rapport d'information déposé en application de l'article 145-7 alinéa 3 du règlement, par la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la République sur l’évaluation de l’impact de la loi organique et de la loi du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique

SOMMAIRE

Pages

1. INTRODUCTION … 11
2. Partie I : les nouvelles mesures de prÉvention des conflits d’intÉrÊts
3. I. La dÉfinition des conflits d’intÉrÊts
4. A. les Évolutions juridiques
5. 1. Une harmonisation bienvenue de la définition au niveau législatif
6. 2. Les déclinaisons de cette définition dans les deux assemblées
7. a. L’absence de définition dans le Règlement du Sénat
8. b. La modification de la définition dans le Règlement de l’Assemblée nationale
9. B. Une dÉfinition globalement adaptÉe
10. II. L’encadrement des activitÉs de conseil exercÉes par des parlementaires
11. A. Les dispositions lÉgislatives
12. B. un rÉgime bien compris et respectÉ
13. III. Les interdictions relatives aux reprÉsentants d’intÉrÊts
14. A. reprÉsentants d’intÉrÊts et parlementaires
15. 1. Le registre des représentants d’intérêts
16. a. La définition des représentants d’intérêts retenue dans la loi de 2013 et dans le décret de 2017
17. b. Des critiques plurielles et répétées à l’encontre du décret de 2017, qui doit aujourd’hui être revu
18. 2. L’interdiction faite aux parlementaires d’exercer une activité de représentant d’intérêts
19. a. Le dispositif mis en place
20. b. Un bilan globalement positif
21. c. Les enjeux particuliers autour des « clubs parlementaires » et des groupes d’études
22. 3. La nécessité d’un « sourcing » des amendements
23. 4. La publication des rencontres entre les parlementaires et les représentants d’intérêts
24. B. représentants d’intérêts et collaborateurs parlementaires
25. 1. Une difficile coordination des dispositions juridiques
26. a. Une différence de régime juridique entre député et collaborateur qui semble difficile à justifier
27. b. L’interprétation de la coexistence de l’interdiction de versement d’une rémunération et de l’obligation de déclaration
28. 2. L’alignement proposé du régime d’interdiction prévu pour les parlementaires aux collaborateurs parlementaires
29. 3. L’utilité d’un code de déontologie pour les collaborateurs de député
30. IV. Le registre des déports
31. A. Pour les membres du Gouvernement
32. 1. Les dispositions législatives
33. 2. Un bilan globalement positif
34. 3. Étendre l’outil aux membres des cabinets ministériels
35. B. Pour les assemblées
36. 1. Les dispositions législatives
37. 2. Un bilan mitigé
38. 3. Les évolutions envisageables
39. a. Davantage communiquer sur l’outil
40. b. Développer l’usage des déclarations ad hoc
41. c. Étendre l’outil aux collaborateurs de groupe politique
42. Partie II : le renforcement de l’exemplarité et de la probité des responsables publics
43. I. La création d’une peine complémentaire obligatoire d’inéligibilité pour certaines infractions
44. A. La peine complémentaire obligatoire qu’avait prévue la loi « Sapin II »
45. B. L’importante extension du champ du dispositif de la loi « Sapin II » par la loi du 15 septembre 2017
46. 1. L’enrichissement du périmètre des infractions susceptibles de conduire à la peine complémentaire obligatoire d’éligibilité
47. 2. La mise en œuvre mitigée de la peine complémentaire obligatoire d’inéligibilité par les juridictions
48. C. L’extension souhaitable de la peine complémentaire d’inéligibilité aux infractions manifestement incompatibles avec l’exercice d’un mandat électif public
49. 1. Étendre la peine complémentaire obligatoire d’inéligibilité à certaines infractions fiscales et de travail illégal
50. a. L’extension de l’inéligibilité obligatoire à la fraude fiscale non aggravée et à l’opposition à l’impôt
51. b. Inclure les condamnations en matière de travail illégal
52. 2. Prévoir une peine complémentaire facultative d’inéligibilité pour certains délits de presse
53. a. L’incompatibilité manifeste de certaines infractions de presse avec l’exercice d’un mandat électif public
54. b. La faisabilité juridique d’une peine complémentaire facultative d’inéligibilité pour certaines infractions de presse
55. II. La vérification de la situation des parlementaires et des personnes pressenties pour entrer au Gouvernement
56. A. La vérification de la situation fiscale des parlementaires en début de mandat
57. 1. La vérification de la situation fiscale des députés et sénateurs
58. 2. La vérification de la situation fiscale des députés européens
59. 3. La mise en œuvre effective et complète du nouveau dispositif en 2018
60. B. l’enrichissement des vérifications au titre des nominations au Gouvernement
61. 1. Les compléments apportés à la vérification de la situation fiscale des membres du Gouvernement
62. a. Le cadre juridique prévu par la loi du 11 octobre 2013
63. b. L’extension de la vérification à l’ensemble des impositions
64. 2. La consécration législative de la vérification de la situation des personnes dans le cadre des nominations au Gouvernement
65. 3. Un enrichissement bienvenu et complémentaire
66. III. Les mesures concernant les collaborateurs
67. A. La consécration du métier de collaborateur parlementaire dans la loi
68. 1. L’inscription salutaire du métier de collaborateur parlementaire dans la loi
69. 2. Un cadre juridique qui empêche aujourd’hui d’aller plus loin
70. B. La consÉcration lÉgislative d’un dialogue social
71. 1. La construction d’un dialogue social effectif mais déséquilibré
72. a. L’inscription du dialogue social dans la loi et les accords collectifs conclus depuis
73. b. Un dialogue social qui pourrait être plus équilibré
74. 2. La nécessité d’une meilleure diffusion des éléments statistiques relatifs aux collaborateurs parlementaires
75. C. les Évolutions en matière de lutte contre le HARCÈLEMENT À L’ASSEMBLÉE nationale
76. 1. La mise en place d’un dispositif de lutte contre le harcèlement en 2013 au bilan mitigé
77. 2. Depuis 2020, l’externalisation de la lutte contre le harcèlement avec la mise en place d’une cellule « anti-harcèlements »
78. 3. La nécessité de plus de formations pour prévenir le harcèlement
79. D. l’obligation de déclaration d’exercice d’activité au sein d’un parti ou d’un groupement politique
80. E. un meilleur accompagnement des collaborateurs parlementaires en fin de mandat
81. 1. La création d’un motif spécifique de licenciement
82. a. Les dispositions prévues
83. b. Un motif de licenciement encore insuffisamment utilisé pour être évalué
84. 2. La mise en place d’une procédure d’accompagnement personnalisé
85. a. Les dispositions prévues
86. b. Un parcours d’accompagnement encore insuffisamment suivi pour être évalué
87. 3. La nécessité d’une bonne connaissance de ces dispositions de la part des conseillers Pôle emploi
88. 4. Vers une amélioration des conditions de reconversion des collaborateurs parlementaires
89. a. L’accès des collaborateurs parlementaires à la profession d’avocat et à la fonction publique parlementaire
90. b. La mise en place de dispositifs de reclassement des collaborateurs auprès d’autres parlementaires
91. F. L’encadrement des « emplois familiaux »
92. 1. Les collaborateurs des membres du Gouvernement et des autorités locales
93. a. Le régime d’encadrement mis en place
94. b. Une évaluation difficile
95. c. S’agissant des collaborateurs des membres du Gouvernement, une coexistence de dispositions juridiques différents
96. 2. Les collaborateurs parlementaires
97. a. Le régime d’encadrement mis en place
98. b. Un bilan globalement positif
99. c. Les pistes d’amélioration envisageables du dispositif
100. IV. Le Déontologue de l’Assemblée nationale
101. Partie III : une exigence de transparence réaffirmée
102. I. Le renforcement de la transparence concernant la PrÉsidence de la RÉpublique
103. A. La nouvelle obligation dÉclarative des candidats À l’Élection prÉsidentielle
104. B. Le contrôle de l’Évolution du patrimoine du PrÉsident pendant le mandat
105. II. La modernisation du systÈme et du contrôle des frais de mandat des parlementaires
106. A. Un nouveau systÈme de frais de mandat
107. 1. Le système mis en place au Sénat
108. 2. Le système mis en place à l’Assemblée nationale
109. B. des modalitÉs de contrôle RENFORCÉES
110. 1. Les modalités de contrôle au Sénat
111. 2. Les modalités de contrôle à l’Assemblée nationale
112. C. un bilan du nouveau systÈme de frais de mandat globalement positif
113. 1. Un bilan globalement positif
114. a. S’agissant du système de prise en charge des frais de mandat
115. b. S’agissant des modalités de contrôle des frais de mandat
116. 2. Les évolutions proposées
117. a. Assurer une meilleure connaissance de la part des députés et des collaborateurs de la liste des dépenses prises en charge au titre de l’avance
118. b. Rendre obligatoire le recours à une application centralisée permettant d’inscrire toutes les dépenses et leurs justificatifs
119. c. Faire appel à des experts-comptables pour le contrôle des dépenses
120. d. Clarifier les modalités de communication entre le Déontologue et les députés
121. III. La suppression de la rÉserve parlementaire
122. A. Une suppression qui, dans son principe, continue de faire débat
123. 1. Le fonctionnement et la suppression de la réserve parlementaire
124. 2. Une suppression qui, quatre ans plus tard, continue de faire débat
125. a. Selon votre rapporteure, une suppression qui reste pertinente dans son principe
126. b. Selon votre rapporteur, la nécessité de rétablir la pratique
127. B. Des dispositifs de remplacement JUGéS peu satisfaisants
128. 1. Les fonctionnements du « FDVA 2 » et de la DETR
129. a. Le fonds pour le développement de la vie associative (FDVA)
130. b. La dotation d’équipement des territoriaux ruraux (DETR)
131. 2. Propositions d’améliorations
132. a. Des dispositifs sous-dotés
133. b. Assurer une plus grande publicité des dispositifs
134. c. Axer davantage le « FDVA 2 » sur les aides au fonctionnement
135. d. Renforcer le rôle des parlementaires dans la gouvernance de ces dispositifs
136. IV. L’évolution des obligations déclaratives des responsables publics
137. A. L’inclusion des personnes chargées de la déontologie parlementaire dans le champ des obligations déclaratives auprès de la HATVP
138. B. L’enrichissement de la déclaration d’intérêts des députés européens
139. C. les modifications relatives à la publicité des déclarations
140. 1. La correction d’une malfaçon des lois de 2013 à travers la suppression d’une double incrimination
141. 2. La consécration de la publicité des déclarations de situation patrimoniale des députés européens
142. D. Les aménagements apportés à la dispense de redépôt d’une déclaration de situation patrimoniale
143. E. Les aménagements complémentaires susceptibles d’être apportés aux obligations déclaratives
144. 1. Simplifier les obligations déclaratives dans certaines hypothèses
145. a. Prévoir la dispense de dépôt d’une déclaration en cas de cessation des fonctions dans un délai de deux mois
146. b. Mettre en place la déclaration d’intérêts unique en cas de pluralité de fonctions
147. c. Harmoniser les hypothèses de dispense de dépôt d’une nouvelle déclaration de situation patrimoniale
148. 2. Inclure dans la déclaration d’intérêts les fonctions et mandats des cinq années précédentes
149. 3. Aligner le délai de dépôt des déclarations de fin de mandat des élus locaux sur celui des autres responsables publics
150. Partie IV : les règles en matière de financement de la vie politique
151. I. L’encadrement des ressources des candidats et formations politiques
152. A. Rappel sur le financement public des candidats et des formations politiques
153. B. L’encadrement des prêts et des dons
154. 1. L’encadrement des prêts et dons des personnes physiques
155. a. Le renforcement de l’encadrement des prêts consentis par les personnes physiques
156. b. La conditionnalité des dons consentis par les personnes physiques à la nationalité ou la résidence
157. 2. L’encadrement des prêts des personnes morales : le resserrement des financements étrangers
158. 3. Le renforcement des sanctions en cas de méconnaissance des règles encadrant les dons et prêts
159. II. Les mesures en matière d’accès au financement bancaire
160. A. la création saluée du médiateur du crédit aux candidats et aux partis politiques
161. 1. La mission du médiateur
162. 2. Les modalités d’exercice de la mission de conciliation du médiateur
163. B. L’abandon du projet de « banque de la démocratie »
164. 1. Le projet de « banque de la démocratie »
165. 2. Les raisons de l’abandon de la « banque de la démocratie »
166. III. Le renforcement du contrôle des comptes des campagnes et des formations politiques
167. A. Les évolutions relatives aux mandataires pour accroître la transparence de la gestion financière
168. 1. Rappel du rôle du mandataire
169. 2. Le renforcement de la transparence financière par la loi du 15 septembre 2017
170. a. La consécration pour le mandataire d’un droit à l’ouverture d’un compte
171. b. L’extension du champ des ressources recueillies par le mandataire
172. B. Le renforcement des obligations comptables des formations politiques
173. 1. La tenue d’une comptabilité conforme à un règlement de l’Autorité des normes comptables
174. 2. Les précisions sur le périmètre des comptes des formations politiques
175. a. L’inclusion des organisations territoriales dans le périmètre comptable des formations politiques
176. b. Les précisions apportées sur les modalités de tenue de la comptabilité
177. C. Le renforcement de l’information de la CNCCFP et de la Publication des comptes
178. 1. Une information renforcée sur les dons
179. 2. La sanction pénale des manquements aux obligations d’information de la CNCCFP
180. 3. Une publicité des comptes améliorée
181. IV. Les évolutions envisageables en matière de financement politique
182. A. Prévoir des assouplissements en matière de ressources des candidats et partis
183. 1. Modifier les règles relatives aux prêts des personnes physiques
184. a. Permettre les prêts de personnes physiques aux candidats à l’élection présidentielle sous condition de nationalité
185. b. Subordonner les prêts des personnes physiques aux candidats aux autres élections à une condition de nationalité ou de résidence
186. 2. Transformer l’avantage fiscal au titre des dons en vue de sa démocratisation
187. 3. Faire évoluer les modalités de l’aide publique aux formations politiques par une prise en compte élargie des résultats électoraux
188. a. Inclure les élections européennes dans la première fraction de l’aide publique
189. b. Prendre en compte les deux dernières élections
190. B. la nécessité de répondre aux difficultés d’accès au financement bancaire
191. 1. Le constat de difficultés persistantes autour de l’accès au financement bancaire
192. a. Des difficultés indéniables constatées par vos rapporteurs
193. b. Une liberté contractuelle des banques à préserver mais qui ne saurait conduire à des discriminations
194. 2. Enrichir les prérogatives du médiateur
195. 3. Accroître la supervision des décisions des banques et aménager les conditions requises pour l’octroi de prêts
196. a. Supprimer le critère de la relation commerciale antérieure pour l’octroi de prêts aux candidats
197. b. Instaurer un mécanisme de saisine du médiateur par la Banque de France ou l’ACPR
198. 4. Instituer une « banque de la démocratie » par l’association au financement de la vie politique de la Caisse des dépôts, de la Banque de France et, à titre provisoire, de la Banque postale
199. a. Permettre à la CDC d’octroyer des prêts ou des garanties
200. b. Créer un guichet unique auprès de la Banque de France
201. c. En attendant : la « solution Banque postale »
202. 5. Faciliter l’accès au crédit bancaire par la modulation du seuil de suffrages conditionnant le remboursement forfaitaire par l’État en fonction des suffrages obtenus, pour l’élection présidentielle
203. a. L’état du droit : rappel sur les modalités de remboursement forfaitaire
204. b. La proposition : élargir le remboursement à l’ensemble des candidats à l’élection présidentielle, au prorata des suffrages obtenus
205. c. La question des dépenses de propagande : abaisser le seuil de suffrages conduisant à une prise en charge par l’État
206. C. Les aménagements en matière comptable
207. 1. La définition d’un seuil de significativité pour la détermination du périmètre des comptes d’ensemble des formations politiques
208. 2. Créer un rescrit délivré par la CNCCFP en matière d’obligations comptables
209. Examen en commission
210. Liste des propositions des rapporteurs
211. Tableaux synthétiques des propositions
212. Liste des personnes auditionnées
213. Annexe : synthÈse des rÉsultats de la consultation des dÉputÉs

MESDAMES, MESSIEURS,

Le Gouvernement a fait le choix, à l’été 2017, de consacrer son premier grand texte de la législature à la « confiance dans l’action publique » selon la dénomination des projets de loi déposés, devenus les lois organique et ordinaire du 15 septembre 2017 pour « la confiance dans la vie politique », qui s’inscrivent dans la continuité des lois organique et ordinaire du 11 octobre 2013 relatives à la transparence de la vie publique et de la loi du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique.

Le contexte ayant présidé à leur rédaction et leur adoption est double : à la défiance structurelle et croissante des citoyens vis-à-vis de leurs représentants se sont ajoutés des évènements plus ponctuels ayant profondément marqué le cours de l’élection présidentielle de 2017 et fragilisé la confiance des Français en leurs élus.

Elles contiennent à elles deux plus de soixante articles, portant essentiellement sur quatre grands thèmes :

– la prévention des conflits d’intérêts ;

– l’exemplarité et la probité des responsables publics ;

– la transparence ;

– le financement de la vie politique.

*

Si le constat d’une crise de nos démocraties représentatives fait l’objet d’un large consensus, les réponses qui doivent y être apportées, elles, divisent très fortement. Le caractère passionné des débats parlementaires de l’été 2017 en témoigne.

C’est donc avec une certaine évidence que la commission des Lois a fait le choix, quatre ans plus tard et alors que la XVème législature touche à son terme, d’évaluer ces deux lois. Mme Yaël Braun-Pivet, présidente de la commission des Lois et rapporteure des textes en 2017, et M. Philippe Gosselin, vice-président de la commission et co-rapporteur d’application, ont été nommés rapporteurs de cette mission d’évaluation.

Pour mener à bien leurs travaux, vos rapporteurs ont auditionné, pendant 6 mois, près de 50 personnes, parmi lesquelles M. Sylvain Waserman, vice-président de l’Assemblée nationale, M. Christophe Pallez, déontologue de l’Assemblée nationale, et Mme Agnès Roblot-Troizier, sa prédécesseure, Mme Nicole Belloubet et M. François Bayrou, anciens gardes des Sceaux. Ces auditions ont également associé de nombreuses institutions et administrations, ainsi que les trésoriers des principaux partis politiques nationaux. Ils ont consulté l’ensemble des députés – chacun d’entre eux ayant reçu un questionnaire écrit – et les présidents des groupes parlementaires de l’Assemblée. Que tous soient remerciés pour leur contribution précieuse aux travaux conduits.

Vos rapporteurs ont également rencontré M. Arnaud Bazin, sénateur et président du Comité de déontologie parlementaire du Sénat. Particulièrement soucieux de l’autonomie des assemblées parlementaires, ils se sont aussi intéressés aux modalités d’application des lois du 15 septembre 2017 dans la Chambre haute, mais ont fait le choix de concentrer leurs recommandations sur l’Assemblée nationale.

*

Le rétablissement de la confiance en la vie politique constitue un ambitieux défi. Un « scandale » suffit pour la briser, et des années de reconstruction sont nécessaires pour espérer la restaurer. Les lois de 2017 ne pouvaient suffire à elles seules à remplir cet objectif, tout comme les précédents textes dans la continuité desquels elles s’inscrivaient n’y étaient pas pleinement parvenus. Le législateur a néanmoins considéré qu’elles permettraient une avancée significative en la matière, pour donner toujours plus de réalité à l’article 15 de la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen de 1789 : « La Société a le droit de demander compte à tout Agent public de son administration ».

À l’issue de leurs travaux, vos rapporteurs considèrent que les lois du 15 septembre 2017 ont effectivement permis cet important pas en avant. À quelques rares exceptions près, plus aucune de leurs dispositions n’est aujourd’hui remise en question.

Ce satisfecit n’exclut cependant pas des améliorations, des aménagements voire des corrections ponctuelles. C’est ainsi que vos rapporteurs formulent 50 propositions d’amélioration des dispositifs en vigueur, en se réjouissant d’être parvenus, sur la quasi-totalité de ces sujets riches et d’importance, à un consensus transpartisan – seules quelques thématiques, en particulier celle de la pratique de la réserve parlementaire, faisant l’objet d’une divergence de vues entre vos rapporteurs, qui pour le reste ont pris le parti de porter, dans cette évaluation, des ambitions fortes.

Peuvent notamment être mentionnées, sans que les développements suivants soient exhaustifs – il est renvoyé au corps du rapport et à ses annexes pour une présentation complète – les propositions suivantes.

Pour ce qui est de la prévention des conflits d’intérêts, vos rapporteurs recommandent notamment d’instaurer une obligation de « sourcing » des amendements déposés, d’aligner le régime d’interdiction de l’exercice d’une activité de représentation d’intérêts prévu pour les parlementaires aux collaborateurs parlementaires et d’instaurer un code de déontologie pour ces derniers.

En matière d’exemplarité et de probité, vos rapporteurs suggèrent d’enrichir la peine complémentaire d’inéligibilité à certaines infractions qui ne sont pas compatibles avec l’exercice d’un mandat électif public, d’intensifier, et si nécessaire rendre obligatoires, les formations à destination des députés ayant pour objet de prévenir le harcèlement, et d’instaurer un régime de publicité de principe des avis généraux formulés par le déontologue de l’Assemblée nationale.

S’agissant de la transparence, outre des mesures de simplification des obligations déclaratives – d’ailleurs traduites à l’initiative de la commission des Lois dans le cadre du projet de loi dit « 3DS », vos rapporteurs formulent une série de recommandations ayant pour objet de moderniser le système et le contrôle des frais de mandat. Pour ce qui est de la pratique de la réserve parlementaire, seul votre rapporteur formule le vœu de son rétablissement. Vos deux rapporteurs portent néanmoins des propositions visant à améliorer le fonctionnement, et l’association des parlementaires, aux dispositifs ayant succédé à la réserve.

Enfin, la question du financement de la vie politique a constitué l’un des principaux axes de travail de vos rapporteurs, en raison de sa place centrale dans le bon fonctionnement de notre démocratie. Face à un constat mitigé, plusieurs propositions, sur différents aspects de ce thème, sont formulées. La loi ordinaire votée en 2017 prévoyait, à travers une habilitation du Gouvernement à légiférer par ordonnance, le principe d’une « banque de la démocratie » destinée à pallier les insuffisances du marché bancaire. L’ordonnance prévue ne fut finalement pas prise, au motif qu’il n’était pas observé de dysfonctionnement systémique du marché. Les travaux de vos rapporteurs ont cependant permis de souligner la persistance des difficultés auxquelles certains partis et candidats font face dans l’accès au crédit bancaire. Vos rapporteurs estiment ainsi nécessaire de revenir au projet initialement prévu et de mettre en place une telle « banque de la démocratie » qui associerait la Caisse des dépôts et consignations afin de faciliter l’accès au crédit des candidats. En attendant un véhicule législatif permettant une telle évolution, l’intervention de la Banque postale est suggérée. C’est également pour répondre aux difficultés d’accès au financement bancaire qu’est proposée par vos rapporteurs une réforme des modalités du remboursement forfaitaire des dépenses de campagne. Partant du principe qu’il n’est pas admissible, dans une société démocratique et pluraliste, que des sondages d’opinion, a fortiori réalisés plusieurs mois avant une échéance électorale, puissent conditionner l’octroi de prêts bancaires à des candidats et, par conséquent, puissent limiter l’expression politique dans notre pays, vos rapporteurs jugent opportun, pour l’élection présidentielle, de remplacer l’actuel seuil de 5 % des suffrages exprimés par un barème proportionnel simple et équitable. S’agissant des formations politiques, vos rapporteurs recommandent de moderniser les modalités d’attribution de l’aide publique versée par l’État, tributaire des résultats aux dernières élections législatives, afin de tenir compte des deux derniers renouvellements généraux de l’Assemblée nationale et d’inclure les élections européennes.

Vos rapporteurs font le vœu que ces recommandations permettent aux dispositions issues des lois du 15 septembre 2017 de pleinement se déployer, et à notre société d’avancer toujours plus loin sur le chemin long et escarpé d’une confiance retrouvée.

Partie I : les nouvelles mesures de prÉvention des conflits d’intÉrÊts

Les lois organique et ordinaire du 15 septembre 2017 portent des ambitions fortes en matière de prévention des conflits d’intérêts. Elles ont contribué à harmoniser la définition de cette notion au sein des deux assemblées parlementaires, et font peser de nouvelles contraintes sur les membres du Gouvernement, les parlementaires, leurs collaborateurs et les représentants d’intérêts eux-mêmes. En évaluant ces dispositions, vos rapporteurs ont souhaité s’assurer qu’elles ne tombaient dans aucun des deux écueils que sont, d’un côté, le parti pris d’un soupçon permanent et d’une quête absolutiste de transparence, et de l’autre, un excès de souplesse qui nuirait à leur efficacité.

I. La dÉfinition des conflits d’intÉrÊts

La loi du 15 septembre 2017 dispose que le bureau de chaque assemblée, après consultation de l’organe en charge de la déontologie parlementaire, détermine les règles en matière de prévention et de traitement des conflits d’intérêts. Elle a également contribué à harmoniser au sein des deux assemblées la définition de la notion de conflit d’intérêts.

A. les Évolutions juridiques

1. Une harmonisation bienvenue de la définition au niveau législatif

La loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique a introduit au sein de l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires un article 4 quater prévoyant que le « bureau de chaque assemblée, après consultation de l’organe chargé de la déontologie parlementaire, détermine des règles en matière de prévention et de traitement des conflits d’intérêts. Il veille à leur respect et en contrôle la mise en œuvre ».

L’article 3 de la loi n° 2017-1339 du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique a modifié cet article pour renvoyer désormais aux assemblées, et non plus à leur bureau, le soin de définir les règles pour faire cesser les conflits d’intérêts de leurs membres et la charge de veiller à leur mise en œuvre. De plus, alors que l’article 4 quater de l’ordonnance du 17 novembre 1958, dans sa version antérieure, mentionnait les « conflits d’intérêts » sans davantage de précision, il en définit désormais le champ : « conflit d’intérêts entre un intérêt public et des intérêts privés ». La notion de conflit entre intérêts publics n’a pas été retenue par le législateur au motif que les parlementaires pourraient « devoir s’abstenir systématiquement lorsque serait en débat un projet dont il[s] aurai[en]t par ailleurs à connaître dans [leur] circonscription au titre de [leur] mandat local » ([2]).

2. Les déclinaisons de cette définition dans les deux assemblées

a. L’absence de définition dans le Règlement du Sénat

S’agissant du Règlement du Sénat, l’article 91 ter précise, depuis la résolution du 6 juin 2018 relative aux obligations déontologiques et à la prévention des conflits d’intérêts des sénateurs, ayant pour objet de traduire les différentes dispositions instaurées par les lois du 15 septembre 2017, que les « sénateurs veillent à prévenir ou faire cesser immédiatement toute situation de conflit d’intérêts entre un intérêt public et des intérêts privés dans laquelle ils se trouvent ou pourraient se trouver ». Le conflit d’intérêts n’y est ainsi pas défini, le Sénat ayant jugé que la rédaction du nouvel article 4 quater de l’ordonnance de 1958 était suffisante.

Afin de tirer les conséquences de ces modifications du Règlement, le bureau du Sénat a actualisé, lors de sa réunion du 26 septembre 2018 ([3]), l’Instruction générale du bureau (IGB) afin d’abroger son chapitre XX bis qui définissait la notion de conflit d’intérêts comme suit : « toute situation dans laquelle des intérêts privés d’un membre du Sénat pourraient interférer avec l’accomplissement des missions liées à son mandat et le conduire à privilégier son intérêt particulier face à l’intérêt général ».

b. La modification de la définition dans le Règlement de l’Assemblée nationale

Avant la loi du 15 septembre 2017, l’Assemblée nationale avait fait le choix de définir dans son Règlement le conflit d’intérêts en s’inspirant de la définition retenue par la loi du 11 octobre 2013 pour les conflits d’intérêts rencontrés par les membres du Gouvernement, les élus locaux, les membres des autorités administratives et publiques indépendantes : « toute situation d’interférence entre un intérêt public ou des intérêts publics ou privés de nature à influencer ou paraître influencer l’exercice indépendant, impartial et objectif du mandat ».

Tirant les conséquences de la loi du 15 septembre 2017, l’Assemblée nationale a adopté, par la résolution n° 281 du 4 juin 2019, la définition suivante du conflit d’intérêts dans son Règlement :

Cette définition comprend deux principales évolutions :

i. La suppression de la mention des conflits entre intérêts publics

En cohérence avec l’évolution législative, l’Assemblée nationale a fait le choix de retirer de la définition inscrite dans son Règlement la mention du conflit d’intérêts entre intérêts publics. Mme Agnès Roblot-Troizier, déontologue de l’Assemblée nationale de 2017 à 2020, partageait l’analyse du législateur, considérant qu’« une définition du conflit d’intérêts incluant les conflits entre intérêts publics conduisait à interdire aux députés de défendre un intérêt général local, quelles que soient sa dimension et sa portée au niveau national » ([4]).

ii. L’exclusion des intérêts appartenant à une large catégorie de personnes

En outre, sur proposition de Mme Agnès Roblot-Troizier, la définition du conflit d’intérêts retenue dans le Règlement de l’Assemblée nationale exclut de son champ les intérêts appartenant à une large catégorie de personnes, disposant qu’« il n’y a pas de conflit d’intérêts lorsque le député tire un avantage du seul fait d’appartenir à la population dans son ensemble ou à une large catégorie de personnes » ([5]). Par exemple, un député peut voter une diminution de l’impôt sur le revenu sans se trouver en situation de conflit d’intérêts car c’est en raison de son appartenance à une large catégorie de personnes qu’il en tire un bénéfice direct et matériel.

Comme précisé dans le rapport Le temps de l’appropriation des réformes déontologiques à l’Assemblée nationale ([6]), remis par Mme Agnès Roblot-Troizier au Président et au bureau de l’Assemblée nationale en 2021, il ressort de cette définition que quatre critères d’appréciation doivent être retenus pour qualifier la situation de conflit d’intérêts d’un député :

– le député doit détenir un intérêt privé, c’est-à-dire personnel (direct ou indirect ([7])) et cet intérêt doit être privé et matériel ;

– cet intérêt doit effectivement interférer avec l’exercice du mandat ;

– cette interférence doit influencer ou paraître influencer l’exercice indépendant, impartial et objectif du mandat : ce critère suppose d’examiner l’intensité de l’interférence au cas par cas. L’apparence ne doit pas être une simple suspicion, mais au contraire apparaître comme une « évidence » ([8]) ;

– l’intérêt personnel doit être « spécial » : le seul fait d’appartenir à une catégorie sociale ou professionnelle ne place pas, comme indiqué supra, les députés en situation de conflit d’intérêts avec toute question ayant une incidence sur cette même catégorie.

B. Une dÉfinition globalement adaptÉe

Cette définition des conflits d’intérêts, telle qu’elle est inscrite dans la loi et déclinée dans le Règlement de l’Assemblée nationale, est abstraite, et doit le demeurer. Il est en effet indispensable que la définition choisie laisse une certaine marge de manœuvre pour apprécier in concreto chaque situation. Il apparaît malaisé de définir dans le droit de manière plus précise les conflits d’intérêts, sans prendre le risque de retenir un périmètre trop souple, ou au contraire trop strict.

Pour autant, comme l’a souligné Mme Agnès Roblot-Troizier à l’occasion de son audition, la définition retenue dans le Règlement de l’Assemblée nationale semble imparfaitement adaptée aux députés. Cette définition est en effet inspirée du rapport Pour une nouvelle déontologie de la vie publique, rendu public le 26 janvier 2011, qui porte sur les conflits d’intérêts des membres du Gouvernement, des responsables des établissements publics et des entreprises publiques. Les parlementaires, en tant qu’ils sont « membres d’une institution collégiale et délibérative dont les modalités d’action diffèrent fondamentalement du pouvoir exécutif » ([9]), pourraient faire l’objet d’une définition plus adaptée.

À l’occasion d’une nouvelle révision du Règlement de l’Assemblée nationale, il pourrait ainsi être utile de mener un travail de concertation, impliquant naturellement le Déontologue, afin que la définition du conflit d’intérêts retenue tienne davantage compte des spécificités du mandat de parlementaire. Par exemple il pourrait être opportun d’intégrer dans cette définition les quatre grands critères d’appréciation du conflit d’intérêts des députés mentionnés supra.

II. L’encadrement des activitÉs de conseil exercÉes par des parlementaires

A. Les dispositions lÉgislatives

À la différence des fonctions publiques non électives, le principe posé en matière de cumul de mandat parlementaire avec des activités privées est celui de la compatibilité. L’incompatibilité reste exceptionnelle. Le législateur a toutefois progressivement interdit l’exercice de plus en plus d’activités privées, dans des catégories d’entreprises limitativement énumérées.

Avant 2017, seule la situation d’un parlementaire entreprenant une activité de conseil, à l’exception d’une profession réglementée, au cours de son mandat était visée par l’article L.O. 146-1 du code électoral.

Les articles 8 et 9 de la loi organique du 15 septembre 2017 sont venus renforcer le dispositif d’incompatibilité :

– l’article 8 modifie l’article L.O. 146-1 du code électoral pour interdire à tout député de commencer à exercer une fonction de conseil qui n’était pas la sienne avant le début de son mandat, poursuivre une telle activité lorsqu’elle a débuté dans les douze mois précédant le premier jour du mois de son entrée en fonction ([10]), fournir des prestations de conseil à certaines sociétés, entreprises, établissements ou organismes, et fournir des prestations de conseil à des gouvernements, entreprises publiques, autorités administratives ou toute autre structure publique étrangers ;

– l’article 9 crée un article L.O. 146-2 au sein du code électoral, pour interdire à tout député d’acquérir le contrôle d’une société, d’une entreprise ou d’un organisme dont l’activité consiste principalement dans la fourniture de prestations de conseil, et interdit à tout député d’exercer le contrôle d’une société, d’une entreprise ou d’un organisme dont l’activité consiste principalement dans la fourniture de prestations de conseil, s’il en a acquis le contrôle dans les douze mois précédant le premier jour du mois de son entrée en fonction ([11]), ou dont l’activité consiste principalement dans la fourniture de prestations de conseil à certaines sociétés, entreprises, établissements ou organismes (structures bénéficiant d’avantages de la part d’une personne publique ou travaillant pour une personne publique, sociétés financières ou celles faisant appel public à l’épargne ainsi que les sociétés ayant pour objet la promotion immobilière).

Les incompatibilités entre le mandat de parlementaire et les activités de conseils créées par la loi organique de 2017 sont étendues. Pour autant, elles ne sont pas absolues. En effet, le Conseil constitutionnel avait estimé, à propos de la loi de 2013, qui poursuivait cet objectif, que le législateur avait institué « des interdictions qui, par leur portée, excèdent manifestement ce qui est nécessaire pour protéger la liberté de choix de l’électeur, l’indépendance de l’élu ou prévenir les risques de confusion ou de conflits d’intérêts » ([12]).

En application de l’article L.O. 151-2 du code électoral, il revient au bureau de l’Assemblée nationale d’examiner si les activités professionnelles ou d’intérêt général ou les participations financières mentionnées par les députés dans la déclaration d’intérêts et d’activités sont compatibles avec le mandat de parlementaire. S’il y a doute, le bureau de l’Assemblée nationale, le garde des Sceaux, ministre de la Justice, ou le député lui-même saisit le Conseil constitutionnel.

Il ressort de l’article 12 de la loi organique n° 2014-125 du 14 février 2014 interdisant le cumul de fonctions exécutives locales avec le mandat de député ou de sénateur que les dispositions de l’article L.O. 151-2 précité s’appliquent également aux sénateurs. Il revient alors au bureau du Sénat d’effectuer cet examen.

B. un rÉgime bien compris et respectÉ

Depuis le début de la législature, au total, 33 déclarations d’intérêts et d’activité faisant état d’une activité d’avocat ou de conseil ont été examinées par la délégation chargée de l’application du statut du député au sein du bureau de l’Assemblée nationale ([13]). Elles ont toutes été « classées », c’est-à-dire que la délégation a considéré que les déclarations ne posaient pas de problème d’incompatibilité ([14]).

Ces dispositions semblent ainsi être aujourd’hui comprises et respectées.

III. Les interdictions relatives aux reprÉsentants d’intÉrÊts

A. reprÉsentants d’intÉrÊts et parlementaires

1. Le registre des représentants d’intérêts

a. La définition des représentants d’intérêts retenue dans la loi de 2013 et dans le décret de 2017

Les représentants d’intérêts sont définis par l’article 18-2 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique.

Depuis le 1er juillet 2017, les représentants d’intérêts sont tenus de s’inscrire sur le répertoire numérique AGORA, disponible sur le site internet de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP). En novembre 2021, ce répertoire comporte 2 378 représentants d’intérêts.

Pris pour l’application des articles 18-1 à 18-10 de la loi du 11 octobre 2013, le décret n° 2017-867 du 9 mai 2017 a pour objet de préciser la définition des représentants d’intérêts, de fixer le rythme et les modalités de communication et de publication des informations transmises par les représentants d’intérêts à la Haute Autorité et de déterminer les procédures selon lesquelles celle-ci peut être saisie et met en œuvre les prérogatives de contrôle qui lui ont été confiées par le législateur.

L’article 1er du décret précise l’article 18-2 de la loi du 11 octobre 2013, qui utilise comme critère de définition des représentants d’intérêts « l’activité principale ou régulière d’influencer sur la décision publique, notamment sur le contenu d’une loi ou d’un acte réglementaire » :

– l’adjectif « principale » est assimilé au fait de consacrer « plus de la moitié de son temps » à cette activité ;

– l’adjectif « régulière » est assimilé à une entrée en communication à l’initiative du représentant d’intérêts « au moins dix fois au cours des douze derniers mois » avec des décideurs publics en vue d’influer sur une ou plusieurs décisions publiques.

Le décret énumère une série de démarches ne devant pas être qualifiées d’entrée en communication, par exemple le fait de solliciter un avantage auquel on a droit ou le fait d’intenter un recours administratif. Le décret établit également une distinction entre l’entrée en communication, qui permet d’apprécier la nature de l’activité du représentant d’intérêts, et l’action, qui doit être déclarée au registre. La fréquence de la transmission des informations fixée est annuelle, dans un délai de trois mois à compter de la clôture de l’exercice comptable.

b. Des critiques plurielles et répétées à l’encontre du décret de 2017, qui doit aujourd’hui être revu

La définition des représentants d’intérêts telle qu’elle résulte du décret du 9 mai 2017 suscite de nombreuses interrogations et critiques.

Les critères retenus dans ce décret (la présence d’une personne physique consacrant la moitié de son activité à la représentation d’intérêts ou procédant à dix entrées en relation afin d’influencer une décision publique) complexifient la notion et rendent difficile tout contrôle. Par exemple, la limitation du champ des actions de représentation d’intérêts aux interventions faites « à l’initiative » des représentants d’intérêts, exclut une part non négligeable de leur activité, notamment la participation à des auditions et les réponses à toute forme de consultations. S’agissant des activités exercées à titre régulier, le critère « entrer en communication au moins dix fois au cours des douze derniers mois » avec un responsable public, entendu au niveau de la personne physique et non morale, pose problème – une personne morale pratiquant la représentation d’intérêts comprenant dix personnes physiques entrées en contact moins de dix fois avec des décideurs publics n’est ainsi pas concernée. Enfin, le nombre de contacts nécessaires, fixé à dix, apparaît disproportionné par rapport à l’objectif poursuivi par le texte.

Ce constat est largement partagé par les associations œuvrant dans le champ de la transparence et par la HATVP. M. Sylvain Waserman, vice-président de l’Assemblée nationale et président de la délégation du bureau chargée des représentants d’intérêts et des groupes d’études, pointe également dans son rapport Propositions pour un lobbying plus responsable et transparent de 2021 les limites du décret de 2017.

La commission des Lois de l’Assemblée nationale s’est penchée à plusieurs reprises sur le caractère trop restrictif des critères posés par le décret de 2017 :

– lors de l’examen, en janvier 2018, du rapport d’information sur la déontologie des fonctionnaires de MM. Fabien Matras et Olivier Marleix ([15]), qui formulait la proposition suivante : « Proposition n° 6 : revenir sur l’article 1er du décret n° 2017-867 du 9 mai 2017 relatif au répertoire numérique des représentants d’intérêts » ;

– lors de l’examen, en commission des Lois, de la candidature de M. Didier Migaud à la présidence de la HATVP, en 2020 ;

– de nouveau, le 14 octobre 2020, lors d’une séance consacrée au suivi de l’application des lois, à l’occasion de laquelle la question a été débattue ;

– lors de l’examen, en juillet 2021, du rapport d’information sur l’évaluation de la loi dite « loi Sapin 2 » : « Proposition n° 44 : Faire référence à l’activité globale de l’activité de représentation d’intérêts de la personne morale plutôt qu’à l’activité des personnes physiques en son sein, en fixant le seuil à dix entrées en contact au niveau de la personne morale. Proposition n° 45 : Inclure parmi les actions devant faire l’objet d’une déclaration dans le registre des représentants d’intérêts celles menées à l’initiative d’un décideur public et prévoir la possibilité de mentionner dans la déclaration l’auteur de la sollicitation » ([16]).

Interrogé sur ce point par la présidente de la commission des Lois et rapporteure de la présente mission, M. Bruno Le Maire, ministre de l’Économie, des Finances et de la Relance, a considéré que le « décret [avait] retenu des critères pondérés et suffisamment englobants » et que le « critère de "l’initiative" des représentants d’intérêts [permettait] de mentionner certaines activités qui ne sauraient relever du champ du registre » ([17]), tout en soulignant que l’application du dispositif et les retours des acteurs justifient aujourd’hui de s’interroger de nouveau sur son périmètre ([18]). Le 15 juillet 2021, la Présidente adressait au ministre un exemplaire du rapport d’évaluation de la loi « Sapin 2 » mentionné supra, en rappelant la nécessité de revoir le décret de 2017.

À la lumière de ces éléments, vos rapporteurs estiment que les règles applicables au répertoire des représentants d’intérêts doivent être revues et recommandent qu’il soit, enfin, procédé à une modification du décret de 2017 de manière à répondre aux nombreuses critiques qui lui sont adressées depuis désormais quatre ans, et qui ont été rappelées, une fois encore, le 17 novembre 2021 par la HATVP, dans son Rapport sur l’encadrement de la représentation d’intérêts.

2. L’interdiction faite aux parlementaires d’exercer une activité de représentant d’intérêts

a. Le dispositif mis en place

L’article 10 de la loi organique du 15 septembre 2017 interdit le cumul du mandat de parlementaire avec l’exercice d’une activité de représentant d’intérêts. Cette disposition a été introduite au sein de la commission des Lois de l’Assemblée nationale, par un amendement à l’initiative de votre rapporteure ([19]), lors de l’examen du texte en première lecture. Le législateur a en effet considéré que l’article L.O. 146 du code électoral, qui prohibait alors le cumul du mandat de parlementaire avec des fonctions de direction dans des entreprises ou organismes limitativement énumérés, omettait de prendre en compte la représentation d’intérêts, « alors même que le législateur a voté dans la loi du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique une définition précise de cette activité et la mise en place d’un registre de déclaration » ([20]).

Cet article modifie ainsi l’article L.O. 146-3 du code électoral pour y inscrire qu’« il est interdit à tout député d’exercer l’activité de représentant d’intérêts à titre individuel ou au sein des personnes morales, établissements, groupements ou organismes inscrits au répertoire des représentants d’intérêts rendu public par la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique. »

L’examen d’un éventuel cas d’incompatibilité au regard de ces dispositions relève de la délégation du bureau de chaque assemblée chargée de l’application du statut. La délégation de l’Assemblée nationale s’est prononcée, en avril 2018, sur le cas d’un député dirigeant un organisme inscrit au répertoire des représentants d’intérêts tenu par la HATVP. La délégation a alors considéré que le seul fait pour un député d’être dirigeant d’un tel organisme « ne paraissait pas suffisant pour considérer qu’il exerçait effectivement une activité de représentation d’intérêts au sens de l’article L.O. 146-3 » ([21]). Seule l’activité de représentation d’intérêts stricto sensu est ainsi retenue pour caractériser l’incompatibilité.

b. Un bilan globalement positif

Les déontologues successifs de l’Assemblée nationale n’ont pas été saisis par les députés au sujet de l’interdiction d’exercer une activité de représentation d’intérêts qui leur est désormais faite. L’interdiction semble être respectée et bien acceptée.

Ces dispositions ne sont aujourd’hui pas remises en cause. Comme l’a souligné M. Christophe Pallez, déontologue de l’Assemblée nationale, dans sa contribution écrite aux travaux de la mission, l’encadrement des relations entre les parlementaires et les représentants d’intérêts « a contribué à susciter une grande vigilance chez bon nombre de représentants d’intérêts et le développement, chez beaucoup de députés, d’un "réflexe déontologique" face aux sollicitations dont ils peuvent faire l’objet de la part des premiers ».

c. Les enjeux particuliers autour des « clubs parlementaires » et des groupes d’études

i. Les « clubs parlementaires »

Les « clubs parlementaires » ont pour caractéristique commune de réunir parlementaires et acteurs privés. Toutefois, comme le précise la HATVP, « c’est l’hétérogénéité qui prévaut lorsqu’il s’agit de les définir plus précisément. La notion de "club parlementaire" n’a d’ailleurs pas d’existence juridique » ([22]).

L’appartenance de certains membres du Parlement à ces « clubs » peut poser question, en tant que ces « clubs » permettent la rencontre de membres du Parlement et de représentants d’intérêts. Certains d’entre eux sont d’ailleurs inscrits sur le répertoire des représentants d’intérêts.

Mme Agnès Roblot-Troizier a néanmoins été amenée à admettre que des parlementaires puissent, sans être en situation de conflit d’intérêts, participer à des « clubs », si ces derniers n’ont pas vocation à se constituer en association de défense d’intérêts. Pour autant, elle a invité les députés à être particulièrement vigilants en la matière et à « toujours agir dans le sens et le respect des principes énoncés dans le code de déontologie des députés, en particulier dans le sens de l’intérêt général et en toute indépendance » ([23]).

Les déontologues successifs de l’Assemblée nationale ont été saisis au sujet des obligations déclaratives s’agissant de dons, avantages et invitations reçus par les parlementaires dans le cadre de ces « clubs ». Mme Agnès Roblot-Troizier a souligné à cet égard que les députés sont, « pour la plupart, animés par un souci extrêmement poussé de se conformer aux obligations informatives et déclaratives mises à leur charge » et qu’un « grand nombre de représentants d’intérêts se montrent particulièrement soucieux d’évaluer très précisément le prix des avantages et invitations qu’ils proposent aux parlementaires » ([24]).

L’appartenance de certains parlementaires à des « clubs parlementaires » ne semble ainsi plus poser de difficulté. Cette analyse est confirmée par les députés qui ont répondu à la consultation organisée par vos rapporteurs : 71,2 % d’entre eux estiment que l’appartenance à un « club parlementaire » n’est pas susceptible d’entraîner des conflits d’intérêts.

ii. Les groupes d’études

Certains acteurs, en particulier associatifs, ont attiré l’attention de vos rapporteurs sur la question de l’appartenance des parlementaires à des « groupes d’études », qui rassemblent des parlementaires pour des discussions et échanges sur des sujets de nature économique, sociale ou culturelle.

Vos rapporteurs sont attachés à l’existence des groupes d’études, instances transpartisanes qui nourrissent utilement les travaux parlementaires grâce à la veille juridique et technique qu’ils assurent sur des questions trop spécialisées pour faire l’objet d’un examen suivi et approfondi de la part des commissions permanentes.

Ils se montrent néanmoins favorables à une plus grande transparence de leur fonctionnement.

Le Vice-président Sylvain Waserman propose dans son rapport mentionné supra une « publication systématique sur le site de l’Assemblée des comptes rendus des réunions de ces groupes, sauf caractère exceptionnel » et « l’élaboration d’une "Charte de fonctionnement" des groupes d’études [qui] serait en mesure de conforter ce principe de transparence ».

Vos rapporteurs considèrent que la publication sur le site de l’Assemblée de la liste des personnes entendues par ces groupes constitue une première étape utile et adaptée.

3. La nécessité d’un « sourcing » des amendements

La pratique dite du « sourcing » des amendements, consistant à indiquer dans l’exposé sommaire si ceux-ci sont issus ou ont été inspirés par des représentants d’intérêts, s’est diffusée à partir de 2017, lors du changement de majorité. En octobre 2019, 322 députés de la majorité présidentielle s’engageaient dans une tribune publiée dans le journal Le Monde à indiquer les sources de leurs amendements ([25]).

Dans son rapport de 2021 mentionné supra, le Vice-président Sylvain Waserman recommande de « promouvoir les "bonnes pratiques" de […] "sourcing" des amendements de la part des députés et de leurs groupes ». Il met en avant deux principaux avantages à cette évolution : inciter les parlementaires à être plus vigilants sur les motivations et l’acceptabilité des propositions formulées par les représentants d’intérêts et encourager une forme « d’honnêteté intellectuelle » consistant à citer ses sources et à les assumer.

Mme Agnès Roblot-Troizier a toutefois exprimé des réserves quant au caractère facultatif de ce « sourcing » ([26]), considérant qu’il risquerait d’inciter les députés à n’indiquer la source d’inspiration de leurs amendements que lorsque celle-ci est « respectable », notamment du point de vue médiatique. Tel qu’elle le souligne, « cela contribuerait à forger une vision tronquée de l’empreinte normative des représentants d’intérêts et de leurs clients » ([27]).

De la même manière, les associations Anticor et Transparency International France se déclarent favorables à une obligation faite aux parlementaires de mentionner l’origine d’un amendement qu’ils décident de relayer.

La mise en place d’une obligation de « sourcing » suppose, comme cela est rappelé dans la contribution écrite de Transparency International France, une « indispensable réflexion préalable sur les différentes possibilités d’inspiration d’un amendement (du copier/coller direct à la simple inspiration à partir d’un cas particulier signalé par un groupe d’intérêts) » ([28]). Le niveau d’identité ou de différence entre l’amendement « proposé » et l’amendement « déposé » doit être strictement précisé.

Votre rapporteure recommande que cette obligation soit instaurée pour l’ensemble des parlementaires. Votre rapporteur propose quant à lui de la limiter aux présidents de commission et rapporteurs de textes.

4. La publication des rencontres entre les parlementaires et les représentants d’intérêts

La tribune publiée en 2019 dans Le Monde mentionnée supra comportait également l’engagement des députés signataires à « respecter la transparence de leurs agendas dans le cadre de leur rencontre avec les lobbys » ([29]).

Mme Agnès Roblot-Troizier a estimé dans son rapport publié en 2021 ([30]) que la pratique observée parmi les députés consistant à rendre publique toute réunion ou rencontre avec un représentant d’intérêts « constitue un premier pas considérable qui rapproch[e] l’Assemblée nationale des parlements étrangers les plus allants en matière de prévention et de traitement des conflits d’intérêts ». De la même manière, dans son rapport d’activité pour l’année 2020, la HATVP formulait la proposition suivante : « encourager, par étapes, la publicité en open data des rencontres des responsables publics […] avec les représentants d’intérêts pour rendre plus transparentes leurs relations ».

Le rapport du Vice-président Sylvain Waserman mentionné supra propose, à court terme, d’inciter les députés à rendre publique, sur la base du volontariat, toute réunion ou rencontre avec un représentant d’intérêts. À plus long terme, il appelle à une modification du code de déontologie des parlementaires pour rendre obligatoire cette publication pour les députés désignés rapporteurs de texte.

Certains recommandent d’aller plus loin encore. Lors de leur audition, MM. Éric Alt, vice-président d’Anticor, et Tangui Morlier, administrateur de Regards citoyens, se sont déclarés favorables à la création d’une obligation, pour tous les parlementaires, de rendre publics les rendez-vous avec des représentants d’intérêts.

Votre rapporteure souscrit pleinement à cette suggestion, qu’elle recommande d’appliquer à l’ensemble des parlementaires et qui parachèverait l’édifice législatif de 2017 visant une plus grande transparence des relations entre les parlementaires et les représentants d’intérêts.

B. représentants d’intérêts et collaborateurs parlementaires

1. Une difficile coordination des dispositions juridiques

a. Une différence de régime juridique entre député et collaborateur qui semble difficile à justifier

La loi du 15 septembre 2017 a encadré l’exercice, par les collaborateurs parlementaires, de leurs activités annexes – c’est-à-dire qui ne sont pas exercées auprès du parlementaire qui les emploie.

Si l’interdiction pesant sur les parlementaires est circonscrite à la seule activité de représentation d’intérêts, l’interdiction faite aux collaborateurs semble porter quant à elle sur l’activité au sein d’un organisme répondant à la définition légale du représentant d’intérêts, quelle qu’en soit la nature. En effet, il ressort de l’article 5 de la loi du 15 septembre 2017 que les représentants d’intérêts sont tenus de « s’abstenir de verser toute rémunération aux collaborateurs du président de la République, aux membres de cabinet ministériel et aux collaborateurs d’un député, d’un sénateur ou d’un groupe parlementaire » ([31]).

L’interdiction, a priori beaucoup plus large, faite aux collaborateurs, semble ainsi être difficile à justifier, d’autant que 40 % des collaborateurs sont employés à temps partiel par leur député-employeur ([32]).

b. L’interprétation de la coexistence de l’interdiction de versement d’une rémunération et de l’obligation de déclaration

L’article 8 ter de l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958, créé par l’article 13 de la loi du 15 septembre 2017, dispose que : « dès qu’ils en sont informés, les parlementaires avisent le bureau de leur assemblée […] des activités de ces collaborateurs au profit de représentants d’intérêts au sens de l’article 18-2 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique ».

À plusieurs reprises les déontologues successifs de l’Assemblée nationale ont été saisis par des députés et des collaborateurs demandant comment les dispositions relatives à l’interdiction faite aux représentants d’intérêts de verser toute rémunération aux collaborateurs parlementaires (introduites à l’Assemblée nationale par l’adoption d’un amendement contre les avis défavorables de la commission des Lois et du Gouvernement, qui privilégiaient le mécanisme d’information) devaient être interprétées au regard de cet article 8 ter.

La coexistence d’une obligation de déclaration et d’une interdiction de versement d’une rémunération peut apparaître en effet comme une forme de contradiction.

Face à cette dernière, le président de l’Association pour la gestion des assistants de Sénateurs (AGAS) et le président du Comité de déontologie parlementaire du Sénat ont saisi le président de la HATVP en mai 2018, afin de recueillir son avis. Par courrier du 13 juin 2018, M. Jean-Louis Nadal, alors président de la HATVP, a considéré, sous réserve de l’interprétation du pouvoir réglementaire, que l’interdiction faite aux représentants d’intérêts de verser toute rémunération aux collaborateurs d’un député, d’un sénateur ou d’un groupe parlementaire « ne paraît pas faire obstacle à ce qu’une personne morale enregistrée au répertoire des représentants d’intérêts, notamment une entreprise dont ce n’est pas l’activité principale, rémunère un collaborateur parlementaire pour des fonctions sans aucun lien avec des activités de représentation d’intérêts. Afin de s’assurer du respect de cette règle, la Haute autorité pourra donc être amenée, dans le cadre d’un contrôle mené sur une personne inscrite au répertoire, à demander à l’organisme de justifier de la nature exacte des activités exercées par un collaborateur parlementaire qu’elle rémunère » ([33]).

Le 20 janvier 2021, le bureau de l’Assemblée nationale a fait sienne cette interprétation, en indiquant dans le code de conduite applicable aux représentants d’intérêts qu’il leur « est interdit de verser toute rémunération aux collaborateurs d’un député, d’un groupe parlementaire ou du Président, au titre de l’exercice d’une activité de représentation d’intérêts ».

Le choix effectué, s’il permet de résoudre la contradiction, relève néanmoins d’une interprétation souple de la loi. Il convient dès lors de clarifier, au niveau législatif, le droit applicable.

2. L’alignement proposé du régime d’interdiction prévu pour les parlementaires aux collaborateurs parlementaires

Vos rapporteurs recommandent, par souci de simplification, de lisibilité, et de cohérence, d’aligner le régime d’interdiction de l’exercice d’une activité de représentation d’intérêts qui pèse sur les parlementaires et celui portant sur les collaborateurs des députés, des sénateurs et des groupes, en inscrivant dans la loi qu’il est interdit à tout collaborateur de député, de sénateur et de groupe, d’exercer l’activité de représentant d’intérêts à titre individuel ou au sein des personnes morales, établissements, groupements ou organismes inscrits au répertoire des représentants d’intérêts rendu public par la HATVP.

Il serait dès lors mis fin au régime d’obligation déclarative. Comme l’a souligné Regards citoyens dans sa contribution écrite, cette obligation était d’ailleurs redondante avec les dispositions de la loi organique du 11 octobre 2013 relatives à la déclaration d’intérêts et d’activités qui doit être remise par les parlementaires à la HATVP, qui comprend notamment les noms des collaborateurs parlementaires et les autres activités professionnelles de ces derniers.

3. L’utilité d’un code de déontologie pour les collaborateurs de député

À la suite de sa réunion du 24 janvier 2018, le bureau de l’Assemblée nationale a confié à Mme Agnès Roblot-Troizier la mission d’élaborer un code de déontologie des collaborateurs. Cette idée reprend l’une des propositions du groupe de travail sur les conditions de travail et le statut des collaborateurs parlementaires de 2017 ([34]), présidé par M. Michel Larive, qui avait jugé utile que soit élaboré un « document de référence qui synthétiserait les droits et obligations des collaborateurs ».

Mme Agnès Roblot-Troizier a publié dans son rapport sur l’exercice 2019 Un nouvel élan pour la déontologie parlementaire un « projet de code de déontologie des collaborateurs de députés », comportant 7 articles relatifs, notamment, aux conflits d’intérêts, aux dons, avantages et voyages à l’invitation de tiers et à l’utilisation des moyens mis à disposition par l’Assemblée nationale ([35]).

Elle indique dans son dernier rapport d’activité ([36]), que ce projet a été remis au Président de l’Assemblée nationale le 19 juin 2018 mais n’a toujours pas fait, à sa connaissance, l’objet d’une délibération du Bureau ni d’aucune diffusion.

Vos rapporteurs estiment utile, sur le principe, qu’un tel document soit diffusé.

Il n’est néanmoins pas envisageable, à la lumière de la décision du Conseil constitutionnel n° 2014-705 DC du 11 décembre 2014 ([37]), dont il ressort que « les règles du droit du travail applicables aux collaborateurs de député, liés à ces derniers par des contrats de droit privé, ne relèvent pas du domaine du Règlement des assemblées », d’inscrire ce code dans le Règlement de l’Assemblée nationale.

Après adoption de ce document par le bureau de l’Assemblée nationale, les députés pourraient être fortement encouragés à l’annexer au contrat de travail de leurs collaborateurs.

IV. Le registre des déports

A. Pour les membres du Gouvernement

1. Les dispositions législatives

S’agissant des membres du Gouvernement, l’article 6 de la loi du 15 septembre 2017 précise qu’un décret en Conseil d’État doit déterminer les modalités de tenue d’un registre, également accessible au public, recensant les cas dans lesquels un membre du Gouvernement estime ne pas devoir exercer ses attributions en raison d’une situation de conflit d’intérêts. Le décret du 28 décembre 2017 ([38]) a fixé les conditions de tenue de celui-ci. Un onglet du site internet www.gouvernement.fr énumère en conséquence les divers actes desquels les ministres ne connaissent pas en raison d’une situation de conflit d’intérêts ([39]).

2. Un bilan globalement positif

Les dispositions relatives au registre des déports du Gouvernement semblent être appliquées de manière satisfaisante. Depuis le début de la mandature, 25 décisions de déports ont été inscrites dans le registre, correspondant à 18 membres du Gouvernement et 51 situations.

Ce bilan positif a notamment été souligné par Transparency International France dans sa contribution écrite, dans laquelle l’association indique que « la réforme a globalement bien fonctionné pour les ministres ».

3. Étendre l’outil aux membres des cabinets ministériels

Vos rapporteurs se montrent favorables à une extension du registre aux membres des cabinets ministériels, au sens du décret n° 2017-1063 du 18 mai 2017 relatif aux cabinets ministériels. En effet, au regard de l’importance et du rôle joué par les conseillers ministériels, il semble utile de prévoir aussi pour eux un outil de déport en cas de conflit d’intérêts.

Cette recommandation est notamment défendue par l’association Regards citoyens.

B. Pour les assemblées

1. Les dispositions législatives

L’article 3 de la loi du 15 septembre 2017 crée une obligation, pour les assemblées, de tenir un registre des déports.

Pour l’Assemblée nationale, celui-ci est mentionné à l’article 80-1-1 du Règlement, introduit par la résolution n° 281 du 4 juin 2019. Au Sénat, il a été inscrit à l’article 91 ter du Règlement.

L’inscription des parlementaires dans le registre n’est pas obligatoire. La faculté du député de s’abstenir de prendre part au vote est laissée à sa libre appréciation. Il lui revient de déterminer, en conscience, si l’intensité de l’intérêt privé qu’il détient est telle qu’elle porterait atteinte à l’impartialité de son intervention lors des débats et de son vote.

Comme l’a décidé le bureau de l’Assemblée nationale lors de sa réunion du 9 octobre 2019, trois possibilités de déport s’offrent aux députés : être absent lors des délibérations et des votes, être présent sans y participer ou encore participer aux délibérations sans prendre part aux votes. La déclaration se fait grâce à une application « registre des déports » accessible depuis le bureau virtuel de chaque député. L’explication des motifs du déport ne s’impose pas aux députés.

2. Un bilan mitigé

En novembre 2021, le registre de l’Assemblée nationale contient seulement trois occurrences. Au Sénat, un unique déport a été inscrit dans le registre.

Plusieurs raisons pourraient expliquer la sous-utilisation du registre : les parlementaires ne souhaitent pas s’en saisir, ils ne connaissent pas cet outil ou les situations susceptibles de mener à l’inscription sur le registre des déports sont rares – en effet, les parlementaires se prononçant sur des normes de portée générale, les situations d’interférence entre un intérêt public et un intérêt privé sont moins susceptibles de se présenter que dans le cadre de l’exercice d’autres mandats ou fonctions.

Dans son rapport d’activité paru en 2021 ([40]), Mme Agnès Roblot-Troizier regrette que les « députés ne se saisissent pas suffisamment des outils de prévention des conflits d’intérêts mis à leur disposition et intégrés dans le Règlement de l’Assemblée nationale, dont ils semblent parfois ne pas avoir connaissance ».

Pour autant, il n’apparaît pas pertinent d’instaurer une obligation d’inscription sur le registre. Une telle disposition apparaîtrait difficilement compatible avec l’article 26 de la Constitution, posant le principe d’irresponsabilité des parlementaires pour les votes et opinions émis dans le cadre de leurs fonctions ([41]). En outre, elle pourrait conduire dans la pratique à une surinterprétation préventive des parlementaires, qui porterait atteinte à l’exercice de leur mandat.

3. Les évolutions envisageables

a. Davantage communiquer sur l’outil

Il est essentiel que les parlementaires aient une meilleure connaissance des registres des assemblées.

Pour ce faire, à l’Assemblée nationale, il serait utile de sensibiliser les députés au début de la prochaine législature. De même, la rédaction d’un « guide déontologique du député » annoncée par le Déontologue dans sa contribution écrite aux travaux, et prévue pour la prochaine législature, sera également l’occasion d’assurer une meilleure connaissance de l’outil de la part des parlementaires.

b. Développer l’usage des déclarations ad hoc

Vos rapporteurs suggèrent en outre d’encourager le recours aux déclarations ad hoc permettant aux parlementaires d’assumer publiquement l’intérêt qu’ils détiennent à l’égard d’une question traitée dans le cadre des travaux parlementaires.

En effet, aux termes du premier alinéa de l’article 80-1-1 du Règlement de l’Assemblée nationale, tel que modifié en juin 2019, « afin de prévenir tout risque de conflit d’intérêts, un député qui estime devoir faire connaître un intérêt privé effectue une déclaration écrite ou orale de cet intérêt. Cette déclaration est mentionnée au compte rendu et, si elle est orale, n’est pas décomptée du temps de l’intervention ».

L’introduction de cette disposition fut suggérée par Mme Agnès Roblot-Troizier, mais le développement de ce dispositif avait d’ores et déjà été fortement encouragé par les précédents déontologues (Mme Noëlle Lenoir et M. Ferdinand Mélin-Soucramanien).

De même, au Sénat, l’article 91 quater du Règlement prévoit que lorsqu’un sénateur estime, « lors des travaux du Sénat, qu’il détient un intérêt ayant un lien avec ces travaux sans toutefois le placer dans une situation de conflit d’intérêts, il peut faire une déclaration orale de cet intérêt qui est mentionné au compte rendu ».

Ce dispositif est plus souple que le registre, en tant qu’il n’empêche pas les parlementaires concernés de participer aux travaux, et qu’il permet à un parlementaire de faire valoir, en toute transparence, une expérience « particulière, susceptible d’apporter un éclairage sur certains aspects de la question en discussion, tout en se prémunissant contre tout soupçon d’avoir cherché à cacher cet intérêt » ([42]).

Comme l’a souligné Transparency International France dans sa contribution écrite, ce mécanisme de déclaration est « adapté à la réalité des délibérations parlementaires : les parlementaires disposant d’une expertise peuvent participer aux débats, mais doivent être transparents sur leurs liens d’intérêts afin que chacun puisse en tenir compte ».

Le recours à ces déclarations doit ainsi se diffuser. Là aussi, à l’Assemblée nationale, le « guide déontologique du député » annoncé par le Déontologue permettra d’encourager et d’accroître cette « bonne pratique ».

c. Étendre l’outil aux collaborateurs de groupe politique

Par cohérence avec la recommandation d’étendre le registre du Gouvernement aux membres des cabinets ministériels, il apparaît utile d’étendre les registres des deux assemblées aux collaborateurs de groupes politiques.

Ainsi, si vos rapporteurs recommandent d’aller aujourd’hui plus loin sur un certain nombre de points, le bilan global des dispositions relatives aux conflits d’intérêts contenues dans les lois du 15 septembre 2017 est particulièrement positif. À la question « les règles posées par les lois du 15 septembre 2017 relatives à la prévention des conflits d’intérêts sont-elles satisfaisantes ? », 74,4 % des députés qui ont pris part à la consultation ont d’ailleurs répondu par l’affirmative.

Partie II : le renforcement de l’exemplarité et de la probité des responsables publics

La probité et l’exemplarité des élus et, plus généralement, des responsables publics, sont une exigence démocratique et sociale, supposant des mécanismes de transparence renforcés et des sanctions dissuasives. Poursuivant la démarche entreprise par les lois organique et ordinaire du 11 octobre 2013 relatives à la transparence de la vie publique, les lois organique et ordinaire du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique ont substantiellement enrichi le cadre juridique permettant de garantir cette double exigence.

I. La création d’une peine complémentaire obligatoire d’inéligibilité pour certaines infractions

Afin de renforcer la probité des élus, la loi ordinaire du 15 septembre 2017, par son article 1er, a rendu obligatoire le prononcé d’une peine complémentaire d’inéligibilité dans certaines hypothèses – étant précisé que, en vertu du principe d’individualisation des peines, la juridiction dispose toujours de la faculté, par une décision spécialement motivée, de ne pas prononcer cette peine.

A. La peine complémentaire obligatoire qu’avait prévue la loi « Sapin II »

L’inéligibilité fait partie de la peine complémentaire d’interdiction des droits civiques, civils et de famille prévue à l’article 131-26 du code pénal. Elle peut être prononcée pour une période n’excédant pas dix ans en cas de condamnation pour un crime et cinq ans pour un délit. Néanmoins, par dérogation et en application de l’article 131-26-1 du code pénal, cette peine peut être prononcée pour un maximum de dix ans, y compris en cas de condamnation pour délit, lorsque la personne condamnée, au moment des faits, exerce une fonction de membre du Gouvernement ou un mandat électif public – cette dérogation résulte de la loi du 11 octobre 2013 précitée.

Le prononcé de la peine d’inéligibilité est en principe facultatif, laissé à l’appréciation de la juridiction – en application de l’avant dernier alinéa de l’article 131-26 du code pénal.

Le législateur peut cependant rendre obligatoire cette peine complémentaire, ainsi qu’il l’a fait dans le cadre de la loi « Sapin II » du 9 décembre 2016 ([43]). L’article 19 de cette loi, en modifiant les articles 432-17 et 433-22 du code pénal, a ainsi instauré une peine complémentaire obligatoire d’inéligibilité en cas de condamnation :

– pour un manquement au devoir de probité, au sens de la section 3 du chapitre II du titre III du livre IV du code pénal (c’est-à-dire la concussion, la corruption passive et le trafic d’influence commis par des personnes exerçant une fonction publique, la prise illégale d’intérêts, l’atteinte à la liberté d’accès et à l’égalité de traitement des candidats en matière de commande publique, ainsi que la soustraction et le détournement de biens) ;

– pour corruption active et trafic d’influence commis par des particuliers.

La juridiction pouvait toutefois ne pas prononcer la peine complémentaire en fonction des circonstances de l’infraction et de la personnalité de son auteur.

B. L’importante extension du champ du dispositif de la loi « Sapin II » par la loi du 15 septembre 2017

Si le principe de la mesure prévue par la loi « Sapin II » était opportun, en ce qu’il permettait de significativement renforcer la probité des responsables publics, son champ demeurait limité aux seules infractions précédemment mentionnées. Or, de nombreuses infractions dont la commission est manifestement incompatible, en termes de probité, avec l’exercice d’un mandat électif public, justifient autant que la corruption, la concussion ou le trafic d’influence le prononcé obligatoire d’une peine complémentaire d’inéligibilité.

1. L’enrichissement du périmètre des infractions susceptibles de conduire à la peine complémentaire obligatoire d’éligibilité

● C’est pour combler cette lacune de la loi « Sapin II » que la loi du 15 septembre 2017 a, dans un nouvel article 131-26-2 du code pénal, prévu une telle peine obligatoire – sauf décision spécialement motivée de la juridiction – pour une série d’infractions.

Les infractions dont la condamnation de l’auteur conduit à la peine complémentaire d’inéligibilité sont :

– tous les crimes (dont le meurtre, l’assassinat, le viol, les crimes de trahison et d’espionnage, etc.) ;

– les manquements à la probité au sens large, incluant notamment les faux, la fraude électorale, la fraude fiscale aggravée et les manquements aux obligations en matière de financement politique ;

– certains actes de violence, les agressions sexuelles et le harcèlement moral ou sexuel ;

– les discriminations.

Entrent ainsi dans le champ du dispositif les crimes et délits d’une particulière gravité et ceux qui révèlent des manquements à la probité ou portent atteinte à la confiance publique ou au bon fonctionnement du système électoral.

Ce nouvel article 131-26-2 du code pénal prévoit également la mention de la condamnation au bulletin n° 2 du casier judiciaire pour la durée de l’inéligibilité.

En raison du nouveau champ d’application de la peine complémentaire obligatoire d’inéligibilité prévue par la loi du 15 septembre 2017, le dispositif qu’avait introduit la loi « Sapin II » aux articles 432-17 et 433-22 du code pénal a été abrogé – étant couvert par les nouvelles dispositions.

● La loi adoptée par le Parlement incluait également certains délits de presse punis d’une peine d’emprisonnement par la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse (tels que l’incitation à certaines violences ou atteintes aux biens, la provocation à la haine, l’apologie ou la négation de crimes contre l’humanité, de crimes de guerre et de l’esclavage, ou encore la diffamation et les injures commises à raison de l’origine ou de l’appartenance à une ethnie, une nation, une race, une religion ou à raison de l’orientation sexuelle, de l’identité de genre ou du handicap). Cet aspect du dispositif a été censuré par le Conseil constitutionnel en raison d’une atteinte disproportionnée à la liberté d’expression ([44]).

Le Conseil constitutionnel a également assorti sa déclaration de conformité à la Constitution du reste du nouvel article 131-26-2 du code pénal d’une réserve d’interprétation, afin d’écarter l’application de plein droit de l’interdiction d’exercer une fonction publique prévue au dernier alinéa de l’article 131-26 du même code s’agissant des délits mentionnés par le nouveau dispositif ([45]).

2. La mise en œuvre mitigée de la peine complémentaire obligatoire d’inéligibilité par les juridictions

● La nouvelle peine complémentaire obligatoire d’inéligibilité est applicable aux crimes et délits commis à compter du 17 septembre 2017, date d’entrée en vigueur du nouvel article 131-26-2 du code pénal. Elle est cependant applicable aux faits commis à compter du 11 décembre 2016 s’agissant des infractions relevant du champ d’application de la loi « Sapin II », dans la mesure où la peine complémentaire obligatoire leur était déjà applicable, ainsi que l’a expressément souligné une circulaire du ministère de la Justice du 21 septembre 2017 ([46]).

À plusieurs reprises, le juge a eu l’occasion de mettre en œuvre cette peine complémentaire obligatoire d’inéligibilité. Cependant, le bilan de cette application est pour le moins mitigé, dans la mesure où plusieurs décisions infligeant cette peine ont été cassées par la Cour de cassation pour des motifs de nature procédurale ou d’application de la loi dans le temps.

● Ainsi, dans une décision rendue le 6 octobre 2021 ([47]), la Cour de cassation a cassé un arrêt de la cour d’appel de Chambéry ayant, notamment, prononcé à l’encontre d’une personne condamnée pour harcèlement moral une inéligibilité de cinq ans sur le fondement du nouvel article 131-26-2 du code pénal, l’arrêt d’appel fondant cette inéligibilité sur son caractère obligatoire.

Or, la période concernée par les faits allait de 2014 à 2019, incluant donc une période antérieure à l’entrée en vigueur de la loi du 15 septembre 2017. Faute de préciser les faits retenus pour fonder le prononcé de l’inéligibilité, la cour d’appel n’a ainsi pas justifié sa décision, qui a dès lors été cassée.

● La Cour de cassation a par ailleurs cassé d’autres arrêts qui avaient prononcé la peine complémentaire obligatoire d’inéligibilité au titre de faits pourtant antérieurs à l’entrée en vigueur de la loi du 15 septembre 2017, dans des arrêts rendus :

– le 13 juin 2019, concernant un arrêt de la cour d’appel de Grenoble ([48]) ;

– le 19 février 2020, concernant un arrêt de la cour d’appel de Montpellier ([49]).

Dans chacune de ces deux affaires, la Cour de cassation a relevé l’absence de justification de la peine complémentaire d’inéligibilité, les cours d’appel s’étant bornées à relever que cette peine était obligatoire alors que les faits avaient été commis :

– pour la première affaire, avant l’entrée en vigueur de la loi du 15 septembre 2017 alors qu’était en cause une condamnation pour faux ;

– pour la seconde affaire, avant le 11 décembre 2016, date d’entrée en vigueur des dispositions de la loi « Sapin II » (étaient en cause des faits de prise illégale d’intérêts et de détournement de fonds publics).

● Si vos rapporteurs peuvent se réjouir de l’appropriation par les juges de la nouvelle peine complémentaire obligatoire d’inéligibilité, ils regrettent néanmoins son application hors des hypothèses prévues, à des faits antérieurs à l’entrée en vigueur des nouvelles dispositions, ayant conduit à une cassation alors qu’une motivation de la peine complémentaire aurait pu justifier son prononcé.

Ils ne peuvent donc que se faire l’écho de la circulaire précitée du ministère de la Justice appelant les juges à une attention particulière sur la temporalité des faits pénalement répréhensibles dont la condamnation justifie le prononcé de l’inéligibilité.

C. L’extension souhaitable de la peine complémentaire d’inéligibilité aux infractions manifestement incompatibles avec l’exercice d’un mandat électif public

Si l’extension, opérée en 2017, du champ des infractions susceptibles de conduire au prononcé d’une peine complémentaire d’inéligibilité est bienvenue, certaines infractions actuellement hors de ce champ pourraient y être incluses en ce qu’elles sont elles aussi manifestement incompatibles avec l’exercice d’un mandat électif public. Seraient concernés :

– certaines infractions fiscales, telles que la fraude non aggravée, et le travail illégal, dans le cadre de la peine complémentaire obligatoire d’inéligibilité ;

– certains délits de presse, pouvant conduire à une peine complémentaire facultative d’inéligibilité.

1. Étendre la peine complémentaire obligatoire d’inéligibilité à certaines infractions fiscales et de travail illégal

Deux types d’infractions devraient enrichir le champ d’application de la peine complémentaire obligatoire d’inéligibilité.

a. L’extension de l’inéligibilité obligatoire à la fraude fiscale non aggravée et à l’opposition à l’impôt

● La fraude fiscale aggravée est incluse dans le champ du dispositif, figurant au 8° du II de l’article 131-26-2 du code pénal. Elle est définie par renvoi aux délits prévus aux articles 1741 et 1743 du code général des impôts, sous réserve que ces délits :

– aient été commis en bande organisée ;

– ou résultent de pratiques d’évitement et de dissimulation mentionnées à l’article L. 228 du livre des procédures fiscales (telles que l’utilisation de comptes ouverts auprès d’établissements étrangers pour se soustraire à l’impôt, l’interposition de personnes ou d’organismes, l’usage d’une fausse identité ou encore la domiciliation fiscale fictive).

● S’il paraît normal, voire logique, que la fraude fiscale aggravée soit incluse dans le périmètre du dispositif d’inéligibilité, il est permis de s’interroger sur la nécessité d’une circonstance aggravante pour que l’auteur d’une telle violation puisse être obligatoirement déclaré inéligible.

La fraude fiscale est, par nature, une atteinte particulièrement grave au pacte républicain et à la vie en société, et méconnaît directement les exigences prévues par la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen du 26 août 1789 s’agissant :

– de la contribution commune requise pour l’entretien de la force publique et les dépenses d’administration (article 13) ;

– du consentement à l’impôt (article 14).

Toute fraude fiscale, qu’elle soit ou non aggravée, attaque ces principes et compromet le pacte social. Il n’apparaît ainsi pas incohérent de prévoir une peine complémentaire obligatoire d’inéligibilité pour l’auteur d’une telle infraction, manifestement incompatible avec l’exercice d’un mandat électif public.

Par ailleurs, au-delà de la seule fraude, d’autres infractions en matière fiscale paraissent devoir, compte tenu de leur nature et de l’absence de probité et d’exemplarité dont elles témoignent, être incluses dans le champ du dispositif :

– l’opposition à l’établissement de l’impôt, lorsqu’elle est punie d’une peine d’emprisonnement (en cas de récidive ou lorsqu’elle est collective), sanctionnée par l’article 1746 du code général des impôts ;

– l’organisation du refus collectif de l’impôt, sanctionnée par l’article 1747 du même code.

● L’extension à d’autres infractions fiscales que la seule fraude aggravée de la peine complémentaire obligatoire d’inéligibilité serait cohérente avec la vérification de la situation fiscale des parlementaires susceptible, en cas de non-conformité, de déboucher sur l’inéligibilité et la démission d’office du mandat, introduite par les lois du 15 septembre 2017 (cf. infra, II, A).

b. Inclure les condamnations en matière de travail illégal

Dans une logique similaire, il semble cohérent d’inclure dans le champ des infractions conduisant à la peine complémentaire obligatoire d’inéligibilité celles concernant le travail illégal. Ces infractions sont des manquements graves de la part des employeurs à leurs obligations, et ont pour effet de soustraire ceux-ci aux cotisations et contributions sociales qu’ils doivent au titre du financement de la protection sociale de la population.

Là non plus, de telles infractions ne sont pas compatibles avec la dignité qui s’attache à l’exercice d’un mandat électif public.

Notons d’ailleurs que le dispositif introduit par la loi du 15 septembre 2017 intègre déjà une partie des infractions constitutives de travail illégal au sens de l’article L. 8211-1 du code du travail, à travers l’inclusion (par référence à l’article 441-6 du code pénal au 6° du II du nouvel article 131-26-2 du même code) de la fraude et de la fausse déclaration en matière d’allocations sociales prévues aux articles L. 5124-1 et L. 5429-1 du code du travail, mentionnées au 6° de l’article L. 8211-1 de ce même code.

Pourraient ainsi être concernés par l’inclusion proposée :

– le travail dissimulé, régi par le titre II du livre II de la huitième partie du code du travail ;

– le marchandage, défini comme une opération à but lucratif de fourniture de main-d’œuvre qui a pour effet de causer un préjudice au salarié ou d’éluder les dispositions et stipulations applicables, régi par le titre III du même livre II ;

– le prêt de main-d’œuvre à but lucratif interdit dans les conditions prévues au titre IV dudit livre II ;

– l’emploi d’étrangers non autorisés à travailler, régi par le titre V dudit livre II.

Notons que le travail dissimulé et l’emploi d’étrangers non autorisés à travailler sont déjà passibles d’une peine complémentaire d’inéligibilité, ainsi que le prévoient les articles L. 8224-3 et L. 8256-3 du code du travail. Rendre obligatoire cette peine complémentaire (tout en laissant la faculté à la juridiction de l’écarter sur décision spécialement motivée) ne constituerait ainsi pas une révolution juridique : il s’agirait d’un renforcement cohérent de la répression de ces pratiques et de l’exigence de probité des élus.

2. Prévoir une peine complémentaire facultative d’inéligibilité pour certains délits de presse

a. L’incompatibilité manifeste de certaines infractions de presse avec l’exercice d’un mandat électif public

La provocation à la haine, qu’elle soit raciale, religieuse ou en fonction de l’orientation sexuelle ou de l’identité de genre des personnes ciblées, n’est manifestement pas compatible avec les principes de notre République. Il en va de même des injures et diffamations reposant sur l’identité, réelle ou supposée, des personnes ciblées. La loi du 24 août 2021 confortant le respect des principes de la République a, à cet égard, rappelé de façon éloquente ce point ([50]).

Telle était d’ailleurs la raison qui avait conduit le législateur, en 2017, à inclure les délits de presse, dont la provocation à la haine, parmi les infractions pour la condamnation auxquelles la peine complémentaire obligatoire d’inéligibilité était encourue. Ainsi qu’il a été vu, cette inclusion a été censurée par le Conseil constitutionnel au motif d’une atteinte disproportionnée à la liberté d’expression.

Cependant, eu égard à la gravité de ces infractions et à leur incompatibilité manifeste avec la dignité attachée à l’exercice d’un mandat électif public, il paraît envisageable d’assortir la condamnation à de telles infractions d’une peine complémentaire d’inéligibilité qui serait facultative, c’est-à-dire d’offrir à la juridiction la possibilité de prononcer une telle peine complémentaire.

b. La faisabilité juridique d’une peine complémentaire facultative d’inéligibilité pour certaines infractions de presse

Cette proposition n’apparaît pas disproportionnée au regard de la liberté d’expression. En effet, c’est le caractère obligatoire de la peine complémentaire prévue en 2017, qui avait conduit le Conseil constitutionnel à censurer le dispositif, ainsi qu’il ressort du commentaire officiel de la décision : « en édictant une peine qui, sauf exception […], devait être prononcée à titre obligatoire en cas de condamnation pour certains délits de presse, le législateur n’avait pas respecté cette exigence de proportionnalité. » ([51])

Il est légitimement permis de lire ce passage comme ne faisant pas obstacle à une peine complémentaire d’inéligibilité qui ne revêtirait pas de caractère obligatoire.

Cette conclusion est d’ailleurs corroborée par l’existence, dans le droit en vigueur, d’une telle peine complémentaire en cas de condamnation pour provocation à la haine, à la violence ou à la discrimination, prévue à l’avant-dernier alinéa de l’article 24 de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse.

Dans ces conditions, il semble tout à fait possible juridiquement de prévoir une peine complémentaire facultative d’inéligibilité pour :

– la contestation d’un crime contre l’humanité commis par une organisation déclarée criminelle ou par une personne reconnue coupable d’un tel crime, sanctionnée par le premier alinéa de l’article 24 bis de la loi du 29 juillet 1881 précitée ;

– les injures et diffamations reposant sur l’identité réelle ou supposée des personnes ciblées (appartenance à une ethnie, une religion, une race, orientation sexuelle, identité de genre ou handicap), sanctionnées par les deuxième et troisième alinéas de l’article 32 et les troisième à cinquième alinéas de l’article 33 de la même loi.

Vos rapporteurs tiennent à souligner que si le thème de cette proposition est proche d’une proposition de résolution du groupe de la Gauche démocrate et républicaine débattue – et rejetée – le jeudi 2 décembre 2021 ([52]), il s’en écarte :

– la proposition de résolution visait à préciser les conditions d’application de la peine complémentaire facultative déjà existante et précédemment mentionnée, revenant à demander au garde des Sceaux de donner des instructions aux magistrats du siège ;

– est ici proposée l’extension à certaines infractions de la peine complémentaire facultative existante.

Par ailleurs, vos rapporteurs rappellent à toutes fins utiles que l’extension proposée de la peine complémentaire facultative ne s’appliquerait qu’à des infractions commises après l’entrée en vigueur de l’évolution législative proposée, et non de façon rétroactive – conformément aux principes généraux du droit pénal.

II. La vérification de la situation des parlementaires et des personnes pressenties pour entrer au Gouvernement

Dans le cadre de l’objectif de probité et d’exemplarité des responsables publics, les lois du 15 septembre 2017 ont significativement amélioré les modalités de vérification de la situation des parlementaires et des membres du Gouvernement (nommés ou pressentis).

A. La vérification de la situation fiscale des parlementaires en début de mandat

Afin de garantir le respect, par les parlementaires, de leurs obligations fiscales, les lois du 15 septembre 2017 ont créé un dispositif de vérification de leur situation fiscale susceptible d’aboutir, au terme de la nouvelle procédure mise en place dans ce cadre, à la démission d’office du mandat et à l’inéligibilité temporaire de l’intéressé. Sont concernés les députés et sénateurs ainsi que les représentants français au Parlement européen.

1. La vérification de la situation fiscale des députés et sénateurs

Pour les députés et sénateurs, la vérification de la situation fiscale résulte de l’article 4 de la loi organique du 15 septembre 2017, qui a introduit dans le code électoral un nouvel article LO. 136-4 (si cet article ne vise expressément que les députés, il est applicable aux sénateurs en vertu de l’article LO. 296 du code électoral).

● Cette vérification repose sur une procédure en plusieurs étapes qui offre au parlementaire la possibilité de mettre sa situation en conformité avec les exigences légales :

– l’administration fiscale, dans le mois qui suit l’entrée en fonction du parlementaire, transmet à ce dernier une attestation indiquant s’il a ou non satisfait à ses obligations fiscales, entendues comme la déclaration et le paiement des impôts dont il est redevable (étant précisé que cette attestation ne constitue pas un rescrit opposable) ;

– dans l’hypothèse d’une non-conformité, le parlementaire, dans un délai d’un mois, est invité à mettre sa situation en conformité ou à contester l’attestation ;

– une fois ce délai écoulé, l’attestation est transmise par l’administration fiscale au bureau de l’assemblée à laquelle appartient le parlementaire (en informant le bureau de ladite assemblée, le cas échéant, d’une contestation) ;

– si une décision administrative ou juridictionnelle devenue définitive fait état d’un manquement du parlementaire à ses obligations fiscales, l’administration transmet au parlementaire une nouvelle attestation et l’invite à se mettre en conformité dans un délai d’un mois ;

– au terme de ce délai, l’administration fiscale transmet l’attestation au bureau de l’assemblée concernée.

Une copie des attestations est également transmise à l’organe chargé de la déontologie parlementaire, c’est-à-dire au déontologue de l’Assemblée et au comité de déontologie du Sénat.

● Si le bureau de l’assemblée dont le parlementaire est membre constate l’absence de mise en conformité de sa situation par le parlementaire, ou l’absence par ce dernier d’une contestation, il saisit le Conseil constitutionnel. Ce dernier, en fonction de la gravité du manquement constaté, peut :

– déclarer le parlementaire inéligible à toutes les élections, pour une durée ne pouvant excéder trois ans ;

– et déclarer le parlementaire démissionnaire d’office de son mandat.

La démission d’office prononcée par le Conseil constitutionnel en application de ce dispositif ne conduit pas au remplacement du parlementaire par son suppléant, mais à la tenue d’une élection partielle en application des articles LO. 176 et LO. 178 du code électoral s’agissant des députés, et des articles LO. 319 et LO. 322 du même code s’agissant des sénateurs élus au scrutin majoritaire (ces modalités résultent du 3° de l’article 4 de la loi organique du 15 septembre 2017 précitée).

Les dispositions introduites par la loi organique du 15 septembre 2017 relatives à la situation fiscale des parlementaires ont été rendues applicables aux députés à la date de publication de cette loi, et aux sénateurs à compter du 2 octobre 2017, en vertu de l’article 19 de ladite loi organique.

2. La vérification de la situation fiscale des députés européens

Une procédure similaire à celle prévue à l’article LO. 136-4 du code électoral pour les députés et sénateurs a été mise en place à l’égard des députés européens par l’article 31 de la loi ordinaire du 15 septembre 2017. Elle figure dans un nouvel article 5-3 de la loi du 7 juillet 1977 relative à l’élection des représentants au Parlement européen ([53]).

Cette procédure diffère de celle prévue pour les membres du Parlement sur deux points :

– la transmission de l’attestation du député européen est faite à la HATVP ;

– l’inéligibilité pour trois ans au plus et la démission d’office du mandat de député européen sont prononcées par le Conseil d’État, statuant au contentieux, sur saisine de la HATVP.

Ainsi qu’il ressort du IV de l’article 31 de la loi ordinaire du 15 septembre 2017, ces dispositions ont été applicables aux mandats en cours à la date de promulgation de ladite loi – ainsi qu’aux mandats suivants.

3. La mise en œuvre effective et complète du nouveau dispositif en 2018

● Ce dispositif de vérification a été applicable dès 2017. D’après les informations recueillies par vos rapporteurs, au 23 novembre 2021, pour l’ensemble des députés, des sénateurs et des députés européens :

– soixante-quinze situations de non-conformité ont été constatées par une première attestation de l’administration fiscale (trente-six concernant des députés, vingt-trois concernant des sénateurs et seize concernant des députés européens) ;

– deux situations de non-conformité ont été constatées par une seconde attestation (l’une par un député, l’autre par un député européen) ;

– un seul élu – un député – a contesté une seconde attestation de non-conformité (aucun élu n’a contesté la première).

Ces chiffres témoignent, d’une part, de la réalité de la mise en œuvre du nouveau dispositif de vérification, d’autre part, de son caractère vertueux, la quasi-totalité des situations de non-conformité n’ayant pas été contestées (et ont donc a priori été suivies d’une régularisation).

● Ces nouvelles dispositions issues des lois du 15 septembre 2017 ont par ailleurs connu une application complète, entendue comme mettant en œuvre la totalité de la procédure prévue, à l’égard de M. Thierry Robert, député de La Réunion.

En effet, par une décision rendue le 6 juillet 2018 au terme de la procédure précédemment présentée, le Conseil constitutionnel, après avoir constaté, d’une part, l’absence de contestation des attestations transmises par l’administration fiscale faisant état d’une non-conformité à ses obligations fiscales, d’autre part, l’absence de mise en conformité desdites obligations, a prononcé l’inéligibilité de l’intéressé pour trois ans et a déclaré ce dernier démissionnaire d’office ([54]).

L’inéligibilité pour trois ans et la démission d’office ont été prononcées par le Conseil constitutionnel malgré la régularisation partielle de sa situation par M. Robert dans le délai imparti et la régularisation totale après l’expiration de ce délai, « compte tenu de l’importance des sommes dues et de l’ancienneté de sa dette fiscale, qui porte sur plusieurs années et sur plusieurs impôts » ([55]).

Il s’agit, à la date de rédaction du présent rapport d’évaluation, de la seule occurrence de mise en œuvre des sanctions ultimes prévues par le nouveau dispositif issu des lois pour la confiance dans la vie politique.

B. l’enrichissement des vérifications au titre des nominations au Gouvernement

Parallèlement à la vérification de la situation fiscale des parlementaires, la loi ordinaire du 15 septembre 2017 a enrichi la vérification en matière de nomination au Gouvernement :

– en complétant le dispositif existant de vérification de la situation fiscale des membres du Gouvernement ;

– et en créant une procédure de vérification de la situation des personnes dont la nomination au Gouvernement est pressentie – offrant une consécration législative à ce qui n’était jusque-là qu’une pratique.

1. Les compléments apportés à la vérification de la situation fiscale des membres du Gouvernement

a. Le cadre juridique prévu par la loi du 11 octobre 2013

● Le principe de la vérification de la situation fiscale des membres du Gouvernement est prévu à l’article 9 de la loi du 11 octobre 2013.

Cette vérification portait, dans le cadre du dispositif prévu par cette loi, sur l’impôt sur le revenu (IR) et l’impôt de solidarité sur la fortune (ISF).

Elle est faite à compter de la nomination, dans les conditions prévues par le titre II de la première partie du livre des procédures fiscales, relatif au contrôle de l’impôt.

La procédure est placée sous le contrôle de la HATVP. Cette dernière, si elle constate un manquement (le membre du Gouvernement ne respecte pas ses obligations fiscales), en informe :

– le Président de la République, si le manquement émane du Premier ministre ;

– le Président de la République et le Premier ministre, si le manquement émane d’un autre membre du Gouvernement.

Ce dispositif figure également à l’article L. 11 A du livre des procédures fiscales, qui reprend les termes de l’article 9 de la loi du 11 octobre 2013 à l’exception du volet relatif à l’information par la HATVP du Président de la République et, le cas échéant, du Premier ministre. Il est d’ailleurs permis de s’interroger sur la pertinence de l’existence de ces deux dispositions : un unique article serait préférable et éviterait, en cas de modification de l’un des articles, un hiatus entre ces dispositions ([56]).

● Les modalités pratiques de la vérification sont prévues à l’article R. 11 A-1 du livre des procédures fiscales.

Cette vérification est faite par l’administration fiscale, la HATVP saisissant à cet effet le directeur général des finances publiques (DGFiP). Ce dernier, dans un délai d’un mois suivant la nomination au Gouvernement, rend compte à la HATVP des investigations réalisées. De nouvelles investigations peuvent être demandées par la Haute Autorité. Une information régulière de la HATVP est prévue pour la suite de la procédure.

b. L’extension de la vérification à l’ensemble des impositions

Le champ de la vérification de la situation fiscale des membres du Gouvernement a été significativement étendu par la loi du 15 septembre 2017, dont l’article 24 a modifié à cet effet l’article 9 de la loi du 11 octobre 2013 précitée.

Alors que cette vérification portait sur l’IR et l’ISF, elle concerne désormais les impositions de toute nature dont le membre du Gouvernement est redevable.

2. La consécration législative de la vérification de la situation des personnes dans le cadre des nominations au Gouvernement

La consécration, dans la loi, de la pratique consistant à vérifier la situation des personnes pressenties pour être nommées au Gouvernement résulte de l’article 22 de la loi ordinaire du 15 septembre 2017, qui a introduit dans la loi du 11 octobre 2013 un nouvel article 8-1.

Cette vérification est faite à l’initiative du Président de la République, et à sa discrétion ; elle demeure facultative.

Elle consiste en la demande de transmission d’informations de trois ordres :

– l’état de satisfaction des obligations déclaratives auprès de la HATVP et de l’éventuelle situation de conflit d’intérêts, ces éléments étant fournis par le président de la HATVP ;

– la situation de la personne au regard de ses obligations fiscales, les éléments étant fournis par l’administration fiscale ;

– le bulletin n° 2 du casier judiciaire.

Ces informations sont également transmises au Premier ministre lorsque la nomination envisagée porte sur un autre poste gouvernemental que le sien.

3. Un enrichissement bienvenu et complémentaire

● L’extension à l’ensemble des impositions de la vérification de la situation fiscale des membres du Gouvernement est particulièrement bienvenue :

– elle assure une cohérence entre le champ de cette vérification et celui de la procédure de vérification de la situation fiscale des parlementaires précédemment abordée, qui porte aussi sur l’ensemble des impositions ;

– sur le fond, il pouvait semblait étrange de ne cibler que l’IR et l’ISF (depuis supprimé) mais non d’autres impositions susceptibles d’être dues, notamment la taxe foncière ou la taxe d’habitation, les impositions dues par les professionnels ou encore la contribution sociale généralisée.

Par ailleurs, la création de la procédure de vérification de la situation des personnes pressenties pour être nommées au Gouvernement complète utilement l’ensemble du dispositif intéressant le Gouvernement, en permettant une vérification avant la nomination, puis une fois celle-ci faite. Plutôt qu’une redondance, il est permis de voir dans cette double vérification une garantie supplémentaire :

– les délais de la première vérification peuvent être contraints, ne permettant pas nécessairement un examen exhaustif de la situation fiscale de la personne, qui sera ainsi complété par la seconde vérification postérieure à la nomination ;

– le champ des deux vérifications ne se recoupe pas, la première étant plus large en incluant un volet relatif aux obligations déclaratives et aux conflits d’intérêts, et un volet judiciaire.

Au demeurant, cette vérification préalable constitue une mesure préventive particulièrement bienvenue de nature à garantir l’exemplarité des membres du Gouvernement et à renforcer le lien entre les citoyens et les responsables politiques : en s’assurant, avant leur nomination, que les personnes pressenties respectent leurs obligations, le Président de la République évite les situations délicates et délétères, voire les scandales politiques, de révélations une fois la personne devenue membre du Gouvernement, qui peuvent aboutir à la démission de l’intéressé.

● Vos rapporteurs relèvent néanmoins l’absence d’actualisation des dispositions réglementaires d’application de la vérification de la situation fiscale des membres du Gouvernement à compter de leur nomination.

L’article R. 11 A-1 du livre des procédures fiscales, créé par un décret du 3 juin 2015 ([57]), et qui précise la procédure de vérification de la situation fiscale des membres du Gouvernement, fait toujours référence aux seuls IR et ISF, alors que, d’une part, le second impôt a été supprimé, d’autre part, la vérification a été étendue à l’ensemble des impositions de toute nature.

Il conviendrait donc, plus de quatre ans après la promulgation de la loi du 15 septembre 2017, que cet article réglementaire soit enfin actualisé pour tirer les conséquences des modifications induites par cette loi.

III. Les mesures concernant les collaborateurs

A. La consécration du métier de collaborateur parlementaire dans la loi

1. L’inscription salutaire du métier de collaborateur parlementaire dans la loi

Avant la loi du 15 septembre 2017, les dispositions relatives aux collaborateurs parlementaires relevaient de sources éparses (Règlements des deux assemblées, arrêtés des bureaux, jurisprudence, pratique, etc.).

L’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, prévoit désormais en son article 8 bis, créé par l’article 12 de la loi du 15 septembre 2017, que : « les députés et les sénateurs peuvent employer sous contrat de droit privé des collaborateurs qui les assistent dans l’exercice de leurs fonctions et dont ils sont les employeurs directs ». Ce même article dispose également que :

– les parlementaires bénéficient d’un crédit affecté à la rémunération de leurs collaborateurs ;

– le bureau de chaque assemblée définit les conditions d’emploi des collaborateurs ;

– les parlementaires définissent les tâches confiées à leurs collaborateurs et en contrôlent l’exécution.

Ces dispositions inscrivent ainsi l’existence des collaborateurs parlementaires dans la loi. Elles consacrent également deux grands principes : celui du député seul employeur et l’existence d’un « crédit collaborateur ».

La consécration du métier de collaborateur parlementaire dans la loi est bienvenue. Comme souligné par M. Michel Larive, président de l’Association des députés-employeurs, dans sa contribution écrite aux travaux de la mission, l’effet principal de ces dispositions est « à rechercher dans une sécurité juridique accrue, pour les députés-employeurs, comme pour les collaborateurs ». Ce point a également été mis en avant par Mme Laurianne Rossi et MM. Florian Bachelier et Éric Ciotti, Questeurs, dans leur contribution écrite. Le syndicat Confédération française des travailleurs chrétiens (CFTC Parlement) a également salué ce progrès : « il s’agit d’une véritable reconnaissance symbolique » ([58]). Enfin, pour le syndicat Confédération française de l’encadrement – Confédération générale des cadres (CFE-CGC) « cette loi constitue une première avancée à ne pas nier » ([59]).

2. Un cadre juridique qui empêche aujourd’hui d’aller plus loin

Les dispositions issues de l’article 12 de la loi du 15 septembre 2017 ne vont néanmoins pas jusqu’à la reconnaissance et à la mise en place d’un véritable statut, comme cela est par exemple prévu à l’article 8 de l’ordonnance de 1958 pour les agents titulaires des services des assemblées parlementaires.

Les dispositions se bornent en effet à évoquer les conditions d’emploi des collaborateurs parlementaires. Les syndicats de collaborateurs parlementaires auditionnés ont fait part de leur souhait qu’un véritable statut de collaborateur parlementaire soit inscrit dans le droit. Vos rapporteurs ont entendu cette volonté de disposer de la reconnaissance symbolique et des garanties juridiques attachées à un statut. Ils la jugent également utile, ayant une haute conscience des exigences de ce métier et de sa précarité.

Pour autant, la mise en place d’un véritable statut est délicate. Il importe de garantir l’indépendance du parlementaire dans le recrutement et la manière dont il souhaite définir et déléguer les tâches confiées à ses collaborateurs – à ce titre, la coexistence d’une pluralité de situations (niveau de rémunération, tâches confiées) est inhérente à la nature du métier de collaborateur parlementaire –, tout en apportant suffisamment de garanties et de sécurité juridique à ces derniers, ce qui exige un minimum d’harmonisation de leurs conditions de travail.

Si, selon vos rapporteurs, un équilibre pourrait être trouvé dans la rédaction d’un statut, à condition qu’elle fasse l’objet d’une large concertation en amont, elle se heurte néanmoins à des obstacles juridiques :

– l’inscription d’un statut dans la loi apparaît problématique et non souhaitable à vos rapporteurs : il leur semble en effet indispensable que chaque assemblée parlementaire conserve son indépendance dans la définition du statut de ses collaborateurs ;

– l’inscription d’un statut dans les règlements de chaque assemblée se heurte à une décision du Conseil constitutionnel de 2014 ([60]) qui a censuré l’inscription dans le Règlement de l’Assemblée nationale des dispositions habilitant les questeurs à « déterminer et mettre en œuvre les conditions du dialogue social et de la négociation d’un statut des collaborateurs parlementaires avec les organisations de ceux-ci » et précisant que « ces collaborateurs bénéficient d’un statut, négocié avec les organisations de collaborateurs, dans les conditions fixées par les questeurs » au motif qu’elles ne relèvent pas de l’organisation, du fonctionnement de l’Assemblée, de la procédure législative ou de contrôle de l’action du Gouvernement et ne peuvent dès lors pas figurer dans le Règlement. En effet, comme l’ont rappelé les juristes MM. Pierre Avril, Jean et Jean-Éric Gicquel, l’objet des Règlements des assemblées est « d’organiser le fonctionnement interne des assemblées […] Ce sont des règles juridiques dont les autorités de l’assemblée assurent l’application » ([61]). En conséquence, « les règles du droit du travail applicables aux collaborateurs de député, liés à ces derniers par des contrats de droit privé, ne relèvent pas du domaine du Règlement des assemblées » ([62]).

Il semble dès lors que les avancées sociales soient à rechercher du côté du dialogue social via des accords collectifs et non dans l’inscription d’un statut dans la loi ou le Règlement.

B. La consÉcration lÉgislative d’un dialogue social

1. La construction d’un dialogue social effectif mais déséquilibré

a. L’inscription du dialogue social dans la loi et les accords collectifs conclus depuis

L’article 12 de la loi du 15 septembre 2017 précise dans l’article 8 bis de l’ordonnance du 17 novembre 1958 que « le bureau de chaque assemblée s’assure de la mise en œuvre d’un dialogue social entre les représentants des parlementaires employeurs et les représentants des collaborateurs parlementaires ».

À l’Assemblée nationale, dans la pratique, la négociation collective s’organise entre l’Association de députés-employeurs (ADE), créée en 2016 à cet effet, et les organisations de collaborateurs – seules les organisations syndicales représentatives peuvent signer les accords. Le conseil d’administration de l’ADE, composé des trois Questeurs et d’un représentant par groupe politique, est compétent pour engager la négociation, définir le mandat de cette dernière et décider, après consultation de l’assemblée générale, de la conclusion, de la révision ou de la dénonciation d’un accord collectif.

Un premier accord collectif avait été conclu quelques mois avant la loi du 15 septembre 2017. Cet accord, en date du 24 novembre 2016 est entré en vigueur le 1er mars 2017, et porte sur la mise en place d’un régime de convention de forfait annuel en jours, l’instauration d’une indemnité de rupture contractuelle pour fin de mandat et consacre plusieurs mesures financières et sociales. Pour cet accord, le conseil d’administration de l’ADE avait donné mandat aux Questeurs pour négocier.

Depuis, deux nouveaux accords ont été signés :

– l’accord collectif du 31 octobre 2018 a permis l’établissement d’une fiche métier individualisable et facultative, qui peut être utilisée lors de la conclusion du contrat ou ultérieurement, a assoupli les critères de reconnaissance de la qualité de cadre et a introduit de nouvelles garanties d’information des collaborateurs sur leurs droits sociaux ;

– l’accord collectif du 15 avril 2021 a instauré une prime d’ancienneté dans la profession de collaborateurs, qui s’est substituée, depuis le 1er juillet dernier, à la prime d’ancienneté consacrée par l’accord collectif du 24 novembre 2016.

Pour ces accords, les négociations ont été conduites par Mme Émilie Chalais, présidente de l’ADE, puis par son successeur, M. Michel Larive. Les Questeurs se sont dits « régulièrement informés de l’avancée des discussions et consultés sur les orientations » ([63]). Ils ont également fixé le cadre financier des négociations.

Une négociation s’est également tenue sur les grilles salariales, mais n’a pas abouti à un accord.

b. Un dialogue social qui pourrait être plus équilibré

Lors de leur audition, les syndicats de collaborateurs parlementaires ont fait part à vos rapporteurs de certaines insuffisances s’agissant des éléments contenus dans les accords collectifs (le regret de l’absence de mise en place d’une grille salariale, un paiement jugé insuffisant des heures supplémentaires, etc.). Il n’appartient néanmoins pas à vos rapporteurs d’évaluer le contenu des accords collectifs dans le cadre de la présente mission. Ceux-ci se sont bornés à évaluer les conditions de la réalisation du dialogue social.

Il leur est apparu que ce dialogue social pourrait être plus équilibré.

En effet, une très grande partie des syndicats de collaborateurs entendus par vos rapporteurs souligne que le rapport de force est déséquilibré, au profit des députés. Selon CFCT Parlement, « le rôle particulier qu’occupe le collège des Questeurs au sein des négociations collectives hors de tout cadre de dialogue social, constitue une " anomalie " structurelle » ([64]). Ce point semble être confirmé par le syndicat CFE-CGC, qui souligne que les questeurs disposeraient « en quelque sorte d’un pouvoir quasi discrétionnaire de ratification de l’accord préalablement négocié » ([65]), et par Solidaires Assemblée nationale, pour lequel « rien ne peut se faire sans l’aval des Questeurs, ce qui paralyse sur le fond et sur les délais le dialogue social » ([66]).

Les Questeurs sont chargés, en application de l’article 15 du Règlement de l’Assemblée nationale, des services financiers et administratifs. Aucune dépense nouvelle ne peut être engagée sans leur avis préalable. Il est donc naturel que les Questeurs jouent un rôle au sein du dialogue social, en définissant la marge de manœuvre financière des négociations par exemple.

Pour autant, au regard du consensus des syndicats de collaborateurs s’agissant du déséquilibre constaté, vos rapporteurs appellent à ce que soit trouvé un équilibre plus satisfaisant entre les parties prenantes au dialogue social.

2. La nécessité d’une meilleure diffusion des éléments statistiques relatifs aux collaborateurs parlementaires

Chaque année, des éléments statistiques concernant l’emploi et les rémunérations des collaborateurs de député en gestion déléguée sont diffusés sur le site intranet de l’Assemblée nationale. Le document comportant les éléments statistiques au 1er janvier 2021 fournit des informations précieuses et complètes sur les contrats des collaborateurs, leurs rémunérations, leurs formations, la situation professionnelle des femmes et des hommes, etc.

Certains syndicats, comme CFTC Parlement par exemple, regrettent que la parution de ce document se fasse avec plusieurs mois de retard. En l’espèce, les éléments statistiques du 1er janvier 2021 ont été communiqués aux syndicats en juin 2021, soit six mois plus tard.

Compte tenu de l’importance de l’accès, par les syndicats, à ces données pour assurer un dialogue social de qualité et constructif, vos rapporteurs recommandent que sa mise en ligne soit assurée plus rapidement.

C. les Évolutions en matière de lutte contre le HARCÈLEMENT À L’ASSEMBLÉE nationale

Bien que les lois du 15 septembre 2017 n’abordent pas directement la question du harcèlement des collaborateurs parlementaires, vos rapporteurs ont souhaité faire un bilan des dispositions mises en œuvre en la matière à l’Assemblée nationale depuis le début de la législature.

1. La mise en place d’un dispositif de lutte contre le harcèlement en 2013 au bilan mitigé

Sur proposition de l’ancien Président de l’Assemblée nationale M. Claude Bartolone, le bureau de l’Assemblée nationale a décidé, le 20 novembre 2013, de mettre en place un dispositif permettant aux collaborateurs de députés d’évoquer des situations de harcèlement ou des comportements inadaptés dans leurs relations de travail, que ce soit avec leur employeur ou avec l’administration ([67]). Ce dispositif comprenait deux volets : la nomination d’un référent au sein de l’administration parlementaire et la possibilité pour ce référent d’orienter les personnes s’estimant victimes de harcèlement vers le déontologue de l’Assemblée nationale, et la mise en place d’actions de prévention réalisées grâce à une campagne d’affichage, d’information et l’organisation de formations.

Ce dispositif a été renforcé à la suite d’une réunion du Bureau du 7 juillet 2017. Il a été décidé que chaque collaborateur devait recevoir une information particulière sur l’existence du dispositif lors de la signature de son contrat de travail. Un système de double affichage a également été mis en œuvre : l’affichage des dispositions de la loi et des coordonnées du Déontologue et du référent dans les principaux lieux de passage de l’Assemblée ([68]), et l’affichage dans les bureaux parisiens et permanences des députés d’une liste de coordonnées utiles incluant celles du Déontologue et du référent. Des actions de formations ont également été menées, mais, selon les dires de Mme Agnès Roblot-Troizier, « n’ont pas touché un grand nombre de participants » ([69]).

Dans son rapport d’activité de 2019, Mme Agnès Roblot-Troizier a souligné les insuffisances du dispositif, parmi lesquelles le fait que ce dernier repose essentiellement sur la disponibilité de deux personnes (le Déontologue et le référent) non spécialisées dans le traitement de ces questions et qui ne peuvent pas s’appuyer sur l’avis de professionnels. De même, le fait que ces deux personnes soient « internes » à l’Assemblée pouvait avoir pour conséquence une certaine réticence des victimes à les solliciter. La précédente Déontologue a également pointé le risque d’une instrumentalisation du dispositif : « il est envisageable que, par la saisine du Déontologue, un collaborateur cherche à exercer une forme de pression sur son employeur » ([70]).

2. Depuis 2020, l’externalisation de la lutte contre le harcèlement avec la mise en place d’une cellule « anti-harcèlements »

Le dispositif de lutte contre le harcèlement a été significativement amélioré avec la mise en place d’une cellule « anti-harcèlements », conformément à la recommandation de Mme Agnès Roblot-Troizier, qui suggérait en 2019 de mettre en place une « cellule d’écoute, de conseil et de soin composée de professionnels » ([71]) et à celle du rapport du groupe de travail présidé par M. Michel Larive et dont Mme Jacqueline Maquet était la rapporteure, sur les risques psychosociaux et le harcèlement, dont la première recommandation consistait également à « la mise en place d’une cellule d’accueil et d’écoute des victimes de harcèlement » ([72]).

Opérationnelle depuis début février 2020, cette cellule propose un « recueil à chaud des saisines » (numéro vert ainsi qu’une plateforme digitale accessible 24 heures sur 24 et 7 jours sur 7, permettant d’être mis en contact avec l’un des 28 psychologues à disposition et de recevoir une proposition de rendez-vous dans les 48 heures), et une « analyse à froid » de la situation, assurée par une équipe pluridisciplinaire composée de psychologues, d’une experte en matière de harcèlements et de deux avocats spécialisés en droit de la santé au travail.

Entre le 3 février 2020 et le 31 janvier 2021, 52 personnes ont contacté la cellule et 93 entretiens ont été conduits. Les collaborateurs de députés ou de groupe sont légèrement majoritaires (52 %). 60 % des cas soumis sont présentés comme relevant du harcèlement moral et 20 % du management dysfonctionnel. Aucun cas de harcèlement sexiste ou sexuel n’a été signalé à la cellule.

De tels chiffres démontrent toute l’utilité de cette cellule. En janvier 2021, celle-ci a ainsi été reconduite pour quatre années supplémentaires ([74]).

3. La nécessité de plus de formations pour prévenir le harcèlement

Il apparaît aujourd’hui utile d’aller plus loin en matière de formation des députés et des collaborateurs.

Ce point était déjà mis en avant en 2019 dans le rapport du groupe de travail sur le statut des collaborateurs et les conditions de travail à l’Assemblée nationale, consacré aux risques psychosociaux et au harcèlement, qui recommandait de « systématiser les formations à l’égard de tous les publics ».

De même, Mme Agnès Roblot-Troizier formule dans son rapport d’activité pour l’année 2020 le vœu que dans le cadre de la nouvelle cellule « anti-harcèlements », des formations soient données sur la prévention du harcèlement, à destination des députés comme des collaborateurs. Il ne lui paraît pas exclu, « si des formations de ce type ne rencontrent qu’un succès limité, de les rendre obligatoires » ([75]).

Vos rapporteurs souscrivent pleinement à cette préconisation.

D. l’obligation de déclaration d’exercice d’activité au sein d’un parti ou d’un groupement politique

Il ressort de l’article 13 de la loi du 15 septembre 2017 que « dès lors qu’ils en sont informés, les parlementaires avisent le bureau de leur assemblée des fonctions exercées par leurs collaborateurs au sein d’un parti ou d’un groupement politique […] » ([76]). Cette disposition est issue de l’adoption d’un amendement en première lecture à l’Assemblée nationale, dont l’exposé sommaire indique qu’il vise à lutter contre les pratiques – interdites au demeurant – consistant à mettre des collaborateurs de parlementaires à la disposition d’organisations ou de partis politiques, faisant supporter des charges aux assemblées pour un travail qui n’est pas effectif ([77]).

Vos rapporteurs recommandent de supprimer cette disposition. En effet, comme souligné notamment par le syndicat CFE-CGC dans sa contribution écrite aux travaux de la mission, « cette obligation ne semble pas pertinente pour les fonctions et activités exercées au sein d’un parti ou d’un groupement politique dans la mesure où elles sont souvent similaires et même complémentaires à celles exercées auprès de leur parlementaire ». D’autres syndicats ont également fait part des conséquences parfois délétères de cette disposition sur les relations entre les collaborateurs et leur député-employeur, lorsque, par exemple, l’activité du collaborateur est réalisée dans un parti politique différent de celui auquel son député-employeur appartient.

E. un meilleur accompagnement des collaborateurs parlementaires en fin de mandat

1. La création d’un motif spécifique de licenciement

a. Les dispositions prévues

Avant 2017, les collaborateurs étaient licenciés en raison de la fin du mandat parlementaire selon la procédure de licenciement pour motif personnel. Cette modalité de licenciement était de nature à laisser croire à un futur employeur que le collaborateur pouvait être responsable de son licenciement et rendait plus difficile sa reconversion professionnelle.

L’article 19 de la loi du 15 septembre 2017 crée une procédure de licenciement sui generis. Il dispose en effet que « la cessation du mandat du parlementaire constitue un motif spécifique de licenciement du collaborateur reposant sur une cause réelle et sérieuse ». Ce même article précise que l’ancien parlementaire notifie le licenciement à son collaborateur après un délai minimum de cinq jours francs, « qui court à compter du lendemain du dernier jour du mandat ».

Comme l’ont souligné les Questeurs dans leur contribution écrite, cette disposition met fin à un débat récurrent sur la possibilité d’appliquer aux collaborateurs parlementaires licenciés pour fin de mandat la procédure de licenciement économique. Cette possibilité avait été écartée par une décision de la Cour de cassation de 1988 ([78]) mais la revendication demeurait « régulièrement présentée » ([79]).

Ce nouveau motif de licenciement présente trois avantages :

– le collaborateur est dispensé d’exécuter le préavis auquel il a droit en application de l’article L. 1234-1 du code du travail ;

– le collaborateur bénéficie des indemnités suivantes : l’indemnité compensatrice prévue par l’article L. 1234-5 du code du travail versée lorsque le salarié n’exécute pas le préavis, l’indemnité de licenciement versée aux termes de l’article L. 1234-9 du même code aux salariés titulaires d’un contrat de travail à durée indéterminée licenciés alors qu’ils comptent huit mois d’ancienneté ininterrompus au service du même employeur et l’indemnité compensatrice de congé lorsque le contrat de travail est rompu avant que le salarié ait pu bénéficier de la totalité du congé auquel il a droit (article L. 3141-28) ;

– il est remis au collaborateur un certificat de travail, un solde de tout compte faisant l’inventaire des sommes versées au salarié et une attestation d’assurance chômage.

Le caractère opportun de l’insertion de cette disposition dans la loi fait l’objet d’un consensus. Ainsi, le syndicat CFTC Parlement souligne qu’il s’agit d’un « motif bienvenu qui met fin à une situation ubuesque d’injustice, pas toujours comprise par Pôle emploi » ([80]).

b. Un motif de licenciement encore insuffisamment utilisé pour être évalué

Il n’est aujourd’hui guère possible d’évaluer précisément cette procédure. En effet, entre le début de la XVème législature et le 31 décembre 2020, seuls 135 contrats ont été rompus en raison de la cessation du mandat, sur 3 189 contrats rompus au total, soit 4,23 % des contrats rompus ([81]).

Cette procédure sera plus massivement suivie lors du licenciement des collaborateurs à la fin de la XVe législature. Il pourra être utile qu’une évaluation plus approfondie soit menée à cette occasion. Dans l’attente, M. Michel Larive recommande qu’il soit procédé à une diffusion de l’information aux collaborateurs sur leurs droits, avant la fin de la législature. Vos rapporteurs souscrivent à cette suggestion.

2. La mise en place d’une procédure d’accompagnement personnalisé

a. Les dispositions prévues

L’article 19 de la loi du 15 septembre 2017 met en place un parcours d’accompagnement personnalisé, proposé aux collaborateurs parlementaires faisant l’objet d’une procédure de licenciement pour un motif autre que personnel. Pour pouvoir en bénéficier, le collaborateur parlementaire s’inscrit à Pôle emploi. Lors du premier entretien avec un conseiller, il doit faire valoir son droit au bénéfice de ce parcours ou, le cas échéant, informe le conseiller de son refus d’en bénéficier. Le bénéficiaire de cet accompagnement est placé sous le statut de stagiaire de la formation professionnelle, bénéficie d’un accompagnement renforcé et personnalisé, et perçoit une allocation d’accompagnement personnalisé ([82]).

Le décret n° 2017-1733 du 22 décembre 2017 relatif au parcours d’accompagnement personnalisé proposé aux collaborateurs parlementaires en cas de licenciement pour un motif autre que personnel précise les modalités de ce parcours :

– le collaborateur parlementaire qui adhère au parcours bénéficie dans les sept jours qui suivent son adhésion d’un entretien dit de pré-bilan. Ce dernier et la période de préparation qui lui succède sont destinés à identifier le profil et le projet de reclassement du bénéficiaire, ses atouts et ses difficultés. Cet entretien prend en compte les caractéristiques du bassin d’emploi concerné. Le projet d’accompagnement est mis en œuvre au plus tard dans le mois suivant l’entretien de pré-bilan et prend la forme d’un document écrit qui formalise les relations entre le bénéficiaire et Pôle emploi ;

– un point d’étape peut être réalisé pour éventuellement ajuster le parcours et prévoir de nouvelles actions ;

– les prestations d’accompagnement peuvent être par exemple un bilan de compétence, des mesures d’appui social et psychologique, des actions de validation des acquis de l’expérience ou encore des mesures d’orientation tenant compte de la situation locale du marché de l’emploi.

b. Un parcours d’accompagnement encore insuffisamment suivi pour être évalué

Pour les mêmes raisons que pour le motif de licenciement sui generis mentionné supra, un bilan approfondi de la disposition n’est pas possible à ce stade.

3. La nécessité d’une bonne connaissance de ces dispositions de la part des conseillers Pôle emploi

Les Questeurs ont annoncé à vos rapporteurs que les services de l’Assemblée nationale allaient se rapprocher, d’ici à la fin de la législature, de Pôle emploi pour s’assurer qu’une large publicité du parcours d’accompagnement personnalisé soit faite auprès des antennes locales ([83]). Cette initiative leur semble en effet utile.

De même, certains syndicats de collaborateurs entendus par vos rapporteurs ont mis en lumière une insuffisante connaissance de la part des conseillers Pôle emploi du nouveau motif de licenciement mentionné supra. Il semble dès lors opportun de communiquer plus largement auprès de Pôle emploi sur l’existence de ces nouvelles dispositions.

4. Vers une amélioration des conditions de reconversion des collaborateurs parlementaires

a. L’accès des collaborateurs parlementaires à la profession d’avocat et à la fonction publique parlementaire

Certains syndicats de collaborateurs de députés ont fait part à vos rapporteurs de leur volonté que soient mis en place des accès facilités à la profession d’avocat et à la fonction publique parlementaire. Vos rapporteurs entendent le besoin d’une reconversion facilitée que ces demandes traduisent, mais ces pistes d’évolution ne leur semblent pas être adaptées, pour les raisons présentées ci-après.

i. L’accès à la profession d’avocat

L’accès à la profession d’avocat est organisé par le décret n° 91-1197 du 27 novembre 1991 organisant la profession d’avocat. L’article 93 de ce décret dispose que « peuvent être inscrits au tableau d’un barreau : 1° Les titulaires du certificat d’aptitude à la profession d’avocat ; 2° Les personnes bénéficiant d’une des dispenses prévues à l’article 97 ; 3° Les personnes bénéficiant d’une des dispenses prévues à l’article 98 et ayant subi avec succès l’examen de contrôle des connaissances en déontologie et réglementation professionnelle prévu à l’article 98-1 […] ». Si la voie d’accès « traditionnelle » à la profession d’avocat est en effet l’obtention du certificat d’aptitude à la profession d’avocat (CAPA), après une formation théorique et pratique dans l’un des centres régionaux de formation professionnelle, il existe des conditions particulières d’inscription au barreau, en fonction des activités précédemment exercées.

Le 7° de l’article 98 du décret précité précise que les collaborateurs de député ou assistants de sénateur justifiant avoir exercé une activité juridique à titre principal avec le statut de cadre pendant au moins huit ans sont « dispensés de la formation théorique et pratique et du certificat d’aptitude à la profession d’avocat ». Ils doivent dès lors seulement subir avec succès un examen de contrôle des connaissances en déontologie et réglementation professionnelle ([84]).

Il n’apparaît pas souhaitable à vos rapporteurs d’aller plus loin en la matière. En effet, rien ne justifie que les collaborateurs parlementaires disposent d’un régime d’accès encore plus souple à la profession d’avocat, qui les distinguerait des autres fonctions également soumises à la modalité d’accès à la profession d’avocat de l’article 98 du décret mentionné supra (les juristes d’entreprises justifiant de huit ans au moins de pratique professionnelle au sein du service juridique d’une ou plusieurs entreprises, les juristes attachés pendant huit ans au moins à l’activité juridique d’une organisation syndicale, etc.).

ii. L’accès à la fonction publique parlementaire

Certains syndicats de collaborateurs parlementaires ont fait état de leur souhait qu’il soit mis en place un accès facilité à la fonction publique, en particulier parlementaire, via des passerelles spécifiques.

Vos rapporteurs ne sont pas favorables à cette évolution pour deux raisons principales : d’une part, les concours externes des assemblées parlementaires leur sont d’ores et déjà ouverts, sous conditions de diplômes ou d’une reconnaissance de certaines expériences professionnelles, et permettent régulièrement à d’anciens collaborateurs parlementaires de rejoindre l’un des corps de la fonction publique parlementaire, et d’autre part, la faiblesse des effectifs de ces corps ne permet pas d’envisager cette voie comme une piste significative de reconversion des anciens collaborateurs parlementaires.

b. La mise en place de dispositifs de reclassement des collaborateurs auprès d’autres parlementaires

Comme demandé par certains syndicats de collaborateurs, notamment le syndicat CFE-CGC, vos rapporteurs recommandent en revanche d’encourager le « reclassement » des collaborateurs, dont, pour une raison ou une autre, le contrat avec un député a pris fin, auprès d’autres députés.

Pour ce faire, ils recommandent la mise en place et la diffusion d’une « bonne pratique », au niveau des groupes parlementaires, consistant en la tenue d’un registre mis à disposition des députés et listant les noms et prénoms des collaborateurs parlementaires expérimentés et disponibles. Un tel registre serait particulièrement utile en début de législature, pour aider les nouveaux élus à trouver des candidats expérimentés.

F. L’encadrement des « emplois familiaux »

L’encadrement des « emplois familiaux » dans le cadre du recrutement des collaborateurs politiques est apparu utile au législateur à la suite de « l’affaire Fillon » du printemps 2017. L’étude d’impact du projet de loi soulignait en effet que « la pratique de l’emploi de membres de leur famille par des parlementaires, mise en lumière récemment […] a heurté les citoyens soucieux de transparence quant à l’usage de l’argent public » ([85]).

1. Les collaborateurs des membres du Gouvernement et des autorités locales

a. Le régime d’encadrement mis en place

i. Pour les collaborateurs des membres du Gouvernement

L’article 11 de la loi du 15 septembre 2017 met en place un régime d’interdiction et deux régimes de déclaration s’agissant de l’encadrement des « emplois familiaux » de collaborateurs des membres du Gouvernement et du Président de la République.

Il prévoit un régime d’interdiction d’embauche des collaborateurs issus du « premier cercle familial » et la mise en place d’un régime d’obligation d’information pour les collaborateurs issus du « second cercle familial ».

encadrement des « emplois familiaux » prévu par l’article 11 de la loi du 15 septembre 2017

Source : article 11 de la loi du 15 septembre 2017.

ii. Pour les collaborateurs des autorités locales

Les articles 15, 16 et 17 de la loi du 15 septembre 2017 transcrivent ce régime d’encadrement des « emplois familiaux », respectivement aux membres des cabinets des autorités territoriales, des maires des communes et présidents des groupements de commune de la Nouvelle-Calédonie, et des maires des communes et des présidents des groupements de communes de la Polynésie française.

b. Une évaluation difficile

L’évaluation de ces dispositions apparaît difficile, dans la mesure où aucune déclaration d’« emploi familial » n’a été transmise à la HATVP, selon les dires de son président, M. Didier Migaud, lors de son audition. Cette absence de déclaration pourrait trouver son origine dans une absence d’embauche de collaborateur issu du « second cercle familial », ou dans un non-respect de l’obligation déclarative prévue par la loi.

Aucune personne entendue par vos rapporteurs n’a demandé la suppression ou l’évolution de ces dispositions, ce qui pourrait laisser penser qu’elles sont acceptées et paraissent équilibrées ([86]).

c. S’agissant des collaborateurs des membres du Gouvernement, une coexistence de dispositions juridiques différents

Comme souligné par M. Didier Migaud, président de la HATVP, à l’occasion de son audition, les dispositions législatives présentées supra relatives aux collaborateurs des membres du Gouvernement coexistent avec le décret n° 2017-1098 du 14 juin 2017 relatif aux collaborateurs du Président de la République et des membres du Gouvernement.

Ce décret retient un périmètre différent, incluant par exemple les « grands-parents » et « petits-enfants » dans le régime d’interdiction. Il convient, en conséquence, de l’abroger.

2. Les collaborateurs parlementaires

a. Le régime d’encadrement mis en place

L’article 14 de la loi du 15 septembre 2017 a créé un nouvel article 8 quater dans l’ordonnance du 17 novembre 1958. Cet article instaure un régime d’interdiction et un régime d’obligation déclarative, reposant sur les mêmes périmètres de « cercles familiaux » que pour les collaborateurs des membres du Gouvernement et des autorités locales.

encadrement des « emplois familiaux » prévu par l’article 8 quater de l’ordonnance du 17 novembre 1958

Source : article 8 quater de l’ordonnance du 17 novembre 1958.

Lorsque l’organe chargé de la déontologie parlementaire constate, de sa propre initiative ou à la suite d’un signalement, qu’un député ou un sénateur emploie comme collaborateur un membre du « second cercle familial » ou l’existence d’un emploi dit « croisé » (l’emploi d’un collaborateur ayant un lien familial avec un autre député ou sénateur), d’une manière qui serait susceptible de constituer un manquement aux règles de déontologie de l’assemblée à laquelle ce député ou sénateur appartient, il peut faire usage d’un pouvoir d’injonction pour faire cesser cette situation. Il rend publique cette injonction ([87]).

b. Un bilan globalement positif

Un certain nombre de personnes entendues par vos rapporteurs, en particulier certains députés et les syndicats de collaborateurs, ont émis des réserves sur ces dispositions, considérant qu’il aurait été préférable de mieux lutter contre les emplois fictifs sans basculer dans un régime d’interdiction des « emplois familiaux ». Vos rapporteurs entendent ces remarques, mais constatent que les effets bénéfiques de ces dispositions font aujourd’hui l’objet d’un certain consensus.

i. Des dispositions qui semblent être respectées

Les manquements ou contournements qui pouvaient être craints n’ont pas été constatés.

Ainsi, à l’Assemblée nationale, aucun manquement à l’interdiction d’employer un collaborateur relevant du « premier cercle familial » n’a été constaté ([88]). Notons toutefois que, du fait de moyens d’investigations limités, le Déontologue ne procède pas à un contrôle actif – ce contrôle étant réalisé à la suite de questions posées par les députés ou d’observations et signalements émanant de tiers. Outre le Déontologue, le secrétariat de la délégation du Bureau chargée de l’application du statut du député réalise une vérification partielle de la situation familiale des collaborateurs lors du traitement des déclarations d’intérêts et d’activités.

S’agissant des obligations déclaratives, entre 2018 et 2019, 7 déclarations d’emploi familial ont été reçues par Mme Agnès Roblot-Troizier, alors déontologue de l’Assemblée nationale. Parmi ces déclarations :

– deux portaient sur des collaborateurs du « second cercle » familial ;

– trois sur l’emploi de stagiaires, auxquels les dispositions de la loi du 15 septembre 2017 ne s’appliquent pas ;

– les deux dernières concernaient des emplois familiaux susceptibles d’entraîner des conflits d’intérêts, mais pour lesquels aucun manquement n’a été constaté.

Aucun contournement au régime de déclaration n’a été observé. L’actuel déontologue de l’Assemblée nationale estime que la faiblesse du nombre de déclarations semble « indiquer que les députés ont fait part d’une grande vigilance quant à l’emploi, croisé ou non, de collaborateurs ayant des liens familiaux avec eux ou leurs collègues » ([89]).

Au Sénat, aucun manquement aux règles n’a été signalé à vos rapporteurs lors de l’audition du président du Comité de déontologie. S’agissant des obligations déclaratives, dix déclarations ont été déposées lors de la première année du dispositif et trois au cours de l’année parlementaire 2018-2019. Les déclarations de la première année portaient en partie sur des recrutements antérieurs à l’entrée en vigueur du texte. S’agissant de la deuxième année parlementaire, il s’agissait de trois déclarations préalables à un recrutement ([90]).

ii. Un périmètre qui apparaît équilibré

La plupart des acteurs consultés par vos rapporteurs jugent que le périmètre des deux « cercles familiaux » est adapté.

Près de 65,6 % des députés qui ont répondu à la consultation conduite par vos rapporteurs considèrent que la limite fixée entre les personnes du « premier cercle familial », soumises au régime d’interdiction, et celles du « second cercle familial », soumises au régime de déclaration, est « claire et pertinente ».

iii. Une obligation déclarative des emplois « croisés » suffisante

L’idée d’étendre le régime d’interdiction aux emplois dits « croisés » actuellement soumis au régime déclaratif, n’apparaît pas pertinente.

Selon le Déontologue, « elle imposerait un obstacle excessif dans l’accès à l’emploi de collaborateur pour des personnes qui pourraient être authentiquement intéressées par la vie parlementaire » ([91]).

De surcroît, près de 84 % des députés ayant pris part à la consultation estiment qu’il ne faut pas prévoir de nouvelle interdiction au sein du régime d’encadrement des « emplois familiaux ».

c. Les pistes d’amélioration envisageables du dispositif

i. Intégrer les conjoints des enfants dans le régime d’interdiction

Alors que les conjoints des frères et sœurs et ceux des neveux et nièces du parlementaire sont inclus dans le « second cercle familial », aucune mention n’est faite des conjoints des enfants du député ou du sénateur. Il s’agit certainement d’une omission, d’ailleurs signalée par le Déontologue dans sa contribution écrite aux travaux de la mission ; celle-ci gagnerait à être corrigée.

La question qui se poserait alors est celle de savoir quel « cercle familial » les conjoints des enfants ont vocation à rejoindre. Compte tenu de la philosophie générale de la mesure, leur inclusion dans le « premier cercle familial » – conduisant à une interdiction d’emploi – paraît légitime.

Dans la mesure où le régime d’encadrement des « emplois familiaux » est identique pour les collaborateurs des membres du Gouvernement, ceux des autorités locales et les collaborateurs parlementaires, une telle évolution aurait vocation à s’appliquer à l’ensemble de ces situations.

ii. Engager une réflexion sur le statut de suppléant de parlementaire

Certaines personnes entendues par vos rapporteurs, en particulier des syndicats de collaborateurs, ont souligné qu’il existait un risque particulier d’emploi fictif s’agissant des suppléants employés comme collaborateur par les parlementaires. Le syndicat Solidaires Assemblée nationale recommande en ce sens de « vérifier si les emplois des suppléants […] ne sont pas des emplois fictifs à la faveur d’arrangements politiques » ([92]).

Il n’apparaît pas opportun à vos rapporteurs, en l’état de leurs travaux, d’instaurer une interdiction d’emploi des suppléants en tant que collaborateur parlementaire. Une telle interdiction ne pourra être envisagée que dans le cadre d’une réflexion plus générale sur le statut de suppléant.

IV. Le Déontologue de l’Assemblée nationale

Créé en 2011, le déontologue de l’Assemblée nationale a vu son rôle, ses missions et sa place évoluer profondément. Comme souligné par Mme Agnès Roblot-Troizier lors de son audition, le déontologue de l’Assemblée nationale a fait l’objet d’une « révolution qualitative et quantitative » à la suite des lois du 15 septembre 2017. Une révolution « qualitative » d’une part, en raison de son rôle désormais double, à la fois de conseiller mais également d’autorité de contrôle ([93]), et une révolution « quantitative » d’autre part, en lien avec l’augmentation importante du nombre de saisines dont il fait l’objet ([94]). Mme Agnès Roblot-Troizier et M. Christophe Pallez, son successeur et actuel Déontologue, ont chacun fait part à vos rapporteurs de plusieurs propositions, ayant pour objet d’améliorer l’action du Déontologue.

En premier lieu, le Déontologue actuel recommande d’envisager un « renfort de deux équivalents temps plein (ETP), par exemple un administrateur-adjoint et un assistant de direction et de gestion ». Actuellement, son équipe dispose de 10 ETP (une conseillère cheffe de division, deux administrateurs, deux administratrices-adjointes, trois assistants de direction et de gestion et une agente). Dans la mesure où vos rapporteurs proposent d’externaliser le contrôle des frais de mandat (cf. infra), il ne leur paraît pas pertinent, de ce point de vue, d’envisager une telle évolution.

En deuxième lieu, Mme Agnès Roblot-Troizier recommandait, à l’occasion de son audition, de transformer le Déontologue en une Commission de déontologie, composée de trois personnalités indépendantes (universitaires, magistrats honoraires, avocats, déontologues issus d’entreprises, etc.), qui fonctionnerait de manière collégiale. Cette recommandation dépasse toutefois le champ de l’évaluation conduite dans le cadre du présent rapport.

Enfin, aux termes de l’article 80-3 du Règlement de l’Assemblée nationale, le « déontologue est consulté sur les règles destinées à prévenir et à faire cesser les conflits d’intérêts ainsi que sur le code de déontologie des députés et le code de conduite applicable aux représentants d’intérêts. Il donne également un avis sur le régime de prise en charge des frais de mandat ainsi que sur la liste des frais éligibles ». Le même article prévoit que le Bureau définit les conditions dans lesquelles les avis rendus en application de ces dispositions sont rendus publics. Un choix différent a été fait au Sénat, l’article 91 septies du Règlement du Sénat prévoyant que « sauf décision contraire du Bureau, le comité [de déontologie] assure la publication des avis rendus, en application du présent article selon des modalités excluant le risque d’identification des personnes qui y sont mentionnées ». Mme Agnès Roblot-Troizier regrette que les Questeurs, a minima ne transmettent pas systématiquement ces avis au Bureau et a maxima qu’ils ne soient pas rendus publics. Dans son dernier rapport d’activité ([95]), elle indique avoir, dans le cadre de la révision de l’arrêté relatif aux frais de mandat décidée par le Bureau de l’Assemblée nationale le 14 octobre 2020, formulé des propositions dans « un avis dont elle regrette qu’il n’ait pas été publié, ni même porté in extenso à la connaissance des membres du Bureau » ([96]). Plus généralement, « aucun des avis rendus par la Déontologue après la réforme du Règlement, qu’il s’agisse de celui relatif à la réforme du code de déontologie ou de ceux relatifs à la modification de l’arrêté du Bureau relatif aux frais de mandat des députés n’a fait l’objet d’une publicité. Rien ne permet au demeurant de s’assurer que les membres du Bureau aient bien eu connaissance de ces avis avant de délibérer » ([97]).

Elle recommande de prévoir un régime de principe de publicité de ces avis, auquel le Bureau pourrait déroger au cas par cas. Dans la mesure où ces avis intéressent l’ensemble des députés, vos rapporteurs souscrivent pleinement à cette recommandation.

Partie III : une exigence de transparence réaffirmée

La transparence des responsables publics se trouve au cœur des moyens permettant de conforter la confiance des citoyens dans la vie politique ; elle a donc logiquement occupé une place centrale dans les lois du 15 septembre 2017. Les obligations déclaratives concernant la Présidence de la République ont été renforcées, tandis que celles intéressant les autres responsables publics ont connu d’importantes évolutions, qu’il conviendrait d’approfondir. S’agissant plus particulièrement du Parlement, les frais de mandat des députés et sénateurs ont fait l’objet d’une modernisation opportune, tandis que la pratique dite de la « réserve parlementaire » a été supprimée.

I. Le renforcement de la transparence concernant la PrÉsidence de la RÉpublique

A. La nouvelle obligation dÉclarative des candidats À l’Élection prÉsidentielle

L’article 1er de la loi organique du 15 septembre 2017 modifie la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962 relative à l’élection du Président de la République au suffrage universel afin de prévoir que les candidats à l’élection présidentielle remettent au Conseil constitutionnel une déclaration d’intérêts et d’activités.

Cette disposition a été introduite en première lecture au Sénat ([98]).

Les déclarations d’intérêts et d’activités remises par les candidats sont transmises à la HATVP, qui les rend publiques au moins quinze jours avant le premier tour du scrutin.

L’élection présidentielle de 2022 permettra, pour la première fois, l’application de cette disposition.

B. Le contrôle de l’Évolution du patrimoine du PrÉsident pendant le mandat

Depuis les « lois de transparence » de 1988 ([99]), tous les candidats à l’élection présidentielle sont astreints au dépôt d’une déclaration de situation patrimoniale, à peine de nullité de la candidature. De même, tous les candidats prennent l’engagement, en cas d’élection, de déposer avant l’expiration du mandat une nouvelle déclaration de situation patrimoniale, publiée au Journal officiel.

La loi organique du 15 septembre 2017 a complété ce dispositif.

En effet, comme précisé dans l’étude d’impact du projet de loi organique, « au regard des exigences de probité et d’intégrité qui pèsent sur le Président de la République, l’information des citoyens sur les variations du patrimoine de celui-ci durant son mandat est fondamentale ».

Aux termes de l’article 1er de la loi organique du 15 septembre 2017, la HATVP a désormais la possibilité d’émettre un avis public sur l’évolution du patrimoine du Président de la République. En effet, trente jours après le dépôt de la déclaration de situation patrimoniale remise à l’issue des fonctions (six mois au plus tôt et cinq mois au plus tard avant l’expiration du mandat), celle-ci est rendue publique et la HATVP peut assortir cette publication d’un avis.

Par ce dernier, la HATVP « apprécie, après avoir mis l’intéressé à même de présenter ses observations, la variation de la situation patrimoniale entre le début et la fin de l’exercice des fonctions présidentielles telle qu’elle résulte des déclarations, des observations que le déclarant a pu lui adresser ou des autres éléments dont elle dispose » ([100]).

S’il est trop tôt pour évaluer l’application de cette disposition ([101]), le double renforcement de l’information sur l’évolution du patrimoine du Président de la République et des prérogatives de la HATVP constitue une avancée salutaire, sur laquelle rien ne justifie de revenir. Il apparaît difficile, à l’inverse, à cadre constitutionnel inchangé, d’élargir le champ de l’avis de la HATVP. En effet, les dispositions issues de la loi organique n° 2013-906 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique, prévoyant un contrôle par la HATVP ([102]) des informations inscrites dans la déclaration de situation patrimoniale, avaient été censurées par le Conseil constitutionnel, au motif qu’elles risquaient d’altérer le processus électoral en portant atteinte à l’égalité devant le suffrage ([103]).

De même, le délai retenu de remise de la déclaration (entre 5 et 6 mois avant l’expiration du mandat ([104])), et par conséquent celui de la publication de l’avis, limitent toute atteinte à l’égalité devant le suffrage dans le cas où le Président de la République se présenterait à sa propre succession.

II. La modernisation du systÈme et du contrôle des frais de mandat des parlementaires

A. Un nouveau systÈme de frais de mandat

L’article 20 de la loi du 15 septembre 2017 a supprimé l’indemnité représentative de frais de mandat (IRFM), montant forfaitaire destiné à couvrir les frais liés à l’exercice des fonctions parlementaires, sur laquelle les citoyens ont pu « porter un regard soupçonneux » ([105]). Cette indemnité pouvait « servir par exemple à acheter (ou à rembourser un emprunt) puis revendre une permanence et le parlementaire de bénéficier d’une plus-value éventuelle. […]. En effet, l’utilisation de l’IRFM affranchie de l’impôt, étant réputée conforme à son objet, ne [pouvait] donner lieu à aucune vérification de l’administration » ([106]).

Cet article a ainsi inscrit dans l’ordonnance du 17 novembre 1958 que « le bureau de chaque assemblée, après consultation de l’organe chargé de la déontologie parlementaire, définit le régime de prise en charge des frais de mandat et arrête la liste des frais éligibles » ([107]).

Il permet le recours à trois types de prise en charge des frais de mandat :

– une prise en charge directe ;

– un remboursement sur présentation de justificatifs ;

– le versement d’une avance par l’assemblée dont les parlementaires sont membres, dans la limite de plafonds déterminés par le Bureau.

1. Le système mis en place au Sénat

Conformément à l’article 20 de la loi du 15 septembre 2017, le bureau du Sénat a fixé un nouveau régime de prise en charge des frais engagés par les sénateurs ([108]), en application depuis le 1er janvier 2018.

Le dispositif ainsi mis en place retient deux modalités de prise en charge des frais de mandat :

– le paiement direct par le Sénat de certaines prestations : frais de transport, affranchissement, taxis parisiens, téléphonie, dans la limite de plafonds définis ;

– le versement de quatre avances distinctes aux sénateurs : une avance « générale » versée mensuellement et adaptée à la situation particulière des sénateurs ultramarins ou représentant les Français établis hors de France ([109]), une avance pour les dépenses informatiques ou bureautiques ([110]), une avance au titre de l’hébergement parisien ([111]), et une avance au titre des obligations de représentation des sénateurs exerçant des fonctions particulières ([112]) (vice-présidents, questeurs, présidents de commission, rapporteurs généraux de commission, etc.)

L’arrêté mentionné supra précise également quels sont les grands principes auxquels les sénateurs sont soumis (le caractère raisonnable des dépenses, l’absence d’enrichissement personnel ne pouvant résulter de ces dispositions, etc.)

Les sénateurs doivent déclarer leurs dépenses au titre des avances sur l’application informatique prévue à cet effet, dénommée « Julia ». Cette dernière a été développée en interne et fonctionne sur ordinateur, tablette et smartphone. Elle comporte plusieurs fonctionnalités : la déclaration des frais, la mise à disposition d’un tableau de bord permettant le suivi des avances reçues et des dépenses réalisées, l’accès à un historique des dépenses déclarées et de leur justificatif et à un coffre-fort permettant de déposer des documents dont l’incidence est récurrente (loyer de permanence, acquisition de véhicule, etc.). Il existe 10 catégories de dépenses dans le référentiel et les dépenses doivent être déclarées selon une périodicité régulière, au plus tard le 15 janvier de l’année qui suit l’exercice clos.

Un « guide pratique des frais de mandat des sénateurs », daté de septembre 2020, est mis à disposition des sénateurs sur le site internet du Sénat.

2. Le système mis en place à l’Assemblée nationale

En application des dispositions de la loi du 15 septembre 2017, le bureau de l’Assemblée nationale a adopté un arrêté, le 29 novembre 2017 ([113]) qui détermine la liste des frais admis. L’article 1er de cet arrêté précise les principes généraux entourant la liste des frais de mandat pris en charge par l’Assemblée nationale et énumère la liste des dépenses insusceptibles d’être prises en charge. Il prévoit notamment, comme celui du Sénat, que ces dépenses doivent avoir un « caractère raisonnable ».

L’Assemblée nationale a fait le choix de mettre en place un triple système, incluant des remboursements, des prises en charge directes et une avance.

Pour chacune des grandes catégories de dépenses (hébergement et repas, déplacements, formation, etc.), l’arrêté mentionné supra détermine la liste des frais de mandat faisant l’objet d’une prise en charge directe, d’un remboursement sur justificatifs et ceux imputables sur l’avance mensuelle de frais de mandat ([114]).

Le recours à un expert-comptable, pour tenir et vérifier le relevé des frais, est remboursé sur justificatif par l’Assemblée nationale. Le recours à un expert-comptable est obligatoire pour les frais engagés depuis le 1er janvier 2019 ([115]).

Depuis avril 2021, une « foire aux questions » (FAQ) a été mise en ligne sur l’intranet des députés pour mieux faire connaître la liste des dépenses éligibles. L’annexe n° 3 du dernier rapport d’activité du Déontologue ([116]) contient en outre un grand nombre d’éléments permettant d’informer les parlementaires sur l’usage autorisé de leur avance mensuelle de frais de mandat.

B. des modalitÉs de contrôle RENFORCÉES

D’après l’article 4 sexies de l’ordonnance de 1958, dans sa rédaction modifiée par l’article 20 de la loi du 15 septembre 2017, : « le bureau de chaque assemblée détermine également les modalités selon lesquelles l’organe chargé de la déontologie parlementaire contrôle que les dépenses donnant lieu aux prises en charge directes, remboursements et avances […] correspondent à des frais de mandat » ([117]).

1. Les modalités de contrôle au Sénat

Les biens et les services pris en charge directement par le Sénat « ne font pas l’objet d’un contrôle » ([118]). Le Comité de déontologie peut toutefois solliciter du Conseil de Questure la transmission d’informations relatives à ces dépenses pour faciliter sa mission.

Le Comité de déontologie parlementaire assure en revanche, conformément à la loi, le contrôle des dépenses imputées sur les avances. Les opérations de contrôle débutent postérieurement à l’apurement annuel des dépenses engagées et sont définies et conduites par le Comité de déontologie qui établit un programme avant le 15 mars qui suit l’exercice clos. Le Comité veille à ce que chaque sénateur fasse l’objet d’un examen au cours de son mandat.

Comme prévu par l’article 18 de l’arrêté n° 2017-272, le Comité de déontologie peut se faire assister par une expertise extérieure mise en œuvre par un organisme tiers. Le Sénat a, en application de cette disposition, recours au Conseil supérieur de l’Ordre des experts-comptables, dans les conditions définies par une convention tripartite signée le 6 juin 2018. À l’occasion de son audition par vos rapporteurs, M. Arnaud Bazin, sénateur et président du Comité de déontologie parlementaire, a indiqué à vos rapporteurs que les sénateurs étaient contrôlés par entre 30 et 35 experts-comptables, appartenant à deux cabinets distincts ([119]). Le Conseil supérieur et le Comité de déontologie interviennent respectivement dans un deuxième et un troisième temps. M. Arnaud Bazin a également précisé que ce contrôle, réalisé par des « tiers de confiance », était bien accepté par les sénateurs.

Concrètement, le Conseil supérieur de l’Ordre des experts-comptables procède à la sélection de ses membres pour l’assister dans la conduite des opérations de contrôle qui lui sont confiées par le Comité de déontologie. Deux modalités de contrôle coexistent ([120]) :

– le contrôle approfondi de sénateurs sélectionnés selon un tirage aléatoire conforme à la représentation proportionnelle des groupes politiques et des sénateurs n’appartenant à aucun groupe politique, et de sénateurs désignés selon un tirage aléatoire parmi les sénateurs non contrôlés au titre de la première sélection. Chaque sénateur doit être soumis au moins une fois à un contrôle approfondi avant le terme de son mandat. Ce type de contrôle comporte des vérifications de justificatifs pour chacune des catégories de frais de mandat et est effectué sur la base d’un échantillon représentant 40 à 60 % du total annuel des frais de mandat du sénateur ;

– le contrôle transversal des frais de mandat des sénateurs non soumis au contrôle approfondi : le contrôleur procède à des sondages qui lui permettent de contrôler 20 à 30 % du total annuel des frais de mandat.

nombre de sÉnateurs contrôlÉs au titre de chaque type de contrôle

Source : rapport d’activité du Comité de déontologie parlementaire du Sénat pour l’année parlementaire 2019–2020.

D’après le Comité de déontologie parlementaire, ces modalités de sélection ont démontré leur « robustesse en vue de satisfaire les exigences réglementaires : garantir un contrôle approfondi des justificatifs annuels de chaque sénateur au moins une fois avant le terme normal de son mandat et assurer en permanence un aléa suffisant pour que le type de contrôle auquel les justificatifs du sénateur sont soumis demeure imprévisible » ([121]).

Au terme de ces opérations, une réunion de restitution des difficultés relevées a lieu au cours des mois de mai ou juin de l’année du contrôle. Le cas échéant après échange avec le sénateur concerné, le Conseil supérieur de l’ordre des experts-comptables remet au Comité de déontologie un document précisant, pour chaque sénateur, les suspicions d’irrégularités, observations ou recommandations. Il lui remet également un rapport général.

Lorsque le Comité constate une irrégularité, il en informe le sénateur intéressé et lui donne la possibilité d’être entendu et de formuler des observations écrites. Si le sénateur le demande, il est entendu par le Comité.

Le Comité de déontologie parlementaire établit la liste des sénateurs dont l’examen de la situation a révélé des erreurs d’imputation ou des irrégularités. Cette liste est communiquée au Président du Sénat et aux Questeurs. En cas d’imputation d’une somme non justifiée, le sénateur doit la rembourser sur ses deniers propres. Le Président du Sénat peut demander au Comité un nouvel examen de la situation d’un sénateur ; il peut également saisir le Bureau du Sénat du cas d’un sénateur.

2. Les modalités de contrôle à l’Assemblée nationale

Aux termes de l’arrêté n° 12/XV du Bureau de l’Assemblée nationale du 29 novembre 2017 relatif aux frais de mandat des députés, le contrôle des frais de mandat directement pris en charge par l’Assemblée nationale ou remboursés sur justificatifs est assuré par les services de l’Assemblée nationale, sous l’autorité des questeurs. Ces derniers ordonnancent les dépenses. Après liquidation de la dépense, le Déontologue peut exercer tout contrôle sur celle-ci et se faire communiquer toute pièce justifiant sa prise en charge.

Le contrôle des autres frais de mandat, ceux pris en charge au moyen de l’avance versée mensuellement aux députés, est exercé par le Déontologue.

Ce second contrôle emprunte deux modalités

– en fin d’exercice annuel, sur l’ensemble des comptes du député ;

– en cours d’exercice, à tout moment, sur des dépenses imputées par le député sur son avance de frais.

S’agissant du contrôle annuel, il est organisé « de sorte que tout député soit contrôlé au moins une fois au cours d’une même législature, de manière aléatoire, par sondage ou échantillon d’une ampleur suffisante pour être considéré comme significatif » ([122]). Le choix du tirage au sort afin de constituer l’échantillon des députés faisant l’objet d’un contrôle annuel s’explique selon le Déontologue, par « le nombre limité des fonctionnaires de la division de la déontologie » ([123]). En pratique, le tirage au sort est effectué au plus tard le 15 février suivant l’année contrôlée, à partir de la liste des députés en fonction au 31 décembre de l’année contrôlée, dont sont exclus, d’une part, les députés qui ont déjà fait l’objet d’un contrôle annuel au cours de la législature, et, d’autre part, les députés dont le mandat a cessé au cours de l’année considérée ([124]). En 2019, 144 députés ont été tirés au sort pour faire l’objet d’un contrôle au titre de l’année 2018 ; en 2020, 145 autres députés l’ont été au titre de l’exercice 2019.

S’agissant du contrôle en cours d’exercice, le tirage au sort est effectué au cours de l’année considérée, à la demande du Déontologue et dans un délai de trois semaines au plus tard suivant sa demande. Le tirage est effectué à partir de la liste des députés en fonction au 1er janvier de l’année considérée, à laquelle sont ajoutés les députés entrés en fonction entre le 1er janvier de l’année considérée et la date de la réunion au cours de laquelle a lieu le tirage au sort. Il était prévu que 50 députés soient tirés au sort en 2019, en 2020, en 2021 et en 2022 ([125]). Cependant, les retards pris dans le cadre des contrôles lors des années 2019 et 2020 n’ont pas permis la réalisation de ce contrôle. Comme souligné par le Déontologue dans sa contribution écrite « l’année 2021 étant la première année où ce contrôle pourra être effectué, le recul manque pour en apprécier l’efficacité ».

En mai 2018, les Questeurs ont sollicité la Commission nationale des commissaires aux comptes pour élaborer un référentiel de contrôle des frais de mandat. Sur le fondement d’une convention conclue le 30 juillet 2018, la Commission a établi un référentiel de contrôle, de nature à définir une méthodologie permettant de s’assurer du respect des exigences fixées par l’arrêté du Bureau n° 12/XV du 29 novembre 2019 relatif aux frais de mandat des députés et de garantir que chaque député soit traité à l’identique. Dans la pratique, le contrôle consiste à rechercher, pour chaque dépense, si celle-ci a une trace dans le relevé bancaire du compte consacré à l’AFM, si elle est éligible au regard de l’arrêté, si une pièce justificative lui est associée, si elle paraît raisonnable, si elle n’a pas fait l’objet d’un remboursement par un service de l’Assemblée et si, enfin, elle fait l’objet d’une imputation correcte dans le tableau de suivi des dépenses.

En cas de manquement constaté par le Déontologue aux règles, le député peut contester le projet de conclusion du Déontologue auprès de ce dernier dans un délai de 21 jours francs à compter de sa réception. Le Déontologue transmet au Bureau (de manière anonyme), les contestations auxquelles il ne souhaite pas faire droit et les motifs de sa position. La délégation du Bureau chargée de l’application du statut du député examine les contestations et se prononce sur l’éligibilité des dépenses ou fait rapport au Bureau si elle le juge nécessaire. La délégation du Bureau informe le Déontologue des décisions prises. Ce dernier procède ensuite au réexamen des projets de conclusions de l’ensemble des députés contrôlés au titre de l’exercice en cause, compte tenu des décisions qui lui ont été communiquées et notifie ensuite aux députés contrôlés les conclusions définitives ([126]).

C. un bilan du nouveau systÈme de frais de mandat globalement positif

1. Un bilan globalement positif

a. S’agissant du système de prise en charge des frais de mandat

Comme souligné par le Déontologue dans sa contribution écrite aux travaux de la mission, « le nouveau système mis en œuvre à la suite des lois confiance de 2017 a permis une très nette amélioration des garanties apportées quant à l’usage des fonds publics au titre des frais de mandat ».

À l’Assemblée nationale, 61,6 % des députés ayant répondu à la consultation conduite par vos rapporteurs considèrent que le système actuel de prise en charge des dépenses liées à l’exercice du mandat est satisfaisant. 67,2 % d’entre eux estiment que la liste des dépenses susceptibles d’être prises en charge par l’avance pour frais de mandat est adaptée.

La principale critique adressée par les députés sur le système des frais de mandat porte sur sa complexité. Dans leur contribution écrite, les Questeurs soulignent également que le « dispositif est effectivement complexe et souvent mal compris. Par exemple, les dépenses de taxi peuvent faire l’objet d’une prise en charge directe, d’un remboursement sur justificatifs ou d’une prise en charge par l’AFM ». Vos rapporteurs ont entendu ces remarques mais considèrent qu’une réforme de grande ampleur consistant à fusionner les différents modes de prise en charge, qui aurait pour conséquence une augmentation apparente de l’avance pour frais de mandat, qui deviendrait l’unique moyen de prise en charge des frais de mandat, risquerait de ne pas être comprise par les citoyens. Comme précisé par les Questeurs, la réflexion sur la fusion des enveloppes « se poursuit et pourra être proposée au Collège des Questeurs lors de la prochaine législature » ([127]).

b. S’agissant des modalités de contrôle des frais de mandat

« Le système adopté par l’Assemblée nationale, comme celui adopté par le Sénat, permet bien de contrôler en pratique l’usage fait par les députés de leur frais de mandat » ([128]) d’après le déontologue de l’Assemblée nationale. Pour le Collège des Questeurs, « la réforme est un succès et représente une véritable révolution par rapport aux pratiques précédentes. Les députés n’avaient alors aucun compte à rendre concernant l’utilisation de leurs frais de mandat. Cette époque est heureusement révolue ».

À l’Assemblée nationale, la campagne de contrôle de l’année 2018 a été jugée « chaotique » par Mme Agnès Roblot-Troizier, Déontologue alors en exercice. En cause, principalement, une insuffisance de moyens humains et une acculturation alors encore imparfaite des parlementaires aux exigences déontologiques. Le contrôle de l’année suivante s’est déroulé dans des conditions correctes et selon l’actuel Déontologue, M. Christophe Pallez, « la campagne de contrôle 2020 […] semble confirmer cette nette amélioration ». Les dossiers traités en 2020 sont semble-t-il mieux présentés et plus rigoureusement tenus qu’en 2018 et 2019. Le Déontologue en conclut qu’il « ne semble pas souhaitable de faire évoluer fondamentalement les modes de contrôle » ([129]).

Dans leur contribution écrite aux travaux de la mission, les Questeurs saluent également le fait que le Déontologue soit amené, dans l’exercice de son contrôle, à formuler des propositions d’évolution de la liste des dépenses éligibles qu’il soumet au Collège des Questeurs, pour adoption par le Bureau. Cette procédure « a permis plusieurs évolutions de l’arrêté, la dernière datant de janvier 2021, autorisant notamment la prise en charge sur l’AFM des actions de renforcement de la cohésion des équipes (teambuilding) ». Cette méthode « permet de se situer au plus près des besoins des députés et d’identifier les évolutions concrètes nécessaires » ([130]).

52,8 % des députés ayant pris part à la consultation estiment que le contrôle opéré par le Déontologue et le Bureau sur les frais de mandat est approprié. Certains regrettent toutefois la « lourdeur administrative » des modalités de contrôle et formulent des critiques sur les demandes de justificatif concernant des montants jugés « dérisoires ».

2. Les évolutions proposées

Pour l’Assemblée nationale, vos rapporteurs formulent les propositions d’amélioration suivantes.

a. Assurer une meilleure connaissance de la part des députés et des collaborateurs de la liste des dépenses prises en charge au titre de l’avance

Comme indiqué supra, une FAQ a été mise en ligne sur l’intranet des députés et l’annexe n° 3 du dernier rapport d’activité de Mme Agnès Roblot-Troizier contient des informations sur l’usage de l’AFM.

Il est indéniable qu’un certain temps est nécessaire pour que la liste des dépenses prises en charge soit bien connue des députés et parfaitement intégrée. Les rapporteurs appellent toutefois à profiter du début de la prochaine législature pour diffuser plus largement la liste, auprès des députés comme des collaborateurs, et à faire un important effort de pédagogie.

b. Rendre obligatoire le recours à une application centralisée permettant d’inscrire toutes les dépenses et leurs justificatifs

Une application est d’ores et déjà proposée aux députés depuis le 1er janvier 2019 : il s’agit de l’application « Jenji ». Toutefois, son usage est facultatif et selon Mme Agnès Roblot-Troizier, très peu de députés l’utilisent : « sur la campagne portant sur l’exercice 2019, seulement 6 députés y ont eu recours » ([131]). Cet usage limité peut s’expliquer par l’existence, depuis le 1er janvier 2019, d’une obligation de recourir à un expert-comptable. Ces derniers disposant de leur propre application, ils sont souvent réticents à en changer et demandent qu’un système de passage entre leur application et « Jenji » soit mis en place.

Mme Agnès Roblot-Troizier appelle dans son dernier rapport d’activité à « rendre obligatoire le recours à une application centralisée pour l’enregistrement des dépenses » ([132]). Elle explique notamment que le travail de contrôle du Déontologue s’en trouverait grandement facilité, dans la mesure où tous les dossiers seraient présentés de la même façon et facilement exploitables. De la même manière, cette évolution faciliterait la tâche des députés eux-mêmes, dont les dossiers seraient constitués plus aisément et plus rapidement.

Ces arguments ont convaincu vos rapporteurs. La question de la mise en place d’un système facilitant le passage de l’application utilisée par les experts-comptables à « Jenji » doit ainsi être étudiée.

c. Faire appel à des experts-comptables pour le contrôle des dépenses

Les rapporteurs recommandent que la procédure de contrôle fasse intervenir des experts-comptables. Cette réforme, inspirée de la pratique du Sénat, a été appelée de ses vœux par Mme Agnès Roblot-Troizier, dans son dernier rapport d’activité et à l’occasion de son audition par vos rapporteurs. En effet, à l’Assemblée nationale, le choix a été fait de faire appel à des ressources internes pour assurer le contrôle des frais de mandat, cette modalité de contrôle ayant semblé plus sûre aux députés. Comme souligné par Mme Agnès Roblot-Troizier, « ce n’était pas [le choix] qui était fait dans le projet d’arrêté initialement soumis au Bureau » ([133]).

Cette évolution présenterait plusieurs avantages :

– limiter la durée du contrôle à quelques mois, à l’instar du Sénat, dans la mesure où le choix d’un contrôle en interne ne permet aujourd’hui pas, au regard des moyens humains consacrés à cette tâche, d’assurer le contrôle aussi rapidement ([134]) ;

– faire intervenir un « tiers de confiance » disposant d’un regard extérieur au sein d’une procédure pour l’instant strictement interne à l’Assemblée nationale ;

– décharger les fonctionnaires de la division de la déontologie d’une part importante de leur travail, ce qui permettrait de les redéployer sur d’autres tâches, en envisageant par exemple un apurement annuel ([135]) de l’avance de frais de mandat ;

– en matière « d’apparence », elle serait source d’une plus grande confiance.

d. Clarifier les modalités de communication entre le Déontologue et les députés

Dans son dernier rapport d’activité, Mme Agnès Roblot-Troizier a réclamé une clarification des modalités de communication avec les députés. En effet, le choix a été fait d’adresser les courriers informant les députés qu’ils feront l’objet d’un contrôle ainsi que les projets de conclusions et les conclusions par la voie postale, à leur domicile. Les demandes de précision ont en revanche été adressées par courriel lorsque les députés le souhaitaient, sur l’adresse indiquée à la division de la déontologie. Comme elle le souligne « la mise en place d’une messagerie privée destinée aux échanges confidentiels aurait dû permettre de simplifier les échanges et de les rendre plus fluides » ([136]).

III. La suppression de la rÉserve parlementaire

A. Une suppression qui, dans son principe, continue de faire débat

1. Le fonctionnement et la suppression de la réserve parlementaire

Mise en place à partir de 1973 à l’Assemblée nationale et de 1989 au Sénat, la pratique dite de la réserve parlementaire ne reposait sur aucun fondement juridique. Le dispositif fonctionnait en plusieurs temps :

– lors de l’année n-1, l’enveloppe globale de la réserve parlementaire faisait l’objet d’un accord entre le Gouvernement et les deux assemblées ;

– à l’automne de l’année n-1, les groupes parlementaires recueillaient les propositions de subventions de leurs membres et les notifiaient à la commission des finances de leur assemblée, chargée de contrôler l’exhaustivité des informations transmises et le respect de l’enveloppe globale ;

– lors de l’examen du projet de loi de finances pour l’année n, l’inscription des crédits s’effectuait par voie d’amendement gouvernemental ;

– enfin, l’exécution de ces crédits était réalisée par les différents ministères en conformité avec les intentions des parlementaires.

L’article 54 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances, dans sa version modifiée par l’article 11 de la loi organique n° 2013-906 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique, a renforcé le contrôle opéré sur cette pratique, en prévoyant que devait être jointe aux projets de loi de règlement la liste des subventions versées sur proposition du Parlement (en indiquant notamment pour chaque subvention versée le nom du bénéficiaire, le montant, la nature du projet financé, etc.). De surcroît, à partir de 2013 pour l’Assemblée nationale et de 2014 pour le Sénat, les deux chambres ont publié sur leur site internet la liste des subventions versées au titre de la réserve parlementaire, en open data.

Principaux éléments chiffrés sur la réserve parlementaire (pour l’année 2016)

Source : Rapports de la commission des Lois de l’Assemblée nationale sur les projets de loi pour la régulation de la vie publique, Mme Yaël Braun-Pivet, XVe législature, nos 105 et 106, 20 juillet 2017.

Les crédits ouverts en loi de finances pour 2017 ([137]) pour la réserve parlementaire s’élevaient à 146 millions d’euros, dont 89,7 millions d’euros pour l’Assemblée nationale et 56,3 millions d’euros pour le Sénat.

L’article 14 de la loi organique du 15 septembre 2017 a supprimé la pratique de la réserve parlementaire. Son premier alinéa dispose en effet : « Il est mis fin à la pratique dite de la réserve parlementaire, consistant en l’ouverture de crédits en loi de finances par l’adoption d’amendements du Gouvernement reprenant des propositions de membres du Parlement en vue du financement d’opérations déterminées. »

2. Une suppression qui, quatre ans plus tard, continue de faire débat

Le bilan de la suppression de la réserve parlementaire a largement divisé les députés ayant répondu à la consultation conduite par vos rapporteurs. À la question, « quelles conséquences la suppression de la "réserver parlementaire" a-t-elle eues sur votre manière d’exercer votre mandat, et sur le tissu associatif et les collectivités locales de votre circonscription ? », les députés ont en effet fait état d’avis particulièrement contrastés.

Extraits des rÉponses reçues de la part des dÉputÉs consultÉs

a. Selon votre rapporteure, une suppression qui reste pertinente dans son principe

Selon votre rapporteure, les arguments ayant motivé en 2017 le choix du législateur de supprimer la réserve parlementaire sont encore d’actualité aujourd’hui.

D’une part, comme rappelé par l’étude d’impact du projet de loi organique rétablissant la confiance dans l’action publique ([138]), le caractère discrétionnaire de la réserve parlementaire rendait cette pratique inadéquate et « contraire à l’objectif de transparence et de bon usage des deniers publics ». L’existence de la réserve parlementaire alimentait en effet une suspicion des citoyens face à un usage jugé arbitraire et clientéliste des deniers publics. Dans le référé n° 71261 du 17 novembre 2014 sur les subventions pour travaux divers d’intérêt local, la Cour des comptes relevait des concentrations des fonds versés au titre de la réserve parlementaire sur certaines communes et soulignait que les subventions ainsi octroyées s’additionnaient parfois sans coordination avec d’autres mécanismes d’aide à l’investissement public local.

La suppression de la réserve parlementaire est en cela perçue comme un progrès par les associations de lutte contre la corruption entendues par vos rapporteurs. Regards citoyens, notamment, considère qu’il s’agit « d’une bonne chose car cela posait un vrai problème en termes de confiance » ([139]) et Transparency International France souligne qu’elle était « sans nul doute une des dispositions les plus attendues et [l’association] s’en est félicitée » ([140]).

D’autre part, cette pratique constituait une anomalie institutionnelle. Il s’agissait en premier lieu d’un contournement de l’article 40 de la Constitution qui prévoit que les propositions et amendements formulés par les membres du Parlement ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour conséquence soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l’aggravation d’une charge publique. En second lieu, et comme rappelé par M. François Bayrou à l’occasion de son audition, rien ne justifie, d’un point de vue constitutionnel, que des parlementaires distribuent des fonds, mission qui relève du pouvoir exécutif.

Votre rapporteure est sensible, néanmoins, aux arguments consistant à dire que la suppression de la réserve parlementaire a pu nuire à l’ancrage local des parlementaires et à l’intensité de leurs relations avec le tissu associatif et les élus locaux, et souligne l’intérêt des réflexions en cours sur la dimension locale de l’exercice du mandat de député.

b. Selon votre rapporteur, la nécessité de rétablir la pratique

D’après votre rapporteur, et conformément à ses craintes d’ores et déjà exprimées en 2017, la suppression de la réserve parlementaire a eu deux effets particulièrement délétères.

En premier lieu, cette disposition a distendu les relations existant entre les parlementaires d’un côté, et le tissu associatif et les élus locaux d’un autre. Elle a soustrait aux parlementaires un moyen d’action précieux, qui leur permettait d’être en dialogue constant et constructif avec les associations de leur circonscription et les élus locaux. Cette évolution négative a été soulignée par de nombreux députés consultés. La nomination des parlementaires dans des commissions départementales ne remplace pas de manière satisfaisante la réserve parlementaire : c’est au contraire moins de temps encore sur le terrain, au contact de la population et à l’écoute de nos concitoyens. Alors que seulement 39 % des Français déclarent avoir confiance en leurs députés, contre par exemple 64 % en leurs élus municipaux ([141]), il semble aujourd’hui nécessaire de rétablir la réserve parlementaire, pour redonner aux parlementaires de véritables moyens d’agir localement.

En second lieu, votre rapporteur a pu constater, sur le terrain, que la suppression de la pratique de la réserve parlementaire avait eu pour effet de priver les associations de certains financements, en général de tout petits montants (quelques centaines d’euros pour refaire la peinture d’un vestiaire, l’achat de quelques maillots pour l’équipe sportive locale, etc.) pourtant indispensables au bouclage du financement de telle ou telle action.

Il recommande, dès lors, de rétablir la pratique de la réserve parlementaire, en prévoyant des critères d’attribution géographique précis et des plafonds, et rendant publique la liste des bénéficiaires, tout en conservant la souplesse du dispositif pour préserver toute son utilité.

B. Des dispositifs de remplacement JUGéS peu satisfaisants

1. Les fonctionnements du « FDVA 2 » et de la DETR

En loi de finances pour 2018, le montant précédemment attribué au titre de la réserve parlementaire a été partiellement redéployé au sein du fonds pour le développement de la vie associative (FDVA) et de la dotation d’équipement des territoires ruraux (DETR).

a. Le fonds pour le développement de la vie associative (FDVA)

Le fonds pour le développement de la vie associative (FDVA) a été créé par le décret n° 2011-2121 du 30 décembre 2011 relatif au fonds pour le développement de la vie associative. L’article 272 de la loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020 lui a donné un fondement législatif.

Avant 2018, le FDVA était uniquement un fonds de soutien aux associations visant à financer la formation des bénévoles. Depuis 2018, il finance également le fonctionnement des associations et leurs projets innovants, en substitution des fonds auparavant attribués par les parlementaires dans le cadre de la réserve parlementaire.

Le FDVA est ainsi aujourd’hui subdivisé en deux fonds distincts :

– le « FDVA 1 », le fonds « historique » qui a pour principal objet de soutenir le développement de la vie associative à travers des actions de formation des bénévoles organisées par les associations. Il a également vocation à faciliter la réalisation d’études pour développer la vie associative ou l’expérimentation de nouveaux services porteurs d’innovation sociale ([142]) ;

– le « FDVA 2 », le « nouveau » fonds qui, depuis 2018, attribue aux associations une part des fonds anciennement versés au titre de la réserve parlementaire.

Le choix qui a été fait de confier les crédits de la réserve visant à financer le secteur associatif au FDVA plutôt que de créer un fonds supplémentaire découle du fait que le FDVA était « déjà destiné à accompagner tous les secteurs associatifs, sur tout le territoire et déjà construit autour d’une gouvernance permettant une expertise du maillage et des besoins territoriaux des associations » ([143]).

L’octroi des subventions fonctionne selon une logique d’appels à projets au niveau départemental ([144]). La demande de subvention s’effectue de manière dématérialisée via le « compte asso » (http://lecompteasso.associations.gouv.fr).

b. La dotation d’équipement des territoriaux ruraux (DETR)

La dotation d’équipement des territoires ruraux (DETR) a été créée par l’article 179 de la loi de finances pour 2011 ([145]). Elle résulte de la fusion de la dotation globale d’équipement (DGE) des communes et de la dotation de développement rural (DDR). Elle a pour objet de soutenir l’investissement local dans les collectivités rurales du bloc communal.

En 2018, les crédits attribués à la DETR ont été révisés à la hausse, pour intégrer une partie de la réserve parlementaire consacrée aux collectivités locales.

L’article L. 2334-33 du code général des collectivités territoriales établit la liste des entités pouvant bénéficier de la DETR (par exemple certains EPCI, les communes dont la population n’excède pas 2 000 habitants dans les départements de métropole et 3 500 habitants dans les départements d’outre-mer, etc.).

La DETR fonctionne selon une logique d’appels à projets. Ces derniers sont lancés chaque année par le préfet de département, en décembre ou en janvier. La demande est ensuite adressée par le maire ou le président de l’EPCI concerné ; elle est accompagnée d’un dossier comportant plusieurs pièces (la délibération du conseil municipal ou communautaire approuvant l’opération et ses modalités de financement, une notice explicative du projet, etc.).

Après avoir consulté une commission d’élus présentée infra, le préfet de département arrête chaque année la liste des opérations subventionnées. L’article L. 2334-36 du code général des collectivités territoriales permet au préfet de département d’attribuer les crédits « en vue de la réalisation d’investissements, ainsi que de projets dans le domaine économique, social, environnemental, sportif et touristique ou favorisant le développement ou le maintien des services publics en milieu rural ». Le champ des projets éligibles est ainsi très large.

2. Propositions d’améliorations

À la question « estimez-vous que les dispositifs qui se sont substitués à la réserve parlementaire fonctionnent de manière satisfaisante ? », 88 % des députés ayant participé à la consultation conduite par vos rapporteurs ont répondu par la négative. Cette insatisfaction quasi unanime a plusieurs explicitations.

a. Des dispositifs sous-dotés

i. Le « FDVA 2 »

Le « FDVA 2 » a été abondé pour 2018 et pour 2019 à hauteur de 25 millions d’euros par an. Pour tenir compte des effets de la crise de la Covid-19 sur le monde associatif, le « FDVA 2 » a néanmoins disposé d’une dotation supplémentaire de 5 millions d’euros en 2020, prévue par la loi n° 2020-1473 du 30 novembre 2020 de finances rectificative pour 2020.

L’article 272 de la loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020 précise que le « FDVA 2 » est, à compter du 1er janvier 2021, abondé par l’apport d’une quote-part des fonds des comptes bancaires inactifs des associations déposés à la Caisse des dépôts et des consignations et des contrats d’assurance vie en déshérence.

Dotation du « FDVA 2 »

Dans le projet de loi de finances pour 2017, sur les 146 millions d’euros prévus au titre de la réserve parlementaire, 60 millions d’euros étaient destinés aux associations et fondations. Le montant total des subventions distribuées au titre du « FDVA 2 », bien qu’en net progrès, reste ainsi largement inférieur à celui de la réserve parlementaire.

ii. La DETR

En 2018, le montant alloué à la DETR a été porté à 1 046 millions d’euros en autorisations d’engagement, en augmentation de 50 millions d’euros par rapport à 2017 pour tenir compte du redéploiement d’une partie des crédits de la réserve parlementaire. Depuis 2018, ce montant est resté stable.

Le montant supplémentaire alloué à la DETR est ainsi inférieur de 36 millions d’euros aux 86 millions d’euros prévus pour les collectivités locales en loi de finances pour 2017 dans le cadre de la réserve parlementaire.

Dans la mesure où la suppression de la pratique de la réserve parlementaire ne justifie en rien que les montants des subventions à destination du secteur associatif et des collectivités locales soient révisés à la baisse, vos rapporteurs recommandent de doter le « FDVA 2 » et la DETR d’un niveau de crédits agrégé équivalent à celui prévu pour la réserve parlementaire en loi de finances pour 2017.

S’agissant du « FDVA 2 », ce constat d’une insuffisante dotation est d’ailleurs corroboré par MM. Jean-Noël Barrot, Frédéric Descrozaille et votre rapporteur, M. Philippe Gosselin, dans leur rapport d’information sur la concrétisation des lois ([149]). Le groupe de travail « Soutenir les petites associations » souligne en effet que « près de 60 % des demandes de FDVA 2 ne seraient pas satisfaites faute de crédits suffisants ».

b. Assurer une plus grande publicité des dispositifs

Il est apparu à vos rapporteurs que les dispositifs ayant succédé à la réserve parlementaire n’étaient pas suffisamment connus du tissu associatif local et des collectivités.

S’agissant du FDVA en particulier, le groupe de travail « Soutenir les petites associations » mentionné supra, a montré que sur 9 élus locaux interrogés lors d’un déplacement à Segré-en-Anjou Bleu, seuls 4 avaient connaissance du « FDVA 2 ». Il recommande donc l’élaboration d’un document recensant les différentes aides et les modalités d’attribution, qui serait utile aux associations et aux collectivités qui les accompagnent.

De manière plus générale, 88 % des députés ayant répondu au questionnaire qui leur avait été adressé par vos rapporteurs ont souligné que les acteurs n’avaient pas suffisamment connaissance des nouveaux outils venus remplacer la réserve parlementaire. Un tel chiffre impose une action forte et volontariste de communication en la matière

c. Axer davantage le « FDVA 2 » sur les aides au fonctionnement

D’autre part, et comme souligné également par le groupe de travail mentionné supra dont les conclusions sont présentées dans le rapport d’information sur la concrétisation des lois, il convient d’« axer davantage le "FDVA 2" sur l’aide au fonctionnement des associations », et moins sur les aides à l’innovation. Comme indiqué par la direction de la jeunesse, de l’éducation populaire et de la vie associative (DJEPVA) à vos rapporteurs, en 2020, les subventions pour le fonctionnement global des associations représentaient 58 % des soutiens accordés ([150]).

Si le ministère considère que la proportion des aides attribuées pour le fonctionnement des associations est satisfaisante, vos rapporteurs adhèrent quant à eux à la recommandation faite dans le rapport sur la concrétisation des Lois, qui rappelle que « les acteurs auditionnés ont, dans leur grande majorité, indiqué que le FDVA 2 était trop centré sur l’aide aux projets innovants ».

d. Renforcer le rôle des parlementaires dans la gouvernance de ces dispositifs

i. Le rôle des parlementaires dans la gouvernance du FDVA

L’octroi des concours financiers dans le cadre du FDVA intervient sur « décision du ministre chargé de la vie associative ou du préfet de région […] » ([151]) , après avis de certaines instances consultatives. Les parlementaires sont associés aux deux instances consultatives suivantes :

– le Comité consultatif national, qui comprend le ministre chargé de la vie associative (qui en assure la présidence), 11 représentants des ministres concernés ([152]), un député et un sénateur ([153]) et 11 personnalités qualifiées désignées par arrêté du ministre chargé de la vie associative ([154]). Ce comité est consulté chaque année sur les priorités de financement en matière de formations, d’expérimentations et d’études, la répartition des crédits destinés à chacun des objets du fonds, le document de synthèse des propositions de financement relatives aux projets d’expérimentations, d’études et d’actions de formation adressés par des associations et organisés au plan national ou dans le cadre de deux régions au moins et les actions de formation destinées aux bénévoles et éligibles au compte d’engagement citoyen organisées au plan national ou dans le cadre de deux régions au moins ;

– le Collège départemental consultatif de la commission régionale du fonds présidé par le préfet du département ou son représentant, composé de 3 représentants des maires des communes et présidents d’EPCI à fiscalité propre, du représentant du conseil départemental désigné pour participer à la commission régionale et de 4 personnalités qualifiées. Il émet un avis sur les priorités et les propositions de financements et le transmet à la commission régionale. Depuis le vote de l’article 7 de la loi n° 2021-875 du 1er juillet 2021 visant à améliorer la trésorerie des associations, « chaque collège départemental consultatif […] comprend l’ensemble des députés et sénateurs élus dans le département […] lorsque le département […] compte moins de cinq parlementaires ». Lorsque le département comprend cinq parlementaires ou plus, le collège départemental comprend deux députés et deux sénateurs et un suppléant.

ii. Le rôle des parlementaires dans la gouvernance de la DETR

Une fois les projets présentés conformément à la procédure présentée supra, le préfet de département consulte une commission d’élus, instituée dans chaque département aux termes de l’article L. 2334-37 du code général des collectivités territoriales. Celle-ci est composée des représentants des maires de certaines communes, des présidents de certains EPCI à fiscalité propre, et, depuis le 1er janvier 2018 ([155]), de l’ensemble des députés et sénateurs élus dans le département lorsque celui-ci compte moins de cinq parlementaires ou, pour les départements comptant cinq parlementaires ou plus, de deux députés et deux sénateurs désignés respectivement par l’Assemblée nationale et par le Sénat. La commission fixe chaque année les catégories d’opérations prioritaires et, dans les limites fixées par décret en Conseil d’État, les taux minimaux et maximaux de subvention applicables à chacune d’elles. Comme souligné par la direction générale des collectivités locales dans sa contribution écrite aux travaux de la mission, « si l’avis de la commission est consultatif, il est en général suivi par le représentant de l’État ». Elle note également que dans la plupart des cas, « les parlementaires assistent de manière régulière aux réunions de la commission ».

La commission est saisie pour avis des projets dont la subvention porte sur un montant supérieur à 100 000 euros, soit 2 927 subventions sur les 21 181 subventions versées au cours de l’année 2019 ([156]). Afin de renforcer le rôle des parlementaires dans la gouvernance de la DETR, vos rapporteurs recommandent d’abaisser ce seuil de 100 000 à 50 000 euros, ce qui représenterait environ 2 900 subventions supplémentaires soumises à l’avis de la commission chaque année.

De manière plus générale, qu’il s’agisse de la gouvernance du FDVA ou de la DETR, vos rapporteurs se montrent favorables à ce que l’ensemble des députés et sénateurs élus sur le territoire puissent prendre part au collège départemental consultatif du FDVA et à la commission départementale d’élus de la DETR, y compris lorsque le département compte plus de quatre parlementaires.

L’insuffisante implication des parlementaires dans la gouvernance de ces dispositifs constitue en effet le principal motif d’insatisfaction des députés ayant répondu à la consultation réalisée par vos rapporteurs :

– 64 % des députés considèrent que la participation des parlementaires à la gouvernance du FDVA est insuffisante ;

– 76 % des députés considèrent que la participation des parlementaires à la gouvernance de la DETR est insuffisante.

Une telle évolution constituerait une avancée utile.

IV. L’évolution des obligations déclaratives des responsables publics

Les lois organique et ordinaire précitées du 11 octobre 2013 relatives à la transparence de la vie publique ont soumis un certain nombre de responsables publics à des obligations déclaratives auprès de la HATVP, créée par l’article 19 de la loi ordinaire.

Ces responsables doivent déposer à la HATVP une déclaration de situation patrimoniale et une déclaration d’intérêts :

– à leur entrée en fonction, dans un délai de deux mois ;

– lors de la cessation des fonctions au titre desquelles sont prévues ces obligations déclaratives.

La méconnaissance de ces obligations constitue un délit sanctionné :

– d’un an d’emprisonnement et 15 000 euros d’amende, si le responsable public n’a pas déféré aux injonctions de la HATVP ou ne lui a pas communiqué les informations et pièces utiles à l’exercice de sa mission ;

– de trois ans d’emprisonnement et de 45 000 euros d’amende, si le responsable public a omis de déclarer une partie substantielle de son patrimoine ou de ses intérêts ou a fourni une évaluation mensongère de son patrimoine.

Ces sanctions sont prévues à l’article 26 de la loi du 11 octobre 2013 précitée et, pour les députés et sénateurs, aux articles LO. 135-1 et LO. 135-4 du code électoral.

La sanction de l’omission d’éléments substantiels ou l’évaluation mensongère peut également être assortie à titre complémentaire d’une interdiction des droits civiques et d’une interdiction d’exercer certaines fonctions.

Par ailleurs, les candidats à une élection soumis à l’obligation de dépôt d’une déclaration de situation patrimoniale sont privés du remboursement forfaitaire des dépenses électorales si cette déclaration n’a pas été déposée dans le délai légal de deux mois – ainsi que le prévoit le deuxième alinéa de l’article L. 52-11-1 du code électoral.

D’après les informations fournies par la HATVP, en 2020 :

– 349 injonctions pour non-dépôt de déclaration ont été faites, aucune n’ayant été rendue publique ;

– 8 injonctions pour absence de réponse à une demande d’information complémentaire ont été faites (là non plus sans qu’elles soient rendues publiques) ;

– 10 transmissions au parquet ont été réalisées ;

– les bureaux des assemblées n’ont pas été saisis par la Haute Autorité.

Si les lois du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique n’ont pas procédé à une refonte en profondeur de ces obligations déclaratives – le cadre juridique existant étant globalement satisfaisant –, elles n’en ont pas moins apporté plusieurs aménagements d’importance.

A. L’inclusion des personnes chargées de la déontologie parlementaire dans le champ des obligations déclaratives auprès de la HATVP

● L’article 10 de la loi ordinaire du 15 septembre 2017 a complété la liste des responsables publics soumis aux obligations déclaratives auprès de la HATVP en y incluant, à compter du 1er octobre 2017, les membres de l’organe chargé de la déontologie parlementaire à l’Assemblée nationale et au Sénat – à travers un nouveau 5° bis du I de l’article 11 de la loi du 11 octobre 2013.

Concrètement, cela ne vise directement que le déontologue de l’Assemblée. En effet, l’organe chargé de la déontologie au Sénat est un comité de déontologie constitué de sénateurs, qui sont déjà soumis en cette qualité à ces obligations, en application des dispositions combinées des articles LO. 135-1 et LO. 296 du code électoral.

● Cette extension du champ d’application des obligations déclaratives n’est pas la seule intervenue depuis 2013, l’article 11 de la loi du 11 octobre 2013 ayant été étendu plusieurs fois, ainsi qu’il ressort du tableau suivant.

Extensions du champ d’application des obligations déclaratives depuis 2013

● Si l’enrichissement du champ des personnes soumises aux obligations déclaratives auquel la loi du 15 septembre 2017 a procédé n’est ainsi pas isolé, il revêt cependant une importance particulière et une pertinence qui doivent être soulignées.

En effet, les personnes chargées de veiller au respect des règles de déontologie parlementaire occupent une place centrale dans la bonne mise en œuvre des mesures de transparence, de probité et de prévention des conflits d’intérêts relatives aux membres du Parlement. La soumission de ces personnes aux obligations déclaratives auprès de la HATVP garantit l’effectivité de ces mesures.

B. L’enrichissement de la déclaration d’intérêts des députés européens

La loi ordinaire du 15 septembre 2017 a, par son article 31, enrichi le contenu de la déclaration d’intérêts des représentants français au Parlement européen à la suite de la transposition à ces représentants des incompatibilités prévues par la loi organique du même jour pour les parlementaires, s’agissant de l’exercice des fonctions de conseil.

En vertu de ces dispositions, la déclaration d’intérêts des députés européens doit, outre les éléments de droit commun prévus au III de l’article 4 de la loi du 11 octobre 2013, faire état des participations détenues à la date de l’élection qui leur confèrent le contrôle d’une société ayant pour activité principale la fourniture de prestations de conseil.

Dans le cadre de l’encadrement des activités de conseil des parlementaires, les députés européens disposent de trois mois pour céder les participations mentionnées dans leur déclaration d’intérêts ou pour en confier la gestion à un tiers, ainsi que le prévoit l’article 6 de la loi du 7 juillet 1977 relative à l’élection des représentants au Parlement européen.

Cette traduction, dans la déclaration d’intérêts, de l’encadrement des activités de conseil des députés européens a été complétée en 2018 pour inclure non seulement les participations dans une société de conseil, mais aussi celles dans une entreprise ou un organisme de conseil – le fond de l’activité, plutôt que la forme juridique de la structure, étant pris en compte ([157]).

C. les modifications relatives à la publicité des déclarations

Pour mémoire, les lois ordinaires et organiques du 11 octobre 2013 précitées ont prévu la publicité des déclarations de situation patrimoniale et des déclarations d’intérêts des membres du Gouvernement et des députés et sénateurs.

L’article 12 de la loi ordinaire avait également prévu la publicité de ces déclarations s’agissant des élus locaux titulaires de fonctions exécutives. Néanmoins, si la publicité de leurs déclarations d’intérêts a été validée, celle de leurs déclarations de situation patrimoniale, prévue au II de cet article 12, a été censurée par le Conseil constitutionnel, motif tiré d’une atteinte disproportionnée au droit au respect de la vie privée ([158]).

Ne subsistait à ce II qu’un alinéa sanctionnant d’une amende de 45 000 euros la divulgation des éléments contenus dans une déclaration de situation patrimoniale, sauf si le déclarant avait lui-même rendu publique sa déclaration. Une sanction similaire figurait au dernier alinéa du I de l’article LO. 135-2 du code électoral s’agissant de la divulgation des déclarations de situation patrimoniale des députés et sénateurs.

Les lois du 15 septembre 2017 ont modifié le régime de publicité sur deux points.

1. La correction d’une malfaçon des lois de 2013 à travers la suppression d’une double incrimination

D’une part, l’article 2 de la loi ordinaire et l’article 5 de la loi organique ont abrogé les dispositions prévoyant de sanctionner de 45 000 euros d’amende la divulgation illégale de déclaration de situation patrimoniale :

– en abrogeant le II de l’article 12 de la loi du 11 octobre 2013 ;

– en supprimant le dernier alinéa du I de l’article LO. 135-2 du code électoral.

Ces abrogations n’ont naturellement pas été motivées par une volonté de ne plus sanctionner une telle divulgation illégale : elles reposaient en réalité sur l’objectif de mettre fin à une double incrimination.

En effet, la divulgation illégale des déclarations est sanctionnée d’une peine de trois ans d’emprisonnement et de 45 000 euros d’amende en application de l’article 26 de la loi du 11 octobre 2013.

Les lois du 15 septembre 2017 ont ainsi permis, de façon bienvenue, de corriger une malfaçon législative des lois du 11 octobre 2013.

2. La consécration de la publicité des déclarations de situation patrimoniale des députés européens

D’autre part, l’article 32 de la loi ordinaire du 15 septembre 2017 a consacré la publicité des déclarations de situation patrimoniale des représentants français au Parlement européen – la publicité de leurs déclarations d’intérêts étant déjà prévue au I de l’article 12 de la loi ordinaire du 11 octobre 2013.

En application de ces dispositions, les déclarations de situation patrimoniale concernées sont tenues à la disposition des électeurs par l’administration déconcentrée compétente (préfecture ou haut-commissariat).

Cette publicité figure au II de l’article 12 de la loi ordinaire du 11 octobre 2013, rétabli par l’article 32 de la loi du 15 septembre 2017 à compter du renouvellement général du Parlement européen de 2019 – entré en vigueur le 1er mai 2019 ([159]).

D. Les aménagements apportés à la dispense de redépôt d’une déclaration de situation patrimoniale

● Les personnes tenues de déposer une déclaration de situation patrimoniale auprès de la HATVP sont dispensées de cette obligation lorsqu’elles ont déjà déposé une telle déclaration dans un délai défini.

À titre d’exemple, une personne élue maire d’une commune de plus de 20 000 habitants, puis président d’un EPCI et enfin président d’une entreprise publique locale, à quelques mois d’intervalle, n’a pas à déposer trois déclarations de situation patrimoniale, au titre de chacune de ces fonctions, mais une seule.

● Jusqu’aux lois du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique, le délai de dispense était de six mois : aucune nouvelle déclaration de situation patrimoniale n’était requise si une telle déclaration avait été établie depuis moins de six mois.

Ce délai a été porté à un an par les lois du 15 septembre 2017 :

– cette modification résulte de l’article 8 de la loi ordinaire, pour les membres du Gouvernement, les députés européens, élus locaux et responsables publics mentionnés à l’article 11 de la loi du 11 octobre 2013, les militaires soumis aux obligations déclaratives, les membres du Conseil d’État et de la Cour des comptes ainsi que les magistrats administratifs et financiers ;

– elle résulte de l’article 16 de la loi organique pour les députés et sénateurs.

● Il convient de noter un oubli de la loi organique, qui n’a pas modifié l’article 7-3 de l’ordonnance du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature ([160]), relatif à la déclaration de situation patrimoniale des magistrats et applicable aux membres du Conseil supérieur de la magistrature ([161]).

En effet, le deuxième alinéa du III de cet article 7-3 prévoit, s’agissant de la dispense de nouvelle déclaration, un délai de six mois et non d’un an.

Une correction, dans le cadre d’un véhicule organique, apparaît nécessaire.

E. Les aménagements complémentaires susceptibles d’être apportés aux obligations déclaratives

Les modifications prévues par les lois du 15 septembre 2017 en matière d’obligations déclaratives des responsables publics pourraient être complétées, dans un double souci de rationalité et de pleine effectivité de ces obligations.

Ces aménagements sont de trois ordres :

– des assouplissements ciblés aux obligations actuelles ;

– un enrichissement du contenu des déclarations d’intérêts ;

– une harmonisation des modalités déclaratives au titre de la cessation des fonctions.

L’ensemble de ces aménagements ont été proposés et adoptés par la Commission des Lois de l’Assemblée lors de l’examen du projet de loi « 3DS » ([162]).

1. Simplifier les obligations déclaratives dans certaines hypothèses

Si le principe des obligations déclaratives auprès de la HATVP est nécessaire et bienvenu, certaines modalités pourraient utilement évoluer dans le sens de la simplification :

– pour dispenser de déclaration les personnes dont les fonctions ont cessé dans un délai de deux mois ;

– pour mettre en place une déclaration d’intérêts unique.

Ces propositions de simplifications sont appelées de ses vœux par la HATVP, qui les a recommandées dans son rapport d’activité 2020 ([163]).

Il serait également opportun d’harmoniser les hypothèses de dispense de redépôt d’une déclaration de situation patrimoniale.

a. Prévoir la dispense de dépôt d’une déclaration en cas de cessation des fonctions dans un délai de deux mois

● Les déclarations de situation patrimoniale et d’intérêts doivent être déposées dans les deux mois suivant l’entrée dans les fonctions au titre desquelles ces obligations déclaratives sont prévues. Ainsi qu’il a été vu, les conséquences du non-respect des obligations déclaratives sont lourdes.

Cependant, cette obligation s’applique de façon systématique, y compris si la personne a cessé ses fonctions dans le délai de déclaration de deux mois. Or, et comme l’a relevé la HATVP, l’obligation est, dans cette hypothèse, « superflue et excessive, dans la mesure où les risques pour une durée si courte peuvent être considérés comme très limités » ([164]).

Dans le cadre de l’examen du projet de loi « 3DS », le Sénat, reprenant à son compte les recommandations de la HATVP, a dispensé de leurs obligations déclaratives les personnes dont les fonctions ont cessé dans le délai de déclaration de deux mois – à travers un nouvel article 73 septies.

● Cependant, le dispositif sénatorial ne visait que les responsables publics mentionnés à l’article 11 de la loi du 11 octobre 2013, et les fonctionnaires assujettis aux obligations déclaratives en application de l’article 25 quinquies de la loi du 13 juillet 1983 portant droit et obligations des fonctionnaires ([165]).

Or, il paraît cohérent d’étendre cette dispense aux autres personnes tenues de déposer auprès de la HATVP des déclarations, si leurs fonctions ont cessé dans le délai de deux mois. Il en va ainsi des membres du Gouvernement (d’ailleurs mentionnés à titre d’exemple par la Haute Autorité dans sa recommandation), les membres du Conseil d’État, ceux de la Cour des comptes, ainsi que certains militaires, magistrats administratifs et magistrats financiers s’agissant des déclarations de situation patrimoniale (leurs déclarations d’intérêts ne sont pas transmises à la HATVP).

Cette extension a été adoptée par la Commission des Lois de l’Assemblée nationale, sur proposition des rapporteurs du projet de loi « 3DS », Mmes Élodie Jacquier-Laforge et Maina Sage et M. Bruno Questel.

Il convient cependant de poursuivre la démarche pour étendre la dispense aux personnes dont les obligations déclaratives sont prévues par des dispositions organiques, tels que les députés et sénateurs, les membres du Conseil supérieur de la magistrature ou encore ceux du Conseil économique, social et environnemental.

b. Mettre en place la déclaration d’intérêts unique en cas de pluralité de fonctions

● En l’état du droit, le fait, pour un responsable public, d’avoir déposé une déclaration de situation patrimoniale depuis moins d’un an au titre d’une fonction donnée, le dispense de devoir déposer une nouvelle déclaration de situation patrimoniale au titre d’autres fonctions.

En revanche, aucun aménagement n’est prévu s’agissant des déclarations d’intérêts. En conséquence, une personne qui, dans l’intervalle de quelques mois, occupe plusieurs fonctions au titre desquelles est prévu le dépôt de déclarations, n’aura à déposer qu’une déclaration de situation patrimoniale, mais plusieurs déclarations d’intérêts. Par exemple, le président d’un conseil départemental qui serait ensuite élu président d’un conseil intercommunal puis président d’une société publique locale, dans un délai de quelques mois, déposerait une déclaration de situation patrimoniale mais trois déclarations d’intérêts.

● Il serait ainsi souhaitable de mettre en place une déclaration d’intérêts unique ; tel est le sens de l’article 73 octies du projet de loi « 3DS » introduit par le Sénat. Néanmoins, le dispositif sénatorial a transposé à la déclaration d’intérêts le régime de dispense de déclaration de situation patrimoniale. Or, cela n’apparaît pas opportun, l’objet et la finalité des deux types de déclarations étant distincts.

Cependant, un mécanisme d’actualisation de la déclaration d’intérêts déjà déposée, à chaque nouvelle fonction relevant des obligations déclaratives, serait une solution conciliant le bon suivi des intérêts des responsables et la simplification du régime.

Par ailleurs, le Sénat n’a visé que les responsables publics mentionnés à l’article 11 de la loi du 11 octobre 2013, laissant là aussi de côté les autres personnes soumises à obligations déclaratives, à qui le mécanisme d’actualisation gagnerait à être appliqué.

C’est un tel dispositif que la Commission des Lois de l’Assemblée a adopté à l’article 73 octies précité, réécrit à l’initiative des rapporteurs du projet de loi.

Une extension complémentaire aux hypothèses relevant du niveau organique devra être ultérieurement apportée.

c. Harmoniser les hypothèses de dispense de dépôt d’une nouvelle déclaration de situation patrimoniale

Enfin, l’examen du projet de loi « 3DS » a été l’occasion, pour vos rapporteurs et ceux du projet de loi, d’identifier une grande variété dans la liste des déclarations de situation patrimoniale dont le dépôt dispense d’un nouveau dépôt – si le premier dépôt a été réalisé depuis moins d’un an, délai qui résulte des lois du 15 septembre 2017 ainsi qu’il a été vu.

En effet, si certaines déclarations sont systématiquement mentionnées ([166]), de nombreuses autres sont souvent omises. Or, le contenu de ces différentes déclarations est similaire, pour ne pas dire totalement identique.

Il serait donc logique d’harmoniser ces listes, pour que le dépôt de toute déclaration auprès de la HATVP puisse faire jouer la dispense – s’agissant de la déclaration de situation patrimoniale – ou le mécanisme d’actualisation – pour la déclaration d’intérêts.

Comme les précédentes, cette proposition a été inscrite dans le projet de loi « 3DS », à son article 73 octies, par les rapporteurs du texte – s’agissant des seules déclarations relevant de la loi ordinaire ; pour celles prévues par des dispositions organiques, un véhicule de ce niveau est requis.

Cette modification organique serait également l’occasion de corriger l’omission précédemment signalée s’agissant du délai de dispense prévue dans l’ordonnance du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature.

2. Inclure dans la déclaration d’intérêts les fonctions et mandats des cinq années précédentes

Le contenu de la déclaration d’intérêts que certains responsables publics sont tenus de déposer auprès de la HATVP est fixé au III de l’article 4 de la loi du 11 octobre 2013, auquel renvoient les autres dispositions soumettant différentes catégories de responsables aux obligations déclaratives. Pour les parlementaires, il est prévu au III de l’article LO. 135-1 du code électoral.

Parmi les éléments devant figurer dans la déclaration d’intérêts, sont prévus :

– les activités professionnelles rémunérées exercées à la date de nomination et au cours des cinq dernières années ;

– les activités de consultant exercées à la date de nomination et au cours des cinq dernières années ;

– les fonctions et mandats électifs exercés à la date de nomination.

Or, dans la mesure où l’hypothèse d’un conflit entre intérêts publics (et non pas uniquement entre un intérêt public et un intérêt privé) est expressément prévue à l’article 2 de la loi du 11 octobre 2013, il serait cohérent avec la finalité de la déclaration d’intérêts et l’économie générale du dispositif que cette déclaration intègre également les fonctions et mandats électifs exercés au cours des cinq dernières années.

En effet, l’exercice de mandats ou fonctions passés est une information utile aux citoyens et à la HATVP, dans son analyse et son appréciation d’éventuels conflits d’intérêts.

Au demeurant, un tel enrichissement du contenu de la déclaration d’intérêts permettrait, de façon qui paraît logique, d’harmoniser les modalités de prise en compte des activités professionnelles, des activités de consultant et des fonctions et mandats.

3. Aligner le délai de dépôt des déclarations de fin de mandat des élus locaux sur celui des autres responsables publics

Ainsi qu’il a été vu, les responsables publics soumis aux obligations déclaratives auprès de la HATVP doivent, en plus des déclarations à remettre en début de fonctions, déposer une déclaration de situation patrimoniale au titre de la cessation de ces fonctions.

Cette déclaration de fin de fonctions doit, en principe, être déposée dans les deux mois qui suivent la cessation des fonctions – ainsi qu’il ressort du quatrième alinéa du I de l’article 4 de la loi du 11 octobre 2013, s’agissant des membres du Gouvernement, ou encore du deuxième alinéa du II de l’article 11 de cette même loi pour certains responsables publics.

Cependant, pour les représentants français au Parlement européen et les élus locaux soumis aux obligations déclaratives, le dépôt de la déclaration de situation patrimoniale de fin de fonctions doit intervenir avant la cessation de ces fonctions : le premier alinéa du II de l’article 11 précité prévoit en effet ce dépôt deux mois au plus tôt et un mois au plus tard avant l’expiration du mandat.

Or, ce dépôt avant la fin du mandat ne paraît se justifier ni par des raisons de transparence (les déclarations n’étant pas rendues publiques), ni pour assurer un contrôle par la HATVP préalable à une éventuelle candidature à un nouveau mandat, dans la mesure où le temps dont dispose la HATVP est insuffisant pour lui permettre de procéder à un tel contrôle.

En outre, cette temporalité peut être source de confusion ou de complexité pour les élus, en raison de la différence de régime par rapport aux autres responsables publics, mais aussi d’un calendrier de dépôt différent si la cessation du mandat est due à la dissolution de l’assemblée concernée ou à une cause autre que le décès : dans ces hypothèses, le droit commun du dépôt dans les deux mois après la cessation des fonctions s’applique.

Dans ces conditions, il serait souhaitable d’harmoniser les délais de dépôt des déclarations de fin de fonctions pour l’ensemble des personnes soumises à une telle obligation, en systématisant le dépôt dans les deux mois qui suivent la cessation des fonctions, revenant à étendre cette temporalité :

– aux députés européens ;

– aux élus locaux dans le champ des obligations déclaratives.

Pour les députés et sénateurs, la question semble se poser en termes différents dans la mesure où, s’ils doivent eux aussi déposer la déclaration de fin de fonctions avant le terme de leur mandat, ce dépôt intervient sept mois au plus tôt et six mois au plus tard avant ce terme – ainsi que le prévoit le troisième alinéa du I de l’article LO. 135-1 du code électoral. Ce délai, substantiellement plus long que pour les élus locaux et les députés européens, peut être suffisant à la HATVP pour qu’elle exerce son contrôle. Il place néanmoins les parlementaires dans une situation différente et est une source potentielle de complexité – étant précisé qu’un délai dérogatoire est, là aussi, prévu dans certaines hypothèses, ce qui n’est pas un facteur de lisibilité.

En tout état de cause, l’évolution concernant les députés et sénateurs suppose une modification législative organique.

Partie IV : les règles en matière de financement de la vie politique

L’un des principaux volets des lois du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique a porté sur le financement de la vie politique, aspect fondamental dans le processus démocratique du pays – fondamental pour assurer à chaque formation et candidat, et donc à chaque expression politique, les moyens de présenter leurs vues, mais également pour prémunir le système électoral de toute interférence, ingérence ou abus afin de garantir la sincérité et l’intégrité du suffrage.

Si les modifications prévues par les lois du 15 septembre 2017 apparaissent opportunes, des évolutions semblent possibles – et souhaitables –, qui pourraient, pour certaines, s’appliquer dès les prochaines échéances électorales.

I. L’encadrement des ressources des candidats et formations politiques

L’encadrement du financement de la vie politique distingue deux hypothèses :

– le financement des formations politiques, régi par la loi du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique ([167]) ;

– le financement des candidats aux élections, c’est-à-dire des campagnes électorales, régi par le chapitre V bis du titre Ier du livre Ier du code électoral – et, s’agissant de l’élection présidentielle, par l’article 3 de la loi du 6 novembre 1962 ([168]).

A. Rappel sur le financement public des candidats et des formations politiques

Le financement des formations politiques et des campagnes électorales fait l’objet d’un encadrement, et prévoit une participation de l’État.

Les partis et groupements politiques peuvent bénéficier de dons et de prêts (cf. infra), de cotisations des adhérents, et de l’aide publique de l’État. Il en va de même pour les candidats, étant précisé que la participation étatique revêt la forme d’un remboursement forfaitaire des dépenses électorales.

● Le financement public des formations politiques, régi par les articles 8 à 10 de la loi du 11 mars 1988 précitée, consiste en une aide publique de l’État partagée en deux fractions égales :

– la première fraction est attribuée aux partis ayant présenté des candidats qui ont obtenu chacun 1 % des suffrages exprimés dans au moins cinquante circonscriptions lors du plus récent renouvellement de l’Assemblée nationale ([169]) ;

– la seconde fraction est attribuée aux partis bénéficiaires de la première fraction, proportionnellement au nombre de parlementaires y étant inscrits ou rattachés.

● S’agissant des campagnes électorales, les dépenses électorales susceptibles d’être engagées sont plafonnées (en dehors des dépenses de propagande directement prises en charge par l’État), et peuvent faire l’objet d’un remboursement forfaitaire, ainsi que le prévoient les articles L. 52-11 et L. 52-11-1 du code électoral.

Pour les élections locales, le plafond des dépenses est déterminé en fonction du nombre d’habitants de la circonscription électorale, et varie selon la nature de l’élection.

Pour les élections législatives, le plafond est de 38 000 euros par candidat, majoré de 0,15 euro pour chaque habitant de la circonscription.

Ces plafonds sont actualisés en fonction de l’inflation.

Aux termes de l’article L. 52-11-1 du code électoral, les candidats qui ont obtenu au moins 5 % des suffrages exprimés bénéficient d’un remboursement forfaitaire des dépenses électorales égal à 47,5 % du plafond de dépenses – sans pouvoir excéder le montant des dépenses personnellement exposées par le candidat, afin d’éviter un enrichissement sans cause.

Ce remboursement forfaitaire n’est pas versé aux candidats éligibles qui ont méconnu les règles en matière de financement (dépassement du plafond de dépenses, absence de dépôt du compte de campagne dans le délai légal ou rejet pour d’autres motifs du compte de campagne).

B. L’encadrement des prêts et des dons

La loi ordinaire du 15 septembre 2017 et les mesures réglementaires prises pour son application ont précisé l’encadrement des prêts et dons susceptibles d’être consentis aux formations politiques (article 25) et aux candidats (article 26).

1. L’encadrement des prêts et dons des personnes physiques

Si les prêts et dons des personnes physiques étaient déjà admis par les dispositions antérieures aux lois du 15 septembre 2017, ces dernières ont renforcé leur encadrement :

– en introduisant un nouvel article 11-3-1 dans la loi du 11 mars 1988 précitée, s’agissant des prêts consentis aux formations politiques, et un nouvel article L. 52-7-1 dans le code électoral, s’agissant des campagnes électorales (et donc du financement des candidats) ;

– en modifiant l’article 11-4 de la loi du 11 mars 1988 précitée et l’article L. 52-8 du code électoral s’agissant des dons faits, respectivement, aux formations politiques et aux candidats.

a. Le renforcement de l’encadrement des prêts consentis par les personnes physiques

Les prêts des personnes physiques ne peuvent désormais être consentis à titre habituel, et leur durée ne peut excéder cinq années.

Des dispositions réglementaires précisent les modalités d’octroi de ces prêts.

● S’agissant des candidats (et donc du financement des campagnes électorales), les précisions sont prévues à l’article R. 39-2-1 du code électoral, qui fixe les conditions suivantes :

– le taux d’intérêt doit être compris entre zéro et le taux d’intérêt légal en vigueur lors du consentement du prêt ;

– chaque prêt ne peut avoir une durée supérieure à 18 mois ;

– le montant total que le candidat doit ne peut dépasser le plafond de remboursement forfaitaire des dépenses de campagnes prévu à l’article L. 52-11-1 du code électoral (soit 47,5 % du plafond de dépenses).

● Pour les formations politiques, l’encadrement réglementaire est similaire, bien que différent ([170]). Si, en effet, le taux du prêt fait l’objet du même encadrement, en revanche :

– la durée de chaque prêt est plafonnée à 24 mois ;

– le montant total dû par la formation politique au titre des prêts consentis par les personnes physiques doit être inférieur ou égal à 15 000 euros.

● Qu’il s’agisse de prêts consentis à un candidat ou à une formation politique, la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP) est rendue destinataire d’un état du remboursement du prêt (la formation politique doit en outre, l’année de la conclusion du prêt, transmettre une copie du contrat de prêt aux termes du dernier alinéa de l’article 11-3-1 de la loi du 11 mars 1988 précitée).

Notons enfin que les prêts des personnes physiques ne sont pas admis dans le cadre de l’élection présidentielle – l’interdiction de tels prêts ayant été introduite en 2001 ([171]) au quatrième alinéa du II de l’article 3 de la loi du 6 novembre 1962 précitée.

b. La conditionnalité des dons consentis par les personnes physiques à la nationalité ou la résidence

Les dons que les personnes physiques consentent au titre du financement de la vie politique ouvrent droit au bénéfice de la réduction d’impôt prévue à l’article 200 du code général des impôts. Ces dons font l’objet d’un plafonnement par personne physique, à 7 500 euros par an s’agissant des formations politiques, et à 4 600 euros par élection s’agissant des candidats.

Sans remettre en cause le principe de ces dons, la loi ordinaire du 15 septembre 2017 a prévu des aménagements bienvenus, en modifiant l’article 11-4 de la loi du 11 mars 1988 précitée et l’article L. 52-8 du code électoral.

Désormais, les dons des personnes physiques sont soumis à une condition de nationalité ou de résidence : seuls sont admis les dons faits par des personnes de nationalité française ou qui résident en France.

2. L’encadrement des prêts des personnes morales : le resserrement des financements étrangers

Les conditions d’octroi de prêts par les personnes morales ont été substantiellement resserrées par la loi du 15 septembre 2017 – les dons des personnes morales étant, quant à eux, déjà prohibés.

● En effet, qu’il s’agisse des formations politiques ou des campagnes électorales, le principe est l’interdiction de tels prêts, sous réserve de deux exceptions importantes :

– les partis et groupements politiques, qui peuvent ainsi prêter à une formation politique ou à un candidat ;

– les établissements de crédit et sociétés de financement dont le siège est situé dans un État de l’Union européenne ou partie à l’accord sur l’Espace économique européen (EEE).

Ainsi, une banque située en dehors de l’Union européenne ou de l’EEE ne peut, depuis la loi ordinaire du 15 septembre 2017, consentir un prêt à une formation politique française ou à un candidat à une élection. Cela inclut également l’élection présidentielle, le premier alinéa du II de l’article 3 de la loi du 6 novembre 1962 précitée renvoyant, notamment, à l’article L. 52-8 du code électoral où figure l’encadrement des prêts des personnes morales pour les élections.

Par cohérence, la loi du 15 septembre 2017 a complété l’interdiction des financements d’États étrangers en y incluant les prêts de ces États ou de personnes morales de droit étranger (hors banques européennes, ainsi qu’il a été vu).

● L’interdiction de principe des prêts de personnes morales étrangères porte non seulement sur l’octroi, mais aussi sur la garantie de tels prêts.

L’interdiction de garantie ne résulte pas de la loi ordinaire du 15 septembre 2017, mais de la loi du 2 décembre 2019 visant à clarifier diverses dispositions du droit électoral, dite loi « Richard », qui est opportunément venue corriger une erreur matérielle de la loi du 15 septembre 2017 ([172]).

3. Le renforcement des sanctions en cas de méconnaissance des règles encadrant les dons et prêts

Les lois du 15 septembre 2017 ont renforcé les sanctions encourues en cas de violation des règles en matière de dons et prêts aux candidats et aux formations politiques, prévues à l’article L. 113-1 du code électoral (s’agissant des candidats) et à l’article 11-5 de la loi du 11 mars 1988 précitée (s’agissant des formations politiques).

Avant ces lois, les sanctions prévues consistaient en une amende de 3 750 euros et une peine d’un an d’emprisonnement. Désormais, ces sanctions sont une amende de 45 000 euros et une peine de trois ans d’emprisonnement. Rappelons que ces sanctions sont encourues non seulement par la personne qui a irrégulièrement effectué le don ou consenti le prêt, mais aussi par le bénéficiaire de tels dons et prêts dans certaines hypothèses.

Par ailleurs, le défaut de transmission à la CNCCFP de l’état de remboursement des prêts est passible d’un an d’emprisonnement et d’une amende de 15 000 euros

Ces nouvelles peines, beaucoup plus dissuasives, sont de nature à garantir le plein respect des règles de financement politique, dans l’intérêt d’une vie démocratique sereine et équitable.

II. Les mesures en matière d’accès au financement bancaire

Le financement bancaire est l’une des sources des fonds dont disposent les formations politiques et les candidats aux élections. Encadré de longue date, il a connu une évolution significative avec les lois du 15 septembre 2017, au-delà des modifications apportées aux prêts précédemment mentionnées.

A. la création saluée du médiateur du crédit aux candidats et aux partis politiques

Les lois du 15 septembre 2017 ont créé une nouvelle institution, le médiateur du crédit aux candidats et aux partis politiques (ci-après, le « médiateur »), sur le modèle du médiateur du crédit aux entreprises.

Formellement, la création du médiateur résulte de l’article 28 de la loi ordinaire du 15 septembre 2017. L’article 29 de cette loi et l’article 18 de la loi organique du même jour ont tiré les conséquences de cette nouvelle institution s’agissant de la procédure de nomination prévue à l’article 13 de la Constitution – le médiateur est nommé pour six ans par le Président de la République après avis des commissions parlementaires compétences en matière électorale (c’est-à-dire les commissions des Lois de l’Assemblée et du Sénat) et du gouverneur de la Banque de France.

Le médiateur actuel, et le premier à exercer ces fonctions, est M. Jean-Raphaël Alventosa, nommé par décret du Président de la République du 3 août 2018.

1. La mission du médiateur

Dépourvu de pouvoirs coercitifs, le médiateur est chargé d’une mission de conciliation entre les candidats et les formations politiques, d’une part, et les établissements de crédit et les sociétés de financement, d’autre part, afin de concourir « au financement légal et transparent de la vie politique » pour favoriser « l’égalité de tous devant le suffrage, les expressions pluralistes des opinions et la participation équitable des partis et groupements politiques à la vie démocratique de la Nation ».

Concrètement, le médiateur peut être saisi par les candidats et formations politiques (par l’intermédiaire de leur mandataire ou association de financement) lorsqu’un établissement de crédit ou une société de financement a rejeté :

– une demande de prêt ;

– une demande d’ouverture d’un compte de dépôt ou de prestations liées à ce compte.

Pour l’exercice de ses missions, le médiateur ne peut se voir opposer le secret bancaire (secret professionnel prévu à l’article L. 511-33 du code monétaire et financier).

Le médiateur doit présenter chaque année au Parlement un rapport dressant le bilan de son activité, dans lequel il peut formuler des recommandations en matière de financement politique.

2. Les modalités d’exercice de la mission de conciliation du médiateur

Les modalités de saisine et d’exercice, par le médiateur, de sa mission de conciliation, ont été précisées par un décret du 27 mars 2018 ([173]).

● En matière d’ouverture de compte, la saisine du médiateur est possible si la demande du candidat ou de la formation politique a fait l’objet d’au moins deux refus au cours des six mois précédant la demande de médiation.

Lorsqu’elle concerne un candidat, la saisine ne peut être présentée que jusqu’au deuxième vendredi qui précède le jour du premier tour (ou du tour unique) de scrutin.

Des modalités similaires sont prévues en matière de prêts :

– la saisine est recevable si, dans les six mois qui précèdent, au moins deux refus de prêts d’établissements de crédit ou de sociétés de financement différents ont été enregistrés ;

– s’agissant d’un candidat, la demande de médiation est possible jusqu’au troisième vendredi qui précède le jour du premier tour ou du tour unique du scrutin.

● Le médiateur doit informer les auteurs de sa saisine de la recevabilité de la demande de médiation dans un délai de deux jours. Il entame ensuite son travail de conciliation en informant les établissements de crédit et les sociétés de financement mentionnés dans la demande de médiation de l’ouverture de cette dernière, et fixe un délai dans lequel les établissements et sociétés doivent lui faire part du maintien de leur refus ou de la révision de leur décision.

Le médiateur peut, sans attendre l’expiration du délai qu’il a fixé, proposer aux candidats ou formations politiques des solutions et, avec leur accord, s’adresser à d’autres établissements ou sociétés.

● Depuis sa nomination, le médiateur a produit plusieurs publications :

– un rapport sur les élections européennes de 2019 ([174]) ;

– un rapport sur les élections municipales et partielles tenues en 2020 ([175]) ;

– un rapport sur les élections départementales et régionales et les élections partielles tenues en 2021 ([176]) ;

– un avis sur les élections municipales de 2020, s’agissant des candidats ayant rencontré des difficultés pour l’ouverture d’un compte ou l’obtention de moyens de paiement, dans le cadre du dépôt des comptes de campagne à la CNCCFP ([177]).

● Les auditions de vos rapporteurs ont pu mettre en évidence l’action positive du médiateur, dont le rôle et l’écoute ont été unanimement salués.

B. L’abandon du projet de « banque de la démocratie »

La loi du 15 septembre 2017 prévoyait le principe d’une « banque de la démocratie » qui devait être créée par voie d’ordonnance. Ce projet a finalement été abandonné.

1. Le projet de « banque de la démocratie »

Le projet de « banque de la démocratie » était prévu à l’article 30 de la loi ordinaire du 15 septembre 2017, qui habilitait le Gouvernement à prendre, par ordonnance et dans un délai de neuf mois (soit jusqu’en juin 2018) des mesures permettant aux candidats et aux formations politiques d’assurer le financement des campagnes électorales nationales : campagnes pour les élections présidentielle, législatives, sénatoriales et européennes. Le financement des campagnes électorales locales n’était donc pas dans le champ de l’habilitation, et donc du projet de « banque de la démocratie » (le texte initial du projet de loi proposait un champ plus large, visant le financement « des campagnes électorales et de la vie politique »).

Pouvant prendre la forme d’une structure spécifique, le cas échéant adossée à un opérateur existant, ou d’un mécanisme spécifique de financement, la « banque de la démocratie » avait vocation à jouer « en cas de défaillance avérée du marché », aux termes de l’habilitation prévue à l’article 30 de la loi du 15 septembre 2017. Le financement ainsi permis pouvait prendre la forme de prêts, d’avances ou de garanties.

Pour mémoire, le Sénat avait supprimé cet article 30 (alors article 12 du projet de loi ordinaire), que l’Assemblée avait rétabli.

2. Les raisons de l’abandon de la « banque de la démocratie »

À l’expiration du délai d’habilitation, qui s’achevait le 15 juin 2018, aucune ordonnance n’a été prise.

Le Gouvernement a précisé, lors d’une séance de l’Assemblée nationale le 16 juillet 2018, les raisons qui l’avaient conduit à abandonner le projet de « banque de la démocratie » ([178]) :

– il fallait mesurer si la nouvelle structure bancaire était de nature à répondre aux difficultés de financement des candidats ou partis, ce travail ayant été confié aux inspections générales de l’administration et des finances (IGA et IGF) ;

– les deux corps d’inspection ont conclu que l’accès au crédit « relève moins d’une absence d’offre bancaire, que viendrait combler la Banque de la démocratie, que de questions d’informations ou de délais, qui pourraient être réglées par le médiateur du crédit » ;

– était également relevée l’absence de consensus autour d’une telle structure, certains jugeant qu’elle conduirait à une immixtion de l’État attentatoire au principe de neutralité, d’autres qu’elle aurait été particulièrement lourde – notamment en raison du respect de l’ensemble des normes bancaires.

Si certaines auditions conduites par vos rapporteurs (en particulier celles du médiateur, de la CNCCFP et de la Fédération bancaire française) semblent corroborer le constat fait par l’IGA et l’IGF d’une absence de dysfonctionnement structurel et systémique, et donc d’une absence de défaillance avérée et généralisée du marché, (cf. infra, 1 du B du IV pour l’illustration par le médiateur des bonnes relations en général entre les banques et les candidats), il n’en demeure pas moins que d’importantes difficultés ont été constatées et explicitées par différents trésoriers de partis politiques de toutes les sensibilités lors d’une table ronde. Un mouvement politique bien connu sur la place, preuve à l’appui, présente ainsi cinquante-trois refus écrits, pas toujours motivés, de banques. Ces difficultés persistantes appellent donc des évolutions ambitieuses, présentées infra.

III. Le renforcement du contrôle des comptes des campagnes et des formations politiques

Les formations politiques et les candidats aux élections sont soumis à certaines obligations comptables. Les lois du 15 septembre 2017 ont substantiellement enrichi ces obligations, pour en renforcer la transparence et le contrôle.

A. Les évolutions relatives aux mandataires pour accroître la transparence de la gestion financière

Au cœur des règles de financement de la vie politique, les mandataires, qui recueillent les fonds des partis et des candidats, ont vu leur rôle évoluer avec la loi du 15 septembre 2017 afin de renforcer la transparence financière.

1. Rappel du rôle du mandataire

● Dans le cadre d’une élection, chaque candidat doit, en application des articles L. 52-4 à L. 52-6 du code électoral, déclarer un mandataire chargé de recueillir les fonds. Ce mandataire peut être une personne physique (appelée « mandataire financier ») ou une association de financement déclarée en préfecture. Une obligation similaire est prévue pour les formations politiques par les articles 11 à 11-3 de la loi du 11 mars 1988 précitée.

Pour les élections, le recueil des fonds par le mandataire intervient durant la « période de financement », fixée à l’article L. 52-4 du code électoral et qui porte sur les six mois précédant le premier jour du mois de l’élection jusqu’à la date de dépôt du compte de campagne à la CNCCFP (soit, en principe, le dixième vendredi qui suit le premier tour de scrutin). Toutefois, pour l’élection présidentielle, la période de financement antérieure au scrutin est non pas de six mois, mais en principe d’un an, en application du deuxième alinéa du II de l’article 3 de la loi du 6 novembre 1962 précitée. Pour l’élection présidentielle de 2022, cette période a été ramenée à neuf mois ([179]).

● Le mandataire d’un candidat ou d’une formation politique doit ouvrir un compte unique pour y déposer les ressources. Notons à toutes fins utiles que la loi « Richard » précitée du 2 décembre 2019 a élargi les modalités de recueil de fonds par les mandataires, en rendant possible le recours à des prestataires de services de paiement, tant pour les candidats que pour les formations politiques. Sont en particulier concernés par cette possibilité les financements participatifs au moyen de plateformes en ligne, telles que Paypal.

2. Le renforcement de la transparence financière par la loi du 15 septembre 2017

La loi ordinaire du 15 septembre 2017 a substantiellement amélioré la transparence de la gestion financière des comptes de campagne et des formations politiques.

a. La consécration pour le mandataire d’un droit à l’ouverture d’un compte

D’une part, à travers un nouvel article L. 52-6-1 du code électoral, introduit par son article 27, elle a consacré pour les mandataires des candidats, le droit :

– à l’ouverture d’un compte ;

– à la mise à disposition des moyens de paiement et services bancaires nécessaires au fonctionnement du compte.

En cas de refus d’ouverture de compte par une banque, est prévue une procédure associant la Banque de France, afin que celle-ci désigne une banque pour qu’un compte y soit ouvert – cette banque, sur demande du mandataire, devant être située dans la circonscription électorale ou près d’un autre lieu choisi par le mandataire.

b. L’extension du champ des ressources recueillies par le mandataire

D’autre part, la loi du 15 septembre 2017 a élargi le champ des ressources que le mandataire d’une formation politique doit recueillir et déposer sur le compte unique.

Jusque-là, seuls les dons reçus en vue du financement de la formation politique devaient être déposés sur ce compte par le mandataire. Les autres ressources financières, incluant les cotisations des élus, étaient versées directement à la formation politique.

Désormais, cette obligation porte sur l’ensemble des ressources de la formation politique, incluant ainsi :

– les dons des personnes physiques ;

– les cotisations des adhérents ;

– les contributions des élus et d’autres formations politiques ;

– les prêts ;

– l’aide publique prévue par la loi du 11 mars 1988 précitée ;

– les différents produits de la formation, tels que les produits tirés de manifestations et colloques, les produits d’exploitation ou encore les legs ;

– la dévolution de l’excédent d’un compte de campagne de candidat.

B. Le renforcement des obligations comptables des formations politiques

Les formations politiques bénéficiant de l’aide publique prévue à l’article 8 de la loi du 11 mars 1988 et/ou qui recueillent des ressources par l’intermédiaire d’un mandataire sont soumises à des obligations comptables particulières : elles doivent arrêter des comptes pour chaque année civile, faire certifier ces comptes par des commissaires aux comptes ([180]) et les déposer à la CNCCFP dans le premier semestre de l’année qui suit l’exercice comptable.

La loi ordinaire du 15 septembre 2017 a prévu des évolutions significatives s’agissant de ces obligations comptables.

1. La tenue d’une comptabilité conforme à un règlement de l’Autorité des normes comptables

Jusqu’à la loi du 15 septembre 2017, les formations politiques devaient tenir une comptabilité, en application de l’article 11-7 de la loi du 11 mars 1988 précitée, sans que les modalités de cette comptabilité soient précisées.

L’article 25 de la loi du 15 septembre 2017 est venu modifier ces dispositions, en précisant que la tenue de la comptabilité doit être faite selon un règlement de l’Autorité des normes comptables (ANC), formalisant ainsi les obligations comptables auxquelles les formations politiques sont soumises.

Ce règlement de l’ANC a été pris le 12 octobre 2018 ([181]). Il a été homologué par arrêté du 26 décembre 2018 et publié au Journal officiel du 30 décembre 2018, pour une application aux exercices ouverts à compter du 1er janvier 2018.

Cet apport de la loi du 15 septembre 2017 revêt certes un caractère éminemment technique, mais est d’importance en ce qu’il offre un référentiel normatif clair pour les formations politiques et les commissaires aux comptes chargés de certifier leurs comptes, ainsi qu’à la CNCCFP.

Si sa résonance auprès des citoyens est ainsi limitée, il s’agit pourtant d’une mesure qui renforce la transparence financière et la bonne gestion de la vie démocratique de notre pays.

2. Les précisions sur le périmètre des comptes des formations politiques

La comptabilité des formations politiques porte sur un périmètre large qui ne se limite pas aux comptes de ces seules formations.

En effet, l’article 11-7 de la loi du 11 mars 1988 prévoit que cette comptabilité doit retracer :

– les comptes du parti ou groupement (c’est-à-dire de la formation politique stricto sensu) ;

– les comptes des organismes, sociétés et entreprises dans lesquels le parti ou groupement détient au moins la moitié du capital ou des sièges ou exerce un pouvoir prépondérant de décision ou de gestion – la notion de pouvoir prépondérant étant précisée aux articles 211-2 à 211-5 du règlement n° 2018-03 de l’ANC.

Ces précisions apportées par le règlement de l’ANC, de même que celles qui sont présentées dans les développements suivants, témoignent de l’opportunité d’avoir soumis la comptabilité des formations politiques à un règlement de l’ANC, qui offre une lisibilité accrue et donc une plus forte sécurité juridique.

a. L’inclusion des organisations territoriales dans le périmètre comptable des formations politiques

L’article 25 de la loi du 15 septembre 2017 a expressément inclus dans ce périmètre les comptes des organisations territoriales du parti ou groupement, dans les conditions prévues par décret – il s’agit du décret n° 90-606 du 9 juillet 1990 ([182]) modifié par le décret n° 2017-1795 du 28 décembre 2017 pris en application de cette loi ([183]).

Le règlement n° 2018-03 de l’ANC précise, à son article 211-1, le champ de ces organisations territoriales. Doivent ainsi être retenues :

– les organisations territoriales affiliées au parti ou groupement avec son accord ou à sa demande ;

– celles qui ont participé localement à l’activité du parti ou groupement au cours de l’année considérée ;

– celles qui ont participé localement au financement du parti ou groupement cette même année ;

– et les organisations spécialisées du parti ou groupement qui remplissent les mêmes conditions que les organisations territoriales.

b. Les précisions apportées sur les modalités de tenue de la comptabilité

● Les modalités concrètes de tenue de la comptabilité des formations politiques sont précisées à l’article 12-1 du décret du 9 juillet 1990 modifié précité, qui prévoit la tenue de comptes annuels et de comptes d’ensemble.

Pour une formation politique donnée, les comptes annuels intègrent les écritures comptables :

– de la formation (par définition) ;

– des organismes, sociétés et entreprises dans lesquels la formation exerce un pouvoir prépondérant, si ces entités n’établissent pas de comptes annuels et n’ont pas de personnalité morale ;

– des organisations territoriales, si elles n’établissent pas de comptes annuels et n’ont pas de personnalité morale.

Les comptes d’ensemble, quant à eux, incluent :

– les comptes annuels de la formation politique (selon le périmètre précédemment défini) ;

– les comptes annuels des organismes, sociétés et entreprises contrôlés par la formation politique et qui établissent de tels comptes ;

– les comptes annuels des organisations territoriales qui en établissent ;

– les charges et produits et la situation patrimoniale des organismes, sociétés et entreprises et des organisations territoriales qui n’établissent pas de comptes annuels et qui sont dotés de la personnalité morale.

Le tableau suivant dresse la synthèse des modalités d’intégration comptable.

Modalités d’intégration comptable

aux comptes annuels et aux comptes d’ensemble

● Les partis politiques ayant les périmètres les plus importants en nombre d’entités intégrées sont, d’après la CNCCFP ([184]) :

– le Parti socialiste, avec 2 539 entités intégrées dans les comptes 2019 (contre 1 250 en 2018) ;

– et le Parti communiste français, avec 1 246 entités intégrées en 2019 (contre 246 en 2018).

L’important accroissement du nombre d’entités intégrées entre 2018 et 2019 ne traduit pas une extension locale massive, mais plutôt une meilleure performance s’agissant de l’exhaustivité de leur périmètre comptable, soulignée par la CNCCFP dans son avis sur les comptes de l’exercice 2019 précité.

● Le règlement n° 2018-03 de l’ANC prévoit, à son article 222-2, une mesure de simplification dans la tenue de la comptabilité, à l’égard des entités « qui ne revêtent pas un caractère significatif par rapport aux comptes d’ensemble ».

Dans une telle hypothèse, la comptabilisation des charges et produits et des actifs et passifs de ces entités peut être réalisée globalement : les flux sont comptabilisés en une seule écriture, dans la mesure où il est jugé inutile de détailler chacune des opérations selon leur nature.

Le caractère non significatif d’une entité est acquis si ses produits et ses charges sont « non significatifs au regard du compte de résultat des comptes d’ensemble et si ses actifs et passifs sont non significatifs au regard du bilan des comptes d’ensemble ».

Lorsque des entités prises isolément sont non significatives, mais que leur ensemble revêt un caractère significatif, la mesure de simplification n’est pas applicable.

C. Le renforcement de l’information de la CNCCFP et de la Publication des comptes

En plus des aspects comptables précédemment décrits, la loi ordinaire du 15 septembre 2017 a renforcé l’information de la CNCCFP, assortie de sanctions pénales le défaut de transmission à cette commission de certains éléments, et amélioré la publicité des comptes de campagne et des formations politiques.

1. Une information renforcée sur les dons

Les dons perçus par un candidat ou une formation politique devaient déjà, avant la loi du 15 septembre 2017, faire l’objet de la part du mandataire de la délivrance d’un reçu au donateur.

La loi du 15 septembre 2017 a renforcé la transparence de ces dons, et donc l’information y afférant, en prévoyant la transmission à la CNCCFP, par le mandataire, non seulement de la liste des donateurs, mais aussi du montant des dons. Cette évolution permet de renforcer le contrôle opéré par la CNCCFP sur les dons, notamment s’agissant du respect du plafond légal des dons que chaque personne physique peut consentir.

Ces modifications résultent des articles 25 et 26 de la loi du 15 septembre 2017 ; elles figurent au quatrième alinéa de l’article 11-4 de la loi du 11 mars 1988 s’agissant des formations politiques, et à l’article L. 52-10 du code électoral s’agissant des candidats.

2. La sanction pénale des manquements aux obligations d’information de la CNCCFP

● Le défaut de communication des éléments qu’un candidat ou une formation politique doit transmettre à la CNCCFP sur les dons et prêts a été assorti de sanctions pénales dissuasives, afin d’assurer la pleine effectivité de ces obligations.

Ces sanctions consistent en une peine d’emprisonnement d’un an et une amende de 15 000 euros.

● Par ailleurs, la loi ordinaire du 15 septembre 2017 a érigé en infraction pénale les omissions dans la tenue de la comptabilité et le défaut de transmission des comptes à la CNCCFP. Jusque-là, les conséquences de tels manquements étaient essentiellement financières, consistant en une suspension de l’aide publique et de la déduction fiscale à laquelle les donateurs ont droit.

Désormais, ces manquements sont sanctionnés d’une peine de trois ans d’emprisonnement et de 45 000 euros d’amende, aux termes du II de l’article 11-9 de la loi du 11 mars 1988 précitée.

Pour les candidats, le non-respect des formalités d’établissement du compte de campagne et la minoration volontaire d’éléments dans ce compte sont également punis des mêmes peines, en application de l’article L. 113-1 du code électoral ; auparavant, ces manquements étaient passibles d’un an d’emprisonnement et de 3 750 euros d’amende.

3. Une publicité des comptes améliorée

Si le principe de la publication des comptes des formations politiques et des candidats (comptes de campagne) ne résulte pas de la loi ordinaire du 15 septembre 2017, cette dernière a substantiellement amélioré cette publicité.

D’une part, alors que la publication de ces comptes était « sommaire », pour les formations politiques, et réalisée sous une « forme simplifiée », pour les candidats, la loi a supprimé ces mentions pour prévoir le principe d’une publicité des comptes, sans précisions limitatives.

D’autre part, la transparence comptable a été renforcée à travers la consécration d’une publicité des comptes de campagne dans « un standard ouvert, aisément réutilisable et exploitable par un système de traitement automatisé », cette évolution étant prévue à l’article L. 52-12 du code électoral.

Vos rapporteurs ont cependant pu constater certaines difficultés dans l’accès aux informations financières, soit en raison du format des données, soit du fait de l’absence de certains éléments. Ils appellent à ce que les développements informatiques nécessaires à une pleine publicité de l’ensemble des informations visées par les lois du 15 septembre 2017 soient réalisés.

IV. Les évolutions envisageables en matière de financement politique

Ainsi qu’il a été vu, les lois du 15 septembre 2017 ont profondément réformé le financement politique dans notre pays, afin d’en renforcer la transparence et l’efficacité. Si ces évolutions ont été opportunes, elles n’ont pas permis de régler toutes les difficultés que les candidats et formations politiques peuvent rencontrer, appelant ainsi à de nouveaux changements, certains relevant de la loi, d’autres d’un niveau infra-législatif.

Ces propositions sont présentées dans l’unique but de garantir, dans des conditions optimales de contrôle et de transparence, la pluralité d’expression politique indispensable à toute société démocratique.

A. Prévoir des assouplissements en matière de ressources des candidats et partis

Nerf de la guerre mais aussi de la politique, les ressources financières sont indispensables à la vie d’une formation politique et au bon déroulement d’une campagne électorale. Si la France se caractérise par un encadrement relativement strict de ces ressources, à la différence d’autres pays dotés de règles plus souples, le principe d’un tel encadrement ne doit pas être remis en cause, en ce qu’il assure un accès équitable au financement et prémunit le fonctionnement de notre démocratie d’interférences d’intérêts privés ou étrangers.

Cependant, une fois ce constat posé, des assouplissements ponctuels, sur des sujets d’importance, paraissent souhaitables.

1. Modifier les règles relatives aux prêts des personnes physiques

Les prêts que les personnes physiques peuvent consentir dans le cadre du financement de la vie politique pourraient évoluer sur deux aspects, l’un emportant une ouverture, l’autre prévoyant une nouvelle condition :

– permettre de tels prêts dans le cadre de l’élection présidentielle ;

– prévoir une condition de nationalité ou de résidence, à l’image de ce qui est prévu pour les dons.

a. Permettre les prêts de personnes physiques aux candidats à l’élection présidentielle sous condition de nationalité

Ainsi qu’il a été vu, alors que les prêts de personnes physiques aux candidats sont admis, ils font l’objet d’une interdiction spécifique s’agissant de l’élection présidentielle.

Introduite en 2001, cette interdiction repose sur des justifications tenant :

– au risque d’enrichissement sans cause du candidat, en raison de l’absence de garantie de remboursement du prêt et du bénéfice d’un financement public (remboursement forfaitaire), pour le Conseil constitutionnel ([185]) ;

– aux risques induits, pour le candidat, par le non-remboursement des prêts, si ceux-ci dépassent le plafond des dons (risques de poursuites), pour le Conseil d’État ([186]).

Il est cependant permis de s’interroger sur la pertinence de cette exclusion, dans la mesure où les prêts des personnes physiques sont permis pour les autres élections et sont encadrés par l’article L. 52-7-1 du code électoral, introduit par l’article 26 de la loi ordinaire du 15 septembre 2017.

En outre, la CNCCFP peut, dans le cadre de ses missions de contrôle, vérifier le remboursement des prêts et répondre ainsi aux craintes soulevées par le Conseil constitutionnel et le Conseil d’État.

Enfin, une voie de contournement de cette interdiction existe à travers la pratique des « prêts miroirs » : au lieu de directement prêter à un candidat, une personne physique prête à une formation politique, qui prête à son tour au candidat. Dans ces conditions, autant ouvrir directement les prêts des personnes physiques.

● Notons que le médiateur du crédit aux candidats et aux partis politiques soutient une telle ouverture ([187]), position largement partagée par les trésoriers des partis politiques entendus par vos rapporteurs. La CNCCFP, en revanche, paraît ne pas y être favorable ([188]).

Un encadrement de ces prêts serait naturellement souhaitable, par exemple à travers :

– un plafonnement de leur montant (le médiateur propose 100 000 euros ([189])) ;

– une interdiction des espèces et, plus généralement, la mise en place de processus de contrôle pour lutter contre le blanchiment.

En outre, vos rapporteurs préconisent de n’ouvrir la possibilité d’accorder des prêts aux candidats à l’élection présidentielle qu’aux personnes ayant la nationalité française, compte tenu de la place particulière qu’occupe cette élection dans la vie politique nationale et pour les citoyens français.

● Une telle évolution élargirait les sources de financement et pourrait constituer une alternative au crédit bancaire.

Elle supposerait de modifier l’article 3 de la loi du 6 novembre 1962, ce qui relève du niveau organique.

b. Subordonner les prêts des personnes physiques aux candidats aux autres élections à une condition de nationalité ou de résidence

Parallèlement à l’ouverture précédemment proposée, il serait possible d’encadrer, en général, les prêts des personnes physiques.

Si, au titre des dons, les personnes physiques sont soumises à une condition de nationalité ou de résidence, tel n’est pas le cas pour les prêts.

Or, cette absence de conditionnalité des prêts peut laisser perplexe, en ce qu’elle permettrait à des personnes étrangères ou ne résidant pas en France, et n’ayant donc pas un intérêt direct à l’élection à la magistrature suprême de notre pays (ou du moins un intérêt avouable), de participer à son financement.

Cela n’apparaît pas cohérent avec l’encadrement strict des financements étrangers (interdits dans leur principe) : une banque non européenne ne pourrait prêter à un candidat ou une formation politique, en revanche, une telle possibilité serait offerte à un riche potentat étranger.

Dans ces conditions, il semble logique d’assujettir les prêts des personnes physiques à une condition de nationalité française ou de résidence en France – pour l’élection présidentielle, ainsi qu’il vient d’être vu, seuls les nationaux auraient la possibilité d’accorder de tels prêts.

Une telle conditionnalité ne semble pas méconnaître la libre circulation des capitaux prévue à l’article 63 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne : rappelons en effet que cette liberté s’applique non seulement au sein de l’Union européenne, mais également à l’égard de tous les pays tiers ; or, la loi française subordonne déjà les prêts bancaires à une condition d’établissement au sein de l’Union européenne ou de l’EEE, excluant ainsi les banques de pays tiers.

2. Transformer l’avantage fiscal au titre des dons en vue de sa démocratisation

● Si les particuliers sont fiscalement incités à effectuer des dons, dans la mesure où ceux-ci leur ouvrent droit à une réduction d’impôt sur le revenu (IR) égale à 66 % de leurs montants (article 200 du code général des impôts), cette incitation ne bénéficie en réalité que peu, ou pas, aux donateurs aux revenus modestes.

En effet, la réduction d’impôt ne peut excéder l’impôt effectivement dû : si 66 % du don correspond à un montant supérieur à l’impôt, l’excédent est perdu – et la réduction d’impôt est nulle s’agissant d’un foyer fiscal ne payant pas l’IR. De fait, en 2017, la quasi-totalité du coût de la dépense fiscale (portant sur tous les types de dons) était concentrée sur les plus hauts déciles (dont la moitié sur le seul 10e décile).

Il y a donc ceci de paradoxal qu’une personne aux revenus modeste prendra à sa charge une part plus importante du don qu’une personne aux revenus plus élevés, dont le don sera partiellement (et jusqu’à 66 %) pris en charge par l’État.

● Pour « démocratiser » les dons – et, in fine, accroître le soutien financier aux formations politiques comptant un fort électorat populaire –, il pourrait être envisagé de transformer la réduction d’impôt en crédit d’impôt.

Rappelons, en effet, qu’à la différence d’une réduction d’impôt, un crédit d’impôt est intégralement perçu par son bénéficiaire : l’éventuel excédent par rapport à l’IR dû lui est restitué.

Telle était d’ailleurs la raison ayant conduit à transformer en crédit d’impôt l’aide fiscale au titre de l’emploi de salarié à domicile prévue à l’article 199 sexdecies du code général des impôts, alors que cette aide revêtait pour certaines personnes la forme d’une réduction d’impôt ([190]).

● Une telle évolution serait cantonnée aux seuls dons politiques, et non à l’ensemble des dons éligibles au dispositif prévu à l’article 200 du code général des impôts.

Cette transformation pourrait s’accompagner d’ajustements, notamment s’agissant du plafonnement des dons ouvrant droit à l’avantage fiscal – actuellement, ces dons ne sont pas soumis au plafonnement général prévu à l’article 200-0 A du code général des impôts, mais ils font l’objet d’un plafonnement propre fixé à 20 % du revenu imposable du donateur.

Il conviendrait également de rester attentif à ce que les modalités retenues, notamment s’agissant du taux du crédit d’impôt et du plafonnement, n’aient pas pour effet de tarir les ressources des partis qui, à l’heure actuelle, bénéficient d’importants dons – sans quoi la proposition pourrait se révéler contre-productive.

Si une telle proposition aurait inévitablement un coût pour les finances publiques (qu’il est difficile d’estimer à ce stade), ce coût devrait être rapporté à la finalité poursuivie, à savoir l’ouverture du financement politique à l’ensemble des contribuables.

3. Faire évoluer les modalités de l’aide publique aux formations politiques par une prise en compte élargie des résultats électoraux

● Ainsi qu’il a été vu, le financement public des formations politiques prend la forme d’une aide comprenant deux fractions égales reposant sur les résultats enregistrés lors des élections législatives (cf. supra, I, A).

Les modalités actuelles favorisent nettement la formation qui a remporté les élections législatives, et pénalisent les formations dont les résultats sont moins bons – pouvant conduire à d’importantes difficultés financières si la formation en question était auparavant majoritaire ou enregistre une baisse importante du nombre des élus qui lui sont rattachés. Pour le dire plus directement, le financement public d’une formation politique est tributaire des résultats obtenus lors d’une seule échéance électorale – les élections législatives –, indépendamment des résultats enregistrés lors d’autres élections passées ou futures, car ce financement est figé pour la durée de la législature.

● Aménager ces modalités de financement public apparaît ainsi non seulement possible, mais souhaitable, comme l’a d’ailleurs préconisé le médiateur dans son rapport d’activité publié à l’automne 2021 ([191]).

Deux évolutions complémentaires paraissent ainsi pouvoir être faites, supposant une modification législative – en l’occurrence, des articles 8 et 9 de la loi du 11 mars 1988 précitée.

a. Inclure les élections européennes dans la première fraction de l’aide publique

En premier lieu, la première fraction de l’aide publique pourrait tenir compte, non seulement des élections législatives, mais aussi d’élections « intermédiaires ». Cela éviterait de figer l’aide publique pour une période de cinq ans, en intégrant les résultats d’autres élections tenues entre chaque renouvellement général de l’Assemblée.

Vos rapporteurs n’ignorent naturellement pas la délicatesse pratique et opérationnelle qu’une telle modification revêt. En effet, en fonction de leur type, les élections sont très différentes, les enjeux couverts par les élections municipales étant distincts de ceux des élections régionales ou européennes, et certains partis ne présentent des candidats qu’aux élections locales et non aux élections nationales – sans compter le fait que, pour de nombreuses élections locales, en particulier municipales, la proportion de candidats n’étant rattachés à aucune formation politique est importante.

Néanmoins, refuser toute évolution pour ce seul motif ne paraît pas admissible : il est en effet difficilement compréhensible qu’un parti qui aurait connu un échec aux législatives, mais qui ensuite enregistre d’excellents résultats électoraux, continue à ne disposer que d’un maigre financement public car celui-ci est figé pour cinq ans.

Une solution de compromis pourrait être la prise en compte (en plus des élections législatives), non de toutes les élections « intermédiaires », mais des seules élections européennes :

– le mandat des députés européens est de cinq ans, comme celui des députés nationaux ; le fait que les élections européennes soient décalées par rapport aux élections législatives (écart de deux ans) assure une prise en compte intermédiaire des résultats électoraux des formations politiques ([192]) ;

– la circonscription électorale, dans le cadre des élections européennes, est nationale, et les enjeux de ce scrutin revêtent souvent, dans les faits, une dimension nationale qui n’est pas étrangère aux élections législatives destinées à définir la majorité gouvernementale du pays ([193]) ;

– le scrutin de liste à la proportionnelle permet une représentation politique relativement large.

b. Prendre en compte les deux dernières élections

En second lieu, outre l’inclusion des élections européennes, les modalités de l’aide publique pourraient tenir compte des deux dernières échéances électorales pour chacune des élections retenues (européennes et législatives).

Une telle évolution serait de nature à lisser les effets des résultats électoraux sur la durée et à renforcer l’équité du financement public en prémunissant des formations d’une attrition potentiellement sévère de leurs ressources au titre d’un seul cycle électoral, surtout si lesdites formations étaient majoritaires lors du cycle précédent.

Concrètement, cela reviendrait à retenir non les seules dernières élections législatives et européennes, mais aussi les précédentes. À titre d’exemple, une fois le prochain renouvellement général de l’Assemblée nationale réalisé en 2022, seraient prises en compte :

– les élections législatives de 2022, comme le droit actuel le prévoit ;

– les élections européennes de 2019, ainsi qu’il est proposé ;

– mais aussi les élections législatives de 2017 et les élections européennes de 2014.

En plus de la nature opportune du lissage des ressources, cette proposition permettrait un meilleur financement des formations d’opposition, et donc la garantie de disposer d’oppositions ayant des moyens suffisants, ce qui correspond à une exigence démocratique.

Compte tenu de ces évolutions proposées, il n’apparaît pas nécessaire de modifier la pondération entre les deux fractions de l’aide publique aux formations politiques.

B. la nécessité de répondre aux difficultés d’accès au financement bancaire

Si l’abandon de la « banque de la démocratie » en 2018 reposait, alors, sur des arguments audibles qui ont d’ailleurs été renouvelés par plusieurs acteurs lors des auditions conduites par vos rapporteurs, les difficultés que peuvent rencontrer des formations politiques et des candidats dans l’accès au financement bancaire, c’est-à-dire essentiellement aux prêts de banques, n’en demeurent pas moins réelles, et appellent des réponses concrètes pour garantir une expression politique pluraliste pleine et entière.

1. Le constat de difficultés persistantes autour de l’accès au financement bancaire

● Ainsi qu’il a été vu, le projet de « banque de la démocratie » n’a finalement pas été mis en œuvre à la suite, notamment, des conclusions rendues par les corps d’inspection, aucune défaillance avérée du marché bancaire n’ayant été constatée.

Ainsi que les auditions de vos rapporteurs l’ont souvent indiqué, il n’y aurait pas de dysfonctionnement systémique dans l’accès au financement bancaire par les candidats et formations politiques : les difficultés rencontrées seraient pour l’essentiel occasionnelles, et l’intervention du médiateur permettrait souvent de les résoudre. Comme le relevait le médiateur dans son rapport d’activité de 2020 sur les élections municipales, « la relation avec les agences bancaires des candidats au scrutin municipal a bien fonctionné, et l’organisation bancaire, malgré quelques réticences de principe, le plus souvent, au niveau national, a joué très correctement son rôle sur le terrain » ([194]). Une conclusion similaire avait été tirée s’agissant des élections départementales et régionales l’année suivante, le médiateur relevant que « la relation des candidats aux scrutins régional et départemental avec les agences bancaires a bien fonctionné » ([195]) et soulignant « la situation relativement excellente des relations bancaires avec les partis et/ou les candidats » ([196]).