rapport d'information déposé en application de l'article 145-7 alinéa 1 du règlement, par la commission des affaires économiques sur l’évaluation de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique (dite « loi ELAN »)

SOMMAIRE

Pages

1. SYNTHÈSE DES TRAVAUX DE LA MISSION
2. INTroduction
3. A. Une loi ambitieuse qui a connu une période de mise en œuvre très bousculée
4. B. une bonne implication des pouvoirs publics dans la mise en œuvre et l’Évaluation de la loi
5. premiÈRE partie : Les dispositions relatives à l’urbanisme et À La construction
6. I. des outils pour simplifier et accÉLÉRER les projets d’amÉNagement, qui connaissent un succÈs mitigÉ
7. A. une boîte À outils encore peu ÉPROUVÉE
8. 1. Les mécanismes partenariaux, après des débuts poussifs, connaissent un relatif essor
9. 2. Le permis d’aménager multi-sites, un dispositif riche de possibilités récemment élargi et pérennisé
10. 3. Permis d’innover et permis de faire, des bilans très contrastés
11. B. La simplification des outils existants connaît des RÉSULTATS mitigÉs
12. 1. Trois évolutions afin d’accélérer le recours aux zones d’aménagement concerté
13. 2. Les opérations de la Solideo, un exemple d’accélération réussie
14. C. un impact limitÉ sur les chiffres de la construction de logements
15. 1. La modification des normes de construction entraîne des évolutions qui mettent certaines filières en difficulté
16. 2. Les données de la construction ne montrent pas d’impact particulier, à ce jour, des dispositions adoptées
17. II. la refonte de l’urbanisme rÉglementaire connaÎt des succÈs mais est entravÉE par la succession des textes
18. A. la place du SCoT confortÉE puis mise en cause par l’instabilitÉ normative
19. 1. La réforme du SCoT a permis une relative simplification de ses contenus
20. 2. La rationalisation de la hiérarchie des normes bien accueillie malgré des impacts réduits
21. 3. Des modifications du règlement de PLU dont l’impact à ce jour est difficilement mesurable
22. B. Certaines des dispositions littorales ONT ENGENDRÉ DES DIFFICULTÉS D’APPLICATION
23. 1. La suppression du hameau nouveau, globalement bien accueillie, a suscité des difficultés ponctuelles mais importantes
24. 2. La consécration du « SCoT intégrateur » des dispositions littorales, une disposition positive mais encore incertaine
25. C. des mesures de simplification qui connaissent un bilan en demi-teinte
26. 1. La simplification et l’accélération des procédures d’urbanisme, un chantier encore en cours
27. 2. Les évolutions apportées à la procédure de l’évaluation environnementale n’ont pas entièrement porté leurs fruits
28. III. la revitalisation du territoire, une politique volontariste et ambitieuse
29. A. le dÉPLOIEMENT des ORT A permis d’intensifier la dynamique de revitalisation des centres-bourgs
30. 1. Un outil juridique utile aux effets positifs
31. 2. Le Gouvernement a mené une politique financièrement volontariste d’accompagnement du déploiement des ORT
32. B. l’urbanisme commercial renforcÉ a Permis une meilleure planification territoriale
33. 1. L’ORT ouvre la voie à un régime à la fois protecteur et assoupli pour les autorisations commerciales
34. 2. L’encadrement et la planification renforcés des implantations commerciales a permis un urbanisme de meilleure qualité
35. seconde partie : Les dispositions relatives au logement
36. I. la restructuration des organismes de logement social : un bilan MITIGÉ
37. A. Un dispositif de consolidation volontariste
38. 1. Le regroupement des bailleurs sociaux visait à répondre à des impératifs économiques
39. 2. Le bilan en demi-teinte des mesures visant le regroupement des organismes
40. B. D’autres instruments ont permis aux bailleurs sociaux de se renforcer
41. 1. L’extension de l’agrément d’organisme de foncier solidaire a suscité le doublement du nombre d’organismes
42. 2. La vente HLM, un dispositif jusqu’ici peu sollicité
43. II. l’encadrement des loyers : une réponse pragmatique aux tensions en zones tendues
44. A. Une réponse pragmatique aux tensions sur le marché locatif
45. 1. Un dispositif expérimental qui s’inscrit dans la continuité de tentatives passées
46. 2. Des modalités d’application qui laissent la main à une mise en œuvre différenciée
47. B. des RÉsultats encore difficiles à APPRÉCIER
48. 1. L’encadrement résulte d’une mise en œuvre encore récente
49. 2. Le champ de l’expérimentation a été récemment étendu et rouvert à de nouveaux candidats
50. 3. Un dispositif qui fait l’objet de retours contrastés
51. III. UNE fluidification partielle des rapports locatifs
52. A. la garantie visale : un mécanisme efficace mais insuffisamment connu
53. 1. La montée en puissance progressive de la garantie Visale
54. 2. Un dispositif encore insuffisamment connu et plébiscité
55. B. le bail mobilité : un dispositif à l’utilité douteuse
56. C. la lutte contre l’habitat indigne, des dispositifs renforcÉs
57. 1. Le permis de louer et la lutte contre l’habitat indigne, instruments d’une protection des locataires vulnérables
58. 2. Des dispositifs qui continuent à se déployer, mais dont l’efficacité apparaît incertaine
59. examen du rapport par la commission
60. Liste des personnes auditionnées
61. Liste des CONTRIBUTIONS ÉCRITES
62. ANNEXE I : COMPTES RENDUS des tables rondes menÉES par les rapporteurs
63. TABLE RONDE n° 1 : La restructuration du logement social
64. TABLE RONDE n° 2 : L’urbanisme OPÉRATIONNEL
65. TABLE RONDE n° 3 : Le droit de l’immobilier
66. TABLE RONDE n° 4 : l’urbanisme rÉglementaire
67. ANNEXE II : TABLEAU DES DISPOSITIONS de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018
68. ANNEXE III : Tableau des mesures réglementaires d’application de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018
69. ANNEXE IV : Tableau des mesures d’habilitation de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018

SYNTHÈSE DES TRAVAUX DE LA MISSION

INTroduction

En septembre 2017, après avoir dévoilé son plan « Logement d’abord », le Gouvernement présentait, concomitamment à la rentrée budgétaire, sa stratégie quinquennale en matière de logement. Partant du constat que la France consacrait plus de 40 milliards d’euros à la politique du logement et qu’elle comptait toujours 4 millions de mal-logés, cette stratégie prévoyait de « réduire la dépense publique associée à la politique du logement tout en améliorant ses résultats » et de mener une action selon trois axes :

– relancer la construction, par la simplification des normes de construction, la mise en place d’un régime fiscal plus favorable pour encourager la cession de terrains en zones tendues, l’augmentation de la production de logements intermédiaires et de logements très sociaux, le renforcement de l’encadrement des recours abusifs, la création d’un bail numérique, et la baisse des loyers ;

– permettre une offre adaptée aux besoins de chacun en parallèle de la politique du « Logement d’abord », par l’encouragement de l’accession à la propriété – élargissement du dispositif Pinel et du prêt à taux zéro, vente de logements sociaux aux locataires – et la construction de 80 000 logements pour les jeunes dans le programme « 60 + 20 », la réforme des aides au logement, le renforcement de la mobilité dans le parc social, la création d’un bail adapté aux jeunes, la facilitation de la colocation, et l’encadrement des loyers ;

– repenser la qualité urbaine et de l’habitat par la rénovation des logements énergivores, le doublement du montant du nouveau programme national de renouvellement urbain, et la généralisation des logements connectés.

Dans ce contexte, la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique, dite « loi ELAN », a participé de la volonté partagée de donner une direction générale à la législature nouvelle en matière de logement. Elle a tout d’abord été le fruit d’une longue concertation. Après une consultation citoyenne numérique, lancée dès l’installation de la XVe législature, en juillet et août 2017, qui a recueilli plus de 2 500 contributions, la préparation du projet de loi a fait l’objet d’une étape qui se voulait novatrice : entre décembre 2017 et février 2018, une conférence de consensus réunissant députés, sénateurs, représentants du Gouvernement, élus locaux et acteurs économiques et associatifs du secteur du logement et de l’urbanisme avait permis à toutes les parties prenantes d’échanger sur l’avant-projet de loi rendu public par le Gouvernement.

A. Une loi ambitieuse qui a connu une période de mise en œuvre très bousculée

Le ministre de la cohésion des territoires, M. Jacques Mézard, qui portait le texte avec son secrétaire d’État, M. Julien Denormandie, avait partagé sa volonté de « faire sauter les verrous » dans la chaîne de production des logements et d’actionner des leviers multiples afin d’en faciliter la construction tout en adaptant l’habitat aux nouveaux modes de vie, tant en matière d’accessibilité que de nouveaux modes d’occupation.

Le Gouvernement a présenté un projet de loi de 65 articles, divisé en quatre axes similaires à ceux de la stratégie préalablement annoncée :

– construire « plus, mieux et moins cher », dans l’optique de susciter un « choc d’offre » dans le logement, avec l’ambition de revoir ou de poursuivre, en fonction des mesures, l’héritage de la dernière grande loi sectorielle, la loi du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové (dite « loi ALUR »);

– accompagner l’évolution du secteur du logement social et en particulier le regroupement des bailleurs sociaux, mouvement déjà entamé avec, notamment, les dispositions de la loi de 2 juillet 2003 relative à l’urbanisme et à l’habitat, ou encore la réforme, à partir de 2015, de la collecte de la participation des employeurs à l’effort de construction qui a abouti avec l’ordonnance du 20 octobre 2016 et la création du groupe Action Logement ;

– répondre aux besoins en logement de chacun, tout en favorisant la mixité sociale, déjà encouragée dans la précédente loi du secteur, la loi du 27 janvier 2017 relative à l’égalité et à la citoyenneté (dite « loi LEC ») ;

– améliorer le cadre de vie, dans la lignée de la loi du 18 juin 2014 relative à l’artisanat, au commerce et aux très petites entreprises, mais aussi du lancement du programme Action Cœur de ville annoncé par le Gouvernement en 2018.

Au cours de son examen parlementaire, le projet de loi a donné lieu à de vifs débats dans les deux commissions des affaires économiques de l’Assemblée nationale et du Sénat et en séance publique, concernant aussi bien le foncier que le logement social, les baux, la copropriété ou l’habitat indigne, ainsi que des pans entiers intégrés au cours de l’examen parlementaire, par exemple en matière d’urbanisation littorale ou de planification de l’urbanisme commercial, le Parlement ayant souhaité faire la part belle aux mesures destinées à faciliter les opérations d’aménagement, d’urbanisme et de construction.

Considérablement enrichi par les débats parlementaires au cours desquels 169 articles furent ajoutés, portant à 234 articles le nombre de dispositions de ce texte, et après un accord trouvé en commission mixte paritaire (CMP), le projet de loi ELAN fut définitivement adopté par le Parlement le 16 octobre 2018, soit un peu plus de six mois après son dépôt sur le bureau de l’Assemblée nationale.

Le Conseil constitutionnel ayant censuré 19 articles au motif qu’ils constituaient des cavaliers législatifs sans lien direct ou indirect avec les dispositions du projet de loi initial, la loi promulguée le 23 novembre 2018 compte finalement 215 articles. Ces articles, organisés en quatre titres, abordent des sujets très variés qui vont de la simplification de l’acte de construire et d’aménager à la restructuration du secteur du logement social, en passant par l’amélioration de la lutte contre les marchands de sommeil et la revitalisation des centres-villes.

Il faut souligner d’emblée la difficulté d’un exercice d’évaluation dans un contexte marqué par des événements qui ont affecté, voire bouleversé la mise en œuvre du texte. En premier lieu, le calendrier électoral, avec le premier tour des élections municipales le 15 mars 2020, a occasionné, de manière habituelle, un ralentissement des projets d’aménagement et de construction à partir de 2019, correspondant précisément au moment de l’entrée en vigueur des dispositions d’effet immédiat du texte.

Ensuite, la crise sanitaire due à la covid-19 a occasionné une grande instabilité dans le secteur, en donnant lieu à la suspension et au report de nombreux projets. L’impact sur tout le secteur du bâtiment de la crise sanitaire ainsi que des mesures de confinement qui ont été adoptées dans le cadre de l’état d’urgence sanitaire, a en effet été rapide et brutal. La filière s’est trouvée, dès le 17 mars 2020, confrontée à une crise majeure provoquée par la paralysie quasi-totale de toutes les opérations de construction. Cette situation a résulté notamment du fait de la mise à l’arrêt des chantiers, rendue nécessaire par l’impossibilité d’y assurer la sécurité sanitaire des travailleurs, et de la prorogation de l’instruction des autorisations d’urbanisme par les services publics compétents. Du 16 mars au 6 avril 2020, les activités de construction ont ainsi connu un taux d’arrêt situé autour de 90 %.

En dépit d’une reprise difficile, l’action volontariste des pouvoirs publics a éloigné le spectre d’un ralentissement durable de la filière, qui a regagné ses couleurs depuis 2021. Cette année a vu le retour de chiffres plus robustes en termes de permis de construire octroyés, et les mises en chantier progressent. Toutefois, le ralentissement observé doit compter dans le calendrier d’une évaluation qui a lieu au bout d’une échéance assez serrée.

B. une bonne implication des pouvoirs publics dans la mise en œuvre et l’Évaluation de la loi

Il a appartenu, en fin de législature, aux quatre rapporteurs nommés par la commission des affaires économiques, de mener un travail d’évaluation de l’impact de cette loi, conformément à l’article 145-7, alinéa 3, du Règlement de l’Assemblée nationale, qui prévoit qu’une telle évaluation s’effectue à l’issue d’un délai de trois ans suivant l’entrée en vigueur de la loi.

Alors que certaines mesures de la loi ELAN sont entrées en vigueur dès le lendemain de la publication de la loi, d’autres mesures très nombreuses nécessitaient la publication de mesures réglementaires de la part du Gouvernement, sous la forme de décrets ou d’arrêtés, afin d’être pleinement applicables. Le présent rapport fait suite à un premier rapport dit « d’application de la loi », réalisé en application de l’article 145-7, alinéa 1, du Règlement de l’Assemblée nationale, qui avait pour objet de contrôler la bonne publication des décrets d’application nécessaires pour permettre la pleine entrée en vigueur de la loi, six mois après son adoption ([1]).

Quatre ans après que la conférence de consensus a réuni les acteurs concernés, les rapporteurs de la présente mission, M. Thibault Bazin, Mme Christelle Dubos, M. Jean-Luc Lagleize et M. Richard Lioger, soit deux députés du groupe le plus nombreux, un député d’un groupe minoritaire et un député d’un groupe d’opposition, ont eu à cœur, en écoutant à nouveau les acteurs concernés, de dresser une évaluation honnête et circonstanciée de la loi, en soulignant les avancées qu’elle a rendu possibles, mais en soulevant aussi les sujets qui restent source de difficultés.

L’évaluation à trois ans est un exercice fondamental, même s’il est encore trop tôt pour saisir toute la portée d’une législation, surtout lorsqu’il s’agit d’une loi aussi fournie et transversale que la loi ELAN. À cet égard, les rapporteurs ont préconisé la mise en place d’une évaluation quinquennale systématique des textes normatifs adoptés dans le domaine de l’aménagement et de l’urbanisme, en s’inspirant notamment des dispositions adoptées par les parlementaires dans la loi du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets (dite « loi Climat et résilience) pour l’évaluation du régime de réduction de l’artificialisation des sols.

Néanmoins, cette évaluation à trois ans permet d’effectuer une évaluation des dispositions dont l’impact se ressent rapidement – comme par exemple, dans une certaine mesure, la vente HLM ou l’encadrement des loyers – en entendant les acteurs qui ont suivi leur mise en œuvre et qui ont été affectés. Elle permet d’autre part d’apprécier la bonne volonté du pouvoir réglementaire dans l’application des dispositions prises par le législateur, en vérifiant si les ordonnances prévues ont bien été édictées et publiées, dans le respect de l’esprit du législateur, et si les décrets d’application et autres dispositions d’ordre réglementaire ont été arrêtés dans une temporalité raisonnable.

La conduite de la mission elle-même fournit à ses rapporteurs l’occasion de voir à quel point le Gouvernement est impliqué dans sa mise en œuvre, a édicté les outils de suivi nécessaires et les communique avec réactivité, dans un esprit de de transparence et de disponibilité. À cet égard, vos rapporteurs saluent l’implication des services concernés, notamment ceux du ministère de la transition écologique, ainsi que les cabinets ministériels, en particulier celui de la ministre déléguée chargée du logement, ainsi que l’engagement et le volontarisme des différents acteurs publics sollicités par la mission ([2]) .

Du strict point de vue de l’application de la loi, les résultats sont très positifs, comme en témoignent les tableaux d’application qui figurent en annexe III et IV, démontrant un véritable engagement du Gouvernement à mettre en œuvre les décisions du législateur. 85 mesures réglementaires du niveau du décret en Conseil d’État ou du décret ont été prises, dont 67 au cours de l’année 2019. La quasi-totalité des mesures appelant des dispositions d’application ont donc été satisfaites.

La plupart des cas de non-application s’expliquent aisément. Parfois, l’absence d’une mesure réglementaire prévue ne signifie pas l’absence de mise en œuvre d’une disposition. Par exemple, une disposition renvoyant au décret se trouve en fait satisfaite par la rédaction actuelle du droit ([3]). D’autres dispositions peuvent finalement s’avérer immédiatement applicables sans avoir besoin du truchement de la disposition réglementaire ([4]). Parfois encore, des mesures prévues se voient privées d’effet par de nouvelles mesures prises dans des textes ultérieurs ([5]). Enfin, dans certains cas, assez rares, le pouvoir réglementaire a fortement tardé avant de prendre les dispositions nécessaires ([6]). Après avoir éliminé tous ces cas, qui justifient la non-publication d’une mesure réglementaire pourtant appelée par une disposition législative, seules un très faible nombre de dispositions ne sont pas appliquées.

Par ailleurs, la loi ELAN contient 31 habilitations autorisant le Gouvernement à prendre des mesures relevant du domaine de la loi par ordonnances, dans des délais qui vont de six à vingt-quatre mois après la promulgation de la loi, certains d’entre eux ayant été prorogés en mars 2020 dans le contexte de la crise sanitaire. 25 de ces habilitations ont été suivies d’effet (cf. encadré suivant).

Les rapporteurs ont souhaité centrer leurs travaux autour de quatre journées thématiques portant sur les axes de travaux majeurs de la loi examinée. Il s’agissait de réunir l’ensemble des acteurs concernés par chaque pan de la législation, tout en s’entretenant par ailleurs ou en sollicitant par écrit les contributions des personnes qui n’ont pas pu participer. Ces tables rondes, qui ont vu des échanges francs et ouverts, ont été très fructueuses et leur compte rendu a été transcrit à la fin du présent rapport (cf. annexe I). Ces travaux thématiques ont porté en priorité sur les volets suivants :

– une table ronde réunissant l’ensemble des fédérations des organismes de logement social a abordé la restructuration du secteur – dynamique des fusions-absorptions, prises de participation – ainsi que les nouvelles compétences qui ont été confiées aux organismes par la loi, l’évolution des modalités de leur gouvernance, les possibilités offertes par l’ouverture de l’agrément comme organisme de foncier solidaire (OFS), l’accélération de la dynamique de vente des logements HLM avec la mise en place de l’opérateur national de vente, ou encore, du point de vue des attributions, la mise en œuvre du système de la cotation de la demande de logements sociaux et la gestion en flux des contingents de logements sociaux ;

– une table ronde avec divers représentants du bâtiment et de l’aménagement a examiné les évolutions apportées en matière de construction, de production de logements, d’aménagement et d’urbanisme opérationnel, notamment l’impact de la simplification et de l’accélération des demandes de permis de construire qui constituaient un objectif de la loi, les évolutions portées au régime des zones d’aménagement concerté, la simplification de l’étude d’impact environnemental, le déploiement de nouveaux outils comme les projets partenariaux d’aménagement, les grandes opérations d’urbanisme, et les permis d’aménager multi-sites ;

– une journée destinée à l’audition des représentants des associations de locataires, de propriétaires et aux professionnels de l’immobilier a vu des discussions sur les principales dispositions immobilières du texte, notamment la mise en œuvre et les résultats de l’encadrement des loyers, l’évolution des rapports locatifs avec les dispositions concernant le logement des jeunes, le bail mobilité, logement des étudiants, la garantie Visale, ou encore l’encadrement de la location des meublés de tourisme, ainsi que travaux sur les instruments mis en œuvre dans le cadre du permis de louer et de la lutte contre l’habitat indigne ;

– enfin, une table ronde des élus locaux a été consacrée à la refonte et à la rationalisation des règles d’urbanisme, avec la rationalisation du schéma de cohérence territoriale et les diverses évolutions apportées en matière de consommation d’espaces naturels ou d’exemptions pour les activités agricoles, à la réforme de la loi Littoral, ainsi qu’à la mise en œuvre des opérations de revitalisation de territoire (ORT) et leur impact sur l’urbanisme commercial.

Ces tables rondes ainsi que les autres travaux menés par la mission ont permis la mise en commun et la discussion d’une grande quantité de retours et d’impressions quant à l’impact de la loi, que le présent rapport se propose de représenter de manière honnête dans leur diversité. Il s’en est dégagé un tableau riche et dense des différents volets du texte, que le présent rapport s’efforce de restituer.

premiÈRE partie : Les dispositions relatives à l’urbanisme et À La construction

Les dispositions très nombreuses du texte en matière d’urbanisme, en particulier en ses titres Ier et IV, ont participé d’une volonté de supprimer les freins à la construction et à l’aménagement et d’encourager les acteurs divers à se réunir par l’intermédiaire de dispositifs conventionnels, afin d’augmenter la quantité de logements produits :

– les outils d’aménagement mis à la disposition des acteurs publics ont été amplifiés et multipliés afin de lever les obstacles administratifs et réglementaires à la réalisation des projets de transformation urbaine (I) ;

– les régimes d’urbanisme issus des différents documents territoriaux, et notamment des SCoT, ont été remaniés avec l’objectif de simplifier et d’accélérer les procédures (II) ;

– pour combattre la dévitalisation des territoires urbains, des outils contractuels ont été créés afin de faciliter une réponse globale dans le cadre de projets de réhabilitation des centres-villes associant l’ensemble des acteurs concernés (III).

I. des outils pour simplifier et accÉLÉRER les projets d’amÉNagement, qui connaissent un succÈs mitigÉ

Lors de l’élaboration de la loi ELAN, le Gouvernement et le législateur ont cherché à s’inscrire résolument dans une démarche empirique et « de terrain », proposant une « gamme d’outils » à la disposition des professionnels de l’aménagement, de la construction et de l’immobilier. Ainsi, dans le domaine de l’urbanisme, pour atteindre l’objectif ambitieux de « construire plus, mieux et moins cher », ont-ils proposé des dispositifs tels que le projet partenarial d’aménagement (PPA) et la grande opération d’urbanisme (GOU), un élargissement du permis d’innover expérimental ou la mise en œuvre, sur un périmètre restreint, du permis d’aménager multi-sites (PAMS).

Dans la plupart des cas, ces outils semblent avoir eu des effets à ce jour limités, ce qui n’est pas difficile à comprendre au regard des circonstances particulières qui ont affecté les deux dernières années. Pour certains outils, il s’agissait d’élargissements – eux-mêmes souvent revus de nouveau entre-temps, de manière incrémentale, dans les textes intervenus depuis – de dispositifs existant dans un cadre très restreint pour englober d’autres périmètres. Cette approche très progressive, si elle a pu améliorer les résultats de certains dispositifs, ne contribue pas à la stabilité et à l’intelligibilité de la norme.

A. une boîte À outils encore peu ÉPROUVÉE

1. Les mécanismes partenariaux, après des débuts poussifs, connaissent un relatif essor

Le projet partenarial d’aménagement (PPA) et la grande opération d’urbanisme (GOU), outils emblématiques créés à l’article 1er de la loi ELAN, y participent de l’accent mis sur les grands projets d’aménagement, à partir de l’idée selon laquelle la gamme d’outils existants ne permettait pas de répondre aux besoins de souplesse et de « coconstruction » exprimés par les acteurs de l’aménagement pour mener de grands projets urbains, dans une époque marquée par une réticence de plus en plus prononcée pour de telles opérations.

Ces deux outils ouvrent la possibilité à l’État d’apporter son soutien, notamment financier, aux initiatives des collectivités en matière d’aménagement opérationnel, sans prendre l’initiative de l’opération, quand les collectivités compétentes sont en capacité de le faire. Ces outils partenariaux auraient vocation à devenir la forme par défaut de l’appui de l’État sur les projets locaux. Dès lors, une opération d’aménagement ne sera plus qualifiée d’intérêt national (OIN) à moins de porter sur un projet d’intérêt majeur à l’échelle nationale.

À compter de 2018, le Gouvernement a en effet souhaité soutenir plus activement l’urbanisme de projet en nouant des partenariats renforcés pour faciliter les programmes d’aménagement complexes engagés par les collectivités territoriales. Il s’agit de faciliter la réalisation de grandes opérations permettant de produire plusieurs milliers de logements, d’accueillir des activités, des commerces, et de construire des équipements publics, en dépassant l’alternative entre l’intervention seule d’une collectivité, d’une part, et la création d’une opération d’intérêt national (OIN), qui permet à l’État de reprendre la compétence d’urbanisme, d’autre part. Le PPA et la GOU ont donc leur place en tant que solutions intermédiaires préférables, qui ont vocation à remplacer la précédente tentative, qui date de 2014, le projet d’intérêt majeur (voir encadré précédent).

Selon les données transmises par la direction de l’habitat, de l’urbanisme et des paysages, les premiers projets partenariaux d’aménagement été signés dès la fin de l’année 2019 et pendant l’année 2020. Afin d’identifier une première série de projets, une circulaire a été adressée aux préfets dès le 4 février 2019, permettant de lancer les discussions sur une première vague de contrats. À ce jour, 12 PPA ont été signés, et une quinzaine sont en cours d’élaboration.

Après un ralentissement du rythme de conclusion des PPA du fait de la crise sanitaire et du report des élections municipales, le ministère de la transition écologique a adressé en juillet 2020 une instruction aux préfets de région et de département pour qu’ils identifient de nouveaux projets susceptibles de faire l’objet d’un PPA, en privilégiant trois thématiques prioritaires :

– la sobriété foncière, en application de l’impulsion imprimée par le législateur à la réduction de l’artificialisation des sols par les objectifs de l’article 192 à 194 de la loi Climat et résilience ;

– la vitalité territoriale, de façon complémentaire avec les outils de revitalisation des territoires ruraux, notamment les opérations de revitalisation de territoire (ORT, voir III) ;

– la résilience des espaces urbanisés, notamment pour la gestion du recul du trait de côte, conformément aux orientations du chapitre V du titre IV de la loi Climat et résilience. À cette occasion, plus de 70 projets ont été proposés dans une trentaine de départements, ce qui illustre l’intérêt que portent les collectivités au dispositif. Cette adaptation du dispositif pour traiter une problématique ascendante témoigne d’un usage ingénieux des possibilités qu’il offre et d’une bonne capacité d’innovation de la part de l’État.

Dans ce cadre, plus de 75 projets ont été identifiés, marquant une accélération sensible du programme. En comparaison avec la première génération de PPA, les territoires identifiés sont moins métropolitains. Parmi les projets pertinents, la direction générale de l’aménagement, du logement et de la nature s’est engagée dans un accompagnement « sur mesure » d’une quinzaine de projets supplémentaires, particulièrement complexes, avec l’appui du centre de ressources national assuré par Grand Paris Aménagement. Selon cet établissement, dont vos rapporteurs ont auditionné le directeur général, le PPA constitue « un outil qui permet véritablement une accélération des projets, car il n’a pas été conçu comme une labellisation dont les parties pourraient se prévaloir, mais comme le moyen de mettre autour de la table l’ensemble des parties concernées par une problématique urbaine. Cette façon de procéder permet de trouver des solutions opérationnelles et de fonder des engagements réciproques ».

L’État a accompagné cette dynamique par des dispositifs fiscaux adoptés dans le cadre de la loi du 29 décembre 2020 de finances pour 2021 ainsi que par la contractualisation d’une enveloppe de subvention de 14 millions d’euros par an dans le cadre des contrats de plan État-région.

C’est ainsi qu’au 31 décembre 2021, on compte, selon la même direction, 20 contrats de PPA signés, 7 en cours d’élaboration, dont 5 susceptibles d’être signés en 2022, et une dizaine en phase d’émergence. Parmi les 20 PPA signés, 2 font l’objet d’une GOU – il s’agit du PPA du centre-ville de Marseille, adopté en juin 2019 (voir encadré), et de celui de Charenton, signé le 16 mars 2021. Pour les projets en cours d’élaboration, des GOU sont envisagées, mais pour cela, la signature du PPA est un préalable. En parallèle de ces projets identifiés, d’autres territoires interrogent régulièrement les administrations centrales et déconcentrées pour prendre connaissance du dispositif et voir dans quelle mesure celui-ci serait le plus pertinent à mobiliser.

La signature d’un contrat de PPA permet de déployer un certain nombre de prérogatives et d’outils spécifiques, destinés à simplifier et accélérer la conduite des actions d’aménagement et de construction. Parmi eux, si la convention de PPA en a expressément prévu la possibilité, la GOU ([7]), dispositif d’aménagement dérogatoire au droit commun, permet de transférer les compétences pertinentes, notamment la délivrance des autorisations d’urbanisme, à un détenteur unique, l’intercommunalité chargée du projet, de manière à améliorer et fluidifier le pilotage des projets et la coordination des acteurs.

Le PPA sert donc comme support pour prévoir et expliciter les modalités de mise en œuvre de la GOU, qui ne sont pas définies dans la loi. Dans tous les cas, néanmoins, la GOU permet, par la mise en œuvre de certaines dispositions dérogatoires (voir encadré), d’adapter ponctuellement le régime juridique de l’urbanisme afin de mener à bien des projets complexes tout en en maîtrisant la qualité urbaine et environnementale.

Dérogations permises dans le cadre de la grande opération d’urbanisme (GOU)

Une fois la GOU conclue, des dérogations au droit de l’urbanisme et de la construction sont mises en place en son sein :

– l’autorité en matière d’octroi des autorisations d’urbanisme est mutualisée au niveau du président de la collectivité territoriale ou du groupement à l’initiative de la GOU ;

– l’autorité compétente en matière d’autorisations d’urbanisme devient compétente pour la réalisation et la gestion d’équipements publics relevant habituellement de la compétence de la commune d’implantation, lorsque ces équipements sont nécessaires à la GOU et identifiés dans son acte de qualification ;

– cette même autorité est seule compétente pour conclure des conventions de projet urbain partenarial (PUP) et délimiter leur périmètre ;

– la création et la réalisation des opérations d’aménagement sont réputées, selon le cas, d’intérêt communautaire ou d’intérêt métropolitain ;

– il devient possible d’utiliser le permis d’innover (voir plus loin), autorisant les maîtres d’ouvrage ou locateurs d’ouvrage à déroger aux règles applicables à leurs projets dès lors que leur sont substitués des résultats à atteindre similaires aux objectifs sous-jacents aux règles auxquelles il est dérogé ;

– si la délibération de qualification de la GOU le décide, elle peut délimiter sur tout ou partie du périmètre de l’opération une zone d’aménagement différé (ZAD). Dans ce cadre, le droit de préemption revient au titulaire de la GOU, qui peut l’exercer pendant une période prolongée à dix ans (au lieu de six ans), renouvelable une fois ;

– un établissement public d’aménagement (EPA) peut, en dehors de son périmètre de compétence, réaliser des opérations d’aménagement ainsi que des acquisitions foncières et immobilières nécessaires, et créer des sociétés publiques locales d’aménagement d’intérêt national (SPLA-IN) ou des sociétés d’économie mixte d’aménagement à opération unique (SEMOP) et acquérir ou céder des participations dans ces sociétés ([8]) ;

– les collectivités concernées peuvent recourir à la procédure intégrée d’élaboration des documents d’urbanisme ([9]) (voir encadré plus loin) ;

– les droits de préemption urbain et sur les fonds de commerce sont transférés à l’autorité signataire du PPA ;

– le permis d’aménager multi-sites (voir le 2 du présent A) peut être mis en œuvre sur tout le territoire de la GOU ([10]) ;

– l’extension du périmètre d’un établissement public foncier d’État (EPF-E) par une procédure dérogatoire simplifiée lorsqu’elle se fait dans le cadre d’une GOU ;

– la collectivité compétente en matière de délivrance des autorisations d’urbanisme peut déroger au règlement de plan local d’urbanisme dans les conditions définies à l’article L. 152-6 du code de l’urbanisme.

Selon la direction de l’habitat, de l’urbanisme et des paysages, compte tenu du temps nécessaire à une opération d’aménagement – une dizaine d’années en moyenne – le fait qu’il n’existe, à ce jour, que deux grandes opérations d’urbanisme, n’est pas surprenant en soi. Ces opérations seront amenées à se développer quand les secteurs engagés dans des PPA entreront en phase opérationnelle. Si, dans certains cas, le transfert de certaines prérogatives à l’intercommunalité apparaît comme un frein, ce n’est pas nécessairement le cas pour tous les territoires. Dans certaines agglomérations et métropoles, les services sont mutualisés et le transfert est donc déjà effectué et l’intérêt de ce transfert est bien identifié.

En effet, il a été estimé que, là où le soutien des moyens de l’État peut être pertinent dans le cadre d’une opération très complexe, l’échelle décisionnaire pertinente pour la planification et l’aménagement semble celle de l’intercommunalité. À la différence de l’opération d’intérêt national, qui voit l’État prendre la main sur l’essentiel des compétences qui appartiennent en temps normal à la collectivité, le PPA permet aux intercommunalités signataires de préserver les compétences d’aménageur et la compétence pour délivrer les autorisations du droit des sols.

Ainsi, la GOU voit un vrai partage des compétences, les pouvoirs de l’intercommunalité à l’initiative du projet se trouvant nettement renforcés des compétences dérogatoires précitées, mais sans pour autant priver les communes et intercommunalités concernées de l’entièreté de leurs compétences d’urbanisme. La GOU intervient uniquement sur la répartition des compétences entre le maire et le président de l’EPCI. Le texte n’a pas d’effet sur la répartition des compétences entre l’autorité de l’État – le maire au nom de l’État ou le préfet – et l’autorité décentralisée – le maire au nom de la commune ou le président de l’EPCI. En effet, la logique promue dans l’inscription de ces contrats est de se développer au sein d’un territoire n’ayant pas d’OIN, mais dont le projet est structurant. L’association de l’État, qui intervient par complément, se fait principalement par un accompagnement en ingénierie et en apportant des financements pour créer un effet levier qui doit permettre la réalisation effective de l’opération.

Le législateur a veillé au cours des deux dernières années à favoriser le déploiement du dispositif en permettant par exemple le renforcement de son rôle pour la requalification des zones d’activité économique. En effet, bien que peu usité, l’outil de la GOU a été enrichi à deux reprises depuis sa création dans la loi ELAN, le législateur cherchant à le rendre plus attractif par :

– la fixation, au moment de la délibération de création de la GOU, prise par l’intercommunalité, d’une densité minimale de constructions en son sein, qui pourra être déclinée par secteur au sein de son périmètre (article L. 312-4 du code de l’urbanisme), afin de promouvoir la sobriété foncière dans les opérations dans lesquelles l’État est un partenaire d’aménagement (article 208 de la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets, dite « loi Climat et résilience ») ;

– le recours, au sein du périmètre de la GOU, aux dérogations au règlement de plan local d’urbanisme ouvertes à l’article L. 152-6 du code de l’urbanisme (article 209 de la loi Climat et résilience) ;

– la création de facultés dérogatoires de mise en demeure et d’expropriation en vue de la réhabilitation de zones d’activité économique (article 220 de la loi Climat et résilience) ;

– le transfert, au sein du périmètre de la GOU, et sur accord explicite du maire, de l’exercice du droit de préemption urbain et du droit de préemption sur les fonds artisanaux, les fonds de commerce, les baux commerciaux et les terrains faisant l’objet de projets d’aménagement commercial, à l’EPCI ou à la collectivité spéciale signataire du PPA, qui peut les déléguer à un établissement public y ayant vocation ou concessionnaire d’une opération d’aménagement ([11]) (article 112 de la loi n° 2022-217 du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale, dite « loi 3DS ») ;

– l’extension du champ du permis d’aménager multi-sites aux opérations inscrites dans les contrats de PPA (même article) ;

– l’extension du périmètre d’un établissement public foncier d’État (EPF-E) par une procédure dérogatoire simplifiée lorsqu’elle se fait dans le cadre d’une GOU (même article).

Pour la Fédération des promoteurs immobiliers (FPI), l’ensemble PPA-GOU constitue « un outil souple, capable de s’adapter aux différents contextes territoriaux ». Toutefois, ne s’agissant ni d’une zone d’aménagement concerté, ni d’un permis d’aménager, il ne se substitue pas aux procédures d’aménagement opérationnel ou aux contrats de concession, ce qui l’empêche d’être « systématisé sur des opérations de moindre ampleur ». La fédération s’interroge sur la pertinence d’un travail dans cet objectif. Elle observe aussi « en pratique, dans certains territoires, que le manque de moyens humains et financiers dans les périmètres couverts ralentit les projets ».

A contrario, la Fédération française du bâtiment (FFB) a considéré tout simplement que « la création de ces procédures spécifiques est inutile », puisque les outils opérationnels existants, notamment les OIN, semblent suffisants pour permettre la réalisation des grandes opérations d’aménagement. Toutefois, l’essentiel de la critique exprimée par la FFB porte sur la durée longue des zones d’aménagement différé, qui constituent néanmoins des outils précieux de maîtrise foncière et un rare mécanisme anti-spéculatif à la main des élus. Par ailleurs, la FFB invite également, comme dans les opérations de revitalisation de territoire, à repenser l’interdiction de l’intervention des opérateurs privés en situation de conflit d’intérêts, qui entravent l’intervention des opérateurs privés en tant qu’aménageurs de second rang.

2. Le permis d’aménager multi-sites, un dispositif riche de possibilités récemment élargi et pérennisé

Le législateur a également introduit des outils pour faciliter la conduite de projets d’aménagement sur une échelle plus réduite que ceux qui nécessitent des conventions de PPA. Le permis d’aménager multi-sites, instauré, à titre expérimental, pour une durée de cinq ans à compter de la publication de la loi, visait à permettre de déroger au permis d’aménager classique (voir encadré). Il consiste en la délivrance d’un unique permis d’aménager portant sur des unités foncières non contiguës, mais visant à la réalisation d’opérations caractérisées par une unité architecturale et paysagère sur les sites concernés.

L’expérimentation, ouverte au IV de l’article 157 de la loi, introduit par l’adoption d’un amendement de la rapporteure de la commission des affaires économiques du Sénat, a eu un champ limité aux seuls secteurs d’intervention prioritaire des opérations de revitalisation de territoire (ORT). Elle avait pour objectif de permettre la réalisation d’une opération d’ensemble, concertée avec les élus locaux, afin de revitaliser les centres villes ou bourgs centres dont le foncier est nécessairement morcelé et discontinu.

Comme le remarquent certains des acteurs, ce permis a été institué pour répondre à un besoin avéré de rénovation et de réaménagement des centres urbains, des centres-bourgs ou des bourgs ruraux aux trames foncières ou aux dents creuses discontinues. Dans ces cas, la zone d’aménagement concerté n’est pas un outil adapté car elle concerne un territoire d’un seul tenant et ne permet pas systématiquement d’équilibrer économiquement l’opération menée. En dépit de sa valeur ajoutée, le PAMS n’a néanmoins pas connu le succès escompté. Pourtant, selon l’Union nationale des aménageurs, en dépit de cette sous-utilisation, « nous pensons néanmoins qu’il s’agit d’un bon outil, qui a vocation à être généralisé ». La Fédération française du bâtiment explique l’absence de mise en œuvre de cet instrument par deux motifs :

– une insécurité juridique, résultant de la rédaction du dispositif dans la loi ELAN, quant à l’obligation ou non, pour la collectivité concernée, de prendre une orientation d’aménagement et de programmation (OAP) spécifique pour autoriser l’octroi d’un PAMS. Cette ambiguïté a été définitivement résolue, sur l’initiative du Sénat, à l’article 112 de la loi 3DS qui pérennise le dispositif (voir ci-dessous) : il n’est pas requis qu’une collectivité prenne une OAP dédiée pour permettre la mise en œuvre du PAMS ([12]). Celle-ci est possible dès le moment où les prescriptions générales du règlement et des OAP existantes sont respectées, comme c’est le cas pour toute autorisation d’urbanisme ;

– la limitation du champ d’application aux seuls secteurs d’intervention prioritaire des ORT, ce qui empêche la péréquation entre des sites situés en milieu urbain à restructurer et des opportunités foncières en limite de centre-ville ou en couture urbaine.

Comme le rapporte la FFB, « les opérations de construction ou d’aménagement dans les secteurs ORT sont, en l’absence de soutien public, difficilement viables économiquement en ce sens qu’elles demandent bien souvent des opérations préalables de démolition, de dépollution, de restructuration avant la réalisation de toute construction nouvelle ». Selon la fédération, cette difficulté à trouver l’équilibre économique explique une moindre intervention des opérateurs privés dans les ORT. Cette difficulté a également été résolue récemment, au même article de la loi 3DS (voir ci-dessous).

Quoique peu mis en œuvre du fait de ces limitations – qui devraient interroger quant à une timidité excessive du législateur à l’introduction de nouveaux dispositifs – cet instrument continue de concentrer l’intérêt des élus et des opérateurs, ce qui explique sa codification, son prolongement et son élargissement récents à l’article 112 de la loi 3DS :

– il pourra désormais être mis en œuvre, de manière pérenne et au-delà du seul secteur d’intervention, dans tout le ressort territorial d’une convention d’ORT (III de l’article L. 303-2 du code de la construction et de l’habitation) ([16]), évolution qui devrait offrir aux opérateurs économiques la capacité d’opérer une péréquation financière de nature à rendre possible la réalisation de l’aménagement du site prévu par l’ORT ;

– il concerne désormais également le ressort des contrats de projet partenarial d’aménagement, et notamment le territoire des grandes opérations d’urbanisme qui y ont lieu (article L. 312-2-1 du code de l’urbanisme).

La loi 3DS ayant à la fois clarifié la rédaction, élargi et sécurisé le dispositif en le pérennisant, il est à espérer que le dispositif du permis d’aménager multi-sites, qui correspondait à une idée pertinente mais a connu des difficultés de démarrage, puisse désormais trouver son public. Il convient toutefois de rappeler que l’objectif de cet outil est avant tout de promouvoir la revitalisation, le recyclage et la réhabilitation d’espaces déjà urbanisés, sans qu’il doive être mis à profit pour promouvoir des projets engendrant une artificialisation nette des sols.

3. Permis d’innover et permis de faire, des bilans très contrastés

Le permis d’innover avait été introduit dès 2016 dans le droit de la construction, sous la forme d’une expérimentation ([18]), en même temps que le permis de faire, autre outil de dérogation en matière de normes de construction. Le permis d’innover, qui est attaché au permis de construire, autorise le porteur de projet à déroger à toutes les normes en matière de construction, à condition de vérifier, par la production d’une étude d’impact, que les moyens qu’il met en place permettent néanmoins d’atteindre les objectifs de la norme à laquelle il déroge.

Dans le cadre de la prorogation du permis d’innover à l’article 5 de la loi ELAN, un appel à manifestation d’intérêt a été lancé par trois établissements publics d’aménagement – Bordeaux Euratlantique, Grand Paris Aménagement et Euroméditerrannée – pour susciter le recours au permis d’innover dans le cadre de la réalisation de composantes de projets urbains. 36 candidatures ont été reçues, portant sur des domaines variés tels que l’énergie, l’utilisation des eaux usées domestiques (dites « eaux grises »), la construction modulable et réversible, la construction bois et la réutilisation de granulats et de déchets.

La plupart des demandes de dérogation aux normes portait sur des normes de construction. Les plus intéressantes, et les plus en lien avec les enjeux de l’innovation urbaine portaient sur les dérogations aux modalités d’attribution des permis de construire notamment en matière de réversibilité des équipements. Au terme d’une analyse conjointe des projets par les EPA, sept lauréats ont été sélectionnés.

Parmi les projets sélectionnés, seul un projet situé dans le périmètre de Bordeaux Euratlantique a fait l’objet d’un permis d’innover en définitive. Ce projet porte sur la réalisation d’un bâtiment sans destination, ce qui doit permettre la construction de bâtiments réversibles. Un atelier d’architecture conçoit un bâtiment de neuf étages comptant 4 000 mètres carrés d’espaces évolutifs, qui pourront recevoir des habitants, des entreprises, des commerces ou d’autres activités qui ont vocation à varier selon les arrivées et des départs des locataires. Selon un entretien accordé dans la presse par le fondateur de l’atelier d’architecture, la nouveauté de la procédure a consisté dans le fait que le permis déposé cochait deux cases, bureaux et logements, impliquant par exemple que les normes de sécurité incendie, normalement différenciées entre ces deux catégories, soient les mêmes. Cela implique également le choix d’une hauteur sous plafond (2,70 mètres) moyenne entre le logement (2,50 mètres) et le bureau (3,20 mètres).

Dans le cas d’espèce, il apparaît que le permis d’innover octroyé emporte très peu de véritable innovation, notamment par rapport au permis de faire. Par contraste, un autre cas de permis d’innover, délivré hors cadre de l’appel à manifestation d’intérêt, suscite davantage d’intérêt. Il s’agit du cas de l’opération de requalification du quartier des Ardoines sur la commune de

Vitry-sur-Seine (Seine-et-Marne), portée par l’EPA Orly Rungis – Seine Amont (ORSA), membre de Grand Paris Aménagement. Il s’agit de déroger aux règles du plan de prévention des risques d’inondation (PPRI) de la Seine, en matière de résilience des équipements De nombreux porteurs de projets, en particulier en matière de renouvellement urbain, s’interrogent en effet sur la manière de concilier les enjeux d’aménagement et les mesures de prévention des risques d’inondation que les PPRI ont tendance à figer.

Au-delà des résultats décevants du permis d’innover, la direction de l’habitat, de l’urbanisme et des paysages considère que l’appel à manifestation d’intérêt organisé par les établissements publics d’aménagement a mis en évidence un intérêt du secteur du bâtiment et de la construction pour des dispositifs de dérogation aux normes en vigueur, et en particulier les normes constructives : normes incendie, normes des immeubles de grande hauteur, ventilation, acoustique et performance thermique du bâtiment. Ces possibilités de dérogation en matière de construction sont toutefois déjà partiellement satisfaites par le permis de faire, dispositif créé au I de l’article 88 de la loi LCAP, qui a été pérennisé, élargi, renforcé et codifié par l’ordonnance n° 2018-937 du 30 octobre 2018 visant à faciliter la réalisation de projets de construction et à favoriser l’innovation.

En matière d’aménagement urbain, par contraste, le recours au permis d’innover n’est pas concurrencé par le permis de faire. Son déploiement est encore incertain, l’élargissement décidé dans la loi ELAN n’ayant pas produit d’effet en terme de nombre de permis d’innover accordés. Les services compétents du ministère chargé de la construction rappellent cependant à cet égard que les GOU sont encore faiblement développées et que les ORT définies sont récentes, les projets n’ayant pas atteint une « maturité opérationnelle » suffisante pour susciter un besoin de permis d’innover, même si le permis d’innover accordé dans le cadre de l’opération des Ardoines suscite un vif intérêt (voir encadré). Selon la FPI, « les professionnels se heurtent aux réticences des collectivités à endosser la responsabilité de déroger à des règles, ce qui en fait un dispositif marginal ».

Cet instrument, qui se voulait à la pointe d’une évolution vers davantage de réflexion en termes de solutions d’effet équivalent (SEE), n’a pas encore fait ses preuves, en dépit de possibilités de développement, notamment dans la ventilation ou de réglementation incendie.

Pour la Fédération française du bâtiment, « favoriser l’innovation, permettre le déploiement de solutions d’effet équivalent lorsqu’on peut démontrer l’atteinte des objectifs attendus vont dans le bon sens ». En revanche, les dispositifs concrets sont encore trop peu développés, et l’État doit en assurer une meilleure publicité : « pour réussir le passage d’une culture de la règle à une culture du résultat, révolution pour notre filière, il faut faire connaître ce dispositif – ce à quoi s’emploie la FFB auprès des entreprises de bâtiment ». En outre, la fédération souligne que les assureurs continuent de se montrer réticents. Selon la FPI, la responsabilité est peut-être ailleurs : « on ne sent pas aujourd’hui les élus prêts à prendre la responsabilité de déroger aux règles normalement applicables et, par crainte des recours et des contentieux, à faire appel à des solutions d’effet équivalent ».

B. La simplification des outils existants connaît des RÉSULTATS mitigÉs

1. Trois évolutions afin d’accélérer le recours aux zones d’aménagement concerté

Dans la même optique de simplification et d’accélération des projets d’aménagement, la loi ELAN a introduit, à son article 9, trois mesures visant à faciliter le recours aux zones d’aménagement concerté (ZAC), opération d’aménagement qui, contrairement à l’opération de lotissement menée avec un permis d’aménager, résulte nécessairement d’une initiative publique et est utilisé pour les projets nécessitant des équipements publics importants, car il permet la participation des aménageurs aux dépenses liées à leur réalisation :

– l’introduction de la possibilité de créer une ZAC en adoptant dans le plan local d’urbanisme une orientation d’aménagement et de programmation valant création d’une ZAC ;

– la clarification de la portée du cahier des charges de cession de terrain (CCCT), document obligatoirement annexé aux actes de cession par l’aménageur des terrains situés dans le périmètre d’une ZAC ;

– l’exemption, pour les concessions d’aménagement qui ont lieu dans une ZAC, des dispositions de la loi du 12 juillet 1985 relative à la maîtrise d’ouvrage publique (MOP).

Lorsqu’une commune ou un EPCI est à la fois compétent en matière de PLU et de ZAC, la délibération d’approbation du PLU contenant des OAP peut valoir acte de création de la ZAC (voir encadré). Cette possibilité paraît encore assez peu mise en œuvre. En témoigne le retour de la Fédération française du bâtiment (FFB), qui dit avoir « trop peu de recul » sur cette disposition pour apprécier son succès.

La même fédération considère toutefois que cette disposition n’a apporté qu’une simplification très relative, puisqu’antérieurement, rien n’interdisait à la commune ou à l’EPCI de délibérer le même jour pour créer une ZAC et pour approuver, réviser ou modifier le PLU, sauf dans le cas exceptionnel où la commune ou l’EPCI n’étaient pas couverts par un PLU et devaient donc attendre que le PLU soit entré en vigueur pour acquérir la compétence en matière de création de ZAC.

La FFB a également attiré l’attention sur le fait que « le nombre de ZAC est en chute libre depuis plusieurs années en France, au bénéfice d’aménagements hors procédure », concluant qu’il est nécessaire d’aller plus loin dans la refonte des ZAC. Elle a notamment proposé, dans le cadre d’une vision globale de l’effort de simplification de la ZAC, de fusionner les dossiers de création et de réalisation de cette procédure.

Les orientations d’aménagement et de programmation (OAP) du PLU(i)

Leur statut a évolué avec la loi Grenelle II, qui précise que le plan local d’urbanisme comprend, entre autres documents, des orientations d’aménagement et de programmation. Bien qu’il existe depuis cette date un questionnement sur le caractère obligatoire ou non des OAP ([20]), il est généralement reconnu qu’il s’agit d’instruments utiles, voire incontournables, pour traduire en termes opérationnels les ambitions d’aménagement que se donne la collectivité.

Les OAP, comme le règlement, permettent de rendre concrètes les intentions exprimées dans le projet d’aménagement et de développement durables (PADD). Mais, tandis que le règlement tient de l’urbanisme réglementaire, les OAP permettent en revanche de préférer une approche plus souple, fondée sur la bonne pratique. Le règlement détermine des interdictions, conditionne des autorisations, ou édicte des prescriptions visant à encadrer ou limiter la capacité à aménager et à construire. Les OAP, a contrario, indiquent les options à privilégier et l’aménagement généralement souhaité.

Les OAP sont opposables aux tiers dans un rapport de compatibilité, ce qui signifie qu’il ne doit pas y avoir de contrariété majeure entre elles et le contenu d’une demande d’autorisation d’urbanisme ([21]). Elles doivent être écrites sous forme de directions à suivre, ou encore de résultats à atteindre, mais à condition que les moyens pour l’atteindre ne soient pas imposés.

La loi ELAN, en son article 9, a permis de clarifier l’autorisation faite à l’aménageur d’être aussi maître d’ouvrage de bâtiments, alors qu’une confusion régnait quant à la possibilité pour lui d’assurer autre chose que la réalisation d’ouvrages et d’équipements d’infrastructure. La Fédération française du bâtiment a salué cette clarification, rapportant que « les modifications apportées au régime de réalisation et de financement des équipements publics ou la simplification du régime du cahier des charges de cession de terrains ont unanimement été saluées », tout en soulignant la rareté des cas dans lesquels l’aménageur privé, concessionnaire de la réalisation de la ZAC, est maître d’ouvrage de tout ou partie des bâtiments à réaliser en son sein.

Autre clarification salutaire, la loi a également amélioré la rédaction de l’article L. 300-3 du code de l’urbanisme sur la faculté qui est celle de l’État, des collectivités et de leurs établissements publics de confier, au moyen d’une convention de mandat d’aménagement, une mission d’aménagement foncier à une personne publique ou privée, en prévoyant explicitement que ce contrat porte à la fois sur la réalisation d’études, sur la réalisation de travaux et la construction d’ouvrages, et sur l’achat et la revente de biens fonciers et immobiliers.

Enfin, là où les projets de création d’une zone d’aménagement concerté (ZAC) étaient, dès avant la loi ELAN, expressément dispensés d’enquête publique en vertu d’une dispense introduite dans la loi du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement (« loi Grenelle II »), et soumis à l’obligation de participation du public par voie électronique ([22]), seule l’étape de la création était mentionnée et bénéficiait à ce titre d’un régime d’évaluation environnementale plus souple. Cette formulation était source d’insécurité juridique, puisque le régime applicable à la phase de réalisation de la ZAC n’était pas explicitement prévu, et que les éventuelles actualisations des projets restaient donc soumises à enquête publique. Cette ambiguïté nuisant à la bonne tenue des ZAC, l’article 6 de la loi a clarifié ce point de façon salutaire.

2. Les opérations de la Solideo, un exemple d’accélération réussie

L’article 19 de la loi a permis de mettre en œuvre des assouplissements utiles dans la réalisation des ouvrages nécessaires en vue des Jeux olympiques et paralympiques de 2024 (JOP). Une dérogation sectorielle a été créée au principe de la séparation de la mission de maîtrise d’œuvre et de celle des entreprises de travaux ([23]), permettant le recours aux marchés publics de conception-réalisation sans condition pour les opérations de construction ou de réhabilitation portant sur les ouvrages nécessaires à l’organisation des Jeux olympiques et paralympiques 2024 ([24]).

Pour la réalisation de ces ouvrages, des maîtres d’ouvrage, supervisés par la Société de livraison des ouvrages olympiques (Solideo), ont ainsi pu avoir recours à des marchés de conception-réalisation, contribuant notamment au respect des calendriers impératifs de livraison pour les jeux et au respect des différentes prescriptions relatives aux ouvrages. La direction de l’habitat, de l’urbanisme et des paysages cite, à titre d’exemple, les opérations suivantes : les groupes scolaires de Saint-Ouen au sein de la ZAC du Village des athlètes, la Marina du Roucas Blanc à Marseille, les équipements sportifs du Bourget, le franchissement de l’A1 sur Dugny – Le Bourget, l’enfouissement des lignes à haute tension à Saint-Denis.

L’article 20 de la loi prévoit que les opérations liées aux Jeux olympiques et paralympiques peuvent être réalisées selon la procédure intégrée de mise en compatibilité des documents d’urbanisme (MECDU), avec possibilité de participation du public par voie électronique unique organisée. Cette procédure s’applique aux constructions et opérations d’aménagement dont la liste est fixée par décret, situées à proximité immédiate d’un site nécessaire aux JOP, lorsque ces constructions et opérations d’aménagement sont de nature à affecter les conditions de desserte, d’accès, de sécurité ou d’exploitation dudit site pendant les JOP.

Le décret n° 2019-95 pour l’application de l’article 20 a été pris le 12 février 2019, déterminant les constructions et opérations d’aménagements situées à proximité immédiate d’un site nécessaire à la préparation, à l’organisation ou au déroulement des jeux olympiques et paralympiques, susceptibles d’affecter les conditions de desserte, d’accès, de sécurité ou d’exploitation de ce site. Ces constructions et opérations bénéficient donc du régime spécifique de la procédure intégrée de mise en compatibilité des documents d’urbanisme. Deux sites sont définis par le décret :

– la rénovation de la Porte de la Chapelle, qui permet la réalisation de l’Aréna II sous maîtrise d’ouvrage de la ville de Paris, supervisée par la Solideo ;

– le projet immobilier situé 4 à 30 rue Ernest Renan – Paris 15 (Tour Triangle), à proximité du Parc des Expositions de la Porte de Versailles.

Cette évolution participe des différents dispositifs législatifs et réglementaires mis en place pour faciliter la réalisation des ouvrages olympiques, notamment la loi 26 mars 2018 relative à l’organisation des Jeux olympiques et paralympiques de 2024, qui ont contribué à l’action de la Solideo en tant que maître d’ouvrage ou superviseur des ouvrages olympiques. Ces évolutions ont permis qu’à l’heure actuelle le calendrier de réalisation des ouvrages soit globalement respecté.

C. un impact limitÉ sur les chiffres de la construction de logements

1. La modification des normes de construction entraîne des évolutions qui mettent certaines filières en difficulté

L’article 181 de la loi ELAN, créé par l’Assemblée nationale au cours de l’examen parlementaire, a élargi la réglementation environnementale du bâtiment afin de faire évoluer les exigences constructives. Là où les réglementations thermiques qui se sont succédé – de la RT 1974 à la RT 2012 – ont priorisé l’amélioration de la construction des bâtiments neufs du point de vue de la performance et de l’économie d’énergie, le législateur a souhaité que la prochaine réglementation énergétique – la RE 2020 – intègre de nouveaux impératifs dans le cadre d’une action plus large de lutte contre le dérèglement climatique ([25]) :

– le niveau d’empreinte carbone tout au long du cycle de vie du bâtiment ;

– l’amélioration de la qualité de l’air intérieur ;

– le recours à des matériaux issus de l’économie circulaire, notamment du recyclage.

Le texte dispose qu’un décret précise, à partir de 2020, « pour les constructions nouvelles, en fonction des différentes catégories de bâtiments, le niveau d’empreinte carbone à respecter, évalué sur l’ensemble du cycle de vie du bâtiment, en intégrant la capacité de stockage du carbone dans les matériaux ».

Afin de ne pas donner préférence ou porter préjudice à des filières identifiées, une référence aux matériaux biosourcés avait été supprimée par le législateur au moment de l’examen de la loi. Pourtant, le décret n° 2021-1004 (voir encadré) et la RE 2020 – entrée en vigueur le 1er janvier 2022 – tous deux publiés par le pouvoir réglementaire ont opéré un arbitrage clair en faveur de la filière du bois, ce qui interroge quant à la conformité du choix réglementaire effectué par rapport à la volonté du législateur.

Le ministère de la transition écologique a mis en avant la progressivité de la nouvelle réglementation, qui prévoit plusieurs jalons d’évolution des seuils d’émission carbone en 2025, 2028 et 2031, arguant que la mise en œuvre des exigences sur le futur indicateur d’impact carbone des bâtiments s’effectuera donc par paliers mesurés, assurant à l’avance une visibilité sur l’ensemble de la trajectoire pour toute la filière forêt-bois comme pour l’ensemble des constructeurs.

M. Benoist Thomas, secrétaire général de la Filière Béton, qui rassemble les métiers de l’extraction de granulats, de la fabrication de ciment, du béton prêt à l’emploi et du béton préfabriqué, a estimé que l’interprétation retenue par le Gouvernement de l’article « fausse la concurrence entre les matériaux, au détriment de nos produits », et ceci « sans bénéfice pour l’environnement, puisqu’elle déforme de façon outrancière la réalité des émissions carbone du bois ». À cet égard, il est avancé que « alors que les produits du bois sont significativement émetteurs de carbone lorsqu’ils arrivent en fin de vie, la méthodologie retenue, sans aucun fondement scientifique, et en l’absence de toute norme, revient à conférer au bois une empreinte carbone négative ».

2. Les données de la construction ne montrent pas d’impact particulier, à ce jour, des dispositions adoptées

Comme le rapporte sèchement le Conseil national de l’Ordre des architectes, « la loi ELAN n’a pas aidé à construire plus : on en est à 380 000 logements autorisés en 2021, c’est-à-dire une production à peu près équivalente à celle d’avant la loi ». Ce témoignage est confirmé par les chiffres de la construction enregistrés dans les années 2019 à 2021 (voir graphique). Le sentiment est partagé par la Fédération française du bâtiment, qui rappelle que « la loi ELAN avait été annoncée et présentée comme " la " grande loi de simplification de l’acte de construire, qui devait ouvrir la voie à un " choc de l’offre ". Même s’il est vrai que la crise sanitaire est intervenue entre-temps, on ne peut malheureusement que constater que la construction de logement reste à un niveau bas et que le choc de simplification n’a pas eu lieu ».

nombre de mises en chantier en date réELLE, 2000-2020

Source : service des données et études statistiques (SDES), ministère de la transition écologique. Estimations sur données arrêtées à fin avril 2021. Champ : France hors Mayotte.

Selon les conclusions de la commission pour la relance durable de la construction de logements, dite « commission Rebsamen », réunie à la demande de la ministre chargée du logement à partir de mai 2021, un décrochage de la construction particulièrement prononcé a eu lieu dans les zones tendues, là même où se concentre une grande partie de la demande. Les autorisations de construire dans ces zones connaîtraient une dynamique négative avec - 14 % en 2021 par rapport au niveau de l’année 2018 ([27]). Cette tendance baissière apparaît plus clairement dans certaines zones tendues, notamment en Île-de-France et particulièrement en zone A bis. Depuis un point haut atteint en 2017, une diminution s’est engagée qui s’est confirmée même dans la période de reprise observée après la crise sanitaire ([28]). Selon la Fédération française du bâtiment, le cycle des élections municipales de 2020 a contribué à cette tendance.

Le déclin des ventes de logements neufs s’explique principalement par une carence de l’offre et non de la demande, comme en atteste la hausse des transactions immobilières dans l’ancien. Malgré un léger reflux en 2020 en contrecoup de la crise sanitaire, les transactions immobilières dans l’ancien se sont maintenues à un niveau très élevé (1,02 million de transactions en 2020, contre un record historique de 1,07 million de transactions enregistrées en 2019) ([29]). En 2021, elles ont même fortement progressé, avec un volume record estimé à 1,18 million de transactions. Cette situation s’expliquerait notamment par une attractivité forte du logement ancien du fait de la faiblesse de l’offre de logement neuf et de la hausse de l’épargne des ménages à l’occasion de la crise sanitaire.

Cette évolution ne doit pas empêcher une réflexion plus large sur la qualité de la construction. L’Ordre des architectes, auditionné par vos rapporteurs, a évoqué « une dégradation du logement depuis quarante ans, qui s’est accélérée à partir des années 2000 ». Il a notamment mis en cause la baisse de la taille des biens : « au cours des dix dernières années, les appartements de trois pièces ont perdu de 10 à 15 % de leur surface, soit l’équivalent d’une pièce. La surface moyenne d’un logement neuf était de 69 mètres carrés en 2001 ; elle n’est plus que de 62 mètres carrés aujourd’hui ». Ces observations n’ont pas suscité l’unanimité des personnes auditionnées.

Les représentants des architectes ont aussi questionné le recours croissant à la vente en l’état futur d’achèvement (VEFA), notamment par les bailleurs sociaux : « en 2019, 64 % des logements sociaux ont été construits en VEFA, avec une concentration et une exacerbation du phénomène en zone tendue (75 % des logements sociaux en Île-de-France et 73 % en Provence-Alpes-Côte d’Azur) ». Les architectes poursuivent leur diagnostic négatif : « la loi a permis aux bailleurs sociaux de s’exonérer des règles spécifiques de la commande de maîtrise d’œuvre et qu’elle a favorisé un recours massif aux ventes en l’état futur d’achèvement (VEFA) : il en est résulté que les bailleurs ont été privés de leur capacité à assurer et contrôler la qualité des logements construits, sans leur permettre, pour autant, de construire moins cher ou de construire mieux ».

II. la refonte de l’urbanisme rÉglementaire connaÎt des succÈs mais est entravÉE par la succession des textes

A. la place du SCoT confortÉE puis mise en cause par l’instabilitÉ normative

La loi ELAN a traduit une volonté forte de simplification et d’accélération : il a semblé nécessaire de s’attaquer aux facteurs de lenteur et de rigidité dans la conduite des projets. Parmi ces facteurs, la longueur des procédures d’élaboration des documents de planification et d’urbanisme occupe une place centrale dans les considérations des exécutifs locaux. Le législateur a donc souhaité, à l’article 46 de la loi ELAN, permettre au Gouvernement d’agir par ordonnance pour simplifier le régime du SCoT, du point de vue de son contenu et des règles d’opposabilité qui le gouvernent.

La principale critique a concerné les difficultés de conciliation entre les différents textes affectant le droit de l’urbanisme. Certaines mesures de la loi ELAN sont entrées directement en vigueur, mais un grand nombre d’évolutions ont dû être prises par ordonnances. En particulier, les ordonnances nos 2020-744 et 2020-745 sont entrées en vigueur le 1er avril 2021, au moment de l’examen de la loi Climat et résilience, elle-même publiée le 22 août 2021 et dont la plupart des mesures ont une entrée en vigueur échelonnée en fonction de leur place dans la hiérarchie des normes d’urbanisme.

Cet enchevêtrement de textes induit une très forte complexité pour les acteurs – y compris le législateur lui-même – qui se traduit par une frustration face à ce qui est perçu comme une injonction contradictoire : les acteurs sont priés de stabiliser et planifier l’aménagement par des documents de long terme, mais l’État a modifié les paramètres de ces mêmes documents tous les six mois.

1. La réforme du SCoT a permis une relative simplification de ses contenus

Au II de l’article 46 de la loi ELAN, le Gouvernement est habilité à prendre par ordonnance « toute mesure de nature législative propre à adapter (…) l’objet, le périmètre et le contenu du SCoT, afin de tirer les conséquences de la création du SRADDET et du transfert de la compétence en matière de PLU aux EPCI à fiscalité propre ».

L’ordonnance n° 2020-744 du 17 juin 2020 vise à moderniser des schémas de cohérence territoriale (SCoT). Selon les termes du Gouvernement dans l’étude d’impact qui accompagne l’ordonnance, son objectif a été de « faire du SCoT un exercice moins formel et de faciliter la mise en œuvre du projet territorial ainsi que le passage à l’action ».

Le processus de concertation mené pour la refonte du SCoT a associé les acteurs de l’aménagement du territoire dans la démarche « Planifions nos territoires ensemble », initiative du ministère de la cohésion des territoires menée en coordination avec la « fabrique à projets » du ministère de la transition écologique. Cette démarche ainsi que ses résultats ont été salués par différents acteurs auditionnés par vos rapporteurs, notamment la Fédération nationale des SCoT, qui a rapporté que l’ordonnance « a été une réussite à la fois sur le travail de fond qui a été mené et sur la qualité de la concertation et du partage entre tous les acteurs ».

L’ordonnance n° 2020-744 du 17 juin 2020 vise à moderniser des schémas de cohérence territoriale (SCoT). Selon les termes du Gouvernement dans l’étude d’impact qui accompagne l’ordonnance, son objectif a été de « faire du SCoT un exercice moins formel et de faciliter la mise en œuvre du projet territorial ainsi que le passage à l’action ». Le projet simplifie et assouplit le contenu du document, prévu aux articles L. 141-2 et suivants du code de l’urbanisme :

– sans foncièrement en modifier la teneur, la structure du document est revue par parallélisme avec celle du SRADDET, réorganisée autour de deux documents principaux, le projet d’aménagement stratégique (PAS) et le document d’orientation et d’objectifs (DOO), qui comprend le document d’aménagement artisanal, commercial et logistique (DAACL). Le rapport de présentation trouve sa place en annexe et l’obligation de justifier de la compatibilité avec les documents de rang supérieur est supprimée, ce qui est de nature à simplifier le travail d’élaboration ;

– pour ce qui concerne le contenu du DOO, complexifié par la loi Grenelle II, trois grands thèmes transversaux regroupent les onze sous-thématiques préexistantes : les activités économiques, dont les activités agricoles et commerciales ; les grands éléments de structuration des lieux de vie : offre de logements, de mobilité, d’équipements, de services ; la transition écologique et énergétique, notamment la valorisation des paysages et la gestion économe des espaces naturels, agricoles et forestiers. Cette transformation devrait avoir un impact positif en terme de coût, les études pouvant être mutualisées, et moins dispersées, et la Fédération nationale des SCoT y a vu « une très grande avancée », qui renforce la cohérence des documents produits ([30]).

L’ordonnance rend aussi possible l’élargissement du périmètre au bassin d’emploi et de mobilité, plutôt qu’au bassin de vie, permettant ainsi d’élaborer des SCoT sur des périmètres plus larges, avec des coûts moindres, quand ils sont rapportés à chaque commune. Les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) dotés d’un plan local d’urbanisme à cette même échelle (PLUi) sont notamment invités élaborer un SCoT à l’échelle du bassin d’emploi ou de mobilité. L’ordonnance conforte également, dans le pilotage du SCoT, le rôle des EPCI, et en ouvre le portage aux pôles métropolitains.

En dépit de ces évolutions bien accueillies dans l’ensemble, certains acteurs, notamment Intercommunalités de France et la Fédération nationale des agences d’urbanisme, ont rappelé l’importance de la stabilité des périmètres : « Lorsqu’on change de périmètre au niveau d’un SCoT, on change de gouvernance, et il faut retravailler une vision commune d’un territoire et de son projet, qui est ensuite traduit dans les documents d’urbanisme. Pour nous, c’est un peu compliqué ».

À l’inverse, certains estiment que l’ordonnance a péché par excès de timidité. Elle encourage en effet les pôles d’équilibre territoriaux et ruraux (PETR), successeurs des pays prévus par la loi n° 95-115 du 4 février d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire (« loi Pasqua »), à s’impliquer dans l’élaboration du SCoT, en prévoyant notamment que le PAS du SCoT peut tenir lieu de projet de territoire pour un PETR, si le périmètre du premier inclut celui du second. Le projet de territoire « définit les conditions du développement économique, écologique, culturel et social dans le périmètre du pôle d’équilibre territorial et rural » ([31]) et doit être compatible avec le SCoT sur un périmètre d’ampleur similaire, ce qui induit inévitablement un sentiment de redondance entre les deux documents. Un regroupement des documents, voire même, à terme, des structures porteuses, pourrait utilement être envisagé.

Au demeurant, un volet important de la réforme a concerné l’extension du champ de compétence des SCoT, qui est implicite dans la nouvelle rédaction de l’article L. 141-4 du code de l’urbanisme, qui prévoit que « le DOO peut décliner toute autre orientation nécessaire à la traduction du PAS, relevant des objectifs énoncés à l’article L. 101-2 et de la compétence des collectivités publiques en matière d’urbanisme ». Cette extension, qui résulte d’une simplification par suppression des dispositions précises sur les contenus facultatifs du DOO, ouvre la possibilité aux SCoT d’intervenir dans de nombreux domaines et pourrait occasionner des conflits de compétence avec d’autres niveaux de groupements de collectivités.

2. La rationalisation de la hiérarchie des normes bien accueillie malgré des impacts réduits

Dans la même volonté de simplification et de rationalisation, au I du même article 46, le législateur a habilité le Gouvernement à prendre par ordonnance « toute mesure relevant du domaine de la loi propre à limiter et simplifier (…) les obligations de compatibilité et de prise en compte pour les documents d’urbanisme :

« – en réduisant le nombre des documents opposables aux schémas de cohérence territoriale, aux plans locaux d’urbanisme et aux documents d’urbanisme en tenant lieu, ainsi qu’aux cartes communales ; (…)

« – en prévoyant les conditions et modalités de cette opposabilité, notamment en supprimant le lien de prise en compte au profit de la seule compatibilité ; (…)

« – en prévoyant que seuls le projet d’aménagement et de développement durable du PLU ainsi que les orientations d’aménagement et de programmation qui concernent l’ensemble du territoire couvert par ledit plan doivent être compatibles avec le document d’orientation et d’objectifs du SCoT. »

Dans le cadre de cet exercice, largement concerté, le Gouvernement a retenu cinq orientations dans son ordonnance :

– la suppression du lien juridique de prise en compte au profit de la seule compatibilité, qui doit permettre de rationaliser et de simplifier la compréhension de la nature des liens juridiques qui unissent les différents documents. Le lien de prise en compte est néanmoins maintenu pour les objectifs du rapport du schémas régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (Sraddet), compte tenu de son caractère récent, et pour les programmes d’équipement ;

– la confirmation du rôle intégrateur du SCoT dans la hiérarchie des normes opposables aux documents d’urbanisme. Ce positionnement du SCoT s’est brouillé au fil de l’évolution de la législation, divers textes ayant prévu, pour certains documents sectoriels, une opposabilité à la fois au SCoT, au PLU et à la carte communale, et ce que le territoire soit couvert ou non par un SCoT. Or, il n’y a pas lieu de maintenir de double ou triple opposabilité de certains documents lorsque le SCoT joue un rôle intégrateur ;

– l’exclusion de la hiérarchie des normes de quatre documents dont l’opposabilité aux SCoT, PLU(i) et cartes communales ne se justifiait pas réellement. Cette exclusion est le résultat d’un diagnostic de chacun des documents opposables, réalisé autour d’un premier critère tenant à l’impact urbanistique du document, notamment au regard des objectifs listés à l’article L. 101-2 du code de l’urbanisme, et d’un second critère tenant à la pérennité du document ;

– la consécration de la note d’enjeux, évolution bien accueillie par les acteurs locaux. Cette pratique veut que le représentant de l’État dans le département transmette aux auteurs des SCoT et des PLUi, indépendamment de la démarche dite du « porter à connaissance », une note faisant état des enjeux qu’il identifie sur leur territoire et que le document d’urbanisme est appelé à traduire. Elle permet de renforcer le dialogue entre l’État et la collectivité en amont de l’élaboration du document d’urbanisme et favorise la compréhension partagée des enjeux issue de la hiérarchie des normes opposables au document d’urbanisme ;

– l’unification des délais de mise en compatibilité des documents d’urbanisme, objectif expressément énoncé dans l’exposé des motifs de l’habilitation législative. Il s’agit d’appliquer indistinctement à tous les documents d’urbanisme des délais unifiés de mise en compatibilité en faisant démarrer ces délais à partir de la date de la dernière entrée en vigueur du document d’urbanisme. Pour accélérer cette mise en compatibilité, celle-ci pourra s’opérer par modification simplifiée. De plus, le document d’urbanisme bénéficiera d’une immunité contentieuse entre l’entrée en vigueur du document opposable et l’expiration du délai de mise en compatibilité. Les délais de mise en compatibilité ont quant à eux été pour l’essentiel conservés.

En dépit de retours globalement satisfaisants quant aux impacts, certes limités mais positifs de cette réforme, les élus ont tout de même souligné la difficulté récurrente, qui n’est pas née sous la présente législature, de composer avec l’évolution rapide des textes. Le caractère hautement décentralisé de la planification en matière d’aménagement et d’urbanisme a dans ce contexte un effet anti-simplificateur. Il est en effet nécessaire de mettre systématiquement à jour les différents dispositifs réglementaires locaux des innovations décidées par le législateur à l’échelle nationale et précisées par le pouvoir réglementaire national.

Selon les acteurs auditionnés, ces obligations de mise à jour engendrent une tension entre le caractère de long terme et de projection des documents – un SCoT est censé durer vingt ans – et l’obligation de procéder régulièrement à des révisions ou des modifications, parfois structurantes, afin de ne pas voir son document frappé de caducité. Cela est particulièrement ressenti par les acteurs avec les dernières évolutions amenées dans le cadre de l’article 194 de la loi Climat et résilience en matière de réduction de la consommation d’espaces.

On peut comprendre de leurs retours que, dans un contexte de transformations importantes comme celle qui a été causée par la loi Climat et résilience, les impacts, même globalement positifs, de réformes de moindre importance comme celles des deux ordonnances sont, en dernière analyse, plus déstabilisateurs qu’adjuvants pour les acteurs locaux. Le « télescopage » des réformes par ordonnance, entrées en vigueur le 1er avril 2021, et de l’entrée en vigueur des dispositions de la loi Climat et résilience, entrées en vigueur le 22 août, a été vivement critiqué.

DOCUMENTS opposables aux documents d’urbanismE

AVANT et APRÈS LE 1ER AVRIL 2021

(SCOT/PLU/cartes communales)

Source : direction de l’habitat, de l’urbanisme et des paysages (ministère de la transition écologique).

Dans le cas particulier qui concerne la superposition et le conflit entre les dispositions issues de ces deux textes, un facteur supplémentaire consiste dans la difficulté de l’État à mettre de façon efficace et rapide les outils dont les collectivités estiment avoir besoin pour procéder à une mise en conformité avec les nouvelles attentes. Comme le rapporte Mme Virginie Carolo-Lutrot, première vice-présidente d’Intercommunalités de France : « En ce qui concerne la gestion économe des espaces, (…) cette thématique est déjà développée dans les projets d’aménagement stratégique des SCoT (…). Mais la loi Climat et résilience ajoute un niveau de complexité avec la prise en compte de la consommation des espaces naturels, agricoles et forestiers, qui doit être mesurée pour respecter la trajectoire de réduction de l’artificialisation des sols. Cet indicateur est à retravailler par les intercommunalités en coordination avec des services de l’État : or ceux-ci nous disent que l’indicateur a beau ne pas encore être prêt, il faut d’ores et déjà l’intégrer dans nos documents d’urbanisme ! »

Il en résulte à l’échelon local une incompréhension accompagnée d’un sentiment marqué de frustration et de décalage entre les attentes des collectivités et les normes imposées par l’État : d’après la même intervenante, « on a l’impression d’un travail comme celui de Pénélope, où on détricote quelque chose qu’on avait construit ensemble et qu’on doit retravailler avec l’ensemble des élus. Pour nous, la trajectoire de sobriété foncière est actée : ce que nous cherchons désormais, c’est la stabilité des modèles et des lois ».

3. Des modifications du règlement de PLU dont l’impact à ce jour est difficilement mesurable

La loi ELAN comprend plusieurs dispositions modifiant l’allocation des zonages dans le règlement du plan local d’urbanisme.

Une évolution première significative a concerné la promotion de la diversification des usages du patrimoine agricole bâti. En effet, le droit de l’urbanisme limite fortement les constructions et installations autorisées dans les zones naturelles, agricoles ou forestières (NAF) des PLU. Les articles 39 et 41 de la loi ELAN ont visé à faciliter l’utilisation de bâtiments pour de la transformation et commercialisation de produits agricoles et pour l’accueil touristique en complément des activités agricoles.

La dérogation créée concerne trois catégories de zonages : en dehors des parties urbanisées en règlement national d’urbanisme (RNU) ; dans les secteurs des cartes communales où les constructions ne sont pas admises ; dans les zones agricoles ou naturelles des PLU. Elle permet d’autoriser les constructions et installations nécessaires à la transformation, au conditionnement et à la commercialisation des produits agricoles lorsque ces activités constituent le prolongement de l’acte de production, et sous réserve qu’elles ne sont pas incompatibles avec l’exercice d’une activité agricole, pastorale ou forestière sur le terrain d’implantation et ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages, ce que vérifie dans son avis la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF).

Ces articles ont pour objectif de permettre aux agriculteurs de compléter leurs revenus, tout en permettant dans certains cas le réemploi de certains bâtiments. L’évaluation de ces mesures est complexe, car, compte tenu des délais de leur mise en œuvre, elles n’ont pas d’effet immédiat. L’impact peut être réduit, notamment quand ces utilisations se font dans des bâtiments existants : hangars servant à la vente de produits agricoles de façon ponctuelle, transformations et rénovation de granges en habitations touristiques, etc.

Ensuite, toujours dans l’optique de concilier la recherche de la sobriété foncière, la protection des espaces naturels et les besoins du développement économique et la production de logements, le législateur a clarifié à l’article 40 de la loi ELAN le régime des secteurs de taille et de capacité d’accueil limitées (« pastilles » ou « STECAL »). La loi ALUR avait encadré, en 2014, en créant cette catégorie, la possibilité prévue par l’article L. 123-1-5 du code de l’urbanisme de délimiter de tels espaces, qui permettent de prévoir des secteurs où les constructions peuvent être autorisées au sein des zones agricoles ou naturelles des PLU.

Cet encadrement constituait une traduction des objectifs d’encouragement de la densification, de lutte contre l’étalement urbain et de réduction de la consommation des espaces naturels, agricoles et forestiers. Il était considéré que les zones naturelles et agricoles doivent rester, par principe, des zones inconstructibles. Néanmoins, certains mécanismes d’exception permettent de gérer le bâti existant présent dans ces zones. Ainsi, la création de STECAL en zone agricole, naturelle ou forestière reste envisageable sous réserve de respecter certaines conditions afin de demeurer exceptionnelle et d’éviter ainsi le mitage des espaces à protéger de l’urbanisation.

Dérogations au règlement du plan local d’urbanisme

L’article L. 152-6 du code de l’urbanisme, créé par l’ordonnance du 3 octobre 2013 relative au développement de la construction de logement, définit un régime spécifique d’autorisations d’urbanisme pour les constructions à vocation de logement dans certaines situations. Au sein des communes situées dans une zone tendue, dans le périmètre d’une GOU, dans les secteurs d’intervention comprenant un centre-ville d’une opération de revitalisation de territoire ([32]), et dans les communes soumises à l’article 55 de la loi SRU, le maire ou le président de l’établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de délivrance des autorisations d’urbanisme peut, au cas par cas :

– dans un objectif de mixité sociale, déroger aux règles de gabarit et de densité du règlement pour autoriser un dépassement de la hauteur maximale prévue dans le règlement, sous réserve d’une intégration harmonieuse dans l’environnement ;

– dans un objectif de mixité sociale, déroger aux règles de densité et de création d’aires de stationnement du règlement pour autoriser la surélévation d’une construction existante lorsque cette surélévation permet du logement ;

– dans un objectif de mixité sociale, déroger aux règles de retrait fixant la distance minimale par rapport aux limites séparatives, pour du logement, sous réserve d’intégration harmonieuse dans l’environnement urbain ;

– déroger aux obligations de création d’aires de stationnement dans les secteurs situés à moins de 500 mètres d’une gare ou d’une station de transport collectif guidé ou en site propre (ligne de métro, ou de tram ou bus en site propre) ;

– autoriser une dérogation supplémentaire de 15 % des règles relatives au gabarit pour les constructions contribuant au cadre de vie (balcons, jardins, loggias).

Ce régime, qui prévoit des dérogations qui ne peuvent être accordées par le maire qu’au cas par cas ([33]), ne doit pas être confondu avec le régime, prévu à l’article L. 151-28, des secteurs dans lesquels le règlement définit a priori la possibilité de déroger aux règles de gabarit et hauteur. Ces dépassements, prévus pour les seuls immeubles d’habitation, ne peuvent permettre de dépasser + 20 % de surface de plancher (ou + 30 % pour les constructions énergétiquement exemplaires).

Enfin, la loi ELAN a également, en son article 28, assoupli les dérogations qu’il est possible pour l’autorité compétente d’octroyer en vertu de l’article L. 152-6 du code de l’urbanisme. Elle a d’abord allégé les conditions permettant la transformation d’immeubles existants en logements par reconstruction, rénovation ou réhabilitation. À cet effet, l’objectif de mixité sociale a été levé, sous réserve que la commune ne soit pas carencée au titre de la loi SRU. Une dérogation aux règles de densité, dans la limite d’une majoration de 30 % du gabarit du bâtiment existant, est permise. Le mécanisme dérogatoire de l’article L. 152-6 a encore été retravaillé et nettement élargi depuis, à l’occasion des lois Climat et résilience et 3DS.

Selon la FFB, la transformation de bureaux en logements s’est muée en « serpent de mer » des politiques de logement. En effet, d’après ses données, « les chiffres de transformation de bureaux en logements restent très faibles, représentant environ 1 % des logements neufs produits en France, et ceci alors même que la période est favorable à de telles transformations, car des milliers de mètres carrés de bureaux restent inutilisés du fait de la généralisation du télétravail et pourraient être convertis, dans un contexte où l’on souffre d’un manque crucial de foncier pour la construction de logements neufs ».

B. Certaines des dispositions littorales ONT ENGENDRÉ DES DIFFICULTÉS D’APPLICATION

Le projet de loi ELAN avait été enrichi, particulièrement lors de son examen par notre commission, de plusieurs dispositions, contenues dans ses articles 42 à 45, relatives au régime issu de la loi du 3 janvier 1986 relative à l’aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral (« loi Littoral »), qui ont été portées notamment par le Gouvernement.

Il s’agissait de répondre à une demande croissante des acteurs locaux en facilitant, sans excès, l’urbanisation en discontinuité des villages et agglomérations existants, sous réserve de l’adaptation des documents de planification avant le 31 décembre 2021. À cette fin, plusieurs modifications d’ampleur limitée ont été apportées :

– une nouvelle catégorie d’espace intermédiaire, entre village et urbanisation diffuse, devait permettre une constructibilité raisonnée ;

– les activités agricoles et conchylicoles ont été encouragées ;

– le déploiement de la fibre a été favorisé avec l’implantation de réseaux de télécommunications dans la bande littorale et les espaces remarquables du littoral.

Au global, les acteurs auditionnés ont émis des avis réservés sur les évolutions enregistrées. La plupart des acteurs ont appelé à aborder plus systématiquement le sujet de l’urbanisme littoral avec un texte entièrement consacré à ce sujet, considérant que le volet « résilience » de la loi Climat et résilience, qui a cet objet, n’a pas suffi à résoudre les problématiques qui se posent.

1. La suppression du hameau nouveau, globalement bien accueillie, a suscité des difficultés ponctuelles mais importantes

Les dispositions littorales ont concerné, en premier lieu, à l’article 42, la modification de la typologie des formes urbaines intermédiaires, qui portent des impacts immédiats en termes de l’extension en continuité permise au titre de l’ensemble du territoire communal des communes littorales (voir encadré). Cet article a supprimé les hameaux nouveaux intégrés à l’environnement (HNIE) et a créé une nouvelle catégorie urbaine, les secteurs déjà urbanisés (SDU).

Il était admis depuis plusieurs années que le régime de l’urbanisation nouvelle en zone littorale ne donnait pas entière satisfaction et devait être revu, de nombreuses insuffisances étant relayées à propos de la catégorie du hameau nouveau intégré à l’environnement. Celle-ci, qui avait eu pour visée initiale de promouvoir une réflexion d’urbanisme globale prenant en compte l’insertion des nouvelles implantations dans l’environnement, faisait l’objet de contournements, les auteurs des documents d’urbanisme se contentant de qualifications hâtives en tant que hameaux pour parvenir à un respect formel des dispositions prévues.

La suppression du HNIE n’a donc pas suscité de critique appuyée à l’époque de l’examen de la loi. Peu de communes avaient défini de tels espaces depuis 1986, estimant que les hameaux nouveaux étaient peu pertinents dans des territoires souvent marqués par une urbanisation dispersée. L’absence de définition juridique claire de la notion jusqu’en 2014 avait aussi pesé, dans un contexte marqué par une insécurité juridique croissante des documents d’urbanisme du fait de la multiplication des contentieux.

Par ailleurs, les acteurs ont salué la sécurisation forte des autorisations d’urbanisme qui a été effectuée par le législateur, qui a eu le souci de s’assurer que la suppression d’une catégorie n’entraîne pas la fragilisation des permis délivrés. C’est pourquoi la suppression des hameaux nouveaux n’a pas été appliquée aux révisions, mises en compatibilité et modifications des documents approuvés ni aux demandes de permis de construire déposées avant le 31 décembre 2021.

La nouvelle catégorie d’espaces à urbaniser, le secteur déjà urbanisé (voir encadré suivant), permet explicitement le développement d’une constructibilité limitée à la fois dans ses emplacements (dents creuses) et dans ses objectifs (logement, hébergement, services publics).

Selon la direction de l’habitat, de l’urbanisme et des paysages, « la suppression du HNIE, qui était très peu mise en œuvre, n’a pas posé de difficultés dans les territoires, excepté à La Réunion où il était utilisé pour permettre la réalisation de certains projets dans des zones montagneuses soumises à la loi Littoral, plus particulièrement dans le cirque de Mafate ».

M. Michel Heinrich, président de la Fédération nationale des SCoT, a confirmé que ces évolutions avaient, dans certains cas bien identifiés, occasionné de réelles difficultés pour les collectivités : « pour le cirque de Mafate (La Réunion), la situation est dramatique. Il s’agit d’un territoire sans accès routier ni électricité, concerné par un HNIE qui devait permettre une zone de relocalisation en déplaçant des habitations d’une zone à risque, pour pérenniser l’espace d’habitat et améliorer les conditions de vie. Au 1er janvier 2022, la commune se retrouve sans aucune possibilité d’accorder des autorisations d’urbanisme. (…) Le principe des SDU n’est pas adapté au cirque de Mafate et ses îlets ou hameaux, et la disparition du HNIE laisse le territoire sans solution : aujourd’hui, les habitants habitent dans un territoire à risque, mais la suppression des HNIE signifie qu’on ne peut les emmener nulle part. »

En ce qui concerne l’impact général des évolutions apportées, les retours de l’Association nationale des élus du littoral sont mesurés. L’association estime que la suppression des hameaux nouveaux a eu peu d’effet, le nombre de HNIE qui ont été créés étant assez faible. Ils ont cependant regretté que cet outil ne soit pas mis à contribution dans le cadre des réflexions relatives à la recomposition spatiale des territoires soumis au recul du trait de côte (cf. encadré plus loin). Les SDU ont, pour l’heure, d’après ces mêmes retours, une effectivité limitée.

2. La consécration du « SCoT intégrateur » des dispositions littorales, une disposition positive mais encore incertaine

Le juge administratif avait eu, avant la loi ELAN, l’occasion de reconnaître que les dispositions de la loi Littoral s’appliquent directement aux plans locaux d’urbanisme et aux documents en tenant lieu ([44]). Ceci à la différence du droit commun de l’urbanisme, dans lequel des documents de rang supérieur peuvent faire « écran » entre la norme nationale contenue au code de l’urbanisme et la norme locale. Dans la foulée de cette décision, l’État avait déjà souhaité clarifier l’organisation de l’application des dispositions de la loi Littoral.

Dans ce contexte, le législateur a souhaité consacrer la place privilégiée du SCoT dans la déclinaison de la loi Littoral, en prévoyant qu’il « précise, en tenant compte des paysages, de l’environnement, des particularités locales et de la capacité d’accueil du territoire, les modalités d’application des dispositions » du chapitre relatif au littoral. Il est également chargé de « déterminer les critères d’identification des villages, agglomérations et autres secteurs déjà urbanisés », dans le respect des conditions définies par la loi ([45]). C’est donc au SCoT qu’il revient désormais de préciser les modalités d’application des dispositions particulières aux zones littorales, d’une manière qui soit adaptée aux particularités géographiques locales. Les dispositions de la loi Littoral se trouvent donc intégrées à la démarche planificatrice du SCoT intégrateur, situant cette réforme dans la lignée des évolutions enregistrées depuis la loi du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement (« loi Grenelle II »).

Un point obscur demeure toutefois sur l’opposabilité directe, une fois un SCoT conforme aux nouvelles dispositions adopté, des dispositions du code de l’urbanisme. Le Conseil d’État a estimé depuis qu’à ce titre, « l’autorité administrative s’assure de la conformité d’une autorisation d’urbanisme avec l’article L. 121-8, compte tenu des dispositions du SCoT applicable déterminant les critères d’identification des villages, agglomérations et autres secteurs déjà urbanisés et définissant leur localisation, dès lors qu’elles sont suffisamment précises et compatibles avec les dispositions législatives particulières au littoral » ([46]). Le SCoT, sans pour autant faire écran aux dispositions de la loi Littoral, constitue donc désormais un truchement central dans l’appréciation que le représentant de l’État ou le juge administratif peuvent livrer de la conformité d’un projet d’acte ou de document par rapport à la loi.

D’après les retours d’expérience des communes adhérentes de l’Association nationale des élus du littoral (Anel), seule la dernière partie du nouvel alinéa relatif aux SCoT a pour le moment été mise en œuvre par certains SCoT littoraux, essentiellement pour identifier les secteurs déjà urbanisés, tout en soulignant que « de nombreux SCoT comprenant une liste ou des critères d’identification des agglomérations et des villages existaient déjà ». Par ailleurs, l’association a fait valoir un besoin de qualification supplémentaire en ce qui concerne l’obligation faite au SCoT de préciser les modalités d’application de la loi Littoral en vue de problèmes concrets d’application : « nous nous interrogeons pour savoir si le SCoT doit cartographier les espaces remarquables du littoral, et s’il doit prévoir les dérogations prévues par les articles L. 121-4 et L. 121-5, comme les stations d’épuration des eaux usées (STEP) ».

Les retombées de ces évolutions sont globalement jugées comme étant positives. Selon les retours de l’Anel, ces dispositions ont « renforcé notre sécurité juridique par l’action de rationalisation de la hiérarchie des normes » : en effet, d’après ces mêmes retours, « avec le SCoT intégrateur des dispositions de la loi Littoral, nous avons une appréciation in concreto par les SCoT et donc une sécurité juridique renforcée ». Il faut cependant souligner à nouveau que le SCoT ne fait pas écran de l’application de la loi Littoral.

Selon la même association, la possibilité d’actionner une modification simplifiée des SCoT et des plans locaux d’urbanisme a été appréciée et largement mise en œuvre.

En ce qui concerne le développement de l’éolien et du photovoltaïque dans les territoires insulaires, prévu à l’article 44, l’association fait savoir que « cette réforme apparaissait nécessaire pour permettre à nos collègues ultramarins et à nos populations, dans ces îles non connectées par des câbles électriques au continent, d’implanter des exploitations de génération d’énergie au sol en discontinuité des agglomérations et villages existants, ce que la jurisprudence administrative interdisait ».

Enfin, en matière de protection renforcée des espaces remarquables du littoral (ERL), à l’article 45, la loi ELAN a modifié l’article L. 121-24 du code de l’urbanisme afin de rendre limitative la liste des aménagements dits « légers » fixée par l’article R. 121-5. Cette modification visait à répondre à des décisions du Conseil d’État, qui avait autorisé dans ces espaces des aménagements non explicitement listés. Selon les retours de l’ANEL, si ce décret ferme la liste des aménagements « légers », il allonge dans le même temps la liste et ne renforce donc pas réellement la protection des espaces remarquables. Toutefois, il a pour vertu de limiter les divergences d’interprétation et donc les contentieux.

C. des mesures de simplification qui connaissent un bilan en demi-teinte

La loi ELAN s’est inscrite dans une volonté forte de simplification, qui s’est heurtée dans sa réalisation à d’autres impératifs, de telle façon que la Fédération des promoteurs immobiliers a pu rapporter que « saluées par les acteurs, les mesures de simplification de la loi n’ont pas produit les effets escomptés en pratique ». L’ambition de cette législature a été de construire plus sans aggraver l’étalement urbain et l’artificialisation des sols : pour cela il fallait simplifier les procédures afin d’en accélérer le lancement et d’augmenter le nombre de projets de logement mis en chantier chaque année.

Pour autant, la période a également été témoin d’une volonté croissante de ne pas porter atteinte à la qualité de construction : bien au contraire, le législateur a même porté, à partir de la loi du 8 novembre 2019 relative à l’énergie et au climat, un renforcement des normes en matière d’isolation thermique des bâtiments ([47]). À partir de 2020 et de la crise sanitaire, un accent nouveau a été mis sur la qualité du cadre urbain et sur l’insertion urbaine des projets d’aménagement, ainsi que sur la qualité des logements en matière d’espace, d’agencement et d’orientation.

Vos rapporteurs estiment qu’il est important de garder à l’esprit l’ensemble de ces ambitions, sans les considérer comme des injonctions contradictoires et en continuant de porter haut la volonté d’accomplir de concert ces transformations.

Le législateur a dû également composer avec d’autres objectifs, comme l’amélioration patrimoniale et paysagère des projets, ambition dont témoignent certaines des mesures de la loi ELAN, comme la protection des paysages ou une association plus étroite des paysagistes aux opérations de lotissement (voir précédemment). Certains acteurs auditionnés ont pu chercher, au risque peut-être d’une caricature, à réduire cette problématique à une contradiction nette : « d’un côté, on simplifie ; de l’autre, on ajoute des contraintes supplémentaires, parfois irrationnelles, pour les porteurs de projet », selon les représentants de la Fédération française du bâtiment.

Il apparaît néanmoins que l’intention du législateur ne se réduit pas facilement à cette caricature : en effet, il ne s’est pas agi, dans la loi ELAN, de simplifier pour davantage bétonner, mais de simplifier pour construire de meilleure qualité et plus durablement, ce qui implique en retour d’instituer certaines normes qui permettent de garantir ces objectifs. La simplification est une démarche vertueuse en ce qu’elle cherche à se défaire de procédures et d’obligations dont les coûts ou la longueur, économique ou d’opportunité, sont supérieures aux bénéfices qu’en retire la société. Il ne s’agit nullement, en revanche, de supprimer des normes de façon indiscriminée afin de bonifier la marge des porteurs de projet.

1. La simplification et l’accélération des procédures d’urbanisme, un chantier encore en cours

Une doléance fréquente du secteur de la construction concerne la difficulté et la longueur des procédures d’autorisation d’urbanisme, qui freinent et fragilisent les projets de toutes natures. Au cours de l’examen de la loi ELAN, le législateur a apporté une attention soutenue à cette question, cherchant par trois leviers à accélérer de façon décisive les processus en la matière :

– l’article 57 limite la liste des pièces exigibles lors des demandes d’autorisations d’urbanisme ;

– l’article 62 fixe l’objectif de la dématérialisation des demandes d’autorisation et de l’instruction ;

– l’article 80 a intégré certaines recommandations issues du rapport Maugüe de 2018 visant à raccourcir les délais contentieux et à sécuriser les projets.

En termes généraux, la Fédération française du bâtiment (FFB) a salué à ce sujet « un ensemble de mesures très positives, pour ce qui concerne les recours contentieux et dans le prolongement des propositions présentées par le rapport Maugüe de 2018 », en soulignant que « les effets de ces mesures sont d’ores et déjà perceptibles sur le terrain ». Toutefois, elle a relevé dans le même temps que « s’agissant de la simplification et de l’accélération du traitement des demandes de permis, le compte n’y est pas ».

L’article 57 de la loi a permis d’encadrer par voie réglementaire le nombre de pièces exigibles par les services instructeurs lors du dépôt d’une demande d’autorisation d’urbanisme. En effet, il était considéré que nombre de services demandaient une quantité excessive de pièces complémentaires. Il s’agissait en vérité d’une réaffirmation législative d’un principe réglementaire déjà prévu au code de l’urbanisme ([48]), faisant interdiction aux autorités compétentes de solliciter des pièces autres que celles limitativement listées par le code de l’urbanisme. Par ailleurs, en précisant la base légale des dispositions relatives au contenu des dossiers de demande d’autorisation d’urbanisme, l’article a empêché l’ajout par le pouvoir réglementaire lui-même de pièces étrangères aux législations énumérées.

En parallèle de ces évolutions, une autre réforme a été adoptée par décret : une demande de pièce illégale lors de l’instruction d’un permis ne peut désormais avoir pour effet d’interrompre le délai d’instruction et de faire obstacle au bénéfice d’une autorisation tacite. Selon la FFB, « c’est un marqueur fort de la volonté de lutter contre les demandes de pièces illégales lors de l’instruction des permis », dont elle se réjouit.

D’après les retours des services concernés, ils ne disposent pas à ce jour d’éléments permettant d’évaluer la bonne application de ces mesures par les autorités compétentes. Il convient de rappeler en tout cas que les pétitionnaires ne sont pas tenus de répondre aux demandes de pièces abusives et peuvent faire annuler par le juge un refus de permis fondé sur cette base dans le cadre d’un recours contentieux. La Fédération française du bâtiment, qui a salué une mesure positive, a rapporté toutefois que « les habitudes sont tenaces et les demandes de permis restent, pour l’administration un moyen de demander des attestations n’ayant pas de lien avec le droit de l’urbanisme ».

Concernant l’obligation de pouvoir recevoir en format dématérialisé les demandes et pour certaines communes de les instruire de façon dématérialisée, entrée en vigueur au 1er janvier 2022, il s’agit là aussi d’une mesure saluée par les acteurs entendus. L’article 62 de la loi ELAN dispose en effet que les communes de plus de 3 500 habitants sont tenues de mettre en place les procédures pour dématérialiser les demandes d’autorisation d’urbanisme. En pratique, cependant, toutes les communes ne sont pas encore prêtes : selon les données transmises par le ministère, seules 60 % des communes sont connectées à la plateforme « Plat’AU » au 1er janvier. Cette réforme va cependant dans le bon sens, a assuré la FFB, car « la crise sanitaire a démontré l’urgence d’accélérer la transformation numérique des services publics, afin d’offrir à tous les citoyens des services en ligne de qualité ».

Selon l’Association des maires de France et des présidents d’intercommunalité, cette réforme entraîne la saisine par voie électronique des demandes d’autorisation d’urbanisme, quelle que soit la taille des communes. Elle considère que « c’est un point de vigilance pour l’appropriation du dispositif de saisine électronique, qui ne résulte pas de la loi ELAN mais est aligné dessus, et la mise en place des téléprocédures pour les communes de 3 500 habitants » et attire l’attention sur le fait qu’« il y a un besoin d’accompagnement fort de la part des directions départementales des territoires vis-à-vis des communes qui sont guichets uniques. L’ensemble de la chaîne de dématérialisation doit être opérationnelle et éviter les autorisations tacites ».

D’autres acteurs sont plus critiques : selon la Fédération des promoteurs immobiliers (FPI), « un délai supplémentaire de trois ans a été accordé par la loi, qui touche désormais à son terme. D’après un sondage auprès de nos adhérents, les trois quarts des collectivités sur les territoires desquelles ces adhérents portent des projets ne mettent pas encore en œuvre la dématérialisation attendue ». Selon la FPI, cette réforme est emblématique de la dynamique plus large de la loi ELAN : « on espérait un " choc de simplification " ; la vérité est qu’il n’y a eu ni choc, ni simplification ». La fédération en conclut qu’une « chape de complexification, qui empêche l’initiative privée de s’épanouir », s’est substituée au « choc de simplification » escompté.

D’autres mesures de la loi ELAN ont permis de sécuriser davantage les situations en modifiant les règles du contentieux de l’urbanisme. Selon le directeur général de Grand Paris Aménagement, « les mesures relatives à la sécurisation ont fait l’objet d’une appropriation progressive par les juges et elles commencent à produire des effets perceptibles : la redéfinition du périmètre de l’intérêt à agir permet désormais de rejeter beaucoup plus rapidement les recours abusifs ; les régularisations s’opèrent plus aisément, notamment quand les autorisations d’urbanisme étaient entachées d’irrégularités plus formelles que substantielles ».

2. Les évolutions apportées à la procédure de l’évaluation environnementale n’ont pas entièrement porté leurs fruits

Dans le même esprit que pour les dispositions concernant la sécurisation des autorisations d’urbanisme, le législateur a souhaité simplifier et accélérer les démarches en matière d’évaluation environnementale, tout en les rendant plus pertinentes au regard des nouvelles exigences du droit de l’urbanisme, en matière notamment de sobriété foncière :

– l’article 6 a expressément retiré les opérations concernant les zones d’aménagement concerté du champ de l’évaluation (cf. supra), et ouvert la possibilité aux maires d’ouvrir et d’organiser la participation du public par voie électronique, prévue au I de l’article L. 123-19 du code de l’environnement ;

– l’article 7 a soustrait du champ de la concertation préalable prévue par le code de l’environnement les projets faisant déjà l’objet d’une concertation facultative au titre de l’article L. 300-2 du code de l’urbanisme, exclusion qui pouvait concerner un grand nombre de projets ;

– l’article 8, qui ne vise pas en premier lieu à simplifier ou accélérer les procédures mais à les rendre plus pertinentes, ajoute une étude de faisabilité sur le potentiel de développement en énergies renouvelables de la zone visée par une opération d’aménagement dans l’étude d’impact à préparer par le maître d’ouvrage. Cette obligation a été encore alourdie à l’article 214 de la loi Climat et résilience, qui contraint également le maître d’ouvrage à faire réaliser une étude de densification de l’opération envisagée.

Pour ces trois articles, le ministère de la transition écologique ne dispose pas, à ce jour, de données permettant d’en suivre l’application. La mission n’a pas reçu d’éléments supplémentaires sur la mise en œuvre par les exécutifs locaux de la possibilité d’organiser la participation du public par voie électronique. Avec plus de trois ans de retard, le Gouvernement a transmis le 6 janvier 2022 au Parlement un rapport relatif au bilan de l’application de l’ordonnance du 3 août 2016 portant réforme des procédures destinées à assurer l’information et la participation du public à l’élaboration de certaines décisions susceptibles d’avoir une incidence sur l’environnement ([49]).

La FFB a toutefois estimé que « la problématique d’articulation des législations environnementales et urbanistiques, en matière de participation du public, n’a pas été suffisamment traitée par la loi ELAN malgré les demandes des acteurs de l’aménagement et de la construction ». Il a fallu attendre la loi du 7 décembre 2020 d’accélération et de simplification de l’action publique (ASAP) pour mieux articuler les procédures de concertation prévues au code de l’urbanisme et celles prévues au code de l’environnement pour les projets ayant un impact sur l’environnement.

Le directeur général de Grand Paris Aménagement a exprimé des regrets quant à la fragilisation juridique a posteriori de certaines dispositions de la loi, estimant que la « clause filet », qui permet de s’assurer que les projets y compris de petite taille ayant un impact notable sur l’environnement soient bien évalués ([50]), actuellement prévue par le pouvoir réglementaire, constitue une telle fragilisation : selon lui, « il devient désormais possible de contester systématiquement le fait qu’un projet n’ait pas fait l’objet d’une évaluation environnementale, alors même que son montant est inférieur au seuil fixé ».

De son côté, la FFB a pareillement attiré l’attention sur le fait que « les efforts de simplification vont à nouveau être douchés par un projet de décret en cours de concertation, qui prévoit d’introduire une " clause filet " dans le cadre de la procédure d’évaluation environnementale des projets », évolution qui permettrait de soumettre à évaluation environnementale des projets qui se situent actuellement en dessous des seuils fixés par l’annexe à l’article R. 122-2 du code de l’environnement. Selon la FFB, une telle évolution « risque de ralentir et de renchérir fortement le coût d’opérations mineures, voire les rendre irréalisables, compte tenu des contraintes opérationnelles et financières supplémentaires ».

Les acteurs de la construction semblent globalement d’accord pour estimer que la clause filet doit être mieux encadrée, afin qu’elle ne soit mobilisable qu’à titre exceptionnel et par décision motivée et qu’un délai doit être laissé avant son entrée en vigueur, afin de laisser le temps aux opérateurs et à l’administration de procéder aux adaptations nécessaires et ainsi d’assurer l’entrée en vigueur du dispositif dans de bonnes conditions.

III. la revitalisation du territoire, une politique volontariste et ambitieuse

A. le dÉPLOIEMENT des ORT A permis d’intensifier la dynamique de revitalisation des centres-bourgs

1. Un outil juridique utile aux effets positifs

Une des principales créations de la loi ELAN, l’opération de revitalisation de territoire (ORT), qui résulte de son article 157 et constitue le cœur de son volet « revitalisation », est un outil à la disposition des collectivités territoriales, qui doit permettre la mise en œuvre d’un projet de territoire, dans les domaines urbain, économique et social, ayant pour objectif de lutter contre la dévitalisation des centres-villes. Il s’agit d’un des rares dispositifs suscitant l’unanimité positive des acteurs.

L’opération est encadrée par une convention réunissant l’État, ses établissements publics intéressés, un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre, tout ou partie de ses communes membres, comprenant nécessairement sa ville principale, ainsi que toute personne publique ou acteur privé susceptible d’apporter un soutien ou de prendre part à la réalisation des opérations prévues par la convention. La convention définit sa durée et le calendrier, le plan de financement et la répartition dans les secteurs d’intervention délimités des actions prévues. La mise en œuvre de ces actions fait ensuite l’objet d’un bilan annuel et d’une évaluation biannuelle.

Organisée à plusieurs échelles, l’ORT repose d’abord sur un périmètre de stratégie territoriale étendu à tout ou partie de l’EPCI signataire, afin d’y élaborer un projet global de revitalisation du territoire. Au niveau opérationnel, elle se décline, à l’heure actuelle, en secteurs d’intervention comprenant nécessairement le centre-ville de la ville principale de l’EPCI accueillant une ou plusieurs actions dans le cadre de l’ORT. Le périmètre défini peut également inclure un ou plusieurs centres-villes d’autres communes membres de cet établissement ([52]).

Le dispositif se matérialise concrètement par une série d’outils financiers et institutionnels au service d’un projet de territoire maîtrisé (voir encadré). Une fois le projet de territoire défini par les élus en lien avec l’État et les partenaires, la convention d’ORT confère de nouvelles capacités juridiques et fiscales afin de renforcer l’attractivité commerciale en centre-ville par un régime dérogatoire en matière d’autorisations commerciales, de favoriser la réhabilitation de l’habitat par l’accès prioritaire aux aides budgétaires et fiscales, de faciliter le déroulement des projets d’urbanisme opérationnel à travers la mise en œuvre de dispositifs expérimentaux et de mieux maîtriser le foncier, notamment par le renforcement des droits de préemption.

L’ORT constitue également l’outil juridique central sur lequel s’appuient les deux programmes de revitalisation des centres-villes portés par l’Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT), « Action Cœur de ville » (ACV), qui compte 222 villes bénéficiaires, et « Petites villes de demain » (PVD), qui compte 850 signataires au 30 juin 2021.

La fédération des SCoT a évoqué un « dispositif positif », qui « traduit un esprit d’adaptation des dispositifs de l’État aux collectivités, qui est à valoriser ». M. François Rieussec, président de l’Union nationale des aménageurs, a salué « une véritable révolution dans la façon de penser ». Comme d’autres, il a évoqué positivement la possibilité d’élargir le dispositif à l’ensemble du territoire, constatant qu’elle s’est à ce jour « trouvée concentrée sur des secteurs où il y a peu de marchés et peu de demande » et estimant que « la méthode est bonne, il faut la généraliser pour ce qui concerne notamment la confiance entre acteurs publics et privés ».

Les aménageurs ont également insisté sur la pertinence d’une extension de la contractualisation à d’autres zones et d’autres villes. En effet, d’après eux, l’essentiel de la croissance urbaine est aujourd’hui porté par les couronnes et les périphéries métropolitaines : comme c’est là que se concentre la demande, il faut y multiplier les projets. Si une telle perspective peut se révéler intéressante, vos rapporteurs estiment qu’elle ne doit toutefois pas être confondue avec une ouverture à poursuivre l’étalement en périphérie urbaine que la France a déjà connu depuis plusieurs décennies. Une telle tendance doit au contraire porter sur un nouvel ELAN donné à la densification des quartiers pavillonnaires et au recyclage des entrées de ville.

Du fait de leur succès, les ORT ont vu, à l’article 95 de la récente loi 3DS, leur champ d’application élargi afin de permettre, sur dérogation préfectorale, la conclusion d’une convention d’ORT sur le périmètre d’une ou de plusieurs membres d’un EPCI, sans intégrer la ville principale de cet établissement. Pour permettre l’octroi de cette dérogation, deux conditions doivent être réunies : la ou les communes signataires doivent présenter une « situation de discontinuité territoriale ou d’éloignement » par rapport à la ville principale de l’EPCI dont elles sont membres, et la convention qui est conclue doit identifier parmi ses signataires une ou plusieurs villes présentant des « caractéristiques de centralité », qui sont appréciées notamment au regard de la diversité des fonctions urbaines exercées en matière d’équipements et de services vis-à-vis des communes environnantes.

Cette extension a été pensée pour des cas qui sont remontés du terrain, où la configuration de l’EPCI fait que certaines villes secondaires jouent un rôle de centralité, en discontinuité urbaine avec la ville-centre de cet EPCI. Les cas principalement remontés sont ceux de la Métropole Aix-Marseille Provence, de la Métropole Nice-Côte d’Azur et de certains EPCI des départements d’outre-mer, notamment à La Réunion. Cette extension mesurée est positive, car c’est précisément le peu de demandes qui justifie, dans ces territoires, la mise en œuvre de dispositions fortement dérogatoires au droit commun. Une normalisation de telles dispositions dérogatoires, en revanche, comme y appellent certains acteurs, pourrait revenir à mettre en péril le droit commun.

Là où la dispense d’autorisation d’exploitation commerciale (voir plus loin) a eu un impact remarqué, d’autres dispositifs comme le dispositif fiscal « Denormandie dans l’ancien » permettant le financement de la rénovation des logements anciens, ou le permis d’aménager multi-sites, n’ont pas eu le succès escompté (cf. supra).

Au demeurant, la FFB souligne l’insuffisante association aux contrats de revitalisation territoriale des opérateurs privés pour la réalisation, dans les périmètres d’intervention prioritaire, des opérations d’aménagement, de construction ou de démolition-reconstruction. Selon elle, les raisons de cette lacune sont les suivantes : le modèle économique de ces opérations de restructuration n’est pas viable, et la signature n’est possible que si les personnes ne se trouvent pas placées en situation de conflits d’intérêts. Selon la FFB, il importe de lever cette dernière exigence, car elle entraîne l’exclusion du dispositif d’un opérateur, propriétaire d’un foncier stratégique dans le périmètre d’intervention prioritaire d’une ORT, qui est considéré à ce titre comme étant en conflit d’intérêts alors qu’il souhaite, sur le foncier qu’il maitrise, réaliser l’opération prévue au contrat d’ORT.

2. Le Gouvernement a mené une politique financièrement volontariste d’accompagnement du déploiement des ORT

Le dispositif connaît un succès particulièrement prononcé dans les villes éligibles aux programmes Action Cœur de ville (ACV) et Petites villes de demain (PVD) de l’Agence nationale de la cohésion des territoires, qui ont intégré l’ORT comme un outil supplémentaire de revitalisation des territoires. Elles prévoient ainsi de faciliter la conversion de leur convention-cadre ou convention d’initialisation en convention d’ORT ([53]).

L’ORT permet de ce fait, selon la Fédération française du bâtiment (FFB), « un rééquilibrage de l’aménagement du territoire au profit des villes moyennes ou des centralités locales ». En revanche, la même fédération remarque « qu’en dehors de ces deux programmes, le dispositif ORT peine à convaincre, notamment en raison de l’absence de financements publics spécifiquement ».

Source : Agence nationale de la cohésion des territoires.

Le programme national ACV est une politique publique partenariale qui vise, depuis son lancement effectif en mars 2018, à soutenir le développement et l’attractivité des villes moyennes, de métropole et d’outre-mer, qui exercent un rôle de centralité pour l’ensemble de leur territoire. La politique repose principalement sur l’investissement prioritaire des cœurs de ville de 222 territoires bénéficiaires concernant 234 villes moyennes hexagonales et ultramarines. Fin 2021, 3,8 milliards d’euros (Md€) ont été engagés depuis le début du programme, sur un objectif au 31 décembre 2022 de 5 Md€, les engagements provenant de trois financeurs : la Banque des Territoires (groupe Caisse des dépôts et consignations), Action Logement et l’État (Agence nationale de l’habitat et dotation de soutien à l’investissement local).

Au 31 décembre 2021, plus de 50 000 logements ont été conventionnés à l’Anah, et près de 15 000 logements ont été réhabilités ou construits par Action Logement. La Banque des Territoires a mené 81 projets de construction ou réhabilitation de locaux d’activités. L’ouverture de 100 antennes locales du Conservatoire national des arts et métiers (CNAM) doit permettre de promouvoir l’accès à la formation dans les villes moyennes (72 antennes sont ouvertes en janvier 2022). 56 villes ACV ont été retenues pour accueillir des antennes de la direction générale des finances publiques (DGFiP), permettant le redéploiement dans les territoires de 2 500 emplois des grandes métropoles. D’autres partenariats existent avec la SIAGI, pour la garantie des emprunts des commerçants et artisans, la Cité de l’architecture, Enedis, le Centre national de la fonction publique territoriale, le Centre d’études et d’expertise sur les risques, l’environnement, la mobilité et l’aménagement, le groupe La Poste, et d’autres acteurs majeurs.

La contractualisation ACV permet aussi aux collectivités partenaires de participer aux appels à manifestations d’intérêt pour des projets nationaux comme « Réinventons nos cœurs de ville », qui vise à aider les villes souhaitant lancer un appel à projets local sur un projet innovant et emblématique en centre-ville, ou encore l’initiative « Territoires pilotes de sobriété foncière », avec sept agglomérations lauréates, et une vingtaine d’autres associées, toutes en ORT. Le programme a aussi permis aux villes partenaires d’être lauréates des fonds friches lancés en mai et novembre 2021, dans le cadre du plan « France Relance ».

De plus en plus de communes du programme Petites villes de demain (PVD), lancé le 1er octobre 2020, concluent des conventions d’ORT. Le programme PVD est un programme d’appui aux villes comptant moins de 20 000 habitants, qui vise à donner davantage de moyens aux élus, tout au long de leur mandat, pour concrétiser leurs projets de revitalisation au bénéfice de leur commune et territoires alentours. Annoncé par le Premier ministre en septembre 2019, il se fonde sur trois leviers : le soutien en ingénierie, la mise en réseau au sein d’un club, et des actions thématiques. Piloté par l’ANCT, il rassemble aussi la Banque des Territoires, l’Anah, le Cerema, l’Agence de la transition écologique et des associations d’élus. Doté de 250 millions d’euros en ingénierie dès l’origine, le budget total du programme à l’horizon 2026 atteint 3 Md€ hors plan de relance.

Selon les données transmises par le ministère de la cohésion des territoires, le programme concerne 1 646 communes dans 878 EPCI : leur démographie est basse, avec une densité faible ou intermédiaire, et une population plus âgée et plus fragile que la moyenne nationale. 55 % des communes du programme comptent moins de 3 500 habitants.

B. l’urbanisme commercial renforcÉ a Permis une meilleure planification territoriale

1. L’ORT ouvre la voie à un régime à la fois protecteur et assoupli pour les autorisations commerciales

Au sein des ORT, la loi ELAN a prévu, à son article 157, la mise en œuvre d’une dispense d’autorisation d’exploitation commerciale (AEC) pour la réalisation d’un projet d’équipement commercial dans un secteur ORT comprenant un centre-ville identifié dans les centres-villes bénéficiant d’une ORT. Cette disposition vise à imprimer une impulsion supplémentaire à la revitalisation commerciale des centres-bourgs concernés. Elle ne s’applique pas pour les projets engendrant une artificialisation des sols.

Cette dispense est accompagnée, d’autre part, de la possibilité pour le préfet de suspendre l’implantation d’un nouveau commerce à l’extérieur des secteurs d’intervention de l’ORT, le plus souvent en périphérie urbaine, avec l’idée de décourager l’implantation de grandes surfaces en périphérie urbaine, qui ont historiquement contribué à la dévitalisation des centres-villes. Cependant, cet outil n’a été que peu sollicité, comme le rapportent les représentants du Conseil national des centres commerciaux : « ce moratoire a été peu utilisé : une fois dès la mise en œuvre de la loi ELAN, en janvier 2019, sur deux projets dans une préfecture, et depuis, à notre connaissance, il n’a pas été utilisé par les préfets ».

2. L’encadrement et la planification renforcés des implantations commerciales a permis un urbanisme de meilleure qualité

La relative ineffectivité de ce moratoire a amené le Gouvernement, par une circulaire du Premier ministre 24 août 2020 ([60]), à préciser aux préfets, dans le cadre de la lutte contre l’artificialisation, leur rôle en matière d’aménagement commercial. Il y a rappelé que les CDAC doivent apprécier les effets des projets et refuser ceux qui pourraient compromettre les objectifs d’intérêt général susmentionnés, « au premier rang desquels la lutte contre l’artificialisation des sols ». Le Premier ministre invite les représentants de l’État à exercer une « vigilance toute particulière » sur le respect du principe de la consommation économe de l’espace.

Dans ce même esprit, l’article 215 de la loi Climat et résilience a apporté une meilleure sécurité et une lisibilité accrue. Dans le cadre du nouveau principe général du droit de l’urbanisme portant absence de toute artificialisation nette des sols et réduction par deux de l’artificialisation dans la prochaine décennie, il a organisé un encadrement renforcé pour les projets commerciaux artificialisants d’une surface inférieure à 10 000 mètres carrés et l’interdiction des projets artificialisants au-delà de ce plafond.

Les acteurs sollicités n’ont pas remis en cause ces objectifs, tout en soulignant la nécessité d’accompagner la requalification des entrées de ville, ce que permet le régime de la loi Climat et résilience. Dans ce sens, l’article 96 de la loi 3DS, qui modifie le régime des dérogations au règlement de plan local d’urbanisme pour permettre « le recyclage et la transformation des zones déjà urbanisées », constitue une évolution positive.

L’article 169 de la loi ELAN a marqué le renforcement de la planification commerciale par le caractère obligatoire du document d’aménagement artisanal et commercial (DAAC, dénommé DAACL depuis son élargissement à la planification en matière de logistique commerciale à l’article 219 de la loi Climat et résilience. La fédération des SCoT a applaudi cette évolution, remarquant qu’elle avait « permis de sécuriser juridiquement certaines pratiques déjà à l’œuvre, et a surtout complété intelligemment l’arsenal juridique dont disposent les élus du bloc local pour piloter les stratégies d’aménagement commercial dans les territoires et mieux encadrer les implantations commerciales ». La fédération des Scot attire en effet l’attention sur la nécessité de sensibiliser les élus au besoin de travailler les mutations en cours du commerce, les enjeux de modernisation, de requalification et d’évolution des espaces commerciaux vers d’autres fonctions, le maintien d’un maillage de magasins physiques dans le territoire face au développement du numérique, ainsi que les liens de complémentarité centre-ville et périphérie.

Les évolutions en matière d’aménagement commercial n’ont pas, globalement, été mises à mal par les autres changements intervenus depuis, notamment dans le cadre de la loi Climat et résilience. En revanche, plusieurs acteurs ont soulevé des inquiétudes concrètes quant à la possibilité de voir les objectifs de la loi ELAN mis à mal par une autre disposition, issue de l’article 26 ter de la loi. Cette disposition permettra, dans certains territoires – secteurs d’intervention des ORT, communautés urbaines, métropoles, métropole d’Aix-Marseille-Provence, métropole de Lyon et métropole du Grand Paris – d’exempter les demandes d’autorisation d’exploitation commerciale de passage devant la CDAC. Les représentants du Conseil national des centres commerciaux ont rappelé qu’une telle évolution « ôte aux élus locaux un pouvoir de décision et d’intervention sur les projets commerciaux », et donc que « les projets commerciaux pourraient se voir développer sans autorisation ni contrôle à l’extérieur même des centres-villes ». En effet, l’accent mis dans cette disposition sur le rôle planificateur du document d’urbanisme, au détriment de l’autorisation individuelle, impliquera une difficulté à parvenir à une « appréciation juste des projets ». Comme le rappellent ces mêmes acteurs, « c’est la vertu des CDAC, qui pour les opérateurs ne représente pas une grande difficulté : c’est qu’il y a une étude au cas par cas de chaque projet sur le fondement d’éléments concrets, ainsi que des échanges préalables avec les élus du territoire ».

seconde partie : Les dispositions relatives au logement

I. la restructuration des organismes de logement social : un bilan MITIGÉ

A. Un dispositif de consolidation volontariste

1. Le regroupement des bailleurs sociaux visait à répondre à des impératifs économiques

Partant des constats selon lequel la taille moyenne des bailleurs sociaux était relativement faible, le mouvement de consolidation des opérateurs lent et les effets induits par cette dynamique, peu perceptibles sur les territoires, le Gouvernement avait souhaité, en 2018, donner une nouvelle impulsion à la recomposition du tissu des opérateurs du secteur des habitations à loyer modéré (HLM).

L’étude d’impact annexée au projet de loi ELAN indique ainsi que le secteur du logement social compte, en 2015, 4,8 millions de logements (foyer-logements exclus) et 861 bailleurs, dont 261 offices publics de l’habitat (OPH), 241 sociétés anonymes d’HLM (SA d’HLM, dites aussi entreprises sociales pour l’habitat [ESH]), 184 sociétés d’économie mixte (SEM) et 175 sociétés coopératives d’HLM (dont 143 à activité immobilière dominante).

Le nombre moyen de logements gérés par organisme est faible, soit 5 621 logements, et avec une forte dispersion autour de cette moyenne. Si le nombre moyen de logements par organisme est de 8 482 logements pour les offices et de 8 242 logements pour les entreprises sociales de l’habitat, il n’est que de 2 215 logements pour les SEM et de 164 logements pour les coopératives. ([62])

Par ailleurs, le modèle économique des bailleurs sociaux, notamment pour les plus petits d’entre eux, se révèle fragile et soumis à de fortes pressions :

– du point de vue des ressources, la gestion locative apparaît fragilisée à long terme par des évolutions économiques, sociétales et réglementaires : la précarisation des populations résidentes dans le logement social (accroissement de la proportion de populations à faibles ressources dans les attributions, contexte économique général, etc.) pèse directement sur les revenus locatifs ;

– du point de vue des charges supportées, l’accroissement des besoins en fonds propres résultant du moindre niveau des subventions publiques, de la croissance du coût du foncier en zones tendues et du coût de la construction neuve, ainsi que le durcissement de l’encadrement réglementaire (loi du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement, réglementation thermique 2012, loi du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte, etc.), ont fortement affecté la capacité de production de nouveaux logements.

Par ailleurs, les besoins croissants en rénovation devraient également absorber une part supérieure de l’autofinancement, réduisant d’autant celle consacrée à la production neuve, source de revenus futurs.

Sur la base de ce constat d’un paysage du logement social très morcelé – on dénombrait ainsi, en 2017, encore 37 % d’organismes qui géraient moins de 1 500 logements – au regard d’une territorialisation accrue des politiques de l’habitat, l’étude d’impact considérait qu’une politique plus volontariste de consolidation des organismes de logement social présenterait au moins trois avantages :

– favoriser une meilleure allocation de l’investissement par l’intermédiaire d’une péréquation interne de l’autofinancement disponible, permettant notamment d’affecter les ressources nécessaires à l’investissement au plus près de la localisation des besoins ;

– organiser une mutualisation des risques (vacances, impayés, dégradations, etc.) et des ressources, permettant au bailleur social ou au groupe à l’implantation géographique large et diversifiée d’absorber un choc asymétrique sur un territoire spécifique (par exemple, la fermeture d’une implantation industrielle majeure induisant un déclin démographique durable) plus aisément qu’un bailleur social présent sur ce seul territoire ;

– réaliser des économies d’échelle, tant sur les achats et les systèmes d’information que sur certaines fonctions communes, et diffuser des compétences et savoir-faire dont ne peuvent se doter des organismes de petite taille (notamment, pour ce qui concerne la capacité de maîtrise d’ouvrage).

2. Le bilan en demi-teinte des mesures visant le regroupement des organismes

Les dispositions visant à conforter, voire accélérer, le mouvement de restructuration des organismes de logement social (OLS) figurent à l’article 69 de la loi ELAN. Les mécanismes institués par la loi sont les suivants :

– tout bailleur social (hors outre-mer) détenant moins de 12 000 logements locatifs sociaux devra, au 1er janvier 2021, justifier de son appartenance à un « groupe d’organismes de logement social » (GOLS), qui regroupe des organismes gérant collectivement au moins 12 000 logements locatifs sociaux ;

– tout organisme HLM qui gère moins de 1 500 logements, qui n’a pas construit au moins 500 logements pendant une période de dix ans et qui ne contribue pas suffisamment aux missions et objectifs d’intérêt général définis par le code de la construction et de l’habitation, peut être dissous par l’autorité administrative, sauf s’il appartient à un groupe d’organismes de logement social.

La loi aménage néanmoins cette obligation en prévoyant :

– des exceptions « départementales » : l’organisme HLM qui serait le seul organisme de logement social de son département à ne pas appartenir à un GOLS, aucun groupe de tels organismes n’ayant son siège dans ledit département, pourra déroger au seuil des douze mille logements, de même que le groupe d’organismes de logement social qui serait l’unique groupe ayant son siège dans un département ;

– des exceptions liées à l’activité : sont dispensés de l’obligation de regroupement les organismes dont l’activité principale, entre 2018 et 2020, est une activité d’accession sociale à la propriété et qui n’ont pas construit ou acquis plus de 600 logements locatifs sociaux au cours de la période 2015-2020.

Deux modalités principales de regroupement sont possibles, à savoir :

– le groupe « vertical » d’organismes HLM ou SEM contrôlés directement ou indirectement par une même société, société HLM ou non (article L. 233-3 du code de commerce) ;

– le groupe « horizontal » sous forme de société de coordination, de société anonyme ou de société anonyme coopérative, dont les membres sont des organismes HLM ou des SEM.

Un organisme ne peut appartenir à deux sociétés de coordination mais peut appartenir à une société de coordination et à un groupe vertical ou à plusieurs groupes verticaux.

Le suivi des opérations de restructuration en cours est opéré sur une base bimestrielle par la direction de l’habitat, de l’urbanisme et du paysage, service central du ministère de la transition écologique, dans le cadre de l’application Harmonia.

Selon les informations transmises à vos rapporteurs, à la date d’échéance prévue par la loi ELAN (31 décembre 2020), 164 organismes (49 %) respectaient leurs obligations, sur les 335 organismes soumis à l’obligation de regroupement. Les 171 organismes restants (51 %) pouvaient alors être répartis en trois catégories, en fonction de l’état d’avancement du regroupement envisagé :

– les organismes ayant un projet aux contours arrêtés et dont la mise en œuvre était appelée à aboutir rapidement (49) ;

– les organismes dotés d’un projet crédible et stabilisé, dont la finalisation juridique était engagée mais la mise en œuvre faisait l’objet de retards (75) ;

– les organismes n’ayant pas fourni d’information sur leurs intentions ou dont les contours du projet envisagé n’étaient pas aboutis, voire non viables (47).

À la date du 22 septembre 2021, il apparait que 245 organismes, soit 73 % du nombre total des obligés, remplissaient désormais leur obligation de regroupement et que moins d’une trentaine d’organismes demeuraient sans aucun projet de regroupement identifié ou viable.

Source : données Harmonia, tableau extrait du rapport public annuel de l’Ancols au titre de l’année 2020 (page 150).

Source : rapport public annuel 2020 de l’Agence nationale de contrôle du logement social, pp.145-162, et commission des affaires économiques.

Pour ce qui concerne les modalités d’intégration retenues, 50 % des organismes regroupés ont fait le choix d’adhérer à une société de coordination, 11 % celui d’une intégration dans un groupe vertical, 20 % celui de la fusion avec un autre organisme ou d’une cession des parts à un autre organisme, les autres organismes (11 %) relevant de situations particulières ([63]).

Le suivi de ces évolutions s’améliore après des débuts difficiles. La Caisse de garantie du logement locatif social s’est vu confier, à compter de 2022, une mission d’observation des regroupements et des groupes HLM constitués. Une étude de l’Agence nationale de contrôle du logement social, portant sur les regroupements et leurs effets, est également attendue cette même année.

Source : commission des affaires économiques et Caisse de garantie du logement locatif social.

Le graphique ci-dessous présente l’évolution du nombre d’organismes gérant, sur la base des chiffres de la direction de l’habitat, de l’urbanisme et du paysage communiqués à vos rapporteurs.

Au moment de la promulgation de la loi, la France comptait 638 organismes de logement social, toutes catégories confondues. À la fin de 2021, ce nombre n’était plus que de 556 organismes, soit une diminution de 12,9 % en trois ans. La diminution est encore plus prononcée pour les offices publics de l’habitat (de 251 organismes en 2018 à 216 en 2021, soit - 13,9 %) et pour les SA d’HLM (- 19,1 %), alors que la baisse du nombre de SEM est modeste (- 5,5 %) et que le nombre des coopératives est en croissance légère (+ 5,0 %).

Il n’apparait néanmoins pas possible de conclure, à partir de cette évolution, à un impact significatif de la loi ELAN en matière de restructuration des OLS. Les dispositions votées en 2018 ne marquent pas, en effet, le point de départ d’une accélération dans un mouvement de consolidation déjà engagé plusieurs années auparavant : entre 2015 et 2018, le nombre d’organismes passe ainsi de 727 à 638, soit une baisse du même ordre de grandeur (- 12,2 %) que celle constatée entre 2018 et 2021.

Nombre d’organismes gérant des logements sociaux et assujettis

à la Caisse de garantie du logement locatif social

Source : données de la Caisse de garantie du logement locatif social, tableau de la direction de l’habitat, de l’urbanisme et des paysages (ministère de la transition écologique).

Au global, les représentants des organismes du logement social rencontrés par vos rapporteurs ont dressé un bilan en demi-teinte des opérations de regroupement en cours.

Les échanges avec la Fédération nationale des sociétés anonymes et fondations d’HLM, la Fédération nationale des sociétés coopératives d’HLM ou la Fédération des élus des entreprises publiques locales n’ont ainsi pas fait apparaître de difficultés particulières.

M. Marcel Rogemont, président de la Fédération nationale des offices publics de l’habitat (FNOPH), a néanmoins observé, pour le regretter, que la logique de regroupement d’organismes a abouti à créer une distance entre les réalités et les besoins locaux et les centres décisionnels : « L’idée de créer des sociétés anonymes de coordination (SAC) nationales va, par définition, à l’encontre de l’idée de garder une proximité avec les centres de décisions territoriaux. Même si des organismes nationaux peuvent intervenir en soutien des élus locaux, la création de telles SAC, très hétéroclites et inaptes à définir des objectifs cohérents de gestion, pose problème. »

Alors que la loi ELAN avait eu pour objectif de consolider, voire renforcer, le lien avec les élus locaux, qui sont en charge de la mixité sociale et qui sont au cœur du déploiement et du développement de toute la politique du logement social, c’est une autre logique qui se trouve poussée par un mouvement de consolidation auquel la Fédération nationale des offices publics de l’habitat n’est pas hostile dans son principe : « Là où des filiales de grands groupes s’implantent, la capacité décisionnelle locale se réduit. Dans un département où coexistent une filiale de la Caisse des dépôts et consignations et un office, la loi ELAN impose la fusion ; peu de temps après, la Caisse décide de fusionner toutes ses filiales ; conséquence : il n’y a désormais plus d’opérateur strictement départemental, ce qui est éminemment dommageable. »

Ce constat est partagé par M. Jean-Luc Vidon, président de la Fédération nationale des associations régionales d’organismes d’habitat social (FNAR), qui souligne également les gains d’efficacité attendus de la participation d’opérateurs plus puissants : « En Île-de-France, qui a longtemps connu un (trop) grand nombre de bailleurs par commune ou par EPCI, la loi a permis aux élus de disposer d’un nombre plus réduit d’interlocuteurs – sans doute mieux à même de traiter avec eux des sujets complexes, nécessitant une grande efficacité à tous les niveaux. Dans d’autres territoires où il y a peu de bailleurs, il va falloir s’assurer que la proximité avec les réalités du terrain perdure. »

B. D’autres instruments ont permis aux bailleurs sociaux de se renforcer

1. L’extension de l’agrément d’organisme de foncier solidaire a suscité le doublement du nombre d’organismes

Les organismes de foncier solidaire (OFS) sont des organismes sans but lucratif créés par l’article 164 de la loi du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové (ALUR) ([64]). L’article 88 de la loi ELAN a poursuivi la dynamique de création des OFS en incluant les bailleurs sociaux parmi les organismes pouvant bénéficier d’un agrément.

Les organismes de foncier solidaire sont agréés par le préfet de région. Ils ont pour objet d’acquérir et de gérer des terrains, bâtis ou non, en vue de réaliser des logements et des équipements collectifs, qui sont ensuite cédés à des ménages sous conditions de ressources dans le cadre d’un bail réel solidaire. Peuvent être agréés à ce titre :

– les organismes sans but lucratif : associations loi 1901, sociétés coopératives d’intérêt collectif, groupements d’intérêt public ;

– depuis la loi ELAN, les « organismes HLM » au sens du code de la construction et de l’habitation : offices publics de l’habitat, SA d’HLM, sociétés coopératives d’HLM, fondations d’HLM, sociétés de coordination, sociétés de vente HLM ([65]) ;

– depuis la loi ELAN, les sociétés d’économie mixte de construction et de gestion de logements sociaux ([66]), qui sont des entreprises publiques locales agréées pour exercer une compétence habitat.

Alors que le dispositif existe depuis 2016, seuls 20 organismes de foncier solidaire avaient été agréés en décembre 2019. Cette sous-exploitation du dispositif commence néanmoins à se résorber puisque le nombre d’organismes agréés par les services de l’État s’élevait à 69 en janvier 2022, selon les chiffres de Foncier solidaire France (FSF), la fédération des OFS. Ils se répartissent de la manière suivante :

– 27 OFS « ex nihilo » (associations, coopératives, groupements d’intérêt public, représentant 39 % des organismes ;

– 39 organismes HLM agréés OFS, représentant 56 % ;

– 3 établissements publics fonciers locaux, représentant 4 % ;

– 1 société d’économie mixte.

Une enquête auprès des adhérents de Foncier solidaire France a permis d’estimer la production de logements permise par le recours à cet outil. À la fin de l’année 2021, 372 logements en BRS auront été livrés, et près de 2 300 logements sont en commercialisation. Il s’agit donc d’une forte dynamique qui va se poursuivre les prochaines années. En effet, à l’horizon 2025, FSF estime que quelque 11 000 logements auront été livrés.

Parmi les facteurs qui expliquent cette nette progression, l’article 88 de la loi ELAN qui a ouvert l’agrément aux bailleurs sociaux tient le premier rôle. Cette ouverture a suscité l’intérêt de la part de ces organismes, puisqu’elle leur permet de se séparer d’anciens logements locatifs sous le régime du BRS. Ainsi l’essentiel des nouveaux organismes agréés en 2021 ont-ils été des bailleurs sociaux. L’intégration des BRS dans le décompte des logements sociaux au titre de la loi SRU (article 130 de la loi ELAN), quant à elle, a entraîné une participation plus active des communes et des établissements publics fonciers locaux.

Devant le succès de cet outil, un nouvel élargissement des compétences des organismes de foncier solidaire a été décidé à l’article 106 de la loi 3DS.

2. La vente HLM, un dispositif jusqu’ici peu sollicité

Afin de permettre aux organismes HLM de valoriser leur patrimoine, notamment le patrimoine ancien et amorti, et d’optimiser ainsi leurs capacités financières tout en favorisant l’accession sociale à la propriété et le parcours résidentiel des locataires, la loi ELAN a visé à faciliter et accélérer le recours à la vente HLM.

À cet effet, l’article 97 de la loi ELAN a créé deux nouveautés essentielles :

– un nouveau type d’organisme HLM, la société de vente d’habitations à loyer modéré, qui est une société anonyme ou une société anonyme coopérative agréée ayant pour seul objet l’acquisition de biens immobiliers appartenant à des organismes HLM, à des sociétés d’économie mixte agréées et à des organismes qui bénéficient de l’agrément relatif à la maîtrise d’ouvrage, en vue de la vente de ces biens. Ces derniers continueront de gérer les biens ;

– une nouvelle procédure de vente de logements sociaux est créée ([71]) : désormais, c’est la convention d’utilité sociale qui vaudra autorisation de vendre pour les logements qui seront mentionnés dans le plan de mise en vente de la convention et ce pour la durée de la CUS.

Les articles 88, 98 et 99 de la loi, entre autres, ont apporté d’autres évolutions de simplification des procédures et de sécurisation des parcours, d’une plus ou moins grande importance (voir encadré suivant).

Les retours des acteurs rencontrés au sujet de la vente HLM sont assez variés. Globalement, l’Union sociale pour l’habitat a résumé ainsi la situation : « avant l’adoption de la loi ELAN, 75 % des organismes s’étaient dotés d’une stratégie de cession de patrimoine ; en 2020, la proportion est même de 77 %, contre 70 % en 2012. En 2020, 122 000 logements étaient mis en vente dans ce cadre, débouchant sur environ 10 000 ventes effectives à des personnes physiques. Depuis 2019, on s’écarte peu de ce niveau de 10 000 ventes annuelles (contre une moyenne de 5 000 ventes annuelles pendant la période 2000-2010) ».

Cette observation est confirmée par la Fédération nationale des offices publics de l’habitat (FNOPH), qui observe que « l’objectif affiché par le gouvernement, avant l’adoption de la loi, de 40 000 ventes par an, est loin d’être atteint puisqu’en 2020, elles sont de l’ordre de 11 000, dont 3 100 pour les offices, malgré la création d’un nouvel outil, l’opérateur national de vente ».

Le président de cette même fédération, M. Marcel Rogemont, rappelle en effet que, pour les offices, « la vente de logements HLM ne saurait constituer le mécanisme sur lequel reposerait le choc d’offre espéré. Pour les offices, elle représente un simple élément de respiration patrimoniale, qui ne saurait être le mode de financement du logement social ». La fédération précise que la vente doit être considérée comme « un moyen de financement complémentaire, (…) à condition qu’elle ne contrecarre pas les politiques locales de l’habitat et (…) qu’elle complète mais ne se substitue pas aux aides à la pierre, aux subventions des collectivités locales et aux dispositifs de prêts aidés ».

De la même façon, les sociétés d’économie mixte agréées habitat rapportent qu’elles y ont peu recours, pour deux raisons principales : d’une part, « avec une moyenne d’âge de 25 ans, leur patrimoine est beaucoup plus jeune. Ce patrimoine n’est que très partiellement amorti, et il n’est donc pas intéressant à céder », et d’autre part, « on observe que les mouvements de regroupement d’organismes ont permis une recapitalisation de nos sociétés – alors que, dans le passé, l’Agence nationale de contrôle du logement social (ANCOLS) nous avait souvent reproché d’être sous-capitalisés. Nous regagnons ainsi un peu d’air pour entamer les programmes de rénovation énergétique ». Le même raisonnement s’applique aux coopératives, dont la fédération rapporte que « la typologie du parc locatif géré par les coop’HLM fait qu’elles sont peu actives dans ce domaine, leur patrimoine étant majoritairement récent ou situé dans des communes où les besoins de logements sociaux sont très importants ».

En revanche, c’est une activité qui revêt une importance plus centrale dans les opérations des sociétés anonymes d’HLM, comme le rapporte leur fédération : « les ventes HLM représentent environ 7 000 logements par an, soit la moitié de notre résultat ».

Source : Action Logement Groupe, contribution écrite aux travaux des rapporteurs.

II. l’encadrement des loyers : une réponse pragmatique aux tensions en zones tendues

A. Une réponse pragmatique aux tensions sur le marché locatif

1. Un dispositif expérimental qui s’inscrit dans la continuité de tentatives passées

Face aux tensions observées sur le marché locatif, l’article 140 de la loi ELAN a prévu qu’à titre expérimental, pour une durée de cinq ans à compter de la promulgation de la loi et dans les zones mentionnées à l’article 17 de la loi du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs, les établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière d’habitat, la commune de Paris, les établissements publics territoriaux de la métropole du Grand Paris, la métropole de Lyon et la métropole d’Aix-Marseille-Provence puissent demander qu’un dispositif d’encadrement des loyers soit mis en place.

Cette expérimentation s’inscrit dans la continuité d’un premier dispositif établi sur le fondement de l’article 6 de la loi du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové, dite loi « ALUR ». Dans la rédaction votée par le Parlement et modifiant l’article 17 de la loi du 6 juillet 1989 précitée, il était alors prévu une application automatique des outils destinés à prévenir des évolutions excessives au regard d’un loyer de référence fixés en considération de l’état du marché locatif dans des zones en tension. Cet article avait fait l’objet d’une censure du Conseil constitutionnel portant sur des éléments essentiels de son dispositif. ([72])

L’expérimentation engagée dans le cadre de la loi ELAN peut être mise en œuvre dans les zones en tension locative. Conformément à la définition qui en est donnée par l’article 17 de la loi du 6 juillet 1989 précitée, entrent dans ce champ les zones d’urbanisation continue de plus de cinquante mille habitants où existe un déséquilibre marqué entre l’offre et la demande de logements, entraînant des difficultés sérieuses d’accès au logement sur l’ensemble du parc résidentiel existant. Ces zones se caractérisent notamment par un niveau élevé des loyers, un niveau élevé des prix d’acquisition des logements anciens ou encore un déséquilibre marqué entre le nombre de demandes de logement par rapport au nombre d’emménagements annuels dans le parc locatif social.

Sur proposition du demandeur transmise dans un délai de deux ans à compter de la promulgation de la loi, c’est-à-dire avant le 24 novembre 2020, un décret détermine le périmètre du territoire de la collectivité demandeuse sur lequel s’applique le dispositif, lorsque les conditions suivantes sont réunies :

– un écart important entre le niveau moyen de loyer constaté dans le parc locatif privé et le loyer moyen pratiqué dans le parc locatif social ;

– un niveau de loyer médian élevé ;

– un taux de logements commencés, rapporté aux logements existants sur les cinq dernières années, faible ;

– des perspectives limitées de production pluriannuelle de logements inscrites dans le programme local de l’habitat et de faibles perspectives d’évolution de celles-ci.

Selon les informations transmises à vos rapporteurs, les services de l’État ont reçu dix candidatures dans le délai précité, dont cinq en Île-de-France et cinq en région. L’expérimentation de l’encadrement du niveau des loyers concerne donc aujourd’hui :

– la ville de Paris, à compter du 1er juillet 2019 (en application d’un arrêté préfectoral en date du 28 mai 2019) ;

– la ville de Lille, à compter du 1er mars 2020 (en application d’un arrêté préfectoral en date du 30 janvier 2020) ;

– l’établissement public territorial Plaine Commune en Seine-Saint-Denis, à compter du 1er juin 2021 (en application d’un arrêté préfectoral en date du 1er avril 2021) ;

– la ville de Lyon et la commune de Villeurbanne (Rhône), à compter du 1er novembre 2021 (en application d’un arrêté préfectoral en date du 29 septembre 2021) ;

– l’établissement public Est Ensemble en Seine-Saint-Denis, à compter du 1er décembre 2021 (en application d’un arrêté préfectoral en date du 3 novembre 2021) ([73]) ;

– les villes de Bordeaux et Montpellier, à partir du début de l’année 2022.

2. Des modalités d’application qui laissent la main à une mise en œuvre différenciée

L’encadrement des loyers organisée dans le cadre de l’expérimentation ne donne pas lieu à fixation directe de ces loyers par l’autorité administrative. Le dispositif impose simplement aux bailleurs de déterminer le montant des loyers demandés dans la limite ou en fonction de trois valeurs de référence fixées par arrêté préfectoral, en considération de l’évolution du marché locatif :

– le loyer de référence : égal au loyer médian, le loyer de référence est établi à partir des niveaux de loyers constatés par les observatoires locaux des loyers dans chaque zone entrant dans le champ de l’expérimentation ;

– le loyer de référence majoré, soit un montant correspondant au loyer de référence augmenté de 20 % ;

– le loyer de référence minoré, soit un montant correspondant au loyer de référence diminué de 30 %.

Le B du III de l’article 140 de la loi ELAN reconnait néanmoins aux bailleurs le droit de demander un complément de loyer pour des logements présentant des caractéristiques de localisation ou de confort le justifiant, par comparaison avec les logements de la même catégorie situés dans le même secteur géographique.

Le locataire qui souhaite contester le complément de loyer dispose d’un délai de trois mois à compter de la signature du bail pour saisir la commission départementale de conciliation prévue à l’article 20 de la loi du 6 juillet 1989 précitée, sauf lorsqu’il s’agit d’un bail mobilité (cf. infra), soumis au titre Ier ter de la même loi :

– en cas de contestation, il appartient au bailleur de démontrer que le logement présente des caractéristiques de localisation ou de confort justifiant le complément de loyer demandé par comparaison avec les logements de la même catégorie situés dans le même secteur géographique ;

– en l’absence de conciliation, le locataire dispose d’un délai de trois mois à compter de la réception de l’avis de la commission départementale de conciliation pour saisir le juge d’une demande en annulation ou en diminution du complément de loyer.

Lorsque le représentant de l’État dans le département constate qu’un contrat de bail ne respecte pas les dispositions précitées relatives à l’encadrement des loyers, il peut mettre en demeure le bailleur, dans un délai de deux mois, de mettre le contrat en conformité avec ces dispositions et de procéder à la restitution des loyers trop-perçus.

Si cette mise en demeure reste infructueuse, le représentant de l’État dans le département peut prononcer une amende à l’encontre du bailleur, dont le montant ne peut excéder 5 000 euros pour une personne physique et 15 000 euros pour une personne morale.

B. des RÉsultats encore difficiles à APPRÉCIER

1. L’encadrement résulte d’une mise en œuvre encore récente

 Les effets du dispositif d’encadrement sur les loyers du parc privé, dans les territoires où ce dispositif est expérimenté, ne peuvent pas être encore pleinement mesurés à ce jour, compte tenu d’une mise en œuvre encore récente

– y compris à Paris et Lille, où l’encadrement n’est effectif, respectivement, que depuis le 1er juillet 2019 et le 1er mars 2020. Telle est d’ailleurs la raison qui a conduit à proroger la durée de cette expérimentation dans le cadre de la loi 3DS, la période supplémentaire sollicitée par le Gouvernement permettant de procéder à une évaluation réelle du dispositif sur plusieurs territoires.

Les principales données disponibles à ce jour, notamment à Paris, sont celles relatives aux actions engagées par les locataires et aux sanctions : ces données sont en effet recensées par les services de l’État, qui sont en mesure de fournir des informations sur le nombre de procédures administratives engagées sur le fondement de l’article 140, paragraphe VII de la loi ELAN et celui des saisines de la commission départementale de conciliation.

À la fin octobre 2021, directement ou par l’intermédiaire du secrétariat de la commission départementale de conciliation, la direction régionale et interdépartementale de l’hébergement et du logement d’Île-de-France avait recensé 263 saisines recevables de locataires, dont 160 signalaient un dépassement par le bailleur du loyer de référence majoré applicable à leur situation, dans le cadre d’une première location ou relocation. Par ailleurs, 21 saisines recevables avaient été reçues contestant un loyer supérieur au loyer de référence majoré, au moment du renouvellement de bail, et 82 saisines recevables s’opposaient à l’application d’un complément de loyer.

À Lille, selon les dernières données disponibles, 33 baux ont été portés à la connaissance des services de l’État, par l’intermédiaire de la commission de conciliation ou de la ville de Lille ou directement auprès des services territoriaux de l’État (27 dossiers jugés recevables au total).

Une étude de l’Observatoire des loyers de l’agglomération parisienne (OLAP) publiée en février 2021 et portant sur l’encadrement des loyers au second semestre 2019, a conclu à un effet modérateur du dispositif au cours du semestre étudié. L’OLAP a notamment relevé que, réintroduit à Paris à compter du 1er juillet 2019, l’encadrement des loyers s’y est traduit, au second semestre de l’année, par une baisse moyenne de 3 % des loyers de relocation initialement supérieurs au loyer de référence majoré (loyer de l’ancien locataire). Dans une situation analogue, au premier semestre, les loyers de relocation supérieurs au plafond avaient progressé de 2,6 %.

Dans son bilan de l’encadrement des loyers à Paris en 2020 et publié en décembre 2021, l’OLAP note « un effet indéniable, mais limité, de resserrement des loyers de relocation des logements non meublés autour de la fourchette légale ». La part des dépassements lors des emménagements (26 %) est légèrement inférieure à celle constatée en 2019 (28 %) et proche des valeurs de la période 2015-2017 (soit 26 % en 2015, 23 % en 2016 et 21 % en 2017). Le dépassement moyen en 2020, soit 168 €, se situe au niveau de ceux de 2019 et 2016.

2. Le champ de l’expérimentation a été récemment étendu et rouvert à de nouveaux candidats

La notoriété positive dont jouit le dispositif d’encadrement dans un contexte marqué par une dynamique forte des prix de l’immobilier a poussé un certain nombre d’acteurs et notamment d’élus locaux à en demander l’extension. L’article 85 de la loi du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l’action publique locale, dite « loi 3DS », comporte ainsi plusieurs mesures d’ordre technique visant à améliorer le dispositif.

Cet article précise ainsi le champ de compétence de la commission départementale de conciliation dans le cadre de l’expérimentation et clarifie l’articulation entre le dispositif expérimental d’encadrement du niveau des loyers et la colocation à baux multiples.

Dans le cadre de la loi ELAN, le législateur avait fixé à cinq ans la durée totale d’expérimentation du dispositif. Il est toutefois apparu que ce délai était insuffisant pour assurer, d’une part, son déploiement, et prendre la mesure de son efficacité, d’autre part. Une fois délimité, par décret, le périmètre de la collectivité (ou de l’EPCI à fiscalité propre) soumis à l’expérimentation, le préfet doit en effet disposer des niveaux de loyers constatés par un observatoire local des loyers agréé pour fixer les loyers de référence, par arrêté, et pour que le dispositif puisse ensuite être effectivement mis en œuvre.

L’article 85 précité prévoit donc de prolonger de trois ans le dispositif expérimental d’encadrement des loyers. Cette prolongation permettra de réaliser l’évaluation du dispositif avec le recul nécessaire à l’étude d’un dispositif dont les effets s’inscrivent nécessairement dans un temps long, eu égard notamment à la durée des baux.

Par ailleurs, certaines collectivités qui souhaitaient prendre part à cette expérimentation n’ont pas pu déposer de candidature dans les délais impartis par l’article 140 de la loi ELAN, soit le 23 novembre 2020. Dès lors, ce même article 85 prévoit de prolonger de deux ans cette période de candidature, soit jusqu’au 23 novembre 2022.

L’Assemblée nationale a également introduit, avec l’avis favorable du Gouvernement, deux mesures visant à renforcer l’effectivité du dispositif expérimental :

– les annonces immobilières publiées par les professionnels devront prochainement contenir des informations sur l’encadrement des loyers et notamment le loyer de référence majoré applicable au logement, et l’arrêté du 10 janvier 2017 relatif à l’information des consommateurs par les professionnels intervenant dans une transaction immobilière devrait être prochainement modifié en ce sens ;

– les obligations imposées aux professionnels seront étendues aux particuliers, le principe étant que chaque futur locataire puisse être informé du montant du loyer de référence majoré, du loyer de base et, le cas échéant, du complément de loyer exigé pour le bien qu’il s’apprête à louer dans une zone soumise à l’encadrement des loyers.

Ces deux mesures devraient permettre, à terme, d’améliorer la transparence du marché et de diminuer le nombre d’annonces non conformes.

Source : Agence nationale pour l’information sur le logement et commission des affaires économiques.

3. Un dispositif qui fait l’objet de retours contrastés

Dans son économie actuelle, le dispositif d’encadrement des loyers suscite un certain nombre de critiques, plus ou moins vigoureuses et parfois différentes quant à leurs motifs.

Tout en soutenant un dispositif qui vise à mieux encadrer les prétentions des bailleurs, la Confédération générale du logement (CGL), la Confédération nationale du logement (CNL) et la Confédération syndicale des familles (CSF) regrettent, de manière générale, des mécanismes trop complexes. Comme le dit M. Stéphane Pavlovic, directeur de la CGL, ces mécanismes « sont supposés répondre à de vraies problématiques de terrain et, au final, [ils] font souvent l’objet de réformes successives, soit parce que les objectifs fixés n’ont pas été atteints, soit parce que les différents acteurs ne réussissent pas à mettre en œuvre ces mécanismes, soit encore parce que les moyens d’action ne sont pas suffisants ».

Les carences constatées dans la mise en œuvre privent d’effet la volonté du législateur, suscitant des incompréhensions légitimes : « Depuis plusieurs années, de nombreuses réglementations se sont empilées et, du point de vue de la protection des usagers du logement, la question de l’effectivité du droit en vient parfois à être oubliée. Or cette question est centrale ! Pour chaque règle de droit créée, il faut s’assurer de sa mise en œuvre effective et que le bénéficiaire de droits nouveaux, comme l’usager du logement, puisse les exercer véritablement ».

Ces organisations plaident donc à la fois pour une sortie rapide « par le haut » de l’expérimentation, c’est-à-dire la transformation du dispositif en règle de droit de commun et son extension à l’ensemble du territoire, sauf cas particuliers, et pour une simplification destinée à assurer l’effectivité des droits des locataires : M. Eddie Jacquemart, président de la CNL, a ainsi déploré « un véritable parcours du combattant – non seulement, d’abord, pour obtenir un logement, mais également, ensuite, pour obtenir gain de cause au tribunal devant lequel on aurait fait comparaitre le propriétaire dudit logement. Il faut donc impérativement simplifier la procédure ».

Au-delà, la question posée est celle du contrôle et de la sanction des pratiques irrégulières : « les sanctions prévues par la loi ELAN (…) ne sont pas appliquées : en 2020, seulement 9 condamnations ont été prononcées de ce chef, alors que le nombre de propriétaires en infraction est évidemment très supérieur. De ce point de vue, il conviendrait de pouvoir également sanctionner les agences immobilières qui ne respectent pas la loi (…). Il faudrait que l’on mette en place une véritable “ police du logement ”, qui vérifierait que les lois votées sont effectivement appliquées. Imagine-t-on un code de la route sans radars ni policiers chargés de sanctionner les infractions ? Sans police ni moyens pour faire respecter la loi, cela ne fonctionne pas ».

La Fédération nationale de l’immobilier (FNAIM) reconnait à la loi ELAN le mérite d’avoir dissocié l’observation agréée des loyers et l’obligation d’encadrement, « défaut structurel des dispositions législatives qui avaient cours auparavant ». La Fédération se dit « défavorable au principe même d’un encadrement des loyers », tout en convenant que « le dispositif actuel n’est pas inintéressant ». Elle observe que le mécanisme d’encadrement aboutit à « un écrêtement pour les petites surfaces, qui se propage ensuite aux autres segments du marché » et que cet encadrement « intervient à un moment où nous sommes confrontés à des phénomènes de " démétropolisation " et d’émergence de demandes nouvelles hors zones tendues, ce qui en réduit peut-être la pertinence – d’autant que des obligations considérables se font également jour en matière de rénovation énergétique du parc locatif ».

Quant à l’Union nationale des propriétaires immobiliers (UNPI), elle voit dans l’encadrement des loyers une mesure difficilement applicable, parfois instrumentalisée par des élus à des fins politiques et très défavorable aux propriétaires : « L’UNPI considère qu’il est dangereux de maintenir ce dispositif et, plus encore, de l’étendre. Une première période d’application avait été ouverte et l’on s’apprête désormais à expliquer aux opérateurs, qui ont fait le choix d’investir sur la base d’un certain modèle économique et d’un équilibre donné entre charges et recettes, que les règles ont désormais changé. Cela revient à les placer dans des situations inextricables, dans un contexte où les obligations de rénovation énergétique se sont considérablement durcies et où le DPE, tel qu’il fonctionne, est un instrument à produire des passoires énergétiques (qui ne l’étaient pas auparavant) ».

III. UNE fluidification partielle des rapports locatifs

A. la garantie visale : un mécanisme efficace mais insuffisamment connu

1. La montée en puissance progressive de la garantie Visale

 Le visa pour le logement et l’emploi, dénomination officielle de la « garantie Visale » (voir encadré suivant), est issu de la convention quinquennale conclue entre l’État et l’Union d’économie sociale du logement (structure depuis devenue le groupe Action Logement) le 2 décembre 2014 et a pris la suite du dispositif de garantie des risques locatifs.

L’ensemble des acteurs auditionnés par vos rapporteurs ont salué l’efficacité du dispositif Visale, qui facilite, pour les étudiants, l’obtention d’un garant. Dans le parc privé ou dans le parc social, en adoptant le point de vue des bailleurs ou celui des bénéficiaires, la solution a fait ses preuves et il faut interpréter les vagues successives d’élargissement des catégories éligibles au dispositif comme une marque de son succès.

Selon les données transmises à vos rapporteurs, la garantie Visale a connu un développement significatif depuis son lancement effectif en 2016 et a touché un large public. Au 31 décembre 2021, plus de 1,7 million de demandes avaient ainsi été présentées et plus de 616 000 contrats émis. Après une forte activité en 2020 (157 000 contrats émis en dépit d’un contexte défavorable du fait de la crise sanitaire), la demande s’est encore accrue en 2021 (plus de 227 000 contrats sur l’année).

S’agissant du profil des locataires couverts, le dispositif est essentiellement tourné vers les jeunes, qui représentent 91 % des contrats émis. Les premiers bénéficiaires sont les étudiants (56 % des contrats émis), devant les autres jeunes de moins de 30 ans (36 %), les salariés en double mobilité de plus de trente ans (5,3 %) et les ménages accompagnés en intermédiation locative (3,7 %).

Les études réalisées par l’Association pour l’accès aux garanties locatives (APAGL) montrent que la garantie remplit efficacement son rôle social d’élargissement de l’accès au marché locatif. Ainsi, au regard des critères de solvabilité des publics privilégiés par le marché – stabilité professionnelle (CDI confirmé) et taux d’effort inférieur à 33 % – les bénéficiaires de Visale sont en quasi-intégralité (93 %) hors marché (85 % sont sans stabilité professionnelle, 80 % ont un taux d’effort supérieur à 33 %).

D’après l’Association interprofessionnelle des résidences étudiants et services (Aires), la garantie Visale s’est ainsi « installée dans le paysage » et joue un rôle bénéfique sur le montant des loyers, car les exploitants de résidences la prennent de plus en plus en compte en amont, pour construire leur offre, puisque la garantie diminue le risque de l’activité d’exploitation. Selon la FNAIM, « la garantie Visale a constitué la colonne vertébrale du discours du ministère chargé du logement pendant un certain temps et il faut admettre qu’elle a aujourd’hui trouvé son public, particulièrement chez les étudiants, un peu moins chez les salariés défavorisés ».

2. Un dispositif encore insuffisamment connu et plébiscité

L’Association pour l’accès aux garanties locatives poursuit ses efforts en matière de communication pour encore renforcer la notoriété du dispositif et lever les éventuelles réticences des bailleurs, en particulier en zone tendue où les candidats sont plus nombreux à ne pas mobiliser Visale même en ayant obtenu la certification. Ainsi, l’extension de la garantie aux salariés de plus de trente ans a été accompagnée d’une campagne de communication et le site destiné au dispositif a été remanié et mis à jour. C’est ainsi que la fédération Consommation Logement Cadre de vie (CLCV) estime que « la garantie Visale est un dispositif qui marche de mieux en mieux ; de plus en plus de bailleurs mentionnent désormais cette garantie dans leurs annonces – alors qu’auparavant, on voyait plutôt des indications « Loca-pass refusé ». C’est une excellente nouvelle ! ».

Néanmoins, la garantie Visale continue également de souffrir d’un déficit de crédibilité en comparaison de la caution classique. Comme le rapporte l’Union nationale des propriétaires immobiliers, « il est vrai que le système de garantie classique, celui de la caution personnelle, reste néanmoins plébiscité – c’est un système qui bénéficie de son antériorité, qui fonctionne depuis de très nombreuses années et qui est ancré dans les habitudes des propriétaires ».

La FNAIM confirme cette analyse : « cette garantie n’est pas indéfiniment extensible, au regard des engagements hors bilan qu’elle engendre pour Action Logement, et elle ne constitue pas encore une réelle avancée en zone tendue – car les candidats locataires y sont pléthoriques et qu’entre le candidat locataire « classique », disposant d’une rémunération confortable, et le candidat moins bien rémunéré, mais bénéficiant d’une garantie Visale, c’est généralement le « meilleur » dossier, c’est-à-dire le plus solvable, qui est privilégié. Un sondage réalisé auprès de nos administrateurs de biens montre qu’à revenus identiques, les dossiers de location s’appuyant sur une caution personnelle l’emportent à 62 %, contre 37 % pour les dossiers s’appuyant sur une garantie Visale ».

D’après l’association Plurience, la garantie a néanmoins réussi à bien s’implanter en surmontant une image initialement négative : « la garantie Visale est un « produit » abouti, bien utilisé par le segment des étudiants. Mais elle a pâti du passé et notamment de l’image très négative, chez les professionnels, de la garantie des logements locatifs (GRL), dont le pilotage et la gestion étaient très difficiles ».

B. le bail mobilité : un dispositif à l’utilité douteuse

Le législateur a eu à cœur dans la loi ELAN de soutenir l’accès au logement des jeunes. Créé par l’article 107 de la loi, le bail mobilité est un contrat de location de courte durée d’un logement meublé, visant à donner plus de flexibilité au bailleur et à faciliter l’accès au logement des étudiants et des personnes en mobilité professionnelle. Il est issu de la recommandation d’une mission d’inspection sur le logement locatif meublé en 2016 ([74]). Celle-ci préconisait la création d’un « bail de location meublée à titre de résidence principale, de durée comprise entre trois mois et un an, non renouvelable sauf à l’initiative du locataire, permettant à la fois l’affectation des pied-à-terre à cette activité et le logement d’étudiants et de salariés en mobilité ».

Les principales caractéristiques de ce contrat, qui sont inspirées par le souci d’en faire un instrument flexible et adaptable aux attentes respectives du bailleur et du locataire, sont les suivantes :

– le bail est conclu pour une durée comprise entre un et dix mois et le contrat ne peut être ni renouvelé, ni reconduit. La durée du contrat de location peut toutefois être modifiée une fois, par avenant, sans que la durée totale du contrat dépasse dix mois ;

– le loyer est fixé librement sauf, si le logement est situé en zone tendue. Dans ce cas, le loyer est établi en fonction des règles issues du décret annuel d’encadrement des loyers ;

– les charges locatives sont versées de manière forfaitaire ;

– le bail est ouvert à un locataire justifiant suivre des études supérieures ou être en formation professionnelle, en contrat d’apprentissage, en stage, en engagement volontaire dans le cadre d’un service civique, en mutation professionnelle ou en mission temporaire (intérimaires ou travailleurs saisonniers).

Le bail permet donc au propriétaire d’une résidence principale ou secondaire de la mettre en location pour quelque temps, tout en étant certain d’en retrouver l’usage au terme fixé puisque le bail ne peut être renouvelé ou reconduit.

La direction de l’habitat, de l’urbanisme et du paysage a indiqué à vos rapporteurs qu’il n’existait pas, à ce jour, de données consolidées sur la mise en œuvre de ce dispositif.

Selon la Fédération nationale de l’immobilier (FNAIM), « le bail mobilité partait d’un principe simple, avec un objectif technique et politique sous-jacent : trouver une formule qui permettrait de réorienter les choix faits par certains bailleurs au bénéfice de Airbnb, en vue de conforter une offre locative de nature à aider les salariés et les étudiants en mobilité. La démarche était louable, mais l’outil mis à la disposition des bailleurs n’a été que peu utilisé – sauf à Paris, où certains groupes comme Foncia l’ont largement mobilisé. Il n’a pas véritablement trouvé son public et il est simplement venu se surimposer à la législation existante sur les meublés et à la loi de 1989 : le constat d’ensemble est donc plutôt celui d’un échec ».

Selon l’Union nationale des propriétaires immobiliers, « il s’agit d’un dispositif qui est peu ou pas utilisé, peut-être parce qu’il n’est pas bien calibré ou insuffisamment sécurisé. Peut-être aurait-il fallu prévoir, comme nous l’avions demandé, un assouplissement ou la possibilité d’un renouvellement du bail à l’intérieur du délai de dix mois ».

Néanmoins les acteurs s’accordent sur le fait que le dispositif est encore trop jeune pour pouvoir être efficacement évalué : selon Plurience, « s’agissant du bail mobilité, peu utilisé, je réitère le constat selon lequel trop de dispositifs nouveaux n’ont pas le temps de s’installer dans les pratiques. Le temps de l’immobilier est un temps long ». Comme la FNAIM l’a aussi reconnu, « il est vrai qu’une politique du logement ne s’évalue pas l’immédiateté, elle se mesure dans le temps ».

C. la lutte contre l’habitat indigne, des dispositifs renforcÉs

1. Le permis de louer et la lutte contre l’habitat indigne, instruments d’une protection des locataires vulnérables

Afin d’améliorer la lutte contre l’habitat indigne et dans la continuité de l’expérimentation menée en application de la loi du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement (dite « loi ENL »), la loi du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové (dite « loi ALUR ») avait institué des dispositifs de déclaration et d’autorisation préalable de mise en location, dits « permis de louer », aujourd’hui codifiés aux articles L. 634-1 à L. 635-11 du code de la construction et de l’habitation.

Les zones soumises à ces dispositifs sont délimitées à l’initiative de l’établissement public de coopération intercommunale (EPCI) compétent en matière d’habitat ou, à défaut, de la commune. Leur périmètre en est arrêté « au regard de l’objectif de lutte contre l’habitat indigne et en cohérence avec le programme local de l’habitat et le plan départemental d’action pour le logement et l’hébergement des personnes défavorisées », selon les termes des articles L. 634-1 et L. 635-1 du code de la construction et de l’habitation. S’agissant du seul dispositif de l’autorisation préalable de mise en location, la zone concernée doit également présenter « une proportion importante d’habitat dégradé ».

Dans les zones soumises à déclaration de mise en location, le bailleur doit déposer une déclaration de mise en location auprès de l’EPCI compétent en matière d’habitat, déclaration qui doit être renouvelée à chaque nouvelle mise en location. À défaut de déclaration, le bailleur s’expose à une amende d’un montant maximum de 5 000 euros prononcée par le préfet.

Dans les zones soumises à l’autorisation préalable de mise en location, le bailleur doit demander à l’EPCI compétent en matière d’habitat, ou à défaut à la commune, l’autorisation de mettre en location le logement, avant la signature d’un contrat de location. Le président de l’EPCI compétent, ou à défaut le maire, peut refuser ou conditionner la délivrance de l’autorisation au respect des conditions prévues par l’article L. 635-3 du code de la construction et de l’habitation. À défaut de demande d’autorisation, le bailleur s’expose au prononcé par le préfet de département d’une amende d’un montant maximum de 5 000 euros, dont le produit est reversé à l’Agence nationale de l’habitat. Le bailleur qui mettrait en location le logement en dépit d’une décision de rejet de sa demande d’autorisation s’expose au prononcé d’une amende d’un montant maximum de 15 000 euros.

La loi ELAN est venue modifier les dispositions de la loi ALUR sur certains points et surtout renforcer la sanction pénale réprimant l’infraction de soumission à des conditions d’hébergement incompatibles avec la dignité humaine. Elle a ainsi prévu que :

– le dispositif de déclaration de mise en location ne s’applique ni aux logements mis en location par un organisme de logement social, ni aux logements qui font l’objet d’une convention prévue à l’article L. 351-2 du code de la construction et de l’habitation (article 188) ;

– à la demande d’une ou plusieurs communes membres d’un établissement public de coopération intercommunale compétent en matière d’habitat, l’organe délibérant de cet établissement peut déléguer à ces communes la mise en œuvre et le suivi, sur leurs territoires respectifs, des articles L. 634-3 à L. 634-4 s’agissant des zones soumises à déclaration de mise en location et L. 635-3 à L. 635-10 s’agissant des zones soumises à déclaration de mise en location, et ce, dans la limite de la durée de validité du programme local de l’habitat (article 88) ;

– les personnes physiques et morales coupables de l’infraction de soumission à des conditions d’hébergement incompatibles avec la dignité humaine encourent également les peines complémentaires de confiscation de tout ou partie de leurs biens ayant servi à commettre l’infraction et d’interdiction pour une durée de dix ans au plus d’acheter un bien immobilier à usage d’habitation ou un fonds de commerce d’un établissement recevant du public à usage total ou partiel d’hébergement ou d’être usufruitier d’un tel bien ou fonds de commerce (article 190).

Dans sa rédaction initiale, l’article L. 635-3 du code de la construction et de l’habitation prévoyait que l’autorisation de mise en location pouvait être refusée « lorsque le logement est susceptible de porter atteinte à la sécurité des occupants et à la salubrité publique ». Toutefois, le dispositif d’autorisation préalable de mise en location n’avait pas défini un corpus de normes techniques et sanitaires pour caractériser l’atteinte « à la sécurité des occupants et à la salubrité publique ».

La loi Climat et résilience est venue élargir les possibilités de refus de l’autorisation en prévoyant que l’autorisation pourra également être refusée si le logement « ne respecte pas les caractéristiques de décence prévues à l’article 6 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986 ». L’autorisation peut donc désormais être refusée si le logement ne respecte pas l’ensemble du corpus juridique définissant les caractéristiques de décence (article 6 de la loi du 6 juillet 1989, décret n° 2002-120 du 30 janvier 2002).

2. Des dispositifs qui continuent à se déployer, mais dont l’efficacité apparaît incertaine

Le déploiement du permis de louer sur le territoire national, sous les « deux espèces » de la déclaration de mise en location et de l’autorisation préalable à la mise en location, s’est fait de manière progressive.

À l’automne 2021, la direction de l’habitat, de l’urbanisme et du paysage a réalisé une enquête sur la mise en œuvre et les résultats obtenus par ces dispositifs. Il ressort des chiffres collectés, qui ne sont peut-être pas exhaustifs, que plus de 150 délibérations de communes ou d’établissements publics de coopération intercommunale sont aujourd’hui recensées, mettant en œuvre l’un ou l’autre des dispositifs ou les deux. Ces délibérations, réparties dans onze régions métropolitaines, couvrent les territoires d’environ 350 communes.

L’expérience des collectivités qui mettent en œuvre ce permis depuis plusieurs années permet de mettre en lumière les avantages d’un dispositif doté d’une dimension politique et symbolique forte, dont l’appropriation constitue le marqueur d’une volonté de ne pas laisser prospérer des comportements inacceptables. Le permis permet ainsi de :

– s’engager de façon volontaire dans la lutte contre l’habitat indigne ;

– d’agir à titre préventif et de disposer d’un outil de veille et de repérage en amont des dispositifs de police sanitaire ;

– de responsabiliser et d’informer les bailleurs privés et leurs mandataires, en leur rappelant la responsabilité qui leur échoit et les aides auxquelles ils peuvent prétendre ;

– d’intervenir en amont en anticipant les risques potentiels pour les occupants, afin de leur assurer un logement digne ;

– d’améliorer et de compléter les dispositifs et les partenariats existant sur les territoires ;

– de valoriser les propriétaires œuvrant à l’entretien de leur patrimoine.

La mise en œuvre du permis de louer se heurte néanmoins à divers freins, qui peuvent être de nature politique, juridique, organisationnelle ou opérationnelle et intervenir à diverses étapes, en amont de la mise en œuvre ou au contraire lors du déploiement effectif.

Le déploiement du permis de louer dépend, en premier lieu, de l’existence d’un portage politique local et de facteurs territoriaux contingents, de nature à influer sur la décision des collectivités de le mettre en œuvre. Localement, certains maires peuvent être réfractaires à une mise en œuvre susceptible de dégrader les relations qu’ils entretiennent avec les propriétaires et de pousser ces derniers à retirer de la location les logements qu’ils détiennent. A contrario, certaines communes volontaires peuvent se heurter à la réticence des EPCI compétents.

Les territoires déplorent, en amont de la délibération comme au stade du déploiement, un manque d’éléments, notamment réglementaires, permettant de mieux encadrer le permis de louer et d’organiser sa mise en œuvre opérationnelle. La difficulté à trouver des adossements normatifs, jurisprudentiels ou documentaires conduit donc à des pratiques locales diverses, susceptibles de créer des inégalités de traitement.

Le dispositif soulève également la question de la responsabilité des autorités et des services locaux. Les visites de logement visant à autoriser la mise en location au regard de sa conformité peuvent être réalisées par des opérateurs privés ou assurées par les agents de la commune. Dans l’hypothèse où un logement déclaré conforme porterait néanmoins atteinte à la sécurité de ses occupants, la responsabilité engagée serait-elle celle du maire, décisionnaire dans le déploiement du dispositif, ou de l’agent, public ou privé, ayant réalisé la visite ?

Par ailleurs, le permis de louer nécessite le déploiement de moyens humains et financiers substantiels, à chaque étape de sa mise en œuvre. Le permis de louer n’est pas une source de revenus pour les collectivités et représente au contraire un coût pour ces dernières.

Plus généralement, l’efficacité du dispositif apparait conditionnée à l’adhésion des bailleurs. Ce dispositif repose en effet sur une déclaration des logements par les propriétaires, ce qui laisse ouverte la question de la captation des marchands de sommeil et de tous les bailleurs qui tentent de contourner le système. Selon la Confédération nationale du logement (CNL), « s’agissant du permis de louer, il faut aller beaucoup plus loin, il faut des contrôles et des sanctions. La loi a prévu une série de sanctions importantes, mais je n’ai pas le sentiment que les jugements condamnant des « marchands de sommeil » soient très nombreux ».

En sens contraire, les professionnels de l’immobilier ont plutôt évoqué une trop grande complexité de l’outil et sa propension à freiner les opérations sur le marché immobilier. Ainsi la Fédération nationale de l’immobilier (FNAIM) a-t-elle fait valoir que « le permis de louer est un instrument à la disposition des maires et, sur ce point également, la FNAIM ne partage pas l’analyse centralisatrice de la CNL. Aujourd’hui, 384 communes ont choisi de déployer cet outil pour « cibler » certains quartiers ou certaines zones, où l’habitat indigne constitue une problématique devant être traitée. Mais certains maires se sont empressés d’en étendre l’usage, au risque de créer des freins à la relocation et de finir par perdre de vue l’objectif initial ».

La même fédération a critiqué un glissement législatif qui pourrait s’avérer en contradiction avec le peu de moyens dont disposent les collectivités pour le mettre en œuvre : « avec la loi Climat, les collectivités territoriales n’ont d’ailleurs peut-être pas assez remarqué qu’on glissait du contrôle de « l’indignité » à celui de « l’indécence » – ce qui n’est pas du tout la même chose, car, derrière le contrôle de l’indécence, se profile l’enjeu de l’engagement d’une responsabilité. Or les maires ne disposent que de très peu de pouvoirs en matière de police de l’habitation et du logement : c’est l’un des points faibles du dispositif et nous avons des exemples de suroccupations de logement dénoncées par des syndics aux maires et restées sans suite, car les maires n’avaient pas de solutions de relogement à proposer ».

Enfin, les professionnels de l’immobilier, notamment les agents immobiliers, ont souhaité, au titre de leur responsabilité professionnelle, pouvoir être exemptés de la délivrance du permis de louer.

examen du rapport par la commission

Lors de sa réunion du mercredi 23 février 2022, la commission des affaires économiques a examiné les conclusions de la mission d’information sur l’évaluation de la loi ELAN ([75]).

M. le président Roland Lescure. Nous en venons à l’examen du rapport de la mission d’évaluation de la loi ELAN, promulguée le 23 novembre 2018. Ce sont quatre rapporteurs qui ont été nommés pour mener à bien ce travail : Christelle Dubos et Richard Lioger, rapporteurs de la loi en 2018, ainsi que Thibault Bazin et Jean-Luc Lagleize.

M. Richard Lioger, rapporteur. J’ai eu un grand plaisir à siéger pendant ces cinq années au sein de notre commission. Je salue la qualité de votre animation de nos travaux, monsieur le Président. Jean-Luc Lagleize, Christelle Dubos, Thibault Bazin et moi-même avons le plaisir de venir vous présenter la synthèse des travaux que nous avons réalisés dans le cadre de la mission d’évaluation à trois ans de la loi ELAN.

Longue de 215 articles, elle en comprenait au départ 65. C’est dire l’importance des ajouts effectués au Parlement ! Elle a donné lieu à une commission mixte paritaire conclusive, et je salue ici les sénateurs qui ont contribué avec nous à l’enrichir, particulièrement la rapporteure, Mme Dominique Estrosi-Sassone, et la présidente, Mme Sophie Primas.

Cette loi touche à l’urbanisme opérationnel, à l’urbanisme réglementaire et commercial, à la loi Littoral, à la gouvernance du secteur du logement social, mais également à l’encadrement des loyers ou encore à l’amélioration des rapports locatifs. Elle est assurément l’une des plus importantes et représentatives de la présente législature.

Vouloir dresser un tableau exhaustif d’une loi aussi complexe était une tâche difficile dans le calendrier serré qui nous était imposé. Nous avons donc dû faire des choix, c'est-à-dire nous concentrer sur les enjeux et les problématiques principaux, ceux qui appelaient des échanges approfondis avec l’ensemble des acteurs, et accepter de laisser de côté des sujets plus particuliers. Par exemple, nous n’avons malheureusement pas eu la possibilité d’aborder le volet numérique de la loi, auquel nos collègues Laure de La Raudière, Éric Bothorel et Christine Hennion avaient beaucoup contribué.

Je crois pouvoir dire, en notre nom à tous, que nos échanges ont toujours été extrêmement riches, constructifs et courtois, sur des sujets souvent techniques.

La table-ronde ronde que j’ai eu l’honneur de présider a été consacrée au secteur du logement social et nous a permis d’échanger avec tous les grands acteurs que sont l’Union sociale pour l’habitat, la Fédération nationale des offices publics de l’habitat, la Fédération des entreprises sociales de l’habitat, la Fédération nationale des sociétés coopératives d’Hlm, Procivis, la Fédération nationale des associations régionales Hlm et la Fédération des élus des entreprises publiques locales.

L’une des dispositions-phares de la loi ELAN figurait à son article 69, dont l’objectif était d’accélérer le regroupement des petits organismes de logement social (OLS), c’est-à-dire ceux dont le parc était inférieur à 12 000 logements, à travers différents mécanismes comme l’absorption par un opérateur plus important ou la participation à une société nationale de coordination.

Les chiffres que vous trouverez dans le projet de rapport montrent que ce mouvement de concentration, que tous les acteurs jugent absolument nécessaire au regard des investissements considérables qui devront être réalisés sur le parc social au cours des prochaines années, progresse. Peut-être cette progression n’est-elle pas encore suffisamment rapide, peut-être l’inflexion de tendance représentée par la mise en œuvre de la loi ELAN demeure-t-elle modeste, il n’empêche : ce mouvement est en cours et il doit permettre de faire émerger des acteurs moins nombreux et plus puissants. Et c’est là une nécessité, car la construction et la gestion de logements sont des activités consommatrices de temps et de fonds propres.

Dans certaines régions, comme l’Île-de-France, qui ont longtemps connu un (trop) grand nombre de bailleurs par commune ou par EPCI, la loi a permis aux élus de disposer d’un nombre plus réduit d’interlocuteurs – donc, sans doute mieux à même de traiter avec eux des sujets complexes, nécessitant une grande efficacité à tous les niveaux. Dans d’autres territoires où il y a peu de bailleurs, il va en revanche falloir s’assurer que la proximité avec les réalités du terrain perdure.

La loi ELAN a également permis de faciliter le processus de vente de logements, à travers notamment la simplification de l’autorisation de vente – puisque le respect du plan de vente annexé à la convention d’utilité sociale permet d’éviter d’avoir à demander une nouvelle autorisation – et l’allégement de certaines formalités – comme la consultation des Domaines pour l’évaluation du prix.

Cette simplification constitue, pour les OLS, un élément de respiration bienvenu, de nature à pousser ces organismes à mettre en œuvre une gestion plus active de leur patrimoine et à leur permettre, le cas échéant, de dégager des fonds propres utilisables pour des opérations de construction nouvelles ou des opérations de rénovation.

Tous nos interlocuteurs se sont néanmoins accordés pour dire que la vente de logements HLM ne saurait constituer le mécanisme sur lequel reposerait le « choc d’offre » espéré pour relancer une construction de logements qui demeure à des niveaux très bas depuis plusieurs années.

Je retire des échanges avec nos interlocuteurs que les dispositions de la loi ELAN relatives au secteur du logement social ont globalement reçu un accueil favorable, voire très favorable, de la part des professionnels mais que leur mise en œuvre est loin d’être achevée et que quelques années supplémentaires seront encore nécessaires pour en dresser pleinement le bilan.

M. Jean-Luc Lagleize, rapporteur. Je souhaiterais tout particulièrement saluer les collègues avec lesquels nous avons construit au fil de la législature un dialogue approfondi sur les sujets relatifs au logement, Richard Lioger et Thibault Bazin qui sont avec moi aujourd’hui, mais aussi Sylvia Pinel et Mickaël Nogal.

À mon tour de saluer la qualité et l’intérêt de ce travail d’évaluation à trois ans de la loi ELAN, dans un esprit toujours constructif et qui nous a permis, au-delà de nos positionnements respectifs, de nous retrouver presque systématiquement sur les constats et assez fréquemment sur les solutions.

Nous avons voulu dans cette loi renforcer l’offre de logements accessible et adaptée à chacun, et notamment les personnes modestes, les personnes en difficulté et les jeunes.

La mesure peut-être la plus emblématique pour servir cet objectif, ce fut l’encadrement des loyers, qui figurait à l’article 140 de la loi. Signe de son succès auprès des maires, celui-ci a été mis en œuvre huit fois en dépit de son périmètre réduit : à Paris, à compter du 1er juillet 2019 ; à Lille, depuis mars 2020 ; dans l’établissement public territorial (EPT) Plaine Commune en Seine-Saint-Denis, depuis juin 2021 ; à Lyon et Villeurbanne, depuis novembre 2021 ; dans l’EPT Est Ensemble en Seine-Saint-Denis, depuis décembre 2021 ; à Montpellier et Bordeaux, depuis le début de l’année 2022.

Bien que son évaluation soit encore difficile en raison du peu de recul qui nous sépare de sa mise en œuvre dans bien de ces cas, la notoriété positive dont jouit cet encadrement doit nous rassurer. Évidemment, la table ronde sur l’immobilier que nous avons organisée et que j’ai présidée, a vu une véritable opposition sur ce sujet entre les associations de locataires, celles des propriétaires et les professionnels de l’immobilier. C’est un secteur dans lequel chacun défend très âprement son intérêt…

En tout état de cause, nous n’avons eu aucun retour qui montre, pour l’heure, que l’encadrement aurait conduit, comme le prévoyaient certains, à une fuite des biens du marché locatif, qui est plutôt le fait des plateformes comme Airbnb. C’est justement pour pouvoir disposer de données plus solides sur son efficacité que nous l’avons prorogé dans la loi du 21 février 2022 dite 3DS, et je m’en réjouis. Dans une époque marquée par des niveaux de loyer extrêmement élevés dans les zones tendues, il est important d’expérimenter tous les outils qui pourraient nous permettre de maîtriser ce phénomène.

Si des signes encourageants de resserrement des loyers commencent à se voir, tous s’accordent pour dire qu’il faut mieux veiller au respect de la loi par les bailleurs particuliers. Pour cette raison, nous avons ajouté de nouvelles obligations dans la loi 3DS qui contraindront désormais les annonces immobilières à contenir des informations sur le loyer applicable.

Un autre dispositif très intéressant issu de la loi ELAN est à mon sens la garantie Visale, sur laquelle nous avons eu de très bons retours des acteurs interrogés. Pour rappel, il s’agit d’un contrat de cautionnement par lequel le groupe Action Logement s’engage à payer au bailleur les loyers et charges non payés par le locataire.

D’après les chiffres que nous avons reçus d’Action Logement, 1,7 million de demandeurs ont eu recours à cette possibilité, avec une nette montée en charge à mesure que sa notoriété s’améliore. Ainsi, plus de 600 000 personnes, surtout des jeunes, y ont eu recours en 2021. Même si les retours des professionnels de l’immobilier laissent penser qu’il y a encore un avantage à la caution apportée par un proche, la garantie Visale constitue donc un substitut de mieux en mieux accepté.

Les jeunes ne sont pas le seul public qui éprouve des difficultés à se loger dans le parc privé. Nous avions très à cœur au moment de la loi ELAN de renforcer la prise en charge de la lutte contre l’habitat indigne. Nous avons notamment amélioré le dispositif des permis de louer, sur lequel je souhaiterais m’attarder un peu.

Comme vous le savez, le permis de louer peut être mis en place dans les zones, définies à l’initiative de l’intercommunalité ou de la commune, qui connaissent une proportion importante d’habitat dégradé. L’expérience des collectivités qui ont mis en œuvre ce permis montre à mon sens que son appropriation est le marqueur d’une volonté de ne pas laisser prospérer des comportements inacceptables.

En dépit de certains freins, et notamment la dépendance à la volonté des bailleurs, le dispositif a une bonne efficacité. Il faudrait encore l’améliorer en renforçant la déclaration des logements par les propriétaires. Je souhaite également relayer devant la commission la demande des agents immobiliers, qui souhaiteraient être exemptés de ce permis au titre de leur responsabilité professionnelle.

D’autres instruments mis en œuvre par la loi ont également contribué à améliorer l’accès au logement – je pense par exemple au bail réel solidaire (BRS). Lors de la loi ELAN, nous avions souhaité nous emparer de cet outil qui constitue une vraie piste de promotion de l’accession sociale à la propriété en permettant de dissocier le coût du bâti de celui du foncier.

À cette fin, nous avions souhaité permettre aux bailleurs sociaux d’être agréés organismes de foncier solidaire (OFS). C’est plus qu’un doublement que cette avancée a permis, puisque 56 % des organismes de foncier solidaire sont aujourd’hui des organismes HLM.

Je me réjouis du reste que le BRS ait été renforcé et élargi à l’article 106 de la loi 3DS, qui a été promulguée lundi dernier. En effet, nous avons élargi les activités des OFS aux commerces de pied d’immeuble, pour encourager la mixité fonctionnelle et promouvoir une revitalisation d’ensemble des quartiers, ainsi qu’aux actions de réhabilitation.

Globalement, notre travail d’évaluation a montré, en prenant en compte aussi les évolutions menées sur le secteur du logement social, comme l’a dit mon collègue Lioger, que la loi a permis certains succès importants pour l’accès de l’ensemble de la population au logement, même s’il faut laisser le temps à l’ensemble des dispositions de faire leur effet.

M. Thibault Bazin, rapporteur. Trois ans après la remise de notre rapport d’application à six mois de la loi ELAN, réalisé avec mon collègue lorrain Richard Lioger, nous nous sommes remis à la tâche pour essayer d’évaluer sur un temps plus long les impacts de cette loi. Vous le savez, nous n’étions pas d’accord sur tout au moment de l’examen de ce texte, mais les objectifs initiaux visant à répondre aux besoins de notre pays pouvaient nous rassembler pour essayer de lever ces défis avec l’ensemble des parties prenantes.

Trois ans plus tard, nous avons la possibilité d’en faire une première vérification. Je dis première, car en termes d’urbanisme et d’aménagement trois ans sont peu de chose. Une zone d’aménagement concerté (ZAC) typique peut bien durer dix ans, donc la temporalité de l’évaluation est assez mal calibrée, et en vérité la majorité aurait dû prévoir un exercice d’évaluation systématique pour cette loi, tous les cinq ans peut-être, comme nous l’avons ajouté pour le régime d’artificialisation issu de la loi Climat et résilience.

Globalement, et vous le verrez aisément à la lecture de la première partie de notre rapport, cette loi peut être considérée comme un assemblage de dispositions, certes hétéroclites, mais qui étaient censées fonctionner ensemble pour relancer la construction et permettre, comme le disait à l’époque le ministre Denormandie, de « construire plus, mieux et moins cher ».

Alors, on peut discuter du mieux – même si les architectes que nous avons rencontrés au cours de cette mission n’en semblaient pas convaincus – mais en tout cas il est parfaitement clair, mes chers collègues, qu’on ne construit aujourd’hui, ni davantage, ni moins cher qu’il y a trois ans. Sous ce point de vue, nous sommes donc bien obligés de conclure à l’échec du texte.

Qu’il y ait eu des circonstances atténuantes, je veux bien l’admettre : la crise sanitaire n’a pas été très favorable au bon déroulement des projets de construction, même si le choc d’offre n’avait pas eu lieu avant même ces événements de 2020.

Au-delà des circonstances dont on peut discuter, il faut admettre que les personnes que nous avons auditionnées n’avaient pas grand-chose de positif à dire sur le contenu de la loi – en tout cas sur les dispositions en matière d’aménagement et d’urbanisme dont je me suis particulièrement occupé. Je citerai les aménageurs, qui nous ont expliqué qu’au lieu du « choc de simplification » tant vanté à l’époque, il n’y avait eu « ni choc ni simplification » et qu’on avait plutôt eu droit à une « chape de complexification » !

En effet, l’accélération de l’instruction des permis de construire n’a pas encore réellement abouti, et la simplification de l’évaluation environnementale est combattue à chaque instant par les mesures d’application prises par le ministère de la transition écologique – c’est le cas, tout récemment, de la « clause filet » qui a pour but de contraindre même les projets de petite taille à être évalués en termes d’impact environnemental. Je crois que vous êtes un certain nombre ici à pouvoir le constater sur le terrain.

D’autres dispositifs, même s’ils ont correspondu à une idée positive, ont témoigné d’une timidité et d’un incrémentalisme qui confine parfois à l’immobilisme. Il en est ainsi du permis d’innover, qu’il s’agissait d’encourager et que la loi ELAN a donc étendu à la catégorie nouvelle des grandes opérations d’urbanisme (GOU) inventées par la loi, et aux secteurs d’intervention des opérations de revitalisation de territoire (ORT).

Problème : les GOU ont elles-mêmes un champ tellement réduit qu’elles n’ont été mises en œuvre qu’à deux reprises à ce jour. De ce fait, le permis d’innover n’a connu que peu d’applications – deux, pour être précis. Le choc de l’innovation attendra ! Mais le permis d’innover a été battu par le permis d’aménager multi-sites, mis en œuvre, mes chers collègues, zéro fois, du fait notamment d’un champ d’application, là encore, très restreint.

Les récentes lois Climat et résilience et 3DS ont revu par petites touches les périmètres d’application de ces divers dispositifs – tantôt on élargit aux secteurs d’intervention des ORT, puis à tout le périmètre de l’ORT, ou au périmètre des GOU, puis aux périmètre des projets partenariaux d’aménagement (PPA). Tout cela est très lent et manque de vision.

En traçant ce tableau forcément à grands traits, je ne voudrais pas donner l’impression qu’il n’y a rien eu de bon dans ce texte : c’est pourquoi je veux parler à présent des opérations de revitalisation de territoire dont nous avons tous entendu beaucoup parler.

Elles ont plutôt trouvé leur public et été bien accompagnées financièrement et en ingénierie par les programmes déployés par le Gouvernement. Nous avons tous des exemples de communes et d’intercommunalités qui se sont saisies de cet instrument et qui ont reçu un soutien utile dans ce contexte – je pense chez moi à Lunéville, première convention Action Cœur de ville signée par le ministre Mézard. Là encore, il y a des choses à améliorer : le dispositif fiscal « Denormandie dans l’ancien », par exemple, est un échec : moins de 200 dispositifs déployés l’an dernier, car les investissements privés se font attendre. D’autres volets ont mieux fonctionné, comme la prolongation des opérations programmées d’amélioration de l’habitat (OPAH), mais cet outil existait déjà et sa prolongation était prévue.

Globalement, les acteurs que nous avons entendus ont parlé en termes positifs de l’apport des ORT, et plusieurs ont souhaité une extension du périmètre. Je mets en garde tout de même contre le risque véritable, augmenté par les politiques menées par la majorité, de voir se mettre en place une France à deux vitesses : les communes qui ont signé des conventions avec le Gouvernement, qui bénéficient de toutes sortes de dispositifs dérogatoires, notamment sur le plan fiscal et financier, et les autres.

Comme les ORT, les projets partenariaux d’aménagement, même après un retard à l’allumage, sont un outil plébiscité par les collectivités, et qui est en train d’être intelligemment adapté pour faire face à de nouveaux défis, comme la recomposition des territoires exigée par le recul du trait de côte.

Pour finir, je voudrais dire quelques mots justement des dispositions qui concernent la loi Littoral, dispositions qui avaient été ajoutées en cours d’examen à l’Assemblée. Elles poursuivaient un but louable – mieux maîtriser l’urbanisme en étalement dans les communes littorales. Cependant, la pratique a montré qu’elles ont pu susciter – notamment s’agissant de la suppression du hameau nouveau intégré à l’environnement – des problèmes importants dans certaines communes, particulièrement à La Réunion. J’espère que le Gouvernement prendra au sérieux ces remontées du terrain et prendra les mesures requises pour permettre le développement de ces communes.

Je conclus : ces dispositions sont à l’image de la loi, nombreuses, touffues, complexes, et au bilan incertain, en dépit de certaines réussites.

M. Mickaël Nogal (LaREM). C’est ma dernière intervention pour ce mandat qui prend fin pour moi dans quelques jours. Je souhaite vous remercier, monsieur le Président, pour votre accompagnement et votre confiance. Je remercie aussi mes collègues Christelle Dubos, Richard Lioger, Nicolas Démoulin, Jean-Luc Lagleize, Thibault Bazin, Sylvia Pinel, François Pupponi et Stéphane Peu pour leur implication sur les questions de logement. Je remercie aussi les services administratifs de l’Assemblée nationale ainsi que mon équipe pour leur soutien précieux.

La loi ELAN a contribué puissamment à la politique de cette majorité, qui a concouru à permettre une politique du logement qui améliore concrètement la vie des Français. Elle s’inscrit dans une continuité, faisant suite à d’autres textes, notamment la loi ALUR, qui ont créé des outils que nous avons souhaité améliorer. Monsieur Lagleize, vous avez parlé notamment du bail réel solidaire et des organismes de foncier solidaire, qui fonctionnent aujourd’hui. Les premiers BRS d’Occitanie ont été inaugurés il y a peu : cela fonctionne.

Je pense aussi à l’encadrement des loyers, que la loi 3DS a récemment reconduit. Je pourrais aussi citer la rénovation énergétique et la fiabilisation du diagnostic de performance énergétique, travail permis par la loi ELAN et concrétisé dans la loi Climat et résilience. Je citerai aussi la transformation de bureaux en logements : le bonus de constructibilité de 30 % avait fait consensus sur tous les bancs dans la loi ELAN.

Vous avez parlé de la réorganisation utile du secteur HLM, et je retiendrai aussi la revitalisation des territoires : Action Cœur de ville est un succès qui doit être amplifié.

M. Fabien Di Filippo (LR). Je salue le travail des rapporteurs et notamment de mon collègue Thibault Bazin, très investi sur ces questions. Je poursuis sur la revitalisation des territoires : les dispositifs Action Cœur de ville et Petites villes de demain sont très importants pour lutter contre la métropolisation. Ces dispositifs sont d’autant plus importants que dans les villes très anciennes, les cœurs de ville sont souvent la partie la plus dégradée, et il faut impérativement leur redonner des marges de manœuvre pour leur développement.

J’ai deux remarques par rapport au travail de cette législature. D’abord, à travers l’action pseudo-environnementale de cette majorité, chaque texte est l’occasion d’un empilement de normes supplémentaires qui crée une complexité qui n’est favorable ni au travail de nos entreprises, ni à la construction, ni à l’accessibilité et au caractère abordable du logement pour nos concitoyens. Les résultats ont été contre-productifs, et on constate sur ce point une asymétrie entre ce qui se passe en France et les autres pays européens.

Il y a aussi, deuxième remarque, une asymétrie entre ce qui se passe dans les métropoles et dans les zones rurales, notamment en termes d’étalement urbain. On voit bien avec les derniers textes parus, pour des petites communes, notamment dans la ruralité, qui ont pourtant retrouvé une attractivité nouvelle au cours des deux dernières années, qu’elles sont incapables de se développer. En revanche, en périphérie des métropoles, on peut toujours artificialiser et trouver de nouvelles terres agricoles à conquérir, ce qui facilite la métropolisation. Or celle-ci aggrave la fracture sociale dans notre pays. C’est donc un constat d’échec cinglant que l’on doit faire.

M. David Corceiro (Dem). En 2018, la loi ELAN portait l’ambition de réponses profondes en matière de logement. Il est donc de notre devoir de contrôler sa bonne mise en œuvre et d’évaluer ses impacts. Il s’agissait de simplifier la démarche de construction de logements, en supprimant les freins à la construction de logements, et de renforcer le modèle de logement social pour lutter contre la fracture territoriale et donner plus à ceux qui en ont besoin.

Des améliorations sont à noter comme le relève le rapport de mes collègues : la garantie Visale ou encore les ORT. Toutefois, le rapport fait aussi état du travail qu’il reste à accomplir : les dispositions adoptées en matière d’aménagement ont peu d’impact et la production de logements n’a pas augmenté depuis 2018.

Je tiens à rappeler le constat que nous avions fait avec mon collègue Richard Lioger sur le logement et la précarité des étudiants, des apprentis et des jeunes actifs : le logement représente le premier poste de dépense des étudiants, à hauteur de 60 % de leurs ressources. Quel a été l’impact de la loi ELAN dans ce domaine ?

Pensez-vous, trois ans après la promulgation de la loi ELAN, que le rôle social des bailleurs sociaux soit mieux pris en charge ? Je vous interroge aussi sur le nouveau dispositif de contrat de mixité sociale issu de la loi 3DS. Notre groupe avait proposé la généralisation de cet outil : au regard des conclusions de votre rapport, estimez-vous qu’il soit opportun de procéder à une telle évolution ?

M. Antoine Herth (Agir ens.). L’ambiance de la commission de ce matin, la dernière de cette législature, où chacun est venu avec ses tripes et ses convictions, est une attitude favorable.

Je veux remercier l’ensemble des spécialistes de l’urbanisme et du logement pour leur expertise tout au long de la législature, qui m’ont permis, à moi qui ne suis pas un expert de ce domaine, de comprendre mieux ces questions. C’est aussi la richesse de notre mandat, où nous devons parler de tout et examiner tout.

Je constate, à la lumière de votre rapport et de nos discussions, que le combat de l’Abbé Pierre n’est pas terminé : comme dans le mythe de Sisyphe, nous devons toujours pousser la pierre. Je pense qu’il est néanmoins important, comme sur les questions agricoles que je connais beaucoup mieux, de regarder l’ensemble de la législature, et d’examiner l’impact de la loi ELAN en combinaison avec celui des lois Climat et résilience et 3DS.

Je rappelle aussi que l’isolation thermique des bâtiments est un volet stratégique de la question du logement. Nous avons la chance d’être très bien lotis en matière de génération d’électricité, mais il ne faut pas du tout négliger l’importance de cette problématique.

Mme Sylvia Pinel (LT). Je veux saluer à mon tour le travail de nos rapporteurs et le travail mené au sein de cette commission tout au long de la législature, dans un état d’esprit positif et apaisé. La qualité de nos échanges m’a fait grand plaisir.

Sur l’urbanisme et la construction, nous sommes sur du temps long, et nos calendriers d’évaluation peuvent en effet être inadaptés pour apprécier l’effet d’une politique sur le terrain.

Je voudrais vous interroger sur le regroupement des bailleurs sociaux. Sur les territoires moins dotés, la question de la proximité se pose : je veux remonter la difficulté de certains élus pour trouver des bailleurs pour porter leurs projets dans des territoires moins denses où nous avons besoin de logements sociaux. C’est un effet de bord de la loi ELAN.

Qu’en est-il des locataires ? Ont-ils perçu une amélioration des services qui leur sont offerts, ou regrettent-ils plutôt cette proximité ?

En ce qui concerne la transformation des bureaux vides en logements, avez-vous pu évaluer son impact sur la mixité sociale ? Avez-vous des retours quantitatifs sur ces réalisations ? Avec Thibault Bazin, nous avions exprimé certains doutes sur cette question.

Sur le bail mobilité, vous évoquez des résultats décevants. Avez-vous pu identifier des causes, des freins, et avez-vous des propositions pour le rendre plus efficace ? Jean-Luc Lagleize a évoqué la garantie Visale, que je me réjouis d’avoir initié, et c’est une bonne continuité que je constate là-dessus.

Quant aux BRS et aux OFS, je note ce que vous dites, mais ce n’est pas le cas partout : dans certains territoires, on note encore des freins à leur développement. Avez-vous là aussi des propositions pour amplifier le recours à cet instrument ?

Mme Stéphanie Do. En tant que rapporteure budgétaire de cette commission sur le logement depuis 2017, ma question est la suivante : pensez-vous au regard des retours des acteurs du logement social lors des auditions que vous avez conduites, que, malgré les doutes exprimés par certains bailleurs sociaux, l’objectif de production de 250 000 logements sociaux sur les deux prochaines années soit réellement atteignable ?

En effet, le constat est clair : nous devons favoriser la construction et trouver une solution pérenne pour les 300 000 personnes toujours privées de logement pérenne.

Mme Jacqueline Maquet. Il y a eu des avancées sur le logement pendant cette législature. Néanmoins, le chemin est encore très long. Au regard de son impact sur le pouvoir d’achat, il faut qu’il soit une priorité sur la prochaine législature.

Ma question est pour M. Lagleize. Je me suis intéressé aux dispositifs permettant la lutte contre l’habitat indigne. À la lecture de votre rapport, il apparaît que la bonne mise en œuvre du permis de louer se heurte à plusieurs freins de nature politique, juridique, organisationnelle ou opérationnelle ou intervenir à diverses étapes. Le rapport mentionne notamment le manque d’éléments réglementaires permettant d’organiser sa mise en œuvre opérationnelle. Il souligne que le déploiement du permis de louer nécessite des moyens humains et financiers à chaque étape de sa mise en œuvre. Il montre enfin, et je crois que c’est là l’obstacle principal, que l’efficacité du dispositif repose sur la bonne volonté des bailleurs.

Ma question est simple : mes chers collègues, quelles mesures faut-il renforcer pour mieux garantir l’efficacité du permis de louer ?

M. Éric Bothorel. Dans la loi ELAN, il y a aussi la dernière lettre, « N » pour numérique. Le rapport n’y était pas consacré, mais je vais en faire une micro-évaluation. J’ai le plaisir de m’y livrer aux côtés de mon collègue Mounir Mahjoubi, qui a été, en tant que membre du Gouvernement, une cheville ouvrière de l’impulsion donnée au numérique sur notre territoire.

Sans la loi ELAN, pourrions-nous aujourd’hui constater que 80 % des logements sont raccordables à la fibre ? Pourrions-nous imaginer que 90 % des sites mobiles auraient été basculés en 4G sur le territoire ? Certes la loi y a aidé, et les opérateurs ont contribué. Mais il faut dire que cela a été un bénéfice en amont du « New Deal Mobile ».

Nos perspectives sont les suivantes, pour une loi « ELAN 2 » : il faut traiter le problème de la loi Littoral et les derniers obstacles de couverture, et travailler sur les structures d’hébergement et les infrastructures critiques.

M. Richard Lioger, rapporteur. De manière globale, je rappelle que le projet de la loi était de donner des outils aux maires bâtisseurs pour construire plus et moins cher. En réponse à ce qu’a dit M. Bazin tout à l’heure, la clef pour construire plus est largement dans les mains des maires eux-mêmes, qui délivrent les permis de construire. Pour les élections municipales, le débat dans toutes les grandes villes s’est fait contre le bétonage. Nous en payons les conséquences.

Quand on entend que certains maires demandent des pièces complémentaires pour les demandes de permis de construire, malgré l’interdiction de la loi ELAN, ou freinent la numérisation de l’instruction des demandes, tout cela concourt à la difficulté qu’ont les bailleurs sociaux à être aussi productifs qu’il faudrait l’être.

En ce qui concerne le logement très social, je crois que tous les bailleurs sociaux devraient se doter d’une filiale de logement très social. Il faut s’occuper des populations qui se situent entre celles qui sont à la rue et celles à qui on demande des fiches de salaire.

Pour répondre à la ministre Pinel, en ce qui concerne les retours des locataires du parc HLM après les regroupements des bailleurs, nous n’avons pas senti un problème particulier.

En matière de transformation de bureaux de logements en revanche, nous éprouvons une certaine déception. Il faudrait savoir pourquoi il n’y a pas plus de bureaux vacants transformés : il y a des phénomènes de spéculation, d’attente, et des grands groupes qui conservent des bureaux vides. Pourtant, cela nous semblait être une solution permettant de débloquer certaines situations, de la même manière que nous avions proposé que les personnes vendant un foncier en centre-ville soit dispensée d’impôt.

M. Jean-Luc Lagleize, rapporteur. Comme l’ont rappelé nos collègues Di Filippo et Pinel, nous sommes sur du temps long. L’idée d’une évaluation quinquennale globale des lois prises en matière d’urbanisme et de logement me semble bonne et à transmettre à nos successeurs. Ne serait-ce que sur cette législature, la loi ELAN a été complétée dans les lois Climat et résilience et 3DS.

Je pense à ce qui touche aux OFS, que l’on a améliorés dans la loi 3DS. C’est un dispositif qui a été long à mettre en œuvre car il est très nouveau : les banques ont été frileuses au financement. Ensuite, des organismes de logement social l’ont pris en main et développé. Partout où il y en a, cela fonctionne et il n’y a pas de difficulté de vente.

Parmi les outils qui fonctionnent moyennement, nous avons évoqué le bail mobilité. Il connaît cependant un relatif succès dans certains territoires, notamment à Paris, car il y a beaucoup de personnes qui y viennent travailler ou se former ponctuellement, et donc il y a un besoin de ce bail. Selon certains acteurs, le fait qu’il ne soit pas renouvelable pourrait être un frein qu’il serait peut-être intéressant de lever, tout en restant au sein de la limite des dix mois, afin de ne pas le pérenniser.

La transformation des bureaux en logements est un excellent outil qui a du mal à monter en charge. Mais il va prendre de l’ampleur avec la réduction de l’artificialisation nette des sols imposée au titre de l’article 194 de la loi Climat et résilience. Il faudra bien trouver du foncier non agricole et non naturel pour construire : de ce point de vue, un bureau vide c’est comme une friche.

En ce qui concerne le permis de louer, c’est intrinsèquement une excellente idée. Mais il est difficile à mettre en œuvre, car il a été inventé pour empêcher les marchands de sommeil de mettre en location leur bien. Or ceux qui déclarent leur bien sont les bailleurs honnêtes, et non pas les malhonnêtes. C’est donc aux communes qu’il revient de se doter des moyens humains pour contrôler ces comportements. Quant aux professionnels de l’immobilier qui font valoir qu’il s’agit d’un dispositif pénalisant et qu’il faudrait les en dispenser, il pourrait en effet être intéressant de leur accorder cette confiance.

M. Thibault Bazin, rapporteur. Les désaccords sur les choix stratégiques qui ont été faits en matière d’aménagement et de logement se poursuivent. Les craintes que nous avions émises existent encore, et c’est logique. Je veux remercier à mon tour Mickaël Nogal avec lequel nous avons eu des échanges dans le respect et la cordialité.

Fabien Di Filippo soulève un enjeu important, qui est celui de l’aménagement du territoire. Dans la production de logements, il y a des difficultés qui varient en fonction des territoires. Cette approche territoriale, nous ne l’avons pas eue dans notre rapport. Les interlocuteurs que nous avons pu avoir n’ont pas fait une déclinaison territoriale de leurs retours et ont eu plutôt une approche globale.

Sur l’accessibilité et le caractère abordable du logement, également soulevé par mon collègue Di Filippo, cette législature a pris des dispositions réglementaires mais a fait l’impasse sur la question des moyens pour y arriver. Or nous ne pouvons pas avoir un choc de l’offre si nous n’avons pas un choc de la demande solvable. Si l’offre est de plus en plus chère, la demande en face ne se retrouve pas forcément.

Les petites communes n’ont pas été prises en compte. Je reconnais l’expertise de mes collègues rapporteurs sur les métropoles, mais les mêmes règles ne correspondent pas à des territoires périurbains ou ruraux avec une ville-centre. Tout le monde était d’accord pour soutenir le commerce de proximité et susciter des rénovations dans les cœurs anciens, mais nous n’avons pas trouvé une dynamique en la matière. Notre rapport est probant car nous reconnaissons des outils intéressants mais pas toujours bien appropriés.

David Corceiro a soulevé la question du logement étudiant et le rôle des bailleurs sociaux. Mais les bailleurs sociaux, nous leur avons imposé une réforme de structure qui les a bouleversés, et la mise en œuvre des sociétés de regroupement les a occupés. Leur autofinancement a été affecté. En fonction des bailleurs, l’impact n’a pas toujours été le même. L’idée était que la vente permettrait de construire davantage : le constat que nous avons fait est que la vente a patiné et que le volume n’est pas celui qui avait été évoqué dans les débats.

Je fais remarquer aussi que les dispositions sont nombreuses qui ont été percutées par celles des lois Climat et résilience et 3DS.

Le collègue Antoine Herth mentionnait la question du bâtiment par rapport à l’enjeu climatique. C’est fondamental, et la question des moyens pour relever le défi reste sur la table. Derrière la question de la rénovation, on trouve la question du pouvoir d’achat. Comment faisons-nous pour être au rendez-vous de la rénovation énergétique et des obligations issues de la loi Climat et résilience ?

Madame la ministre Pinel, j’ai beaucoup apprécié nos échanges tout au long de la législature. Vous nous demandez des éléments quantitatifs sur la transformation de bureaux en logements, le serpent de mer de la politique de logements. Cela représente moins de 1 % des logements neufs produits en France : ce n’est pas le gisement de logements neufs. Demeure la question de l’usage, car dans ces quartiers on n’a pas forcément les stationnements en cohérence avec les besoins, par exemple.

En matière de BRS, on a depuis la loi ELAN un doublement des OFS, mais revenons-en aux chiffres : 372 logements BRS livrés en 2021, d’après Foncier solidaire France, avec 2 300 en commercialisation. Par rapport au défi de 500 000 logements, ramenons donc ces données à leur juste proportion. La même fédération estime qu’on pourrait arriver en 2025 à 11 000 logements. C’est un potentiel certes intéressant mais qu’il faut comparer au volume total de production de logements que nous devons viser.

Notre collègue Stéphanie Do mentionnait le défi de la qualité. Nos échanges avec les architectes ont révélé que nous n’avions pas gagné en qualité. Est-ce que notre prisme de la haute qualité environnementale n’est pas biaisé, surtout au regard de la crise sanitaire ? Est-ce qu’il ne faut pas viser plutôt la haute qualité d’usage ? Tous les modèles incitent à une forme de compacité, qui peut se comprendre du point de vue de la rentabilité mais qui pose problème du point de vue de la qualité de vie dans les logements, avec peu de surfaces extérieures ou de rangement. Comment concilier le développement durable, le non-étalement urbain et la qualité de vie ?

Notre collègue Bothorel a voulu nous faire la promotion de la politique numérique du Gouvernement : la loi ELAN n’est pas la cause qui a permis des avancées dans le secteur numérique. La couverture mobile promise pour 2022 sera en réalité pour 2026. C’est plutôt dû au « New Deal Mobile ».

Il restera à évaluer avec plus de recul certains dispositifs de la loi ELAN, car trois ans c’est trop court, et les évaluer en cohérence avec la loi Climat et résilience. Nos successeurs auront encore du travail devant eux.

M. le président Roland Lescure. Je n’en doute pas ! Je mets aux voix le rapport.

La commission adopte le rapport.

M. le président Roland Lescure. Je mets fin aux travaux de la commission pour cette législature. Cela a été un plaisir et un honneur pour moi de présider cette commission.

Liste des personnes auditionnées

Par ordre chronologique

Table ronde n° 1 – 18 janvier 2022

Restructuration des organismes de logement social

Union sociale pour l’habitat (USH) *

Mme Marianne Louis, directrice générale

Mme Francine Albert, directrice des relations institutionnelles

Fédération nationale des offices publics de l’habitat (FNOPH) *

M. Marcel Rogemont, président

M. Laurent Goyard, directeur général

Fédération nationale des sociétés anonymes et fondations d’HLM (F-ESH) *

M. Didier Poussou, directeur général

Mme Élisabeth Pinto, directrice d’études juridiques

Procivis Union d’économie sociale pour l’accession à la propriété (UES-AP) *

M. Yannick Borde, président

M. Guillaume Macher, directeur général

Fédération nationale des sociétés coopératives d’HLM (Coop’HLM) *

M. Vincent Lourier, directeur

Fédération nationale des associations régionales HLM (FNAR) *

M. Jean-Luc Vidon, président

Fédération des élus des entreprises publiques locales (Fed EPL)

M. Philippe Clemandot, responsable du département immobilier et développement

Table ronde n° 2 – 19 janvier 2022

Réforme de l’urbanisme opérationnel

Conseil national de l’Ordre des architectes (CNOA) *

Mme Valérie Flicoteaux, vice-présidente

M. Pierre Sellin, relations institutionnelles (Séance publique)

Grand Paris Aménagement (GPA)

M. Stéphan de Faÿ, directeur général

M. Jean-Baptiste Corteel, directeur de cabinet

Union nationale des aménageurs (UNAM) *

M. François Rieussec, président

M. Nicolas Thouvenin, directeur général

Fédération des promoteurs immobiliers (FPI) *

M. Didier Bellier-Ganière, délégué général

Mme Bérengère Joly, directrice juridique

Mme Anne Peyricot, directrice de cabinet et des relations institutionnelles

Fédération Française du Bâtiment (FFB) *

M. Stéphane Chenuet, chef de service des affaires juridiques et fiscales

M. Yann Le Corfec, responsable du pôle habitat, chargé de l’aménagement

M. Benoît Vanstavel, directeur des relations institutionnelles

Association des établissements publics fonciers locaux (EPFL)

M. Arnaud Portier, secrétaire général, directeur de l’EPFL Pays basque

Table ronde n° 3 – 25 janvier 2022

Dispositions de droit immobilier

Confédération nationale du logement (CNL)

M. Eddie Jacquemart, président national

Mme Jocelyne Herbinski, secrétaire confédérale

Confédération générale du logement (CGL) *

M. Stéphane Pavlovic, directeur général

Fédération nationale de l’immobilier (Fnaim) *

M. Jean-Marc Torrollion, président

Mme Bénédicte Rouault, cheffe de cabinet

Association Plurience *

M. David Chouraqui, président

Union nationale des propriétaires immobiliers (UNPI) *

M. Pierre Hautus, directeur général

Confédération de la consommation, du logement et du cadre de vie (CLCV) *

M. David Rodrigues, juriste secteur habitat

Association Force ouvrière Consommateurs (AFOC)

M. Alain Misse, secrétaire général

Confédération syndicale des familles (CSF)

Mme Camille Giraudet, chargée de mission

Table ronde n° 4 – 26 janvier 2022

Urbanisme réglementaire et commercial

Fédération nationale des schémas de cohérence territoriale (Fédé SCoT)

M. Michel Heinrich, président

Mme Stella Gass, directrice

Association nationale des pôles d’équilibre territoriaux et ruraux et des pays (ANPP)

Mme Martine Boutillat, administratrice

M. Michael Restier, directeur

Fédération nationale des agences d’urbanisme (FNAU)

Mme Virginie Carolo-Lutrot, première vice-présidente

Mme Brigitte Bariol Mathais, directrice générale

Mme Zoé Chaloin, chargée de mission

Conseil national des centres commerciaux (CNCC) *

M. Bertrand Marguerie, vice-président de la commission urbanisme commercial

M. Dorian Lamarre, directeur des affaires publiques

Intercommunalités de France (AdCF)

Mme Virginie Carolo-Lutrot, première vice-présidente

Mme Carole Ropars, responsable des questions d’urbanisme et d’aménagement

Mme Montaine Blonsard, responsable des relations avec le Parlement

Association des maires de France et des présidents d’intercommunalité (AMF)

Mme Nathalie Fourneau, responsable du département aménagement des territoires

M. Matthias Tilloy, conseiller technique urbanisme

Agence nationale des élus du littoral (Anel)

M. Jordan Dartier, vice-président de la commission urbanisme et aménagement

Mme Anne-Sophie Leclère, déléguée générale

Mme Catherine Bersani, administratrice

* Ces représentants d’intérêts ont procédé à leur inscription sur le répertoire des représentants d’intérêts de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP), qui vise à fournir une information aux citoyens sur les relations entre les représentants d’intérêts et les responsables publics lorsque sont prises des décisions publiques.

Liste des CONTRIBUTIONS ÉCRITES

Métropole Aix-Marseille-Provence

Direction générale de l’aménagement, du logement et de la nature (DGALN)

Direction générale de la prévention des risques (DGPR)

Agence nationale pour l’information sur le logement (Anil)

Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT)

Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS)

Cabinet de la ministre déléguée auprès de la ministre de la transition écologique, chargée du logement

Cabinet de la ministre de la transition écologique

Cabinet de la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales

Fondation Abbé Pierre *

Union sociale pour l’habitat (USH) *

Fédération nationale des offices publics de l’habitat (FNOPH) *

Fédération des élus des entreprises publiques locales (Fed EPL) *

Fédération nationale des sociétés anonymes et fondations d’HLM (F-ESH) *

Fédération nationale des sociétés coopératives d’HLM (Coop’HLM) *

Action Logement Groupe *

Conseil national de l’Ordre des architectes (CNOA) *

Fédération française du bâtiment (FFB) *

Fédération des promoteurs immobiliers (FPI) *

La Filière Béton *

* Ces représentants d’intérêts ont procédé à leur inscription sur le registre de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique, s’engageant ainsi dans une démarche de transparence et de respect du code de conduite établi par le Bureau de l’Assemblée nationale.

ANNEXE I : COMPTES RENDUS des tables rondes menÉES par les rapporteurs

TABLE RONDE n° 1 : La restructuration du logement social

M. Richard Lioger, rapporteur, président de séance. J’ai le plaisir de vous accueillir à cette première table-ronde que la commission des affaires économiques organise pour le suivi de la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique, dite loi « ELAN ».

Comme vous le savez peut-être, l’article 145-7, alinéa 3, du Règlement de l’Assemblée nationale prévoit en effet qu’à l’issue d’un délai de trois ans suivant l’entrée en vigueur d’une loi, deux députés ou plus, dont l’un au moins appartient à un groupe d’opposition, présentent à la commission compétente un rapport d’évaluation sur l’impact de cette loi. Ce rapport « fait notamment état des conséquences juridiques, économiques, financières, sociales et environnementales de la loi, le cas échéant au regard des critères d’évaluation définis dans l’étude d’impact préalable, ainsi que des éventuelles difficultés rencontrées lors de la mise en œuvre de ladite loi. ».

C’est sur ce fondement que la commission des affaires économiques de l’Assemblée nationale, à laquelle nous appartenons, nous a demandé, le 16 novembre dernier, de réaliser le suivi à trois ans de la loi ELAN.

Je remercie l’ensemble des personnalités, institutions et organisations qui ont répondu positivement à notre invitation et qu’à défaut de pouvoir saluer en présentiel, mes collègues et moi-même accueillons donc dans le cadre de la présente visioconférence, qui est enregistrée.

Nous vous demanderons de concentrer votre propos sur les quelques sujets que vous jugerez les plus importants — je pense, par exemple, aux nouvelles compétences des organismes de logement social (OLS), à l’évolution de leur gouvernance, aux mouvements de fusions-absorptions d’organismes, mais aussi à l’ouverture de l’agrément comme organisme de foncier solidaire (OFS), à l’accélération de la dynamique de vente des logements HLM, à la mise en œuvre du système de la cotation de la demande de logements sociaux, ou encore à la gestion en flux des contingents de logements sociaux.

À l’issue de nos travaux, à la fin du mois de février prochain, nous présenterons à la commission des affaires économiques de l’Assemblée un rapport qui s’efforcera de dresser un bilan équilibré de cette loi ELAN, qui fut assurément l’une des plus importantes de l’actuelle législature.

Mme Christelle Dubos, rapporteure. La loi ELAN a eu pour objet de faciliter l’accès de nos concitoyens au logement, avec un souci de mixité sociale. Son évaluation à trois ans permettra, au cours de la prochaine législature, de reprendre certains sujets incomplètement traités ou de lutter contre les freins éventuellement observés au niveau local.

Mme Marianne Louis, directrice générale de l’Union sociale pour l’habitat (USH). En accord avec les fédérations, avec lesquelles nous nous sommes concertés pour préparer la présente table ronde, l’USH concentrera son propos sur les ventes, les marchés globaux de conception et les politiques d’attribution, les questions du bilan des fusions-absorptions, des rapprochements entre organismes, des titres participatifs et de l’évolution de la gouvernance étant, quant à elles, principalement suivies par les fédérations du fait de notre modèle confédéral.

Si vous en étiez d’accord, les fédérations pourraient donc commencer par prendre la parole sur les sujets qui les concernent plus particulièrement.

M. Marcel Rogemont, président de la Fédération nationale des offices publics de l’habitat (FNOPH). Je commencerai en évoquant les rapprochements entre organismes : il faut rappeler que la loi ELAN avait pour objectif de conserver une certaine proximité territoriale. Qui décide de construire des logements sociaux ? Ce sont les élus locaux, qui sont en charge de la mixité sociale et qui sont au cœur du déploiement et du développement de toute la politique du logement social.

Dans son application, la loi ELAN a-t-elle suffisamment préservé la proximité avec les élus ? Inévitablement, les regroupements entrainent un éloignement. Ces regroupements ont, certes, commencé bien avant la loi ELAN. La mise en place d’établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) et d’établissements publics territoriaux (EPT) a débouché sur des regroupements d’organismes, pour garder une certaine cohérence, et sur des processus d’évitement de la loi, qui se sont d’ailleurs accrus avec la loi ELAN. Comment appliquer une loi de caractère général, tout en proposant des dispositifs d’évitement ?

L’idée de créer des sociétés anonymes de coordination (SAC) nationales va, par définition, à l’encontre de l’idée de garder une proximité avec les centres de décisions territoriaux. Même si des organismes nationaux peuvent intervenir en soutien des élus locaux, la création de telles SAC, très hétéroclites et inaptes à définir des objectifs cohérents de gestion, pose problème.

Dans le cadre de la conférence de consensus, la fédération des offices HLM avait soulevé le problème de la double appartenance à un groupe capitalistique et à une société locale. Cette situation fait apparaitre plusieurs problématiques : qui contrôle qui et comment ? Comment s’opère la consolidation, quand un office se retrouve membre d’un regroupement national et que la maison-mère et la SAC dont sa filiale est membre déploient des stratégies opposées ? L’attention du Parlement avait été attirée sur ces sujets, qui n’ont peut-être reçu l’écho que nous espérions.

Nous aurions préféré que, plutôt que d’imposer la présence d’un « organisme » par département, la loi ait imposé celle d’un office public de l’habitat (OPH) par département. Là où des filiales de grands groupes s’implantent, la capacité décisionnelle locale se réduit. Dans un département où coexistent une filiale de la Caisse des dépôts et consignations et un office, la loi ELAN impose la fusion ; peu de temps après, la Caisse décide de fusionner toutes ses filiales ; conséquence : il n’y a désormais plus d’opérateur strictement départemental, ce qui est éminemment dommageable.

Plusieurs dispositions de la loi ELAN vont à l’encontre de son objet même : c’est notamment le cas des dispositions relatives aux sociétés d’économie mixte (SEM). Une double mécanique est à l’œuvre. D’une part, une mécanique d’évitement des dispositions de la loi ELAN : des organismes gérant moins de douze mille logements se sont fait absorber par des SEM créées ex nihilo à cette seule fin. D’autre part, des SEM non agréées pour la construction de logements ont demandé l’agrément pour pouvoir ensuite absorber un office – en d’autres termes, la demande d’agrément est présentée alors que la SEM n’a pas encore de logements, ce qui est un peu surprenant…

M. Laurent Goyard, directeur général de la FNOPH. Selon nos informations, quatre SEM ont été créées à la seule fin de pouvoir absorber des offices : il s’agit de l’office de Montélimar (1 500 logements), Les Résidences de l’Orléanais (10 000 logements), Metz Habitat Territoire et Sarreguemines Confluences Habitat. Mais cette liste n’est pas exhaustive.

Nous connaissons également des exemples de SEM qui n’étaient pas agréées pour le logement et qui l’ont été pour pouvoir absorber le patrimoine d’offices : Habitats du Littoral (Boulogne-sur-Mer), Logidôme (ancien OPH de Clermont Communauté), Val-Savoie Habitat et l’office Bougy.

M. Marcel Rogemont. La fédération n’est pas hostile au principe même des regroupements. Nous avons bien compris que des offices de 1 500 logements ou des SEM de 400 logements ne présentent pas un grand intérêt et que, pour offrir des services à nos concitoyens logés en HLM, il faut une densité de logements suffisante pour absorber le coût de cette capacité à offrir des services. Nous ne reprochons donc pas à la loi ELAN cet approfondissement d’une dynamique de concentration déjà engagée, mais plutôt les possibilités laissées ouvertes à certains détournements.

L’éloignement des élus par rapport à l’acte de construire et à leur responsabilité en termes de mixité sociale pose problème. Si la loi ELAN devait être améliorée, ce serait dans le sens d’un approfondissement de la relation territoriale et de la relation avec les élus, dans une coresponsabilisation des organismes du logement social et des élus locaux.

M. Laurent Goyard. Les dispositions de la loi ELAN relatives aux regroupements ont abouti, selon notre décompte, à 19 fusions concernant 40 OPH. Après fusion, il apparait que ces organismes gèrent 17 000 logements en moyenne, avec une médiane à 15 000 logements. 55 sociétés de coordination avec des offices ont été créées, qui ont été agréées ou sont en cours d’agrément.

Au total, 211 organismes de logement social (offices, SEM, entreprises sociales pour l’habitat, etc.) sont concernés, pour la gestion de 1,6 million de logements. Parmi ces 211 organismes, on compte 117 offices, qui représentent 1 million de logements.

Globalement et quelle qu’en soit la structure, les sociétés de coordination ont une taille moyenne de 28 900 logements, avec une médiane à 21 000 logements. Pour les sociétés de coordination dans lesquelles les OPH sont majoritaires en nombre de logements, la moyenne est à 21 900 logements, donc inférieure, mais la médiane est supérieure (27 000 logements). Cet écart trouve son origine dans le fait qu’il y beaucoup de petites sociétés de coordination, sans office ou dans lesquelles les offices sont minoritaires, qui font baisser la médiane. 49 offices restent seuls, qui représentent 1 million de logements et avec une moyenne de 20 000 logements gérés par office.

M. Didier Poussou, directeur général de la Fédération nationale des sociétés anonymes et fondations d’HLM (F-ESH). Je m’en tiendrai à un bilan synthétique.

Les objectifs visés par la loi en matière de regroupements ont été atteints par les entreprises sociales pour l’habitat (ESH). Une cinquantaine de fusions sont intervenues du côté des ESH, faisant passer le nombre d’opérateurs de 220 en 2017 à 172 sociétés au 1er aout 2021.

L’ensemble des ESH respecte aujourd’hui les conditions posées par la loi ELAN et la quasi-totalité des sociétés (168 sur 172) appartient à un groupe. Il reste encore quatre sociétés indépendantes, mais certaines correspondent à un groupe dérogatoire de moins de douze mille logements. 133 ESH, c’est-à-dire la majorité, dépendent d’un groupe national, dont 13 sont engagées dans une société de coordination territoriale. 13 ESH sont regroupées au sein de groupes territoriaux composés exclusivement d’ESH. 34 ESH sont regroupées au sein de sociétés de coordination comprenant des OPH et/ou des SEM. 5 ESH font partie de groupes OPH.

Ce mouvement de réorganisation a bénéficié d’un accompagnement de la part de la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS), à hauteur de 100 000 euros. Cet accompagnement a notamment permis de financer les processus de fusion ou des études juridiques préalables.

Nous dressons donc un bilan plutôt positif, sans difficultés particulières au niveau des processus de regroupement.

M. Yannick Borde, président de Procivis Union d’économie sociale pour l’accession à la propriété (UES-AP), vice-président de l’USH. Le réseau Procivis était dans une situation un peu particulière, pour ce qui concerne cette question du regroupement. Avant l’adoption de la loi ELAN, nous détenions en effet par l’intermédiaire de nos cinquante sociétés anonymes coopératives d’intérêt collectif pour l’accession à la propriété (SACICAP), qui ne sont pas des bailleurs sociaux, un certain nombre d’ESH de façon majoritaire. Nombre d’entre elles n’atteignaient pas le seuil des douze mille logements.

Dans le cadre des nouvelles règles de gouvernance et de l’obtention des agréments, il nous était difficile d’imaginer laisser les ESH situées sous ce seuil sortir du périmètre de notre réseau. Il nous a donc fallu réfléchir à une nouvelle organisation. Nous nous sommes interrogés sur le mécanisme de la SAC, que nous n’avons pas retenu parce qu’il s’appuie sur un montage qui ne correspond pas à notre ADN.

Nous avons voulu construire une organisation reconnue comme respectant naturellement le cadre de la loi ELAN, mais gardant certaines de nos valeurs comme un processus de décision totalement décentralisé, un fonctionnement localisé et des équipes territoriales opérationnelles. Cette réflexion a donné naissance, dans le courant de 2021, au groupe Procivis Logement social, qui regroupe l’ensemble des acteurs que nous fédérons. Tant au niveau de l’actionnariat que des équipes de direction et des équipes opérationnelles des organismes concernés, une vraie dynamique s’est créée, facilitée par le fait qu’il n’y a pas de concurrence directe entre les organismes au niveau territorial.

Nous avions déjà essayé de changer la structure du réseau avant la loi ELAN, mais sans succès. La loi nous aura donc permis d’aboutir à la création de ce groupe HLM.

L’article 92 de la loi ELAN intéressait tout particulièrement notre réseau, en ceci qu’il autorisait une modification de l’objet social de nos adhérents. L’ensemble des sociétés ont procédé à la modification de leurs statuts et cette modification se retrouve aujourd’hui dans la dynamique du réseau, puisque les acteurs ont vu leur activité immobilière devenir principale – pour l’année 2021, nous aurons franchi les seuils de 10 000 logements construits et vendus et 800 000 logements en administration de biens, ce qui fait de nous un acteur complet et diversifié en matière de logement.

Je ne crois pas, contrairement à ce qui a pu être dit, que la loi ELAN soit une loi qui ait permis de favoriser la construction de logements. C’est une loi qui a organisé le secteur ; ce n’est pas négligeable, mais l’organisation n’est qu’un facteur minime pour expliquer la dynamique actuelle de la construction dans notre pays, qui souffre de beaucoup d’autres problèmes que la loi n’a pas traités.

M. Richard Lioger. On entre là dans un débat politique compliqué !

M. Vincent Lourier, directeur général de la Fédération nationale des sociétés coopératives d’HLM. Les coopératives d’HLM ayant pour activité principale, voire unique, la production de logements en accession à la propriété, nous ne relevions pas des attendus du projet de loi ELAN tel que présenté lors de la conférence de consensus.

Le législateur a, en définitive, tenu compte de notre spécificité, puisque la loi votée reconnait que les organismes qui n’ont pas d’activité locative – ou de façon très marginale – ne sont pas tenus de se soumettre à la règle imposant le regroupement des opérateurs gérant moins de douze mille logements. De ce fait, sur les 161 adhérents de la fédération, 122 ne sont pas soumis à cette règle de regroupement, ce qui ne leur interdit pas d’être individuellement dans des écosystèmes pouvant les conduire, par exemple, à entrer volontairement dans une société de coordination.

Pour ce qui concerne les autres coopératives d’HLM, exerçant à titre principal ou unique le métier de bailleur social, 4 disposaient déjà d’un patrimoine supérieur à douze mille logements ou bénéficiaient d’une dérogation liée à une implantation ultramarine. Quant aux 24 coopératives qui avaient l’obligation de s’organiser pour répondre aux exigences de la loi, 9 ont fait le choix de justifier leur appartenance à un groupe capitalistique (y compris, le cas échéant, au prix de modifications statutaires) et 15 ont rejoint une société de coordination. Aucune coopérative n’a fait le choix d’une fusion ou d’un transfert de patrimoine, toutes ont choisi de poursuivre leur activité dans l’une des formes autorisées par la loi.

La loi ELAN a eu un autre impact sur le tissu des coopératives d’HLM, à travers l’accélération des phénomènes de fusion entre coopératives. Depuis 2018, 8 coopératives ont ainsi fusionné dans une optique de rationalisation des structures sur certains territoires. Compte tenu des facilités offertes par loi, 7 coopératives ont absorbé, à la demande de leur gouvernance, 9 offices HLM pour un total de 53 000 logements.

M. Jean-Luc Vidon, président de la Fédération nationale des associations régionales d’organismes d’habitat social (FNAR). Les associations régionales HLM structurent et organisent, à l’échelle de chaque région, la représentation du mouvement HLM.

L’évolution législative a naturellement affecté le travail de chacune de ces associations régionales, puisqu’elles regroupent aujourd’hui des bailleurs qui ont changé : ils sont moins nombreux, certains ont changé de « famille », d’autres ont fusionné et rejoint des opérateurs de taille supérieure.

Les situations sont naturellement diverses. En Île-de-France, qui a longtemps connu un (trop) grand nombre de bailleurs par commune ou par EPCI, la loi a permis aux élus de disposer d’un nombre plus réduit d’interlocuteurs – sans doute mieux à même de traiter avec eux des sujets complexes, nécessitant une grande efficacité à tous les niveaux. Dans d’autres territoires où il y a peu de bailleurs, il va falloir s’assurer que la proximité avec les réalités du terrain perdure.

La loi ELAN visait à donner plus d’efficacité au mouvement HLM. Un indicateur de réussite pourrait tenir à la production de logements, c’est-à-dire la capacité à répondre davantage aux besoins des territoires. Malheureusement, nous sommes depuis plusieurs années sur une trajectoire descendante et l’impact de la loi ELAN n’est pas aujourd’hui mesurable. Certains bailleurs ont certes pu être affectés dans leur capacité de production, du fait des ressources qu’ils mobilisaient par ailleurs pour opérer les regroupements, mais d’autres facteurs expliquent plus largement la faible production actuellement constatée.

M. Philippe Clemandot, responsable du département Immobilier et développement de la Fédération des élus des entreprises publiques locales (Fed EPL). La fédération des EPL se félicite des résultats de la loi ELAN sur deux points : la prise en compte de la spécificité des EPL, au titre notamment de la multiactivité, et la territorialisation de la gouvernance, pour ce qui concerne le choix des élus locaux.

Nous avions 122 SEM à la fin de 2019, il y en a une centaine aujourd’hui. 46 SEM n’ont pas été concernées par des mesures de regroupement : 17 étaient conformes, car gérant plus de douze mille logements ou déclarant un chiffre d’affaires supérieur à 40 M€ ; 15 SEM d’outre-mer, représentant 130 000 logements, restaient en dehors du dispositif ; 14 SEM avaient une activité se situant majoritairement hors du secteur du logement social (3 % du parc).

54 SEM ont donc eu l’obligation de se regrouper : 12 SEM ont rejoint des sociétés de coordination locale comprenant d’autres types de bailleurs (5 % du parc) ; 15 SEM ont rejoint des groupes verticaux comme CDC Habitat, Action Logement, BPCE, Grand Delta Habitat, etc. (5 % du parc) ; 24 SEM ont intégré la société de coordination HACT France (8 % du parc).

En définitive, l’obligation de regroupement instituée par la loi ELAN n’a touché que 18 % du parc des sociétés d’économie mixte et seules 22 SEM, représentant de l’ordre de 8 000 logements, ont quitté notre famille.

Mme Marianne Louis. J’attire également votre attention sur le fait que la CGLLS a récemment mis en place un observatoire du regroupement : au-delà de l’atteinte d’un objectif législatif, il s’agit de savoir dans quelle mesure ce mouvement permet d’atteindre des gains d’efficience, modifie les comportements et les dynamiques locales, affecte les services rendus aux territoires et aux locataires, etc.

M. Marcel Rogemont. Je voudrais évoquer la question des titres participatifs (TP), instruments permettant de renforcer les fonds propres des organismes HLM.

L’accord signé en 2019 avec la Caisse des dépôts prévoyait un montant de 800 millions d’euros (M€) sur deux ans mais, dès la première année, près de 700 M€ de TP ont été souscrits, au bénéfice de 66 OPH. Il est vrai que les conditions financières étaient avantageuses pour l’émetteur.

Plus récemment, le législateur a permis aux collectivités territoriales d’acheter les titres participatifs émis par les offices.

Nous regrettons que la seconde enveloppe négociée ait été assortie de conditions de rémunération nettement moins favorables que pour la première enveloppe. Ce second volet a donc connu un succès plus mitigé.

M. Yves Daniel. La crise de la covid-19 a aggravé la crise du logement que nous connaissons depuis plusieurs années. Sur ce marché, la demande est durablement supérieure à l’offre et tant qu’on ne réussira pas à rééquilibrer les choses, on assistera à des phénomènes spéculatifs et inflationnistes. Le coût du logement et les loyers augmentent, déséquilibrant la situation financière de nombreux ménages.

La loi ELAN at-t-elle permis un rééquilibrage de l’offre et de la demande ? Si oui, sur quels volets ? Que faudrait-il faire pour qu’enfin on passe de la parole aux actes, face à la crise terrible qui s’annonce ?

Mme Marianne Louis. S’agissant des ventes de logements HLM, il faut d’abord rappeler qu’il ne s’agit pas d’une procédure nouvelle : le premier accord entre l’État et le mouvement HLM sur ce sujet date de 2007.

Avant l’adoption de la loi ELAN, 75 % des organismes s’étaient dotés d’une stratégie de cession de patrimoine ; en 2020, la proportion est même de 77 % (contre 70 % en 2012).

En 2020, 122 000 logements étaient mis en vente dans ce cadre, débouchant sur environ 10 000 ventes effectives à des personnes physiques. Depuis 2019, on s’écarte peu de ce niveau de 10 000 ventes annuelles (contre une moyenne de 5 000 ventes annuelles pendant la période 2000-2010).

Les logements HLM sont proposés, d’abord et prioritairement, à leurs occupants et, dans une seconde étape, à d’autres locataires HLM ou à des tiers. Pendant un certain temps, les ventes aux occupants ont surtout été constituées de ventes provenant du parc en logement individuel ; ce potentiel s’est néanmoins progressivement épuisé.

Aujourd’hui, 32 % des acquéreurs sont les occupants actuels du logement, 26 % sont des locataires HLM vivant dans un autre logement que le logement vendu et 40 % sont des tiers au monde HLM. Pour quelques locataires, la vente HLM permet donc le franchissement d’une étape sur un parcours d’accession.

La loi ELAN a facilité le processus de vente, à travers notamment la simplification de l’autorisation de vente – le respect du plan de vente annexé à la convention d’utilité sociale (CUS) permet d’éviter d’avoir à demander une nouvelle autorisation – et l’allégement de certaines formalités (consultation des Domaines pour l’évaluation du prix). Représente également une amélioration intéressante la possibilité d’appliquer de manière différée le statut de la copropriété – s’il faut immédiatement entrer en copropriété dès la vente d’un lot, cela crée des complexités…

M. Vincent Lourier. Je voudrais revenir sur la question de l’agrément des organismes HLM en tant que gestionnaires de foncier solidaire.

La fédération des coopératives est fortement investie sur ce sujet depuis dix ans, puisque nous avions beaucoup contribué, avec d’autres, aux travaux de la loi du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové, dite loi « ALUR », puis de l’ordonnance du 20 juillet 2016 relative au bail réel solidaire (BRS). Dès la publication des textes d’application en mai 2017, nous avons accompagné la création, par nos adhérents, de 9 organismes de foncier solidaire et participé, au côté de collectivités territoriales, à la création de 3 organismes supplémentaires à Nantes, Rennes et Bordeaux.

Le législateur a souhaité accompagner cette dynamique en permettant aux organismes de logement social de solliciter un agrément. Sur les 71 OFS agréés à la fin d’octobre 2021, 38 sont des organismes HLM, ce qui montre l’appétence du monde HLM pour ce dispositif. Pourquoi cette réussite ? Un grand nombre d’organismes ont demandé un agrément avec l’ambition de pouvoir mobiliser le BRS dans le cadre de leur politique de cession de patrimoine : il permet en effet d’ajuster le prix de vente à un niveau compatible avec les revenus des locataires en place, d’accompagner la copropriété, de rassurer les collectivités territoriales et de garantir la vocation sociale du logement dans la longue durée – si le patrimoine connaissait une évolution peu souhaitée, il y aurait une réversibilité possible. Par ailleurs, last but not least, les logements relevant de baux réels solidaires sont assimilés à des logements sociaux au titre de l’article 55 de la loi SRU et restent donc comptabilisés comme tels, au-delà du terme de dix ans prévu dans le cadre d’une vente HLM classique ; sur certains territoires, l’argument peut convaincre des élus réticents quant au bien-fondé d’une politique de cession de patrimoine.

D’autres organismes ont sollicité l’agrément plutôt avec l’idée de pouvoir proposer une offre de logements abordables en accession à la propriété : du fait de la dissociation du foncier et du bâti, les organismes sont en mesure de présenter une offre compétitive sur des territoires qui leur seraient inaccessibles dans le cadre de montages classiques en VEFA ou en PSLA.

Cet attrait a néanmoins généré deux phénomènes qui nous préoccupent. D’une part, nous constatons une « inflation » du nombre d’organismes agréés OFS – en Nouvelle Aquitaine, on compte ainsi 17 OFS, dont 12 organismes HLM – qui peut déboucher localement sur une inflation foncière. Cette situation est totalement contre-productive, puisque le BRS vise précisément, dans son principe, à sortir du jeu de la spéculation foncière : du fait de la dissociation foncier-bâti, les opérateurs sont en mesure d’acquérir du foncier à un prix plus élevé que s’ils avaient mobilisé un montage classique.

D’autre part, en ouvrant l’agrément OFS aux organismes HLM, la loi ELAN n’a pas été jusqu’au bout du travail législatif nécessaire : l’agrément est bien codifié au code de l’urbanisme, mais ce dernier n’a pas été adapté au cas spécifique des organismes HLM. D’une part, il est prévu que l’organisme de foncier solidaire doive être un organisme à but non lucratif ; or les sociétés privées d’HLM, à savoir les ESH et les coopératives, sont des sociétés à lucrativité limitée – la loi leur reconnait en effet la possibilité de verser des dividendes, même s’ils sont d’un montant limité ; il en résulte la nécessité de contorsions juridiques puisque, pour obtenir l’agrément OFS, l’organisme doit auparavant modifier ses statuts et donc se mettre en contradiction avec les clauses-types qui ont vocation à lui être appliquées.

D’autre part, il est prévu que les OFS cantonnent les réserves produites par l’activité BRS à cette seule activité. Si la disposition se comprend bien pour un organisme créé ex nihilo à la seule fin de « produire du BRS », il n’en va pas de même pour les organismes HLM qui mobilisent ce bail réel solidaire dans le cadre d’opérations de vente de leur patrimoine, cette disposition se révèle gênante, car les cessions de patrimoine visent précisément à générer des fonds propres supplémentaires… qui ne pourront être affectés à d’autres activités d’intérêt général, comme la production de logements sociaux neufs et la réhabilitation du parc ancien ; le sujet n’avait malheureusement pas été anticipé lors des débats parlementaires.

M. Marcel Rogemont. Je confirme qu’un nombre significatif d’offices s’interrogent également sur l’opportunité de créer leur propre OFS. La fédération recense aujourd’hui a minima une vingtaine d’offices qui ont déjà obtenu l’agrément ou devraient l’obtenir rapidement. C’est un élément de nature à conforter la vente HLM dans l’ancien, notamment au bénéfice des locataires occupants.

Depuis 2016, nous sommes aujourd’hui bien loin d’un quelconque « choc d’offre » en matière de ventes de logement : 126 400 agréments en 2016, 87 501 en 2021 et 94 000 en 2022, c’est-à-dire bien en-deçà des 120 000 logements prévus.

Je rappelle qu’en mars 2021, la fédération des offices n’avait pas souhaité signer le protocole en faveur de la construction de 250 000 logements sociaux en deux ans, car le monde HLM a d’ores et déjà trois défis à relever : celui de réaliser 60 % du volume ANRU, c’est-à-dire un investissement de plusieurs milliards d’euros à la charge des offices sur les dix prochaines années ; celui de la neutralité carbone d’ici à 2050 pour les 2,3 millions de logements dont les offices ont la responsabilité, soit de l’ordre de 500 M€ supplémentaires pour la mise à niveau du stock de logements existants ; celui de la production neuve. Le besoin de financement global est donc considérable et il dépasse très fortement les moyens aujourd’hui disponibles.

La vente de logements HLM ne saurait constituer le mécanisme sur lequel reposerait le choc d’offre espéré. Pour les offices, elle représente un simple élément de respiration patrimoniale, qui ne saurait être le mode de financement du logement social.

Les logements HLM ne sont pas uniquement des actifs, mais également un patrimoine. La plupart des ménages que nous accueillons ont des revenus inférieurs à 60 % des plafonds réglementaires, c’est-à-dire de l’ordre de 800 euros par mois pour une femme seule et 1 000 euros pour une femme avec enfant. Pour ces ménages dans la difficulté, nous représentons un point de stabilité dans la vie. Toute remise en cause de cette stabilité n’est pas propice à conforter le logement dans son statut « d’objet de première nécessité » dans le pacte républicain, pour reprendre l’expression du Premier ministre au récent congrès HLM.

À Rennes, où j’étais adjoint au maire chargé des finances et du personnel entre 1977 et 1995, nous avons construit plus de 2 000 logements sociaux en centre-ville, dans ce qu’il faut bien appeler un « ghetto de riches ». La ville en refuse aujourd’hui la vente car, compte tenu de l’investissement qui serait nécessaire, elle serait dans l’incapacité de les reconstruire au même endroit. Et la mixité sociale ne doit pas être réservée aux quartiers populaires, elle doit être partout et pour tous.

Mme Marianne Louis. S’agissant des marchés globaux, la loi ELAN est venue compléter un dispositif existant. La loi du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l’exclusion, dite loi « Molle », avait déjà introduit la possibilité de déroger à la loi du 12 juillet 1985 relative à la maîtrise d’ouvrage publique et à ses rapports avec la maîtrise d’œuvre privée, dite loi « Mop », avec les marchés de « conception-réalisation ».

Ces marchés globaux présentent un grand intérêt du point de vue du bailleur, car ils permettent des engagements sur les prix et les délais. Mais dans la période que nous traversons, marquée par l’instabilité du prix des matériaux et du coût de la construction, les entreprises craignent d’avoir à s’engager sur des montants et des délais fermes. Les opérateurs sont ainsi confrontés à de nombreuses demandes de renégociation des conditions contractuelles – et l’État et les collectivités territoriales, qui sont de grands donneurs d’ordre, font également face à ces problématiques.

Le secteur de l’artisanat avait considéré cette faculté de recourir à des marchés globaux avec une certaine inquiétude. Des travaux ont donc été engagés avec la Confédération de l’artisanat et des petites entreprises du bâtiment (CAPEB), pour permettre aux artisans de se regrouper et ainsi pouvoir répondre aux appels d’offre lancés en conception-réalisation. Dans la critérisation appliquée par les bailleurs, la dimension locale joue désormais un rôle de plus en plus important.

S’agissant du concours d’architecte, qui avait fait couler beaucoup d’encre à l’époque de l’examen de la loi ELAN, il faut rappeler que le souci des bailleurs n’était pas d’éviter d’avoir à faire appel à un architecte, mais plutôt de pouvoir mobiliser des procédures adaptées et différenciées en fonction des caractéristiques du projet porté. En pratique, ce recours à l’architecte est d’ailleurs presque systématique, hors éventuellement l’hypothèse, rarissime au demeurant, de logements individuels en diffus…

Depuis la promulgation de la loi, le monde des architectes s’est réinstallé dans des modalités de travail plus apaisées avec le secteur et leurs relations sont désormais normalisées. Le rapport sur la qualité des logements sociaux, remis en janvier 2021 par M. Pierre-René Lemas, concluait d’ailleurs clairement que ce n’était pas le mode de désignation de l’architecte qui faisait la qualité finale d’une opération.

M. Didier Poussou. Les ESH lancent annuellement de l’ordre de 50 000 mises en chantier pour des logements familiaux, un chiffre stable au cours des années récentes (49 330 mises en chantier en 2016, 49 450 en 2019 et environ 45 000 en 2020 et 2021, pendant la crise sanitaire). Il s’agit de construction neuve dans les deux tiers des cas.

Parallèlement, les ventes HLM représentent environ 7 000 logements, soit la moitié de notre résultat.

M. Philippe Clemandot. Les SEM immobilières utilisent peu la vente HLM, pour deux raisons.

D’une part, avec une moyenne d’âge de 25 ans, leur patrimoine est beaucoup plus jeune. Ce patrimoine n’est que très partiellement amorti, et il n’est donc pas intéressant à céder.

D’autre part, on observe que les mouvements de regroupement d’organismes ont permis une recapitalisation de nos sociétés – alors que, dans le passé, l’Agence nationale de contrôle du logement social (ANCOLS) nous avait souvent reproché d’être sous-capitalisés. Nous regagnons ainsi un peu d’air pour entamer les programmes de rénovation énergétique.

Nous sommes très favorables au mécanisme des marchés globaux de conception-réalisation, à partir du moment où la SEM est capable d’assumer pleinement sa fonction de maître d’ouvrage – y compris la surveillance des coûts et des délais. En revanche, nous sommes beaucoup plus allants s’il s’agit de récupérer des immeubles construits par la promotion immobilière, que celle-ci n’arrive pas à commercialiser et qui sont parfois inadaptés, en coût et en qualité, au logement HLM.

Mme Marianne Louis. Je souscris pleinement aux propos de Philippe Clemandot !

M. Richard Lioger. On se rend progressivement compte, comme député et les années passant, qu’il faut régulièrement remettre certaines problématiques sur le métier. En matière de logement HLM, la martingale aurait été découverte depuis longtemps, si elle existait !

Il est clair qu’on s’en remet aux maires bâtisseurs… mais qu’on entend aussi dire, de plus en plus, qu’il faut arrêter de construire et de « bétonner la ville ». Le contexte est difficile, alors que la nécessité de construire du logement social, notamment pour les jeunes et les étudiants, est absolument évidente.

M. Marcel Rogemont. Je voudrais évoquer la question des attributions.

La particularité des offices HLM est d’être présents sur l’ensemble du territoire. De nombreux offices départementaux participent aux politiques d’aménagement du territoire et ne concentrent pas uniquement leur activité sur les agglomérations ou les zones les plus tendues. En Ille-et-Vilaine, le département permet ainsi le déploiement de l’acte de construire sur des territoires qu’on dit être moins tendus – je rappelle, pour mémoire, que sur la partie littorale de ce département, les prix de marché sont égaux, voire supérieurs, à ceux de Rennes.

Les règles en vigueur, notamment pour les attributions, ont été conçues par référence à la situation des zones les plus tendues. Ces règles apparaissent superfétatoires par rapport à la réalité du terrain, dans les zones moins tendues. Il faut garder à l’esprit que, pour gérer leur politique de l’habitat, une seule personne suffit à certains EPCI… Certaines mesures ne sont d’aucune utilité à certains territoires et nous sommes donc favorables à la mise en place d’autorités organisatrices de l’habitat (AOH) qui puissent, à l’intérieur de leur programme local de l’habitat (PLH), mobiliser des dispositions dérogatoires aux règles nationales – d’autant que les PLH sont soumis à l’examen des comités régionaux de l’habitat et de l’hébergement (CRHH), c’est-à-dire au contrôle des services déconcentrés de l’État. Quelle utilité aux commissions d’attribution des logements et d’examen de l’occupation des logements (Caleol), à la gestion en flux, à la cotation, etc., dans un département comme celui de l’Orne ?

La variété des territoires commande une gestion plus rapprochée des principes d’organisation posés au plan national, à travers les AOH ou les délégations à la pierre.

M. Jean-Luc Lagleize, rapporteur. L’observation selon laquelle la multiplication des OFS pouvait déboucher sur une concurrence inflationniste pour l’obtention du foncier fait réfléchir, car tel n’était certes pas l’objectif poursuivi !

En vérité, quand il n’y avait encore que 24 OFS existants en France, on avait déjà observé ce genre de problème dans le sud-ouest de la France : un OFS avait « soufflé » un terrain à un promoteur en le surpayant largement par rapport au prix de marché, pour pouvoir ensuite construire un hôtel dessus. Ce n’est donc pas le nombre d’OFS qui est à l’origine de l’inflation foncière, c’est la cupidité humaine…

Inversement, sachons aussi reconnaitre que l’OFS est infiniment plus respectueux de l’argent public que d’autres systèmes. Dans le cas de l’accession sociale à la propriété, par exemple, il est fréquent que des communes vendent, à l’euro symbolique, un terrain à un organisme HLM, qui construit des logements et les vend ensuite aux accédants à un prix très inférieur au prix de marché ; mais, quelques années plus tard, ces propriétaires revendent et encaissent alors la plus-value, alors que celle-ci résulte fondamentalement du don fait par la commune à l’organisme HLM. Ce problème n’existe pas avec les OFS, puisque le terrain donné reste propriété de l’OFS et n’est pas revendu : donc, pas de plus-value captée par une personne privée à partir du domaine public.

M. Richard Lioger. Nous sommes tous convaincus que la question du foncier se trouve au cœur de la problématique du logement.

Mme Marianne Louis. Dans un contexte où le foncier se raréfie, d’une part, et où les acteurs intéressés par ce foncier, comme les OFS, se multiplient, d’autre part, il n’est pas étonnant que des tensions inflationnistes apparaissent.

Je rappelle à ce propos que la commission pour la relance durable de la construction de logements, dite « commission Rebsamen », avait fait des propositions intéressantes comme la fiscalité inversée sur le foncier, afin d’éviter la rétention foncière, et la mise en place d’une servitude de densité, visant à lutter contre la sous-densification en zone urbaine.

Les dispositions de la loi ELAN intéressant les commissions d’attribution et les Caleol visaient à fluidifier l’occupation des logements et à lutter contre d’éventuelles situations de « rente », au bénéfice de locataires disposant de revenus élevés et/ou de logements spacieux. En pratique, l’immense majorité des dossiers faisant l’objet d’un réexamen devant les Caleol concernent des ménages dont les ressources ont baissé : les cas d’utilisation du logement social par des publics qui n’en sont pas les destinataires et les bénéficiaires naturels sont extrêmement marginaux – et l’examen attentif de ces dossiers met souvent en lumière des situations particulières (personnes âgées, personnes handicapées… en toute hypothèse soumises au surloyer).

Ce mécanisme de réexamen est intéressant, il nécessite un gros travail, il permet un accompagnement social… mais il n’a pas fait augmenter la mobilité dans le parc. Comment l’espérer, d’ailleurs, dans une situation où il y a 2 millions de demandeurs et 430 000 attributions par an ?

S’agissant de la cotation des demandes de logements sociaux, d’une part, et de la gestion en flux des contingents de logements sociaux, d’autre part, le mouvement HLM soutient le principe de ces réformes, mais il est demandeur de simplifications : partant d’une bonne intention, on en arrive par l’entremise des textes réglementaires d’application à des situations ubuesques ! C’est le cas, par exemple, du candidat intéressé par un logement vide et qui se trouve en définitive écarté, au motif que ce demandeur ne relève pas du bon contingent... Autre question : comment gère-t-on le contingent de l’État ? Sur quel contingent impute-t-on le relogement ANRU ?

Certains territoires ont commencé à mettre en œuvre la cotation à titre expérimental, en avance de phase. Il s’agit d’un dispositif d’autant plus intéressant que la grille de cotation reflète adéquatement les priorités définies localement. Pour les intercommunalités qui se sont saisies du sujet, l’instrument présente un véritable atout pour le traitement des zones tendues, dans la mesure où il permet une objectivation des problématiques et un dialogue sur les priorités territoriales au sein de la conférence intercommunale du logement. En revanche, l’exercice perd de son intérêt s’il y a autant de demandeurs que de logements…

La démarche est néanmoins compliquée et l’État se soit d’accompagner les collectivités, il ne peut pas se positionner seulement comme un réservataire de logements et s’exonérer de son rôle d’animateur.

M. Jean-Luc Vidon. La réforme de la gestion des flux est très difficile à mettre en œuvre, dans la mesure où tous les territoires ne sont pas dans des situations identiques et où cette réforme affecte les territoires, les bailleurs et les réservataires.

La démarche est intéressante en ce qu’elle permet d’éviter un « effet silo ». Mais elle pose des problèmes techniques complexes, tenant notamment à la transformation des stocks en flux et à la prise en compte des différentiels de taux de rotation : tout cela n’est pas neutre, car l’équilibre entre réservataires est en jeu et certains de ces réservataires financent le logement social à travers le « 1 % logement ». Il ne faudrait pas que ces réservataires finissent par se considérer comme perdants dans ce système et préfèrent se tourner vers d’autres solutions, comme le logement intermédiaire.

Cette réforme met les bailleurs face à leurs responsabilités, puisqu’ils auront à tenir les objectifs fixés dans les conventions signées avec leurs partenaires. Là encore, il convient que la responsabilité des attributions ne pèse pas sur les épaules des seuls bailleurs : à l’échelle de chaque territoire, il convient de définir des objectifs et que les acteurs du logement trouvent un accord sur les modalités seront lesquelles ces objectifs seront atteints. Dans les territoires très tendus, là où peut exister un écart de 1 à 5 entre l’offre et la demande, la réforme ne constitue pas une solution par elle-même ; elle risque même d’exacerber des tensions avec les réservataires et les territoires mal servis, dont les bailleurs sociaux s’exposent à être le réceptacle.

M. Yannick Borde. Les parlementaires doivent avoir à l’esprit que les professionnels ont besoin de stabilité et de temps long : entre le moment où le foncier est acquis et celui où les habitants entrent dans leur logement, il s’écoule au minimum de trois à quatre ans. Qu’il s’agisse de production de logement social ou d’accession sociale à la propriété, il n’est pas possible d’être en permanence sous l’épée de Damoclès de la loi de finances de l’année ou de nouvelles lois : le fait de reconduire tous les ans le prêt à taux zéro n’est pas très sérieux.

Il faudrait que la sphère politique et la sphère technique reconnaissent un jour que, pour faire du logement, on a besoin d’organismes qui soient puissants et solides financièrement. Il ne faut pas détourner les yeux lorsqu’on parle du besoin de fonds propres et de la taille économique de ces structures : le logement est une activité consommatrice et immobilisatrice de fonds propres sur le long terme.

Pour relancer la construction de logement, il y a un sujet majeur : l’aménagement du territoire. Sous cette appellation, je range la refonte du zonage, la lutte contre l’artificialisation des terres, les fonds « friches », les problématiques locales de densité, etc. Cela fait trop longtemps que le logement n’a pas été pris en charge dans une telle approche.

M. Richard Lioger. Le débat est extrêmement technique et, dans la perspective de l’élection présidentielle qui s’approche, il faut que les acteurs du logement puissent présenter leurs propositions dans des termes compréhensibles par le plus grand nombre.

Je vous remercie.

TABLE RONDE n° 2 : L’urbanisme OPÉRATIONNEL

M. Thibault Bazin, rapporteur, président de séance. J’ai le plaisir de vous accueillir à cette deuxième table-ronde que la commission des affaires économiques organise pour le suivi de la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique, dite loi « ELAN ».

Je remercie l’ensemble des personnalités, institutions et organisations qui ont répondu positivement à notre invitation et qu’à défaut de pouvoir saluer en présentiel, mes collègues et moi-même accueillons donc dans le cadre de la présente visioconférence, qui est enregistrée.

Nous vous demanderons de bien vouloir votre propos sur les quelques aspects de la loi ELAN que vous jugerez les plus importants dans le contexte des thématiques qui nous réunissent aujourd’hui. Je pense notamment à tout ce qui a trait à la réforme des opérations d’urbanisme : simplification et accélération des demandes de permis de construire, réforme du régime des zones d’aménagement concerté, simplification de l’étude d’impact environnemental. Il peut s’agir aussi des mesures relatives aux opérations d’aménagement d’ampleur : déploiement des projets partenariaux d’aménagement et des grandes opérations d’urbanisme, évolution du régime des opérations d’intérêt national, permis d’aménager multi-sites. Vous pouvez aussi évoquer la production de logements : transformation de bureaux en logements, ou encore évolution des contrats de construction de maisons individuelles.

Mme Valérie Flicoteaux, vice-présidente du Conseil national de l’Ordre des architectes (CNOA). L’Ordre des architectes considère que la loi ELAN n’a pas répondu à l’ensemble de ses ambitions, notamment pour ce qui a trait à la question de la qualité des logements, qui n’a pas augmenté. Or cette question de la qualité a été mise en exergue par la crise liée à la covid-19 et aux confinements successifs, qui a exacerbé les problématiques de précarité et d’inégalités territoriales pour certaines populations. Il y a désormais une sensibilisation accrue aux défauts des logements, notamment l’insuffisance des surfaces, la difficulté de conversion à d’autres usages, l’absence d’espaces extérieurs et l’exiguïté d’ensemble de ces logements. À quoi s’ajoute l’aggravation des situations d’isolement.

Toutes les études publiées récemment confirment une dégradation du logement depuis quarante ans, qui s’est accélérée à partir des années 2000. Le logement neuf se détériore, du fait notamment d’un appauvrissement des espaces habitables en matière d’usage. Au cours des dix dernières années, les appartements de trois pièces ont perdu de 10 à 15 % de leur surface, soit l’équivalent d’une pièce. La surface moyenne d’un logement neuf était de 69 mètres carrés en 2001, elle n’est plus que de 62 mètres carrés aujourd’hui. La baisse de la qualité s’exprime, au premier chef, par des pratiques de construction à l’économie : le logement est désormais conçu comme un produit financier, dont on cherche la rentabilité et qui ne participe plus du tout de la problématique des manières d’habiter en ville. On ne peut que s’interroger sur les conséquences de cette vision « privatisée » du logement, que la loi ELAN a malheureusement renforcée.

L’un des enjeux de la loi ELAN était de remettre les opérateurs du logement social en compétence de maîtrise d’ouvrage. Or on observe que la loi a permis à ces bailleurs de s’exonérer des règles spécifiques de la commande de maîtrise d’œuvre et qu’elle a favorisé un recours massif aux ventes en l’état futur d’achèvement (VEFA) : il en est résulté que les bailleurs ont été privés de leur capacité à assurer et contrôler la qualité des logements construits, sans leur permettre, pour autant, de construire moins cher ou de construire mieux. Ils ont ainsi été conduits à procéder à un travail de banalisation du logement social. En 2019, 64 % des logements sociaux ont été construits en VEFA, avec une concentration et une exacerbation du phénomène en zones tendues (75 % des logements sociaux en Île-de-France et 73 % en Provence-Alpes-Côte d’Azur).

S’agissant des questions liées au logement « abordable », la loi n’a pas permis un meilleur accès au foncier et l’ensemble des intervenants à la présente table ronde conviendra certainement que le coût du foncier joue un rôle majeur dans celui du logement : le prix du foncier a augmenté de 71 %, pour représenter aujourd’hui près de 50 % du coût de production du logement. La tendance à ne considérer le logement que comme un produit n’a fait qu’amplifier cette situation.

Les architectes s’interrogent aujourd’hui sur les modalités de l’action du Gouvernement, centrée autour de la quantité de logements neufs produits. La loi ELAN n’a pas aidé à en construire plus : on en est à 380 000 logements autorisés en 2021, c’est-à-dire une production à peu près équivalente à celle d’avant la loi. Mais cette production ne représente que 1 % de l’ensemble du parc, alors qu’on compte aujourd’hui trois millions de logements vacants, vides depuis plus de deux ans. Il y a là un potentiel et un gisement exploitables immédiatement, qui permettraient de répondre aux enjeux de la transition écologique : ce sont des logements qui peuvent être investis sans avoir recours à l’extension urbaine et sans avoir à mobiliser du foncier.

La profession formule donc des propositions autour de quatre thématiques, destinées à concilier les nécessaires objectifs de quantité avec des objectifs de qualité :

– déclarer le logement « d’intérêt général » ; imposer des exigences de qualité pour tous les logements ; systématiser des clauses d’éco-conditionnalité afin d’améliorer la filière Reconstruction autour des enjeux du développement durable ; limiter et encadrer strictement les VEFA – ou favoriser les « VEFA inversées » au bénéfice des bailleurs sociaux ;

– accompagner les élus autour d’une politique locale de l’aménagement, afin notamment de mieux tirer parti localement des ressources foncières disponibles sur le territoire ; systématiser le recours aux études de faisabilité ; intégrer des conseils en interne (conseils d’architecture, d’urbanisme et de l’environnement [CAUE] ou architectes-conseils) ou en externe (agences d’urbanisme ou ateliers d’architecture spécialisés dans le conseil) ; mieux travailler avec les architectes des bâtiments de F rance autour de la question du patrimoine et des interventions sur le patrimoine local ;

– encourager la maîtrise du foncier par les collectivités publiques ; encourager l’État à vendre du foncier public ; encourager les montages innovants, dissociant le foncier et le bâti (baux emphytéotiques, baux réels solidaires [BRS], etc.) ; encourager le recyclage afin de limiter l’extension urbaine au bénéfice de l’intensification urbaine, réinvestir les territoires monofonctionnels, les friches, etc., et, plus généralement, porter une vision de rééquilibrage territorial et de nouvelles alliances entre les métropoles et leurs territoires limitrophes – le télétravail ouvre d’énormes possibilités, de ce point de vue ;

– sécuriser les permis d’aménager ; encourager les procédures exemplaires dans les opérations bénéficiant d’un financement de l’État (grandes opérations d’urbanisme [GOU] et opérations d’intérêt national [OIN]) ; favoriser l’innovation ; moderniser les procédures afin d’accélérer la délivrance des permis de construire et le traitement des contentieux.

M. Stéphane Chenuet, chef du service des affaires juridiques et fiscales de la Fédération française du bâtiment (FFB). La Fédération française du bâtiment, qui a beaucoup travaillé et contribué à la loi ELAN, nourrissait beaucoup d’attentes à l’égard de ce texte. Et de fait, la loi contient un ensemble de mesures très positives, par exemple pour ce qui concerne les recours contentieux et dans le prolongement des propositions présentées par le rapport Maugüe de 2018 : les effets de ces mesures sont d’ores et déjà perceptibles sur le terrain. Certains dispositifs doivent néanmoins être encore améliorés, au regard de la jurisprudence, ou pérennisés – par exemple, la suppression de l’appel. Il reste également beaucoup à faire en matière de recours contre les refus de délivrer des permis, alors même que les projets sont conformes aux règles d’urbanisme applicables sur le territoire : de plus en plus de permis sont aujourd’hui délivrés à la suite de l’ordonnance d’un juge, ce qui en ralentit la mise en œuvre.