rapport d'information déposé en application de l'article 145-7 alinéa 1 du règlement, par la commission des affaires économiques sur l’évaluation de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique (dite « loi ELAN »)

La loi ELAN avait été annoncée et présentée comme « la » grande loi de simplification de l’acte de construire, qui devait ouvrir la voie à un « choc de l’offre ». Même s’il est vrai que la crise sanitaire est intervenue entre-temps, on ne peut malheureusement que constater que la construction de logement reste à un niveau bas et que le choc de simplification n’a pas eu lieu.

S’agissant ainsi de la simplification et de l’accélération du traitement des demandes de permis, le compte n’y est pas : la dématérialisation, applicable à compter du 1er janvier 2022, est certes une bonne mesure ; pour autant, la loi ELAN n’en est pas à l’origine et elle a même repoussé sa mise en œuvre de trois ans. Force est de constater que de nombreuses communes ne sont pas prêtes, comme les chiffres du ministère le démontrent : seuls 60 % des centres instructeurs concernés sont aujourd’hui connectés à la plateforme et le ministère reconnait que, d’ici la fin du premier semestre 2022, on n’aura au maximum que 80 % des centres instructeurs qui seront connectés. Il s’agit pourtant là d’un dispositif nécessaire et attendu des porteurs de projet : si la dématérialisation avait été opérationnelle pendant la crise sanitaire, les professionnels n’auraient pas été confrontés aux blocages d’instruction et aux retards qu’ils ont connus pendant plusieurs semaines, voire plusieurs mois.

Le permis d’innover, auquel la FFB a également beaucoup contribué, était une bonne idée, qui a été reprise et généralisée dans le cadre d’une réécriture du code de la construction et de l’habitation : favoriser l’innovation, permettre le déploiement de solutions d’effet équivalent lorsqu’on peut démontrer l’atteinte des objectifs attendus vont dans le bon sens. Si les attentes sont fortes, ces dispositifs restent néanmoins peu développés : nous en faisons la publicité au sein de notre réseau, l’État doit également prendre sa part. Il faut également composer avec les réticences des assureurs vis-à-vis de ce dispositif.

Pour ce qui concerne l’évaluation environnementale, les grands espoirs de simplification ont également été partiellement déçus. Le décret en cours de consultation met en œuvre une « clause filet » pour l’évaluation environnementale, l’idée étant qu’en dépit des seuils fixés par le code de l’environnement, on pourrait décider de soumettre à évaluation environnementale des projets situés en-deçà de ces seuils. Il faut certes reconnaitre la prééminence du droit européen, mais la FFB estime qu’il serait néanmoins préférable que de petits projets ne se trouvent pas ainsi remis en cause par des dispositifs d’évaluation coûteux et chronophages.

En matière d’accessibilité, la loi ELAN a fait judicieusement passer du « 100 % accessible » au « 80 % évolutif – 20 % accessible », mais cette simplification a immédiatement été contrebalancée par deux nouvelles mesures : les douches « à l’italienne » obligatoires dans tous les logements à compter du 1er juillet 2021 – un sujet qui peut paraître anodin, mais il faut savoir que des avis très négatifs ont été émis sur ce point, l’Agence pour la qualité de la construction attirant notamment l’attention sur les enjeux de sinistralité – et l’obligation d’ascenseurs dans tous les immeubles en R +3. D’un côté, on simplifie ; de l’autre, on ajoute des contraintes supplémentaires, parfois irrationnelles, pour les porteurs de projet.

S’agissant de la conversion de bureaux en logements, beaucoup de mesures ont été annoncées, mais elles ne sont toujours pas entrées en vigueur – par exemple, la notion « d’immeuble de moyenne hauteur » (IMH) et l’uniformisation des règles de sécurité incendie entre les immeubles de bureau et les immeubles de logement. C’est un serpent de mer. Les chiffres de transformation de bureaux en logements restent très faibles (à peine 1 % des logements neufs produits en France), alors même que la période est exceptionnellement favorable à de telles transformations : des milliers de mètres carrés de bureaux restent inutilisés du fait de la généralisation du télétravail et pourraient être convertis, dans un contexte où l’on souffre d’un manque crucial de foncier pour la construction de logements neufs.

Le constat dressé pour le contrat de construction de maison individuelle (CCMI) est assez comparable : de bonnes idées – par exemple, favoriser la préfabrication, ce qui implique de pouvoir financer en amont les constructeurs en charge de cette préfabrication – mais une mise en œuvre décevante – le champ prévu par la loi ELAN est extrêmement restreint, puisque le dispositif ne peut bénéficier qu’aux seules entreprises intégrées, réalisant la préfabrication et la pose… soit quatre entreprises en France aujourd’hui. Le modèle économique des entreprises consiste en effet plutôt à distinguer préfabrication et construction, dans des sociétés distinctes et donc inéligibles à ce mécanisme d’échéancier de paiement favorable. Plus généralement, les garants refusent systématiquement d’accorder les garanties financières nécessaires en contrat de CCMI, car ils ne voient pas d’un bon œil que les constructeurs puissent recevoir des fonds avant que les pièces préfabriquées soient arrivées sur le chantier. On souhaitait favoriser ces constructeurs en préfabriqué ; ils se trouvent aujourd’hui encore plus pénalisés que des opérateurs de construction « classiques ».

M. Yann Le Corfec, responsable du pôle habitat de la FFB, en charge des questions d’aménagement. La loi ELAN a permis une évolution du régime des zones d’aménagement concerté (ZAC) dans un sens favorable : au-delà de la levée d’incertitudes juridiques relevées par certains praticiens en matière de concessions d’aménagement et de mandat d’aménagement, plusieurs dispositions de la loi – simplification du régime juridique des cahiers des charges, modifications apportées aux régimes de financement et de réalisation des équipements publics – ont été bienvenues et ont permis de simplifier le cadre juridique applicable.

Il faut néanmoins observer que le nombre de ZAC est en chute libre depuis plusieurs années en France, au bénéfice d’aménagements « hors procédure » : il conviendrait donc d’aller encore plus loin dans la réforme des ZAC, dans le cadre d’une fusion des dossiers de création et de réalisation. Celle-ci avait bien été envisagée par la direction de l’habitat, de l’urbanisme et des paysages (DHUP), mais elle n’avait finalement pas été retenue à l’issue de la concertation avec les acteurs de l’aménagement. Il faudrait reprendre ce dossier, afin de simplifier et surtout d’accélérer le traitement des ZAC.

L’aménagement opérationnel a bien été remis au centre du jeu, notamment dans le cadre de la définition des opérations de revitalisation de territoire (ORT), mais aussi dans celui de la création des GOU et des projets partenariaux d’aménagement (PPA). Le contrat d’ORT comme cadre juridique de la mise en œuvre des programmes « Action Cœur de ville » et « Petites villes de demain » connait un développement encourageant, même s’il faut observer que peu d’ORT sont conclues en dehors de ces deux programmes.

Le renforcement de l’attractivité commerciale en centre-ville, avec la mise en place des dispenses d’autorisation d’exploitation commerciale (AEC) et la possibilité de suspendre, au cas par cas, l’instruction des projets commerciaux en périphérie urbaine, est une bonne chose et satisfait aux objectifs poursuivis. En revanche, le dispositif fiscal « Denormandie dans l’ancien », reconduit dans le cadre de la loi de finances pour 2022, est un échec : en 2021, moins de deux cents réductions d’impôt de cette nature ont été octroyées.

Au-delà, nous regrettons que les contrats d’ORT ne fassent pas plus largement appel aux opérateurs privés – qu’ils soient aménageurs, constructeurs ou promoteurs – pour la réalisation, dans les secteurs d’intervention prioritaires, des opérations d’aménagement, de construction ou de démolition-reconstruction. Cette situation s’explique par l’absence d’un modèle économique pérenne pour l’intervention d’opérateurs privés en milieu urbain à restructurer : seules les subventions publiques permettent d’équilibrer les bilans. Par ailleurs, la signature d’un contrat d’ORT par une personne privée n’est possible que si cette personne n’est pas exposée à une situation de conflit d’intérêts : or comment plaider qu’un opérateur, propriétaire d’un foncier dans le périmètre d’intervention prioritaire avant même que n’intervienne la conclusion du contrat d’ORT, puisse ne pas être considéré dans comme se trouvant dans une telle situation, alors même qu’il souhaite, sur le foncier qu’il maitrise, réaliser l’opération telle qu’elle a été définie dans le contrat d’ORT ?

Le même problème apparait d’ailleurs pour les PPA – je remarque au passage qu’à ce jour il n’y a que peu de PPA conclus sur le territoire – dont les opérateurs publics ou privés ne peuvent être signataires s’ils sont en conflit d’intérêts, ce qui aboutit à interdire, de fait, une véritable coproduction public-privé. Pour réaliser un PPA, il faudrait réussir à mobiliser l’ensemble des acteurs et permettre notamment à des aménageurs de second rang, éventuellement privés, de réaliser des macro-lots ou d’intervenir pour le compte de l’aménageur public signataire de la convention de PPA : ce serait une avancée importante.

À notre connaissance, un seul permis d’aménager multi-sites (PAMS) a, pour l’instant, été délivré. Cet instrument ne peut être mobilisé que dans les périmètres d’intervention prioritaire des ORT. Il faudrait pouvoir l’utiliser plus largement afin de rendre possible, par une procédure d’autorisation unique et sans encourager l’étalement urbain, une « péréquation » des opérations. Je m’explique : il faudrait permettre l’intervention d’un opérateur privé à l’intérieur d’une ORT, sur une opération en centre-ville déficitaire, qui serait équilibrée, sur le fondement du même permis multi-sites, par une opération bénéficiaire en « couture urbaine », par exemple.

M. Thibault Bazin. Je signale que le PAMS est en cours d’élargissement et d’extension dans le cadre de l’article 30 du projet de loi portant différenciation, décentralisation, déconcentration et diverses mesures de simplification de l’action publique locale (3DS). Au-delà de la loi ELAN, la question de la conjugaison du PA multi-sites avec les dispositions de la loi « Climat » se trouvera inévitablement posée.

M. Didier Bellier-Ganière, délégué général de la Fédération des promoteurs immobiliers (FPI). Je réagis rapidement aux propos tenus sur la qualité des logements, pour redire simplement que, pour les promoteurs, c’est la satisfaction des clients qui constitue le principal référentiel – et non des « on-dit » ou des études fondées sur l’analyse d’un nombre limité de permis de construire, qui se transforment en rapports et deviennent ensuite l’alpha et l’oméga de la politique du logement. Les études réalisées directement auprès des particuliers acheteurs de logement, par Immodvisor par exemple, font remonter des taux de satisfaction de l’ordre de 90 % : il est donc faux de dire que la qualité des logements serait aujourd’hui désastreuse et bien inférieure à celle d’il y a vingt ou trente ans et alors même que la réglementation contraint de plus en plus. Dans le cadre d’une expérience professionnelle antérieure chez un bailleur social francilien, 70 % des ventes se faisaient en VEFA et le niveau d’exigence n’était pas moindre que pour les particuliers.

Une étude récente de l’Insee constate effectivement un volume important et en croissance de logements vacants, mais cette progression correspond, au moins partiellement, à une inadéquation entre l’offre et la demande – par exemple, des logements vacants situés dans des zones en voie de désertification – et il ne faut pas en tirer des conclusions ou des raccourcis hâtifs : il est faux de croire qu’on résoudrait la question du logement en remettant sur le marché des logements vacants.

S’agissant de la loi ELAN, on espérait un « choc de simplification ». La vérité est qu’il n’y a eu ni choc, ni simplification… en tous cas, pas sur les sujets concernant les promoteurs immobiliers au premier chef. C’est le cas, par exemple, en matière de dématérialisation : un délai supplémentaire de trois ans a été accordé par la loi, qui touche désormais à son terme ; d’après un sondage auprès de nos adhérents, les trois quarts des collectivités sur les territoires desquelles ces adhérents portent des projets ne mettent pas encore en œuvre la dématérialisation attendue.

On ne dispose que de peu de retours sur les permis d’aménager multi- sites. Il en va de même pour les permis d’innover, pour lesquels nous n’avons pas identifié de territoires sur lesquels de tels permis existeraient.

Nous avons le sentiment d’être confrontés à un tonneau des Danaïdes : on simplifie d’un côté, mais on complexifie de l’autre ! S’agissant des études environnementales, la consultation du public par voie électronique est une bonne mesure ; parallèlement, ces études sont complexifiées par de nouvelles dispositions, comme celle relative à l’analyse de la densification – une disposition venue, au demeurant, après le vote de la loi ELAN.

On sent également que certaines « mauvaises habitudes » perdurent. Un nombre significatif de collectivités, pourtant entrées en voie de dématérialisation de leurs procédures, continuent ainsi de demander, en parallèle, le dépôt des dossiers sous forme papier. Les pré-instructions de dossier de permis de construire, les demandes de pièces complémentaires au-delà de ce qui est requis persistent. Et il faut également mentionner la prolifération des chartes, véritables « normes sur la norme », qui imposent aux promoteurs de nouvelles contraintes sur la taille minimale des pièces ou le plafonnement du prix de sortie des appartements construits : ce n’est plus un « choc de simplification », mais une « chape de complexification » qui empêche l’initiative privée de s’épanouir !

Certaines mesures nous semblent en décalage avec la réalité du terrain. S’agissant des GOU, je ne crois pas un seul instant, à titre personnel, que les maires se montreront disposés à transférer leur compétence d’attribution des permis de construire à un échelon supérieur – c’est-à-dire, passer de la commune à l’EPCI. La simplification est ici toute théorique, elle se heurte à la réalité des pratiques – et c’est bien dommage. La même remarque vaut pour les permis d’innover : on ne sent pas aujourd’hui les élus prêts à prendre la responsabilité de déroger aux règles normalement applicables et, par crainte des recours et des contentieux, à faire appel à des solutions « d’effet équivalent ».

À rebours de cette façon de faire, essayons plutôt de reproduire la méthode qui avait abouti aux propositions du rapport Maugüe sur les recours, c’est-à-dire l’association de professionnels, de juristes et de parlementaires dans un travail en commun. Nos adhérents y ont trouvé les outils dont ils avaient besoin, c’est-à-dire l’accélération du traitement des demandes et la réduction des délais d’instruction. C’est la bonne méthode pour aboutir à des mesures équilibrées, qui permettent ensuite aux opérationnels et aux collectivités de porter leurs projets dans la sécurité juridique et en confiance.

M. Thibault Bazin. La direction de l’habitat, de l’urbanisme et des paysages (DHUP) nous a indiqué qu’il n’y a eu que deux permis d’innover délivrés, respectivement dans le périmètre de l’Établissement public d’aménagement (EPA) Bordeaux Euratlantique et dans le cadre de l’opération d’intérêt national de requalification du quartier des Ardoines à Vitry-sur-Seine (Val-de-Marne).

M. François Rieussec, président de l’Union nationale des aménageurs. Je donne acte à la présente législature d’avoir voulu être très à l’écoute des citoyens, sur deux questions majeures : celle de l’environnement et du climat, à travers notamment la loi du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets, dite « loi Climat » ; celle du « décrochage » d’un certain nombre de territoires, à laquelle la loi ELAN a voulu apporter un ensemble de réponses.

La loi ELAN a porté de nouveaux concepts et de nouvelles façons d’envisager l’aménagement du territoire, mais il faut désormais aller plus loin. De nouvelles contractualisations ont été mises en place à travers les ORT associant État, élus et porteurs de projet – c’est-à-dire une véritable révolution dans la façon de penser ! Nous serions favorables à élargir à l’ensemble du territoire, ou à d’autres types de territoires, cette façon de procéder, qui a fait ses preuves mais s’est trouvée concentrée sur des secteurs où il y a peu de marchés et peu de demande. Seuls quelques milliers de logements ou de rénovations de commerce ont pu, à ce jour, en bénéficier. La méthode est bonne, il faut la généraliser pour ce qui concerne notamment la confiance entre acteurs publics et privés. Aujourd’hui, toute la filière de la construction bute en effet sur des injonctions contradictoires issues de différentes strates – d’un côté, empêcher pour protéger ; de l’autre, des besoins à satisfaire. Pourquoi ces injonctions contradictoires ? Parce qu’il n’y pas de concertation et de contractualisation entre les différents acteurs. Si on y arrive, on aura fait un grand pas dans la confiance citoyenne et entre opérateurs.

On n’a, pour l’instant, que peu de recul sur les permis d’aménager multi-sites, dont le législateur et l’autorité réglementaire doutaient eux-mêmes et dont le périmètre de déploiement géographique demeure restreint. Nous pensons néanmoins qu’il s’agit d’un bon outil, qui a vocation à être généralisé.

La cristallisation des règles d’urbanisme a débouché sur une sécurisation bienvenue pour les opérateurs, dans les situations où des permis de construire ont été délivrés alors que les plans locaux d’urbanisme (PLU) ont été ultérieurement annulés.

Nous soutenons une extension de la contractualisation à d’autres zonages, d’autres secteurs, d’autres villes. L’essentiel de la croissance urbaine est aujourd’hui porté par les « couronnes » et les périphéries métropolitaines : c’est là où se situe la demande et où les projets devraient être poussés.

Les organismes de foncier solidaire (OFS) ont correctement fonctionné et devraient être généralisés. Nos opérations comprennent généralement entre 20 et 25 % de logement social comptabilisé dans le cadre de l’inventaire SRU. Pourquoi ne ferait-on pas également du logement social abordable à travers ce type de financement ? L’OFS constitue, en définitive, une nouvelle modalité de ce qu’avait été le « pass foncier », qui était un report de financement permettant à l’acquéreur de devenir à terme propriétaire de son foncier, assorti d’un portage un peu complexe et d’un avantage fiscal. Cette façon d’aborder le sujet peut constituer une piste de réflexion intéressante pour soutenir le logement abordable.

Le fonds pour le recyclage des friches est un succès, puisqu’il est très régulièrement réabondé. Il faudrait réfléchir à mettre également en place un fonds pour la renaturation, qui puisse amener un équilibre opérationnel à des opérations autrement dépourvues d’un tel équilibre. La main droite des financements publics sait toujours trouver la main gauche des opérateurs publics ; mais il faut rappeler que 80 % de l’aménagement du foncier et de la production de logements sont le fruit de l’action d’opérateurs privés, qui sont donc légitimes à accéder à de tels financements ! À défaut de quoi, il ne faut pas s’étonner que cette loi ELAN n’ait pas généré l’activité qu’elle méritait de générer.

Au cours de la prochaine législature, on n’échappera pas à une réforme de la fiscalité locale. La taxe d’habitation a notamment désolvabilisé nombre de communes et c’est l’une des raisons du blocage constaté dans la production de logements. Nous proposons également une inversion de la plus-value, visant à inciter les nouveaux propriétaires à remettre rapidement le bien sur le marché. On peut également songer à une taxe d’aménagement plus incitative ou à subventionner certains opérateurs privés pour charges d’intérêt général.

Le législateur a bien identifié ces deux sujets fondamentaux, pour notre société, que sont le décrochage de certains territoires et la nécessité d’intégrer aux opérations le solde de leur « bilan carbone ». Il faut que l’on parvienne à ce que ces opérations constituent bien des solutions à ces questions sociétales et que l’on écarte les visions dans lesquelles les projets se résument à une accumulation d’inconvénients. À l’avenir, les opérations devront inclure les problèmes climatiques, de résilience et de stockage du carbone et ce n’est pas en validant les discours d’opposition qu’on permettra aux opérationnels de mieux faire : c’est pourquoi par exemple nous proposons un permis d’aménager bioclimatique. Il ne faudrait pas que la loi Climat et les autres lois de cette catégorie deviennent des lois « antivax » de l’urbanisme.

M. Stéphan de Faÿ, directeur général de Grand Paris Aménagement. Grand Paris Aménagement et d’autres grands aménageurs, avec lesquels nous nous sommes concertés en amont de cette audition, portent sur la loi ELAN un regard contrasté.

Elle a su aborder avec beaucoup de pragmatisme plusieurs sujets de sécurisation, notamment ceux des autorisations d’urbanisme et des procédures de recours. Les relations avec les architectes des bâtiments de France s’ajustent désormais mieux, avec une incitation plus forte au dialogue en amont – même si l’on peut que regretter que l’on ne soit pas allé plus loin dans cette voie, en intégrant notamment des dispositions de type « rescrit » architectural assurant une continuité dans le débat et le traitement des sujets.

Ces mesures relatives à la sécurisation ont fait l’objet d’une appropriation progressive par les juges et elles commencent à produire des effets perceptibles : la redéfinition du périmètre de l’intérêt à agir permet désormais de rejeter beaucoup plus rapidement les recours abusifs ; les régularisations s’opèrent plus aisément, notamment quand les autorisations d’urbanisme étaient entachées d’irrégularités plus formelles que substantielles.

Il est vrai néanmoins que la redynamisation de l’activité que les professionnels espéraient s’est heurtée, au cours des deux dernières années, à la sur-mobilisation des élus locaux autour des enjeux sanitaires et de l’urgence du quotidien. On peut regretter la fragilisation juridique a posteriori de certaines dispositions de loi, notamment la « clause filet » : il devient désormais possible de contester systématiquement le fait qu’un projet n’ait pas fait l’objet d’une évaluation environnementale, alors même que son montant est inférieur au seuil fixé.

S’agissant des projets partenariaux d’aménagement (PPA), pour lesquels Grand Paris Aménagement est centre de ressources national quant à leur mise en œuvre, il s’agit d’un outil qui permet véritablement une accélération des projets, car il n’a pas été conçu – comme c’est parfois le cas pour des dispositifs de cette nature – comme une labellisation dont les parties pourraient se prévaloir, mais comme le moyen de mettre autour de la table l’ensemble des parties concernées par une problématique urbaine. Cette façon de procéder permet de trouver des solutions opérationnelles et de fonder des engagements réciproques.

On compte aujourd’hui 20 PPA signés, 7 en cours d’élaboration et 8 encore au stade de l’incubation. Cet outil contractuel par nature et mis à la disposition des collectivités de toute strate pour aborder les projets dans leur complexité a pu être mobilisé dans des configurations extrêmement diverses : réponse à des catastrophes et à des situations d’urgence (Marseille, Theil), coordination et priorisation de projets en grand nombre (Mulhouse, bassins miniers), articulation d’interventions en matière d’habitat privé dégradé et d’aménagement (Mulhouse), traitement de problématiques liées au recul du trait de côte (Lacanau), accélération d’opérations dans un contexte de libération foncière (Le Mans).

Le simple fait que cet outil soit protéiforme et largement adaptable aux réalités des besoins de chaque territoire constitue indéniablement l’une de ses forces, de même que le fait que l’outil soit produit à l’initiative des collectivités : on n’est pas dans une logique d’appels à projets, de cahiers des charges ou autre, mais dans l’initiative des collectivités qui, dans le cadre de leurs relations avec l’État déconcentré, provoquent l’activation de la démarche. On détermine ainsi très concrètement qui seront les pilotes et ce que seront les actions nécessaires et les engagements de chacun.

Ces projets partenariaux bénéficient du fait de pouvoir accéder à des financements dédiés et centralisés, lesquels permettent de s’ajuster aux besoins réels de chaque PPA, d’une part, et de se concentrer ensuite sur la résolution des difficultés opérationnelles éventuelles, d’autre part. Le risque se profile néanmoins, parfois, de voir cet instrument sortir de son champ pour venir bâtir des éléments de stratégie territoriale – pour lesquels d’autres outils existent, comme les documents de planification.

Les grandes opérations d’urbanisme (GOU) constituent un autre outil introduit par la loi ELAN, mais elles n’ont été que faiblement mobilisées jusqu’à présent : seules 2 GOU sont aujourd’hui en cours, à Marseille et à Charenton. Il faut rappeler que cet outil permet des interventions dans un cadre dérogatoire au droit commun, notamment pour ce qui concerne les modalités de modification de certains documents de planification produisant des effets en matière d’urbanisme. C’est d’ailleurs souvent la première motivation, voire la seule, pour recourir à ce dispositif : dans le cadre d’une opération complexe, qui n’est ni une opération « 100 % logement », ni une opération « 100 % économique », il n’y a longtemps eu d’autre outil utilisable que la procédure intégrée pour les grandes opérations d’urbanisme (PIGOU) pour la mise en compatibilité d’un certain nombre de documents. Des outils comme la procédure intégrée pour le logement ou la procédure intégrée pour l’immobilier d’entreprise ont été conçus pour des « silos » et des problématiques particulières, ne permettant pas la prise en charge de la « ville mixte » – c’est-à-dire la problématique urbaine contemporaine par excellence, celle de la sortie du zoning, du dogme corbusien de la charte d’Athènes et de ces mécanismes qui créent de la ségrégation plutôt que du vivre-ensemble.

La mise en œuvre du permis d’innover a été lente, du fait du faible nombre de GOU. Il s’agit d’un outil qui doit permettre de « franchir un cap ». À Bordeaux a ainsi été conçu un immeuble sans affectation, c’est-à-dire un immeuble susceptible d’évoluer entre logements et bureaux sans autorisations administratives ultérieures : le permis d’aménager n’a pas tant visé à déroger à des régimes ou des normes techniques qu’à s’abstraire des cadres très spécialisés applicables au tertiaire ou au logement, héritages d’une sédimentation et d’une spécialisation juridiques sur ces classes d’actifs.

Une autre application réussie du permis d’innover intéresse la question des places de stationnement. Le code de l’urbanisme ne permet pas, aujourd’hui, d’externaliser le stationnement, c’est-à-dire de le « sortir » du sous-sol des immeubles pour le mutualiser dans des parkings ; plus exactement, cette possibilité existe bel et bien, mais elle se heurte à la réalité économique et à la nécessité que ces « parkings-silos » soient construits préalablement à la délivrance des autorisations d’urbanisme pour les immeubles correspondants. Le permis d’innover correspond à une disposition simple à mettre en œuvre, qui permet de résoudre des problématiques très concrètes.

La question est désormais celle de la promotion de l’outil et de la conviction de la chaîne d’acteurs : aujourd’hui, ce ne sont pas les élus qui portent le risque, notamment juridique, mais l’État, en la personne du préfet. Il serait opportun d’élargir, avec prudence, son domaine d’application, par exemple dans le cadre des PPA et des ORT.

S’agissant de la question du foncier et de celle de son prix, il reste des choses à faire, y compris du côté de l’État. On ne peut ainsi que regretter que l’État, conformément à la loi, soit le seul acteur public tenu de mettre aux enchères le foncier qu’il entend céder. Il n’est d’ailleurs pas certain que cette règle garantisse nécessairement la préservation des intérêts financiers de l’État. Les aménageurs prônent plutôt le recours à des cessions à charges foncières fixes, nécessaires pour concomitamment atteindre le réalisme économique des opérations, lutter contre la spéculation et viser des objectifs de qualité de la construction.

Il y aurait également un grand intérêt à mieux sécuriser le cadre dans lequel se développent les projets. La loi ELAN a permis d’opérer un certain nombre d’avancées très positives, comme la « cristallisation » dans le cadre du permis d’aménager. Mais il faut aller plus loin. Il conviendrait ainsi d’opérationnaliser le certificat de projet, que les administrations refusent aujourd’hui de facto d’utiliser. S’agissant des relations avec les architectes des bâtiments de France (ABF), il faudrait organiser la formalisation des débats et des engagements en amont, afin d’éviter certains problèmes encore trop souvent rencontrés – par exemple, à l’occasion d’un changement d’ABF, une remise en cause totale des discussions engagées avec son prédécesseur.

Un sujet peu abordé jusqu’à présent, mais extrêmement important, est celui du périurbain et de la libération de l’initiative privée dans les tissus à dominante pavillonnaire. Les textes aujourd’hui applicables limitent très fortement cette initiative privée, ne serait-ce que parce que le découpage foncier aboutit à des aberrations dans les règles des PLU, qui n’ont pas toujours été anticipées. Or il y a un vrai enjeu à ce que ces tissus pavillonnaires apportent leur contribution à la lutte contre le réchauffement climatique, tout en permettant une densification vertueuse et respectueuse de l’identité de ces territoires. Le sujet est complexe, mais les notaires, les architectes et naturellement les aménageurs doivent pouvoir s’en saisir.

L’Ordre des architectes a lié la question de la dégradation de la qualité des logements à celle du recours excessif aux VEFA, mais le lien avec la loi ELAN ne me parait pas évident. Le sujet de l’utilisation des VEFA par les bailleurs sociaux est plus complexe qu’il n’y parait. Aujourd’hui, sur le périmètre de Grand Paris Aménagement, plus de 70 % des logements des bailleurs sociaux sont réalisés en maitrise d’ouvrage directe ; d’autres bailleurs, de manière parfaitement légitime, ont décidé de renoncer à la maîtrise d’ouvrage directe en construction et de concentrer leurs moyens sur la rénovation de leur parc existant. Ce sont de vraies stratégies d’entreprise et, comme il a été dit justement, le niveau de qualité exigé par ces bailleurs pour leurs ventes en l’état futur d’achèvement est aujourd’hui très élevé, bien loin de « laisser les clés » au promoteur.

La loi ELAN a abordé, très timidement, la question de la préfabrication en construction : c’est un enjeu majeur pour résoudre les problèmes liés au coût de la construction, qui aujourd’hui explosent, mais aussi ceux liés aux recrutements dans le secteur. Il faudra donc s’interroger sur les modalités d’association des constructeurs à la conception des bâtiments, sauf à risquer de « passer à côté » du sujet : on le sait bien pour la construction en bois, séparer la conception et le choix du constructeur dans ce mode constructif est une aberration. Le sujet induit des questionnements sur la maîtrise d’ouvrage publique dans le cadre de la loi du 12 juillet 1985, dite loi « MOP », qui est une exception française et se heurte à la révolution des modes constructifs aujourd’hui nécessaire.

M. Arnaud Portier, secrétaire général de l’Association des établissements publics fonciers locaux (EPFL), directeur général de l’EPFL Pays Basque. Je concentrerai mon propos sur la problématique foncière, qui est centrale pour les établissements publics fonciers locaux.

La loi ELAN a permis de simplifier le fonctionnement des EPFL, en ouvrant notamment la possibilité de créer des filiales, de clarifier les modalités de leur intervention en proto-aménagement et d’ouvrir à toutes les collectivités territoriales la possibilité de bénéficier de l’appui d’un établissement public foncier.

Depuis de nombreuses années, nous attirons l’attention des pouvoirs publics sur le fait que les EPFL sont favorables ce que les collectivités adhèrent par priorité à des EPCI, dès lors que la politique foncière se réfléchit et se pense à l’échelle d’un territoire. Mais le constat, sur le terrain, est parfois celui du rôle hégémonique d’une commune dans un EPCI et qui, pour des raisons diverses, décide d’entraver la capacité d’autres communes membres du même EPCI à rejoindre un EPFL. On a même vu, en Occitanie, le préfet de région s’opposer à l’adhésion d’un EPCI à un EPFL, au motif que la mise en place d’un EPF d’État sur le même territoire était en gestation. Comment comprendre la position adoptée par le préfet, qui va à l’encontre des préférences exprimées par les élus locaux ?

Aujourd’hui, chacun reconnait que la capacité d’intervention des collectivités est facilitée par la possibilité de s’appuyer sur les moyens et les compétences d’un EPFL.

Au pays basque, territoire tendu où le prix du foncier est très élevé, le nombre de logements sociaux produits a progressé, mais nombre de ces logements ne répondent qu’imparfaitement aux attentes des habitants. Nous avons constaté une forte progression des ventes en défiscalisation Pinel et de la production de logements sociaux en VEFA (entre 75 % et 90 % sur l’agglomération bayonnaise), mais aussi une dégradation de la qualité de ces constructions, une réduction de la surface des logements produits et une explosion du prix du foncier et des logements. Une proportion importante des logements a été achetée pour faire de la location touristique ou comme résidence secondaire et aucun encadrement réglementaire ne permet aujourd’hui de juguler ou de maîtriser une telle tendance.

Que dire également des ventes ou acquisitions réalisées par des opérateurs qui ont constitué eux-mêmes des structures d’agence immobilière ou de négociation et qui, quand ils achètent un bien, se facturent des frais d’agence ?

Il faut aller vers plus de sobriété foncière, alors que les collectivités s’appuient sur des documents d’urbanisme qui n’ont aucunement été votés et mis en œuvre à l’aune d’une telle problématique. Les services de l’État ont validé des documents parfois excessivement permissifs, qui ouvrent à la construction des surfaces sur lesquelles des opérateurs se positionnent. Quand une commune décide de réduire sa surface constructible dans le cadre d’un nouveau PLU, elle s’expose à être attaquée devant le tribunal administratif et celui-ci finit par donner raison au propriétaire, considérant que cette « perte de chance » ou suppression de constructibilité est une atteinte portée à son droit de propriété.

Les relations public-privé sont devenues plus complexes et plus difficiles, alors même que l’objectif d’un développement cohérent et harmonieux de nos territoires passe par la capacité à faire travailler tous les acteurs en bonne intelligence.

A qui doit profiter la rente foncière ? Peut-elle ne profiter qu’au propriétaire-vendeur ? Il faut se poser la question et le législateur doit s’en saisir.

M. Richard Lioger, rapporteur. Je remercie chaleureusement l’ensemble des participants, pour leurs interventions riches et denses.

Plusieurs d’entre vous ont semblé rendre la loi ELAN responsable de la faiblesse de la construction aujourd’hui en France. Je rappelle néanmoins que la loi ELAN a été promulguée en 2018 ; en 2019, la période préalable aux élections municipales a commencé ; en 2020 et 2021, nous avons traversé une crise sanitaire.

La question du foncier est absolument centrale, à l’évidence, et elle doit constituer une priorité pour la prochaine législature. Il faudra également poser la question de l’accès au foncier public.

Je suis irrité d’entendre que la dématérialisation n’est toujours pas généralisée au sein des collectivités territoriales, que des pièces complémentaires et non nécessaires restent parfois demandées et qu’on crée des freins à différents niveaux. La loi ELAN ne doit pas être tenue pour responsable : c’est à ces collectivités de s’expliquer sur ces situations.

La frilosité de nombre de communes en matière de construction s’explique aussi par l’image de « bétonneur » souvent attachée au secteur et nombre d’exécutifs locaux, y compris dans des grandes villes, se sont fait élire sur un programme de limitation de l’effort de construction. La génération des maires « bâtisseurs » n’est plus.

La loi ELAN a mis en place un certain nombre d’outils, il convient désormais que les acteurs locaux se les approprient.

M. Jean-Luc Lagleize, rapporteur. Je ne partage pas le constat selon lequel la VEFA serait synonyme de logement de mauvaise qualité. Ayant acheté un appartement en VEFA en tant que particulier, je confirme avoir reçu exactement ce que j’avais acheté et payé.

La mobilisation des logements vacants est un véritable sujet. Ils ne sont certes pas toujours situés au bon endroit, parfois dans des zones en déprise – mais on en trouve aussi dans les zones tendues. Mais comment inciter à ce que les logements et les bureaux vacants soient remis sur le marché, tout en respectant le droit de propriété ?

L’intérêt des OFS n’est pas de vendre, à terme, le foncier au propriétaire de l’appartement. L’idée est plutôt de « geler » un terrain et de le « sortir » définitivement de la spéculation foncière. L’objectif est bien de ne le vendre jamais – à la différence de l’accession sociale à la propriété classique, où une commune donne un terrain à un bailleur social, qui construit des logements et les vend : si l’acquéreur du logement revend ensuite celui-ci, au prix du marché, c’est lui qui encaisse la plus-value.

Je confirme que l’État a remboursé aux communes les recettes de taxe d’habitation, à l’euro près. La réforme n’a donc pas appauvri les communes.

S’agissant de la question du partage de la rente foncière, le plus simple me semble être de modifier la structure de la fiscalité de la plus-value foncière. Aujourd’hui, après 22 ans, on n’a pas d’impôt supplémentaire sur le revenu en cas de plus-value foncière ; à partir de 30 ans, plus de prélèvements sociaux non plus. Si on décidait que la plus-value est immédiatement taxable et à tout moment, l’État ou la commune qui ont permis cette plus-value en retireraient une juste quote-part.

M. Thibaut Bazin, rapporteur. Les éléments apportés montrent que plusieurs articles de la loi allaient dans le bon sens, mais que les effets constatés se situent en-deçà des objectifs affichés ou espérés. L’évaluation qualitative est plutôt positive, le constat quantitatif plutôt décevant. Certains points dépendent de la loi, d’autres de la manière dont les acteurs locaux se la sont appropriée.

Je vous remercie.

TABLE RONDE n° 3 : Le droit de l’immobilier

M. Jean-Luc Lagleize, rapporteur, président de séance. J’ai le plaisir de vous accueillir à cette troisième table-ronde que la commission des affaires économiques organise pour le suivi de la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique, dite « loi ELAN ».

Je remercie immédiatement l’ensemble des personnalités, institutions et organisations qui ont répondu positivement à notre invitation et qu’à défaut de pouvoir saluer en présentiel, mes collègues et moi-même accueillons donc dans le cadre de la présente visioconférence, qui est enregistrée.

Je vous demanderai de concentrer votre prise de parole liminaire sur les points de la loi qui vous intéressent au premier chef. Je pense, par exemple, à tout ce qui a trait à l’encadrement des loyers, à l’évolution des rapports locatifs (bail mobilité, logement des étudiants, garantie Visale, encadrement des meublés de tourisme) ou encore au permis de louer et à la lutte contre l’habitat indigne.

À l’issue de nos travaux, à la fin du mois de février prochain, nous présenterons à la commission des Affaires économiques de l’Assemblée un rapport qui s’efforcera de dresser un bilan équilibré de cette loi ELAN, qui fut assurément l’une des plus importantes de l’actuelle législature.

M. Richard Lioger, rapporteur. La présente table-ronde est l’occasion de se retrouver, cinq ans après la conférence de consensus qui avait préfiguré la loi ELAN. Nous avons déjà rencontré les bailleurs sociaux, les promoteurs et la fédération du bâtiment et des travaux publics.

M. Stéphane Pavlovic, directeur de la Confédération générale du logement (CGL). Je rappelle que la CGL est une association de défense des usagers du logement, qui a vocation à aider et informer ces usagers dans leurs droits au quotidien.

Les mécanismes mis en place par loi ELAN en matière d’encadrement des loyers, d’évolution des rapports locatifs, de permis de louer et de lutte contre l’habitat indigne nous apparaissent, de manière générale, trop complexes. Ils sont supposés répondre à de vraies problématiques de terrain et, au final, ils font souvent l’objet de réformes successives, soit parce que les objectifs fixés n’ont pas été atteints, soit parce que les différents acteurs ne réussissent pas à mettre en œuvre ces mécanismes, soit encore parce que les moyens d’action ne sont pas suffisants.

Depuis plusieurs années, de nombreuses réglementations se sont empilées et, du point de vue de la protection des usagers du logement, la question de l’effectivité du droit en vient parfois à être oubliée. Or cette question est centrale ! Pour chaque règle de droit créée, il faut s’assurer de sa mise en œuvre effective et que le bénéficiaire de droits nouveaux, comme l’usager du logement, puisse les exercer véritablement.

En matière d’encadrement des loyers, la préfecture va pouvoir donner délégation aux collectivités territoriales. En matière d’habitat indigne, les collectivités interviennent certes beaucoup… mais quels sont les moyens d’action en propre de l’usager ? C’est là une question que l’on ne se pose qu’assez peu. La CGL estime qu’il faut aller beaucoup plus loin pour rendre effectifs les droits appartenant aux usagers et leur permettre de les exercer de manière très simple – sans nécessairement devoir aller devant les tribunaux.

M. Jean-Luc Lagleize. Mesurer l’effectivité de la loi est au cœur des préoccupations des quatre rapporteurs de la présente mission d’évaluation !

M. Stéphane Pavlovic. Face au problème de l’encadrement des loyers, on met en place des strates de réglementation – la dernière en date étant, par exemple, l’obligation de faire figurer dans les annonces immobilières les plafonds de loyer applicables dans la zone considérée. Quel est l’intérêt et l’effectivité pour l’usager ? Limité. Que se passe-t-il si l’information ne figure pas dans l’annonce ? Que pourra faire l’usager ? Une sanction s’appliquera-t-elle rapidement, qui lui bénéficiera directement ? Toutes ces questions demeurent ouvertes.

M. Eddie Jacquemart, président de la Confédération nationale du logement (CNL). Du point de la CNL et pour ce qui a trait notamment au secteur social, la loi ELAN a constitué la pire loi régressive que notre pays ait connue depuis plusieurs décennies. Avec l’arrivée du président Emmanuel Macron, une grande loi sur le logement était attendue ; en définitive, on se retrouve avec une loi qui a emprunté de mauvaises directions, tout particulièrement du point de vue des locataires du parc social.

Cette loi a été préparée et votée au pas de course, sans négociations et concertations suffisantes. La stratégie du Gouvernement, en matière de logement, est bien claire : on commence par assécher financièrement les organismes HLM avec la réduction du loyer de solidarité (RLS), puis on organise la déstructuration du parc social dans le cadre de la loi ELAN.

À force de réclamations et de manifestations et avec l’appui de l’USH et d’autres organisations du secteur du logement, nous avons fini par obtenir l’organisation d’une conférence de consensus, au cours de laquelle nous avons apporté des éléments qui ont permis d’atténuer les effets régressifs de la loi.

S’agissant de l’encadrement des loyers, un article très intéressant de Mme Manon Romain dans le Monde, en date du 5 décembre 2021, indique que 37 % des annonces à Paris présentent des loyers abusifs (et 43 % en Seine-Saint-Denis). Ces chiffres montrent bien les limites rencontrées par le dispositif actuel. Selon nous, un tel encadrement a vocation à devenir universel dans les zones tendues ; seules une vingtaine de villes ont aujourd’hui obtenu sa mise en œuvre, ce n’est pas suffisant ! Et on a du mal à comprendre pourquoi certaines demandes ont été rejetées, comme Grenoble ou Champigny-sur-Marne.

La CNL regrette qu’en dépit de l’article adopté dans le cadre de l’examen du projet de loi relatif à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l’action publique locale, dit « 3 DS », ce dispositif reste encore expérimental et n’entre pas dans le droit commun. Je rappelle incidemment que la situation actuelle est la résultante des recours en nombre, parfois abusifs, déposés par l’Union nationale des propriétaires immobiliers (UNPI) et la Fédération nationale de l’immobilier (FNAIM), la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové, dite « ALUR », ayant prévu en son temps un dispositif d’encadrement des loyers beaucoup plus extensif.

Nous savons gré au ministre Julien Denormandie d’avoir réintroduit le dispositif d’encadrement dans la loi ELAN. Mais il ne fallait pas qu’il soit expérimental, il fallait l’inscrire « dans le dur » - à l’exception peut-être de certains territoires, où il serait manifestement inapplicable. En tout cas, toute ville ou communauté qui demanderait sa mise en œuvre devrait pouvoir l’obtenir.

Pour ce qui concerne l’application de ce mécanisme d’encadrement des loyers, c’est un véritable parcours du combattant – non seulement, d’abord, pour obtenir un logement, mais également, ensuite, pour obtenir gain de cause au tribunal devant lequel on aurait fait comparaitre le propriétaire dudit logement. Il faut donc impérativement simplifier la procédure pour le locataire.

Quant aux sanctions prévues par la loi ELAN, elles ne sont pas appliquées : en 2020, seulement 9 condamnations ont été prononcées de ce chef, alors que le nombre de propriétaires en infraction est évidemment très supérieur. De ce point de vue, il conviendrait de pouvoir également sanctionner les agences immobilières qui ne respectent pas la loi : une récente étude de la Ville de Paris et de la Fondation Abbé Pierre a permis de mesurer l’ampleur des défaillances.

Il faudrait que l’on mette en place une véritable « police du logement », qui vérifierait que les lois votées sont effectivement appliquées. Imagine-t-on un code de la route sans radars ni policiers chargés de sanctionner les infractions ? Sans police ni moyens pour faire respecter la loi, cela ne fonctionne pas.

S’agissant du « bail mobilité », ne faudrait-il pas le rebaptiser « bail précarité » ? On ne peut pas accepter, en effet, d’être logé en contrat à durée déterminée. Ce dispositif n’a visé qu’à satisfaire les attentes de certaines catégories de propriétaires, qui en avaient besoin pour le combiner habilement avec la location touristique : on loue dix mois par an à des étudiants en bail mobilité et on met en location touristique pour le reste du temps. Ce n’était donc pas une bonne idée, et elle a alimenté des stratégies aux limites des règles applicables en matière de location touristique.

Pour ce qui concerne la « garantie Visale », il faut également regretter que seule une partie de la population soit concernée. De surcroît, ce n’est pas l’État qui finance, mais les salariés eux-mêmes à travers le versement au groupe Action Logement. Le dispositif devrait être étendu et devenir universel. Dans le cadre de la loi ALUR, on avait bien tenté d’avancer sur la garantie universelle des loyers, mais ces tentatives ont suscité une levée de boucliers de la part des propriétaires et des assureurs. Veut-on réellement, dans ce pays, faciliter l’accès du plus grand nombre au logement ? De ce point de vue, avec la garantie Visale, la loi ELAN ne va pas assez loin – la CNL défend l’idée innovante d’une véritable « sécurité sociale du logement », avec une caisse de garantie nationale alimentée par tous les acteurs du logement (propriétaires, locataires, accédants, assureurs, État, collectivités, etc.) et qui permettrait d’en finir avec les SDF et les nuitées d’hôtel dépensées inutilement pour de l’hébergement précaire.

S’agissant du permis de louer, il faut aller beaucoup plus loin, il faut des contrôles et des sanctions. La loi a prévu une série de sanctions importantes, mais je n’ai pas le sentiment que les jugements condamnant des « marchands de sommeil » soient très nombreux. Il ne faut pas s’interdire de franchir une étape supplémentaire et d’envisager la confiscation des biens en cause : ne serait-ce pas une juste sanction pour des propriétaires qui mettent en péril la vie de leurs locataires ? Souvenons-nous de ce qui s’est passé à Aubagne : il n’est pas acceptable qu’on puisse aujourd’hui mourir d’habiter.

Il faudrait envisager la mise en place d’un véritable « répertoire des loyers », chaque propriétaire bailleur privé remplissant d’ores et déjà une déclaration normalisée pour l’ensemble de ses revenus fonciers. Il y aurait simplement à compléter la déclaration d’impôt par la mention de la superficie du logement et celle du loyer moyen appliqué. On pourrait ainsi construire une base d’information sur les loyers qui soit fiable, déclarative mais contrôlable… et beaucoup plus satisfaisante que les informations qui remontent des observatoires locaux des loyers, dont la qualité est aléatoire.

Quant au permis de louer, il faudrait le rendre systématique et obligatoire, à l’instar du permis de chasse ou du permis de conduire. Le « tsunami » espéré en matière de qualité des logements n’est jamais survenu…

La loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique, dite loi « Climat », a introduit un dispositif intéressant pour ce qui concerne le diagnostic de performance énergétique (DPE), dans le cadre notamment du permis de louer, et la CNL se félicite de cette avancée : les marchands de sommeil sont des personnes qui louent parfois des « épaves thermiques » et il ne faudrait pas que des aides publiques arrivent dans leurs poches, sans que les travaux prévus soient finalement réalisés.

M. Jean-Marc Torrollion, président de la Fédération nationale de l’immobilier (FNAIM). La loi ELAN, qu’il faut apprécier à l’aune des évolutions législatives depuis 2018 – y compris les dispositions de la loi Climat et résilience – est celle qui a rendu opposable le diagnostic de performance énergétique. Elle a ainsi posé le socle d’une législation ambitieuse.

Elle a aussi habilité le Gouvernement à réformer profondément, par voie d’ordonnances, le régime de la copropriété. Il aurait été souhaitable d’aller encore plus loin, pour aboutir à une véritable codification du droit de la copropriété, ou encore à une organisation des baux électroniques.

La loi ELAN a également contribué à structurer le secteur des professionnels : le Conseil national de la transaction et de la gestion immobilières (CNTGI) a été entièrement réformé, les titres d’agent immobilier, administrateur de biens et syndic de copropriété sont désormais protégés… mais nous attendons toujours la nomination de la commission de contrôle.

S’agissant de l’encadrement des loyers, il me semble que les associations qui se sont exprimées ont été parfois injustes vis-à-vis de la loi ELAN. Effectivement, la FNAIM a obtenu l’annulation des arrêtés d’encadrement à Lille et Paris, et c’est précisément la loi ELAN qui est venue supprimer les causes de ces nullités : ces associations doivent donc lui reconnaître ce mérite ! Par ailleurs, la loi a eu l’intelligence de dissocier l’observation agréée des loyers et l’obligation d’encadrement. On l’oublie parfois, c’était là un défaut structurel des dispositions législatives qui avaient cours auparavant.

L’encadrement des loyers est un dispositif expérimental, ouvert initialement pour une période de trois ans – désormais prolongé par le projet de loi relatif à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l’action publique locale, dit « 3DS » – et dont l’activation repose sur le choix des collectivités territoriales de faire ou de ne pas faire. Neuf collectivités ont déposé un dossier pour obtenir la faculté de prendre un arrêté d’encadrement et sept ont été retenus ; le dossier de Grenoble n’a pas été retenu, ce qui n’est pas difficile à comprendre après analyse de l’offre de logements disponibles et de l’évolution des loyers.

La FNAIM est défavorable au principe même d’un encadrement des loyers, mais convient que le dispositif actuel n’est pas inintéressant. Vouloir mesurer dès aujourd’hui les effets de ces dispositifs, comme le suggère la CNL, nous semble prématuré : on sait qu’ils aboutissent à un écrêtement pour les petites surfaces, qui se propage ensuite aux autres segments du marché. J’observe néanmoins que cet encadrement intervient à un moment où nous sommes confrontés à des phénomènes de « démétropolisation » et d’émergence de demandes nouvelles hors zones tendues, ce qui en réduit peut-être la pertinence – d’autant que des obligations considérables se font également jour en matière de rénovation énergétique du parc locatif.

S’agissant des rapports locatifs, la loi ELAN n’a pas constitué une révolution. Le bail mobilité partait d’un principe simple, avec un objectif technique et politique sous-jacent : trouver une formule qui permettrait de réorienter les choix faits par certains bailleurs au bénéfice de Airbnb, en vue de conforter une offre locative de nature à aider les salariés et les étudiants en mobilité. La démarche était louable, mais l’outil mis à la disposition des bailleurs n’a été que peu utilisé – sauf à Paris, où certains groupes comme Foncia l’ont largement mobilisé. Il n’a pas véritablement trouvé son public et il est simplement venu se surimposer à la législation existante sur les meublés et à la loi de 1989 : le constat d’ensemble est donc plutôt celui d’un échec. Il est vrai qu’une politique du logement ne s’évalue pas l’immédiateté, elle se mesure dans le temps.

Pour ce qui concerne le logement des étudiants, il faut rappeler que seulement 4 % des étudiants font aujourd’hui appel à la colocation ; il s’agit souvent d’un choix économique ou d’opportunité, plus qu’une volonté de sociabilité. Une réflexion plus globale sur le logement des jeunes reste à conduire.

La garantie Visale a constitué la colonne vertébrale du discours du ministère chargé du logement pendant un certain temps et il faut admettre qu’elle a aujourd’hui trouvé son public, particulièrement chez les étudiants, un peu moins chez les salariés défavorisés. Cette garantie n’est pas indéfiniment extensible, au regard des engagements hors bilan qu’elle engendre pour Action Logement, et elle ne constitue pas encore une réelle avancée en zone tendue – car les candidats locataires y sont pléthoriques et qu’entre le candidat locataire « classique », disposant d’une rémunération confortable, et le candidat moins bien rémunéré, mais bénéficiant d’une garantie Visale, c’est généralement le « meilleur » dossier, c’est-à-dire le plus solvable, qui est privilégié. Un sondage réalisé auprès de nos administrateurs de biens montre qu’à revenus identiques, les dossiers de location s’appuyant sur une caution personnelle l’emportent à 62 % (contre 37 % pour les dossiers s’appuyant sur une garantie Visale).

L’encadrement de la location des meublés de tourisme a été une bonne mesure, car ces locations sont partout en très forte croissance, au détriment des locations destinées aux familles, locations nues à usage de résidence principale : entre 2006 et 2017, le parc locatif privé à usage touristique est ainsi passé de 14 % à 23 %. Des législations successives et des initiatives des collectivités territoriales sont certes venues progressivement encadrer ce mouvement, mais un certain nombre de décisions claires de la part des pouvoirs publics font encore défaut. J’attire d’ailleurs l’attention des associations de locataires sur l’impossibilité, d’un côté, d’encadrer les loyers, assujettir les propriétaires à des permis et les contrôler, et, de l’autre côté, d’avoir des locations Airbnb et des locations touristiques qui prospèrent pratiquement sans contraintes. L’État doit prendre position et dire si la priorité se situe dans le fait de loger les citoyens de manière durable, y compris l’accompagnement des bailleurs en tant que de besoin et le choix de la neutralité fiscale, ou dans celui de soutenir l’essor de la location touristique meublée.

Le permis de louer est un instrument à la disposition des maires et, sur ce point également, la FNAIM ne partage pas l’analyse centralisatrice de la CNL. Aujourd’hui, 384 communes ont choisi de déployer cet outil pour « cibler » certains quartiers ou certaines zones, où l’habitat indigne constitue une problématique devant être traitée. Mais certains maires se sont empressés d’en étendre l’usage, au risque de créer des freins à la relocation et de finir par perdre de vue l’objectif initial. Avec la loi Climat, les collectivités territoriales n’ont d’ailleurs peut-être assez remarqué qu’on glissait du contrôle de « l’indignité » à celui de « l’indécence »

– ce qui n’est pas du tout la même chose, car, derrière le contrôle de l’indécence, se profile l’enjeu de l’engagement d’une responsabilité. Or les maires ne disposent que de très peu de pouvoirs en matière de police de l’habitation et du logement : c’est l’un des points faibles du dispositif et nous avons des exemples de suroccupations de logement dénoncées par des syndics aux maires et restées sans suite, car les maires n’avaient pas de solutions de relogement à proposer.

M. Pierre Hautus, directeur général de l’Union nationale des propriétaires immobiliers (UNPI). Je veux tout d’abord me faire le relais d’un message porté par les propriétaires et, probablement, par de nombreux Français : il faut arrêter de changer les règles tout le temps !

S’agissant de l’encadrement des loyers, la loi ELAN est revenue sur un sujet déjà abordé par la loi ALUR, mais cette fois-ci de manière expérimentale et peut-être plus pragmatique, en dissociant l’observation des loyers et leur encadrement. La CNL regrettait que la mesure ne soit pas appliquée ; mais peut-être n’est-elle tout simplement pas applicable et peut-être conviendrait-il de revoir ce dispositif, voire de l’abandonner s’il n’est pas efficace ? Que dire de son instrumentalisation à des fins politiques, quand des élus locaux demandent à mettre en place un encadrement des loyers alors même qu’ils freinent l’effort constructif dans leur collectivité ?

L’UNPI considère qu’il est dangereux de maintenir ce dispositif et, plus encore, de l’étendre. Une première période d’application avait été ouverte et l’on s’apprête désormais à expliquer aux opérateurs, qui ont fait le choix d’investir sur la base d’un certain modèle économique et d’un équilibre donné entre charges et recettes, que les règles ont désormais changé. Cela revient à les placer dans des situations inextricables, dans un contexte où les obligations de rénovation énergétique se sont considérablement durcies et où le DPE, tel qu’il fonctionne, est un instrument à produire des passoires énergétiques (qui ne l’étaient pas auparavant).

Nous continuerons donc à nous opposer partout à l’encadrement des loyers, y compris devant les tribunaux, et à dénoncer une mesure inadaptée.

Nous participons aux observatoires locaux des loyers via les associations départementales d’information sur le logement (ADIL) et nous y contribuons via « Connaitre les loyers et analyser les marchés sur les espaces urbains et ruraux » (Clameur), un observatoire créé par les propriétaires et les professionnels il y a plus de vingt ans.

S’agissant des rapports locatifs, M. Jean-Marc Torrollion a justement dressé le constat de l’échec du bail mobilité. Il s’agit d’un dispositif qui est peu ou pas utilisé, peut-être parce qu’il n’est pas bien calibré ou insuffisamment sécurisé. Peut-être aurait-il fallu prévoir, comme nous l’avions demandé, un assouplissement ou la possibilité d’un renouvellement du bail à l’intérieur du délai de dix mois.

Pour ce qui concerne le logement des étudiants, plusieurs facteurs ont permis d’intégrer plus d’étudiants dans le parc locatif privé. La garantie Visale joue ici pleinement son rôle, pour tous les publics dont la situation financière le justifie : le candidat qui présente un dossier complet et muni de sa garantie témoigne de sa bonne volonté et de son sérieux. Il est vrai que le système de garantie classique, celui de la caution personnelle, reste néanmoins plébiscité – c’est un système qui bénéficie de son antériorité, qui fonctionne depuis de très nombreuses années et qui est ancré dans les habitudes des propriétaires.

La question de l’encadrement des locations meublées de tourisme me conduit à rappeler cette vérité de l’histoire : la propriété, c’est la liberté. Plus on veut encadrer, taxer, soumettre à permis ou à autorisation, plus on alimente les comportements de fuite vers des solutions moins contraintes. Et les victimes en sont les ménages qui souhaitent se loger dans le parc locatif, notamment privé. La « fuite » vers les locations de tourisme illustre parfaitement ce phénomène. Nous croyons qu’il faut désormais s’interroger sur la manière de « remettre de la liberté » dans l’acte de mise en location et les rapports entre locataire et propriétaire. N’oublions pas néanmoins que le développement de l’offre de locations meublées n’est que la réponse à une demande touristique forte – si l’on veut attirer de nombreux touristes, notamment dans la capitale, il faut leur offrir des possibilités de logement – et que les sociétés offrant des meublés de tourisme nouent des partenariats avec les élus locaux et les offices de tourisme.

L’indifférenciation sémantique utilisée par certains pour parler des propriétaires et des marchands de sommeil n’est pas acceptable : les marchands de sommeil sont, purement et simplement, des voyous et non des propriétaires-bailleurs au sens noble du terme, qui mettent en location des logements aux standards de qualité les plus élevés. Le permis de louer ne constitue un instrument de lutte contre les marchands de sommeil qu’à la condition d’appliquer les termes de la loi. Or aujourd’hui, la loi n’est pas appliquée dans les termes qui sont les siens et se trouve détournée, en dépit de nos alertes répétées auprès du ministère chargé du logement et des contrôles de légalité que nous demandons aux préfets d’opérer. Les élus qui se saisissent du permis de louer l’appliquent sur des territoires entiers, en excluant le parc social et parfois les logements neufs, et nous sommes parfois obligés d’engager des procédures pour que soient respectés les termes de loi – c’est-à-dire l’application du dispositif à l’échelle d’un immeuble ou d’un ilot, l’attaque « chirurgicale » d’endroits précis et bien identifiés par les élus locaux, qui connaissent parfaitement le territoire.

Le « permis de louer » recouvre, en réalité, deux dispositifs différents – à savoir « l’autorisation préalable » de mise en location et la simple « déclaration préalable » de mise en location – et il ne vaut, en aucun cas, présomption de décence du logement. Tout cela est donc totalement inefficace pour le propriétaire, si ce n’est une démarche administrative supplémentaire qui ne fait que retarder le moment de la mise en location.

Pourrons-nous espérer, un jour, voir revenir à l’agenda un véritable conventionnement, instrument d’une offre locative de qualité excluant les logements F ou G et assortie de loyers modérés ? Réussirons-nous à avoir 200 000, 300 000 ou 400 000 logements entrant dans ce dispositif ? Il s’agirait d’un véritable outil de baisse des loyers, en lieu et place d’un mécanisme politique destiné à écrêter les loyers.

M. Jean-Luc Lagleize. L’analyse des conséquences de l’encadrement des loyers constituera certainement l’un des sujets majeurs de l’évaluation à trois ans de la loi 3DS, en 2025…

M. David Chouraqui, président de Plurience. De manière générale, le législateur « verrouille » beaucoup le marché avec des lois successives et dont l’empilement aboutit à ce qu’à la fin, ce soit l’arroseur qui se retrouve arrosé… On nivelle le marché par le bas, les lois contraignent et punissent indistinctement tous les acteurs pour traiter certaines situations particulières, certes intolérables, mais relativement circonscrites. D’autant qu’on a le sentiment d’un « deux poids, deux mesures » et que les professionnels et les bailleurs de bonne foi pâtissent d’un ensemble de mesures, alors qu’à côté, certaines plateformes prolifèrent et profitent d’une liberté qui dévoie le marché. À force de multiplier les dispositifs contraignants, de plus en plus difficiles à mettre en œuvre, on aboutit à des situations pratiquement dysfonctionnelles.

Inversement, on ne voit plus certaines réalités et, tout d’abord, le fait qu’on manque aujourd’hui de logements. On répartit la pénurie et on oublie que le socle d’une politique de logement inscrite dans le long terme, c’est la création de logements. L’encadrement des loyers vise à contenir leur progression. Mais celle-ci est tirée par le marché et elle traduit la tension qui existe sur les stocks : il faut assumer de dire qu’on retire aujourd’hui des logements du parc louable à travers, par exemple, les locations meublées poussées par certaines plateformes ou les opérations de rénovation énergétique, dont nous avons au demeurant besoin. Le marché est en attrition ; les difficultés de logement, les hausses de loyer ne peuvent se résoudre sans une réflexion globale.

Il faut arrêter de modifier constamment les règles applicables : cette instabilité casse la confiance que les Français ont dans le logement et l’investissement locatif, qui est en pleine vitalité. L’immobilier est le secteur du temps long, les dispositifs ne peuvent s’y imposer par la magie d’un claquement de doigts. Il faut recréer de la confiance, éviter des choix qui soient remis en cause fréquemment, privilégier des mesures faciles à déployer et qui ne soient pas l’expression d’une forme de punition à l’égard des propriétaires.

L’intermédiation peut être une réponse à ces enjeux. La loi a permis de renforcer l’organisation de la profession, ce qui va dans le bon sens. Celle-ci est désormais très encadrée, elle est garante et pénalement comptable de l’ensemble de ses activités. Le législateur peut donc s’appuyer sur les professionnels avec confiance, alors que ceux-ci sont souvent aux prises avec des injonctions contradictoires – d’un côté, beaucoup d’attentes dans l’accompagnement ; de l’autre, le sentiment qu’on nous met les bâtons dans les roues. Il faudrait mettre l’ensemble des questions sur la table, dire clairement ce que l’on attend de nous et mettre en regard l’ensemble des moyens, notamment législatifs, qu’on veut bien nous donner.

S’agissant de l’encadrement des loyers, on voit bien qu’il y a un phénomène de fuite vers l’offre meublée, que cet encadrement ne tient pas compte du standard énergétique du logement et que la désintermédiation constatée se retourne contre le respect de la réglementation.

Au sein de l’observatoire Clameur, des efforts importants ont été consentis au cours des dernières années afin de collecter des données réellement fiables, fondées sur des baux réels et non sur des annonces. L’objectivité des observations constitue un prérequis indispensable à la construction de politiques adaptées.

S’agissant du bail mobilité, peu utilisé, je réitère le constat selon lequel trop de dispositifs nouveaux n’ont pas le temps de s’installer dans les pratiques. Le temps de l’immobilier est un temps long, tant pour la propriété que pour la gestion locative : le temps d’expliquer les dispositifs à nos clients, le temps d’avoir nous-mêmes un retour d’expérience et d’être capables de conseiller de manière utile et pertinente, la loi a déjà changé…

La garantie Visale est un « produit » abouti, bien utilisé par le segment des étudiants. Mais elle a pâti du passé et notamment de l’image très négative, chez les professionnels, de la garantie des logements locatifs (GRL), dont le pilotage et la gestion étaient très difficiles. On peut toujours brasser des idées parfois séduisantes ; derrière, il y a une mise en œuvre à assurer par des professionnels, avec des conséquences sur les pratiques, les systèmes d’information, les équipes, etc.

Les professionnels ont toujours à cœur d’accompagner au mieux les lois votées. Mais travaillons le plus en amont possible sur le réalisme et la mise en place des dispositifs concernés.

Mme Camille Giraudet, chargée de mission à la Confédération syndicale des familles (CSF). La CSF est favorable à l’encadrement des loyers et souhaite que la mesure soit pérennisée, sous réserve de la rendre pleinement effective – c’est-à-dire d’avoir plus de contrôles, car tout le monde ne joue pas le jeu. Il faudrait également revoir la notion de « complément de loyer », un mécanisme parfois détourné pour passer outre l’encadrement : le décret n° 2015-650 évoque, de manière évasive, des caractéristiques « de localisation et de confort », sans que l’on sache très bien ce que cette formulation recouvre précisément.

Dans l’hypothèse de la mobilisation d’un cautionnement pour une location, il conviendrait de savoir si l’apposition d’une mention manuscrite est nécessaire ou pas.

La CSL est très favorable au permis de louer, s’il est mis en œuvre de manière intelligente. À Niort, plusieurs acteurs ont ainsi décidé de travailler ensemble (agglomération, ville, caisse d’allocations familiales et ADIL) pour mettre en place un tel permis, avec des procédures d’instruction des demandes, des visites de terrain et l’éventuelle prise en charge des propriétaires en cas d’insalubrité ou d’indécence des logements.

M. Alain Misse, secrétaire général de l’Association Force ouvrière-Consommateurs (AFOC). Je souhaite tout d’abord attirer l’attention sur les colonnes montantes électriques dans les immeubles collectifs. Des dispositions législatives sont venues clarifier la question de leur propriété. Malheureusement, des problèmes demeurent : Enedis, gestionnaire du réseau de distribution d’électricité, considère toujours ces colonnes comme des branchements collectifs, ce dont il résulte que les demandes d’augmentation de puissance ou de création d’une dérivation individuelle restent à la charge des copropriétaires. Nous considérons cette situation comme inéquitable et il conviendrait donc qu’une disposition de loi puisse énoncer clairement que ces colonnes constituent bien des éléments du réseau.

La loi ELAN a prévu la fin de la solidarité conjugale en cas de violences. C’est un point que nous partageons et sur lequel nous avons échangé avec le monde HLM.

S’agissant de l’encadrement des loyers, plusieurs questions se trouvent posées : les données utilisées sont-elles fiables ? Les contrôles sont-ils suffisants ? Le locataire qui se plaint d’un loyer abusif sait-il qu’il dispose d’une plateforme en ligne, dédiée à cette fin ? Ce locataire franchira-t-il le pas de la saisine de la commission départementale de conciliation, face au risque de la dégradation de sa relation avec son bailleur ? Quant au projet de loi 3DS, il envisage de prolonger encore la période d’expérimentation. On a du mal à comprendre…

M. David Rodrigues, juriste spécialisé dans le secteur de l’habitat à l’association Consommation Logement Cadre de vie (CLCV). La CLCV se félicite du dispositif d’encadrement des loyers, qu’elle a toujours soutenu. Est-il appliqué ou pas ? Les chiffres varient entre 50 et 80 %, ce qui peut être considéré comme un niveau élevé, notamment à Paris. Faut-il lui donner davantage de visibilité ? Oui, d’autant qu’un système de sanctions est prévu.

Le système vise à stabiliser le niveau des loyers et éviter les abus, à travers l’écrêtement de ces loyers. Les critères pris en considération sont aujourd’hui restreints : localisation géographique, caractère meublé ou non, période de construction, etc. Faudra-t-il introduire le DPE ? Probablement, car il s’agit d’un critère simple, à défaut d’être parfaitement fiable.

Aujourd’hui, le mécanisme est activé sur la base du volontariat communal. Un contrôle supplémentaire est prévu, celui du ministre chargé du logement. En zone tendue, on ne comprend pas bien la justification de ce contrôle supplémentaire, car les élus connaissent parfaitement la situation locative locale et l’état du marché. Un refus a ainsi été opposé par le ministère aux dossiers de l’établissement public territorial Grand-Orly Seine Bièvre et de la communauté d’agglomération Grand Paris Sud Seine-Essonne-Sénart. Or je ne pense pas que la tension locative ait récemment diminué en petite couronne…

S’agissant du complément de loyer, une définition plus précise serait effectivement bienvenue. Celle-ci pourrait prendre une forme négative, c’est-à-dire exclure certains logements, de par leurs caractéristiques, de l’éligibilité au complément de loyer : un logement de moins de 14 mètres carrés, ou dépourvu de sanitaires, quelle que soit sa localisation, ne devrait pas pouvoir se voir appliquer un tel supplément.

Pour ce qui concerne le bail mobilité, il faut parler sans détours : c’est un « flop ». Au moment de sa mise en place, les représentants des locataires et ceux des bailleurs au sein de la Commission nationale de concertation étaient tombés d’accord pour considérer que les dispositions existantes permettaient déjà de faire des baux de courte durée.

La garantie Visale est un dispositif qui marche de mieux en mieux, de plus en plus de bailleurs mentionnent désormais cette garantie dans leurs annonces – alors qu’auparavant, on voyait plutôt des indications « Loca-pass refusé ». C’est une excellente nouvelle !

Nous sommes défavorables aux meublés de tourisme, qui détournent des logements susceptibles de constituer de l’habitat pérenne au bénéfice d’une de l’habitation de courte durée.

Quant au permis de louer, il faut le conserver, mais j’entends les objections de la FNAIM et de l’UNPI : le dispositif vise les marchands de sommeil, mais ceux-ci feront tout pour y échapper. Il faut donc un réel accompagnement tant des bailleurs que des locataires.

M. Stéphane Pavlovic. Pour l’encadrement des loyers, il faut un dispositif plus simple, qui ressemblerait un peu à ce qui avait été fait pour les frais d’agence immobilière – on avait bien été capables d’encadrer les frais d’état des lieux, de rédaction d’acte, etc. Et il faut lui redonner de l’effectivité pour les usagers : il n’est pas normal que le demandeur ait à passer devant une commission départementale, voire devant le juge, pour faire valoir ses droits. Le plafonnement doit s’appliquer de droit, c’est au bailleur qu’il devrait appartenir de prendre éventuellement l’initiative de saisir le juge, s’il s’estime en droit de pratiquer un loyer supérieur.

S’agissant des rapports locatifs, la véritable problématique est celle de l’articulation des différentes garanties avec, au centre, le chantier de la garantie universelle de paiement des loyers, assise sur une mutualisation des dépôts de garantie. Comment sécuriser les bailleurs tout en faisant accéder le plus grand nombre au logement locatif ? Tel est l’enjeu de fond, qui nécessite un travail concerté et en profondeur.

Quant au permis de louer et à l’habitat indigne, nous n’avons jamais été vraiment favorables à ce dispositif, qui éloigne encore plus l’usager du logement. Le cœur du sujet réside, là encore, sur les sanctions et l’effectivité : il n’est pas besoin de permis, si les règles relatives à l’habitat indigne et au logement décent sont réellement tournées vers l’usager et qu’elles peuvent être appliquées de manière rapide, efficace et simple.

M. Jean-Luc Lagleize. Tout mécanisme a ses propres limites : si on interdit tout dépassement de loyer, sous réserve de l’autorisation d’un juge à aller au-delà du plafond, on générera immanquablement des dessous-de-table et donc une économie parallèle. Il y aura les montants affichés sur les baux et les compléments cachés. Et les candidats devront en passer par là, s’ils veulent un logement en zone tendue.

Quant à dénier le droit de propriété aux marchands de sommeil, l’idée avait bien été avancée, mais elle n’a pas pu prospérer : elle n’aurait pas franchi l’étape du contrôle par le Conseil constitutionnel, qui est le gardien sourcilleux de ce droit de propriété.

M. Richard Lioger. En vous écoutant, on se rend compte combien les intérêts des uns sont contradictoires avec ceux des autres, ce qui rend difficile le rapprochement des points de vue…

Les adjoints aux maires de Paris et de Lille, que nous avons auditionnés dans le cadre de la préparation de l’examen du projet de loi 3DS, nous ont confirmé que les dispositions existantes étaient difficiles à faire respecter, suscitant un besoin de recruter en nombre des agents dévolus à la seule surveillance de l’encadrement des loyers.

Force est d’admettre, à Paris notamment, qu’il vient un moment où la puissance publique doit intervenir, quand on voit le niveau exorbitant atteint par les loyers pour des jeunes, des étudiants, des infirmières…

J’ai noté qu’un certain nombre de décrets d’application n’ont toujours pas été publiés, ce qui est extrêmement regrettable.

M. Thibault Bazin, rapporteur. Les retours, tant du côté des propriétaires que de celui des locataires, montrent que les résultats de la loi ELAN se situent bien en-deçà des attentes. S’agissant du bail mobilité, vous avez été nombreux à observer son échec et certains ont esquissé des raisons : pourrez-vous les expliciter sous forme écrite ?

La question des contrôles et celle de l’effectivité a été au cœur de la discussion sur l’encadrement des loyers. Il serait intéressant d’essayer de mesurer, notamment sur Paris, combien de logements sont « sortis » de l’offre locative pour éviter d’être contraints par les dispositions sur l’encadrement. On évaluerait mieux, ainsi, les externalités négatives imputables à ce mécanisme – concrètement, le stock de logements vacants par choix des propriétaires.

Quant au permis de louer, il raterait sa cible : il n’affecte pas véritablement les marchands de sommeil, qu’il vise pourtant à éradiquer, tout en pénalisant les propriétaires ordinaires qui mettent en location. C’est d’autant plus gênant que sa mise en œuvre mobilise un volume considérable de moyens. Que faudrait-il faire d’autre ? Quelles alternatives ?

M. Jean-Luc Lagleize. Je ne dirais pas que la loi ELAN a raté sa cible, je préfère dire qu’elle ne l’a pas atteinte dans certains cas – la nuance sémantique n’est pas négligeable à mes yeux. Je vous remercie.

TABLE RONDE n° 4 : l’urbanisme rÉglementaire

Mme Christelle Dubos, rapporteure, présidente de séance. J’ai le plaisir de vous accueillir à cette quatrième et dernière table-ronde qu’organise notre mission pour le suivi de la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique, dite loi « ELAN ».

Je remercie l’ensemble des personnalités, institutions et organisations qui ont répondu positivement à notre invitation et qu’à défaut de pouvoir saluer en présentiel, mes collègues et moi-même accueillons donc dans le cadre de la présente visioconférence, qui est enregistrée. À l’issue de nos travaux, à la fin du mois de février prochain, nous présenterons à la commission des affaires économiques de l’Assemblée un rapport qui s’efforcera de dresser un bilan équilibré de cette loi ELAN, qui fut assurément l’une des plus importantes de l’actuelle législature.

Nous allons aborder aujourd’hui les sujets qui ont trait à la réforme de l’urbanisme réglementaire. Ces sujets sont multiples et tous importants, et nos échanges seront fort riches, j’en suis certaine. Il nous faudra parler de la refonte des règles d’urbanisme avec la rationalisation du SCoT, de la sécurisation des documents d’urbanisme et des évolutions en matière de consommation foncière. Nous évoquerons aussi, dans la mesure du possible, la réforme de la loi Littoral, ainsi que la mise en œuvre, dans tout le pays, des opérations de revitalisation de territoire (ORT), qui permettent d’actionner des outils intéressants comme la dispense d’autorisation d’exploitation commerciale en centre-ville ou encore la réduction fiscale « Denormandie dans l’ancien ».

M. Michel Heinrich, président de la communauté d’agglomération d’Épinal, président du schéma de cohérence territoriale des Vosges centrales, président de la Fédération nationale des schémas de cohérence territoriale (Fédé SCoT). La loi ELAN a beaucoup mobilisé la Fédé SCoT pendant presque deux ans. En effet, nombreuses de ses dispositions ont directement concerné les SCoT : l’aménagement commercial, les dispositions littorales, l’ordonnance de rationalisation de la hiérarchie des normes, et l’ordonnance de modernisation et de rationalisation du SCoT.

Le retour du document d’aménagement artisanal et commercial (DAAC), devenu obligatoire dans la loi, a permis de sécuriser juridiquement certaines pratiques déjà à l’œuvre, et a surtout complété intelligemment l’arsenal juridique dont disposent les élus du bloc local pour piloter les stratégies d’aménagement commercial dans les territoires et mieux encadrer les implantations commerciales. Les mutations en cours du commerce, les enjeux de modernisation, la requalification, l’évolution des espaces commerciaux vers d’autres fonctions ou vers la renaturation, le maintien d’un maillage de magasins physiques dans le territoire face au développement du numérique, les liens de complémentarité centre-ville-périphérie à retisser : voilà les sujets sur lesquels travaillent les élus en charge des SCoT.

Cette évolution en matière de DAAC est très positive et, depuis 2018, les élus ont à leur disposition tous les outils qui permettent de renforcer leur stratégie d’aménagement commercial. Il faudra cependant veiller à ce que le récent moratoire – certains récusent l’emploi de ce terme mais, dans les faits, c’est bien de cela qu’il s’agit… – issu de l’article 215 de la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets, dite loi « Climat », sur les projets commerciaux qui engendrent une artificialisation des sols, permette néanmoins d’accompagner la requalification de nos entrées de ville.

En ce qui concerne les dispositions regardant les communes soumises au régime issu de la loi n° 86-2 du 3 janvier 1986 relative à l’aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral, dite loi « Littoral », nous sommes moins élogieux. Les retours de terrain sont nettement moins positifs, comme j’ai eu l’occasion de le dire lors des auditions conduites par le rapporteur Lionel Causse à l’occasion de la loi Climat. En vérité, les enjeux sont tels dans les territoires littoraux qu’ils mériteraient une loi spécifique pour aborder de manière globale et transversale toutes leurs problématiques et pour s’adapter à la réalité des différents territoires littoraux.

Je vous donne deux exemples vraiment catastrophiques pour les territoires concernés : en premier lieu, la suppression des hameaux nouveaux intégrés à l’environnement (HNIE). Elle a été trop rapide, et vécue avec beaucoup de brutalité (subie) dans les territoires. La disparition des HNIE a nécessité d’importants travaux de réflexion pour essayer de trouver des solutions adaptées, et elles ne sont pas encore trouvées. Deux exemples le montrent bien, à commencer par le HNIE du territoire du Mont-Saint-Michel (Manche), qui devait accueillir des équipements hôteliers pour le secteur touristique, bien intégrés au paysage et à l’environnement, et dont le secteur était concerné par un HNIE. Au lendemain de la loi, il est devenu inconstructible, et aucune solution satisfaisante n’a été trouvée à ce jour.

Il en est de même pour le cirque de Mafate (La Réunion), où la situation est dramatique. Il s’agit d’un territoire sans accès routier ni électricité, concerné par un HNIE qui devait permettre une zone de relocalisation en déplaçant des habitations d’une zone à risque, pour pérenniser l’espace d’habitat et améliorer les conditions de vie. Au 1er janvier 2022, la commune se retrouve sans aucune possibilité d’accorder des autorisations d’urbanisme. La modification du SCoT a été engagée en 2021 pour travailler sur les secteurs déjà urbanisés (SDU), mais le travail est colossal pour un territoire comme celui de La Réunion. Le SCoT du Territoire de la Côte Ouest (TCO) doit traiter des sites qui représentent 200 hectares, mais concernent douze mille habitants. Le principe des SDU n’est pas adapté au cirque de Mafate et ses îlets ou hameaux, et la disparition du HNIE laisse le territoire sans solution : aujourd’hui, les habitants habitent dans un territoire à risque, mais la suppression des HNIE signifie qu’on ne peut les emmener nulle part.

Les parlementaires et le préfet ont alerté sur cette situation, mais pour le moment le Gouvernement n’a pas réagi. Concernant spécifiquement les dispositions de la loi ELAN sur les SDU qui permettent de travailler une densification maîtrisée des espaces déjà urbanisés identifiés par les élus dans les SCoT, si sur le principe elles étaient très attendues, elles posent des problèmes dans les faits. De nombreux contentieux sont en cours, où les juges ne prennent pas en compte la définition des SDU sur les critères locaux prévus dans le SCoT, mais s’appuient sur la liste des critères de la loi ELAN, qui ne devait pas être exclusive, et qui pourtant est interprétée de cette manière dans les décisions de justice. Les élus font face à la fois à des contentieux amenés par les « plumés », catégorie que vous allez voir fleurir et qui regroupe les habitants qui se sentent spoliés et trouvent que les élus ont des critères trop limitatifs dans la définition des SDU, et par les associations environnementales qui les trouvent trop permissifs. On a là une opposition frontale et il faudra bien trouver un juste milieu. Selon les juges, le SCoT ne joue pas le rôle de document intégrateur au titre de la hiérarchie des normes, et on ne peut donc pas considérer que la loi ELAN a participé à la consécration du rôle des SCoT dans la déclinaison des dispositions littorales.

J’évoquerai également trois sujets qui n’ont pas été traités dans la loi. En premier lieu, les annexes agricoles en zone littorale : je veux citer la problématique des agneaux de pré salé dont l’appellation d’origine protégée (AOP) est liée aux marais littoraux, sur lesquels la loi ne permet pas d’annexes pour les bêtes et oblige les agriculteurs à les déplacer parfois sur de longues distances. Avec la déprise agricole, les conséquences sur le littoral sont de nature paysagère mais aussi écologique. On voit apparaître de nouvelles espèces de plantes, qui habituellement étaient broutées et qui ont complètement bouleversé le paysage. Comme il n’y aura plus d’ovins pour assurer le pâturage, on peut imaginer qu’un jour ces paysages seront remplacés par des champs de maïs.

Il faudrait également permettre, en zone concernée par la loi Littoral, sur des décharges existantes par exemple, dans les espaces déjà artificialisés même s’ils sont en discontinuité, la mise en place du dispositif d’énergies renouvelables. De nombreux projets sont ainsi bloqués, par exemple sur le territoire du SCoT du pays de Saint-Malo, du Bassin d’Arcachon, ou du Golfe du Morbihan – Vannes Agglomération.

Du reste, la loi ne prévoit pas, dans les espaces proches du rivage (EPR), la possibilité d’un repli stratégique exigé par le retrait du trait de côte, or il y a des situations où certaines îles sont intégralement classées en EPR, ce qui complique fortement les actions de relocalisation.

En ce qui concerne l’ordonnance n° 2020-745 du 17 juin 2020 relative à la rationalisation de la hiérarchie des normes applicable aux documents d’urbanisme, elle a en partie simplifié les choses en rationalisant le lien juridique entre les documents et en le concentrant sur la compatibilité. De la même façon, la procédure d’analyse de la compatibilité des SCoT avec les documents de rang supérieur, tous les trois ans, est vraiment une avancée par rapport à l’analyse au fil de l’eau qui prévalait avant la loi ELAN. Néanmoins, le nombre de documents à prendre en compte – une vingtaine – reste trop important.

Quant à l’ordonnance n° 2020-744 du 17 juin 2020 relative à la modernisation des SCoT, elle a mobilisé de multiples acteurs de l’aménagement du territoire pendant de nombreux ateliers de la démarche « Planifions nos territoires ensemble ». Fruit de l’initiative du ministère de la cohésion des territoires et de la Fabrique à projets du ministère de la transition écologique, elle a été une réussite à la fois sur le travail de fond qui a été mené et sur la qualité de la concertation et du partage entre tous les acteurs. L’ordonnance a également replacé le SCoT comme outil de stratégie territoriales des intercommunalités et de leurs établissements interterritoriaux, et elle a incontestablement rationalisé le nombre de thématiques obligatoires à traiter. En effet, depuis la loi ELAN, le SCoT repose sur trois piliers :

– un pilier « activités économiques, artisanales, commerciales, agricoles et forestières » ;

– un pilier « offre de logements et d’habitat renouvelé, implantation des grands équipements et services, organisation des mobilités » ;

– un pilier « transition écologique et énergétique, lutte contre l’étalement urbain et le réchauffement climatique, prévention des risques, préservation et valorisation des paysages, de la biodiversité et des ressources naturelles ».

Ces trois piliers ont remplacé entre treize et vingt politiques sectorielles qui revêtaient chacune une valeur quasi-obligatoire. Nous considérons que c’est une très grande avancée, la gestion économe du foncier et la lutte contre l’artificialisation des sols devant être pris en compte dans chacun des piliers évoqués, ce qui est cohérent. Les élus dans les territoires qui élaborent des SCoT ont trouvé beaucoup d’intérêt à cette ordonnance, et grand nombre d’entre eux ont utilisé ont utilisé les dispositions transitoires qui permettaient d’anticiper le travail sur la modernisation de leur SCoT avant l’application effective de l’ordonnance. Certains territoires ont déjà engagé un SCoT valant plan climat-air-énergie territorial (PCAET) ou ajouté un volet mise en œuvre de leur SCoT, qui sont deux innovations incontestables de la loi ELAN.

Je souligne aussi en concluant que parmi les autres dispositifs positifs créés par la loi, on compte aussi les opérations de revitalisation de territoire (ORT), qui traduit un esprit d’adaptation des dispositifs de l’État aux collectivités, qui est à valoriser. Cela ne peut masquer cependant la vraie catastrophe de la partie littorale de la loi, qui aurait mérité une loi à elle seule.

Mme Martine Boutillat, présidente du Pays d’Épernay Terres de Champagne, présidente du SCoT d’Épernay et de sa région, vice-présidente d’Épernay Agglo Champagne, administratrice de l’Association nationale des pôles d’équilibre territoriaux et ruraux et des pays (ANPP). Qu’est-ce que la loi ELAN pour nous dans le pays et le SCoT ? Voilà la question qui nous intéresse et, par rapport à mon collègue qui vient de s’exprimer, comme nous nous sommes concertés en amont de cette table ronde, j’aurai une vision de terrain pour illustrer certains de ses propos.

Je précise que mon territoire compte 85 000 habitants dans 115 communes et qu’il est centré autour de la ville d’Épernay (Marne). Il est situé dans un triangle entre Reims au nord, Châlons-en-Champagne à l’est et Château-Thierry (Aisne) à l’ouest. Une partie des communes du pays et du SCoT, puisque nous avons le même périmètre, appartiennent au parc naturel régional de la Montagne de Reims, et une partie de notre territoire est inscrite à l’Unesco au titre des coteaux, paysages et maisons de Champagne. Le SCoT d’Épernay est né presque en même temps que la loi ELAN, ce qui signifie naturellement que nous n’avons pas tenu directement compte de ce texte dans son élaboration, puisqu’il a été adopté en décembre 2018. D’une certaine façon, il marche côte à côte avec la loi ELAN, et nous nous sommes efforcés d’en prendre toute la substance afin de porter sur le territoire ce que nous pouvions y porter : nous avons donc un SCoT axé sur trois piliers. Je vais essayer de vous montrer comment nous nous sommes appropriés les outils issus de la loi ELAN. Sur notre territoire, la ville d’Épernay fait partie du dispositif Action Cœur de ville (ACV), plusieurs opérations de revitalisation de territoire (ORT) ont été créées au sein de chacune des communautés de communes. L’utilité du SCoT se manifeste particulièrement sur deux volets.

D’une part, sur le volet du logement, bien que ce ne soit pas du tout la compétence ni d’un pays ni d’un SCoT. Chaque communauté a son programme local de l’habitat (PLH), mais nous avons essayé d’être utile en apportant notre aide sur la rénovation énergétique. Nous disposons depuis 2017 d’une plateforme de la rénovation que nous avons appelé « maison de l’habitat » afin que nos concitoyens et les acteurs de l’habitat puissent venir s’adresser à nous pour obtenir de l’aide dans la transition énergétique des bâtiments, qu’il s’agisse de propriétaires ou de locataires. Il faut que tout le monde puisse trouver intérêt à accompagner la rénovation énergétique et l’architecture des bâtiments pour essayer d’éliminer, notamment dans les cœurs de ville, qui sont à restaurer avant tout, les passoires énergétiques et les logements vétustes, qui ont pu être abandonnés. Notre action est destinée à tout le territoire, pas seulement aux cœurs de ville, mais c’est là que nous avons axé notre action afin de venir en appui aux ORT. Nous avons donc deux conseillers orientés sur ces actions, qui viennent en appui lorsque nous sommes sollicités, que ce soit à titre privé ou dans le cadre des opérations programmées d’amélioration de l’habitat (OPAH) mises en œuvre, sous l’impulsion du pays, dans le cadre du mouvement de revitalisation des centres-bourgs.

D’autre part, sur le volet du commerce. Avant la loi ELAN, nous avions été relativement peu diserts sur ce sujet dans le SCoT, et nous nous sommes aperçus que nos élus ne disposaient pas des outils dont ils avaient besoin pour mener des actions de revitalisation ou voir ce qui se passait dans la périphérie de leurs centre-ville ou communes. Le SCoT ayant été adopté, il n’était pas question d’établir un DAAC, puisque cela aurait impliqué une révision. Mais nous nous sommes dits que nous pouvions nous mettre sur le chemin du DAAC en élaborant une charte. Nous sommes aujourd’hui en cours d’élaboration de la charte de développement commercial pour chacune de nos communes : toutes les communes du territoire ont été classées, soit en centre urbain névralgique, soit en pôle structurant, soit en pôle actif, etc. Et, en concertation avec tous les élus du territoire, nous avons travaillé à voir ce qu’il était souhaitable de préconiser pour les uns et pour les autres. Nous en sommes à la fin de cette étude. En revanche, pour les communes qui ont été directement concernées par des ORT, compte tenu du fait que la loi ELAN a été votée en 2018, que les diagnostics ont commencé à courir en 2019, et que la crise sanitaire a eu un impact considérable, les actions ont été fortement freinées. Le calendrier d’évaluation doit donc compter une année de mise en sourdine du fait de la pandémie.

Outre ces deux volets, nous avons aussi eu à cœur de travailler à soutenir l’identité des villages. Tout au long de l’élaboration du SCoT, avec le parc naturel régional de la Montagne de Reims, nous avons défini des zones architecturales de notre territoire, et des zones à étudier, afin que chaque maire ait une connaissance exacte de la manière dont son village ou sa ville est construite ou s’est construite. Cela nous sert aussi à déterminer comment mener des opérations d’urbanisme dans les dents creuses : car nous souhaitons « combler les trous », et ne pas poser des maisons nouvelles sur nos territoires comme des petites maisons qu’on achèterait au Monopoly. Nous souhaitons travailler sur un ensemble architectural cohérent, comme par exemple en comprenant l’importance de l’orientation dans la décision d’implanter un village. Nous avons le souci d’un aménagement cohérent et d’un maillage correct du territoire, de développement qui se fonde sur la volonté de grandir, mais de manière raisonnée et réfléchie au regard des considérations environnementales.

Nous sommes allés plus loin, du fait du classement Unesco, qui vous dit de quoi est composé l’essentiel de nos paysages : des vignes en appellation d’origine contrôlée Champagne. Avec l’Unesco, nous avons été amenés à réfléchir à la protection des paysages, et notamment à définir des zones protégées d’implantation de fermes éoliennes. Cela fait partie des exigences du cahier des charges du classement Unesco. Ces travaux, que nous avons menés de notre propre initiative, ont permis de compenser les lacunes de la loi ELAN en matière de conciliation du besoin de logements avec des exigences patrimoniales et de qualité paysagère.

M. Michael Restier, directeur de l’ANPP. Je précise que notre intervention a été pensée en complément avec celle de la fédération des SCoT, afin de fournir des cas concrets pour les problématiques qui ont été soulevées.

Mme Christelle Dubos. Je vous remercie en effet pour ces exemples concrets, qui viennent utilement illustrer les propos précédents. C’est bien par ces exemples concrets que nous pouvons mieux évaluer l’impact d’une loi sur le terrain, son objectif étant d’apporter des solutions locales à des problèmes locaux.

Mme Virginie Carolo-Lutrot, maire de la ville de Port-Jérôme-sur-Seine (Seine-Maritime), présidente de Caux Seine Agglo, première vice-présidente d’Intercommunalités de France (AdCF) et administratrice de la Fédération nationale des agences d’urbanisme (FNAU). Je commencerai par les deux remarques négatives qu’il nous a paru important, dans notre prisme, de transmettre.

D’une part, il faut souligner l’instabilité qu’on rencontre au niveau des lois qui modifient nos documents d’urbanisme. Les intercommunalités travaillent le PLUi et le SCoT. Le SCoT est un document à long terme, mais nous avons affaire à une succession de lois qui nous empêche de travailler avec les élus sur une projection à long terme. Dans la loi ELAN, le la modification, à nouveau, de certaines règles du SCoT a pu amener des dysfonctionnements et de l’incompréhension chez les élus. Lorsqu’on change de périmètre au niveau d’un SCoT, on change de gouvernance, et il faut retravailler une vision commune d’un territoire et de son projet, qui est ensuite traduit dans les documents d’urbanisme. Pour nous, c’est un peu compliqué.

En ce qui concerne la gestion économe des espaces, nous avons également ce problème. Cette thématique est déjà développée dans les projets d’aménagement stratégique des SCoT, qui ont remplacé les projets d’aménagement et de développement durable avec la loi ELAN. Mais la loi Climat ajoute un niveau de complexité avec la prise en compte de la consommation des espaces naturels, agricoles et forestiers, qui doit être mesurée pour respecter la trajectoire de réduction de l’artificialisation des sols. Cet indicateur est à retravailler par les intercommunalités en coordination avec des services de l’État : or ceux-ci nous disent que l’indicateur a beau ne pas encore être prêt, il faut d’ores et déjà l’intégrer dans nos documents d’urbanisme ! On a l’impression d’un travail comme celui de Pénélope, où on détricote quelque chose qu’on avait construit ensemble et qu’on doit retravailler avec l’ensemble des élus. Pour nous, la trajectoire de sobriété foncière est actée : ce que nous cherchons désormais, c’est la stabilité des modèles et des lois.

Nous avons aussi évoqué en réunion préparatoire le bilan mitigé concernant la revitalisation commerciale, un des objectifs de la loi ELAN, qui répondait à la volonté de revitaliser les centre-bourgs. Nous avons plutôt assisté à une baisse des surfaces commercialisées dans nos territoires, mais nous ne sommes pas capables de vous dire si cela provient des évolutions législatives ou de la crise sanitaire. Nous ne connaissons pas encore la raison de cette baisse des surfaces commerciales, même si nous pouvons dire que la possibilité des projets sur des friches et des reconstructions sur l’existant sera très importante.

Sur la revitalisation commerciale, nous regrettons l’amendement validé à l’époque par le Sénat, concernant certaines mesures de simplification pour les passages en commission départementale d’aménagement commercial (CDAC), nous avions porté la possibilité d’exonération de passage en CDAC quand le territoire est doté d’une réelle stratégie commerciale d’aménagement et d’animation, dans le cadre d’une contractualisation entre l’État et le territoire. Cette possibilité a été réintroduite dans le cadre de l’examen du projet de loi portant différenciation, décentralisation, déconcentration et diverses mesures de simplification de l’action publique locale (3DS), avec une philosophie un peu différente. À présent, si la stratégie commerciale territoriale est robuste, il pourra y avoir une exonération de passage en CDAC pour les projets commerciaux, à condition d’avoir obtenu au préalable une validation par la Commission nationale de l’aménagement commercial (CNAC). Cette expérimentation pourra être mise en œuvre sur de nombreux territoires, dont le mien ne fera cependant pas partie, car je trouve qu’il est intéressant de confier la stratégie de développement commercial à des organes spécialisés. Cependant nous considérons que le frein de la CNAC, qui doit valider ou non la stratégie d’aménagement et d’animation commerciaux, pourrait être excessif. Pour sa part, l’inscription dans le document d’aménagement artisanal, commercial et logistique (DAACL) du SCoT et dans le PLUi ne pose pas de problème particulier. La contractualisation aurait pu être plus souple, mais 3DS constitue déjà une avancée importante par rapport à ELAN.

L’ORT, quant à elle, est un très bon outil, qui a été bien pris en main par les maires, et pas seulement ceux qui sont concernés par les programmes nationaux Action Cœur de ville (ACV) et Petites villes de demain (PVD). Toutes les communes-centres qui ont des commerces et une stratégie à mettre en place ont utilisé l’outil ORT, qui nous a paru très intéressant et pragmatique. En revanche, nous trouvons beaucoup moins d’utilité et moins d’exemples d’utilisation pour le projet partenarial d’aménagement (PPA) et la grande opération d’urbanisme (GOU). Au global, nous n’avons pas suffisamment de recul pour nous prononcer sur l’efficacité de ces deux dispositifs : si les PPA sont assez connus et ont permis de mettre dans certains territoires les bons acteurs autour de la table, ce n’est pas le cas des GOU, qui n’ont pas encore trouvé leur public. L’outil en lui-même est certainement perfectible, et nous aurions des propositions à faire dans ce sens.

Un autre point vraiment intéressant concerne l’observatoire local des loyers (OLL). Les OLL ont été simplifiés et sont désormais portés principalement par les agences d’urbanisme à plus de 50 %. C’est une souplesse qui permet l’inter-territorialisation, car ces agences d’urbanisme ou groupements d’agences ont des périmètres plus larges qu’une seule intercommunalité. L’OLL a une certaine souplesse dans son fonctionnement qui nous a vraiment permis d’avancer sur la connaissance immobilière et de mettre fin à des concurrences stériles entre territoires.

J’avais une dernière remarque à faire, sur la cotation des demandes de logements et la gestion en flux des attributions de logements sociaux. Dans de nombreux territoires, des freins ont empêché la mise en place de ces outils. La répartition des logements HLM reste l’image de marque d’une commune, et ces outils n’ont pas d’utilité dans des territoires non tendus : pourquoi demander à l’intercommunalité de régler la cotation des nombres de logements ou de gérer leur attribution en flux, sachant que les personnes concernées ont des mobilités difficiles ? Cela sert probablement pour les territoires denses et les métropoles, mais pour les territoires ayant moins de difficulté en tension, cela n’a pas été utilisé, et je pense que c’est un des enseignements à tirer de la loi ELAN.

Mme Brigitte Bariol Mathais, directrice de la FNAU. J’ajouterai deux points en complément de ce qu’a dit Mme Carolo. Il est vrai que la transformation de la hiérarchie des normes dans le SCoT a contribué à simplifier l’élaboration des documents, mais nous demeurons dans une instabilité des documents d’urbanisme qui sont une vraie difficulté pour les acteurs locaux, car source d’insécurité, puisqu’ils viennent d’être à nouveau modifiés. Pour les ORT, c’est en effet un bilan très positif, du fait de leur dimension contractuelle, et qui peut aussi jouer un rôle clef dans les enjeux de mise en œuvre de l’objectif d’absence de toute artificialisation nette des sols (ATANS). Il s’agirait d’une approche qui ne soit pas seulement intégrée à la planification, mais qui associe également les leviers de la planification et une approche plus contractuelle et opérationnelle. C’est la même philosophie que celle qui a été portée dans les amendements pour l’expérimentation d’exonération de passage en CDAC pour les projets commerciaux, afin qu’il y ait une instruction directe par les collectivités. Celles-ci souhaiteraient qu’il y ait à la fois une stratégie commerciale et des documents d’urbanisme et une politique robuste, dans une logique de pacte de confiance entre les collectivités et l’État, associant à la fois la planification et l’opérationnel.

Mme Virginie Carolo-Lutrot. En ce qui concerne les opérations de revitalisation de territoire, il serait intéressant d’étudier l’accompagnement nécessaire pour une généralisation du dispositif. À l’heure actuelle, seulement un quart des collectivités qui y ont recours ne relèvent ni d’Action Cœur de ville ni de Petites villes de demain. Car il faut connaître ce système pour pouvoir l’utiliser : c’est une question d’accompagnement.

Mme Carole Ropars, responsable des questions d’urbanisme et d’aménagement à Intercommunalités de France. Je souhaiterais souligner un point concernant l’amendement du Gouvernement qui a été adopté lors de l’examen du projet de loi 3DS en séance publique à l’Assemblée nationale. Celui-ci vise à simplifier l’examen des dossiers en exonérant de passage en CDAC les projets d’exploitation commerciale quand une stratégie commerciale est inscrite dans le SCoT et dans le PLU. Le cadre est celui d’une expérimentation sur six ans, à proroger ou pas dans six ans. La mise en œuvre d’une telle exonéraration exige des éléments importants, notamment l’adaptation des documents d’urbanisme locaux et la mise en œuvre de stratégies qui peuvent être longues et avoir des difficultés à s’inscrire dans une durée de six ans. Si l’expérimentation n’est pas prolongée, cela peut être problématique pour la mise en œuvre de ce dispositif.

M. Jordan Dartier, maire de Vias (Hérault), vice-président de la commission urbanisme, aménagement et risques à l’Association nationale des élus du littoral (ANEL). Les éléments que nous souhaitons communiquer s’articulent autour de plusieurs points.

Tout d’abord, concernant les nouveautés en ce qui concerne le rôle de SCoT pour la déclinaison de la loi Littoral. L’article 42 de la loi ELAN a complété l’article L. 121-3 du code de l’urbanisme en disposant que le SCoT doit préciser les modalités d’application de la loi Littoral et déterminer les critères d’identification des villages, agglomérations et autres secteurs déjà urbanisés prévus à l’article L. 121-8 du même code. D’après les retours de nos communes adhérentes, seule la dernière partie de ce nouvel alinéa a pour le moment été mise en œuvre par certains SCoT littoraux, essentiellement pour identifier les secteurs déjà urbanisés (SDU). De nombreux SCoT comprenant déjà une liste ou des critères d’identification des agglomérations et des villages existaient déjà. Concernant l’obligation pour les SCoT de préciser les modalités d’application de la loi Littoral (premier alinéa), son application mériterait d’être précisée, car on s’interroge pour savoir si le SCoT doit cartographier les espaces remarquables du littoral (ERL), et s’il doit prévoir les dérogations prévues par les articles L. 121-4 et L. 121-5, comme les stations d’épuration des eaux usées (STEP), donc il serait utile de fournir quelques précisions en la matière.

Globalement, comme le disait tout à l’heure M. Heinrich, la loi ELAN a permis de redéfinir et de préciser la hiérarchie des normes en matière d’application de la loi Littoral, et en qualité de maire de la commune de Vias, commune littorale située à côté de la station du Cap d’Agde, membre du SCoT biterrois autour de Béziers, je peux dire que cette loi a renforcé notre sécurité juridique par l’action de rationalisation de la hiérarchie des normes. Si je parle aussi en qualité d’avocat

– c’est mon métier – je dirais qu’avant cette loi, dans la mesure où nous n’avions pas de SCoT intégrateur de la loi Littoral, la conformité du PLU était apprécié par le juge admin directement au regard de la loi Littoral, ce qui engendrait une insécurité juridique du fait des interprétations que peut avoir le juge administratif. Avec le SCoT intégrateur des dispositions de la loi Littoral, nous avons une appréciation in concreto par les SCoT et donc une sécurité juridique renforcée. Le rôle du SCoT est donc renforcé et étendu vis-à-vis du PLU, ce qui est positif.

En ce qui concerne la suppression des hameaux nouveaux intégrés à l’environnement (HNIE) et la création des secteurs déjà urbanisés (SDU) : la première, prévue par l’article L. 121-8, a eu peu d’effet, car depuis 1986 peu de HNIE avaient été créés. Néanmoins, c’est un outil qui aurait pu être utilisé dans le cadre des réflexions relatives à la recomposition spatiale, terme nouveau qui a succédé à la relocalisation. Cette terminologie aurait pu être intégrée à la réflexion pour faire face au recul du trait de côte, et notamment en vue des projets d’ordonnances sur les dérogations à la loi Littoral, qui sont en cours d’élaboration sur le fondement de la loi Climat. J’insiste sur le sujet, puisque l’érosion du trait de côte, nous y sommes contraints et y faisons face en territoire métropolitain mais aussi ultramarin, et qu’aujourd’hui il est nécessaire de trouver des dispositifs pour recomposer les territoires face à cet aléa. À cet égard, il est vrai que les HNIE auraient pu être utiles.

Quant aux SDU, certains territoires en bénéficient, mais ils sont limités dans les possibilités offertes. Comme les SDU répondaient essentiellement à une demande de propriétaires bretons, concernés par une problématique de terrains devenus inconstructibles avec la double mise en œuvre des lois n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové (ALUR) et ELAN, aujourd’hui certains territoires en bénéficient mais de façon limitée, avec des possibilités restreintes en la matière.

J’en viens à quelques ultimes remarques. La possibilité d’actionner une modification simplifiée des SCoT et des PLU a été fortement appréciée et assez largement mise en œuvre. Concernant le développement de l’éolien et du photovoltaïque dans les territoires insulaires, à l’article 44, cette réforme apparaissait nécessaire pour permettre à nos collègues ultramarins et à nos populations, dans ces îles non connectées par des câbles électriques au continent, d’implanter des exploitations de génération d’énergie au sol en discontinuité des agglomérations et villages existants, ce que la jurisprudence administrative interdisait. Enfin, en matière de protection renforcée des espaces remarquables du littoral (ERL), à l’article 45, il a modifié l’article L. 121-24 afin de rendre limitative la liste des aménagements dits « légers » fixée par l’article R. 121-5. Cette modification visait à répondre à des décisions du Conseil d’État, qui avait autorisé dans ces espaces des aménagements non explicitement listés. Si ce décret ferme la liste des aménagements « légers », il allonge dans le même temps cette liste et ne renforce donc pas réellement la protection des espaces remarquables, mais limite les interprétations et les contentieux.

Mme Anne-Sophie Leclère, déléguée générale de l’ANEL. En complément de ce qu’a dit M. Dartier, je rappelle simplement que certaines questions n’ont pas été abordées par la loi ELAN : on ne les évalue pas aujourd’hui, mais elles restent posées pour l’avenir, concernant l’adaptation de la loi Littoral sur les territoires littoraux, avec des questions émergentes parce qu’elles n’existaient pas en 1986. C’est le cas, par exemple, du développement du photovoltaïque, ou des débats récents sur les antennes de téléphonie, qui sont considérées par le juge comme des constructions, donc ne pouvant pas être installées en discontinuité de l’urbanisation existante, alors que si l’on doit en ériger une en continuité d’une construction existante, il y aura des recours des riverains. Sur ces sujets nouveaux, il conviendrait aujourd’hui de légiférer.

Quant à la recomposition des territoires littoraux face au recul du trait de côte et plus largement face à l’adaptation issue du changement climatique, c’est aussi une question pour l’avenir qui demeure en partie sans réponse, parce qu’elle n’est pas complètement traitée par la loi Climat.

M. Dorian Lamarre, directeur des affaires publiques du Conseil national des centres commerciaux (CNCC). Je vous prie d’excuser M. Gontran Thüring, notre délégué général, qui a eu un empêchement de dernière minute et qui m’a chargé de vous faire quelques retours en son nom.

L’objectif n’est pas de revenir sur le bien-fondé de la loi. Nous étions mesurés sur ce qu’elle prévoyait, avec sa volonté de revitaliser les centres-villes et de renforcer les contraintes pesant sur l’exploitation commerciale en périphérie, essentiellement sur le développement des centres commerciaux, qui n’allaient pas complètement dans le sens, naturellement, que nous défendons. Nous avions considéré à l’époque que tout ce qui est d’ordre coercitif n’est pas la meilleure des solutions. Sans revenir à ce que nous avions proposé, nous souhaitions des mesures plus incitatives et orientées vers la simplification. Car l’urbanisme commercial est très complexe en France, avec deux systèmes qui se superposent : un système anglo-saxon avec beaucoup de concertation en amont et un système plus latin avec beaucoup de recours avec aval. Ce qui fait que les projets de développement commerciaux sont très, très, longs et peuvent prendre plusieurs années, voire une dizaine d’années. Toutes les propositions que nous avons faites avaient été assorties d’études quant à leur impact économique. Je rappelle par ailleurs que les centres commerciaux représentent 2 milliards d’euros (Mds€) d’investissements annuels, 725 000 emplois et 14 Mds€ de fiscalité.

Cela étant dit, de notre point de vue, l’évaluation est prématurée, puisque les derniers décrets d’application n’ont été pris qu’en août 2019 et que certaines obligations n’ont été mises en œuvre qu’à partir du 1er janvier 2020. Donc nous n’avons que peu de recul sur un certain nombre de points. Nous avons néanmoins listé nos retours sur quatre grandes mesures.

Pour ce qui concerne la création des ORT, elle a permis de formaliser le programme ACV, et nous avons constaté qu’un certain nombre de conventions étaient signées. Néanmoins, une interrogation demeure quant à la réalité opérationnelle du partenariat : il n’est pas certain que la loi ELAN en ait accéléré la mise en œuvre. Les coopérations public-privé restent difficiles à mettre en œuvre pour le développement d’espace commercial. Je rappelle à cet égard que nous sommes dans une industrie qui est davantage portée sur l’extension-rénovation, qui représentent trois quarts des projets, pour un quart seulement de création d’espaces. Certaines des parties prenantes ont toujours des réticences à s’associer ou à nouer des partenariats dans cet objectif, considérant, à tort à notre avis, que ces espaces commerciaux les empêchent de se développer ou de se revitaliser. Nous avons cependant quelques retours opérationnels : un exemple d’un projet à Montesson (Yvelines), où deux conventions ont été signées et qui ont permis une convention d’ORT avec le centre-ville de la commune limitrophe de Sartrouville.

D’ailleurs, ces diverses conventions ont été signées grâce à la clause de revoyure qui a été introduite à notre initiative dans la loi ELAN et qui permet à un projet refusé en CNAC d’être présenté à nouveau six mois plus tard, à partir du moment où il est corrigé. Je mentionnerai également l’absence d’AEC ayant un objectif de revitalisation rapide, ce qui correspond pourtant à un objectif louable. Nous sommes aussi interrogatifs sur la perte de contrôle que les élus peuvent avoir du fait de l’action des CDAC.

Quant au moratoire de trois ans, plus une année à la discrétion du préfet, nous l’avions mal vécu, puisqu’il s’agissait d’un véritable frein, une interdiction à la liberté d’entreprendre. Ce moratoire a été peu utilisé : une fois dès la mise en œuvre de la loi ELAN, en janvier 2019, sur deux projets dans une préfecture, et depuis, à notre connaissance, il n’a pas été utilisé par les préfets. C’est davantage un contrôle qu’un moratoire effectif. Nous nous y étions opposés, mais il a finalement été plus léger, puisqu’il ne s’agit pas d’un moratoire comme l’interdiction introduite par la loi Climat : ici, on ne parle plus de moratoire puisque la limitation n’a pas de durée déterminée comme dans la loi ELAN. Ces outils, connaissant le fonctionnement des CDAC, de la CNAC et des recours, nous considérons qu’ils sont inutiles. La jurisprudence de la CNAC en matière de développement durable et de protection des consommateurs est conséquente et vigilante. Ces moratoires n’ont donc pas forcément d’utilité : preuve en est leur utilisation quasi inexistante.

En troisième lieu, je mentionnerai l’analyse d’impact introduite dans la loi ELAN, que nous avions considéré comme étant un retour des tests économiques qui étaient en œuvre avant la loi de modernisation de l’économie. Le problème de cette étude d’impact, c’est qu’elle renchérit les coûts des porteurs de projets, alors même que les coûts de dossier sont déjà élevés, et que ceux des permis de construire (PC) et permis de construire valant autorisation d’exploitation commerciale (PCAEC) sont particulièrement élevés. Les coûts d’étude d’impact s’y ajoutent, et nous voyons dans les faits que cette étude n’a pas véritablement d’utilité en CDAC et qu’elle y est très peu utilisée. Du reste je soulignerai que tout porteur de projet, quand il portait un projet conséquent et bien construit, assortissait dès avant la loi ELAN son projet d’une analyse d’impact.

Enfin, je veux revenir sur le certificat de conformité, qui introduit une obligation de figer, un mois avant l’ouverture d’une exploitation commerciale, une « photographie » de ce projet », le préfet ayant la possibilité de s’y opposer dans les deux mois qui suivent l’ouverture. Ceci nourrit une incertitude durant trois mois. Nous n’avons pas eu de retours d’expérience, puisque ce dispositif ne s’applique qu’aux seuls projets déposés à partir du 1er janvier 2020. On peut dire que, manifestement, les préfets ne contrôlent pas de façon systématique, et que ce certificat de conformité aurait eu une utilité il y a une vingtaine d’années, lorsqu’il y avait un développement fort des espaces commerciaux. Dorénavant, compte tenu du ralentissement constaté chaque année en CNAC et qui va s’accentuer avec l’article 215 de la loi Climat, il n’a plus grande utilité. Néanmoins, les règles n’étant pas très claires, cela fait peser des risques importants sur les projets, puisqu’on pourrait voir un projet être retoqué alors même qu’il a ouvert depuis un mois ou un mois et demi et que les emplois ont été créés.

En conclusion, vous le savez, l’urbanisme commercial est très codifié et réglementé, et je dirais que la loi ELAN n’a pas simplifié mais ajouté des contraintes et superposé de nouvelles règles à l’existant. Depuis, nous avons eu la circulaire du Premier ministre du 24 août 2020, qui a durci les conditions d’octroi des autorisations d’exploitation commerciale, et l’article 215 de la loi Climat. La conséquence de ces évolutions, c’est que nous sommes dans une dynamique de restructuration et que ces contraintes figent des situations, dans lesquelles l’amélioration, la modernisation ou la restructuration de l’existant se trouvent être freinées. Cela ne permet donc pas de répondre aux attentes et besoins des consommateurs, et surtout, sujet connexe pour la revitalisation des territoires, cela ouvre de plus en plus de place au commerce électronique, qui n’a pas besoin d’autant de temps pour se développer ou se moderniser.

M. Bertrand Marguerie, vice-président de la commission de l’urbanisme commercial au CNCC. J’insisterai sur un point, qui est relatif à la loi ELAN mais dont l’amendement récent adopté lors de l’examen du projet de loi 3DS, mentionné par Mme Carolo, nous permet de penser qu’il y a une volonté d’aller dans ce sens, c’est la suppression des CDAC et de facto de la CNAC – sauf si le texte de l’article 26 ter était retenu dans son état actuel. Les ORT permettent de ne plus avoir à faire avaliser les projets qui sont situés dans le périmètre d’intervention par la CDAC.

Je veux vous alerter sur cette évolution : contrairement à ce que l’on peut penser, cela ôte aux élus locaux un pouvoir de décision et d’intervention sur les projets commerciaux. Les projets sont de nature diverse et variée quant à leur typologie comme à leurs caractéristiques – les projets soumis à autorisation peuvent être de création ou d’extension, sur un magasin ou plusieurs, comme dans le cas des centres commerciaux – ce qui légitime un examen au cas par cas. Mais les élus locaux n’auront plus rien à dire si dans certains territoires la décision de la CDAC est supprimée. A l’échelle du périmètre d’intervention de l’ORT, ce n’est pas foncièrement un problème, parce qu’à partir du moment où le périmètre est bien défini, et en particulier en limitant aux centres-villes, cela signifie que tout projet en centre-ville sera un bon projet pour le territoire. Mais si le périmètre n’est pas bien défini et est trop extensif, cela signifie que, quelque part, ce contrôle serait enlevé aux élus locaux ainsi qu’aux personnalités qualifiées, et donc les projets commerciaux pourraient se voir développer sans autorisation ni contrôle à l’extérieur même des centres villes.

Dans l’écriture qui viserait à ce qu’il n’y ait plus d’examen par la CDAC dans les territoires dotés d’une stratégie, je souhaite un bon courage aux élus locaux pour parvenir à écrire quelque chose d’équilibré, qui permette une appréciation juste des projets, dans un rapport au temps qui est très long, celui des documents d’urbanisme, qui sont longs à être mis en œuvre et doivent s’appliquer un certain temps. Le commerce évolue très rapidement, et une telle évolution amènerait soit à une situation de carcan, c’est-à-dire que le document d’urbanisme interdirait tout projet, soit à un système complètement perméable, mais je ne vois pas comment pourrait être écrite une clause trouvant un juste équilibre en la matière. C’est la vertu des CDAC, qui pour les opérateurs ne représente pas une grande difficulté : c’est qu’il y a une étude au cas par cas de chaque projet sur le fondement d’éléments concrets, ainsi que des échanges préalables avec les élus du territoire. C’est, à notre sens, le meilleur moyen d’avoir une juste valeur de la décision rendue.

Autrement, je partage ce qu’a évoqué Bertrand Lamarre, qui est le manque de recul pour les ORT, en plus avec une période sanitaire qui n’a pas permis la mise en place rapide des projets. Visiblement, l’ORT est un outil qui intéresse beaucoup les élus locaux : beaucoup de conventions ont été signées, mais le caractère opérationnel reste à être mis en place.

Mme Nathalie Fourneau, responsable du département d’aménagement des territoires à l’Association des maires de France et des présidents d’intercommunalité. Je vous prie d’excuser l’indisponibilité de nos élus chargés de ces questions ; je me ferai le relais technique des positions de l’AMF sur les sujets évoqués.

En premier lieu, je rejoins les propos de Mme Carolo, qui sont partagés par nos élus, relatifs au télescopage des calendriers entre l’ordonnance de modernisation des SCoT et l’article 194 de la loi Climat, s’agissant des objectifs de lutte contre l’étalement urbain et de modération de la consommation d’espaces, puisque un certain nombre de SCoT évoluent en fonction de ces objectifs, et se voient déjà sur une trajectoire sur laquelle travaillent les régions dans le cadre de l’adaptation à la loi Climat pour la réduction de l’artificialisation. Cette conjonction de calendrier est complexe à appréhender pour les élus.

Un dispositif qui nous paraissait intéressant, sur lequel nous avions échangé avec le ministère de la cohésion des territoires s’agissant de l’ordonnance de rationalisation des normes, c’était la note d’enjeux, que les EPCI et les syndicats mixtes ou établissements porteurs de SCoT peuvent demander aux préfets en amont de l’élaboration des documents d’urbanisme. Le dispositif n’a pas été étendu aux communes ; l’AMF aurait souhaité que les communes puissent en bénéficier. Il devient d’autant plus fondamental dans le cadre de l’application de la loi Climat, de la lutte contre l’artificialisation des sols et de l’objectif de réduction par deux de la consommation d’espaces dans les dix ans à venir. Il faut évaluer comment ces notes d’enjeux permettent une meilleure collaboration en amont entre les communes porteuses de documents d’urbanisme, les pays et pôles d’équilibre territoriaux et ruraux porteurs de SCoT, et l’État, pour travailler sur une bonne application, en coordination avec les besoins des territoires.

Concernant le littoral, nous avons eu les mêmes remontées d’adhérents que la fédération des SCoT et l’ANEL, surtout à propos de la définition des SDU dans les SCoT littoraux, point discuté dans le cadre de la loi ELAN. Ce que nos élus constatent, c’est, par rapport au nombre de hameaux nouveaux intégrés à l’environnement que ces SCoT avaient identifiées avant d’être labellisés SCoT littoraux, une réduction drastique entre le nombre de ces hameaux et le nombre de SDU en cours d’identification, en lien avec les directions départementales des territoires et de la mer (DDTM). C’est un vrai facteur de fragilité, notamment dans le cadre des opérations d’aménagement liés aux besoins de relocalisation dus au recul du trait de côte. Il faut évaluer pourquoi le nombre de hameaux se trouve à ce point diminué dans le cadre des SDU : est-ce que la définition prévue par la loi ELAN des SDU est correctement appréciée par les DDTM ? C’est un point important pour nos élus, dès lors que pour eux, il n’y a pas d’évolution réelle dans la façon dont la loi ELAN était censée adapter la loi Littoral au comblement des dents creuses. Car il n’y a pas vraiment d’évolution positive sur ce point.

L’ORT, c’est un dispositif qui avait beaucoup intéressé les élus de l’AMF, très en attente, et nous n’avons pas eu de retours négatifs : les territoires se l’approprient bien. Dans le cadre du groupe de travail sur les ORT créé par l’AMF, il avait même été souhaité, comme l’a dit Mme Carolo, d’étendre ce dispositif à toutes les communes, quelle que soit leur appartenance ou non à un programme national, parce que le dispositif en soi est attrayant du fait qu’il permet de déroger à un certain nombre de règles d’urbanisme et d’accélérer le projet global visé dans le cadre de l’ORT.

Sur l’habitat indigne, c’est une réforme qui a été fortement portée chez nous : la rationalisation des polices était portée par l’AMF dans un groupe de travail depuis 2014. L’ordonnance était souhaitée par ses élus, et ce qu’il en ressort, c’est une rationalisation. Il y a eu des discussions sur les transferts de police spéciale dont on connaissait le contenu, mais l’AMF souhaite des transferts concertés entre les communes et les intercommunalités sur les polices spéciales d’habitat indigne. Malgré les avancées de l’ordonnance, la prise en charge des travaux d’office par les commune pose toujours problème : rien n’est prévu dans le cadre législatif pour permettre aux élus de supporter la prise en charge de ces travaux d’office, puisque c’est le cas lorsque le propriétaire n’exécute pas les arrêtés de mise en sécurité, anciens arrêtés de péril. Il y a là encore quelque chose à approfondir. À côté de cela, l’Agence nationale de l’habitat (Anah) a développé des régimes d’aide avec prise en charge de la moitié des travaux d’office. Il faut signaler aussi une éventuelle fragilisation juridique qui pèse sur les maires dans ce cadre-là, l’ordonnance exemptant le maire de l’obligation d’avoir recours à un expert pour mettre en œuvre ces arrêtés de mise en sécurité. Or le fait de ne pas avoir recours à un expert peut fragiliser la procédure.

Nous faisons partie du comité de pilotage de la dématérialisation des autorisations des sols (Démat.ADS) en lien avec le ministère de la cohésion des territoires et Intercommunalités de France. La loi ELAN dispose que les communes de plus de 3 500 habitants sont tenues de mettre en place les procédures pour dématérialiser les demandes d’autorisation d’urbanisme. Cette réforme entraîne la saisine par voie électronique des demandes d’autorisation d’urbanisme, quelle que soit la taille des communes, pour toutes les communes. C’est un point de vigilance pour l’appropriation du dispositif de saisine électronique, qui ne résulte pas de la loi ELAN mais est aligné dessus, et la mise en place des téléprocédures pour les communes de 3 500 habitants. Il y a un besoin d’accompagnement fort de la part des DDT vis-à-vis des communes qui sont guichets uniques. L’ensemble de la chaîne de dématérialisation doit être opérationnelle et éviter les autorisations tacites.

M. Jean-Luc Lagleize, rapporteur. Je vous invite, sur les sujets qui ne sont pas ceux de la table ronde, à vous saisir de tous les sujets portés par la loi ELAN en faisant des contributions écrites. Aujourd’hui nous nous concentrons sur l’urbanisme réglementaire, mais les idées que vous avez sur tous les sujets sont les bienvenues.

M. Richard Lioger, rapporteur. Merci à tous pour vos remarques. En tant que rapporteur de la loi et de son titre I sur l’urbanisme, j’ai écouté avec intérêt ces retours concrets. Je ne souhaite pas débattre des choses qui ont été dites et rouvrir les débats de la loi ELAN. Je dirais à M. Heinrich et à Mme Fourneau que nous avons bien compris que nous avons loupé certaines choses pour ce qui concerne la loi Littoral. Cependant, autant pendant la conférence de consensus que lors de l’examen de la loi au Parlement, et avec nos collègues corses, bretons, normands, etc., la discussion a été intense avec le Gouvernement. Concrètement, des choses doivent être améliorées sur les prés salés et le trait de côte. Ce sont peut-être des éléments à aborder dans un texte spécifique.

Concernant les CDAC et la CNAC, je suis d’accord sur le fond : la discussion y est vive, et nous sommes passés près pendant la loi ELAN d’un moratoire total sur les grandes surfaces. Nous avons dû défendre une situation d’équilibre qui n’est peut-être pas entièrement acceptable aujourd’hui. Les CDAC représentent une certaine garantie de l’investissement des élus locaux et de leur regard sur les implantations.

Globalement, vous avez renvoyé des évaluations intéressantes dont nous tiendrons compte. Mme Carolo demandait une stabilité dans les lois, mais en écoutant les uns et les autres, nous avons de nouveaux motifs de modifier la loi. Pénélope faisait toujours la même chose : ici on nous demande de faire des choses différentes.

M. Thibault Bazin, rapporteur. Merci à tous pour vos contributions. Ce qui est compliqué dans le travail d’évaluation de la loi ELAN, c’est qu’il est affecté par la loi Climat et le projet de loi 3DS, qui occupent d’ailleurs nos esprits, puisque le projet de loi 3DS sera examiné demain en commission mixte paritaire (CMP).

La loi Climat modifie ce que nous avions arrêté sur la loi ELAN, et nous ne mesurons pas encore les effets du cumul des lois ELAN et Climat. Je suis rassuré cependant par les retours concernant les SCoT, dans lesquels vous nous dites que vous n’aviez pas attendu les lois ELAN et Climat pour prendre des trajectoires cohérentes. Par rapport aux différents outils évoqués, vous avez mentionné des pistes d’amélioration, et je regarderai avec attention vos retours détaillés.

M. Jean-Luc Lagleize. La loi ELAN embrassait très large, et donc n’a pas réussi à tout étreindre. Certains des éléments que nous attendions n’ont pas été mis en place. Mon co-rapporteur Thibault Bazin a raison quant à la difficulté de l’évaluation lorsque les dispositions ont depuis été affectées par deux autres textes examinés depuis. Merci à tous, et au plaisir de vous rencontrer à nouveau pour la loi ELAN 2 !

ANNEXE II : TABLEAU DES DISPOSITIONS de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018

ANNEXE III : Tableau des mesures réglementaires d’application de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018

ANNEXE IV : Tableau des mesures d’habilitation de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018

([1]) Rapport d’information n° 2077, déposé en application de l’article 145-7 du Règlement par la commission des affaires économiques sur la mise en application de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique, présenté par M. Thibault Bazin et M. Richard Lioger, enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 26 juin 2019.

([2]) La documentation reçue par vos rapporteurs a rendu possible une vérification exhaustive de la bonne mise en application des dispositions de la loi. Les tableaux d’application compilés par le secrétariat général du Gouvernement (cf. annexes III et IV) et transmis à la demande des rapporteurs ont permis de faire un tour d’horizon des mesures appliquées. Les administrations contactées, notamment la direction de l’habitat, de l’urbanisme et des paysages, ont fait preuve de diligence dans la transmission des informations demandées, répondant de manière réactive et complète aux questions transmises par vos rapporteurs, en tenant compte des délais contraints de cette mission. Il en va de même des différents acteurs publics sollicités pour des contributions techniques, à l’image de la métropole d’Aix-Marseille-Provence, de l’Agence nationale pour l’information sur le logement, de la Caisse de garantie du logement locatif social, ou encore du groupe Action Logement, qui ont soumis des retours d’expérience et des analyses techniques extrêmement précieuses pour vos rapporteurs. Enfin, les outils de suivi de la loi créés par le Sénat, notamment le tableau de concordance des articles et l’état d’application de la loi, mis à jour régulièrement, ont également été très utiles.

([3]) C’est le cas par exemple du VII de l’article 102 qui prévoit la prise d’un décret mais est en fait satisfait par la rédaction actuelle du code de la construction et de l’habitation (article R. 313-21).

([4]) C’est le cas par exemple du II de l’article 109.

([5]) Il en va ainsi de la possibilité expérimentale de conclure un contrat de mixité sociale à l’échelle intercommunale (II de l’article 130), qui n’a fait l’objet d’aucune candidature, et a été abrogée et remplacée par un dispositif plus simple (III de l’article 68 de la loi 3DS).

([6]) Il en est ainsi du décret du 21 décembre 2021 relatif aux dispositions applicables à Saint-Pierre-et-Miquelon, qui a permis de répondre aux besoins restants de l’article 106.

([7]) La grande opération d’urbanisme est codifiée aux articles L. 312-3 et suivants du code de l’urbanisme.

([8]) Article L. 321-23 du code de l’urbanisme.

([9]) Article L. 300-6-1 du code de l’urbanisme.

([10]) Article L. 312-2-1 du code de l’urbanisme.

([11]) Article 112 de la loi 3DS.

([12]) Article 30 bis A du projet de loi, créé par le Sénat et transféré en cours de navette à l’article 112 de la loi.

([13]) Article L. 421-2 du code de l’urbanisme, issu de l’ordonnance n° 2005-1527 du 8 décembre 2005.

([14]) Ce régime, créé en 2005, a permis de simplifier le droit des opérations complexes en fusionnant quatre autorisations préexistantes : le permis de lotir, l’autorisation d’installations et travaux divers (ITD), l’autorisation d’aménager un parc résidentiel de loisirs et l’autorisation d’aménager un camping.

([15]) Article R. 421-19 du code de l’urbanisme.

([16]) Par coordination, le IV de l’article 157 de la loi ELAN a été abrogé.

([17]) Formulaire CERFA 88065-07.

([18]) II de l’article 88 de la loi du 7 juillet 2016 relative à la liberté de la création, à l’architecture et au patrimoine (LCAP).

([19]) Contrairement au permis d’aménager, les terrains peuvent aussi être vendus avant d’être équipés.

([20]) Une partie de la doctrine ainsi que les administrations (réponse ministérielle n° 3785, JOAN 6 nov. 2012, p. 6302) considèrent que leur caractère obligatoire découle de la rédaction de l’article L. 151-2 du code de l’urbanisme aussi bien que du conditionnement de l’ouverture des zones AU à l’urbanisation à l’existence d’orientations d’aménagement (cf. commentaire de l’article 49 bis C). Une autre partie de la doctrine estime que le caractère obligatoire est incompatible avec la rédaction de l’article L. 152-1 du code de l’urbanisme.

([21]) Par comparaison, les dispositions réglementaires s’appliquent aux autorisations d’urbanisme selon un rapport de conformité, ce qui implique qu’est interdit tout écart entre la norme et la mesure d’exécution.

([22]) Articles L. 123-2 et L. 123-19 du code de l’environnement.

([23]) Article 7 de la loi n° 85-704 du 12 juillet 1985 relative à la maîtrise d’ouvrage publique et à ses rapports avec la maîtrise d’œuvre privée (loi MOP).

([24]) Dans le droit commun, le marché public de conception-réalisation n’est possible que sous réserve de l’existence de circonstances rendant nécessaire l’association de l’entrepreneur aux études de l’ouvrage : motifs d’ordre technique ou engagement contractuel sur un niveau d’amélioration de l’efficacité énergétique.

([25]) Ancien article L. 111-9 du même code. À nouveau, une recodification, menée par le pouvoir réglementaire dans l’ordonnance n° 2020-71 du 29 janvier 2020, a compromis, comme dans le cas des ordonnances de recodification des dispositions concernant le SCoT (voir plus bas), la lisibilité des normes dans le temps et celle de l’action du législateur, sans contribuer fortement à une meilleure intelligibilité des normes prévues par ce code difficile.

([26]) Cette ordonnance a été ratifiée par le législateur à l’article 175 de la loi du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets, par l’adoption d’un amendement n° CS3913, introduit en cours de navette par le Gouvernement. L’exposé des motifs de cet amendement est le suivant : « Le présent amendement procède à la ratification de l’ordonnance n° 2020-71 du 29 janvier 2020 relative à la réécriture des règles de construction et recodifiant le livre Ier du code de la construction et de l’habitation. Cette disposition fut initialement prévue par l’article Ier du projet de loi nº 3235 ratifiant l’ordonnance n° 2020-71 ».

([27]) Commission pour la relance durable de la construction de logements, rapport, Tome I : Diagnostic et mesures phares, 22 septembre 2021, page 4

([28]) Données SDES des logements autorisés en Île-de-France par trimestre, par zones de tension (Sit@del2).

([29]) Cette stabilité tend à confirmer que l’ordre de grandeur annuel moyen pour les transactions dans l’ancien se situe, depuis 2017, autour de 1 million de transactions, contre 0,8 million jusqu’en 2015.

([30]) Selon l’étude d’impact du projet d’ordonnance, le coût d’élaboration d’un schéma de cohérence territoriale est variable d’un territoire à un autre, de 100 000 euros à plus de 2 millions d’euros. Les études occupent le principal poste de dépenses avec 86 % du budget. La concertation-communication représente quant à elle 10 % du budget, et l’enquête publique seulement 4 %.

([31]) Article L. 5741-2 du code général des collectivités territoriales.

([32]) Depuis l’article 96 de la loi 3DS, les ORT bénéficient d’un régime séparé mais similaire prévu à l’article L. 152-6-4 du code de l’urbanisme.

([33]) L’obligation de motivation de la décision d’octroi de la dérogation a en revanche été supprimée à l’article 112 de la loi 3DS.

([34]) Le littoral est une bande du territoire à la fois terrestre et maritime qui inclut le rivage – bande côtière, lais et relais de la mer – ainsi que des espaces littoraux voisins. Un document-cadre, la stratégie nationale pour la mer et le littoral, est décliné au niveau régional par les documents stratégiques de façade ou de bassin.

([35]) Des exceptions sont ouvertes pour les constructions liées aux activités agricoles ou sylvicoles ou encore pour l’implantation d’éoliennes, à condition notamment que ces constructions soient incompatibles avec le voisinage des zones habitées et qu’elles se trouvent en dehors des espaces proches du rivage.

([36]) Cette notion s’apprécie au regard des critères suivants, qui ne sont pas cumulatifs : la distance séparant la zone du rivage ; les caractéristiques des espaces séparant les terrains de la mer : caractère urbanisé ou non, existence d’une coupure physique (voie de chemin de fer, autoroute, route), relief et configuration des lieux ; l’existence d’une co-visibilité entre les secteurs concernés et la mer, la visibilité étant appréciée aussi bien depuis le rivage que depuis l’intérieur des terres (Conseil d’État, 3 mai 2004, Barrière, n° 251534).

([37]) À condition qu’elle soit justifiée et motivée dans le PLU selon des critères liés à la configuration des lieux ou à l’accueil d’activités économiques exigeant la proximité immédiate de l’eau.

([38]) La notion d’espace urbanisé est appréciée au cas par cas par le juge administratif.

([39]) Conseil d’État, 6e et 1re sous-sections réunies, 9 novembre 2015, n° 372531, « Commune de Porto-Vecchio ».

([40]) Conseil d’État, 21 avril 2017, n° 403765.

([41]) Cour administrative d’appel de Nantes, 29 novembre 2013, n° 12NT01794, Commune de Fermanville.

([42]) Cour administrative d’appel de Nantes, 28 février 2014, n° 12NT01411, Commune de Crozon.

([43]) Circulaire UHC/DU1 n° 2006-31 du 14 mars 2006 relative à l’application de la loi Littoral (abrogée).

([44]) Conseil d’État, 6e et 1re sous-sections réunies, 9 novembre 2015, n° 372531, « Commune de Porto-Vecchio ».

([45]) Nouvelles rédactions des articles L. 121-3 et L. 121-8 du code de l’urbanisme, issues de l’article 42 de la loi.

([46]) Conseil d’État, 6e et 5e chambres réunies, 9 juillet 2021, no° 445118.

([47]) En témoignent la nouvelle réglementation énergétique RE2020, la création de la prime de transition énergétique baptisée « Ma Prime Rénov’ », et la création d’une obligation de rénovation énergétique renforcée dans la loi Climat et résilience.

([48]) Articles R. 431-4 et R. 431-35 du code de l’urbanisme.

([49]) Rapport NOR. TRED2026185X.

([50]) Clause prévue dans le projet de décret relatif à l’évaluation environnementale des projets, proposé à consultation publique par le ministère de la transition écologique, le 20 janvier 2022.

([51]) Introduite par la loi du 10 juillet 1976 relative à la protection de la nature, qui a imposé, dans le cadre des procédures d’autorisation préalable à la réalisation de certains travaux ou ouvrages, la réalisation d’une étude d’impact.

([52]) Article L. 303-2 du code de la construction et de l’habitation

([53]) Dans la circulaire du 4 février 2019 relative à l’accompagnement par l’État des projets d’aménagement des territoires, le Gouvernement encourage la conversion de dispositifs tels qu’Action Cœur de ville en convention ORT afin d’accélérer le déploiement de ces outils juridiques.

([54]) Ces articles résultent des dispositions de la loi n° 2014-626 du 18 juin 2014 relative à l’artisanat, au commerce et aux très petites entreprises (ACTPE).

([55]) Ces dispositions s’appliquent aussi aux services au volant (dits aussi « drives »).

([56]) Sur la compétence d’urbanisme, cf. commentaire de l’article 51.

([57]) Article L. 425-4 du code l’urbanisme.

([58]) Article L. 750-1 du code de commerce résultant des dispositions de la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l’économie.

([59]) V de l’article L. 752-6 du code de commerce.

([60]) Circulaire 6206/SG, NOR PRMX2022573C, 24 août 2020.

([61]) Ces diverses dispositions sont codifiées au titre V du livre VII du code de commerce, qui porte sur l’aménagement commercial (articles L. 750-1 à L. 752-27).

([62]) Au 31 décembre 2015, les OPH franciliens, départementaux ou d’agglomération, dont le parc compte 10 000 logements et plus, représentent 60 % du parc social des OPH, soit un tiers du parc social total. L’OPH Paris Habitat compte, à lui seul, pour plus de 120 000 logements, soit 5,5 % du parc des OPH.

([63]) Il s’agit notamment des organismes ayant fait le choix de céder leur patrimoine et de ceux relevant du régime de « l’exception départementale » (organismes ayant leur siège dans un département dans lequel aucun groupe, ni aucun autre organisme d’HLM ou SEM agréée appartenant un groupe, n’a son siège).

([64]) Article L. 329-1 du code de l’urbanisme.

([65]) Article L. 411-2 du code de la construction et de l’habitation.

([66]) Article L. 481-1 du code de la construction et de l’habitation.

([67]) Cet article a modifié les dispositions de l’article L. 3211-7 du code général de la propriété des personnes publiques.

([68]) Article L. 255-2 du code de la construction et de l’habitation.

([69]) Article L. 255-10 du code de la construction et de l’habitation.

([70]) Article 2 du décret n° 2019-661 du 27 juin 2019 relatif à l’application des articles L. 302-5 et suivants du code de la construction et de l’habitation et à l’octroi de la subvention spécifique en faveur du développement d’une offre de logements locatifs très sociaux.

([71]) Article L. 443-7 du code de la construction et de l’habitation (4° du II ).

([72]) Dans sa décision n° 2014-691 DC du 20 mars 2014, le Conseil constitutionnel a reconnu « qu’en instaurant un mécanisme d’encadrement des loyers applicable à certaines zones urbanisées marquées par un déséquilibre de l’offre et de la demande de logements entraînant une hausse des loyers, le législateur a entendu lutter contre les difficultés d’accès au logement qui résultent d’un tel déséquilibre ; qu’il a ainsi poursuivi un but d’intérêt général » (considérant 22).

Au soutien de la censure de certaines dispositions des articles 6 et 17 de la loi votée par le Parlement, le Conseil constitutionnel a fait valoir, d’une part, qu’en réservant la faculté de demander un complément de loyer aux seuls cas de logements présentant des caractéristiques « exceptionnelles », le législateur « a porté à l’exercice du droit de propriété et à la liberté contractuelle une atteinte disproportionnée à l’objectif poursuivi » (considérant 26) et, d’autre part, qu’en permettant que les loyers de référence majoré et minoré soient fixés par majoration et par minoration du loyer de référence « en fonction de la dispersion des niveaux de loyers observés » et qu’en permettant ainsi « que les conditions d’exercice de la liberté contractuelle varient sur le territoire national en fonction d’un tel critère, indépendant de celui des catégories de logement et des secteurs géographiques, le législateur a méconnu le principe d’égalité » (considérant 27).

([73]) La mesure s’applique aux baux nouveaux signés à compter du 1er décembre 2021 dans les villes de Bagnolet, Bobigny, Bondy, Le Pré Saint-Gervais, Les Lilas, Montreuil, Noisy-le-Sec, Pantin et Romainville. En 2017, le loyer moyen sur le marché libre du territoire d’Est Ensemble atteignait 16,50 €/m² hors charges, soit plus que celui constaté dans certaines grandes métropoles (13 €/m² à Nice, 10 à 11 €/m² à Rennes, Toulouse, Lyon ou Lille). Cf. L. da Veiga, « Seine-Saint-Denis : Est Ensemble expérimente à son tour l’encadrement des loyers », Les Échos, 5 nov. 2021.

([74]) Inspection générale des finances, Conseil général de l’environnement et du développement durable, « Mission d’évaluation de politique publique : le logement locatif meublé », janvier 2016.

([75]) Lien permanent vers l’enregistrement vidéo de cette réunion : https://event.assemblee-nationale.fr/video.11909113_6215ee0723d5e.commission-des-affaires-economiques--rapport-d-information-sur-l-equilibre-des-relations-commercial-23-fevrier-2022.