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rapport d'information déposé en application de l'article 145 du règlement, par la commission des finances, de l'économie générale et du contrôle budgétaire sur la recevabilité financière des initiatives parlementaires et la recevabilité organique des amendements à l’Assemblée nationale

Rapport d'information · tel quel · 23/02/2022 · 520 250 caractères · HTML sur assemblee-nationale.fr

Sommaire (183)

e. La comptabilité publique

Sous la XVème législature, ont été jugés irrecevables des amendements du Gouvernement étendant aux services départementaux d’incendie et de secours (SDIS), au Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) et à ses centres de gestion, ainsi qu’à certaines associations syndicales le droit d’opter pour le cadre budgétaire et comptable des métropoles et collectivités à statut particulier régies par le référentiel M57.

En effet, la rédaction alors en vigueur du f du 7° du II de l’article 34, de la LOLF évoquait les dispositions relatives à la « comptabilité de l’État » au titre des dispositions ayant leur place dans la seconde.

Le nouveau cadre organique, au motif que les comptables publics appartiennent tous au même corps, qu’ils travaillent pour l’État ou un autre organisme, a élargi ce champ à la « comptabilité publique » dans son ensemble.

Fait également partie du domaine partagé la « responsabilité pécuniaire des agents des services publics ». Un exemple de disposition en ce sens peut être donné avec l’habilitation donnée au Gouvernement, dans la loi de finances pour 2022, de prendre par voie d’ordonnance toutes mesures relevant du domaine de la loi « afin de créer un régime juridictionnel unifié de responsabilité des gestionnaires publics et des gestionnaires des organismes relevant du code de la sécurité sociale » ([111]) .

f. Les échanges de données fiscales

Alors que le Conseil constitutionnel a antérieurement jugé étrangères au domaine des lois de finances des dispositions relatives à la publicité de certaines informations fiscales entre les administrations compétentes (coordination des douanes et des agents chargés de la lutte contre la déforestation importée) ou vis-à-vis du public (valeurs foncières, taxe sur les surfaces commerciales acquittée par les chambres de commerce et d’industrie), la loi organique du 28 décembre 2021 est venue élargir le domaine partagé de la seconde partie à l’autorisation du « transfert de données fiscales », à la condition qu’il « permet[te] de limiter les charges ou d’accroître les ressources de l’État ».

C. Le domaine interdit : les « cavaliers budgÉtaires »

L’interdiction de mettre en discussion un amendement sans lien avec le projet ou la proposition sur lequel ou laquelle il a été déposé est prévue par la seconde phrase du premier alinéa de l’article 45 de la Constitution. Il ne s’agit donc pas d’une spécificité de la loi de finances et les amendements qui ne respectent pas cette exigence sont qualifiés de « cavaliers » et déclarés irrecevables, en commission, par le président de la commission compétente, et en séance par le Président de l’Assemblée nationale.

Cependant, dans le cas de la loi de finances, toute disposition qui entre dans le domaine des lois de finances tel que défini par la LOLF peut être proposée par amendement. Alors que cela est trop rarement souligné, une telle dérogation se révèle favorable à l’initiative parlementaire. À la condition d’être attentif vis-à-vis des principes exposés dans le présent rapport, les députés ont la possibilité, outre évidemment de modifier les dispositions que le PLF contient déjà, d’y introduire tout article additionnel correspondant à l’un ou l’autre des items de l’article 34 de la LOLF. Pour donner un seul exemple, il serait possible de suggérer l’institution d’un abattement sur les droits de mutation à titre gratuit alors même que les seuls impôts touchés par le projet déposé par le Gouvernement seraient l’impôt sur le revenu et la taxe d’habitation.

Puisque le domaine de la loi de finances n’est pas celui d’une loi portant diverses dispositions d’ordre économique et financier, il revient au président de la commission des finances de déclarer irrecevables les amendements ne respectant pas le domaine des lois de finances, appelés « cavaliers budgétaires ». Reconnaissant que la vérification de la recevabilité de leurs initiatives est « souvent vécue comme une contrainte par les députés », le président Méhaignerie notait que la démarche exigée par l’article 47 de la LOLF « est avant tout une mesure de protection des droits du Parlement » et de sa capacité à délibérer, contre de potentielles censures par le juge constitutionnel ([112]).

La jurisprudence du Conseil constitutionnel donne une définition négative des « cavaliers budgétaires » : « ces dispositions ne concernent ni les ressources, ni les charges, ni la trésorerie, ni les emprunts, ni la dette, ni les garanties ou la comptabilité de l’État ; elles n’ont pas trait à des impositions de toutes natures affectées à des personnes morales autres que l’État ; elles n’ont pas pour objet de répartir des dotations aux collectivités territoriales ou d’approuver des conventions financières ; elles ne sont pas relatives au régime de la responsabilité pécuniaire des agents des services publics ou à l’information et au contrôle du Parlement sur la gestion des finances publiques ; dès lors, elles ne trouvent pas leur place dans une loi de finances ».

● Premièrement, sont étrangères à la loi de finances les mesures portant sur l’économie privée et ayant donc un effet soit imperceptible, soit nul sur les comptes de l’État ou les recettes des tiers comme ses opérateurs, les collectivités ou la sécurité sociale.

En ce qui concerne l’organisation des entreprises, ont été déclarés irrecevables des amendements spécifiant certaines obligations techniques des opérateurs des télécommunications, modifiant la présentation des comptes des sociétés appartenant à un même groupe, plafonnant les frais applicables aux virements d’espèces internationaux, attribuant aux entrepôts logistiques le même statut commercial qu’aux grandes surfaces, prévoyant les conséquences d’un incident de paiement entre fournisseurs et clients, disposant quels documents pouvaient être transmis sous forme numérique aux participants à l’assemblée générale d’une association, indiquant quelles démarches environnementales les propriétaires forestiers devaient suivre, adaptant les procédures des contrôles des commissaires aux comptes et autres organismes de gestion, interdisant aux sociétés ayant obtenu certaines aides de verser des dividendes, etc. Sur ce point, il importe de noter la différence qui existe entre la conditionnalité exigée pour la jouissance par une personne privée d’une aide budgétaire ou fiscale – qui, satisfaite avant la perception de cette dernière, a une incidence vertueuse sur les comptes publics – et la contrepartie imposée à son bénéficiaire – qui n’est qu’une sujétion ultérieure ne changeant rien à la dépense ou à la moindre recette consentie.

En ce qui concerne l’encadrement des banques et assurances, ont logiquement été écartés des dispositifs sur le cadre dit « Solvabilité II » ([113]), la mobilité des clients entre établissements de crédits, le plafonnement des avoirs placés sur le livret A, le livret de développement durable ou le livre d’épargne populaire, les cas de déblocage anticipé de certains produits de retraite, la transmission à la Caisse des dépôts et consignations (CDC) de données relatives aux comptes en déshérence, l’application du droit à l’oubli pour les souscripteurs d’une assurance ayant été atteints d’une pathologie, etc. Le président de la commission des finances rappelle que, si de nombreuses offres bancaires ou assurancielles bénéficient d’un régime fiscal dérogatoire, un amendement à la loi de finances doit expressément et essentiellement se placer sur le terrain de cet avantage.

En ce qui concerne le droit du travail, peuvent être cités des « cavaliers budgétaires » manifestes relatifs à l’inscription des congés payés sur le compte épargne temps, à l’allongement de la durée pendant laquelle un étudiant en centre de formation des apprentis peut signer un contrat de professionnalisation, à l’utilisation des tickets restaurant ou des chèques vacances, aux types de crèches pouvant être subventionnées par les employeurs, etc. Il en est allé même pour des amendements qui modifiaient les dispositions relatives au forfait mobilité, versé par l’employeur à ses salariés, dans le code du travail : si cette aide jouit d’un traitement fiscal favorable, c’est bien la modification de ce traitement fiscal qui a sa place en loi de finances. Autrement dit, l’amendement devait certes être gagé dès lors qu’il avait une conséquence sur les recettes publiques, mais aurait en plus dû être spécifiquement – non incidemment – relatif à une imposition, par exemple à son assiette, pour trouver sa place en loi de finances.

En ce qui concerne les questions d’aménagement du territoire et de logement, n’ont pas pu trouver leur place dans une loi de finances des amendements définissant les intrants considérés comme produisant de la biomasse, précisant les modalités d’installation de panneaux solaires sur les toitures, adaptant les informations devant être fournies pour bénéficier d’une habitation à loyer modéré ou pour être admis à passer le permis de conduire, étendant aux sociétés d’économie mixte de construction et de gestion de logement sociaux la possibilité d’émettre des titres participatifs.

En ce qui concerne le droit civil ou pénal, ne ressortissent pas au domaine exclusif ou partagé de la loi de finances la modification de l’acquisition de la citoyenneté française par naissance sur le territoire national, ni celle de la cérémonie du parrainage républicain, pas davantage que la création d’un délit tenant à l’achat de tabac hors du réseau agréé par la direction générale des douanes et des droits indirects (DGDDI), les sanctions prononcées en cas de violation des règles applicables en matière de changement d’usage d’un local, les missions des huissiers dans diverses procédures ordonnées par l’autorité judiciaire, la distribution des biens entre héritiers, les baux des fondations, etc.

● Deuxièmement, la loi de finances ne saurait comporter de mesure sur le fonctionnement général de la vie publique et des administrations, à l’image du montant des dons pouvant être faits aux partis politiques lors de campagnes électorales, de la composition du conseil national d’évaluation des normes (CNEN), des programmes scolaires, de la procédure en matière de contrats administratifs, par exemple en adaptant les règles de la commande publique sans se placer sur le terrain des dépenses, des prérogatives contentieuses de l’Agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués (AGRASC), etc.

● Troisièmement, n’ont pas leur place dans la loi de finances les dispositions concernant, pour les collectivités territoriales, une autre problématique que celles des concours de l’État en leur faveur, des impositions qui leur sont affectées ou de la péréquation (cf. supra).

Sur ce fondement, l’irrecevabilité a pu frapper des amendements touchant aux contrats dits de Cahors ([114]), les redevances des communes, la police du maire quant aux casinos, le déroulé de certains débats dans les assemblées délibérantes locales, l’accessibilité des familles monoparentales aux cantines scolaires ou aux transports régionaux, etc. D’autres exemples sont cités dans le précédent rapport sur la recevabilité ([115]).

● Quatrièmement, la discussion du PLF ne saurait s’étendre aux mesures concernant les dépenses sociales assumées par d’autres personnes que l’État ou les recettes exclusives des organismes de sécurité sociale.

Sont irrecevables des amendements proposant d’adapter la prestation d’accueil du jeune enfant ou d’autres leviers de la politique familiale, de modifier les règles de recrutement dans les établissements hospitaliers, d’instituer des exonérations, annulations, réductions ou reports de cotisations perçues par les caisses de sécurité sociale ou le régime d’assurance chômage, etc.

Un amendement concernant la contribution sociale généralisée (CSG) serait certes recevable en loi de finances puisqu’il s’agit d’un impôt, mais la logique commande plutôt de le déposer pour l’examen du PLFSS.

● Cinquièmement, le président de la commission des finances est tenu de déclarer irrecevables les demandes de rapport ne portant pas sur les finances publiques, mais sur un phénomène économique ou une situation de fait qui, si elle a pu impliquer des mesures législatives ou réglementaires, entretient avec la gestion des comptes publics un lien lâche ou inexistant.

Au cours de la XVème législature, sont entrés dans cette catégorie des rapports sur les fermetures de gares, les prix du carburant en différents endroits du pays, la fracture numérique, le vapotage, le profil des travailleurs des hôtels-cafés-restaurants, le métier de vétérinaire, les effets des tarifs imposés par le Congrès des États-Unis d’Amérique à la filière du vin français, les conséquences de la pandémie de covid-19 sur les cures thermales, l’implantation des moulins, un projet d’enfouissement des déchets à La Réunion, la comparaison des gaz à effet de serre entre les différents États membres de l’Union européenne, etc.

Le Conseil constitutionnel a également jugé que les amendements sur l’information du Parlement en matière de finances publiques devaient être formulés en des termes clairs et que, par exemple, « la remise d’un rapport présentant les conséquences pour le budget de l’État d’une rupture unilatérale, à l’initiative de l’État, des contrats des six sociétés concessionnaires d’autoroutes privatisées en 2006 […] au plus tard le 30 décembre 2014 » était contraire au principe d’accessibilité et d’intelligibilité de la loi ([116]).

Au delà des rapports, le Conseil constitutionnel a censuré une disposition relative à la procédure d’octroi de subventions aux projets situés en zone de solidarité prioritaire, nonobstant la présence de députés et de sénateurs au sein du comité attribuant lesdites aides ([117]).

En dépit de la mission d’assistance au Parlement que lui confie l’article 47-2 de la Constitution, toutes les dispositions relatives à la Cour des comptes ne trouvent pas leur place dans la loi de finances. Ainsi, la transformation du Conseil des impôts en Conseil des prélèvements obligatoires a été censurée, puisqu’il s’agissait d’un changement de dénomination sans effet sur les missions de l’organisme ([118]).

● Sixièmement, sont au nombre des « cavaliers budgétaires » les dispositions ayant pour effet de modifier la procédure d’examen des textes financiers d’une quelconque manière (calendrier, format du PLF, droit d’amendement, etc.), dans la mesure où elles empiètent sur le domaine de la Constitution, de la loi organique et des Règlements des assemblées ou sur la compétence de l’exécutif.

Ont notamment été déclarés irrecevables des amendements proposant de créer des annexes explicatives, d’interdire toute rétroactivité fiscale, d’imposer au Gouvernement de transmettre l’avis du Conseil d’État sur telle mesure ou de déposer un projet de loi relatif à l’énergie, de compléter les missions du Haut Conseil des finances publiques ou de supprimer les « fonds sans personnalité juridique », qui sont un choix de maquette à l’appréciation du Gouvernement.

● Si, en définitive, les amendements au PLF peuvent investir tout son champ, mais rien que son champ, deux exceptions restent à signaler :

– le président de la commission des finances ne saurait reprocher à un amendement parlementaire de ne pas relever de la loi de finances s’il visait à modifier une disposition manifestement cavalière que le Gouvernement aurait placée dans le projet de loi de finances déposé sur le Bureau de l’Assemblée nationale en s’affranchissant des règles organiques ;

– au cas par cas, certaines mesures qui s’apparentent à des « cavaliers budgétaires » peuvent être jugées recevables si elles constituent des éléments indivisibles d’un dispositif déjà en discussion et relevant, lui, du domaine de la loi de finances (l’exemple classique est celui d’un amendement proposant de préciser les modalités de la délibération permettant l’institution d’une taxe locale créée par le PLF).

D. Quelques prÉcisions sur le principe d’annualitÉ

La loi de finances étant gouvernée par un principe d’annualité, certains amendements, bien qu’entrant dans le domaine des lois de finances, peuvent n’avoir leur place que dans un texte afférent à l’exercice qu’ils visent. Ces amendements, déposés sur un autre texte financier, sont alors irrecevables.

Le président de la commission des finances a ainsi déclaré irrecevable un amendement déposé sur le second PLFR pour 2021 qui avait pour objet d’interdire la réception de primes à l’émission à compter du 1er juillet 2022. Cet amendement contrevenait en effet aux articles 1er et 34 de la LOLF, en vertu desquels l’article clôturant la première partie du texte ne concernait que l’équilibre budgétaire et financier pour l’année 2021.

De même, était irrecevable un amendement aussi déposé sur ce projet afin d’instituer un prélèvement sur les recettes de l’année 2022, alors que l’article 6 de la LOLF ne vise que celles du même exercice et qu’en outre la perception de ces ressources n’avait pas encore été autorisée par le Parlement, l’article 1er de la loi de finances initiale pour 2022 n’étant par construction pas encore entré en vigueur.

Plusieurs amendements déposés sur le projet de loi de règlement du budget et d’approbation des comptes de l’État pour 2020 dans le but de réduire des lignes de crédits ont été déclarés irrecevables par le président de la commission des finances. En effet, l’article 34 de la LOLF n’autorise ces modifications qu’au stade de l’autorisation et une telle modification est inopérante sur un article se bornant à constater un niveau d’exécution.

Article 34 de la LOLF

(dans sa rédaction issue des articles 1er, 7, 12, 15 et 31

de la loi organique n° 2021-1836 du 28 décembre 2021

relative à la modernisation de la gestion des finances publiques)

« Outre l’article liminaire mentionné à l’article 1er H, la loi de finances de l’année comprend deux parties distinctes.

« I. – Dans la première partie, la loi de finances de l’année :

« 1° Autorise, pour l’année, la perception des ressources de l’État et des impositions de toutes natures affectées à des personnes morales autres que l’État ;

« 2° Comporte les dispositions relatives aux ressources de l’État ;

« 3° Comporte toutes dispositions relatives aux affectations de recettes au sein du budget de l’État ;

« 3° bis Peut comporter des dispositions relatives à l’assiette, au taux, à l’affectation et aux modalités de recouvrement des impositions de toutes natures affectées à une personne morale autre que l’État ;

« 4° Institue et évalue chacun des prélèvements mentionnés à l’article 6 ;

« 5° Comporte l’évaluation de chacune des recettes budgétaires ;

« 5° bis Présente la liste et le produit prévisionnel de l’ensemble des impositions de toutes natures dont le produit est affecté à une personne morale autre que les collectivités territoriales, leurs établissements publics et les organismes de sécurité sociale et décide, le cas échéant, d’attribuer totalement ou partiellement ce produit à l’État ;

« 6° Fixe les plafonds des dépenses du budget général et de chaque budget annexe, les plafonds des charges de chaque catégorie de comptes spéciaux ainsi que le plafond d’autorisation des emplois rémunérés par l’État ;

« 7° Arrête les données générales de l’équilibre budgétaire, présentées dans un tableau d’équilibre. Ce tableau distingue également les ressources de fonctionnement et d’investissement et les charges de fonctionnement et d’investissement prévues par le projet de loi de finances. Les ressources de fonctionnement sont constituées des ressources mentionnées aux 1° à 3°, 4° et 7° de l’article 3, déduction faite des prélèvements sur recettes mentionnés aux quatrième et avant-dernier alinéas de l’article 6. Les ressources d’investissement sont constituées des ressources mentionnées aux 3° bis, 5° et 6° de l’article 3 ainsi que des émissions de dette à moyen et long terme nettes des rachats. Les charges de fonctionnement sont constituées des charges mentionnées aux 1° à 4° et 6° du I de l’article 5. Les charges d’investissement sont constituées des charges mentionnées aux 5° et 7° du même I ;

« 8° Comporte les autorisations relatives aux emprunts et à la trésorerie de l’État prévues à l’article 26 et évalue les ressources et les charges de trésorerie qui concourent à la réalisation de l’équilibre financier, présentées dans un tableau de financement ;

« 9° Fixe le plafond de la variation nette, appréciée en fin d’année, de la dette négociable de l’État d’une durée supérieure à un an ainsi que, pour chaque budget annexe, le plafond de l’encours total de dette autorisé ;

« 10° Arrête les modalités selon lesquelles sont utilisés les éventuels surplus, par rapport aux évaluations de la loi de finances de l’année, du produit des impositions de toutes natures établies au profit de l’État.

« II. – Dans la seconde partie, la loi de finances de l’année :

« 1° Fixe, pour le budget général, par mission, le montant des autorisations d’engagement et des crédits de paiement ;

« 2° Fixe, par ministère et par budget annexe, le plafond des autorisations d’emplois ;

« 2° bis Fixe le plafond d’autorisation des emplois des opérateurs de l’État par mission, le plafond d’autorisation des emplois des établissements à autonomie financière mentionnés à l’article 66 de la loi de finances pour 1974 (n° 73-1150 du 27 décembre 1973) ainsi que le plafond d’autorisation des emplois des autorités publiques indépendantes dotées de la personnalité morale ;

« 3° Fixe, par budget annexe et par compte spécial, le montant des autorisations d’engagement et des crédits de paiement ouverts ou des découverts autorisés ;

« 4° Fixe, pour le budget général, les budgets annexes et les comptes spéciaux, par programme, le montant du plafond des reports prévu au 2° du II de l’article 15 de la présente loi organique ;

« 4° bis Définit, pour chaque mission du budget général, chaque budget annexe et chaque compte spécial, des objectifs de performance et des indicateurs associés à ces objectifs ;

« 4° ter Récapitule, pour chaque mission du budget général, d’une part, le montant des crédits de paiement de la mission, en distinguant les crédits de subventions aux opérateurs et ceux finançant des dépenses d’investissement au sens du 5° du I de l’article 5 et, d’autre part, les montants respectifs des dépenses fiscales, des ressources affectées, des prélèvements sur recettes mentionnés aux quatrième et avant-dernier alinéas de l’article 6 et des crédits des comptes spéciaux qui concourent à la mise en œuvre des politiques publiques financées par cette mission ;

« 5° Autorise l’octroi des garanties de l’État et fixe leur régime ;

« 6° Autorise l’État à prendre en charge les dettes de tiers, à constituer tout autre engagement correspondant à une reconnaissance unilatérale de dette, et fixe le régime de cette prise en charge ou de cet engagement ;

« 7° Peut :

« a) (Abrogé) ;

« b) Comporter des dispositions affectant directement les dépenses budgétaires :

« – soit de l’année ;

« – soit de l’année et d’une ou de plusieurs années ultérieures ;

« c) Définir les modalités de répartition des concours de l’État aux collectivités territoriales ou des recettes fiscales affectées à ces dernières et à leurs établissements publics ;

« d) Approuver des conventions financières ;

« e) Comporter toutes dispositions relatives à l’information et au contrôle du Parlement sur la gestion des finances publiques ;

« f) Comporter toutes dispositions relatives à la comptabilité publique et au régime de la responsabilité pécuniaire des agents des services publics ;

« g) Comporter des dispositions autorisant le transfert de données fiscales, lorsque celui-ci permet de limiter les charges ou d’accroître les ressources de l’État.

« III. – La loi de finances de l’année doit comporter les dispositions prévues aux 1°, 5°, 6°, 7°, 8° et 9° du I ainsi qu’aux 1°, 2°, 3°, 4° bis et 4° ter du II. »

II. Le cas particulier des amendements sur les missions

Outre les mesures dites de lettre de la loi de finances qu’ils peuvent modifier ou introduire au moyen d’articles additionnels, les membres du Parlement ont la faculté d’amender deux types de dispositions prenant la forme spécifique d’états législatifs annexés, relatifs aux crédits et aux objectifs et indicateurs de performance associés à ceux-ci.

A. Les amendements de crÉdits

Le premier alinéa, la première phrase du deuxième alinéa et le dernier alinéa du I de l’article 7 de la LOLF définissent comme suit la maquette budgétaire : « les crédits ouverts par les lois de finances pour couvrir chacune des charges budgétaires de l’État sont regroupés par mission ([119]) relevant d’un ou plusieurs services d’un ou plusieurs ministères ; une mission comprend un ensemble de programmes concourant à une politique publique définie ; […] un programme regroupe les crédits destinés à mettre en œuvre une action ou un ensemble cohérent d’actions relevant d’un même ministère […] ».

Les 1° et 3° du II de son article 34 prévoient que « dans la seconde partie, la loi de finances […] fixe, pour le budget général, par mission, le montant des autorisations d’engagement et des crédits de paiement [et] fixe, par budget annexe et par compte spécial, le montant des autorisations d’engagement et des crédits de paiement ouverts ou des découverts autorisés ».

Enfin, le a du 5° de son article 51 indique que « sont joint[e]s au PLF de l’année […] des annexes explicatives développant […] la présentation des actions ». Ces actions forment la plus petite subdivision des programmes.

Il en ressort que la mission est l’unité de vote des crédits par le Parlement et que le programme en est l’unité de spécialisation, susceptible de faire l’objet d’amendements et constituant l’enveloppe limitative confiée un responsable unique – généralement le directeur d’une administration centrale.

Pour résumer, les amendements peuvent transférer des crédits d’une ou plusieurs actions correctement identifiées d’un programme vers une ou plusieurs actions d’un autre programme de la même mission (ou au profit d’un programme de la même mission créé par l’amendement), sous réserve que ces crédits soient disponibles, qu’il soit tenu compte de leur typologie (ventilation par titres ; autorisations d’engagement et crédits de paiement ; crédits limitatifs et crédits évaluatifs) et que l’opération ait un solde nul ou négatif.

1. Une dérogation majeure à l’article 40 de la Constitution

Dans le seul cas des amendements visant à modifier les crédits, le premier alinéa de l’article 47 de la LOLF dispose que « la charge s’entend de la mission ».

Le Conseil constitutionnel a jugé que cette assimilation offre aux membres du Parlement la « faculté nouvelle de présenter des amendements majorant les crédits d’un ou plusieurs programmes ou dotation inclus dans une mission, à la condition de ne pas augmenter les crédits de celle-ci » ([120]). Il considère qu’elle s’applique également dans l’hypothèse où le Gouvernement, usant de la procédure d’urgence prévue par l’avant-dernier alinéa de l’article 47 de la Constitution et détaillée par l’article 45 de la LOLF, aurait reconduit par décret les services votés, ainsi que dans celle d’une rectification, à l’occasion de la loi de règlement ([121]), des annulations de crédits non consommés et des ouvertures comblant des dépassements.

Comparée avec l’acceptation générale de l’article 40 de la Constitution ou avec le cadre organique de 1959, dont l’article 42 n’autorisait que les initiatives « tendant à supprimer ou à réduire effectivement une dépense, à créer ou accroître une recette ou à assurer le contrôle des dépenses publiques » ([122]), une telle dérogation à l’impossibilité, sur l’ensemble des autres textes et même sur les articles rattachés aux missions, de compenser une dépense par la baisse d’une charge sur un poste différent, manifeste un « changement considérable » ([123]).

Le président de la commission des finances se doit de rappeler que la minoration d’une ou de plusieurs lignes budgétaires admise en regard de l’augmentation d’une ou de plusieurs autres ne saurait être qualifiée de « gage », puisqu’aucune perte de recettes n’intervient et que le Gouvernement n’a pas la possibilité de « lever » cette baisse des crédits. À un stade ultérieur de la navette, l’exécutif pourra abonder la ligne précédemment minorée en déposant lui-même un amendement de crédits distinct.

2. Une marge de manœuvre limitée aux programmes

Les possibilités d’amendement des membres du Parlement sont plus larges en ce qui concerne les programmes que les missions et les actions.

a. La possibilité de modifier la ventilation des crédits d’un programme

La seule interdiction étant d’augmenter le montant global des crédits de la mission, les membres du Parlement peuvent :

– supprimer un ou plusieurs programmes (toutefois, il est interdit de ramener à zéro le montant des crédits d’un programme sans supprimer ce dernier ou de créer un nouveau programme sans le doter de crédits, car l’article 7 de la LOLF dispose clairement qu’un programme est constitué de crédits) ;

– diminuer le montant des crédits d’un ou de plusieurs programmes ;

– procéder à une telle diminution aux fins d’augmenter, à due concurrence ou dans des proportions moins importantes, le montant des crédits d’un ou de plusieurs autres programmes (cas de loin le plus fréquent) ;

– procéder à une telle diminution aux fins de créer, à due concurrence ou dans des proportions moins importantes, un ou plusieurs programmes ;

– fusionner des programmes, mais sous la réserve d’en conserver au moins deux au sein de la même mission puisque l’article 7 de la LOLF définit la mission comme « un ensemble de programmes » et que le Conseil constitutionnel a jugé que cette unité de vote « ne saurait comporter un programme unique » ([124]).

b. L’impossibilité de toucher aux missions et aux actions

La création d’une mission par un amendement parlementaire serait doublement irrecevable : elle reviendrait à ouvrir des crédits au delà du total arrêté par l’article d’équilibre et méconnaîtrait donc l’article 40 de la Constitution, mais elle serait également contraire à la seconde phrase du deuxième alinéa du I de l’article 7 de la LOLF, qui dispose que « seule une disposition de loi de finances d’initiative gouvernementale peut créer une mission ».

Outre le cas évident d’une création ex nihilo, cette interdiction vaudrait dans celui de la scission d’une mission existante. De même, la transformation d’une mission en une autre, notamment par changement de son intitulé, serait assimilée à une création de mission : elle aurait pour effet de faire apparaître dans la nomenclature budgétaire une mission qui, antérieurement, n’y figurait pas. Le président de la commission des finances a ainsi déclaré irrecevable un amendement suggérant de nommer différemment la mission Aide publique au développement. Néanmoins, il est possible de compléter le nom d’une mission existante pour tenir compte de changements intervenus dans sa destination.

Il est en revanche possible de supprimer une mission : cette opération est vertueuse du point de vue de l’article 40 de la Constitution et aucune disposition de la LOLF ne semble pouvoir y être opposée. Est ici faite une analogie avec la règle de l’unité de vote selon laquelle un membre du Parlement peut toujours proposer la suppression d’un article d’un projet ou d’une proposition de loi au motif qu’il peut également décider de voter contre son adoption (cf. supra 1 du A du II de la deuxième partie).

De même, n’est pas recevable un amendement qui modifie la répartition des programmes en actions, que ce soit par création, suppression ou réaffectation, car cette échelle, purement indicative, est d’origine réglementaire.

3. Des exigences de motivation spécifiques

En contrepartie de leur caractère exorbitant, les amendements de crédits doivent satisfaire à des règles de motivation précises, dont le juge constitutionnel a d’emblée indiqué qu’elles ont pour but « dans le cadre des procédures d’examen de la recevabilité financière, de vérifier la réalité de la compensation » ([125]).

Le deuxième alinéa de l’article 47 de la LOLF prévoit que « tout amendement doit être motivé et accompagné des développements des moyens qui le justifient ». Cette exigence, qui s’applique sans distinction au Gouvernement et aux membres du Parlement, est plus approfondie que celle demandée pour les amendements portant sur l’ensemble des autres textes que le budget – le quatrième alinéa de l’article 98 du Règlement de l’Assemblée nationale prévoyant que « les amendements doivent être sommairement motivés ». Elle conditionne la recevabilité des amendements de crédits.

a. Une vérification rigoureuse de la disponibilité des crédits

Fondamentalement, le mouvement proposé par l’amendement doit être réaliste, c’est-à-dire qu’il est possible à la fois de l’adopter, en modifiant l’état législatif annexé concerné – B pour le budget général, C pour les budgets annexes, D pour les comptes d’affectation spéciale ou de concours financiers – et d’exécuter la modification une fois la loi de finances promulguée et les crédits mis à la disposition des ministres et de leurs services.

Pour des raisons matérielles évidentes compte tenu du nombre de lignes que comprend le budget, le dispositif des amendements de crédits prend la forme d’un ou de deux tableaux dont les lignes ne reprennent que l’intitulé des programmes de l’unité de vote concernée et dont les deux dernières colonnes correspondent aux majorations ou minorations proposées.

Cette maille ne permet pas, à elle seule, de connaître l’imputation exacte ni le caractère réaliste du transfert. Dès lors, à la différence de tous les autres amendements, la recevabilité des amendements de crédits est contrôlée à la fois au regard de leur dispositif et de leur exposé sommaire.

D’abord, la réalité de la compensation impose l’existence de crédits suffisants sur le ou les programmes minorés. Serait ainsi irrecevable un amendement prélevant 50 millions d’euros sur un programme ne comptant que 30 millions d’euros.

Ensuite, la réalité de la compensation implique que l’auteur de l’amendement indique clairement, dans son exposé, pourquoi il souhaite diminuer les crédits d’un ou de plusieurs programmes et, le cas échéant, augmenter les crédits d’un ou de plusieurs autres, ainsi que la manière selon laquelle il entend financer la diminution de crédits concomitante et comment doivent être imputées les sommes en question.

La technique la plus simple consiste à expliquer, pour chacun des programmes concernés, la ou les actions sur lesquelles seraient prélevés ou affectés les crédits : là aussi, les crédits doivent être suffisants et, en cas d’imputation sur plusieurs actions, la proportion dans laquelle chacune est mobilisée doit être mentionnée, soit sous la forme d’un ratio (par exemple, « à parts égales sur les actions 1 et 2 », ou bien « à due proportion des crédits ouverts sur chacune des actions 1 et 2 », ou bien encore « pour X % sur l’action 1 et pour Y % sur l’action 2 »), soit sous celle de valeurs absolues.

Il convient de veiller à ce que la désignation des actions ne souffre aucune équivoque, en étant attentif au numéro et à l’intitulé de chaque ligne.

Au cas par cas, toujours sous l’impérieuse réserve qu’il soit techniquement possible de comprendre puis d’opérer le transfert, le président de la commission des finances admet que la motivation se fasse à une autre échelle que celle des actions. Il en est par exemple allé ainsi d’un amendement suggérant de réduire les « dépenses immobilières » d’un programme, cette sous-enveloppe apparaissant en une unique occurrence et de manière lisible dans les annexes budgétaires.

Toutes les informations utiles figurent en effet dans les projets annuels de performance (PAP ou « bleus budgétaires »), disponibles auprès du secrétariat de la commission des finances et sur le site internet de la direction du budget.

La plus grande vigilance doit être observée dans l’hypothèse du redépôt d’un amendement présenté lors d’un exercice antérieur car la maquette évolue fréquemment d’une année sur l’autre, et les crédits ouverts sur chaque ligne également.

Le président de la commission des finances vérifie les critères suivants et une seule réponse positive conduit à l’irrecevabilité de l’amendement :

– le ou les tableaux (dispositif) ont-ils une somme positive ?

– le dispositif et l’exposé décrivent-ils un mouvement contradictoire (sens inverse, montants différents pour telle ligne minorée ou majorée, etc.) ?

– l’exposé omet-il de rappeler le mouvement du dispositif au niveau des programmes et de le décliner au niveau des actions ?

– le dispositif ou l’exposé proposent-ils une répartition différente des crédits entre les actions d’un même programme ou la création d’une ou de plusieurs actions ?

– le numéro ou le nom de chaque programme et de chaque action mentionnés dans le dispositif ou l’exposé sont-ils incorrects ?

– la somme qu’il est proposé de retrancher de chaque programme et de chaque action mentionnés dans le dispositif ou l’exposé est-elle indisponible ?

Ont, par conséquent, été déclarés irrecevables au cours de la XVème législature des amendements présentant un total positif (seul un total nul ou négatif est possible), ne rappelant pas dans leur exposé le ou les programmes modifiés, affichant une contradiction de quelque ordre que ce soit entre leur dispositif et leur exposé, n’entrant pas dans le détail des actions permettant le mouvement sans apporter d’autre précision permettant une imputation non équivoque, omettant de dire à quelle concurrence les actions sont le cas échéant sollicitées, proposant un mouvement au sein d’un même programme, créant une action ou citant des actions qui ne figurent pas dans ces programmes – y compris en confondant leur numéro et leur intitulé –, ou prélevant des sommes excédant celles qui sont disponibles, tant en termes de volume que de nature, sur l’enveloppe en question.

b. La prise en compte des différentes catégories de crédits

Les crédits sont non seulement ventilés par destination (missions, programmes et actions), mais aussi par nature (régime juridique en gestion).

Pour cette raison, les amendements de crédits doivent prendre en considération la distinction entre les autorisations d’engagement (AE) et les crédits de paiement (CP), entre les dépenses de titre 2 (personnel) et celles des autres titres, ainsi qu’entre les crédits limitatifs et évaluatifs.

● La première phrase du deuxième alinéa de l’article 8 de la LOLF définit les AE comme « la limite supérieure des dépenses pouvant être engagées » et son troisième alinéa indique que les CP « constituent la limite supérieure des dépenses pouvant être ordonnancées ou payées pendant l’année pour la couverture des engagements contractés dans le cadre des AE ».

Sur le principe, les amendements de crédits peuvent soit modifier seulement les AE ou seulement les CP, soit modifier les AE et les CP pour des montants différents ou équivalents.

Ce dernier cas, qui se traduit par la présence d’un tableau unique dans le dispositif, est de loin le plus fréquent ; le président de la commission des finances ne peut que conseiller d’y avoir recours, eu égard au risque qu’une erreur de bonne foi rende un amendement irrecevable.

En effet, s’il est permis d’opérer des transferts différenciés en AE et en CP, un amendement ne peut pas, en modifiant de façon majoritaire ou exclusive l’un ou l’autre de ces paramètres, et pour toute action de tout programme, priver des CP de couverture en AE :

– en faisant descendre le niveau des AE sous celui des CP ;

– en faisant monter le niveau des CP au-dessus de celui des AE ;

– en accroissant l’écart existant entre AE et CP si le niveau d’AE est déjà inférieur à celui des CP dans la programmation.

Dans ces trois cas, les CP restants sur les actions ponctionnées, ou ajoutés sur les actions abondées, et excédant le niveau d’AE, n’auraient plus de réalité puisqu’ils ne pourraient pas être consommés : le transfert serait impossible au stade de l’autorisation parlementaire et violerait l’article 8 de la LOLF lors de l’exécution du budget par l’administration.

● Plusieurs précisions doivent être apportées s’agissant des crédits de titre 2.

Le I de l’article 2 de la LOLF dispose que « les charges budgétaires de l’État sont regroupées sous les titres suivants :

« 1° Les dotations des pouvoirs publics ;

« 2° Les dépenses de personnel ;

« 3° Les dépenses de fonctionnement ;

« 4° Les charges de la dette de l’État ;

« 5° Les dépenses d’investissement ;

« 6° Les dépenses d’intervention ;

« 7° Les dépenses d’opérations financières ».

Le dernier alinéa du II de son article 7 prévoit que « la présentation des crédits par titre est indicative » mais, dans un objectif de maîtrise des comptes publics, pose aussi l’exception que « les crédits ouverts sur le titre des dépenses de personnel de chaque programme constituent le plafond des dépenses de cette nature ». Ce principe de fongibilité asymétrique est une règle de gestion ne s’imposant pas aux membres du Parlement. Sous les autres réserves relatives aux amendements de crédit, il est donc possible d’augmenter par amendement des crédits de titre 2 en ponctionnant soit des crédits de hors titre 2 soit d’autres crédits de titre 2.

Néanmoins, puisque la part de crédits de titre 2 que comporte le cas échéant un programme figure dans la loi de finances promulguée, cette tolérance n’exonère pas les amendements d’indiquer dans quelle mesure de tels crédits, pour un montant suffisant, participent du mouvement qu’ils proposent.

Le président de la commission des finances jugerait donc irrecevable un amendement proposant :

– de minorer de 80 millions d’euros une action dotée de 100 millions d’euros (ventilés entre 50 millions d’euros sur le titre 2 et 50 millions d’euros sur d’autres titres) sans indiquer quelle somme devait être prise sur les crédits de titre 2 ([126]) ;

– de minorer de 80 millions d’euros la même action en précisant que 70 millions d’euros seraient pris sur les crédits de titre 2, alors que ces crédits sont moindres ;

– a fortiori, de minorer exclusivement des crédits de titre 2 sur une action pour laquelle le PAP ne prévoirait, par exemple, que des crédits de titre 7.

Sont en revanche recevables des amendements qui, omettant toute précision sur les crédits de titre 2, souhaitent ponctionner une action dont le total des autres titres est suffisamment pourvu (jusqu’à 50 millions d’euros dans l’exemple évoqué). Dans un tel cas, l’auteur est réputé, sans ambiguïté possible, avoir voulu ponctionner les seuls crédits hors ceux de titre 2.

À l’inverse, dans un cas où l’auteur souhaite réduire des crédits de titre 2, il est nécessaire que la mention de la nature des crédits ainsi ponctionnés soit expresse tant dans le dispositif que dans l’exposé des motifs de l’amendement.

Enfin, compte tenu une nouvelle fois de l’important risque de commettre une erreur de bonne foi, ne peut qu’être déconseillé le fait de citer spécifiquement l’un des autres titres (fonctionnement, investissement, etc.) dans l’exposé ; insérer une ligne à cette fin dans le dispositif est au demeurant interdit.

Les amendements relatifs aux autorisations d’emplois

Par analogie avec le raisonnement retenu en ce qui concerne les actions, sont admis les amendements proposant un transfert (à somme nulle ou négative) entre les emplois d’un opérateur rattaché à un programme d’une mission et ceux d’un opérateur d’un autre programme de la même mission, si le mouvement est négatif ou équilibré ([127]). Ces amendements ne sont rattachés à aucune mission mais doivent être déposés sur l’article consacré à la fixation de ces autorisations.

Aucune compensation n’est en revanche acceptée pour les emplois de l’État (par ministère), des établissements à autonomie financière et des autorités publiques, et seuls des amendements proposant de réduire les plafonds proposés sont recevables.

● Il existe également des crédits dits évaluatifs, pour lesquels les dépenses engagées peuvent dépasser les crédits ouverts.

Si l’article 10 de la LOLF dispose que « les crédits relatifs aux charges de la dette de l’État, aux remboursements, restitutions et dégrèvements et à la mise en jeu des garanties accordées par l’État ont un caractère évaluatif ; ils sont ouverts sur des programmes distincts des programmes dotés de crédits limitatifs », une mission peut tout à fait comporter un programme doté de crédits limitatifs et un autre programme doté de crédits évaluatifs. En 2022, c’est par exemple le cas de la mission Écologie, développement et mobilités durables, regroupant huit programmes limitatifs et un programme évaluatif intitulé Charge de la dette de SNCF réseau reprise par l’État.

Un amendement modifiant la répartition des crédits entre deux programmes de crédits évaluatifs est recevable dès lors qu’il satisfait aux autres obligations que développe la présente section.

En revanche, l’article 40 de la Constitution empêche d’augmenter par amendement parlementaire un programme doté de crédits limitatifs en minorant un programme doté de crédits évaluatifs : l’augmentation des crédits limitatifs serait alors certaine, tandis que la réduction des crédits évaluatifs serait, compte tenu de leur spécificité, sans portée. Il n’est pas non plus possible de créer un nouveau programme doté de crédits évaluatifs, même en prélevant les crédits venant abonder ce nouveau programme sur un autre programme doté de crédits évaluatifs. Cela reviendrait en effet à créer une nouvelle occasion de dépasser le montant des crédits votés, et donc en pratique à ouvrir une autorisation nouvelle de dépenser.

c. Les spécificités de la base de référence

En matière d’amendements de crédits, la base de référence est le droit proposé, c’est-à-dire le total des crédits de la mission dans le PLF de l’année, et non le montant voté pour la même mission au titre de l’année précédente. Si ce dernier montant n’est pas considéré, du point de vue de l’article 40 de la Constitution, comme le droit existant, c’est en raison du principe d’annualité budgétaire, qui s’oppose à la reconduction automatique des crédits, ainsi qu’en disposent l’article 1er de la LOLF (« l’exercice s’étend sur une année civile ») et le I de son article 15 (« les crédits ouverts […] au titre d’une année ne créent aucun droit au titre des années suivantes »).

Serait donc irrecevable un amendement augmentant les crédits d’une mission pour les porter au niveau de ceux votés pour cette mission l’année précédente.

En revanche, le droit proposé varie au cours de l’examen du PLF et le principe suivant lequel est systématiquement retenue la base la plus favorable à l’initiative parlementaire reste valable.

Dans l’hypothèse où les crédits d’une mission ont été rejetés par le Sénat (sans que le Sénat ait pour autant rejeté l’ensemble du PLF), peuvent être recevables en nouvelle lecture des amendements de crédits au solde positif ; est alors recevable le rétablissement de tout ou partie de ces crédits, le cas échéant avec une nouvelle répartition entre programmes, dans la limite de l’enveloppe totale de crédits de la mission figurant soit dans le texte déposé, soit dans celui adopté par l’Assemblée nationale.

Si le Sénat a modifié la ventilation des crédits d’une mission, un amendement doit, pour être recevable, tenir compte de la nouvelle dotation respective de chaque programme et de chaque action ; son auteur doit prendre connaissance de la motivation des amendements adoptés par la Haute Assemblée. Dans un tel cas, les mouvements pouvant être proposés peuvent s’inscrire dans la limite de l’enveloppe totale de crédits de la mission figurant soit dans le texte déposé, soit dans celui adopté par l’Assemblée nationale, soit dans celui adopté par le Sénat.

4. Les amendements de crédits aux projets de loi de finances rectificative

Aux termes du cinquième alinéa de l’article 1er de la LOLF, « ont le caractère de lois de finances […] les lois de finances rectificatives ». Son article 35 détaille leur contenu et leur structure.

Compte tenu de la difficulté, voire de l’impossibilité, antérieurement à l’entrée en vigueur de la loi organique du 28 décembre 2021, de connaître la consommation des unités de vote, de leurs programmes et de leurs actions – le profil de consultation du progiciel de gestion intégrée Chorus par la commission des finances étant par trop imprécis –, les amendements de crédits déposés à l’occasion de l’examen d’un projet de loi de finances rectificative (PLFR) ne pourraient, en toute rigueur, faire valoir comme disponibles que ceux que le Gouvernement propose d’ouvrir ou d’annuler.

Pour favoriser l’initiative parlementaire, des conventions différentes s’appliquent suivant qu’il s’agit d’un PLFR de début ou de fin d’exercice.

En début d’exercice, les crédits ne sont pas intégralement consommés et il n’est pas irréaliste de vouloir procéder à des réallocations. L’ensemble des crédits sont donc réputés encore disponibles.

En fin d’exercice, les crédits accordés au titre de la loi de finances initiale sont quasi-intégralement consommés, de sorte que la compensation de l’augmentation des crédits d’un programme par la minoration de ceux d’un autre n’a aucune réalité, sauf à ce que le Gouvernement révèle leur disponibilité (en les « utilisant » pour un mouvement à la hausse ou à la baisse) :

– il est rigoureusement impossible de compenser une ouverture sur un programme modifié ou non par le projet du Gouvernement grâce à une annulation sur un autre programme modifié ou non ;

– mais il est possible de compenser une ouverture sur un programme modifié ou non grâce à une moindre ouverture ou à une ventilation alternative de sommes rendues disponibles au moyen de la minoration d’une annulation sur un programme modifié.

S’agissant des abondements, l’exigence de motivation au niveau des actions demeure absolue. S’agissant des minorations, elle ne peut être suivie que dans la mesure où le Gouvernement lui-même indique au Parlement l’origine des crédits qu’il entend rendre indisponibles ou dont il change l’affectation.

La loi organique du 28 décembre 2021, en prévoyant que seront « joints à tout PLFR […] des tableaux récapitulant, pour chaque mission du budget général, chaque budget annexe et chaque compte spécial, par programme, ainsi qu’en fonction des titres mentionnés au I de l’article 5, le montant des autorisations d’engagement et des crédits de paiement consommés et disponibles au jour de la transmission du projet de loi au Conseil d’État » (3° bis nouveau de l’article 53 de la LOLF), devrait conduire, à compter du dépôt du projet de loi de finances pour 2023, à ce que l’appréciation de la disponibilité des crédits lors de l’examen d’un PLFR prenne en considération ces tableaux récapitulatifs.

Dans la mesure où les projets de lois de finances de fin de gestion ne comporteront pas, à l’inverse des PLFR, de tels tableaux récapitulatifs et seront déposés en fin d’année, la convention actuellement retenue pour les PLFR déposés en fin d’exercice devrait être maintenue.

Il importe par ailleurs de prêter attention à la différence importante entre les annulations opérées par la voie législative, évoquées à l’instant, et les annulations opérées par la voie réglementaire : la LFR autorise les premières et ratifie les secondes.

En effet, les deux premières phrases du premier alinéa de l’article 13 de la LOLF prévoient qu’« en cas d’urgence, des décrets d’avance pris sur avis du Conseil d’État et après avis des commissions de l’Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances peuvent ouvrir des crédits supplémentaires sans affecter l’équilibre budgétaire défini par la dernière loi de finances ; à cette fin, les décrets d’avance procèdent à l’annulation de crédits ou constatent des recettes supplémentaires » et le premier alinéa du I de son article 14 prévoit qu’« afin de prévenir une détérioration de l’équilibre budgétaire défini par la dernière loi de finances afférente à l’année concernée, un crédit peut être annulé par décret pris sur le rapport du ministre chargé des finances ; un crédit devenu sans objet peut être annulé par un décret pris dans les mêmes conditions ».

La nouvelle base de référence est alors celle résultant de l’annulation réglementaire, non du vote initial du Parlement.

Ne serait donc pas recevable un amendement qui, à l’occasion d’un PLFR, proposerait de revenir sur une annulation de crédits déjà opérée au moyen d’un tel décret : l’autorisation parlementaire donne au Gouvernement la possibilité de dépenser les crédits mis à sa disposition, sans nullement l’y obliger, et le Conseil constitutionnel a confirmé qu’un amendement parlementaire qui rétablirait les crédits au niveau de ce vote constituerait « une augmentation des charges publiques telles qu’elles s’établissaient à la suite des annulations de crédits » ([128]) réglementaires.

B. Les amendements relatifs À la maquette de performance

Avec la loi organique du 28 décembre 2021, les amendements des députés voient leur champ s’élargir à un nouvel état législatif annexé relatif à la performance budgétaire.

1. Une possibilité nouvelle

Dans sa rédaction en vigueur depuis 2001 et jusqu’au dépôt du PLF pour 2023, les objectifs et indicateurs de performance ne constituaient pas des dispositions du texte budgétaire, mais de simples informations figurant dans différentes annexes mentionnées au 4° de l’article 48 de la LOLF, au a du 5° et à la seconde phrase du 6° de son article 51, ainsi qu’au a du 4° et à la seconde phrase du 6° de son article 54.

Étant dépourvus de portée législative, ces items n’étaient pas amendables, comme l’avaient souligné les rapports des trois précédents présidents de la commission des finances.

À cet égard, la réforme de la LOLF constitue une rupture favorable à l’initiative parlementaire. Les auteurs de la proposition de loi organique avaient pour intention claire de « franchir une nouvelle étape » et de « leve[r] ce verrou », de sorte que « les objectifs et indicateurs de performance [soient] regroupés dans un nouvel état législatif annexé, amendable et discuté en même temps que les unités de vote des crédits auxquels ils se rapportent » ([129]).

2. De premières règles certaines, d’autres à construire au fil de l’eau

Le nouveau 4° bis du II de l’article 34 de la LOLF dispose ainsi que « dans la seconde partie, la loi de finances […] définit, pour chaque mission du budget général, chaque budget annexe et chaque compte spécial, des objectifs de performance et des indicateurs associés à ces objectifs ».

Il en ressort que des amendements pourront modifier l’intitulé de ces objectifs et indicateurs, voire en ajouter ou en supprimer, sous la réserve de ne pas porter atteinte au fait que soient associés au moins deux objectifs à chaque mission et au moins deux indicateurs à chaque objectif.

Lors de l’examen de la proposition de loi organique à l’origine de la loi organique du 28 décembre 2021, la commission des finances du Sénat a relevé que « le Parlement fixerait ainsi les indicateurs, mais pas les cibles chiffrées qui continueraient à relever de la compétence du Gouvernement » ([130]) et le Conseil constitutionnel a formulé une réserve allant dans le même sens ([131]).

Sous la XVIème législature, il appartiendra au président de la commission des finances d’affiner les règles applicables à mesure de l’appropriation de ce nouveau droit par les députés. Aucun contrôle ne saurait être fait au regard de l’article 40 de la Constitution, puisque les amendements en question ne seront pas normatifs, ni au titre de l’opportunité de leur inscription dans telle mission.

CinquiÈme partie : la PROTECTION DU DOMAINE DES lois de financement de la sÉcuritÉ sociale PAR LE CONTRÔLE DE LA RECEVABILITÉ ORGANIQUE

De la même manière que le contrôle de la recevabilité des amendements au regard des exigences de la LOLF (cf. supra quatrième partie), le contrôle de la recevabilité des amendements au regard de la loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale (LOLFSS) s’impose à l’ensemble des amendements, quel que soit leur auteur. Il permet de protéger la loi de financement de la sécurité sociale (LFSS), mentionnée explicitement au dix-neuvième alinéa de l’article 34 de la Constitution, tant contre son empiètement sur un champ extérieur à son objet que contre celui d’autres lois dans son périmètre propre. L’observation de ces règles est aussi vérifiée par le Conseil constitutionnel, quasi systématiquement saisi des projets de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) ; ses décisions éclairent la jurisprudence du président de la commission des finances.

Résultant initialement de la loi organique n° 96-646 du 22 juillet 1996, la LOLFSS a connu une première révision d’ampleur avec la loi organique n° 2005-881 du 2 août 2005 et ce cadre a dernièrement été réformé par la loi organique n° 2022-354 du 14 mars 2022, qui avait pour origine une proposition de loi organique de M. Thomas Mesnier, rapporteur général de la commission des affaires sociales, dans une démarche parallèle à celle menée par la commission des finances pour réformer la LOLF.

Les dispositions de cette loi organique du 14 mars 2022, qui, pour l’essentiel, entreront en vigueur le 1er septembre 2022 et s’appliqueront dès le dépôt du PLFSS pour 2023, ont été validées par le Conseil constitutionnel, sans que les trois réserves que sa décision formule n’emportent de conséquences en termes de recevabilité des amendements ([132]).

Il doit être noté que la révision organique de 2022 procède à une renumérotation intégrale de la section 1 du chapitre Ier bis du livre Ier du livre Ier du code de la sécurité sociale, laquelle accueille la quasi-totalité des articles de la LOLFSS : les développements ci-après tiennent naturellement compte des références les plus récentes, non de celles qui figuraient dans ce même code au cours de la XVème législature.

I. La protection du domaine des lois de financement de la sÉcuritÉ sociale

L’article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale distingue trois catégories de LFSS : la LFSS de l’année, la loi de financement rectificative de la sécurité sociale (LFRSS) – jusqu’à présent, seuls deux projets de LFRSS ont été examinés, en 2011 et 2014 – et la loi d’approbation des comptes de la sécurité sociale. Cette dernière catégorie constitue une innovation de la loi organique du 14 mars 2022 puisque les comptes du dernier exercice clos étaient auparavant arrêtés dans la première partie de la LFSS de l’année (et le seront encore lors du PLFSS pour 2023, à l’automne 2022). Par parallélisme avec les exigences posées pour les PLF par l’article 41 de la LOLF, le PLFSS de l’année à venir ne pourra être mis en discussion avant l’examen du projet de loi d’approbation des comptes de la sécurité sociale afférente à l’année écoulée.

Par cohérence avec la création de cette catégorie des lois d’approbation des comptes de la sécurité sociale, la LFSS examinée à l’automne ne comprendra plus, à compter de l’année 2023 (donc lors de la présentation du PLFSS pour 2024) que trois parties, précédées d’un article liminaire ([133]), amendable dans les mêmes conditions, évoquées supra, que l’article liminaire qui ouvre la loi de finances : une première partie relative aux dispositions pour l’année en cours ; une deuxième partie relative aux recettes et à l’équilibre général pour l’année à venir ; une troisième partie relative aux dépenses pour l’année à venir.

Contrairement à la procédure suivie pour la discussion du PLF (avec des délais de dépôts distincts pour la première partie et plusieurs dizaines d’unités de vote au sein de la seconde partie), les amendements déposés sur le PLFSS font l’objet d’un seul délai de dépôt. Par conséquent, aucune irrecevabilité ne saurait être prononcée à raison du placement inexact de telle ou telle disposition.

D’abord, les articles L.O. 111-3-2 à L.O. 111-3-8 du code de la sécurité sociale définissent les mesures susceptibles ou non de figurer dans la LFSS. Il en va de même pour la LFRSS, avec les articles L.O. 111-3-9 à L.O. 111-3-12 du code de la sécurité sociale, et pour la loi d’approbation des comptes de la sécurité sociale, avec l’article LO. 111-3-13 du code de la sécurité sociale. Il en ressort que les amendements ne sont pas tenus, au stade de la première lecture du projet, de présenter un lien, même indirect, avec le texte déposé ou transmis mais uniquement de respecter les exigences organiques relatives au domaine de ces textes financiers.

Ensuite, les deux derniers alinéas du IV de l’article L.O. 111-7-1 du code de la sécurité sociale disposent que « tout amendement [au PLFSS] doit être motivé et accompagné des justifications qui en permettent la mise en œuvre » et que « les amendements non conformes aux dispositions [de la LOLFSS] sont irrecevables ».

L’article 121-2 du Règlement de l’Assemblée nationale prévoit que « les amendements contraires aux dispositions du chapitre Ier bis du titre Ier du livre Ier du code de la sécurité sociale sont déclarés irrecevables dans les conditions prévues [à l’article 89] », et le cinquième alinéa de cet article 89 prévoit que les dispositions de la LOLFSS « sont opposables dans les mêmes conditions » que l’article 40 de la Constitution. Le président de la commission des affaires sociales, saisie au fond du PLFSS en application des neuvième et dixième alinéas de l’article 36 du même Règlement, pour les amendements déposés en commission, puis le Président de l’Assemblée nationale, pour les amendements déposés en séance publique, ont la possibilité de « consulter le président […] de la commission des finances ». En pratique, les avis de ce dernier sont toujours suivis.

Il en va différemment au Sénat, où le deuxième alinéa de l’article 17 bis et le troisième alinéa de l’article 45 du Règlement indiquent que « le président de la commission des affaires sociales est compétent pour examiner la recevabilité des amendements déposés […] au regard des dispositions organiques relatives aux lois de financement de la sécurité sociale », sans que le président de la commission des finances soit amené à intervenir.

A. Les organismes entrant dans le champ des lois de financement de la sÉcuritÉ sociale

Si l’article 40 de la Constitution s’applique à l’ensemble des administrations de sécurité sociale (ASSO), le périmètre des organismes relevant des LFSS, fixé par la LOFSS elle-même, est moins large.

Relèvent bien entendu du champ de la LFSS les régimes obligatoires de base de la sécurité sociale (ROBSS). Outre le régime général, les principaux ([134]) sont les régimes des salariés et des exploitants agricoles, mais également les régimes spéciaux de la SNCF, de la RATP ou des professionnels libéraux (CNAVPL), ainsi que la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales et de la fonction publique hospitalière (CNRACL). En fait également partie la nouvelle branche autonomie ([135]) gérée par la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA).

Les autres organismes situés dans le champ de la LFSS sont, aux termes des articles L.O. 111-3-3 à L.O. 111-3-8 du code de la sécurité sociale :

– les organismes concourant au financement des ROBSS, à l’amortissement de leur dette et à la mise en réserve de recettes à leur profit ;

– les organismes financés par des ROBSS ;

– les fonds comptables retraçant le financement de dépenses spécifiques relevant d’un ROBSS.

Cet ensemble est celui dont les comptes sont présentés dans l’annexe II du PLFSS (ancienne annexe VIII), dont le dernier état citait vingt structures : le Fonds de solidarité pour la vieillesse (FSV), le Fonds de réserve pour les retraites (FRR), la Caisse d’amortissement de la dette sociale (CADES), le Fonds d’indemnisation des victimes de l’amiante (FIVA) et le Fonds de cessation anticipée des travailleurs de l’amiante (FCAATA), le Fonds d’intervention régional (FIR), le Fonds pour la modernisation et l’investissement en santé (FMIS), l’Office national d’indemnisation des accidents médicaux (ONIAM), l’Agence nationale du développement professionnel continu (ANDPC), l’Institut national de la transfusion sanguine (INTS), l’Établissement français du sang (EFS), l’Agence de la biomédecine (ABM), l’Agence du numérique en santé (ANS), l’École des hautes études en santé publique (EHESP), l’Agence technique de l’information sur l’hospitalisation (ATIH), l’Agence nationale d’appui à la performance (ANAP), le Centre national de gestion des praticiens hospitaliers et des personnels de direction de la fonction publique hospitalière (CNG), l’Agence nationale de sécurité du médicament et des produits de santé (ANSM), l’Agence nationale de santé publique (Santé publique France) et la Haute Autorité de santé (HAS).

Malgré la dissolution du fonds qui en assumait la gestion ([136]), la place dans la LFSS des dispositions relatives à la complémentaire santé solidaire (CSS) – qui comprend les anciens dispositifs de la couverture maladie universelle complémentaire (CMU-C) et de l’aide à la complémentaire santé (ACS) – n’est nullement remise en cause, puisque ses missions ont été reprises par les différentes caisses des ROBSS.

Enfin, le président de la commission des finances étudie au cas par cas la recevabilité des amendements concernant les agences régionales de santé (ARS), qui sont certes constituées sous la forme d’établissements publics administratifs (EPA) de l’État, mais dont l’article L. 1431-1 du code de la santé publique dispose qu’elles ont « pour mission de définir et de mettre en œuvre [des] programmes et actions concourant à la réalisation […] des principes fondamentaux affirmés au I de l’article L. 111-2-1 du code de la sécurité sociale [et de] contribue[r] au respect de l’ONDAM ». L’on relèvera à titre d’exemple que le Conseil constitutionnel a jugé qu’il n’était pas loisible à la LFSS de prévoir l’expérimentation de la mise en place, par le directeur général de l’ARS, d’une plateforme d’appui gériatrique aux établissements et services sanitaires et médico-sociaux ainsi qu’aux professionnels de santé libéraux suivant des personnes âgées ([137]).

La même précaution doit être observée concernant les « établissements de santé relevant du service public hospitalier » et les « établissements médico-sociaux publics et privés à but non lucratif financés en tout en partie par des ROBSS et soumis à un objectif de dépenses » : les seules mesures que la LFSS est susceptible de comporter à leur propos ressortissent soit aux branches maladie et autonomie, soit, depuis la loi organique du 14 mars 2022, à leurs « dettes » mais sous la réserve que les dispositions en question « [aient] pour effet de modifier les conditions générales de l’équilibre financier de la sécurité sociale ».

B. Le domaine exclusif des LFSS

Deux catégories de dispositions ne peuvent figurer que dans une LFSS et doivent donc être déclarées irrecevables par le président de la commission des finances, qu’il soit consulté par le président de la commission saisie au fond ou par le Président de l’Assemblée nationale, lorsqu’ils sont déposés sur tout autre texte. Il s’agit de :

– celles relevant de son domaine exclusif et obligatoire ;

– celles relevant de son domaine exclusif mais facultatif.

1. Le domaine exclusif et obligatoire : les conditions générales de l’équilibre financier de la sécurité sociale

Le dix-neuvième alinéa de l’article 34 de la Constitution dispose que les LFSS « déterminent les conditions générales de [l’]équilibre financier [de la sécurité sociale] et, compte tenu de leurs prévisions de recettes, fixent ses objectifs de dépenses […] », tandis que le premier alinéa de son article 47-1 prévoit qu’elles résultent exclusivement d’un « projet de loi ».

Cependant, l’équilibre du projet gouvernemental peut, sous certaines réserves, être modifié par les membres du Parlement.

Ainsi, la LFSS doit impérativement comporter, en vertu de l’article L.O. 111-3-3 pour l’année en cours et des articles L.O. 111-3-4 et L.O. 111-3-5 du code de la sécurité sociale pour l’année à venir :

– les objectifs de dépenses des ROBSS, par branche, l’ONDAM, et les charges prévisionnelles des organismes concourant au financement des ROBSS ;

– les prévisions de recettes des ROBSS et des mêmes organismes, ainsi que de ceux chargés de procéder à des mises en réserve au profit des ROBSS ;

– la liste des ROBSS et desdits organismes habilités à recourir à des ressources non permanentes ainsi que leurs plafonds d’emprunt ;

– l’objectif d’amortissement de la dette sociale ([138]).

En application des articles L.O. 111-3-3 et L.O. 111-3-9 du code de la sécurité sociale, le monopole de la modification de ces dispositions en cours d’année revient à la LFRSS et à la première partie de la LFSS pour l’année à venir.

Dès lors, un amendement parlementaire qui réduirait les dépenses des ROBSS, réduirait leurs recettes ou augmenterait ces dernières doit avoir une incidence directe sur les déterminants mêmes de l’équilibre des comptes sociaux pour avoir sa place dans une LFSS.

Symétriquement, un amendement dont les conséquences financières sur les ROBSS et leurs satellites seraient nulles ou d’une trop faible ampleur n’a pas sa place dans une LFSS, alors que cela peut contribuer à sa recevabilité dans un autre texte.

Ni la Constitution ni la LOLFSS ne fixent de seuil au delà duquel l’incidence sur l’équilibre financier de la sécurité sociale est avérée, mais un ordre de grandeur de quelques centaines de millions d’euros – au bénéfice ou au détriment des régimes – semble se dégager de la jurisprudence du Conseil constitutionnel.

A ainsi été censuré le transfert, opéré par une loi de finances rectificative de fin d’exercice, de 3 milliards de francs, soit 460 millions d’euros, du produit des droits de consommation sur les tabacs de la sécurité sociale vers l’État ([139]), mais ont été validées l’attribution de 350 millions de francs, soit 53 millions d’euros, du produit de la contribution sociale de solidarité des sociétés dans un sens identique et la réduction de 50 millions d’euros d’une contribution exceptionnelle affectée à la branche maladie ([140]), effectuée par la même catégorie de texte.

Un paramètre important pour le juge constitutionnel est que, dans le premier cas, « aucune LFSS [n’avait] pris en compte cette incidence et [ne pourrait] plus le faire d’ici la fin de l’exercice » concerné (ni dans la troisième partie de la LFSS pour l’année en cours ni dans la deuxième partie de la LFSS pour l’année à venir), tandis que les deuxième et troisième mesures n’emportaient pas « une incidence telle qu’elle[s] aurai[en]t dû, au préalable, être prise[s] en compte par une LFSS ». Afin de contrecarrer l’irrecevabilité, dans toute autre catégorie de texte législatif que la LFSS, d’un amendement modifiant l’équilibre général de la sécurité sociale, il convient donc de prévoir expressément le report de l’entrée en vigueur de la mesure proposée à l’année suivante.

a. Les amendements aux objectifs de recettes de la LFSS

Dans la mesure où tant le Constituant que le législateur organique ont retenu le terme de « prévisions de recettes », les colonnes afférentes dans les tableaux d’équilibre des LFSS revêtent une portée normative assez ténue.

S’il s’agit de contester le calcul des prévisions, qui auraient été surévaluées, un amendement parlementaire souhaitant réviser à la baisse l’une d’entre elles devrait en toute rigueur être gagé ; si l’auteur juge qu’une prévision de recettes a, au contraire, été sous-évaluée, il pourra toujours proposer de revoir la prévision à la hausse, sans que cette nouvelle estimation puisse néanmoins avoir une quelconque incidence sur la recette qui sera in fine encaissée. Faute d’effet utile, de tels amendements n’ont donc pas vocation à être déposés.

La seule exception envisageable concernerait des amendements proposant une simple « rectification comptable » des prévisions de recettes, dans le souci d’assurer la sincérité de la LFSS. Tel fut le cas d’une série d’amendements parlementaires au projet de loi de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2014, visant à corriger divers tableaux d’équilibre par cohérence avec les chiffres actualisés présentés à la commission des comptes de la sécurité sociale après son dépôt. Ces amendements ont été jugés recevables, alors même qu’ils conduisaient, pour certaines branches, à revoir à la hausse des objectifs de dépenses et à la baisse des prévisions de recettes.

Une telle tolérance est évidemment conditionnée à l’existence de données objectives et rendues publiques – par des organismes indépendants tels le Haut Conseil des finances publiques (HCFP) ou la commission des comptes de la sécurité sociale (CCSS) –, afin d’éviter son détournement au profit d’initiatives qui se contenteraient de remises en cause sans aucun fondement.

b. Les amendements aux objectifs de dépenses de la LFSS

À l’instar des dispositions de l’article 47 de la LOLF, ouvrant aux députés la faculté de majorer les crédits d’un programme au sein d’une mission, le premier alinéa du IV de l’article L.O. 111-7-1 du code de la sécurité sociale prévoit que, « au sens de l’article 40 de la Constitution, la charge s’entend, s’agissant des amendements aux PLFSS s’appliquant aux objectifs de dépenses, de chaque objectif de dépenses par branche ou de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie ». Comme l’a interprété le Conseil constitutionnel, « ces dispositions offrent aux membres du Parlement la faculté nouvelle de présenter des amendements majorant le montant d’un ou plusieurs sous-objectifs inclus dans un objectif, à condition de ne pas augmenter le montant de celui-ci » ([141]).

Le solde des modifications proposées par un amendement parlementaire à l’intérieur d’un objectif de dépenses doit être nul ou négatif. Il ne saurait être positif, car il n’est possible que de réaménager les dépenses au sein d’un objectif ou de proposer une diminution nette de l’objectif de dépenses.

Toutefois, l’initiative parlementaire est plus réduite dans le cadre des objectifs de dépenses du PLFSS que dans celui des crédits du PLF car la seconde phrase du 2° et la deuxième phrase du 3° de l’article L.O. 111-3-5 du code de la sécurité sociale disposent que « la liste des éventuels sous-objectifs [de dépenses des ROBSS et du régime général] et le périmètre de chacun d’entre eux sont fixés par le Gouvernement » et que « la définition des composantes des sous-objectifs [de l’ONDAM] est d’initiative gouvernementale ». On peut relever que le Gouvernement est tenu de consulter les commissions parlementaires compétentes sur la liste des sous-objectifs, leur périmètre et la définition de leurs composantes.

Sauf pour l’ONDAM, obligatoirement décliné en sous-objectifs – dont « le nombre ne peut être inférieur à trois » aux termes de la dernière phrase du même 3° –, l’opportunité ou non de décliner les objectifs en sous-objectifs est laissée à l’appréciation de l’exécutif.

Or une telle déclinaison n’a jamais existé jusqu’à aujourd’hui, rendant donc impossible, par amendement parlementaire, toute modification à l’intérieur d’un autre objectif que l’ONDAM.

A ainsi été jugé irrecevable, car créant un nouveau sous-objectif, un amendement scindant le sous-objectif des « autres dépenses relatives aux établissements de santé » de l’ONDAM afin d’isoler certaines dotations.

Par conséquent, sont strictement irrecevables les amendements opérant des transferts entre branches, entre régimes, entre organismes satellites ou entre l’une et l’autre de ces catégories, car aucun mouvement n’est possible à une autre échelle que celle des sous-objectifs existants. Il en va de même pour les amendements créant, supprimant ou ramenant à zéro un objectif ; pour ceux créant un sous-objectif ex nihilo ou par scission ; de même que pour ceux modifiant l’intitulé d’un objectif ou d’un sous-objectif.

Il convient d’insister sur le fait que de telles majorations compensées ne peuvent concerner que les objectifs des articles ad hoc du PLFSS, à l’exclusion de tout autre type d’amendement qui porterait sur les tableaux d’équilibre (qui ne présentent pas les sous-objectifs) ou à plus forte raison sur un dispositif « de lettres » – la règle est la même que pour les « articles rattachés » du PLF.

Malgré leur nom, constituent bien des aggravations de charges, non des pertes de recettes, et ne peuvent être gagés, les amendements tendant à réduire, voire supprimer, les franchises médicales, tickets modérateurs, participations forfaitaires, droits de timbre et équivalents ou à en exonérer certains publics ; en effet, cela conduirait l’assurance maladie à augmenter ses remboursements.

c. La dette et les réserves de la sécurité sociale

En application du b du 2° de l’article L.O. 111-3-4 et du 3° de l’article L.O. 111-3-5 et du b du 2° de l’article L.O. 111-3-4 du code de la sécurité sociale, le monopole de la LFSS comprend la rectification pour l’année en cours et la détermination pour l’année à venir de « l’objectif d’amortissement [de la dette sociale] » par la CADES et celle des « recettes affectées aux organismes chargés de la mise en réserve de recettes » au profit des ROBSS.

À la condition d’être compatible avec ses ressources, il est possible d’amender la cible de remboursement de la CADES, tandis que la mise en réserve se voit appliquer l’article 40 de la Constitution – et le monopole de la loi de finances sur les recettes de l’État – de manière classique.

2. Le domaine exclusif mais facultatif : quatre types de mouvements concernant les recettes de la sécurité sociale

La LOLFSS préserve également les recettes de la sécurité sociale en prévoyant que certaines mesures qui peuvent avoir une incidence négative sur les régimes de sécurité sociale (affectation de recettes à un tiers, allègements sociaux) doivent obligatoirement figurer dans une LFSS.

a. L’affectation à un tiers de recettes établies au profit de la sécurité sociale

Aux termes de l’article L.O. 111-3-14 du code de la sécurité sociale, relève du monopole des LFSS l’affectation, totale ou partielle, d’une ressource établie au profit des ROBSS ou des organismes concourant à leur financement, à l’amortissement de leur dette ou à la mise en réserve de recettes à leur profit, à toute autre personne morale ; cette règle vaut tant pour leurs recettes exclusives que pour celles qu’ils partagent déjà. Toutefois, lorsque l’État figure parmi ces autres affectataires, le monopole du détournement de la ressource concernée revient à la loi de finances ([142]).

Sous la précédente législature, le président de la commission des finances a logiquement déclaré irrecevable un amendement proposant, hors LFSS, de transférer une part de la contribution sociale généralisée (CSG) aux départements, car son produit est normalement réparti entre, d’une part, plusieurs branches, la CADES et le FSV et, d’autre part, le régime d’assurance chômage.

b. La répartition de ressources attribuées par l’État à la sécurité sociale

L’article L.O. 111-3-15 du code de la sécurité sociale, introduit par la loi organique du 14 mars 2022, dispose par ailleurs que « la répartition, entre les ROBSS et, le cas échéant, entre leurs branches et les organismes concourant à leur financement, à l’amortissement de la dette de ces régimes ou des organismes concourant à leur financement ou à la mise en réserve de recettes à leur profit, des ressources établies au profit de l’État, lorsque celles-ci leur ont été affectées dans les conditions prévues au III de l’article 2 de la [LOLF], ne peut résulter que d’une disposition d’une loi de financement de l’année ou rectificative ».

c. Les allègements sociaux non-compensés ou d’une durée égale ou supérieure à trois ans

L’article L. 131-7 du code de la sécurité sociale prévoit que l’État attribue des crédits ou, de manière dérogatoire, des recettes fiscales, à la sécurité sociale afin de compenser toute mesure de réduction, d’exonération ou d’abattement d’assiette de cotisations ou de contributions sociales instituée, selon les cas, à compter de la loi dite Veil ([143]) ou de la loi dite Douste-Blazy ([144]), ainsi que tout transfert de charges.

En revanche, le 1° du I de l’article L.O. 111-3-16 du code de la sécurité sociale réserve aux lois de financement de la sécurité sociale de l’année ou rectificatives la création ou la modification d’allègements non-compensés ([145]). Ces mesures sont énumérées à l’annexe IV du PLFSS (ancienne annexe V) et au dernier alinéa de l’article L. 131-7 du code de la sécurité sociale.

Si, compte tenu de l’article 40 de la Constitution, cette possibilité ne concerne pas les amendements parlementaires qui doivent en tout état de cause prévoir une compensation lorsqu’ils diminuent une ressource publique, il demeure que le Gouvernement peut simplement en « lever le gage » – alors que cette facilité devrait, en cas de minoration des recettes de la sécurité sociale par tout autre texte, s’accompagner d’une entrée en vigueur différée pour permettre à la prochaine LFSS d’intégrer de telles conséquences dans son équilibre.

La loi organique du 14 mars 2022 a renforcé le monopole des LFSS : le 2° du I de l’article L.O. 111-3-16 leur réserve désormais le monopole de la création ou de la modification de telles mesures d’allègements dès lors que ces mesures sont « établies pour une durée égale ou supérieure à trois ans » et qu’elles « ont un effet : a) sur les recettes des ROBSS [ou de leurs satellites] ; b) sur l’assiette, le taux et les modalités de recouvrement » des cotisations et contributions en question.

Par conséquent, sont désormais irrecevables ou susceptibles d’être censurés par le Conseil constitutionnel les amendements ou les dispositions qui, déposés ou adoptés dans une autre loi ordinaire qu’une LFSS, y compris une loi de finances, proposent d’instaurer ou d’aménager la baisse d’une ressource de la sécurité sociale sans mentionner explicitement que leur dispositif ne sera en vigueur que pour une durée inférieure à trois ans. Cette règle s’applique naturellement aussi aux initiatives du Gouvernement.

C. Le domaine partagÉ entre les LFSS et les autres lois

Un certain nombre de dispositions, énumérées aux articles L.O. 111-3-6 à L.O. 111-3-8 et à l’article L.O. 111-3-12 du code de la sécurité sociale, peuvent figurer indifféremment dans la loi de financement de la sécurité sociale de l’année et la loi de financement rectificative de la sécurité sociale ou dans une autre loi ordinaire. Il s’agit de celles qui concernent les recettes et les dépenses des régimes ou de celles qui concourent à leur évaluation par le Parlement.

1. Les recettes, la trésorerie, la comptabilité de la sécurité sociale

Le 1° de l’article L.O. 111-3-6 et le 1° de l’article L.O. 111-3-7 du code de la sécurité sociale indiquent que le domaine partagé s’étend, pour l’année en cours, l’année à venir ou cette année à venir et les années ultérieures, aux dispositions « ayant un effet sur les recettes » des régimes et, pour les seules années ultérieures, à celles « ayant un effet sur les recettes […] à la condition qu’elles présentent un caractère permanent ». Par exemple, a été censuré un article de LFSS augmentant la dotation de l’État au fonds d’indemnisation des victimes de l’amiante (FIVA) pour les années n + 2 à n + 4 : il était sans effet sur l’année en cours et ne présentait pas un caractère permanent ([146]).

Sont principalement concernées les mesures relatives à l’assiette, au taux et aux modalités de recouvrement des cotisations et contributions affectées aux organismes entrant dans le champ de la LFSS, que cette modification ait pour objet d’augmenter leur produit – sauf à transférer à la sphère sociale une ressource de l’État, ce qui relève du monopole de la loi de finances (cf. supra 2 du A du I de la quatrième partie) – ou de le diminuer avec un gage.

D’une part, la notion de recouvrement recoupe les conditions de déclaration, de paiement et de contrôle des prélèvements.

D’autre part, le président de la commission des finances a considérablement simplifié, sous la XVème législature, les règles de recevabilité des amendements impliquant l’exonération, la réduction ou l’exemption d’un prélèvement social. Ces règles vont toutefois devoir prendre en compte la nouvelle extension du monopole des lois de financement de la sécurité sociale, en vertu de la loi organique du 14 mars 2022, aux créations ou modifications d’exonérations d’une durée supérieure ou égale à trois ans. Le tableau ci-après s’efforce de présenter de façon synthétique les possibilités ouvertes au législateur dans ce nouveau cadre organique, qu’il convient d’interpréter de la manière la plus favorable à l’initiative du législateur.

RecevabilitÉ des amendements parlementaires

sur les exonÉrations sociales

	LFSS	Loi ordinaire	Loi de finances
EXONÉRATION NON COMPENSÉE
Institution ou augmentation d’une exonération	Recevable (avec un gage simple pour les OSS)	Irrecevable
Diminution d’une exonération	Recevable
Suppression d’une exonération	Recevable
EXONÉRATION COMPENSÉE PAR UNE DOTATION BUDGÉTAIRE
Institution d’une exonération	Irrecevable
Augmentation d’une exonération inférieure à trois ans	Recevable (avec un gage simple pour les OSS et sous réserve de ne pas détourner une ressource de l’État)		Recevable (soit avec un gage simple pour les OSS, soit avec l’affectation aux OSS d’une ressource de l’État et un gage pour l’État)
Recevable, sous réserve de prévoir un mécanisme distinct
en recettes et de ne pas augmenter la dotation existante
(sinon irrecevable car charge)
Diminution d’une exonération inférieure à trois ans	Recevable
Augmentation d’une exonération égale ou supérieure à trois ans	Recevable (avec un gage simple pour les OSS), sous réserve de prévoir un mécanisme distinct en recettes et de ne pas augmenter la dotation existante, (sinon irrecevable car charge)	Irrecevable
Diminution d’une exonération égale ou supérieure à trois ans	Recevable	Irrecevable
Suppression d’une exonération	Recevable
EXONÉRATION COMPENSÉE PAR L’AFFECTATION D’UNE RECETTE
Institution ou augmentation d’une exonération inférieure à trois ans	Recevable (avec un gage simple pour les OSS et sous réserve de ne pas détourner une ressource de l’État)		Recevable (soit avec un gage simple pour les OSS, soit avec l’affectation aux OSS d’une ressource de l’État et un gage pour l’État)
Diminution d’une exonération inférieure à trois ans	Recevable
Institution ou augmentation d’une exonération égale ou supérieure à trois ans	Recevable (avec un gage simple pour les OSS)	Irrecevable
Diminution d’une exonération égale ou supérieure à trois ans	Recevable	Irrecevable
Suppression d’une exonération	Recevable

Note : « OSS » renvoie aux « organismes de sécurité sociale ».

Suivant un raisonnement favorable à l’initiative parlementaire, le président de la commission des finances a jugé que, bien qu’il soit évidemment irrecevable au titre de l’article 40 de la Constitution (charge) et du 1° du II de l’article 34 de la LOLF (monopole de la loi de finances) d’instituer une compensation via des crédits budgétaires ou d’augmenter le montant d’une compensation existante en se plaçant juridiquement sur le terrain des dépenses, l’on pouvait considérer que la présence d’un gage dans un amendement signifiait que son auteur entend que la compensation nouvelle ou le supplément apporté à une mesure déjà en vigueur prenne la forme d’un mouvement en recettes.

Lors de l’examen du PLFSS ou d’un texte ordinaire autre que le PLF, un tel amendement devra comporter un gage simple pour la sécurité sociale et majorer une ressource déjà établie à son profit – compte tenu du monopole de la loi de finances pour le détournement des recettes de l’État ou l’affectation d’ITN (cf. supra 2 du A du I de la quatrième partie). Lors de l’examen du PLF, l’amendement devra à l’inverse veiller à ne pas compenser la baisse d’une recette sociale par la hausse d’une cotisation, puisque ce type de recettes est étranger au domaine de la loi de finances. Dans tous les cas, les députés devront prendre garde à la différence entre la suppression ou la diminution d’une exonération compensée (vertueuse tant pour l’État que pour la sécurité sociale) et la suppression ou la diminution d’une compensation (vertueuse pour l’État mais devant naturellement être gagée pour la sécurité sociale).

Par ailleurs, toujours sous la réserve de ne pas priver l’État ou la sécurité sociale du produit d’une recette dont l’un ou l’autre bénéficie déjà (monopoles précités), la modification de la clef de répartition d’une ressource partagée entre plusieurs ROBSS ou organismes satellites (sauf s’il s’agit de la répartition d’une ressource initialement établie au profit de l’État, qui fait aussi partie du monopole de la LFSS) peut figurer tant dans la LFSS que dans une autre loi (mais, une nouvelle fois, les dispositions relatives aux cotisations sociales n’ont pas leur place dans la loi de finances).

2. Les dépenses de la sécurité sociale

Si le 3° de l’article L.O. 111-3-6 et le 1° de l’article L.O. 111-3-12 du code de la sécurité sociale prévoient qu’elles peuvent, pour l’année en cours, se contenter d’un « effet » sur les dépenses des ROBSS, à l’image de la règle sur les recettes, le 1° de l’article L.O. 111-3-8 du code de la sécurité sociale dispose que les mesures concernant les dépenses doivent, pour l’année à venir ou cette année et les années ultérieures, « affecte[r] directement l’équilibre financier » des régimes et, pour les seules années ultérieures, « présente[r] un caractère permanent ».

Ainsi que l’a rappelé le Conseil d’État, l’objectif du législateur organique est de protéger les LFSS, donc le Parlement qui les examine, contre une multitude de dispositions relevant plus ou moins clairement du domaine social mais n’ayant sur les comptes de la sécurité sociale qu’un impact marginal, voire nul.

Cette distinction fonde l’irrecevabilité des « cavaliers sociaux » (cf. infra D du présent I).

Par exception, les amendements sur le tiers payant peuvent être jugés recevables par le président de la commission des finances lorsqu’ils demeurent dans le périmètre de la « charge de trésorerie ». Au regard de l’article 40 de la Constitution, il est donc possible d’envisager ce levier sur des actes isolés, mais non de le généraliser. Le Conseil constitutionnel a d’abord indiqué qu’un dispositif de tiers payant n’a pas pour seul objet de « fixer des modalités d’organisation du système de santé » mais aussi « d’organiser les modalités selon lesquelles est assuré le paiement de la part prise en charge par l’assurance maladie et le recouvrement des franchises » de manière générale ([147]), laissant entendre qu’une mesure sur le tiers-payant relevait du domaine partagé entre les lois relatives à la santé et les LFSS. Il a néanmoins plus récemment jugé étrangère au champ de la LFSS une disposition prévoyant que « les organismes d’assurance maladie complémentaire mettent à la disposition des professionnels de santé des services numériques en vue de l’application du dispositif du tiers payant sur certaines prestations en matière d’optique, d’audiologie et de soins dentaires » ([148]).

3. La gestion, la trésorerie et la comptabilité de la sécurité sociale

Les dispositions relatives à la gestion des risques et aux règles d’organisation ou de gestion interne des ROBSS « si elles ont pour effet de modifier les conditions générales de l’équilibre financier de la sécurité sociale », ainsi que celles relatives à la trésorerie et à la comptabilité des organismes entrant dans le champ de la LFSS relèvent de son domaine partagé.

Il est intéressant de noter que le Conseil constitutionnel a considéré qu’une extension de ce champ aux mesures de gestion n’ayant que des « incidences » sur l’équilibre serait contraire aux exigences constitutionnelles ([149]).

4. La dette de certains établissements de santé ou médico-sociaux

Brièvement évoquée supra, une modification fondamentale apportée par la loi organique du 14 mars 2022 tient à ce que des mesures antérieurement étrangères au domaine de la LFSS intègrent son domaine facultatif : « si elles ont pour effet de modifier les conditions générales de l’équilibre financier de la sécurité sociale, les dispositions ayant un effet sur : a) la dette des établissements de santé relevant du service public hospitalier ; b) la dette des établissements médico-sociaux publics et privés à but non lucratif financés en tout ou partie par les ROBSS et soumis à un objectif de dépenses ».

Si le b du 1° de l’article 2 de la loi organique n° 2020-991 du 7 août 2020 relative à la dette sociale et à l’autonomie avait déjà modifié la LOLFSS pour que la LFSS puisse accueillir des dispositions « ayant un effet sur la dette des ROBSS » alors qu’elles devaient auparavant être directement « relatives » à un passif déjà constitué au détriment d’un régime ([150]), une telle rédaction avait tout de même conduit le législateur financier social à retenir, pour la reprise de 13 milliards d’euros de la dette agrégée des établissements publics de santé, un circuit suivant lequel l’assurance maladie versait les dotations nécessaires à son remboursement aux établissements concernés, la sollicitation de la trésorerie de l’ACOSS étant neutralisée par un transfert à la CADES, plutôt que par l’intervention directe de cette dernière ([151]). La commission des affaires sociales du Sénat avait considéré qu’un tel schéma ne satisfaisait pas aux exigences organiques, même modifiées ([152]), mais le Conseil constitutionnel n’avait pu se prononcer, faute d’être saisi de la LFSS pour 2021.

La dernière révision de la LOLFSS clarifie cette question.

Au regard de l’article 40 de la Constitution, l’introduction de mesures ayant un effet sur la dette des établissements de santé ou médico-sociaux, ainsi que leur modification dans un sens constitutif d’une charge publique, ne pourront résulter que d’initiatives du Gouvernement et les amendements parlementaires les concernant ne pourront que proposer une économie pour les comptes sociaux.

5. L’information du Parlement sur l’application des LFSS

Toute loi ordinaire autre qu’une LFSS peut, sans préjudice de l’application de l’article 45 de la Constitution, comporter des dispositions relatives à l’information du Parlement sur les finances sociales.

Dans le cadre de l’examen des PLFSS, la recevabilité suit toutefois des critères plus stricts, car les amendements formulant une demande de rapport doivent améliorer « l’information et le contrôle du Parlement sur l’application des lois de financement de la sécurité sociale ». Chacun de ces termes a expressément été retenu par le 5° de l’article L.O. 111-3-6, le 6° de l’article L.O. 111-3-7, le 4° de l’article L.O. 111-3-8 et le 8° de l’article L.O. 111-3-12 du code de la sécurité sociale, pour que le PLFSS ne se transforme pas en projet de loi portant diverses mesures sociales.

D. Le domaine interdit aux LFSS : les « cavaliers sociaux »

Sont étrangères au champ des LFSS les dispositions concernant les organismes autres que les ROBSS ou leurs organismes satellites, celles dont l’effet sur leurs ressources ou leurs charges est insuffisant, voire nul – le principal cas étant celui des mesures relatives à la santé et non à la sécurité sociale –, et celles modifiant la maquette de cette catégorie de loi. Elles sont donc déclarées irrecevables par le président de la commission des finances ou censurées par le Conseil constitutionnel (cf. annexe n° 4).

La jurisprudence du Conseil constitutionnel donne une définition négative des « cavaliers sociaux » : « ces dispositions n’ont pas d’effet ou un effet trop indirect sur les dépenses ou les recettes des régimes obligatoires de base ou des organismes concourant à leur financement et ne sont pas relatives aux modalités de recouvrement des cotisations et contributions affectées à ces régimes et organismes, ni aux règles portant sur la gestion des risques par ces mêmes régimes ou organismes. Elles ne relèvent pas non plus des autres catégories mentionnées au paragraphe V de l’article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale ([153]). Dès lors, elles ne trouvent pas leur place dans une loi de financement de la sécurité sociale ».

1. Les organismes hors du champ de la loi de financement

Un amendement qui ne concerne ni des ROBSS, ni des organismes concourant à leur financement, à l’amortissement de leur dette ou à la mise en réserve de recettes à leur profit, n’a pas sa place dans la LFSS.

Sont concernés les régimes complémentaires obligatoires ou facultatifs d’assurance maladie – c’est-à-dire les assurances, mutuelles et institutions de prévoyance – ou d’assurance vieillesse – à l’image de l’Association générale des institutions de retraite complémentaire des cadres et de l’Association pour le régime de retraite complémentaire des salariés (AGIRC-ARRCO) ou de l’Institution de retraite complémentaire des agents non titulaires de l’État et des collectivités publiques (IRCANTEC) – ou des prestations complémentaires (voire étrangères à la sécurité sociale) des régimes intégrés.

Il en va de même des régimes de retraite supplémentaire, qui prennent la forme de produits d’épargne facultatifs, individuels ou collectifs.

Ont, de ce fait, été jugées étrangères au domaine de la LFSS l’interdiction de créer des régimes de retraite complémentaires facultatifs ([154]), l’association des organismes d’assurance maladie complémentaires aux recours des organismes de sécurité sociale contre les tiers responsables ([155]) ou la mise à la disposition de services numériques par les organismes d’assurance maladie complémentaire au profit des professionnels de santé en vue de l’application du tiers payant sur certaines prestations en matière d’optique, d’audiologie et de soins dentaires ([156]).

2. Les dispositions sans effet sur les recettes de la sécurité sociale

Les seules recettes que la LFSS peut modifier sont celles des régimes de base et des organismes concourant à leur financement et à la gestion de leur dette ou gérant des dépenses relevant de l’ONDAM.

Ce champ exclut donc la recevabilité des amendements concernant les ressources qui, d’une nature ou d’une autre, sont entièrement ou principalement attribuées à d’autres personnes publiques : contributions au profit des régimes d’assurance chômage et de protection complémentaire ou supplémentaire, impôts de l’État, des collectivités territoriales et de leurs établissements, etc.

Le Conseil constitutionnel a jugé que la simple affectation du produit de sanctions à telle caisse gestionnaire d’un ROBSS ou tel organisme satellite (en l’espèce à la CNAM et à l’ANSM dans le cas où respectivement les pharmaciens et les grossistes-répartiteurs méconnaîtraient certaines obligations légales) ne suffisait pas à rattacher les dispositions concernées au domaine des LFSS et qu’il en allait de même d’une mesure relative à la « cession à titre gratuit de biens meubles acquis par l’Agence nationale de santé publique » ([157]).

3. Les dispositions sans effet sur les dépenses de la sécurité sociale

À rebours de la tentation qui parfois affleure dans les initiatives du Gouvernement et de certains membres du Parlement, le cadre organique prévoit que l’examen du texte qui depuis 1996 a remplacé le budget social de la Nation a un champ plus limité que celui que l’article 36 du Règlement de l’Assemblée nationale retient pour qualifier les « affaires sociales ».

Sauf à de rares exceptions que le président de la commission des finances et le Conseil constitutionnel prennent en compte, par exemple lorsqu’elles sont nécessaires que pour assurer la solidité juridique d’un dispositif en opérant des coordinations, le budget de la sécurité sociale n’a pour objet ni l’emploi, ni les relations du travail et la formation professionnelle, ni la santé et la solidarité, ni les politiques relatives aux personnes âgées et handicapées ou à la famille lorsqu’elles ne constituent pas des prestations de sécurité sociale, ni l’insertion, ni le logement.

De nombreux cas d’irrecevabilité ou de censure par le Conseil constitutionnel en découlent chaque année.

a. L’aménagement de procédures

Comme indiqué supra, le 2° de l’article L.O. 111-3-8 et le 6° de l’article L.O. 111-3-12 du code de la sécurité sociale incluent les « règles relatives à la gestion des risques, d’organisation ou de gestion interne des ROBSS », dans le champ de la LFSS sous la réserve qu’elles « [aient] pour objet ou pour effet de modifier les conditions générales de l’équilibre financier de la sécurité sociale ».

Parce qu’un tel cas de figure ne se confirmait pas, le Conseil constitutionnel a censuré :

– sous la XIVème législature, des mesures touchant aux juridictions compétentes en matière de sécurité sociale, aux modalités de nomination des agents des caisses, à la dématérialisation des certificats d’existence des bénéficiaires d’une pension de retraite résidant hors de France ou aux démarches administratives nécessaires au renouvellement d’une allocation ;

– sous la XVème législature (cf. annexe n° 4), des dispositions relatives à la publication des données des branches – médicaments remboursés, identifiants fiscaux, places en crèches –, à la mise en place de campagnes d’information au profit des assurés ou des professionnels, à la facturation dématérialisée par les hôpitaux ou encore aux modalités suivant lesquelles certains prestataires associés aux régimes peuvent être sanctionnés à raison de la méconnaissance d’obligations de service public (gestion de stocks, etc.).

Suivant la même ligne, le président de la commission des finances a jugé irrecevables des amendements sur la composition du conseil d’administration des caisses, du Haut Conseil des nomenclatures, du CEPS ou de la commission de suivi de la tarification à l’acte, l’accréditation des organismes auditant divers établissements, le caractère « pédagogique » des informations relatives aux cotisations sur les bulletins de salaire, la transparence de l’utilisation de telle enveloppe, la méthodologie de l’ATIH ([158]), par exemple en matière de certification de logiciels, ou les modalités de communication entre une branche et ses assurés ou les membres de telle profession (cf. infra).

Il faut noter que le Conseil constitutionnel a censuré la place dans une LFSS d’un article introduit par le Gouvernement aménageant le calendrier suivant lequel certains prestataires de services et distributeurs de matériel devaient satisfaire des exigences de certification sur la base d’un référentiel établi par la HAS. Dans le silence antérieur du juge constitutionnel et de la loi organique, donc au bénéfice du doute (la présidente de la commission des affaires sociales ayant été informée que le ministère des solidarités et de la santé chiffrait la mesure à « un million d’euros »), le président de la commission des finances avait été d’avis d’admettre sa mise en discussion ([159]).

La recevabilité des amendements concernant la lutte contre la fraude aux prestations ou aux prélèvements sociaux est conditionnée au fait que les dispositifs aient une incidence juridique directe et certaine sur les comptes sociaux. N’ont par exemple pas pu venir en discussion des amendements se bornant à envisager la mise en place d’une « stratégie » ou le « redéploiement d’effectifs » pour cette fin.

Le président de la commission des finances a également proposé au Président de l’Assemblée nationale de déclarer irrecevable un amendement du Gouvernement au PLFSS pour 2022 souhaitant, sans aucun effet sur les comptes des ROBSS, permettre aux ARS, à une école et à plusieurs GIP d’accéder aux marchés portés par une centrale d’achat relevant du code des marchés publics.

Dans une optique proche, est nécessairement considéré comme « cavalier social » un amendement qui, bien qu’ayant un lien thématique avec une dépense des régimes de base ou de leurs organismes satellites, n’emporte aucune conséquence juridique sur le montant de celle-ci. Les dispositions dont l’objet est d’assurer un plus large recours à des dispositifs de protection sociale sans modifier les caractéristiques de ces dispositifs ne sauraient désormais, compte tenu de la jurisprudence du Conseil constitutionnel, trouver leur place en loi de financement de la sécurité sociale. Il en va par exemple ainsi d’une disposition prévoyant qu’est systématiquement proposé un acte déjà remboursé sans modifier les caractéristiques de l’acte, ses conditions de remboursement ou ses bénéficiaires ([160]).

b. Les missions d’autres personnes que la sécurité sociale

Il convient une nouvelle fois de souligner que la LFSS ne porte que sur les organismes gestionnaires des allocations de base des branches maladie, famille, accidents du travail-maladies professionnelles, vieillesse et autonomie, ainsi que de ceux figurant à l’annexe II jointe à chaque PLFSS (ancienne annexe VIII).

Sont donc irrecevables les amendements portant sur :

– les charges des régimes autres que les ROBSS, comme les dépassements d’honoraires ou les chambres individuelles dans les établissements (remboursés par les complémentaires), ainsi que le droit à l’oubli en matière bancaire ou assurancielle pour les personnes atteinte d’une pathologie grave. Dans le cas des régimes d’assurance maladie complémentaires obligatoires, la frontière avec les régimes obligatoires de base étant poreuse, la place en loi de financement pourra être retenue ou écartée au cas par cas ;

– diverses mesures inscrites dans la loi de finances comme le compte d’affectation spéciale Pensions, la mission Régimes sociaux et de retraite ou des indemnisations spécifiques (Harkis, Chibanis, etc.) ;

– des prestations servies par l’État, à l’image du revenu de solidarité active (RSA) dans certains cas, des aides personnalisées au logement (APL) ou médicale d’État (AME), des allocations de solidarité versées aux personnes âgées (ASPA), aux adultes handicapés (AAH), de solidarité spécifique (ASS), pour les demandeurs d’asile (ADI), de l’hébergement d’urgence ou de l’aide juridictionnelle et des bourses scolaires ;

– des dispositifs relevant des collectivités territoriales, comme le RSA dans d’autres cas, l’aide sociale à l’enfance (ASE), la protection maternelle et infantile (PMI) ou les services d’incendie et de secours (SDIS) pour les départements, ainsi que l’offre des centres d’action sociale pour les communes ou intercommunalités ;

– l’indemnisation du chômage par l’Union nationale interprofessionnelle pour l’emploi dans l’industrie et le commerce (UNÉDIC) ou l’aide au retour à l’emploi (ARE) versée par Pôle emploi.

À ce titre, le précédent rapport sur la recevabilité financière ([161]) évoquait l’irrecevabilité d’amendements touchant au partage de la charge du congé maternité entre employeurs et salariés ou à la simplification de la présentation des cotisations et contributions salariales sur la feuille de paie.

Peuvent également être citées les censures du Conseil constitutionnel à l’encontre de dispositions renforçant les obligations de contrôle des donneurs d’ordre sur les entreprises sous-traitantes en matière de lutte contre le travail dissimulé ([162]), ouvrant au salarié la possibilité de convertir un repos compensateur de remplacement en une majoration salariale ([163]), changeant le calcul des contributions dues par les employeurs à l’assurance chômage ([164]) ou prévoyant l’expérimentation de plateformes placées auprès des caisses primaires d’assurance maladie afin de prévenir la désinsertion professionnelle ([165]).

Suivant cette jurisprudence, le président de la commission des finances a jugé irrecevables des amendements relatifs à France compétences, au groupement d’intérêt public (GIP) pour l’enfance en danger, à l’action des mairies contre l’exposition face aux gaz radioactifs, à diverses formes de congé relevant du seul code du travail et n’ouvrant droit à aucune indemnité journalière, aux activités pouvant par dérogation être exercées pendant un arrêt maladie, au contrôle des normes européennes sur le travail détaché ou les températures sur le lieu de travail, à l’activité partielle ou encore à la portabilité des contrats de mutuelle pour les salariés licenciés.

A fortiori, n’ont pas leur place dans la LFSS des amendements sur les personnes habilitées à délivrer des actes de décès, les conditions de saisine du juge des enfants, les pays dont les documents d’état civil sont réputés authentiques ou encore la régulation d’entreprises (réquisition, secret des affaires, etc.), même dans l’hypothèse où ces dernières interviendraient aux côtés des ROBSS.

c. Les mesures relatives à l’organisation des soins ou à la prévention

À moins d’avoir une conséquence directe sur les charges des régimes de sécurité sociale – laquelle irait nécessairement dans le sens d’une économie, compte tenu de l’article 40 de la Constitution –, n’ont pas leur place dans la loi de financement de la sécurité sociale des amendements portant sur la santé en tant que politique publique ou activité professionnelle : statut, limite d’âge ([166]), formation, rémunération, encadrement ordinal ou prérogatives techniques des personnels soignants et non soignants, qu’ils soient de droit public ou en exercice libéral, organisation et implantation des établissements de santé ou sociaux et médico-sociaux, ainsi que des officines de biologie, dispensaires et infirmeries, questions scientifiques ou commerciales sur les médicaments et dispositifs médicaux ([167]), pharmaco- et matério-vigilance, etc. sont autant de « cavaliers sociaux ».

Sans exhaustivité, peuvent être cités au titre des amendements jugés irrecevables par le président de la commission des finances ceux qui concernaient la sécurité des essais cliniques ou de la radiologie, l’ergonomie du système national des données de santé (SNDS) ou du dossier médical partagé (DMP), le format des ordonnances médicales, la publicité des négociations avec les industries du médicament ([168]), la création de divers indicateurs ou référentiels, les diplômes, les stages, les critères d’installation, le cumul d’activités ou encore la déontologie des membres de telle profession, la mutualisation des hélicoptères des SAMU, des SDIS, des pelotons de gendarmerie en haute montagne (PGHM) et des compagnies républicaines de sécurité (CRS), les procédures afférentes aux commandes des pharmacies à usage interne (PUI) ou aux factures émises par les centres médico-sociaux ([169]), la responsabilité civile des médecins ou la représentativité de leurs syndicats, l’architecture des maisons de naissance, les horaires de la permanence des soins, la nomination de référents par la direction générale de l’offre de soins (DGOS) ou à l’inverse par les patients, les règles à suivre lors d’un prélèvement sanguin ou pour établir le degré de correction de verres et lentilles optiques.

Le Président de l’Assemblée nationale, après avoir consulté le président de la commission des finances, a jugé comme étant des « cavaliers sociaux » deux amendements du Gouvernement modifiant le code de la santé publique au sujet, pour l’un, de la couverture, par l’assurance civile de leur hôpital de rattachement, des médecins libéraux participant à la régulation du service d’accès aux soins (SAS) et, pour l’autre, de l’exercice des infirmiers en pratique avancée (IPA).

N’entrent pas non plus dans le champ de la LFSS des dispositions qui, alors même qu’il pourrait être soutenu qu’elles réduiraient les dépenses des ROBSS par leur dimension préventive, appartiennent au domaine de la prévention en santé publique. Parce qu’un tel effet est trop indirect, accessoire ou indiscernable, ont été déclarés irrecevables des amendements sur la qualité des aliments, l’interdiction de la publicité pour les boissons sucrées, le conditionnement du protoxyde d’azote, le contrôle des ventes de tabac par la police municipale ou de cigarettes électroniques par l’ANSES, le classement des déchets infectieux, les navires soumis à l’obligation d’emporter des éthylotests ou le rehaussement des normes de transport des personnes handicapées.

Le Conseil constitutionnel a jugé que le seul fait de prévoir, dans le cadre d’expérimentations, la participation du fonds d’intervention régional (FIR) à un projet en matière d’imagerie médicale, celle de la CNSA à la mise en place d’une carte professionnelle pour les intervenants à domicile ou celle de l’ARS à une plateforme d’appui gériatrique pour certains professionnels ne saurait attraire les dispositions concernées dans le domaine des LFSS car elles « n’ont pas d’effet ou ont un effet trop indirect sur les dépenses des ROBSS » ; constitue aussi un « cavalier social » la soumission de l’activité des centres de santé exerçant dans les domaines dentaire ou ophtalmologique à de nouvelles obligations ([170]).

4. Les demandes de rapport ne portant pas sur l’application des LFSS

Dans le cadre de l’examen des PLFSS, les amendements formulant une demande de rapport doivent améliorer « l’information et le contrôle du Parlement sur l’application des lois de financement de la sécurité sociale » et cette formulation implique une vérification stricte.

À l’évidence, les rapports ne peuvent porter sur des dispositions législatives qui seraient elles-mêmes des « cavaliers sociaux ». Ont donc été écartés à l’Assemblée nationale ou censurés par le Conseil constitutionnel des amendements ou dispositions souhaitant que soient évalués la situation particulière d’établissements de santé ([171]), la couverture vaccinale, les risques de l’aluminium, la régulation médicale téléphonique, la profession des masseurs-kinésithérapeutes, le sommeil, les soins bucco-dentaires, la prévention de l’alcoolisme ou l’égalité entre les femmes et les hommes.

Fort logiquement, les rapports doivent aider la représentation nationale dans sa mission de contrôle de l’action du Gouvernement et d’évaluation des politiques publiques, ce qui exclut toute étude dont le destinataire serait l’exécutif lui-même, les caisses ou une autorité indépendante.

Les rapports doivent porter sur des mesures existantes et renoncer à tout caractère prospectif, de sorte que l’irrecevabilité frappe les amendements visant à aborder un quelconque paramètre de gestion, comme le ratio d’encadrement des résidents des EHPAD, ou une prestation nouvelle que pourrait fournir un ROBSS, à l’image de la mise à disposition gratuite de préservatifs dans les collèges et lycées, du versement de telle indemnité à un public qui n’y est pas éligible ou de la prise en charge d’un acte remboursé à un niveau jugé trop bas, de l’opportunité d’un plan d’investissement pour le virage ambulatoire, de l’intégration de l’AME à la protection universelle maladie (PUMA).

Enfin, le fait que la LOLFSS retienne les mots « application des LFSS » signifie que les rapports ne sont recevables que s’ils ont pour objet central une disposition précise d’une LFSS déjà publiée (en faisant référence de manière claire et exacte à tel article issu d’une telle loi), si bien que le président de la commission des finances déclare irrecevables les amendements qui soit citent une disposition résultant d’un autre texte, soit contournent cette règle et ont simplement pour objet de donner à leur auteur l’occasion de prendre la parole sur un sujet plus ou moins proche des ressources et des charges des ROBSS.

Le Conseil constitutionnel a ainsi censuré une demande de rapport sur « l’amélioration de la couverture AT-MP de certains travailleurs indépendants », alors même que l’amendement se greffait à un article de la loi déférée qui modifiait spécifiquement la couverture sociale de ces travailleurs ([172]) ; cette rigueur souligne que ne sont pas admis les rapports ne portant pas strictement sur l’application d’une disposition spécifique d’une LFSS antérieure.

5. Les dispositions empiétant sur le domaine organique

Outre ceux ayant pour conséquence de repousser l’horizon d’amortissement de la dette sociale (cf. infra), ne sont pas recevables dans une LFSS les amendements relatifs à la maquette elle-même de ce texte ; pour la modifier, c’est la LOLFSS, de rang supérieur, qu’il convient de réviser.

Puisque « les dispositions [des LFSS] qui ont pour objet de fixer le contenu de la LFSS ou celui de ses annexes [seraient] adoptées au terme d’une procédure contraire à la Constitution » ([173]), le Conseil constitutionnel a censuré des articles contraignant le montant d’un sous-objectif de l’ONDAM ou prévoyant l’enrichissement des données figurant dans une annexe du PLFSS – en l’occurrence, les programmes de qualité et d’efficience (PQE), auxquels se sont substitués les rapports d’évaluation des politiques de sécurité sociale (REPSS).

Sous la XVème législature, ont été jugés irrecevables des amendements modifiant la liste des sous-ONDAM ou leur intitulé, changeant la liste ou la maquette des annexes du PLFSS, voire modifiant directement la LOLFSS.

II. Le cas particulier de la dette sociale

La récurrence des soldes négatifs au cours des différents exercices a entraîné la constitution d’une dette pour l’ensemble des régimes de sécurité sociale, qui se décompose entre les déficits portés en trésorerie par la Caisse nationale des URSSAF – anciennement, l’ACOSS – et les passifs transférés à la Caisse d’amortissement de la dette sociale (CADES).

Des règles de recevabilité particulière s’appliquent aux amendements concernant la dette publique apurée par la CADES.

En effet, l’article 4 bis de l’ordonnance n° 96-50 du 24 janvier 1996 relative au remboursement de la dette sociale dispose, depuis sa modification par l’article 20 de la loi organique n° 2005-881 du 2 août 2005 relative aux lois de financement de la sécurité sociale, que « tout nouveau transfert de dette à la CADES est accompagné d’une augmentation des recettes de la caisse permettant de ne pas accroître la durée d’amortissement de la dette sociale » ([174]). Or le Conseil constitutionnel a jugé que cette disposition était de nature organique ([175]). Par conséquent, il en résulte que seule une loi organique ad hoc peut accroître la durée d’amortissement de la dette sociale.

Un amendement transférant de nouveaux déficits à la CADES ou diminuant ses ressources est donc irrecevable dès lors qu’il est déposé à l’occasion de l’examen de tout autre texte qu’un projet de loi organique consacrée à la dette portée par la CADES.

Néanmoins, même à l’occasion de l’examen d’un tel projet de loi organique, la réduction des financements de la CADES ne peut être compensée par un gage classique. Par exemple, les droits mentionnés au chapitre IV du titre Ier du livre III du code des impositions sur les biens et services sont levés sur la consommation des tabacs alors que le deuxième alinéa de l’article 4 bis de l’ordonnance du 24 janvier 1996 indique que les recettes de cette caisse doivent être assises sur « l’ensemble des revenus perçus par les contribuables personnes physiques » ou prendre la forme de « prélèvements sur les fonds des organismes chargés de la mise en réserve de recettes au profit des ROBSS ».

Le président de la commission des finances a ainsi jugé que ne pouvait être discuté un amendement excluant certains revenus du patrimoine et de placement de la base de calcul de la CRDS. Dans une approche favorable à l’initiative parlementaire, il admet cependant les amendements gagés diminuant indistinctement la CRDS et la fraction de CSG affectée à la CADES à la condition que tel ne soit pas l’objet de l’amendement, mais seulement son effet indistinct parmi celui qu’il emporte pour les prélèvements sociaux ([176]).

Une complexité supplémentaire tient à ce qu’un amendement ne saurait proposer l’affectation d’une part existante ou d’une fraction nouvelle du produit de l’impôt sur le revenu (IR) à la CADES pour compenser la baisse de ses recettes. En effet, le III de l’article 2 de la LOLF ([177]) dispose que « l’affectation, totale ou partielle, à une autre personne morale d’une ressource établie au profit de l’État ne peut résulter que d’une disposition de loi de finances ».

Enfin, le contrôle au titre de l’article 4 bis de l’ordonnance du 24 janvier 1996 s’effectue d’une façon particulière – mais favorable à l’initiative parlementaire – dès lors que sont examinés conjointement un projet de loi organique reportant le terme de l’amortissement de la dette sociale et un projet de loi ordinaire dans lequel il est traité des recettes affectées à la CADES à cette fin.

Dans ce cas de figure, dont les deux dernières manifestations se trouvent en 2010 ([178]) et en 2020 ([179]), l’appréciation de la recevabilité des amendements au projet de loi ordinaire doit prendre en considération ce qui est proposé au projet de loi organique. Dès lors que la durée d’amortissement de la dette portée par la CADES est allongée, il est alors possible d’amortir cette dette avec des ressources moindres. L’exigence de compensation résultant de la LOLFSS, destinée à s’assurer que l’horizon d’extinction de la CADES ne sera pas plus éloigné que ce qu’a prévu le législateur organique, peut alors être satisfaite de façon inversée : le fait de déposer un amendement de report de la durée d’amortissement sur le texte organique couvre le dépôt d’un amendement amoindrissant les recettes de la CADES sur le texte ordinaire.

Ce cas, exceptionnel, de recevabilité croisée entre deux projets de lois, ne fait pas obstacle à l’application de l’article 40 de la Constitution. Autant l’allongement de la durée d’amortissement n’est pas considéré comme une charge, parce que la dépense a déjà été consentie lorsque s’est formé le déficit ([180]) et que les taux d’intérêt sont un paramètre extérieur au contrôle du président de la commission des finances, autant la perte de recettes demeure effective et doit donc être compensée – mais un gage classique suffit à assurer cette compensation.

En tout dernier lieu, la réintégration, au passif de la Caisse nationale des URSSAF ou d’un autre organisme de sécurité sociale, d’une dette qui avait été ou aurait dû être transférée à la CADES demeure une charge. Au contraire de la CADES, ces autres structures n’apurent pas leur situation négative, mais la refinancent par des emprunts supplémentaires.

EXAMEN EN COMMISSION

Lors de sa première réunion du mercredi 23 février 2022, la commission a examiné le rapport d’information de M. le président Éric Woerth sur la recevabilité financière des initiatives parlementaires et la recevabilité organique des amendements à l’Assemblée nationale.

En application de l’article 145 du Règlement, elle a autorisé la publication de ce rapport d’information.

Annexe n° 1 : donnÉes statistiques en matiÈre de recevabilitÉ financiÈre sous la XVÈme lÉgislature

RecevabilitÉ financiÈre des amendements dÉposÉs en sÉance publique

Sessions ordinaires et extraordinaires	Nombre d’amendements déposés	Nombre d’amendements irrecevables	Taux d’amendements irrecevables
XIIème législature	243 805	24 612	10,2 %
2002-2003	36 053	2 901	8,0 %
2003-2004	27 073	1 892	7,0 %
2004-2005	26 469	645	2,4 %
2005-2006	147 861 ([181])	18 575	12,6 %
2006-2007	6 349	599	9,4 %
XIIIème législature	70 407	3 444	4,9 %
2007-2008	15 295	503	3,3 %
2008-2009	19 704	1 100	5,6 %
2009-2010	23 776	920	3,9 %
2010-2011	10 147	877	8,6 %
2011-2012	1 485	44	3,0 %
XIVème législature	112 297	5 043	4,5 %
2012-2013	34 030	1 161	3,4 %
2013-2014	21 051	1 234	5,9 %
2014-2015	26 047	1 172	4,5 %
2015-2016	22 831	892	3,9 %
2016-2017	8 338	584	7,0 %
XVème législature	199 052	16 623	8,4 %
2017-2018	32 027	1 528	4,8 %
2018-2019	32 565	1 877	5,8 %
2019-2020	70 654 ([182])	6 657	9,4 %
2020-2021	46 483	3 696	8,0 %
2021-2022 ([183])	17 323	2 865	16,5 %

RecevabilitÉ financiÈre des amendements dÉposÉs en séance publique

sur les textes financiers

Sessions ordinaires et extraordinaires	Nombre d’amendements déposés	Nombre d’amendements irrecevables	Taux d’amendements irrecevables
XVème législature	50 549	8 680	17,2 %
2017-2018	6 571	746	11,4 %
2018-2019	8 833	1 079	12,2 %
2019-2020	13 269	1 954	14,7 %
2020-2021	12 286	2 718	22,1 %
2021-2022 ([184])	9 590	2 183	22,8 %

RecevabilitÉ financiÈre des amendements dÉposÉs en sÉance publique

sur tout autre texte que les textes financiers

Sessions ordinaires et extraordinaires	Nombre d’amendements déposés	Nombre d’amendements irrecevables	Taux d’amendements irrecevables
XVème législature	148 503	7 943	5,3 %
2017-2018	25 456	782	3,4 %
2018-2019	23 732	798	3,9 %
2019-2020	57 385	4 703	8,3 %
2020-2021	34 197	978	3,1 %
2021-2022 ([185])	7 733	682	8,8 %

Taux de renvoi des amendements dÉposÉs en séance publique

Sessions ordinaires et extraordinaires	Nombre d’amendements déposés	Nombre d’amendements renvoyés	Taux d’amendements renvoyés
XVème législature	199 052	64 251	32,3 %
2017-2018	32 027	8 459	26,4 %
2018-2019	32 565	10 483	32,2 %
2019-2020	70 654	21 883	31,0 %
2020-2021	46 483	13 412	28,9 %
2021-2022 ([186])	17 323	10 014	57,8 %

RecevabilitÉ des amendements dÉposÉs en commission des finances

Sessions ordinaires et extraordinaires	Nombre d’amendements déposés	Nombre d’amendements irrecevables	Taux d’amendements irrecevables
XVème législature	20 115	3 646	18,1 %
2017-2018	2 672	351	13,1 %
2018-2019	4 211	722	17,1 %
2019-2020	5 650	943	16,7 %
2020-2021	4 550	967	21,3 %
2021-2022	3 032	663	21,9 %

RecevabilitÉ des amendements sur lesquels

le prÉsident de la commission des finances a ÉtÉ consultÉ

Sessions ordinaires et extraordinaires	Nombre de saisines	Nombre d’amendements ayant fait l’objet d’une consultation	Nombre d’amendements irrecevables	Taux d’amendements irrecevables
XIVème législature	161	3 729	1 811	48,6 %
2012-2013	27	492	239	48,6 %
2013-2014	37	1 057	448	42,4 %
2014-2015	32	1 042	483	46,4 %
2015-2016	40	729	405	55,6 %
2016-2017	25	409	236	57,7 %
XVème législature	313	13 047	7 266	55,7 %
2017-2018	70	1 899	689	36,3 %
2018-2019	62	2 620	1 140	43,5 %
2019-2020	69	3 735	2 722	72,9 %
2020-2021	75	2 990	1 622	54,2 %
2021-2022	37	1 803	1 093	60,6 %

propositions de loi dont la recevabilitÉ a ÉtÉ soumise À l’apprÉciation

du prÉsident de la commission des finances

Sessions ordinaires et extraordinaires	Nombre de propositions de loi déposées	Nombre de décisions du président de la commission des finances concluant à l’irrecevabilité totale ou partielle
XIVème législature	1 621	8
2012-2013	95	3
2013-2014	491	2
2014-2015	283	1
2015-2016	296	2
2016-2017	295	0
XVème législature	2 086	1
2017-2018	541	0
2018-2019	429	0
2019-2020	533	0
2020-2021	439	1
2021-2022 ([187])	144	0

rÉpartition des motifs d’irrecevabilitÉ opposÉs

aux amendements dÉposÉs en sÉance publique et en commission

	Irrecevables charge		Irrecevables gage		Irrecevables LOLF		Irrecevables LOLFSS		Total
XVème législature	16 319	59,3 %	2 253	8,2 %	6 349	23,1 %	2 604	9,5 %	27 535
2017-2018	1 382	53,8 %	351	13,7 %	636	24,8 %	197	7,7 %	2 568
2018-2019	2 022	54,3 %	377	10,1 %	971	26,1 %	355	9,5 %	3 739
2019-2020	7 324	70,9 %	1 116	10,8 %	1 360	13,2 %	529	5,1 %	10 322
2020-2021	3 249	51,7 %	239	3,8 %	1 964	31,2 %	833	13,3 %	6 285
2021-2022 ([188])	2 342	50,7 %	170	3,7 %	1 418	30,7 %	690	14,9 %	4 621

Annexe n° 2 : liste des cavaliers budgÉtaires censurÉs par le Conseil constitutionnel sous la XVÈme lÉgislature

Décisions	Dispositions
n° 2017-758 DC du 28 décembre 2017 Loi de finances pour 2018	L’article 32 ouvrait aux souscripteurs des contrats de retraite assurantielle d’entreprise par capitalisation la possibilité d’un rachat en capital lors de la cessation de l’activité professionnelle.
L’article 127 prévoyait la remise au Parlement d’un rapport sur la création d’une base de données interministérielle relative au logement des bénéficiaires d’aides personnelles au logement.
L’article 145 prévoyait la remise au Parlement d’un rapport sur les enjeux relatifs à la préparation du rétablissement d’une frontière douanière avec le Royaume-Uni dans la perspective de sa sortie de l’Union européenne.
L’article 150 prévoyait la remise au Parlement d’un rapport sur un soutien renforcé à l’enseignement des langues et cultures d’outre-mer et à la mise en valeur de la diversité des patrimoines culturels et linguistiques.
L’article 152 prévoyait la remise au Parlement d’un rapport sur les possibilités d’étendre et de renforcer les mesures prévues par le programme d’options spécifiques à l’éloignement et à l’insularité en faveur des filières de diversification agricole.
L’article 153 prévoyait la remise au Parlement d’un rapport sur les possibilités d’étendre les mesures prévues par le programme d’options spécifiques à l’éloignement et à l’insularité au secteur de la pêche.
n° 2017-759 DC du 28 décembre 2017 Loi de finances rectificative pour 2017	L’article 24 autorisait les administrations fiscales à rendre publiques des informations relatives aux bénéficiaires d’aides d’État à caractère fiscal.
L’article 29 traitait de l’accessibilité des données de l’administration fiscale relatives aux valeurs foncières déclarées à l’occasion de mutations.
n° 2018-777 DC du 28 décembre 2018 Loi de finances pour 2019	L’article 29 octroyait aux gestionnaires du domaine public portuaire la possibilité d’instaurer une majoration de redevance en cas d’occupation irrégulière.
Les articles 52, 53 et 54 prévoyaient une exonération du paiement de l’indemnité compensatoire de défrichement et modifiaient le régime de l’autorisation de défrichement.
L’article 128 actualisait des références à la réglementation européenne s’agissant des obligations déclaratives en matière de récolte de raisins.
L’article 210 fixait des modalités dérogatoires de revalorisation de l’aide personnalisée au logement, de l’allocation de logement familiale et de l’allocation de logement sociale pour l’année 2020.
L’article 221 prévoyait un rapport au Parlement dressant le bilan de la mise en œuvre du plan « préfectures nouvelle génération ».
L’article 236 modifiait les règles d’établissement du budget du médiateur de l’énergie.
L’article 249 imposait aux opérateurs en matière de recherche de produire chaque année les données relatives à leurs activités de recherche disponibles dans leurs systèmes d’information.
L’article 251 était relatif à l’information des collectivités territoriales sur les motifs d’évolution des attributions individuelles des composantes de la dotation globale de fonctionnement.
n° 2019-796 DC du 27 décembre 2019 Loi de finances pour 2020	Les articles 21 et 27 instauraient des exonérations du paiement de l’indemnité compensatoire de défrichement et modifiaient le régime de l’autorisation de défrichement.
L’article 117 prévoyait que l’administration chargée du recouvrement de la taxe sur les surfaces commerciales transmet certaines données relatives aux redevables de cette taxe à l’établissement public CCI France, ensuite chargé de les communiquer aux chambres de commerce et d’industrie.
L’article 151 instituait une nouvelle dérogation à la règle du secret professionnel en matière fiscale pour prévenir la détention d’un compte sur livret d’épargne populaire en méconnaissance des conditions de revenus.
L’article 152 modifiait le cadre budgétaire et comptable des caisses de crédit municipal.
L’article 183 permettait à certaines personnes morales à statut particulier de confier à un organisme public ou privé l’encaissement de recettes ou le paiement de dépenses.
L’article 201 prévoyait la publication par la commission des garanties et du crédit au commerce extérieur de la liste détaillée des opérations ayant bénéficié de certaines garanties publiques.
L’article 221 prévoyait la remise chaque année d’un rapport au Parlement présentant les décisions adoptées et les actions entreprises par le Fonds monétaire international et la Banque mondiale ainsi que les positions défendues par la France au sein de leurs instances dirigeantes.
L’article 226 autorisait les collectivités territoriales et leurs établissements publics à placer certains fonds en titres participatifs émis par des offices publics de l’habitat.
L’article 227 supprimait, dans certains cas, l’obligation de paiement préalable à un recours contentieux contre une redevance de stationnement des véhicules.
L’article 231 prévoyait que le produit de la taxe sur les nuisances sonores aériennes peut être affecté à des avances remboursables aux riverains d’aérodromes qui souhaitent faire des travaux d’insonorisation.
L’article 238 permettait de déroger jusqu’au 31 décembre 2020 à l’obligation de réaliser les opérations bancaires d’un majeur protégé au moyen d’un compte ouvert au nom de celui-ci et de continuer ces opérations depuis un compte du Trésor.
L’article 277 permettait aux établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel de recourir aux contrats et formes de sociétés publiques ou commerciales pour la gestion ou la valorisation des biens immobiliers qu’ils possèdent en pleine propriété.
n° 2020-813 DC du 28 décembre 2020 Loi de finances pour 2021	L’article 163 renvoyait à un décret la fixation des conditions d’habilitation des agents des douanes chargés de rechercher et de constater les infractions en matière de tabac.
L’article 165 réformait les règles de francisation et de navigation des navires.
L’article 176 autorisait les agents du ministère de l’environnement chargés de la mise en œuvre de la stratégie nationale de lutte contre la déforestation importée et ceux de la direction générale des douanes et des droits indirects à échanger les renseignements, données et documents utiles à l’amélioration de la transparence et de la traçabilité des chaînes d’approvisionnement agricoles de certaines matières premières.
L’article 177 étendait le droit de visite des douanes aux contrôles en matière d’assistance mutuelle entre États membres de l’Union européenne.
L’article 243 dérogeait au principe de séparation de la conception et de la réalisation des travaux pour des opérations de rénovation énergétique financées par la mission Plan de relance.
L’article 263 autorisait l’expérimentation d’un dispositif local d’accompagnement administratif des associations.
L’article 269 étend les possibilités pour les opérateurs de compétences de collecter des contributions supplémentaires des entreprises en faveur de la formation professionnelle.
n° 2021-833 DC du 28 décembre 2021 Loi de finances pour 2022	L’article 93 avait pour objet de ratifier l’ordonnance n° 2021-1190 du 15 septembre 2021 relative à la généralisation de la facturation électronique dans les transactions entre assujettis à la taxe sur la valeur ajoutée et à la transmission des données de transaction.
L’article 97 autorisait, à titre expérimental, plusieurs dérogations à certaines règles prévues par le code de la commande en matière de performance énergétique des bâtiments.
L’article 118 étendait aux associations intermédiaires et à certaines agences la dérogation prévue à l’article L. 5212-1 du code du travail pour le calcul de l’effectif des personnes bénéficiant de l’obligation d’emploi.
L’article 120 était relatif aux organismes chargés de se prononcer sur les demandes des employeurs dans le cadre de la procédure de rescrit prévue à l’article L. 5212-5-1 du code du travail.
L’article 137 portait sur les missions des organismes de gestion agréés.
L’article 158 permettait au Comité d’organisation des jeux olympiques d’exercer les droits et actions découlant de la propriété des emblèmes olympiques et paralympiques nationaux.
L’article 165 autorisait le stockage souterrain des produits dangereux non radioactifs présents dans la commune de Wittelsheim et précisait que les garanties exigées pour une telle opération sont réputées apportées par l’État.
L’article 166 confiait à BPI France la gestion de la participation française au projet important d’intérêt européen commun sur l’hydrogène.
L’article 190 prévoyait la remise au Parlement d’un rapport sur l’accompagnement des étudiants ultramarins par l’Agence de l’outre-mer pour la mobilité.
L’article 206 prévoyait la remise au Parlement d’un rapport sur les moyens d’encourager les dépenses de partenariat sportif des entreprises.

Note : dans la mesure où les dispositions jugées non conformes par le Conseil constitutionnel peuvent se limiter à certains mots, phrases, alinéas ou paragraphes d’un article dont le surplus demeure valide, le lecteur est invité à se reporter au détail de chacune des décisions précitées.

Annexe n° 3 : liste des cavaliers sociaux censurÉs par le Conseil constitutionnel sous la XVÈme lÉgislature

Décisions	Dispositions
n° 2017-756 DC du 21 décembre 2017 Loi de financement de la sécurité sociale pour 2018	L’article 52 permettait aux pharmaciens biologistes de consulter le dossier pharmaceutique des patients.
L’article 58 renvoyait à un décret la fixation de certaines règles concernant la formation à la connaissance ou à l’utilisation des produits de santé et modifiait le régime de la publicité en faveur des dispositifs médicaux.
L’article 71 prévoyait l’affectation de la contribution additionnelle de solidarité pour l’autonomie au fonctionnement des conférences des financeurs de la prévention de la perte d’autonomie des personnes âgées.
n° 2018-776 DC du 21 décembre 2018 Loi de financement de la sécurité sociale pour 2019	L’article 45 étendait le champ des expérimentations pour l’innovation au sein du système de santé en vue de développer la compréhension et la participation active des patients à leur parcours de soins.
L’article 50 était relatif à la prescription dématérialisée des arrêts de travail.
L’article 68 fixait des modalités dérogatoires de revalorisation de plusieurs prestations relevant de l’article L. 161-25 du code de la sécurité sociale pour l’année 2020.
n° 2019-795 DC du 20 décembre 2019 Loi de financement de la sécurité sociale pour 2020	L’article 8 visait à neutraliser, dans le calcul des allègements généraux de cotisations et contributions sociales dues par les employeurs, l’effet de la modulation du taux de leurs contributions à l’assurance chômage en fonction, notamment, du nombre de contrats de travail de courte durée.
L’article 21 prévoyait qu’un site internet présente les instructions et circulaires relatives à la législation applicable en matière de cotisations et contributions sociales.
L’article 42 créait un Bulletin officiel des produits de santé destiné à assurer, à la place du Journal officiel de la République française, la publication de certaines informations relatives au remboursement, à la prise en charge, aux prix, aux tarifs et à l’encadrement de la prescription et de la dispensation des médicaments, des dispositifs médicaux, des autres produits de santé et, le cas échéant, des prestations associées.
L’article 61 supprimait l’obligation de production d’un certificat médical de non contre-indication pour l’obtention, par un mineur, d’une licence sportive.
L’article 63 autorisait certains professionnels de santé déjà habilités à prescrire des substituts nicotiniques à les délivrer eux-mêmes au patient.
L’article 73 prévoyait la création d’un site internet regroupant les disponibilités d’accueil en crèches et par les assistants maternels.
L’article 85 prévoyait l’expérimentation de plateformes départementales placées auprès des caisses primaires d’assurance maladie afin de prévenir la désinsertion professionnelle.
n° 2021-832 DC du 16 décembre 2021 Loi de financement de la sécurité sociale pour 2022	L’article 14 permettait la transmission, par le centre national de traitement des données fiscales, d’informations relatives à la contribution sociale généralisée acquittée à divers organismes.
L’article 22 prévoyait que les unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales mettent à la disposition des artistes auteurs un certificat de précompte.
L’article 27 prévoyait que, en cas de récidive, l’amende réprimant le fait pour un grossiste-répartiteur de ne pas respecter les obligations de service public auxquelles il est soumis soit majorée.
L’article 28 modifiait les conditions dans lesquelles sont évalués certains projets de recherche médicale.
L’article 37 était relatif à la dématérialisation des documents permettant la prise en charge des soins, produits et prestations.
L’article 41 modifiait les conditions dans lesquelles sont exécutées les mesures de contention ou d’isolement appliquées à des personnes hospitalisées sans leur consentement et notamment les cas dans lesquels le juge des libertés et de la détention doit être saisi pour les renouveler.
L’article 46 prévoyait l’expérimentation de la mise en place du financement, par la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie, d’une carte professionnelle pour les intervenants de l’aide à domicile
L’article 48 prévoyait l’expérimentation de la mise en place, par le directeur général de l’agence régionale de santé, d’une plateforme d’appui gériatrique aux établissements et services sanitaires et médico-sociaux ainsi qu’aux professionnels de santé libéraux suivant des personnes âgées.
L’article 50 prévoyait que la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie assure, au bénéfice des départements, des maisons départementales des personnes handicapées et des maisons départementales de l’autonomie, un rôle d’accompagnement, de conseil, d’audit et d’évaluation.
L’article 52 modifiait les conditions dans lesquelles les établissements et services sociaux et médico-sociaux évaluent ou font évaluer la qualité des prestations qu’ils délivrent selon une procédure élaborée par la Haute Autorité de santé.
L’article 60 fixait les règles auxquelles sont soumis les fabricants de dispositifs médicaux pour éviter les risques de rupture de leur disponibilité.
L’article 63 prévoyait la remise au Parlement d’un rapport sur la révision des actes hors nomenclature et leur financement.
L’article 64 prévoyait la remise au Parlement d’un rapport identifiant la liste des dispositifs médicaux en nom de marque substituables.
L’article 67 prévoyait des pénalités à l’encontre des pharmaciens titulaires d’officine en cas de manquement à l’obligation de désactivation de l’identifiant unique figurant sur l’emballage de certains médicaments.
L’article 70 soumettait à de nouvelles obligations l’activité des centres de santé exerçant dans les domaines dentaire ou ophtalmologique
L’article 72 concernait la mise en place, par la Haute Autorité de santé, d’un référentiel de bonnes pratiques et de la certification obligatoire des prestataires de service et des distributeurs de matériels destinés à favoriser l’autonomie et le retour à domicile.
L’article 75 prévoyait les conditions dans lesquelles peut être expérimentée, avec la participation du fonds d’intervention régional, la prise en charge des frais de promotion et de mise à disposition de l’accès gratuit au guide du bon usage des examens d’imagerie médicale au sein de l’espace numérique des médecins généralistes.
L’article 80 prévoyait des dérogations aux règles de prescription de certains médicaments et aux activités de pharmacie, ainsi que le recueil des avis de l’Agence nationale de sécurité du médicament et des produits de santé sur ces dérogations.
L’article 85 prévoyait la remise au Parlement d’un rapport sur la contraception masculine.
L’article 87 prévoyait que la Caisse nationale d’assurance maladie met en œuvre des campagnes d’information sur les compétences des sages-femmes.
L’article 90 prévoyait que les organismes d’assurance maladie complémentaire mettent à la disposition des professionnels de santé des services numériques en vue de l’application du tiers payant sur certaines prestations en matière d’optique, d’audiologie et de soins dentaires.
L’article 91 prévoyait d’informer les bénéficiaires du revenu de solidarité active de la possibilité d’effectuer un examen de santé proposé par la sécurité sociale.
L’article 94 autorisait la cession à titre gratuit de biens meubles acquis par l’Agence nationale de santé publique au profit de certaines personnes publiques.
L’article 95 organisait le partage de certaines informations entre l’assurance maladie, les professionnels de santé et les assurés.
L’article 99 permettait aux organismes de sécurité sociale, à Pôle emploi et aux administrations de l’État d’échanger les données qu’ils détiennent et qui sont nécessaires au bénéfice de certains droits ou au versement de prestations.
L’article 101 prévoyait l’information des allocataires des prestations familiales sur la nature et l’étendue de leurs droits.
L’article 106 prévoyait la remise au Parlement d’un rapport sur l’amélioration de la couverture contre le risque d’accidents du travail et de maladies professionnelles de certains travailleurs indépendants.

annexe n° 4 : exemples de gages pouvant Être utilisÉs pour compenser une perte de recettes

Bénéficiaire du gage	Modalité de compensation	Texte
État	Création d’une taxe additionnelle	La perte de recettes pour l’État est compensée à due concurrence par la création d’une taxe additionnelle à l’accise sur les alcools prévue au chapitre III du titre Ier du livre III du code des impositions sur les biens et services. ou La perte de recettes pour l’État est compensée à due concurrence par la création d’une taxe additionnelle à l’accise sur les tabacs prévue au chapitre IV du titre Ier du livre III du code des impositions sur les biens et services.
État	Majoration d’une recette affectée	La perte de recettes pour l’État est compensée à due concurrence par le relèvement du taux de l’impôt sur les sociétés.
Organismes de sécurité sociale	Majoration d’une recette affectée	La perte de recettes pour les organismes de sécurité sociale est compensée à due concurrence par la majoration de l’accise sur les alcools prévue au chapitre III du titre Ier du livre III du code des impositions sur les biens et services..
Collectivités territoriales	Majoration d’un prélèvement sur les recettes de l’État (double gage)	La perte de recettes pour les collectivités territoriales est compensée à due concurrence par la majoration de la dotation globale de fonctionnement et, corrélativement pour l’État, par la création d’une taxe additionnelle à l’accise sur les tabacs prévue au chapitre IV du titre Ier du livre III du code des impositions sur les biens et services.
Crédit d’impôt	Neutralisation de la restitution puis création d’une taxe additionnelle	I.– Dispositif de l’amendement II.– Cette disposition n’est applicable qu’aux sommes venant en déduction de l’impôt dû. III.– La perte de recettes pour l’État est compensée à due concurrence par la création d’une taxe additionnelle à l’accise sur les tabacs prévue au chapitre IV du titre Ier du livre III du code des impositions sur les biens et services.

([1]) Décision n° 2009-581 DC du 25 juin 2009 – Résolution tendant à modifier le Règlement de l’Assemblée nationale (cons. 38).

([2]) M. Jean Charbonnel, Rapport d’information sur la recevabilité financière des amendements, Assemblée nationale, 19 novembre 1971, n° 2064 (IVème législature).

([3]) M. Pierre Méhaignerie, Rapport d’information sur la recevabilité financière dans la procédure législative à l’Assemblée nationale, Assemblée nationale, 5 juillet 2006, n° 3247 (XIIème législature), p. 11.

([4]) M. Gilles Carrez, Rapport d’information sur la recevabilité financière des initiatives parlementaires, Assemblée nationale, 22 février 2017, n° 4546 (XIVème législature), p. 13.

([5]) Décision n° 2003-469 DC du 26 mars 2003 – Loi constitutionnelle relative à l’organisation décentralisée de la République (cons. 2).

([6]) Décision n° 2013-681 DC du 5 décembre 2013 – Loi organique portant application de l’article 11 de la Constitution (cons. 8).

([7]) Conseil d’État, Ass., 1er février 2018, Projet de loi relatif à la programmation militaire pour les années 2019 à 2025 et portant diverses dispositions intéressant la défense (avis n° 394.142).

([8]) Décision n° 59-2 DC du 24 juin 1959 – Résolution portant Règlement définitif de l’Assemblée nationale.

([9]) Les propositions de résolution ne peuvent notamment pas permettre de mettre en cause la responsabilité du Gouvernement, cet engagement de la responsabilité du Gouvernement ne pouvant intervenir que des conditions fixées aux articles 49 et 50 de la Constitution.

([10]) Décision n° 59-3 DC du 25 juin 1959 – Résolution portant Règlement provisoire du Sénat.

([11]) Article 125 du Règlement de l’Assemblée nationale.

([12]) Article 126, alinéa 5, du Règlement de l’Assemblée nationale.

([13]) Décision n° 78-94 DC du 14 juin 1978 – Résolution tendant à modifier les articles 24, 39, 42, 44, 45 et 60 bis du Règlement du Sénat (cons. 3).

([14]) Ibid. (cons. 4).

([15]) Ibid. (cons. 5).

([16]) Décision n° 2009-581 DC du 25 juin 2009 – Résolution tendant à modifier le Règlement de l’Assemblée nationale (cons. 38).

([17]) Article 89, alinéa 2, du Règlement de l’Assemblée nationale.

([18]) Article 89, alinéa 3, du Règlement de l’Assemblée nationale.

([19]) Proposition de loi relative à la programmation du rattrapage et au développement durable de Mayotte (n° 1907), proposition de loi visant à encadrer strictement la rétention administrative des familles avec mineurs (n° 2952), proposition de loi relative à la réforme du courtage de l’assurance et du courtage en opérations de banque et en services de paiement (n° 2581).

([20]) Décision n° 2012-654 DC du 9 août 2012 – Loi de finances rectificative pour 2012 (II) (cons. 66).

([21]) Décision n° 2013-681 DC du 5 décembre 2013, Loi organique portant application de l’article 11 de la Constitution (cons. 8).

([22]) Article 89, alinéa 6, du Règlement de l’Assemblée nationale.

([23]) Décision n° 60-11 DC du 20 janvier 1961 – Loi relative aux assurances maladie, invalidité et maternité des exploitants agricoles et des membres non-salariés de leur famille (cons. 2).

([24]) Décision n° 75-57 DC du 23 juillet 1975 – Loi supprimant la patente et instituant une taxe professionnelle (cons. 4).

([25]) La liste exhaustive des API et AAI figure en annexe à la loi organique n° 2017-55 du 20 janvier 2017 portant statut général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes.

([26]) Les SAFER bénéficient d’un droit de préemption en vertu des dispositions des articles L. 143-1 et suivants du code rural et de la pêche maritime.

([27]) La loi organique n° 2020-991 du 7 août 2020 relative à la dette sociale et à l’autonomie et la loi n° 2020-992 du 7 août 2020 relative à la dette sociale et à l’autonomie ont créé une cinquième branche de la sécurité sociale consacrée à la politique de l’autonomie. L’ordonnance n° 2021-1554 du 1er décembre 2021 relative à la mise en œuvre de la création de la cinquième branche du régime général de la sécurité sociale relative à l’autonomie prévoit quant à elle la transformation de la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA) en caisse nationale de la sécurité sociale.

([28]) Le forfait habitat inclusif, versé à la personne morale chargée d’organiser le projet de vie sociale et partagée, et l’aide à la vie partagée, versée directement aux habitants d’un habitat inclusif.

([29]) Rapport n° 4546 de M. Gilles Carrez, précité.

([30]) La Poste est devenue une société anonyme depuis l’entrée en vigueur de la loi n° 2010-123 du 9 février 2010 relative à l’entreprise publique La Poste et aux activités postales.

([31]) Article 183 de la loi n° 2021-1900 du 30 décembre 2021 de finances pour 2022.

([32]) Loi n° 2018-515 du 27 juin 2018 pour un nouveau pacte ferroviaire.

([33]) Décision n° 2010-84 QPC du 13 janvier 2011 – SNC Eiffage Construction Val de Seine (cons. 4).

([34]) Décision n° 2015-497 QPC du 20 novembre 2015 – Association Groupement d’employeurs AGRIPLUS (cons. 8 et 14).

([35]) Le Conseil constitutionnel a confirmé que les cotisations volontaires obligatoires (CVO) ne constituent pas des impositions de toute nature (décision n° 2011-221 QPC du 17 février 2012 – Société Chaudet et Fille et autres (cons. 4)).

([36]) L’article 38 de la Constitution ne rend pas la ratification obligatoire ; il oblige simplement le Gouvernement à déposer, dans un délai prédéterminé par la loi d’habilitation, un projet de loi de ratification des ordonnances sous peine de caducité de celles-ci.

([37]) « Les traités ou accords régulièrement ratifiés ou approuvés ont, dès leur publication, une autorité supérieure à celle des lois, sous réserve, pour chaque accord ou traité, de son application par l’autre partie. »

([38]) L’article 62 de la Constitution précise que « les décisions du Conseil constitutionnel ne sont susceptibles d’aucun recours » et qu’elles « s’imposent aux pouvoirs publics et à toutes les autorités administratives et juridictionnelles ».

([39]) Un Gouvernement en fonction est celui que dirige le même Premier ministre au cours de la même législature. Ainsi, un simple remaniement ministériel sans changement de Premier ministre au cours de la même législature est considéré comme une reconduction du même gouvernement.

([40]) Décision n° 85-203 DC du 28 décembre 1985, Loi de finances rectificative pour 1985 (cons. 3).

([41]) Rapport n° 4546 de M. Gilles Carrez, précité.

([42]) Décision n° 2016-742 DC du 22 décembre 2016 – Loi de financement de la sécurité sociale pour 2017 (par. 72).

([43]) Décision n° 2021-832 DC du 16 décembre 2021 – Loi de financement de la sécurité sociale pour 2022 (par. 28).

([44]) À l’inverse, des amendements au projet de loi de finances pour 2022 proposant de fixer un tel taux de rémunération pour une garantie accordée par l’État à une autre personne publique ne pouvaient être acceptés, car, indépendamment de la question d’un éventuel gage pour équilibrer la rémunération de la garantie pour l’État, les amendements aggravaient la charge de cette garantie pour l’autre personne publique.

([45]) Décision n° 75-57 DC du 23 juillet 1975 – Loi supprimant la patente et instituant une taxe professionnelle (cons. 4).

([46]) Sans toutefois que cela ne garantisse la recevabilité d’un tel dispositif en loi de finances, ce texte étant soumis à des règles de recevabilité spécifiques (cf. infra).

([47]) Loi n° 2020-935 du 30 juillet 2020 de finances rectificative pour 2020.

([48]) Le lecteur sera néanmoins attentif aux modifications apportées par la loi organique n° 2021-1836 du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de la gestion des finances publiques à l’article 2 de la LOLF, en vertu desquelles il n’est plus possible d’affecter une imposition de toute nature hors lois de finances, à l’exception de celles affectées aux collectivités territoriales et aux organismes de sécurité sociale.

([49]) Décision n° 82-154 DC du 29 décembre 1982 – Loi de finances pour 1983 (cons. 21).

([50]) Le lecteur sera attentif aux dispositions de l’article 6 de la LOLF telles que modifiées par la loi organique n° 2021-1836 du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de la gestion des finances publiques, en vertu desquelles la création d’un PSR ne peut être effectuée qu’en loi de finances.

([51]) Période au cours de laquelle l’administration peut contrôler les déclarations sociales des employeurs et effectuer des redressements en cas d’erreur.

([52]) CE, 10ème et 9ème SSR, 11 juillet 2008, Syndicat de l’industrie de matériels audiovisuels électroniques (req. n° 298.779), concl. Mlle C. Vérot, pub. au Recueil.

([53]) Dans cette hypothèse, le Gouvernement procède fréquemment à des suppressions a posteriori de ces gages, par l’adoption d’un article de loi supprimant les gages figurant dans une ou plusieurs lois antérieures (pour un exemple récent, voir l’article 51 de la loi n° 2021-1900 du 30 décembre 2021 de finances pour 2022).

([54]) Décision n° 76-64 DC du 2 juin 1976 – Résolution tendant à modifier et compléter certains articles du Règlement du Sénat (cons. 1).

([55]) Articles L. 2121-29 du code général des collectivités territoriales et L. 121-25 du code des communes de la Nouvelle-Calédonie.

([56]) Décision n° 85-203 DC du 28 décembre 1985 – Loi de finances rectificative pour 1985 (cons. 3).

([57]) Article L. 3611-4 du code général des collectivités territoriales.

([58]) Article L. 1231-1 du code des transports.

([59]) Article L. 1111-8-1 du code général des collectivités territoriales.

([60]) Le CGCT prohibe la signature de conventions de délégation lorsque des intérêts nationaux sont en cause, et lorsque les missions concernées « relèvent de la nationalité, des droits civiques, des garanties des libertés publiques, de l’état et de la capacité des personnes, de l’organisation de la justice, du droit pénal, de la procédure pénale, de la politique étrangère, de la défense, de la sécurité et de l’ordre publics, de la monnaie, du crédit et des changes, ainsi que du droit électoral, ou [lorsqu’elles affectent] les conditions essentielles d’exercice d’une liberté publique ou d’un droit constitutionnellement garanti, ou [portent] sur l’exercice de missions de contrôle confiées à l’État sans faculté expresse de délégation par les engagements internationaux de la France, les lois et les règlements ».

([61]) Articles L. 331-1, L. 331-3 et L. 331-4 du code de l’urbanisme.

([62]) Les collectivités ayant l’obligation de conclure un tel contrat sont les suivantes : les régions, la collectivité de Corse, les collectivités territoriales de Martinique et de Guyane, les départements, la métropole de Lyon, les communes et établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre dont les dépenses réelles de fonctionnement constatées dans le compte de gestion du budget principal au titre de l’année 2016 sont supérieures à 60 millions d’euros.

([63]) Article L. 1112-15 du code général des collectivités territoriales.

([64]) Article 3 de la loi n° 72-657 du 13 juillet 1972 instituant des mesures en faveur de certaines catégories de commerçants et artisans âgés.

([65]) Article 6 de la LOLF.

([66]) Depuis 2018, la DGF régionale a été remplacée par une fraction du produit de la taxe sur la valeur ajoutée.

([67]) Article L. 2334-1 du code général des collectivités territoriales.

([68]) Ces dotations sont composées de la dotation de péréquation urbaine et de la dotation de fonctionnement minimale.

([69]) La dotation de solidarité rurale (DSR), la dotation nationale de péréquation (DNP) et la dotation de solidarité urbaine (DSU).

([70]) Articles L. 2334-7-1 du code général des collectivités territoriales s’agissant de la DGF du bloc communal et L. 3334-3 du même code s’agissant de la DGF des départements.

([71]) Articles 21 à 24 de la loi n° 2020-935 du 30 juillet 2020 de finances rectificative pour 2020.

([72]) Article 26 de la loi n° 2021-953 du 19 juillet 2021 de finances rectificative pour 2021.

([73]) Article 25 de la loi n° 2020-935 du 30 juillet 2020 de finances rectificative pour 2020.

([74]) Article 10 de la loi n° 2020-1473 du 30 novembre 2020 de finances rectificative pour 2020.

([75]) Décision n° 2019-784 DC du 27 juin 2019 – Loi portant diverses dispositions institutionnelles en Polynésie française (par. 5).

([76]) Les EPCI à fiscalité propre sont notamment bénéficiaires de plusieurs composantes de la DGF, comme la dotation d’intercommunalité et la dotation de compensation.

([77]) Les dispositions de la loi organique du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de la gestion des finances publiques suppriment, à compter du dépôt du projet de loi de finances pour 2025, l’article 36 de la LOLF et rapatrient ses dispositions au sein de son article 2, tout en modifiant, pour les tiers autres que les collectivités territoriales, leurs établissements publics et les organismes de sécurité sociale, les conditions dans lesquelles une telle affectation peut intervenir.

([78]) À titre d’exemple, la loi de finances pour 2010 a institué deux dispositifs de péréquation de la CVAE. Plus récemment, la loi de finances pour 2022 a institué un fonds de solidarité régional.

([79]) Décision n° 2005-530 DC du 29 décembre 2005 – Loi de finances pour 2006 (cons. 101 et 103).

([80]) Décision n° 2009-599 DC du 29 décembre 2009 – Loi de finances pour 2010 (cons. 108 et 111).

([81]) Ibid. (cons. 109 et 111).

([82]) Décision n° 2009-600 DC du 29 décembre 2009 – Loi de finances rectificative pour 2009 (cons. 12).

([83]) Décision n° 2011-638 DC du 28 juillet 2011 – Loi de finances rectificative pour 2011 (cons. 32 et 33).

([84]) Décision n° 2016-743 DC du 29 décembre 2016 – Loi de finances rectificative pour 2016 (par. 34 et 35).

([85]) Décision n° 2018-777 DC du 28 décembre 2018 – Loi de finances pour 2019 (par. 82 et 83).

([86]) Décision n° 2019-796 DC du 27 décembre 2019 – Loi de finances pour 2020 (par. 137 et 142).

([87]) Décision n° 2001-448 DC du 25 juillet 2001 – Loi organique relative aux lois de finances (cons. 95).

([88]) La présentation de la loi de finances dans un texte unique et sa structure bipartite procèdent respectivement du décret-loi organique n° 56-601 du 19 juin 1956 relatif au mode de présentation du budget de l’État et de la loi n° 48-1974 du 31 décembre 1948 fixant l’évaluation des voies et moyens pour l’exercice 1949 et relative à diverses dispositions d’ordre financier (dite des maxima).

([89]) Conseil d’État, Ass., 1er juillet 2021, Avis sur la proposition de loi organique n° 4110 rect. et sur la proposition de loi n° 4113 rect. (nos 402.909 et 402.910) : « les lois de finances sont soumises à des règles de procédure spéciales, qui enserrent la discussion parlementaire dans un cadre temporel contraint et confèrent au Gouvernement des prérogatives qu’il n’a pas dans le cadre de l’examen des [autres] lois ordinaires ; le législateur organique en 2001 a permis de limiter le risque que les lois de finances servent de vecteur à des réformes susceptibles de soulever des questions délicates dont l’examen n’est pas compatible avec [ces] délais et [ces] règles de procédure ».

([90]) MM. Jean-Pierre Camby, Michel Bermond, et al., La réforme du budget de l’État : la loi organique relative aux lois de finances, Librairie générale de droit et de jurisprudence (4ème édition), 2019.

([91]) Rapport n° 4546 de M. Gilles Carrez, précité.

([92]) Proposition de loi organique relative à la modernisation de la gestion des finances publiques, Assemblée nationale, 4 mai 2021, n° 4110 rect (XVème législature), inspirée par le Rapport d’information relatif à la mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances, Assemblée nationale, 11 septembre 2019, n° 2210 (XVème législature).

([93]) Décision n° 2021-831 DC du 23 décembre 2021 – Loi organique relative à la modernisation de la gestion des finances publiques (par. 24, 36, 59, 61, 71, 83 et 107).

([94]) Appelé à remplacer l’article 7 de la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et la gouvernance des finances publiques.

([95]) L’article 14 de la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen de 1789 proclame que « tous les citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d’en suivre l’emploi et d’en déterminer la quotité, l’assiette, le recouvrement et la durée ». Si la LOLF utilise concurremment les termes « ressources », « recettes » et « impositions de toutes natures », les amendements parlementaires s’inscrivent en pratique dans cette dernière notion, qui comprend à la fois les impôts et d’autres prélèvements dont le Conseil constitutionnel relève qu’ils ne répondent ni aux critères de la redevance pour service rendu ni à ceux de la cotisation sociale.

([96]) Décision n° 93-328 DC du 16 décembre 1993 – Loi relative au travail, à l’emploi et à la formation professionnelle ; article 36 de la LOLF (devenu le III de son article 2 avec la révision de 2021).

([97]) L’amendement dont résulte cette entrée en vigueur 2025 visait à « permettre les modifications [que la nouvelle doctrine] induit en termes de circuits de financement pour les affectations existantes ».

([98]) M. Laurent Saint-Martin, Rapport sur la proposition de loi organique relative à la modernisation de la gestion des finances publiques, Assemblée nationale, 15 juillet 2021, n° 4381 (XVème législature) : « dans le cadre organique [en vigueur jusqu’à l’exercice 2022], d’une part, [les taxes affectées] dont l’affectation à une personne tierce à l’État est totale n’apparaissent dans le dispositif du PLF que si le Gouvernement ou des membres du Parlement proposent de modifier les dispositions qui les concernent, de sorte que toutes les autres font de facto l’objet d’une reconduction tacite ; d’autre part, celles dont l’affectation est partielle sont exhaustivement récapitulées (avec la référence qui, dans une loi de finances ou un autre texte, les a instituées, ainsi que leur plafond) dans une disposition législative unique, à savoir le tableau figurant au I de l’article 46 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012, mais celui-ci n’est pas repris in extenso année après année, de sorte que le PLF puis le texte définitif comportent la mention des seules lignes des dispositions introduites [pendant la navette], au moyen d’ailleurs de leur numéro et non de leur objet ».

([99]) Décision n° 2007-555 DC du 16 août 2007 – Loi en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat (cons. 38).

([100]) Rapport n° 4381 de M. Laurent Saint-Martin, précité : « il s’agit de tirer les conséquences de la décision n° 2019-796 DC du 27 décembre 2019 – Loi de finances pour 2020 (par. 122), au titre de laquelle le Conseil constitutionnel a jugé que le prélèvement sur les droits de mutation à titre onéreux perçus par les quatre départements d’Île-de-France et la ville de Paris que l’article 217 de la loi de finances pour 2020 déférée entendait instituer au profit de la Société du Grand Paris – établissement public de l’État à caractère industriel et commercial dont les missions sont définies par la loi n° 2010-597 du 3 juin 2010 relative au Grand Paris – constituait un cavalier ; […] la disposition [créait] un prélèvement sur les recettes de collectivités territoriales ».

([101]) MM. Jean-Pierre Camby, Michel Bermond, et al., op. cit. : « une loi ordinaire peut réduire ou aggraver une charge publique, mais ne détermine pas le montant de cette réduction ou aggravation ; les lois de finances constituent les seuls textes où la charge publique doit être à la fois quantifiée et plafonnée ».

([102]) A minima le dirigeant et le comptable de ces établissements sont impérativement des agents publics ; cf. Conseil d’État, 26 janvier 1923, Sieur Robert-Lafrégeyre (n° 62529), concl. M. Rivet, pub. au Recueil.

([103]) Conseil d’État, Ass., 21 décembre 2000, Avis sur la révision de l’ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances (n° 365546).

([104]) Dans sa décision n° 2008-574 DC du 29 décembre 2008 – Loi de finances rectificative pour 2008, le Conseil constitutionnel a censuré une disposition accordant une garantie à l’État « en renvoyant la fixation de son plafond à un acte administratif […] sans évaluer cette charge ou en limiter le montant » (cons. 9).

([105]) Décisions nos 85-201 DC du 28 décembre 1985 – Loi de finances pour 1986 (où le Conseil constitutionnel admet les « éléments indivisibles » avec d’autres mesures), 93-330 DC du 29 décembre 1993 – Loi de finances pour 1994, 96-385 DC du 30 décembre 1996 – Loi de finances pour 1997, 2001-456 DC du 27 décembre 2001 – Loi de finances pour 2002, 2001-457 DC du même jour – Loi de finances rectificative pour 2001, et 2003-488 DC du 29 décembre 2003 – Loi de finances rectificative pour 2003.

([106]) Décision n° 2018-777 DC du 28 décembre 2018 – Loi de finances pour 2019 (par. 67).

([107]) Décision n° 2021-831 DC du 23 décembre 2021 – Loi organique relative à la modernisation de la gestion des finances publiques (par. 61).

([108]) M. Albéric de Montgolfier, Rapport sur le projet de loi de finances rectificative pour 2016, Sénat, 13 décembre 2016, n° 214 (session ordinaire 2016-2017).

([109]) Décision n° 2016-743 DC du 29 décembre 2016 – Loi de finances rectificative pour 2016, par. 30 à 33.

([110]) Décisions nos 89-269 DC du 22 janvier 1990 – Loi portant diverses dispositions relatives à la sécurité sociale et à la santé, 2000-428 DC du 4 mai 2000 – Loi organisant une consultation de la population de Mayotte, 2000-435 du 7 décembre 2000 – Loi d’orientation pour l’outre-mer, 2003-484 DC du 20 novembre 2003 – Loi relative à la maîtrise de l’immigration, au séjour des étrangers en France et à la nationalité, et 2009-579 DC du 9 avril 2009 – Loi organique relative à l’application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution.

([111]) Article 168 de la loi n° 2021-1900 du 30 décembre 2021 de finances pour 2022.

([112]) Rapport n° 3247 de M. Pierre Méhaignerie, précité.

([113]) Directive n° 2014/51/UE du Parlement européen et du Conseil du 16 avril 2014 modifiant les directives nos 2003/71/CE et 2009/138/CE et les règlements nos (CE) 1060/2009, (UE) 1094/2010 et (UE) 1095/2010 en ce qui concerne les compétences de l’Autorité européenne des assurances et des pensions professionnelles et de l’Autorité européenne des marchés financiers.

([114]) III de l’article 13 et article 29 de la loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

([115]) Rapport n° 4546 de M. Gilles Carrez, précité.

([116]) Décision n° 2014-708 DC du 29 décembre 2014 – Loi de finances rectificative pour 2014 (cons. 41).

([117]) Décision n° 99-424 DC du 29 décembre 1999 – Loi de finances pour 2000 (cons. 64).

([118]) Décision n° 2004-511 DC du 29 décembre 2004 – Loi de finances pour 2005 (cons. 43 à 46).

([119]) La première phrase du II de l’article 18 de la LOLF et la première phrase du II de son article 20 assimilent chacun des budgets annexes et des comptes spéciaux dotés de crédits (non d’un découvert) à une mission.

([120]) Décision n° 2001-448 DC du 25 juillet 2001 – Loi organique relative aux lois de finances (cons. 96).

([121]) La loi organique du 28 décembre 2021 la renomme loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes.

([122]) Disposition tempérée par la décision n° 80-126 DC du 30 décembre 1980 – Loi de finances pour 1981 (cons. 19 et 20).

([123]) Jean-Éric Schoettl, « La nouvelle constitution financière de la France », Les petites affiches (n° 183), 2001.

([124]) Décision n° 2005-530 DC du 29 décembre 2005 – Loi de finances pour 2006 (cons. 22 à 28).

([125]) Décision n° 2001-448 DC du 25 juillet 2001 – Loi organique relative aux lois de finances (cons. 98).

([126]) Sauf à outrepasser l’intention de son auteur, il est matériellement impossible d’imputer correctement le mouvement de crédits, les clés de répartition possibles étant : 50 + 30, 30 + 50, 40 + 40, etc.

([127]) L’hypothèse qu’un équivalent temps plein travaillé « coûte » autant qu’un autre est d’ailleurs favorable à l’initiative parlementaire.

([128]) Décision n° 85-203 DC du 28 décembre 1985 – Loi de finances rectificative pour 1985 (cons. 4).

([129]) Rapport n° 4381 de M. Laurent Saint-Martin, précité.

([130]) MM. Jean-François Husson et Claude Raynal, Rapport sur la proposition de loi organique relative à la modernisation de la gestion des finances publiques, Sénat, 15 septembre 2021, n° 831 (session extraordinaire 2020-2021).

([131]) Décision n° 2021-831 DC du 23 décembre 2021 – Loi organique relative à la modernisation de la gestion des finances publiques (par. 59).

([132]) Décision n° 2022-836 DC du 10 mars 2022 – Loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale.

([133]) L’article L.O. 111-3-10 et le 1° de l’article L.O. 111-3-13 du code de la sécurité sociale disposent respectivement que la loi de financement rectificative de la sécurité sociale et la loi d’approbation des comptes de la sécurité sociale s’ouvrent aussi par un tel article liminaire.

([134]) Le document énumérant les ROBSS, dans sa dernière version, annexée au PLFSS pour 2021, mentionnait vingt-neuf régimes, dont certains sont éteints, c’est-à-dire n’accueillent plus de nouveaux assurés.

([135]) Article 2 de la loi organique n° 2020-991 du 7 août 2020 relative à la dette sociale et à l’autonomie ; articles 3 et 5 de la loi n° 2020-992 du même jour ; articles 32 à 34 de la loi n° 2020-1576 du 14 décembre 2020 de financement de la sécurité sociale pour 2021.

([136]) Article 81 de la loi n° 2020-1576 du 14 décembre 2020 de financement de la sécurité sociale pour 2021.

([137]) Décision n° 2021-832 DC du 16 décembre 2021 – Loi de financement de la sécurité sociale pour 2022, (par. 53 et 63).

([138]) Avec la révision organique du 14 mars 2022, il reviendra désormais à un rapport annexé au projet de loi d’approbation des comptes de la sécurité sociale, conformément au 2° de l’article L.O. 111-4-4 du code de la sécurité sociale, de décrire les modalités d’emploi des excédents ou de couverture des déficits des ROBSS et desdits organismes.

([139]) Décision n° 2000-441 DC du 28 décembre 2000 – Seconde loi de finances rectificative pour 2000 (cons. 11 et 12).

([140]) Ibid. (cons. 13 à 15).

([141]) Décision n° 2005-519 DC du 29 juillet 2005 – Loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale (cons. 26).

([142]) Cette prérogative de la loi de finances est prévue par l’article 36 de la LOLF, mais figurera au III de son article 2 à compter du dépôt du PLF pour 2023.

([143]) Loi n° 94-637 du 25 juillet 1994 relative à la sécurité sociale.

([144]) Loi n° 2004-810 du 13 août 2004 relative à l’assurance maladie.

([145]) N’a pas été censurée une mesure mettant en œuvre la compensation en ouvrant des crédits, mais le président de la commission des finances ne saurait en tirer de conclusion et une telle faculté n’est ouverte qu’au Gouvernement (décision n° 2016-744 DC du 29 décembre 2016 – Loi de finances pour 2017).

([146]) Décision n° 2006-544 DC du 14 décembre 2006 – Loi de financement de la sécurité sociale pour 2007 (cons. 10 et 11).

([147]) Décision n° 2015-727 DC du 21 janvier 2016 – Loi de modernisation de notre système de santé (cons. 45 à 51).

([148]) Décision n° 2021-832 DC du 16 décembre 2021 – Loi de financement de la sécurité sociale pour 2022 (par. 35).

([149]) Décision n° 2010-616 DC du 10 novembre 2010 – Loi organique relative à la gestion de la dette sociale (cons. 8 et 9).

([150]) M. Paul Christophe, Rapport de la commission spéciale chargée d’examiner le projet de loi organique relatif à la dette sociale et à l’autonomie, Assemblée nationale, 9 juin 2020, n° 3066 (XVème législature).

([151]) M. Thomas Mesnier, Mmes Caroline Janvier et Monique Limon, MM. Cyril Isaac-Sibille et Paul Christophe, Rapport sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2021, Assemblée nationale, 14 octobre 2020, n° 3342 (XVème législature).

([152]) M. Jean-Marie Vanlerenberghe, Mme Corinne Imbert, M. René-Paul Savary, Mmes Élisabeth Doineau et Pascale Gruny, M. Philippe Mouiller, Rapport sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2021, Sénat, 4 novembre 2020, n° 107 (session ordinaire 2020-2021) ; compte rendu de la séance publique unique du Sénat du 13 novembre 2020.

([153]) Avec la loi organique n° 2022-354 du 14 mars 2022, le domaine facultatif de la LFSS fait désormais l’objet de plusieurs références et non d’un paragraphe unique ; elles sont toutes rappelées dans le présent rapport.

([154]) Décision n° 2006-544 DC du 14 décembre 2006 – Loi de financement de la sécurité sociale pour 2007 (cons. 10 et 11).

([155]) Décision n° 2014-706 DC du 18 décembre 2014 – Loi de financement de la sécurité sociale pour 2015 (cons. 43 et 44).

([156]) Décision n° 2021-832 DC du 16 décembre 2021 – Loi de financement de la sécurité sociale pour 2022 (par. 35).

([157]) Ibid. (par. 36, 51, 57 et 63).

([158]) Voir également pour une solution identique concernant l’ANSM la décision n° 2021-832 DC du 16 décembre 2021 – Loi de financement de la sécurité sociale pour 2022 (par. 59).

([159]) Ibid. (par. 58 et 63).

([160]) À l’inverse, le Conseil constitutionnel a jugé que la « création d’un entretien postnatal précoce obligatoire » était conforme au cadre organique en tant que cet acte pris en charge était « distinct des examens prénataux et postnataux obligatoires » et emportait donc une dépense nouvelle ; décision n° 2021-832 DC du 16 décembre 2021 – Loi de financement de la sécurité sociale pour 2022 (par. 33).

([161]) Rapport n° 4546 de M. Gilles Carrez, précité.

([162]) Décision n° 2005-528 DC du 15 décembre 2005 – Loi de financement de la sécurité sociale pour 2006 (cons. 28).

([163]) Décision n° 2007-558 DC du 13 décembre 2007 – Loi de financement de la sécurité sociale pour 2008 (cons. 11 et 12).

([164]) Décision n° 2019-795 DC du 20 décembre 2019 – Loi de financement de la sécurité sociale pour 2020 (par. 21 à 25).

([165]) Ibid. (par. 74 et 75).

([166]) Décision n° 2016-742 DC du 22 décembre 2016 – Loi de financement de la sécurité sociale pour 2017 (par. 73 à 75).

([167]) Décision n° 2021-832 DC du 16 décembre 2021 – Loi de financement de la sécurité sociale pour 2022 (par. 56, 57, 58 et 59).

([168]) Voir de façon comparable la décision n° 2017-756 DC du 21 décembre 2017 – Loi de financement de la sécurité sociale pour 2018 (par. 56 à 62).

([169]) Voir de façon comparable la décision n° 2012-659 DC du 13 décembre 2012 – Loi de financement de la sécurité sociale pour 2013 (cons. 88).

([170]) Décision n° 2021-832 DC du 16 décembre 2021 – Loi de financement de la sécurité sociale pour 2022 (par. 27, 29, 31 et 53).

([171]) Décision n° 2010-620 DC du 16 décembre 2010 – Loi de financement de la sécurité sociale pour 2011 (cons. 19 et 20).

([172]) Décision n° 2021-832 DC du 16 décembre 2021 – Loi de financement de la sécurité sociale pour 2022 (par. 47 et 48).

([173]) Décision n° 2010-620 DC du 16 décembre 2010 – Loi de financement de la sécurité sociale pour 2011 (cons. 21 et 22).

([174]) Article 20 de la loi organique n° 2005-881 du 2 août 2005 précitée modifiant la loi organique n° 96-646 du 22 juillet 1996 précitée.

([175]) Décision n° 2005-519 DC du 29 juillet 2005, Loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale (cons. 39 et 40).

([176]) Par exemple au moyen de la formule « l’ensemble des cotisations et contributions sociales d’origine légale ou conventionnelle ».

([177]) Cette disposition remplace, à compter du dépôt du PLF pour 2023, celle figurant jusqu’à présent à l’article 36 de la LOLF.

([178]) Projets qui sont devenus la loi organique n° 2010-1380 du 13 novembre 2010 relative à la gestion de la dette sociale et la loi n° 2010-1594 du 20 décembre 2010 de financement de la sécurité sociale pour 2011.

([179]) Projets qui sont devenus la loi organique n° 2020-991 du 7 août 2020 relative à la dette sociale et à l’autonomie et la loi n° 2020-992 du même jour relative à la dette sociale et à l’autonomie.

([180]) L’apurement du principal de la dette publique n’est d’ailleurs pas traité comme une charge par la comptabilité maastrichtienne. Cf. Direction générale des statistiques de la Commission européenne (EUROSTAT), Guide pratique sur le système européen des comptes 2020 (version du 4 décembre 2013) : « la définition de la dette publique, dans le contexte du contrôle budgétaire, s’écarte du stock total des passifs ; aucun passif en capital ne devrait être enregistré pour les unités d’administration publique » (points nos 20.143 et 20.145).

([181]) Dont 137 665 amendements déposés sur le projet de loi relatif au secteur de l’énergie examiné lors de la session extraordinaire 2005-2006 et adopté lors de la session ordinaire 2006-2007.

([182]) Dont 41 888 amendements déposés sur le projet de loi instituant un système universel de retraite.

([183]) Au 1er février 2022.

([184]) À la même date.

([185]) Au 1er février 2022.

([186]) À la même date.

([187]) Au 1er février 2022.

([188]) À la même date.