rapport d'information déposé en application de l'article 145 du règlement, par la commission des finances, de l'économie générale et du contrôle budgétaire sur la recevabilité financière des initiatives parlementaires et la recevabilité organique des amendements à l’Assemblée nationale

PrÉface

Cela devient une tradition établie : le président de la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire présente, à la fin de chaque législature, un rapport d’information sur la recevabilité financière des initiatives parlementaires.

Cette neuvième édition constitue un bréviaire indispensable pour connaître et comprendre les subtilités de l’application de l’article 40 de la Constitution ainsi que les dispositions des lois organiques relatives aux lois de finances (LOLF) et aux lois de financement de la sécurité sociale (LOLFSS).

Béotiens et spécialistes auront plaisir à découvrir les raffinements des jurisprudences relatives à « l’État employeur », aux expérimentations, à la « charge de gestion », ainsi que les exemples de « cavaliers budgétaires » ou de « cavaliers sociaux ».

L’aridité de la matière rend d’autant plus précieux ce rapport d’information, didactique et pédagogique, qui présente avec détail et précision la jurisprudence à la fois abondante et bien établie par les présidents successifs de la commission des finances.

Ce rapport relève également l’augmentation vertigineuse du nombre d’amendements soumis à l’examen de la recevabilité financière. Au début de la décennie 1980, 1 500 amendements étaient examinés chaque année au titre de la recevabilité financière. Sous cette législature, ce sont 20 000 amendements qui ont été examinés chaque année au même titre, contre 10 000 sous la précédente législature, soit un doublement. Cette évolution quantitative est cohérente avec la hausse significative du nombre d’amendements déposés sous cette législature. Au delà des conséquences en termes de conditions d’examen de la recevabilité, cette tendance nous oblige à nous interroger sur la qualité de l’élaboration de la loi, lorsque plus de 27 000 amendements sont déclarés irrecevables au titre de l’article 40 de la Constitution et des dispositions organiques financières au cours de cette législature.

Comme ses prédécesseurs, le président de la commission des finances a visé à concilier le respect des exigences organiques et constitutionnelles avec la volonté de favoriser l’initiative parlementaire.

La sévérité parfois ressentie dans l’application des règles de recevabilité financière est compensée par l’aide individualisée dont bénéficient les députés, en amont et en aval du dépôt de leurs amendements. Ainsi, toute décision de recevabilité financière est motivée et peut faire l’objet d’une explication détaillée à la demande du député, auteur de l’amendement.

En sus, il est possible aux députés et à leurs collaborateurs de prendre contact avec les services du président de la commission des finances, afin de vérifier la recevabilité financière d’un amendement avant son dépôt. Je salue cette tradition d’accompagnement, qui garantit l’appropriation de la jurisprudence applicable.

Le rapport d’information retrace aussi la démarche d’unification de la recevabilité financière à tous les stades de la procédure parlementaire, favorisant ainsi la compréhension de la jurisprudence applicable. Je me félicite de la croissance notable, sous cette législature, du nombre d’amendements renvoyés pour avis au président de la commission des finances par ceux des autres commissions. Ainsi, ce sont plus de 13 000 amendements qui ont été renvoyés par les sept autres commissions permanentes et les commissions spéciales, contre un peu moins de 4 000 au cours de la précédente législature. Les avis émis sont généralement suivis par les présidents de commission.

Conformément à la pratique constante, j’ai délégué au président de la commission des finances le soin d’apprécier la recevabilité financière des amendements déposés en vue de la séance publique, dont j’ai systématiquement suivi les avis.

Enfin, le rapport présente les modifications récentes issues de la réforme de la LOLF et de la LOLFSS, ainsi que leurs implications futures pour l’examen de la recevabilité des initiatives parlementaires.

Ce rapport dresse le bilan de la XVème législature en matière de recevabilité financière des initiatives parlementaires, en même temps qu’il constitue un document important pour la prochaine législature, puisqu’il reprend et condense toute la jurisprudence applicable en matière de recevabilité financière.

Richard Ferrand

Président de l’Assemblée nationale

SOMMAIRE

Pages

1. PrÉface
2. Introduction
3. PremiÈre partie : les textes concernÉs par le contrÔle de la recevabilitÉ FINANCIÈRE et les autoritÉs compÉtentes
4. I. Les textes soumis À l’examen de la recevabilitÉ financiÈre
5. A. Les textes de portÉe normative, À l’exception des rÉvisions constitutionnelles, sont soumis au contrÔle de la recevabilitÉ financiÈre
6. 1. Les révisions constitutionnelles
7. 2. Les lois organiques
8. 3. Les lois ordinaires
9. a. L’examen de recevabilité de droit commun
10. b. Les lois de finances et les lois de financement de la sécurité sociale
11. c. Les lois de programmation et les annexes législatives
12. B. Les autres actes parlementaires Échappent au contrÔle de recevabilitÉ financiÈre
13. II. Les autoritÉs chargÉes du contrÔle
14. A. Le contrÔle des propositions de loi
15. 1. Le contrôle dérogatoire des propositions de loi au stade du dépôt
16. 2. Le contrôle incident et potentiel par le président de la commission des finances lors de la discussion
17. B. Le contrÔle des amendements
18. 1. Le contrôle lors de l’examen en commission
19. 2. Le contrôle lors de l’examen en séance
20. 3. Le contrôle lors de la commission mixte paritaire
21. C. Le contrÔle par le conseil constitutionnel
22. III. L’information des parlementaires quant À la recevabilitÉ financiÈre des amendements
23. DeuxiÈme partie : le contrÔle De la recevabilitÉ financiÈre
24. I. Le champ d’application de l’article 40
25. A. Les administrations publiques : le cœur du champ d’application de l’article 40
26. 1. L’État et les organismes divers d’administration centrale
27. 2. Les administrations publiques locales
28. 3. Les administrations de sécurité sociale
29. B. Les organismes parapublics : une pÉriphérie aux contours variables
30. 1. L’application d’un faisceau d’indices
31. 2. Les structures relevant du champ de l’article 40
32. 3. Le cas des fonds interprofessionnels
33. C. Les structures ne relevant pas, sauf exception, du champ de l’article 40
34. 1. Les entreprises publiques
35. 2. Le logement social et l’effort de construction
36. 3. Les organismes privés
37. II. L’Évaluation de l’incidence financiÈre se fait par rapport à la base de rÉfÉrence la plus favorable à l’initiative parlementaire
38. A. La rÉfÉrence par principe au droit existant
39. 1. La législation en vigueur
40. 2. La réglementation en vigueur
41. 3. Le droit international et de l’Union européenne régulièrement applicable
42. 4. Les jurisprudences des juridictions suprêmes nationales et internationales
43. 5. Les situations de fait coutumières et légales
44. B. La rÉfÉrence au droit proposÉ
45. 1. Les différents textes en discussion
46. 2. Les intentions claires et précises du Gouvernement
47. C. Le choix de La base de rÉfÉrence la plus favorable
48. 1. L’interdiction de combiner entre le droit existant et le droit proposé : la jurisprudence dite beurre et argent du beurre
49. 2. L’exclusion du droit existant de la base de référence lorsque le droit proposé est radicalement nouveau
50. III. Seule la crÉation d’une charge publique certaine et directe entraÎne l’irrecevabilitÉ absolue de la disposition
51. A. La charge publique, apprÉciÉe selon des critÈres juridiques, doit Être certaine et directe, nonobstant son caractÈre Éventuel ou futur
52. 1. L’augmentation ou la création d’une subvention ou d’une dotation publique
53. 2. Le fléchage d’une recette vers une dépense précise
54. 3. L’ouverture ou le renforcement des droits des administrés
55. a. L’élargissement des bénéficiaires d’une prestation sociale ou l’assouplissement des conditions d’attribution
56. b. L’élargissement des bénéficiaires d’un acte remboursé par la sécurité sociale
57. c. Les autres motifs de charges dans le domaine de la santé
58. 4. La notion de contrainte de la charge
59. 5. La création d’un nouvel organe public ou l’ajout de missions à une entité publique existante
60. 6. La création ou l’aide à l’accès à des emplois publics ou l’amélioration de la rémunération d’agents publics
61. 7. La charge est également constituée même lorsqu’elle est éventuelle ou facultative
62. 8. Les autres cas d’irrecevabilités
63. B. Les cas dans lesquels la charge n’est pas constituÉe au sens de l’article 40
64. 1. Le cas des expérimentations
65. 2. Les dispositions ayant un effet trop indirect sur les charges publiques
66. 3. La charge de gestion
67. 4. Les dispositions touchant à la matière pénale
68. 5. Les dispositions non normatives ou dont l’effet est indiscernable
69. 6. Les autres cas de charge non constituée
70. IV. Une diminution des ressources publiques doit Être gagÉe pour Être recevable
71. A. La perte de recettes doit Être caractÉrisÉe et rÉpond À plusieurs critÈres juridiques
72. 1. La perte de recettes doit être l’effet direct de l’initiative parlementaire devant être gagée
73. 2. L’effet éventuel, conditionnel ou facultatif d’une perte de recette n’entraîne pas moins l’obligation de gager l’amendement
74. 3. L’effet différé dans le temps ou temporaire de la perte de recettes impose de gager l’amendement
75. 4. La création ou l’approfondissement d’une dépense fiscale est systématiquement considéré comme une perte de recettes
76. 5. Certains cas particuliers sont considérés comme une perte de recettes
77. a. Les avantages fiscaux entraînant un coût pour l’État sont considérés comme des pertes de recettes sous certaines conditions
78. b. Des règles spécifiques encadrent certaines opérations considérées comme des pertes de recettes
79. B. Certaines opÉrations ne sont pas considÉrÉes comme des pertes de recettes
80. C. La compensation par un gage
81. 1. Le gage doit être crédible et réel
82. 2. Le gage doit être correctement affecté
83. TroisiÈme partie : L’application des rÈgles de recevabilitÉ financiÈre aux initiatives portant sur les collectivitÉs territoriales
84. I. L’application de l’article 40 de la Constitution aux initiatives ayant trait aux collectivitÉs territoriales
85. A. Une typologie des dispositions relatives aux collectivitÉs territoriales constitutives d’une charge publique
86. 1. L’attribution de missions ou de compétences nouvelles
87. a. La création d’une compétence nouvelle
88. b. Les transferts de compétences
89. c. Le cas particulier de la délégation de compétence
90. 2. Les dotations versées par les collectivités territoriales et l’affectation directe de recettes à des dépenses
91. 3. La création de catégories nouvelles de collectivités territoriales
92. 4. L’extension du patrimoine des collectivités territoriales
93. 5. Les consultations locales obligatoires et les consultations ne relevant pas du champ de compétence des collectivités territoriales
94. B. Les rÈgles de recevabilitÉ applicables aux amendements ayant trait aux ressources des collectivitÉs territoriales
95. 1. Les règles de recevabilité applicables aux mesures portant sur la fiscalité locale, la fiscalité transférée et les recettes domaniales et tarifaires des collectivités territoriales
96. a. Les impôts locaux et la fiscalité transférée
97. b. Les recettes domaniales et tarifaires
98. 2. Les concours financiers de l’État aux collectivités territoriales
99. a. Les prélèvements sur recettes
100. i. La modulation du montant d’un PSR et la création d’un PSR
101. ii. La modification de la répartition d’un PSR
102. b. Les dotations budgétaires versées aux collectivités territoriales
103. 3. Les relations financières entre les collectivités territoriales
104. II. Les initiatives ayant trait aux collectivitÉs territoriales dans la loi de finances
105. A. Les dispositions relatives aux collectivitÉs territoriales relevant des domaines exclusif et partagÉ des lois de finances
106. 1. Les dispositions trouvant leur place exclusivement dans la loi de finances
107. a. L’institution et l’évaluation des prélèvements sur les recettes de l’État établis au profit des collectivités territoriales
108. i. Le placement des amendements instituant un PSR ou évaluant un PSR
109. ii. L’exigence de définition précise du montant et de la destination des PSR
110. iii. Les bénéficiaires des PSR
111. iv. L’objet du PSR
112. b. L’affectation d’une recette établie au profit de l’État aux collectivités territoriales
113. c. La fixation du montant des autorisations d’engagement et des crédits de paiements ouverts au profit des collectivités territoriales
114. 2. Les dispositions relevant du domaine partagé entre les lois de finances et les autres lois ordinaires
115. a. La fiscalité locale
116. b. La répartition des concours de l’État, la péréquation horizontale et la répartition des ressources fiscales des collectivités
117. c. La comptabilité publique locale
118. B. Les cavaliers budgÉtaires RELATIFS AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
119. QuatriÈme partie : la PROTECTION DU DOMAINE ET DE LA STRUCTURE DES lois de finances par le contrÔle de la recevabilitÉ organique
120. I. La protection du domaine et de la structure des lois de finances
121. A. La premiÈre partie de la loi de finances
122. 1. Le domaine exclusif et obligatoire de la première partie
123. 2. Le domaine exclusif mais facultatif de la première partie
124. 3. Le domaine partagé de la première partie
125. B. La seconde partie de la loi de finances
126. 1. Le domaine exclusif et obligatoire de la seconde partie
127. 2. Le domaine exclusif mais facultatif de la seconde partie
128. 3. Le domaine partagé de la seconde partie
129. a. Les dispositions affectant directement les dépenses
130. b. Certains flux financiers concernant les collectivités territoriales
131. c. L’approbation de conventions financières
132. d. L’information du Parlement sur les finances publiques
133. e. La comptabilité publique
134. f. Les échanges de données fiscales
135. C. Le domaine interdit : les « cavaliers budgÉtaires »
136. D. Quelques prÉcisions sur le principe d’annualitÉ
137. II. Le cas particulier des amendements sur les missions
138. A. Les amendements de crÉdits
139. 1. Une dérogation majeure à l’article 40 de la Constitution
140. 2. Une marge de manœuvre limitée aux programmes
141. a. La possibilité de modifier la ventilation des crédits d’un programme
142. b. L’impossibilité de toucher aux missions et aux actions
143. 3. Des exigences de motivation spécifiques
144. a. Une vérification rigoureuse de la disponibilité des crédits
145. b. La prise en compte des différentes catégories de crédits
146. c. Les spécificités de la base de référence
147. 4. Les amendements de crédits aux projets de loi de finances rectificative
148. B. Les amendements relatifs À la maquette de performance
149. 1. Une possibilité nouvelle
150. 2. De premières règles certaines, d’autres à construire au fil de l’eau
151. CinquiÈme partie : la PROTECTION DU DOMAINE DES lois de financement de la sÉcuritÉ sociale PAR LE CONTRÔLE DE LA RECEVABILITÉ ORGANIQUE
152. I. La protection du domaine des lois de financement de la sÉcuritÉ sociale
153. A. Les organismes entrant dans le champ des lois de financement de la sÉcuritÉ sociale
154. B. Le domaine exclusif des LFSS
155. 1. Le domaine exclusif et obligatoire : les conditions générales de l’équilibre financier de la sécurité sociale
156. a. Les amendements aux objectifs de recettes de la LFSS
157. b. Les amendements aux objectifs de dépenses de la LFSS
158. c. La dette et les réserves de la sécurité sociale
159. 2. Le domaine exclusif mais facultatif : quatre types de mouvements concernant les recettes de la sécurité sociale
160. a. L’affectation à un tiers de recettes établies au profit de la sécurité sociale
161. b. La répartition de ressources attribuées par l’État à la sécurité sociale
162. c. Les allègements sociaux non-compensés ou d’une durée égale ou supérieure à trois ans
163. C. Le domaine partagÉ entre les LFSS et les autres lois
164. 1. Les recettes, la trésorerie, la comptabilité de la sécurité sociale
165. 2. Les dépenses de la sécurité sociale
166. 3. La gestion, la trésorerie et la comptabilité de la sécurité sociale
167. 4. La dette de certains établissements de santé ou médico-sociaux
168. 5. L’information du Parlement sur l’application des LFSS
169. D. Le domaine interdit aux LFSS : les « cavaliers sociaux »
170. 1. Les organismes hors du champ de la loi de financement
171. 2. Les dispositions sans effet sur les recettes de la sécurité sociale
172. 3. Les dispositions sans effet sur les dépenses de la sécurité sociale
173. a. L’aménagement de procédures
174. b. Les missions d’autres personnes que la sécurité sociale
175. c. Les mesures relatives à l’organisation des soins ou à la prévention
176. 4. Les demandes de rapport ne portant pas sur l’application des LFSS
177. 5. Les dispositions empiétant sur le domaine organique
178. II. Le cas particulier de la dette sociale
179. EXAMEN EN COMMISSION
180. Annexe n° 1 : donnÉes statistiques en matiÈre de recevabilitÉ financiÈre sous la XVÈme lÉgislature
181. Annexe n° 2 : liste des cavaliers budgÉtaires censurÉs par le Conseil constitutionnel sous la XVÈme lÉgislature
182. Annexe n° 3 : liste des cavaliers sociaux censurÉs par le Conseil constitutionnel sous la XVÈme lÉgislature
183. annexe n° 4 : exemples de gages pouvant Être utilisÉs pour compenser une perte de recettes

Introduction

« Les propositions et amendements formulés par les membres du Parlement ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour conséquence soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l’aggravation d’une charge publique. »

L’article 40 de la Constitution enserre le droit d’initiative parlementaire depuis 1958, en interdisant aux membres du Parlement de proposer la création d’une charge publique ou la diminution d’une ressource publique qui ne serait pas compensée.

Il en résulte que les parlementaires ne sont pas autorisés à proposer des mesures législatives coûteuses pour une personne publique et qu’ils ne peuvent non plus proposer la diminution d’une recette perçue par une personne publique qui ne serait pas compensée par la hausse concomitante et à due proportion d’une autre ressource – on parle dans ce dernier cas d’une mesure de pertes de recettes « gagée » par la hausse d’autres recettes, laquelle est recevable. Ce n’est que si le Gouvernement le propose lui-même ou en exprime l’intention que de telles possibilités d’évolutions de la législation peuvent être jugées recevables et sont alors soumises à discussion et à vote.

L’article 40 énonce une exigence qui a pu souvent être perçue par les parlementaires comme contraignante et insatisfaisante, mais dont la signification politique est majeure : l’équilibre des finances publiques doit être préservé.

Cette interdiction n’est toutefois pas une innovation de la Vème République ; elle trouve son origine dans la pratique parlementaire sous la IIIème République, confortée par la Constitution de la IVème République.

Le contrôle de cette exigence a dès l’origine été confié à chaque assemblée et c’est leur règlement qui en organise les modalités. Ce contrôle doit être effectif et systématique. Le Conseil constitutionnel juge en effet « que le respect de l’article 40 de la Constitution exige qu’il soit procédé à un examen systématique de la recevabilité, au regard de cet article, des propositions et amendements formulés par les députés et cela antérieurement à l’annonce de leur dépôt et par suite avant qu’ils ne puissent être publiés, distribués et mis en discussion, afin que seul soit accepté le dépôt des propositions et amendements qui, à l’issue de cet examen, n’auront pas été déclarés irrecevables ; qu’il impose également que l’irrecevabilité financière des amendements et des modifications apportées par les commissions aux textes dont elles ont été saisies puisse être soulevée à tout moment » ([1]).

Ce contrôle est assuré dans chacune des deux assemblées du Parlement, selon des règles qui sont très largement communes et qui tendent à s’harmoniser.

Pour l’Assemblée nationale, l’article 89 du Règlement prévoit un examen de la recevabilité financière des propositions de loi par le Bureau de l’Assemblée (ou certains de ses membres délégués par lui à cet effet) avant leur dépôt, tandis que pour les amendements, leur recevabilité est appréciée par le président de chaque commission pour ceux présentés en commission et par le Président de l’Assemblée pour ceux déposés sur le bureau de l’Assemblée.

La diversité des autorités chargées d’appliquer l’article 40 de la Constitution selon le stade de la procédure est plus apparente que réelle, car des mécanismes assurent une forme d’unification de ce contrôle.

D’une part, les présidents de commission ont la faculté de consulter le président de la commission des finances, lequel donne ainsi son avis sur la recevabilité des amendements déposés en commission. D’autre part, le Président de l’Assemblée délègue au président de la commission des finances le soin d’apprécier la recevabilité financière des amendements déposés en vue de la séance publique.

Le président de la commission des finances peut également être conduit à apprécier, à tout moment, la recevabilité d’une proposition de loi, d’un amendement ou de modifications apportées par une commission à un texte dont elle est saisie, à la demande du Gouvernement ou de tout député.

Il n’y a donc pas d’initiative parlementaire normative qui pourrait échapper aux exigences de l’article 40 de la Constitution et le président de la commission des finances joue un rôle prépondérant dans l’examen de la recevabilité financière.

Il revient également au président de la commission des finances d’assurer, selon les mêmes modalités, le contrôle du respect des exigences des lois organiques relatives aux lois de finances et aux lois de financement de la sécurité sociale par les amendements déposés tant en commission qu’en séance publique, en vertu des articles 121 et 121-2 du Règlement de l’Assemblée nationale. Ce contrôle de la recevabilité organique des amendements, à l’inverse du contrôle de la recevabilité financière, ne se limite pas aux amendements déposés par des membres du Parlement.

Les présidents de la commission des finances ont tous exercé cette tâche de contrôle avec soin et de manière impartiale. L’exercice de ce contrôle est indifférent à la qualité du parlementaire auteur de l’amendement examiné.

Les principes posés à l’origine pour apprécier la recevabilité financière, et qui étaient déjà exposés, en 1971, par le président Jean Charbonnel, dans le premier rapport d’information d’un président de la commission des finances sur ce sujet ([2]), ont certes été ensuite développés et précisés sur de nombreux points, au fur et à mesure que de nouveaux amendements soulevaient de nouvelles questions, mais la ligne directrice des présidents successifs de la commission des finances a toujours été d’appliquer un raisonnement strictement juridique.

Il est en effet fondamental que les critères d’appréciation de la recevabilité, aussi bien pour la recevabilité financière que pour la recevabilité organique, soient à la fois les plus objectifs et les plus prévisibles possible, de telle sorte que l’initiative parlementaire ne se heurte pas à des irrecevabilités inattendues. En dernier ressort, le Conseil constitutionnel peut être juge de cette appréciation, dans le cadre de sa saisine sur les lois définitivement adoptées par le Parlement.

Il importe également que ces critères d’appréciation soient gouvernés par le souci constant de préserver, dans toute la mesure autorisée par les exigences constitutionnelles et organiques, l’initiative parlementaire.

Il est enfin tout aussi essentiel que ces critères d’appréciation soient connus et compris des parlementaires, tant il en va des conditions de l’exercice d’un droit individuel fondamental dans l’exercice de leur mandat : la faculté de proposer une modification de la loi. C’est d’ailleurs le souhait de faire connaître au mieux la jurisprudence guidant l’appréciation de la recevabilité des amendements par le président de la commission des finances qui a conduit à la publication régulière de rapports d’information sur le sujet.

Pour la neuvième fois, un rapport d’information de la commission des finances permet d’évoquer la manière dont le contrôle des exigences de l’article 40 de la Constitution est assuré au sein de l’Assemblée nationale. C’est une jurisprudence à la fois abondante et bien établie qui fonde ce contrôle que ce rapport permet d’exposer, tout en l’actualisant des cas les plus récemment rencontrés.

Si les règles fondamentales et les grands axes de ce contrôle ne changent pas, mais connaissent uniquement des développements renouvelés, la croissance du nombre d’amendements soumis à ce contrôle, déjà significative lors des précédentes législatures, s’est confirmée sous la XVème législature.

Le président Pierre Méhaignerie relevait déjà, dans son rapport présenté en juillet 2006 : « alors que le nombre d’amendements examinés en recevabilité était d’environ 1 500 par an en moyenne au début de la décennie 1980, ce nombre est passé à plus de 2 800 par an sous la XIème législature (1997-2002), et à près de 8 000 par an depuis le début de la XIIème législature » ([3]). Le président Gilles Carrez, plus récemment (février 2017), évoquait un contrôle annuel s’exerçant sur une dizaine de milliers d’amendements ([4]).

Cette chronique mérite d’être prolongée : ce sont désormais près de 20 000 amendements qui sont ainsi examinés par le président de la commission des finances chaque année. Cette somme correspond à l’addition d’environ 10 000 à 15 000 amendements déposés en séance publique qui sont renvoyés au contrôle de la recevabilité financière chaque année, de 2 000 à 4 000 amendements déposés devant les autres commissions permanentes ou les commissions spéciales pour lesquels le président de la commission des finances est consulté par ses homologues, et enfin de 4 000 à 5 000 amendements directement déposés devant la commission des finances ; c’est donc un doublement du nombre d’amendements contrôlés que l’on peut constater par rapport à la précédente législature.

LES AMENDEMENTS CONTRÔLÉS PAR LE PRÉSIDENT de la COMMISSION DES FINANCES

Pour autant, les saisines du président de la commission des finances sont loin d’être injustifiées : pour la séance publique, c’est près du tiers des amendements renvoyés qui sont ainsi déclarés irrecevables, et, devant les commissions, c’est plus de la moitié des amendements pour lesquels le président de la commission des finances est consulté qui font l’objet d’un avis de méconnaissance des exigences de recevabilité.

Cette évolution quantitative ne saurait être passée sous silence, tant il est vrai qu’elle change fondamentalement les conditions dans lesquelles le président de la commission des finances est appelé à exercer son office.

Désormais, le contrôle de la recevabilité des amendements, étape incontournable de la procédure parlementaire, aussi bien en commission qu’en séance publique, est également devenu, par ses effets massifs et sans que cela soit ni sa finalité ni l’intention du président de la commission des finances, un outil de régulation quantitative du nombre d’amendements qui doivent être examinés en commission ou en séance. Déclarer irrecevables plus de 27 000 amendements au cours de la législature donne au contrôle une coloration différente de celle qui était la sienne au temps où ces déclarations d’irrecevabilité ne touchaient que quelques centaines d’amendements. Toutefois, on ne saurait se contenter de déplorer cette croissance peu maîtrisée du nombre d’amendements et ses effets procéduraux sans dans le même temps relever certains éléments positifs.

Tout d’abord, la jurisprudence n’a rien perdu de son intelligibilité et permet de concilier efficacement le respect des exigences constitutionnelles et la volonté de favoriser, dans toute la mesure du possible, l’initiative parlementaire. Cette conciliation a été un souci constant des présidents successifs de la commission des finances et il n’a pas été dérogé à cette approche, qui donne tout son sens à l’exercice de ce pouvoir de contrôle, afin qu’il soit compris par tous les députés et que ni sa légitimité ni son impartialité ne puissent être mises en doute.

Il peut cependant aussi arriver qu’éclairé par une nouvelle décision du Conseil constitutionnel, le raisonnement qui conduisait jusqu’alors à juger un amendement recevable doive être inversé. Il s’agit dans ce cas d’un resserrement qui est rendu nécessaire par le juge constitutionnel ; s’il n’y procédait pas, le président de la commission des finances faillirait à sa mission. En effet, maintenir dans un tel cas une approche qui pourrait ensuite se trouver invalidée, au stade du contrôle de constitutionnalité, créerait plus de faux espoirs que de réelle marge de manœuvre aux parlementaires. Les décisions du président de la commission des finances permettent, lorsque cela est possible, de corriger les amendements afin de les prémunir d’une censure du Conseil constitutionnel.

En troisième lieu, alors que le contrôle de la recevabilité est explicitement partagé entre les différents présidents des commissions saisies au fond et le président de la commission des finances sur délégation du Président de l’Assemblée nationale en fonction du stade de la discussion, la pratique de la consultation du président de la commission des finances par ses homologues des autres commissions avant l’examen en commission évite les risques de divergences d’appréciation et donne aux textes adoptés par les commissions une sorte de brevet de recevabilité financière. Le fait que l’exception d’irrecevabilité à l’encontre d’un texte adopté par une commission n’ait jamais été soulevée au cours de la législature en atteste.

La croissance très significative du nombre d’amendements pour lesquels les présidents des autres commissions ont saisi pour avis le président de la commission des finances sous cette législature mérite d’être relevée, puisque ce sont plus de 13 000 amendements qui ont ainsi été renvoyés par les sept autres commissions permanentes et les commissions spéciales, contre un peu moins de 4 000 tout au long de la précédente législature. De façon générale, le sens des avis du président de la commission des finances est suivi par les autres présidents de commission. Peuvent être ainsi dénombrés autant de facteurs contribuant à une unification harmonieuse de la recevabilité financière, à tous les stades de la procédure parlementaire.

Enfin, les députés qui le souhaitent obtiennent toujours des explications précises et détaillées quant aux raisons de l’irrecevabilité des amendements qu’ils ont déposés, lesquelles peuvent souvent leur permettre de déposer ensuite de nouveaux amendements susceptibles d’être discutés, en vue de la séance publique ou d’une lecture ultérieure. Non seulement le dernier alinéa de l’article 89 du Règlement de l’Assemblée prévoit expressément qu’ils peuvent obtenir des explications écrites, mais, plus largement, toute demande d’explication orale est également satisfaite, et s’accompagne souvent d’une proposition alternative permettant au député d’envisager le dépôt d’un autre amendement, remplissant les critères de recevabilité. Il s’agit là d’un travail de l’ombre, qui n’est guère visible autrement que pour ceux qui bénéficient directement de ces explications, mais dont l’efficacité est incontestable, comme en atteste la rareté des contestations de décisions de recevabilité, aussi bien en commission qu’en séance publique.

Le présent rapport, pas plus que ceux qui l’ont précédé, ne saurait donner un viatique absolu pour tout projet d’amendement parlementaire. Le président Jean Charbonnel réfutait dès novembre 1971 l’existence d’« un introuvable sésame qui ouvrirait à chaque initiative parlementaire les portes de la recevabilité ». Pour autant, une bonne connaissance de la jurisprudence relative aux exigences de l’article 40 de la Constitution est de nature à favoriser le succès des initiatives parlementaires. Encore faut-il parfois se méfier des solutions toutes faites : les dernières années ont montré à quel point la tentation pouvait être grande, pour certains parlementaires, de recourir à la voie de l’expérimentation pour contourner le caractère dépensier d’une mesure. S’il est vrai qu’un certain nombre d’expérimentations proposées peuvent être considérées comme satisfaisant aux exigences de l’article 40 de la Constitution – les conditions en sont rappelées dans le présent rapport –, nombreuses sont celles qui, en raison du caractère irréversible des dépenses qu’elles supposent, tombent sous le coup de l’aggravation d’une charge publique, en dépit de leur caractère temporaire et de leur application à des territoires restreints.

Le présent rapport, tout comme ceux qui l’ont précédé, se limite aux questions de recevabilité financière des initiatives parlementaires ainsi qu’aux questions de recevabilité organique, et ne traite donc pas la question, également importante, du respect des exigences de l’article 45 de la Constitution par les amendements, non plus que celle du respect du domaine de la loi en vertu de l’article 41 de la Constitution. Il s’agit là de questions qui ne relèvent pas de l’office du président de la commission des finances et il serait dès lors peu opportun d’y consacrer des développements. Elles n’en demeurent pas moins tout aussi décisives dans le cadre de l’exercice du droit d’amendement.

Le présent rapport comprend également des développements relatifs à des modifications des textes organiques qui n’ont pas encore trouvé à s’appliquer. En effet, la présente législature a permis de mener à bien une importante réforme de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) et de la loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale (LOLFSS). La modification de ces deux textes organiques, dont l’entrée en vigueur va produire ses effets au cours de la prochaine législature, conduira à des solutions relatives à la recevabilité organique des amendements parfois très différentes de celles qui s’appliquaient jusqu’à la fin de la XVème législature, comme pour la place en première ou seconde partie de la loi de finances des mesures fiscales proposées, ou encore pour la création d’un prélèvement sur recettes ou l’affectation d’une recette fiscale, qui seront des mesures relevant du domaine exclusif des lois de finances. Il a semblé utile de faire état de ces évolutions à venir, même si la jurisprudence qu’il conviendra de construire à partir de ces nouveaux textes organiques et de leur interprétation par le juge constitutionnel ne saurait être entièrement dessinée avant que ne surgissent les questions concrètes qui contribueront à son élaboration.

PremiÈre partie : les textes concernÉs par le contrÔle de la recevabilitÉ FINANCIÈRE et les autoritÉs compÉtentes

Le principe selon lequel les parlementaires ne peuvent augmenter les dépenses ni réduire librement les recettes publiques est présent de longue date dans le paysage institutionnel et politique français.

Ce principe n’était pas étranger à la Constitution du 27 octobre 1946, qui indiquait à son article 14 que les propositions de loi formulées par les membres du Conseil de la République (sa chambre haute) et transmises à l’Assemblée nationale « ne sont pas recevables lorsqu’elles auraient pour conséquence une diminution de recettes ou une création de dépenses ». En outre, l’article 17 de la même Constitution disposait que si les députés de l’Assemblée nationale de la IVème République « possèdent l’initiative des dépenses » sur les textes de droit commun, « aucune proposition tendant à augmenter les dépenses prévues ou à créer des dépenses nouvelles » ne pouvait être présentée lors de la discussion du budget.

I. Les textes soumis À l’examen de la recevabilitÉ financiÈre

Le parlementarisme rationalisé de la Vème République a conduit à généraliser et renforcer l’encadrement des pouvoirs financiers du Parlement, désormais appliqué à l’ensemble des textes de portée normative qu’il examine, à l’exception des projets et propositions de loi de rang constitutionnel.

A. Les textes de portÉe normative, À l’exception des rÉvisions constitutionnelles, sont soumis au contrÔle de la recevabilitÉ financiÈre

L’article 40 de la Constitution du 4 octobre 1958 vise « les propositions et amendements formulés par les membres du Parlement ». Par conséquent, le Gouvernement n’est pas tenu par les dispositions de cet article et peut déposer des projets de loi et des amendements susceptibles d’augmenter les dépenses publiques ou de diminuer les recettes sans aucune contrainte.

Les parlementaires sont quant à eux tenus par l’article 40 de la Constitution d’une part pour les propositions de loi et d’autre part pour l’intégralité des amendements et sous-amendements déposés sur des textes de valeur normative de rang inférieur au rang constitutionnel, qu’il s’agisse de projets ou de propositions de loi.

1. Les révisions constitutionnelles

Les propositions de rang constitutionnel, ainsi que les amendements à un projet ou à une proposition de loi constitutionnelle, ne sont pas soumis à l’examen de la recevabilité financière.

En effet, appliquer l’article 40 de la Constitution à un projet ou une proposition de loi constitutionnelle reviendrait à instaurer une hiérarchie entre les différents articles de la Constitution.

Or il n’est pas possible d’établir une hiérarchisation entre des dispositions juridiques de rang équivalent. Toute prééminence de l’article 40 doit par conséquent être écartée. Cette absence de hiérarchie entre les normes constitutionnelles, reconnue par le Conseil constitutionnel à l’occasion de plusieurs de ses décisions ([5]), est appliquée par le juge de la recevabilité financière.

2. Les lois organiques

Les lois de rang organique occupant un rang inférieur aux normes constitutionnelles, les propositions de loi organique et les amendements aux projets et propositions de loi organique sont, en vertu de la hiérarchie des normes, soumis à l’examen de la recevabilité financière.

La délégation du Bureau de l’Assemblée nationale contrôle la recevabilité des propositions de loi organiques, mais n’en refuse pas le dépôt sur la base de considérations financières. Une fois passé le stade du dépôt, le président de la commission des finances, saisi de la même manière que pour les autres projets et propositions de loi, examine la recevabilité des amendements.

L’objet financier du texte organique examiné ne fait pas obstacle à l’application de l’article 40 de la Constitution. En 2021, le contrôle de la recevabilité financière des amendements déposés sur la proposition de loi organique relative à la modernisation de la gestion des finances publiques a ainsi conduit à déclarer irrecevables des amendements visant à permettre de déplafonner les crédits pouvant être ouverts au titre des dépenses de personnel, constitutifs d’une charge.

3. Les lois ordinaires

Les lois ordinaires sont les lois les plus nombreuses. Elles obéissent aux règles classiques de l’examen de la recevabilité financière. Il convient toutefois de distinguer au sein des lois ordinaires les lois de finances et les lois de financement de la sécurité sociale, qui répondent à des règles de recevabilité, de périmètre et de délais particulières, et dont la spécificité est d’être discutées en séance publique en première lecture sur la base du texte du Gouvernement (cf. infra b du présent 3). Les lois de programmation représentent également des exceptions à l’application de droit commun de l’examen de recevabilité financière.

a. L’examen de recevabilité de droit commun

Les dispositions de l’article 40 de la Constitution s’appliquent pleinement et universellement aux propositions de loi ordinaire ainsi qu’aux amendements déposés sur les projets et propositions de loi ordinaire examinés par le Parlement.

Cette universalité de l’application de l’article 40 ne souffre pas d’exception, pas même pour les propositions de loi visant à organiser un référendum en application de l’article 11 de la Constitution sur l’un des objets mentionnés à son premier alinéa. Le Conseil constitutionnel l’a confirmé à l’occasion d’une décision de 2013 portant sur la loi organique relative à l’application de l’article 11 de la Constitution ([6]).

Le contrôle de la recevabilité financière d’un texte s’opère à chacune des étapes de son examen au sein d’une assemblée : lors du dépôt des propositions de loi, lors de l’examen par la commission permanente saisie au fond et les éventuelles commissions saisies pour avis, puis lors de celui en séance publique. Il en est de même pour les amendements et sous-amendements déposés en cours d’examen en commission ou en séance.

L’examen de la recevabilité est effectué à chacune des étapes de la navette parlementaire. Seule l’étape de la commission mixte paritaire (CMP) fait l’objet de règles spécifiques (cf. infra 3 du B du II de la présente partie), sans toutefois empêcher en droit l’application des règles de l’article 40.

En outre, ce contrôle est réalisé dans les mêmes conditions quels que soient l’objet du texte considéré et la commission saisie au fond. La nature des amendements est également sans conséquence sur le contrôle de recevabilité réalisé : des amendements autorisant l’approbation ou la ratification de conventions internationales ou habilitant le Gouvernement à légiférer par voie d’ordonnance (dans la limite des règles spécifiques encadrant les autorisations à prendre ainsi des mesures relevant du domaine de la loi) sont susceptibles d’être irrecevables au titre de l’article 40 de la Constitution.

b. Les lois de finances et les lois de financement de la sécurité sociale

Le contrôle opéré sur les lois de finances et les lois de financement de la sécurité sociale est plus approfondi, en raison du plus grand nombre de contraintes juridiques qui encadrent leur adoption.

D’une part, l’article 40 de la Constitution s’applique à ces deux catégories de textes. D’autre part, le contrôle du respect des dispositions de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) et de la loi organique n° 2005-881 relative aux lois de financement de la sécurité sociale (LOLFSS) du 2 août 2005 est réalisé, en application des articles 89, 121 et 121-2 du Règlement de l’Assemblée nationale, dans les mêmes conditions que celui de l’article 40 de la Constitution, pour les amendements aux projets de loi de finances et aux projets de loi de financement, mais également pour les amendements déposés sur tout autre projet ou proposition de loi examiné.

L’une des particularités du contrôle opéré sur les amendements aux projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale, comme l’aborderont les développements des quatrième et cinquième parties du présent rapport, est l’existence de règles de périmètre, dont le respect permet la recevabilité des amendements. Les dispositions étrangères au domaine des lois de finances sont qualifiées de « cavaliers budgétaires » et celles étrangères au domaine des lois de financement de la sécurité sociale de « cavaliers sociaux ». L’expression illustre bien le fait que le contrôle du domaine de ces textes remplace l’habituel contrôle des « cavaliers » qui est exercé sur les autres textes, en vertu du premier alinéa de l’article 45 de la Constitution, et conduit à déclarer irrecevables en première lecture des amendements n’ayant pas de lien ou un lien trop indirect avec le texte déposé ou transmis.

c. Les lois de programmation et les annexes législatives

Les lois de programmation sont naturellement soumises à l’examen de la recevabilité financière. Le président de la commission des finances tient cependant compte de leur moindre normativité.

Ces textes sont souvent mixtes : ils comprennent en général une partie normative, pour laquelle l’application de droit commun de l’article 40 de la Constitution ne souffre pas de discussion. Toutefois, leur visée souvent programmatique et pluriannuelle conduit à y faire figurer des articles purement déclaratifs ou des articles de programmation budgétaire. Ces dispositions à visée programmatique ne peuvent être considérées comme pleinement normatives. C’est par exemple ce qu’a considéré le Conseil d’État dans son avis concernant le titre premier du projet de loi programmation militaire pour les années 2019 à 2025, en indiquant que « conformément à sa portée programmatique, ce titre ne comporte pas de dispositions normatives » ([7]).

Par conséquent, les amendements aux articles de programmation budgétaire pluriannuelle, en raison de leur absence de portée normative, sont recevables au titre de l’article 40 de la Constitution. Pour cette raison, le Président de l’Assemblée nationale, après consultation du président de la commission des finances, a autorisé l’examen d’amendements visant à étendre la programmation des crédits budgétaires de la mission Aide publique au développement à des années ultérieures à 2022, dans le cadre de l’examen de l’article 1er du projet de loi de programmation relative au développement solidaire et à la lutte contre les inégalités mondiales.

Des dispositions programmatiques ou déclaratives sont régulièrement placées en annexe aux projets et propositions de loi : elles n’encourent aucun risque d’irrecevabilité. De la même manière, les annexes comportant un rapport approuvé par le projet ou la proposition de loi ne revêtent pas de portée normative et ne sont par conséquent pas menacées par le contrôle de recevabilité financière.

Certaines annexes à des projets ou propositions de loi comportent néanmoins des dispositions normatives et sont dans ce cas soumises au contrôle de juge de la recevabilité financière. À titre d’exemple, si le projet de loi de programmation militaire pour les années 2019 à 2025 susmentionné et son annexe comportaient des dispositions à visée programmatique non contraires à l’article 40 en raison de leur absence de normativité, deux amendements aux rapports annexés qui proposaient la création de nouveaux dispositifs coûteux (création d’un réseau de serveurs hébergeant le cloud étatique et création d’un compte épargne-permissions) ont été déclarés irrecevables par le président de la commission des finances.

Ainsi, l’appréciation du caractère coûteux d’une annexe ou de sa modification proposée par un parlementaire sera guidée par le caractère plus ou moins contraignant et coûteux de celle-ci ou, à l’inverse, par son caractère purement programmatique ou déclaratif.

B. Les autres actes parlementaires Échappent au contrÔle de recevabilitÉ financiÈre

En 1959, dans sa première décision portant sur le Règlement de l’Assemblée nationale ([8]), le Conseil constitutionnel a limité la portée des propositions de résolution ([9]) et a indiqué que l’article 40 de la Constitution ne visait que les propositions de loi, seuls textes d’origine parlementaire dont l’adoption peut avoir pour conséquence la création ou l’aggravation d’une charge publique ou une diminution des ressources publiques, ainsi que les amendements.

Suivant cette logique et en raison de leur caractère non normatif, tout acte parlementaire autre qu’une proposition de loi ou un amendement touchant à un projet ou une proposition de loi échappe à l’article 40 de la Constitution.

● Les propositions de résolution relatives à des mesures et décisions d’ordre intérieur relatives au fonctionnement et à la discipline de l’Assemblée nationale sont explicitement exclues du champ d’application de l’article 40.

Dans sa décision précitée de 1959 portant sur le Règlement de l’Assemblée nationale ainsi que dans celle portant sur le Règlement du Sénat ([10]), le Conseil constitutionnel a veillé à limiter la portée des propositions de résolution aux mesures et décisions ayant trait au fonctionnement et à la discipline de l’assemblée concernée. Cette décision illustre l’importance du parlementarisme rationalisé de la Vème République, dont les concepteurs avaient en tête l’usage politique fait des propositions de résolution sous la IVème République : elles étaient alors fréquemment utilisées pour mettre en cause la responsabilité du Gouvernement.

L’article 82 du Règlement de l’Assemblée nationale reprend la formulation du Conseil constitutionnel (« les propositions de résolution ne sont recevables que si elles formulent des mesures et décisions d’ordre intérieur qui, ayant trait au fonctionnement et à la discipline de l’Assemblée, relèvent de sa compétence exclusive ») et soustrait explicitement les propositions de résolution du contrôle de recevabilité financière. Les propositions de résolution tendant à modifier le Règlement et les propositions de résolution tendant à la création d’une commission d’enquête sont ainsi exclues du champ de l’article 40.

Par assimilation, les autres propositions de résolution ne sont pas soumises au contrôle de recevabilité financière. C’est le cas des propositions de résolution relatives aux demandes de suspension de la détention, des mesures privatives ou restrictives de liberté ou de la poursuite d’un député, ainsi que des propositions de résolution tendant à la réunion du Parlement constitué en Haute Cour en application de l’article 68 de la Constitution.

● Les propositions de résolution de nature politique restent en dehors du champ d’application de l’article 40 de la Constitution.

À la suite d’une longue période au cours de laquelle les propositions de résolution avaient été limitées à un champ très restreint, les révisions constitutionnelles de 1992 et de 2008 ont respectivement donné lieu à la création des articles 88-1 et 34-1 de la Constitution.

Ces deux articles autorisent la formulation de propositions de résolution à visée politique. L’article 88-1 permet l’adoption de résolutions européennes sur les projets d’actes législatifs européens et tout autre projet ou proposition d’actes de l’Union européenne. L’article 34-1 de la Constitution permet quant à lui de voter des propositions de résolution politiques à condition que leur adoption ou leur rejet ne soit pas de nature à mettre en cause la responsabilité du Gouvernement et qu’elles ne contiennent pas d’injonctions à son égard.

Enfin, la loi organique n° 2014-1392 du 24 novembre 2014 portant application de l’article 68 de la Constitution dans sa rédaction résultant de la révision constitutionnelle de 2007, si elle a expressément prévu que la convocation du Parlement en Haute Cour résulte de l’adoption d’une proposition de résolution, a uniquement exigé que sa recevabilité soit contrôlée par le Bureau de l’Assemblée devant laquelle elle a été déposée au regard des exigences de l’article 1er de cette loi organique, lesquelles ne sont pas financières.

Malgré le champ élargi des propositions de résolution de nature politique, elles restent des actes parlementaires. Par conséquent, leur exclusion du champ de l’article 40 a été décidée. L’article 151-4 du Règlement de l’Assemblée nationale écarte explicitement l’application de l’article 40 aux propositions de résolution portant sur des actes européens.

Le Règlement reste muet quant à l’application des règles de recevabilité financière aux autres propositions de résolution, mais rien ne justifierait que l’article 40 de la Constitution s’y applique.

● Les autres actes parlementaires sont également exclus du champ d’application de l’article 40 de la Constitution.

Les motions ne sont ni des amendements, ni des propositions de loi, ni des propositions de résolution. Plusieurs catégories de motions sont évoquées dans le Règlement de l’Assemblée nationale. Parmi celles-ci, les motions tendant à proposer au Président de la République de consulter les électeurs d’une collectivité territoriale d’outre-mer en application des articles 72-4 ou 73 de la Constitution sont explicitement exclues de l’application de l’article 40 ([11]).

L’article du Règlement visant les motions tendant à autoriser l’adoption du projet de loi autorisant la ratification d’un traité relatif à l’adhésion d’un État à l’Union européenne ne fait pas état de l’application de règles relatives à la recevabilité financière ([12]). Dans le silence du Règlement, l’article 40 est réputé ne pas s’appliquer non plus à cette catégorie de motions.

II. Les autoritÉs chargÉes du contrÔle

Si les premières interprétations de l’article 40 de la Constitution ont pu laisser croire qu’il revenait au Gouvernement d’appliquer ses dispositions, le Conseil constitutionnel a indiqué en 1978 qu’il appartenait à chacune des assemblées d’organiser les modalités du contrôle de la recevabilité financière.

Il s’agit en effet de la seule modalité d’organisation permettant d’éviter que la procédure législative s’engage « à l’égard de propositions de loi irrecevables formulées par des sénateurs [ou des députés] et, dès lors, à ce que le dépôt de ces propositions soit annoncé en séance publique » ([13]).

Le Conseil constitutionnel a en effet rappelé qu’étant donné que « le respect de l’article 40 de la Constitution exige qu’il soit procédé à un examen systématique de la recevabilité » ([14]), et « [qu’]il appartient à chaque assemblée parlementaire de déterminer les modalités d’exercice de ce premier contrôle et, notamment, l’autorité chargée de l’exercer » ([15]).

Par la suite, le Conseil constitutionnel a eu l’occasion de rappeler à plusieurs reprises que ce contrôle doit être exercé avant le dépôt des propositions et amendements et que le respect de l’article 40 « impose également que l’irrecevabilité financière des amendements et des modifications apportées par les commissions aux textes dont elles ont été saisies puisse être soulevée à tout moment » ([16]).

Le Règlement de l’Assemblée nationale confie au président de la commission des finances un rôle prédominant dans le cadre de ces modalités d’exercice du contrôle de recevabilité. Des déclinaisons spécifiques de ce contrôle existent cependant selon la nature de l’initiative parlementaire.

A. Le contrÔle des propositions de loi

En application d’une pratique favorable à l’initiative parlementaire, le contrôle de la recevabilité financière des propositions de loi diffère selon le moment auquel il est réalisé.

1. Le contrôle dérogatoire des propositions de loi au stade du dépôt

En application du premier alinéa de l’article 89 du Règlement de l’Assemblée nationale, la recevabilité financière des propositions de loi est examinée par le Bureau de l’Assemblée. Ce dernier doit refuser le dépôt des propositions allant à l’encontre des dispositions de l’article 40 de la Constitution. Ce contrôle systématique est effectué par une délégation du Bureau qui s’y consacre.

Toutefois, conformément à une tradition établie et favorable à l’initiative parlementaire, la délégation du Bureau tolère l’inscription à l’ordre du jour de propositions de loi dont l’adoption aurait pour conséquence une violation des dispositions de l’article 40 de la Constitution en aggravant une charge publique. Pour cela, il suffit que la proposition de loi considérée comporte un gage de charge, manifestant que le fait que la charge qu’elle comporte a été repérée, mais tolérée.

La proposition ainsi publiée n’est pas pour autant purgée de son irrecevabilité et son éventuelle inscription à l’ordre du jour ouvre la possibilité de son contrôle incident.

En outre, cette tolérance n’est applicable que lors du dépôt de la proposition de loi. Dès que l’examen de la proposition de loi s’engage, les règles de droit commun de recevabilité s’appliquent.

2. Le contrôle incident et potentiel par le président de la commission des finances lors de la discussion

Venant contrebalancer la souplesse autorisée lors de l’examen des propositions de loi par le Bureau, l’article 89, alinéa 4, du Règlement de l’Assemblée nationale précise qu’un contrôle incident et a posteriori des propositions de loi peut être réalisé à tout moment. L’irrecevabilité financière d’une proposition de loi peut donc être soulevée à tout moment au cours de son examen, par le Gouvernement ou par tout député. La pratique démontre toutefois que la saisine, rare, émane en général du président de la commission saisie au fond d’une proposition de loi, qui souhaite éliminer tout motif d’irrecevabilité avant son examen en commission.

Dans ce cas, il revient au président de la commission des finances d’apprécier la recevabilité de la proposition, à l’aide des mêmes raisonnements et jurisprudences que ceux appliqués pour le contrôle de la recevabilité des amendements. Si certains articles, alinéas ou mots de la proposition se révèlent contraires à l’article 40 de la Constitution, la proposition est purgée de ces éléments problématiques, mais n’est pas déclarée irrecevable dans sa globalité.

Cette procédure est applicable y compris pour une proposition de loi examinée par la commission des finances. Ainsi, en 2021, le président de la commission des finances a examiné la recevabilité de la proposition de loi relative à la réforme du courtage de l’assurance et du courtage en opérations de banque et en services de paiement, en amont de son examen par la commission. Il a considéré à cette occasion que plusieurs de ses alinéas avaient pour effet d’aggraver une charge et étaient par conséquent contraires aux dispositions de l’article 40. Ces alinéas ont été soustraits du texte soumis à la discussion en commission et n’ont pas non plus figuré dans le texte adopté par la commission.

Si la saisine peut porter sur tout ou partie de la proposition de loi, elle ne peut viser une proposition d’origine sénatoriale, en vertu de la règle selon laquelle les textes transmis d’une chambre à l’autre au cours de la navette parlementaire sont réputés conformes aux dispositions de l’article 40.

Enfin, il convient de noter que le Règlement de l’Assemblée nationale prévoit d’autres moyens de s’opposer de manière indirecte à l’examen d’une proposition de loi au titre de sa supposée irrecevabilité financière. Ainsi, l’article 91, alinéa 5, prévoit la possibilité de soutenir une motion de rejet préalable visant à faire reconnaître que le texte proposé est contraire à une ou plusieurs dispositions constitutionnelles.

B. Le contrÔle des amendements

Les travaux des commissions saisies au fond revêtent depuis la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 une importance nouvelle. En application de l’article 42 de la Constitution tel que modifié par ladite révision, « la discussion des projets et des propositions de loi porte, en séance, sur le texte adopté par la commission » et non plus sur le texte présenté par le Gouvernement. Seuls échappent à cette règle les projets de révision constitutionnelle, les projets de loi de finances et les projets de loi de financement de la sécurité sociale.

Dès lors, la discussion des amendements en commission est une étape majeure. Peuvent à cette occasion être adoptés des amendements qui figureront, sous réserve de modifications ultérieures, dans la loi finalement transmise à l’autre assemblée ou adoptée. Par conséquent, le contrôle des amendements parlementaires déposés en commission a été enrichi et est désormais généralisé.

Cependant, l’examen en séance publique reste le temps fort de l’examen d’un projet ou d’une proposition de loi par les assemblées parlementaires. Afin de garantir l’effectivité et la cohérence de l’application des dispositions de l’article 40 de la Constitution, plusieurs modalités de contrôle complémentaires existent, d’une part par la consultation du président de la commission des finances en amont de l’examen des amendements et d’autre part par évocation du président de la commission des finances, à tout moment lors l’examen des amendements.

Pour l’ensemble des étapes de l’examen d’un projet ou d’une proposition de loi, la recevabilité financière est appréciée au moment du délai de dépôt, de sorte que les modifications ultérieures à ce délai ne sauraient avoir pour objet ni pour effet de rendre recevable un ou plusieurs amendements.

1. Le contrôle lors de l’examen en commission

L’importance renouvelée des travaux en commission a conduit à aménager l’examen de la recevabilité financière des amendements au stade de la commission, afin d’en renforcer l’efficacité.

Si la recevabilité des amendements est appréciée par le président de la commission saisie au fond, comme c’était déjà le cas avant la révision du Règlement de 2009 consécutive à la révision constitutionnelle de 2008, la révision du Règlement a introduit la possibilité, pour le président de la commission saisie au fond, de consulter le président de la commission des finances avant examen du texte ([17]). Ainsi, les présidents de commission conservent une autonomie pleine et entière sur les travaux de leur commission tout en bénéficiant d’un avis, non contraignant, du président de la commission des finances.

En pratique, la consultation du président de la commission des finances est systématique en cas de doute sur la recevabilité financière d’un amendement, traduisant l’importance de la cohérence des décisions, bien comprise par les présidents de commission. De manière générale, le sens des avis donnés par le président de la commission des finances est systématiquement respecté par ses homologues.

Ainsi, lors des sessions ordinaires et extraordinaires de 2020-2021, le président de la commission des finances a été saisi de 2 990 amendements par les autres commissions. À titre de comparaison, entre septembre 2015 et septembre 2016, les commissions saisies au fond avaient consulté le président de la commission des finances au sujet de 729 amendements.

La systématisation de la consultation du président de la commission des finances est d’autant plus nécessaire qu’elle permet de garantir une continuité et une cohérence entre les avis donnés lors de l’examen en commission et lors de celui en séance.

2. Le contrôle lors de l’examen en séance

La séance publique reste l’un des moments clefs de l’examen parlementaire d’un projet ou d’une proposition de loi. Le rôle du président de la commission des finances est également prépondérant lors de cette étape.

La recevabilité des amendements déposés en vue de l’examen en séance publique est appréciée, au dépôt, par le Président de l’Assemblée nationale ([18]). Le Président de l’Assemblée peut en cas de doute consulter le président de la commission des finances, qui formule un avis non contraignant sur la recevabilité des amendements déposés. De la même manière que pour l’examen au stade de la commission, cette faculté est largement utilisée par le Président de l’Assemblée nationale : lors des sessions ordinaires et extraordinaires qui se sont tenues de septembre 2020 à juillet 2021, 28,9 % des 46 483 amendements déposés en vue de la séance ont été renvoyés au président de la commission des finances. Les avis du président de la commission des finances ont été systématiquement suivis par le président de l’Assemblée nationale.

Un contrôle incident et par évocation peut également intervenir en cours d’examen. L’article 89, alinéa 4, du Règlement de l’Assemblée nationale permet au Gouvernement ou à tout député de soulever l’irrecevabilité au titre de l’article 40 d’un amendement ou des modifications apportées au texte en discussion par la commission saisie au fond. Dans ce cas de figure, il est demandé au président de la commission des finances de rendre à ce sujet une décision contraignante.

Cette procédure permet de déclarer irrecevables des amendements qui auraient été examinés en commission faute de consultation du président de la commission des finances. Elle est toutefois rarement mise en œuvre : au cours de la XVème législature, le président de la commission des finances a été sollicité à trois reprises pour statuer au titre de l’article 89, alinéa 4 du Règlement ([19]).

3. Le contrôle lors de la commission mixte paritaire

En cas de désaccord entre les députés et les sénateurs à l’issue de deux lectures dans chacune des deux assemblées (ou à l’issue de la première lecture si la procédure accélérée a été engagée), à la demande du Gouvernement (ou les présidents des deux assemblées conjointement pour une proposition de loi), une commission mixte paritaire (CMP) constituée dans les conditions prévues à l’article 45, alinéa 2, de la Constitution se saisit des dispositions restant en discussion dans le but d’aboutir à une rédaction commune.

Le contrôle de la recevabilité financière des textes élaborés en CMP constitue un cas de figure particulier.

Le Gouvernement a l’initiative de présenter ou non le texte de compromis pour approbation aux assemblées, sans qu’aucun amendement ne puisse être recevable sans son accord. Au regard de la marge de manœuvre du Gouvernement sur les textes présentés à l’issue des CMP et de la nature de compromis du texte, l’application des dispositions de l’article 40 est réalisée avec une grande prudence.

En pratique, plusieurs aspects font toutefois consensus :

– il revient au président de la CMP, ou, en cas de doute, à son bureau, d’apprécier la recevabilité des amendements déposés ;

– les dispositions figurant dans le texte élaboré par la CMP et qui ont déjà été adoptées par l’une ou l’autre des assemblées sont réputées conformes à l’article 40 ;

– les amendements parlementaires déposés sur le texte élaboré par la CMP ont nécessairement reçu l’accord du Gouvernement si la lecture de ses conclusions est inscrite à l’ordre du jour.

C. Le contrÔle par le conseil constitutionnel

En dernier ressort, les décisions relatives à la recevabilité financière des initiatives parlementaires prises par les autorités parlementaires sont susceptibles d’être contestées devant le Conseil constitutionnel, lorsqu’il est saisi dans le cadre du contrôle de constitutionnalité d’une loi définitivement adoptée.

En vertu de la règle dite du préalable parlementaire, le Conseil constitutionnel considère qu’il ne peut se prononcer sur l’application de l’article 40 que si les dispositions de ce dernier ont été évoquées devant la première assemblée saisie à l’occasion de la discussion de la disposition pour laquelle la méconnaissance des exigences de l’article 40 est soulevée par les auteurs de la saisine ([20]). Cette règle restrictive limite les hypothèses dans lesquelles une question de recevabilité financière pourra lui être soumise, et elle permet également d’éviter qu’il soit recouru au contrôle du Conseil constitutionnel pour arbitrer entre d’éventuelles appréciations divergentes de la recevabilité financière dans les deux assemblées du Parlement.

Le Conseil constitutionnel est par ailleurs conduit à exercer de manière systématique le contrôle de recevabilité sur les propositions de loi référendaires qui lui sont transmises lorsqu’elles ont recueilli les signatures d’un cinquième des parlementaires, sans que dans ce cas la règle du préalable parlementaire n’intervienne ([21]).

III. L’information des parlementaires quant À la recevabilitÉ financiÈre des amendements

Le Règlement de l’Assemblée nationale tel que modifié par la résolution n° 437 du 28 novembre 2014 entérine le droit d’un député dont une proposition de loi ou un amendement aurait été déclaré irrecevable par le président de la commission des finances ou après consultation de ce dernier de demander une explication écrite à ce sujet ([22]).

Cette disposition prend la forme de courriers adressés par le président de la commission des finances aux députés qui le sollicitent. Cet écrit permet d’apporter des éléments d’explication aux interrogations des députés.

De manière plus informelle, le président de la commission des finances assure, via le secrétariat de la commission des finances, l’information des députés par courrier électronique quant aux amendements déclarés irrecevables. Il est également loisible aux députés de solliciter le secrétariat en amont du dépôt des amendements, afin d’obtenir des conseils permettant de respecter les règles de recevabilité financière.

DeuxiÈme partie : le contrÔle De la recevabilitÉ financiÈre

La mise en œuvre de l’article 40 répond à des règles bien définies, dégagées par les présidents successifs de la commission des finances, eux-mêmes éclairés par les décisions du Conseil constitutionnel. Celles-ci ne permettent néanmoins pas d’affirmer de manière intemporelle et absolue qu’une initiative parlementaire est recevable ou, à l’inverse, irrecevable.

L’examen de la recevabilité financière procède de plusieurs raisonnements successifs dont les paramètres peuvent évoluer en fonction de l’état du droit en vigueur et du texte examiné. Ces paramètres concernent le périmètre d’application de l’article 40 (I), la base de référence à partir de laquelle le président de la commission des finances exerce son contrôle (II) et l’appréciation de la création ou de l’aggravation d’une charge publique (III) ou de la perte de recettes (IV).

I. Le champ d’application de l’article 40

Le constituant, en affirmant le caractère « public » des ressources et des charges soumises au contrôle du juge de la recevabilité, a entendu étendre l’encadrement des prérogatives financières du Parlement au delà des seules dispositions relatives aux finances de l’État. Toutefois, la délimitation du champ d’application de l’article 40 peut à certains égards poser des difficultés.

Le Conseil constitutionnel a ainsi très tôt confirmé que les régimes de sécurité sociale se situent dans le champ de la recevabilité financière ([23]), avant d’affirmer plus largement que l’objectif assigné à l’article 40 est d’éviter que « des dispositions particulières ayant une incidence financière directe puissent être votées sans qu’il soit tenu compte des conséquences qui pourraient en résulter pour la situation d’ensemble des finances publiques » ([24]).

En l’occurrence, si le cœur du champ d’application de l’article 40 est identifiable à travers la catégorie des « administrations publiques », plus on s’en éloigne, plus ce champ devient nébuleux, en raison du foisonnement des organismes et instances publics, semi-publics, voire privés, destinés à financer des politiques d’intérêt général ou remplissant des missions de service public.

Le juge de la recevabilité doit en conséquence s’adapter en permanence au gré des évolutions des politiques publiques ainsi que des normes légales et réglementaires en vigueur. En effet, si la puissance publique a historiquement eu tendance à réduire ses interventions dans le domaine des activités marchandes, elle a au contraire pu accroître sa présence dans d’autres secteurs, par exemple le champ social. Pour tenir compte de ces évolutions, le contrôle de la recevabilité financière des initiatives parlementaires s’appuie bien souvent sur un faisceau d’indices conduisant en certaines circonstances à soustraire certaines structures ou dispositifs du champ de l’article 40 ou à l’inverse à étendre celui-ci. C’est pourquoi, de ce point de vue, ce contrôle relève davantage d’une casuistique que d’une théorie figée et inébranlable.

A. Les administrations publiques : le cœur du champ d’application de l’article 40

Les critères de la comptabilité nationale, dont les règles sont définies par le système européen des comptes nationaux et régionaux (SEC 2010), peuvent être mobilisés pour délimiter le champ de l’article 40. Ce dernier couvre a minima les administrations publiques : l’État et les organismes divers d’administration centrale (ODAC), les administrations publiques locales (APUL) et les administrations de sécurité sociale (ASSO).

1. L’État et les organismes divers d’administration centrale

L’État est naturellement inclus dans le champ de la recevabilité financière, qu’il s’agisse des pouvoirs publics (la Présidence de la République, les assemblées parlementaires, le Conseil constitutionnel et la Cour de justice de la République), des services ministériels de l’État sans personnalité morale propre, relevant d’une administration centrale ou déconcentrée, des organismes consultatifs et des juridictions. De la même manière, l’article 40 est applicable à l’ensemble des opérations de l’État, qu’elles soient retracées dans le budget général, les budgets annexes ou les comptes spéciaux.

Les organismes divers d’administration centrale (ODAC), au sens de la comptabilité nationale, sont placés dans le champ de l’article 40 au même titre que l’État, car ils en constituent des démembrements. Cette catégorie, dont la liste est dressée par l’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE), regroupe des organismes dotés de la personnalité morale auxquels l’État a confié une compétence fonctionnelle spécialisée au niveau national.

Il s’agit en premier lieu des opérateurs de l’État – notion dérivée de la loi organique relative aux lois de finances, qui recouvre les structures exerçant une activité de service public, dont le financement est assuré majoritairement par l’État sous la forme de subventions ou de ressources affectées et sur lesquelles l’État exerce un contrôle direct.

Les opérateurs peuvent prendre des formes diverses : établissements publics administratifs (EPA), établissements publics industriels et commerciaux (EPIC), établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel (EPSCP), groupements d’intérêt public (GIP). Des personnes privées peuvent également être qualifiées d’opérateurs ; c’est notamment le cas pour certaines associations, comme le Centre interprofessionnel technique d’études de la pollution atmosphérique (CITEPA) ou le Centre national des arts du cirque (CNAC), ou certaines fondations, comme la Fondation nationale des sciences politiques. Certains opérateurs disposent enfin d’un statut sui generis, comme France compétences ou la Grande chancellerie de la Légion d’honneur.

Il s’agit en second lieu des autorités publiques indépendantes (API), telles que l’Autorité de régulation de la communication audiovisuelle (ARCOM) ou l’Autorité des marchés financiers (AMF). Bien qu’exerçant leurs prérogatives de manière autonome vis-à-vis de l’État, elles n’en constituent pas moins des prolongements, ce qui justifie leur inclusion dans le champ de l’article 40. De la même manière les autorités publiques indépendantes (AAI), quant à elles non dotées d’une personnalité morale, se situent dans le champ du contrôle du juge de la recevabilité ([25]).

Il s’agit en troisième lieu des ODAC qui ne relèvent pas de la catégorie des opérateurs ni des API ou AAI. À titre d’exemple, cette catégorie inclut la Société de prise de participation de l’État (SPPE), la Haute Autorité de santé (HAS), l’Agence nationale de sécurité des médicaments (ANSM) ou la Caisse de la dette publique.

D’autres types de structures, pour des raisons liées à la spécificité de leurs missions, telles que la Caisse d’amortissement de la dette sociale (CADES) créée en 1996 pour reprendre et amortir les déficits des régimes de sécurité sociale, sont soumis aux dispositions de l’article 40.

Enfin, les fonds publics comme le Fonds national d’aide au logement (FNAL) ou le Fonds pour l’innovation et l’industrie (FII) sont également dans le champ de l’article 40. En effet, ces fonds perçoivent pour la plupart des subventions d’équilibre portées par le budget général et concourent au financement d’une politique publique. Concernant le FII, celui-ci a bénéficié lors de sa création d’une dotation en capital et numéraire versée à Bpifrance, chargée de la gestion du fonds et elle-même située dans le champ de l’article 40 (cf. infra 2 du B du présent I).

2. Les administrations publiques locales

Les collectivités territoriales visées par le titre XII de la Constitution (régions, départements, communes, collectivités à statut particulier et collectivités d’outre-mer) ainsi que la Nouvelle-Calédonie, visée à son titre XIII, sont placées dans le champ de l’article 40, de même que l’ensemble des groupements formés par ces mêmes collectivités.

Par conséquent, les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre ou sans fiscalité propre, y compris les pôles métropolitains et les pôles d’équilibre territorial et rural (PETR), sont inclus dans le périmètre du contrôle de la recevabilité. Par extension, il en est de même pour l’ensemble des autorités organisatrices de la mobilité (AOM), dont la qualité peut être attribuée aux régions, aux EPCI, à la métropole de Lyon, aux syndicats mixtes ouverts ou fermés, aux PETR ou à certaines communes.

L’article 40 s’applique à l’ensemble des organismes divers d’administration locale (ODAL) :

– les organismes consulaires, c’est-à-dire les chambres d’agriculture, chambres de commerce et d’industrie, chambres des métiers et de l’artisanat, chambres régionales de l’économie sociale et solidaire ;

– les structures chargées de l’aménagement du territoire, comme les sociétés d’aménagement foncier et d’établissement rural (SAFER). Quand bien même ces dernières revêtent la forme de sociétés anonymes, les missions d’intérêt général leur étant confiées, la tutelle exercée par les ministères chargés de l’agriculture et des finances sur leurs activités et leurs prérogatives de puissance publique ([26]) justifient leur intégration dans le périmètre de l’article 40 ;

– les associations culturelles financées par les collectivités territoriales : théâtres communaux, maison de la culture ;

– les établissements publics locaux d’enseignement (collèges, lycées) et les autres établissements publics locaux (centres communaux et intercommunaux d’action sociale, services d’incendie et de secours, caisses des écoles) ;

– les crèches communales.

Sans qu’ils fassent partie de la catégorie des ODAL, l’article 40 est également applicable :

– à la plupart des associations syndicales de propriétaires (associations syndicales autorisées ou constituées d’office) formées sous le statut d’établissement public administratif soumis au contrôle du préfet ;

– aux établissements publics locaux comme les établissements publics fonciers (EPF) en raison des missions de service public qui leur sont confiées, des concours financiers de l’État et des collectivités territoriales dont ils bénéficient et de la tutelle préfectorale sous laquelle ils sont placés, ou comme Île-de-France Mobilités, établissement public sui generis bénéficiant du concours de la région Île-de-France et du produit du versement mobilité ;

– aux groupements locaux de coopération transfrontalière regroupant des collectivités territoriales et leurs groupements ainsi que des collectivités territoriales étrangères et leurs groupements ;

– aux régies autonomes, qu’elles soient chargées des transports collectifs ou de l’assainissement (comme les services publics d’assainissement non collectifs, principalement financés par des redevances). Cette règle conduit à placer la Régie autonome des transports parisiens (RATP) dans le champ de l’article 40, en raison de son statut d’établissement public industriel et commercial et des concours financiers qu’elle perçoit de la part d’Île-de-France Mobilités.

Par principe, il peut donc être affirmé que la plupart des structures constituant des prolongements des collectivités territoriales entrent dans le champ d’application de l’article 40.

Ce principe souffre toutefois de plusieurs exceptions, pour lesquelles le président de la commission des finances apprécie la recevabilité des amendements au cas par cas.

En premier lieu, les entreprises publiques locales ne se situent pas systématiquement dans le champ de la recevabilité financière. Ces dernières regroupent principalement les sociétés d’économie mixte locales (SEM), dont le capital est détenu entre 50 % et 85 % par les collectivités territoriales, les sociétés publiques locales (SPL) et les sociétés publiques locales d’aménagement (SPLA), dont le capital est intégralement détenu par les collectivités et leurs groupements, et les sociétés d’économie mixte à opération unique (SEMOP), pour lesquelles les collectivités et leurs groupements peuvent détenir entre 34 % et 85 % du capital.

L’inclusion dans le champ de la recevabilité de ces structures se fonde sur trois critères : la répartition de leur capital, l’éventuel exercice d’activités non concurrentielles et les modalités de leur financement. En raison de la composition de leur capital, les SPL et SPLA sont présumées appartenir au champ de la recevabilité, au contraire des SEM et SEMOP, pour lesquelles une marge d’appréciation subsiste en fonction du cas d’espèce.

L’intégration des offices publics de l’habitat (OPH) dans le champ de la recevabilité n’a également rien d’évident. Quand bien même ces structures prennent la forme d’établissements publics et reçoivent des subventions pour réaliser leurs missions, elles tirent la majeure partie de leurs recettes de fonctionnement du paiement des loyers et du produit de leurs activités. Ainsi, le président de la commission des finances a déclaré recevable un amendement prévoyant de flécher une partie du budget d’investissement des bailleurs sociaux vers des dépenses de coopération et de solidarité internationale dans le domaine du logement social.

Il en va de même pour les organismes de foncier solidaire (OFS) : ces structures peuvent être constituées par des personnes morales de droit public ou privé sous réserve d’être agréées par le préfet ; leurs activités sont principalement non lucratives et elles peuvent recevoir un apport en numéraire ou en nature d’une personne publique ou privée.

Par conséquent, s’il existe une présomption d’exclusion des OPH et des OFS du périmètre de l’article 40, le président de la commission des finances ne se refuse pas, en fonction de l’objet de l’amendement, de les intégrer dans le champ de son contrôle.

Enfin, les caisses de crédit municipal échappent aux règles de la recevabilité financière car l’essentiel de leurs ressources est issu de leurs activités commerciales.

3. Les administrations de sécurité sociale

Le périmètre de l’article 40 recouvre la quasi-totalité du périmètre des ASSO, dont il faut noter qu’il est plus étendu que celui des lois de financement de la sécurité sociale.

Il s’agit d’abord des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale : le régime général pour ses cinq branches ([27]) et pour la gestion de sa trésorerie, l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) et les unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales (URSSAF), les régimes des salariés et non-salariés agricoles, les régimes des libéraux, les régimes spéciaux (en tout état de cause pour leurs prestations de base), ainsi que les caisses chargées de la gestion de l’ensemble de ces mêmes régimes.

L’ensemble des fonds concourant au financement de ces régimes, à l’amortissement de leur dette ou à la mise en réserve de recettes à leur profit, ainsi que les organismes financés par ces régimes ou qui financent des dépenses relevant de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie (ONDAM) sont également situés dans le champ de la recevabilité : le Fonds de solidarité vieillesse (FSV), le Fonds d’indemnisation des victimes de l’amiante (FIVA), le Fonds de réserve pour les retraites (FRR), l’Office national d’indemnisation des accidents médicaux, des affections iatrogènes et des infections nosocomiales (ONIAM), le Fonds de cessation anticipée d’activité des travailleurs de l’amiante (FCAATA) ainsi que les fonds d’assurance maladie, tels que le Fonds d’intervention régional (FIR) ou le Fonds pour la modernisation et l’investissement en santé (FMIS).

D’autres organismes constituent des satellites de la sécurité sociale : ils figurent à l’annexe VIII qui accompagne chaque PLFSS (cf. infra A du I de la cinquième partie).

Les ASSO regroupent également le régime d’indemnisation du chômage (UNÉDIC) et les associations et agences qui complètent ce dispositif. Les ressources de ces régimes – cotisations obligatoires, fraction de contribution sociale généralisée (CSG) – et les garanties accordées par l’État sur les emprunts de l’UNÉDIC justifient leur inclusion dans le champ de la recevabilité.

S’agissant des régimes complémentaires, plusieurs distinctions doivent être précisées.

De manière générale, la jurisprudence des présidents de la commission des finances a toujours exclu les régimes complémentaires de sécurité sociale, qu’ils soient facultatifs ou obligatoires, du champ du contrôle de la recevabilité.

Concernant les organismes gestionnaires de complémentaires santé, leur caractère privé justifiait cette appréciation, sur laquelle le président de la commission des finances n’est pas revenu. Toutefois, il ne peut être ignoré que les frontières entre les régimes de base et complémentaires en matière de santé sont de plus en plus poreuses – en atteste la création de la complémentaire santé solidaire (CSS), ou du « 100 % santé » dans le domaine de l’optique, du dentaire et de l’audiologie – ce qui pourrait conduire, à l’avenir, à réviser cette jurisprudence. Quant aux organismes gestionnaires de retraite supplémentaire, ils sont situés hors du champ de l’article 40.

Une exception à cette règle a toutefois été formulée par les précédents présidents de la commission des finances pour les régimes complémentaires de retraite, en raison de leur caractère collectif et obligatoire et de leur rattachement à la sphère des ASSO. Si ces régimes, composés principalement de l’AGIRC-ARRCO et de l’IRCANTEC (cf. infra), sont gérés par les partenaires sociaux, leurs éventuels déficits et dettes sont pris en compte dans le calcul du solde des administrations publiques. De plus, le rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances tient systématiquement compte de ces régimes pour présenter les perspectives d’évolution des comptes des administrations publiques. Ils entrent donc dans le champ d’application de l’article 40.

Enfin, le périmètre des ASSO englobe les organismes dépendant des assurances sociales (ODASS) : les hôpitaux publics – centres hospitaliers (CH), centres hospitaliers universitaires (CHU), centres hospitaliers régionaux (CHR), hôpitaux locaux – les hôpitaux privés sans but lucratif et participant au service public hospitalier, les groupements hospitaliers de territoires (GHT) que ces derniers sont susceptibles de former. Chacune de ces structures est naturellement située dans le périmètre du contrôle de la recevabilité.

B. Les organismes parapublics : une pÉriphérie aux contours variables

Au delà des seules administrations publiques, l’article 40 peut trouver à s’appliquer à d’autres types de structures ou d’organismes qui mettent en œuvre des missions de service public ou constituent un prolongement de l’action publique dans certains secteurs – financier, économique ou social. Il s’agit plus ou moins improprement de ce que l’on pourrait qualifier de « secteur public », dont les limites sont loin d’être toujours clairement identifiables.

1. L’application d’un faisceau d’indices

Il ne suffit pas qu’une activité soit qualifiée de marchande pour exclure du champ de l’article 40 l’organisme qui l’exerce, de même qu’il ne suffit pas qu’une activité soit exercée par une « entreprise publique » pour que celle-ci intègre le champ du contrôle de recevabilité. La question de savoir si telle instance ou entreprise relève ou non de l’article 40 prend alors la forme d’une véritable casuistique. Pour déterminer le champ d’application, il est fait appel à un faisceau d’indices ayant trait à la nature des missions exercées, au contrôle ou à la tutelle exercée par une personne publique et à la nature des ressources utilisées.

Les précédents présidents de la commission des finances de l’Assemblée nationale et du Sénat ont dressé un parallèle judicieux avec le droit de l’Union européenne et notamment le faisceau d’indices découlant de l’article 107 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) relatif à l’interdiction des aides d’État.

2. Les structures relevant du champ de l’article 40

Si elles constituent une catégorie à part en matière de comptabilité publique, les institutions financières publiques que sont la Caisse des dépôts et consignations (CDC) ou l’Agence française de développement (AFD) sont des administrations publiques à part entière qui entrent dans le champ de la recevabilité financière. Il en est de même pour la Banque de France – ainsi que pour l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR), qui lui est rattachée et qui assure la supervision des secteurs bancaire et assurantiel – ainsi que pour Bpifrance. Les filiales de ces institutions bancaires ayant une activité de nature privée et concurrentielle se situent quant à elles a priori hors du champ de l’article 40.

Certains établissements publics industriels et commerciaux (EPIC) exerçant une activité marchande ont vocation à se voir appliquer l’article 40. Il en est ainsi des ports qui bénéficient de dotations budgétaires essentiellement pour l’entretien des infrastructures et l’exploitation des ouvrages portuaires (grands ports maritimes, ports autonomes…).

Les sociétés et établissements du secteur public audiovisuel – France Télévisions, ARTE France, Radio France, France Médias Monde, TV5 Monde, et l’Institut national de l’audiovisuel (INA) – sont soumis à l’article 40, leur financement étant majoritairement assuré par le produit de la contribution à l’audiovisuel public retracé par le compte de concours financiers Avances à l’audiovisuel public.

Dans le champ social, les établissements et services sociaux et médico-sociaux – qu’il s’agisse des établissements et services d’aide par le travail (ESAT), des établissements d’hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD), des centres d’hébergement et de réinsertion sociale (CHRS), des foyers d’accueil médicalisés (FAM), des services de soins infirmiers à domicile (SSIAD), etc. – se voient appliquer l’article 40 bien qu’ils ne figurent pas dans la catégorie des administrations de sécurité sociale. Ces structures sont en effet essentiellement financées par l’assurance maladie (ONDAM), par le budget de l’État ou par celui des départements. Il est donc logique de les soumettre aux règles de la recevabilité financière. Il en est de même pour les habitats inclusifs ; si ces structures sont bien souvent constituées et gérées par des associations ou autres personnes privées, elles bénéficient de différents concours publics versés par la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie et par les départements ([28]).

Si les groupements d’intérêt public (GIP) – tels que le GIP Union retraite, le GIP France télé numérique ou l’Agence du service civique (ASC) – sont soumis à l’article 40, en tant que personnes morales de droit public, tel n’est pas forcément le cas pour les groupements d’intérêt économique (GIE), qui sont des structures de droit privé pouvant regrouper des personnes publiques sans que cela ne soit obligatoire, contrairement à un GIP. Ces derniers ne se verront donc appliquer l’article 40 que dans la mesure où une ou des personnes publiques y sont partie, la structure du GIE impliquant en effet une responsabilité solidaire de ses membres.

Les centres techniques industriels (CTI), bénéficiaires de diverses taxes affectées, dont l’objectif est de financer des actions d’intérêt collectif et qui sont signataires de contrats de performance avec l’État, sont situés dans le champ de l’article 40. Par extension, les comités professionnels de développement économique (CPDE), qui présentent les mêmes caractéristiques, se voient appliquer les mêmes règles.

Les fédérations sportives relèvent du champ de l’article 40 puisqu’elles reçoivent chaque année une subvention de l’État, qui représente pour certaines fédérations plus des deux tiers de leur budget, et doivent en contrepartie assurer des missions de service public dont le contenu est précisé par des conventions d’objectifs et de moyens pluriannuelles. Elles bénéficient également de l’appui humain de 1 600 conseillers techniques sportifs (CTS) rémunérés par l’État, œuvrant au sein des fédérations. En revanche, les ligues professionnelles sportives sont hors champ.

En raison des modalités de financement et de gouvernance de la politique publique de formation professionnelle et d’apprentissage, profondément réformées par les dispositions de la loi n° 2018-771 du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel (cf. encadré infra), France compétences, les opérateurs de compétences (OPCO) et les centres de formation des apprentis (CFA) sont situés dans le champ de l’article 40, de même que le compte personnel de formation (CPF).

3. Le cas des fonds interprofessionnels

Si la soumission des « fonds publics » aux règles de la recevabilité financière ne fait aucun doute, le sujet est plus délicat pour des « fonds privés » qui sont parfois susceptibles de financer des mesures d’intérêt général ou des actions relevant de missions de service public.

Le président de la commission des finances considère comme relevant par principe du champ de la recevabilité financière l’ensemble des fonds de garantie et fonds assimilés ([29]), en raison de quatre éléments :

– ces fonds remplissent pour la grande majorité des missions d’intérêt général, notamment en matière de prévention et de promotion de bonnes pratiques. Certains, comme le fonds de garantie des victimes des actes de terrorisme et d’autres infractions (FGTI), ont un mode de financement qui repose sur la solidarité nationale ;

– ils sont gérés par un gestionnaire assimilé à un organisme public, par exemple la Caisse centrale de réassurance (CCR), qui est pour sa part incluse dans le champ de l’article 40 (cf. infra 1 du C du présent I) ;

– il existe un contrôle financier de l’État sur ces fonds, même en l’absence de dotation budgétaire, qui emporte deux conséquences :

● le soutien financier de l’État prend à la fois la forme d’une garantie via la CCR et d’une capacité d’abondement en cas d’événement majeur imprévu (à l’instar du Fonds national de gestion des risques en agriculture) ;

● l’État peut opérer des prélèvements sur ces fonds ;

– par ailleurs, concernant les taxes mises en place pour financer ces fonds, la décorrélation constatée dans certains cas entre la nature de l’assiette et la politique publique concernée donne au financement de ces fonds un caractère de taxe affectée, et non celui d’un financement assurantiel en circuit fermé par les professionnels du secteur.

Toutefois, les autres fonds privés exclusivement financés par les professionnels concernés, réalisant des missions à destination exclusive de ces professionnels et ne relevant pas de la catégorie des fonds de garantie (fonds de péréquation, fonds interprofessionnels) se situent hors du champ de la recevabilité.

C. Les structures ne relevant pas, sauf exception, du champ de l’article 40

Les acteurs privés exerçant une activité industrielle ou commerciale n’ont a priori pas vocation à se voir appliquer l’article 40. Toute initiative visant à créer ou augmenter une charge pesant sur des entreprises privées ne saurait avoir d’impact sur les finances publiques. Une structure privée n’ayant pas d’activité marchande n’est pas plus soumise à l’article 40, bien qu’elle puisse poursuivre une mission d’intérêt général – notamment les associations d’intérêt général.

En tout état de cause, le fait qu’un organisme réponde à l’un seul des critères retenus dans le cadre de la théorie du « faisceau d’indices » est insuffisant pour justifier son inclusion dans le champ de la recevabilité financière ; en revanche, plus le nombre de critères destinés à mesurer la dimension « publique » d’une structure auxquels répond l’organisme est important, plus celui-ci a de chances de relever de l’article 40.

Ainsi, l’existence d’une garantie financière de l’État accordée à un établissement ne suffit pas à soumettre celui-ci aux principes de l’article 40. À cet égard, la crise financière de 2008 a conduit l’État à accorder sa garantie directe à Dexia, ainsi qu’à une série d’établissements bancaires, même si pour ces derniers, cette garantie était accordée via la mise en place de la Société de prise de participation de l’État (SPPE) et de la Société de financement de l’économie française (SFEF). Cette garantie financière publique ne conduit évidemment pas à considérer que les groupes bancaires en question sont désormais soumis à l’article 40.

1. Les entreprises publiques

Le cas des « entreprises publiques » peut en revanche être plus difficile à trancher. Les établissements publics industriels et commerciaux (EPIC) peuvent, dans certains cas être soumis à l’article 40, en particulier lorsqu’ils reçoivent un concours financier substantiel de l’État. Un certain nombre d’entre eux entrent d’ailleurs dans la catégorie des opérateurs de l’État. En revanche, les autres types de sociétés échappent en règle générale à l’article 40, et cela même si l’État détient une participation dans leur capital (sociétés anonymes ou sociétés d’économie mixte).

Ainsi, que l’État soit un actionnaire parmi d’autres d’une société (comme pour Air France ou Engie) ou qu’il détienne la quasi-totalité du capital de certaines sociétés anonymes (comme Areva ou EDF), ces « entreprises publiques » sont exclues du périmètre de l’article 40, leur activité étant pleinement concurrentielle, à l’instar des filiales Réseau de transport d’électricité (RTE) et Enedis (anciennement ERDF, sur le réseau de distribution), détenues à 100 % par EDF. Par ailleurs, quand bien même l’État a pu soutenir Air France durant la crise sanitaire en convertissant des prêts en instrument hybride perpétuel, cette intervention ne conduit pas à placer cette entreprise dans le champ de l’article 40, l’État agissant ici comme un investisseur parmi d’autres.

De la même manière, les sociétés concessionnaires d’autoroutes n’entrent pas dans le périmètre de l’article 40. Il est donc tout à fait loisible à un parlementaire de proposer de modifier les règles d’organisation interne ou celles régissant l’activité commerciale d’une de ces sociétés, cette modification n’ayant pas d’impact direct sur une quelconque participation ou prise en charge financière par la collectivité publique.

Il convient de relever que demeurent également hors du champ de l’article 40 les dispositions ayant trait au tarif d’utilisation des réseaux publics d’électricité (TURPE), ce dernier étant acquitté par les consommateurs d’électricité.

Cette présomption d’exclusion du champ de l’article 40 des entreprises publiques souffre néanmoins de quelques exceptions, qui peuvent, selon les cas, également concerner des sociétés privées à capitaux publics. Pour celles-ci, l’article 40 peut généralement trouver à s’appliquer si les modifications proposées concernent la création ou l’élargissement d’une sujétion de service public ou d’une mission d’intérêt général dont la nature et le coût impliqueraient une prise en charge par une collectivité publique :

– le cas de La Poste ([30]) en est une parfaite illustration. Si son activité principale s’exerce dans un cadre concurrentiel, l’entreprise est chargée d’un certain nombre de missions de service public. S’agissant du service de transport et de distribution de la presse, de sa mission d’aménagement du territoire ainsi que de sa mission d’accessibilité bancaire, La Poste bénéficie du concours financier de l’État ; un amendement tendant à les renforcer générerait donc un coût supplémentaire pour ce dernier et devrait tomber sous le coup de l’irrecevabilité financière. Le législateur a également fait évoluer les modalités de compensation du service universel postal dans un sens qui a conduit le président de la commission des finances à intégrer cette activité dans le champ de l’article 40. Autrefois compensée au moyen du fonds de compensation du service universel postal, alimenté par les opérateurs postaux, cette mission fait désormais l’objet d’une compensation annuelle versée par l’État ([31]) : un amendement prévoyant d’étendre le périmètre de ce service ou, par exemple, prévoyant une levée et une distribution du courrier sept jours sur sept à défaut de six jours sur sept doit désormais être déclaré irrecevable car il constitue une charge ;

– la Caisse centrale de réassurance (CCR), société anonyme détenue à 100 % par l’État, est chargée d’un certain nombre de missions d’intérêt général, définies par une convention signée avec l’État : la réassurance de certains risques extrêmes, la collecte des données et la modélisation des risques, ainsi que la gestion de fonds publics (entre autres, le fonds national de garantie des risques en agriculture, le fonds de compensation des risques de l’assurance construction). Elle bénéficie de la garantie illimitée de l’État pour ses activités de réassurance dans le cadre du régime d’indemnisation des catastrophes naturelles, pour la couverture du risque d’attentat et d’actes terroristes, du risque nucléaire visé à l’article L. 431-5 du code des assurances et des risques exceptionnels pour les activités de transports visés à l’article L. 431-1 du même code. Les missions non concurrentielles de la CCR et celles bénéficiant de la garantie de l’État sont situées dans le champ de l’article 40. Un amendement qui tendrait à assouplir la procédure de reconnaissance des catastrophes naturelles devrait donc tomber sous le coup de l’irrecevabilité financière, car il aurait non seulement pour effet de faciliter l’attribution d’indemnisations versées par des entreprises privées, mais aussi d’aggraver une charge publique, tenant aux interventions de la CCR envers les entreprises d’assurance, garanties par l’État.

Le cas de la Société nationale des chemins de fer (SNCF) est plus particulier. Auparavant composée de trois EPIC, elle est désormais composée de cinq sociétés anonymes regroupées sous la société mère SNCF, dont le capital est intégralement détenu par l’État ([32]). Ce changement de statut, qui aurait pu a priori favoriser un éloignement du groupe du champ de l’article 40, est toutefois contrebalancé par divers critères qui conduisent plutôt à soumettre cette entreprise aux règles de la recevabilité financière.

En premier lieu, la SNCF perçoit divers concours de l’État finançant une partie de ses activités déficitaires ; des crédits du programme 203 Infrastructures et services de transports de la mission Écologie, développement et mobilité durables compensent au profit de SNCF Réseau la différence entre le coût imputable à la circulation de trains de fret et le montant des redevances facturées aux opérateurs et participent, via un versement opéré au profit de SNCF Voyageurs, au financement des trains d’équilibre du territoire. Ce programme est également le support d’un fonds de concours alimenté par les dividendes versés par le groupe SNCF et reversé à SNCF Réseau pour financer la régénération du réseau ferroviaire.

En second lieu, l’État a repris une partie de la dette de SNCF Réseau et a mené une opération de recapitalisation de la SNCF dans le cadre du plan de relance.

Ces multiples interventions publiques justifient, par principe, de placer la SNCF et ses filiales dans le champ de l’article 40. Le président de la commission des finances a ainsi déclaré irrecevable un amendement prévoyant une participation financière de la SNCF à l’entretien de certaines routes départementales et nationales.

2. Le logement social et l’effort de construction

Le financement du logement social repose en partie sur une participation des employeurs à l’effort de construction (PEEC), le 1 % logement dont le produit est collecté et géré par Action Logement, association à la tête de deux sociétés par actions simplifiées (Action logement services et Action logement immobilier).

Cette contribution est due par les entreprises qui n’effectuent pas elles-mêmes certaines dépenses en faveur du logement de leurs salariés. Le président de la commission des finances l’a considérée jusqu’à présent comme une sanction pour apprécier la recevabilité des amendements proposant de modifier certaines des caractéristiques de cette contribution. Toutefois, le Conseil constitutionnel a eu l’occasion de juger expressément « qu’eu égard à ses caractéristiques, ladite cotisation ne constitue pas une sanction ayant le caractère d’une punition au sens de l’article 8 de la Déclaration de 1789 » et de la contrôler au regard du principe d’égalité devant les charges publiques ([33]). Au regard de la décision du Conseil constitutionnel, désormais, il sera nécessaire d’analyser le 1 % logement comme une ressource publique, et de gager les amendements qui proposeraient d’en diminuer le produit.

L’État a été amené depuis 2009 à solliciter les fonds issus du 1 % logement pour financer l’Agence nationale de l’habitat (ANAH) ainsi que des actions de rénovation urbaine menées par l’Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) et, de manière ponctuelle, le fonds national d’aide au logement (FNAL). La diminution, par amendement parlementaire, de la part du produit du 1 % logement affectée à ces opérateurs constituerait donc une perte de recettes pour ces derniers, nécessitant un gage. À l’inverse, prévoir d’attribuer une part plus importante du 1 % logement au FNAL, fonds ayant un objet dépensier unique, reviendrait à aggraver une charge publique ; de tels amendements sont donc déclarés irrecevables par le président de la commission des finances.

Au demeurant, la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS), établissement public administratif chargé de différentes missions d’intérêt général, telles que la garantie des prêts accordés par la Caisse des dépôts et consignations aux acteurs du logement locatif social, la contribution au redressement financier des bailleurs sociaux en difficulté et la participation au financement des acteurs du logement social, est située dans le champ de la recevabilité financière. Un amendement élargissant le périmètre des fédérations de bailleurs pouvant prétendre à l’octroi d’une aide versée par la CGLLS est donc irrecevable.

3. Les organismes privés

Les organismes privés sont, en dehors des exceptions précitées, hors du champ d’application de l’article 40, et cela quand bien même ils pourraient être amenés à exercer, parfois à titre principal ou exclusif, une activité d’intérêt général.

Tel est le cas des associations et des fondations, même lorsqu’elles sont reconnues d’intérêt public et peuvent bénéficier à ce titre d’avantages fiscaux et de subventions publiques. Les crèches associatives en fournissent un bon exemple. Le juge de la recevabilité financière se réserve toutefois la possibilité d’appliquer l’article 40 à de telles structures, dans l’hypothèse où celles-ci seraient quasi-exclusivement financées sur fonds publics.

La question est plus complexe pour l’Association de gestion du fonds pour l’insertion professionnelle des personnes handicapées (AGEFIPH), chargée d’une mission de service public et financée par une contribution versée par les entreprises ne satisfaisant pas à l’obligation d’emploi des travailleurs handicapés (OETH), qui a le caractère d’une imposition de toute nature ([34]). Le président de la commission des finances considère donc qu’en ce qui concerne cette structure, l’appréciation portée aux amendements déposés dépend de leur objet.

Ne sont pas davantage soumis aux règles de la recevabilité financière les ordres professionnels, les groupements de producteurs, quand bien même ceux-ci seraient financés par des cotisations volontaires obligatoires (CVO) ([35]) et seraient chargés d’un service public administratif, mais également les organisations syndicales et patronales, les organismes à caractère mutualiste ou encore les sociétés de perception et de répartition des droits d’auteur et/ou des droits voisins. Ainsi, la Société des auteurs, compositeurs et éditeurs de musique (SACEM) est une société civile à but non lucratif, reconnue et contrôlée par l’État, et qui est chargée d’une mission de service public, mais les droits qu’elle collecte et qu’elle redistribue sont d’ordre privé et n’entrent donc pas dans le champ de l’article 40.

II. L’Évaluation de l’incidence financiÈre se fait par rapport à la base de rÉfÉrence la plus favorable à l’initiative parlementaire

La recevabilité financière d’une proposition de loi ou d’un amendement parlementaire doit nécessairement s’apprécier par rapport à une situation juridique de référence afin de déterminer son incidence financière. Afin de favoriser l’initiative des députés, deux bases de référence sont possibles :

– le droit existant, qui est constitué de l’ensemble des normes en vigueur, c’est-à-dire la législation, les textes réglementaires, les traités et accords internationaux applicables, la jurisprudence des juridictions suprêmes et certaines situations de fait ;

– le droit proposé, qui est constitué des apports et modifications législatifs envisagés, c’est-à-dire le texte de loi en discussion dans l’état qui est le sien au moment de l’appréciation de la recevabilité financière ou dans l’état qui a pu être le sien au cours de la navette parlementaire et certaines intentions claires et précises du Gouvernement.

Dans tous les cas, le président de la commission des finances appréciera toujours l’incidence financière d’une initiative parlementaire par rapport à la base de référence la plus favorable à la recevabilité de l’initiative.

A. La rÉfÉrence par principe au droit existant

En principe, la recevabilité financière d’une proposition de loi ou d’un amendement parlementaire, en particulier d’un amendement portant article additionnel, se fait par rapport au droit existant en vigueur au moment de la discussion du projet ou de la proposition de loi.

Le droit existant ne correspond pas au droit qui n’est plus en vigueur. Les initiatives parlementaires proposant le retour à un ancien état du droit ne sont pas recevables si elles créent une charge ou diminuent sans compensation des ressources publiques par rapport au droit existant en vigueur.

1. La législation en vigueur

Le droit existant recouvre en premier lieu les dispositions législatives en vigueur lors de la discussion parlementaire – qu’elles aient ou non donné lieu à une codification et qu’elles résultent d’une loi ou d’une ordonnance, même non ratifiée ([36]). Les mesures fiscales permanentes, bien que nécessitant une autorisation renouvelée pour chaque exercice par le Parlement à l’article 1er de la loi de finances de l’année, se rattachent également au droit existant.

En pratique, c’est la législation en vigueur qui constitue la base de référence la plus courante. Ainsi, un amendement parlementaire proposant la suppression de dispositions d’un texte de loi sera le plus souvent recevable au regard de l’article 40 de la Constitution, dans la mesure où un tel amendement propose de revenir au droit existant en vigueur. Selon la même logique, un amendement de suppression d’un article est toujours recevable, puisque l’Assemblée peut également décider de maintenir la législation en vigueur en votant contre l’adoption de l’article lui-même.

En revanche, les amendements visant à pérenniser ou à proroger des dispositifs existants mais limités dans le temps, dès lors que ces dispositifs comportent une charge pour les finances publiques, sont irrecevables au titre de l’article 40. À titre d’exemple, un amendement parlementaire proposant de reconduire pour une année supplémentaire l’attribution d’une subvention est irrecevable. En revanche, il est toujours possible de s’opposer à la reconduction d’une mesure limitée dans le temps ou de proposer l’abrogation d’un dispositif coûteux. De la même manière, concernant les ressources publiques, la reconduction d’une exonération ou d’une réduction d’impôt par amendement est recevable si celui-ci est gagé. Ainsi, un amendement proposant de reconduire pour un an un dispositif d’amortissement exceptionnel pour les entreprises investissant dans certains outils innovants est recevable s’il est correctement gagé.

2. La réglementation en vigueur

Les dispositions réglementaires en vigueur (décrets, arrêtés), tout comme les circulaires et instructions, sont considérées comme faisant partie du droit existant. Ainsi, un amendement parlementaire reprenant une disposition réglementaire coûteuse et déjà en vigueur sera recevable au regard de l’article 40 de la Constitution. La modification de la disposition réglementaire peut conduire à une appréciation différente de la recevabilité. Ainsi, un même amendement affirmant la gratuité des tests de détection du covid a pu être déclaré dans un premier temps recevable, alors que les dispositions réglementaires prévoyaient la prise en charge de ces tests pour l’ensemble de la population, puis dans un second temps irrecevable, à l’occasion de l’examen du projet de loi portant diverses dispositions de vigilance sanitaire, en octobre 2021, dans la mesure où un arrêté entré en vigueur le 15 octobre 2021 avait mis un terme à une prise en charge pour tous les publics.

Deux conditions cumulatives doivent être remplies pour que l’initiative parlementaire prenant appui sur des dispositions de nature réglementaire soit recevable :

– la proposition de loi ou l’amendement doit reprendre littéralement et sans aucune aggravation pour les charges publiques la disposition réglementaire en vigueur. Si la disposition proposée comporte une différence avec l’état des dispositions réglementaires qui entraînerait une perte de recettes, elle doit être gagée sous peine d’irrecevabilité ;

– la disposition réglementaire reprise doit être légale. Il n’est pas possible de valider des mesures réglementaires coûteuses dépourvues de base légale.

Par ailleurs, la recevabilité financière d’un tel amendement n’exclut en rien la faculté pour le Gouvernement d’invoquer l’article 41 de la Constitution afin d’opposer, le cas échéant, une irrecevabilité tirée d’un empiétement de la loi sur le domaine réglementaire.

Si un amendement parlementaire peut prévoir un renvoi à un décret pris par le Gouvernement, le recours à un texte réglementaire ne pourra en aucun cas être utilisé pour contourner l’application de l’article 40. Il s’agit alors uniquement pour l’amendement de venir préciser le contenu du projet ou de la proposition de loi. Un amendement prévoyant que le Gouvernement prend un décret créant ou aggravant une charge publique est bien évidemment toujours irrecevable au titre de l’article 40.

3. Le droit international et de l’Union européenne régulièrement applicable

Un texte de droit international remplissant les conditions d’applicabilité prévues par l’article 55 de la Constitution ([37]) – à savoir l’approbation ou la ratification régulière, la publication et la réciprocité – est susceptible de servir de base de référence au titre du droit existant. Ainsi, un amendement reprenant des dispositions inconditionnelles et suffisamment précises d’un traité ou accord régulièrement approuvé ou ratifié sera recevable, même si ces dispositions s’avèrent coûteuses.

Concernant le droit de l’Union européenne, les traités ainsi que les normes dérivées applicables en France et présentant un caractère contraignant entrent dans le champ du droit existant : il s’agit des règlements clairs et précis, des directives, pour les dispositions claires et inconditionnelles qu’elles comprennent, et des décisions dont la France est destinataire. Toutefois, un amendement prévoyant une entrée en vigueur anticipée d’une disposition coûteuse d’une directive claire et inconditionnelle sera irrecevable au titre de l’article 40 car un tel amendement tendrait à anticiper la réalisation d’une charge publique.

Dans tous les cas, le président de la commission des finances ne s’autorise pas, pour déterminer la base de référence, à faire prévaloir le droit international sur la législation nationale en cas de contradiction manifeste entre les deux normes.

4. Les jurisprudences des juridictions suprêmes nationales et internationales

Les décisions définitives publiques, non susceptibles de recours, rendues par les juridictions suprêmes nationales ou internationales peuvent être invoquées à l’appui de la recevabilité financière d’un amendement parlementaire ou d’une proposition de loi, à la condition qu’il s’agisse d’une décision rendue soit par le Conseil constitutionnel ([38]) ou les hautes juridictions des ordres administratif et judiciaire, c’est-à-dire le Conseil d’État et la Cour de cassation, soit par des juridictions internationales telles que la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH) ou la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE).

Dans tous les cas, eu égard au volume de la jurisprudence et aux délais restreints de l’exercice du contrôle de la recevabilité financière, les auteurs des amendements sont invités à indiquer dans l’exposé des motifs de leurs amendements l’existence d’une décision de justice pouvant faire office de base de référence au titre du droit existant. Un amendement qui excède la portée d’une décision d’une juridiction suprême ne saurait être considéré comme recevable. Le président de la commission des finances a été amené à écarter de la discussion un amendement non gagé qui tirait les conséquences d’une décision du Conseil d’État et prévoyait un mécanisme d’exonération pour des catégories de sociétés dont certaines n’étaient pas mentionnées dans ladite décision.

5. Les situations de fait coutumières et légales

À titre exceptionnel et de manière très limitée, certaines situations de fait peuvent être considérées comme une base de référence au titre du droit existant. Il s’agit par une initiative parlementaire de donner un fondement législatif à une situation de fait légale ne reposant sur aucune règle juridique clairement identifiable. L’amendement ou la proposition de loi doit néanmoins respecter deux conditions appréciées strictement par le président de la commission des finances :

– la situation de fait considérée doit être constitutive d’une coutume, ce qui suppose une pratique constante et continue, largement partagée par l’ensemble des acteurs concernés ;

– la situation de fait considérée doit être conforme à la législation en vigueur et ne doit pas donner une base légale à une situation de fait illégale. Le président de la commission des finances a ainsi déclaré irrecevable un amendement parlementaire déposé sur le projet de loi autorisant la prorogation de l’état d’urgence sanitaire dans les outre-mer, et souhaitant donner une base légale à un système de traitement d’informations institué par une collectivité d’outre-mer qui n’en avait pas.

B. La rÉfÉrence au droit proposÉ

Si le droit existant constitue la base de référence la plus souvent utilisée, la référence au droit proposé introduit une souplesse permettant de ne pas paralyser totalement les initiatives parlementaires lors de l’examen d’un texte de loi tendant lui-même à diminuer les ressources publiques ou à créer ou aggraver une charge publique. Il permet de conférer une plus grande latitude à l’initiative parlementaire mais ne peut servir de base de référence que pour les amendements le modifiant. En effet, un texte de loi ne peut, de manière générale, servir de base de référence au titre du droit proposé pour un amendement déposé sur un autre texte de loi en discussion.

1. Les différents textes en discussion

Plusieurs textes peuvent servir de base de référence au titre du droit proposé pour l’examen de la recevabilité financière des amendements :

– soit le projet de loi déposé par le Gouvernement (auquel l’article 40 de la Constitution n’est pas opposable) ou, le cas échéant, la proposition de loi inscrite à l’ordre du jour, dont les dispositions potentiellement irrecevables servent de base de référence tant que l’article 40 de la Constitution ne leur a pas été opposé en application de l’article 89, alinéa 4, du Règlement de l’Assemblée nationale (l’irrecevabilité qui en découlerait entraînerait alors la disparition de la base de référence) ;

– soit le texte adopté par la commission saisie au fond dudit projet de loi ou de ladite proposition de loi au sein de chaque chambre. L’article 42 de la Constitution prévoit en effet que « la discussion des projets et des propositions de loi porte, en séance, sur le texte adopté par la commission saisie » sauf pour certains textes particuliers tels que les projets de loi de finances ou de financement de la sécurité sociale ;

– soit les textes transmis d’une assemblée à l’autre au cours de la navette parlementaire, auxquels l’article 40 de la Constitution n’est plus opposable puisqu’ils ont été adoptés par l’une des chambres. Il est en effet admis que la seconde assemblée saisie considère que le contrôle de la recevabilité financière des textes adoptés par la première a déjà été effectué par les autorités compétentes en son sein. Cela n’inclut pas le texte adopté par la commission du Sénat saisie au fond : seul le texte adopté en séance par le Sénat et transmis à l’Assemblée nationale peut servir de base de référence.

Ainsi, au fil de l’examen du texte et de la navette parlementaire, le nombre de bases de référence du droit proposé s’accroît, ce qui peut conduire à compliquer l’exercice du contrôle de la recevabilité financière. Le président de la commission des finances retiendra néanmoins systématiquement la base de référence la plus favorable à l’initiative parlementaire.

En revanche, ne peuvent constituer une base de référence au titre du droit proposé pour un amendement à un texte de loi les dispositions d’un autre projet de loi ou d’une autre proposition de loi adoptés ou non par l’une des chambres et en cours de navette parlementaire. Aussi le président de la commission des finances se voit-il amené, le cas échéant, à déclarer irrecevable un amendement reprenant les dispositions coûteuses d’une proposition de loi non inscrite à l’ordre du jour dont le dépôt aurait toutefois été autorisé par la délégation du Bureau de l’Assemblée nationale.

De même, un amendement parlementaire déposé au Sénat, mais non adopté en séance publique, ne peut servir de base de référence, l’examen de la recevabilité financière étant assuré de manière autonome dans chaque chambre selon des procédures et des pratiques propres à chacune d’entre elles.

2. Les intentions claires et précises du Gouvernement

Par ailleurs, les intentions claires et précises exprimées par le Gouvernement peuvent servir de base de référence au titre du droit proposé. Afin d’éviter toute tentative de contournement de l’article 40 qui tirerait parti des déclarations des membres du Gouvernement, l’expression de cette intention doit respecter des formes volontairement strictes. En effet, la seule évocation de l’éventuelle acceptation par le Gouvernement d’un amendement parlementaire irrecevable n’emporte pas la recevabilité de celui-ci : une telle souplesse rendrait subjective et favorable à la majorité parlementaire la recevabilité financière de ses initiatives au détriment de celles de l’opposition. Le cas échéant, il appartient au Gouvernement de déposer lui-même l’amendement et d’en assumer les conséquences financières sur l’équilibre des finances publiques.

Dès lors, ne sont susceptibles d’être reprises par une initiative parlementaire que les intentions suffisamment claires et précises du Gouvernement exprimées de façon formelle par :

– le dispositif, l’exposé des motifs ou l’étude d’impact de tout projet de loi déposé ou inscrit à l’ordre du jour par le Gouvernement en fonction ([39]) ;

– le dispositif d’un amendement du Gouvernement, déposé avant l’expiration du délai de dépôt des amendements parlementaires sur ce même texte ;

– un projet de décret ou d’ordonnance transmis officiellement au Parlement ;

– un article ou un amendement d’origine gouvernementale sur un autre texte déposé ou en cours de discussion, y compris s’il s’agit d’une habilitation du Gouvernement à légiférer par voie d’ordonnance dont le sens est suffisamment précis ;

– un membre du Gouvernement s’exprimant au nom du Gouvernement en séance publique ou devant une commission de l’une des deux assemblées et dont les propos figurent dans un compte rendu officiel sans qu’ils souffrent la moindre équivoque. Ainsi, une déclaration d’un ministre dans les médias ne saurait être considérée comme l’expression d’une intention ferme et définitive du Gouvernement. Le président de la commission des finances apprécie de manière très stricte le caractère affirmatif et détaillé d’une telle déclaration pour savoir si elle peut être retenue pour couvrir une charge.

S’agissant des amendements déposés par le Gouvernement, il peut arriver que le Gouvernement, en déposant hors délai un amendement, ouvre la voie au dépôt d’amendements parlementaires (du fait de la réouverture des délais) et permette de couvrir la charge qu’ils constituent (du fait de l’intention du Gouvernement ainsi exprimée), puis que le Gouvernement retire ensuite cet amendement. Dans un tel cas, l’appréciation de la recevabilité des amendements parlementaires étant intervenue avant le retrait de l’amendement gouvernemental, les amendements parlementaires demeurent recevables.

Il en va d’ailleurs de même dans l’hypothèse où le Gouvernement, après avoir déposé son amendement dans les délais de dépôt, retire cet amendement postérieurement à l’expiration de ce délai. Il n’en irait autrement que dans le cas où l’amendement du Gouvernement aurait été déposé dans les délais et retiré avant que n’expire le délai de dépôt. La recevabilité des amendements parlementaires étant alors appréciée à l’expiration du délai de dépôt, l’amendement retiré ne pourrait être pris en considération.

C. Le choix de La base de rÉfÉrence la plus favorable

La base de référence choisie pour l’examen de la recevabilité financière est toujours celle qui est la plus favorable à l’initiative parlementaire. Toutefois, la possibilité d’une option entre le droit proposé et le droit existant ne peut être interprétée comme autorisant la combinaison des éléments les plus favorables des deux bases de référence possibles.

1. L’interdiction de combiner entre le droit existant et le droit proposé : la jurisprudence dite beurre et argent du beurre

Le cumul entre droit existant et droit proposé ne peut être utilisé à des fins de contournement des règles relatives à la recevabilité financière. Cette règle trouve principalement à s’appliquer lorsque le texte en discussion propose un aménagement à la fois extensif et restrictif d’une ressource ou d’une charge publique. Un amendement ne pourra pas à la fois accepter, au nom du droit proposé, la diminution d’une recette publique, et s’opposer, au nom du droit existant, à la hausse d’une recette qui est utilisée comme élément de compensation par le droit proposé. Un amendement ne pourra pas plus combiner le maintien d’une charge publique, au nom du droit proposé, et le refus, au nom du droit existant, de la suppression d’une autre charge. Ainsi, le président de la commission des finances a déclaré irrecevable un amendement proposant de conserver le calcul de la retraite des enseignants sur les six derniers mois (droit existant) tout en conservant les nouveaux droits ouverts par le projet de loi, qui intégrait les primes dans le calcul du salaire servant de référence au calcul du montant de la pension (droit proposé).

De même, si un projet de loi propose d’attribuer une nouvelle mission à un opérateur de l’État tout en supprimant l’une de ses missions actuelles, le président de la commission des finances déclarerait irrecevable un amendement tendant à s’opposer à la suppression de cette dernière mission. En effet, si un tel amendement était adopté, les missions actuelles de l’opérateur seraient maintenues (droit existant) et ce dernier devrait en assurer une nouvelle (droit proposé) sans que la compensation résultant de la modification du droit existant équilibre les charges. Il en résulterait une augmentation des charges publiques au delà de ce qu’aurait prévu initialement le texte.

2. L’exclusion du droit existant de la base de référence lorsque le droit proposé est radicalement nouveau

Enfin, il peut se révéler délicat de choisir entre le droit proposé et le droit existant pour apprécier la recevabilité financière d’un amendement parlementaire lorsque le texte en discussion envisage la réforme d’ensemble d’un dispositif existant. Tel est le cas lorsque ce texte propose une réforme radicale d’une institution ou de dispositions législatives qui préexistaient sous une autre forme. Il devient dès lors difficile de choisir une base de référence pour l’appréciation de l’incidence financière des amendements entre le dispositif proposé entièrement novateur et le régime antérieur appelé à être remplacé.

Si le dispositif en discussion (droit proposé) est trop éloigné du dispositif antérieur (droit existant), le président de la commission des finances peut décider d’exclure le droit existant de la base de référence en faisant table rase de ce dernier, pour garantir un contrôle de recevabilité cohérent. C’est alors le texte proposé qui devient la seule base de référence pour déterminer les conséquences financières des initiatives parlementaires.

Un exemple en est donné par l’examen du projet de loi instituant un système universel de retraite examiné par l’Assemblée nationale au mois de février 2020. Ce dernier proposait un système largement nouveau, reposant entre autres sur une retraite par points et un âge d’équilibre. Lorsque les éléments du projet de loi étaient si éloignés juridiquement du système en vigueur qu’ils ne pouvaient lui être comparés, la seule référence possible était le droit proposé, ce qui a conduit le président à déclarer irrecevables les amendements visant à améliorer les droits à pension du nouveau système au delà de ce que prévoyait le projet. Chaque fois que la comparaison avec le droit existant était possible, le président a néanmoins retenu la base la plus favorable.

III. Seule la crÉation d’une charge publique certaine et directe entraÎne l’irrecevabilitÉ absolue de la disposition

La rédaction de l’article 40 de la Constitution permet de compenser la diminution d’une recette publique par l’augmentation d’une autre ressource publique. L’utilisation du singulier pour la charge publique signifie à l’inverse qu’une charge s’apprécie à son échelle seulement : l’irrecevabilité d’une charge est absolue, c’est-à-dire qu’une charge ne peut être compensée. Le Conseil constitutionnel a rappelé « qu’il résulte des termes mêmes [de l’article 40 de la Constitution] qu’il fait obstacle à toute initiative se traduisant par l’aggravation d’une charge, fut-elle compensée par la diminution d’une autre charge ou par une augmentation des ressources publiques » ([40]).

Tout amendement parlementaire dont le dispositif crée ou aggrave une charge publique est déclaré irrecevable par le président de la commission des finances, qu’il se prononce à l’occasion d’une consultation par le président d’une autre commission, par le Président de l’Assemblée nationale ou en tant que président de la commission saisie du texte au fond.

La XVème législature a été l’occasion pour le président de la commission des finances d’affiner la jurisprudence de son prédécesseur, mais aussi de la faire évoluer lorsque le droit positif ou les innovations parlementaires exigeaient d’adapter les raisonnements juridiques sur lesquels repose le contrôle de la recevabilité financière.

Comme ses prédécesseurs, le président de la commission des finances sous la XVème législature a appliqué la règle de l’article 40 avec souplesse, pour éviter d’enfermer le droit d’amendement dans un carcan inextricable. Il s’agit de préciser les critères d’une charge publique tout en favorisant l’initiative des parlementaires.

Ainsi, si certaines charges sont évidentes, les présidents successifs de la commission des finances se sont attachés à offrir une forme de marge de manœuvre aux députés qui exercent leur droit d’amendement. Comme ses prédécesseurs, le président de la commission des finances a considéré tout au long de la XVème législature que le doute devait profiter à l’auteur de l’amendement. Ainsi, si la charge publique est indiscernable ou si le lien de son caractère financier avec le cœur du dispositif est trop indirect, le président, soucieux de préserver l’initiative parlementaire, déclare l’amendement recevable.

Comme les développements suivants l’illustrent, il est parfois possible de retirer l’élément à l’origine de l’irrecevabilité d’un amendement, par exemple en substituant une logique de sanction (malus) à une logique de gratification (bonus) ou en neutralisant simplement la partie du dispositif à l’origine de la création ou de l’aggravation d’une charge publique.

A. La charge publique, apprÉciÉe selon des critÈres juridiques, doit Être certaine et directe, nonobstant son caractÈre Éventuel ou futur

La notion de charge publique est une notion juridique. Aussi, l’appréciation par le président de la commission des finances est une analyse juridique fondée sur des critères objectifs.

Les législatures qui se succèdent sont autant d’occasions de préciser les critères d’une charge publique. Celle-ci est avérée lorsqu’elle est directe et certaine, même si elle est facultative ou aléatoire.

Le développement qui suit détaille les motifs qui fondent la notion de charge publique. Il est destiné à aider les parlementaires dans leur appréciation de la notion de charge publique en proposant une typologie des différentes charges publiques examinées par le président de la commission des finances.

1. L’augmentation ou la création d’une subvention ou d’une dotation publique

Toute augmentation ou création d’une subvention ou d’une dotation publique revient nécessairement à aggraver les dépenses publiques et constitue à ce titre une charge.

La notion de subvention publique peut prendre de multiples formes.

Augmenter une subvention ou une dotation accordée par une entité publique est un cas fréquent de charge publique. Lors de l’examen du projet de loi de finances pour 2022, de nombreux amendements proposaient d’élargir les travaux pouvant être financés par MaPrimeRénov’, l’aide à la rénovation énergétique qui a remplacé le crédit d’impôt pour la transition énergétique (CITE). Ils ont été déclarés irrecevables par le président de la commission des finances. Plusieurs amendements qui majoraient la dotation versée par l’État à l’Agence de la transition écologique (ADEME) ont aussi été écartés de la discussion parlementaire.

Certaines entreprises privées bénéficient d’un soutien public, qui peut prendre différentes formes. Améliorer ce soutien est une charge : c’est le cas par exemple de tout amendement étendant le champ d’attribution du complément de rémunération pour les installations de production d’énergies renouvelables ou encore la durée de versement de ce complément de rémunération.

Est également une charge toute obligation faite à une entité publique de procéder à certains investissements. Consulté par la présidente de la commission spéciale chargée d’examiner le projet de loi portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets, le président de la commission des finances a considéré qu’obliger les navires de transport public de voyageurs à s’équiper d’un système de transport de vélo était une charge, de même que l’obligation pour les autorités organisatrices de la mobilité de mettre à disposition des masques dans les transports. Prévoir que tous les EHPAD garantissent l’accès de leurs pensionnaires à un système d’oxygénothérapie à haut débit, un équipement hospitalier coûteux, s’apparente aussi à une charge.

Suivant la même logique, ajouter des éléments à tout document de planification auxquels des financements sont attachés est constitutif d’une charge, car cela engage la personne publique à faire des investissements supplémentaires. Ajouter le secteur de l’énergie dans les domaines que doivent couvrir les orientations d’aménagement et de programmation revient à doter la collectivité d’une nouvelle compétence et donc à contourner l’article 40.

De même, tout amendement dont l’objectif est de créer une nouvelle aide publique constitue une charge, quelle que soit la forme que prend cette aide : le fait que celle-ci soit distribuée sous forme de monnaie locale ou de titres CO2 n’enlève en rien le caractère direct et certain de la charge. Attribuer un « chèque entretien réparation responsable » pour les véhicules automobiles revient à faire financer par la puissance publique une partie de l’entretien des véhicules par les particuliers et constitue à ce titre une charge.

L’article 40 fait obstacle à un raisonnement à enveloppe constante : il n’est pas possible pour un député de substituer ou d’ajouter un élément pouvant être financé par un dispositif public, même s’il n’en résulte pas d’augmentation du budget global consacré à ce dispositif.

En ce qu’ils facilitent la consommation d’une enveloppe qui aurait pu ne pas être consommée dans son intégralité ou qu’ils accélèrent l’atteinte du plafond de cette enveloppe, de tels amendements ont pour conséquence d’aggraver les charges publiques. L’argument selon lequel cela interviendrait à budget constant doit donc être écarté. Sur ce fondement, tout élargissement de la liste des dépenses pouvant être financées par un fonds a été déclaré irrecevable.

Ainsi, sur le projet de loi portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets, le président de la commission des finances a dû écarter de la discussion parlementaire l’amendement qui prévoyait d’ajouter le vélo électrique à la liste des dépenses éligibles au fonds d’aide à l’acquisition de véhicules propres. Sur plusieurs textes, il a également déclaré irrecevables des amendements qui souhaitaient ajouter des éléments, comme une chaudière à gaz, à la liste des dépenses pouvant être financées par le chèque énergie.

Sur ce fondement, un amendement parlementaire qui ajoute une formation pouvant être financée par le compte personnel de formation (CPF) est constitutif d’une charge, la multiplication des formations dans le catalogue du CPF facilitant l’usage par les salariés de leurs droits à la formation. Or, le CPF se situe dans le champ de l’article 40 (cf. supra 2 du B du I de la présente partie) : il est en partie abondé par l’État, ouvre droit à des formations en partie assurées ou soutenues par des organismes publics, et connaît une certaine fongibilité avec le compte personnel de prévention (C2P). Ce dernier peut lui aussi être utilisé pour suivre de telles formations, ainsi que pour bénéficier d’un départ anticipé à la retraite, et entre donc également dans le champ de l’article 40 à raison de ses interactions avec l’assurance maladie et l’assurance vieillesse.

Il convient également d’être très vigilant lorsqu’il est proposé de créer un fonds : même alimenté par des contributions privées, la présomption qu’il soit public demeure. Si ce fonds réalise des dépenses liées à une politique publique sans lien avec les contributions privées utilisées pour le financer, alors il est susceptible d’entrer dans le champ de l’article 40. Dans ce cas, le président de la commission des finances sera contraint de déclarer irrecevable l’amendement qui suggère sa création. Les critères pour déterminer si un fonds « privé » se situe dans le champ de l’article 40 sont précisés supra au 3 du B du I de la présente partie.

2. Le fléchage d’une recette vers une dépense précise

Si l’augmentation d’une subvention publique constitue une charge, le président de la commission des finances est également attentif aux initiatives parlementaires qui flèchent une recette vers une dépense précise. Cela revient à compenser une dépense (et donc une charge) par une recette, ce qui est contraire à l’article 40, lequel prévoit précisément que la charge s’apprécie à l’échelle de la charge elle-même et non à celle du dispositif dans son ensemble.

Les députés ont notamment recours à ce mécanisme lorsqu’ils souhaitent affecter une recette spécifique à une politique publique. Sur le projet de loi portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets, un amendement proposait d’instaurer une nouvelle taxe sur les surfaces de stationnement au profit des communes et destinait son produit au financement des transports en commun. Il a été déclaré irrecevable car il aggravait les dépenses publiques réalisées par les collectivités territoriales en faveur des transports en commun.

La problématique se pose également lorsqu’une recette est fléchée vers un fonds qui n’a qu’un seul objet : cela revient à augmenter les moyens dédiés à une politique publique, puisqu’il n’existe pas de possibilité de réallocation. Ainsi, flécher une partie des recettes issues de l’augmentation de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) sur les boissons alcoolisées vers le fonds de lutte contre les addictions liées aux substances psychoactives revient à augmenter les moyens alloués à cette politique, ce qui est contraire à l’article 40.

Un amendement proposant de détourner une recette déjà existante vers une dépense nouvelle est également contraire à l’article 40. Le président de la commission des finances a ainsi déclaré irrecevable un amendement qui souhaitait que les fonds recueillis au titre de la souscription nationale pour la conservation et la restauration de la cathédrale Notre-Dame de Paris puissent être utilisés pour promouvoir certains métiers, alors même que cet usage n’était pas prévu par le projet de loi. Là encore, l’argument selon lequel l’argent serait déjà disponible doit être écarté, le raisonnement à enveloppe constante n’étant pas applicable pour contourner l’article 40.

À l’inverse, le président de la commission des finances a jugé que ne pouvait être considéré comme le fléchage d’une recette vers une dépense le fait de prévoir le gel de l’augmentation de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) pour les collectivités gestionnaires concernées, pour encourager ces collectivités à investir dans des unités d’incinération de déchets. Le dispositif a été analysé comme une perte de recettes pour l’État, attributaire de la TGAP.

Il est néanmoins possible de prévoir par amendement d’attribuer une recette supplémentaire à un organisme public qui exerce plusieurs missions, si le dispositif dudit amendement ne précise pas quel usage devra être fait de son produit. Seul le dispositif est examiné au titre de la recevabilité financière, bien que l’exposé sommaire puisse parfois éclairer l’intention de son auteur. Ainsi, si tout élément figurant dans le dispositif qui conduirait à flécher une recette vers une dépense est susceptible d’entraîner l’irrecevabilité de l’amendement, il est possible à l’inverse d’éviter cela en se contentant d’expliciter l’intention dans l’exposé des motifs de l’amendement.

3. L’ouverture ou le renforcement des droits des administrés

Si l’ouverture ou le renforcement des droits des administrés ne relève pas systématiquement du domaine exclusif des lois de financement de la sécurité sociale, les projets de loi de financement de la sécurité sociale et les textes portant sur l’organisation des soins contiennent souvent des dispositions liées aux dépenses publiques, sur lesquelles le droit d’amendement des députés est particulièrement contraint.

L’intérêt grandissant et jamais démenti des députés pour les projets de loi de financement de la sécurité sociale a ainsi conduit à la multiplication des amendements irrecevables car constitutifs d’une charge, donnant l’occasion au président de la commission des finances de préciser la jurisprudence relative aux charges publiques.

Le développement ci-après a pour objectif de détailler les différents types de charges qui ont été fréquemment examinées par le président de la commission des finances, pour éclairer les députés sur leur marge de manœuvre et leur indiquer, lorsque cela est possible, les ajustements à apporter pour rendre un dispositif recevable.

a. L’élargissement des bénéficiaires d’une prestation sociale ou l’assouplissement des conditions d’attribution

L’interdiction d’augmenter une charge publique comprend les prestations sociales. Ainsi, tout changement dans les conditions d’attribution d’une prestation qui a pour conséquence directe d’élargir le public bénéficiaire de celle-ci est irrecevable par la voie d’un amendement parlementaire.

Il n’est donc pas possible pour un député de supprimer la condition d’âge pour bénéficier de la prestation de compensation du handicap (PCH), réservée dans le droit existant, à l’exception des cas prévus par la loi, aux personnes de moins de 60 ans. De même, le président de la commission des finances a régulièrement déclaré irrecevables des amendements qui souhaitaient supprimer la prise en compte des revenus du conjoint ou de la conjointe dans le calcul de l’allocation versée aux adultes handicapées (AAH).

De manière générale, s’il est possible pour un député de proposer une modalité alternative de calcul pour une prestation ou une aide, tout amendement proposant un calcul dont il est évident qu’il sera plus favorable à certains bénéficiaires devra être écarté de la discussion parlementaire, quand bien même il serait dans le même temps moins favorable à d’autres bénéficiaires que le dispositif en vigueur. Il est également impossible de procéder par amendement parlementaire à la revalorisation d’une prestation, à son versement rétroactif, à l’abrogation d’un niveau minimal de versement d’une aide ou à la suppression de la conditionnalité du versement de l’aide juridictionnelle à un niveau de ressources.

Il est tout aussi irrecevable d’allonger la durée du congé paternité, qui ouvre le droit à des indemnités journalières versées par la caisse primaire d’assurance maladie (CPAM), ou de prévoir que les allocations familiales sont dues dès le premier enfant, ou encore de supprimer l’interdiction de cumuler deux prestations sociales.

Le président de la commission des finances s’est inscrit dans la ligne de ses prédécesseurs et a considéré qu’affilier un assuré à un nouveau régime de prestation sociale est systématiquement constitutif d’une charge, car cela ouvre de nouveaux droits, de même que tout passage d’un régime à un autre. Le fait que l’assuré verse des cotisations sociales pour créer ces droits ou que le nouveau régime soit moins avantageux que l’ancien pour l’assuré n’est pas un élément de nature à rendre recevables de tels amendements, ce qui démontre une nouvelle fois l’impossibilité de compenser une charge, y compris par une économie.

Tous les amendements déposés lors de l’examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2022 souhaitant maintenir les conjoints-collaborateurs dans leur régime au delà de la période de cinq ans prévue par la loi n° 2021-1679 du 17 décembre 2021 visant à assurer la revalorisation des pensions de retraite agricoles les plus faibles ont ainsi été déclarés irrecevables par le Président de l’Assemblée, après consultation du président de la commission des finances.

La marge de manœuvre des députés est également limitée lorsqu’il s’agit d’apporter des modifications au financement des retraites. En effet, le lien entre cotisation et niveau de la pension, à défaut d’être total, est direct : plus un assuré cotise, plus le montant de la pension versée est élevé. Il en résulte notamment que toute prise en compte nouvelle d’une période de cotisation constitue une charge. Dans le système actuel, un assuré doit atteindre un âge fixe pour obtenir une pension à taux plein. Tout amendement qui fixerait ce seuil à un niveau inférieur devrait être déclaré irrecevable, car il permettrait à des assurés de partir à taux plein, ce qui n’aurait pas été le cas dans le droit existant. De même, prendre une base plus favorable à l’assuré pour calculer le montant de la pension – par exemple les dix meilleures années de salaires dans le secteur privé, alors que le droit existant prévoit un calcul sur les vingt-cinq meilleures années – aggrave les dépenses publiques et est à ce titre contraire à l’article 40. Dans le même esprit, toute atténuation ou suppression du mécanisme de décote est irrecevable.

b. L’élargissement des bénéficiaires d’un acte remboursé par la sécurité sociale

L’article 40 empêche aussi les parlementaires de déposer des amendements pour élargir les bénéficiaires d’un acte d’une quelconque nature remboursé, en tout ou partie, par la sécurité sociale.

L’élargissement de l’accès à l’assistance médicale à la procréation (AMP) à toute personne en capacité de porter un enfant, alors que le projet de loi initial relatif à la bioéthique prévoyait seulement une ouverture aux couples de femmes et aux femmes seules, a été déclaré irrecevable par la présidente de la commission spéciale chargée d’examiner le projet de loi relatif à la bioéthique après consultation du président de la commission des finances. De même, rendre systématique un accompagnement psychologique pour les personnes entrées dans un processus d’AMP a été considéré comme une charge, cet accompagnement n’étant prévu que dans certains cas précis dans le droit existant. Un amendement rappelant la possibilité pour les assurés de bénéficier d’un examen remboursé est couvert par le droit existant, tandis que la création d’un nouvel examen remboursé par la sécurité sociale constitue une charge.

Au cours de l’examen du projet de loi relatif à la gestion de la crise sanitaire, qui conditionnait l’entrée dans certains lieux à la présentation d’un certificat de vaccination ou d’un test négatif au covid-19, le président de la commission des finances s’est prononcé sur l’élargissement de la vaccination obligatoire à l’ensemble de la population, cantonnée jusqu’alors aux seuls soignants. L’amendement concerné était constitutif d’une charge à un double titre : du fait de l’élargissement d’un acte médical pris en charge par la sécurité sociale à l’ensemble de la population mais aussi du fait de l’élargissement des situations dans lesquelles les éventuels préjudices résultant de la vaccination pourraient faire l’objet d’une réparation financière par l’ONIAM.

Les amendements de cette catégorie peuvent être rendus recevables en prévoyant explicitement le non-remboursement de l’acte médical en question par la sécurité sociale. C’est bien la prise en charge financière qui constitue la charge et non l’élargissement du public bénéficiaire en lui-même, contrairement aux prestations sociales.

c. Les autres motifs de charges dans le domaine de la santé

Parmi les motifs récurrents d’irrecevabilité sur les textes liés à la santé se trouvent :

– toute nouvelle dérogation au parcours de soins coordonnés, qui rend obligatoire la consultation du médecin traitant avant de pouvoir accéder à des spécialistes, le non-respect de cette obligation se traduisant par des remboursements moindres lors des consultations de ces derniers. Prévoir un accès direct aux masseurs-kinésithérapeutes ou aux orthophonistes est donc irrecevable, tout comme la suppression de la majoration du ticket modérateur pour les patients qui n’auraient pas respecté le parcours de soins ;

– tout nouveau cas d’exonération de la participation de patients au coût des soins, c’est-à-dire d’ajustement à la baisse ou de suppression du ticket modérateur. Certains amendements prévoyaient ainsi d’exonérer les femmes victimes de violences ou les personnes atteintes d’une pathologie considérée comme une affection de longue durée (ALD) sur des soins non liés à leur ALD ;

– la majoration des tarifs des actes et consultations externes (ACE), qui sont pratiqués dans les établissements publics de santé par les praticiens et dont une partie est remboursée aux patients, ainsi que la possibilité pour des praticiens extérieurs à l’établissement d’y réaliser des ACE ;

– l’inclusion de nouvelles prestations dans un forfait. Certaines pathologies font l’objet d’un financement forfaitaire pour un ensemble défini de prestations, par exemple la prise en charge post-cancer. Tout ajout d’une prestation dans ce forfait constitue une charge, sauf si le dispositif de l’amendement prévoit expressément que cette prestation supplémentaire ne fait pas l’objet d’un remboursement ;

– l’élargissement du champ de compétence des agences régionales de santé (ARS), ce qui rejoint l’impossibilité d’étendre les missions de toute entité publique expliquée infra (5 du présent A). Les rendre compétentes pour lutter contre la radicalisation est par exemple irrecevable, car non couvert par une mission actuelle ;

– la fixation de tarifs de remboursement par la voie conventionnelle plutôt que par la voie réglementaire. Retirer au pouvoir réglementaire la capacité de décider revient à amoindrir sa capacité à faire des arbitrages et constitue à ce titre une charge ;

– l’assouplissement des critères pour qu’un médicament bénéficie d’un accès précoce ou d’un accès compassionnel, autorisation qui ouvre droit à une prise en charge par l’assurance maladie à 100 % de ces médicaments ;

– l’interdiction de fermer des établissements publics de santé ou des lits, qui empêche la réallocation de moyens ;

– la garantie que l’accès aux structures de soins soit équivalent sur tout le territoire. Prévoir que chacun puisse se rendre dans une maternité en moins de trente minutes contraint le choix de l’administration dans la construction du maillage territorial de l’offre de soins.

Consulté par la présidente de la commission des affaires sociales et par le Président de l’Assemblée, le président de la commission des finances leur a également conseillé de déclarer irrecevables des amendements qui prévoyaient un ratio d’encadrement précis dans les EHPAD, une garantie de financement pérenne pour les établissements de santé ou encore la possibilité d’habiliter les établissements de santé privés comme service public hospitalier.

4. La notion de contrainte de la charge

L’article 40 empêche également de fixer à une entité publique un seuil minimal d’investissements ou un pourcentage de dépenses fléchées. Restreindre la capacité d’arbitrage de tout organisme s’apparente à une contrainte de la charge.

Le président de la commission des finances a ainsi été amené à déclarer irrecevables plusieurs amendements déposés sur le projet de loi portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets, qui souhaitaient instaurer un seuil minimal de reste à charge pour les ménages modestes qui entreprennent des travaux de rénovation énergétique. La dépense est certaine : le législateur impose un objectif qui ne pourra être réalisé sans qu’il y ait des conséquences financières pour la puissance publique. Le même raisonnement a conduit à juger constitutif d’une charge sur le même texte l’amendement visant à obliger les autorités organisatrices de la mobilité à renforcer l’offre de transport dans certaines zones spécifiques.

De manière générale, les amendements qui suppriment la capacité d’arbitrage des organismes situés dans le champ de l’article 40 en restreignant le champ de leurs possibles sont considérés comme constituant une contrainte de la charge et sont à ce titre déclarés irrecevables. En effet, le législateur oblige l’entité publique à réaliser une dépense qui n’aurait autrement pas été effectuée.

Prévoir que 80 % de la viande servie dans les cantines scolaires doit être bio ou locale a été considéré comme une charge. Le président écarte ici tout raisonnement économique qui conduirait à considérer les produits d’origine biologique ou locale comme plus coûteux : il constate simplement que le législateur restreint la possibilité pour les municipalités de faire des arbitrages. Le fait d’attribuer automatiquement une partie des subventions versées par le fonds pour le développement de la vie associative (FDVA) aux associations engagées dans la protection de l’environnement constitue aussi une contrainte de la charge.

Dans cette optique, ont été également déclarés irrecevables les amendements qui fixent l’attribution de moyens à un niveau précis car ils en empêchent la réattribution. Cela ne peut être considéré comme du maintien de droit existant, puisque les arbitrages budgétaires changent régulièrement et que cranter une dépense prive la personne publique de la possibilité de procéder à une allocation autre de ces crédits. Le président a donc été conduit à écarter de la discussion parlementaire un amendement qui proposait de maintenir les effectifs de l’Office national des forêts (ONF) au niveau constaté en 2011. Il a aussi déclaré irrecevables les amendements qui souhaitaient fixer un montant plancher à certaines prestations sociales.

Si le président de la commission des finances ne procède à aucun raisonnement de nature économique, il ne saurait accepter des amendements qui procèdent à une indexation d’une aide ou d’une dépense sur un indicateur dynamique. Il a ainsi déclaré irrecevable l’amendement visant à indexer le tarif plancher prévu pour les services d’aide et d’accompagnement à domicile (SAAD) sur l’évolution du salaire minimum de croissance (SMIC) ainsi que celui visant à indexer le coefficient de majoration des tarifs hospitaliers sur l’inflation.

Le fait de transformer une faculté en obligation supprime la possibilité pour les personnes publiques de faire le choix de ne pas agir et constitue donc une charge au sens de l’article 40. Ainsi, rendre systématique l’armement de la police municipale alors que le droit existant prévoit que le maire doit en faire la demande et la motiver restreint le champ des possibles pour les municipalités. Elles se voient obligées d’armer leur police alors même qu’elles auraient pu consacrer ces crédits à d’autres postes de dépenses. Cela peut également être assimilé à une contrainte de la charge.

Modifier les critères d’attribution d’une dotation à l’investissement pour les hôpitaux afin de substituer aux ratios d’analyse financière le critère d’avoir un service de santé public de proximité à moins de 30 minutes pour chacun restreint la capacité d’arbitrage du pouvoir politique s’agissant de l’installation des structures de santé et constitue également une charge.

5. La création d’un nouvel organe public ou l’ajout de missions à une entité publique existante

Juridiquement, la notion de charge comprend un champ plus vaste que les seules dépenses publiques.

L’extension des missions d’un organisme situé dans le champ de l’article 40, dans la mesure où celui-ci devra engager des dépenses pour les réaliser, est aussi contraire à l’article 40 de la Constitution.

Pour constituer une charge, l’amendement doit attribuer une mission nouvelle, qui n’est pas couverte par les compétences existantes de l’organisme. Un amendement qui se borne à apporter des précisions sur le périmètre d’une compétence déjà détenue par un organisme ne serait pas contraire à l’article 40.

Le président de la commission des finances a ainsi déclaré irrecevable un amendement qui souhaitait que le conseil général de l’environnement et du développement durable (CGEDD) et l’ADEME rendent un avis tous les ans sur la trajectoire de baisse d’émissions de gaz à effets de serre proposée par chaque entreprise. Dans la mesure où ce contrôle était nouveau, fréquent et où il portait sur une base très large (toutes les entreprises), il n’était pas possible de considérer qu’il était couvert par les missions actuelles des deux organismes. Suivant la même logique, l’amendement prévoyant la mise en œuvre par l’État d’une nouvelle « comptabilité carbone », pour enregistrer un « coût carbone » à chaque acte administratif, a été déclaré irrecevable.

Ont été déclarés irrecevables sur le même fondement des amendements qui souhaitaient confier une nouvelle mission aux EHPAD d’assistance et de soins à domicile, d’hébergement temporaire et d’organisation de séjour de vacances pour les proches aidants. Enfin, attribuer à l’ensemble des policiers, non aux seuls agents ou officiers de police judiciaire, la compétence de participer à des enquêtes pénales et informations sous la direction du procureur de la République revient à étendre leurs missions et ne peut être fait par amendement parlementaire.

Cette interdiction inclut les transferts de missions entre entités publiques. Ainsi, un amendement prévoyant de confier à l’État la gestion de l’aide sociale à l’enfance (ASE), compétence aujourd’hui départementale, a été écarté de la discussion parlementaire par le président de la commission des finances.

La notion de charge englobe également la création de structures publiques nouvelles, qui seront nécessairement coûteuses. Il n’est donc pas possible de créer par amendement parlementaire les structures qui pourraient s’apparenter à :

– un groupement d’intérêt public (GIP) ;

– un établissement public ;

– une autorité administrative indépendante ou une autorité publique indépendante ;

– une nouvelle collectivité territoriale ou groupement de collectivités.

Toute structure nouvelle créée par un amendement est présumée publique ou destinée à recevoir un financement public, quelle que soit sa forme, sauf si l’amendement spécifie expressément que celle-ci ne recevra aucun soutien public. Parmi les différentes structures nouvelles proposées par les députés et déclarées irrecevables par le président de la commission des finances se trouvent :

– un conseil national d’investissement en santé ;

– un observatoire national du chat domestique ;

– un médiateur national de la rénovation ;

– une autorité administrative indépendante chargée de contrôler l’effectivité des décisions de justice en matière d’environnement ;

– un pôle public du médicament ;

– les grandes écoles de la formation ;

– une inspection générale des lanceurs d’alerte.

Une spécificité existe s’agissant des comités créés par amendement parlementaire. S’il est possible pour un député de créer un comité comprenant des personnalités qualifiées, il doit impérativement préciser que ses membres seront bénévoles, sous peine de voir son amendement déclaré irrecevable. Les personnalités qualifiées et les représentants des associations bénéficient en effet d’indemnités, sauf mention expresse en sens contraire dans l’amendement. Seuls les membres ayant des fonctions d’élus ou appartenant à la fonction publique sont considérés comme exerçant de nouvelles fonctions à rémunération constante. Il n’est pas nécessaire de préciser l’obligation de bénévolat des membres si un comité est composé exclusivement d’élus et de fonctionnaires.

Les comités déjà existants au sein de structures avec des moyens financiers importants, tel que le comité de protection des personnes au sein des agences régionales de santé, peuvent se voir ajouter de nouveaux membres sans mention de leur bénévolat, car le droit existant prévoit expressément l’absence d’indemnités.

Permettre à un organisme situé dans le champ de l’article 40 d’accroître son patrimoine constitue également une charge. Un élargissement du droit de préemption ou une obligation de conserver certains terrains acquis pendant une période donnée suppose des coûts d’acquisition (le cas échéant en indemnisant les anciens propriétaires), de gestion et d’entretien qui ne sauraient s’assimiler à une simple charge de gestion (cf. infra 3 du B du présent III).

Les possibilités d’amender pour associer plus étroitement les citoyens à la décision publique demeurent très encadrées par l’article 40. Consulté par ses homologues, le président de la commission des finances a ainsi suggéré de déclarer irrecevables l’organisation annuelle d’états généraux de l’alimentation, la création de référendums d’initiative citoyenne ou encore la mise en place d’une large commission citoyenne, réunissant entre autres des citoyens, des parlementaires et des syndicats. Cependant, à l’inverse de son prédécesseur, il a considéré que l’organisation d’un débat public national par la Commission nationale du débat public (CNDP) relevait de la charge de gestion et était donc recevable, dans la mesure où le soin d’organiser des débats publics nationaux relève de la mission de cette commission.

Pour tout organisme situé dans le champ de l’article 40, prévoir qu’il réalise une campagne d’information, même sur un sujet relevant de sa compétence, sera nécessairement considéré comme une charge, car les coûts liés à cette campagne ne peuvent que s’ajouter aux dépenses déjà existantes de l’organisme.

6. La création ou l’aide à l’accès à des emplois publics ou l’amélioration de la rémunération d’agents publics

L’article 40 restreint également l’initiative parlementaire dans le domaine des emplois publics, qui sont rémunérés par des organismes publics dans le champ du contrôle de la recevabilité financière, et dont les actions engagent la responsabilité de leur employeur.

Il n’est pas possible de prévoir la création d’un nouvel emploi public, que ce soit par le recrutement d’agents titulaires ou non, ou par la titularisation d’agents contractuels. Le recrutement d’un référent chargé du harcèlement au sein de chaque administration publique est ainsi constitutif d’une charge. Il n’est pas non plus possible de transformer un emploi public à mi-temps en un emploi public à plein temps, ou de fusionner deux emplois à mi-temps en un emploi à plein temps. Dans la même optique, toute modification apportée aux modalités de sélection d’agents publics ayant pour objectif de faciliter l’accès de certaines personnes à un emploi public sera également déclarée irrecevable. C’est le cas par exemple d’un amendement prévoyant que les arbitres sont directement admissibles aux concours de la fonction publique sans avoir à passer les épreuves d’admissibilité. Ce serait évidemment le cas d’un amendement transformant des agents avec des contrats de droit privé en fonctionnaires.

Moduler les règles d’avancement de certains agents publics pour accélérer leur passage au prochain échelon ou augmenter leur rémunération s’assimile également à une charge. Consulté par le président de la commission des affaires culturelles lors de l’examen de la proposition de loi créant la fonction de directeur d’école, le président de la commission des finances a donc logiquement déclaré irrecevables les amendements visant à accélérer la carrière des directeurs d’école. Il a considéré comme irrecevable pour les mêmes raisons un amendement garantissant un accès plus rapide au statut de professeur d’université pour les enseignants-chercheurs.

L’article 40 fait également obstacle à la hausse des rémunérations des agents publics par voie parlementaire. Le président de la commission des finances a été contraint de déclarer irrecevable les amendements qui élargissaient les revalorisations salariales prévues dans le cadre du « Ségur de la santé » à des professions non concernées. Il est également impossible pour un député de procéder par amendement au dégel du point d’indice des fonctionnaires.

De même, toute extension de la protection fonctionnelle accordée à des agents serait contraire à l’article 40. La protection fonctionnelle crée des obligations supplémentaires pour l’administration publique, qui pourrait être amenée à verser des indemnités, à apporter une assistance juridique et à réparer d’éventuels préjudices. Le président de la commission des finances a donc logiquement écarté, lors de l’examen du projet de loi confortant le respect des principes de la République, l’ensemble des amendements visant à élargir la protection fonctionnelle des fonctionnaires, notamment ceux l’étendant à leur famille.

7. La charge est également constituée même lorsqu’elle est éventuelle ou facultative

Une charge est constituée dès lors qu’il existe une autorisation juridique nouvelle de dépenser. Que l’autorisation donnée soit facultative ou que sa mise en œuvre soit éventuelle ne change pas l’appréciation de la charge, caractérisée dès que la possibilité d’engager une nouvelle dépense existe.

Plusieurs cas peuvent être distingués.

Faciliter l’engagement de la responsabilité d’une personne publique augmente la probabilité que l’État doive verser une indemnisation si celle-ci devait être reconnue : c’est donc une charge, bien qu’elle soit éventuelle. La création d’un préjudice d’anxiété avec la possibilité d’engager la responsabilité de l’État lorsque celui-ci serait constaté a ainsi été déclarée irrecevable par la présidente de la commission spéciale chargée d’examiner le projet de loi portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets après consultation du président de la commission des finances. L’élargissement de la protection fonctionnelle des fonctionnaires, déjà évoquée plus haut, relève également de cette catégorie.

Dans le même esprit, les députés ont très peu de marge de manœuvre lorsqu’il s’agit de modifier le régime d’une garantie accordée par l’État. Bien que l’appel en garantie de l’État ne soit pas certain, la simple possibilité juridique que la garantie soit sollicitée suffit à constituer une charge. Dès lors, il n’est pas possible pour un député de créer par amendement un nouveau régime de garantie de l’État ou de modifier un régime existant dans un sens favorable aux bénéficiaires de la garantie, que ces bénéficiaires soient des personnes privées ou des personnes publiques.

Le cas s’est présenté avec la création des prêts garantis par l’État (PGE) par l’article 4 du premier projet de loi de finances rectificative pour 2020, examiné en mars 2020 à l’Assemblée nationale. Tout amendement visant à augmenter la quotité garantie par l’État, à étendre la durée d’amortissement ou à assouplir les conditions d’attribution du PGE a été déclaré irrecevable par le président de la commission des finances, dans la mesure où cela multiplie les possibilités d’appels en garantie de l’État et facilite donc l’engagement de dépenses publiques. Seuls les amendements proposant des modalités de nature restrictive, ou proposant de modifier le taux de rémunération de cette garantie pour l’État ([44]), auraient été acceptés par le président de la commission des finances, sous réserve qu’une baisse du taux de rémunération soit gagée.

Il en résulte qu’il est également impossible de prévoir qu’une collectivité territoriale puisse accorder elle-même un emprunt ou garantir un tel encours souscrit auprès d’un établissement privé, quelle que soit la nature de l’organisme emprunteur.

La même problématique existe pour le régime d’indemnisation des catastrophes naturelles, qui repose sur un financement à la fois privé et public. La caisse centrale de réassurance (CCR) propose aux assureurs une couverture de réassurance qui bénéficie de la garantie de l’État. Tout amendement dont l’objectif est d’étendre les garanties des assurés contre les catastrophes naturelles ou de réduire leurs franchises augmente la possibilité d’appel en garantie de l’État au titre de la réassurance et est irrecevable.

Une solution pour modifier les modalités du régime d’indemnisation tout en respectant l’article 40 consiste à faire peser le coût de ces changements sur les assureurs privés seulement, par exemple en indiquant que la modification apportée par l’amendement n’est pas retenue au titre des garanties de réassurance accordées par la caisse centrale de réassurance.

Une charge est constituée lorsqu’elle est facultative, c’est-à-dire lorsqu’un organisme situé dans le champ de l’article 40 a le choix d’effectuer ou non une dépense. Donner au maire la possibilité de refuser la fermeture d’une classe entre dans cette catégorie : même s’il n’est pas certain qu’il fasse usage de cette faculté nouvelle, lui offrir la faculté juridique de le faire est une charge. Dans la même optique, prévoir que les honoraires des médecins généralistes conventionnés qui exercent dans des zones sous-dotées puissent être majorés ne peut être fait par la voie d’amendement parlementaire. Cette jurisprudence est nécessaire pour éviter un contournement de l’article 40.

8. Les autres cas d’irrecevabilités

Le nombre de charges vues par le président de la commission des finances est trop important pour en faire ici un inventaire exhaustif. Il convient néanmoins de signaler d’autres cas de charges observées au cours de la XVème législature.

Le président a écarté systématiquement tout amendement qui prévoyait la création d’une nouvelle plateforme numérique ou d’un nouveau logiciel ; en effet, les coûts associés au développement de ces outils sont trop importants pour relever d’une charge de gestion. Il a également déclaré irrecevables les amendements ayant pour objectif de nationaliser diverses entreprises, à la fois sur le fondement de l’extension de patrimoine, de la dépense liée à l’achat du capital mais aussi sur celui de l’éventuelle nouvelle compétence pour l’État.

Le président de la commission des finances a aussi été amené à se prononcer sur des amendements qui souhaitaient revenir sur les exceptions à la règle dite silence vaut accord, qui veut que l’absence de réponse donnée pendant deux mois par l’administration sur une demande vaut décision d’acceptation. Prévoir que cette règle prévaut lors de l’attribution de subventions alors que ce n’est pas le droit existant constitue bien une charge, car cela rend systématique une dépense qui n’aurait peut-être pas été faite. De même, réduire les délais dans lesquels l’administration peut prendre une décision avant que la règle du silence vaut accord s’applique constitue, là encore, une charge au regard de l’article 40.

Anticiper l’entrée en vigueur d’une réforme coûteuse excède le droit existant. Le président de la commission des finances a par exemple écarté un amendement qui souhaitait avancer l’entrée en vigueur d’un tarif plancher pour les services de soins infirmiers à domicile (SSIAD). À l’inverse, repousser l’entrée en vigueur d’une réforme prévoyant une économie lors de l’examen du texte instituant cette réforme est recevable : cela s’apparente à un refus partiel du droit proposé. Le même amendement devra en revanche être déclaré irrecevable une fois la réforme entrée en vigueur.

Créer un nouveau droit opposable, sur le modèle du droit au logement opposable (DALO), est également contraire à l’article 40. Il est seulement possible de préciser qu’un droit opposable existant s’accompagne d’un mécanisme d’astreinte, assimilable à une sanction et non à une charge dans ce cas précis.

Enfin, le président de la commission des finances a déclaré irrecevable chacun des amendements visant à créer une police municipale à Paris, à la fois au titre de l’extension de compétences mais aussi à celui du recrutement de nouveaux fonctionnaires et des investissements nécessaires.

B. Les cas dans lesquels la charge n’est pas constituÉe au sens de l’article 40

Certains amendements présentent des similarités avec des amendements chargés et sont néanmoins recevables au regard de la jurisprudence de l’article 40.

Ainsi, les amendements dont les effets financiers sont trop indirects pourront être mis en discussion. Le Conseil constitutionnel a ainsi rappelé que l’article 40 avait été adopté par le constituant « en vue d’éviter que des dispositions particulières ayant une incidence financière directe, puissent être votées sans qu’il soit tenu compte des conséquences qui pourraient en résulter pour la situation d’ensemble des finances publiques » ([45]). Si les conséquences financières de l’amendement ne sont pas son objet principal mais simplement un effet induit de sa mise en œuvre, alors l’amendement est recevable.

Les dispositifs qui ne sont pas normatifs, ou les amendements qui n’excèdent pas la charge de gestion, sont également recevables financièrement.

1. Le cas des expérimentations

Soucieux de préserver l’initiative parlementaire strictement encadrée par l’article 40, une nouvelle jurisprudence avait été consacrée par un précédent président de la commission des finances : la recevabilité d’une proposition de loi ou d’un amendement prévoyant l’expérimentation d’une charge publique, lorsque celle-ci est autorisée ou menée par l’État. Cette jurisprudence a été appliquée sous la XVème législature, tout en étant adaptée aux idées nouvelles portées par les députés.

Cette interprétation permet à un député de proposer, par amendement, une expérimentation qui a des conséquences coûteuses pour les finances publiques, sous réserve de répondre à un certain nombre de critères cumulatifs, qui font l’objet d’un contrôle d’autant plus rigoureux qu’il s’agit d’une tolérance audacieuse, encore jamais commentée par le Conseil constitutionnel :

– l’expérimentation doit être à la main de l’État. Il doit soit expressément l’autoriser – avec une formule du type « l’État peut autoriser » – soit la conduire lui-même, car le Gouvernement est le seul habilité à assumer une charge publique ;

– l’expérimentation doit être limitée dans le temps. Sa durée ne peut excéder trois ans ;

– elle doit également faire l’objet d’une délimitation géographique, c’est-à-dire être limitée au plus à cinq départements, trois régions ou un segment de la population si cela est plus pertinent. Ce critère est essentiel pour établir un bilan de l’expérimentation grâce à une comparaison entre les territoires ayant fait l’objet de l’expérimentation et les autres. Prévoir l’éligibilité de l’ensemble des collectivités volontaires ne suffit pas à satisfaire à ce critère, puisqu’elles pourraient en théorie toutes se porter volontaires, alors que la définition même d’une expérimentation suppose l’existence d’un contrefactuel ;

– l’expérimentation doit être réversible, ce qui implique par exemple qu’elle n’exige pas que soient mis en œuvre d’importants investissements en matériel ou en moyens humains ;

– l’objet de l’expérimentation doit être défini, réalisable et précis, pour éviter les expérimentations portant sur des sujets très vastes et peu concrets, pas assez opérationnels pour être mis en œuvre.

Il en résulte que toute idée n’est pas susceptible de faire l’objet d’une expérimentation. La faculté d’expérimenter a été strictement encadrée par le président de la commission des finances pour éviter qu’elle soit utilisée pour contourner l’article 40 et chaque expérimentation est examinée au cas par cas. La multiplication des amendements proposant des expérimentations sous la XVème législature a été l’occasion pour le président de la commission des finances d’affiner cette jurisprudence particulièrement constructive.

Ainsi, le président de la commission des finances écarte toute expérimentation dont l’intérêt serait déjà démontré, sans qu’il soit besoin de procéder à la moindre comparaison, par exemple lorsque l’expérimentation vise à accorder une subvention, une aide publique ou une prestation sociale. Il a ainsi jugé irrecevable une expérimentation visant à instaurer le revenu de base ou à inclure le burn-out dans le champ des maladies professionnelles. De même, il n’a pas été possible d’expérimenter l’attribution de nouveaux points de retraite au titre de la solidarité nationale, qui se serait directement traduite par une augmentation des pensions. Le président de la commission des finances a aussi écarté la possibilité d’expérimenter un dispositif de capital décès en faveur des parents qui souffrent du décès d’un enfant. De manière générale, aucun mouvement statutaire ne peut faire l’objet d’une expérimentation, l’intérêt pour l’administration d’accueil étant évident.

Le président de la commission des finances a également écarté la possibilité d’expérimenter l’armement de la police municipale, relevant que les investissements en matériels étaient irréversibles. Sur le même fondement, il a déclaré irrecevable un amendement prévoyant d’expérimenter la pose de dispositifs intra-utérins en cuivre.

Enfin, un député qui modifie une expérimentation déjà existante par amendement doit lui aussi se conformer aux critères de l’expérimentation, au risque sinon de voir son amendement déclaré irrecevable. Le président de la commission des finances a été ainsi contraint de déclarer irrecevable pour charge un amendement qui prolongeait une expérimentation permettant aux sages-femmes de faire des interruptions volontaires de grossesse (IVG) instrumentales, car celui-ci ne répondait pas au critère de délimitation géographique.

À titre d’exemple, ont été jugées recevables les expérimentations suivantes (respectant les critères de délimitations temporelle et géographique) :

– une modalité alternative de financement, par exemple en mettant en place pour certaines pathologies un forfait global pour un parcours de soins défini plutôt qu’une tarification à l’acte ;

– l’élargissement de la faculté de prescription par des professionnels de santé ;

– l’usage médical du cannabis pour les malades.

Le président de la commission des finances avait accepté l’expérimentation d’un dispositif en loi de financement de la sécurité sociale, alors qu’un tel dispositif aurait pu être considéré comme un « cavalier social », dès lors que cette expérimentation prévoyait explicitement un financement de la sécurité sociale. Cet amendement, devenu l’article 75 de la loi n° 2021-1754 du 23 décembre 2021 de financement de la sécurité sociale, prévoyait l’expérimentation d’un accès gratuit au guide du bon usage des examens d’imagerie médicale, expérimentation financée par le fonds d’intervention régional. Il a été censuré par le Conseil constitutionnel en raison de son absence d’effet sur les dépenses des régimes obligatoires de base. Il en résulte que prévoir un financement par un organisme relevant du champ des LFSS ne saurait suffire à rendre l’expérimentation d’un dispositif qui serait un « cavalier social » recevable en loi de financement de la sécurité sociale.

2. Les dispositions ayant un effet trop indirect sur les charges publiques

Certains dispositifs proposés par les députés ont un effet financier incident, mais qui n’est pas le premier objet de l’amendement et qui est trop indirect pour que cet amendement soit déclaré irrecevable.

Le président de la commission des finances considère ainsi régulièrement comme recevables des amendements proposant de désigner une cause nationale de l’année, quelle que soit cette cause, sauf naturellement à ce que le dispositif en question prévoie l’attribution de moyens publics spécifiques à ses porteurs.

Il a également déclaré recevables la présomption de salariat pour les travailleurs des plateformes, tant que les critères permettant de distinguer le salarié du prestataire de services ne sont pas modifiés, ainsi que le fait d’accorder systématiquement le droit d’asile aux lanceurs d’alerte. Dans ces deux exemples, bien que l’incidence financière soit avérée, le lien est trop indirect pour constituer une charge.

Enfin, s’agissant des marchés publics, le président de la commission des finances a considéré comme recevables, en les examinant au cas par cas, tous les amendements prévoyant d’ajouter des contraintes au cahier des charges publié par les autorités délégantes. Si la multiplication des critères à respecter par les délégataires est susceptible de renchérir le prix payé par les collectivités au titre de ces marchés publics, il peut être considéré que l’incidence financière n’est qu’une conséquence indirecte de ces amendements.

3. La charge de gestion

La notion de charge de gestion permet d’atténuer la rigueur de l’article 40 en considérant que certaines mesures peuvent être mises en œuvre à moyens constants par l’administration publique.

Une disposition qui précise les missions d’un organisme situé dans le champ de l’article 40 n’est pas systématiquement une charge. L’appréciation est faite au cas par cas par le président de la commission des finances, qui peut estimer que l’organisme en question dispose des moyens suffisants pour mettre en œuvre la proposition parlementaire sans recrutements supplémentaires.

Consulté par ses homologues à de nombreuses reprises, le président de la commission des finances a considéré que désigner un référent relevait de la charge de gestion, que ce soit un référent sur le harcèlement au sein des écoles ou encore un référent égalité hommes/femmes au sein des administrations territoriales. Seul un amendement prévoyant explicitement que le référent ferait l’objet d’une création de poste a été écarté. A été accepté par ailleurs un amendement visant à créer une nouvelle délégation au sein de l’Assemblée nationale pour suivre les expérimentations faites par les collectivités territoriales.

Le président de la commission des finances a considéré comme recevable un amendement prévoyant la systématisation des enquêtes administratives prévues à l’article L. 114-1 du code de la sécurité intérieure pour vérifier que le comportement des personnes physiques ou morales intéressées n’est pas incompatible avec l’exercice de leurs futures missions.

L’irrecevabilité au titre de l’article 40 ne peut être opposée à des amendements qui demandent la remise d’un rapport par le Gouvernement, quand bien même ce dernier porterait sur la création ou l’aggravation d’une charge publique : la rédaction du rapport est considérée comme une charge de gestion pour l’administration.

S’agissant de l’organisation des élections, le président de la commission des finances n’a pas opposé l’irrecevabilité à une proposition de loi sans « gage de charge » ouvrant la possibilité d’organiser un scrutin sur deux jours, considérant que cela relevait de la charge de gestion pour l’État.

Enfin, dans le domaine de l’éducation nationale, le président de la commission des finances s’inscrit dans la continuité de son prédécesseur en acceptant tous les amendements qui souhaitent substituer ou ajouter de nouveaux sujets à enseigner, considérant que cela se fait à moyens constants. Il a ainsi accepté des amendements proposant des modules sur la santé sexuelle ou sur la transition écologique.

Sur ce fondement, il a également déclaré recevables les amendements prévoyant diverses formations pour les fonctionnaires ou pour les élus, considérant qu’ils bénéficient déjà d’une formation continue et que cela s’apparente à une mesure portant sur le contenu de ladite formation.

En revanche, n’est pas une charge de gestion mais bien une aggravation des charges publiques la création d’une nouvelle filière d’enseignement. Le président a ainsi écarté de la discussion parlementaire un amendement souhaitant créer une nouvelle discipline, l’éducation au développement durable.

Tout ce qui modifie le contenu des formations est donc recevable ; à l’inverse, toutes les dispositions visant à créer de nouvelles écoles ou de nouvelles filières sont irrecevables. L’appréciation du président est faite au cas par cas, au regard du droit existant.

4. Les dispositions touchant à la matière pénale

La politique pénale et la procédure pénale constituent des domaines à part. Y appliquer strictement l’article 40 restreindrait totalement l’initiative parlementaire. Le président de la commission des finances, suivant le raisonnement établi par son prédécesseur, considère que les amendements touchant à la matière pénale sont recevables, à l’exception de ceux ayant une incidence financière directe (élargir l’accès à l’aide juridictionnelle par exemple). Il a ainsi déclaré irrecevables les amendements prévoyant systématiquement la présence d’un avocat lors d’une procédure contentieuse concernant un mineur. En effet, la présence d’un avocat auprès d’un mineur dans une procédure contentieuse se traduit par l’attribution systématique de l’aide juridictionnelle pour le mineur : le lien entre la charge et la disposition est direct, ce qui explique l’irrecevabilité.

Sont en revanche recevables les amendements qui visent à alourdir les peines d’emprisonnement pour un crime ou un délit ou à créer un nouveau délit.

Ce qui relève de l’office du juge est très majoritairement hors du contrôle du président de la commission des finances. Il n’est par exemple pas envisageable de restreindre la capacité d’un député à modifier les capacités du juge à prononcer des peines alternatives à la prison. Rendre obligatoire la présence d’un avocat à une étape de la procédure pénale alors que ce n’était pas le cas auparavant relève strictement du domaine de la procédure pénale et ne saurait être déclaré irrecevable, malgré l’effet assez direct sur le budget de l’aide juridictionnelle.

5. Les dispositions non normatives ou dont l’effet est indiscernable

Si le président de la commission des finances peut être amené à contrôler les amendements déposés sur des lois de programmation, ceux-ci ne sauraient être déclarés irrecevables s’ils sont dépourvus de toute portée normative, par exemple s’ils modifient des objectifs fixés dans un article de programmation budgétaire (cf. supra c du 3 du A du I de la première partie). Il n’en demeure pas moins que le président de la commission des finances peut déclarer irrecevables des amendements sur des lois de programmation si ceux-ci ont un effet normatif avéré.

Ce fut le cas lors de l’examen du projet de loi de programmation relatif au développement solidaire et à la lutte contre les inégalités mondiales. Un amendement qui souhaitait élargir l’assiette des dépenses utilisée pour calculer l’investissement des collectivités territoriales en matière de coopération avec des collectivités étrangères, alors que l’investissement était limité à 1 % de cette même assiette, a été déclaré irrecevable.

Le président de la commission des finances reste donc vigilant : un amendement fixant des objectifs très précis d’investissement peut être jugé comme entraînant une charge, malgré son caractère programmatique. Une initiative parlementaire qui prévoyait un programme de financement et de commande de matériel roulant ferroviaire sur plusieurs années n’a pu prospérer en raison de son caractère de charge.

Certains amendements, s’ils modifient des dispositions normatives, peuvent être dépourvus de tout caractère normatif, en raison de leur imprécision ou du caractère indiscernable des effets qu’ils produiront, et sont donc déclarés recevables. C’est le cas des amendements qui souhaitent que certains critères soient pris en compte dans la fixation du prix des médicaments : en l’absence de précisions, le président a estimé que le doute sur le caractère chargé de l’amendement devait pencher en faveur de la recevabilité. Représente naturellement une situation différente, constitutive d’une charge, l’initiative tenant à ce qu’un paramètre soit systématiquement compensé dans un tel prix. En effet, dans le premier cas, il s’agit d’une précision sur la méthodologie de travail de l’autorité compétente, sans contrainte sur le résultat de ses décisions, alors que le second cas a pour conséquence juridique de garantir une fraction du prix.

Sur ce fondement, tout amendement qui peut être assimilé à une déclaration d’intention sans moyens attachés est également recevable. Le président de la commission des finances a ainsi considéré qu’un amendement prévoyant un accès équivalent aux soins palliatifs sur tout le territoire n’emportait aucune conséquence financière. Les amendements qui fixent des grands principes de politique publique sont là encore recevables, en raison de leur faible normativité. Consulté par la présidente de la commission des affaires sociales, le président de la commission des finances a estimé que les amendements proclamant l’universalité des allocations familiales étaient recevables, en raison de leur absence d’effet juridique.

Le président de la commission des finances est également attaché à vérifier le caractère normatif des documents de planification modifiés par les députés. Si ces documents de planification sont assimilables à des déclarations d’intention et ne contiennent pas de financements spécifiques, alors un amendement y ajoutant des éléments ne saurait constituer une charge. À l’inverse, comme indiqué plus haut, ajouter des secteurs non couverts par un document opérationnel, qui prévoit explicitement la mobilisation de moyens humains et budgétaires publics, ne peut être fait par amendement parlementaire.

Enfin, le président de la commission des finances a régulièrement déclaré recevables des amendements qui n’excèdent pas le droit existant. C’est le cas des amendements sur le projet de loi relatif à la bioéthique qui affirmaient que le changement de sexe à l’état civil ne devait pas faire obstacle à l’accès à l’AMP. Le dispositif ne conduisait pas à élargir le public bénéficiaire de l’AMP. Ainsi, un homme transgenre ayant conservé des organes de reproduction féminins ne correspondait toujours pas aux critères légaux (femme, couple de femmes ou couple hétérosexuel) pour accéder à l’AMP.

6. Les autres cas de charge non constituée

Le président de la commission des finances accepte aussi les charges dites de trésorerie, du moment qu’elles sont infra-annuelles et non massives. Il a notamment considéré que la possibilité de demander aux pharmaciens, en une seule fois, la totalité des boîtes de médicaments liées à une ordonnance représentait une charge de trésorerie et était donc recevable. À ce titre, élargir le tiers-payant à un médicament en particulier est possible par amendement parlementaire. En revanche, une réforme d’ampleur consistant à généraliser le tiers-payant entraînerait un décaissement trop massif pour constituer une charge de trésorerie.

Saisi à plusieurs reprises par la présidente de la commission des affaires sociales sur des amendements visant à lutter contre le non-recours aux prestations sociales, le président de la commission des finances a choisi de ne pas se placer sur le terrain de la charge, considérant que juridiquement, ces amendements ne constituaient pas une autorisation nouvelle de dépenser, mais plutôt le rappel d’une autorisation déjà faite.

Préservant une innovation de son prédécesseur, le président de la commission des finances a laissé en discussion des amendements proposant la fusion de deux entités publiques en une nouvelle entité assurant les missions des deux entités initiales, fusion qui permettrait de réaliser des économies et ne constituerait donc pas une charge. Il a ainsi accepté le transfert à la commission de régulation de l’énergie (CRE) des compétences du comité de gestion des charges de service public de l’électricité, et la suppression de ce comité. Néanmoins, pour éviter que cette tolérance se traduise par un contournement manifeste de l’article 40, cette jurisprudence s’applique seulement si les entités qui existaient avant la fusion sont expressément supprimées par le dispositif et si l’entité nouvelle ne voit pas le champ de ses missions étendu.

Le président de la commission des finances a assoupli la jurisprudence relative aux investissements engagés par les personnes publiques : s’il est toujours irrecevable d’imposer à un organisme situé dans le champ de l’article 40 de renouveler la totalité de ses biens matériels en une seule fois, le président a admis qu’un amendement puisse imposer des contraintes lors du renouvellement du stock. Est ainsi privilégié un raisonnement en termes d’amortissement. S’il n’est pas possible de remplacer une flotte entière de voitures par des voitures électriques (le stock), il est possible par la voie d’un amendement parlementaire de prévoir qu’à l’occasion du renouvellement de la flotte, les voitures nouvellement acquises seront électriques (flux). L’auteur de l’amendement se place dans ce dernier cas sur le terrain d’une sujétion existante (assurer le renouvellement régulier du matériel), pas d’une dépense supplémentaire. Une contrainte ne peut être imputée sur le stock mais peut l’être sur le flux.

Consulté par les présidents d’autres commissions et par le Président de l’Assemblée nationale, le président de la commission des finances a aussi été amené à appliquer plusieurs fois la jurisprudence dite de l’État employeur. Lorsqu’une disposition fait peser des contraintes à la fois sur les personnes publiques et les personnes privées, dans des conditions juridiquement indistinctes, elle est considérée comme recevable, car elle n’est en fait pas applicable à titre principal à des organismes situés dans le champ de l’article 40 mais uniquement de façon indifférenciée à ces organismes et à d’autres personnes. Il est donc possible, à titre d’exemple, de prévoir une augmentation du salaire minimum par amendement parlementaire. Pour correspondre aux critères, le spectre des personnes concernées ne doit pas être majoritairement public. Le président de la commission des finances a ainsi déclaré irrecevable un amendement qui prévoyait que les détenus soient rémunérés à hauteur du SMIC, considérant que la majeure partie des employeurs des détenus étaient des employeurs publics.

Enfin, les amendements proposant de faire peser sur des entités situées hors du champ de l’article 40 des contraintes exorbitantes peuvent dans certains cas se voir opposer une irrecevabilité. Si ces contraintes peuvent être imposées sans qu’il en résulte une charge pour la puissance publique, l’amendement est recevable. À l’inverse, dans l’hypothèse où, soit dans le texte même de l’amendement, soit du fait de l’application d’une jurisprudence d’une cour suprême exigeant une indemnisation publique en contrepartie de l’édiction d’une telle contrainte, il résulte de la disposition proposée ou des exigences juridiques qui lui sont attachées la création d’une charge publique, l’amendement est irrecevable. Dans les autres hypothèses, le président de la commission des finances apprécie au cas par cas si l’amendement pourrait avoir pour conséquence d’aggraver les charges publiques.

Ainsi, à l’occasion de l’examen du projet de loi d’orientation des mobilités, ont été déclarés irrecevables des amendements supprimant les péages autoroutiers ou proposant la gratuité d’une portion d’autoroute. Dans divers textes, il a déclaré irrecevables des amendements ayant pour objet de prévoir la réquisition de locaux. Le président de la commission des finances a considéré que ces amendements avaient en commun d’imposer des charges à certaines personnes physiques ou morales, et d’engendrer une compensation de la part de la puissance publique, indispensable pour éviter une rupture d’égalité devant les charges publiques. En conséquence, ces amendements constituaient des charges publiques au sens de l’article 40.

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Si l’interdiction absolue d’alourdir une charge publique ne laisse que peu de marges de manœuvre à l’initiative parlementaire, les règles entourant la diminution des ressources publiques offrent davantage de souplesse. L’application d’une jurisprudence favorable à l’initiative parlementaire a en outre permis de multiplier les hypothèses de recevabilité liées à une perte de recettes.

IV. Une diminution des ressources publiques doit Être gagÉe pour Être recevable

La rédaction de l’article 40 de la Constitution traduit la différence de nature qui existe entre la création ou l’aggravation d’une charge publique et la diminution des recettes publiques. Tandis que le singulier est utilisé pour désigner les premières, soulignant le caractère absolu de l’impossibilité de la création ou de l’aggravation de toute charge publique, il est fait appel au pluriel pour désigner la seconde.

L’emploi du pluriel pour désigner les ressources publiques confirme l’impossibilité de diminuer la somme totale des recettes publiques ; il confirme en creux la possibilité de diminuer une ou plusieurs ressources publiques si cette diminution est compensée par l’augmentation d’une ou de plusieurs autres ressources publiques. Des règles juridiques encadrent toutefois cette possibilité de « gager » une perte de recettes.

A. La perte de recettes doit Être caractÉrisÉe et rÉpond À plusieurs critÈres juridiques

De manière générale et pour l’intégralité de son application, l’article 40 implique une appréciation juridique des initiatives parlementaires, non une appréciation économique, budgétaire, ou politique. Dès lors, c’est bien le droit existant, non les conséquences économiques d’une disposition législative, qui est pris en compte pour l’appréciation de la perte de recettes.

Par conséquent, l’alourdissement de la fiscalité est systématiquement jugé recevable par le président de la commission des finances. Si la doctrine économique peut se livrer à un débat sur la question de savoir si l’augmentation du taux d’un impôt entraîne à terme des effets négatifs sur la consommation par exemple, cette considération n’entre pas dans l’appréciation de la recevabilité financière. Est par conséquent recevable sans gage un amendement visant à permettre aux conseils départementaux d’augmenter le taux de la taxe de publicité foncière et du droit d’enregistrement. De la même manière, la création d’une nouvelle imposition, comme une taxe annuelle sur les logements meublés non affectés à l’habitation principale et situés dans certaines zones de Corse, est systématiquement recevable.

A contrario, tout amendement visant à alléger le poids de la fiscalité pour les contribuables doit être gagé pour être recevable.

1. La perte de recettes doit être l’effet direct de l’initiative parlementaire devant être gagée

Une initiative parlementaire est considérée comme entraînant une perte de recettes si cette diminution des ressources publiques est sa conséquence directe. Pour cette raison, toute diminution du taux ou de l’assiette des recettes publiques (qu’il s’agisse de prélèvements obligatoires, d’impositions de toutes natures, de redevances, de cotisations sociales, de factures dont le règlement est dû à une personne comprise dans le champ de l’article 40, des produits tirés d’une cession d’actifs, de dividendes…) est considérée comme une perte de recettes. La conséquence évidente d’un tel amendement est la diminution des recettes perçues par les personnes publiques comprises dans le champ de l’article 40.

Le président de la commission des finances considère ainsi que sont constitutifs d’une perte de recettes les amendements ayant pour objet de diminuer le tarif de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) sur un type particulier de fioul. De la même manière, un amendement réduisant l’assiette sur laquelle est prélevée la cotisation versée aux organismes HLM à la CGLLS, en en excluant le produit du supplément de loyer de solidarité pour les logements situés en outre-mer, doit être gagé pour être recevable.

Naturellement, la suppression de tout ou partie d’une imposition représente systématiquement une perte de recettes. Par conséquent, le président de la commission des finances a jugé qu’un amendement supprimant la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) « air » constituait une perte de recettes.

Dans le champ social, une perte de recettes est caractérisée lorsque l’initiative parlementaire a pour effet de réduire le montant des cotisations et contributions sociales perçues. Dans cette optique, le président de la commission des finances consulté par la présidente de la commission des affaires sociales a régulièrement considéré qu’un amendement visant à laisser la possibilité à l’assuré de choisir une assiette de cotisations qui lui soit plus favorable est constitutif d’une perte de recettes.

De la même manière, un amendement visant à autoriser certains chefs d’entreprise à verser une prime non assujettie aux cotisations de sécurité sociale, à la contribution sociale généralisée (CSG) et à la contribution pour le remboursement de la dette sociale (CRDS) doit être gagé pour être recevable. En effet, une telle prime serait, en application du droit commun, pourvoyeuse de recettes au profit des organismes de sécurité sociale. Sa « désocialisation » représente donc une perte de recettes.

Au delà des cotisations et contributions sociales, la baisse d’autres recettes de la sécurité sociale doit être gagée pour être recevable. Le président de la commission des finances, consulté par la présidente de la commission des affaires sociales, a par exemple considéré qu’un amendement ayant pour objet de supprimer les recouvrements sur successions des bénéficiaires de l’allocation de solidarité aux personnes âgées (ASPA) devait être gagé.

Les transferts de ressources d’un organisme de sécurité sociale à un autre doivent également être gagés. Par exemple, un amendement visant à supprimer le transfert, créé dans le cadre d’un projet de loi, d’une ressource de la branche famille et de la CNSA vers le fonds de solidarité vieillesse universel doit être gagé. Cet amendement constituerait en effet une perte de recettes pour le fonds nouvellement créé.

En revanche, les conséquences fiscales indirectes d’une disposition ne sont pas susceptibles d’être considérées comme une perte de ressources publiques dans le cadre de l’examen de la recevabilité financière. Un amendement parlementaire qui assouplirait les modalités d’accès au mariage aurait des conséquences fiscales certaines, car il favoriserait la constitution de nouveaux foyers fiscaux et pourrait par conséquent entraîner une baisse du produit de l’impôt sur le revenu. Toutefois, l’objet principal de l’amendement n’est pas la diminution de l’impôt sur le revenu sur les ménages et cette conséquence fiscale n’est que l’accessoire de la modification du régime juridique du mariage. Au titre de l’examen de la recevabilité financière, un tel amendement n’aurait donc pas à être gagé pour être recevable.

2. L’effet éventuel, conditionnel ou facultatif d’une perte de recette n’entraîne pas moins l’obligation de gager l’amendement

Dès lors qu’une initiative parlementaire ouvre la possibilité juridique de diminuer les recettes publiques, quand bien même cet effet serait éventuel ou incertain, il est nécessaire de la gager pour qu’elle puisse être considérée comme recevable.

Pour cette raison, le président de la commission des finances a considéré qu’un amendement proposant à la fois un élargissement de l’assiette et une réduction du taux de la taxe sur les transactions financières (TTF) n’était recevable qu’à condition d’être gagé. En effet, l’effet total de cet amendement sur les ressources est incertain, car il est impossible d’estimer lequel des deux leviers aura les conséquences les plus massives. La perte de recettes engendrée par la réduction du taux est certaine et suffit dès lors à imposer de gager l’amendement.

De la même manière, un amendement proposant de nouvelles modalités de calcul de la taxe d’enlèvement des ordures ménagères (TEOM), dont l’effet sur les recettes est imprévisible, doit comporter un gage. Un raisonnement similaire s’applique concernant un amendement visant à substituer au régime de frais réels utilisé pour calculer le remboursement des frais de déplacement déductibles de l’impôt sur le revenu un barème forfaitaire déterminé en fonction des émissions de dioxyde de carbone, de la masse en ordre de marche du véhicule et de la distance annuelle parcourue.

Le caractère conditionnel d’une perte de recettes ne fait pas non plus obstacle à l’application des règles de recevabilité financière et il convient de prévoir un gage pour rendre l’amendement recevable. En effet, dès lors qu’une initiative parlementaire ouvre la possibilité juridique de réduire les ressources publiques, elle doit être gagée. Pour cette raison, une diminution de l’assiette de la taxe sur la vente en gros de spécialités pharmaceutiques pour les laboratoires qui détiennent un stock de quatre mois de médicaments d’intérêt thérapeutique majeur est considérée comme une perte de recettes, quand bien même sa réalisation est conditionnée à la matérialisation d’une situation (en l’espèce, la constitution d’un stock suffisant).

Enfin, le caractère facultatif de la perte de recettes n’est pas de nature à assouplir l’examen de la recevabilité financière et un tel amendement doit comprendre un gage pour être recevable. Doit ainsi être gagé un amendement visant à permettre aux communes de renoncer si elles le souhaitent à un remboursement de la part des propriétaires chez qui des travaux d’assainissement non collectif ont été réalisés.

Ces différents cas de figure confirment la règle générale retenue par le juge de la recevabilité financière : toute nouvelle faculté juridique de réduire les ressources publiques, qu’elle soit certaine ou non, obligatoire ou non, conditionnée ou non, doit comporter un gage pour être recevable.

3. L’effet différé dans le temps ou temporaire de la perte de recettes impose de gager l’amendement

Une disposition entraînant une perte de recettes dans le futur n’en doit pas moins être gagée pour être recevable. Par conséquent, un amendement proposant une extinction progressive de la taxe intérieure sur la consommation finale d’électricité (TICFE) doit être gagé, quand bien même ses effets sont pluriannuels.

En revanche, le décalage infra-annuel de la perception d’une ressource publique n’est pas constitutif d’une perte de recettes, si deux conditions sont respectées : d’une part, le montant final perçu au cours de l’année ne doit pas s’en trouver modifié et d’autre part l’effet de ce report ne doit pas être massif.

La limitation dans le temps d’une perte de recettes n’est pas non plus de nature à exonérer l’amendement d’un gage pour être recevable. À titre d’exemple, une contribution exceptionnelle dont le versement est prévu pour deux ans ne peut voir sa durée de vie limitée à un an par amendement sans gage.

4. La création ou l’approfondissement d’une dépense fiscale est systématiquement considéré comme une perte de recettes

Les dispositifs visant à créer ou approfondir une dépense fiscale, entendue comme tout dispositif juridique dérogatoire aux règles fiscales de droit commun et favorable aux contribuables, entraînent naturellement des pertes de recettes. L’objet de ces dispositifs est de favoriser un acteur ou un secteur économique, d’inciter à la réalisation d’un comportement ou encore de procéder à une redistribution par l’assouplissement de la pression fiscale. L’objet même des dépenses fiscales est donc de limiter le poids de la fiscalité pour une catégorie de contribuables.

Dès lors, les différentes catégories de dépenses fiscales sont considérées de manière identique lors de l’examen de la recevabilité financière :

– l’extension d’un taux réduit de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) à des biens et services actuellement taxés au taux normal doit impérativement être gagée pour être recevable, car son adoption aurait pour effet de réduire les recettes de TVA. De la même manière, un amendement visant à créer des taux réduits de taxe spéciale sur les contrats d’assurance (TSCA) en fonction de critères alternatifs prenant en compte la masse des véhicules et leurs émissions de CO2 aura nécessairement pour effet de diminuer les recettes de la taxe et, par conséquent, doit être gagé pour être recevable. Il est également nécessaire de gager l’assujettissement à un taux réduit de TVA de tout produit nouvellement créé. En effet, et quand bien même la création de ce produit aurait pour effet global d’augmenter les recettes de TVA perçues par rapport à la situation initiale, son assujettissement à un taux réduit a pour effet de réduire les recettes fiscales par rapport à la situation par défaut dans laquelle le taux plein de TVA lui aurait été appliqué. À titre d’exemple, un amendement qui aurait pour objet de taxer au taux réduit de 5,5 % de TVA la vente de cannabis doit être gagé, car, par défaut, le taux de 20 % aurait été appliqué ;

– la création d’une exonération d’impôt doit systématiquement être accompagnée d’un gage, comme le président de la commission des finances a pu l’indiquer concernant l’exonération au titre de l’impôt sur le revenu des revenus de source étrangère pour une activité réalisée en télétravail en France ou encore concernant l’exonération des bénéfices tirés des cessions, même sous conditions de conservation d’actions reçues gratuitement pendant un certain nombre d’années. L’extension d’un dispositif comprenant une exonération fiscale doit également être gagée ([46]). C’est le cas, par exemple, pour tous les produits souscrits auprès d’une banque et d’une assurance et dont le versement, les intérêts ou la libération jouissent d’un traitement fiscal favorable. À ce titre, tout assouplissement des conditions de composition d’un PEA-PME ou des titres pouvant y être inclus ayant pour conséquence de faciliter le recours à l’exonération d’impôt sur le revenu qui est attachée aux gains résultant de ce placement doit être gagé pour être recevable ;

– de la même manière, une déduction d’impôt, ayant pour conséquence une perte de recettes, doit comprendre un gage. Le président de la commission des finances a ainsi considéré qu’un amendement proposant de déduire de la base fiscale de l’impôt sur le revenu la valeur des biens d’équipement de réfrigération, de traitement de l’air et de production d’eau chaude sanitaire utilisant des fluides réfrigérants devait comporter un gage pour être recevable ;

– l’instauration, le prolongement ou la modification d’une réduction d’impôt impose également d’y adjoindre un gage. Le président de la commission des finances considère notamment que la prorogation et l’élargissement de la réduction d’impôt dont bénéficient les contribuables au titre des souscriptions en numéraires au capital des sociétés de financement des d’œuvre cinématographiques et audiovisuelles (SOFICA) doivent être gagées pour être recevables ;

– l’aggravation d’un abattement d’impôt constitue également une perte de recettes et doit donc être gagée. C’est par exemple le cas d’un amendement dont l’objet est d’augmenter le montant de l’abattement sur les donations ;

– la mise en œuvre d’un plan d’apurement, dont l’objet peut par exemple être de repousser le paiement de cotisations et de contributions sociales, appelle également un gage, d’une part car la perception des recettes publiques est décalée dans le temps, et d’autre part car, si jamais la société bénéficiaire de cet échéancier gracieux faisait faillite, les cotisations et contributions pourraient ne jamais être appelées, et constituer par conséquent une perte de recettes définitive ;

– enfin, rendre plus favorables les dispositifs zonés comprenant un avantage fiscal constitue également une perte de recettes. Leur élargissement géographique, l’ajout de nouveaux motifs permettant d’en bénéficier, la modification de leur fonctionnement dans un sens favorable au contribuable ou encore leur prolongation dans le temps, comme a pu le considérer le président de la commission des finances concernant le dispositif des zones de revitalisation rurale, doivent être gagés.

5. Certains cas particuliers sont considérés comme une perte de recettes

Dans un sens particulièrement favorable à l’initiative parlementaire, certains dispositifs juridiques spécifiques sont considérés comme des pertes de recettes et doivent donc, pour être recevables, comprendre un gage.

a. Les avantages fiscaux entraînant un coût pour l’État sont considérés comme des pertes de recettes sous certaines conditions

● Les crédits d’impôts constituent une dépense fiscale particulière. Ils entraînent en effet le versement au contribuable d’une somme d’argent, dans le cas où la réduction d’impôt est supérieure au montant de l’impôt dû. L’excédent constitue ainsi une créance sur l’État, qui peut faire l’objet d’un report sur les exercices fiscaux ultérieurs ou d’une restitution par versement du Trésor public.

Un crédit d’impôt pourrait par conséquent être assimilé à la fois à une perte de recettes (tant que l’avantage fiscal est inférieur à l’impôt dû, c’est-à-dire qu’il ne dépasse pas le seuil de la réduction d’impôt) et à une charge en ce qu’il a pour effet de créer une autorisation juridique de dépenser dès lors que le montant de l’avantage fiscal excède le montant de l’impôt dû.

Toutefois, le président de la commission des finances, faisant application d’une jurisprudence constante et favorable à l’initiative parlementaire, admet qu’un amendement parlementaire instituant un crédit d’impôt soit recevable à deux conditions. D’une part, l’initiative parlementaire créant ou aggravant un crédit d’impôt doit être gagée de la même manière que tout amendement ayant pour effet une perte de recettes. D’autre part, l’amendement doit comprendre la neutralisation du mécanisme de restitution, en indiquant explicitement que le dispositif ne s’applique qu’aux sommes venant en déduction de l’impôt dû. Cette précaution permet de neutraliser le caractère dépensier d’un crédit d’impôt et d’en limiter sa portée à une simple perte de recettes (cf. pour un exemple de rédaction l’annexe n° 4).

● Les dispositifs d’aide au paiement, tels qu’instaurés par exemple à l’article 65 de la troisième loi de finances rectificative pour 2020 ([47]), bénéficient d’une approche favorable similaire. Dans le cadre de ce dispositif, les cotisations sociales sont réputées acquittées sans être appelées, et le manque à gagner qui en résulte est compensé par des dotations budgétaires ou par des affectations de ressources. Malgré la prise en charge par des moyens potentiellement budgétaires des conséquences des aides au paiement, le président de la commission des finances a considéré que leur extension était recevable à condition d’être gagée, au même titre que l’approfondissement des autres allègements de prélèvements obligatoires. Dès lors, et en application d’une approche favorable à l’initiative parlementaire, il est présumé que l’extension des aides au paiement est couverte par des attributions de ressources – justifiant l’existence d’un gage – et non par des crédits budgétaires supplémentaires.

● Les dégrèvements et remboursements d’impôts sont également des cas particuliers dans lesquels l’avantage fiscal peut donner lieu à un versement de l’État. Suivant une pratique constante favorable à l’initiative parlementaire, ces opérations sont également considérées comme des pertes de recettes et non comme une charge.

Dès lors, accorder un dégrèvement par voie d’amendement ne soulève pas de difficulté particulière, à condition de gager cet amendement. Se pose toutefois la question de la personne publique bénéficiaire de ce gage. Si les dégrèvements concernent dans la plupart des cas les impôts locaux, ils sont couverts par l’État, qui prend à sa charge tout ou partie de la contribution due par les contribuables aux collectivités locales.

En conséquence, afin d’éviter que l’amendement ne soit constitutif d’une charge pour le budget de l’État et ne se révèle irrecevable à ce titre, le juge de la recevabilité financière admet que le gage soit prévu en faveur de la collectivité territoriale, afin de faire obstacle au remboursement de l’État. En application de cette tolérance, le président de la commission des finances a jugé recevable un amendement comportant un gage en faveur des collectivités territoriales et proposant d’ajouter les parkings au dégrèvement de taxe foncière pour les contribuables propriétaires d’un immeuble normalement utilisé pour un usage commercial ou industriel et se trouvant inexploité.

Les remboursements liés à la mécanique de l’impôt concernent essentiellement la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) et l’impôt sur les sociétés (IS). Le juge de la recevabilité financière ne s’attache toutefois pas à prendre en compte les mécanismes de remboursement, considérant qu’ils s’assimilent à des opérations sur recettes et n’ont pas pour objet de diminuer les recettes définitives de l’État. Dès lors, il n’est pas nécessaire de gager un amendement modifiant le mécanisme d’un impôt fonctionnant selon un mécanisme de remboursement, dès lors que cet amendement n’entraîne pas au global une perte de recettes pour l’État.

En revanche, un amendement reportant dans le temps l’application d’une baisse de remboursement de la TICPE doit être gagé, car son adoption aurait pour conséquence de moindres recettes pour l’État lors d’une année considérée.

b. Des règles spécifiques encadrent certaines opérations considérées comme des pertes de recettes

Au delà des dispositifs fiscaux entraînant de manière évidente une perte de recettes, plusieurs opérations sont également considérées par le juge de la recevabilité financière comme des pertes de recettes.

● L’affectation d’une recette à une personne morale entrant dans le champ de l’article 40 est possible, sous réserve du respect de quelques conditions ([48]) :

– l’affectation ne doit pas avoir pour objet d’augmenter la dépense de son bénéficiaire en fléchant son utilisation vers une action spécifique. Si cette condition n’est pas respectée, l’amendement est en réalité constitutif d’une charge pour la personne publique bénéficiant de l’affectation. Or une charge ne pouvant être compensée, un tel amendement serait irrecevable même gagé. En application de cette règle, le président de l’Assemblée nationale a déclaré, après consultation du président de la commission des finances, qu’un amendement proposant d’attribuer une part de TICPE aux collectivités territoriales dans le but de financer l’élargissement des missions du service public de performance énergétique de l’habitat était constitutif d’une charge.

Il convient toutefois de signaler une exception à cette interdiction. Dans le cas de figure où le fléchage est préexistant à l’initiative parlementaire, les amendements qui ont pour objet d’augmenter le volume de ces recettes affectées au même affectataire seraient recevables, car ce n’est pas l’initiative parlementaire qui est à l’origine de cet emploi des fonds. Dès lors, un amendement ayant pour objet d’augmenter les recettes issues de la majoration du tarif de la taxe intérieure de consommation affectées au financement d’une infrastructure de transport durable ferroviaire ou fluvial ou à l’amélioration du réseau de transports urbains d’Île-de-France serait recevable, car l’article 265 du code des douanes autorise déjà ce fléchage ;

– l’affectation ne doit pas se faire au profit d’un fonds sans personnalité morale, dont la seule vocation est de dépenser pour un objet précis et pour lequel un lien direct peut donc être établi entre la ressource et la dépense. Le président de la commission des finances a à cet égard pu déclarer irrecevable un amendement visant à augmenter le plafond de la taxe sur les transactions financières (TTF) affectée au fonds de solidarité pour le développement (FSD), ce fonds étant dépourvu de personnalité juridique ;

– si la ressource existe d’ores et déjà, son affectation doit être gagée au bénéfice de la personne publique qui perdra des recettes publiques. Par conséquent, l’affectation du produit d’une imposition à une autre personne publique que le bénéficiaire initial (par exemple, l’affectation du produit de la TASCOM aux régions), doit être gagée.

En application de ce dernier critère, le président de la commission des finances considère que tout amendement visant à augmenter ou supprimer le plafond d’affectation de ressources à une autorité publique indépendante énumérée à l’article 46 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2012 de finances pour 2012 doit être gagé. En effet, supprimer ce plafond ou l’augmenter diminue les ressources de l’État au profit d’une personne morale distincte. Un amendement proposant de transférer le produit annuel de la TICFE à l’Agence nationale de l’habitat doit pareillement être gagé, car il entraîne une perte de recettes pour l’État.

● Les prélèvements sur recettes (PSR) constituent une dérogation au principe d’universalité budgétaire et prennent la forme de rétrocessions directes au profit des collectivités territoriales ou de l’Union européenne d’un montant déterminé de recettes de l’État. Ces versements n’étant pas retracés au titre des dépenses, ils sont considérés comme des pertes de recettes. C’est ce que rappelle le Conseil constitutionnel : « l’état A énumère et évalue la totalité, avant prélèvement, des recettes de l’État, puis désigne et évalue chacun des prélèvements opérés, dont le total est déduit du montant brut de l’ensemble des recettes ; [...] cette présentation ne conduit pas à dissimuler une recette ou une fraction de recette de l’État non plus qu’à occulter une charge » ([49]).

L’article 6 de la LOLF autorise l’existence de PSR au profit de deux types de personnes morales : l’Union européenne et les collectivités territoriales.

Le mécanisme du PSR est favorable à l’initiative parlementaire, puisqu’il autorise la recevabilité d’amendements dont l’objet est d’augmenter le montant des ressources prélevées sur l’État au profit d’une autre personne publique. Un amendement visant à créer un PSR ([50]), élargir les bénéficiaires ou le périmètre d’un PSR existant doit être gagé, car il a pour conséquence directe une perte de recettes pour l’État. Un amendement visant à instituer un PSR au profit des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre contributeurs au Fonds national de garantie individuelle des ressources doit donc, pour être recevable, comprendre un gage.

En outre, cette tolérance est encadrée par plusieurs limites. Tout d’abord, un PSR ne peut être créé qu’au bénéfice de l’Union européenne ou d’une collectivité territoriale ; il ne peut l’être au profit d’une quelconque autre personne morale. Par conséquent, la création d’un PSR au profit d’Île-de-France Mobilités, qui n’est pas une collectivité territoriale, a été déclarée irrecevable par le Président de l’Assemblée nationale après consultation du président de la commission des finances. Par ailleurs, s’il est possible de créer ou d’élargir un PSR via un amendement gagé, ce dispositif ne saurait en aucun cas être mobilisé comme un gage permettant de compenser une charge, étant donné que seule une perte de recettes peut être compensée.

● Les ressources tirées du patrimoine des personnes publiques qui se situent dans le champ de l’article 40 sont considérées comme des ressources publiques. Dès lors, un amendement ayant pour objet de limiter les produits de ce patrimoine doit être gagé pour être recevable. C’est tout d’abord le cas en ce qui concerne le patrimoine immobilier. Pour cette raison, le Président de l’Assemblée nationale a déclaré après consultation du président de la commission des finances qu’un amendement visant à permettre au président d’une collectivité d’utiliser gratuitement ou à un tarif préférentiel des locaux scolaires pour des activités culturelles, sportives ou socio-éducatives devait être gagé, car il constitue une perte de recettes pour la collectivité. De la même manière, la cession à vil prix (c’est-à-dire à un prix dérisoire et ne représentant aucunement la valeur réelle du bien) d’un actif public doit être gagée pour être recevable. Des ressources publiques peuvent également être tirées du patrimoine immatériel. Un amendement proposant de réserver des temps d’antenne gratuits auprès des sociétés publiques de radio et de télévision a donc été déclaré irrecevable, faute d’être gagé, par le Président de l’Assemblée nationale après consultation du président de la commission des finances.

● Enfin, la possibilité juridique de réduire des recettes autres que fiscales des personnes publiques, en premier lieu des collectivités territoriales, constitue une perte de recettes. Par conséquent, des amendements imposant aux autorités organisatrices de la mobilité de prévoir la mise en place de mesures tarifaires dans les transports en commun, instaurant une tarification de l’eau selon l’usage qui en est fait, la gratuité du prêt de documents dans les bibliothèques municipales ou intercommunales ou créant des barèmes réduits de la redevance de stationnement pour les véhicules de co-voiturage, réduisent les recettes autres que fiscales de la personne publique et doivent donc être gagés pour être recevables.

B. Certaines opÉrations ne sont pas considÉrÉes comme des pertes de recettes

Plusieurs dispositifs et mesures ne sont pas considérés comme des pertes de recettes et sont à ce titre recevables sans être gagés.

● Les modifications des règles de procédure fiscale ne sont pas regardées comme des pertes de recettes, car leur effet principal n’est pas de réduire les recettes des personnes publiques, mais de modifier le fonctionnement d’une procédure fiscale ou administrative. En application de cette règle, a été déclaré recevable sans gage un amendement dont l’objet est de modifier la manière dont est calculée la situation financière nette de la personne demandant à bénéficier d’une décharge d’obligation de paiement dans le cadre d’un divorce ou d’une séparation. Quand bien même une telle disposition pourrait avoir des conséquences marginales sur les recettes du Trésor, elles seraient accessoires par rapport à l’objet principal de l’amendement, qui ne vise qu’à modifier la manière dont est calculé le revenu des personnes séparées ou divorcées.

A contrario, les modifications de procédure qui ont pour objet explicite de faciliter ou d’accélérer une moindre perception de recettes doivent être gagées pour être recevables. C’est le cas par exemple d’un amendement fixant un délai maximal d’instruction pour les demandes à bénéficier d’une exonération des droits de mutation à titre gratuit sur les biens immeubles classés ou inscrits au titre des monuments historiques, délai au delà duquel le silence gardé par l’administration vaudrait décision d’acceptation. Pour la même raison, un amendement visant à limiter la durée de suspension du délai de prescription ([51]) lors d’un contrôle a pour but de réduire la période totale au cours de laquelle des contrôles peuvent être réalisés par l’administration. Étant donné qu’il a pour effet de limiter potentiellement les recettes des organismes de sécurité sociale, il doit être gagé.

● Les produits issus des amendes, sanctions et pénalités ne sont pas considérés comme des recettes publiques au sens strict du terme, car l’objectif de ces dispositifs n’est pas de créer une ressource publique supplémentaire, mais de décourager un comportement répréhensible. Ainsi, le but du législateur est qu’idéalement, la puissance publique ne perçoive pas de produit issu des amendes et sanctions, ce produit étant nul si tous les citoyens et entreprises se conforment aux règles de droit ainsi sanctionnées.

Par conséquent, tout adoucissement ou modification d’une sanction est recevable sans gage. L’assouplissement de l’obligation, instaurée par la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains (SRU) et faite aux communes, de disposer d’un pourcentage minimum de logements sociaux ou à défaut d’être redevable d’une pénalité, en est un exemple probant. En effet, les amendements visant à diminuer le montant de la pénalité ou à modifier dans un sens favorable aux communes les critères du dispositif, par exemple en incluant dans le stock de logements pris en compte dans le calcul des objectifs les propriétés sociales, ont pour effet de limiter le montant total des pénalités perçues. Au regard de la nature de sanction de cette pénalité, qui a pour objet sanctionner un comportement et non de générer des ressources publiques, de tels amendements sont systématiquement recevables sans gage.

Il existe toutefois deux exceptions à cette règle de principe :

– le changement d’affectation d’une recette issue d’une sanction appelle un raisonnement différent. En effet, une telle proposition révèle l’intention non pas de modifier une sanction, mais de faire usage de son produit effectif comme d’une ressource publique à part entière. Dès lors, toute opération visant à transférer le produit des amendes vers une autre personne publique que celle bénéficiant initialement de ce produit doit être gagée ;

– les sanctions appliquées aux personnes publiques elles-mêmes ne peuvent pas toutes être considérées de la même manière par le juge de la recevabilité financière. Une amende d’application universelle, dont serait incidemment redevable la personne publique au même titre que n’importe quelle personne morale, n’appelle pas de gage s’il s’agit de la diminuer ou de la supprimer. En revanche, un amendement ayant pour objet de créer une astreinte applicable uniquement à une personne publique constitue une charge et est à ce titre irrecevable, sauf si le droit existant ou le droit proposé fait d’ores et déjà état d’un droit opposable à la puissance publique. Dans ce dernier cas de figure, la notion de droit opposable permet de considérer que la puissance publique est garante de la mise en œuvre de la mesure considérée et peut donc être soumise à une astreinte en l’absence de respect de ses obligations.

● Enfin, la nature publique de certaines recettes peut se révéler parfois ambiguë et appelle une appréciation spécifique. Le juge de la recevabilité financière évalue au cas par cas la caractérisation de certains dispositifs, comme la redevance pour copie privée. Quand bien même le vocable de « redevance » est utilisé pour la désigner, elle a pour objet de verser une compensation aux artistes, producteurs et éditeurs au titre de l’absence de perception de droits d’auteur lors de la copie privée d’une œuvre ([52]). Si une partie des ressources tirées de la redevance pour copie privée finance des actions d’intérêt collectif, comme l’aide à la création, à la diffusion du spectacle vivant ou encore au développement de l’éducation artistique et culturelle, il s’agit d’actions financées uniquement par des ressources privées. Une suppression de cette redevance ou toute autre modification de ses caractéristiques en réduisant le produit ne sont dès lors pas considérées comme devant être gagées.

Ainsi, quand bien même une ressource finance marginalement des actions d’intérêt collectif, seule la modification d’une ressource publique par nature impose d’adjoindre à la disposition un gage.

C. La compensation par un gage

Le gage rendu nécessaire par les nombreux cas de figure présentés ci-avant répond lui-même à des règles précises, dont le respect conditionne la recevabilité de l’amendement.

Tout d’abord, d’un point de vue strictement formel, le gage doit être prévu dans le dispositif de l’amendement ou de la proposition de loi (sa seule mention dans l’exposé sommaire ou l’exposé des motifs est évidemment inopérante) et doit prendre la forme d’un alinéa ou d’un article distinct. Dans le cas d’une proposition de loi, l’article porteur du gage est par convention placé à la fin de la proposition.

Il convient de noter qu’il est nécessaire de gager un sous-amendement ayant pour effet de créer une perte de recettes, que l’amendement sur lequel ce sous-amendement est déposé soit lui-même gagé ou non. De la même manière, il est nécessaire de gager un amendement portant un article additionnel ou venant modifier les articles existant créant une perte de recettes, quand bien même la proposition de loi dans laquelle cet article s’insère est déjà gagée.

Si le respect de cette règle formelle permet d’identifier rapidement les amendements recevables, il appartient ensuite au seul Gouvernement de « lever » le gage si l’amendement est adopté. En effet, dans l’hypothèse où le Gouvernement émet un avis favorable au dispositif proposé par un amendement parlementaire, il en accepte le coût pour les finances publiques et propose en général la suppression de l’alinéa ou de l’article de gage.

Si une assemblée transmet à l’autre assemblée un texte dans lequel un article comprend un gage qui n’a pas été levé par le Gouvernement, et que cette autre assemblée supprime l’article, le rétablissement de cet article à l’occasion d’une nouvelle lecture suppose d’y prévoir à nouveau un gage, dans la mesure où celui-ci n’a à aucun moment été levé par le Gouvernement.

Il arrive également que des projets ou propositions de loi soient définitivement adoptés sans que le gage ou les gages n’aient été levés. Dans de tels cas, la loi finalement promulguée comporte les dispositions législatives correspondant à ces gages ([53]).

Au delà de cette pratique formelle, le Conseil constitutionnel a déterminé les principales exigences applicables aux gages : il convient que « la ressource destinée à compenser la diminution d’une ressource publique soit réelle, qu’elle bénéficie aux mêmes collectivités ou organismes que ceux au profit desquels est perçue la ressource qui fait l’objet d’une diminution et que la compensation soit immédiate » ([54]).

1. Le gage doit être crédible et réel

Si la compensation de la perte de recettes par l’adjonction d’un gage est une exigence formelle garantissant la recevabilité d’un amendement, il est impératif que cette compensation soit crédible, c’est-à-dire qu’elle repose sur des recettes suffisantes et pérennes permettant de compenser la perte de ressource prévue.

● Le gage doit être suffisant et pérenne pour compenser réellement la perte de recettes. La manière la plus simple de gager une initiative parlementaire est de faire reposer le gage sur une recette existante, en visant l’article de code ou de loi qui institue cette recette. Les gages les plus fréquemment utilisés sont ceux proposant la création d’une taxe additionnelle à l’accise sur les alcools prévue au chapitre III du titre Ier du livre III du code des impositions sur les biens et services ou d’une taxe additionnelle à l’accise sur les tabacs prévue au chapitre IV du titre Ier du livre III du code des impositions sur les biens et services.

Néanmoins, il reste loisible pour le parlementaire de créer une recette ex nihilo en vue de gager la perte de recettes qu’il propose. Quel que soit le cas d’espèce, le juge de la recevabilité financière s’assure que la recette en question est ou serait de nature à compenser de manière réaliste la diminution de ressource envisagée par ailleurs. Dès lors, un amendement proposant de remplacer le gage d’une proposition de loi par une augmentation de la taxe d’enregistrement des médicaments homéopathiques de l’article 344 undecies A du code des impôts, au rendement bien plus faible que le gage initialement proposé, a été considéré comme irrecevable par le président de la commission des finances consulté par le Président de l’Assemblée nationale.

Si le gage portant taxe additionnelle aux accises sur les tabacs est le plus fréquemment utilisé, il ne dispense pas pour autant de s’assurer de la réalité de la compensation. Par exemple, une exonération de cotisations sociales, contributions sociales et impôts directs dans des proportions massives ne peut être compensée par un gage « tabac », les recettes du droit de consommation sur les tabacs vendus en France atteignant 14,9 milliards d’euros en 2020. De manière générale, il est réaliste de penser qu’au delà d’un doublement du rendement de la taxe qu’il est proposé d’augmenter par le gage, une compensation ne serait plus réellement consistante.

Cela étant, si le gage doit compenser le montant de la perte de recettes de manière crédible, il n’est pas nécessaire de chiffrer la perte de recettes engendrée par l’amendement. Il suffit d’indiquer que la perte de recettes est compensée « à due concurrence » par une augmentation du taux de l’impôt retenu (ou la création d’une taxe additionnelle audit impôt) (cf. pour un exemple de rédaction l’annexe n° 4).

Outre le montant de la recette servant de gage, son caractère pérenne est également examiné : une recette éphémère ne peut être considérée comme compensant une perte de recettes pérenne. En outre, les amendements dits « auto-gagés », c’est-à-dire qui proposent de compenser la diminution d’une assiette par la hausse d’un taux, ou l’inverse, ne sont pas opérants. Comme indiqué ci-avant, l’effet d’un tel amendement serait incertain, car, alors que la perte de recettes est certaine, rien n’indique que le supplément de recettes engendré par la modification de l’un des paramètres compenserait avec certitude la perte de recettes. Un tel amendement doit donc être gagé, comme a pu l’indiquer le président de la commission des finances, consulté par le Président de l’Assemblée nationale, à propos d’un amendement qui proposait de compenser la baisse de l’assiette de la CSG sur les jeux par une hausse de son taux.

Enfin, au regard de la nature particulière des recettes issues des amendes et sanctions présentées ci-avant, ces ressources ne peuvent constituer un gage. Le produit des amendes ne constitue en effet pas une recette publique à proprement parler, étant donné qu’elles ont été instituées dans le but de décourager un comportement répréhensible et ont donc, idéalement, vocation à ne produire aucune recette publique.

2. Le gage doit être correctement affecté

Il est indispensable que la compensation soit prévue au profit de la personne qui subit la perte de recettes proposée par l’amendement ou la proposition de loi.

Si dans la majorité des cas de figure, la personne lésée est facilement identifiable, il arrive qu’une même ressource soit affectée à plusieurs personnes publiques. Il est par conséquent nécessaire de déterminer les personnes publiques pour lesquelles l’initiative parlementaire a un effet et de gager la perte de recettes pour chacune de ces personnes concernées, par le biais de plusieurs gages.

Les taxes affectées dont le produit est, au delà d’un plafond, versé au budget général, qui sont énumérées à l’article 46 de la loi de finances pour 2012, sont particulièrement concernées par ce cas de figure : la partie sous plafond des recettes est affectée à une personne tierce, tandis que la partie hors plafond est affectée à l’État.

Certains dispositifs appellent par nature un gage multiple. Un grand nombre de dispositifs zonés, comme celui des zones de revitalisation rurale (ZRR), entraîne des avantages en matière d’imposition des bénéfices, d’imposition locale et de cotisations sociales. Par conséquent, un amendement qui élargit le champ des ZRR doit être gagé pour l’État (au titre de l’imposition des bénéfices), pour les collectivités territoriales (au titre des impôts locaux) et pour les organismes de sécurité sociale (au titre des cotisations et contributions sociales).

L’évolution du financement de la sécurité sociale entraîne également des cas de partage des ressources. En 2022, la fraction de TVA affectée à la sécurité sociale représente par exemple 28,2 % de son rendement. En outre, une fraction de TVA de l’ordre de 20,5 % est affectée aux collectivités territoriales. Il était jusqu’à présent admis par convention qu’une diminution des recettes de TVA, bien qu’entraînant une perte de recettes pour d’autres administrations publiques, est compensée par un gage au bénéfice de l’État uniquement. Même si la part du produit de la TVA qui revient désormais aux collectivités territoriales et aux organismes de sécurité sociale a crû dans des proportions significatives et est désormais presqu’aussi importante que la part de son produit revenant à l’État, par souci de simplicité, il est proposé de maintenir cette lecture et de considérer que les gages des amendements proposant une diminution des recettes de TVA peuvent être établis au seul profit de l’État.

Concernant spécifiquement les collectivités territoriales, la complexité des circuits budgétaires oblige à gager de manière particulière les amendements entraînant une perte de recettes locales. S’il est loisible au parlementaire d’augmenter une autre imposition locale pour compenser une perte de recettes, il peut également prévoir une prise en charge par l’État. Dans ce dernier cas de figure, un double gage doit être utilisé : un tel gage compense d’une part la perte aux collectivités territoriales par l’augmentation d’un prélèvement sur recettes, et d’autre part la perte de recettes résultant de ce prélèvement pour l’État.

Enfin, certains cas particuliers imposent de gager l’amendement au profit d’une personne morale spécifique. Un amendement ayant pour objet de prévoir de nouveaux cas de gratuité du transport collectif entre le lieu de domicile et le lieu d’exercice professionnel doit par exemple être gagé au bénéfice des autorités organisatrices de la mobilité (AOM). De la même manière, un amendement visant à permettre aux entreprises de reverser leurs contributions aux organismes paritaires collecteurs agrées au bénéfice des services départementaux d’incendie et de secours dans le but de soutenir la formation de sapeurs-pompiers volontaires doit être gagé au bénéfice de France compétences.

Une fois que la personne publique lésée est identifiée, il est nécessaire de compenser la perte de recettes par la majoration d’une autre recette affectée à la même personne. Il serait par exemple inopérant de compenser une perte du produit de l’impôt sur le revenu par une hausse des cotisations sociales, le premier étant affecté à l’État et les secondes à la sécurité sociale.

TroisiÈme partie : L’application des rÈgles de recevabilitÉ financiÈre aux initiatives portant sur les collectivitÉs territoriales

Dans le cadre de l’examen des projets ou propositions de loi, un nombre significatif d’amendements déposés porte sur les collectivités territoriales, leurs groupements et leurs établissements. La diversité de la nature des ressources de ce sous-secteur d’administrations publiques ainsi que l’existence de règles spécifiques lui étant applicables justifient que des développements plus particuliers lui soient consacrés.

I. L’application de l’article 40 de la Constitution aux initiatives ayant trait aux collectivitÉs territoriales

Comme indiqué précédemment, les collectivités territoriales, leurs groupements, la Nouvelle-Calédonie et la plupart des organismes publics locaux se trouvent dans le champ de l’article 40 de la Constitution.

Sans revenir en détail sur les règles générales encadrant l’appréciation de la recevabilité des amendements au titre de l’article 40, plusieurs cas d’irrecevabilité et jurisprudences spécifiquement applicables aux collectivités territoriales peuvent être identifiés.

A. Une typologie des dispositions relatives aux collectivitÉs territoriales constitutives d’une charge publique

Les développements ci-après dressent une typologie des principales dispositions constitutives d’une charge constatées par le président de la commission des finances à l’occasion de l’examen de la recevabilité d’amendements portant sur les collectivités territoriales.

1. L’attribution de missions ou de compétences nouvelles

La création ou l’aggravation d’une charge ou le transfert d’une charge ne sont pas recevables au titre de l’article 40 de la Constitution (cf. supra A du III de la première partie). Certains tempéraments à cette règle, dégagés en vue de favoriser l’initiative parlementaire, peuvent néanmoins être relevés en ce qui concerne les collectivités territoriales.

a. La création d’une compétence nouvelle

Au regard des dispositions de l’article 40 de la Constitution, l’attribution de compétences ou missions nouvelles excédant la charge de gestion à une collectivité territoriale est constitutive d’une charge. Par exemple, le fait de confier à la Communauté européenne d’Alsace une compétence en matière d’économie de proximité, qu’elle ne détient pas en l’état du droit en vigueur, serait ainsi déclaré irrecevable.

Les amendements s’appuyant sur une compétence existante pour attribuer une mission facultative ou obligatoire à certaines collectivités territoriales se voient également opposer l’article 40 de la Constitution car de tels amendements proposent une nouvelle autorisation juridique de dépenser.

Ainsi, quand bien même les départements détiennent une compétence en matière d’action sociale, il n’est pas permis de prévoir par voie d’amendement que ceux-ci définissent un schéma départemental d’inclusion numérique et de lutte contre l’illectronisme, en raison des moyens devant être mobilisés pour définir un tel schéma et assurer son exécution.

Corollaire du principe précédent, l’existence d’une pratique préexistante, dès lors qu’elle ne respecte pas les critères pouvant justifier de retenir une situation de fait comme une base de référence (cf. supra 5 du A du II de la deuxième partie), ne peut pas être invoquée à l’appui de la recevabilité d’un amendement confiant une compétence nouvelle à une collectivité territoriale. À ce titre, des amendements venant consacrer la compétence des collectivités territoriales en matière de médiation sociale ou donnant à l’existence d’un système d’information local relatif à la gestion de l’épidémie de covid-19 dans une collectivité d’outre-mer une base légale dont il était dépourvu ont ainsi été déclarés irrecevables.

En revanche, le président de la commission des finances considère que ne peut être assimilé à l’attribution d’une compétence nouvelle le fait de désigner une collectivité territoriale comme chef de file pour gérer de manière commune l’exercice d’une compétence déjà partagée entre cette collectivité et une ou plusieurs autres. De tels amendements sont donc recevables.

b. Les transferts de compétences

Les transferts de compétences réalisés entre collectivités territoriales de catégories différentes ou entre les collectivités territoriales et l’État sont analysés comme un transfert de charge. Les amendements qui prévoient de tels transferts sont donc déclarés irrecevables par le président de la commission des finances, la jurisprudence du Conseil constitutionnel précitée ([56]) ne souffrant aucune ambiguïté quant à l’impossibilité de compenser l’aggravation d’une charge publique par la diminution d’une autre charge.

Toutefois, en application de la jurisprudence dite du bloc, le transfert de compétences peut être recevable lorsqu’il est opéré au sein d’une même catégorie de collectivités ainsi qu’entre ces collectivités appartenant à une même catégorie et leurs établissements publics. Afin de favoriser l’initiative parlementaire, ces transferts sont analysés comme un réaménagement de charge au sein d’une même personne publique.

Seraient ainsi recevables des amendements aménageant par exemple l’exercice d’une compétence entre les communes et l’établissement public de coopération intercommunale (EPCI) dont elles sont membres ou encore entre plusieurs départements et un syndicat interdépartemental. Il convient à cet égard de noter que le code général des collectivités territoriales prévoit que pour l’exercice de ses compétences, la métropole de Lyon dispose des mêmes droits et est soumise aux mêmes obligations que les EPCI à fiscalité propre ([57]). Un amendement qui précise que sont applicables à la métropole de Lyon des dispositions applicables aux EPCI à fiscalité propre est donc recevable.

Cette jurisprudence n’autorise néanmoins pas à attribuer de nouvelles compétences aux autorités organisatrices de la mobilité (AOM) qui, quoique principalement constituées d’EPCI du bloc communal, peuvent également relever de la région ([58]).

En outre, les amendements prévoyant le transfert d’une prérogative dont l’exercice n’est pas coûteux sont recevables. À titre d’exemple, le fait d’accorder aux départements la possibilité de modifier la distance minimale d’implantation entre un mat éolien et une habitation ne constitue pas une mesure pouvant être analysée comme une charge dès lors qu’elle s’exerce uniquement par le truchement d’une délibération du conseil départemental.

De la même manière, transférer aux collectivités territoriales un pouvoir réglementaire relevant d’une compétence liée ne saurait constituer une charge susceptible d’entraîner l’irrecevabilité de l’amendement. Plusieurs initiatives prévoyant de confier au conseil régional la capacité d’établir le classement des communes en zone de revitalisation rurale ont ainsi été déclarés recevables : ce classement résultant non pas d’un pouvoir discrétionnaire mais de l’application des critères définis par la loi, la capacité du conseil régional à modifier le classement était inexistante.

Le président de la commission des finances analyse toutefois au cas par cas les amendements prévoyant de tels transferts et s’autorise toujours à déclarer irrecevables des amendements dont l’adoption aurait pour conséquence la mobilisation de moyens nouveaux. Tel est notamment le cas pour les amendements transférant intégralement l’exercice d’un pouvoir de police administrative au profit d’une catégorie de collectivité.

c. Le cas particulier de la délégation de compétence

La délégation de l’exercice d’une compétence doit être distinguée de son transfert car, dans le premier cas, la compétence demeure juridiquement celle de la personne délégante. Le président de la commission des finances considère toutefois qu’un amendement prévoyant une délégation de compétence constitue également un transfert de charge car, en pratique, cette délégation conduit à confier une mission nouvelle à une personne publique placée dans le champ de l’article 40.

À ce titre, un amendement prévoyant la délégation au profit des régions de la gestion d’un service de cyber-sécurité et d’assistance dans le cadre des attaques informatiques dont peuvent faire l’objet les entreprises et les collectivités territoriales a été déclaré irrecevable.

La recevabilité des amendements prévoyant une délégation de compétence s’apprécie néanmoins au cas par cas. Peuvent ainsi être déclarés recevables les amendements prévoyant de déléguer une mission dont l’exercice n’excède pas la charge de gestion ou dont les dispositions peuvent être couvertes par le droit existant. À cet égard, le code général des collectivités territoriales prévoit la possibilité pour les collectivités territoriales de signer des conventions avec l’État en vue d’exercer pour son compte certaines compétences ([59]). Ces dispositions peuvent être mobilisées pour justifier la recevabilité de certains amendements. Il convient toutefois de noter qu’elles laissent à la main de l’État la possibilité d’opérer de telles délégations et encadrent strictement le champ des compétences concernées. En conséquence, tout amendement parlementaire prévoyant de nouveaux cas de délégation excédant celles permises par la loi doit être déclaré irrecevable ([60]).

2. Les dotations versées par les collectivités territoriales et l’affectation directe de recettes à des dépenses

Le fait de prévoir l’engagement, même de manière facultative, de dépenses nouvelles par les collectivités territoriales constitue, comme pour les autres personnes publiques, une charge. Un amendement étendant l’ouverture du revenu de solidarité active (RSA) aux personnes âgées de moins de 25 ans ou ouvrant le droit pour des collectivités d’accorder des prêts, de verser des avances et subventions ou de réaliser des prises de participations dans des fonds ou des entreprises doit être déclaré irrecevable.

De plus, les initiatives tendant à assujettir les collectivités territoriales à de nouvelles contributions, quand bien même celles-ci abonderaient le budget d’autres personnes publiques, sont irrecevables. N’entrent toutefois pas dans cette catégorie les sanctions et amendes acquittées par les collectivités ainsi que les versements libératoires, tel que celui versé par les communes ne respectant pas le pourcentage de logements sociaux imposé par la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbain (SRU).

De manière symétrique, l’affectation d’une recette à une dépense locale est analysée comme la compensation d’une charge devant être déclarée irrecevable. Il n’est par exemple pas permis d’élargir le champ des dépenses pouvant être financées par le produit de la taxe d’aménagement – dont le champ est encadré par la loi ([61]) – ou de prévoir l’attribution d’une fraction de taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) aux collectivités ayant adopté un plan « climat-air-énergie », qui constitue en réalité le fléchage inversé d’une recette vers une dépense, et doit donc être déclaré irrecevable.

Naturellement, en l’absence de fléchage, l’accroissement des recettes des collectivités territoriales ne constitue pas une charge, l’intégralité des recettes d’une collectivité finançant indistinctement l’ensemble de ses dépenses en vertu du principe d’universalité budgétaire.

Enfin, les amendements prévoyant d’aménager les modalités de comptabilisation des dépenses des collectivités territoriales en étendant le champ des celles pouvant être imputées sur leur section d’investissement sont également irrecevables, car ils ont pour effet direct d’élargir le champ des dépenses pouvant être financées par le recours à l’emprunt.

3. La création de catégories nouvelles de collectivités territoriales

Conformément à la règle générale prohibant la création par voie d’amendement parlementaire de structures coûteuses, les amendements prévoyant d’instituer de nouvelles catégories de collectivités territoriales, de groupements de telles collectivités ou d’établissements publics en relevant doivent être déclarés irrecevables.

Il convient également de noter que la possibilité pour les parlementaires de déposer des amendements prévoyant la fusion de structures existantes à des fins d’économie d’échelle (cf. supra 6 du B du III de la deuxième partie) ne permet pas de proposer la fusion des départements et des régions au sein d’une collectivité territoriale unique. Un tel amendement a ainsi été déclaré irrecevable car, en proposant une réforme territoriale d’ampleur, son objet ne pouvait être interprété comme un simple réaménagement d’une charge existante. La même règle s’applique pour les amendements ayant pour objet de créer une nouvelle collectivité territoriale sur le modèle de la métropole de Lyon, en substituant à un EPCI à fiscalité propre une nouvelle collectivité dotée des compétences de ce même EPCI et du département.

A contrario, prévoir la fusion de deux départements (ou de deux régions) est recevable car le transfert de charges s’opère au sein du même bloc de collectivités.

4. L’extension du patrimoine des collectivités territoriales

L’extension du patrimoine des collectivités territoriales et des organismes divers d’administration publique locale est classiquement analysée comme une charge en raison des dépenses d’acquisition et d’entretien qu’elle engendre. Les amendements prévoyant d’étendre le droit de préemption des collectivités territoriales sont ainsi déclarés irrecevables, tout comme les amendements réduisant les délais au terme desquels un bien est considéré comme n’ayant pas de maître ou ceux étendant le droit d’expropriation d’une personne publique.

5. Les consultations locales obligatoires et les consultations ne relevant pas du champ de compétence des collectivités territoriales

En principe, les amendements prévoyant l’organisation d’une consultation des électeurs ou d’un référendum sont irrecevables en raison de leur coût.

S’agissant des collectivités territoriales, l’article 72-1 de la Constitution leur permet de soumettre des projets de délibération ou d’acte relevant de leur compétence à la décision des électeurs par la voie du référendum. La loi leur permet également de consulter leurs électeurs sur les décisions pouvant être prises pour régler les affaires relevant de leur compétence ([63]). Les amendements réaffirmant de telles facultés sans excéder le droit existant sont donc recevables. À l’inverse, les amendements prévoyant l’organisation de manière obligatoire d’une consultation ou d’un référendum sont irrecevables, tout comme les amendements ouvrant la possibilité de consulter les électeurs sur une décision ne relevant pas du domaine de compétence de la collectivité territoriale.

Le président de la commission des finances a ainsi déclaré irrecevable un amendement déposé sur le projet de loi relatif aux compétences de la collectivité européenne d’Alsace prévoyant que l’entrée en vigueur de la loi était conditionnée à sa ratification par un référendum local dans les territoires du Haut-Rhin et du Bas-Rhin. À l’inverse, prévoir la possibilité de consulter les électeurs de plusieurs communes dans le cadre de la création d’une commune nouvelle en amont de la discussion du projet de délibération est recevable.

B. Les rÈgles de recevabilitÉ applicables aux amendements ayant trait aux ressources des collectivitÉs territoriales

En dehors de l’emprunt, les ressources des collectivités territoriales sont d’origine diverse : impositions de toutes natures, fiscalité transférée, recettes domaniales et tarifaires, prélèvements sur les recettes de l’État, dotations budgétaires versées par l’État et ressources issues de la péréquation horizontale. Pour chacune de ces catégories de ressources, il convient de distinguer des règles de recevabilité spécifiques.

1. Les règles de recevabilité applicables aux mesures portant sur la fiscalité locale, la fiscalité transférée et les recettes domaniales et tarifaires des collectivités territoriales

Les collectivités territoriales bénéficient du produit des impositions locales et des ressources issues de l’exploitation de leur domaine ou d’un service public. Elles bénéficient également de ressources fiscales partagées avec l’État ou d’autres personnes publiques. Ces spécificités ne sont pas sans incidence sur la nature du gage qu’il convient d’adjoindre à un amendement dont l’adoption aurait pour conséquence une perte de recettes.

a. Les impôts locaux et la fiscalité transférée

Outre les impositions relevant de la catégorie des impôts locaux (principalement constituée des taxes foncières, de la taxe d’habitation sur les résidences secondaires, de la taxe sur les logements vacants, de la cotisation foncière des entreprises, de la taxe d’enlèvement des ordures ménagères, de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises, de l’imposition forfaitaire des entreprises de réseaux, des fractions du produit de la taxe sur la valeur ajoutée affectées à la ville de Paris, aux EPCI, départements et régions en substitution de la taxe d’habitation et de la cotisation sur la valeur ajoutée), les collectivités territoriales bénéficient des produits de la fiscalité transférée au titre de la compensation financière des compétences leur ayant été transférées. Ces impositions sont principalement constituées :

– des droits de mutation à titre onéreux (DMTO) et de la taxe sur la publicité foncière pour les départements ;

– des fractions du produit de la TICPE affectées aux départements, à la collectivité européenne d’Alsace et aux régions ;

– des fractions de TSCA transférées aux départements ;

– de la taxe sur les certificats d’immatriculation transférée aux régions ;

– de fractions de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) transférée aux régions et au fonds de sauvegarde des départements ;

– de la taxe sur les surfaces commerciales (TASCOM), à l’exception du produit de la majoration de 50 % applicables aux établissements dont la surface de vente excède 2 500 mètres carrés, lequel est affecté à l’État ([64]) ;

– de divers frais de gestion initialement perçus par l’État au titre du recouvrement des cotisations d’impôts locaux, reversés aux régions, départements et au bloc communal.

Le fait d’instituer ou d’élargir une exonération, un abattement ou dégrèvement d’un impôt local, même de manière facultative, constitue une perte de recettes pour les collectivités territoriales devant être gagée à leur profit. À cet égard, le versement mobilité, affecté aux dépenses de fonctionnement et d’investissement des transports publics urbains, entre également dans la catégorie des impositions de toutes natures locales. Tout allégement le concernant doit donc être gagé.

Concernant la fiscalité transférée, il convient d’identifier le bénéficiaire principal de l’impôt afin d’adjoindre le gage idoine à l’amendement. Pour les impôts dont le produit est exclusivement perçu par les collectivités territoriales – DMTO, taxe sur les certificats d’immatriculation, TASCOM (si l’amendement ne vise pas exclusivement la majoration du produit de cette dernière affectée à l’État) – le gage sera établi au profit des collectivités territoriales. Jusqu’à présent, en ce qui concerne la TVA et la TICPE, l’institution d’un taux réduit ou d’une réduction de l’assiette était acceptée avec l’ajout d’un unique gage établi au profit de l’État, en prenant en considération le fait que ce dernier était le principal bénéficiaire du produit de ces impositions. Même si la part du produit de la TVA qui revient désormais aux collectivités territoriales et aux organismes de sécurité sociale a crû dans des proportions significatives et est désormais presqu’aussi importante que la part de son produit revenant à l’État, par souci de simplicité, il est proposé de maintenir cette lecture et de considérer que les gages des amendements proposant une diminution des recettes de TVA peuvent être établis au seul profit de l’État.

De plus, les amendements visant à modifier la répartition des fractions de TVA affectées aux collectivités territoriales devront être gagés pour l’État ou les collectivités territoriales selon l’imputation de la perte de recettes. Il en va de même pour les amendements ayant pour unique objet de réduire la faculté de majoration de TICPE accordée aux régions, qui doivent comporter un gage établi au profit des collectivités territoriales.

Enfin, l’article 1001 du code général des impôts prévoit que le produit de la TSCA est affecté à titre principal aux départements et à la métropole de Lyon, à l’exception de deux fractions de son produit, respectivement affectées à l’État et à la sécurité sociale, ainsi que du produit de la taxe afférente aux contrats d’assurance en cas de décès souscrits en garantie du remboursement d’un prêt, affecté à l’État. En conséquence, les amendements dont l’adoption aurait pour conséquence une perte de recettes au titre de la TSCA visée de façon générale doivent comporter un triple gage au profit des collectivités territoriales, de l’État et de la sécurité sociale.

b. Les recettes domaniales et tarifaires

Les recettes domaniales des collectivités territoriales sont principalement issues de la location de leur domaine privé ou de redevances d’occupation du domaine public. Les recettes tarifaires sont quant à elles généralement issues de l’exploitation de services publics administratifs (SPA) ou industriels et commerciaux (SPIC).

En conséquence, pour les collectivités territoriales gérant un service public en régie, l’instauration de tarifs différenciés ou de la gratuité du service constitue une perte de recettes nécessitant un gage. Il en va de même pour les amendements prévoyant la mise à disposition du domaine public ou privé à titre gratuit au profit de personnes tierces. Cette règle trouve ainsi à s’appliquer aux amendements prévoyant la possibilité pour les communes de mettre à disposition leurs locaux au profit d’associations.

En revanche, le président de la commission des finances considère qu’un amendement prévoyant d’instituer de manière générale la gratuité d’un service ou l’application de tarifs réduits, sans distinguer le mode de gestion de ce service, sont recevables sans gage. En effet dans ce cas précis, la perte de recettes concerne indistinctement les collectivités gérant ce service en régie ou d’éventuels délégataires, qui peuvent être des personnes privées placées hors du champ de l’article 40.

2. Les concours financiers de l’État aux collectivités territoriales

Les transferts financiers de l’État aux collectivités territoriales représentent 105,5 milliards d’euros pour 2022, dont 45 milliards d’euros relèvent de la fiscalité transférée et de la TVA affectée aux régions. Le solde se compose principalement de prélèvements sur recettes et de dotations budgétaires.

a. Les prélèvements sur recettes

Comme indiqué précédemment, les prélèvements sur recettes (PSR) constituent une dérogation au principe d’universalité budgétaire et prennent la forme de rétrocessions directes au profit des collectivités territoriales ou de l’Union européenne d’un montant déterminé de recettes de l’État ([65]).

Ceux-ci se composent de prélèvements divers, parmi lesquels le fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA), le prélèvement sur les recettes de l’État au titre de la compensation d’exonérations relatives à la fiscalité locale, la dotation élu local ou encore, pour ce qui concerne le PSR le plus connu, celui opéré au titre de la dotation globale de fonctionnement (DGF).

La composition des PSR est par ailleurs évolutive : cet outil a été mobilisé en 2020 pour compenser au profit du bloc communal les pertes de recettes fiscales et domaniales provoquées par la crise sanitaire, ou, à compter de 2021, pour compenser au profit des collectivités territoriales et des EPCI la réduction de 50 % des valeurs locatives utilisées pour calculer le montant de TFPB et de CFE dû au titre des locaux industriels dans le cadre de la réduction des impôts de production.

i. La modulation du montant d’un PSR et la création d’un PSR

La technique du prélèvement sur recettes est particulièrement favorable à l’initiative parlementaire puisqu’elle s’analyse, dans le cadre de l’examen de la recevabilité financière, comme une perte de recettes pour l’État et non une charge. Elle autorise donc des amendements prévoyant l’augmentation d’un PSR ou la création d’un nouveau PSR établi au profit des collectivités territoriales sous réserve que ceux-ci soient correctement gagés pour l’État.

Toutefois, pour être recevables, ces amendements ne doivent pas créer de nouvelle compétence pour les collectivités concernées : il s’agirait en l’occurrence de l’aggravation d’une charge publique strictement prohibée par l’article 40 de la Constitution.

Symétriquement, la diminution du montant d’un PSR doit être gagée au profit des collectivités territoriales.

ii. La modification de la répartition d’un PSR

Modifier les règles de répartition des PSR établis au profit d’une unique catégorie de collectivités territoriales est recevable sans gage, en vertu de la jurisprudence dite du bloc. Si un PSR est établi au profit de plusieurs catégories de collectivités, un amendement parlementaire proposant de nouvelles modalités de répartition doit être gagé au profit de la catégorie de collectivités perdante.

S’agissant plus spécifiquement de la DGF, celle-ci est composée de deux parts, communale et départementale ([66]), elles-mêmes réparties en plusieurs dotations.

Le montant total de la DGF est inscrit chaque année dans la première partie de la loi de finances, au sein de l’article L. 1613-1 du CGCT. Le montant de DGF versé aux départements est quant à lui fixé dans la seconde partie de la loi de finances, au sein de l’article L. 3334-1 du CGCT. Le montant de la DGF du bloc communal est enfin égal au solde entre le montant total de la DGF et le montant de la DGF allouée aux départements ([67]).

En conséquence, un amendement ayant pour objet d’augmenter le montant de la DGF des départements n’aura pas pour conséquence de majorer le montant global de la DGF mais de diminuer celui alloué au bloc communal. Un tel amendement devra donc comporter un gage établi non pas au profit de l’État mais des collectivités territoriales.

De plus, la DGF des départements est composée d’une dotation de compensation, d’une dotation forfaitaire et de dotations de péréquation ([68]). La DGF des communes est composée de deux parts : la dotation forfaitaire des communes et une dotation d’aménagement, qui regroupe la DGF des EPCI à fiscalité propre et les trois dotations de péréquation communale ([69]).

L’augmentation d’une composante de la DGF du bloc communal ou des départements entraîne l’activation de mécanismes d’écrêtement interne prévus par la loi et pesant sur d’autres composantes de cette même DGF ([70]).

La modification du montant ou des modalités de calcul d’une fraction de la DGF attribuée à un bloc de collectivités a pour unique conséquence de modifier la répartition de la DGF au sein de ce même bloc et non de modifier le montant total de la DGF. En vertu de la jurisprudence dite du bloc, ces amendements sont donc recevables sans gage – ce qui, il convient de le signaler, est extrêmement favorable à l’initiative parlementaire. Il est par conséquent permis de proposer une majoration de la dotation de solidarité urbaine ou d’étendre l’éligibilité de certaines communes nouvelles à la dotation de solidarité rurale sans gage.

b. Les dotations budgétaires versées aux collectivités territoriales

Plusieurs concours financiers alloués aux collectivités territoriales prennent la forme de dotations budgétaires. Ces dernières, outre les subventions versées par les différents ministères, se composent principalement de la dotation de soutien à l’investissement local (DSIL), de la dotation d’équipement des territoires ruraux (DETR), des dotations générales de décentralisation (DGD) allouées aux communes, départements et régions ou encore de la dotation politique de la ville.

Contrairement aux PSR, ces dotations sont financées par des crédits inscrits dans la mission Relations avec les collectivités territoriales et relèvent de dépenses budgétaires. Les dispositions d’initiative parlementaire visant à en augmenter le montant, à en élargir les bénéficiaires ou à en modifier la répartition doivent donc être analysées comme des charges. Il est toutefois loisible aux parlementaires de déposer des amendements de crédits pour modifier la répartition des crédits alloués à ces dotations entre les différents programmes de la mission Relations avec les collectivités territoriales.

En conséquence, il n’est par exemple pas permis d’étendre le champ des dépenses pouvant être financées par la dotation politique de la ville ou d’étendre le champ des communes éligibles à la DETR.

En outre, la dotation de soutien aux communes pour la protection de la biodiversité, anciennement connue sous le nom de « dotation Natura 2000 », relevait auparavant de la DGF. Depuis 2020, celle-ci a été transformée en dotation budgétaire, ce qui a pour conséquence de modifier les règles de recevabilité applicables aux amendements la concernant. Les crédits alloués à cette dotation se divisent en quatre fractions, dont la répartition est définie par la loi. En raison de l’impossibilité de compenser une charge par une économie, la modification de la répartition des crédits alloués à chacune de ces fractions n’est pas recevable. De plus, dans la mesure où l’appréciation de la recevabilité des amendements ne s’effectue pas en retenant un raisonnement à enveloppe constante, le président de la commission des finances a également été conduit à déclarer irrecevables les amendements prévoyant de rehausser le montant minimum de dotation devant être versé aux communes éligibles.

3. Les relations financières entre les collectivités territoriales

Les relations financières entre les collectivités territoriales s’opèrent au moyen d’outils de péréquation horizontale, tels que le fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC), le fonds national de péréquation des droits de mutation à titre onéreux perçus par les départements, le fonds national de péréquation des ressources des régions ou encore le fonds de solidarité de la région Île-de-France (FSRIF).

Dans la mesure où elles constituent des transferts de charge opérés au sein d’une même catégorie de collectivités territoriales, les contributions acquittées et les recettes perçues par les collectivités dans ce cadre peuvent être modulées sans gage. À titre d’exemple, il est ainsi possible de maintenir l’éligibilité de certaines collectivités au fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC) sans gage.

II. Les initiatives ayant trait aux collectivitÉs territoriales dans la loi de finances

L’examen de la recevabilité financière des amendements aux projets de loi de finances porte également sur le respect des exigences fixées par la loi organique relative aux lois de finances.

Les amendements ayant trait aux collectivités territoriales ne trouvent pas tous leur place dans la loi de finances. Concernant ceux inclus dans le domaine exclusif ou partagé des lois de finances, ils doivent être placés correctement dans la première ou la seconde partie de ces textes.

Ces règles ont, pour certaines, été modifiées dans un sens plus favorable à l’initiative parlementaire par les dispositions de la loi organique n° 2021-1836 du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de la gestion des finances publiques (LOMGFP), dont les dispositions entreront en vigueur, sauf exception, lors du dépôt du projet de loi de finances pour 2023.

A. Les dispositions relatives aux collectivitÉs territoriales relevant des domaines exclusif et partagÉ des lois de finances

L’examen de la recevabilité organique des amendements porte en premier lieu sur le domaine des lois de finances, afin d’écarter les éventuels « cavaliers budgétaires », et en second lieu sur le placement des amendements. Les règles régissant ces deux niveaux de contrôle ont été significativement aménagées par la loi organique du 28 décembre 2021 modifiant la LOLF.

1. Les dispositions trouvant leur place exclusivement dans la loi de finances

Si le domaine exclusif obligatoire des lois de finances ne concerne pas spécifiquement les collectivités territoriales, plusieurs dispositions relevant de leur domaine exclusif facultatif ne sont pas sans incidence sur la recevabilité des amendements ayant trait aux collectivités territoriales.

a. L’institution et l’évaluation des prélèvements sur les recettes de l’État établis au profit des collectivités territoriales

Comme il a été indiqué précédemment, la loi de finances de l’année comporte généralement plusieurs articles évaluant le montant des prélèvements sur les recettes de l’État établis au profit des collectivités territoriales. Dans la mesure où ceux-ci ont pour conséquence de diminuer les recettes de l’État en année n, les amendements instituant de nouveaux PSR ou modifiant les montants inscrits en projet de loi de finances trouveront leur place dans la première partie.

i. Le placement des amendements instituant un PSR ou évaluant un PSR

En vertu des dispositions du 4° du I de l’article 34 de la LOLF, l’évaluation du montant des PSR relève du domaine exclusif facultatif des lois de finances. En pratique, le projet de loi de finances initiale comporte chaque année un article de première partie dressant la liste et le montant de chaque PSR et le montant global des PSR établis au profit des collectivités territoriales. Il est ainsi permis aux parlementaires de déposer des amendements modifiant ces montants, sous réserve qu’ils soient correctement gagés.

La loi organique du 28 décembre 2021 prévoit par ailleurs d’étendre le domaine exclusif facultatif des lois de finances aux dispositions instituant un PSR. Ainsi à compter du dépôt du PLF pour 2023, les amendements instituant un PSR ne pourront être recevables que dans la première partie des lois de finances et non plus dans toute autre loi ordinaire.

ii. L’exigence de définition précise du montant et de la destination des PSR

Dans la mesure où ils constituent une dérogation au principe d’universalité budgétaire, l’article 6 de la LOLF impose au législateur de définir les PSR de manière précise et distincte dans leur destination et leur montant. Plus spécifiquement, cet article prévoit que les PSR sont « dans leur montant, évalués de façon précise et distincte » et que la loi de finances les instituant doit préciser « l’objet du prélèvement ainsi que les catégories de collectivités territoriales qui en sont bénéficiaires ».

En vertu de cette règle, le Conseil constitutionnel a par exemple estimé que s’il est loisible au législateur « de prévoir un prélèvement sur les recettes de l’État au bénéfice de la Polynésie française, en l’espèce, en se bornant à prévoir qu’un tel prélèvement est destiné à couvrir les charges liées, pour cette collectivité d’outre-mer, aux déséquilibres d’ordre économique provoqués par l’arrêt des activités du centre d’expérimentation du Pacifique, sans indications suffisantes quant aux critères de détermination de ces charges, le législateur a méconnu l’article 6 de la loi organique du 1er août 2001 » ([75]).

En conséquence, pour être recevables, les amendements instituant un PSR doivent indiquer de manière suffisamment précise les collectivités qui en sont bénéficiaires ainsi que les critères qui permettent d’en calculer le montant.

iii. Les bénéficiaires des PSR

L’article 6 de la LOLF prévoit que « les collectivités territoriales » et « l’Union européenne » peuvent être bénéficiaires d’un PSR. Il n’est pas permis d’instituer un PSR au profit d’une autre personne morale. Le président de la commission des finances a ainsi été conduit à déclarer irrecevable un amendement instituant un PSR au profit d’Île-de-France Mobilités, qui n’est pas une collectivité territoriale mais un établissement public administratif sui generis.

En revanche, l’institution d’un PSR au profit d’un groupement de collectivités est recevable ([76]), sous réserve de respecter les autres règles de recevabilité financière.

iv. L’objet du PSR

Le régime applicable quant à l’objet des PSR est relativement souple. La LOLF dans sa version résultant de son adoption en 2001 prévoit que ceux-ci peuvent être établis en premier lieu pour « couvrir des charges incombant à ces bénéficiaires ». Les PSR peuvent ainsi avoir une portée générale, comme la DGF, ou couvrir des charges spécifiques.

Ils peuvent en second lieu être établis pour « compenser des exonérations, des réductions ou des plafonnements d’impôts établis au profit des collectivités territoriales ». Cette faculté concerne les dotations compensant les exonérations d’impôts locaux, les dotations de compensation instituées consécutivement à la réforme de la taxe professionnelle et le prélèvement sur les recettes de l’État au titre de la compensation de la réduction de 50 % des valeurs locatives de TFPB et de CFE des locaux industriels.

En pratique, ces dispositions n’ont pas revêtu un caractère limitatif.

Comme indiqué précédemment, certains PSR ont ainsi pu être institués pour compenser les pertes de recettes fiscales et domaniales provoquées par la crise ou pour compenser les pertes de base de CFE pour les communes et EPCI contributeurs du FNGIR.

Tirant les conséquences de cette évolution, le législateur organique a fait le choix, dans le cadre de la révision de la LOLF opérée en 2021, de supprimer toute mention relative à l’objet pouvant être assigné aux PSR.

Aucune règle organique portant sur l’objet du PSR ne pourra donc à l’avenir être opposée à la recevabilité d’un amendement, étant entendu que l’article 40 prohibe dans le même temps d’instituer un PSR en parallèle de la création ou du transfert d’une charge pour une personne soumise au contrôle du juge de la recevabilité financière.

b. L’affectation d’une recette établie au profit de l’État aux collectivités territoriales

L’article 36 de la LOLF, dans sa rédaction en vigueur à la date de publication du présent rapport, dispose que « l’affectation, totale ou partielle, à une autre personne morale d’une ressource établie au profit de l’État ne peut résulter que d’une disposition de loi de finances » ([77]).

En vertu de cette règle, il n’est pas permis de proposer, à l’occasion de la discussion d’un autre projet de loi ordinaire que le projet de loi de finances, l’affectation d’une partie d’une ressource perçue par l’État aux collectivités territoriales (par exemple, une part supplémentaire de TVA aux régions).

Il est néanmoins loisible aux parlementaires de proposer de telles mesures lors de l’examen du projet de loi de finances, en déposant leurs amendements en première partie.

c. La fixation du montant des autorisations d’engagement et des crédits de paiements ouverts au profit des collectivités territoriales

Dans sa seconde partie, la loi de finances doit obligatoirement fixer le montant, pour le budget général et par mission, des autorisations d’engagement et crédits de paiement.

Dans ce cadre, les parlementaires ont la possibilité de déposer des amendements modifiant la répartition des crédits inscrits sur les programmes de la mission Relations avec les collectivités territoriales.

2. Les dispositions relevant du domaine partagé entre les lois de finances et les autres lois ordinaires

Un certain nombre de dispositions ayant trait aux collectivités territoriales peuvent indistinctement relever de la loi de finances et de toute autre loi ordinaire. Durant la discussion du projet de loi de finances, de tels amendements doivent toutefois être correctement placés pour être déclarés recevables.

a. La fiscalité locale

Quand bien même l’institution ou la modification des caractéristiques des impôts locaux n’ont pas d’incidence sur l’équilibre budgétaire de l’État, le cadre organique intègre dans le domaine partagé des lois de finances les dispositions relatives à l’assiette, au taux ou au recouvrement des impositions de toutes natures. Sont ainsi recevables les amendements ayant trait à la fiscalité locale.

Ceux-ci devaient jusqu’alors être placés en seconde partie.

Toutefois, le 3° bis du I de l’article 34 de la LOLF, dans sa version modifiée par la loi organique du 28 décembre 2021, prévoit désormais que la première partie « peut comporter des dispositions relatives à l’assiette, au taux, à l’affectation et aux modalités de recouvrement des impositions de toutes natures affectées à une personne morale autre que l’État ». Dans le cadre de l’examen d’un projet de loi de finances, cette règle conduit à placer les amendements portant sur l’assiette, le taux ou les modalités de recouvrement des impôts locaux en première partie à compter du dépôt du PLF pour 2023.

Par exemple, un amendement instituant une nouvelle exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties, qui devait jusqu’alors être placé en seconde partie, trouvera désormais sa place en première partie. Il devra évidemment être gagé.

b. La répartition des concours de l’État, la péréquation horizontale et la répartition des ressources fiscales des collectivités

Si la détermination du montant des concours financiers de l’État peut relever de la première ou de la seconde partie de la loi de finances, qu’il s’agisse dans le premier cas des prélèvements sur recettes ou dans le second cas des dotations budgétaires versées aux collectivités territoriales, les dispositions ayant pour objet la répartition des concours financiers de l’État versés aux collectivités et à leurs groupements trouveront intégralement leur place en seconde partie de la loi de finances, comme le prévoit le c du 7° du II de l’article 34 de la LOLF.

Sont ainsi recevables en seconde partie de la loi de finances les amendements fixant le montant des dotations de péréquation de la DGF du bloc communal ou modifiant les modalités de calcul des indicateurs financiers des collectivités territoriales.

De plus, le président de la commission des finances considère que sont assimilées aux modalités de répartition des concours financiers de l’État les dispositions ayant pour objet de modifier les règles procédurales encadrant l’octroi des dotations budgétaires versées aux collectivités territoriales. Ont ainsi été déclarés recevables des amendements modifiant les règles de publicité des opérations ayant bénéficié d’une subvention au titre de la DETR ou modifiant le calendrier de notification de la DSIL et de la DETR.

La question de la place en loi de finances des amendements portant sur la péréquation horizontale était jusqu’à présent moins évidente. Cette dernière a trait à la redistribution entre les collectivités territoriales d’une partie de leurs ressources ; elle ne pouvait donc relever de la catégorie des concours financiers de l’État. En dépit du silence du législateur organique, le Conseil constitutionnel n’a jamais considéré que de telles dispositions n’avaient pas leur place en loi de finances ([78]). Le président de la commission des finances a donc constamment déclaré recevables les amendements portant sur la péréquation horizontale, sous réserve qu’ils soient déposés en seconde partie de la loi de finances.

Cette interprétation a par ailleurs été confortée par la loi organique du 28 décembre 2021, qui étend le domaine des lois de finances aux dispositions définissant les modalités de répartition des recettes fiscales affectées aux collectivités territoriales et à leurs établissements publics (au c du 7° du II de l’article 34 de la LOLF). Peuvent ainsi relever de la seconde partie de la loi de finances les dispositions qui, sans modifier l’assiette, le taux ou les modalités de recouvrement d’une imposition locale, proposeraient une nouvelle ventilation ou une nouvelle affectation d’une partie du produit d’un impôt affecté aux collectivités territoriales et à leurs établissements.

Cette évolution permet par exemple de déposer un amendement prévoyant un prélèvement d’une partie des DMTO perçus par les départements de la région Île-de-France et la ville de Paris au profit de la Société du Grand Paris.

c. La comptabilité publique locale

La LOLF, dans sa version en vigueur jusqu’au dépôt du projet de loi de finances 2023, prévoit que les lois de finances peuvent uniquement comporter des dispositions relatives à la comptabilité de l’État. Le président de la commission des finances a donc été conduit à déclarer irrecevables les amendements portant sur la comptabilité publique locale dans la mesure où ceux-ci relevaient jusqu’alors de la catégorie des « cavaliers budgétaires ».

Cela étant, le législateur organique a étendu le domaine des lois de finances aux dispositions relatives à la « comptabilité publique » (au f du 7° du II de l’article 34 de la LOLF). À compter de l’examen du projet de loi de finances pour 2023, les amendements portant sur la comptabilité publique locale pourront donc être déposés en seconde partie.

À titre d’exemple, des amendements ayant pour objet de créer une nouvelle imputation comptable permettant qu’un excédent provenant des recettes de DMTO d’un département puisse être mis en réserve ont logiquement été déclarés irrecevables dans le cadre du projet de loi de finances pour 2022. Ces amendements ne seront plus considérés comme des « cavaliers budgétaires » à compter de l’examen du projet de loi de finances pour 2023 et pourront être déposés en seconde partie.

B. Les cavaliers budgÉtaires RELATIFS AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Quand bien même le cadre organique autorise le placement d’un certain nombre de dispositions ayant trait aux collectivités territoriales dans la loi de finances, il convient de garder à l’esprit que celle-ci n’a pas vocation à traiter l’intégralité du champ des finances locales ou du droit des collectivités territoriales. Les ressources domaniales et tarifaires des collectivités, leurs compétences, leurs dépenses, l’organisation des services publics locaux ou encore les règles tenant à leur libre administration relèvent ainsi du domaine interdit des lois de finances. Des amendements ayant de tels objets sont donc déclarés irrecevables par le président de la commission des finances au motif qu’ils constituent des « cavaliers budgétaires ».

Sans en dresser une liste exhaustive, le Conseil constitutionnel a, par le passé, censuré les cavaliers budgétaires ci-après :

– une disposition permettant aux conseils régionaux de déléguer à des établissements publics la gestion des avances qu’ils octroient à des entreprises ([79]) ;

– un article précisant les conditions de consultation du comité des finances locales et de la commission consultative d’évaluation des normes ([80]) ;

– un article ouvrant une possibilité de dévolution du patrimoine monumental de l’État et de ses établissements publics aux collectivités territoriales volontaires ([81]) ;

– un article relatif aux subventions que certains syndicats mixtes peuvent recevoir d’une collectivité territoriale ([82]) ;

– une disposition autorisant à titre expérimental les conseils départementaux à recourir aux contrats de partenariat pour les opérations liées aux besoins des services départementaux d’incendie et de secours ([83]) ;

– un article modifiant les règles relatives à la compensation financière des transferts de compétences entre les départements et les régions en matière de transports urbains ([84]) ;

– un article relatif à l’information des collectivités territoriales sur les motifs d’évolution des attributions individuelles des composantes de la dotation globale de fonctionnement ([85]) ;

– une disposition autorisant les collectivités territoriales et leurs établissements publics à placer certains fonds, d’ores et déjà dispensés de l’obligation pesant sur les collectivités territoriales de déposer toutes leurs disponibilités auprès de l’État, en titres participatifs émis par des offices publics de l’habitat ([86]).

QuatriÈme partie : la PROTECTION DU DOMAINE ET DE LA STRUCTURE DES lois de finances par le contrÔle de la recevabilitÉ organique

À côté de l’examen de la recevabilité financière des initiatives parlementaires, le président de la commission des finances a également pour tâche de vérifier la conformité de l’ensemble des amendements déposés en commission des finances ainsi que de donner son avis sur l’ensemble des amendements qui lui sont renvoyés par les autres présidents de commission ou par le Président de l’Assemblée nationale au regard de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) et de la loi organique n° 2005-881 du 2 août 2005 relative aux lois de financement de la sécurité sociale (LOLFSS) – abordées respectivement dans la présente partie et la cinquième partie de ce rapport.

Ce contrôle, cumulatif et non alternatif, présente deux spécificités en comparaison avec celui qu’exige l’article 40 de la Constitution.

En premier lieu, l’article 47 de la LOLF comme le IV de l’article L.O. 111-7-1 du code de la sécurité sociale traitent de la recevabilité de « tout amendement ». Le Conseil constitutionnel, contrôlant l’article 47 de la LOLF, a d’ailleurs relevé que le législateur organique a expressément défini « les conditions de recevabilité des amendements aux projets de lois de finances présentés par le Gouvernement et les membres du Parlement » ([87]). La qualité de l’auteur de l’amendement n’a donc pas d’incidence sur le contrôle de la recevabilité organique.

En second lieu, le Conseil constitutionnel, fréquemment saisi des textes financiers, censure d’office la méconnaissance de la LOLF ou de la LOLFSS, sans qu’il soit besoin que la question ait été soulevée devant l’une des deux assemblées (règle du « préalable parlementaire » évoquée supra au C du II de la première partie) ou par les requérants.

I. La protection du domaine et de la structure des lois de finances

Le dernier alinéa de l’article 47 de la LOLF dispose que « les amendements non conformes aux dispositions de la présente loi organique sont irrecevables ». L’article 121 du Règlement de l’Assemblée nationale prévoit que « les amendements contraires aux dispositions de la loi organique relative aux lois de finances sont déclarés irrecevables dans les conditions prévues [à l’article 89] » et le cinquième alinéa de l’article 89 du Règlement de l’Assemblée nationale précise que « sont opposables dans les mêmes conditions [que l’article 40 de la Constitution] les dispositions [de la] loi organique relative aux lois de finances ». Les autorités chargées de la recevabilité financière contrôlent aussi, de manière concomitante, la recevabilité organique.

Puisque la seconde phrase du premier alinéa de l’article 39 de la LOLF dispose que le projet de loi de finances (PLF) est « immédiatement renvoyé à l’examen de la commission chargée des finances » et puisqu’à la fois les présidents des autres commissions permanentes qui décident de se saisir pour avis de certains articles et de certaines unités de vote (crédits) et le Président de l’Assemblée nationale au stade de la séance consultent systématiquement le président de la commission des finances, ce dernier est conduit à examiner la quasi-totalité des amendements déposés pour l’examen des PLF et des projets de loi de finances rectificative (PLFR) – soit, à ce seul titre, 50 204 amendements au cours de la XVème législature.

Le principal motif d’irrecevabilité tient à la violation de l’article 34 de la LOLF, qui définit à la fois la structure bipartite et les domaines obligatoire, exclusif et facultatif de la loi de finances de l’année.

Suivant des règles héritées de la IVème République ([88]), il organise la discussion budgétaire d’après un principe démocratique et logique : les dépenses ne peuvent être autorisées qu’après que l’impôt a été consenti.

Le but est de protéger à la fois la loi de finances et le Parlement.

La première doit être préservée tant de ses propres incursions dans un périmètre extérieur à l’objet que le dix-huitième alinéa de l’article 34 de la Constitution ainsi que ses articles 47 et 47-2 lui ont réservé que de celles d’autres textes dans son monopole.

Le second doit ne se voir appliquer la procédure expédiente prévue pour le budget ([89]) que si elle est nécessaire pour la continuité de la vie nationale.

Remplaçant les articles 1er et 31 de l’ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959, cet article 34 « figure parmi les dispositions les plus contraignantes de la loi organique », d’après la doctrine, qui note toutefois que « sa portée dépasse le cadre des lois de finances, dans la mesure où, en donnant à celles-ci un contenu exclusif, il est opposable aux autres lois ordinaires » ([90]).

En ce qui concerne le domaine et la structure de la loi de finances, le président de la commission des finances a suivi durant la XVème législature des raisonnements ne différant pas – sous réserve de questions se posant de manière nouvelle mais dont la réponse ne semble pas appeler de commentaire particulier –de celles exposées par son prédécesseur ([91]).

Une disposition ne pouvant avoir sa place aussi bien dans l’une que dans l’autre partie, aucun amendement jugé recevable dans l’une ne saurait l’être aussi dans l’autre.

Toutefois, compte tenu de l’ampleur des modifications apportées à la LOLF par la loi organique n° 2021-1836 du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de la gestion des finances publiques (LOMGFP), à l’initiative de laquelle le président de la commission des finances se trouve avec M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général ([92]), et des dispositions de cette réforme que le Conseil constitutionnel a assorties de réserves ([93]), les développements qui suivent concernent essentiellement le cadre applicable à compter du PLF pour 2023.

Indubitablement, la loi organique du 28 décembre 2021 est favorable à l’exercice de leur droit d’amendement par les membres du Parlement : elle simplifie le placement des dispositions dans la première ou la seconde partie, rend modifiable la maquette de performance et réduit le champ des « cavaliers budgétaires ».

A. La premiÈre partie de la loi de finances

Auparavant centrée sur les déterminants du solde budgétaire, la première partie est élargie par la loi organique du 28 décembre 2021 à des dispositions fiscales qui relevaient de la seconde (recettes perçues soit par l’État au cours d’une autre année que celle dont l’équilibre est arrêté soit par des tiers) : le débat parlementaire devrait gagner en efficacité.

1. Le domaine exclusif et obligatoire de la première partie

Un certain nombre de mesures doivent figurer dans la première partie de la loi de finances, dès son dépôt, et ne le peuvent dans aucun autre texte.

Elles relèvent donc nécessairement de l’initiative du Gouvernement – tant la deuxième phrase du deuxième alinéa de l’article 49 de la Constitution que l’article 38 de la LOLF écartant l’hypothèse d’une proposition de loi de finances (qui constituerait de toute manière une charge) – mais peuvent être amendées par les membres du Parlement.

Le III de l’article 34 de la LOLF mentionne à ce titre :

– le consentement à la levée des ressources de l’État et des impositions affectées ([95]) ;

– l’évaluation des ressources de l’État ;

– les plafonds des charges des différentes unités budgétaires et des emplois rémunérés par l’État ;

– la présentation des données générales de l’équilibre budgétaire dans un tableau mettant désormais en avant les opérations de fonctionnement et d’investissement ;

– l’autorisation des mouvements de trésorerie concourant à l’équilibre financier, la dette étant distinguée suivant que la durée de son encours est inférieure ou supérieure à un an.

Ainsi, même dans un sens compatible avec l’article 40 de la Constitution, un amendement souhaitant introduire l’un ou l’autre des items énumérés ci-dessus dans un autre texte qu’une loi de finances serait irrecevable puisqu’il contreviendrait au monopole de sa première partie. Par exemple, a été jugée irrecevable une série d’amendements déposés sur le projet de loi portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets qui empiétaient sur le monopole de la loi de finances en proposant de rassembler l’ensemble des dispositifs budgétaires, fiscaux et financiers concernant la rénovation énergétique des bâtiments.

2. Le domaine exclusif mais facultatif de la première partie

Plusieurs types de dispositions ne trouvent leur place que dans la loi de finances : le projet n’est pas tenu de les comporter au dépôt et elles peuvent y être introduites par amendement – tant de la part du Gouvernement que des membres du Parlement –, mais cette faculté n’est pas ouverte sur les autres textes.

Sont concernées les attributions de recettes au sein du budget de l’État, l’institution et l’évaluation des prélèvements sur recettes, l’affectation de taxes à des tiers et les modalités selon lesquelles sont, le cas échéant, utilisés les rendements excédentaires des impôts d’État.

L’affectation de taxes à des tiers appelle des précisions. Ressortissent au monopole de la loi de finances non seulement « l’affectation, totale ou partielle, à un tiers d’une ressource [déjà] établie au profit de l’État », conformément au nouveau III de l’article 2 de la LOLF et à des règles connues de longue date ([96]) mais aussi, à compter du dépôt du PLF pour 2025, « l’affectation du produit d’une imposition de toute nature à un tiers », excepté au profit des collectivités territoriales, de leurs établissements et des organismes de sécurité sociale, en application du nouveau IV du même article 2 ([97]). Cette exception cède le pas devant le principe précédent si l’imposition de toute nature (ITN) en question bénéficie à l’État. Ce monopole étendu de la loi de finances à compter du PLF pour 2025 vaudra non seulement pour les nouvelles impositions que le législateur souhaiterait affecter mais également pour la modification du plafond au-dessus duquel le rendement d’une imposition déjà affectée vient abonder le budget de l’État ou pour la suppression d’une telle affectation.

À compter du dépôt du projet de loi de finances (PLF) pour 2023, la première partie de la loi de finances « présente la liste et le produit prévisionnel de l’ensemble des impositions de toutes natures dont le produit est affecté à une personne morale autre que les collectivités territoriales, leurs établissements publics et les organismes de sécurité sociale et décide, le cas échéant, d’attribuer totalement ou partiellement ce produit à l’État » ([98]). Il résultera de l’existence de cette liste annuelle des impositions affectées une meilleure appréhension par le législateur des affectations de fiscalité. Jusqu’à présent, ne figuraient en effet dans un article récapitulant les plafonds d’affectation que les seules impositions affectées plafonnées, tandis que le PLF ne comprenait que des modifications ponctuelles de certains de ces plafonds.

Même compensée pour l’État, l’affectation à un tiers d’une fraction de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) ou de la taxe intérieure sur la consommation des produits énergétiques (TICPE) est irrecevable hors loi de finances, de même que le sera, à compter du dépôt du PLF pour 2025, l’affectation de toute ITN – sauf pour les organismes locaux et sociaux.

Enfin, le second alinéa du II de l’article 2 de la LOLF dispose que l’affectation d’une ITN à un tiers ou son maintien ne sont possibles que si ce tiers « est doté de la personnalité morale et si ces impositions sont en lien avec les missions de service public qui lui sont confiées ».

Demeure cependant du domaine partagé entre la loi de finances et les autres lois ordinaires la création d’une taxe additionnelle à une taxe affectée qui existe déjà – c’est au demeurant le principe des « gages ».

3. Le domaine partagé de la première partie

Peuvent figurer aussi bien dans la première partie de la loi de finances que dans toute loi ordinaire les dispositions relatives aux ressources de l’État (ITN, dividendes, amendes, créances du Trésor, etc.), ainsi que celles relatives à l’assiette, au taux, à l’affectation et aux modalités de recouvrement des ITN affectées à une personne morale autre que l’État.

La loi organique du 28 décembre 2021 a apporté sur ces deux points une simplification importante par rapport à la rédaction précédente de la LOLF, qui conduisait à réserver le champ de la première partie de la loi de finances aux mesures fiscales « qui affectent l’équilibre budgétaire », renvoyant donc à la seconde partie les dispositions qui soit touchaient des ressources de l’État mais dont la conséquence sur le solde se manifesterait une année ultérieure – à l’image, compte tenu de leur imputation, de réformes de l’impôt sur les sociétés (IS) ou de crédits d’impôts ne s’appliquant pas aux bénéfices ou aux dépenses exposées pendant l’exercice antérieur à celui correspondant au PLF –, soit ne concernaient pas les recettes de l’État, mais celles de tiers – ainsi des impôts affectés sans plafond, singulièrement au profit des organismes locaux et sociaux.

Avec la loi organique du 28 décembre 2021, il est maintenant possible, par amendement à la première partie de la loi de finances – quand bien même le PLF ne comporterait pas de mesure concernant le prélèvement en question – ou à tout autre texte, de proposer la modification des caractéristiques d’une ITN, indépendamment de son année d’incidence ou de la personne publique la percevant.

Trois nuances doivent être apportées :

– le Conseil constitutionnel a jugé qu’une mesure qui conduirait les recettes de l’année à « s’écarter sensiblement des prévisions » du budget initial ne pouvait avoir sa place que dans une loi de finances rectificative ([99]) ;

– le mot « affectation » figurant au nouveau 3° bis du I de l’article 34 de la LOLF ne fait pas référence au détournement d’une ressource de l’État ou à l’attribution nouvelle d’une ITN à un tiers, mais aux opérations, souvent techniques qui, sans modifier l’assiette, le taux ou le recouvrement d’une imposition bénéficiant déjà à un tiers ou une catégorie de tiers, modifient la répartition de son produit ([100]) ;

– la péréquation horizontale et les échanges de données fiscales relèvent du domaine partagé de la seconde partie de la loi de finances (cf. infra 3 du B du présent I).

B. La seconde partie de la loi de finances

Si la loi organique du 28 décembre 2021 a déplacé vers la première partie de nombreuses mesures à caractère fiscal, la seconde partie gagne en clarté et l’exercice du droit d’amendement est élargi. Fortement recentrée sur les dépenses, elle comportera aussi les objectifs et indicateurs de performance désormais modifiables, ainsi que diverses dispositions techniques considérées jusqu’à l’exercice 2022 comme des « cavaliers budgétaires ».

1. Le domaine exclusif et obligatoire de la seconde partie

Les dispositions qui à la fois relèvent du monopole de la seconde partie et sont tenues d’y figurer concernent les dépenses ; la manière dont elles peuvent être amendées par les membres du Parlement diffère.

Il s’agit d’abord de la spécialisation, par mission, budget annexe ou compte spécial et par programme ou dotation, des crédits budgétaires ([101]) dont le plafond a été arrêté dans la première partie. Les amendements de crédits s’inscrivent dans un cadre favorable à l’initiative parlementaire (cf. infra A du II de la présente partie) ; ils forment le cœur de la discussion de la seconde partie.

Ensuite, il appartient à la seconde partie de fixer les plafonds des autorisations d’emplois des ministères et des budgets annexes ; l’article 40 de la Constitution s’y applique pleinement, sans la compensation tolérée pour les crédits. Ainsi, les membres du Parlement ne peuvent que proposer de réduire les plafonds d’une ou plusieurs des lignes de l’article du PLF correspondant.

Formellement, la détermination des autorisations des emplois des opérateurs (catégorie décrite supra au 1 du A du I de la deuxième partie), des établissements à autonomie financière – c’est-à-dire de satellites du ministère des affaires étrangères faisant appel à des agents de droit local – et des autorités publiques indépendantes dotées de la personnalité morale fait partie du domaine exclusif mais facultatif de la loi de finances. Ce choix du législateur organique se comprend dans la mesure où, en théorie, rien n’impose que ces structures existent toujours dans le paysage administratif, ni que leurs équipes ne soient recrutées que via des contrats de droit privé ([102]). Dans l’affirmative, le PLF est obligé de comporter ces plafonds, auxquels l’article 40 s’applique.

Enfin, la dernière révision de la LOLF a créé deux nouveaux états législatifs annexés, qui enrichiront la discussion de la seconde partie :

– l’un, amendable, élève au niveau de la loi les objectifs et indicateurs de performance des missions, qui relevaient antérieurement des annexes (cf. infra B du II de la présente partie) ;

– l’autre, non amendable, récapitulant, l’ensemble des moyens concourant aux politiques publiques portées par une mission en complément des crédits de celle-ci (dépenses fiscales, ressources affectées, prélèvements sur recettes et comptes spéciaux liés).

2. Le domaine exclusif mais facultatif de la seconde partie

Logiquement, la seconde partie de la loi de finances possède le monopole pour autoriser les ministres compétents à dépasser la limite de 3 % en cas de report de crédits d’un exercice à l’autre – l’article 15 de la LOLF prévoit cette dérogation au plafond qui sinon s’applique aux mouvements réglementaires.

En outre – pour renforcer le contrôle du Parlement sur ces opérations risquant d’engager la responsabilité du Trésor « dans des proportions considérables » ([103]) – seule cette seconde partie peut accueillir :

– les dispositions autorisant l’État à octroyer des garanties, qui sont entendues comme englobant la couverture d’emprunts ou d’actifs, mais aussi des mouvements de stabilisation de taux d’intérêt ou de soutien au commerce extérieur ;

– les dispositions autorisant l’État à prendre en charge les dettes de tiers ou à souscrire tout un engagement correspondant à une reconnaissance unilatérale de dette et fixant de manière précise le régime de ces opérations ([104]).

Pendant l’examen d’une loi de finances, tout amendement parlementaire proposant une dérogation supplémentaire à la règle prévue par le dernier alinéa du II de l’article 15 de la LOLF s’agissant des reports de sommes disponibles ou du régime d’une garantie (élargissement des bénéficiaires, augmentation du montant, extension de la durée, etc.) emporterait l’aggravation d’une charge publique ; sur un autre texte, cette irrecevabilité tirée de l’article 40 de la Constitution se doublerait de la violation du monopole de la loi de finances.

Figure enfin dans le domaine exclusif de la seconde partie l’institution d’annexes générales – elles relevaient de son domaine partagé avant la dernière révision organique. Ces annexes générales doivent porter sur l’information du Parlement en matière de finances publiques dans les mêmes conditions que les demandes de rapport évoquées infra, mais s’en distinguent dans la mesure où elles ne prévoient pas un document unique, mais joint PLF après PLF. Il faut aussi les distinguer des annexes explicatives, lesquelles concernent des éléments constitutifs de la maquette budgétaire. Énumérées à l’article 51 de la LOLF, ces annexes explicatives ne peuvent voir leur champ élargi que par une modification de la LOLF elle-même.

3. Le domaine partagé de la seconde partie

Sans exception, les dispositions que la seconde partie de la loi de finances peut comporter au même titre qu’un autre texte figurent au 7° du II de l’article 34 de la LOLF. La principale modification apportée par la loi organique du 28 décembre 2021 est que n’y figurent plus les mesures relatives aux ressources de l’État affectant une autre année que celle visée à l’article d’équilibre, ni aux impositions affectées à des tiers, toutes rapatriées dans la première partie.

Bien compris, ce changement devrait significativement réduire le nombre d’irrecevabilités prononcées à cause d’une erreur de placement d’un amendement. Jusqu’à présent, opérant un contrôle purement juridique, le président de la commission des finances constatait que beaucoup d’erreurs étaient de bonne foi.

Six autres types de mesures relèvent du domaine partagé.

a. Les dispositions affectant directement les dépenses

Puisque la loi de finances ne peut avoir pour conséquence de figer les grands équilibres et d’imposer au législateur de ne légiférer qu’à moyens constants jusqu’au plus prochain texte budgétaire, le domaine partagé s’étend aux dispositions « affectant directement les dépenses budgétaires : soit de l’année, soit de l’année et d’une ou plusieurs années ultérieures ».

Chacun des termes de cette exigence est important : le lien avec les dépenses doit être direct ([105]), il s’agit des dépenses budgétaires, donc de l’État, et l’incidence doit concerner l’année n, sans affecter seulement les charges d’une autre année ou commencer à produire des effets une autre année.

L’ajout des termes « et d’une ou plusieurs années ultérieures » résulte de la dernière intervention du législateur organique, souhaitant se mettre en conformité avec une décision dans laquelle le Conseil constitutionnel a relevé que l’article 210 de la loi de finances dont il était saisi instaurait des règles dérogatoires de revalorisation de certaines prestations sociales financées par l’État pour 2019 et 2020 et estimé que « si, pour celles qui s’appliquent à l’année 2019, ces dispositions affectent directement les dépenses budgétaires de l’année […], tel n’est pas le cas de celles qui s’appliquent, au-delà de l’année à venir, à la seule année 2020 », censurant ces dernières ([106]).

Appelé à se prononcer sur la loi organique du 28 décembre 2021, le juge constitutionnel a confirmé que de telles dispositions pouvaient donc « être temporaires ou permanentes », mais « sous réserve d’avoir un effet sur les crédits ouverts au titre de l’année concernée » ([107]). Le président de la commission des finances note que n’est donc pas tranchée la question de savoir si ces mesures doivent être identiques pour l’année n et les années suivantes ou si la disposition peut envisager des paramètres différents pour chaque année. Il tirera naturellement toutes les conséquences d’une éventuelle décision plus affirmative du juge constitutionnel sur ce point.

Les amendements parlementaires affectant les dépenses budgétaires doivent prendre garde aux règles suivantes :

– ils ne sauraient avoir pour conséquence de créer ou d’aggraver une charge publique, ne bénéficiant pas de la dérogation applicable aux crédits. Ces amendements peuvent essentiellement proposer de réduire le coût d’un dispositif, car le président de la commission des finances est très vigilant quant aux dispositions pour lesquelles l’auteur estime ou prétend opérer une réorganisation neutre au plan des finances publiques ;

– ils doivent être « rattachés » à la mission assumant effectivement la dépense pour être recevables. Dans la mesure où les unités de vote ont des délais de dépôt des amendements différents, le président de la commission des finances accepte de procéder lui-même au rattachement à une mission pour laquelle le délai n’a pas expiré, mais il ne peut procéder de la sorte quand le délai adéquat a échu, puisque cela contreviendrait à l’article 99 du Règlement de l’Assemblée nationale ;

– nombre d’amendements ne sauraient être rattachés, parce que leur incidence sur les unités de vote est nulle ou accessoire. Ainsi, un amendement sur un impôt acquitté par les exploitants agricoles n’a aucun lien avec la mission Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales.

b. Certains flux financiers concernant les collectivités territoriales

La LOLF place dans le domaine partagé la « défini[tion] des modalités de répartition des concours de l’État aux collectivités territoriales ou des recettes fiscales affectées à ces dernières et à leurs établissements publics ». La différence entre les dotations de la mission Relations avec les collectivités territoriales, la distribution des prélèvements sur recettes (PSR) et la péréquation horizontale est évoquée dans la troisième partie du présent rapport.

c. L’approbation de conventions financières

Comme toute autre loi ordinaire, la loi de finances peut « approuver des conventions financières » : il s’agit seulement d’accords aux conséquences dépensières, à l’image des relations entre le Trésor et la Banque de France ou de la fixation de la quote-part de la France au Fonds monétaire international (FMI).

À l’évidence, un amendement parlementaire serait irrecevable s’il venait à assortir ladite approbation d’une augmentation des charges qu’elle implique.

Un tel champ est distinct de celui des « conventions internationales visant à éviter les doubles impositions, à lutter contre la fraude ou l’évasion fiscales ou à organiser l’assistance administrative en matière fiscale ». Le Conseil constitutionnel, confirmant l’interprétation du Sénat ([108]), a jugé cavalière une disposition, introduite par le Gouvernement, approuvant un avenant à la convention fiscale franco-portugaise ([109]) et, sur ce fondement, le président de la commission des finances a déclaré irrecevables l’année suivante deux amendements parlementaires visant pour l’un à abroger la disposition législative ayant autorisé l’approbation d’un accord fiscal avec le Qatar et pour l’autre à ratifier la convention multilatérale relative à la prévention de l’érosion de la base d’imposition et le transfert de bénéfices adoptée sous l’égide de l’Organisation pour la coopération et le développement économiques.

d. L’information du Parlement sur les finances publiques

L’inclusion des « dispositions relatives à l’information et au contrôle du Parlement sur la gestion des finances publiques » dans le domaine partagé est un moyen de déposer des amendements qui, généralement sous la forme d’une demande de remise de rapport par le Gouvernement, permet à son auteur de s’exprimer sur des thèmes coûteux – par exemple pour élargir le champ des bénéficiaires ou augmenter le montant d’un dispositif d’aide – sans que puissent leur être opposées les contraintes de l’article 40 de la Constitution.

De tels amendements doivent veiller à ne pas formuler d’injonction à l’égard de l’exécutif ([110]) et à retenir le bon rattachement. Pour cela, doivent être examinées dans le détail les annexes de chaque mission pour identifier si, le cas échéant, l’une d’entre elles porte manifestement l’essentiel des charges de la politique publique abordée par le rapport. À l’inverse, de tels amendements doivent être déposés parmi les articles non rattachés lorsqu’ils concernent un sujet fiscal ou une dépense mobilisant soit plusieurs missions de manière indiscernable soit une autre personne morale de droit public que l’État.

Le président de la commission des finances traite favorablement les amendements placés de manière erronés dans l’hypothèse où le délai de dépôt applicable à la juste unité de vote n’est pas encore échu au moment de son contrôle, mais une tolérance en sens inverse est impossible puisqu’elle reviendrait à violer le Règlement de l’Assemblée nationale.

Éclairé par le contrôle du Conseil constitutionnel, le président de la commission des finances n’hésite pas à écarter les amendements dont le lien avec les finances publiques est trop lâche. Leur discussion mettrait à mal la cohérence même d’un texte dont l’objet reste d’accorder le consentement de la Nation à l’impôt et à l’utilisation de son produit, non de débattre de chaque sujet pour lequel la mobilisation de deniers publics n’est qu’accessoire.

Une sélection d’amendements ou de dispositions n’ayant pas satisfait à ces exigences sous la XVème législature figure infra dans les développements relatifs à la question des « cavaliers budgétaires ». D’autres illustrations se trouvent dans les précédents rapports sur la recevabilité financière, suivant des critères inchangés.

À l’inverse, s’agissant du seul PLF pour 2022, ont par exemple été jugées recevables des demandes de rapport :

– rattachés à telle ou telle mission, sur la mise à disposition des fonctionnaires rémunérés par les crédits de la mission Administration générale et territoriale de l’État, les conditions d’attribution de la dotation aux jeunes agriculteurs, l’indexation du point d’indice de la pension militaire d’invalidité, les modalités d’une gestion différenciée des moyens de la politique de la ville attribués aux collectivités territoriales et de ceux attribués aux associations, les différences de dépenses d’équipements entre la France et ses voisins européens ou alliés au sein de l’Organisation du traité de l’Atlantique Nord, les effectifs minimaux nécessaires à l’exercice optimal des missions de l’Office français de la biodiversité, le coût des soins prodigués aux étrangers en situation irrégulière dans le département de Mayotte ou les travaux menés concernant la modernisation de la délivrance de la prime d’activité ;

– au sein des articles non rattachés, sur la création, dans le code général des impôts, d’une catégorie fiscale pour le tabac à chauffer, la baisse des recettes de la taxe sur les nuisances sonores aériennes, la modulation des parts communale et intercommunale de la taxe d’aménagement, les conséquences d’une évolution du produit de la fiscalité applicable au gaz naturel liquéfié, l’évaluation du crédit d’impôt pour la recherche ou bien le mécanisme de décharge de solidarité fiscale entre époux ou partenaires liés par un pacte civil de solidarité.