d’allouer pour les syndicats de communes et les syndicats mixtes des indemnités de fonction à leurs présidents et à leurs vice-présidents, faculté qui avait été circonscrite par la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe) aux syndicats dont le périmètre est supérieur à celui d'un EPCI à fiscalité propre (article 96) ;

3/ Elle oblige toutes les strates de collectivités, EPCI à fiscalité propre compris, à établir un état annuel regroupant l’ensemble des indemnités perçues par leurs élus au titre de leurs fonctions électives. Cette mesure est informative et ne peut donner lieu à une délibération sur le montant des indemnités perçues (articles 92 et 93) ;

4/ Elle permet à tous les élus des EPCI à fiscalité propre, qu’ils aient ou non une indemnité de fonction ([73]), de se faire rembourser leurs frais de déplacement liés à leur mandat lorsque la réunion a lieu dans une commune autre que celle qu'ils représentent. Le texte étend expressément cette prise en charge aux frais spécifiques supportés par les élus handicapés (article 98) ;

5/ Elle applique aux communes et aux EPCI à fiscalité propre de plus de 50 000 habitants le mécanisme de modulation des indemnités liée à l’assiduité mis en place en 2015 pour les départements et les régions (cf. supra) (articles 94 et 95).

b. La formation des élus : de timides avancées en partie complétées par les ordonnances de 2021

S’agissant de la formation, l’article 107 de la loi du 27 décembre 2019 étend aux communes et EPCI à fiscalité propre de moins de 3 500 habitants l’obligation de former ses élus ayant reçu délégation au cours de la première année de leur mandat mise en place en 2015 (cf. supra). Pour le reste, elle se contente, en son article 105, de renvoyer la refonte du dispositif de formation des élus locaux à une série d’ordonnances prises par le Gouvernement sur le fondement de l’article 38 de la Constitution.

Les ordonnances ont été finalement prises les 20 et 27 janvier 2021 ([74]) puis ratifiées par une loi du 17 juin de la même année ([75]). Le contenu de la réforme a été fortement influencé par le rapport précité de l’IGA et de l’IGAS, dont trois des auteurs (MM. François Schechter, Bruno Acar et Xavier Giguet) ont été entendus par la mission d’information ([76]).

Au cours de leur audition, les rapporteurs de l’IGA et de l’IGAS ont relevé que « la quasi-totalité des treize recommandations faites [au sein de leur rapport] avaient été mises en œuvre » dans le cadre des deux ordonnances précitées, notamment :

– la création d’un espace destiné aux élus locaux sur la plateforme numérique « Mon compte formation », mise en place en 2019 pour les salariés du secteur privé ([77]) ;

– le libellé des droits des élus en euros, et non plus en heures ;

– le renforcement des compétences du Conseil national de la formation des élus locaux (CNFEL) ([78]), chargé de rendre des avis sur le répertoire national de la formation des élus et le plafond de dépense du DIFE permettant d’équilibrer le dispositif de financement en lieu et place de la « commission consultative du DIFE », supprimée ;

Le plafond a, ensuite, été porté à 800 euros, au lieu de 700 euros, par un arrêté ministériel du 27 mars 2023 ([79]).

Si ces réformes répondent à certaines difficultés identifiées par l’IGA et l’IGAS, leurs effets sur le nombre d’élus formés et sur la qualité des formations suivies n’ont pas encore, à ce jour, été évalués.

c. La conciliation entre la vie professionnelle et les fonctions électives

La loi « Engagement et proximité » procède en son article 87 à une réévaluation sensible du crédit d’heures trimestriel, qui s’accroît de 17 heures et demie pour les maires des communes de moins de 10 000 habitants et les adjoints au maire des communes de 10 000 à 29 999 habitants ainsi que pour les conseillers municipaux des communes de 100 000 habitants au moins. Ainsi, par exemple, un adjoint dans une commune de moins de 10 000 habitants bénéficie désormais de 70 heures, contre 52 heures et demie auparavant. Le crédit d’heures trimestriel des conseillers municipaux des communes de moins de 3 500 habitants est, pour sa part, porté à 10 heures et demie, contre 7 heures depuis 2015 (cf. supra).

Le texte étend aux élus des communautés de communes le régime des autorisations d’absence dont bénéficient les membres des autres strates de collectivités ([80]) (article 85). Son article 88 supprime également le seuil de 10 000 habitants qui avait été maintenu en 2015 pour la mise en œuvre du droit à suspension du contrat de travail dans les communes.

Un volet de la réforme est également consacré aux candidats aux élections municipales, qui bénéficient du congé électif de dix jours instauré en 2002 quelle que soit la population de la commune (article 85) ([81]).

De manière assez surprenante (cf. infra), l’article 86 de la loi supprime le statut de salarié protégé pour les élus locaux. Un amendement adopté par la commission des lois de l’Assemblée nationale ([82]) a estimé, en effet que la protection liée au statut de salarié protégé n’était pas effective en l’absence de dispositions d’application au sein du code du travail et que, par ailleurs, une telle mesure pouvait contribuer à dissuader les employeurs d’embaucher des candidats titulaires de mandats locaux.

S’agissant des violences commises à l’encontre des élus de l’exécutif local, la loi « Engagement et proximité » accroît en son article 104 l’effectivité de la protection dite « fonctionnelle », applicable aux trois strates de collectivités depuis 2002 ([83]). Désormais, les communes sont tenues de souscrire un contrat d’assurance permettant de couvrir le conseil juridique, l'assistance psychologique et les coûts correspondant à la mise en œuvre de cette protection. Dans les communes de moins de 3 500 habitants, les frais liés à ces contrats d’assurance sont pris en charge par l’État au travers d’un accroissement de la « dotation particulière » prévue à l’article L. 2335-1 du CGCT (dotation particulière « élu local » ou DPEL).

C. Faute d’un statut abouti, l’exercice du mandat reste insuffisamment attractif pour de nombreuses catégories de la population française

La plupart des réformes intervenues depuis 1992 ont procédé par « sédimentation » sans réformer en profondeur le statut de l’élu local. Il en résulte une impression d’inachevé et le sentiment que les problèmes identifiés par le rapport Debarge dans les années 1980 sont toujours d’actualité. Indéniablement, le mandat local souffre toujours d’un manque d’attractivité.

1. Une déformation de la composition sociale des élus locaux liée à la faiblesse des rémunérations et la difficulté de cumuler plusieurs activités

Pour importants qu’ils soient, les progrès accomplis depuis trente ans paraissent largement insuffisants.

Dans le rapport établi par la commission des lois du Sénat sur la réforme de 1992, le rapporteur Jacques Thyraud, sénateur du Loir-et-Cher, mettait en avant le « poids croissant des contraintes » que leur impose l’exercice d’un mandat et la « modicité des ressources » dont ils disposent. « Les contraintes sont si peu ou si mal compensées qu'il est aujourd'hui presque dissuasif de briguer ou de conserver un mandat local ([84]) ». Les auditions menées par la mission d’information donnent l’impression qu’au fond, rien n’aurait fondamentalement changé. Lors de la table ronde du 21 septembre 2023 (précitée), M. Serge de Carli, maire de Mont-Saint-Martin (54) observe qu’il y a une « crise de représentation », les élus « venant du secteur privé », notamment les plus jeunes, rencontrant des difficultés à mener de front une vie élective et professionnelle.

Lors de son audition, Mme Carine Houdouin, maire de Richarville (91) a observé que certains élus « avaient du mal à remplir leur frigo ([85]) ».

Afin de se rendre compte de la situation nette de la rémunération des élus locaux, on peut considérer, à titre d’illustration, la situation :

– d’un maire d’une commune de moins de 1 000 habitants qui a cessé toute activité professionnelle, qui cotise au FONPEL et dont l’indemnité brute est située au plafond (élu A) ;

– d’un conseiller départemental sans fonctions exécutives dans un département d’un million d’habitants dont l’indemnité est également au plafond et qui cotise au FONPEL (élu B).

Dans le premier cas, l’indemnité nette est inférieure à 1 200 euros et, dans le second cas, inférieure à 1 900 euros.

Source : calculs effectués par la mission d’information.

S’agissant du régime fiscal de ces indemnités, on peut préciser que, si l’élu A ne paie pas d’impôt sur le revenu au titre de son indemnité de 1 182,67 euros, l’élu B s’acquittera d’un impôt sur la partie de son indemnité correspondant à la différence entre son indemnité brute (2 655,84 euros) et une « fraction représentative des frais d’emploi » (694 euros).

Dans ces conditions, il n’est pas étonnant que certains élus sollicitent le cumul des mandats locaux ([90]) puisqu’il s’agit du seul moyen de porter son niveau de rémunération à un niveau décent. Selon un recensement effectué en 2021 par Intercommunalités de France, le pourcentage d’élus communautaires exerçant un mandat régional est passé de 17 % à 22 % entre les élections de 2014-2015 et celles de 2020-2021 et la part des élus exerçant un mandat départemental est passée de 22 % à 30 % sur la même période. Sur les 11 667 présidents et vice-présidents d’EPCI et d’établissements publics territoriaux (EPT), 1 184 sont également élus au niveau communal et 384 au niveau régional ([91]).

Les possibilités offertes par le cumul sont, toutefois, limitées, comme le notent les auteurs du Livre blanc de l’Observatoire de l’éthique publique : « s’ils peuvent en théorie cumuler avec des mandats de conseiller départemental, régional ou de parlementaire, le nombre total de ces mandats est statistiquement trop marginal par rapport au nombre de conseillers municipaux pour affecter significativement le constat [d’une sous-indemnisation] ». ([92])

Par ailleurs, quand bien même un cumul serait envisageable, encore faut-il qu’il soit compatible avec les éventuelles contraintes personnelles et professionnelles des élus concernés.

On peut rappeler, à cette occasion, que le nombre d’heures que les maires déclarent consacrer à l’exercice de leur mandat dépasse les 40 heures par semaine pour les communes de 3 500 habitants et plus ([93]).

Quant aux élus des communes de petite taille, où la charge de travail paraît a priori plus soutenable ([94]), l’enquête de l’Association des maires ruraux (AMR) de Loire-Atlantique précitée montre que ce n’est pas toujours le cas : plus de la moitié (51 %) des élus ayant répondu qu’ils « n’avaient pas assez de temps » pour remplir leurs missions et 21 % de ceux qui ont conservé une activité professionnelle (130) signalent avoir rencontré des « difficultés » avec leur employeur.

Ces freins structurels contribuent à expliquer en grande partie la surreprésentation parmi les élus de catégories socio-professionnelles qui bénéficient de facilités pour se consacrer à leurs fonctions d’élus : selon les données publiées par le Centre de recherches politiques de Sciences Po (CEVIPOF) lors de la Convention nationale de la démocratie locale (cf. supra), près de quatre maires sur dix sont aujourd’hui retraités, alors qu’ils ne représentent que 27 % de la population française. Les retraités supplantent aujourd’hui largement les agriculteurs, autrefois majoritaires.

Parts respectives des retraités et des agriculteurs parmi les maires

(1977-2020)

Source : enquête Sciences Po et CEVIPOF précitée.

L’analyse de la répartition socio-professionnelle des élus communaux dans leur ensemble montre une tendance analogue : la part des agriculteurs s’élève à 8 % alors que cette profession représente à peine 2 % de la population active. Par ailleurs, on dénombre près de 23 % de retraités et 16 % d’agents publics (ou assimilés). Par contraste, la part des étudiants (ou élèves) est de 0,69 %, bien en-deçà de leur poids dans la population (4,50 %).

Source : Répertoire national des élus locaux.

La domination des agents du secteur public et des retraités paraît encore plus forte dans les départements et les régions, où leur proportion cumulée s’élève à 49 % dans les conseils départementaux et à 42 % dans les conseils régionaux. Comme dans les communes, on ne trouve quasiment pas d’élèves ou d’étudiants dans les organes délibérants de ces collectivités (0,15 % dans les départements ; 0,91 % dans les régions).

Source : Répertoire national des élus locaux.

Source : Répertoire national des élus locaux.

Une telle déformation socio-professionnelle est la traduction concrète des difficultés structurelles rencontrées par les élus ayant une activité professionnelle et contribue, dès lors, à altérer le lien démocratique entre les élus locaux et une part non négligeable des citoyens.

2. L’ébauche inachevée d’un statut de l’élu local

En dépit de leurs objectifs ambitieux, les lois de 2002, de 2015 et de 2019 se situent dans la lignée des réformes antérieures en procédant à des ajustements destinés à supprimer d’éventuels effets de seuil ou en améliorant des dispositifs antérieurs sans effectuer une véritable refonte en profondeur du statut de l’élu local. D’une certaine manière, elles apparaissent en-deçà de la réforme du 3 août 1992 précitée, qui avait l’avantage d’être « systémique » et novatrice.

a. La formation des élus : des avancées au sein d’un système peu soutenable financièrement

Si la réforme du système de formation des élus qui a eu lieu en 2021 a satisfait de nombreuses recommandations émanant tant de l’IGA, de l’IGAS que des associations d’élus ou des élus eux-mêmes, le système paraît encore fragile. La principale faiblesse du système de formation des élus réside dans sa faible soutenabilité financière.

En effet, au sein du rapport conjoint de l’IGA et de l’IGAS précité, les rapporteurs sont catégoriques : « Quelles que soient les mesures de régulation des tarifs, toute croissance significative du taux de recours aux dispositifs de formation les conduirait dans une impasse budgétaire » ([95]).

Le modèle de financement de la formation des élus repose sur l’hypothèse d’un taux de recours extrêmement faible.

Les rapporteurs en viennent donc à conclure au caractère non-viable budgétairement parlant du mécanisme du DIFE.

Le dispositif financé directement par les collectivités paraît à première vue plus soutenable, dès lors qu’il est plafonné à 20 % du total des indemnités de fonctions versées ([96]). Pour autant, comme le soulignent les rapporteurs de l’IGA et de l’IGAS, le total des dépenses théoriques « ne peut financer qu’une proportion très faible du nombre d’élus », estimée à « 2,5 % » pour un coût horaire moyen de 150 euros de l’heure ([97]).

Lors de son audition par la mission d’information ([98]), M. Pierre Camus, docteur de sociologie à de l'université de Nantes et spécialiste de la formation des élus locaux, a indiqué qu’il partageait pleinement le point de vue du rapport de l’IGA et de l’IGAS précité : selon lui, « le régime actuel est clairement sous-dimensionné » ([99]).

b. Le constat lancinant du manque d’attractivité des fonctions d’élu local

Les élus et les associations d’élus auditionnés par les rapporteurs reconnaissent des avancées mais les jugent insuffisantes et insatisfaisantes au regard de l’urgence qui s’attache à rendre attractif l’engagement dans la vie politique locale. Comme en 1992, le « statut de l’élu » est perçu par les personnes concernées comme un moyen de résoudre la « crise de représentation » évoquée par M. Serge de Carli, maire de Mont-Saint-Martin (54) ([100]). Il s’agit de ne pas décourager les citoyens alors même que, selon les termes utilisés par M. Emmanuel François, maire de Saint-Pierre-des-Corps (37), « l’engagement est une dimension importante dans les fonctions de maire » ([101]).

Face à ce constat, qui semble se répéter depuis des décennies, les réformes récentes n’apportent que des réponses partielles.

S’agissant de la formation, l’enquête réalisée par l’AMR de Loire-Atlantique précitée confirme le faible recours au droit à la formation de la part des élus des communes petites et moyennes. Parmi les 163 réponses obtenues, les deux tiers (66,9 %) admettent n’avoir suivi aucune formation sur le mandat actuel et une proportion similaire (62,6 %) considèrent logiquement ne pas avoir été suffisamment formés ([102]).

L’enquête illustre, par ailleurs, les effets sur la santé mentale des élus locaux des difficultés rencontrées dans l’exercice de leurs fonctions. Près du tiers (32,9 %) des élus ayant répondu à l’enquête avouent faire des insomnies et moins de la moitié (43,1 %) considèrent que la charge d’élu locale est « soutenable » ([103]).

Si les associations d’élus reconnaissent globalement une amélioration de la situation dans certains domaines, ils déplorent également la dégradation des relations entretenues sur le terrain avec les services de l’État, ceux-ci ayant tendance à se replier derrière leur rôle de « rappel à la loi » au détriment de celui d’accompagnateur. Il ressort de l’enquête de l’AMR précitée que, si l’image des gendarmes auprès des élus de Loire-Atlantique est bonne, le préfet et le procureur de la République arrivent à la dernière place, avec respectivement 12 % de ressenti positif pour le premier et 7 % seulement pour le second ([105]).

Loin d’être le fruit d’une volonté délibérée des services de l’État, cette dégradation est surtout le résultat d’un affaiblissement progressif, mais significatif, des capacités d’intervention des directions départementales interministérielles. Les effectifs de ces directions ont, ainsi, été réduits de plus de 27 % entre 2011 (35 545) et 2020 (25 746), la baisse atteignant près de 35 % dans les directions départementales des territoires et de la mer, c’est-à-dire dans les services spécialisés dans le soutien des collectivités en matière d’ingénierie et d’aménagement (2011 : 24 631 ; 2020 : 16 045) ([106]).

Le soutien des élus locaux par les services de l’État et l’incapacité des communes à retrouver un « pouvoir d’agir » apparaît comme l’angle mort des réformes des vingt dernières années.

c. Des avancées qui excluent certains élus locaux, notamment ceux qui ne sont pas membres de l’exécutif

Les faibles résultats obtenus au travers les différentes réformes précitées s’expliquent également par le fait qu’elles ont échoué à s’adresser à l’ensemble des élus locaux.

En dépit de l’abaissement progressif des seuils de population opérés entre 1992 et 2019, il n’existe toujours aucun droit à indemnisation pour les élus des conseils municipaux de moins de 100 000 habitants qui ne sont ni maires, ni adjoints ([107]). En matière de défraiement, à l’exception des frais de transport dans des cas limités ainsi que, pour les communes et certains EPCI, des frais de garde et d’assistance dans les communes et certains EPCI, les « simples » élus locaux ne peuvent bénéficier de la prise en charge de leurs dépenses que sur le fondement d’une délibération de leur collectivité ([108]).

L’accès à la protection fonctionnelle reste également limité aux membres des exécutifs locaux. Comme l’a souligné M. Jean-Paul Lefebvre, président de l’Association des élus locaux d’opposition (AÉLO) lors de son audition ([109]), il ressort des dispositions du CGCT ([110]) en vigueur que tout élu local peut demander cette protection, mais que la collectivité a tout autant la possibilité de refuser.

D’un point de vue général, c’est toute l’opposition locale, et notamment au niveau municipal, qui apparaît pénalisée.

Il ressort de l’audition du président de l’AÉLO que ces droits demeurent très théoriques, peu connus et sont parfois peu respectés. Il arrive que les maires refusent de communiquer aux élus d’opposition les documents auxquels ils ont droit, que le droit à l’expression soit « réduit à sa portion congrue » ([112]) et même que les élus d’opposition se voient refuser la prise en charge de formations sur le budget de la collectivité au mépris de la lettre même de la loi.

Selon les résultats d’une étude réalisée par l’AÉLO ([113]), le pourcentage de démissions d’élus apparaît trois fois plus élevé dans les rangs de l’opposition (19 %) que dans ceux de la majorité (6 %). Les conditions d’exercice du mandat sont en cause, mais le facteur principal de découragement réside dans le comportement des élus de la majorité.

II. FACE À LA DÉGRADATION DES CONDITIONS D’EXERCICE DES MANDATS LOCAUX, UNE RÉFORME D’ENVERGURE S’IMPOSE

Le nombre de démissions d’élus locaux, et singulièrement de maires, est en progression significative et traduit une forme « fatigue démocratique » face aux difficultés croissantes d’exercice du mandat local : relations plus complexes avec l’État, marges d’action contraintes, exigence parfois forte des citoyens, vulnérabilité au risque juridique, exposition à la violence et au harcèlement. L’état des lieux réalisé par les rapporteurs montre l’urgence d’une réforme portant sur chacun de ces irritants.

A. Les fonctions d’élu local sont de plus en plus complexes, sujettes à une réduction continue de leur capacité d’action et exposées au risque pénal

Le constat est patent : exercer aujourd’hui un mandat électif, plus encore au sein d’un exécutif local, est compliqué.

1. La complexification de l’action publique et l’inflation normative conduisent à un renforcement de la professionnalisation de l’exercice du mandat local

La production de normes toujours plus nombreuses et complexes s’inscrit dans une tendance lourde qui trouve son origine dans l’évolution perpétuelle de la société et de ses besoins, dans l’accélération de l’innovation économie et technologique, et dans la nécessaire prise en compte de l’écosystème dans lequel l’une et l’autre se déploient. Pour ordonner ce mouvement brownien qui vient perturber l’ordre juridique, le droit doit s’adapter en permanence pour établir un équilibre difficile à obtenir en raison des injonctions parfois contradictoires auxquelles il doit répondre ou des objectifs légitimes mais divergents qui sont poursuivis.

Ainsi, la norme cherche à appréhender la réalité de la société dans sa complexité. À cela s’ajoute la croyance, toute française, en la vertu thaumaturgique de la norme censée résoudre tous les problèmes. Pour développer leurs politiques publiques, les élus locaux sont contraints de mieux se former voire de se « professionnaliser », ce qui conduit à une forme de « désenchantement » de l’action publique : il ne suffit plus d’être citoyen pour être en capacité d’exercer un mandat local.

a. Un monde plus complexe et des attentes plus fortes des citoyens qui élèvent le niveau d’exigence de compréhension, de formation et de disponibilité des élus

Les problématiques auxquels sont confrontés les exécutifs locaux sont de plus en plus liées à des enjeux globaux qui vont au-delà du bassin de vie et d’emploi de leur territoire, tels que le changement climatique, les migrations, le commerce international ou la santé mondiale. Les projets locaux doivent désormais s’intégrer dans une réflexion plus large sur ces thématiques. Les composantes sociales, économiques et environnementales de ces enjeux sont interconnectées et impliquent une approche intégrée et globale. Par exemple, la lutte contre la pauvreté nécessite une coordination étroite des politiques publiques en matière d’éducation, de santé, de logement et d’emploi ; le développement urbain, la politique du logement et les défis liés aux infrastructures de transport sont fortement intriqués et exigent une stratégie globale d’aménagement du territoire ; les collectivités ont un rôle essentiel dans la transition écologique et les élus locaux doivent désormais gérer à la maille de leurs territoires les effets du réchauffement climatique (retrait du trait de côte, incendies de forêt, etc.).

L'avancée rapide des technologies a des implications majeures sur l'action publique. Elle peut améliorer l’efficacité des services publics mais elle soulève également des questions liées à la protection de la vie privée, à la sécurité des données, et à l'éthique, en témoignent, par exemple, les débats lors de l’adoption de la loi « Sécurité globale » du 25 mai 2021 s’agissant de la captation d’images par caméras mobiles, et plus récemment, les débats sur l’utilisation de la reconnaissance faciale. En outre, si la numérisation de la société, la dématérialisation progressive de certaines démarches ou encore le télétravail sont porteurs de promesses, l’exclusion numérique se manifeste par une fracture sociale et générationnelle et des difficultés d’accès aux services publics pour les publics défavorisés, auxquelles les élus doivent apporter des réponses concrètes.

Les attentes des citoyens envers leurs élus sont évolutives. Si l’abstention progresse à chaque élection, ils souhaitent, d’une manière générale, être plus impliqués dans le processus décisionnel et demandent davantage de transparence. La prise de décision doit tenir compte d’une participation élargie des acteurs locaux, d’un éventail plus large d'opinions et de besoins exprimés, et d’une préparation plus longue pouvant inclure des réunions publiques d’information et une phase de concertation publique préalable. Cette phase est, du reste, prévue pour certains projets, plans et programmes en matière d’environnement ([114]) et d’urbanisme ([115]).

L’enquête réalisée par l’Association des maires et présidents d’intercommunalité de France (AMF) et le CEVIPOF en juillet 2019 ([116]) sur les attentes des Français vis-à-vis de leurs maires, qui faisait suite à la crise des « gilets jaunes » de l’hiver 2018, montre l’attachement des citoyens aux compétences de proximité et une demande d’une moindre verticalité de la décision.

L’exigence d’efficacité, de qualité et de proximité des services publics est plus forte de la part des administrés. Elle s’exerce à l’égard des élus locaux – maires, adjoints et conseillers municipaux en tête – auxquels il est demandé une réactivité et une disponibilité accrues pour répondre aux demandes des habitants : logement, emploi, tranquillité publique, montée de la précarité, etc. Les élus locaux doivent également être prêts à gérer des situations de crise, que ce soient des catastrophes naturelles (tempête Alex dans les Alpes-Maritimes en 2020, inondations dans le Nord-Pas-de-Calais de l’automne 2023), des pandémies (crise sanitaire de la Covid-19), des incidents technologiques majeurs (explosion de l’usine AZF à Toulouse en 2001, incendie de l’usine Lubrizol à Rouen en 2013) voire des actes de terrorisme (attentat de Nice le 14 juillet 2016).

Enfin, de nombreux acteurs publics (État et services déconcentrés, collectivités et leurs groupements, entreprises publiques locales, etc.) et privés (associations, délégataires de service public, etc.) sont impliqués dans la formulation et concourent à la mise en œuvre des politiques publiques. La coordination entre ces acteurs peut être difficile, rendant l'action publique plus complexe.

Les élus locaux sont ainsi confrontés à la nécessité de développer des compétences de gestion polyvalentes, d'investir dans la formation continue, de maîtriser les nouveaux canaux de communication (médias sociaux), et de collaborer étroitement avec un grand nombre de parties prenantes pour relever les défis complexes auxquels ils sont confrontés. Comme le souligne M. Christian Leclerc, maire de Champlan (91), « la charge de travail des maires, y compris des petites et moyennes communes, est similaire à celle des cadres les plus élevés au sein de leur collectivité : secrétaire de mairie, DGS, DST, DRH ». M. Eric Berlivet, maire de Roche-la-Molière complète : « la fonction de maire, c’est un travail de manager, de coordinateur, d’entrepreneur et de pacificateur ». L’enquête de l’AMR de Loire-Atlantique précitée révèle qu’un élu sur cinq subit une charge mentale importante qui fragilise sa santé.

b. L’hypertrophie de la norme est génératrice de surcoûts pour les collectivités locales, bride le développement des territoires et finit par décourager les élus locaux

Comme l’ont montré les travaux récents du conseil national d’évaluation des normes (CNEN) ([117]) et ceux du Sénat ([118]), les collectivités territoriales sont particulièrement exposées au phénomène d’inflation normative et à ses conséquences pernicieuses, dans la mesure où les compétences qu’elles exercent pour déployer des politiques publiques dans les territoires relèvent d’une pluralité de branches du droit.

Un rapport d’information du Sénat ([119]) faisait le constat d’une tendance continue à l’augmentation du nombre de dispositions normatives contenues dans les codes concernant étroitement les collectivités. Ainsi, sur les vingt dernières années, le code général des collectivités territoriales a vu son volume triplé, notamment du fait de l’adaptation des règles liées à la différenciation territoriale permis par la réforme constitutionnelle de 2003 avec les nombreuses lois adoptées depuis cette date jusqu’à la loi « 3DS » du 21 février 2022. Si l’on considère les autres codes qui concernent étroitement les politiques publiques mises en œuvre par les collectivités, le constat est également sans appel : entre 2002 et 2023, le code de l’environnement est passé de 1 006 à 6 898 articles, soit une multiplication par près de sept ; sur la même période, le code de la santé publique s’est accru de 7 875 nouveaux articles (multiplication par 2,5) et le code de l’urbanisme a vu sa volumétrie augmenter de 62 %. Plusieurs décrets de codification entre 2003 et 2007 ont contribué à accentuer cette tendance que les tentatives de « lois de simplification » n’ont pas permis d’infléchir.

Évolution du nombre d’articles de cinq codes impactant particuliÈrement les collectivitÉs territoriales, au 1er janvier de chaque annÉe (2002-2023)

Source : rapporteurs, d’après les données du rapport sur les Indicateurs de suivi de l’activité normative, édition 2023 du secrétariat général du Gouvernement.

Outre son coût, évalué à 2,5 milliards d’euros par le CNEN en 2022 (contre 0,79 million d’euros en 2019) ([120]), cet enchevêtrement de normes augmente le risque de contradictions entre elles. Le « zéro artificialisation nette » est souvent cité comme un exemple d’objectif légitime de sobriété foncière pouvant cependant entrer en contradiction avec celui de satisfaire une demande de construction de maisons et de logements neufs qui demeure forte, notamment en milieu rural. Par ailleurs, de nombreuses dérogations accompagnent le plus souvent ces règles, ce qui est source d’erreurs et ne facilite pas l’application des normes par les administrations et les élus locaux.

La prolifération des normes est ressentie par les élus comme une entrave au déploiement des projets sur le terrain. Elle contribue à la complexification de l’exercice du mandat d’élu local, avec pour corollaire des enjeux plus prégnants autour de :

– la professionnalisation des élus : cette professionnalisation, qui passait autrefois par le cumul des mandats, s’exerce surtout aujourd’hui par l’intercommunalité mais concerne une minorité d’élus ;

– la formation des élus qui devient cruciale pour développer les connaissances techniques et juridiques nécessaires à l’exercice du mandat ;

– l’accompagnement des élus par l’expertise et l’ingénierie territoriale face au « maquis » des normes.

2. Les marges de manœuvre toujours plus contraintes réduisent la capacité d’agir des décideurs publics locaux et fragilisent l’exercice de leur mandat

Les ressources des collectivités territoriales, pour l’essentiel les transferts financiers de l’État et la fiscalité locale, sont essentiellement déterminées par les lois de finances.

Depuis 1996, les concours financiers de l’État aux collectivités territoriales font l’objet d’un encadrement et, depuis 2014, les lois de programmation des finances publiques définissent un objectif des dépenses locales (ODEDEL) et une trajectoire pluriannuelle des concours financiers. Entre 2014 et 2017, ceux-ci ont diminué d’environ 11,2 milliards d’euros (- 19 %) selon la Cour des comptes ([121]), principalement du fait de la baisse des composantes forfaitaires de la dotation globale de fonctionnement (DGF). La DGF a été stabilisée en volume à 26,9 milliards d’euros à partir de 2018, hors mesures de périmètre, mais depuis 2021, le contexte de forte inflation (+5,2 % en 2022) conduit à un net recul de la DGF en euros courants, malgré la majoration de 320 millions d’euros (+1,2 %) intervenue en 2023 et celle prévue, à date, à hauteur de 220 millions d’euros (+0,8 %) dans le PLF pour 2024.

De nombreuses réformes ont bouleversé la fiscalité locale ces dernières années, parmi lesquelles la suppression de la taxe professionnelle remplacée par la contribution économique territoriale (CET) en 2010 et 2011 ([122]), la suppression de la DGF des régions en 2018, remplacée par une fraction de TVA, la suppression de la taxe d’habitation sur la résidence principale en 2020, compensée aux communes par le transfert de la part départementale de la taxe foncière, la réforme des impôts de production et la suppression de la part régionale de CVAE en 2021 puis la suppression de la part de CVAE des départements et du bloc communal en 2023, remplacées par des fractions de TVA. Les assiettes fiscales et l’affectation des recettes entre collectivités bénéficiaires ont été radicalement modifiées ; de nouvelles exonérations ont érodé progressivement le panier des ressources des collectivités.

Depuis 2017, l’État a mis en place ou pérennisé un certain nombre de dispositifs de soutien à l’investissement local (majoration de la DSIL et de la DETR), notamment dans la transition écologique (« fonds vert », dotation pour la biodiversité) et des programmes de revitalisation des petites villes et de la ruralité (Action cœur de ville, Petites ville de demain, Villages d’avenir, etc.). Il a apporté un soutien temporaire mais décisif aux collectivités territoriales pendant la crise de la Covid-19 (DSIL « exceptionnelle », avances remboursables de DMTO, PSR de soutien aux communes et groupements affaiblis par des pertes de recettes fiscales ou des produits de leur domaine ([123])) puis, en sortie de crise sanitaire, face à la hausse des prix de l’énergie et des prix alimentaires (« bouclier tarifaire », « filet de sécurité » de 2022 et 2023 ([124]) dont les critères n’ont pas toujours sécurisé les communes éligibles).

Au-delà de ce soutien ciblé, l’instabilité des finances publiques locales limite la visibilité des collectivités locales sur leurs ressources. Les réformes fiscales ont été initiées sans consultation préalable des collectivités et mettent en œuvre des mécanismes de compensation complexes et générateurs d’effets de bord. Plus encore, en remplaçant la fiscalité directe par de la fiscalité transférée, elles ont eu pour conséquence de réduire considérablement l’autonomie fiscale des collectivités et de fragiliser le lien entre le citoyen et le contribuable territorial. D’autre part, certaines décisions prises par l’État, justifiées par le contexte économique et la volonté de protéger le pouvoir d’achat, telles que la revalorisation du RSA et l’augmentation de la valeur du point d’indice de la fonction publique, partiellement compensées, ont un impact significatif sur les budgets locaux.

Alors que la demande de politiques publiques (logement, précarité, petite enfance, etc.) est toujours plus forte, les élus locaux sont préoccupés par leur capacité d’agir en berne, comme ont pu le constater les rapporteurs lors des tables rondes d’élus locaux qu’ils ont organisées. M. Olivier Bertrand, adjoint au maire de Grenoble (38) souligne que « la perte du pouvoir d’agir des élus locaux nourrit le ressentiment des Français à leur égard et cette impuissance conduit au découragement de certains élus. Retrouver de la capacité à agir est un enjeu majeur ». M. Philippe Rio, maire de Grigny (91) et président de la coopérative des élus communistes, républicains et citoyens, appuie ce constat : « s’il y a un statu quo sur le pouvoir d’agir, l’exercice d’un mandat local restera compliqué. Cela a été dit au Congrès des maires, une capacité sans pouvoir ne changera rien fondamentalement. Force est de constater que la décentralisation a reculé et que nous sommes dans un mouvement de recentralisation qui ne nous permet pas d’agir auprès de nos concitoyens et fragilise l’exercice du mandat ».

3. La conception trop large du conflit d’intérêts représente une « épée de Damoclès » au-dessus des exécutifs locaux

Le risque pénal est une importante source d’inquiétude pour les élus locaux. La judiciarisation de la vie publique et la systématisation de la recherche de la responsabilité d’autrui, spécialement celle des personnels politiques qui incarnent l’autorité publique, tendent à exposer plus fréquemment les élus à l’éventualité de poursuites devant les juridictions répressives. La participation des élus locaux à la mise en œuvre des politiques publiques implique, comme évoqué supra, l’application de règlementations et de normes techniques complexes qu’ils ne maîtrisent pas forcément, sans pouvoir toujours bénéficier de l’expertise d’une administration, notamment dans les petites communes.

À cet égard, le rapport 2022 de l’observatoire SMACL des risques de la vie territoriale et associative ([125]) relève que 1 979 élus locaux ont fait l’objet d’une poursuite pénale au cours de la période 2014-2020, soit une hausse de 50 % par rapport à la mandature précédente. Le graphique ci-dessous montre une tendance longue à la hausse avec une stabilisation depuis 2015 après un pic en 2014. La mise en cause pénale des élus locaux reste toutefois marginale puisque ce nombre ne représente que 3,4 ‰ des quelques 579 000 élus de France. Toutefois, lors du dernier Congrès des maires, l’observatoire a annoncé qu’il tablait sur une nouvelle progression d’environ 15 % des mises en cause pour la mandature 2020-2026.

Évolution du nombre d’Élus locaux poursuivis,

TOUTES INFRACTIONS pÉnales CONFONDUES (1995-2021)

Source : rapport 2022 de l’observation SMACL des risques de la vie territoriale et associative, p. 25.

Les motifs de poursuite les plus fréquents cités par l’observatoire sont les manquements au devoir de probité (37,6 % des poursuites et 49,7 % des condamnations). Les autres infractions poursuivies ne concernent pas spécifiquement les élus (diffamation, injure, discriminations, etc.).

a. Parmi les infractions intentionnelles, les conditions de mise en œuvre des délits de prise illégale d’intérêts et de favoritisme font toujours débat

Sans rentrer dans le détail, les infractions intentionnelles engageant la responsabilité de l’élu local, fermement réprimées parce qu’elles détruisent le lien de confiance entre les élus et les citoyens, peuvent être réparties selon deux groupes :

– l’abus d’autorité dirigé contre l’administration qui regroupe les actes destinés à faire échec à l’exécution de la loi (articles 432-1 et 432-2 du code pénal) et l’abus d’autorité dirigé contre les particuliers tels que les actes attentatoires aux libertés individuelles, à l’inviolabilité du domicile, au secret des correspondances et les comportements discriminatoires (articles 432-1 et 432-2 du code pénal) ;

– les manquements au devoir de probité : il s’agit de la concussion (article 432-10 du code pénal), caractérisée par la perception ou l’exonération illicite d’une somme à titre de droits, de contributions, d’impôts ou de charges publiques ; la corruption et le trafic d’influence (article 432-11 du code pénal), qui consistent pour un élu à proposer ou accepter une récompense en échange d’un acte effectué dans le cadre de ses fonctions en abusant de celles-ci ; le faux, notamment en écriture publique (article 441-4 du code pénal) ; le détournement de fonds publics (article 432-15 du code pénal) ; la prise illégale d’intérêts (article 432-12 du code pénal) et le délit de favoritisme (article 432-14 du code pénal).

Ces deux dernières infractions, qui représentent la moitié des mises en cause pour manquement au devoir de probité, sont particulièrement sujettes à débat dans la mesure où elles peuvent aboutir à la mise en cause pénale d’élus qui n’ont pas poursuivi un intérêt personnel ni même nécessairement causé un préjudice pour leur collectivité. Elles se situent à la frontière entre l’infraction intentionnelle et l’infraction non intentionnelle.

Ainsi, comme le rappelle Me Didier Seban, avocat à la Cour, la prise illégale d’intérêts est constituée même en l’absence d’intérêt financier : même le changement de définition opéré en 2021 ([126]) a été jugé sans conséquence par la Cour de cassation dans un récent arrêt du 5 avril 2023 ([127]).

La décision de la Cour de cassation paraît, somme toute, logique puisque la nouvelle rédaction de l’article 432-12 du code pénal ne fait que reprendre sa propre interprétation de la rédaction antérieure qui faisait référence à un « intérêt quelconque ». Les élus ne sont donc pas davantage sécurisés.

La France apparaît ainsi comme le seul pays européen à étendre le conflit d’intérêts aux relations entre deux intérêts publics. En effet, la définition du conflit d’intérêts résulte de la loi de 2013 sur la transparence de la vie publique ([128]) et consiste en « toute situation d'interférence entre un intérêt public et des intérêts publics ou privés qui est de nature à influencer ou à paraître influencer l'exercice indépendant, impartial et objectif d'une fonction ». Cette définition est toujours en vigueur. Me Seban cite l’exemple du président d’établissement public de coopération intercommunale (EPCI) qui fait voter une subvention pour l’office public de l’habitat (OPH) qu’il dirige en tant que maire et commet ainsi une prise illégale d’intérêt.

On relèvera qu’en 2009 le sénateur Bernard Saugey avait porté une proposition de loi, adoptée par le Sénat mais jamais inscrite à l’ordre du jour de l’Assemblée nationale ([129]), visant à limiter la prise illégale d’intérêt au seul « intérêt personnel, distinct de l’intérêt général ». Cette séquence avortée montre combien le législateur redoute la réaction de l’opinion publique s’agissant d’une réforme de la responsabilité pénale des élus.

En matière de marchés publics, le délit de favoritisme est constitué lorsqu’un acte signé par un élu contrevient aux règles garantissant l’égal accès à la commande publique et l’égalité des candidats. Or, lorsque le titulaire d’un marché fait valoir un surcoût significatif de ses prestations, la signature d’un avenant sans relancer une nouvelle procédure d’appel d’offres peut être considérée par le juge comme du favoritisme, quand bien même ce choix est fait dans l’intérêt de la collectivité.

b. La définition du conflit d’intérêts n’est pas suffisamment précise

La question de la prévention du conflit d’intérêts se trouve au cœur du débat sur la prise illégale d’intérêt et le favoritisme.

La loi « 3DS » du 21 février 2022 a organisé un régime juridique particulier, codifié à l’article L. 1111-6 du CGCT, protégeant l’élu local du risque de poursuite pour prise illégale d’intérêt lorsqu’il est désigné pour participer aux organes décisionnels d’un autre organisme de droit public (CCAS, EPL, etc.), ou de droit privé « en application de la loi », c’est-à-dire lorsque la loi prévoit expressément la représentation de sa collectivité.

Cette disposition exclut, de fait, la représentation au sein d’associations ou d’organismes à but non lucratif non prévus par la loi. Là encore, les élus se retrouvent insuffisamment sécurisés.

Pour M. Etienne Chaufour, maire honoraire de Juvisy et directeur chez France Urbaine, « la notion même de conflit d’intérêts est encore trop large et mérite, a minima, une clarification. » Mme Murielle Fabre, secrétaire générale de l’AMF, partage cet avis : « les élus locaux se voient contraints de se déporter dans de trop nombreuses situations qui ne sont en réalité que le prolongement de l’exercice de leur mandat ».

Me Seban souligne que la jurisprudence va très loin dans le durcissement des règles constitutives du conflit d’intérêts : dans un autre arrêt récent ([130]), la Cour de cassation interdit, sous peine de détournement de fonds publics, à un maire poursuivi pour prise illégale d’intérêts de solliciter la protection fonctionnelle de sa collectivité, car cette infraction est une « faute détachable de l’exercice des fonctions » au sens de l’article L. 2123-34 du CGCT. Le juge judiciaire semble plus sévère que le juge administratif, juge de droit commun de l’action publique.

Le chantier juridique autour du conflit d’intérêts demeure donc ouvert.

c. La loi « Fauchon » a permis de circonscrire les conséquences pénales des infractions non intentionnelles

Les infractions non intentionnelles recouvrent les délits dans lesquels l’élément matériel a bien été consommé mais l’auteur des faits n’avait pas l’intention de commettre les faits. La responsabilité des élus est alors engagée sur le fondement de l’article 121-3 du code pénal. Ce délit non intentionnel a été créé par la loi du 13 mai 1996 relative à la responsabilité pénale pour des faits d'imprudence ou de négligence, puis modifié par la loi « Fauchon » du 10 juillet 2000 tendant à préciser la définition des délits non intentionnels.

Sans établir un régime spécifique pour les élus, non souhaitable, le législateur a entendu mieux encadrer la mise en cause pénale des décideurs locaux en cas d’infractions non intentionnelles commises dans l’exercice de leurs fonctions. Ainsi, en cas de causalité directe entre la faute et le préjudice, une faute simple suffit à caractériser l’infraction ; cependant, en application des articles 121-3 du code pénal, et L. 2123-34, L. 3123-28 et L. 4135-28 du CGCT, la personne poursuivie ne peut pas être condamnée si elle a accompli « les diligences normales compte tenu de ses compétences, du pouvoir et des moyens dont il disposait ainsi que des difficultés propres aux missions que la loi lui confie ». En cas de causalité indirecte, l’infraction n’est poursuivie qu’en cas de faute caractérisée (violation délibérée à une obligation de prudence ou de sécurité, imprudence ou négligence exposant autrui à un risque d’une particulière gravité).

Selon les travaux de l’observatoire de la SMACL précités, les infractions non intentionnelles faisant l’objet de poursuites sont marginales (56 sur la période 2014-2020, soit 3 % des poursuites pénales), ce qui montre que l’objectif d’allègement de la responsabilité des décideurs publics locaux par la loi « Fauchon » a été atteint.

d. Face au risque de conflit d’intérêts, l’essor d’une culture de la transparence

La loi de 2013 relative à la transparence de la vie publique précitée ([131]) assujettit environ 2 500 élus locaux à des obligations déclaratives de situation patrimoniale et d’intérêts à l’égard de la Haute autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) :

– les présidents des conseils régionaux, départementaux, les maires et présidents d’EPCI à fiscalité propre dont la population excède 20 000 habitants ou dont le montant des recettes totales de fonctionnement figurant au dernier compte administratif est supérieur à 5 millions d'euros ;

– les conseillers régionaux, départementaux, les adjoints aux maires des communes et les vice-présidents des EPCI à fiscalité propre de plus de 100 000 habitants titulaires d'une délégation de fonction ou de signature.

Un formalisme notable entoure le contenu et les délais de dépôt de ces déclarations, qui doivent être déposées en début et en fin de mandat, ou en cas de modification substantielle de situation. Les sanctions pénales en cas de non-respect de la législation peuvent être lourdes et complétées d’une peine d’inéligibilité de 10 ans ainsi que de l’interdiction d’exercer une fonction publique.

L’intensité de la transparence demandée aux élus locaux relève, pour le législateur, d’un équilibre subtil entre l’objectif de prévention des conflits d’intérêts et la préservation de la vie privée. Outre cet outil déclaratif, la charte de l’élu local et celle, très récente, du référent déontologue (voir infra) complètent le cadre déontologique dans lequel s’inscrit désormais l’exercice du mandat électif local.

La loi du 31 mars 2015 introduit en son article 2 une « charte de l’élu local » qui, bien que sans valeur contraignante, officialise les « valeurs » auxquelles les élus sont censés se conformer. On y trouve des principes généraux tels que « l’impartialité, la diligence, la dignité, la probité et l’intégrité », mais aussi une référence à la prévention et à la cessation des « conflits d’intérêts » telle qu’appréhendés par les lois en vigueur ([132]).

Pour Mme Aurore Granero, maîtresse de conférence en droit public à l'université de Bourgogne-Franche-Comté et membre de l’Observatoire de l’éthique publique, « la déontologie est souvent perçue comme une contrainte. C’est pourtant une opportunité permettant d’offrir un environnement sain aux élus locaux. Quant à la transparence, elle est nécessaire dès lors que l’argent public est en cause. » Un propos que nuance Me Didier Seban pour qui « la multiplication des contraintes pesant sur les élus locaux en matière de déontologie peut être un facteur de découragement. »

B. L’intensification des atteintes aux élus risque de provoquer à terme un épuisement de la démocratie locale

Au printemps 2023, les médias se sont fait l’écho de la recrudescence des incivilités et des agressions dont sont victimes des élus et, parfois, leurs proches ou des membres de leur famille, témoignant de l’insécurité à laquelle ils sont confrontés dans l’exercice ou du fait de leurs fonctions. À cet égard, l’agression du maire de Saint-Brévin, M. Yannick Morez, le 22 mars 2023, victime d’un incendie criminel à son domicile, celle du maire de l’Hay-les-Roses, M. Vincent Jeanbrun, et de sa famille, dans des conditions similaires quelques semaines plus tard, sont apparues comme les « agressions de trop » pour les associations d’élus locaux et les élus eux-mêmes, car si ces actes ne sont pas nouveaux, ils sont devenus trop fréquents.

La prise en compte de ce phénomène par les acteurs judiciaires et les administrations de l’État, est récente. Pourtant, il apparaît comme l’un des facteurs explicatifs du désengagement dans la vie publique locale et de l’augmentation du nombre démissions d’élus.

1. La montée des violences physiques et psychologiques à l’encontre des élus est au cœur de l’attention des pouvoirs publics mais reste encore difficile à appréhender

Selon le ministère de l’intérieur ([135]), en 2022, 2 265 faits d’atteintes aux élus ont été recensés sur le territoire national, soit une augmentation de 32 % par rapport à l’année précédente. Sur les neuf premiers mois de 2023, 2 387 faits ont d’ores et déjà été recensés, conduisant à une estimation d’une augmentation de ces faits de 15 % pour l’année entière. Parmi ces élus, ce sont, dans 8 cas sur 10, des maires, adjoints et conseillers municipaux qui sont victimes d’agressions ou de violences (et même dans 6 cas sur 10, des maires qui sont les élus les plus vulnérables). Ce sont là toutes les statistiques. De ce point de vue, comme l’ont confirmé les auditions de Départements de France et de Régions de France, les conseillers régionaux et départementaux sont significativement moins exposés que les élus du bloc communal.

Les éléments chiffrés concernant la nature des infractions commises à l’encontre des élus font défaut, du fait de l’éparpillement et de la faiblesse des statistiques sur le sujet. On sait toutefois que la grande majorité des atteintes aux élus sont constituées par des menaces (26 %) et outrages (41 %), les violences physiques demeurant marginales (moins de 5 %).

a. La qualité d’élu des victimes n’apparaît dans les statistiques que pour certaines infractions la visant spécifiquement

La direction des affaires criminelles et des grâces (DACG) a précisé aux rapporteurs qu’elle n’a pas la possibilité d’isoler, dans les statistiques, la qualité d’élu, celle-ci étant intégrée, selon les infractions, dans les « autres circonstances aggravantes ». Le code pénal s’appuie sur des qualifications plus larges : celles de « dépositaire de l’autorité publique », de « personne chargée d’une mission de service public » ou encore de « personne chargée d’un mandat public électif ». Le cabinet du procureur de la République près la Cour d’appel de Dijon confirme que « les outils à disposition du procureur ne permettent pas de déterminer le nombre des atteintes aux élus et à leur entourage, les NATINF ([136]) retenues étant communes à toutes les personnes dépositaires de l’autorité publique ou chargées d’une mission de service public ». Le cabinet du procureur de la République de Créteil ajoute que la NATINF ne permet pas de discriminer les élus victimes par strate de collectivités.

Néanmoins, la DACG a adressé le 6 mai 2021 une dépêche aux parquets généraux pour leur demander de porter à sa connaissance des analyses sur les infractions de violences ou de menaces avec armes commises à l’encontre d’élus locaux. Pour 2023, cette remontée d’information a permis d’identifier 85 faits de violence, outrages ou menaces commis contre des élus. 80 faits ont été recensés par cette voie en 2022 et 92 en 2021. Parmi ces atteintes, 40 % des faits ont été commis au préjudice de maires en 2023, 26 % en 2022, 53 % en 2021. Ces chiffres, pour faibles qu’ils soient, sont loin de rendre compte de l’ampleur des violences aux élus, insuffisamment documentées faute de disposer d’un dispositif d’information fiable.

Le droit positif permet cependant d’appréhender le statut particulier des élus pour certaines infractions qui visent spécifiquement la qualité de personnes investies d’un mandat électif. Ainsi, l’article 433-3 du code pénal réprime les menaces de commettre un crime ou un délit à l’encontre d’une personne investie d’un mandat électif public du fait de ses fonctions. De nombreuses infractions sont aggravées par la qualité de personne chargée d’une mission de service public ou la qualité d’une personne dépositaire de l’autorité publique, telles que l’outrage ou la rébellion. En revanche, en matière de harcèlement, le droit positif ne fait pas de distinction selon que la victime est titulaire d’un mandat électif public ou non.

b. Les atteintes aux élus ont de multiples explications et prennent des formes variées qui demeurent insuffisamment étudiées

Selon M. Vincent Doebelin, enseignant en droit public à l’université de Haute-Alsace, la montée de la violence faite aux élus est multifactorielle.

Parmi les facteurs pouvant expliquer ce mouvement figure la polarisation politique croissante et la défiance envers les institutions de certains individus, qui peut s’exprimer de manière violente contre les élus porteurs de telle ou telle étiquette politique. Les comportements intolérants peuvent se traduire par des comportements agressifs envers les élus locaux, en particulier s'ils sont perçus comme représentant des groupes ou des idées minoritaires.

Les médias traditionnels et les réseaux sociaux peuvent jouer un rôle important dans la façon dont les élus locaux sont perçus. Les informations biaisées ou les campagnes de désinformation peuvent contribuer à la stigmatisation des élus, les exposant ainsi à des risques accrus.

Enfin, et cela a été dit plus haut l’insatisfaction de certains citoyens à l’égard des services publics locaux ou des décisions prises par les élus peut se traduire par des réactions négatives voire agressives envers les décideurs locaux. Cette insatisfaction peut se mesurer à l’aune du degré d’exigence plus élevé des citoyens qui attendent des résultats rapides et pour lesquels toute non-réponse ou réponse insatisfaisante est source de frustrations.

La table ronde réunissant des maires sur les questions de sécurité ou celle réunissant des maires démissionnaires, organisées les 21 septembre et 12 décembre 2023, ont montré que certains sujets locaux sensibles peuvent être générateurs de violence de la part d’habitants qui n’acceptent pas les décisions prises par les organes délibérants des assemblées locales. Mme Anne-Françoise Piedallu, maire de Plougrescant, a vu les câbles de frein de son véhicule sectionnés : « tout est parti des démarches engagées par sa commune pour accueillir un nouveau médecin. »

Mme Véronique Ittah, maire d’Annay (58), et son prédécesseur démissionnaire, ont été menacés pour avoir autorisé l’implantation d’une éolienne sur le territoire de la commune. M. Eric Berlivet, maire de Roche-la-Molière, dont le véhicule a lui aussi été saboté alors qu’il emmenait ses enfants à l’école, souligne qu’il a déjà été pris à partie par des squatteurs et même, par un père de famille en stationnement gênant qui l’a bousculé mais n’a été condamné qu’à un stage de citoyenneté d’une journée. Le cabinet médical du maire de Saint-Pierre-des-Corps (37), M. Emmanuel François, a été incendié trois fois ; lors des émeutes de l’été 2023, c’est son véhicule qui a été brûlé.

Pour M. Etienne Chaufour, représentant France Urbaine, « les phénomènes de violence contre les élus ne sont pas nouveaux, mais nous ne disposons aujourd’hui d’aucune donnée chiffrée autres que celles du ministère de l’intérieur pour 2021 et 2022 permettant d’objectiver une quelconque évolution sur le long terme ». Mme Murielle Fabre souligne que « l’AMF a mis en place en 2020 un observatoire des agressions envers les élus mais [celui-ci] ne dispose pas de suffisamment de recul pour pouvoir établir des statistiques complètes. » La DGCL relève que « l’augmentation des atteintes aux élus est en partie liée à une forme de « libération de la parole », dans la mesure où consigne est donnée aux maires de ne plus banaliser aucune atteinte quelle qu’elle soit, et de déposer plainte systématiquement dès qu’ils sont victimes d’une atteinte. »

c. Le harcèlement en ligne des élus : un fléau en forte progression qui ne fait pas l’objet d’une réponse pénale spécifique

Lors de son audition, M. Vincent Doebelin a rappelé que « les réseaux sociaux, relayés par les médias traditionnels, donnent davantage de visibilité aux phénomènes violents ». De fait, les réseaux sociaux et plateformes d’échanges en ligne sont vecteurs d’expression directe et d’accès à l’information, mais aussi le lieu d’abus et de malveillance de la part d’individus ou de groupes d’individus.

De nombreux maires présents lors de la table ronde du 21 septembre 2023 ont subi ou subissent encore une situation de cyberharcèlement et ont témoigné de la détresse et le sentiment d’impuissance que peut ressentir un élu face à ces comportements répétés qui ont des répercussions sur leur vie, leur santé physique et psychique et celles des membres de leur famille.

M. Eric Arnoux, maire de Blangy-sur-Bresle (76), a confié aux rapporteurs que « depuis quatre ans, un compte Facebook publie sur [son équipe et lui-même]. Ce sont deux à trois messages par semaine et quatre dépôts de plainte ». Il a précisé qu’il ne s’était décidé à porter plainte que lorsque l’auteur du harcèlement a commencé à harceler les agents de la commune. M. Stéphane Blanchet, maire de Sevran (93), vit une situation similaire, son équipe et lui-même subissant une campagne de harcèlement par courriels anonymes et via un compte anonyme Facebook. En revanche, il a « toujours déposé plainte et cette tactique s’est avérée payante, le dépôt systématique ayant joué un rôle dans la décrue des violences » même si les plaintes sont trop souvent classées sans suite en raison de la difficulté à identifier le ou les auteurs du harcèlement.

Pour M. Eric Arnoux, « il serait préférable de donner aux maires des outils d’accès à la justice plus rapides et plus simples. J’ai le sentiment que le patron et le représentant syndical sont bien mieux protégés que le maire ».

Le harcèlement en ligne est réprimé sur le fondement de l’article 222-33-2-2 du code pénal qui concerne le harcèlement moral d’une manière générale, défini comme « le fait de harceler une personne par des propos ou comportements répétés ayant pour objet ou pour effet une dégradation de ses conditions de vie se traduisant par une altération de sa santé physique ou mentale ». La DACG précise que les peines applicables sont les mêmes quel que soit le statut de la victime, le « cyberharcèlement » étant une circonstance aggravante du harcèlement. Le code pénal ne prévoit donc pas d’alourdissement de la peine contre l’auteur de harcèlement en ligne d’une personne titulaire d’un mandat électif.

Les rapporteurs rappellent que l’Assemblée nationale a adopté en première lecture le 18 octobre dernier le projet de loi visant à sécuriser et réguler l’espace numérique (« SREN ») dont plusieurs dispositions doivent permettre d’améliorer la réponse pénale à l’encontre des contenus illégaux en ligne, notamment la peine complémentaire de suspension de l’accès à un service de plateforme en ligne (« bannissement ») et la création d’un délit d’outrage en ligne pouvant faire l’objet d’une amende forfaitaire délictuelle.

Interrogée par les rapporteurs sur « la capacité du système judiciaire a endiguer le phénomène en identifiant et en sanctionnant les auteurs de harcèlement », la DACG souligne que « les moyens d’enquêtes dépendent des effectifs affectés à ces missions, mais surtout de la levée de certains blocage d’accès aux données d’applications et de réseaux cryptés de type Telegram qui ne collaborent que très peu et pour des cas extrêmement graves avec les forces de police et la justice, contrairement à d’autres plateformes comme Facebook ou Youtube qui réagissent aux signalements de la Plateforme d’harmonisation, d’analyse, de recoupement et d’orientation des signalements (Pharos) ([139]). Ces obstacles sont particulièrement pénalisants pour les services d’enquêtes ».

Pour Me Didier Seban, les attaques que subissent les élus locaux sur les réseaux sociaux demeurent un « combat perdu d’avance » du fait de la longueur des procédures et de la difficulté à obtenir le retrait des contenus illicites. Une majorité d’élus locaux interrogés par les rapporteurs considèrent qu’il est nécessaire d’améliorer le processus de prise en charge du cyberharcèlement et de renforcer la pénalisation de ces comportements lorsqu’ils sont commis envers des titulaires d’un mandat électif.

2. L’augmentation des démissions d’élus locaux : une réalité difficile à quantifier aux facteurs explicatifs multiples

Le « blues » des maires n’est pas un phénomène complètement nouveau ([140]). Il prend cependant désormais de l’importance. Selon un communiqué du ministère de l’intérieur du 5 avril 2023, à mi-mandat, 1 293 maires ont présenté leur démission depuis le 28 juin 2020, soit 3,7 % des maires et près de 450 démissions chaque année depuis 2020.

a. Malgré l’absence de données officielles, les études montrent une forte progression des démissions

Au cours de la mandature précédente, 2 925 démissions ont été comptabilisées. Cette apparente stabilité d’une mandature sur l’autre cache en réalité une tendance de fond en progression significative. En effet, le nombre de démissions a été gonflé sur la mandature 2014-2020 par l’application, à partir de 2017, de la loi organique du 14 février 2014 sur le non-cumul des mandats qui a entraîné des départs « contraints » en cours de mandat. Si l’on prend la mandature 2008-2014, on a compté 717 démissions de maires. La trajectoire est donc celle d’un triplement des démissions de maires en vingt ans.

Il n’y a pas de données officielles en matière de démissions des maires et, plus généralement, des élus locaux. Cela paraît regrettable et il pourrait être opportun de fiabiliser la connaissance au niveau national des éléments statistiques sur ce sujet. La DGCL a cependant souligné que les démissions étaient fortement corrélées au cycle électoral, avec moins de démissions en début et en fin de mandature et plus de démissions en milieu de mandat.

Les travaux réalisés par M. Martial Foucault pour la dernière enquête annuelle AMF-CEVIPOF ([141]) confirment la progression, année après année, du nombre de démissions, non seulement des maires mais aussi des conseillers municipaux. Selon une enquête réalisée par l’AMF auprès de ses associations départementales en mai 2023, près de 12 700 élus municipaux (sur 512 000) auraient démissionné depuis 2020.

Source : Martial Foucault, 5ème enquête AMF-CEVIPOF, novembre 2023.

Lecture : nombre de démissions de maires par an : en rouge, tendance annuelle depuis 2020 jusqu’à 2022.

L’augmentation des démissions est inquiétante et révélatrice d’une « fatigue républicaine », manifestation des difficultés croissantes d’exercice du mandat local évoquées ci-avant et d’une crise naissante de l’engagement politique bénévole. Pour M. Philippe Rio, maire de Grigny, « il faut stopper l’hémorragie et le désengagement des maires avant l’échéance de 2026 », un sentiment largement partagé par les autres élus interrogés par les rapporteurs.

b. Les raisons de ces démissions sont cependant plurielles et peuvent aussi être liées aux situations personnelles ou à des désaccords politiques

Il n’en demeure pas moins que les motivations des démissions ne sont pas toutes liées aux difficultés intrinsèques d’exercice du mandat, telles que la perte du pouvoir d’agir, la pression exercée par la satisfaction des citoyens, les violences, etc. mais peuvent renvoyer à la situation personnelle de l’élu (travail, vie familiale, santé).

Ainsi, l’enquête précitée de l’AMF et du CEVIPOF a demandé aux élus les raisons qui pourraient les pousser à démissionner. Ils ont classé en tête les exigences trop fortes des citoyens (14 %) et la complexité des relations avec les services de l’État (12 %). La conciliation du mandat avec la vie personnelle (12 %) et avec la vie professionnelle (10 %) suivent, ainsi que les raisons de santé (6 %).

Il peut arriver que la démission d’un maire s’explique par des désaccords politiques persistants avec des membres de sa municipalité. Ainsi, M. Frédéric Besème, ancien maire de Chiroubles (69), qui a démissionné en octobre 2023, a expliqué sa décision aux rapporteurs par l’existence d’un différend avec cinq membres de son équipe à propos de l’opportunité d’un projet coûteux de nouvelle cantine et de garderie.

Source : Martial Foucault, 5ème enquête AMF-CEVIPOF, novembre 2023.

C. Les mesures gouvernementales de lutte contre les violences apparaissent encore insuffisantes

Le 17 mai 2023, soit peu de temps après l’agression violente du maire de Saint-Brevin-les-Pins (44), M. Yannick Morez ([142]), la ministre chargée des collectivités territoriales et de la ruralité, Mme Dominique Faure, a annoncé un ensemble de mesures destinées à lutter contre les violences faites aux élus, notamment la mise en place d’un service d’analyse et de coordination au plan national. Les travaux menés par la mission d’information ont permis de constater que les efforts sont encore loin de répondre aux attentes de l’ensemble des élus locaux.

1. Le Centre d’analyse et de lutte contre les atteintes aux élus (CALAÉ) : un dispositif ambitieux encore doté de peu de moyens

a. Le « pack sécurité » et le CALAÉ : des mesures dont la mise en œuvre est trop dépendante des capacités de l’État déconcentré

Face à l’accroissement des violences faites à l’encontre des élus, le Gouvernement a présenté le 7 juillet 2023 un plan national de prévention et de lutte contre les violences aux élus. Ce plan, articulé autour de douze mesures réparties en quatre axes, apparaît principalement comme la formalisation du « pack sécurité » présenté le 17 mai dernier.

La mise en place du Centre d’analyse et de lutte contre les atteintes aux élus (CALAÉ), annoncée dès le 17 mai dernier, apparaît comme la « mesure phare » du dispositif. Sa cheffe, Mme Hélène Debiève, a confirmé lors de son audition par la mission d’information ([144]) que le CALAÉ avait vocation à coordonner la mise en œuvre de l’ensemble du plan national.

Ce service, qui est rattaché administrativement au cabinet de la direction générale de la gendarmerie nationale (DGGN), a été installé en septembre dernier. Ses effectifs se composent pour l’instant de deux personnes : Mme Debiève et un capitaine de gendarmerie spécialisé dans le traitement des données.

Il est apparu très vite aux yeux de la mission d’information que les moyens d’action mis à disposition du Centre d’analyse étaient limités.

En effet, le CALAÉ est avant tout un service de coordination et non d’action. Comme l’a précisé Mme Debiève lors de son audition, le service « encadre » mais « n’intervient jamais directement ». Toutes les mesures du « pack sécurité » restent « à la main » des services déconcentrés de l’État ([147]).

Ainsi, la circulaire interministérielle du 3 juillet 2023 ([148]) qui demande aux préfets et aux procureurs d’organiser, au plus tard à la fin du mois de septembre 2023, des réunions de présentation du « pack sécurité » aux élus locaux de leur ressort semble avoir donné lieu à des résultats contrastés selon les territoires. L’un des maires auditionnés par la mission d’information le 21 septembre dernier, M. Emmanuel François, n’avait manifestement aucune connaissance de son « référent élu » à ce moment-là ([149]).

Plus tard, lors de l’audition de la cheffe du CALAÉ en novembre dernier, il est apparu que toutes les réunions étaient encore loin d’avoir été organisées sur l’ensemble du territoire national. Dans une contribution écrite adressée le 20 novembre dernier, le procureur de la République de Dijon confirme l’étendue des retards accumulés dans son département : selon lui, le CALAÉ est « inconnu du parquet de Dijon et le pack peine à se déployer en Côte-d’Or ». Il précise, par ailleurs, que les réunions conjointes avec l’autorité préfectorale préconisées par la circulaire du 3 juillet 2023 n’avaient pas encore, à l’époque, été organisées.

Ces ralentissements sont d’autant plus regrettables que l’efficacité du « pack » dépend étroitement de la maîtrise du dispositif par les intéressés.

b. Une large part des élus locaux en dehors du dispositif

En outre, il ressort des auditions de la mission d’information que le « pack sécurité » a été avant tout mis en œuvre à destination des exécutifs locaux, et notamment des maires.

Selon les propres données collectées par le CALAÉ, si 60 % des victimes d’agressions sont des maires, les 40 % restants se répartissent au sein des autres strates de collectivités et des conseillers municipaux ([150]). En s’adressant prioritairement aux maires, les services de l’État ratent une partie de leur cible.

On peut regretter, par ailleurs, que le « pack sécurité » ne prenne pas en considération la spécificité des violences que subissent les élues locales. Au cours de leur audition conjointe ([151]), Mme Reine Lépinay, membre du Haut conseil pour l’égalité entre les femmes et les hommes (HCEfh) et Mme Julie Mouzon, présidente de l’association « Élues locales », ont rappelé que les femmes élues pouvaient être confrontées à des violences sexistes à l’intérieur même de la collectivité. Les agresseurs, dès lors, sont également des personnes élues.

Selon les résultats de l’enquête menée par l’association « Élues locales » en 2021 auprès d’un panel d’un millier de représentantes politiques, 74 % des femmes interrogées auraient vécu des violences sexistes ou sexuelles dans le cadre de leur mandat et, pour 80 % d’entre elles, il s’agissait de violences venues de collègues élus ([152]). Lors de son audition, Mme Mouzon a insisté sur la nécessité de mettre en place un dispositif particulier de traitement de ces atteintes aux élues, car, selon elles, ces violences se passent souvent « dans le huis clos » du conseil municipal. « Les élues ne portent pas toujours plainte et choisissent de démissionner alors que le harceleur reste en poste » ([153]).

En s’adressant prioritairement aux exécutifs locaux, les autorités chargées de la mise en œuvre du « pack sécurité » sous-entendent que les agressions seraient avant tout extérieures aux assemblées délibérantes. En ce sens, c’est une part significative des victimes de violences qui reste en dehors du dispositif.

c. La maîtrise encore incomplète par le CALAÉ de son propre volet statistique

S’agissant de l’analyse des données, qui constitue le « cœur de métier » du CALAÉ, la mission d’information constate que le service, pour l’instant, ne fait que « compiler » des données qu’il ne produit pas lui-même. Il est destinataire des remontées effectuées chaque semaine par le centre de veille du ministère de l’intérieur et, le cas échéant, par les services déconcentrés. Une fois les données reçues, le CALAÉ réalise un travail d’enrichissement de la donnée en mettant en perspective certains éléments tels que les profils d’élus, la localisation géographique de l’agression, le type d’atteinte, etc.

Ce travail s’avère d’autant plus utile que, selon les éléments transmis par la direction des affaires criminelles et des grâces (DACG), les moyens de suivi au sein du seul ministère de la justice ne permettent pas d’isoler, parmi les victimes de violences sur personne dépositaire de l’autorité publique, celles qui sont titulaires d’un mandat électif. Alors que la DACG ne recense, à son niveau, que 85 faits de violences, outrages ou menaces commis au préjudice d’élus en 2022, le CALAÉ aboutit, après consolidation auprès des services du ministre de l’intérieur, à un total de 2 265 atteintes pour cette même année ([154]).

Le suivi statistique reste toutefois encore imparfait. Lors de son audition précitée par la mission d’information, la cheffe du CALAÉ a indiqué ne pas disposer de précisions quant à la part que représente le cyberharcèlement dans le total des atteintes aux élus et souligne que ses services ne sont pas en mesure de distinguer les cas où l’entourage familial aurait subi des atteintes similaires.

Par ailleurs, aucune liaison entre les bases de données des différents services n’est envisagée. La demande de l’AMF portant sur la mise en place d’une plateforme unique d’enregistrement et de suivi des plaintes déposées par les élus n’est, pour l’instant, pas satisfaite. À ce stade, le CALAÉ précise que la priorité est actuellement donnée au renforcement de la coordination entre les élus locaux et le ministère de la justice, en particulier par la voie du conventionnement (cf. supra).

2. Une réponse pénale en progression mais encore trop peu dissuasive

En dépit de son rôle de coordination dans la mise en œuvre du plan national de prévention et de lutte contre les violences aux élus, le CALAÉ n’a pas vocation à intervenir directement dans le traitement des procédures judiciaires. Si les services du ministère de la justice ont pris la mesure des agressions commises contre les élus locaux, la réponse pénale reste encore à un niveau que l’on peut considérer comme insuffisamment dissuasif.

a. La mobilisation indéniable des services judiciaires

Lors de son entretien avec les membres de la mission d’information ([155]), le maire de L’Haÿ-les-Roses, M. Vincent Jeanbrun a souligné que l’effectivité des procédures judiciaires était, à ses yeux, plus importante que le simple durcissement des sanctions pénales applicables. Sur ce point, il ressort de l’audition de la direction des affaires criminelles et des grâces (DACG) ([156]) que la question des atteintes aux élus a été prise en compte par le ministère de la justice depuis plusieurs années.

Mme Cécile Gressier, sous-directrice de la justice pénale générale, rappelle que sept circulaires et dépêches ont été adressées aux procureurs de la République sur le sujet des atteintes aux élus depuis 2019.

Au cours de son audition, Mme Gressier a réaffirmé que la protection des élus était un « enjeu prioritaire » de la politique pénale du Gouvernement. Le réseau des « référents » se déploie progressivement et devrait être généralisé au plus tard à la fin de l’année 2023 (contre 132 tribunaux couverts seulement à la fin de l’année 2021) ([157]). Ces référents ont vocation à permettre un accès plus rapide des élus au déroulement des procédures qui les concernent, notamment à mieux expliquer les raisons d’un potentiel classement sans suites.

La DACG se félicite également de la diffusion des « bonnes pratiques » de coopération mises en place dans certains ressorts. Mme Gressier évoque, notamment, le parquet de Valenciennes, qui organise des réunions d’information annuelles à destination des maires, ainsi que celui d’Amiens, qui a mis en place avec les associations d’élus un protocole de coopération très complet avec de multiples facilités de contacts. Ces exemples ont été intégrés dans une « boîte à outils » mise à disposition de l’ensemble des services du ministère sur le site Intranet de la DACG ([158]).

b. Des sanctions pénales encore insuffisantes au regard de la dégradation de la situation subie par les élus locaux

Au cours de son audition par la mission d’information, la cheffe du CALAÉ a indiqué que 2 210 procédures judiciaires pour des violences contre des élus avaient été engagées sur les dix premiers mois de l’année 2023, ce qui traduit une progression tendancielle par rapport à 2022 (2 413 procédures). Conformément aux recommandations figurant dans la circulaire du 7 septembre 2020 (précitée), le nombre de personnes déférées au parquet s’est accru sensiblement, passant de 275 en 2021 à 350 en 2022 (+ 27 %).

Selon le CALAÉ, le taux de réponse pénale vis-à-vis des auteurs de ces atteintes aux élus est élevé (98 %). Une analyse affinée de cette donnée statistique permet de relativiser la sévérité des sanctions pénales effectivement prononcées.

Le détail du taux de réponse pénale annoncé par le CALAÉ laisse apparaître que, sur les 350 personnes déférées en 2021, seulement 241 ont été effectivement poursuivies (69 %) et qu’il y a eu in fine 129 condamnations, dont 16 % avec de la prison ferme ([159]). Dans sa contribution écrite (précitée) adressée à la mission d’information, le procureur de Dijon confirme le recours aux alternatives aux poursuites, tels que les stages de citoyenneté, lorsque ses services sont confrontés à des atteintes de « basse intensité ».

Peu d’atteintes aux élus aboutissent donc à des poursuites pénales et si l’on considère le nombre de procédures judiciaires engagées sur l’année, le nombre de condamnations reste encore trop faible pour être dissuasif.

Les réformes successives intervenues depuis la décentralisation des années 1980 ont permis d’avancer par vagues successives (1992, 2002, 2013, 2015 et 2019) dans la voie de l’affirmation d’un « statut » de l’élu local. Incontestablement, le régime actuel n’a plus rien à voir avec l’état du droit apparu à l’occasion de la loi du 5 avril 1884.

Pour autant, la nature des fonctions politiques locales s’est profondément modifiée depuis la IIIe République : les contraintes, de plus en plus lourdes, qui pèsent sur les épaules des élus rendent d’autant plus nécessaire la mise en œuvre d’une refonte d’envergure axée sur l’attractivité du mandat. Sans une réforme systémique, l’engagement citoyen ne fera que s’étioler au cours des prochaines années.

Seconde partie : la consécration d’un statut de l’élu local attractif apparaît comme une condition nécessaire à la redynamisation de l’engagement citoyen

I. L’URGENCE DE LA SITUATION IMPOSE DE PRIORISER LE RÉTABLISSEMENT D’UN EXERCICE SEREIN DU MANDAT

L’aspiration des élus locaux à une meilleure sécurité physique et juridique, alors qu’ils sont de plus en plus exposés aux violences pour eux-mêmes et leurs familles et au risque pénal propre à la mise en œuvre des pouvoirs locaux, est légitime. Il convient d’y répondre par des mesures appropriées.

A. La nécessaire mise en œuvre de nouveaux moyens juridiques et financiers pour assurer la sécurité des élus locaux et de leurs proches

Les premiers fondements de la protection des élus datent de la loi du 3 novembre 1941 qui a rendu les communes civilement responsables des accidents subis par les exécutifs municipaux. Hors cette situation, le Conseil d’État a longtemps considéré comme illégale la prise en charge par les communes de frais de justice engagés par des maires victimes de menaces, d’agressions ou de diffamation jusqu’à l’arrêt « Gillet » de 1971 ([160]) qui fait de cette protection un principe général du droit, consacré par la suite par la loi.

La pénalisation de plus en fréquente de la vie publique et la recrudescence des atteintes aux élus conduisent à revoir, non seulement l’étendue mais également le contenu de cette protection, à l’aune des risques nouveaux qui pèsent sur eux.

1. La protection fonctionnelle doit être étendue et accordée systématiquement à tout élu qui en fait la demande

La protection dite « fonctionnelle » est devenue une composante essentielle du statut de l’élu local. Cette protection s’apparente en réalité à la protection fonctionnelle dont bénéficient les agents publics à raison des fonctions qu’ils exercent. C’est donc par extension que cette protection est qualifiée de fonctionnelle s’agissant de l’accomplissement d’un mandat électif.

Le régime de protection de l’élu local répond à trois types de situation :

– lorsque l’élu est victime d’un accident dans l’exercice de son mandat ;

– lorsque l’élu fait l’objet de poursuites civiles ou pénales se rattachant à l’exercice de ses fonctions d’élus ;

– lorsque l’élu ou ses proches subissent des violences, menaces ou outrages en raison de l’exercice d’un mandat électif.

a. L’octroi de la protection fonctionnelle doit être acquis sans qu’une délibération ne soit nécessaire

1/ Les communes sont responsables de plein droit des dommages corporels et matériels subis par les maires et les adjoints dans l’exercice de leurs fonctions (article L. 2123-31 du CGCT). En revanche, la couverture des conseillers municipaux est appréciée de façon plus restrictive : elle est expressément limitée à la participation aux séances du conseil municipal, aux réunions des commissions et du conseil d’administration du centre communal d’action sociale (CCAS) dont l’élu est membre ainsi qu’à l’exécution d’un mandat spécial (article L. 2121-33 du CGCT). S’agissant des EPCI (article L. 5211-15 du CGCT), des départements (article L. 3123-26 du CGCT) et des régions (article L. 4135-26 du CGCT), le régime de la responsabilité de plein droit pour les accidents subis dans l’exercice des fonctions s’applique à tous les élus.

L’élu victime d’un accident n’a pas à prouver la faute de la commune. En revanche, la responsabilité de la collectivité n’est pas automatique et elle peut être atténuée ou exonérée si la victime a commis une faute, une imprudence ou une maladresse.

Ce régime de protection paraît équilibré et les rapporteurs ne proposent pas de le modifier.

2/ En matière de responsabilité civile, il convient de distinguer deux situations :

– Dans l’hypothèse d’une faute commise dans l’exercice de ses fonctions (faute de service ou faute personnelle non détachable de la fonction), l’élu est normalement couvert par la collectivité. C’est la responsabilité administrative de la personne publique qui est alors engagée et non la responsabilité personnelle de l’élu ;

– En cas de faute personnelle détachable de l’exercice des fonctions, c’est l’élu qui pourra voir sa responsabilité civile engagée.

S’agissant des poursuites pénales, la loi « Fauchon » du 10 juin 2000 a permis, comme cela a été rappelé, de limiter les risques de condamnation du maire ou de l’élu le suppléant et des élus ayant délégation pour des faits non intentionnels commis dans l'exercice de leurs fonctions aux seuls cas où il est établi « qu’il n'a pas accompli les diligences normales compte tenu de ses compétences, du pouvoir et des moyens dont il disposait ainsi que des difficultés propres aux missions que la loi lui confie » (article L. 2123-34 du CGCT).

Par conséquent, dès lors qu’il n’y a pas de faute détachable de l’exercice des fonctions, la commune est tenue d’apporter sa protection aux maires et aux élus municipaux le suppléant ou ayant reçu délégation lorsque ceux-ci font l’objet de poursuites pénales. L’engagement de la protection fonctionnelle est conditionné par la mise en mouvement de l’action publique. En cas de faute personnelle détachable de l’exercice des fonctions, il reste possible d’engager la responsabilité pénale personnelle de l’élu.

3/ Enfin, l’article 101 de la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité (codifié à l’article L. 2123-35 du CGCT) a élargi la protection des élus en obligeant la commune à protéger le maire ou les élus municipaux le suppléant ou ayant reçu délégation contre les violences, menaces ou outrages dont ils pourraient être victimes non seulement lors de l'exercice de leurs fonctions, mais également en raison de leurs fonctions, et de réparer, le cas échéant, le préjudice qui en a résulté. Un régime similaire s’applique aux élus des EPCI (article L. 5211-15 du CGCT), des conseils départementaux (article L. 3123-29 du CGCT) et régionaux (article L. 4135-29 du CGCT) pour lesquels seuls les présidents, vice-présidents et conseillers ayant reçu une délégation sont couverts par cette protection.

Celle-ci a été étendue par la loi du 18 mars 2003 pour la sécurité intérieure ([161]) aux conjoints, enfants et ascendants directs de l’élu.

Plus récemment, l’article 104 de la loi « Engagement et proximité » du 27 décembre 2019 prescrit à la commune de souscrire un contrat d’assurance permettant de couvrir le conseil juridique, l'assistance psychologique et les coûts correspondant à la protection des élus précitée.

La jurisprudence du Conseil d’État permet d’éclairer ces dispositions : ne peuvent bénéficier de la protection fonctionnelle que les individus menacés ou victimes d’atteintes en leur qualité d’élu de la collectivité. Ces menaces ou atteintes doivent être objectives : la protection fonctionnelle ne permet pas d’assurer une protection permanente au regard d’un risque ou d’une menace potentielle.

La décision octroyant la protection fonctionnelle relève de la compétence exclusive de l’organe délibérant et doit faire l’objet d’une délibération expresse. Cependant, comme le rappelle la DGCL, il découle de la jurisprudence que la collectivité est en situation de compétence liée dès lors que sont réunies les conditions de menaces ou atteintes, ou si l’élu est poursuivi, dès lors que les faits n’ont pas le caractère de faute détachable de l’exercice des fonctions, et qu’aucun motif d’intérêt général ne fait obstacle à ce que cette protection soit attribuée.

Or, précisément, le constat peut être fait que le refus d’octroyer la protection n’est pas toujours fondé sur un réel motif d’intérêt général, dont l’appréciation revient au juge, mais peut être par d’autres considérations, notamment propres au contexte local. Dans les faits, l’octroi de la protection fonctionnelle reste à la discrétion de l’exécutif, sauf recours juridictionnel.

Les témoignages recueillis lors de la table-ronde d’élus organisée le 21 septembre 2023 rendent également compte des difficultés que peut rencontrer un maire qui sollicite la protection fonctionnelle, non seulement vis-à-vis des membres du conseil municipal mais également de ses concitoyens. Mme Anne-Françoise Piédallu, maire de Plougrescant, témoigne : « ma commune m’a accordé sa protection fonctionnelle après délibération. Les critiques ont été nombreuses sur les réseaux sociaux : on m’a accusée de faire payer la commune ». Elle souligne au surplus que cette critique est d’autant moins justifiée que la souscription du contrat d’assurance est compensée par l’État ([162]) mais « peu de gens le savent. »

Enfin, il peut y avoir un long délai entre la demande de l’élu et le vote de la protection fonctionnelle, du fait que l’ordre du jour est fixé par le maire et que, dans les petites communes, le conseil municipal ne se réunit parfois qu’une fois par trimestre. Mme Carine Houdouin, maire de Richarville, souligne pour l’AMRF que la protection fonctionnelle est souvent difficile à mettre en œuvre dans les petites communes du fait de la complexité des démarches.

Pour M. Daniel Cornalba, maire de l’Étang-la-Ville (78), représentant l’APVF, « il serait pertinent de rendre automatique la protection fonctionnelle pour tous les élus qui en feraient la demande sans passer par l’étape du vote en conseil municipal ». Une position du reste largement partagée par les autres associations d’élus auditionnées.

M. Jean-Paul Lefebvre, président de l’AELO, rappelle que « la protection fonctionnelle n’est due actuellement qu’aux maires, à leurs adjoints ou aux élus avec délégation. Elle peut être demandée par un élu de l’opposition mais elle sera toujours refusée ». L’AELO plaide pour que la protection fonctionnelle soit automatique pour tous les élus, y compris ceux de l’opposition puisqu’ils peuvent également être victimes de violences, de menaces ou d’outrages.

Si les élus auditionnés lors de la table-ronde précitée se sont, pour la plupart, déclarés favorables à l’octroi automatique de la protection fonctionnelle en cas de violences, menaces ou outrages, M. Emmanuel François, maire de Saint-Pierre-des-Corps est plus réservé sur cette automaticité, faisant valoir que « dans certains cas, on ne sait pas toujours très bien si un élu est l’auteur ou la victime d’une agression », ce qui peut conduire à accorder la protection fonctionnelle à l’agresseur.

Pour la DGCL, l’automaticité de l’attribution de la protection fonctionnelle se heurte à une difficulté : « compte tenu des montants en jeu, qui peuvent ne pas être négligeables, l’organe délibérant doit nécessairement intervenir dans la procédure à un moment donné. »

C’est dans ce contexte qu’a été déposée la proposition de loi ([163]) de M. François-Noël Buffet, président de la commission des lois du Sénat, et plusieurs de ses collègues, renforçant la sécurité des élus locaux et la protection des maires dont l’article 3 prévoit de rendre automatique la protection fonctionnelle aux maires et aux adjoints victimes de violences, de menaces ou d’outrages, le conseil municipal pouvant retirer ou mettre fin à cette protection dans un délai de quatre mois par une délibération motivée. Les mêmes dispositions sont prévues pour les EPCI, départements et régions.

Cette proposition reprend une proposition formulée en 2019 par M. Philippe Bas, sénateur, alors président de la commission des lois ([164]) et reprise par la rapporteure dans sa proposition de loi déposée à l’automne 2023 ([165]).

Les rapporteurs se félicitent de l’adoption par le Sénat de cette mesure qu’ils approuvent. Ils proposent toutefois d’aller plus loin en étendant cette protection à tous les élus, et non seulement aux maires, adjoints et conseillers détenant une délégation, considérant que tous les élus, y compris ceux de la majorité qui sont sans délégation et ceux d’opposition, ainsi que les membres de leurs familles, sont susceptibles de faire l’objet d’agressions, de menaces ou d’outrages.

b. L’assurance « protection fonctionnelle » doit prendre en charge un panel plus large de prestations pour couvrir les besoins des élus victimes

Rappelons que l’obligation de protection fonctionnelle n’a pas de définition stricte s’agissant des moyens à mettre en œuvre. Ainsi, les collectivités bénéficient d’un pouvoir d’appréciation, sous le contrôle du juge, sur les modalités d’actions appropriées aux objectifs de protection et de réparation. Cela peut ainsi se traduire par la prise en charge de frais de justice, qui sont les frais les plus courants mais non exclusifs, de frais médicaux ou d’accompagnement psychologique, d'assistance juridique, des actions de prévention et de soutien ou encore l'indemnisation du préjudice subi. Sans être exhaustive, une circulaire de la direction générale de l’administration et de la fonction publique (DGAFP) du 5 mai 2008 ([166]) permet d’éclairer, par analogie avec la protection fonctionnelle des agents publics de l’État, sur les types de prestations susceptibles d’être mises en œuvre qui sont très variées.

Cependant, et comme le souligne la DGCL, depuis 2019, l’obligation d’assurance se traduit en principe, lors de la mise en œuvre de la protection fonctionnelle, par l’application du contrat qui a été souscrit et par conséquent, des prestations liées à ce contrat. L’assureur peut gérer la défense de l’élu si celui-ci le demande, ou prendre en charge certains frais, le plus souvent les frais de justice. Certaines prestations ne sont donc pas couvertes (par exemple, les prestations médico-sociales), voire dans certains cas, le contrat peut contenir des clauses d’exclusion de garantie rédhibitoires. Mme Reine Lépinay, membre du HCEfh, signale que les contrats d’assurance ne prennent pas en charge les dommages liés au cyberharcèlement : « si l’on veut lutter contre le harcèlement en ligne des élus, il faut étendre la prise en charge de ce type de dommages ». Mme Anne-Françoise Piédallu a fait savoir aux rapporteurs que l’assureur de sa commune avait refusé la prise en charge des réparations de son véhicule saboté au motif que « le dommage sur [son] véhicule avait eu lieu devant [son] domicile privé et non devant la maire », une situation « absurde » qui tient aux clauses du contrat d’assurance. Comme tient à le rappeler l’édile : « Quand on est maire, on est maire toute la journée et toute la nuit, en tous lieux. »

Les rapporteurs sont sensibles aux iniquités produites par les clauses des contrats d’assurance qui peuvent être pénalisantes pour les élus, du fait des risques non couverts et de clauses d’exclusion injustifiées. Ils proposent qu’un socle minimal de risques couverts par ces contrats soit précisé par la loi, en tenant compte des nouveaux risques tels que le cyberharcèlement.

Lors de la table-ronde des élus du 21 septembre 2023, M. de Carli, maire de Mont-Saint-Martin, a, par ailleurs, tenu à partager les difficultés que rencontre désormais sa commune pour s’assurer, après les violences qui ont eu lieu à l’été 2023 et ont conduit à la quasi-destruction de neuf bâtiments municipaux, pour un coût total de 3 millions d’euros. L’assureur de la commune a en effet résilié le contrat. Les rapporteurs tenaient à évoquer ce sujet important pour les maires et sur lequel le Gouvernement a été interpellé.

c. Renforcer le soutien de l’État aux petites communes pour financer les mesures de protection

Le dernier alinéa de l’article L. 2123-35 du CGCT prévoit la compensation par l’État du coût de l’assurance souscrite par les communes de moins de 3 500 habitants, soit 31 736 communes (91 % des communes) ([167]).

La proposition de loi sénatoriale présentée par M. François-Noël Buffet prévoit, en son article 4, d’élargir ce dispositif de compensation en relevant le seuil de 3 500 à 10 000 habitants, ce qui permettrait d’inclure 1 186 communes supplémentaires. Le surcoût pour l’État serait limité à environ 200 000 euros, compte tenu de la faiblesse du barème de compensation fixé par décret (codifié à l’article D. 2335-1-1 du CGCT) ([168]).

Les rapporteurs formulent une recommandation identique à celle des sénateurs s’agissant de l’élargissement du dispositif de compensation. Ils recommandent une réévaluation régulière du barème de compensation pour prendre en compte le coût réel de l’assurance « protection fonctionnelle ». Les petites communes ne doivent pas avoir de restes à charge.

Les tables rondes menées par les rapporteurs ont fait émerger une problématique particulière rencontrée par les petites communes pour sécuriser les locaux dans lesquels travaillent les élus, à commencer par la mairie : le manque de crédits pour installer des équipements de protection. Mme Anne-Françoise Piédallu fait valoir que sa commune de Plougrescant (1 160 habitants) a dû entreprendre des travaux de mise en sécurité des locaux de la mairie, ce qui a représenté une dépense de 14 000 euros, entièrement prise en charge sur le budget municipal, faute d’être éligibles au fonds interministériel de prévention de la délinquance (FIPD) ([169]), qui finance d’autres types de dépenses, telles que la vidéoprotection.

Les rapporteurs recommandent d’élargir les projets éligibles au FIPD, notamment en inscrivant dans la circulaire annuelle relative aux orientations budgétaires du fonds, le fléchage d’une partie des crédits de l’enveloppe déconcentrée vers la sécurisation des mairies de petites communes. Les préfets pourraient également être invités, dans la circulaire annuelle sur les dotations d’investissement (DETR, DSIL), à porter une attention particulière aux projets de sécurisation des lieux de travail des élus des petites communes.

2. Renforcer et mieux faire connaître les moyens mis à disposition des services déconcentrés pour accompagner les élus

Mesure phare du plan national de lutte contre de prévention et de lutte contre les violences aux élus présentée par le Gouvernement le 7 juillet 2023, le « pack sécurité » (voir supra), dont le déploiement est piloté par le CALAÉ, est une boîte à outils à disposition de l’élu victime de violences, de menaces ou d’outrages.

À l’issue des auditions d’élus et d’associations d’élus, les rapporteurs font un double constat :

– sans doute en raison du caractère récent du dispositif, les élus concernés ne se sont pas encore pleinement appropriés le « pack sécurité » et souvent ne connaissent pas encore le référent « élu local » de leur commissariat ou de leur gendarmerie ;

– la circulaire précitée du 3 juillet 2023 n’est pas dénuée d’une certaine ambiguïté s’agissant des élus auxquels s’adressent du « pack sécurité », semblant privilégier les maires qui, certes, sont majoritairement les élus les plus exposés aux agressions ;

Les rapporteurs demandent que soient clarifiés, dans la circulaire, les publics auxquels s’adresse le « pack sécurité » en rappelant que celui-ci est destiné à tous les élus locaux sans exception, titulaires ou non d’une délégation, quelle que soit la catégorie de collectivité.

L’information des élus est essentielle si l’on veut garantir de manière effective leur protection. Les rapporteurs sont favorables à l’élaboration d’un guide national à destination de tous les élus locaux, sur le modèle du « Guide du maire » mis à jour tous les six ans par la DGCL ou du guide « Le statut de l’élu(e) local(e) » publié par l’AFM, qui exposerait les moyens mis à leur disposition dans le cadre du « pack sécurité », expliciterait les circulaires et dépêches du garde des Sceaux concernant la protection des élus, et détaillerait les procédures de signalement et de dépôt de plainte, de façon à inciter les élus victimes à déposer plainte systématiquement et à fluidifier la réponse pénale le cas échéant.

3. La réponse pénale contre les auteurs de violences ou de menaces faites aux élus et leurs proches doit être améliorée

Il est urgent d’adapter la réponse pénale aux nouvelles formes de violences à l’encontre des élus.

a. Aligner le quantum des peines encourues sur celui des infractions commises à l’encontre des agents dépositaires de l’autorité publique

En tant que telle, la détention d’un mandat électif n’est un élément constitutif de l’infraction que pour quelques-unes d’entre elles telle que les menaces et actes d'intimidation à l’encontre d’une personne investie d’un mandat public électif (article 433-33 du code pénal). Pour les autres infractions, il convient, comme le rappelle la circulaire du 7 septembre 2020 relative au traitement judiciaire des infractions commises à l'encontre des personnes investies d'un mandat électif et au renforcement du suivi judiciaire des affaires pénales les concernant ([170]), de déterminer si le mandat électif confère à son détenteur la qualité de personne dépositaire de l’autorité publique ou de personne chargée d’une mission de service public.

La DACG a précisé aux rapporteurs qu’un élu local rentre dans la première catégorie lorsqu’il dispose de par sa fonction d’un pouvoir de sanction ou de contrainte. Tel est le cas des membres des exécutifs locaux. Un élu qui n’est pas titulaire d’une délégation peut rentrer dans la seconde catégorie lorsqu’il est chargé d’accomplir un acte ou d’exercer une fonction dont la finalité est de satisfaire l’intérêt général. L’application de la circulaire de 2020 apporte une réponse en matière d’outrage (article 433-5 du code pénal). Le traitement des infractions plus lourdes nécessite une modification de la loi.

Les rapporteurs constatent une quasi-unanimité de la part des associations d’élus pour alourdir les sanctions à l’encontre des auteurs d’atteintes à l’égard de titulaires de mandat électif. Ainsi, M. Daniel Cornalba, maire de L’Étang-la-Ville, rappelle que l’APVF demande que « les agressions d’élus soient sanctionnées de la même façon que pour les magistrats et les policiers ». Le maire de Faches-Thumesnil (59) et référent des élus locaux pour La France insoumise, M. Patrick Proisy, objecte cependant que « des peines plus lourdes n’empêcheront pas le passage à l’acte ».

La proposition de loi sénatoriale précitée visant à renforcer la sécurité des élus locaux et la protection des maires, procède à un alourdissement des peines attachées à certains délits commis à l’encontre d’élus ([171]).

L’article 1er intègre les titulaires d’un mandat électif dans le champ des infractions visées à l’article 222-14-5 du code pénal ([172]) qui réprime « les violences commises sur certaines personnes dépositaires de l'autorité publique dans l'exercice ou du fait de ses fonctions, dès lors que sa qualité est apparente ou connue de l'auteur ». Ainsi, les violences à l’encontre des élus seront sanctionnées plus lourdement d’une peine de sept ans d’emprisonnement et de 100 000 euros d’amende (cinq ans d’emprisonnement et 75 000 euros d’amende en cas d’incapacité de travail inférieure ou égale à huit jours ou d’absence d’incapacité de travail) alors qu’elles sont sanctionnées actuellement d’une peine allant de la contravention de 5ème classe jusqu’à trois ans d’emprisonnement et 45 000 euros d’amende selon la gravité de l’infraction. L’article 1er prévoit que le juge peut prononcer une peine complémentaire d’interdiction de séjour le cas échéant.

Les rapporteurs soutiennent l’initiative sénatoriale et se déclarent favorables à l’alourdissement des peines à l’encontre des auteurs d’atteintes aux élus, lesquels se trouvent objectivement dans une situation comparable à celle des personnes dépositaires de l’autorité publique face aux risques d’agression.

b. Protéger plus efficacement la vie privée des élus locaux et de leurs proches

M. Stéphane Blanchet, maire de Sevran, qui a fait l’objet de harcèlement en ligne, expose qu’ « un compte Facebook publie des « rapports de surveillance » des déplacements de [sa] famille et de [ses] enfants à l’école ». Mme Coralie Dénoues, présidente du conseil départemental des Deux-Sèvres, constate que « des informations sur la vie privée des élus circulent sur les réseaux sociaux, ce qui est inacceptable ». Ces dérives montrent combien les élus sont particulièrement vulnérables face aux atteintes à leur vie privée.

Les articles 226-1 et suivants du code pénal répriment les différentes atteintes à la vie privée que constituent notamment la captation, fixation et transmission de paroles et images privées, l’introduction dans le domicile d’autrui à l’aide de manœuvres, voies de fait ou contrainte ou encore l’usurpation d’identité d’un tiers en vue de troubler sa tranquillité ou celle d’autrui ou de porter atteinte à son honneur ou à sa considération.

Un arsenal plus répressif face cette nouvelle forme de violence inadmissible a été déployé par le législateur il y a deux ans, en réaction à l’assassinat de Samuel Paty. Ainsi, l’article 36 de la loi du 24 août 2021 confortant le respect des principes de la République a créé un nouveau délit de mise en danger d’autrui par la diffusion de données personnelles. Le nouvel article 223-1-1 du code pénal réprime « le fait de révéler, de diffuser ou de transmettre, par quelque moyen que ce soit, des informations relatives à la vie privée, familiale ou professionnelle d’une personne permettant de l’identifier ou de la localiser aux fins de l’exposer ou d’exposer les membres de sa famille à un risque direct d’atteinte à la personne ou aux biens que l’auteur ne pouvait ignorer ».

Cependant, force est de constater que cette nouvelle infraction ne semble pas, pour l’instant, rencontrer les espoirs qui avaient motivé son instauration. À cet égard, les parquets de Créteil et de Dijon ont indiqué n’avoir pas enregistré à ce jour d’affaires au titre de l’article 223-1-1 du code pénal.

Les rapporteurs recommandent de faire le bilan de l’application de l’article 223-1-1 du code pénal. Par ailleurs, il pourrait être pertinent d’adapter l’article 226-1 du code pénal pour mieux prendre en compte les atteintes à la vie privée des élus et de leurs familles, comme le suggère l’AMF.

Les réseaux sociaux et les applications de messagerie sont désormais les principaux vecteurs des délits de diffamation et d’injure publiques et ont remplacé en partie les affiches et les journaux. Si l’anonymat sur internet favorise la liberté d’expression, il encourage également les contenus diffamatoires ou injurieux en raison du sentiment d’impunité qu’ont leurs auteurs, à tort. Toutefois, le délai très court pour saisir la justice constitue une réelle difficulté pour les élus. Il paraît d’autant moins adapté aujourd’hui qu’à la différence des supports traditionnels d’expression publique, les écrits litigieux peuvent être multipliés à l’infini et persister sur le web. Cette problématique est revenue fréquemment lors des auditions des associations d’élus, notamment l’APVF et l’AMF.

Pour rappel, l’article 65 de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse organise un régime particulier de la prescription puisque le délai de celle-ci est réduit par rapport au droit commun pour les délits de diffamation et d’injure prévues à l’article 29 de cette même loi. Ainsi, l’action publique et de l’action civile sont prescrites trois mois révolus après le jour de la commission de l’infraction ([173]) ou du dernier acte d’instruction ou de poursuite s’il en a été fait.

Toutefois, l’article 65-3 prévoit que le délai de la prescription est porté à un an pour un certain nombre d’infractions, notamment les diffamations et injures envers une personne ou un groupe de personnes à raison de leur origine ou de leur appartenance ou de leur non-appartenance à une ethnie, une nation, une race ou une religion déterminée, et les diffamations et injures envers une personne ou un groupe de personnes à raison de leur sexe, de leur orientation sexuelle ou identité de genre ou de leur handicap.

On relèvera que cet article instaurant une dérogation à la règle d’ordre public de la prescription trimestrielle en matière de délits de presse, qui résulte de la loi du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité, a fait l’objet d’une décision du Conseil constitutionnel aux termes de laquelle il a été jugé qu’ « en portant de trois mois à un an le délai de la prescription pour les délits qu’il désigne, l’article 65-3 de la loi du 29 juillet 1881 a pour objet de faciliter la poursuite et la condamnation, dans les conditions prévues par cette loi, des auteurs de propos ou d’écrits provoquant à la discrimination, à la haine ou à la violence, diffamatoires ou injurieux, à caractère ethnique, national, racial, ou religieux ou contestant l’existence d’un crime contre l’humanité ; que le législateur a précisément défini les infractions auxquelles cet allongement du délai de la prescription est applicable ; que la différence de traitement qui en résulte, selon la nature des infractions poursuivies, ne revêt pas un caractère disproportionné au regard de l’objectif poursuivi ; qu’il n’est pas porté atteinte aux droits de la défense » ([174]).

L’article 2 bis de la proposition de loi sénatoriale précitée, introduit par la commission des lois à l’initiative de la rapporteure, Mme Catherine Di Folco, a pour objet d’étendre cette prescription dérogatoire d’un an aux personnes énumérées à l’article 31 de la loi de 1881 parmi lesquelles figure le « citoyen chargé d’un service ou d’un mandat public temporaire ou permanent », de sorte que cette prescription allongée puisse bénéficier aux élus locaux en matière de diffamation comme d’injure (article 33 premier alinéa).

Les rapporteurs approuvent la disposition adoptée par le Sénat en première lecture qui permet de rendre plus effective la capacité des élus à se défendre devant les tribunaux lorsqu’ils font l’objet d’atteintes à l’honneur ou de propos outrageants, notamment par voie électronique, à raison de leurs fonctions ou de leur qualité.

c. Mieux prévenir et réprimer les violences sexistes dans la vie publique locale

Afin de prendre en compte la spécificité des violences faites aux élues, Mme Reine Lépinay, membre du HCEfh, et Mme Julia Mouzon, présidente de l’association « Élues locales » considèrent que la création d’une cellule d’écoute au niveau de chaque préfecture comme interlocutrice des élues victimes pourrait être une réponse pertinente, notamment s’agissant de violences commises par d’autres élus. Mme Lépinay rappelle que « les victimes ne s’expriment pas pour préserver la réputation de la commune et parfois, la loyauté envers l’auteur des violences empêche la libération de la parole ».

Mme Mouzon souligne qu’une élue en difficulté avec son maire ou un adjoint peut se retrouver dans l’impossibilité de bénéficier de la protection fonctionnelle puisque celle-ci doit être votée par le conseil municipal. Dans ces situations où un autre élu est impliqué, le dépôt de plainte auprès des forces locales de police ou de gendarmerie peut également s’avérer délicat, ce qui plaide en faveur du « dépaysement » systématique de la prise en charge et du traitement des plaintes pour violences sexuelles ou sexistes lorsque des élus sont impliqués.

Face au constat alarmant de la persistance de comportements sexistes dans la vie politique locale, Mme Lépinay et Mme Mouzon suggèrent qu’un travail de pédagogie soit conduit auprès de l’ensemble des élus dès le début du mandat avec une formation obligatoire sur l’égalité entre les hommes et les femmes et la lutte contre les violences sexuelles et sexistes.

Les rapporteurs souscrivent à ces propositions et recommandent de confier au réseau des référents dans les services de police et de gendarmerie mis en place dans le cadre du plan national de prévention et de lutte contre les atteintes aux élus, une mission spécifique d’accueil, d’écoute et de réception des plaintes déposées par des élues. La plainte d’une élue locale impliquant un autre élu doit pouvoir être reçue par le référent dans tout commissariat ou gendarmerie territorialement compétent au choix de l’élue. La lutte contre le sexisme, d’une manière générale et en politique en particulier, est une cause prioritaire. Les rapporteurs recommandent qu’un module de formation à l’égalité entre les hommes et les femmes, et à la lutte contre les violences sexuelles et sexistes soit intégré à la formation obligatoire de début de mandat prévue pour les élus titulaires d’une délégation dans les communes de plus de 3 500 habitants et les EPCI au cours de la première année de mandat. Ce module devra être suivi par tous les élus et non par les seuls 60 000 élus ayant une délégation.

Les séances des assemblées délibérantes sont publiques (sauf décision de huis clos) et peuvent être retransmises par des moyens de communication audiovisuelle (art. L. 2121-18 du CGCT pour les communes, L. 3121-11 pour les départements, L. 4132-10 pour les régions).

Depuis quelques années, un nombre croissant de collectivités diffusent en direct les séances de leur assemblée délibérante, soit via un système de diffusion propriétaire accessible depuis le site internet de la collectivité, soit sur les réseaux sociaux (Youtube, Facebook, Dailymotion, etc.). L’accord des élus n’est pas requis pour autoriser la retransmission des débats. Mme Julia Mouzon souligne qu’en l’absence d’auditoire, ce qui est fréquent dans les petites communes, une élue victime de comportements ou de violences sexistes lors d’une réunion du conseil municipal peut se retrouver en difficulté pour apporter les preuves des violences subies dans ce « huis clos ». La diffusion publique, ou à tout le moins, l’enregistrement de la réunion, conduit souvent les participants à agir plus conformément aux attentes sociales parce qu’ils savent qu’ils sont filmés ; elle permet aussi à la victime de disposer de preuves pour étayer sa plainte.

Les rapporteurs partagent pleinement cette préoccupation mais considèrent que la généralisation d’une telle obligation se heurterait à des considérations pratiques et de coûts pour les petites communes. Considérant que cette mesure contribue également à renforcer la transparence de la décision publique locale, ils recommandent, pour l’instant, de ne rendre obligatoire l’enregistrement et la diffusion des réunions du conseil municipal que pour les communes de plus de 10 000 habitants.

B. Les décideurs locaux doivent pouvoir s’affranchir du risque pénal lié au conflit d’intérêts sous le regard vigilant d’une opposition confortée

Alors que l’exemplarité des élus est le fondement même de la République, la notion complexe du conflit d’intérêts fait encore, dix ans après l’adoption des lois organique et ordinaire du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique, peser un risque sur les exécutifs locaux.

Il apparaît judicieux de parachever la définition du conflit d’intérêts en distinguant plus clairement la recherche d’un intérêt privé de la poursuite de l’intérêt public. En contrepartie, les droits de l’opposition seraient affermis afin de permettre à celle-ci d’exercer plus efficacement son rôle de contrôle de l’action de l’exécutif local.

1. Réformer la définition du conflit d’intérêts en excluant l’interférence entre deux intérêts publics

L’article 2 de la loi du 11 octobre 2013 précitée a défini le conflit d’intérêts comme « toute situation d'interférence entre un intérêt public et des intérêts publics et privés qui est de nature à influencer ou à paraître influencer l'exercice indépendant, impartial et objectif d'une fonction ». Lorsqu’ils se trouvent dans cette situation, « les personnes titulaires de fonctions exécutives locales sont suppléées par leur délégataire, auquel elles s'abstiennent d'adresser des instructions » (2° dudit article).

Cette définition large du conflit d’intérêts a conduit le juge à procéder à un examen in concreto de chaque situation particulière à partir d’éléments cumulatifs tirés de sa jurisprudence :

– un intérêt étranger aux prérogatives du mandat exercé, qui peut être privé ou public, direct ou indirect, matériel ou moral ;

– une interférence avec l’intérêt public lié au mandat qui s’apprécie elle-même au regard de trois critères : le critère matériel, le critère géographique et le critère temporel ;

– enfin, cette interférence doit être d’une intensité telle qu’elle est de nature à influencer ou paraître influence, l’exercice indépendant, impartial et objectif de la fonction exercée.

La conséquence administrative du conflit d’intérêts est l’illégalité de la délibération à laquelle ont pris part un ou plusieurs élus intéressés (article L. 2131-11 du CGCT) et sa conséquence pénale est la commission du délit de prise illégale d’intérêts (article L. 432-12 du code pénal déjà cité).

Comme il a été évoqué plus haut, plusieurs initiatives parlementaires – notamment la proposition de loi de M. Bernard Saugey, adoptée par le Sénat en 2010 – ont cherché à mieux préciser la définition de la prise illégale d’intérêts pour en resserrer les contours, laisser moins de marge d’appréciation au juge et permettre aux élus de mieux identifier le risque pris dans certaines situations où un conflit d’intérêts peut apparaître.

De ce point de vue, les deux dernières modifications législatives n’ont pas permis d’avancer dans cette voie :

– la loi du 21 décembre 2021 pour la confiance dans l’institution judiciaire n’a pas eu d’impact concret puisque, comme le souligne la DACG, « cette modification n’est pas de nature à modifier l’état du droit mais permet de mieux rendre compte des objectifs légitimes poursuivis par le délit de prise illégale d’intérêt ». Elle ne met pas fin au risque lié à l’interférence de deux intérêts publics ;

– la loi « 3DS » du 21 février 2022 a créé, en son article 217, un nouvel article L. 1111-6 du CGCT qui étend les exceptions à l’application du délit de prise illégale d’intérêts aux cas où l’élu local est désigné au sein de l’organe décisionnel d’une personne morale de droit public ou d’une personne morale de droit privé lorsque la loi le prévoit. Il s’est essentiellement agi de réduire le risque de conflits entre deux intérêts publics : celui d’une collectivité et celui des structures publiques « satellites ». En revanche, la loi « 3DS » ne protège pas l’élu dans toutes les situations dans laquelle une divergence d’intérêts entre la collectivité représentée par l’élu et l’autre personne morale est possible. Dans ces derniers cas, l’élu qui ne se déporte pas prend un risque.

a. Supprimer l’incrimination liée à l’interférence de deux intérêts publics

Me Didier Seban souligne que la suppression de la référence à l’opposition entre deux intérêts publics dans la définition du conflit d’intérêts permettrait d’éviter des mises en cause pénales non justifiées d’élus. Du reste, c’est une demande formulée par un certain nombre d’associations d’élus ; Départements de France souligne que « la suppression du conflit d’intérêts public/public (collectivités entre elles et participation à des organes décisionnels d’organismes publics), limiterait les cas de déport et faciliterait d’autant le fonctionnement des assemblées » ([175]).

Si la loi « 3DS » a permis une avancée, celle-ci reste limitée. Trois situations sont envisageables :

1/ Dans le cas où l’élu représente sa collectivité dans un groupement (EPCI, syndicats mixtes, etc.) ou dans une structure « satellite » (CCAS, caisses d’école, etc.), le déport n’est plus nécessaire. Ces situations couvrent une grande partie des cas de conflit d’intérêts « public/public » dans lesquelles pouvaient se trouver un élu, avec le risque de qualification de prise illégale d’intérêts.

2/ Dans le cas où l’élu représente sa collectivité dans un organe décisionnel d’une structure publique en application des statuts de cette structure et non en application de la loi (principalement les sociétés d’économie mixte (SEM), les entreprises publiques locales (EPL), etc), la présomption de convergence « public/public » ne tient plus lorsque la structure délibère sur des intérêts financiers qui impliquent la collectivité représentée ou l’élu lui-même : commande publique, garantie d’emprunt, fixation de rémunérations, etc. tels qu’énumérés au II de l’article L. 1111-6 du CGCT. Dans ces cas-là, l’élu doit se déporter.

3/ Le troisième cas concerne l’élu qui représente sa collectivité dans un organisme de droit privé non prévu par la loi, par exemple une association, un fonds de dotation ou une fondation. L’élu ne bénéficiera pas de la protection de l’article L. 1111-6 du CGCT et devra, selon les délibérations, se déporter. Ce cas correspond à la situation avant la loi « 3DS ».

Il faudra néanmoins attendre des décisions juridictionnelles pour savoir si la réforme introduite par la loi « 3DS » a atteint son objectif.

Pour les rapporteurs, nonobstant les progrès apportés par la loi « 3DS » en la matière, la complexité du dispositif justifie la suppression de la notion d’interférence entre deux intérêts publics.

b. Clarifier et simplifier les règles de déport en cas de risque de conflit d’intérêts

Les rapporteurs constatent qu’il n’existe pas de règles précises de déport pour les élus locaux, comme il en existe pour les parlementaires, définies par les règlements des assemblées. Certaines grandes collectivités se sont dotées d’un « guide de déport » de leurs élus, comme la région Ile-de-France ([176]).

Pour les associations d’élus, notamment France Urbaine, la situation actuelle qui implique de nombreuses précautions procédures est paradoxale dans la mesure où « elle peut mettre en risque davantage qu’elle ne protège de manière effective la démocratie locale ». Le déport, qui se matérialise lors des réunions des organes délibérants par le ballet des entrées et des sorties des élus qui ne doivent ni assister ni prendre part aux votes, donne tant aux citoyens qu’aux élus, l’impression d’assister pour les uns et de participer pour les autres, à un « théâtre de boulevard » ([177]).

France Urbaine demande que soient clarifiées juridiquement les modalités de vote d’une délibération qui pourrait placer un élu dans une situation de conflit d’intérêts. L’association suggère de prévoir que :

– l’élu concerné peut rapporter la motion s’il est l’élu en charge du dossier, de façon à éclairer les débats qui suivront ;

– la sortie de salle n’est plus obligatoire dès que l’élu se déporte.

Les rapporteurs conviennent que les allées et venues lors d’une réunion de l’assemblée délibérante sont l’expression d’un cérémonial inutile. Ils sont favorables à ce qu’une clarification intervienne dans la loi pour prévoir le régime du déport des élus locaux. L’élu concerné serait réputé déporté dès lors qu’il ne prend part au vote et que mention en fait dans le procès-verbal de la séance.

2. Renforcer les droits de l’opposition

L’élargissement des marges de manœuvre de l’exécutif de la collectivité suppose, en retour, un droit de regard accru des citoyens au travers, notamment, des élus d’opposition. Comme l’indiquait le doyen Georges Vedel en 1958, « une démocratie, c’est un exécutif appuyé sur la Nation et contrôlé par une opposition » ([178]). Les résultats de la consultation menée au premier trimestre 2023 par l’AELO montrent que les conditions de la démocratie ne sont pas encore pleinement réunies à l’échelon local. Les élus d’opposition réclament « plus de débats » dans des conseils perçus comme des « chambres d’enregistrement » et « plus d’inclusion » sur les « projets structurants ». Par ailleurs, ils souhaiteraient disposer « d’un délai plus long de préparation » des réunions ainsi que, d’un point de vue général, « d’une meilleure information » ([179]).

Ce constat sévère peut paraître d’autant plus surprenant que le droit à l’information des élus locaux est consacré depuis longtemps par le législateur : la loi d'orientation n° 92-125 du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République (dite « AETR ») indique en son article 28 que tout membre d’un conseil municipal ou d’un conseil général [aujourd’hui départemental] « a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires [de la collectivité] qui font l'objet d'une délibération » ([180]).

Ce droit est, toutefois, loin d’être absolu, la jurisprudence administrative ayant fixé des bornes (exclusion des documents préparatoires, motif d’intérêt général, possibilité d’occulter certaines informations personnelles, etc.) que les exécutifs n’hésitent pas à invoquer à l’encontre des élus d’opposition.

a. Un alignement possible des droits de l’opposition locale sur ceux de l’opposition nationale au Parlement

Lors de son audition par la mission d’information ([182]), Mme Aurore Granero, maître de conférences en droit public à l'université de Bourgogne-Franche-Comté, a souligné les différences existantes entre les droits accordés à l’opposition dans une collectivité territoriale et ceux dont bénéficient les élus d’opposition au Parlement.

Les différences de droits apparaissent clairement dans les trois domaines suivants, essentiels à la mise en œuvre d’un contrôle démocratique : l’information préalable aux délibérations (1), l’accès individuel aux documents de gestion (2) et la mise en œuvre d’une mission d’information (3).

1/ En matière d’information préalable, alors que la Constitution fixe des délais d’examen destinés à donner aux parlementaires le temps de s’approprier les textes soumis à discussion ([183]), le CGCT n’impose aux exécutifs départementaux et régionaux qu’un délai de « douze jours francs » ([184]). S’agissant des communes, le délai est encore plus réduit : « cinq jours francs » pour les communes d’au moins 3 500 habitants (article L. 2121-12 du CGCT) et même « trois jours francs » pour les communes de moins de 3 500 habitants (article L. 2121-11 du CGCT).

Dans sa contribution écrite ([185]), Mme Granero précise que la contrainte des « jours francs » peut être aisément contournée dans la mesure où les week-ends et les jours fériés n’entrent pas dans la computation du délai ([186]). Dans le souci de faciliter le travail des élus face à des décisions de plus en plus techniques, elle propose donc de porter à cinq jours francs le délai applicable à l’envoi des convocations dans les communes de moins de 3 500 habitants et à sept jours francs dans les autres communes. M. Jean-Paul Lefebvre, pour sa part, va plus loin en se positionnant sur un allongement à six jours francs dans le premier cas et à dix jours francs dans le second cas.

Soucieux de donner aux élus locaux les moyens de s’approprier les documents sur lesquels ils sont appelés à se prononcer, les rapporteurs affichent leur préférence pour la suggestion du président de l’AELO.

2/ Le contrôle de la gestion budgétaire d’une collectivité publique est une dimension essentielle des responsabilités d’une opposition politique. À cet égard, tandis que les parlementaires de la commission des finances disposent de larges pouvoirs d’investigation et d’un accès presque inconditionné aux documents détenus par le Gouvernement ([187]), les membres de l’opposition dans une collectivité territoriale ne peuvent obtenir des documents qu’en faisant usage du droit d’accès qu’ils tirent du droit commun applicable à tout élu local.

Selon les propos tenus par M. Jean-Paul Lefebvre ([188]), ces démarches constitueraient pour les élus d’opposition « un véritable parcours d’obstacles » : beaucoup de maires refuseraient de communiquer les comptes et les documents administratifs, notamment les contrats de travail des agents de la collectivité, et ne suivraient pas les avis de la Commission d’accès aux documents administratifs (CADA) quand bien même ceux-ci donneraient raison aux élus d’opposition.

Le caractère non contraignant des avis rendus par la CADA n’incite pas les administrations à se montrer coopératives : selon les données fournies par la Commission elle-même, seuls 61,5 % des avis rendus en 2021 auraient donné lieu à une réponse de l’administration et, parmi ces réponses, à peine 70 % des services auraient annoncé leur intention de se conformer à l’avis rendu par la CADA ([189]).

Face à cette situation de relative impuissance, M. Lefebvre souhaiterait qu’une solution soit trouvée afin de rendre les avis de la Commission contraignants. Sur ce point, on peut observer qu’à l’exception de la réutilisation frauduleuse d’informations publiques (art. L. 326-1 du CRPA), la CADA ne dispose pas de pouvoirs de sanction. Or, certaines autorités administratives indépendantes peuvent prononcer des amendes administratives dans des cas délimités par la loi et après mise en œuvre d’une procédure contradictoire ([190]).

Les rapporteurs estiment qu’un terme doit être mis à la négligence de l’administration dès lors que la Commission a rendu un avis favorable à une demande de communication de documents adressée par un citoyen. Ils préconisent donc l’attribution à la CADA de pouvoirs de sanction administrative en cas de non-respect d’un avis favorable à une demande de communication de documents. Ces sanctions s’appliqueraient, après mise en œuvre d’une procédure contradictoire, aux collectivités territoriales qui refuseraient à tort de communiquer un document demandé par un élu d’opposition.

3/ En matière d’évaluation de l’action de l’exécutif, les députés disposent d’un « droit de tirage » depuis la réforme du Règlement de l’Assemblée nationale du 28 novembre 2014. En effet, chaque président de groupe d’opposition ou de groupe minoritaire obtient de droit, une fois par session ordinaire, la création d’une mission d’information et la fonction de président ou de rapporteur de la mission revient de droit à un député appartenant au groupe qui en est à l’origine ([191]).

S’agissant des collectivités territoriales, le CGCT ne permet aux élus que de solliciter une « délibération » de leur assemblée afin de créer une mission d’information dont les modalités de fonctionnement sont, par ailleurs, fixées par le règlement intérieur. Cette possibilité, ouverte aux départements et aux régions, est limitée dans les communes à celles de 20 000 habitants et plus ([192]).

Lors de son audition, Mme Granero a indiqué qu’il pourrait être opportun de permettre, au moins une fois par mandat, à l’opposition ou aux groupes minoritaires d’obtenir la constitution d’une mission d’information et de rendre publiques les conclusions des travaux effectués à l’issue d’un délai situé entre trois et six mois. Selon elle, le seuil démographique dans les communes devrait également être réduit à 3 500 habitants ([193]).

Afin de favoriser l’usage de cet outil de contrôle consubstantiel à la démocratie locale, les rapporteurs soutiennent l’instauration d’un « droit de tirage » au profit de l’opposition ainsi que l’élargissement du périmètre des communes concernées. Comme à l’Assemblée nationale, les élus d’opposition obtiendraient de droit le poste de président ou de rapporteur de la mission.

b. Les voies d’amélioration des relations entre l’exécutif local et son opposition

D’un point de vue plus général, le président de l’AELO appelle à un apaisement des relations entre l’exécutif local et son opposition qui sont, selon lui, essentielles au bon fonctionnement de la collectivité. Selon lui, la réalisation de cet objectif passe par la mise en place de procédures de médiation (1) et l’amélioration des connaissances des élus d’opposition (2).

1/ Dans le communiqué publié à l’issue de l’enquête menée auprès de ses adhérents (précitée), l’association déplore le « déficit de confiance » qui se traduirait par la « judiciarisation » des relations entre les élus. Selon les résultats de cette enquête, 24 % des répondants ont signalé que le maire avait engagé des démarches judicaires à leur encontre et, en retour, un tiers des élus de la minorité confirment avoir engagé des actions en justice contre leur maire. Pour l’essentiel, ces recours porteraient sur le non-respect du CGCT, la diffamation, l’abus de pouvoir ou encore la prise illégale d’intérêts ([194]).

Afin d’alléger la charge pesant sur les juridictions, l’AELO préconise la mise en place au niveau du préfet de région d’un « médiateur des collectivités territoriales » qui serait spécifiquement chargé d’une phase de traitement précontentieux des différends entre un élu et l’exécutif local ([195]).

Cette proposition n’a pas suscité l’unanimité auprès des représentants des partis politiques auditionnés par la mission d’information ([196]). Si MM. Denis Thuriot, maire de Nevers (Renaissance), et Bertrand Pancher, président du groupe Libertés, Indépendants, Outre-mer et Territoires (LIOT) à l’Assemblée nationale soutiennent cette idée, M. Julien Sanchez, maire de Beaucaire (Rassemblement national), Mme Isabelle Le Callennec, maire de Vitré (Les Républicains) et M. Alain Chrétien, maire de Vesoul (Horizons), se sont montrés plus réservés.

Pour les rapporteurs, toute initiative qui peut contribuer à libérer du temps pour les juridictions administratives et restaurer la confiance entre les élus des collectivités territoriales doit être soutenue. Ils préconisent donc l’instauration de ce médiateur, qui doit être positionné à un niveau suffisamment élevé pour éviter les interférences avec le milieu politique local.

2/ Selon l’AELO, une autre voie d’apaisement réside dans la formation des élus d’opposition. Comme l’a souligné M. Lefebvre, « le dialogue entre les élus de la majorité et ceux de l’opposition y gagnerait si ceux-ci étaient mieux formés. » ([197])

Lors de son audition, Mme Julie Mouzon, présidente de l’association Élues locales, a rappelé que les élus non dotés d’une délégation se retrouvaient souvent dans une « zone non-définie » où « l’on ne sait pas ce que l’on attend d’eux ». Si le développement de l’effort de formation des élus locaux envisagé par la mission d’information (cf. B du III infra) devrait y contribuer, l’association propose la mise en œuvre d’une mesure simple : l’élaboration par la DGCL d’une fiche récapitulant, pour chaque strate, les principaux droits et devoirs attachés à la fonction d’élu local ainsi que les règles de fonctionnement de l’assemblée délibérante. La fiche permettrait ainsi aux élus d’opposition de connaître l’étendue de leur droit à l’information sur les affaires de la collectivité ainsi que des pouvoirs dont ils disposent pour influer sur le sens de la politique mise en œuvre par l’exécutif (liberté d’expression, droit d’amendement, etc.).

II. LA REVITALISATION DE LA DÉMOCRATIE LOCALE PASSE PAR LA MISE EN PLACE D’UN STATUT D’Élu rÉellement attractif et transparent

Face à la crise des vocations, la question d’une juste indemnisation de l’exercice du mandat local, qui est la reconnaissance de l’engagement de l’élu dans la gestion au quotidien de sa collectivité au service de l’intérêt général, du temps qu’il y consacre et des sacrifices personnels auxquels il doit souvent consentir, est un enjeu démocratique majeur.

Elle a pour contrepartie des exigences renforcées de probité de la part des élus qui reposent sur la nécessité de maintenir l'intégrité, la transparence et la confiance dans le processus démocratique et la gestion publique.

Par souci de cohérence et pour leur donner la visibilité qu’ils méritent, l’ensemble de ces droits et devoirs de l’élu local pourraient opportunément être rassemblés en tête du code général des collectivités territoriales au sein d’un livre particulier.

A. Les droits attachés à l’exercice d’un mandat local doivent être revalorisés de façon à créer un « choc d’attractivité »

Rendre attractif l’exercice du mandat électif local passe nécessairement par une revalorisation indemnitaire et une amélioration de la prise en charge des frais engagés pour le mandat.

1. Réformer les modalités de fixations des indemnités

Si elles ne constituent pas une rémunération mais une compensation, les indemnités de fonction doivent permettre de couvrir les frais courants inhérents à l’exercice des fonctions des élus et compenser la diminution du temps qu’ils peuvent accorder à leurs activités personnelles et professionnelles. Le constat de la décorrélation du niveau des indemnités, principalement celles des élus municipaux, et des responsabilités exercées (maires et adjoints des grandes villes), est aujourd’hui largement partagé. En outre, alors que l’indemnisation des élus est un sujet à forte charge politique, la plupart de nos concitoyens ignorent que près des deux-tiers des élus ne sont ni indemnisés ni défrayés, ce qui paraît incongru eu égard à l’engagement citoyen qui est le leur.

a. Fixer les indemnités de fonction au plafond prévu par la loi sans qu’une délibération ne soit nécessaire

Les indemnités de fonction des élus sont fixées par l’organe délibérant dans les trois mois suivant son installation.

Comme l’ont rappelé MM. Rémi Lefebvre et M. Didier Demazière lors de leur audition par la mission d’information, la délibération sur les indemnités, particulièrement dans les petites communes, est politiquement sensible car les élus se situent dans des « réseaux de contrôle social ». Particulièrement en début de mandat, la question des indemnités suscite des débats entre les élus à l’aune de leur propre perception du rôle de l’indemnité et de celle, variable, des habitants.

Le maire est l’élu le plus confronté au jugement de ces concitoyens sur le montant de l’indemnité et sur le coût de celle-ci pour le budget communal. Il est parfois contraint de renoncer à tout ou partie de son indemnité « soit pour montrer sa solidarité avec ses concitoyens dont le pouvoir d’achat est en berne avec l’inflation, soit pour limiter le coût financier pour le budget de sa commune » (Murielle Fabre, maire de Lampertheim et secrétaire générale de l’AMF).

C’est pour ces raisons que l’article 78 de la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité a introduit un aménagement s’agissant des maires en prévoyant que dans les communes de moins de 1 000 habitants, l’indemnité allouée au maire est fixée au taux maximal, sauf si le conseil municipal en décide autrement (article L. 2123-20-1 du CGCT).

Par la suite, cette disposition a été élargie à l’ensemble des maires. Enfin, la loi du 31 mars 2015 visant à faciliter l’exercice, par les élus locaux de leur mandat, son article 3, a prévu que la fixation des indemnités de fonction du maire est exclue de la délibération par laquelle le conseil municipal vote les indemnités de ses membres, l’indemnité du maire étant fixée au plafond du barème figurant à l’article L. 2123-23 du CGCT quelle que soit la population de la commune.

Cependant, l’article 5 de la loi du 8 novembre 2016 tendant à permettre le maintien des communes associées, sous forme de communes déléguées, en cas de création d’une commune nouvelle a modifié ledit article en donnant la possibilité au conseil municipal de fixer une indemnité de fonction inférieure au barème, « à la demande du maire » ([198]).

La combinaison de ces deux dernières dispositions – fixation par la loi de l’indemnité de fonction du maire au montant maximal du barème et possibilité de moduler par une délibération votée à l’initiative du maire – permet aux maires de se dispenser d’un débat toujours sensible et parfois pénible, dès le début de son mandat, concernant le montant de son indemnité de fonction puisque celui-ci est fixé par la loi.

Pour autant, ce débat subsiste pour la fixation des indemnités des autres élus, adjoints au maire, conseillers délégués mais également au sein des conseils départementaux et régionaux.

Un consensus semble aujourd’hui se dessiner pour étendre à l’ensemble des élus locaux le principe d’une fixation de l’indemnité de fonction au taux maximal prévu par la loi, sauf délibération contraire.

MM. Rémi Lefebvre et Didier Demazière font observer que cela permettrait de « fluidifier » la séquence de début de mandat au cours de laquelle sont votées les indemnités de toutes natures : « il est politiquement plus facile de voter une diminution qu’une augmentation des indemnités ».

Cette position est partagée par les associations d’élus. Ainsi, M. Daniel Cornalba, maire de l’Etang-la-Ville, représentant l’APVF, suggère de fixer les indemnités au taux maximal « pour éviter de s’enferrer dans des débats démagogiques ». Lors de la table ronde des élus du 21 septembre 2023, M. Serge de Carli, maire de Mont-Saint-Martin, a évoqué les critiques virulentes que les élus de l’EPCI qu’il préside ont subi de la part de certains habitants, notamment sur les réseaux, après avoir voté une augmentation de leurs indemnités suite à la transformation de la communauté de communes de Longwy en communauté d’agglomération. Alors que les indemnités des élus des petites communes ont été revalorisées en 2019 ([199]), l’APVF fait observer que les maires des petites villes ont des responsabilités équivalentes à celles de cadres, mais que les indemnités sont sans rapport ; elles pourraient opportunément être alignées sur le traitement du DGS de la commune afin de corriger ce qui apparaît comme une « anomalie ». Mme Coralie Dénoues, pour Départements de France, considère qu’« il est essentiel que l’indemnité du président [du conseil départemental] ne soit pas soumise au vote de l’organe délibérant ». Dans sa contribution écrite ([200]), Régions de France propose que « sur ce sujet sensible [des indemnités], le montant des indemnités soit automatiquement fixé à son plafond par la loi, l’organe délibérant pouvant décider de minorer ce montant à la demande du président de l’exécutif », une formulation très proche du droit existant pour les maires.

Les rapporteurs recommandent de modifier la loi de façon à ce que les indemnités de fonction des exécutifs locaux soient fixées au plafond maximum prévu par les barèmes légaux, sauf si l’organe délibérant en décide différemment, à la demande du maire ou de son président.

b. Attribuer aux conseillers municipaux sans délégation une « indemnité d’engagement citoyen », même symbolique

En l’état du droit, si les conseillers départementaux et les conseillers régionaux sont indemnisés, les conseillers municipaux ne le sont pas systématiquement.

Ils peuvent percevoir une indemnité de fonction, dont le montant maximal ne peut dépasser 6 % de l’indice brut 1027, soit actuellement 245,15 euros bruts par mois (I et II de l’art. L. 2123-24-1 du CGCT). Toutefois, contrairement aux élus des communes de plus de 100 000 habitants, pour qui cette indemnité est de droit, l’indemnité des conseillers municipaux des communes de moins de 100 000 habitants est facultative.

Si la commune décide de fixer une telle indemnité pour ses conseillers municipaux, celle-ci sera comprise dans l’enveloppe indemnitaire globale (EIG), ce qui signifie que le maire et les adjoints ne pourront percevoir le taux maximum. Cette différence de traitement peut sembler justifiée au regard des exigences liées à l’exercice d’un mandat (fréquence des réunions du conseil municipal et des commissions, représentations, etc.) dans les grandes villes par rapport aux communes de taille intermédiaire ou en milieu rural. Plus la taille de la commune est importante, plus les conseillers sont exposés et peuvent avoir besoin de mobiliser du temps pour l’exercice de leur mandat au détriment de leur activité professionnelle, l’indemnité de fonction de droit compensant ces sujétions.

Interrogé sur l’extension de l’indemnisation de droit des conseillers municipaux, M. Didier Demazière estime qu’« une telle généralisation nécessite de pouvoir être justifiée, or la charge de travail des conseillers municipaux ne le justifie pas toujours. ». Il ajoute cependant qu’« un autre point de vue est de comparer le mandat de conseiller municipal avec celui de conseiller départemental ou régional qui n’a pas non plus de fonctions exécutives », mais qui est indemnisé. Ce différentiel de traitement peut interroger ; il peut s’expliquer par le nombre de conseillers départementaux et régionaux bien plus faible que celui de conseillers municipaux ([201]), dans un rapport de 1 à 100, et par le coût induit par une généralisation de l’indemnisation des conseillers municipaux à l’ensemble des communes. M. Didier Mazière précise que « l’exercice d’un mandat génère des frais variables : transports, congés sans solde, etc. qui doivent être logiquement compensés mais qui, actuellement, ne le sont pas pour les conseillers municipaux ».

Les associations d’élus, auditionnées par les rapporteurs, ne sont pas unanimes sur le sujet de l’indemnisation de tous les conseillers municipaux. Par exemple, France Urbaine suggère de privilégier l’extension et la systématisation du défraiement aux élus non titulaires d’une délégation plutôt qu’indemniser ceux-ci. Une position que ne partage pas l’AELO qui, par la voix de son président M. Jean-Paul Lefebvre, soutient le principe d’une extension de l’indemnisation aux conseillers municipaux des communes de plus de 30 000 habitants qui serait financée par la DPEL.

Les rapporteurs considèrent que, dans son principe, l’exercice d’une fonction publique élective doit ouvrir droit à une indemnité qu’ils proposent de renommer en « indemnité d’engagement citoyen », puisqu’elle est la reconnaissance de l’engagement et du travail qu’effectue le citoyen élu au service de la collectivité et pour l’intérêt général, et une compensation du temps et des efforts qu’il consacre à ces fonctions. Ils proposent que tous les conseillers municipaux sans délégation perçoivent une indemnité d’engagement citoyen, même symbolique, qui pourrait être fixée entre 1 % (communes de moins de 1 000 habitants) et 6 % (communes de plus de 100 000 habitants) de l’indice brut 1027, soit entre 40,85 et 245,15 euros bruts. Cette indemnité d’engagement citoyen serait financée par la DPEL. Sur la base d’une indemnité moyenne de 100 euros bruts par mois pour les quelques 300 000 conseillers actuellement non indemnisés, le coût de la mesure peut être évalué à 360 millions d’euros.

c. Améliorer la prise en charge de certains frais et la compensation aux petites communes par l’État

Au-delà de leur éventuelle indemnité de fonction, les élus locaux peuvent bénéficier du remboursement de certains frais engagés en raison de l’exercice du mandat :

– les frais d’exécution d’un mandat spécial : les élus municipaux, départementaux et régionaux ont droit au remboursement des frais que nécessite l'exécution des mandats spéciaux. Cela inclut une indemnité journalière dans la limite de celle applicable aux fonctionnaires de l’État, le remboursement des dépenses de transport et la prise en charge des frais de garde d'enfants ou d'assistance aux personnes âgées, handicapées ou à celles qui ont besoin d'une aide personnelle à leur domicile (articles L. 2123-18, L. 3123-19, L. 4135-19 du CGCT) ;

– les frais de déplacement et de séjour : les élus peuvent bénéficier du remboursement des frais de transport et de séjour engagés pour la participation à des réunions liées à leur mandat (art. L. 2123-18-1, L. 3123-19, L. 4135-19 et L. 5211-13 du CGCT) ;

– les frais de garde d’enfant ou d’assistance à certaines personnes à charge : les élus municipaux, départementaux et régionaux peuvent bénéficier de la prise en charge des frais liés à l’organisation de la garde d’un enfant, d’une personne âgée, d’une personne handicapée, ou d’une personne ayant besoin d’une aide personnelle à son domicile lorsqu’ils participent à des réunions liées à l’exercice de leur mandat (art. L. 2123-18-2, L. 3123-19 et L. 4135-19 du CGCT) ;

– les frais de représentation des maires : ceux-ci ont pour objet de couvrir des dépenses engagées par le maire, et lui seul, à l’occasion de ses fonctions et dans l’intérêt de la commune (art. L. 2123-19 du CGCT) ;

– les frais exceptionnels d’aide et de séjour engagés en cas d’urgence par le maire ou un adjoint au maire sur leurs deniers personnels (article L. 2123-18-3 du CGCT).

Dans les communes comptant moins de 3 500 habitants, les dépenses exposées par la collectivité pour défrayer les élus municipaux au titre des frais de garde ou d’assistance à certaines personnes à charge donnent lieu à une compensation par l’État ([202]).

On relèvera que le conseil municipal peut voter « des indemnités au maire pour frais de représentation ». Cette disposition existe depuis la loi de 1884. En revanche, comme le font observer Départements de France et Régions de France, une telle compensation des frais de représentation n’existe pas s’agissant des présidents des conseils départementaux et régionaux. M. Rémy Lefebvre, pour l’Observatoire de l’éthique publique, souligne que « le contrôle des frais est très léger pour les élus locaux alors qu’il est désormais très strict pour les parlementaires » ; la compensation des frais par une indemnité ne lui paraît pas, de ce point de vue, pertinente. Les rapporteurs considèrent qu’attribuer au conseil départemental ou régional la faculté de voter une indemnité de représentation au bénéfice de son président doit s’accompagner de l’exigence de production de justificatifs permettant de s’assurer que son montant ne dépasse pas les frais

Comme le rappelle M. Etienne Chaufour, pour France Urbaine, « la collectivité n’est pas tenue de prendre à sa charge les frais supportés par les élus non titulaires d’une délégation ou d’un mandat spécial, y compris les frais de transport », à l’exception de ceux engagés pour participer aux réunions des instances et organismes où ils représentent leur commune (article L. 2123-18-1 du CGCT). Il signale d’ailleurs que cette disposition est mal connue des élus eux-mêmes, surtout en début de mandat. Dans sa contribution, Départements de France confirme que « sauf à établir un mandat spécial, cette liste limitative [énoncée à l’article L. 3123-19 du CGCT] ne permet pas de rembourser les frais de déplacement liés à la participation des élus ès qualité à une inauguration, une foire, une exposition, un vernissage, une remise de prix, une décoration, à des vœux ou toute invitation d’associations (assemblée générale, rencontres sportives, etc.) ni les déplacements des réunions politiques. »

Les auditions ont montré que le sujet de la prise en charge des frais liés à l’exécution du mandat local est central pour les élus. Pour certains élus, l’indemnité peut ne pas couvrir ces frais, ne laissant pas plus de reste à vivre. Une amélioration de cette prise en charge est une condition sine qua non pour restaurer l’attractivité du mandat électif.

Les rapporteurs proposent de revoir le régime de prise en charge des frais de transport en l’élargissant, sur justificatifs, aux élus titulaires d’une délégation, sans qu’il ne soit nécessaire d’établir un mandat spécial.

2. Donner du temps et des moyens aux élus pour mieux organiser l’exercice de leur mandat

a. Mieux concilier l’exercice du mandat électif avec une activité professionnelle

L’engagement des élus dans leur mandat requiert toujours plus de temps, dans la mesure où leurs missions se complexifient et deviennent plus exigeantes.

De ce point de vue, les auditions de la mission ont montré que les élus n’étaient pas dans la même situation selon leur situation professionnelle. La surreprésentation des retraités, des agents publics et des professions libérales a déjà été rappelée. Il convient de rappeler que l’employeur n’est pas tenu de rémunérer les temps d’absence du salarié.

L’article 87 de la loi « Engagement et proximité » de 2019 a étendu les autorisations d’absence des conseillers municipaux et réévalué le crédit d’heures trimestriel dont bénéficient les élus qui sont désormais fixés selon le tableau suivant :

Pour les conseillers départementaux et régionaux, ce crédit d’heures est de 105 heures et de 140 heures pour le président et les vice-présidents. Le crédit d’heures est indépendant des autorisations d’absence.

Le constat est là : malgré la révision des dispositifs d’absences légales, les élus locaux peinent à faire valoir leurs droits. Si l’APVF propose d’augmenter les crédits d’heures des maires et des adjoints des petites villes, Mme Carine Houdouin, pour l’AMRF, souligne qu’ « il existe une véritable difficulté pour un élu à concilier ses fonctions avec une carrière professionnelle », particulièrement dans les communes rurales où le maire est le plus souvent seul avec une petite équipe et peu de ressources en ingénierie et en services techniques, ce qui conduit le maire à « être tous les jours au travail pour sa mairie donc de mettre entre parenthèses sa carrière professionnelle ». La maire de Richarville déplore « la méconnaissance, dans le secteur privé, du statut des élus », ce qui rend difficile pour l’élu de faire valoir ses droits en matière d’autorisation d’absence et de crédit d’heures. L’AMRF suggère de mieux informer les entreprises qui emploient des élus municipaux sur les droits de ceux-ci en matière d’autorisations d’absence et de crédits d’heure. Cela pourrait passer par une information officielle que le représentant de l’État enverrait aux chefs d’entreprise concernés peu après les élections municipales. Sur le modèle du partenariat Réserve-Entreprise-Défense qui lie les entreprises volontaires qui emploie des réservistes, un label « Entreprise citoyenne » pourrait être créé pour valoriser les entreprises qui emploient des élus locaux.

b. (Ré)inscrire les élus locaux sur la liste des salariés protégés

L’article 8 de la loi du 31 mars 2015 visant à faciliter l’exercice par les élus locaux de leur mandat avait accordé aux maires et aux adjoints des communes de plus de 10 000 habitants, lorsqu’ils n’avaient pas cessé leur activité professionnelle, le statut de salarié protégé au sens du livre IV de la deuxième partie du code du travail, comme le sont les délégués syndicaux ou les conseillers prud’hommes notamment ([203]). Cette disposition avait été inscrite aux articles L. 2123-9, L. 3123-7 et L. 4135-7 du CGCT pour ces élus des exécutifs municipaux, départementaux et régionaux. Toutefois, elle n’avait pas été transposée dans le code du travail, en particulier dans la liste des salariés protégés figurant à l’article L. 2411-1 dudit code.

La loi « Engagement et proximité » du 27 décembre 2019 a tiré les conséquences des difficultés à assurer l’efficacité de ce statut de salarié protégé du fait de ce défaut de coordination et de l’absence de mention de la durée de cette protection dans la loi, en supprimant le statut de salarié protégé des élus locaux dans le code général des collectivités territoriales. En revanche, elle a étendu aux élus locaux, en son article 86, la protection contre les formes de discrimination prévue par l’article L. 1132-1 du code de travail, en matière d’embauche, de formation, de licenciement, de rémunération, d’intéressement, de reclassement, de promotion ou de mutation professionnelle.

Ainsi, l’employeur ne peut se prévaloir de la qualité d’élu du salarié au moment de l’embauche, dans le déroulé de carrière ou pour le licencier. Toutefois, l’effectivité de cette protection n’est pas garantie et comme le soulignait le sénateur Bernard Saugey rapporteur de la proposition de loi de Mme Jacqueline Gourault et de M. Jean-Pierre Sueur ayant abouti à la loi de 2015 précitée, il convient de « protéger l’élu contre toute brimade en réaction à son activité politique » ([204]).

Les rapporteurs considèrent qu’au regard du travail, il est pertinent d’inscrire les élus locaux, qu’ils soient ou non membres d’un exécutif, sur la liste des salariés protégés dans le code du travail, afin de les prémunir contre les risques de licenciement au motif qu’ils exercent des fonctions électives.

c. Simplifier la conciliation des études avec l’exercice d’un mandat électif pour permettre aux étudiants de s’engager pleinement dans la vie publique locale

Les étudiants sont nombreux à s’engager mais peu le font par le biais de l’exercice d’un mandat public électif. Comme le constate l’APVF dans sa contribution d’octobre 2023, « les jeunes élus rencontrent des difficultés particulières » qui ne sont pas vraiment prises en compte. Tout d’abord, les étudiants peuvent être contraints de renoncer à la vie publique du fait de l’éloignement de leur lieu d’études. À cet égard, M. Henri Cabanel, sénateur, faisait observer dans son rapport d’information sur la jeunesse et la citoyenneté publié en juin 2022 qu’ « il est en effet difficile de fidéliser les jeunes dans les territoires qu'ils doivent quitter pour leurs études ou leur parcours professionnel » ([205]). Pour un étudiant-élu, les trajets entre le lieu d’études et le lieu d’exercice du mandat peuvent être coûteux. Par ailleurs, les horaires des réunions (conseils municipaux, commissions, etc.) peuvent ne pas être compatibles avec ceux de certains cours.

Pour faciliter la conciliation des études avec l’exercice d’un mandat électif, l’association des jeunes élus de France (AJEF) et l’APVF font plusieurs propositions :

– permettre la prise en charge, par la commune, dans des conditions déterminées par le conseil municipal, des frais de déplacement de l’étudiant entre sa commune d’élection et la commune où il suit des études, pour les séances du conseil municipal ;

– garantir à l’étudiant un droit d’absence auprès de son établissement d’enseignement supérieur pour assister aux séances du conseil municipal et aux réunions des commissions dont il est membre ;

– permettre la participation au conseil municipal en visioconférence, comme la loi l’avait autorisé pendant la période du covid jusqu’au 31 juillet 2022 ([206]) et comme le permet depuis le 1er août 2022 l’article L. 5211-11-1 du CGCT s’agissant des conseils communautaires pour les EPCI.

Les rapporteurs approuvent ces propositions. L’engagement des jeunes dans la vie publique doit être un chantier prioritaire. Ils recommandent d’étendre la prise en charge par la commune des frais de déplacement engagés par l’élu étudiant pour rejoindre la réunion du conseil municipal.

Les rapporteurs rappellent que l’engagement étudiant favorise l'acquisition de compétences et de savoirs qui contribuent à l'épanouissement, à la formation citoyenne et à une meilleure insertion professionnelle des étudiants.

Deux dispositifs, issus de la loi du 27 janvier 2017 relative à l’égalité et à la citoyenneté ([207]), permettent de valoriser l’engagement et les activités extra-académiques des étudiants.

En premier lieu, l’article L. 611-11 du code de l’éducation prescrit aux établissements d’enseignements supérieurs des aménagements dans l'organisation et le déroulement des études et des droits spécifiques afin de permettre aux étudiants de concilier des activités d’engagement ou professionnelles avec leurs études. Sont visés :

– l’exercice de responsabilités au sein du bureau d’une association ;

– l’accomplissement d’une activité militaire dans la réserve opérationnelle, de missions dans la réserve opérationnelle de la police nationale ou de missions en qualité de sapeur-pompier volontaire ;

– la réalisation d’une mission dans le cadre du service civique ;

– l’exercice d’un mandat au sein des conseils d’établissements et des centres régionaux des œuvres universitaires et scolaires (CROUS) ;

– l’exercice d’une activité professionnelle.

L’article L. 611-9 dudit code prévoit que les compétences, connaissances et aptitudes acquises par un étudiant dans le cadre d’une activité d’engagement peuvent, sous les conditions prévues aux articles D. 611-7 à D. 611-9, être validées au titre de sa formation. Sont concernées par cette possibilité de validation :

– une activité bénévole au sein d’une association ;

– une activité sportive sous réserve de figurer sur la liste des sportifs de haut niveau prévue à l’article L. 221-2 du code du sport ;

– une activité militaire dans la réserve opérationnelle ou un volontariat dans les armées ou un engagement dans la réserve opérationnelle de la police nationale ou des douanes ou un engagement comme de sapeur-pompier volontaire ;

– un service civique.

Les rapporteurs recommandent d’inscrire l’accomplissement d’un mandat public électif comme activité ouvrant droit à un aménagement des études et à une validation au titre de la formation.

d. Permettre aux élus en situation de handicap de mieux exercer leur mandat

Dans une étude publiée en 2021 ([208]), l’association Handeo fait le constat que le nombre d’élus en situation de handicap est beaucoup plus faible que la proportion de personnes handicapées dans la société.

Les rapporteurs ont reçu une contribution écrite de Mesdames Audrey Henocque, première adjointe au maire de la ville de Lyon, et Odile Maurin, conseillère municipale de Toulouse, qu’ils remercient chaleureusement.

Elles apportent un témoignage capital sur l’exercice de mandats locaux, comme membres d’un exécutif pour l’une et de l’opposition pour l’autre, en situation de handicap.

Un premier constat peut être fait : le code général des collectivités ne contient que deux références au handicap, à savoir les articles L. 2123-18-1 et L. 5211-13, issus de la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité, qui prévoient uniquement le remboursement des frais spécifiques d’accompagnement et d’aides techniques pour les déplacements destinés à prendre part aux séances du conseil municipal et aux réunions des commissions et des instances dans lequel l’élu siège. Aux termes de l’article R. 2123-22-3, ces remboursements sont plafonnés mensuellement au montant de l’indemnité du maire d’une commune de 500 habitants, soit 1 041,90 euros bruts.

Une lecture restrictive de la loi peut conduire à l’interpréter comme ne permettant à l’élu en situation de handicap de bénéficier du remboursement des frais qu’il engage que pour se rendre et assister aux séances du conseil municipal, des commissions dont il est membre, et des instances où il a été nommé par le conseil municipal, à l’exclusion de toutes autres réunions préparatoires à ces séances. Cependant, pour « prendre part », c’est-à-dire participer, l’élu en situation de handicap doit pouvoir également se rendre et participer aux réunions préparatoires, en amont des séances plénières et des réunions de commissions ou des autres instances où l’élu est nommé. Du reste, cette interprétation littérale de la loi est conforme aux principes d’égalité et de non-discrimination constitutionnellement protégés.

Par ailleurs, le plafonnement du remboursement ne tient pas compte de la nature du handicap et des besoins inhérents à l’élu selon ses incapacités qui peuvent être physiques, cognitives, sensoriels, psychiques, plus ou moins invalidantes.

Les rapporteurs proposent de rendre plus claire la volonté du législateur s’agissant du remboursement des frais engagés par l’élu en situation de handicap en posant qu’ils portent également sur les réunions préparatoires aux séances du conseil municipal ou communautaire et aux réunions des commissions et des autres instances où il est nommé. Ils recommandent également de relever le plafond mensuel de remboursement en l’alignant sur l’indemnité des maires des communes de 500 à 999 habitants, soit 1 646,62 euros bruts, ce qui le rapproche du plafond légal prévu par l’article L. 2123-18 du CGCT, correspondant au SMIC.

Les rapporteurs souhaitent également rappeler aux collectivités territoriales l’enjeu fort qu’il y a autour de l’accessibilité des bâtiments recevant du public en général et des lieux de travail des élus – mairies, bureaux, salles de réunion, etc. – en particulier, tel que posé par la loi du 11 février 2005 pour l’égalité des droits et des chances, et sur la mise à disposition de moyens matériels – aménagements spécifiques, outils numériques, etc. – dont ont besoin les élus en situation de handicap pour exercer pleinement leur mandat.

B. Le devoir d’exemplarité, qui est la contrepartie des pouvoirs et des moyens accordés aux élus, doit être mieux garanti

L’instauration d’un référent déontologue était une attente forte pour faire rendre plus effective la transparence de la vie publique locale. S’il est trop tôt pour en mesurer les effets, cette mesure pourrait s’accompagner d’une extension des obligations déclaratives qui incombent d’ores et déjà aux élus des exécutifs des plus grosses collectivités ainsi qu’aux conseillers départementaux et régionaux. En outre, les rapporteurs sont favorables à ce que le régime indemnitaire puisse s’adapter à l’engagement de l’élu, considérant qu’une telle démarche contribue à faire de l’exemplarité un fil conducteur du mandat local.

1. Consolider le rôle du référent déontologue et renforcer le caractère républicain et laïque de la Charte de l’élu local

a. Le déploiement encore balbutiant du référent déontologue de l’élu local

Le référent déontologue (voir encadré p. 48) instauré par la loi « 3DS » s’est mis en place tardivement. Lors des auditions, les associations d’élus, notamment France Urbaine, ont souligné « l’imprécision des critères de désignation des référents fixés par le décret d’application, telle qu’il a été parfois difficile de trouver des candidats qui ne soient ni élus, actuellement ou depuis moins de trois ans, ni agents de la collectivité ni affilié au centre départemental de gestion (CDG) ». Mme Aurore Granero, qui est elle-même référente déontologue, fait remarquer, s’agissant du déploiement des référents, qu’ « il y a une grande différence de moyens à disposition entre les référents déontologues des élus et ceux mis en place pour les fonctionnaires territoriaux » par la loi du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires, du fait que la déontologie des fonctionnaires territoriaux est assurée au niveau des CDG. Les CDG facilitent le travail de leurs déontologues en mettant à leur disposition une plateforme numérique, de la documentation, formulaires de saisine.

Elle suggère de favoriser autant que possible la mutualisation des référents entre communes au niveau des intercommunalités afin de mutualiser les ressources matérielles à leur disposition.

Par ailleurs, le rôle de ce référent, cantonné à une consultation sur le respect des principes de déontologie mentionnés à l’article L. 1111-1-1 du CGCT, pourrait être précisé sur certains points, par exemple en l’autorisant expressément à assister aux réunions de l’organe délibérant au cours desquelles la collectivité fixe le niveau des indemnités.

b. La Charte de l’élu local doit réaffirmer les principes de la République

La loi du 24 août 2021 confortant le respect des principes de la République a institué le contrat d’engagement républicain afin de conforter les grands principes de la République : respect des lois de la République ; liberté de conscience ; liberté des membres ; égalité et non-discrimination ; fraternité et prévention de la violence ; respect de la dignité de la personne humaine, respect des symboles de la République. Ainsi, toute association ou fondation qui sollicite une subvention publique doit s’engager à respecter les valeurs de la République en signant ce contrat aux termes duquel elle « s’engage à respecter les principes de liberté, d’égalité, de fraternité et de dignité de la personne humaine ainsi que les symboles de la République, à ne pas remettre en cause le caractère laïque de la République et à s’abstenir de toute action portant atteinte à l’ordre public » (annexe au décret d’application n° 2021-1947 du 31 décembre 2021).

Les rapporteurs sont favorables à ce que ces principes républicains soient rappelés dans la Charte de l’élu local. Après avoir remis la Charte aux membres de l’assemblée délibérante immédiatement après son élection le prévoit la loi, le maire ou le président de l’exécutif prendrait publiquement l’engagement de respecter et faire respecter les principes républicains. Cette déclaration pourrait être : « Je m’engage, avec l’ensemble des membres du conseil [municipal, départemental, régional], à respecter les principes de liberté, d'égalité, de fraternité et de dignité de la personne humaine ainsi que les lois et les symboles de la République. »

2. Élargir les obligations déclaratives des élus locaux pour favoriser une plus grande transparence

Comme rappelé dans la première partie du rapport, afin de prévenir les conflits d’intérêts, la loi du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique a instauré des obligations déclaratives de situation patrimoniale et d’intérêts pour les présidents des exécutifs locaux et les maires et présidents d’EPCI à fiscalité propre dont la population excède 20 000 habitants, ainsi que pour les conseillers départementaux et régionaux, les adjoints aux maires des communes et les vice-présidents des EPCI à fiscalité propre de plus de 100 000 habitants titulaires d'une délégation de fonction ou de signature. Une déclaration doit être faite à la HATVP dans les deux mois qui suivent l’entrée en fonction ; une nouvelle déclaration doit être faite dans les deux mois qui suivent la fin du mandat ou la fin des fonctions ; les modifications substantielles d’intérêts et de patrimoine en cours de mandat doivent également faire l’objet d’une déclaration. Seules les déclarations d’intérêts sont publiées sur le site de la HATVP.

Pour Mme Aurélie Granero, qui est membre de l’Observatoire de l’éthique publique, l’impossibilité de rendre publique la déclaration de patrimoine, en application de l’interdiction posée par le Conseil constitutionnel au nom du respect de la vie privée ([209]) est regrettable. Actuellement, seuls 451 maires sont concernés : les maires des communes de moins de 20 000 habitants échappent à ces obligations déclaratives. Or les risques de conflits d’intérêts existent tout autant dans les communes petites et moyennes (cession de terrains, implantation d’éoliennes, etc.) que dans les grandes communes.

Tout en étant conscient de la tâche supplémentaire que cela entraînera pour la HATVP, les rapporteurs proposent d’étendre cette obligatoire déclarative aux maires des communes et aux présidents des EPCI à fiscalité de plus de 3 500 habitants, mais en la limitant à la seule déclaration d’intérêts, sans la déclaration patrimoniale qui ne leur paraît pas nécessaire.

Dans le droit actuel, aucune obligation ne pèse sur les élus locaux en matière de déclaration de dons ou d’avantages en nature. Aucun texte n’interdit expressément à un élu local de recevoir un « cadeau » qui lui serait destiné, quelle que soit sa valeur.

Rappelons que depuis 2012 à l’Assemblée nationale et 2014 au Sénat, les parlementaires sont soumises à des obligations déclaratives qui portent sur les avantages matériels qu’ils sont susceptibles de recevoir de tiers.

Ainsi, l’article 7 du code de déontologie des députés prévoit qu’ « en application du deuxième alinéa de l’article 80-1-2 du règlement de l’Assemblée nationale, les députés déclarent au Déontologue les dons, avantages et invitations à un événement sportif ou culturel d’une valeur qu’ils estiment supérieure à 150 euros dont ils ont bénéficié à raison de leur mandat ». Le même article prévoit une publicité de ses dons sur le site de l’Assemblée. La même obligation existe au Sénat ([210]).

Parallèlement, le législateur a introduit à l’article 18-5 de la loi précitée ([211]) une obligation d’abstention de la part des représentants d’intérêts de remettre aux élus des « présents, dons ou avantages quelconques d’une valeur significative ». La HATV considère, dans ses lignes directrices, que les avantages (cadeaux et invitations) offerts par un représentant d’intérêts doivent être pris en compte dès qu’ils dépassent 50 euros toutes taxes comprises ([212]).

Les rapporteurs considèrent qu’il est opportun, dans un souci légitime de transparence, d’obliger les élus locaux à déclarer au référent déontologue tout don ou avantage quelconque d’une valeur supérieure à 150 euros.

III. L’ENGAGEMENT D’ÉLU LOCAL DOIT ÊTRE RECONNU À SA JUSTE VALEUR

Le sentiment d’impuissance est un des symptômes les plus marquants de la crise qui traverse la vie politique française. Il reste encore possible de redynamiser l’échelon local en lui donnant les moyens de répondre aux préoccupations de nos concitoyens, tant sur le plan des pouvoirs que des compétences professionnelles.

A. L’exercice de fonctions exécutives locales suppose l’existence d’un véritable pouvoir d’agir

Le maire s’est imposé au 19e siècle comme un échelon politique accessible capable d’apporter des réponses à des problèmes concrets. Fragilisé par les réformes récentes de la décentralisation, l’exécutif communal doit être repositionné au cœur de l’action publique de proximité, en particulier dans le domaine de la tranquillité publique.

1. L’exigence d’une réactivation de la capacité des maires à apporter des réponses rapides à leurs concitoyens

En dépit du discrédit croissant dont souffre le personnel politique en France ([213]), les élus locaux et, parmi eux, les maires, restent, année après année, un échelon dans lequel les Français se retrouvent.

Dans sa dernière enquête d’opinion, en date de juillet 2021, l’Observatoire de la démocratie de proximité constatait que près des trois quarts des personnes interrogées (74 %) avaient confiance en leur maire, loin devant le conseiller départemental (57 %), le conseiller régional (57 %) et le député (43 %) ([214]). Cet attachement tient avant tout à la « proximité » recherchée par les citoyens, critère qui ressort régulièrement dans les enquêtes d’opinion ([215]).

Une telle popularité a une contrepartie, que la plupart des élus locaux ont soulignée lors de leurs auditions par la mission d’information : selon les termes employés par Mme Carine Houdouin, maire de Richarville (91) ([216]), le maire doit accepter d’être « le premier réceptacle » des problèmes rencontrés par la population, quels qu’ils soient. « Guichet général » de la société selon M. Daniel Cornalba, maire de l’Étant-la-Ville ([217]), la commune est, pour M. Serge de Carli, maire de Mont-Saint-Martin (54), « l’outil de proximité » qui fait « tenir » notre pays ([218]).

Le recul des services publics conjugués à leur numérisation ainsi que la désertification de nombreux territoires en matière de commerces de proximité et de services essentiels sont des facteurs clefs dans la sollicitation de plus en plus fréquente du maire.

Sans menacer l’existence même de la commune, la mise en place de formes intégrées d’intercommunalité à partir des années 1960 ([221]), le développement de nouvelles catégories d’établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à partir de 1992 ([222]) puis leur systématisation dans les années 2010 ([223]) affectent le processus de décision en le rendant plus complexe. Lors de son audition, M. Fabian Jordan, président de Mulhouse Alsace agglomération, a illustré, au travers de la gestion des aires d’accueil pour gens du voyage, la difficulté d’articuler l’action des différents échelons administratifs depuis le préfet jusqu’au maire, alors même qu’il s’agit d’un sujet de crispation au sein de la population ([224]).

Or, en cas de conflit, c’est le maire qui est en première ligne : les médias se font régulièrement l’écho d’agressions sur ce sujet ([225]), qui viennent ainsi alimenter le nombre d’atteintes aux élus enregistrées sur le territoire national. Comme l’a souligné de manière imagée Mme Carine Houdouin lors de son audition ([226]), le maire est littéralement « à portée de baffes ».

Cette exposition du maire est d’autant plus forte que, sur chacun des sujets de préoccupations des citoyens, le maire n’est pas le seul intervenant.

1/ Dans le domaine de la sécurité, qui est devenue la priorité des Français lors des élections municipales de 2020 ([228]), la police municipale ne peut intervenir que de manière limitée, les pouvoirs d’enquête délictuelle et criminelle étant détenus par les officiers nationaux de police judiciaire (OPJ) (cf. infra) ;

2/ En matière de logement social, premier sujet cité dans les enquêtes d’opinion lors des élections municipales en 2008 ([229]), les demandes de logement sont traitées par des commissions d’attribution des logements et d’examen de l’occupation des logements (CALEOL) où participent, outre le maire et l’organisme bailleur, le président de l’EPCI concerné ainsi que le représentant de l’État, qui dispose d’un pouvoir de réservation au titre du droit au logement opposable (DALO) ([230]) ;

3/ S’agissant des transports en commun, qui reste un important sujet de préoccupation ([231]), on peut rappeler que, depuis la loi n° 2019-1428 du 24 décembre 2019 d'orientation des mobilités (LOM), les régions et les intercommunalités sont devenues des autorités organisatrices de la mobilité (AOM) sur l’ensemble du territoire ([232]).

Quand la décision échappe, en tout ou partie, au maire, il lui devient, dès lors, impossible d’apporter une réponse rapide à ses concitoyens, ce qui peut susciter de l’incompréhension, voire de l’hostilité, chez les personnes dans le besoin. Lors de la table ronde des référents des partis politiques organisée par la mission d’information ([233]), M. Pierre Jouvet, secrétaire général du Parti socialiste et maire de Saint-Vallier (26), souligne le risque qu’à force d’impuissance, les citoyens finissent par dire à leur maire qu’il ne « sert à rien ».

L’AMF a fait du « pouvoir d’agir » le thème central de son 104ème Congrès les 22-24 novembre 2022 : le communiqué final adopté à l’issue des débats indique que ce « pouvoir » est « la voie privilégiée pour apaiser les tensions sociales et redonner du sens à la démocratie représentative ([234]). »

2. L’opportunité d’un renforcement des pouvoirs de la police municipale aux côtés des forces de sécurité nationale

Au titre de la préservation de l’ordre public, le maire peut s’appuyer sur des services de police municipale qui sont placés sous son autorité et agissent de manière complémentaire par rapport aux policiers nationaux et aux gendarmes selon le cadre général fixé par la loi n° 99-291 du 15 avril 1999 (cf. infra). Les policiers municipaux voient leurs effectifs progresser depuis plusieurs années sans que leurs pouvoirs puissent être considérés à la hauteur des enjeux de sécurité contemporains.

Afin de « lutter contre le sentiment d’impuissance publique ([236]) », les auteurs de la proposition de loi « pour une sécurité globale préservant les libertés », devenue la loi n° 2021-646 du 25 mai 2021 ([237]), avaient tenté de permettre, à titre expérimental, aux communes d’obtenir pour leurs agents de police municipale des compétences de police judiciaire afin de constater des délits limitativement énumérés et constitutifs des formes de « délinquance du quotidien » : vente à la sauvette, conduite sans permis, occupation illicite de hall d'immeuble, usage illicite de stupéfiants, port ou de transport illicite d'armes de catégorie D, etc.

Ces dispositions ont été censurées par le Conseil constitutionnel qui, dans sa décision ([238]), indique qu’en confiant des pouvoirs étendus aux agents de police municipale (relevés d’identité, accès aux fichiers, saisie d’objets) « sans les mettre à disposition d'officiers de police judiciaire (OPJ) ou de personnes présentant des garanties équivalentes », le législateur avait méconnu l'article 66 de la Constitution, selon lequel la police judiciaire doit être placée sous la direction et le contrôle de l'autorité judiciaire.

Les travaux menés par la mission d’information sur les missions et l’attractivité des polices municipales mise en place au sein de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation de l’Assemblée nationale entre 2022 et 2023 ([239]) ont permis de constater que la voie d’un renforcement des prérogatives des policiers municipaux n’était pas entièrement fermée. Les députés préconisent l’engagement d’une « réflexion » visant à « attribuer aux chefs de service et aux directeurs de police municipale la qualité d’OPJ, sans possibilité de recevoir des plaintes et pour des infractions précisément énumérées, après avoir reçu une formation équivalente à celle d’OPJ et sous le contrôle direct du procureur de la République. » ([240])

Une telle réflexion suppose que soient définies précisément les modalités de mise en œuvre du contrôle du procureur sur les actes pris par les chefs de service et les directeurs de police municipale, ceux-ci étant placés sous l’autorité hiérarchique du maire, ainsi que l’étendue des pouvoirs de police judiciaire conférés. Au-delà du relevé d’identité ou de la saisie des objets liés à l’infraction, il serait utile de permettre à ces agents municipaux d’effectuer des vérifications d’identité au sens de l’article 78-3 du code de procédure pénale.

Les rapporteurs estiment qu’une telle mesure permettrait aux maires de mieux répondre aux demandes de leurs concitoyens en matière de sécurité du quotidien et de tranquillité publique. Ils se félicitent des annonces effectuées à ce sujet le 26 octobre dernier par la Première ministre à la Sorbonne devant des maires victimes d’agressions ([241]) et appellent à la mise en œuvre rapide du nouveau dispositif sur le plan juridique. Ils insistent, par ailleurs, sur l’importance qui s’attache à ce que la supervision exercée par le procureur ne porte pas atteinte au pouvoir de direction que le maire doit pouvoir exercer sur les policiers municipaux concernés.

Aux côtés des policiers municipaux, les gardes champêtres constituent également un cadre d’emploi utile à la préservation de l’ordre public. Bien que les effectifs aient considérablement diminué au fur et à mesure de l’urbanisation du territoire ([242]), ils concourent « à la police des campagnes » selon les termes repris à l’article L. 521-1 du code de la sécurité intérieure.

Paradoxalement, ces agents disposent d’un champ de compétences en matière de police judiciaire plus étendu que les policiers municipaux. Ainsi, ils peuvent rechercher et constater certaines infractions aux règles environnementales ([243]) ainsi que celles qui portent atteinte aux propriétés situées dans les communes pour lesquelles ils sont assermentés. Dans ce dernier cas, ils peuvent relever l’identité des personnes à l’encontre desquelles ils entendent dresser procès-verbal, accéder aux propriétés closes dans les conditions du code de procédure pénale relatives aux perquisitions et rechercher les objets enlevés par les auteurs présumés de l’infraction jusque dans les lieux où ils ont été transportés et les mettre sous séquestre ([244]).

Dans son rapport précité ([245]), la mission d’information sur les missions et l’attractivité des polices municipales a estimé que ces différences de compétences de police judiciaire au détriment des policiers municipaux n’étaient plus justifiées et qu’elles portaient préjudice aux pouvoirs de police des maires compte tenu de la raréfaction des effectifs. Elle a donc préconisé un alignement des pouvoirs des policiers municipaux sur ceux des gardes champêtres ([246]).

Il s’agirait, tout au moins, de permettre aux policiers municipaux d’exercer les compétences de police judiciaire en matière d’atteinte aux propriétés, à savoir la possibilité d’accéder aux lieux clos comportant des bâtiments qui ne sont pas à usage de domicile et de procéder, dans ce cadre, à des auditions et à des saisies le cas échéant.

Les rapporteurs de la présente mission d’information soutiennent cette proposition dès lors qu’elle vise à redonner aux maires des moyens d’intervention dans le domaine du respect des lois.

3. Les possibilités offertes par la qualité d’officier de police judiciaire dont bénéficient le maire et les adjoints

Si les policiers municipaux ne sont pas, dans l’état actuel du droit, des OPJ, les maires et leurs adjoints bénéficient de cette qualité en application du code de procédure pénale en son article 16.

Dans son rapport précité, la mission d’information sur les missions et l’attractivité des polices municipales estime que « la qualité d’OPJ du maire est un objet juridique difficile à appréhender, tout d’abord du fait de la complexité de la procédure pénale qui est mal maîtrisée et nécessite une formation poussée, mais surtout faute de temps, et parfois d’envie, le maire étant accaparé par ses autres tâches sans pouvoir assister ses policiers municipaux, sauf dans les très petites communes » ([247]).

Les auditions menées par la présente mission d’information confirment en partie ce constat. Si Mme Carine Houdouin, maire de Richarville (91) ([248]), indique qu’elle n’a « concrètement aucun lien avec le parquet », M. Éric Berlivet, maire de Roche-la-Molière (42) ([249]), affirme exercer « pleinement » ses fonctions d’OPJ et s’est équipé à cette fin d’un terminal de paiement des amendes.

Lors de son entretien avec les membres de la mission d’information à la mairie de L’Haÿ-les-Roses, le maire de la commune, M. Vincent Jeanbrun a précisé avoir procédé lui-même à des contrôles sur la voie publique au début de son premier mandat ([250]).

Au cours de son audition dans le cadre de la table ronde des universitaires du 24 octobre dernier, M. Vincent Doebelin, doctorant en droit public et chargé d'enseignement à l’Université de Haute-Alsace, a indiqué qu’il pourrait être intéressant de mettre des caméras portatives à la disposition des maires et de leurs adjoints lorsque les élus interviennent pour régler un problème survenu dans leur commune. Il souligne que les policiers municipaux et les sapeurs-pompiers peuvent déjà recourir à ces équipements ([251]) et que les premiers retours d’expérience sont globalement positifs.

Les rapporteurs considèrent que cette piste serait source de complexité pour les maires et qu’elle les amènerait à se mettre en avant dans des situations dangereuses auxquelles ils ne sont pas formés.

Compte tenu de la difficulté persistante des maires à s’approprier leurs fonctions d’OPJ, ils appellent les procureurs de la République à systématiser les échanges avec les élus consacrés à la présentation des attributions que les maires exercent, sous la direction ou le contrôle des magistrats, en tant qu’agent de l’État, conformément aux dispositions de l’article L. 2122-34-1 du CGCT ([252]).

En matière de lutte contre l’insécurité dans la commune, les conseils locaux de sécurité et de prévention de la délinquance (CLSPD) et, dans les EPCI, les conseils intercommunaux de sécurité et de prévention de la délinquance (CISPD) constituent des instances de discussion où les maires disposent, par leur présence ([253]), d’une influence sur la fixation des priorités. Les rapporteurs insistent sur la nécessité de systématiser la concertation au niveau local sur ces questions qui intéressent les citoyens.

4. Le repositionnement du maire au centre de l’organisation des services publics de proximité rendus à la population

Bien évidemment, le repositionnement du maire au cœur de la vie politique locale va bien au-delà des questions de sécurité. Il s’agit de répondre aux besoins fondamentaux des citoyens, qui sont la raison d’être des services publics locaux. À ce titre, M. André Rousset, maire de Lauris (83), a évoqué en audition la poste, les centres d’action sociale et les écoles ([254]).

Les fermetures de classes ont été évoquées par M. Pierre Jouvet, maire de Saint-Vallier (26) comme l’un des symboles de cette perte du « pouvoir d’agir » ([255]) : alors que la création et, consécutivement, la fermeture des écoles et classes élémentaires et maternelles d'enseignement public relèvent de la compétence du conseil municipal « après avis du représentant de l’État dans le département » ([256]), l'ouverture et la fermeture d'une classe, dès lors qu'elles n'entraînent pas la création ni la suppression d'une école, ne nécessitent pas de décision du conseil municipal. Ici, c’est le directeur académique des services de l'éducation nationale (DASEN) qui est compétent.

Il est légitime d’interroger dans les prochains travaux de la décentralisation les capacités d’auto saisine du conseil municipal sur des dossiers et des sujets qui impactent directement une commune même si celle-ci n’est pas compétente, notamment dans le domaine de la santé, de la culture, de la poste, de l’inclusion, de la banque et, d’une manière générale, dans tout ce qui touche aux services de proximité.

À l’occasion de son 105ème Congrès, qui s’est tenu du 20 au 23 novembre 2023, l’AMF a publié une série de propositions issues d’un groupe de travail consacré aux conditions d’exercice des mandats locaux, co-présidé par Mme Catherine Lhéritier, maire de Valloire-sur-Cisse (41) et M. Frédéric Roig, maire de Pégairolles-de-l’Escalette (34).

Bien que ces propositions soient en dehors de la question du statut des élus locaux entendue stricto sensu et que la mission n’ait pas pu, faute de temps, les expertiser, les rapporteurs ont souhaité en évoquer une partie dans le présent rapport afin d’appeler l’attention du Gouvernement sur la nécessité qui s’attache à ce que l’on mette un terme à cette situation d’impuissance.

B. Le renforcement des compétences des élus locaux devrait s’appuyer sur une formation plus variée et plus accessible

L’exercice d’un mandat local requiert indéniablement des connaissances de plus en plus pointues dans de nombreux domaines. Soucieuse de ne pas laisser les élus seuls face aux difficultés, la mission d’information appelle à la mise en place de mesures fortes destinées à stimuler tant la demande que l’offre de formation.

1. La systématisation d’un stage de deux jours ouverte à tous les élus locaux en début de mandat

Lors de l’examen du projet de loi qui allait donner lieu à la réforme du 3 août 1992, le rapporteur de la commission des lois du Sénat, M. Jacques Thyraud, indiquait que de nombreux élus étaient « mal préparés à l’exercice de leurs fonctions électives, quelle que soit leur formation initiale, en raison de la très grande diversité des tâches qui leur incombent » et que cette situation aboutissait à les rendre « tributaires, voire victimes, de la tutelle insidieuse des administrations de l’État » ([257]). Près de trente ans plus tard, le constat effectué par l’IGA et l’IGAS dans leur rapport sur la formation des élus locaux reste le même : la formation des élus locaux est demeurée « embryonnaire » et, malgré des besoins réels, seule une minorité d’élus suit des formations. » ([258])

En dépit des progrès réalisés dans le cadre du DIFE, soulignés en audition par Mme Cécile Bertrand, cheffe du pôle Compte personnel de formation (CPF) à la délégation générale à l’emploi et à la formation professionnelle (DGEFP) ([259]), le nombre de formations suivies par les élus locaux reste négligeable au regard de ce que l’on observe dans le monde du travail.

Alors que, selon la Cour des comptes, 40 % des salariés ont eu accès à une formation professionnelle en 2020 ([260]), la Caisse des dépôts et consignations (CDC), gestionnaire du DIFE, comptabilisait 15 194 formations ([261]) engagées via la plateforme « Mon Compte Élu » au cours de l’année 2022, soit à peine 3 % du nombre total d’élus locaux.

Au cours de son audition par la mission d’information, M. Bruno Acar, l’un des auteurs du rapport de l’IGA et de l’IGAS, a indiqué que l’un des principaux « angles morts » de la formation des élus se situait au début du mandat ([262]). Si, dans certains départements, une « information » est assurée par les associations d’élus, il n’existe aucun dispositif systématique permettant d’accompagner les titulaires de mandats locaux dans l’installation de la nouvelle collectivité ([263]).

C’est pourtant à ce moment que les élus locaux ont le plus besoin qu’on leur rappelle les principes de fonctionnement de leur collectivité territoriale ainsi que les droits et devoirs attachés à leurs fonctions.

Au cours des auditions menées par la mission d’information, il est apparu que, dans des domaines essentiels tels que les facilités de défraiement, l’étendue des droits accordés à l’opposition ou les contours des contraintes déontologiques ([264]), les élus locaux étaient loin de disposer d’une parfaite connaissance du droit en vigueur.

L’AMRF souligne, quant à elle, l’intérêt qui s’attache à ce que les maires soient mieux formés aux fonctions exercées au nom de l’État, auxquelles ils ne sont pas du tout préparés : état civil ([265]), révision et tenues des listes électorales ([266]), recensement des citoyens et organisation des cérémonies patriotiques.

Comme l’a souligné Mme Julia Mouzon, présidente de l’association « Élues locales », un élu « découvre le mandat » dès son élection. Il importe donc en tout premier lieu de « clarifier la fiche de poste et les prérogatives du mandat local » et d’organiser une formation « collective » permettant d’expliquer à chacun des membres de l’organe délibérant son rôle et son fonctionnement ([267]). Les résultats de l’enquête menée par l’AMRF de Loire-Atlantique auprès de ses adhérents confirment l’existence d’un fort besoin de formation en début de mandat : ce souhait est clairement affirmé par une forte majorité (55,8 %) des élus ayant répondu à la partie de l’enquête à la formation ([268]).

Assez logiquement, le rapport de l’IGA et de l’IGAS préconise l’inscription dans les textes d’un « droit à la formation en début de mandat », qui se traduirait par la mise en place d’une « journée d’information » mobilisant les associations d’élus et les services de l’État à quelques semaines de la clôture du scrutin ([269]). Interrogés sur ce point, les auteurs du rapport soulignent qu’il s’agit de stimuler les « partages d’expériences » entre pairs et d’organiser « une présentation des acteurs publics avec lesquels les élus devront interagir, notamment dans l’administration de l’État » ([270]).

Départements de France va plus loin en proposant que soit rendu obligatoire le suivi d’un « stage » de « sensibilisation à la fonction » au cours des dix-huit premiers mois du mandat. Ce stage serait organisé au bénéfice de tous les élus de la collectivité, qu’ils soient de la majorité ou de l’opposition ([271]).

L’idée d’une « obligation » de formation ne fait pas l’unanimité. Elle a été même été rejetée par les auteurs du rapport de l’IGA et de l’IGAS. La direction générale des collectivités locales (DGCL) a exprimé au cours de son audition ([272]) les mêmes réserves, évoquant le succès relatif de l’obligation de formation pendant la première année du mandat inscrite par la loi du 31 mars 2015 (cf. supra).

Sans pour autant imposer la tenue d’un module complet de formation, les rapporteurs de la mission d’information estiment que seule une forme d’obligation permettra d’aboutir à ce que l’ensemble des élus disposent d’un socle minimal de connaissances dès le début de leur mandat. Ils préconisent, dès lors, l’inscription dans la loi d’une période de formation de deux jours en début de mandat consacrée successivement à :

– une présentation générale de la fonction d’élu local, qui inclurait pour les conseillers municipaux le détail des missions exercées par les maires au nom de l’État ;

– un rappel des droits et des facilités attachés au mandat local, avec une information sur les dispositifs mis en place pour lutter contre les violences ;

– une sensibilisation aux principales contraintes déontologiques applicables, qui permettrait de mieux éclairer les élus sur les contours du conflit d’intérêts (cf. supra).

À l’instar de l’IGA et de l’IGAS, les rapporteurs recommandent aux intéressés de s’appuyer en priorité sur les initiatives déjà mises en œuvre au niveau local par les associations d’élus. Cette approche, moins institutionnelle et favorisant le partage et la transmission d’expériences, est davantage susceptible d’être suivie et de convaincre. Les services de l’État ne seraient sollicités qu’en cas de carence des associations.

Tous les élus pourraient bénéficier de ce dispositif, qu’ils aient ou non une délégation. Les dépenses liées à ce module de formation auraient vocation à être financées sur le budget de la collectivité. Pour les communes de moins de 1 000 habitants, un abondement complémentaire pourrait leur être alloué au titre de la dotation particulière « élu local » (DPEL) mentionnée à l’article L. 2335-1 du CGCT (cf. supra).

2. Les modalités d’activation du budget consacré à la formation

Bien évidemment, la formation des élus locaux ne se limite pas au début du mandat, mais s’inscrit dans un continuum de professionnalisation auquel les collectivités doivent prendre toute leur part. À cet égard, on ne peut que déplorer le respect tout relatif des collectivités des obligations qui leur ont été assignées par le législateur en la matière. Dans leur rapport précité, l’IGA et l’IGAS observent que les collectivités territoriales avaient consacré seulement 15 millions d’euros à la formation de leurs membres en 2018, alors que l’application du ratio de 2 % fixé par la loi (cf. supra) aurait nécessité une dépense de 34 millions d’euros. La part des collectivités qui n’exécutent aucune dépense de formation est estimée à 60 %, ce qui est considérable.

Un tel manque d’implication peut s’expliquer de deux façons. Tout d’abord, on peut supposer qu’il s’agit d’un effet pervers du DIFE, certaines collectivités ayant pu être tentées de se désengager alors que le dispositif individuel montait en puissance. Pour M. Jean-Paul Lefebvre, président de l’AELO, le refus apporté à une demande de formation peut également refléter le mauvais état des relations entre l’exécutif de la collectivité et son opposition ([273]).

M. Lefebvre suggère d’indiquer dans la loi que la prise en charge ([274]) par la collectivité des frais d’enseignement s’effectue par la simple présentation par l’élu concerné d’une facture établie par un organisme agréé et des justificatifs attestant son inscription et sa participation à l’ensemble des modules facturés. Il ne serait, dès lors, plus possible pour la collectivité d’invoquer l’absence d’obligation contractuelle avec le prestataire pour refuser le paiement direct de la formation.

Les rapporteurs ne jugent pas nécessaire d’aller au-delà du dispositif juridique existant, qui donne déjà à l’élu l’assurance qu’il sera remboursé des frais de formation à condition, naturellement, de les avoir acquittés au préalable.

En revanche, afin d’ouvrir plus largement le budget de la collectivité à l’ensemble des élus, qu’ils soient ou non d’opposition, il pourrait être envisagé de porter le plancher du budget de formation des collectivités à 5 % de l’enveloppe indemnitaire globale au lieu de 2 % actuellement. L’Association des petites villes de France (APVF) signale, sur ce point, que cette réforme avait été envisagée par le Gouvernement en 2019 dans son avant-projet de loi relatif à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique avant d’être retirée du texte déposé ([275]). Dans la mesure où la part des dépenses de formation aura vocation à s’accroître au sein du budget de la collectivité, il sera nécessaire que l’État apporte sa contribution sous la forme d’une compensation financière au travers de la DPEL.

3. La levée des freins, notamment financiers, à l’accès des élus aux formations

Dans son rapport précité, l’IGA et l’IGAS notent que, même dans les cas où des formations seraient proposées aux élus locaux, encore faut-il que ceux-ci puissent « libérer du temps » pour assister à ces formations et « accéder aisément au lieu où elles se déroulent » ([276]). En dépit du congé de formation de dix-huit jours inscrit dans la loi ([277]), il est fréquent que les élus ne puissent pas le prendre.

À l’occasion d’une consultation menée en 2018 par la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation du Sénat sur le thème de la formation des élus locaux, près de 97 % des répondants ont indiqué n’avoir « jamais bénéficié d’un congé pour suivre une formation » ([278]), ce qui illustre l’absence d’appropriation par les élus du droit qui leur a été alloué par le législateur.

L’une des raisons évoquées par l’APVF est d’ordre financier. Lorsque l’élu décide de se former et qu’il conserve une activité professionnelle, le temps pris pour la formation constitue pour lui une perte de revenu et, sur ce point, la collectivité n’est tenue de compenser cette perte qu’à heure d’une fois et demie le montant horaire du salaire minimum de croissance (SMIC) ([279]). L’association propose donc de relever ce plafond à quatre fois le niveau du SMIC ([280]).

Les rapporteurs se montrent favorables à cette proposition, le seuil actuellement en vigueur leur paraissant arbitraire et peu opportun dans une optique d’encouragement généralisé à la formation.

Un autre frein, également financier, peut être observé, cette fois au niveau du DIFE. Comme indiqué supra, un élu local ne peut accumuler au maximum que 400 euros chaque année sur son DIFE dans la limite d’un plafond global fixé à 800 euros depuis un arrêté ministériel du 27 mars 2023. Par comparaison, un salarié peut abonder son CPF à hauteur de 500 euros par an dans la limite d’un plafond global de 5 000 euros ([281]).

Comme l’a souligné en audition M. Laurent Gaullier, adjoint au sous-directeur en charge des politiques de formation et du contrôle à la DGEFP ([282]), « c’est assez peu » : un tel plafond peut constituer un obstacle à la formation. Alors que le reste à charge du bénéficiaire d’un CPF est quasi-inexistant, celui des élus locaux peut être significatif au vu du coût réel des formations observées sur le marché. Dans son rapport d’activité consacré à la gestion du CPF en 2022, la direction des politiques sociales de la CDC a constaté que le coût des formations financées s’étalait entre 700 euros et 2 000 euros. Il suffit de regarder quelques-uns des domaines susceptibles d’intéresser un élu local pour se rendre compte que les tarifs sont bien au-delà du plafond du DIFE.

Source : CDC - Rapport d’activité 2022 - Mon compte formation (page 15).

Un relèvement du plafond du DIFE, évoqué par la DGEFP, est également préconisé par M. Pierre Camus, docteur de sociologie à de l'université de Nantes et spécialiste de la formation des élus ([283]). Afin de créer un « choc d’attractivité » en faveur de la formation, les rapporteurs proposent le doublement du plafond global du DIFE, qui passerait donc à 1 600 euros, ainsi que l’élévation à 600 euros le montant des droits annuels.

Bien évidemment, compte tenu de la faible soutenabilité financière du dispositif (cf. supra), une solution de financement pérenne devra être trouvée soit au travers d’un accroissement des cotisations prélevées sur les indemnités, soit par un abondement de l’État.

À titre secondaire, il pourrait également être envisagé de porter la durée du congé de formation des élus locaux à vingt-quatre jours au lieu de dix-huit actuellement sur la durée du mandat. Cette durée paraît, en effet, plus proche de l’effort de formation réalisé par les salariés du secteur privé, estimé à plus de vingt-huit heures en moyenne, tous secteurs d’activité confondus, au cours de l’année 2020 ([284]). Il s’agit, par ailleurs, d’une option fortement recommandée par l’AELO ([285]).

4. Les multiples voies d’un réel élargissement de l’offre de formation

Pour importantes que soient les incitations financières, le dynamisme du marché de la formation des élus locaux ne saurait se limiter à la demande. La variété de l’offre est également essentielle afin de donner aux bénéficiaires l’assurance de pouvoir trouver le module correspondant à leurs besoins. À cet égard, le marché tel qu’il est structuré aujourd’hui laisse entrevoir de nombreuses spécificités mises en lumière, là encore, par l’IGA et l’IGAS dans leur rapport précité.

À la différence du marché de la formation continue des salariés du secteur privé, qui comportait 16 300 organismes agréés à la fin de l’année 2022 et s’articulait autour d’un catalogue d’environ 200 000 formations ([286]), la CDC a recensé 155 organismes agréés sur la plateforme « Mon Compte Élu » au 31 août 2023, pour un catalogue de 3 031 formations actives à cette date. Comme l’indique le rapport de l’IGA et de l’IGAS, le marché de la formation des élus est extrêmement « restreint » en raison de la politique de régulation mise en œuvre par le Conseil national de la formation des élus locaux (CNFEL).

Au 4 décembre 2023, la DGCL recensait 250 organismes agréés par le CNFEL, dont près de la moitié (48 %) sont des associations et 42 % des organismes privés. Le secteur public (universités, instituts d’études politiques, etc.) représente à peine 9 % du total.

Source : Site internet de la DGCL.

Derrière la catégorie des « associations », on retrouve les associations d’élus (AMF, APVF, associations départementales de maires, etc.) ainsi que des structures liées à des partis politiques ([287]). Dans leur rapport, l’IGA évaluait le poids respectif de ces deux catégories à 31 % (associations d’élus) et 10 % (partis politiques) en 2019 ([288]).

La faible proportion d’organismes privés dans le total résulte clairement de l’action régulatrice du CNFEL. M. François Schechter, inspecteur général des affaires sociales (IGAS), à la fois auteur du rapport précité et membre du CNFEL, a confirmé en audition que le Conseil s’était efforcé de préserver la qualité de l’offre de formation des élus par l’élimination des « bandits de grand chemin » ([289]).

Cette intention louable se heurte toutefois, selon les termes mêmes employés par l’IGA et l’IGAS dans leur rapport à un déficit de « légitimité » ([290]). Le CNFEL aurait ainsi été soupçonné d’être plus sévère avec les organismes privés et les établissements publics qu’avec les associations d’élus, ce qui pourrait être la conséquence de la présence d’élus locaux en son sein. Selon M. Pierre Camus ([291]), la régulation particulière exercée par le CNFEL sur le marché aboutit à une déformation géographique préjudiciable à l’égalité d’accès aux formations sur l’ensemble du territoire national : l’Ile-de-France concentrerait ainsi près du quart (24 %) des organismes agréés. À l’inverse, certains départements, tels que la Creuse, la Manche ou la Nièvre, en seraient dépourvus.

Afin de permettre à des organismes de formation intervenant dans le champ de la formation professionnelle de droit commun de se positionner plus facilement sur le marché de la formation des élus et, par ailleurs, d’éviter de soumettre les demandes d’agrément à une doctrine « mouvante », le rapport de l’IGA et de l’IGAS préconise la suppression de l’agrément par le CNFEL au profit des dispositifs de contrôle de droit commun ([292]).

La réforme engagée à travers l’ordonnance n° 2021-45 du 20 janvier 2021 opte finalement pour le renforcement du CNFEL, celui-ci reprenant désormais de nouvelles missions liées à la gestion du DIFE (cf. supra) tout en conservant un rôle central dans la délivrance des agréments. Le « répertoire national de la formation » des élus locaux mentionné à l’article L. 1221-1 du CGCT précité a été publié par un arrêté ministériel du 13 avril 2023 pris après du CNFEL.

Les rapporteurs estiment que ce statu quo empêche le marché de la formation des élus locaux de se développer véritablement et qu’il est nécessaire de rapprocher, autant que possible, du droit commun la gestion de la formation des élus locaux. À l’instar des salariés du droit privé, les élus sont les mieux à même de sélectionner les prestations qu’ils estiment répondre à leurs besoins.

On peut rappeler, comme le soulignaient l’IGA et l’IGAS dans leur rapport ([294]), que l’État exerce, au travers des directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi (DIRECCTE), un contrôle des organismes de formation de droit commun, qui est probablement plus poussé que celui exercé par le CNFEL sur les organismes spécialisés dans la formation des élus ([295]).

Parmi les autres pistes envisagées pour accroître l’offre de formation à destination des élus locaux figure également le recours aux prestations du Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT).

Cet établissement public spécialisé dans la formation des agents des collectivités territoriales dispose indéniablement d’un catalogue susceptible d’intéresser les élus locaux (finances, affaires juridiques, management, urbanisme, mobilité et transports, inclusion sociale, etc.) ainsi que d’une « force de frappe » considérable en termes de moyens. En 2022, le CNFPT a formé près de 900 000 stagiaires et organisé plus de 2,1 millions de journées de formation ([296]). Lors de la discussion du projet de loi « Engagement et proximité » en 2019, on peut noter que le Sénat avait adopté en première lecture un amendement ouvrant explicitement les formations du CNFPT aux élus locaux ([297]) avant que l’Assemblée nationale ne supprime ce dispositif en commission des lois.

Pour autant, l’IGA et l’IGAS n’ont finalement pas repris cette préconisation. Interrogés sur ce point, les auteurs du rapport ont indiqué que cette éventualité avait été écartée « au motif que les besoins de formation des élus ne seraient pas de même nature que ceux des fonctionnaires » ([298]) et que les élus des grandes collectivités redoutent la « confusion des genres » dans la mesure où il existe une réelle distinction entre les politiques et les fonctionnaires qui les servent ([299]).

S’ils reconnaissent que le maire d’une grande ville est plus un dirigeant politique qu’un gestionnaire administratif, les rapporteurs soulignent, toutefois, que cette distinction est beaucoup moins forte dans les communes de petite taille où le maire peut être amené à suppléer lui-même sa propre secrétaire de mairie. C’est précisément dans les collectivités les moins dotées en personnels que les besoins de formation pourraient être utilement comblés par le CNFPT. Une telle mesure serait aussi de nature à réaffirmer la responsabilité de l’État dans l’accompagnement de ceux qui, sur leur territoire, sont parfois devenus les derniers représentants de la République.

Les rapporteurs préconisent donc l’ouverture des formations du CNFPT aux élus des communes de petite taille, avec un seuil à déterminer, qui pourrait être, par exemple, de 3 500 habitants.

Enfin, dans le domaine particulier de la gestion de crises, il pourrait être demandé aux services de l’État, en particulier, aux services départementaux d’incendie et de secours (SDIS) de s’investir dans la formation des élus locaux par la mise en œuvre de sessions adaptées.

Cela reviendrait à généraliser des initiatives qui ont déjà été mises en œuvre dans certains départements en liaison avec les associations d’élus départementales ([300]).

IV. L’AMÉLIORATION DES CONDITIONS D’ENTRÉE ET DE SORTIE DU MANDAT INCITERA LES CITOYENS À S’ENGAGER PLUS ACTIVEMENT DANS LA VIE POLITIQUE LOCALE

La plupart des réformes intervenues depuis les années 1990 sur le statut des élus ont beaucoup abordé la question de l’engagement local sous le seul angle des conditions d’exercice du mandat. L’amélioration des conditions d’entrée et de sortie des fonctions est une condition à l’émergence d’un « continuum » depuis la candidature jusqu’à une éventuelle reconversion lorsque tout s’arrête.

A. La démarche de candidature doit être encouragée, y compris sur le plan financier

Dès le dépôt de sa candidature, un citoyen peut être confronté à des difficultés qui, cumulées, peuvent le décourager. Le risque d’agression est tout aussi élevé pour les candidats que pour les élus en place. En ce sens, la mission d’information soutient le dispositif de sécurité imaginé par le Sénat, sous réserve de quelques adaptations. Elle préconise également l’alignement des facilités journalières accordées aux candidats salariés sur celles appliquées aux candidats aux élections nationales.

1. Le mécanisme de prise en charge des frais de sécurité des candidats imaginé par le Sénat

Lors des élections municipales de 2020, le ministère de l’intérieur a recensé 106 communes sans candidat, ce qui représente une progression de 65 % par rapport aux élections de 2014 (64). Selon les données fournies par le bureau des élections politiques du ministère de l’intérieur (BEP), le nombre global de personnes qui se sont déclarées candidates aux élections locales en 2020 (municipales) et en 2021 (départementales et régionales) se maintient à un niveau élevé, mais en légère diminution par rapport aux élections précédentes (2014 pour les municipales, 2015 pour les deux autres scrutins). Ainsi, le BEP a recensé 908 580 candidats au premier tour des élections municipales, en baisse de 3,2 % par rapport à 2014 (939 106). La diminution est plus forte encore pour les départementales, qui voient le nombre de candidats s’établir à 16 016 en 2021, contre 18 556 en 2015 (- 13,7 %) ([301]).

À la même époque, les médias ont commencé à se faire l’écho de violences touchant, cette fois, les candidats aux élections et non plus nécessairement les élus en poste ([302]). Dès lors, on peut légitimement s’interroger sur la nature de l’infléchissement constatée dans les candidatures.

Si le BEP met en avant le « contexte de la Covid », les rapporteurs voient dans cette évolution le signe avant-coureur d’un reflux plus profond de l’engagement politique.

Il convient, là encore, d’apporter aux citoyens une garantie de sécurité afin de permettre à chacun d’être candidat aux élections sans craindre, tout simplement, pour son intégrité physique ou morale. C’est l’objet même du dispositif proposé par M. François-Noël Buffet, sénateur du Rhône, et plusieurs de ses collègues à l’article 10 d’une proposition de loi renforçant la sécurité des élus locaux et la protection des maires ([303]).

Le texte, tel qu’il a été adopté par le Sénat en première lecture le 10 octobre dernier, met en place un dispositif de protection des candidats aux élections, tant locales que nationales, articulé autour de deux mesures :

1/ D’une part, il élargit le bénéfice de la protection fonctionnelle due par l’État à ses agents à l’ensemble des candidats sur une période débutant « six mois avant le premier jour du mois de l’élection » jusqu’à la « date du dépôt du compte de campagne » ;

2/ D’autre part, il ouvre également le droit à une prise en charge par l’État, quels que soient le résultat électoral et la taille de la collectivité, des dépenses engagées par tout candidat pour sa sécurité lorsqu’il n’y a pas d’intervention des services de police et de gendarmerie.

Les rapporteurs approuvent l’initiative sénatoriale dans son principe, estimant que la protection du candidat, élu en devenir, est, par nature, indissociable de la protection accordée à l’élu en fonction.

2. Les modalités d’amélioration du dispositif sénatorial de protection des candidats

Les modalités pratiques choisies par les sénateurs pour assurer la prise en charge des dépenses de sécurité des candidats posent, toutefois, de nombreux problèmes soulevés par M. Jean-Philippe Vachia, président de la CNCCFP, lors de son audition par la mission d’information ([305]).

Tout d’abord, le texte n’apporte aucune définition à la « menace avérée », se contentant de renvoyer sur ce point au pouvoir réglementaire, et n’identifie pas l’autorité qui sera chargée d’attester que les critères de définition seront, ou non, remplis.

Par ailleurs, en choisissant d’insérer le nouveau dispositif dans un chapitre V ter du code électoral, le Sénat extrait le mécanisme du système de remboursement du droit commun applicable au contrôle des dépenses électorales, regroupé au chapitre V bis du même code. Les conséquences d’un tel choix sont importantes :

– les interdictions régissant l’origine des financements extérieurs, en particulier la proscription des financements issus de personnes morales, sauf ceux provenant des partis ou groupements politiques ([306]), ne pourraient être opposées aux candidats ;

– les pouvoirs de la CNCFP issus de l’art. L. 52-15 du code électoral, en particulier celui de réformation (cf. infra), ne seraient pas applicables ;

– le texte évoque une période s’étalant jusqu’au « dépôt du compte de campagne » alors même que les communes de moins de 9 000 habitants sont exonérées de l’obligation de dépôt (art. L. 52-4 du même code) ;

Surtout, le dispositif vient en concurrence des mécanismes de remboursement prévus par le chapitre V bis : rien n’est indiqué quant à la manière de traiter une dépense de sécurité qui pourrait être considérée comme une « dépense électorale » et, comme telle, assujettie à un plafond de dépenses (cf. infra) et susceptible d’être remboursée par l’État.

Lors de son audition, M. Vachia rappelle qu’en l’absence de définition législative, le juge administratif a défini les dépenses électorales comme celles dont la finalité est l’obtention des suffrages des électeurs ([308]). La CNCCFP retient quatre critères : l’objet de la dépense ; la date de la dépense, qui doit ne peut être antérieure à la période de six mois (cf. supra) et postérieure à celle du scrutin ; le lieu, c’est-à-dire essentiellement la circonscription ; la qualité de la personne ayant décidé d’engager la dépense : le mandataire, le candidat ou toute personne qui atteste de l’accord du candidat.

S’agissant de la sécurité des candidats, M. Vachia a indiqué que la doctrine de la CNCCFP avait évolué depuis les élections présidentielles de 2022 : outre les dépenses de sécurisation des réunions électorales, traditionnellement prises en compte, les postes de dépenses suivants étaient désormais intégrés :

– les frais de sécurité lors des déplacements et déambulations électoraux du candidat, y compris les frais de déplacements d’agents de sécurité ;

– les dépenses de sécurité des locaux de campagne ([309]), essentiellement l’installation de caméras de vidéoprotection ;

– les prestations de sécurité informatique ([310]).

Le texte sénatorial vient clairement en concurrence, puisqu’il met en place un mécanisme de remboursement spécifique pour les frais de « services ayant pour objet la surveillance humaine ou la surveillance par des systèmes électroniques de sécurité ou le gardiennage de biens meubles ou immeubles tenant lieu de permanence électorale ou accueillant des réunions électorales » ainsi que pour les dépenses de sécurité d’un candidat se trouvant dans un lieu accueillant des réunions électorales ou dans un « véhicule de transport public de personnes ».

Le nouveau dispositif ajoute, par ailleurs, des dépenses qui, actuellement, ne sont pas considérées par la CNCCFP comme des dépenses électorales, notamment la protection en tout temps de l’intégrité physique du candidat : agents de protection rapprochée, gilets pare-balles, véhicule blindé, etc.

Afin d’éviter de créer un flou juridique qui serait préjudiciable aux candidats, M. Vachia suggère de réintégrer le mécanisme de remboursement dans le dispositif de droit commun. Cela reviendrait à indiquer dans le chapitre V bis précité du code électoral que les dépenses de sécurité du candidat mentionnées actuellement dans le texte du Sénat sont des dépenses électorales au sens de l’article L. 52-11 du même code sans être comptées dans le périmètre soumis au plafonnement général ([311]). Un mécanisme de plafonnement ad hoc devra être prévu afin d’éviter les abus.

Les rapporteurs partagent l’approche du président de la CNCCFP. Ils estiment, par ailleurs, que :

– le dispositif de remboursement devrait inclure les dépenses de sécurité des domiciles et des proches des candidats, les agresseurs n’hésitant plus, aujourd’hui, à s’attaquer au cercle privé, mais exclure les frais de protection permanente de l’intégrité physique du candidat, les dépenses en raison du coût potentiellement exponentiel ([312]) de ce type de prestation ;

– la « menace avérée » devrait être appréciée par le représentant de l’État, qui délivrerait au candidat une attestation faisant courir le droit à remboursement.

Enfin, il faudra prévoir un mécanisme spécifique pour les candidats aux élections municipales dans les communes de moins de 9 000 habitants, non astreints à un dépôt de comptes de campagne, par exemple sous la forme d’une avance versée par l’État.

3. L’élargissement des facilités horaires accordées aux candidats salariés

Depuis la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 (précitée), les candidats aux élections locales bénéficient, à leur demande, de dix jours d’autorisation d’absence pour faire campagne. L’employeur ne peut refuser (art. L. 3142-79 du code du travail).

À la demande du salarié, ces journées d’absence peuvent être décomptées des congés payés, dans la limite des droits acquis à la date du premier tour de scrutin. Sinon, elles ne sont pas rémunérées, mais peuvent être récupérées en accord avec l’employeur (art. L. 3142-81 du même code). Elles sont assimilées à une durée de travail effective pour calculer la durée des congés payés et les droits découlant de l’ancienneté (art. L. 3142-82).

Ce droit, initialement exclu aux candidats aux élections municipales dans les communes situées en-deçà d’un certain seuil ([313]) a été étendu à toutes les élections par la loi « Engagement et proximité » précitée.

On peut constater, toutefois, que le nombre de jours d’absence est différent pour les élections à l’Assemblée nationale et au Sénat (vingt jours). Une telle différence peut paraître d’autant plus difficile à comprendre que, comme l’a indiqué le bureau des élections politiques à la mission d’information ([314]), la durée des campagnes électorales a été harmonisée par la loi n° 2019-1269 du 2 décembre 2019 visant à clarifier diverses dispositions du droit électoral : désormais, quel que soit le scrutin, la campagne électorale est « ouverte à partir du deuxième lundi qui précède la date du scrutin et prend fin la veille du scrutin à zéro heure. » ([315])

Afin de ne pas donner l’impression que les scrutins locaux seraient secondaires par rapport aux scrutins nationaux et, ainsi, d’encourager les citoyens à s’engager quel que soit le type d’élection, les rapporteurs préconisent l’alignement du régime d’autorisations d’absence à vingt jours.

On peut préciser, à cet égard, que le coût pour l’entreprise est limité dès lors que l’autorisation n’est pas rémunérée.

B. La fin de mandat ne doit plus apparaître comme un « couperet » pour ceux qui s’engagent

Loin d’être stimulante ou, tout simplement, rassurante, la fin de mandat est souvent vécue comme un moment difficile, surtout en cas de défaite électorale. Afin d’améliorer les conditions de sortie des fonctions, la mission d’information préconise l’élargissement des mécanismes d’aide à la reconversion en vigueur et incite les élus à mieux tirer profit des possibilités de valorisation des acquis de l’expérience. Par ailleurs, il est envisagé de mieux reconnaître l’engagement dans la vie politique locale par l’octroi d’une bonification de trimestres en matière de retraite.

1. La mise en place d’une aide à la transition adossée à France Travail (ex-Pôle Emploi)

Qu’il s’agisse d’un choix personnel ou, au contraire, du résultat d’une sanction électorale, la fin de mandat revient souvent à basculer d’un univers à un autre en raison du choix opéré par le législateur dès le XIXe siècle ([316]) de ne pas considérer le mandat local comme un « métier ».

Comme l’expliquait en 2014 le sociologue Didier Demazière ([317]), la reconversion d’un ancien élu local est un processus inégalitaire qui pénalise relativement peu les élus fonctionnaires, qui bénéficient souvent d’une position de mise en disponibilité, et ceux qui réussissent à conserver leur activité professionnelle. Les salariés qui ont fait le choix d'être élus à temps plein et qui subissent une défaite électorale se retrouvent dans la même situation qu'après un licenciement économique et doivent, en plus, se reconvertir complètement.

Dans une étude, publiée en 2021, portant sur les élus municipaux indemnisés entre 2008 et 2014 ([318]), le sociologue David Guéranger, chercheur au laboratoire Techniques, territoires et sociétés (LATTS) constate que, si la longévité politique décroît toujours dans la durée, elle reste relativement plus forte pour les maires et les adjoints, c’est-à-dire pour ceux qui s’engagent plus : alors que seuls 20 % des conseillers municipaux ayant entre trois et quatre mandats d’expérience en 2008 ont été réélus en 2014, ce taux monte à plus de 40 % pour les adjoints et à plus de 50 % pour les maires ([319]).

Si ces données illustrent l’impact positif de l’engagement, il est à double tranchant : toute sanction politique risque d’affecter des exécutifs installés depuis longtemps, c’est-à-dire dont la reconversion sera, par nature, plus difficile.

Le dispositif d’allocation différentielle de fin de mandat (ADFM) mis en place en 2002 et réformé en 2015 ([320]), vise précisément à apporter une forme de sécurité financière aux élus qui, du jour au lendemain, perdent toute forme d’indemnisation. En ce sens, son accès réservé aux exécutifs locaux s’explique en partie par l’effet de « couperet » que ces élus subissent par rapport aux autres.