rapport d'information déposé en application de l'article 145-7 alinéa 3 du règlement, par la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la République sur l’évaluation de l’impact de la loi organique et de la loi du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique

a. Des difficultés indéniables constatées par vos rapporteurs

● Si une absence de problème systémique ne justifie pas une réponse systémique, encore faut-il être certain de la nature occasionnelle, ponctuelle des difficultés. Or, il n’est pas exclu que le constat dressé par certaines autorités repose sur des éléments ne correspondant pas à la totalité des expériences des formations politiques et des candidats : à titre d’exemple, le médiateur du crédit, dont la qualité doit encore une fois être soulignée, n’a connaissance que des situations qui lui sont signalées par la procédure de saisine.

De même, le rapport des corps d’inspection que vos rapporteurs ont pu consulter relève que les candidats, en particulier ceux à l’élection présidentielle de 2017, ont pu avoir accès au crédit, élément pris en compte dans l’appréciation finale d’une absence de dysfonctionnement systémique. Cependant, ce constat ne tient pas compte des modifications apportées aux règles de financement par les lois du 15 septembre 2017, parmi lesquelles l’exclusion – au demeurant légitime – des prêts octroyés par des banques non-européennes.

Il est donc possible que des difficultés structurelles demeurent, ce que plusieurs auditions ont mis en avant. En tout état de cause, à supposer que les difficultés ne revêtent pas une nature structurelle ou systémique, tout ne fonctionne pas comme il le faudrait : si les difficultés peuvent, au regard du nombre total de formations politiques et de candidats, être rares et ponctuelles, elles n’en demeurent pas moins réelles et, potentiellement, très sérieuses, ce que l’actualité politique et médiatique récente tend à montrer.

Par ailleurs, vos rapporteurs relèvent que l’abandon du projet de « banque de la démocratie », s’il pouvait s’être révélé justifié en 2018, a pu conduire à une rupture de l’équilibre général en matière de financement politique qu’avaient atteint les lois du 15 septembre 2017. Ces lois ont resserré l’accès au financement bancaire en écartant l’octroi de prêts de la part de banques extra-européennes – cela vient d’être rappelé –, mais la « banque de la démocratie » pouvait être vue comme la contrepartie de ce resserrement : le financement étranger était restreint, mais un financement public prenait, en quelque sorte, le relais.

D’une manière générale, en termes d’accès au financement bancaire, il semble anormal, pour le bon fonctionnement d’une démocratie comme la France et du pluralisme politique, que des sondages d’opinion puissent conditionner l’octroi de crédits. De façon plus globale, vos rapporteurs regrettent que des établissements privés disposent, dans les faits, d’un droit de vie et de mort, ou à tout le moins d’une influence potentiellement déterminante, sur la pérennité d’une formation politique ou d’une candidature et, dès lors, de l’expression politique pluraliste de notre pays.

b. Une liberté contractuelle des banques à préserver mais qui ne saurait conduire à des discriminations

● Précisons dès ici que vos rapporteurs ne jugent pas opportune la piste consistant à obliger les établissements bancaires à accorder des prêts aux formations politiques et aux candidats. Il n’existe pas de « droit au crédit », ce qu’a expressément jugé la Cour de cassation ([197]), et créer un tel droit, une obligation pour les banques d’octroyer des prêts dans le cadre du financement de la vie politique, risquerait de se heurter à la liberté d’entreprendre et à la liberté du commerce et de l’industrie – tout en pouvant exposer les banques à des risques.

Il convient cependant de préciser que la liberté contractuelle des banques n’est pas sans limite : elle s’exerce « dans le respect des dispositions d’ordre public édictées par le code pénal », ainsi que l’a rappelé le Défenseur des droits dans une délibération rendue le 27 septembre 2010 ([198]). L’octroi d’un crédit, comme le relève le Défenseur des droits, constitue une fourniture d’un bien ou d’un service, au titre de laquelle toute discrimination est prohibée en application des articles 225-1 et 225-2 du code pénal, le second punissant une discrimination consistant à refuser une telle fourniture de trois ans d’emprisonnement et 45 000 euros d’amende.

Dès lors, un refus reposant sur des motivations politiques, à raison des opinions du demandeur, tomberait sous le coup de la loi pénale.

● Si l’obligation d’octroyer des crédits est écartée, plusieurs solutions ont été identifiées par vos rapporteurs, certaines pour apporter une réponse de long terme aux difficultés d’accès au financement bancaire, et une, provisoire et de court terme, pour tenter de régler les éventuels problèmes pour les prochaines échéances électorales.

2. Enrichir les prérogatives du médiateur

Le médiateur ne dispose pas de pouvoirs coercitifs, ce qui est cohérent avec sa mission et son rôle ; il n’est pas proposé de modifier cette situation, d’autant que l’action du médiateur est saluée par les acteurs politiques entendus par vos rapporteurs.

Néanmoins, les prérogatives du médiateur pourraient utilement être enrichies au moins sur deux aspects. D’une manière générale, l’information sur l’existence et le rôle du médiateur devrait être renforcée, notamment en systématisant la transmission, par les banques saisies d’une demande de prêt d’un candidat ou d’une formation politique et qui opposent un refus à une telle demande, des coordonnées et du site internet de la médiation.

● Le premier aspect d’enrichissement porte sur le délai de saisine du médiateur par les candidats. Ainsi qu’il a été vu, ce délai échoit avant le premier tour de scrutin.

Or, il y a un intérêt à ce que le médiateur puisse être saisi même après l’élection, pour que les dépenses et les recettes soient réglées et encaissées avant la date limite de dépôt du compte de campagne, fixée au dixième vendredi qui suit le premier tour de scrutin. Plus largement, étendre le délai de saisine pourrait permettre à des candidats de saisir plus facilement le médiateur, constituant ainsi un facteur d’accroissement des opportunités de résolution des difficultés.

Le terme du délai de saisine pourrait ainsi être aligné sur celui du délai de dépôt du compte de campagne, ce que préconise le médiateur lui-même ([199]).

● Le second aspect porte plus directement sur les prérogatives du médiateur, qui pourraient être renforcées :

– en lui permettant de publier la liste des banques pour lesquelles des anomalies ont été constatées (telles que le refus d’octroi de prêt malgré la satisfaction des critères et la solidité du dossier) ;

– en permettant aux candidats et formations politiques qui le souhaitent de lui confier un mandat pour que le médiateur négocie les prêts avec les établissements bancaires.

Ces évolutions supposeraient d’accroître les moyens financiers et humains du médiateur.

La piste du « mandat de négociation » permettrait d’éviter des refus bancaires reposant sur des considérations politiques – pratique dont se défendent les banques, mais qui ne paraît pas pouvoir être écartée d’un revers de main compte tenu de certains constats dressés par vos rapporteurs lors de leurs travaux. Ainsi, un candidat ou une formation politique présentant toutes les garanties, satisfaisant à toutes les conditions et dont le niveau de risque serait faible au regard des performances électorales projetées, pourrait plus facilement accéder au crédit bancaire.

3. Accroître la supervision des décisions des banques et aménager les conditions requises pour l’octroi de prêts

a. Supprimer le critère de la relation commerciale antérieure pour l’octroi de prêts aux candidats

● Parmi les conditions et critères d’octroi de prêts, figure souvent l’exigence, pour le candidat, d’avoir déjà un compte actif (et non de complaisance) auprès de l’établissement sollicité, parfois avec une durée minimale (par exemple de six mois). Il s’agit du critère de la « relation commerciale antérieure ».

Si la domiciliation des revenus est classique pour les particuliers, elle ne paraît pas adaptée à la vie politique et aux candidats, qui n’ont pas de revenus privés à déposer – point souligné par le médiateur du crédit aux candidats et aux partis politiques ([200]).

Dans ces conditions, le critère de la relation commerciale antérieure pourrait être écarté pour les candidats à une élection.

● Il ne semble pas qu’une telle modification suppose une évolution législative : la possibilité d’imposer une condition de domiciliation figurait à l’article L. 313-25-1 du code de la consommation, qui a été abrogé par la loi « PACTE » du 22 mai 2019 ([201]) afin de renvoyer cette condition à la négociation commerciale.

Dès lors, il pourrait être possible, dans le cadre d’un « accord de place », d’écarter cette condition pour les seuls prêts des candidats à une élection.

b. Instaurer un mécanisme de saisine du médiateur par la Banque de France ou l’ACPR

Plus généralement, les décisions de refus d’octroi de prêts pourraient faire l’objet d’une supervision renforcée de la part de la Banque de France ou de l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR).

Cela pourrait passer par la mise en place d’un mécanisme d’information systématique de ces institutions par les banques, lorsqu’elles refusent un prêt à un candidat ou à une formation politique, à charge ensuite pour la Banque de France ou l’ACPR d’en informer le médiateur du crédit aux candidats et aux partis politiques.

Ce dispositif permettrait de lever un frein à la bonne réalisation, par le médiateur, de sa mission de conciliation, à savoir son absence de saisine dans certaines situations.

4. Instituer une « banque de la démocratie » par l’association au financement de la vie politique de la Caisse des dépôts, de la Banque de France et, à titre provisoire, de la Banque postale

Pour assurer un accès satisfaisant au crédit bancaire par les candidats et les formations politiques, et à l’aune des difficultés signalées à vos rapporteurs, il apparaît nécessaire de revenir au projet de « banque de la démocratie » que prévoyait la loi ordinaire du 15 septembre 2017 mais qui a été abandonné par la suite.

Sous le terme de « banque de la démocratie », vos rapporteurs ne proposent pas de créer une nouvelle institution ad hoc, un établissement de financement spécifique, mais de s’adosser à des structures existantes, telles que la Caisse des dépôts et consignations (CDC) qui, depuis maintenant plus de deux siècles, accompagne les besoins de financement des pouvoirs publics et fait honneur à sa devise, « Foi publique ».

En attendant une telle évolution, qui supposerait de modifier la loi, vos rapporteurs proposent une solution temporaire associant la Banque postale.

a. Permettre à la CDC d’octroyer des prêts ou des garanties

● Régie par les articles L. 518-2 à L. 518-24-1 du code monétaire et financier (CMF), la CDC, avec ses filiales, est « un groupe public au service de l’intérêt général et du développement économique du pays », et est notamment chargée « de la protection de l’épargne populaire, du financement du logement social et de la gestion d’organismes de retraite » ; elle contribue également « au développement économique local et national, particulièrement dans les domaines de l’emploi, de la politique de la ville, de la lutte contre l’exclusion bancaire et financière, de la création d’entreprise et du développement durable », aux termes de l’article L. 518-2 du CMF.

La CDC peut également se voir confier des mandats de gestion en application de l’article L. 518-24-1 du même code, pour encaisser des recettes ou engager des dépenses.

● Ces missions pourraient être complétées en permettant à la CDC d’octroyer des prêts aux candidats et aux formations politiques, soit de façon générale, soit en soumettant cet octroi à des conditions, telles qu’une exigence de refus préalables de prêts de la part d’établissements bancaires.

b. Créer un guichet unique auprès de la Banque de France

Une autre voie pourrait consister en la création d’un « guichet unique » auprès de la Banque de France, auquel les formations politiques et les candidats présenteraient leurs demandes. La Banque de France serait ensuite chargée d’instruire les demandes auprès des établissements bancaires.

Cette proposition peut être rapprochée de celle concernant le médiateur du crédit aux candidats et aux formations politiques, relative au mandat de négociation. Elle poursuit la même finalité, à savoir la « décoloration politique » des demandes de prêts, afin de prémunir les décisions d’octroi ou de refus de prêts de toute considération politique.

Elle supposerait, elle aussi, une évolution législative, en modifiant le titre IV du livre Ier du CMF relatif à la Banque de France.

c. En attendant : la « solution Banque postale »

● Les précédentes propositions supposent, ainsi qu’il a été vu, une évolution législative. Elles risquent ainsi de ne pas pouvoir être mises en œuvre en temps utile pour les échéances électorales du printemps 2022, compte tenu du calendrier parlementaire d’ici là (et notamment de la suspension des travaux de l’Assemblée nationale à compter de la fin du mois de février prochain).

Or, l’objectif poursuivi par vos rapporteurs est d’apporter des solutions concrètes, non seulement pour l’avenir et à long terme, mais aussi dans une temporalité proche, pour l’élection présidentielle et les élections législatives qui se tiendront en 2022.

Pour atteindre cet objectif, il convient donc de trouver une solution n’impliquant pas de modifier la loi, mais pouvant être réalisée à droit législatif constant, par des modifications réglementaires ou d’un niveau de norme inférieur.

Vos rapporteurs ont conscience de la gageure qu’un tel objectif constitue. La piste consistant à suggérer aux candidats de s’adresser à plusieurs établissements bancaires et le plus en amont possible, proposée par l’IGF et l’IGA dans leur rapport sur la « banque de la démocratie » précédemment mentionné, n’apparaît pas sérieuse : les auditions conduites par vos rapporteurs montrent que les candidats le font déjà, et surtout que cela ne résout pas, dans certains cas, les difficultés d’accès au crédit – ainsi qu’en témoigne l’exemple précédemment mentionné d’un parti s’étant vu opposer cinquante-trois refus de la part de banques.

Est-ce à dire que rien ne peut être fait hors du cadre législatif ? Vos rapporteurs ne le croient pas, et ont identifié une solution susceptible d’apporter une réponse aux difficultés précédemment évoquées et qui, en tout état de cause, mérite une attention toute particulière : l’association de la Banque postale.

● Forte de son réseau territorial dense et de sa participation à l’intérêt général, la Banque postale est un candidat naturel à l’amélioration du financement de la vie politique de notre pays ; il n’est ainsi pas incohérent de s’appuyer sur cette structure pour fournir des prestations de crédit aux candidats et aux formations politiques. Or, la fourniture de ces prestations pourrait ne pas exiger une modification de la loi.

En effet, l’article L. 518-25 du CMF dispose que La Poste :

– « propose des produits et services au plus grand nombre », dans « les domaines bancaire, financier et des assurances » ;

– et, à cette fin, crée des filiales ayant (notamment) le statut d’établissement de crédit.

Aux termes du même article, La Poste peut conclure avec ces établissements filiales une convention pour offrir « en leur nom et pour leur compte […] toute prestation relative aux opérations prévue à l’article L. 311-1 » du CMF. Cet article L. 311-1 définit les opérations de banque, qui incluent notamment les opérations de crédit.

Ces dispositions pourraient ainsi être lues comme permettant à La Poste de conclure une convention avec la Banque postale, sa filiale, afin que soient fournies des prestations de crédit aux candidats et formations politiques.

Vos rapporteurs n’ignorent pas la possibilité que La Poste et la Banque postale accueillent cette proposition avec scepticisme. Cependant, et ainsi qu’il ressort des dispositions précitées du CMF, cette proposition s’inscrit dans la finalité reconnue à La Poste de proposer au plus grand nombre des produits et services bancaires. Par ailleurs, le fait que La Poste soit intégralement détenue par l’État et la CDC, et que la Banque postale soit une filiale intégralement détenue par La Poste, est de nature à permettre de surmonter d’éventuelles réticences : si une volonté politique de l’État va en ce sens, l’évolution du rôle de la Banque postale selon les modalités proposées est possible.

Précisons enfin que cette solution est présentée à titre provisoire, en attente d’une évolution législative pérenne (telle que celles associant la CDC et la Banque de France ou encore proposant l’abaissement du seuil d’ouverture du remboursement forfaitaire), afin d’offrir un accès au crédit pour les échéances électorales à venir l’an prochain.

5. Faciliter l’accès au crédit bancaire par la modulation du seuil de suffrages conditionnant le remboursement forfaitaire par l’État en fonction des suffrages obtenus, pour l’élection présidentielle

Comme souligné supra, il n’apparaît pas normal, d’un point de vue démocratique et au regard de l’exigence de garantie du pluralisme d’expression, que des candidats aient des difficultés de financement compromettant leur participation à des élections en raison de refus bancaires qui reposent sur la prise en compte de sondages.

Pour le dire autrement, il n’est pas acceptable que des enquêtes d’opinion, consistant en une simple photographie figée à un instant t, sur la base d’un échantillon de la population et à plusieurs mois d’une échéance électorale, aient pour effet d’empêcher des candidats et des formations politiques de financer leur campagne et de présenter aux citoyens leurs idées et leur programme.

Le seuil de suffrages auquel est conditionné le remboursement forfaitaire, par l’État, des dépenses de campagne, joue un rôle central dans l’accès au financement bancaire des candidats, les banques appréciant les sondages à l’aune de ce seuil et de la garantie de remboursement qu’il induit. Notons qu’il semblerait au demeurant que les établissements bancaires, pour certains du moins, exigent des sondages nettement supérieurs à ce seuil pour consentir l’octroi d’un prêt : ainsi qu’il ressort d’un article paru dans l’édition en ligne du Figaro le 1er décembre dernier, « le seuil considéré comme plus rassurant par les banques » est de 8 % des suffrages, pour un seuil de remboursement de 5 % ([202]).

Parallèlement aux propositions consistant à fluidifier l’accès au crédit, le cas échéant au moyen d’une structure publique telle que la CDC, vos rapporteurs jugent nécessaire d’aborder la question de l’accès au financement sous l’angle du seuil de remboursement, pour les raisons qui viennent d’être exposées. Notons d’ailleurs qu’il s’agit d’une proposition mentionnée – mais non formulée car cela n’entrait pas dans le cadre de leur mission – par l’IGF et l’IGA dans leur rapport sur la « banque de la démocratie ».

a. L’état du droit : rappel sur les modalités de remboursement forfaitaire

● Rappelons que les modalités de remboursement forfaitaire en fonction de la proportion de suffrages obtenus varient selon les élections.

Pour l’élection présidentielle, en application du V de l’article 3 de la loi du 6 novembre 1962 précitée, le seuil est de 5 % des suffrages exprimés :

– en deçà de ce seuil, les candidats bénéficient d’un remboursement égal à 4,75 % du plafond des dépenses (soit un peu plus de 800 000 euros en 2017) ;

– à partir de 5 %, les candidats bénéficient d’un remboursement égal à 47,5 % du plafond des dépenses (soit un peu plus de 8 millions d’euros en 2017 pour les candidats non qualifiés au second tour, et près de 10,7 millions d’euros pour les deux candidats qualifiés ([203])).

Pour les élections locales et législatives, le seuil est là aussi de 5 % des suffrages exprimés ; en revanche, il n’y a aucun remboursement en deçà du seuil : seuls les candidats obtenant au moins 5 % des suffrages bénéficient d’un remboursement égal à 47,5 % du plafond des dépenses, en application de l’article L. 52-11-1 du code électoral.

Les élections européennes suivent des modalités similaires, à une importante exception près : le seuil des suffrages exprimés n’est pas de 5 %, mais de 3 %, ainsi qu’il résulte du II de l’article 19-1 de la loi du 7 juillet 1977 précitée.

Enfin, précision importante, le montant du remboursement ne peut excéder en tout état de cause les dépenses réglées sur l’apport personnel des candidats.

● Le principe d’un remboursement par l’État des dépenses engagées pendant une campagne électorale est ancien :

– la version initiale de l’article 3 de la loi du 6 novembre 1962 précitée le prévoyait, portant sur les dépenses de propagande ;

– il en allait de même de l’ancien code électoral pour les autres élections (ainsi qu’en disposaient notamment ses articles L. 167 et L. 216 ([204])).

● Pour les élections européennes, le passage du seuil de suffrages exprimés de 5 % à 3 % résulte de la loi du 11 avril 2003 relative à l’élection des conseillers régionaux et des représentants au Parlement européen ainsi qu’à l’aide publique aux partis politiques ([205]).

L’objectif affiché de cet abaissement était, d’après les travaux parlementaires de l’époque, de « favoriser le remboursement des petits partis et groupements politiques » et de conforter « le pluralisme de la représentation des courants politiques » ([206]).

Cette finalité, qui résonne avec une actualité indéniable, ne peut qu’être partagée et est de nature à alimenter la réflexion de vos rapporteurs.

Compte tenu de la prise en compte croissante, sinon systématique, des sondages d’opinion par les établissements de crédit afin d’apprécier si un candidat atteindra le seuil de remboursement forfaitaire (c’est-à-dire pour s’assurer un remboursement du prêt susceptible d’être accordé), abaisser le seuil de suffrages exprimés conditionnant le remboursement forfaitaire public est une piste qui ne peut être écartée.

Le fait que la plupart des élections retiennent un seuil de 5 % depuis des décennies ne doit pas interdire d’envisager d’abaisser ce seuil, comme cela fut fait pour les élections européennes en 2003.

b. La proposition : élargir le remboursement à l’ensemble des candidats à l’élection présidentielle, au prorata des suffrages obtenus

En matière de seuil de remboursement forfaitaire dans le cadre de l’élection présidentielle, une option directe aurait pu consister en un abaissement de 5 % à 3 % des suffrages exprimés, à l’image de ce qui existe pour les élections européennes. Notons d’ailleurs qu’il s’agit d’une des pistes mises en avant par le médiateur du crédit aux candidats et aux partis politiques ([207]).

Cependant, vos rapporteurs considèrent qu’une telle proposition ne serait pas optimale :

– il y aurait toujours un effet de seuil important ;

– certaines banques exigeant des sondages supérieurs au seuil, cela ne ferait que déplacer le problème constaté sans pleinement le résoudre.

● Vos rapporteurs privilégient donc une autre solution, consistant à rendre proportionnel le remboursement forfaitaire, en proratisant la part de ce dernier en fonction des suffrages exprimés obtenus.

Outre la dimension plus équitable d’une telle mesure, qui tiendrait compte de l’importance des suffrages obtenus par les candidats, cette option a le mérite d’éviter, ou à tout le moins de limiter, les effets de seuils. Rappelons en effet que pour l’élection présidentielle, un écart de quelques voix avec le seuil de 5 % divise par dix l’ampleur du remboursement forfaitaire maximal possible.

Cette option consisterait en une échelle proportionnelle à l’image de celle, simplifiée, figurant dans le tableau suivant.

Échelle simplifiÉe du remboursement forfaitaire proportionnel

Source : mission d’évaluation.

Il serait possible soit de retenir les seuils figurant dans le tableau ci-dessus, soit d’appliquer une stricte proportionnalité. Cela ne paraît pas présenter de complexité particulière, dans la mesure où la part du plafond de dépenses et le montant du remboursement forfaitaire possible seraient obtenus par une simple règle de trois.

En tout état de cause, ces modalités seraient plus généreuses que celles actuellement retenues, y compris pour l’élection présidentielle, pour tous les candidats ayant obtenu au moins 0,5 % des suffrages exprimés.

Par ailleurs, en ouvrant plus largement le principe d’un remboursement par l’État, cette option proportionnelle est de nature à faciliter l’accès au financement bancaire en rassurant les établissements de crédit, qui s’exposeraient à moins de risque en prêtant aux candidats, indépendamment des sondages d’opinion, dans la mesure où ils bénéficieraient systématiquement d’un remboursement public.

● Le tableau suivant retrace les éléments comptables des candidats à l’élection présidentielle de 2017 et le montant du remboursement forfaitaire retenu.

récapitulatif du remboursement forfaitaire

pour l’Élection prÉsidentielle de 2017

(les candidats sont présentés dans l’ordre de publication de leurs comptes par la CNCCFP)

(en euros)

Source : CNCCFP, Dix-neuvième rapport d’activité, 2017 ; ministère de l’Intérieur.

Précisons que si le montant du remboursement forfaitaire peut, pour certains candidats (tels MM. Fillon et Mélenchon), sembler éloigné du montant des dépenses retenues, cela s’explique par la prise en compte du seul apport personnel des candidats. C’est également ce qui explique un montant de remboursement forfaitaire pour Mme Le Pen supérieur à celui de M. Macron, même si les dépenses totales engagées par ce dernier étaient plus importantes.

● Il ressort de ces données que les candidats ayant engagé des montants de dépenses relativement faibles ont perçu un remboursement forfaitaire couvrant presque l’intégralité de leurs dépenses, même s’ils ont obtenu moins de 5 % des voix : pour eux, la proposition de modulation n’aurait pas forcément d’effets.

En revanche, et ainsi qu’il a été dit l’intérêt d’une telle modulation serait de faciliter l’obtention de crédits auprès des banques, pour lesquelles la prise de risque serait moindre y compris en se fondant sur les sondages – bien que cette pratique, répétons-le, ne soit pas satisfaisante dans une démocratie.

En tout état de cause, l’absence d’effet massif sur le montant des remboursements pour les candidats engageant peu de dépenses n’exclut pas que la mesure proposée puisse avoir un impact important pour les candidats qui engagent plus de dépenses, ont un apport personnel élevé, mais qui connaîtraient un « accident » électoral et passeraient sous le seuil de 5 %.

● La mise en œuvre de cette solution n’a pas à être assortie d’une modification des règles de dépôt des comptes de campagne : rappelons en effet que, pour l’élection présidentielle, l’obligation de déposer un tel compte et la présentation de ce dernier par un expert-comptable s’impose à tous les candidats, en application du cinquième alinéa du II de l’article 3 de la loi du 6 novembre 1962 précitée.

Vos rapporteurs suggèrent de réserver l’évolution proposée à la seule élection présidentielle, compte tenu de son importance toute particulière, du montant des sommes engagées par les candidats et du filtre que constituent les parrainages.

c. La question des dépenses de propagande : abaisser le seuil de suffrages conduisant à une prise en charge par l’État

Parallèlement au remboursement forfaitaire, l’État peut être amené à prendre en charge la propagande officielle des candidats, régie par l’article R. 39 du code électoral. Ce remboursement est cependant réservé, là aussi, aux candidats ayant obtenu au moins 5 % des suffrages exprimés.

Dans le même esprit que la proposition faite sur le remboursement forfaitaire, il pourrait être envisagé d’abaisser le seuil de remboursement de la propagande officielle – et selon les mêmes modalités.

C. Les aménagements en matière comptable

Sans doute moins connu du grand public et, peut-être, d’un premier abord plus aride que les questions d’emprunts bancaires et de seuil de remboursement, le sujet des obligations comptables des formations politiques n’en demeure pas moins important. Vos rapporteurs formulent deux propositions pour aménager le cadre existant.

1. La définition d’un seuil de significativité pour la détermination du périmètre des comptes d’ensemble des formations politiques

Ainsi qu’il a été vu, les comptes d’ensemble des formations politiques doivent, notamment, inclure les comptes des organisations territoriales de ces formations.

Si le règlement n° 2018-03 de l’ANC prévoit une comptabilisation simplifiée des entités qui ne revêtent pas un caractère significatif (article 222-2), la définition du caractère non significatif revêt une forme de tautologie : en effet, une entité sera considérée telle si ses produits et ses charges sont « non significatifs au regard du compte de résultat des comptes d’ensemble et si ses actifs et passifs sont non significatifs au regard du bilan des comptes d’ensemble ». En somme, pour être non significative au sens comptable, une entité doit présenter un résultat… non significatif.

Des précisions sur l’appréciation concrète de ce caractère significatif pourraient être apportées par l’ANC. Par ailleurs, l’ANC pourrait produire des compléments, voire des illustrations et exemples, sur les hypothèses d’application de la mesure de simplification et sur le mécanisme de consolidation des entités non significatives isolément, pour bien voir quand et comment la simplification a vocation à être mise en œuvre.

Plus généralement, l’étendue du périmètre d’intégration aux comptes d’ensemble et la complexité comptable conduisent certains partis à exposer d’importantes sommes d’argent dans la formation de bénévoles, dans l’acquisition d’outils informatiques et dans le recours accru aux experts-comptables, au détriment de l’activité politique et du déploiement local.

Il n’apparaît ainsi pas inutile de prévoir le principe d’un « seuil de significativité » pour la mise en œuvre des obligations du périmètre des comptes d’ensemble, ou à tout le moins de préciser, de façon objective, la notion du caractère significatif ou non significatif d’une entité – tout en prévoyant les garde-fous requis pour éviter qu’une formation politique ne contourne ses obligations en « découpant » ses entités en plusieurs structures pour que celles-ci soient non significatives (à l’image de ce que le droit fiscal des entreprises prévoit pour contrer les pratiques de filialisation abusive, également appelées « saucissonnage »).

Le principe d’un tel seuil de significativité pourrait être consacré par le décret définissant les conditions d’intégration des écritures des organisations territoriales, et sa définition et ses modalités d’appréciation pourraient figurer dans le règlement de l’ANC.

2. Créer un rescrit délivré par la CNCCFP en matière d’obligations comptables

L’ultime proposition que vos rapporteurs formulent est destinée à assister et sécuriser les formations politiques et les candidats s’agissant de leurs obligations comptables.

Si cela ne ressortait pas assez clairement des développements précédents, les obligations comptables en matière de financement politique sont fournies. Il ne s’agit pas ici de les remettre en cause, dans la mesure où ces obligations sont nécessaires dans une société démocratique. Néanmoins, la complexité de ces obligations peut difficilement être niée. Par ailleurs, les sanctions en cas de méconnaissance des obligations comptables ont été substantiellement renforcées par la loi du 15 septembre 2017.

En conséquence, et tout en conservant le cadre comptable actuel qui revêt un caractère vertueux, il serait opportun de mettre en place un dispositif de rescrit délivré par la CNCCFP, sur le modèle des rescrits fiscaux prévus aux articles L. 80 A et L. 80 B du livre des procédures fiscales.

Dans le cadre de cette procédure de rescrit, une formation politique ou un candidat (à travers son mandataire) pourrait saisir la CNCCFP d’une demande sur l’interprétation des normes applicables en matière comptable, par exemple pour savoir si certaines dépenses doivent être incluses dans les comptes, ou sur les modalités de comptabilisation de certains produits ou dépenses.

La réponse de la CNCCFP serait opposable – le défaut de réponse dans un délai donné, par exemple six mois, valant acceptation de la demande. Des garde-fous seraient prévus, tels que l’exigence de fournir tous les documents utiles pour que la réponse puisse revêtir un caractère opposable.

Examen en commission

Lors de sa première réunion du mercredi 15 décembre 2021, la commission des Lois examine le rapport.

Lien vers la vidéo : https://assnat.fr/hl3Pjv

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet, rapporteure. Nous examinons ce matin le rapport d’évaluation des lois du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique. Le vote de ces lois, organique et ordinaire, nous a occupés en juillet et début août 2017, au début de la législature. Les dispositions qui y figurent avaient suscité de très nombreux débats dans l’opinion publique, au moment de la campagne présidentielle, puis dans l’hémicycle. Nul n’a oublié la qualité de ces débats, parfois enflammés. Plusieurs années après, il m’a semblé essentiel que la commission se penche sur l’évaluation de ces lois afin de mesurer si elles avaient rempli leurs objectifs.

La loi ordinaire avait fait l’objet d’un consensus avec le Sénat et la commission mixte paritaire avait été conclusive, contrairement à celle concernant la loi organique qui avait achoppé sur une seule disposition, relative à la réserve parlementaire. Il est d’autant plus important de le souligner que c’est un point qui continue à faire débat, alors que les autres dispositions font toujours consensus. Ces lois ont été appliquées correctement et ont, pour l’essentiel, atteint les objectifs qui leur étaient assignés. En revanche, nous formulons cinquante recommandations visant à améliorer ou approfondir certains dispositifs. Une part importante du rapport est consacrée au financement de la vie politique – pour lequel il y a encore beaucoup à faire.

Nos travaux se sont organisés autour de quatre axes : prévention des conflits d’intérêts ; exemplarité et probité des responsables publics ; transparence ; financement de la vie politique.

Pendant six mois, de mai à fin novembre, nous avons auditionné une cinquantaine de personnes au cours de dix-sept auditions et tables rondes. Nous avons entendu des députés, des sénateurs, deux anciens gardes des sceaux – Mme Nicole Belloubet et M. François Bayrou –, des représentants d’élus locaux, des organisations non gouvernementales, des responsables d’administration centrale, l’ancienne et l’actuel déontologues de l’Assemblée nationale, des directeurs d’autorités administratives indépendantes, ou encore le médiateur du crédit aux candidats et aux partis politiques. Nous avons également consacré du temps à la question des collaborateurs parlementaires et avons donc entendu leurs représentants, ainsi que des trésoriers de partis politiques, des commissaires aux comptes et, évidemment, le président de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP). Nous tenons à les remercier pour leur concours précieux.

M. Philippe Gosselin, rapporteur. Vous avez raison, madame la présidente, globalement, nous partageons les mêmes conclusions. Les lois votées à l’été 2017 constituent une amélioration, avec quelques limites, dont l’une – la réserve parlementaire – peut paraître anecdotique, mais est en réalité assez révélatrice de notre approche différente du rôle d’élu. Mais, rassurez-vous, le rapport ne porte pas essentiellement sur la réserve parlementaire ! Les auditions, et nos débats, ont été beaucoup moins passionnés qu’à l’été 2017 – nous avons appris à nous apprivoiser !

Force est de constater que ces lois n’ont pas suffi à restaurer la confiance dans la vie politique et la défiance s’exprime encore, notamment par une faible participation aux élections. Certes, la covid-19 a contribué à installer une chape sur la vie sociale, mais aussi peut-être sur la vie démocratique. Toutefois, le problème est plus structurel, et plus profond, et la société plaide pour une approche politique différente. On parle souvent d’une démocratie plus participative et moins représentative, d’une réforme du Parlement, mais la confiance ne se décrète pas, elle se bâtit.

Une étude très intéressante de la Fondation pour l’innovation politique (Fondapol) et de la Fondation Jean-Jaurès sur la perception des députés a été présentée le 23 novembre dernier à la présidence de l’Assemblée nationale. Les chiffres sont effrayants et illustrent un fait divers dramatique intervenu récemment dans mon département : un maire a été attaqué chez lui parce qu’il soutenait le Président de la République et ses voitures ont été incendiées. Cet acte criminel a fait beaucoup de bruit. De la même façon, régulièrement, des parlementaires subissent des violences. Dans l’étude susmentionnée, 13 % des sondés considèrent comme normal qu’on s’en prenne avec violence à un élu et 60 % estiment que ce n’est pas normal, mais que cela fait partie des « risques du métier » ! Il ne suffit donc pas d’une loi pour restaurer la confiance… C’est une des pièces du puzzle mais, pour la rebâtir, je plaide pour l’unité des forces démocratiques.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet, rapporteure. Vous avez raison. L’Assemblée nationale a d’ailleurs conduit de nombreux autres travaux qui se complètent et se nourrissent les uns des autres : la mission d’information de la conférence des présidents visant à identifier les ressorts de l’abstention et les mesures permettant de renforcer la participation électorale, qui a rendu ses conclusions il y a quelques jours ; les travaux que la commission des Lois mène sur l’organisation de la vie démocratique de notre pays au XXIe siècle.

En 2017, ces nouvelles dispositions législatives visaient à mettre fin à certaines pratiques et à mieux en encadrer d’autres. Elles ont porté leurs fruits.

La prévention des conflits d’intérêts constitue le premier axe des deux lois, qui ont – c’était bienvenu – consacré la définition du conflit d’intérêts des parlementaires, en excluant explicitement les conflits entre intérêts publics. Les activités de conseil exercées par les parlementaires sont mieux encadrées, avec une interdiction de poursuivre une telle activité lorsqu’elle a débuté dans l’année précédant le début de l’exercice du mandat, ainsi que l’interdiction des activités de représentation d’intérêts. Ces deux dispositions sont parfaitement comprises des parlementaires, et respectées.

Nous nous sommes interrogés sur le fonctionnement des groupes d’études, une des voies d’entrée des représentants d’intérêts à l’Assemblée nationale. Un peu plus de transparence dans leur fonctionnement serait utile. Nous préconisons donc de publier sur le site de l’Assemblée nationale la liste des personnes qu’ils auditionnent.

Toute la transparence doit être faite sur la façon dont les représentants d’intérêts exercent leur activité – qui est parfaitement légitime et nous permet de disposer d’une meilleure connaissance des sujets. Cela concerne à la fois les rencontres et la rédaction des amendements – nos propositions divergent quelque peu sur ce dernier point.

Le fameux décret du 9 mai 2017 relatif au répertoire numérique des représentants d’intérêts a occupé notre commission, notamment Olivier Marleix et Raphaël Gauvain dans le cadre de l’évaluation de l’impact de la loi du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique, dite Sapin 2. Nous continuons à joindre nos voix à la leur, et à celle de Didier Migaud, président de la HATVP, et plaidons notamment pour la suppression de la mention « à leur initiative », qui exclut du périmètre des actions de représentants d’intérêts une part non négligeable de leur activité.

Nous souhaitons que le nombre d’actions déclenchant une obligation d’inscription soit comptabilisé par personne morale, et non par personne physique. J’écrirai en ce sens au ministre des finances, pour la troisième fois. Il attendait nos travaux d’évaluation et il est désormais grand temps d’avancer.

En outre, les amendements doivent être mieux sourcés lorsqu’ils émanent ou sont inspirés par des rencontres avec des représentants d’intérêts. Nous divergeons légèrement avec le rapporteur sur le périmètre. Je considère que tous les amendements déposés par les parlementaires doivent être concernés.

M. Philippe Gosselin, rapporteur. Il me paraît inutile d’alourdir la rédaction des amendements. En outre – mais la crainte est peut-être infondée –, je me méfie d’un regard a priori négatif systématiquement porté sur les amendements issus du « lobbying ». Dans ce terme, il ne faut pas confondre les cabinets spécialisés d’un côté – on en connaît tous et c’est à nous de ne pas céder et d’être vigilants – et, de l’autre côté, les fédérations professionnelles, le conseil national des barreaux (CNB), des syndicats, des associations, etc. Ainsi, quand un amendement au projet de loi relatif à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l’action publique locale, dit 3DS, est inspiré par les maires, doit-on le sourcer comme émanant d’un « lobby » ? Je crains que nous ne tombions rapidement dans de regrettables excès.

Le député seul n’est pas grand-chose, je le dis souvent. Il est porte-parole et représentant. Il se nourrit des rencontres, des contradictions qui lui sont portées, mais aussi des suggestions intéressantes qu’on peut lui faire, à Paris ou en circonscription. Je ne me sens jamais sous pression, ou l’homme lige de qui que ce soit, quand je traduis ces idées en amendements.

C’est pourquoi je propose que nous n’indiquions l’origine de l’amendement que lorsque nous le déposons en tant que rapporteur ou président de commission, ces derniers ayant beaucoup plus de poids qu’un député lors de l’examen d’un texte.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet, rapporteure. Dans la même dynamique de transparence, je propose que les parlementaires publient sur leur agenda leurs rencontres avec des représentants d’intérêts.

M. Philippe Gosselin, rapporteur. J’entends le souci de transparence mais il ne faudrait pas que, par défiance ou méconnaissance du fonctionnement parlementaire, le parlementaire devienne suspect de céder au grand capital, à tel groupe ou branche professionnelle. Nous ne sommes pas un gadget de la République. Le statut, comme l’immunité, du parlementaire sont constitutionnels. Tout cela n’est plus très bien compris, mais participe à notre protection et à notre capacité d’expression.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet, rapporteure. Enfin, nous proposons d’étendre le dispositif du registre des déports aux membres des cabinets ministériels, dont on sait à quel point ils ont une part très active dans nos travaux, ainsi qu’aux collaborateurs des groupes parlementaires.

Nous proposons également de communiquer davantage auprès des parlementaires au début et durant le mandat sur l’existence de ce registre et d’encourager la pratique des déclarations ad hoc, dans l’hémicycle. Le registre des déports existe depuis le début de la législature mais seuls trois députés s’y sont inscrits. Cela ne reflète donc pas nécessairement la réalité.

M. Philippe Gosselin, rapporteur. Le deuxième axe de notre rapport concerne le renforcement de l’exemplarité et de la probité. Il analyse les dispositifs relatifs à l’inéligibilité, à la vérification de la situation des parlementaires et des personnes nommées ou pressenties pour être nommées au Gouvernement, sans oublier la situation des collaborateurs parlementaires et du déontologue. Nous avons bien évidemment rencontré notre collègue Michel Larive, président de l’Association des députés-employeurs.

La loi du 15 septembre 2007 a créé une peine complémentaire obligatoire d’inéligibilité, dans le droit fil de la loi Sapin 2, en ciblant une série d’infractions dont la commission n’est pas compatible avec l’exercice d’un mandat électif public. C’est une bonne chose. Mais nous proposons de compléter et de renforcer certaines dispositions. Il conviendrait d’élargir la peine complémentaire obligatoire aux condamnations pour fraude fiscale et travail illégal, tout en laissant au juge la possibilité de l’écarter en fonction des circonstances, par une motivation spéciale. On ne peut laisser penser que des élus pourraient favoriser le travail illégal ou la fraude fiscale. Mais nous devons également faire attention à ne pas renforcer les stéréotypes contre les parlementaires !

Nous ne souhaitons pas inclure les délits de presse dans le champ de cette peine complémentaire obligatoire. Dans la logique de mes propos sur l’immunité parlementaire, un élu doit pouvoir s’exprimer librement et la peine doit demeurer facultative en cas de condamnation pour provocation à la haine, à la violence ou à la discrimination ou de contestation de crime contre l’humanité. Il faut être prudent, afin de ne pas attenter aux conditions d’expression des parlementaires, et donc aux conditions du débat démocratique. Comme nous l’avons vu lors de nos débats sur la haine en ligne, il faut trouver le bon équilibre.

La vérification de la situation fiscale des parlementaires et des personnes pressenties pour entrer au Gouvernement est opérationnelle. Soixante-quinze situations de non-conformité ont été constatées et la quasi-totalité régularisée. Si la non-conformité persiste, le parlementaire peut être déclaré démissionnaire d’office – c’est arrivé une fois. S’agissant des nominations gouvernementales, un cas d’actualité soulève peut-être quelques difficultés d’application du dispositif, mais je n’insiste pas car ce n’est pas directement l’objet du rapport.

Nous avons tous beaucoup d’estime pour nos collaborateurs, nos bras droits, dont la situation fait également l’objet de propositions. J’ai récemment perdu une personne qui m’était très chère, et avec laquelle je travaillais depuis de longues années. Ces relations de confiance, d’estime, vont largement au-delà de relations de travail habituelles car, parfois, nous passons plus de temps avec nos collaborateurs qu’avec nos propres familles…

Il nous paraît important de créer les conditions d’un dialogue social renouvelé, de développer les formations sur la prévention du harcèlement à destination des députés, de créer des passerelles plus nombreuses avec le monde « extérieur » – même si nous ne sommes pas sous cloche – et d’encourager la tenue, par les groupes parlementaires, d’un registre mis à la disposition des députés, mentionnant le nom des collaborateurs parlementaires à la recherche d’un nouveau député-employeur.

En revanche, la création d’un « statut » de collaborateur, qui est souvent demandée, nous paraît extrêmement délicate, car cela reviendrait à créer une catégorie assez singulière. Nous avons déjà de belles propositions pour améliorer la situation de nos collaborateurs et nous souhaitons qu’elles s’appliquent dès le début de la prochaine législature, en juin ou juillet 2022.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet, rapporteure. Je voulais revenir sur les peines d’inéligibilité, pour que les choses soient bien claires. Lorsque nous avons voté la loi en 2017, nous avons inclus les délits de presse, la contestation de crimes contre l’humanité, les injures et les discriminations dans le champ de la peine obligatoire. Or le Conseil constitutionnel avait estimé que c’était contraire à la Constitution. Nous proposons donc de les inclure dans le champ de la peine complémentaire facultative qui existe déjà en matière de provocation à la violence ou à la haine. Il nous paraît important d’introduire cette disposition, car un homme ou une femme politique, même en campagne, ne peut pas tout dire. Le juge appréciera, selon les cas, s’il y a lieu de prononcer cette peine complémentaire. Il faudra pour cela une nouvelle loi, qui ne sera évidemment pas rétroactive.

Le troisième axe consiste à réaffirmer l’exigence de transparence, ce qui englobe le contrôle des frais de mandat, la question de la réserve parlementaire et les obligations déclaratives à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP).

Sur le premier point, il nous a semblé que le bilan était particulièrement positif. L’Assemblée nationale et le Sénat n’ont pas retenu le même système et nous n’avons pas à nous prononcer sur le choix des sénateurs, compte tenu du sacro-saint principe de l’autonomie de nos assemblées. Le système qu’ils ont imaginé semble leur convenir parfaitement et ce qui compte, c’est que nous soyons d’accord sur la nécessité de contrôler davantage les frais de mandat des parlementaires, en leur demandant de produire des justificatifs. Sur ce point, il y a toujours un accord parfait entre nos deux chambres.

S’agissant des frais de mandat, nos deux propositions principales sont les suivantes : rendre obligatoire pour les députés l’enregistrement de leurs dépenses et de tous leurs justificatifs dans une application centralisée ; faire appel à des experts-comptables pour assurer le contrôle des dépenses imputées sur l’avance de frais de mandat (AFM).

Concernant les obligations déclaratives à la HATVP, nous proposons des petits ajustements, qui visent à simplifier la vie de la HATVP et des gens qui sont soumis à ces obligations. Je crois qu’il n’y a pas l’épaisseur d’une feuille de papier à cigarette entre Philippe Gosselin et moi sur ce point : si nous voulons que nos concitoyens aient de nouveau confiance en leurs élus, il importe d’être totalement transparents sur notre patrimoine, nos intérêts et nos ressources. Parce que l’argent qui nous permet de rémunérer nos collaborateurs ou d’assumer les frais inhérents à l’exercice de notre mandat sont des deniers publics, nous devons être absolument transparents et exemplaires. Il s’agit de l’argent des Français et nous sommes comptables de chaque euro dépensé sur ces enveloppes.

Une divergence importante subsiste entre Philippe Gosselin et moi au sujet de la réserve parlementaire. Pour ma part, je ne souhaite pas la réintroduire, pour les mêmes raisons qui nous avaient conduits à la supprimer en 2017. Nous continuons de penser que le rôle d’un parlementaire n’est pas d’attribuer des fonds publics sur un territoire.

Pour compenser la disparition de la réserve, nous avions choisi de passer par deux fonds : la dotation d’équipement des territoires ruraux (DETR) et le fonds pour le développement de la vie associative (FDVA). Nous sommes d’accord pour dire qu’ils sont insuffisants, parce qu’ils ne sont pas assez dotés, que les parlementaires n’y participent pas suffisamment et qu’ils ne sont pas assez connus dans les territoires. Nous faisons des préconisations communes pour renforcer ces fonds et mieux les faire fonctionner mais je répète que, pour ma part, je ne suis pas favorable à un retour à la réserve parlementaire. Le député doit avoir un rôle dans sa circonscription, mais je ne crois pas que cela passe par une distribution d’argent.

M. Philippe Gosselin, rapporteur. Je n’ai pas changé d’avis au sujet de la réserve parlementaire depuis 2017. Il est clair que nous avons une approche différente du rôle du parlementaire. Celui-ci a des fonctions constitutionnelles, définies à l’article 24 de la Constitution : légiférer, contrôler et évaluer. Mais j’estime que le rôle de représentation de la nation se fonde sur un territoire donné, celui de nos circonscriptions, et une population donnée. Pour moi, le député est une forme d’incarnation – même si cela peut paraître présomptueux. Il est en « 3D », sur le terrain. Il arpente sa circonscription, au contact des associations et des entreprises, qui le sollicitent. Les gros projets trouvent toujours à se financer, grâce à des fonds des régions, des départements ou de l’Europe. Mais les petites associations, et même les petites communes, peuvent avoir des difficultés à trouver de l’argent. Je suis le député d’une circonscription qui compte 169 communes. Cet émiettement communal fait que les maires n’ont pas toujours les moyens de frapper à la bonne porte, parfois par méconnaissance, ou parce que leur secrétariat ne fonctionne que quelques heures par semaine.

Dans ces cas-là, il paraît assez naturel d’aller voir le député du coin, parce qu’on le connaît, qu’il est sur le terrain et qu’il est facile d’accès. Quand le club de sport a besoin de 1 000 euros pour refaire ses vestiaires, ou l’association d’anciens combattants de 1 200 euros pour refaire son drapeau qui part en miettes, on va voir le député. La réserve parlementaire permettait de donner des petits coups de pouce à des projets qui n’entraient dans aucune case. C’était son principal intérêt.

Le FDVA et la DETR ne permettent pas de pallier complètement cette suppression. Le premier est plafonné à 25 millions. Même si des fonds venus de quelques comptes bancaires en déshérence ont permis d’en augmenter un peu le montant, celui-ci reste inférieur à ce que permettait la réserve parlementaire. Quant à la DETR, qui bénéficie aux petites communes, elle préexistait à la loi pour la confiance dans la vie politique et la suppression de la réserve parlementaire n’a pas entraîné une hausse suffisante de son montant. Enfin, les projets des toutes petites communes n’entrent pas nécessairement dans le cadre de la DETR, car chaque département, avec le préfet et les élus de la commission DETR, fixe ses propres règles d’attribution, qui sont donc très variables d’un département à l’autre. Cela ne me gêne pas, puisque je suis très attaché à la territorialisation – les besoins ne sont pas forcément les mêmes à la montagne, en Corse ou en Normandie – mais, à mes yeux, on n’a pas trouvé mieux que la réserve parlementaire, qui avait le mérite de la souplesse, et qui était beaucoup mieux contrôlée et répartie entre les parlementaires dans les dernières années de son existence. Je reste attaché à la conception d’un parlementaire de terrain, qui est au contact des associations et qui les aide à monter leurs petits projets.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet, rapporteure. Nous n’allons pas refaire le débat sur la réserve parlementaire. Il est vrai qu’elle contribuait parfois à aider les petites associations, mais j’ai sous les yeux un document détaillant l’usage que faisait un député-maire de sa réserve parlementaire : les quatre cinquièmes de celle-ci allaient à sa commune.

M. Philippe Gosselin, rapporteur. Il va de soi qu’il faut encadrer les choses pour éviter les excès.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet, rapporteure. Sur le quatrième thème, qui propose de faire évoluer les règles de financement de la vie politique, nous sommes parfaitement alignés, Philippe Gosselin et moi. À en croire certaines des personnes que nous avons auditionnées, le financement de la vie politique ne poserait aucun problème. Mais l’audition des trésoriers des partis politiques ou de certains candidats nous ont montré que des problèmes importants se posent à chaque élection, dans chaque territoire et pour chaque parti politique.

Les problèmes de financement ne sont donc pas l’apanage d’un seul parti, dont les difficultés tiendraient à la couleur politique. Les problèmes de financement concernent tous les partis politiques ; ils concernent les grands candidats, comme les petits. Or nous considérons qu’il est très important, dans un État démocratique, que chaque candidat puisse se présenter à une élection et faire campagne. La vie démocratique ne doit pas être entravée par des difficultés de financement – qu’elles concernent les partis politiques ou les campagnes électorales. Nous avons donc fait un certain nombre de propositions pour fluidifier le financement de notre vie politique.

M. Philippe Gosselin, rapporteur. Le financement public des partis consiste en des dotations de l’État, calculées en fonction du nombre de parlementaires et des résultats obtenus aux élections législatives. Or il nous paraît important d’assurer un peu plus de sécurité aux formations politiques, pour une durée un peu plus longue qu’aujourd’hui. Lorsqu’un parti politique qui a été dans la majorité se retrouve dans l’opposition, son financement connaît immédiatement une forte chute. Il nous semble qu’un parti qui a été aux affaires pendant de nombreuses années participe, par définition, à la vie démocratique, même lorsqu’il a de moins bons résultats électoraux. Il serait donc dangereux de l’enterrer sur-le-champ. Nous faisons un certain nombre de propositions, qui visent surtout une meilleure représentativité des courants politiques. Nous proposons notamment d’intégrer les élections européennes et de retenir deux cycles électoraux, au lieu d’un seul.

Nous avons exclu les élections locales, parce qu’il y a trop de différences entre les régions, les départements et les villes. En outre, certains mouvements politiques se présentent dans un territoire, et pas dans un autre, parce qu’ils sont régionalistes. C’est ce qui fait la diversité de la République. Par ailleurs, les élections locales sont souvent moins politisées ; nombre de candidats sont indépendants et ne se rattachent à aucun parti politique.

L’autre enjeu est d’assurer aux partis un financement bancaire. Les rapports qui disent qu’il n’y a pas de problème à cet égard ne rendent pas compte de la réalité. Il n’est pas normal que des partis politiques inscrits dans l’histoire de la République depuis des générations peinent à se financer. Je songe à la situation actuelle de madame Anne Hidalgo ou à celle qu’ont connue des collègues de La France Insoumise il y a quelques années. On aurait tort de penser que seuls le Renouveau français ou le Rassemblement national ont des difficultés de financement.

Le médiateur du crédit aux candidats et aux partis politiques fait un travail remarquable et est très investi dans ses fonctions. Mais il n’est saisi que de très peu de cas, car les candidats ont tendance à s’autolimiter et à abandonner. Il n’a pas de pouvoir de coercition ; c’est un bon diplomate, un intermédiaire, mais son pouvoir ne va pas au-delà.

Afin de revenir à un financement bancaire digne de ce nom, nous faisons un certain nombre de propositions. On pourrait améliorer le système actuel en donnant un peu plus de pouvoir au médiateur, notamment un mandat de gestion pour qu’il puisse négocier les crédits avec les banques. On peut aussi envisager que le médiateur rende public le nom des banques avec lesquelles d’importantes difficultés ont été constatées.

Nous avons deux séries de solutions plus ambitieuses. Nous vous proposons de revenir au projet de « banque de la démocratie », dont le nom pourrait évoluer. Ce ne serait ni une usine à gaz, ni une banque de guichet. La banque de la démocratie n’a pas vocation à être dans chaque chef-lieu de canton et à s’adresser à tous nos concitoyens. Il s’agirait d’une institution spécialisée pour une approche ambitieuse. Nous avons une proposition qui permettrait de cadrer les choses à court terme et une proposition plus structurée qui nécessitera, quant à elle, une intervention législative.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet, rapporteure. En 2017, nous avions habilité le Gouvernement à légiférer par ordonnance pour créer une banque de la démocratie, qui devait résoudre des difficultés de financement structurelles. Le Gouvernement avait finalement renoncé à créer cette banque, parce qu’un rapport de l’Inspection générale des finances et de l’Inspection générale de l’administration affirmait qu’il n’y avait pas de difficultés de financement et que les quelques rares problèmes rencontrés pouvaient être résolus par la création du médiateur du crédit.

Cinq ans après, nous constatons que si le médiateur du crédit joue bien son rôle, il n’a pas assez de pouvoir, ni assez de moyens. Il n’est pas saisi de tous les cas et n’arrive pas à résoudre seul la question du financement des campagnes électorales. C’est la raison pour laquelle nous estimons qu’il faut revenir au projet de banque de la démocratie. Il s’agirait de permettre à la Caisse des dépôts et consignations, qui a une expertise et des moyens, d’accorder des prêts et des garanties aux candidats et aux partis. Cela assurerait l’accès au crédit et l’expression pluraliste des courants d’opinion.

Comme l’a rappelé le rapporteur, cette disposition nécessiterait de modifier la loi, ce qui semble difficile avant les prochaines élections, même s’il suffirait d’un texte assez bref – les dispositions réglementaires, quant à elles, seraient plus importantes. Nous avons donc imaginé un dispositif qui pourrait d’ores et déjà remplir cette mission : il s’agirait de nous appuyer sur la Banque postale. Le code monétaire et financier prévoit que La Poste et ses filiales, dont la Banque postale, peuvent conclure des conventions pour offrir toute prestation relative aux opérations bancaires, dont celle du crédit. Il nous semble donc possible de conclure une convention qui permettrait de fournir aux candidats et aux formations politiques des prestations de crédit. Nous proposons, pour les prochaines élections et de façon transitoire, de nous appuyer sur le réseau de la Banque postale et, pour les élections suivantes, de procéder à la création de la banque de la démocratie, qui réglerait structurellement et sur le long terme ces problèmes de financement.

Nous avons une autre proposition, qui nécessiterait également une modification législative. Un problème de seuil se pose, dont, la presse s’est encore fait l’écho : les banques, lorsqu’elles accordent un prêt à un parti, se fondent sur les sondages. Or on constate qu’elles ne sont prêtes à financer que les candidats ayant au moins 8 % d’intentions de vote – une façon de tenir compte de la marge d’erreur et d’une possible chute dans les sondages. C’est très contestable sur le plan démocratique, parce qu’on ne peut pas subordonner le financement de partis politiques, dont certains sont historiques, à des sondages d’opinion, même rigoureux et professionnels.

Nous proposons donc de fixer des seuils, correspondant chacun à un pourcentage de remboursement des frais de campagne. Un candidat ayant obtenu au moins 5 % des suffrages obtiendrait 100 % du remboursement possible ; un candidat qui aurait obtenu 4 % des suffrages obtiendrait 80 % du remboursement, etc. Cela nous permettrait de lisser les choses et de casser cet effet de seuil, qui semble être l’une des barrières à l’obtention des crédits.

Vous le voyez, nous avons des propositions constructives pour fluidifier ces financements et pour faire en sorte que notre vie démocratique ne soit pas freinée par des questions financières.

M. Philippe Gosselin, rapporteur. Nous nous sommes creusé la tête sur cette question de la banque de la démocratie. La formule que nous proposons, qui est assise sur le code monétaire et financier, a l’avantage de donner un cadre législatif précis. La Banque postale peut déjà faire beaucoup de choses et, s’il y a une vraie volonté gouvernementale, on peut aller plus loin et résoudre très vite 90 % des difficultés. Il nous appartient d’être les porte-voix de cette mesure et aux collègues de la majorité de convaincre le Gouvernement. Il y a urgence. Il faut que l’expression pluraliste puisse s’exprimer !

L’argent ne fait pas tout, mais il contribue à la vie démocratique. Je veux rassurer nos concitoyens : il ne s’agit pas d’octroyer des prêts à fonds perdu ou de permettre que ceux-ci ne soient pas remboursés. Il s’agit d’accorder à un candidat, non pas un avantage indu, mais une avance budgétaire, un crédit, gagé sur des garanties réelles ou assorti d’une assurance, à l’instar de l’emprunt que l’on contracte pour financer l’achat d’une maison, par exemple. Ce système simple, contrôlable et contrôlé, permettrait l’expression de la pluralité des opinions.

M. Stéphane Mazars. S’agissant de la réserve parlementaire, certains collègues m’ont rapporté que le fait de ne pas pouvoir participer, même de manière symbolique, au financement de bâtiments publics, par exemple, les privait de la possibilité de prendre la parole lors de leur inauguration. Ainsi, la suppression de la réserve parlementaire peut avoir des effets importants sur l’exercice du mandat de député sur le terrain. Cet outil mériterait donc d’être rétabli, pourvu qu’il soit encadré de manière que la transparence soit garantie. Il est en effet un moyen d’assurer concrètement notre représentation sur le terrain et de prendre une part plus active à certains événements.

Il me paraît pertinent de préconiser, comme vous le faites, la publication de la jurisprudence du déontologue de l’Assemblée nationale. Il m’est en effet arrivé d’interroger ce dernier à propos d’une dépense et de recevoir sa réponse trop tard. Si l’on disposait d’un registre des décisions qu’il a prises dans certains domaines, on pourrait se faire une idée de ce qui est permis ou pas.

Enfin, lorsque nous sommes arrivés aux responsabilités, en 2017, le rétablissement de la confiance entre nos concitoyens et leurs élus apparaissait comme une impérieuse nécessité. Or force est de le constater, en 2021, le lien est toujours délité. Comme disait le garde des Sceaux ce matin à la radio, « morceau avalé n’a plus de goût ». Nos concitoyens ont, hélas ! oublié les importantes dispositions que nous avons adoptées avec enthousiasme au début de la législature. Il nous appartient de les leur rappeler, mais je crains qu’en matière de transparence et de règles garantissant la probité en politique, on nous demande d’aller toujours plus loin.

Mme Laurence Vichnievsky. Je ferai le même constat que Stéphane Mazars : en dépit des mesures que nous avons adoptées et des très nets progrès qu’elles ont induits, la confiance n’est pas rétablie. Peut-être est-ce dû à un défaut de communication, car beaucoup de nos concitoyens ne connaissent pas les règles qui régissent notre indemnité et son utilisation.

Je souhaite aborder trois points. Le premier concerne la publication de l’agenda des parlementaires. Dieu sait si, dans mes anciennes fonctions, j’ai œuvré en faveur de la transparence mais, sur ce point, je suis plus proche de la position de Philippe Gosselin. En effet, il faut prendre garde à l’excès de transparence, notamment lorsqu’il y va, comme c’est le cas en l’espèce, de l’autonomie du député dans l’exercice de son mandat, lequel doit être protégé de toute interprétation ou instrumentalisation. Au reste, souvenez-vous, j’avais interrogé Didier Migaud à ce sujet lors de son audition, et il m’avait répondu que la question de la publication de l’agenda des députés n’était pas à l’ordre du jour.

S’agissant de la réserve parlementaire, je crois, comme Stéphane Mazars, que nous nous sommes trompés de bonne foi – moi la première ! Il fallait, disions-nous, mettre fin à ce système clientéliste opaque, qui permettait de favoriser ses copains. Or ce n’était plus le cas à la fin de la législature précédente : le dispositif était devenu tout à fait transparent, grâce notamment à la publication du montant de chaque subvention allouée. Permettez-moi d’illustrer mon propos par une anecdote. Lorsque j’ai été élue, j’ai souhaité réunir les maires de ma circonscription, en commençant par ceux de la métropole de Clermont. Ce fut un flop ! À peine deux d’entre eux ont répondu à mon invitation, qui plus est pour me dire que, depuis la suppression de la réserve parlementaire, je ne les intéressais plus… Par cette mesure, nous avons coupé l’un des fils qui nous relient aux maires de la circonscription. Certes, l’argent n’est pas le plus important, mais il permet des réalisations qui, elles, comptent parfois beaucoup. De fait, la réserve parlementaire permettait au député d’être plus proche des édiles et de participer un peu à la vie de son territoire – même si j’ai une conception très constitutionnelle de l’exercice du mandat de député.

Cette question me semble donc devoir être de nouveau discutée ; un dispositif très encadré pourrait être la solution adéquate s’il permettait de rétablir le contact avec les élus et de financer de petits projets.

Enfin, la création d’une banque de la démocratie était défendue surtout par ma formation politique, qui a longtemps regretté de ne pas avoir su convaincre, à l’époque. Aujourd’hui, alors que nous nous apprêtons, pour beaucoup d’entre nous, à participer à des campagnes électorales, nous mesurons combien un tel organisme serait utile, ne serait-ce que pour financer ces campagnes. En tout cas, il est indispensable d’intervenir rapidement dans ce domaine.

En conclusion, je remercie nos rapporteurs. Nous avons encore quelques sujets de débat ; j’espère que nous pourrons en discuter plus tard…

M. Christophe Euzet. Je m’exprime ici en mon nom personnel, indépendamment de mon groupe, qui n’est pas unanime sur les questions dont nous débattons.

Je remercie nos rapporteurs pour leurs travaux, cohérents et importants. Quatre ans et demi après le vote des lois pour la confiance dans la vie politique, je suis fier d’avoir contribué à ce mouvement en faveur de la transparence, que nous n’avons certes pas amorcé mais que nous avons amplifié. J’ai le sentiment que nous avons fait œuvre utile, même si – je partage le constat de nos rapporteurs – tout n’est pas réglé. De fait, une loi ne peut remédier à elle seule à l’ensemble des difficultés provoquées par une crise profonde, à la fois sociétale, humaine et internationale, dont notre système démocratique subit l’onde de choc. Je m’étonne, du reste, que la critique porte exclusivement sur l’Assemblée nationale, qui n’est pourtant qu’une partie de la représentation du pays ; on semble oublier l’existence de l’autre chambre et les systèmes de représentation pyramidaux.

Beaucoup des propositions de nos rapporteurs me paraissent cohérentes et nécessaires. J’apporterai une petite nuance en ce qui concerne la publication des agendas. Il faut, en la matière, avoir confiance dans le discernement des parlementaires : ils sont capables de savoir à qui ils ont affaire parmi les représentants d’intérêts. Mais, sur l’exemplarité et le financement de la vie politique, je les rejoins entièrement – il me paraît notamment essentiel d’en finir avec les effets de seuil. Je souscris également, pour l’essentiel, à leurs propositions concernant la transparence.

En revanche, je tiens à exprimer mon désaccord total sur un éventuel rétablissement de la réserve parlementaire. Je ne peux pas souscrire à l’idée selon laquelle le rôle d’un député consiste à parcourir sa circonscription pour y distribuer de la menue monnaie et payer ainsi, si j’ai bien compris ce qu’a dit Stéphane Mazars, le tribut qui lui permettra de s’exprimer à la tribune aux côtés des représentants des collectivités territoriales. Il est pathétique de penser encore de cette manière en 2021 !

Mon désaccord est profond et dépasse la question de la réserve parlementaire. Ainsi, il est question de rétablir le cumul des mandats vertical. De fait, une petite musique monte, depuis quatre ans et demi, dans les travées de l’hémicycle : on ne pourrait pas penser le national, voire aimer le pays et les territoires, si l’on n’exerce pas des responsabilités locales. Je m’inscris évidemment en faux contre cette idée ! Plutôt que d’espérer des rétablissements infertiles, dont nos compatriotes ne veulent pas, mieux vaut se projeter dans l’avenir et se pencher – puisqu’on est actuellement au milieu du gué – sur une question systématiquement évacuée de tout débat politique, celle du cumul horizontal des mandats locaux, qui aboutit à mettre véritablement sous cloche la démocratie locale. Pour avoir confiance dans les institutions, il faut pouvoir y accéder !

Telles sont les problématiques sur lesquelles je souhaitais alerter nos rapporteurs, que je remercie de nouveau pour l’œuvre utile que constitue l’ensemble de leurs nombreuses propositions techniques, notamment en ce qui concerne le financement de la vie politique.

Mme Cécile Untermaier. Je remercie nos rapporteurs pour leurs travaux, qui sont très utiles, ne serait-ce que parce qu’ils suscitent des discussions sur la manière dont nous, députés, exerçons notre mandat, sur le terrain et à l’Assemblée nationale.

Tout d’abord, la représentation nationale fait le job depuis plusieurs années. Du reste, les travaux de nos rapporteurs s’inscrivent, et je leur en sais gré, dans le droit fil de ce qu’avait accompli la majorité précédente. À présent, c’est aux autres de prendre le relais en matière de probité : le Parlement, c’est aussi le Sénat. En 2014, nous avons adopté des dispositions prévoyant de soumettre l’ensemble de notre indemnité à l’imposition, et c’est très bien ainsi ; nous avons également rapproché notre système de retraite de celui du droit commun. Or le Sénat n’est pas du tout dans cette épure, et cela affecte beaucoup la vision d’ensemble que l’on peut avoir du Parlement. Je profite donc de cette discussion pour supplier en quelque sorte les sénateurs de rentrer à leur tour dans le rang ; cela suppose des sacrifices, mais c’est à ce prix que l’on rétablira la confiance.

Sur le cumul des mandats locaux, je rejoins notre collègue Euzet. Je ne dis pas qu’il doit être complètement interdit, mais il faut en supprimer les excès et renforcer la transparence. Car le clientélisme est également pratiqué par les élus locaux, notamment dans le cadre des subventions versées aux associations. C’est la classe politique dans son ensemble qui doit lutter contre ce phénomène.

Quant au Gouvernement, quel qu’il soit, il doit aussi faire des efforts. Notre groupe, parmi d’autres, et l’Observatoire de l’éthique publique, qui a fait des propositions transpartisanes à ce sujet, ont réclamé à plusieurs reprises la désignation d’un référent déontologue au sein du Gouvernement, où le manque de transparence et les conflits d’intérêts sont patents. De fait, le droit gouvernemental n’existe pas et nous ne connaissons pas l’origine des projets de loi. Or nous devons savoir qui rédige ces textes ainsi que leur exposé des motifs, et quelles sont les personnes qui ont été entendues. Certes, nous ne pouvons pas adresser d’injonctions au Gouvernement, mais cette évolution s’impose à celui-ci.

Les propositions de nos rapporteurs me paraissent toutes intéressantes – y compris leurs divergences, qui soulignent la difficulté de l’exercice. Il ne faudrait pas qu’une approche tatillonne tue la déontologie. Ainsi, s’agissant des déclarations de patrimoine et d’intérêts mais aussi du contrôle des indemnités et des frais, il faut faire confiance aux députés. Il serait inutile et infructueux de descendre à un niveau de détail où, de toute façon, les pratiques ne relèvent pas de la malhonnêteté car la majorité d’entre nous est très soucieuse des deniers publics.

Sur la question de la peine d’inéligibilité, je partage le point de vue de notre présidente. J’ajoute, à propos de la déclaration de patrimoine, que celle-ci pourrait être préremplie, dès lors que les éléments fiscaux sont connus : cela nous éviterait des recherches fastidieuses.

J’en viens à la suppression de la réserve parlementaire. En vérité, nous l’avons bien cherché, car nous n’avons pas su mettre en avant les mesures prises pour lutter contre le clientélisme. Néanmoins, je rejoins notre collègue Gosselin : c’est un dispositif utile, non pas pour les députés, mais pour les associations qu’ils aidaient et les communes avec lesquelles ils entretenaient par ce biais un dialogue précieux. Non pas que l’argent soit indispensable, mais il est un moyen de rencontrer les acteurs locaux et d’avoir un pied dans la vie locale en participant à des opérations qui ne trouvent pas de financements par ailleurs. De fait, certaines petites associations en difficulté n’ont pas trouvé, faute de réserve parlementaire, le soutien financier qu’elles pouvaient espérer. Sur la transparence des amendements, je suis d’accord avec notre présidente : leurs sources doivent être connues et figurer, si possible, dans l’exposé sommaire de l’amendement.

Je conclurai en ajoutant, à propos de la réserve parlementaire, que le rôle local du parlementaire, en particulier du député, doit être défini dans la Constitution. S’il prend la parole, ce n’est pas au titre de sa réserve parlementaire, mais au titre de son rôle local et national.

M. Sébastien Huyghe. Si les lois de 2017 ont permis un certain nombre d’avancées, je crains également que nos concitoyens n’estiment qu’en matière de transparence, on n’en fait jamais assez. Aussi, soyons attentifs à ne pas verser dans le voyeurisme. Dans ce domaine, le plus important, me semble-t-il, est que les personnes chargées du contrôle soient au-dessus de tout soupçon – à cet égard, la HATVP fait correctement son travail – et qu’en cas de dérives, les sanctions soient fortes et, à la limite, rendues publiques. Encore une fois, veillons à ne pas céder au voyeurisme, notamment en ce qui concerne le patrimoine des parlementaires ; ce dont il faut être certain, c’est que le mandat ne sert pas à s’enrichir de manière indue.

S’agissant de la réserve parlementaire, je suis en complet désaccord avec notre collègue Euzet. En reliant le député à son territoire, elle permettait de pallier la déconnexion d’avec la réalité vécue par nos concitoyens que l’on reproche au monde politique. Elle favorisait le dialogue, le soutien de projets. Le parlementaire a besoin d’être immergé dans sa circonscription pour bien comprendre les difficultés de ses concitoyens. Si, comme l’a dit madame Vichnievsky, on a pu avoir le sentiment que la réserve parlementaire favorisait le clientélisme, la transparence instaurée par notre assemblée, en imposant la publication des sommes versées et de l’identité des bénéficiaires, permettait d’éviter cet écueil.

Sur la banque de la démocratie, je suis entièrement d’accord avec nos rapporteurs : de par son statut, la Caisse des dépôts et consignations est la mieux à même de remplir cette mission. Le lissage dans le temps des sommes versées aux formations politiques me paraît également très intéressant. En effet, ces formations, notamment celles de gouvernement, sont trop tributaires de leurs résultats électoraux, lesquels sont ponctuels mais ont des conséquences pendant cinq années. En l’état actuel des choses, plus elles sont dans une situation de faiblesse, plus on les affaiblit financièrement, de sorte qu’il leur est difficile de défendre leur vision de la société. Or, je le rappelle, les groupements politiques sont mentionnés dans la Constitution et concourent à la démocratie. Il est donc important d’assurer leur pérennité.

M. Erwan Balanant. Tout d’abord, je ne comprends pas les réticences que suscite le « sourcing » des amendements. Non seulement cela relève de l’honnêteté intellectuelle, mais il est important que les électeurs sachent que nous travaillons parfois avec ce que certains appellent des lobbies ou des associations. Lorsque j’ai déposé des amendements qui avaient été élaborés avec le réseau Emmaüs, par exemple, il m’a paru normal de le préciser, ne serait-ce que parce que ces propositions sont souvent le fruit de leur travail et de leur réflexion.

En revanche, sur la publication de l’agenda, ma position est différente. Le travail parlementaire est parfois un travail de l’ombre, fait de rencontres et de rendez-vous. Il ne me paraît pas forcément utile que nos concitoyens soient informés de l’identité de toutes les personnes que nous rencontrons : il y va de notre liberté constitutionnelle de faire notre travail comme bon nous semble. Bien entendu, si l’on retire un avantage de la rencontre de certaines personnes, il est normal – mais cela est prévu par le code de déontologie – que l’on soit éventuellement sanctionné. Nos agendas doivent être compréhensibles par les citoyens, mais pas à un niveau de détail qui nous priverait de notre liberté de réflexion.

S’agissant de la réserve parlementaire, il faut en finir avec le mythe selon lequel un parlementaire qui n’exercerait pas également des fonctions exécutives locales ou qui ne pourraient pas distribuer de l’argent à des associations locales serait déconnecté de son territoire. Sur ce point, je rejoins notre collègue Euzet. Le lien avec le territoire se tisse en écoutant les acteurs locaux, en les comprenant, en faisant évoluer la loi pour résoudre une problématique locale, en aidant une association à remplir un dossier de subvention... Du reste, jusque dans les années 2000, certains jeunes députés ignoraient l’existence même de la réserve parlementaire ! Il s’agit d’une vieille pratique, que nous avons bien fait de supprimer. Le travail local d’un député est bien plus intéressant que la distribution d’argent. Et j’encourage ceux d’entre nous qui ne seraient pas invités à s’exprimer aux tribunes locales à rappeler à leurs interlocuteurs qu’ils demeurent financeurs des projets locaux, car ils votent le projet de loi de finances, et donc notamment le montant de la DETR que perçoivent les petites communes. N’hésitez donc pas à faire votre travail de contrôle et d’évaluation sur le terrain !

Je me réjouis que la banque de la démocratie, si décriée en 2017, fasse désormais consensus. Le mode de financement des partis doit être revu. Le système actuel soulève en effet quelques problèmes d’ordre politique puisque, pour être financé, un parti doit présenter des candidats aux législatives dans toutes les circonscriptions. Or il arrive que, dans certaines d’entre elles, il préfère, par exemple, soutenir le candidat d’un autre parti. Il conviendrait donc de réfléchir à d’autres clés de répartition et, surtout, à d’autres critères de financement.

Quant à la proposition n° 39, « permettre aux personnes physiques de nationalité française d’accorder des prêts aux candidats à l’élection présidentielle », elle me laisse très dubitatif. Ce serait une énorme erreur de toucher à l’équilibre des grandes lois de 1988 et 1990, qui ont permis d’assainir la vie politique française. Cette proposition part sans doute d’une bonne intention mais elle serait contre-productive et, surtout, inutile, dès lors que serait créée la banque de la démocratie.

M. Rémy Rebeyrotte. Je remercie chaleureusement nos rapporteurs pour leurs travaux d’évaluation, qui permettront, je l’espère, de promouvoir les avancées obtenues en matière de transparence de la vie politique et de respect du civisme dans le cadre de nos missions. Je ne doute pas que ces travaux feront l’objet d’une émission de La Chaîne parlementaire diffusée à trois heures du matin, entre deux émissions historiques sur la vie parlementaire entre 1954 et 1966… Mais peut-être l’intervention de Cécile Untermaier, à laquelle je souscris, incitera-t-elle Public Sénat à organiser un débat sur le thème : « Le Sénat ne doit-il pas suivre l’exemple de l’Assemblée nationale ? ».

Comme Erwan Balanant, j’estime qu’il ne faut pas toucher aux lois de 1988 et 1990, car un équilibre a été trouvé, même s’il faut chercher des moyens publics ou parapublics – je pense à la Caisse des dépôts – pour améliorer le financement de la vie politique.

Reste la question de la réserve parlementaire. À cet égard, je suis d’accord avec Christophe Euzet, qui s’est exprimé brillamment, avec son cœur. Toutefois, si l’abaissement du plancher de la DETR pallie, pour les maires des plus petites communes, la disparition de la réserve parlementaire en leur permettant de trouver sans difficulté des financements pour leurs projets, y compris les plus modestes, la question du soutien aux associations demeure. L’État devrait réfléchir à la manière dont il pourrait contribuer de manière plus efficace au financement du monde associatif. Les dossiers du FDVA sont très compliqués à monter, et le fonds lui-même est un peu éloigné des territoires : peut-être devrait-il intervenir à l’échelle des sous-préfectures. En tout cas, une réflexion doit être menée sur les mécanismes de financement par l’État de la vie associative. Je ne dis pas qu’il faut rétablir la réserve parlementaire, mais qu’il faut s’interroger sur les soutiens qu’elle apportait à la vie associative et qui ont en partie disparu depuis sa suppression. De fait, elle n’avait pas été créée par hasard : elle venait combler – maladroitement, certes, et en présentant certains risques – deux vides.

M. Jean-Félix Acquaviva. Je suis bien entendu totalement favorable à la proposition de créer une banque de la démocratie. En revanche, je partage les réserves d’Erwan Balanant sur la possibilité, pour les personnes physiques, de consentir des prêts aux candidats à l’élection présidentielle : cette préconisation mériterait d’être à tout le moins précisée. Pour le reste, les propositions me semblent répondre au besoin de financement de la vie politique en prenant en considération l’ensemble des problématiques liées à cette question.

Je ne peux que souscrire aux propositions concernant l’exigence de transparence : tout ce qui permet de donner à nos concitoyens des preuves d’exemplarité supplémentaires est bienvenu, au moment où l’abstention est très importante.

Quant à la réserve parlementaire, tout le monde peut admettre qu’elle souffrait d’un manque de transparence. Mais on pouvait y remédier de différentes façons. On a choisi de transférer ce financement, des élus au suffrage universel vers les préfets, donc l’administration, le pouvoir exécutif. C’est un changement de nature que je ne peux cautionner. On aurait pu instaurer un cahier des charges, imposer un appel à projets ou rationaliser cette aide qui serait venue compléter des financements existants : cela aurait été plus efficace et aurait correspondu à la capacité qu’a l’élu de trouver des cofinancements auprès de l’État et des collectivités. Dans mon département, la commission chargée de répartir les aides du FDVA n’a jamais été réunie ! Encore une fois, et c’est là que le bât blesse, le financement en question a changé de nature, puisqu’il est passé de personnes élues au suffrage universel à l’exécutif. Ce type de passerelles et de raccourcis doit être évité, car il ne correspond pas aux attentes des élus locaux.

Mme Emmanuelle Ménard. Je remercie nos deux rapporteurs pour cet important travail. Une de vos propositions vise à sourcer les amendements. Je vous alerte sur les risques de complexifier et de contraindre un travail parlementaire déjà bien lourd. En outre, en la matière, tout n’est pas blanc ou noir. Ainsi, quand je reçois une association, des citoyens, un syndicat, je ne reprends pas forcément leurs propositions dans leur totalité, mais uniquement les aspects qui me semblent intéressants. Comment faire dans ce cas ? Doit-on expliquer que l’amendement est issu à un quart des syndicats et aux trois quarts du député ?

Enfin, quand les députés reprennent telles quelles les propositions qui leur sont soumises, c’est extrêmement visible car de nombreux amendements identiques sont déposés et identifiables sur la feuille jaune, d’autant – sans vouloir nous jeter des fleurs – que nous indiquons de plus en plus fréquemment nos sources, je l’ai remarqué. Plutôt que d’en faire une règle absolue, il serait préférable de sensibiliser les parlementaires afin qu’ils indiquent leur source dans l’exposé des motifs ou lors de leur prise de parole.

Votre rapport revient également sur le contrôle de l’AFM. Il est parfaitement normal que nos dépenses soient contrôlées puisqu’il s’agit d’argent public. Il est aussi parfaitement normal que nous devions fournir des justificatifs de dépenses et qu’un contrôle aléatoire soit effectué, a minima tous les cinq ans et par tirage au sort – ce qui nous oblige à la rigueur durant tout notre mandat. Mais je suis plus dubitative sur votre proposition d’application centralisée, couplée au recours obligatoire à un expert-comptable. Cette dernière proposition est une bonne chose car nous ne sommes pas tous comptables de formation et cela évite de faire des erreurs, de bonne ou de mauvaise foi. En revanche, les experts-comptables ayant leurs propres outils pour travailler, et n’étant pas forcément extrêmement bien rémunérés pour cette activité, il ne paraît pas opportun de les obliger à utiliser des applications auxquelles ils ne sont pas habitués.

Je m’étais déjà fortement opposée à la peine d’inéligibilité pour les délits de presse et suis très heureuse que le Conseil constitutionnel l’ait censurée car c’est un moyen extrêmement commode de faire taire ses opposants. Restons extrêmement vigilants.

Dernier sujet, celui qui fâche, la suppression de la réserve parlementaire, fausse bonne idée par excellence. Le FDVA est un mécanisme extrêmement compliqué et très peu connu des associations. Tous les ans en septembre, lors des journées des associations, dans la ville et les villages de ma circonscription, je distribue des formulaires et propose aux associations de les aider à remplir le dossier. Mais cela reste très compliqué pour les plus petites associations, que nous aidions par le passé.

Seulement cinq associations ont bénéficié du FDVA dans ma circonscription en 2020, alors qu’elles étaient 118 dans l’Hérault. Je ne dis rien de plus mais je fais le même constate depuis le début de mon mandat, depuis que le FDVA a remplacé la réserve parlementaire. En 2020, dans l’Hérault, le FDVA a bénéficié de 291 414 euros, soit une baisse de 45 %. L’argent consacré à la réserve parlementaire est donc loin d’avoir été intégralement transféré à la préfecture, qui gère le FDVA. En outre, la situation est peut-être différente dans d’autres départements, mais les députés ne sont absolument pas associés à l’examen des dossiers, alors que nous le réclamons systématiquement.

Enfin, mon collègue Acquaviva l’a souligné, la compétence transférée à un représentant de l’État – le préfet – appartenait à des élus. Au moment où nous examinons un projet de loi concernant la décentralisation, c’est pour le moins étrange…

Quant aux accusations de copinage sous-entendant qu’avec la réserve, un parlementaire pourrait avantager certaines associations, je m’y oppose. Le dispositif peut être parfaitement encadré. Que se passe-t-il actuellement ? J’étais surprise qu’une association reçoive deux ans de suite une grosse subvention du FDVA. Eh bien, le dossier était passé par la sous-préfecture et le président de l’association est très copain avec le chauffeur du sous-préfet… Le copinage fonctionne partout et avec tout le monde, et le FDVA n’est pas plus transparent que la réserve parlementaire !

Mme Catherine Kamowski. Je ne vais pas reprendre ce que madame Ménard vient de dire car je suis d’accord sur certains points. Je ne reprendrai pas non plus le brillantissime exposé de notre collègue Christophe Euzet, éminent spécialiste en droit public, parce que je ne pourrai pas faire aussi bien.

Mais je vous ferai part de mon expérience d’élue de terrain, d’ancienne maire devenue députée. « Je ne serai jamais la baronne de la cinquième circonscription de l’Isère » ai-je dit aux maires que j’ai rencontrés après mon élection. C’était ma façon de justifier la suppression de la réserve parlementaire. Bien sûr, tous les députés n’avaient pas la même attitude, mais c’était souvent ressenti comme une distribution de prébendes, faisant du récipiendaire l’obligé du député.

En outre, Laurence Vichnievski l’a rappelé, il y a encore beaucoup de pédagogie à faire. Ainsi, la semaine dernière, j’ai reçu la demande d’une association de judo demandant une subvention afin de combler son déficit de fonctionnement. Même si j’avais disposé de la réserve parlementaire, cet argent n’était pas fait pour combler les déficits. En outre, j’ai été maire et les communes définissent souvent un cadre de financement des associations. Ainsi, dans la ville dont j’étais maire, nous ne subventionnions qu’une association par sport. En tant que parlementaire, il ne me semble pas opportun de me mêler de la politique de subvention d’un maire. Il faut respecter la libre organisation des communes. À l’inverse, les maires doivent respecter le protocole républicain, qui avait été fortement écorné en début de mandat – certains maires qui nous recevaient ne souhaitant pas nécessairement nous donner la parole. Ce n’est pas parce que nous ne distribuons plus d’argent que nous sommes déconnectés des réalités locales puisque nous y avons notre place, que nous avons des enfants et avons eu – ou avons encore parfois – un métier.

Enfin, je pense que le fonctionnement du FDVA pose un certain nombre de problèmes. D’abord, la plupart des députés ne sont ni consultés, ni même avertis par le préfet sur la répartition des aides. Je suggère que l’on revoie la composition de la commission chargée de répartir les aides du FDVA : les députés doivent en faire partie dès lors qu’une commune de leur circonscription est concernée, ainsi que les maires, et je propose que ces réunions fassent l’objet d’une préparation. Notre rôle de député est d’aider les maires des petites communes, qui manquent souvent de personnel, à préparer leurs demandes. C’est beaucoup plus important que de distribuer de l’argent. Pour moi, c’est le fonctionnement du FDVA qui doit être revu de fond en comble.

M. Jean-Pierre Pont. Vous avez fait un travail important pour redorer le blason du politique, dans le prolongement des mesures que nous avions déjà prises au sujet du cumul des mandats et de la réserve parlementaire – dont certains pensaient que ce qui n’était pas distribué revenait dans la poche du député. Nous avons aussi modifié le régime de retraite des députés, puisque nous passions pour des nantis. Je me demande si tout cela a changé quelque chose. Comme moi, vous avez dû voir la haine dans les yeux des Gilets jaunes. La vitrine de ma permanence a été brisée trois fois et je dois en être à la huitième ou neuvième menace de mort. Perdre la confiance, c’est extrêmement facile. La reconquérir va être un chemin long et difficile.

M. Alain Tourret. J’ai été maire pendant trente-six ans, conseiller régional ou vice-président de région pendant vingt ans et député pendant quinze ans, tout cela en une seule vie. Cela m’a appris à prendre un peu de recul et à écouter les gens, afin de comprendre ce qui est le plus agréable et le plus efficace pour eux.

Les élus sont aimés. Il arrive de recevoir des menaces, c’est vrai, mais la population aime son maire, se sent proche de lui, et c’est très important. C’est pourquoi je regrette que certaines compétences aient été transférées aux préfets, au détriment des maires. On a supprimé la réserve parlementaire, mais pourquoi revient-il aux préfets de décider de l’attribution des aides du FDVA ? Pour gérer ma réserve parlementaire, j’avais constitué une commission composée de dix conseillers généraux ; elle était paritaire et représentait tous les secteurs de ma circonscription. J’adressais à cette commission tous les dossiers qui me parvenaient et c’est elle qui prenait des décisions, que j’ai toujours suivies. J’ai été maire de ma commune pendant trente-six ans et, pendant trente-six ans, elle n’a jamais eu droit à la réserve parlementaire, parce que je me l’étais interdit. Ce système faisait l’unanimité et les gens n’ont pas compris qu’on le supprime.

La réserve parlementaire a permis de soutenir des projets très intéressants. Dans le conflit israélo-palestinien, une initiative extraordinaire consistait à accueillir les enfants palestiniens malades du cœur dans l’un des grands hôpitaux d’Israël. Il fallait 7 000 euros pour sauver un enfant. Ma réserve parlementaire m’a permis de sauver des enfants palestiniens, avec l’aide des médecins israéliens. Je peux vous assurer que c’est l’une des choses qui m’a fait le plus chaud au cœur.

En ce qui concerne les frais de mandat, je crois que nous nous sommes trompés. Pour ma part, je suis partisan d’une augmentation de la rémunération globale des députés, avec une fiscalisation à 100 % : le député ferait ce qu’il veut de cette somme, et tout serait très simple. On supprimerait ainsi l’avance de frais de mandat. C’est d’ailleurs ce que je me suis appliqué à moi-même : je n’ai pas touché à l’AFM depuis plus de trois ans – près de 300 000 euros vont ainsi être rendus à l’État.

C’est une solution qui peut être rejetée par certains, mais qui est logique. Je serais favorable à l’organisation d’une vaste convention qui associerait les parlementaires et le personnel de nos deux assemblées : elle aurait pour but de fixer une rémunération qui serait à peu près la même pour les députés et les administrateurs. Il y aurait ainsi une référence commune et on ne pourrait plus se faire attaquer.

Le contrôle des dépenses, tel qu’il a été introduit, a quelque chose de tatillon. Actuellement, on est obligé de donner des justificatifs sur le montant de nos repas. J’ai été invité avec un ami dans un bon restaurant, près d’ici ; on m’a donné un papier attestant que la note ne dépassait pas 150 euros. Il est tout de même curieux d’en arriver là. La solution que je propose avait d’abord été retenue par nos responsables politiques, puis ils l’ont rejetée, par peur que l’augmentation de la rémunération de base des députés ne renforce l’antiparlementarisme.

Il faut renforcer le pouvoir législatif ; y renoncer, c’est, de fait, renforcer l’exécutif. Il n’y a qu’à voir la manière dont le pouvoir des préfets s’est accru depuis quatre ans, surtout depuis le début de la crise sanitaire, qui leur a donné les pleins pouvoirs. La démocratie ne repose plus que sur un pied, l’exécutif.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet, rapporteure. Merci à tous. Ces débats sont passionnants et sans fin.

Je voulais seulement apporter une précision au sujet des prêts des personnes physiques aux candidats à l’élection présidentielle. Le support normatif date de 1962 et l’interdiction a été introduite dans la loi en 2001. Or cette disposition est en décalage avec toutes les autres élections, pour lesquelles les prêts de personnes physiques sont possibles. Le médiateur du crédit est favorable à un alignement du régime des prêts des personnes physiques pour toutes les élections. Il nous a semblé que cet alignement était nécessaire pour fluidifier le financement de la vie politique, à condition, évidemment, qu’il soit bien encadré.

M. Philippe Gosselin, rapporteur. Pour répondre à notre collègue Christophe Euzet, je vais citer – une fois n’est pas coutume ! – le Président de la République. Le 7 décembre dernier, il a dit, à propos du non-cumul des mandats, qu’il voulait « retricoter quelque chose », parce que la question se pose, a-t-il dit, pour les numéros un ou deux de l’exécutif des petites villes. Le sujet n’est peut-être plus aussi tabou qu’il y a quelques années ; l’exercice du pouvoir et des pouvoirs a peut-être permis de s’apercevoir de certaines lacunes.

Globalement, même s’il peut y avoir des nuances dans notre manière d’aborder certaines questions, nous avons tous à cœur d’assumer nos fonctions avec la plus grande probité, et c’est ce que nous voulons montrer à nos concitoyens. Il y a peut-être – sans doute – des individus véreux parmi les élus, comme dans le reste de la société, mais la très grande majorité d’entre eux exercent leurs fonctions avec probité et honneur. J’ai peut-être l’air de faire un plaidoyer pour la classe politique, mais il importe de le répéter. Nous devons continuer sur cette voie ouverte par d’autres, à qui nous avons emboîté le pas. Pour finir avec une touche d’humour, il n’y a plus qu’à déposer une proposition de loi sur la réserve parlementaire : nous aurons des débats animés qui nous rappelleront le bon vieux temps.

En application de l’article 145, alinéa 7, du règlement, la commission autorise la publication du rapport d’information.

Liste des propositions des rapporteurs

Proposition n° 1 : réviser le décret n° 2017-867 du 9 mai 2017 relatif au répertoire numérique des représentants d’intérêts, afin, notamment, de supprimer le critère de l’initiative et de comptabiliser les actions déclenchant une obligation d’inscription au niveau de la personne morale.

Proposition n° 2 : à l’Assemblée nationale, assurer une plus grande transparence du fonctionnement des groupes d’études, en publiant par exemple la liste des personnes entendues.

Proposition n° 3 de Mme Yaël Braun-Pivet : instaurer, pour tous les parlementaires, une obligation de mentionner, dans l’exposé sommaire des amendements, l’origine de ceux-ci s’ils sont issus ou inspirés de propositions de représentants d’intérêts.

Proposition n° 3 de M. Philippe Gosselin : instaurer, pour les présidents de commission et les rapporteurs de texte, une obligation de mentionner, dans l’exposé sommaire de leurs amendements, l’origine de ceux-ci s’ils sont issus ou inspirés de propositions de représentants d’intérêts.

Proposition n° 4 de Mme Yaël Braun-Pivet : assurer une publication, obligatoire et en ligne, de l’agenda des parlementaires lorsque ces derniers rencontrent des représentants d’intérêts.

Proposition n° 5 : par cohérence avec le régime d’encadrement applicable aux parlementaires, clarifier le droit en inscrivant dans la loi qu’il est interdit à tout collaborateur de député, de sénateur et de groupe politique d’exercer l’activité de représentant d’intérêts.

Proposition n° 6 : mettre en place un code de déontologie qui synthétiserait les droits et obligations des collaborateurs de députés.

Proposition n° 7 : instaurer un registre des déports pour les membres des cabinets ministériels, permettant de recenser les cas dans lesquels ces derniers estiment ne pas devoir exercer leurs missions en raison d’une situation de conflit d’intérêts.

Proposition n° 8 : communiquer davantage auprès des parlementaires sur l’existence et l’utilité du registre des déports des assemblées.

Proposition n° 9 : en matière de conflit d’intérêts, encourager, au sein des assemblées parlementaires, la pratique des déclarations ad hoc.

Proposition n° 10 : instaurer un registre des déports pour les collaborateurs de groupes parlementaires, permettant de recenser les cas dans lesquels ces derniers estiment ne pas devoir exercer leurs missions en raison d’une situation de conflit d’intérêts.

Proposition n° 11 : étendre la peine complémentaire obligatoire d’inéligibilité aux condamnations pour fraude fiscale non aggravée, opposition à l’établissement de l’impôt et organisation du refus collectif de l’impôt, d’une part, et aux infractions en matière de travail illégal portant sur le travail dissimulé, le marchandage, le prêt de main-d’œuvre à but lucratif et l’emploi d’étrangers non autorisés à travailler, d’autre part.

Proposition n° 12 : instaurer une peine complémentaire facultative d’inéligibilité en cas de condamnation pour certains délits de presse (contestation de crime contre l’humanité dont la culpabilité est reconnue, injures et diffamations à raison de l’identité réelle ou supposée des personnes ciblées).

Proposition n° 13 : actualiser les dispositions réglementaires d’application de la procédure de vérification de la situation fiscale des membres du Gouvernement, et supprimer le doublon législatif conduisant à ce que cette procédure soit consacrée dans la loi du 11 octobre 2013 et dans le livre des procédures fiscales.

Proposition n° 14 : mettre en place les conditions d’un dialogue social plus équilibré, s’agissant des collaborateurs de députés.

Proposition n° 15 : assurer une communication plus rapide aux syndicats de collaborateurs des éléments statistiques concernant l’emploi et les rémunérations des collaborateurs de députés.

Proposition n° 16 : développer des formations sur la prévention du harcèlement à destination des députés et des collaborateurs, et les rendre obligatoires si nécessaire.

Proposition n° 17 : supprimer la disposition selon laquelle les parlementaires avisent le bureau de leur assemblée des fonctions exercées par leurs collaborateurs au sein d’un parti ou d’un groupement politique.

Proposition n° 18 : communiquer auprès des collaborateurs de députés, avant la fin de la législature, sur l’existence du motif spécifique de licenciement pour fin de mandat.

Proposition n° 19 : s’assurer, avant la fin de la législature et en partenariat avec Pôle emploi, que les conseillers de Pôle emploi aient une connaissance suffisante des dispositions d’accompagnement des collaborateurs parlementaires en fin de mandat (nouveau motif de licenciement et parcours d’accompagnement personnalisé).

Proposition n° 20 : encourager la tenue, par les groupes parlementaires, d’un registre mis à disposition des députés, mentionnant les noms des collaborateurs parlementaires à la recherche d’un nouveau député-employeur.

Proposition n° 21 : par souci de cohérence entre normes de niveaux différents, abroger le décret 17 juin 2017 relatif aux collaborateurs du Président de la République et des membres du Gouvernement.

Proposition n° 22 : intégrer les conjoints des enfants dans le régime d’interdiction d’« emploi familial » des collaborateurs des membres du Gouvernement, des collaborateurs des autorités locales et des collaborateurs parlementaires.

Proposition n° 23 : prévoir que les avis généraux du déontologue de l’Assemblée nationale sont publics, sauf si le Bureau s’oppose à cette publicité par décision explicite.

Proposition n° 24 : assurer une meilleure diffusion de la liste des dépenses prises en charge au titre de l’avance de frais de mandat.

Proposition n° 25 : rendre obligatoire pour les députés l’enregistrement de toutes leurs dépenses et de tous leurs justificatifs dans une application centralisée.

Proposition n° 26 : faire appel à des experts-comptables pour assurer le contrôle des dépenses imputées sur l’avance de frais de mandat.

Proposition n° 27 : mettre en place une messagerie privée destinée aux échanges confidentiels entre le Déontologue et les députés.

Proposition n° 28 de M. Philippe Gosselin : rétablir la pratique de la réserve parlementaire, en assortissant le dispositif de certains critères géographiques et de plafonds et d’une garantie de transparence.

Proposition n° 29 : doter le « FDVA 2 » et la DETR du même niveau de crédits que ceux prévus au titre de la réserve parlementaire en loi de finances pour 2017, soit, respectivement, 15 et 36 millions d’euros supplémentaires.

Proposition n° 30 : améliorer la connaissance, par les associations et les collectivités locales, du « FDVA 2 » et de la DETR.

Proposition n° 31 : s’agissant du « FDVA 2 », axer davantage les subventions versées sur les aides au fonctionnement.

Proposition n° 32 : abaisser de 100 000 euros à 50 000 euros le montant à partir duquel la commission départementale d’élus est saisie pour avis des projets de subvention au titre de la DETR.

Proposition n° 33 : inclure l’ensemble des parlementaires du département parmi les membres du collège départemental consultatif du FDVA et de la commission départementale d’élus de la DETR.

Proposition n° 34 : dispenser de leurs obligations déclaratives à la HATVP les personnes dont les fonctions, au titre desquelles sont prévues ces obligations, ont cessé dans le délai de déclaration de deux mois.

Proposition n° 35 : instaurer une déclaration d’intérêts unique, qui serait actualisée à chaque nouvelle fonction selon une procédure simplifiée.

Proposition n° 36 : harmoniser les listes de fonctions au titre desquelles le dépôt d’une déclaration de situation patrimoniale dispense d’un redépôt ultérieur dans un délai d’un an, et porter à un an le délai de dispense de déclaration de situation patrimoniale prévu par les dispositions organiques relatives au statut de la magistrature.

Proposition n° 37 : inclure dans la déclaration d’intérêts les fonctions et mandats électifs exercés au cours des cinq années précédentes.

Proposition n° 38 : harmoniser les délais de dépôt des déclarations de fin de fonctions, en systématisant un dépôt après la cessation des fonctions y compris pour les élus.

Proposition n° 39 : ouvrir aux personnes physiques de nationalité française la possibilité de consentir des prêts aux candidats à l’élection présidentielle.

Proposition n° 40 : introduire, pour les prêts consentis par des personnes physiques aux candidats aux élections autres que l’élection présidentielle, une condition de nationalité ou de résidence, à l’image de ce qui existe pour les dons.

Proposition n° 41 : transformer en crédit d’impôt la réduction d’impôt au titre des dons politiques prévue à l’article 200 du code général des impôts pour étendre l’incitation fiscale aux ménages payant peu, voire pas, d’impôt sur le revenu.

Proposition n° 42 : réformer les modalités de détermination de la première fraction de l’aide publique aux formations politiques :

– en incluant les élections européennes ;

– et en prenant en compte les deux dernières échéances électorales législatives et européennes.

Proposition n° 43 : enrichir les prérogatives du médiateur du crédit aux candidats et aux partis politiques :

– en alignant son délai de saisine par un candidat sur le délai de dépôt des comptes de campagne ;

– en lui permettant de publier la liste des établissements bancaires auprès desquels d’importantes difficultés ont été constatées ;

– en permettant aux candidats et formations politiques de lui confier un mandat de négociation de leurs demandes de prêts.

Proposition n° 44 : exclure, dans l’octroi de prêts aux candidats, tout critère reposant sur une relation commerciale antérieure, et permettre la saisine du médiateur par les instances de supervision bancaire.

Proposition n° 45 : instaurer une « banque de la démocratie » consistant à permettre à la Caisse des dépôts et consignations d’octroyer des prêts et garanties aux candidats et formations politiques.

Proposition n° 46 : créer un guichet unique des candidats et formations politiques auprès de la Banque de France, au titre de leurs demandes de prêts bancaires.

Proposition n° 47 : prévoir à titre temporaire la fourniture, par la Banque postale, de prestations de crédit aux candidats et formations politiques, à travers la conclusion d’une convention entre La Poste et la Banque postale en application de l’article L. 518-25 du code monétaire et financier.

Proposition n° 48 : réformer les modalités de remboursement par l’État des dépenses électorales à l’élection présidentielle à travers l’abaissement du seuil de suffrages exprimés conditionnant le remboursement forfaitaire et celui de la propagande officielle, en retenant un remboursement proportionnel en fonction du nombre de suffrages exprimés obtenus jusqu’à 5 %.

Proposition n° 49 : instaurer un seuil de significativité objectif et clair pour la mise en œuvre des obligations du périmètre des comptes d’ensemble des formations politiques.

Proposition n° 50 : instaurer une procédure de rescrit devant la CNCCFP pour accompagner et sécuriser les formations politiques et les candidats en matière d’obligations comptables.

Tableaux synthétiques des propositions

tableau synthétique des Propositions

en matière de prévention des conflits d’intérêts

tableau synthétique des Propositions

en matière d’exemplarité et de probité

tableau synthétique des Propositions

en matière de transparence

tableau synthétique des Propositions

en matière de financement de la vie politique

Liste des personnes auditionnées

7 mai 2021 :

 M. René Dosière, président de l’Observatoire de l’éthique publique

 M. Christophe Pallez, déontologue de l’Assemblée nationale

25 juin 2021 :

 M. Stanislas Bourron, directeur général des collectivités territoriales

 Mme Sylvie Hel-Thelier, sous-directrice des politiques interministérielles de jeunesse et de vie associative à la direction de la jeunesse, de l’éducation populaire et de la vie associative (DJEPVA)

29 juin 2021 :

 M. Sylvain Waserman, vice-président de l’Assemblée nationale

9 juillet 2021 :

Table ronde de représentants d’associations d’élus locaux :

 M. Guy Geoffroy, maire de Combs-la-Ville et président des maires de Seine-et-Marne, représentant l’Association des maires de France

 M. Pierre Monzani, directeur général de l’Assemblée des départements de France

3 septembre 2021 :

 Mme Maya Atig, directrice générale de la Fédération bancaire française

 M. Jean-Philippe Vachia, président de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques

5 octobre 2021 :

 M. Jean-Raphaël Alventosa, médiateur du crédit aux candidats et aux partis politiques

11 octobre 2021 :

 M. Charles Duchaine, directeur de l’Agence française anticorruption (AFA)

12 octobre 2021 :

 Mme Marine Le Pen, députée

19 octobre 2021 :

Table ronde réunissant les trésoriers des principaux partis politiques :

 Mme Astrid Panosyan, trésorière de La République en marche, M. Paul Midy, directeur général, et M. Antoine Hulot, responsable financier

 M. Daniel Fasquelle, trésorier des Républicains

 M. Jean-Jacques Jegou, trésorier du Mouvement démocrate, et M. Alexandre Nardella, directeur financier

 Mme Fatima Yadani, trésorière du Parti socialiste, et M. Nicolas Perera, responsable administratif et financier

 M. Bertrand Devys, trésorier de l’Union des démocrates et indépendants

 M. Maxime Charpentier, membre du pôle financier de La France insoumise

 M. Denis Rondepierre, trésorier du Conseil national du Parti communiste français, et M. Serge Leblond, chef comptable

 M. Kévin Pfeffer, trésorier du Rassemblement national, et M. Wallerand de Saint-Just, délégué aux affaires juridiques

 M. François Thiollet, trésorier d’Europe écologie les verts, et M. Sébastien Julien, assistant administratif et finances

25 octobre 2021 :

Table ronde réunissant des représentants d’associations anti-corruption :

 Mme Élise Van Beneden, présidente d’Anticor, et M. Eric Alt, vice-président

 M. Tangui Morlier, administrateur de Regards citoyens

 M. Patrick Lefas, président de Transparency International France, et Mme Sarah El Yafi, responsable du plaidoyer vie publique

2 novembre 2021 :

 M. Michel Larive, président de l’Association des députés employeurs

8 novembre 2021 :

 M. Pierre Berlioz, directeur de cabinet du président de la Compagnie nationale des commissaires aux comptes (CNCC)

9 novembre 2021 :

Table ronde de responsables des syndicats de collaborateurs parlementaires :

 M. Brayen Sooranna, secrétaire de section de la CFDT

 M. François Rigaud, représentant du SNCP-FO

 M. Maxime Torrente, représentant de la CFE-CGC

 M. Charles Herrbach, délégué de la CFTC Parlement

 Mme Laurence de Saint-Sernin, secrétaire générale de Solidaires

 Mme Astrid Ribardière, secrétaire générale adjointe UNSA-USCP Assemblée nationale

22 novembre 2021 :

 Mme Agnès Roblot-Troizier, directrice de l’École de droit de l’université Paris I Panthéon-Sorbonne, ancienne déontologue de l’Assemblée nationale

23 novembre 2021 :

 Mme Nicole Belloubet, ancienne ministre de la Justice

29 novembre 2021 :

 M. Didier Migaud, président de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP), Mme Lisa Gamgani, secrétaire générale, et M. Ted Marx, directeur des publics, de l’information et de la communication

30 novembre 2021 :

 M. François Bayrou, Haut-commissaire au Plan, ancien ministre de la Justice

Annexe : synthÈse des rÉsultats de la consultation des dÉputÉs

Vos rapporteurs ont souhaité prendre l’avis de leurs collègues députés sur les dispositions des lois du 15 septembre 2017 qui les concernent très directement.

Ils ont adressé aux présidents des neuf groupes politiques un questionnaire destiné aux membres de chaque groupe, lequel a aussi été envoyé aux députés n’appartenant à aucun groupe. Chaque président avait la possibilité de transmettre, ou non, le questionnaire aux députés et ces derniers étaient parfaitement libres de le compléter ou non. Les réponses ont été anonymisées.

125 réponses ont été adressées à vos rapporteurs, soit directement par les députés, soit par l’intermédiaire de leur groupe politique.

On observe que les députés répondants appartiennent à tous les groupes à l’exception d’un seul – un député n’appartenant à aucun groupe a également répondu –, mais que leur répartition entre groupes ne reflète pas exactement la composition de l’Assemblée nationale, ce qui n’est guère surprenant étant donné les modalités de l’exercice. La part des députés du groupe La République en marche est limitée à 41 % (alors que ses membres constituent 46,5 % de ceux de l’Assemblée), tandis que 34 % des répondants appartiennent au groupe Les Républicains (moins de 18 % de l’ensemble des députés appartiennent à ce groupe) et 16 % au groupe Mouvement démocrate (MoDem) et démocrates apparentés (moins de 10 % des députés).

Si les résultats de cette consultation ne sont donc pas représentatifs de l’avis de l’ensemble des députés comme ceux d’un sondage reposant sur des échantillons représentatifs pourraient l’être, ils n’en traduisent pas moins l’avis d’environ un cinquième d’entre eux, appartenant aux différents mouvements politiques.

Vos rapporteurs remercient leurs collègues qui ont participé à cette consultation et les présidents de groupe qui ont relayé celle-ci et ont également, pour quatre d’entre eux, répondu au questionnaire particulier qui leur a été adressé parallèlement.

II. La réserve parlementaire

([1]) La composition de cette mission figure au verso de la présente page.

([2]) Étude d’impact du projet de loi rétablissant la confiance dans l’action publique, 14 juin 2017.

([3]) Rapport d’activité du Comité de déontologie parlementaire du Sénat pour l’année parlementaire 2017-2018.

([4]) Agnès Roblot-Troizier, Rapport d’activité 2020 : le temps de l’appropriation des réformes déontologiques à l’Assemblée nationale, 2021.

([5]) Article 80-1 du Règlement de l’Assemblée nationale.

([6]) Agnès Roblot-Troizier, Rapport d’activité 2020, précité.

([7]) L’intérêt personnel indirect concerne par exemple l’activité professionnelle du conjoint.

([8]) Audition d’Agnès Roblot-Troizier.

([9]) Agnès Roblot-Troizier, Rapport d’activité 2020, précité.

([10]) Cette incompatibilité ne prendra effet qu’à compter de 2022.

([11]) Ibid.

([12]) Décision n° 2013-675 DC, 9 octobre 2013 ; La disposition censurée par le Conseil constitutionnel est la suivante : « Il est interdit à tout député d’exercer une fonction de conseil, sauf dans le cadre d’une profession libérale soumise à un statut législatif ou réglementaire ou dont le titre est protégé et qu’il exerçait avant le début de son mandat ».

([13]) Contribution écrite du Déontologue.

([14]) Vos rapporteurs ne disposent pas de ces informations s’agissant du Sénat.

([15]) Rapport fait au nom de la commission des lois sur la déontologie des fonctionnaires et l’encadrement des conflits d’intérêts, MM. Fabien Matras et Olivier Marleix, Assemblée nationale, XVe législature, n° 611, 31 janvier 2018.

([16]) Rapport fait au nom de la commission des lois sur l’évaluation de l’impact de la loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de vie économique, dite loi « Sapin 2 », MM. Raphaël Gauvain et Olivier Marleix, Assemblée nationale, XVe législature, n° 4325, 7 juillet 2021.

([17]) Par exemple des informations transmises à un responsable public par un candidat à une procédure de mise en concurrence d’un contrat de la commande publique.

([18]) Courrier daté du 11 février 2021.

([19]) Amendement n° CL119 présenté par Mme Yaël Braun-Pivet.

([20]) Rapport de la commission des Lois sur le projet de loi organique adopté par le Sénat pour la régulation de la vie publique, Yaël Braun-Pivet, Assemblée nationale, XVe législature, n° 105 et 106, 20 juillet 2017.

([21]) Contribution écrite du Déontologue.

([22]) Les « clubs parlementaires », site internet de la HATVP, 23 juin 2016.

([23]) Contribution écrite du Déontologue.

([24]) Contribution écrite du Déontologue.

([25]) « Lobbying : pour des pratiques radicalement nouvelles et volontaristes en matière de transparence », Le Monde, 9 octobre 2019.

([26]) Agnès Roblot-Troizier, Rapport d’activité 2020, précité.

([27]) Ibid.

([28]) Contribution écrite.

([29]) « Lobbying : pour des pratiques radicalement nouvelles et volontaristes en matière de transparence », Le Monde, 9 octobre 2019.

([30]) Agnès Roblot-Troizier, Rapport d’activité 2020, précité.

([31]) Article 18-5 de la loi n°2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique.

([32]) Contribution écrite du Déontologue.

([33]) Extrait de la lettre de J.L. Nadal, retranscrit dans la contribution écrite du Déontologue.

([34]) M. Michel Larive, Président, et Mme Jacqueline Maquet, rapporteure, Les conditions de travail à l’Assemblée nationale et le statut des collaborateurs parlementaires – Les risques psychosociaux et plus particulièrement le harcèlement à l’Assemblée nationale, « Les rendez-vous des réformes de l’Assemblée nationale 2017-2022 », 2019.

([35]) Annexe n° 8 du rapport.

([36]) Agnès Roblot-Troizier, Rapport d’activité 2020, précité.

([37]) Décision n° 2014-705 DC du 11 décembre 2014, résolution tendant à modifier le Règlement de l’Assemblée nationale.

([38]) Décret n° 2017-1792 du 28 décembre 2017 relatif au registre recensant les cas dans lesquels un membre du Gouvernement estime ne pas devoir exercer ses attributions en raison d’une situation de conflit d’intérêts.

([39]) https://www.gouvernement.fr/registre-de-prevention-des-conflits-d-interets

([40]) Agnès Roblot-Troizier, Rapport d’activité 2020, précité.

([41]) Agnès Roblot-Troizier, Rapport d’activité 2019 : un nouvel élan pour la déontologie parlementaire, 2020.

([42]) Agnès Roblot-Troizier, Rapport d’activité 2020, précité.

([43]) Loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique, article 19.

([44]) Conseil constitutionnel, décision n° 2017-752 DC du 8 septembre 2017, Loi pour la confiance dans la vie politique, considérant 13.

([45]) Id., considérant 11.

([46]) Circulaire du 21 septembre 2017 de présentation de la peine complémentaire obligatoire d’inéligibilité créée par la loi du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique, NOR : JUSD1726581C.

([47]) Cass., crim., 6 octobre 2021, n° 21-80. 023.

([48]) Cass., crim., 13 juin 2019, n° 18-82.343.

([49]) Cass., crim., 19 février 2020, n° 19-84.303.

([50]) Loi n° 2021-1109 du 24 août 2021 confortant le respect des principes de la République. Voir notamment les articles 38 à 48.

([51]) Conseil constitutionnel, décisions n°s 2017-752 DC et 2017-753 DC du 8 septembre 2017, Commentaire, page 7.

([52]) Proposition de résolution visant à lutter contre la banalisation des discours de haine dans le débat public, Assemblée nationale, XVe législature, n° 4660, 9 novembre 2021.

([53]) Loi n° 77-729 du 7 juillet 1977 relative à l’élection des représentants au Parlement européen.

([54]) Conseil constitutionnel, décision n° 2018-1 OF du 6 juillet 2018, Situation de M. Thierry Robert au regard du respect de ses obligations fiscales.

([55]) Ibid., considérant 6.

([56]) Qui n’est pas une hypothèse d’école : la modification du dispositif de vérification par la loi du 15 septembre 2017 n’a porté que sur l’article 9 de la loi du 11 octobre 2013. L’article L. 11 A du livre des procédures fiscales a été modifié ultérieurement en conséquence par le décret n° 2018-501 du 20 juin 2018.

([57]) Décret n° 2015-609 du 3 juin 2015 portant incorporation au livre des procédures fiscales de divers textes modifiant et complétant certaines dispositions de ce livre, article 2.

([58]) Contribution écrite.

([59]) Contribution écrite.

([60]) Décision n° 2014-705 DC du 11 décembre 2014, résolution tendant à modifier le Règlement de l’Assemblée nationale.

([61]) P. Avril, J. Gicquel, J.E. Gicquel, Droit parlementaire, LGDJ, 5ème édition, 2014.

([62]) Décision n° 2014-705 DC du 11 décembre 2014, résolution tendant à modifier le Règlement de l’Assemblée nationale.

([63]) Contribution écrite.

([64]) Contribution écrite.

([65]) Contribution écrite.

([66]) Contribution écrite.

([67]) À l’origine réservé aux collaborateurs parlementaires, ce dispositif a ensuite été étendu aux députés et fonctionnaires parlementaires par décision du Bureau le 6 mai 2016.

([68]) À chaque étage des bureaux des députés, dans les couloirs et locaux communs.

([69]) Agnès Roblot-Troizier, Rapport d’activité 2019, précité.

([70]) Ibid.

([71]) Ibid.

([72]) M. Michel Larive, Président, et Mme Jacqueline Maquet, rapporteure, Les conditions de travail à l’Assemblée nationale et le statut des collaborateurs parlementaires – Les risques psychosociaux et plus particulièrement le harcèlement à l’Assemblée nationale, précité.

([73]) Ainsi qu’à l’ensemble des agents contractuels de droit privé de l’Association de gestion des restaurants de l’Assemblée nationale (AGRAN) et de l’association gérant la Boutique de l’Assemblée nationale.

([74]) Le Collège des Questeurs a, lors de sa réunion du 17 septembre 2020, décidé de lancer, en procédure adaptée, un appel d’offres en vue de l’attribution d’un accord-cadre d’une durée maximale de quatre ans pour la gestion et le suivi d’une cellule d’écoute et d’orientation pour les situations supposées de harcèlement sexuel ou moral, d’agressions sexuelles et de sexisme dans les relations au travail. L’accord-cadre a été attribué le 14 janvier 2021.

([75]) Agnès Roblot-Troizier, Rapport d’activité 2020, précité.

([76]) Article 8 ter de l’ordonnance du 17 novembre 1958.

([77]) Amendement n° 393 présenté par M. Dussopt et cosignataires.

([78]) Cass, soc, 20 octobre 1988, n° 86-41.127.

([79]) Contribution écrite.

([80]) Contribution écrite.

([81]) Éléments statistiques au 1er janvier 2021 concernant l’emploi et les rémunérations des collaborateurs de députés en gestion déléguée.

([82]) Cette allocation est d’un montant équivalent à 75 % du salaire journalier de référence si l’ancien collaborateur justifie d’au moins 12 mois d’ancienneté en tant que collaborateur parlementaire, et d’un montant équivalent à l’allocation d’aide au retour à l’emploi s’il justifie de moins de 12 mois d’ancienneté et qu’il en remplit les conditions d’attribution.

([83]) Contribution écrite.

([84]) Article 98-1 du décret n° 91-1197 du 27 novembre 1991 organisant la profession d’avocat.

([85]) Étude d’impact du projet de loi rétablissant la confiance dans l’action publique, 14 juin 2017.

([86]) Seul M. Guy Geoffroy, représentant de l’Association des maires de France (AMF), a fait part lors de son audition de certaines réticences, en lien avec la « stigmatisation » des familles d’élus que cette mesure serait susceptible de produire.

([87]) III. de l’article 8 quater de l’ordonnance du 17 novembre 1958.

([88]) Contribution écrite du Déontologue.

([89]) Contribution écrite du Déontologue.

([90]) Rapport d’activité du Comité de déontologie parlementaire du Sénat pour l’année parlementaire 2018-2019.

([91]) Contribution écrite du Déontologue.

([92]) Contribution écrite.

([93]) Voir par exemple l’article 4 septies de l’ordonnance du 17 novembre 1958 créé par la loi du 15 septembre 2017 : « Le bureau de chaque assemblée définit les conditions dans lesquelles l’organe chargé de la déontologie parlementaire peut demander communication, aux membres de l’assemblée concernée, d’un document nécessaire à l’exercice de ses missions. »

([94]) 445 sollicitations entre le 16 avril 2014 et le 19 juin 2017, 1 467 sollicitations entre le 20 juin 2017 et le 31 octobre 2018, et 1 919 sollicitations entre le 1er novembre 2018 et le 31 octobre 2020.

([95]) Agnès Roblot-Troizier, Rapport d’activité 2020 : le temps de l’appropriation des réformes déontologiques à l’Assemblée nationale, 2021.

([96]) Ibid.

([97]) Ibid.

([98]) Amendement n° 31 rect. bis, M. Marie et cosignataires.

([99]) Loi organique n° 88-226 et loi n° 88-227 du 11 mars 1988 relatives à la transparence financière de la vie politique.

([100]) Article 3 de la loi n° 62-1 292 du 6 novembre 1962 relative à l’élection du Président de la République au suffrage universel.

([101]) Elle sera mise en œuvre pour la première fois au début de l’année 2022. M. Didier Migaud, président de la HATVP, a rappelé à vos rapporteurs lors de son audition que la HATVP recevrait la déclaration de situation patrimoniale du Président de la République actuel, M. Emmanuel Macron, entre le 13 novembre et le 13 décembre 2021, et que la HATVP rendrait un avis sur l’évolution du patrimoine en janvier 2022.

([102]) L’article 9 du projet de loi organique prévoyait que la HATVP pourrait « assortir cette publication de toute appréciation qu’elle estime utile quant à l’exhaustivité, à l’exactitude et à la sincérité de la déclaration ».

([103]) Décision n° 2013-675 du 9 octobre 2013.

([104]) Article 3 de la loi du 6 novembre 1962.

([105]) Étude d’impact du projet de loi rétablissant la confiance dans l’action publique, 14 juin 2017.

([106]) Ibid.

([107]) Article 4 sexies.

([108]) Arrêté n° 2017-272 du Bureau du Sénat du 7 décembre 2017.

([109]) Son montant s’élève à 5 900 euros mensuels ; celui-ci est majoré de 340 euros pour les sénateurs ultramarins et de 2 275 euros pour les représentants des Français établis hors de France.

([110]) Son montant s’élève à 3 000 euros versés au début du mandat et à 1 000 euros en début de chaque exercice civil.

([111]) Son montant s’élève à 1 200 euros mensuels.

([112]) Son montant s’élève à 675 euros mensuels.

([113]) L’arrêté n° 12/XV.

([114]) Depuis le 1er janvier 2018, l’avance mensuelle de frais de mandat s’élève à 5 373 euros.

([115]) Arrêté du Bureau n° 12/XV du 29 novembre 2017, complété par l’article 2 de l’arrêté du Bureau n° 20/XV.

([116]) Annexe n° 3 – Tableau de synthèse des conditions d’utilisation de l’avance de frais de mandat (AFM).

([117]) En application de l’article 190 de la loi n° 2020-1721 du 29 décembre 2020 de finances pour 2021, cet article précise également que « Le bureau détermine (…) les modalités selon lesquelles l’organe chargé de la déontologie parlementaire contrôle les dépenses qui ont été engagées au titre de l’indemnité représentative de frais de mandat, dans les quatre années suivant l’année d’engagement de ces dépenses ».

([118]) Arrêté n° 2017-272 du bureau du Sénat.

([119]) Les cabinets La compagnie fiduciaire et Crowe-Avvens, comme indiqué dans le rapport d’activité du Comité de déontologie parlementaire du Sénat pour l’année parlementaire 2018–2019.

([120]) Référentiel de contrôle des frais de mandat des sénateurs, créé par la décision n° CDP/2018-4 du 16 octobre 2018 du Comité de déontologie parlementaire et modifié par les décisions n° CDP/2020-1 du 29 janvier 2020 et n° CDP/2021-1 du 3 février 2021 du Comité de déontologie parlementaire.

([121]) Rapport d’activité du Comité de déontologie parlementaire du Sénat pour l’année parlementaire 2019–2020.

([122]) Arrêté du Bureau n° 12/XV du 29 novembre 2017.

([123]) Contribution écrite du Déontologue.

([124]) Arrêté du Bureau n° 61/XV du 30 janvier 2019.

([125]) Ibid..

([126]) Arrêté du Bureau n° 12/XV du 29 novembre 2017.

([127]) Contribution écrite.

([128]) Contribution écrite.

([129]) Contribution écrite.

([130]) Contribution écrite.

([131]) Agnès Roblot-Troizier, Rapport d’activité 2020, précité.

([132]) Ibid.

([133]) Agnès Roblot-Troizier, Rapport d’activité 2020, précité.

([134]) Ibid.

([135]) L’apurement consiste à reprendre sur le versement des avances futures le montant des avances passées non utilisé.

([136]) Agnès Roblot-Troizier, Rapport d’activité 2020, précité.

([137]) Loi n° 2016-1917 du 29 décembre 2016 de finances pour 2017.

([138]) Étude d’impact du projet de loi organique rétablissant la confiance dans l’action publique, 14 juin 2017.

([139]) Contribution écrite.

([140]) Contribution écrite.

([141]) Baromètre de la confiance politique, CEVIPOF, mai 2021.

([142]) Ce fonds a été doté de 8 millions d’euros en loi de finances pour 2021.

([143]) Contribution écrite de la direction de la jeunesse, de l’éducation populaire et de la vie associative (DJEPVA).

([144]) Bien que certains projets puissent être interdépartementaux ou régionaux, dans ce cas-là la demande est à effectuer par voie dématérialisée auprès de la DRDJSCS.

([145]) Loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011.

([146]) 25 millions d’euros en loi de finances initiale et 5 millions d’euros supplémentaires en loi de finances rectificatives.

([147]) Rapport au nom de la commission des finances sur le projet de loi de finances pour 2022, Sénat, M. Jean-François Husson, session ordinaire de 2021–2022, n° 163, 18 novembre 2021.

([148]) Projet annuel de performance de la mission « Jeunesse et vie associative », annexe au projet de loi de finances pour 2022.

([149]) Rapport d’information sur la concrétisation des lois, Mme Cécile Untermaier, présidente, MM. Jean-Noël Barrot, Frédéric Descrozaille et M. Philippe Gosselin, rapporteurs, Assemblée nationale, XVème législature, n° 3814, 27 janvier 2021 – Groupe de travail « Soutenir les petites associations », MM. Hervé Berville, Philippe Bolo, Régis Juanico, Mmes Alexandra Valetta Ardisson et Corinne Vignon.

([150]) Contribution écrite de la direction de la jeunesse, de l’éducation populaire et de la vie associative (DJEPVA).

([151]) Article 4 du décret du 8 juin 2018 précité.

([152]) Des ministres chargés de l’économie sociale, de la justice, de l’éducation nationale, de l’enseignement supérieur, de la ville, de la culture, des territoires ruraux, de l’environnement, de la santé, de la jeunesse et du tourisme.

([153]) Depuis l’article 27 de la loi n° 2018-699 du 3 août 2018 visant à garantir la présence des parlementaires dans certains organismes extérieurs au Parlement et à simplifier les modalités de leur nomination, qui légalise cette disposition figurant déjà à l’article 5 du décret n° 2011-2121 du 30 décembre 2021.

([154]) Article 5 du décret du 30 décembre 2011 précité.

([155]) Loi n° 2017-1837 du 30 décembre 2017 de finances pour 2018.

([156]) Contribution écrite de la direction générale des collectivités locales (DGCL).

([157]) Loi n° 2018-509 du 25 juin 2018 relative à l’élection des représentants au Parlement européen, article 8.

([158]) Conseil constitutionnel, décision n° 2013-676 DC du 9 octobre 2013, Loi relative à la transparence de la vie publique, considérant 20.

([159]) Le II de cet article 12 n’a ainsi été formellement abrogé qu’entre 2017 et 2019.

([160]) Ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature.

([161]) En application de l’article 10-1-2 de la loi organique n° 94-100 du 5 février 1994 sur le Conseil supérieur de la magistrature.

([162]) Projet de loi relatif à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l’action publique locale.

([163]) HATVP, Rapport d’activité 2020, pages 67 et 68, édité en mai 2021.

([164]) HATVP, Rapport d’activité 2020, page 68, édité en mai 2021.

([165]) Loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires.

([166]) Il s’agit des déclarations de situation patrimoniale prévues aux articles 4 et 11 de la loi du 11 octobre 2013 et celles concernant les députés et sénateurs prévues à l’article LO. 135-1 du code électoral.

([167]) Loi n° 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique.

([168]) Loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962 relative à l’élection du Président de la République au suffrage universel.

([169]) Des modalités particulières sont prévues pour les outre-mer.

([170]) Décret n° 90-606 du 9 juillet 1990 pris pour l’application de la loi n° 90-55 du 15 janvier 1990 relative à la limitation des dépenses électorales et à la clarification du financement des activités politiques, modifié plusieurs fois, article 10.

([171]) Loi organique n° 2001-100 du 5 février 2001 modifiant la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962 relative à l’élection du Président de la République au suffrage universel, article 2.

([172]) Loi n° 2019-1269 du 2 décembre 2019 visant à clarifier diverses dispositions du droit électoral.

([173]) Décret n° 2018-205 du 27 mars 2018 relatif au médiateur du crédit aux candidats et aux partis politiques.

([174]) Médiateur du crédit aux candidats et aux partis politiques, Rapport du médiateur du crédit aux candidats et aux partis politiques sur la campagne des élections européennes du 26 mai 2019, 30 septembre 2019.

([175]) Médiateur du crédit aux candidats et aux partis politiques, Rapport d’activité du médiateur du crédit aux candidats et aux partis politiques concernant les élections municipales des 15 mars et 28 juin 2020 et les élections partielles de 2020, rapport arrêté au 15 novembre 2020.

([176]) Médiateur du crédit aux candidats et aux partis politiques, Rapport d’activité du médiateur du crédit aux candidats et aux partis politiques concernant les élections régionales et départementales des 20 et 27 juin 2021 et les élections partielles de 2021, rapport arrêté au 30 septembre 2021.

([177]) Médiateur du crédit aux candidats et aux partis politiques, Avis du médiateur du crédit aux candidats ayant rencontré des difficultés pour obtenir l’ouverture d’un compte bancaire et/ou les moyens de paiement, 24 juin 2020.

([178]) Assemblée nationale, XVe législature, session extraordinaire de 2017-2018, compte rendu de la séance du lundi 16 juillet 2018.

([179]) Prévue par la loi organique n° 2021-335 du 29 mars 2021, cette modification était destinée à éviter tout chevauchement entre la période de financement antérieure au scrutin des élections départementales et régionales, et celle de l’élection présidentielle.

([180]) Par deux commissaires aux comptes si les ressources annuelles de la formation excèdent 230 000 euros, par un seul dans le cas contraire, en application du II de l’article 11-7 de la loi du 11 mars 1988 précitée.

([181]) Il s’agit du règlement n° 2018-03 du 12 octobre 2018.

([182]) Décret n° 90-606 du 9 juillet 1990 pris pour l’application de la loi n° 90-55 du 15 janvier 1990 relative à la limitation des dépenses électorales et ) la clarification du financement des activités politiques.

([183]) Décret n° 2017-1795 du 28 décembre 2017 pris pour l’application des articles 25 et 26 de la loi n° 2017-1339 du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique.

([184]) CNCCFP, Avis relatif à la publication générale des comptes des partis et groupements politiques au titre de l’exercice 2019, délibération du 25 mars 2021, Journal officiel du 18 avril 2021.

([185]) Conseil constitutionnel, Observations du Conseil constitutionnel dans la perspective de l’élection présidentielle, 22 juin 2000, point V, 5, Journal officiel du 13 juillet 2000. Ces observations et la position du Conseil constitutionnel ont été rappelées en 2012 (Régis Lambert, Nouveaux cahiers du Conseil constitutionnel, n° 34, janvier 2012).

([186]) Conseil d’État, Assemblée générale, 9 février 2017, Avis sur le financement des campagnes électorales, n° 392602, point 5.

([187]) Médiateur du crédit aux candidats et aux partis politiques, rapport d’activité 2021 précité, pages 81 à 84.

([188]) Ibid., page 84.

([189]) Ibid.

([190]) Transformation résultant de l’article 82 de la loi n° 2016-1917 du 29 décembre 2016 de finances pour 2017.

([191]) Médiateur du crédit aux candidats et aux partis politiques, rapport d’activité 2021 précité, pages 75 et 76.

([192]) Sauf dissolution, naturellement.

([193]) Loi n° 2018-509 du 25 juin 2018 relative à l’élection des représentants au Parlement européen, article 1er.

([194]) Médiateur du crédit aux candidats et aux partis politiques, rapport d’activité 2020 précité, page 5.

([195]) Médiateur du crédit aux candidats et aux partis politiques, rapport d’activité 2021 précité, page 8.

([196]) Ibid., page 84.

([197]) Cour de cassation, Assemblée plénière, 9 octobre 2006, n° 06-11.056, au Bulletin : « le banquier est toujours libre, sans avoir à justifier sa décision qui est discrétionnaire, de proposer ou de consentir un crédit qu’elle qu’en soit la forme, de s’abstenir ou de refuser de le faire ».

([198]) Défenseur des droits, délibération n° 2010-207 du 27 septembre 2010, page 3.

([199]) Médiateur du crédit aux candidats et aux partis politiques, rapport d’activité 2021 précité, pages 73 et 74.

([200]) Médiateur du crédit aux candidats et aux partis politiques, rapport d’activité 2021 précité, page 52.

([201]) Loi n° 2019-486 du 22 mai 2019 relative à la croissance et à la transformation des entreprises, article 206, XV.

([202]) « Présidentielle 2022 : ces candidats qui peinent à financer leur campagne », Le Figaro, 1er décembre 2021.

([203]) Les plafonds mentionnés au II de l’article 3 de la loi du 6 novembre 1962 précitée sont de 13,7 millions d’euros pour le premier tour et 18,3 millions d’euros pour le second tour ; leur est appliqué un coefficient de 1,23 prévu par le décret n° 2009-1730 du 30 décembre 2009, aboutissant à des plafonds effectifs de 16,85 millions d’euros pour le premier tour et 22,51 millions d’euros pour le second tour.

([204]) Voir le décret n° 64-1086 du 27 octobre 1964 portant révision du code électoral.

([205]) Loi n° 2003-327 du 11 avril 2003 relative à l’élection des conseillers régionaux et des représentants au Parlement européen ainsi qu’à l’aide publique aux partis politiques, article 25.

([206]) Patrice Gélard, Rapport sur le projet de loi relatif à l’élection des conseillers régionaux et des représentants au Parlement européen ainsi qu’à l’aide publique aux partis politiques, Sénat, session ordinaire de 2002-2003, n° 192, 26 février 2003, pages 68-69.

([207]) Médiateur du crédit aux candidats et aux partis politiques, rapport d’activité 2021 précité, page 86.