rapport sur le projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes, après engagement de la procédure accélérée, de l'année 2025 (n°2694). — Commentaires des rapporteurs spéciaux sur l'exécution des crédits

SOMMAIRE

Pages

1. Action extérieure de l’état M. Karim Ben Cheikh, rapporteur spécial
2. ADMINISTRATION GÉNÉRALE ET TERRITORIALE DE L’ÉTAT M. Jean-Pierre Bataille, rapporteur spécial
3. Agriculture, alimentation, forÊt et affaires rurales ; DÉveloppement agricole et rural M. Vincent Trébuchet, rapporteur spécial
4. Aide publique au développement ; PrÊts à des États étrangers M. Corentin Le Fur, rapporteur spécial
5. ANCIENS COMBATTANTS, MÉmoire et liens avec la nation Mme Sophie-Laurence Roy, rapporteure spéciale
6. COHÉSION DES TERRITOIRES : LOGEMENT ET HÉBERGEMENT D’URGENCE M. François Jolivet, rapporteur spécial
7. COHÉSION DES TERRITOIRES : POLITIQUE DES TERRITOIRES Mme Shéhérazade Bentorki, rapporteure spéciale
8. conseil et contrÔle de l’État M. Daniel Labaronne, rapporteur spécial
9. CULTURE : CrÉation ; Transmission des savoirs et dÉmocratisation de la culture M. Jean-René Cazeneuve, rapporteur spécial
10. CULTURE : PATRIMOINES M. Philippe Lottiaux, rapporteur spécial
11. dÉFENSE : BUDGET OPÉRATIONNEL DE LA DÉFENSE M. Emeric Salmon, rapporteur spécial
12. DÉFENSE : PRÉPARATION DE L’AVENIR M. Christophe Plassard, rapporteur spécial
13. DIRECTION DE L’ACTION DU GOUVERNEMENT ; PUBLICATIONS OFFICIELLES ET INFORMATION ADMINISTRATIVE Mme Marie-Christine Dalloz, rapporteur spécial
14. Écologie, dÉveloppement et mobilitÉ durables : Infrastructures et services de transports ; ContrÔle et exploitation aÉriens Mme Christine Arrighi, rapporteure spéciale
15. ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ DURABLES : ÉNERGIE, CLIMAT ET APRÈS-MINES ; SERVICE PUBLIC DE L’ÉNERGIE ; Sureté nucléaire et radioprotection ; FINANCEMENT DES AIDES AUX COLLECTIVITÉS POUR L’ÉLECTRIFICATION RURALE M. Paul Midy, rapporteur spécial
16. ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ DURABLES : PAYSAGES, EAU ET BIODIVERSITÉ ; PRÉVENTION DES RISQUES ; EXPERTISE, INFORMATION GÉOGRAPHIQUE ET MÉTÉOROLOGIE ; CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES DE L'ÉCOLOGIE, DU DÉVELOPPEMENT ET DE LA MOBILITÉ DURABLES ET FONDS D'ACCÉLÉRATION DE LA TRANSITION ÉCOLOGIQUE DANS LES TERRITOIRES M. Tristan Lahais et Mme Eva Sas, rapporteurs spéciaux
17. Écologie, dÉveloppement et mobilitÉ durables : AFFAIRES MARITIMES, pêche et aquaculture M. Matthias Renault, rapporteur spécial
18. Économie : DÉveloppement des entreprises et rÉgulationS ; Plan « France TrÈs haut dÉbit » ; PrÊts et avances À des particuliers et À des organismes privÉs M. Jacques Oberti, rapporteur spécial
19. Économie : statistiques et Études Économiques ; stratÉgies Économiques ; accords monÉtaires internationaux M. Michel Castellani, rapporteur spécial
20. Engagements financiers de l’État M. Kévin Mauvieux, rapporteur spécial
21. ENSEIGNEMENT SCOLAIRE M. Anthony Boulogne, rapporteur spécial
22. gestion des finances publiques M. Philippe Juvin, rapporteur général
23. COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE : GESTION DU PATRIMOINE IMMOBILIER DE L’ÉTAT M. Jean-Paul Mattei, rapporteur spécial
24. IMMIGRATION, ASILE ET INTÉGRATION M. Charles Rodwell, rapporteur spécial
25. Investir pour la France de 2030 ; plan de relance M. Carlos Martens Bilongo, rapporteur spécial
26. Justice M. Philippe Juvin, rapporteur général
27. MÉdias, livre et industries culturelles ; Avances à l’audiovisuel public M. Denis Masseglia, rapporteur spécial
28. OUTRE-MER M. Christian Baptiste, rapporteur spécial
29. COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE : PARTICIPATIONS FINANCIÈRES DE L'ÉTAT ; COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS : aVANCES À DIVERS SERVICES DE L'ÉTAT OU ORGANISMES GÉRANT DES SERVICES PUBLICS M. Philippe Brun, rapporteur spécial
30. POUVOIRS PUBLICS Mme Marianne Maximi, rapporteure spéciale
31. RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR : enseignement supÉrieur et vie Étudiante M. Charles Sitzensthul, rapporteur spécial
32. recherche et enseignement supérieur : recherche MM. Mickaël Bouloux et Pierre Henriet, rapporteurs spéciaux
33. rÉgimes sociaux et de retraite ; pensions M. Aurélien Le Coq, rapporteur spécial
34. Relations avec les collectivitÉs territoriales ; avances aux collectivitÉs territoriales et aux collectivités régies par les articles 73, 74 et 76 de la Constitution M. Emmanuel Mandon, rapporteur spécial
35. remboursements et dÉgrÈvements Mme Christine Pirès Beaune, rapporteure spéciale
36. Santé M. Nicolas Ray, rapporteur spécial
37. SÉcuritÉs : police nationale ; gendarmerie nationale ; sÉcuritÉ et Éducation routiÈres ; ContrÔle de la circulation et du stationnement routiers Mme Constance Le Grip, rapporteure spéciale
38. SÉCURITÉS : SÉCURITÉ CIVILE M. Damien Maudet et Mme Sophie Pantel, rapporteurs spéciaux
39. SOLIDARITÉ, INSERTION ET ÉGALITÉ DES CHANCES Mme Perrine Goulet, rapporteure spéciale
40. SPORT, JEUNESSE ET VIE ASSOCIATIVE M. Benjamin Dirx, rapporteur spécial
41. TRANSFORMATION ET FONCTION PUBLIQUEs ; CRÉDITS NON RÉPARTIS Mme Claire Marais-Beuil, rapporteure spéciale
42. Travail, emploi et administration des ministères sociaux M. Emmanuel Maurel et Mme Estelle Mercier, rapporteurs spéciaux

Action extérieure de l’état M. Karim Ben Cheikh, rapporteur spécial

SOMMAIRE

Pages

1. I. LE programme 105 action de la France en europe et dans le monde : des ajustements opportunistes révélateurs d’un manque de moyens
2. II. LE programme 185 diplomatie culturelle et d’influence : des économies budgétaires au détriment de l’enseignement français à l’étranger et de l’attractivité universitaire de la france
3. III. LE programme 151 français à l’Étranger et affaires consulaires : une baisse inquiétante des aides aux français de l’étranger

La mission Action extérieure de l’État relève du ministère de l’Europe et des affaires étrangères (MEAE) et comprend trois programmes concourant à la mise en œuvre de la politique étrangère de la France :

– le programme 105 Action de la France en Europe et dans le monde qui porte l’ensemble des emplois du MEAE et regroupe les crédits destinés à son administration centrale, à son réseau diplomatique à travers le monde et au paiement de contributions financières à des organisations internationales ;

– le programme 185 Diplomatie culturelle et d’influence qui subventionne l’Agence pour l’enseignement français à l’étranger (AEFE), Campus France et l’Institut français et assure le fonctionnement du réseau de coopération et d’action culturelle à travers le monde ;

– le programme 151 Français à l’étranger et affaires consulaires qui regroupe les crédits destinés au fonctionnement et aux interventions des consulats, aux aides à la scolarité des élèves français du réseau de l’AEFE ainsi qu’aux frais de justice pour contentieux de visas.

L’année 2025 a été marquée par l’adoption tardive de la loi de finances initiale (LFI) ([1]). La gestion des crédits en début d’exercice s’est donc déroulée dans le contexte particulier du régime des « services votés » ([2]), découlant de la loi spéciale du 20 décembre 2024 ([3]).

La LFI a doté la mission Action extérieure de l’État de 3,45 milliards d’euros en autorisations d’engagement (AE) et de 3,46 milliards d’euros en crédits de paiement (CP). Ces crédits n’ont pu être consommés qu’à hauteur de 97 % en AE et de 97,7 % en CP, notamment du fait de l’annulation d’un total de 145,93 millions d’euros en AE et de 142,05 millions d’euros en CP par le décret du 25 avril 2025 ([4]) puis par la loi de finances de fin de gestion (LFG) du 8 décembre 2025 ([5]).

Le rapporteur spécial observe que les annulations de crédits en cours et en fin de gestion ont été plus importantes pour la mission au regard de la part qu’elle représente dans le budget général de l’État. Si les AE et les CP en LFI de la mission Action extérieure de l’État correspondaient à 0,6 % de ceux de l’ensemble des missions du budget général (615,59 milliards d’euros en AE et 582,40 milliards d’euros en CP), les crédits annulés par décret et en LFG s’élèvent, quant à eux, à 1,5 % du total (9,69 milliards d’euros en AE et 9,65 milliards d’euros en CP), soit proportionnellement plus du double.

Le présent projet de loi demande l’annulation de 32,9 millions d’euros en AE et de 28,32 millions d’euros en CP, soit respectivement 1 % et 0,8 % de l’ensemble des crédits ouverts pour la mission.

État des crÉdits disponibles de la mission action extÉrieure de l’État en 2025

(en millions d’euros)

Source : développement des opérations constatées au budget général annexé au PLRG 2025.

LE programme 105 action de la France en europe et dans le monde : des ajustements opportunistes révélateurs d’un manque de moyens

La LFI a doté ce programme de 2,65 milliards d’euros en AE et en CP. Le taux d’exécution s’est élevé à 97,8 % pour les AE et à 98,6 % pour les CP, soit un écart de respectivement – 59,42 millions d’euros et de – 36,06 millions d’euros par rapport au budget initial.

Hors dépenses de personnel (qui représentent la moitié des crédits du programme), le taux de consommation des crédits a atteint 96,6 % en AE et 98,4 % en CP, soit un écart respectif de – 43,86 millions d’euros et de – 20,49 millions d’euros.

Le rapporteur spécial observe que ce niveau d’exécution cache en réalité des situations très contrastées. Il note principalement :

– une sous-consommation des crédits destinés à l’action 02 Action européenne (– 48,21 millions d’euros en AE et CP hors T2), imputable à la Facilité européenne pour la paix (FEP) pour laquelle les appels de fonds ont été plus bas que prévu en raison des délais de mise en œuvre des mesures d’assistance non létales et des équilibres politiques au sein du Conseil, qui ont retardé l’adoption de plusieurs mesures en faveur de l’Ukraine ;

– une sous-exécution de ceux dédiés à l’action 04 Contributions internationales (– 21,9 millions d’euros en AE et – 21,65 millions d’euros en CP hors T2) en raison, d’une part, des plans de contingence mis en œuvre par l’Organisation des Nations unies (ONU) pour le financement des opérations de maintien de la paix à la suite du versement partiel de la contribution des États-Unis et, d’autre part, de moindres contributions pour les jeunes experts associés (JEA) au sein du système onusien – le rapporteur spécial s’en étonne sachant que l’augmentation du placement de JEA est un objectif du MEAE – ainsi qu’aux budgets ordinaires de l’Organisation des Nations unies pour l’éducation, la science et la culture (Unesco), du « mécanisme » ([11]), de l’ONU et de l’Organisation internationale du travail (OIT) principalement ;

– une surconsommation des crédits de l’action 01 Coordination de l’action diplomatique (+ 22,24 millions d’euros en AE et + 32,88 millions d’euros en CP hors T2), essentiellement en raison du coût de l’organisation de deux conférences internationales de grande ampleur (sommet pour l’action sur l’intelligence artificielle en février à Paris et conférence des Nations unies sur les océans en juin à Nice) mais aussi, dans une moindre mesure, des actions de communication digitale et audiovisuelle mises en œuvre par le MEAE.

Toutes actions confondues, les dépenses de fonctionnement ont d’ailleurs été supérieures de 12,5 % en AE et de 15,3 % en CP par rapport au montant prévu en LFI. Le rapporteur spécial considère que la forte contrainte budgétaire qui pèse sur le MEAE a abouti à des réductions de dépenses d’investissement (– 8,8 %) et d’intervention (– 8,6 %). La Cour des comptes relève également une gestion budgétaire prenant la forme d’un « exercice d’ajustements opportunistes, faute de levier stratégique » et s’inquiète d’une mission « engagée dans une trajectoire d’optimisation à court terme [présentant] un risque d’érosion progressive des marges d’initiative, de retard d’investissement et de fragilisation des instruments d’influence » ([12]).

À cet égard, le rapporteur spécial ne peut que déplorer l’annulation par décret de plus de 50 millions d’euros en avril 2025. Il constate que si le programme ne représentait que 0,5 % des crédits initiaux du budget général de l’État, les annulations supportées par le programme équivalaient à 2 % de celles du décret du 25 avril 2025.

Quant aux dépenses de personnel (1,32 milliard d’euros en AE et CP), elles affichent un taux d’exécution légèrement plus élevé : 98,8 %. La LFI pour 2025 prévoyait par ailleurs la rémunération de 13 892 équivalents temps plein travaillé (ETPT), soit la totalité du plafond d’emplois ministériel ([13]). La réalisation a été très proche de la prévision (99,3 %). Enfin, le schéma d’emplois de + 75 équivalents temps plein (ETP) a été intégralement respecté.

exÉcution des crÉdits de paiement du programme 105 action de la France en europe et dans le monde en 2025

(en millions d’euros)

Source : commission des finances à partir des annexes au PLRG 2025.

En LFG, le programme a supporté l’annulation supplémentaire de 49 millions d’euros en AE et de 46 millions d’euros en CP, correspondant à des crédits mis en réserve ainsi qu’à des AE devenues sans objet. En prenant en compte le décret du 25 avril 2025, le rapporteur spécial constate que le programme a ainsi perdu près de 4 % de son budget initial.

En dehors du décret d’annulation et de la LFG, le solde des autres mouvements de crédits en cours de gestion a été peu élevé sans pour autant être tenu pour négligeable : + 122,48 millions d’euros en AE et + 108,86 millions d’euros en CP.

Il faut d’abord noter le report sur 2025 de 66,68 millions d’euros en AE et de 45,78 millions d’euros en CP de crédits issus de l’exercice 2024.

Le programme a également bénéficié de 25,79 millions d’euros de fonds de concours (FDC) et d’attributions de produits (ADP) en AE et en CP, dont les trois principaux relèvent de la contribution au financement des dépenses de représentation des postes à l’étranger (7,77 millions d’euros), de la participation de tiers étrangers aux dépenses de coopération militaire et de sécurité exposées par la France (4,68 millions d’euros) et du produit des recettes perçues au titre de la location d’immeubles diplomatiques et consulaires situés à l’étranger (3,53 millions d’euros).

Quant aux autres mouvements réglementaires (solde de + 30,01 millions d’euros en AE et de 37,29 millions d’euros en CP), ils ont été marqués par des transferts en provenance d’autres programmes du budget général de l’État destinés notamment à la participation à la Conférence sur les océans des Nations unies à Nice (14 millions d’euros), au financement de solutions de cyberdéfense développées dans le cadre d’une assistance aux ministères civils ukrainiens (14 millions d’euros), ainsi qu’à la prise en charge des dépenses de fonctionnement et d’équipement des personnels du ministère des armées affectés aux enceintes diplomatiques (10 millions d’euros).

En 2026, le programme ne pourra bénéficier que du report de 51,67 millions d’euros d’AE non engagées et de 22,63 millions d’euros de CP non exécutés en 2025, principalement au titre de crédits affectés mais non engagés, des restes à payer et des FDC et ADP non utilisés.

Le présent projet demande donc l’annulation de 29,41 millions d’euros d’AE et de 24,22 millions d’euros de CP, soit l’équivalent respectif de 1,1 % et 0,9 % des crédits ouverts sur l’ensemble de l’année.

LE programme 185 diplomatie culturelle et d’influence : des économies budgétaires au détriment de l’enseignement français à l’étranger et de l’attractivité universitaire de la france

Le montant initial des crédits s’établissait à 651,74 millions d’euros en AE et en CP. Le décret d’annulation de 25 avril 2025 a réduit ce budget de 18,03 millions d’euros (– 2,8 %), soit la totalité de la réserve initiale.

À l’instar du programme 105 Action de la France en Europe et dans le monde, le rapporteur spécial constate que ce rabot a été élevé au regard de la part qu’occupent ces crédits dans le budget général de l’État. Si le programme 185 Diplomatie culturelle et d’influence regroupe 0,1 % des crédits, il a supporté 0,7 % des annulations du décret du 25 avril 2025.

L’écart de 26,62 millions d’euros en AE et de 27,15 millions d’euros en CP par rapport à la LFI concerne principalement :

– l’action 05 Agence pour l’enseignement français à l’étranger (– 12,72 millions d’euros) en raison de la contraction de la subvention pour charges de service public (SCSP) allouée à l’opérateur éponyme ;

– l’action 04 Enseignement supérieur et recherche (– 9,82 millions d’euros), principalement sous l’effet d’une réduction du nombre de bourses de mobilité octroyées aux étudiants étrangers (– 10 % par rapport à 2024).

Concernant les annulations sur la subvention à l’AEFE, le rapporteur spécial souligne qu’elles ont mis le réseau d’enseignement français à l’étranger sous tension et ont conduit l’agence à mettre en place dans l’urgence des mesures pour mettre à contribution les établissements et sont venues augmenter fortement les frais de scolarité dans les établissements en gestion directe et dans ceux conventionnés. Le rapporteur spécial déplore le caractère court termiste de ces mesures qui aboutissent à un changement structurel des outils de l’AEFE.

Les crédits du programme n’ont pu être exécutés qu’à hauteur de 625,12 millions d’euros en AE et de 624,59 millions d’euros en CP, soit un taux de consommation des crédits de seulement 95,9 % et 95,8 %.

Depuis le 1er janvier 2025, le programme 185 Diplomatie culturelle et d’influence ne rémunère plus aucun emploi directement. En revanche, les trois opérateurs ont employé 5 916 ETPT sous plafond de la loi de finances, soit 99,2 % du nombre prévu en LFI.

exÉcution des crÉdits de paiement du programme 185 diplomatie culturelle et d’influence en 2025

(en millions d’euros)

Source : commission des finances à partir des annexes au PLRG 2025.

En fin de gestion, la LFG a annulé 13 millions d’euros en AE et en CP correspondant à l’intégralité des crédits mis en réserve après le décret d’annulation du 25 avril 2025 (« surgel »). En incluant ce décret, le rapporteur spécial constate que le programme 185 Diplomatie culturelle et d’influence a vu son budget initial être réduit de 4,8 % (– 31,03 millions d’euros).

En dehors de ces annulations, les autres mouvements de crédits en cours de gestion (reports de 2024, FDC, ADP, transferts d’autres programmes) ont été faibles : + 5,44 millions d’euros en AE et CP. L’essentiel correspond à la participation de tiers métropolitains aux projets liés à la diplomatie culturelle et d’influence et au produit de recettes perçues au titre de la location d’établissements culturels et d’enseignements situés à l’étranger.

Seulement 0,55 million d’euros d’AE non engagées et 0,92 million d’euros de CP non dépensés ont pu être reportés sur 2026. Le présent projet de loi demande donc l’annulation de 0,48 million d’euros en AE et 0,64 million d’euros en CP, soit 0,1 % des crédits ouverts au cours de l’année.

LE Dprogramme 151 français à l’Étranger et affaires consulaires : une baisse inquiétante des aides aux français de l’étranger

Disposant d’un budget de 154,91 millions d’euros en AE et de 155,31 millions d’euros en CP en LFI, ce programme a supporté une annulation de 3 millions d’euros de ses crédits en application du décret du 25 avril 2025 (– 1,9 %), issus de la réserve de précaution initiale.

Comme pour les deux autres programmes de la mission, le rapporteur spécial note la part conséquente qu’occupent ces annulations au regard de la place du programme dans le budget général de l’État (0,03 % des crédits en LFI mais 0,11 % des annulations du décret du 25 avril 2025).

Le programme 151 Français à l’étranger et affaires consulaires présente le taux de consommation des crédits le plus bas de la mission Action extérieure de l’État : 89,7 % en AE et 89,8 % en CP. Cela représente un écart de respectivement 16,02 millions d’euros et de 15,81 millions d’euros en CP par rapport à la LFI.

La sous-exécution de 7,7 % des crédits destinés à l’action 02 Accès des élèves français au réseau AEFE et à la langue française représente un peu plus de la moitié de cet écart (– 8,61 millions d’euros). Le nombre de boursiers a en effet diminué de 16,7 % par rapport à l’exercice 2024. Les crédits destinés à ces exonérations de tout ou partie des droits de scolarité ont été inférieurs de 9,02 millions d’euros au budget initial. En revanche, la dotation destinée aux aides à la scolarisation des élèves en situation de handicap (AESH) a été renforcée de 0,41 million d’euros.

Le rapporteur spécial s’inquiète de la diminution du nombre de boursiers, années après années, qui témoigne d’une sortie d’un grand nombre d’enfants français du réseau de l’AEFE, conséquence directe de la hausse des droits de scolarité et donc du reste à charge pour les familles de boursiers.

L’action 01 Offre d’un service public de qualité aux Français à l’étranger accuse, quant à elle, une baisse de 12,9 % (– 5,12 millions d’euros) en AE et de 12,3 % (– 4,91 millions d’euros) en CP par rapport à la prévision. Cet écart résulte notamment d’une sous-consommation des crédits destinés à France Consulaire (– 2,5 millions d’euros) en raison d’une surestimation du nouveau marché de ce projet, du changement de modèle de tarification et du report de travaux d’optimisation. Le rapporteur spécial constate également un niveau de versement des aides sociales – essentiellement composées de l’allocation pour les personnes handicapées et de l’allocation de solidarité aux personnes âgées – plus bas que prévu (– 1,3 million d’euros). Il rappelle que l’année 2025 a été marquée par une baisse uniforme des taux de base ([14]) de 5,5 % dans la crainte que les crédits soient insuffisants pour couvrir les demandes. D’après le rapporteur spécial, cette sous-consommation révèle au contraire que cette mesure n’était pas nécessaire. Cette baisse arbitraire a touché nos compatriotes les plus vulnérables, notamment ceux en situation de handicap ou de dépendance.

Le rapporteur spécial déplore que le calcul des aides sociales devienne un instrument de gestion de la contrainte budgétaire, au lieu de répondre à des préoccupations de fluctuations de pouvoir d’achat, comme il le dénonçait déjà dans son rapport d’information sur les dépenses d’action sociale destinées aux Français de l’étranger, en juin 2024.

exÉcution des crÉdits de paiement du programme 151 Français de l’Étranger et affaires consulaires en 2025

(en millions d’euros)

Source : commission des finances à partir des annexes au PLRG 2025.

En LFG, le programme 151 Français à l’étranger et affaires consulaires a fait l’objet d’annulations de 11,07 millions d’euros en AE et de 9,94 millions d’euros en CP, correspondant à la totalité des crédits gelés.

Le rapporteur spécial constate que le programme a, au total, perdu 14,07 millions d’euros en AE (– 9,1 %) et 12,94 millions d’euros en CP (– 8,3 %) sous l’effet combiné du décret d’annulation et de la LFG.

Hors de ces deux textes, les crédits ont été peu affectés par des mouvements en cours de gestion. Le total des reports de 2024, des FDC, des ADP, des transferts et des virements n’ont représenté que 1,1 % des AE et des CP (1,76 million d’euros) ouverts en LFI. Ils correspondent principalement à des remboursements du ministère de l’intérieur et au fonds de concours pour la gestion des frontières et la politique des visas.

Seulement 0,7 million d’euros d’AE non engagées et 1,17 million d’euros de CP non consommés ont pu être reportés sur l’exercice suivant. En conséquence, le présent projet de loi demande l’annulation de 3,01 millions d’euros des AE et de 3,46 millions d’euros des CP ouverts sur l’année.

*

ADMINISTRATION GÉNÉRALE ET TERRITORIALE DE L’ÉTAT M. Jean-Pierre Bataille, rapporteur spécial

SOMMAIRE

Pages

1. I. l’exécution des crédits du programme 354 administration territoriale de l’état a été globalement proche de la prévision
2. II. le programme 232 vie politique a bénéficié d’importants reports de l’année précédente afin de solder les dépenses engendrées par la dissolution de l’assemblée nationale
3. III. le programme 216 conduite et pilotage des politiques de l’intérieur présente une sous-consommation non négligeable du fait du report de dépenses en matière immobilière et numérique

La mission Administration générale et territoriale de l’État (AGTE) relève du ministère de l’intérieur. Elle comprend trois programmes :

– le programme 354 Administration territoriale de l’État, qui porte les moyens et les emplois des préfectures, des sous-préfectures, des secrétariats généraux aux affaires régionales (SGAR), des secrétariats généraux communs départementaux (SGCD) ainsi que, partiellement, des directions départementales interministérielles (DDI) pour leurs dépenses de fonctionnement et d’investissement et leurs emplois de direction ;

– le programme 232 Vie politique, qui assure le financement public des partis, permet l’organisation des élections et porte les moyens et les emplois de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP) ;

– le programme 216 Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur, qui regroupe les crédits d’une grande partie de l’administration centrale du ministère – notamment au travers des fonctions support à dimension transversale – ainsi que ceux destinés au fonds interministériel de prévention de la délinquance (FIPD), aux secrétariats généraux pour l’administration du ministère de l’intérieur (SGAMI) et aux cultes dans les trois départements concordataires.

En 2025, les crédits de la mission ont été consommés à hauteur de 4,48 milliards d’euros en autorisations d’engagement (AE) et de 4,78 milliards d’euros en crédits de paiement (CP). Le taux de consommation des crédits s’élève respectivement à 95,3 % et à 96,6 %, soit un niveau légèrement en-deçà de la prévision en loi de finances initiale (LFI) ([15]).

Cet écart de 219 millions d’euros en AE et de 169,82 millions d’euros en CP a principalement concerné le programme 216 Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur (– 9,4 % en AE et – 7,4 % en CP), dont la gestion en 2025 a été marquée par une sous-consommation des crédits destinés à l’action 03 Numérique ainsi qu’à l’action 05 Affaires immobilières.

À l’inverse, le programme 232 Vie politique présente une exécution de ses crédits supérieure aux montants alloués en LFI en raison de dépenses tardives liées aux élections législatives de l’année précédente : + 14,1 % en AE et + 8,8 % en CP.

En ce qui concerne le programme 354 Administration territoriale de l’État, la consommation des crédits a été quasi-conforme à la prévision avec des écarts de seulement – 2,1 % en AE et de – 0,6 % en CP.

Enfin, il faut rappeler que l’année 2025 a été marquée par l’adoption tardive de la LFI. La gestion des crédits en début d’exercice s’est donc déroulée dans le contexte particulier du régime des « services votés » ([16]), découlant de la loi spéciale du 20 décembre 2024 ([17]).

Le projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes (PLRG) de l’année 2025 demande l’annulation de 93,34 millions d’euros en AE et de 36,15 millions d’euros en CP.

état des crédits disponibles de la mission

administration générale et territoriale de l’état en 2025

(en millions d’euros)

Source : développement des opérations constatées au budget général annexé au PLRG 2025.

l’exécution des crédits du programme 354 administration territoriale de l’état a été globalement proche de la prévision

Initialement doté de 2,74 milliards d’euros en AE et de 2,66 milliards d’euros en CP par la LFI, l’exécution des crédits du programme a respectivement atteint 2,68 milliards d’euros et 2,64 milliards d’euros, soit un écart de seulement – 2,1 % pour les AE et de – 0,6 % pour les CP.

En effet, le programme 354 Administration territoriale de l’État a été peu affecté par des mouvements en cours de gestion. Le décret du 25 avril 2025 portant annulation de crédits n’a supprimé que 22 millions d’euros en AE et en CP, soit 0,8 % des montants initiaux. De son côté, la loi de finances de fin de gestion pour 2025 en a annulé encore moins : 4,47 millions d’euros en AE et 6,04 millions d’euros en CP, soit 0,2 % des crédits de la LFI. L’ensemble des crédits ainsi annulés ont été prélevés sur la réserve de précaution.

Quant aux autres mouvements en cours de gestion (reports de 2024, fonds de concours, attributions de produits, transferts et virements), ils n’ont représenté que 52,78 millions d’euros en AE et 40,61 millions d’euros, soit un solde respectif de + 1,9 % et de + 1,5 %.

exécution des crédits de paiement du programme 354 administration territoriale de l’état en 2025

(en millions d’euros)

Source : commission des finances à partir des annexes au PLRG 2025.

Le rapporteur spécial constate donc une certaine régularité dans la gestion des crédits mais il observe néanmoins une différence notable entre l’exécution des dépenses de personnel et les autres.

Les dépenses de personnel représentent un peu plus des trois quarts des charges budgétaires du programme 354 Administration territoriale de l’État. Elles ont été exécutées à hauteur de 98,9 %. En ce qui concerne les emplois, 29 440 équivalents temps plein travaillé (ETPT) avaient été alloués et 29 213 ETPT ont été réalisés, soit un taux d’exécution quasi-égal à la prévision (99,2 %). Quant au schéma d’emplois, fixé à – 1 équivalent temps plein (ETP), il a été respecté.

Les dépenses autres que de personnel présentent, en revanche, un écart de – 5,2 % en AE (– 34,67 millions d’euros) et de + 1,2 % en CP (+ 7,12 millions d’euros) par rapport à la prévision. Le rapporteur spécial observe que cette différence concerne essentiellement trois actions :

– l’action 02 Réglementation générale, garantie de l’identité et de la nationalité et délivrance des titres dont l’exécution des crédits a été supérieure de 30,81 millions d’euros en AE et de 30,79 millions d’euros en CP, ce qui s’explique par le rattachement d’attributions de produits correspondant à la redevance d’acheminement des certificats d’immatriculation des véhicules (CIV), à hauteur de 29,2 millions d’euros, à l’Agence nationale des titres sécurisés (ANTS), opérateur du programme ;

– l’action 05 Fonctionnement courant de l’administration territoriale qui présente une sous-consommation des AE de 8,17 millions d’euros mais une sur-exécution des CP de 9,93 millions d’euros en raison d’une réduction pluriannuelle des frais de fonctionnement des préfectures mais d’une hausse des dépenses informatiques par rapport à ce qui était prévu (remplacement de postes obsolètes et migration vers Windows 11) ;

– l’action 06 Dépenses immobilières de l’administration territoriale pour laquelle la consommation des crédits a été inférieure de 57,55 millions d’euros en AE et de 33,84 millions d’euros en CP du fait de l’impact de la période des « services votés » qui n’a pas permis de conduire d’études préalables à l’engagement de marchés de travaux dans les délais, ni de payer les premiers acomptes de certaines opérations.

Les reports d’AE non consommées sur l’année 2025 sont plus importants (23,87 millions d’euros) que ceux des CP non exécutés (9,21 millions d’euros).

En conséquence, le présent projet de loi demande l’annulation de 59,95 millions d’euros d’AE et de 19,08 millions d’euros de CP, soit respectivement 2,2 % et 0,7 % des crédits ouverts pour l’année 2025.

le programme 232 vie politique a bénéficié d’importants reports de l’année précédente afin de solder les dépenses engendrées par la dissolution de l’assemblée nationale

La LFI a doté ce programme de 98,32 millions d’euros en AE et de 100,24 millions d’euros en CP. Ses crédits ont été exécutés à hauteur de 112,14 millions d’euros en AE et de 109,04 millions d’euros en CP, soit un taux de consommation de respectivement 114,1 % et de 108,8 %.

Ces écarts importants, de l’ordre de 13,82 millions d’euros en AE et de 8,8 millions d’euros en CP, ont toutefois été largement couverts par les reports de crédits de l’année 2024 (+ 30,06 millions d’euros en AE et + 29,85 millions d’euros en CP), dont le plafond en CP avait été expressément majoré par l’article 148 de la LFI pour 2025 au titre de remboursements de dépenses de campagne des candidats aux élections législatives des 30 juin et 7 juillet 2024 à l’issue des décisions de la CNCCFP. Ces reports importants relativisent donc le constat de sur-exécution des crédits du programme 232 Vie politique d’après le rapporteur spécial.

Ainsi, le décret du 25 avril 2025 a pu annuler l’intégralité de la réserve de précaution (5,11 millions d’euros en AE et 5,22 millions d’euros en CP).

Au-delà de la sur-exécution des crédits initiaux destinés à l’action 02 Organisation des élections, le rapporteur spécial observe une sous-consommation de 4,47 millions d’euros de l’action 01 Financement des partis (– 6,5 %). Cet écart s’explique par l’application d’une modulation financière à l’encontre des partis et groupements politiques n’ayant pas respecté les règles de parité prévue à l’article 9-1 de la loi relative à la transparence financière de la vie politique.

En fin de gestion, la LFG a annulé 6,4 millions d’euros en AE et 4,1 millions d’euros en CP supplémentaires.

exécution des crédits de paiement du programme 232 vie politique en 2025

(en millions d’euros)

Source : commission des finances à partir des annexes au PLRG 2025.

Contrairement aux deux autres programmes de la mission, le programme 232 Vie politique rémunère peu d’emplois, ces derniers correspondant en totalité aux effectifs de la CNCCFP. Fixé à 54 ETPT, le plafond d’emplois a été de 51,25 ETPT (– 5,1 %). Ce léger écart s’explique par des départs non prévus ayant généré des vacances de postes, par ailleurs difficiles à pourvoir dans un contexte de tension sur le marché du travail.

En 2026, le programme bénéficiera de reports à hauteur de 3,68 millions d’euros en AE et de 12,8 millions d’euros en CP. Les plafonds de report ont été majorés par l’article 157 de la loi de finances pour 2026, principalement en raison du troisième report des élections provinciales en Nouvelle-Calédonie mais aussi d’élections législatives partielles.

En conséquence, le présent projet de loi demande l’annulation de 2,49 millions d’euros d’AE non engagées et de 0,37 million d’euros de CP non dépensés, correspondant respectivement à 2,1 % et 0,3 % du total des crédits ouverts en 2025.

le programme 216 conduite et pilotage des politiques de l’intérieur présente une sous-consommation non négligeable du fait du report de dépenses en matière immobilière et numérique

L’exécution des crédits de ce programme s’est élevée à 1,68 milliard d’euros en AE et à 2,03 milliards d’euros en CP. L’écart par rapport à la LFI est relativement important : – 175,29 millions d’euros en AE (– 9,4 %) et – 162,9 millions d’euros (– 7,4 %).

Cette différence apparaît particulièrement notable pour les engagements de dépenses dans la mesure où le programme avait bénéficié d’importants reports de l’année précédente en AE : + 285,93 millions d’euros, soit l’équivalent de 15,4 % des AE prévues en LFI (mais seulement 7,06 millions d’euros en CP). À ces reports, se sont ajoutés 22,11 millions d’euros en AE et 20,17 millions d’euros en CP au titre de divers fonds de concours, attributions de produits, transferts et virement en cours de gestion.

L’effet de ces crédits supplémentaires a toutefois été atténué par l’annulation de 49,78 millions d’euros en AE et de 67,93 millions d’euros en CP par le décret du 25 avril 2025.

exécution des crédits de paiement du programme 216 conduite et pilotage des politiques de l’intérieur en 2025

(en millions d’euros)

Source : commission des finances à partir des annexes au PLRG 2025.

Les dépenses de personnel ont représenté 51,1 % des AE engagées mais 42,5 % des CP consommés. Leur exécution a été quasi-conforme à la prévision (98,1 %). En ce qui concerne les emplois, 10 944 ETPT avaient été alloués et 11 037 ETPT ont été réalisés, soit un taux d’exécution quasi-égal à la prévision (100,8 %). La neutralité du schéma d’emplois du programme a été par ailleurs respectée.

Les dépenses autres que de personnel présentent, quant à elles, un écart de 158,58 millions d’euros en AE (– 16,2 %) et 146,18 millions d’euros en CP (– 11,1 %) par rapport à la LFI. Le rapporteur spécial observe que ces différences concernent principalement trois actions du programme 216 Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur :

– l’action 03 Numérique dont l’exécution des crédits est inférieure de 156,34 millions d’euros en AE et de 86,37 millions d’euros en CP, principalement en raison de la période des « services votés » qui a pesé sur le rythme des engagements et le calendrier des dépenses mais aussi de l’évolution des conditions économiques et de la fluctuation des prix ;

– l’action 05 Affaires immobilières qui présente une sous-consommation à hauteur de 41,8 millions d’euros en AE et de 103,28 millions d’euros en CP, essentiellement du fait de prévisions financières surestimées pour la réalisation du marché global sectoriel relatif à la construction du site unique de la direction générale de la sécurité intérieure (DGSI) à Saint-Ouen au regard du calendrier effectif des travaux ;

– l’action 06 Affaires juridiques et contentieuses dont l’exécution, à l’inverse, dépasse la prévision de 52,43 millions d’euros en AE et de 52,74 millions d’euros en CP sous l’effet d’indemnisations plus importantes liées à des attroupements (principalement du fait des émeutes de mai et juin 2024 en Nouvelle-Calédonie) et d’une croissance plus rapide que prévu des litiges relatifs aux droits des étrangers. Dans ce contexte, le rapporteur spécial partage la recommandation de la Cour des comptes visant à « réévaluer dans le prochain projet de loi de finances les crédits du programme 216 relatifs aux dépenses contentieuses en lien avec le niveau de provisions pour litiges » ([23]).

Outre ces trois actions, le rapporteur spécial note une sous-consommation importante des crédits destinés au fonds interministériel de prévention de la délinquance (FIPD) à hauteur de 18,22 millions d’euros en AE (– 29,2 %) et de 13,91 millions d’euros en CP (– 22,3 %). L’adoption tardive de la LFI a eu pour conséquence une publication tardive de la circulaire relative aux appels à projet susceptibles d’être subventionnés par le FIPD. Les préfectures ont adopté une gestion très prudente de leurs crédits, arrêtant le plus tôt possible leur programmation et privilégiant le paiement de leurs restes à payer au titre de l’année précédente.

Le rapporteur spécial constate aussi une baisse de 9,54 millions d’euros (– 14,6 %) des subventions allouées à l’Agence des communications mobiles opérationnelles de sécurité et de secours (ACMOSS), opérateur du programme 216 Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur. Cette baisse trouve son origine dans les retards pris pour l’ouverture du réseau radio du futur (RRF).

L’ensemble de ces sous-exécutions ont permis à la LFG d’annuler un montant relativement important de crédits en fin de gestion : 136,75 millions d’euros en AE et 90,99 millions d’euros en CP.

Les différents rééchelonnements d’engagements de dépenses, consécutifs à la période des « services votés », expliquent le niveau important de reports d’AE sur 2026, pour 265,90 millions d’euros. Les CP reportés s’élèvent, quant à eux, à 14,51 millions d’euros.

En conséquence, le présent projet de loi demande l’annulation de 30,9 millions d’euros d’AE et de 16,71 millions d’euros de CP, soit respectivement 1,6 % et 0,8 % des crédits ouverts pour l’année 2025.

*

Agriculture, alimentation, forÊt et affaires rurales ; DÉveloppement agricole et rural M. Vincent Trébuchet, rapporteur spécial

SOMMAIRE

Pages

1. I. La Mission Agriculture, alimentation, forÊt et affaires rurales
2. A. Une légère sous-exécution des crédits au niveau de la mission
3. B. DES DIFFICULTés frôlant l’insincérité pour plusieurs lignes budgétaires
4. 1. Une absence d’anticipation des dispositifs de crise qui sont pourtant récurrents.
5. 2. Le pilotage erratique des crédits de la planification écologique
6. II. Le Compte D'affectation spÉciale DÉveloppement agricole et rural

La Mission Agriculture, alimentation, forÊt et affaires rurales

La mission Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales (AAFAR) était composée durant l’exercice 2025 des quatre programmes 149 Compétitivité et durabilité de l’agriculture, de l’agroalimentaire et de la forêt, 206 Sécurité et qualité sanitaires de l’alimentation, 215 Conduite et pilotage des politiques de l’agriculture et 381 Allègements du coût du travail en agriculture.

Une légère sous-exécution des crédits au niveau de la mission

Le projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année (PLR) pour 2025 fait apparaître une consommation de 3,8 milliards d’euros en autorisations d’engagement (AE) et de 4 milliards d’euros en crédits de paiement (CP).

Sont reportés 265,9 millions d’euros en AE et 206,5 millions d’euros en CP sur 2026 ; il est proposé d’annuler 196,5 millions d’euros en AE et 22,4 millions d’euros en CP.

ExÉcution DES CRÉDITS de paiement DE LA MISSION AAFAR de 2014 À 2025

(en milliards d’euros)

Source : lois de règlement (LR) pour 2013 à 2020 ; PLR et PLRG pour 2021 à 2025.

La consommation atteint 86,2 % en AE et 96,1 % en CP de l’autorisation donnée par la loi de finances initiale (LFI). Pour le second exercice consécutif, les AE et les CP sont inférieurs à la programmation initiale. Ces résultats des deux derniers exercices budgétaires s’expliquent principalement par la création de deux nouvelles actions relatives à la planification écologique en LFI pour 2024, qui ont artificiellement gonflé le volume en AE et en CP de la mission. Ces deux actions ont été reconduites avec des montants minorés en LFI pour 2025. En LFI pour 2025, les crédits présentaient ainsi une augmentation de 13,6 % en AE et 9,2 % en CP par rapport à la LFI pour 2023.

Passage du PLF au PLRG pour 2025

À l’Échelle de la mission AAFAR (haut) et de ses programmes (bas)

(en CP ; en millions d’euros)

Source : rapport annuel de performances (RAP) annexé au PLRG pour 2025.

La LFI pour 2025 avait doté la mission AAFAR de 4,4 milliards d’euros en AE et 4,2 milliards d’euros en CP. La consommation est donc de 86,2 % en AE et 96,1 % en CP.

ExÉcution DES CRÉDITS DE LA MISSION AAFAR en 2025 par rapport À la LFI

(en millions d’euros ; en pourcentage)

Source : RAP annexé au PLR pour 2025.

Les mouvements en cours d’année ont porté les montants disponibles à 4,26 milliards d’euros en AE et 4,28 milliards d’euros en CP, soit une diminution de 3,3 % en AE et une augmentation de 1,5 % en CP par rapport à la LFI. Sur cette base, ont été consommés 89,1 % des AE et 94,6 % des CP. La note d’exécution budgétaire de la Cour des comptes relève ainsi que les mouvements de crédits en gestion ont eu « une faible incidence sur la ressource disponible », en raison des mouvements contradictoires de gels, surgels et dégels.

Le plafond d’emploi de la mission, prévu à 11 711 ETPT et réparti entre les programmes 206 et 215, est exécuté à 98,7 %, soit 11 564 ETPT. Cette légère sous-consommation s’explique principalement par le non-renouvellement ou le départ de postes vers les régions du fait des transferts de compétences liés à la réforme de la politique agricole commune (PAC).

Avec 1,6 milliard d’euros en CP, le total des crédits alloués aux dix opérateurs de la mission mobilise 38,7 % du programme. FranceAgriMer présente une sur-exécution de 197,7 % des CP qui lui étaient alloués, entièrement imputable à la hausse des transferts de l’État destinés à financer les aides de crise liées aux épizooties et à l’arrachage des vignes. Les opérateurs ont globalement respecté le plafond d’emplois, avec 11 589 ETPT pour une autorisation de 11 959 ETPT. Le Centre national de la propriété forestière (CNPF) n’a toutefois pas respecté son schéma d’emplois, qui est en dérapage de 6 ETP en 2025, et dépasse de fait son plafond de 3 ETPT, à 371 ETPT.

CrÉdits allouÉs aux opÉrateurs de la mission en 2025 par rapport À la LFI

(en millions d’euros ; en pourcentage)

Source : RAP annexé au PLRG pour 2025.

DES DIFFICULTés frôlant l’insincérité pour plusieurs lignes budgétaires

Une absence d’anticipation des dispositifs de crise qui sont pourtant récurrents

Le rapporteur spécial relève cette année encore la sous-budgétisation chronique de plusieurs lignes budgétaires liées aux dispositifs de crise : l’action 22 Gestion des crises et des aléas de la production agricole du programme 149 est sur-exécutée à hauteur de 179,12 % en CP ; l’action 2 Santé et protection des animaux du programme 206 est sur-exécutée à hauteur de 165,4 % en CP.

ExÉcution des CrÉdits de paiement des actions des programmes 149 et 206 relatives aux crises agricoles par rapport À la LFI depuis 2020

(en millions d’euros ; en pourcentage)

Source : lois de règlement (LR) pour 2020 ; PLR et PLRG pour 2021 à 2025.

Cette surconsommation de l’enveloppe s’explique par le déploiement de dispositifs de crise pour faire face aux différentes épizooties, le paiement de dispositifs afférents aux crises engagées en fin d’année 2024 et un recours plus important qu’anticipé aux crédits du fonds national de garantie des risques en agriculture (FNGRA).

Comme l’an dernier, le rapporteur spécial relève toute la nécessité de ces dépenses, mais regrette là encore l’incapacité du ministère à demander lors des débats budgétaires l’ouverture de crédits suffisants pour basculer dans une logique de prévention des épizooties.

Ce constat est par ailleurs appuyé pour l’année 2025 par la note d’exécution budgétaire de la Cour des comptes, qui relève également la sous-budgétisation des dépenses du programme 149, avec une « absence d’anticipation des dépenses de crises qui surviennent pourtant chaque année ». Le ministère anticipe ainsi un dégel de la mise en réserve dès le document initial de programmation. La Cour note également que les dépenses de personnel sur le programme 206 présentent un niveau d’exécution supérieur de 17,3 millions d’euros à la LFI. Ce dérapage s’explique par l’absence de prise en compte dans la programmation initiale de la mesure, pourtant décidée, de reclassement des vétérinaires inspecteurs contractuels dans un nouveau référentiel, avec une incidence estimée à 7 millions d’euros. Le rapporteur spécial insiste sur l’alerte portée par la Cour des comptes qui conclut à une contradiction de ces différentes sous-budgétisations avec le principe de sincérité budgétaire, prévu à l’article 32 de la LOLF.

Le pilotage erratique des crédits de la planification écologique

Le rapporteur spécial reconduit pour l’année 2025 son constat dressé pour l’année 2024 : les crédits alloués à la planification écologique n’ont fait l’objet d’aucune étude préalable à leur déploiement et ne peuvent pas être décaissés.

Initialement dotées de 1,3 milliard d’euros en AE et 744 millions d’euros en CP en 2024, le montant des actions consacrées à la planification écologique a sensiblement décru. Les crédits de l’action 29 Planification écologique du programme 149 ont ainsi été réduits de 64,1 % en AE et de 56,7 % en CP entre la LFI pour 2024 et celle pour 2025. De même, le montant des crédits de l’action 9 Planification écologique du programme 206 a été réduit de 35,7 % en AE et de 29 % en CP entre la LFI pour 2024 et celle pour 2025. Comme le rapporteur spécial à l’automne 2024, la Cour des comptes constate dans la note d’exécution budgétaire que les justifications de la demande de crédits en PLF « ne permettaient pas de s’assurer de son caractère raisonnable » et que la budgétisation en PLF de cette action « ne correspondait pas aux besoins réels, alors que les informations fournies dans le PAP ne permettent pas d’apprécier le caractère justifié de la prévision de dépense ».

Malgré cette diminution de la budgétisation, le taux d’exécution reste faible pour les actions dédiées à la planification écologique, à 24,2 % sur le programme 149 et 45,4 % sur le programme 206 en 2025. Les crédits de la planification écologique sont prévus pour être redéployés dès la prévision initiale. Ceux du programme 206 ont par exemple permis de financer la vaccination contre l’influenza aviaire (IAHP), qui n’avait pas été prévue en LFI. Sur le programme 149, ces crédits ont été redéployés vers le financement du fonds hydraulique et vers les dispositifs de crise.

Le rapporteur spécial souligne que le défaut d’information des parlementaires et des citoyens concernant les actions relatives à la planification écologique est une atteinte au principe de sincérité budgétaire, prévu à l’article 32 de la LOLF.

Le Compte d’affectation spÉciale DÉveloppement agricole et rural

Le compte d’affectation spéciale Développement agricole et rural (CAS-DAR) est composé des programmes 775 Développement et transfert en agriculture et 776 Recherche appliquée et innovation en agriculture. Institué par l’article 52 de la loi de finances pour 2006, il est alimenté par une fraction, portée à 100 % en 2015, du produit de la taxe sur le chiffre d’affaires des exploitants agricoles ([24]).

Le CAS–DAR doit permettre le déploiement du programme national de développement agricole et rural (PNDAR) pour les années 2022 à 2027, dont l’objectif est de rendre l’agriculture moins dépendante des intrants énergétiques ou chimiques et donc plus résiliente, durable et compétitive.

Pour la première fois depuis douze ans, les recettes constatées du CAS-DAR sont inférieures en 2025 à la prévision de la LFI. Le CAS enregistre 149,6 millions d’euros de recettes, soit 2,6 % de moins que les 153,6 millions prévus par la LFI. Cette situation fait suite à la révision à la hausse de la prévision de recettes dans la LFI pour 2025. Il n’y a toutefois pas d’effet à la baisse sur le solde, puisque l’ouverture de crédits en PLF n’avait pas été revue à la hausse.

Le taux d’exécution par rapport à la prévision initiale est de 108,2 % en AE et de 95 % en CP. En tenant compte des reports de crédits de l’année 2024 de 18,1 millions d’euros en AE et 116,2 millions d’euros en CP, il en résulte un excédent de 10,9 millions d’euros en 2025. Cet excédent s’explique également en dépenses par l’augmentation de la part de projets pluriannuels financés par le CAS avec un moindre décaissement à l’engagement.

ExÉcution DES CRÉDITS Du CAS DAR EN 2025 par rapport À la LFI

(en millions d’euros ; en pourcentage)

Source : RAP annexé au PLRG pour 2025.

Puisque les excédents interviennent exercice après exercice et que le dernier alinéa du II de l’article 21 de la LOLF prévoit que « les AE et les CP disponibles en fin d’année [sur un CAS] sont reportés sur l’année suivante […] pour un montant qui ne peut excéder le solde du compte », le solde cumulé du compte atteint 153,4 millions d’euros à la fin de 2025.

Dans sa note d’analyse, la Cour des comptes réitère avec force son opinion suivant laquelle le CAS–DAR serait inadapté à raison de ses violations des principes d’annualité et d’universalité, mais aussi de ses coûts de gestion et de la récurrence de la plupart de ses subventions, et devrait donc être réintégré au budget général. Sans se prononcer à ce stade sur la suppression du compte, le rapporteur spécial estime que l’accumulation d’un solde de 153,4 M€ impose au minimum une clarification de son pilotage.

*

Aide publique au développement ; PrÊts à des États étrangers M. Corentin Le Fur, rapporteur spécial

SOMMAIRE

Pages

1. I. la mission Aide publique au DÉVELOPPEMENT EN 2025 : un freinage des dépenses qui confirme un changement d’échelle durable mais non piloté
2. A. Vue d’ensemble de la consommation des crédits de la mission Aide publique au développement EN 2025
3. 1. Une exécution en baisse de plus de 25 % entre 2024 et 2025
4. 2. L’analyse de l’exécution de la mission par rapport à la programmation initiale pour 2025
5. B. La mission Aide publique au développement au regard de l’aide publique totale en 2025
6. C. Analyse de l’exécution de la mission Aide publique au développement par programme
7. 1. Les programmes 110 Aide économique et financière au développement et 209 Solidarité avec les pays en développement
8. 2. Les programmes 365 Renforcement des fonds propres de l’Agence française de développement, 370 Restitution des « biens mal acquis » et 384 Fonds de solidarité pour le développement
9. II. Analyse de l’exécution du compte de concours financiers prêts à des États étrangers

La mission Aide publique au développement et le compte de concours financiers Prêts à des États étrangers concourent à la mise en œuvre de la politique d’investissement solidaire et durable (ISD) de la France. Cette politique est guidée par les orientations du Conseil présidentiel pour les partenariats internationaux (CPPI) depuis sa réunion par le chef de l’État le 4 avril 2025.

la mission Aide publique au DÉVELOPPEMENT EN 2025 : un freinage des dépenses qui confirme un changement d’échelle durable mais non piloté

Vue d’ensemble de la consommation des crédits de la mission Aide publique au développement EN 2025

Une exécution en baisse de plus de 25 % entre 2024 et 2025

Selon les tableaux figurant à l’article 4 du projet de loi d’approbation des comptes pour l’année 2025 ([25]), les dépenses totales de la mission se sont élevées pour 2025 à 3 624,1 millions d’euros en AE et 4 203 millions d’euros en CP, des montants largement inférieurs à l’exécution 2024.

Ces niveaux de dépenses sont en effet en diminution de 970 millions d’euros en AE (– 21,1 %) et de 456 millions d’euros en CP (– 9,8 %) par rapport à l’exécution 2024.

En outre, l’exécution 2025 doit être retraitée d’une importante mesure de périmètre qui vient aggraver cette tendance, à savoir la création en 2025 du programme 384 Fonds de solidarité pour le développement (FSD), issu de la rebudgétisation du dispositif antérieurement financé par des ressources affectées ([26]). La neutralisation de cette mesure de transfert creuse l’effondrement des crédits, avec une baisse entre 2024 et 2025 qui s’établit en termes réels à 1 708,3 millions d’euros en AE (– 37,2 %) et à 1 193,9 millions d’euros en CP (– 25,6 %) ([27]).

Depuis l’exécution 2023, la mission aura donc perdu 57,8 % de ses autorisations d’engagement (– 2,5 milliards d’euros) et 37,9 % de ses crédits de paiements (– 2,1 milliards d’euros).

Un tel niveau d’exécution replace la mission à son étiage des années 2012 à 2018 en AE. Les crédits de paiements retombent quant à eux sous la barre des 3,5 milliards d’euros, niveau qui avait pourtant été largement dépassé entre 2021 et 2024, avec un point haut à 5,6 milliards d’euros en 2023.

Le rapporteur spécial partage les observations de la Cour des comptes qui, dans sa note d’exécution budgétaire, constate que « l’écart entre les objectifs affichés, la programmation et les moyens effectivement mobilisables en CP s’accroît » et que « la contraction des crédits tend [ainsi] à transférer l’ajustement vers les instruments les plus pilotables, au détriment de la prévisibilité des financements et de la stabilité de mise en œuvre ». Le rapporteur spécial réitère donc son appel à une redéfinition des priorités politiques et opérationnelles de l’aide française, incluant l’aide transitant par l’Union européenne, et une coordination claire entre les canaux bilatéraux et multilatéraux. Il convient de préserver notre aide bilatérale, au sein de laquelle le rapporteur plaide pour une sanctuarisation des crédits dédiés aux projets portés par les organisations de la société civile et des crédits d’aide humanitaire et d’urgence.

L’analyse de l’exécution de la mission par rapport à la programmation initiale pour 2025

La programmation initiale pour 2025 de la mission APD affichait une baisse significative de ses CP, de l’ordre de 26 %, et une diminution de 18,6 % des AE par rapport à la LFI pour 2024. Par rapport à ces dotations initiales, l’exécution s’élève à 70,7 % en AE et à 96,1 % en CP.

Montant des crÉdits de la mission aide publique au dÉveloppement ouverts et consommÉs en 2025

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après les documents annexés au projet de loi d’approbation des comptes de l’année 2025.

* Décret n° 2025-374 du 25 avril 2025 portant annulation de crédits.

Sur l’ensemble de la mission, l’exécution est inférieure de 1,5 milliard d’euros d’AE et 167 millions d’euros de CP à la prévision de la loi de finances initiale.

Un tel écart interroge quant au pilotage politique de l’aide internationale française, celle-ci ayant revêtu en 2025 comme en 2024 toutes les caractéristiques d’une variable d’ajustement budgétaire. Le rapporteur plaide pour une réaffirmation de nos priorités politiques dans le cadre d’un comité interministériel, avant la construction du prochain projet de loi de finances.

Passage de la loi de finances initiale à l’exÉcution 2025

à l’Échelle de la mission aide publique au développement

(crédits de paiement, en millions d’euros)

Source : commission des finances, d’après la documentation budgétaire.

La mission Aide publique au développement au regard de l’aide publique totale en 2025

La mission budgétaire Aide publique au développement ne représente qu’une part minoritaire des crédits déclarés par la France à l’OCDE comme relevant de l’aide au développement. La totalité de ces crédits est retracée au sein du document de politique transversale (DPT) publié chaque année en annexe de la loi de finances.

Pour l’année 2025, les chiffres provisoires publiés le 9 avril dernier par l’OCDE évaluent l’effort de la France à 14,5 milliards de dollars US (un peu moins de 13 milliards d’euros), un chiffre équivalent à celui anticipé pour 2025 par le DPT annexé au projet de loi de finances pour 2026. Il s’agit d’un niveau en baisse de 10,9 % par rapport à 2024, et qui place la France en 5ème position au rang des bailleurs internationaux, en volume.

Il convient de noter que cette contraction des budgets est une tendance internationale forte. En 2025, l’APD totale a en effet reculé de 23,1 % en termes réels par rapport à son niveau de 2024. Selon l’OCDE, il s’agit de la contraction la plus forte enregistrée dans l’histoire de l’APD, laquelle est ainsi revenue au niveau où elle se trouvait au début du Programme de développement durable à l’horizon 2030.

Les cinq principaux fournisseurs pris ensemble (Allemagne, États-Unis, France, Japon et Royaume-Uni) ont représenté à eux seuls 95,7 % du recul total de l’APD fournie par les membres du comité d’aide au développement (CAD) de l’OCDE en 2025. C’est la première année que ces cinq pays réduisent tous leur APD simultanément.

Analyse de l’exécution de la mission Aide publique au développement par programme

Les programmes 110 Aide économique et financière au développement et 209 Solidarité avec les pays en développement

● Le programme 110, placé sous la responsabilité de la direction générale du Trésor (DGT), avait bénéficié en loi de finances initiale d’une dotation de 2,5 milliards d’euros en AE et de 1,5 milliard d’euros en CP. Cette enveloppe 2025 traduisait une baisse, entre la LFI 2024 et la LFI 2025, de 35 % en CP (– 825 millions d’euros) et de 12 % en AE (– 326 millions d’euros), hors mesure de périmètre. Malgré cette baisse des dotations initiales, les taux d’exécution des crédits prévus par la LFI 2025 ont augmenté, pour s’établir à 90 % en AE et 96 % en CP, contre 73 % en AE et 80 % en CP en 2024, en raison du très fort taux d’annulation des crédits intervenu au cours de ce dernier exercice. Malgré tout, l’année 2025 n’aura pas été exempte de mesures de régulation.

En début de gestion 2025, le montant initial de crédits mis en réserve sur le programme 110 s’est élevé à 135,4 millions d’euros en AE et à 83,2 millions d’euros en CP. En avril 2025, selon les informations transmises par la DGT, un surgel à hauteur de 100 millions d’euros en AE a été appliqué ([28]). Ce surgel a été positionné sur le seul dispositif de bonifications des prêts de l’agence française de développement (AFD), qui, compte tenu des spécificités du programme, était le seul à même de supporter un surgel de cette ampleur.

La loi de finances de fin de gestion pour 2025 ([29]) a annulé un montant de 105,7 millions d’euros en AE et de 19,1 millions d’euros en CP sur le programme 110. Cette annulation partielle des crédits de paiement initialement gelés a permis de couvrir les besoins pour les bonifications des prêts de l’AFD.

Compte tenu de ces annulations, en gestion 2025, le programme 110 a été affecté par des annulations de crédits d’un montant total de 241,1 millions d’euros en AE (soit 10 % des AE de la LFI 2025), et de 64,1 millions d’euros en CP (soit 4 % des CP de la LFI 2025) ([30]). Au final, les crédits de bonifications de prêts aux États ont connu une forte réduction en exécution, passant de 1,02 milliard d’euros exécutés en AE en 2024 à 820 millions d’euros en AE exécutés en 2025 ([31]).

Les crédits alloués à certains fonds multilatéraux ont été également revus à la baisse, comme le fonds asiatique de développement qui n’a pas fait l’objet d’exécution en AE en 2025, ou la contribution au « Global shield against climate risks » qui a été supprimée en 2025. Malgré cela, la contribution de la France à la 21ème reconstitution de l’Association internationale de développement (AID), a été réalisée, avec 1,17 milliard d’euros en autorisations d’engagement pour le cycle 2025-2027. Il s’agit du principal renouvellement d’un engagement du volet multilatéral du programme en 2025. Compte tenu de la forte contrainte budgétaire, cet engagement reste en deçà du niveau de la précédente contribution de la France, à hauteur de – 20 % en euros et – 27 % en dollars US.

● En ce qui concerne le programme 209, piloté par la direction générale de la mondialisation, il concentre les moyens d’interventions en dons (don-projet de l’AFD et aide-projet du MEAE, crédits d’action humanitaire). Sont également compris dans ce programme les dépenses liées au volontariat, le soutien aux organisations de la société civile, les contributions volontaires aux institutions multilatérales ainsi que la participation française à la coopération européenne.

L’exécution du programme en CP s’élève à 1,87 milliard d’euros, soit 110,6 millions d’euros de moins que la prévision initiale, et plus de 750 millions d’euros de moins que l’exécution 2024. En cours de gestion, les annulations sur le programme ont atteint 129,9 millions d’euros en AE et 88,8 millions d’euros en CP en 2025, soit 7,4 % des AE et 4,5 % des CP votés en LFI pour 2025. Au regard des crédits disponibles, le taux d’exécution du programme s’élève à 84 % en AE et 99 % en CP.

La gestion 2025 a été marquée par :

– une contraction forte des engagements sur l’aide-projet AFD, qui se sont élevés à 553,8 millions d’euros en AE en baisse de 291,6 millions d’euros par rapport à 2024. Les CP ont été exécutés à hauteur de 827,7 millions d’euros, en hausse de 82 millions par rapport à 2024 du fait d’un rehaussement des CP en cours de gestion à hauteur de 64,7 millions d’euros afin de répondre à des besoins opérationnels en Afrique et au Proche-Orient. En ce qui concerne le volet « organisations de la société civile » (OSC) de l’aide projet-AFD, 110,6 millions d’euros en AE et 141,9 millions d’euros en CP ont été exécutés sur le principal guichet de l’AFD (dispositif I-OSC), correspondant au soutien à 115 projets (87 OSC françaises et 28 locales). Ces montants sont en baisse de 26 % en AE et stables en CP en exécution. Le rapporteur spécial déplore ces baisses et appelle à une stricte préservation des budgets alloués aux OSC ;

– le regroupement sous l’appellation Fonds équipe France (FEF) des différents instruments de coopération à la main du MEAE, au sein d’une enveloppe unique budgété en AE=CP. Pour 2025, les crédits ont été exécutés à hauteur de 118,9 millions d’euros en AE et 119 millions d’euros en CP. Un peu plus de la moitié de ce budget 2025 a été mobilisée en Afrique (52 %) ;

– la suppression de la provision pour crises majeures dont le montant avait été porté jusqu’à 270 millions d’euros en LFI pour 2024, ce qui a limité les marges de redéploiement du programme ;

– la réallocation d’une partie des contributions multilatérales dans le champ de la santé vers le programme 384, qui génère des effets de périmètre nuisibles à la bonne lisibilité de la répartition bilatéral/multilatéral du programme 209 et de la mission en général.

Les programmes 365 Renforcement des fonds propres de l’Agence française de développement, 370 Restitution des « biens mal acquis » et 384 Fonds de solidarité pour le développement

● Le programme 365 Renforcement des fonds propres de l’Agence française de développement est un programme qui concourt au financement d’un circuit relativement complexe, pour répondre aux besoins de l’AFD en matière de capitalisation dans le cadre des obligations prudentielles européennes. Ce mécanisme se traduit en comptabilité budgétaire par une suite de mouvements faisant intervenir les programmes 365, 853 et 731, se compensant partiellement, pour aboutir à un décaissement net du niveau des crédits inscrits au programme 365. Toutefois, en comptabilité nationale, cette opération est neutre pour le budget de l’État dans la mesure où elle constitue une prise de participation et non une dépense.

En 2025, la loi de finances initiale a prévu 145 millions d’euros d’autorisations d’engagement, contre 150 millions d’euros en 2024, baisse en partie justifiée par la stabilisation puis la baisse des taux d’intérêt à partir de 2024, comme le relève la Cour des comptes dans sa note d’exécution budgétaire.

● Le programme 370 Restitution des « biens mal acquis » a été créé en 2022 en application de la loi de programmation du 4 août 2021 ([32]). Ce programme a été doté en LFI pour 2024 pour la première fois de 6,1 millions d’euros, dans le cadre de l’affaire « Obiang ». Ces crédits n’ont pas été consommés faute de dialogue fructueux avec les autorités équatoguinéenes et ont été intégralement reportés sur la gestion 2025. La LFI 2025 avait doté ce programme de 32 millions d’euros d’AE, correspondant aux résultats de la vente de biens immobiliers saisis et confisqués à M. Rifaat al-Assad. Le programme n’a pas donné lieu à consommation en 2025, ce qui interroge quant à la pertinence des choix opérés en terme de modalités de restitution.

● Le programme 384 Fonds de solidarité pour le développement retrace, en dépenses, les recettes qui correspondaient jusqu’en 2024, à deux ressources extrabudgétaires complétant les moyens de la mission, la taxe de solidarité sur les billets d’avion et une fraction de taxe sur les transactions financières, affectées au FSD, fonds sans personnalité juridique. À compter de la loi de finances initiale pour 2025, ce schéma a été mis en conformité au regard des exigences organiques.

Ce programme permet de verser des contributions internationales volontaires à des fonds verticaux dans les domaines de la santé, de l’éducation et du climat. En 2025, le programme 384 a été exécuté à hauteur de 100 % des crédits prévus par la LFI, soit 738 millions d’euros en AE et CP, conformément à l’engagement gouvernemental de préserver le programme des mesures de régulation budgétaire. Ce programme budgétaire a notamment procédé à des versements au Fonds mondial de lutte contre le sida, la tuberculose et le paludisme (393 millions d’euros), à Unitaid (85 millions d’euros), au Partenariat mondial pour l’éducation (8,9 millions d’euros), au Fonds vert pour le climat (141,8 millions d’euros) ainsi qu’à la Facilité financière internationale pour la vaccination (109 millions d’euros). Le rapporteur spécial regrette toutefois que ce programme ne soit pas consacré à des dépenses bilatérales.

Analyse de l’exécution du compte de concours financiers prêts à des États étrangers

Le compte de concours financiers Prêts à des États étrangers retrace en dépenses les versements réalisés au titre des prêts consentis à des États étrangers et à l’AFD. Les recettes du compte sont composées des remboursements en capital effectués par les débiteurs. Les quatre programmes du compte de concours financiers sont sous la responsabilité de la direction générale du Trésor et sont dotés de crédits évaluatifs, comme le prévoit l’article 24 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances.

En 2025, le résultat du compte est excédentaire de 827 millions d’euros, alors que la loi de finances initiale prévoyait un déficit de 488 millions d’euros. Selon les termes de la Cour des comptes, « cet écart positif de 1,3 milliard d’euros représente à lui seul près de 10 % de la « bonne surprise » de 14,3 milliards constatée entre le solde budgétaire total de l’État et la prévision de la LFI ».

Ce résultat s’explique par de moindres dépenses sur le programme 851 mais surtout par des recettes très supérieures aux prévisions (1,7 milliard d’euros contre 480 millions d’euros prévus en loi de finances initiale), à la suite d’un nouveau remboursement anticipé de la Grèce.

La sous-consommation en AE pour l’année 2025 s’explique quant à elle par des retraits d’autorisations d’engagement d’années antérieures.

PrÉvision et exÉcution du compte

de concours financIers Prêts à des États Étrangers pour 2025

(en millions d’euros)

Source : commission des finances à partir du rapport annuel de performances pour l’année 2025

Le compte de concours financier n’a subi que les mouvements de crédits portés par la loi de finances de fin de gestion 2025 ([33]).

Passage de la loi de finances initiale à l’exécution budgétaire 2025 des différents programmes du compte de concours financiers Prêts à des États étrangers

(en millions d’euros et en pourcentages)

Source : commission des finances d’après les documents budgétaires

● Le programme 851 Prêts du Trésor à des états étrangers en vue de faciliter la vente de biens et de services concourant au développement du commerce extérieur de la France permet d’octroyer des prêts à des États pour le financement de projets de développement, tout en faisant appel pour les réaliser à des biens et services produits en France. Le programme a fait l’objet de 7 accords intergouvernementaux en 2025 pour un niveau d’engagement de 1,094 milliard d’euros. Selon les documents budgétaires, le montant d’AE exécuté de seulement 513 millions d’euros prend en compte les retraits d’engagements juridiques basculés (REJB) effectués, ce qui a pour effet de minorer facialement la consommation ([34]).

● Le programme 852 Prêts à des États étrangers pour consolidation de dettes envers la France correspond aux nouveaux prêts accordés dans le cadre des accords de restructuration de dettes des pays pauvres.

L’exécution en dépenses du programme 852 s’est élevée à 288,9 millions d’euros, soit + 224 millions d’euros par rapport à la prévision inscrite en LFI (+ 445 %). Cet écart résulte des retards intervenus dans les négociations multilatérales menées au sein du Club de Paris et du report sur 2025 de plusieurs opérations de refinancement ([35]).

● Le programme 853 Prêts à l’Agence française de développement en vue de favoriser le développement économique et social dans des États étrangers contribue au financement de l’AFD. Ses dépenses permettent à l’État d’octroyer à l’AFD une ressource à condition spéciale (RCS), prenant la forme de prêts à taux très préférentiels. Cette ressource permet ensuite à l’AFD d’octroyer des prêts concessionnels à des États ou des organismes non-souverains dans des pays étrangers. Étant donné que les RCS ne sont plus valorisées comme des fonds propres et ne sont donc plus utilisées comme outil de financement de l’AFD, ce programme ne portait plus d’AE depuis 2019. Seuls 145 millions d’euros en CP ont donc été ouverts en LFI au titre des prêts antérieurs. Ce montant a été versé à l’AFD puis remboursé par anticipation, afin d’alimenter le mécanisme de recapitalisation ([36]).

● Le programme 854 Prêts aux États membres de l’Union européenne dont la monnaie est l'euro correspond à la quatrième section du compte de concours financiers Prêts à des États étrangers qui retrace uniquement les recettes constituées des échéances du prêt bilatéral accordé à la Grèce en 2010, dans le cadre de la Greek Loan Facility. Sur l’année 2025, 1 144,9 millions d’euros ont été remboursés, correspondant au versement par anticipation d’une partie des échéances dues au titre des années 2033 à 2039 et au remboursement anticipé des échéances prévues pour les années 2040 et 2041. En dépense, aucun déboursement n’a eu lieu sur le programme 854 depuis 2012.

*

ANCIENS COMBATTANTS, MÉmoire et liens avec la nation Mme Sophie-Laurence Roy, rapporteure spéciale

SOMMAIRE

Pages

1. I. le programme 169 Reconnaissance et rÉparation en faveur du monde combattant, mÉmoire et liens avec la nation
2. II. le programme 158 indemnisation des victimes des persÉcutions antisÉmites et des actes de barbarie pendant la seconde guerre mondiale

La mission interministérielle Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation comprend deux programmes relevant respectivement du ministre des armées et du Premier ministre :

– le programme 169 Reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant, mémoire et liens avec la Nation, placé sous la responsabilité du secrétaire général pour l’administration du ministère des armées, qui regroupe principalement les crédits destinés au versement des pensions militaires d’invalidité, de l’allocation de reconnaissance du combattant et des droits connexes à ces prestations mais aussi les moyens alloués aux politiques de mémoire, à la journée Défense et Citoyenneté et au service militaire volontaire ;

– le programme 158 Indemnisation des victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la Seconde Guerre mondiale, placé sous la responsabilité de la secrétaire générale du Gouvernement, qui rassemble trois dispositifs de réparation en faveur des orphelins de déportés et de victimes d’actes de barbarie sous l’Occupation allemande ainsi que de personnes spoliées du fait des législations antisémites du régime de Vichy.

En diminution de 68 millions d’euros en autorisations d’engagement (AE) et de 73 millions d’euros en crédits de paiement (CP) par rapport aux crédits ouverts l’année précédente en loi de finances initiale (LFI) ([37]), les crédits de la mission ont été consommés en 2025 à hauteur de 1,84 milliard d’euros en AE et 1,85 milliard d’euros en CP. Le taux de consommation des crédits s’établit à 99,7 % en AE et 99,8 % en CP.

Le projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2025 (PLRG 2025) ([38]) demande l’annulation de 1,09 million d’euros d’AE et de 0,47 million d’euros de CP.

Montant des crÉdits de la mission ANCIENS COMBATTANTS, MÉMOIRE ET LIENS AVEC LA NATION ouverts et consommÉs en 2025

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après les documents annexés au projet de loi d’approbation des comptes de l’année 2025

(a) Loi n° 2025-127 du 14 février 2025 de finances pour 2025.

(b) Arrêté NOR ECOB2502565A du 11 février 2025 portant report de crédits de fonds de concours.

(c) Les rattachements de fonds de concours correspondent au financement alloué par le fonds social européen (12,8 millions d’euros), à des contributions diverses versées par des régions sous convention avec les unités du Service militaire volontaire situées sur le territoire (1,64 million d’euros), à l’indemnité annuelle due par le Gouvernement belge aux autorités françaises pour l’entretien des tombes militaires belges en France (0,1 million d’euros) et à la taxe d’apprentissage (0,01 million d’euros). L’attribution de produits correspond aux remboursements prévus par l’accord signé en 2011 entre la France et le gouvernement marocain sur les modalités de prise en charge des appareillages des anciens combattants du Maroc.

(d) Décret n° 2025-1157 du 3 décembre 2025 portant virement de crédits.

(e) Décret n° 2025-374 du 25 avril 2025 portant annulation de crédits.

(f) Loi n° 2025-1173 du 8 décembre 2025 de finances de fin de gestion pour 2025.

(g) Arrêtés NOR CPPB2600298A du 6 février et du 6 mars 2026 portant report de crédits de fonds de concours.

le programme 169 Reconnaissance et rÉparation en faveur du monde combattant, mÉmoire et liens avec la nation

Initialement doté de 1,77 milliard d’euros en AE=CP par la loi de finances pour (LFI) 2025, le programme a finalement été légèrement sur exécuté, avec un taux de consommation de 100,6 % en AE=CP.

Évaluée à 16,05 euros lors de la prévision budgétaire, la valeur du point de pension militaire d’invalidité (PMI) au 1er janvier 2025 a été portée à 16,07 euros ([39]). Le surcoût correspondant à cette augmentation a été estimé à 1,5 million d’euros (dont 0,8 million d’euros pour les PMI). Les dépenses exécutées (673,1 millions d’euros en AE=CP) sont supérieures de 11 millions d’euros en AE=CP soit 1,7 % par rapport à la prévision. La surconsommation s’explique par une estimation de la valorisation de la déflation des effectifs plus importante que constatée.

S’agissant du dispositif du droit à réparation (DAR) institué par la loi n° 2022-229 du 23 février 2022 ([40]), la publication du décret n° 2025-256 du 20 mars 2025 réévaluant l’indemnisation du temps de séjour pour les sites de Bias et Saint-Maurice-l’Ardoise à 4 000 euros par année contre 1 000 euros initialement, conformément aux annonces du Gouvernement faites à la suite de l’arrêt Tamazount du 4 avril 2024 de la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH), a conduit à la reprise des dossiers liquidés et éligibles à une revalorisation. La sur-exécution du dispositif de 6,8 millions d’euros, soit une consommation de 76,9 millions d’euros en AE=CP s’explique par la mobilisation de crédits rendus disponibles en fin de gestion au niveau du programme et permettant de liquider des dossiers déjà instruits.

Ces aléas de gestion ont été couverts par des redéploiements de crédits au sein du programme. Les crédits alloués aux subventions versées à l’Office national des combattants et des victimes de guerre (ONaCVG) pour la rénovation des 10 hauts lieux de la mémoire nationale (HLMN), des 290 nécropoles nationales et des 2 170 carrés militaires ont à nouveau fait l’objet de réorientation afin de compenser l’insuffisance de crédits sur d’autres postes de dépenses. Ainsi, 4,1 millions d’euros en AE=CP ont servi de variable d’ajustement budgétaire pour couvrir le déficit constaté en gestion sur les dispositifs d’allocation de reconnaissance et d’allocation viagère de l’action 7 Actions en faveur des rapatriés. En conséquence, plusieurs opérations dans les nécropoles et les carrés militaires, initialement prévues en 2025, ont été décalées ([41]), quand dans le même temps, le projet de loi de finances pour 2026 prévoit une diminution des crédits alloués à l’ONaCVG (12,7 millions d’euros contre 13,4 millions d’euros en 2025). La rapporteure spéciale réitère ses inquiétudes quant au défaut d’investissement et de rénovation dont souffre la « mémoire de la pierre », alors que la dégradation des monuments rend leur remise en état d’autant plus onéreuse.

Des mesures discrétionnaires d’économies ont également été mises en œuvre. Elles concernent les dépenses sociales de l’ONaCVG (2,5 millions d’euros), enveloppe également réduite de 5 millions d’euros pour 2026, les commémorations (5 millions d’euros) et enfin les dépenses de matériel technique pour la journée de défense et de citoyenneté (JDC) (6,4 millions d’euros). Par ailleurs, 10 millions d’euros d’économie ont été constatés au cours de l’exercice, dus aux moindres dépenses des rentes mutualistes du combattant (2 millions d’euros) et à celles relatives à l’allocation de reconnaissance du combattant (8 millions d’euros).

Le programme a bénéficié de ressources supplémentaires : des fonds de concours à hauteur de 14,55 millions d’euros, des reports de dépenses de 2024 vers 2025 pour 23,33 millions d’euros de CP, ainsi qu’un virement de CP de 6,9 millions d’euros. En cours de gestion, il a fait l’objet, par décret, d’une annulation de crédits à hauteur de 7,78 millions d’euros en AE et 8 millions d’euros en CP, laquelle a été imputée sur les crédits mis en réserve. Le reliquat de crédits non reportés sur l’exercice 2026 est inscrit en annulation dans le PLRG.

exÉcution des crÉdits de paiement du programme 169 reconnaissance et rÉparation en faveur du monde combattant, mÉmoire et liens avec la nation en 2025

(en millions d’euros)

Source : commission des finances à partir des documents budgétaires et des annexes au PLRG 2025.

En outre, les crédits du « Service national » seront alloués aux programmes 212 et 178 au sein de la mission Défense. La rapporteure spéciale craint qu’une telle maquette budgétaire ne fragilise la cohérence du périmètre de la politique relative au lien armées-Nation. Ces modifications se font clairement au détriment du programme 169, qui intègre pourtant la journée défense et citoyenneté (JDC) ainsi que le service militaire volontaire (SMV).

Enfin, si le programme ne rémunère directement aucun emploi, ses trois opérateurs disposaient d’un plafond de 1 127 équivalents temps plein travaillés (ETPT) en 2025 et les emplois en fonction au sein de ces opérateurs ont représenté :

– 746 ETPT, soit un écart de – 33 ETPT par rapport au plafond fixé en LFI pour 2025 (779) pour l’ONaCVG ;

– 365,4 ETPT sous plafond, correspondant à une sous-exécution de 44,6 ETPT par rapport aux 410 prévus en LFI pour 2025, pour l’Institution national des Invalides (INI), écart traduisant les difficultés de recrutement soulignées par la rapporteure spéciale et obligeant l’institution à recruter des personnels vacataires ;

– 15,58 ETPT pour le Conseil national des communes « Compagnon de la Libération », pour un plafond d’emplois voté en LFI à 16 ETPT.

le programme 158 indemnisation des victimes des persÉcutions antisÉmites et des actes de barbarie pendant la seconde guerre mondiale

La LFI pour 2025 a doté ce programme de 85,35 millions d’euros en AE=CP. Ses crédits ont été exécutés à hauteur de 69,69 millions d’euros en AE et de 69,71 millions d’euros en CP.

Les dépenses sont liées à l’évolution du nombre de personnes indemnisées au titre des trois dispositifs de réparation suivants :

– l’indemnisation des victimes de spoliations intervenues du fait des législations antisémites en vigueur sous l’Occupation (– 9,4 millions d’euros par rapport à la prévision) ;

– la mesure de réparation pour les orphelins dont les parents ont été victimes de persécutions antisémites (– 2,6 millions d’euros par rapport à la prévision). Cet écart s’explique principalement par une prévision établie avant la disponibilité des résultats des campagnes de certification de vie, ainsi que par le recours à des tables de mortalité statistiques dont la fiabilité demande à être améliorée ;

– l’aide financière en reconnaissance des souffrances endurées par les orphelins dont les parents ont été victimes d’actes de barbarie (écart de – 3,7 millions d’euros par rapport à la prévision, pour des raisons analogues à celles exposées précédemment).

exÉcution des crÉdits de paiement du programme 158 indemnisation des victimes des persÉcutions antisÉmites et des actes de barbarie pendant la seconde guerre mondiale en 2025

(en millions d’euros)

Source : commission des finances à partir des documents budgétaires et des annexes au PLRG 2025.

Ce programme dispose d’un plafond d’emplois pour rémunérer les agents de la Commission pour la restitution des biens et l'indemnisation des victimes de spoliations antisémites (CIVS). En 2025, 16,3 ETPT ont été consommés sur les 16 ETPT autorisés en LFI – soit un plafond d’emplois en baisse de 1 ETPT par rapport à 2024.

Des économies à hauteur de 15,6 millions d’euros ont été constatées en raison notamment d’un dossier pouvant emporter une indemnisation à hauteur de 10 millions d’euros reporté en 2026 (ce dossier avait déjà été reporté de 2023 sur 2024 puis de 2024 sur 2025). En conséquence, la loi de finances de fin de gestion pour 2025 a annulé 15,2 millions d’euros, comprenant l’intégralité de la réserve de précaution (9,21 millions d’euros) ainsi que 6 millions d’euros de crédits et le PLRG propose une annulation de 0,44 million d’euros de crédits en AE et 0,43 million d’euros de crédits en CP.

*

COHÉSION DES TERRITOIRES : LOGEMENT ET HÉBERGEMENT D’URGENCE M. François Jolivet, rapporteur spécial

SOMMAIRE

Pages

1. I. LE Programme 177 : un budget historique en faveur de l’hébergement d’urgence mais insuffisant au regard des besoins croissants et dont les prévisions souffrent d’un défaut de sincérité budgétaire
2. II. LE Programme 109 : une exécution du financement des aides au logement révélatrice d’une fiabilisation des prévisions de la loi de finances initiale
3. III. LE Programme 135 : une gestion budgétaire affectée par les À-coups de maprimerénov’ et les diffIcultÉs du fonds national des aides à la pierre chargé du financement du logement social

Le rapport spécial Logement et hébergement d’urgence regroupe les crédits de trois programmes de la mission Cohésion des territoires :

– le programme 177 Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables qui porte notamment les dépenses d’hébergement d’urgence, la mise en œuvre du dispositif « Logement d’abord » pour accélérer l’accès au logement des ménages sans domicile et les dépenses de veille sociale ;

– le programme 109 Aide à l’accès au logement qui contribue au financement des aides au logement à travers la dotation d’équilibre au fonds national d’aide au logement (FNAL) ;

– le programme 135 Urbanisme, territoires et amélioration de l’habitat qui porte à titre principal sur le fonds national des aides à la pierre (FNAP).

L’exécution budgétaire de ces trois programmes atteint 22,90 milliards d’euros en AE et 22,63 milliards d’euros en CP en 2025, contre 17,67 milliards d’euros en AE et 17,46 milliards d’euros en CP en 2024. Cette forte hausse constatée en 2025 est liée à des mesures de périmètre sur le programme 109 – du fait de la rebudgétisation des taxes affectées au Fonds national d’aide au logement – et sur le programme 135, en raison de l’intégration des crédits budgétaires du programme 174 relevant de la mission Écologie, développement et mobilité durables, concernant le dispositif MaPrimeRenov’.

exÉcution 2025 des crÉdits des programmes 177, 109 et 135

(en millions d’euros)

(a) Loi n° 2025-127 du 14 février 2025 de finances pour 2025.

(b) Arrêté du 7 février 2025 portant report de crédits.

(c) Loi n° 2025-1173 du 8 décembre 2025 de finances de fin de gestion pour 2025.

Source : commission des finances, d’après le rapport annuel de performances (RAP) annexé au projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2025.

Nota bene : dans les tableaux du présent rapport, des effets d’arrondis ou de transferts peuvent expliquer que les totaux soient légèrement inférieurs ou supérieurs à l’addition des agrégats qu’ils retracent.

La gestion 2025 des crÉdits des programmes 177, 109 et 135

(CP, en millions d’euros)

Sources : rapports annuels de performances et notes d’exécution budgétaire.

La loi spéciale et l’adoption tardive de la LFI 2025 n’ont pas eu de conséquence notable sur la réalisation des dépenses relevant des programmes 109 – en raison de la nature des APL qui sont des dépenses de guichet – et 177 – en raison du principe d’inconditionnalité de l’hébergement d’urgence – ni même du programme 135 – en raison de la consommation usuellement limitée de ces crédits durant les premiers mois de gestion. Il n’y a eu aucun impact, à la hausse ou à la baisse, sur la dépense, et aucune économie n’a été générée pendant la période des services votés.

LE Programme 177 : un budget historique en faveur de l’hébergement d’urgence mais insuffisant au regard des besoins croissants et dont les prévisions souffrent d’un défaut de sincérité budgétaire

ExÉcution DES CRÉDITS DU PROGRAMME 177 EN 2025

par rapport À la loi de finances initiale

(en millions d’euros ; en pourcentage)

Source : commission des finances, d’après le rapport annuel de performances (RAP) annexé au projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2025.

Le programme 177, qui finance à titre principal l’hébergement d’urgence, a bénéficié d’un budget de 2,94 milliards d’euros en AE et 2,96 milliards d’euros en CP en LFI pour 2025, soit une hausse de 1,22 % en CP par rapport à la LFI 2024.

L’exécution 2025 du programme a été marquée par le maintien à un niveau historique du nombre de places d’hébergement d’urgence, conséquence d’une année caractérisée par la crise du logement qui touche les personnes les plus modestes et les fait basculer dans la grande précarité.

Plusieurs mouvements ont caractérisé l’exécution du programme 177 en 2025, parmi lesquels :

– un report de crédits d’un montant de 65,3 millions d’euros en AE et 84,6 millions d’euros en CP ;

– deux transferts sortants, dont un transfert de 3 millions d’euros en AE et CP à destination du programme 104 Intégration et accès à la nationalité française destiné à financer le programme « Accompagnement global et individualisé des réfugiés » (AGIR)

– un transfert entrant à hauteur de 0,8 million d’euros en AE et CP en provenance du programme 123 Conditions de vie outre-mer pour le financement de 55 places d’hébergement ouvertes à Mayotte à l’initiative du ministère des Outre-mer.

Un amendement était venu abonder les crédits à hauteur de 20,6 millions pour des places à destination des femmes et enfants victimes de violences. Ces crédits ont finalement été utilisés pour le financement des 203 000 places d’hébergement d’urgence.

Un taux de mise en réserve de 5,5 % a été appliqué au programme 177, soit 161,52 millions d’euros en AE et 162,88 millions d’euros en CP – complété par un surgel de 40 millions d’euros en AE = CP, ce que conteste le rapporteur spécial qui rejoint la position de la Cour des comptes en faveur de l’application d’un taux minoré de 0,5 % alors que la réserve a, une nouvelle fois, été intégralement levée en cours de gestion. Cette situation met notamment en tension la trésorerie des associations chargées de l’accueil d’urgence.

Le rapporteur spécial s’alarme une nouvelle fois du défaut de sincérité de la budgétisation du programme 177 : les crédits inscrits en LFI pour 2025 étaient inférieurs de 5,4 % à l’exécution 2024 – contre 4,9 % l’année passée – alors même que le maintien de la cible de 203 000 places d’hébergement d’urgence avait été confirmé durant l’examen parlementaire. Le responsable de programme avait lui-même fait part d’une budgétisation initiale insuffisante pour couvrir les besoins estimés en ouverture de places. La loi de finances de fin de gestion pour 2025 a donc procédé à l’ouverture en urgence de 124,5 millions d’euros en AE et en CP. Le rapporteur spécial presse le Gouvernement de mettre les crédits en adéquation avec les besoins pour le PLF pour 2027 dès la programmation initiale.

Le rapporteur spécial renouvelle l’observation formulée lors de l’examen du PLF pour 2025, considérant que « la politique de l’hébergement d’urgence souffre des insuffisances des autres administrations, notamment l’aide sociale à l’enfance, l’administration pénitentiaire, les centres psycho-thérapeutiques ou les centres d’accueil des demandeurs d’asile » ([42]). Ces facteurs alimentent la sous-budgétisation structurelle du programme 177.

Le rapporteur spécial se félicite donc que le parc d’hébergement d’urgence calibré à 203 000 places depuis 2021 ait été reconduit à l’identique dans la loi de finances pour 2025 mais s’inquiète de cette impasse budgétaire persistante, comme en témoigne l’ouverture en loi de finances de fin de gestion de crédits visant à compléter en urgence le financement du parc d’hébergement généraliste.

LE Programme 109 : une exécution du financement des aides au logement révélatrice d’une fiabilisation des prévisions de la loi de finances initiale

ExÉcution DES CRÉDITS DU PROGRAMME 109 EN 2025

par rapport À la loi de finances initiale

(en millions d’euros ; en pourcentage)

Source : commission des finances, d’après le rapport annuel de performances (RAP) annexé au projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2025.

Le programme 109, qui constitue principalement la contribution de l’État au financement du FNAL, est composé de dépenses de guichet, correspondant aux aides personnelles au logement versées aux personnes en fonction de critères (conditions liées au logement, à la composition familiale et aux ressources).

En application de l’article 2 de la loi organique sur les lois de finances (LOLF) tel que modifié en 2021 ([43]) qui pose le principe général de non-affectation à un tiers des ressources établies au profit de l’État, certaines taxes affectées au Fonds national d’aide au logement ont été rebudgétisées à compter de la LFI pour 2025, pour un montant total de 3,057 milliards d’euros.

Les aides personnelles au logement se sont élevées en 2025 à près de 16,43 milliards d’euros (hors frais de gestion) et ont bénéficié à 5,9 millions de ménages :

– 7,52 milliards d’euros pour l’aide personnalisée au logement (APL), en hausse de 5,8 % par rapport à l’exécution 2024 ;

– 5,61 milliards d’euros pour l’allocation de logement sociale (ALS) en hausse de 1,8 % ;

– 3,3 milliards d’euros pour l’allocation de logement familiale (ALF), en baisse de 0,7 %.

Les dépenses du FNAL augmentent tendanciellement de 3 % en 2025, contre 2,2 % en 2024, ce qui représente 344 millions d’euros supplémentaires pour atteindre 16,76 milliards d’euros. Cette hausse est en partie induite par la diminution de 200 millions d’euros de la cible de la réduction de loyer de solidarité (RLS), qui engendre une hausse corrélative à due concurrence des dépenses d’APL, mais est également liée aux revalorisations des paramètres du barème. Cependant, les recettes ne se sont élevées qu’à 16,65 milliards d’euros en 2025, créant une créance de 86 millions d’euros du FNAL envers les organismes payeurs de prestations sociales.

L’exécution 2025 est caractérisée par une mise en réserve initiale de 83,6 millions d’euros (liée à un taux de réserve de 0,5 % tel que défini dans la circulaire de la direction du Budget du 21 novembre 2023) et par un blocage en début de gestion de 200 millions d’euros, comme pour l’exercice 2024. Deux dégels d’un montant total de 226,3 millions d’euros sont intervenus avant la mise en place du schéma de fin de gestion, lequel a procédé à l’annulation de la réserve restante d’un montant de 57,41 millions d’euros en AE et CP par la loi de finances de fin de gestion pour 2025, du fait d’un besoin constaté en gestion moins important que prévu.

Depuis 2021, le programme 109 se caractérise par une budgétisation suffisante. L’exécution 2025 s’inscrit dans la tendance des exercices précédents, à savoir un montant de dépenses inférieur à la programmation initiale, mais avec de moindres annulations de crédits. Le taux d’exécution du programme atteint 99,7 %, à un niveau stable par rapport à l’an passé ; les moindres annulations de crédits révèlent un rapprochement de l’exécution avec la budgétisation initiale, lié à une fiabilisation des prévisions et une très faible évolution des paramètres macro-économiques au cours de l’année.

LE Programme 135 : une gestion budgétaire affectée par les À-coups de maprimerénov’ et les diffIcultÉs du fonds national des aides à la pierre chargé du financement du logement social

ExÉcution DES CRÉDITS DU PROGRAMME 135 EN 2025

par rapport À la loi de finances initiale

(en millions d’euros ; en pourcentage)

Source : commission des finances, d’après le rapport annuel de performances (RAP) annexé au projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2025.

(1) Hors crédits Relance Cohésion et Écologie.

Le programme 135 a bénéficié en LFI pour 2025 du transfert de l’intégralité des crédits finançant l’Agence nationale de l’habitat (ANAH), dont ceux du programme 174 Energie, climat, après-mines de la mission Écologie, développement et mobilité durables, donnant lieu à une hausse de ses crédits de 1,92 milliard d’euros à 2,67 milliards d’euros en AE et de 1,58 milliard d’euros à 2,51 milliards d’euros en CP par rapport à la LFI pour 2024.

Pourtant, cette hausse de crédits n’est qu’apparente puisqu’elle masque une réduction des moyens pour la rénovation énergétique associée à une diminution des objectifs concernant MaPrimeRénov’ et au non-renouvellement de la dotation exceptionnelle de 400 millions d’euros en AE votée en 2024 pour le Fonds de rénovation énergétique du parc social (FREPS).

Le programme 135 a connu une mise en réserve initiale de 146,9 millions d’euros en AE et de 138,2 millions d’euros en CP, suivie de deux surgels de 50 millions d’euros en AE et 57,3 millions d’euros en CP, d’un dégel de 101,8 millions d’euros en CP et d’une annulation de 36,5 millions d’euros en AE et CP, avant que la loi de finances de fin de gestion pour 2025 ne vienne annuler 160,5 millions d’euros en AE et 57,3 millions d’euros en CP, soit l’intégralité des crédits composant à date la réserve de précaution.

Le taux de consommation des crédits disponibles progresse de manière marquée, affichant 96,9 % pour les AE et 79 % pour les CP en gestion en 2025, soit une hausse de 14 points pour les AE et de 18 points pour les CP par rapport à 2024.

● Les sous-consommations proviennent principalement, comme chaque année, des mouvements de crédits liés au fonctionnement du FNAP, dont le taux d’exécution des crédits issus des fonds de concours ne s’est élevé qu’à hauteur de 33,3 %. Ce chiffre est en hausse de 4 points, atteignant un niveau inédit depuis 2020. Le FNAP est un établissement public dont l’objet est de verser des fonds de concours au budget de l’État, pour financer les subventions à la construction de logements sociaux. Deux fonds de concours sont mobilisés :

– le fonds de concours 479 Opérations nouvelles qui finance les subventions pour la construction de logements neufs et des actions complémentaires (démolitions et subventions à la rénovation des logements sociaux) ;

– le fonds de concours 480 PLAI adaptés et intermédiation locative en communes carencées, alimenté par les communes carencées au regard de la loi dite solidarité et renouvellement urbains ou « SRU », qui finance des opérations de logements très sociaux (comme le dispositif de prêt locatif aidé d’intégration adapté).

Tout d’abord, la démarche entreprise depuis plusieurs années pour apurer les restes à payer les plus anciens s’est poursuivie, la part des restes à payer antérieurs à 2018 s’élevant à 149,2 millions d’euros fin 2025 contre 481 millions d’euros fin 2024.

Par ailleurs, l’objectif de 100 000 logements sociaux inscrit dans la programmation du FNAP en 2025 – dont 32 000 prêts locatifs aidés d’intégration (PLAI), 40 775 prêts locatifs à usage social (PLUS) et 27 225 prêts locatifs sociaux (PLS) – a été rempli avec 102 094 logements agréés, en hausse de 20 % par rapport à 2024. Pourtant, ce chiffre apparaît encore largement insuffisant par rapport aux besoins des ménages, alors que près de 2,8 millions d’entre eux sont en attente d’un logement social.

Enfin, pour la première fois depuis 2017, la consommation des fonds de concours du FNAP, à hauteur de 304 millions d’euros en CP, est supérieure au montant des fonds de concours versés par le FNAP en 2025. Après avoir été stabilisés en 2024, les reports de CP du FNAP diminuent à 663 millions d’euros fin 2025 contre 693 millions d’euros en début de gestion. Si cette situation est signe d’un effort accru de financement pour accélérer la construction de logements, elle interroge sur la soutenabilité du modèle de financement du FNAP. Le rapporteur spécial appelle à engager des réflexions urgentes pour assurer la pérennité du fonds.

● En revanche, l’exécution du programme 135 a été caractérisée par une consommation plus élevée des crédits destinés à la rénovation énergétique que l’année précédente en raison du succès du dispositif MaPrimeRénov depuis qu’il a été réformé en 2024 avec la création d’un parcours accompagné pour des projets de rénovation « globale ». Les crédits programmés en LFI pour 2025 ont ainsi été consommés presque intégralement, à hauteur de 93 % des AE et 99 % des CP.

La très forte dynamique de dépôt des dossiers MaPrimeRénov’ et le constat d’une consommation rapide des crédits en début d’année de même que des suspicions de schémas de fraudes massifs,ont conduit le Gouvernement à suspendre le dépôt de dossiers de demande de subventions pour le parcours accompagné le 23 juin 2025 puis de rouvrir le guichet le 30 septembre 2025 selon des modalités plus contraignantes. Pourtant, dès le début d’année 2026, le dispositif est déjà presque saturé, dans la mesure où un stock de 83 000 dossiers à la fin de 2025 était en attente de traitement sur les 120 000 rénovations d’ampleur projetées par le budget 2026.

Si le rapporteur spécial se félicite de la trajectoire budgétaire mise en œuvre par le Gouvernement pour les aides financières de l’ANAH, il persiste à s’interroger sur l’adéquation des moyens budgétaires avec les besoins en matière de rénovation énergétique des logements privés, alors que près de 3,9 millions de logements sont classés comme « passoires énergétiques » (étiquettes F et G du diagnostic de performance énergétique).

*

COHÉSION DES TERRITOIRES : POLITIQUE DES TERRITOIRES Mme Shéhérazade Bentorki, rapporteure spéciale

SOMMAIRE

Pages

1. I. Le programme 112 Impulsion et coordination de la politique d'amÉnagement du territoire
2. II. Le programme 147 Politique de la ville
3. III. Le programme 162 Interventions territoriales de l'État

La mission Cohésion des territoires regroupe six programmes qui visent à renforcer la cohésion sociale, l’habitat et le développement territorial. En loi de finances initiale (LFI) pour 2025 ([44]), elle était dotée de 23,87 milliards d’euros en autorisations d’engagement (AE) et de 23,67 milliards d’euros en crédits de paiement (CP), fonds de concours (FDC) et attributions de produits (ADP) inclus.

La mission budgétaire comprend six programmes, dont trois sont relatifs à la politique d’aménagement du territoire : le programme 112 Impulsion et coordination de la politique d’aménagement du territoire, le programme 147 Politique de la ville et le programme 162 Interventions territoriales de l’État. Les crédits alloués à ces programmes en LFI pour 2025 se sont élevés à 1,05 milliard d’euros en AE et à 1,07 milliard d’euros en CP (FDC et ADP inclus), soit 4,42 % des AE et 4,56 % des CP de la mission.

Au total, pour les trois programmes relatifs à la politique d’aménagement du territoire, 962 millions d’euros en AE et 1,07 milliard d’euros en CP ont été consommés, soit 91,3 % des AE et 104,1 % des CP ouverts en LFI pour 2025. La Cour des Comptes a relevé que « la période des services votés, qui n’a duré que quelques semaines, a provoqué des effets limités sur l’exécution des crédits des différents programmes (…) Les programmes ont connu un rythme d’exécution conforme à celui de 2024, à l’exception du programme 112 dont le taux de consommation de crédits de paiement (CP) [ouverts sur l’exercice 2025] s’établit à 86 % contre 97 % en 2024, en raison d’une plus faible exécution des crédits du plan de relance reportés de 2024 » ([45]).

L’exécution varie fortement d’un programme à l’autre, comme décrit ci-après.

PrÉvision et exÉcution 2025 pour les programmes 112, 147 et 162

(en millions d’euros et en pourcentages)

Source : commission des finances d’après le rapport annuel de performances pour 2025.

Le programme 112 Impulsion et coordination de la politique d'amÉnagement du territoire

Le programme 112 Impulsion et coordination de la politique d’aménagement du territoire finance le fonds national d’aménagement du territoire, composé d’une section locale consacrée aux contrats de plan État-régions ainsi qu’aux divers contrats d’aménagement local et d’une section générale consacrée aux dispositifs d’accompagnement de l’Agence nationale de cohésion des territoires (ANCT). En LFI pour 2025, le programme 112 était doté de 344,31 millions d’euros en AE et de 294,72 millions d’euros en CP (FDC et ADP inclus).

Le montant total des crédits disponibles au cours de l’année 2025 a été augmenté à 348,81 millions d’euros en AE et à 449,79 millions d’euros en CP, notamment du fait d’importants reports de crédits sur l’exercice 2025 et du rattachement des fonds de concours. Cette évolution correspond à une hausse de 1 % des AE et de 82 % des CP par rapport aux crédits prévus par la LFI pour 2025 ([46]). Le programme a connu, en 2025, plusieurs mouvements de crédits détaillés dans le graphique ci-dessous

De la LFI À l’exÉcution pour les CrÉdits de paiement du programme 112

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après le RAP 2025.

NB : la proposition d’annulation est inscrite dans le présent projet de loi.

Le programme 112 a bénéficié d’un report total de 8,16 millions d’euros en AE et de 112,64 millions en CP, correspondant pour l’essentiel aux crédits de l’ancien programme 364 - Cohésion (financé par le plan de relance) dont 31 millions d’euros étaient fléchés sur les contrats de plan interrégionaux État-régions et 72,6 millions d’euros sur le plan Avenir montagnes. Le programme a également bénéficié d’un report de fonds de concours et d’une attribution de produits pour un montant cumulé de 52,6 millions d’euros, destinés notamment au financement du programme France Services et du programme Petites villes de demain. Deux décrets de transferts ([47]) ont également abondé le programme France services à hauteur de 15 millions d’euros en CP en provenance des ministères contributeurs. Enfin 31 millions d’euros en CP ont été ouverts par la loi de fin de gestion pour le paiement de factures relatives aux restes à payer ([48]).

En ce qui concerne la consommation des crédits, on constate que 309,96 millions d’euros d’AE et 387,49 millions d’euros de CP ont été consommés. Le taux d’exécution représente 90,02 % des AE et 131,48 % des CP ouverts en LFI ([49]), mais seulement 86 % des CP ouverts sur l’ensemble de l’exercice 2025.

Le présent projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2025 propose l’annulation de 31,6 millions d’euros en AE et de 1,9 million d’euros en CP sur le programme, après que 7,2 millions d’euros d’AE et 60,4 millions d’euros de CP ont fait l’objet d’un report de l’année 2025 vers l’année 2026 (fonds de concours inclus) ([50]).

Malgré une budgétisation initiale en diminution par rapport à 2024, la rapporteure spéciale constate que le niveau de dépenses s’établit en hausse de 8 millions d’euros en raison des reports croisés issus de la clôture du programme 364 – Cohésion. Ces crédits ont permis de poursuivre l’exécution des contrats de plan État-régions en réduisant le montant des restes à payer du programme (424 millions d’euros contre 466 millions d’euros au 31 décembre 2024), bien que le régime de services votés ait temporairement gelé de nouveaux engagements. La rapporteure spéciale appelle à poursuivre l’engagement des dépenses relatives aux plans régionaux, tout en poursuivant l’apurement des restes à payer et l’annulation des crédits anciens qui n’ont pas été engagés. Par ailleurs, la rapporteure spéciale constate que l’exécution de l’action 12 du programme s’établit à 160 millions d’euros en AE et 193 millions d’euros en CP, soit un niveau de dépenses plus important qu’en 2024 (151 millions d’euros en AE et 152 millions d’euros en CP) permettant de maintenir les programmes nationaux animés par l’ANCT et notamment le programme France Services. Enfin la réduction du schéma d’emploi de l’ANCT (– 21 postes) n’a pas pu être observée entièrement malgré les efforts mis en œuvre par l’opérateur, conduisant la Cour des comptes à recommander de préciser les perspectives de l’agence pour l’année 2026.

Le programme 147 Politique de la ville

Le programme 147 Politique de la ville porte les crédits des contrats de ville et les dispositifs spécifiques de la politique de la ville tels que les programmes de réussite éducative et les « adultes-relais », ainsi qu’une subvention pour charges de service public à l’établissement public d’insertion de la défense (Épide) et la compensation des exonérations de charges sociales en zone franche urbaine (ZFU). Il porte également la contribution budgétaire de l’État au Nouveau programme national de renouvellement urbain (NPNRU).

En loi de finances initiale pour 2025, le programme 147 était doté de 610,08 millions d’euros en AE comme en CP.

Le montant total des crédits disponibles au cours de l’année 2025 a été réduit à 557,83 millions d’euros en AE comme en CP. Cette évolution correspond à une réduction de 9 % des AE et des CP. Le programme a connu, en 2025, plusieurs mouvements de crédits détaillés dans le graphique ci-dessous.

De la LFI À l’exÉcution pour les crÉdits de paiement du programme 147

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après le RAP 2025

NB : la proposition d’annulation est inscrite dans le présent projet de loi.

Le plus important mouvement de crédits a été réalisé par la loi de fin de gestion ([51]), qui a annulé 27,5 millions d’euros en AE et en CP (ce qui correspondait au montant de la réserve de précaution fixée en début d’année), après une première annulation de 15 millions d’euros en AE et en CP par le décret du 25 avril 2025 ([52]).

Le présent projet de loi propose l’annulation de 2,25 millions d’euros en AE et de 2,62 millions d’euros en CP sur le programme (fonds de concours inclus).

La consommation des crédits s’élève à 557,83 millions d’euros d’AE et à 555,20 millions d’euros de CP, soit près de 91 % des AE et des CP ouverts en LFI. Trois amendements d’initiative parlementaire ont permis d’augmenter la dotation du programme 147 à hauteur de 60 millions d’euros en AE et CP, dont 50 millions en AE et CP destinés à rétablir le financement du NPNRU. La rapporteure spéciale constate un taux de consommation de 95 % en AE et CP de l’action 4, permettant ainsi de rétablir le financement du NPNRU à hauteur de 47,5 millions d’euros en AE et en CP pour l’année 2025 après une annulation intégrale de sa dotation pour 2024. La rapporteure spéciale constate également un taux de consommation de 93,31 % de l’action 1 du programme, ayant permis le maintien des dispositifs généraux de la politique de la ville. Selon la Cour des comptes ([53]), « l’enveloppe budgétaire finançant les adultes-relais a été préservée et maintenue à 98 M€ en raison de leur importance au niveau local. Les dotations pour les cités éducatives ont été maintenues à 91 M€ pour consolider le réseau des cités éducatives existantes avec le renouvellement de 83 d'entre elles et d'accompagner vers la labellisation celles ayant bénéficié de crédits d'amorçage en 2024. Les préfets ont été invités à veiller à la signature par les bailleurs des conventions d'utilisation de l'abattement de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) et au respect de leurs engagements. »

Source : Cour des comptes, Analyse de l’exécution budgétaire 2025, mission Cohésion des territoires, p. 58.

Le programme 162 Interventions territoriales de l'État

Le programme 162 Interventions territoriales de l’État est composé de sept actions territorialisées de nature interministérielle, permettant à l’État d’agir rapidement ou d’accélérer la mise en œuvre d’un dispositif complexe pour répondre à des enjeux locaux spécifiques. Les actions les plus importantes en volume financier correspondent aux plans d’investissement pour la Corse (action 4) et au fonds interministériel pour la transformation de la Guyane (action 10).

En loi de finances initiale pour 2025, le programme 162 était doté de 99,97 millions d’euros en AE et de 172,68 millions d’euros en CP (FDC et ADP inclus).

Le montant total des crédits disponibles au cours de l’année 2025 a été augmenté à 167,70 millions d’euros en AE et à 182,64 millions d’euros en CP, ce qui correspond à une augmentation de 117 % des AE et de 135 % des CP par rapport aux montants prévus par la LFI pour 2025 ([54]). Le programme a connu, en 2025, plusieurs mouvements de crédits détaillés dans le graphique ci-dessous.

De la LFI À l’exÉcution pour les crÉdits de paiement du programme 162

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après le RAP 2025.

NB : la proposition d’annulation est inscrite dans le présent projet de loi.

Le plus important mouvement de crédits a été réalisé par l’arrêté de reports de crédits de fonds de concours du 5 février 2025, pour un montant de 93,6 millions d’euros en CP. Une partie de la dotation du programme 162 a ensuite fait l’objet d’un report sur l’année 2026, à hauteur de 65,34 millions d’euros en AE ([55]) et 52,02 millions d’euros en CP ([56]).

Au total, on constate que 96,61 millions d’euros en AE et 130,55 millions d’euros en CP ont été consommés. Le taux d’exécution s’établit donc à 96,64 % des AE et 75,60 % des CP ouverts en LFI (FDC et ADP compris) ([57]).

Le programme 162 a fait l’objet d’un écart important entre les crédits disponibles et la dotation initiale, qui s’explique notamment par la contribution des autres ministères aux actions territorialisées du programme, notamment par les fonds de concours pour les actions relatives aux plans d’investissement en Corse et en Guyane. Ainsi le montant total de CP ouverts s’élève à 182,64 millions d’euros en 2025 contre 237,60 millions d’euros en 2024. Selon la Cour des comptes, « l’exercice 2025 a enregistré des résultats d’exécution inférieurs à 2024 en raison d’une diminution des ressources du programme mais également sous l’effet de l’ouverture tardive de crédits sur fonds de concours en AE. Les crédits budgétaires ont été entièrement consommés en CP (mais seulement 50 % en AE), le solde étant financé par le recyclage des 5,30 M€ de retraits d’engagements des années antérieures et par des fonds de concours qui n’ont pas été entièrement utilisés » ([58]). Le niveau d’exécution du programme s’explique également par les difficultés techniques rencontrées dans la mise en œuvre du plan d’investissement en Guyane, comme les travaux de doublement du pont du Larivot, qui explique un taux de consommation de 28 % en AE et 50 % en CP de l’action 10. En revanche, selon la Cour des comptes, les taux d’exécution des actions 13 et 4 du programme 162 respectivement relatives au plan Sargasses II et aux plans d’investissement en Corse atteignent des niveaux proches de 100 % et ont nécessité des mesures de fongibilité en cours d’année pour assurer des paiements en temps voulu.

La rapporteure spéciale appelle donc à rétablir une budgétisation initiale conforme au niveau d’exécution attendu.

*

conseil et contrÔle de l’État M. Daniel Labaronne, rapporteur spécial

SOMMAIRE

Pages

1. I. LE PROGRAMME 165 CONSEIL D’ÉTAT ET AUTRES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES
2. II. Le ProgRAmme 164 COUR DES COMPTES ET AUTRES JURIDICTIONS FINANCIÈRES
3. III. Le programme 126 Conseil Économique, social et environnemental

La mission Conseil et contrôle de l’État est structurée autour de trois programmes, qui seront examinés par ordre d’importance budgétaire :

– le programme 165 Conseil d’État et autres juridictions administratives regroupe les moyens affectés au Conseil d’État, aux 9 cours administratives d’appel, aux 42 tribunaux administratifs, à la Cour nationale du droit d’asile (CNDA) et, depuis 2025, au Tribunal du stationnement payant ;

– le programme 164 Cour des comptes et autres juridictions financières porte les crédits de la Cour des comptes, des chambres régionales et territoriales des comptes, ainsi que du Conseil des prélèvements obligatoires (CPO), de la Commission de contrôle des organismes de gestion des droits d'auteurs et des droits voisins, et du Haut Conseil des finances publiques (HCFP) ;

– le programme 126 Conseil économique, social et environnemental finance l’institution éponyme.

La loi de finances initiale (LFI) pour 2025 avait doté la mission Conseil et contrôle de l’État de 809,41 millions d’euros en AE et de 892,40 millions d’euros en CP. En 2025, les crédits de la mission Conseil et contrôle de l’État ont été exécutés à hauteur de 790,08 millions d’euros en AE et de 864,25 millions d’euros en CP, soit des montants inférieurs aux crédits ouverts par la loi de finances :

de 19,34 millions d’euros en AE (– 2,38 %),

et de 28,15 millions d’euros en CP (– 3,15 %).

Le taux d’exécution des crédits par rapport aux montants inscrits en LFI s’élève ainsi à 97,61 % pour les AE et à 96,85 % pour les CP ([59]) ; il atteint 94,19 % et 97,48 % des crédits ouverts au long de l’exercice, une fois pris en compte les reports, annulations et autres mouvements.

Sont reportés 21,32 millions d’euros en AE et 1 million d’euros en CP sur 2026 ([60]), et il est proposé par le projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2025 ([61]) d’annuler 27,41 millions d’euros en AE et 21,37 millions d’euros en CP.

ExÉcution DES CRÉDITS AllouÉs À la mission Conseil et contrÔle de l’État en 2025 par rapport À la loi de finances initiale

(en millions d’euros)

(a) Loi n° 2025-127 du 14 février 2025 de finances pour 2025.

(b) Arrêtés du 28 janvier et du 7 mars 2025 portant report de crédits.

(c) Fonds de concours.

(d) Décret n° 2025-374 du 25 avril 2025 portant annulation de crédits.

(e) Loi n° 2025-1173 du 8 décembre 2025 de finances de fin de gestion pour 2025.

(f) Arrêté du 27 janvier 2026 et arrêtés du 9 mars 2026 portant report de crédits.

Source : commission des finances, d’après le rapport annuel de performances (RAP) annexé au projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2025.

Nota bene : dans les tableaux du présent rapport, des effets d’arrondis ou de transferts peuvent expliquer que les totaux soient légèrement inférieurs ou supérieurs à l’addition des agrégats qu’ils retracent.

ExÉcution des crÉdits de la mission en 2025 (en crédits de paiements)

(en millions d’euros)

LE PROGRAMME 165 CONSEIL D’ÉTAT ET AUTRES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES

Placé sous la responsabilité du vice-président du Conseil d’État, le programme 165 Conseil d’État et autres juridictions administratives est le premier programme de la mission Conseil et contrôle de l’État par le montant de ses crédits. Il a consommé 63 % des AE et 66 % des CP de celle-ci en 2025.

ExÉcution DES CRÉDITS DU PROGRAMME 165 EN 2025

par rapport À la loi de finances initiale

(en millions d’euros ; en pourcentage)

Source : commission des finances, d’après le rapport annuel de performances (RAP) annexé au projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2025.

(1) Hors crédits ouverts par voie de fonds de concours et attributions de produits.

● L’exercice 2025 est marqué par un niveau d’exécution moindre qu’en 2024. Les montants des AE exécutées en 2025 s’élèvent à 496,56 millions d’euros, contre une prévision de 511,23 millions d’euros dans la loi de finances initiale. Le taux d’exécution s’établit par conséquent à 97,13 % des AE ouvertes dans la LFI, contre 100,1 % des AE en 2024.

Le taux d’exécution des CP s’élève à 95,3 % en 2025, contre 96,2 % en 2024. Les montants exécutés en CP atteignent 570,61 millions d’euros ([62]), contre 598,94 millions d’euros ouverts dans la loi de finances initiale.

● La sous-consommation des CP s’explique par un niveau de dépense de personnel en deçà du plafond de masse salariale et à une sous-consommation de la dotation au CAS Pensions (7,2 millions d’euros) dont le taux de contribution employeur pour les fonctionnaires civils de l’État est passé de 74,28 % à 78,28 % le 1er janvier 2025. Par ailleurs, a été mise en œuvre uniquement à mi-année, en juillet, la réforme indemnitaire des magistrats administratifs et des membres du Conseil d’État (dépense de 7,7 millions d’euros).

● Des économies ont été réalisées sur les dépenses de fonctionnement de la mission (renégociation de baux et dématérialisation des procédures) ainsi que sur des opérations d’investissement immobilier avec des AE affectées non engagées à hauteur de 15,5 millions d’euros (mise en accessibilité de la cour administrative d’appel de Nancy, réhabilitation du tribunal administratif de Nîmes) et le report de projets informatiques.

● Le programme porte la majorité des dépenses d’investissement de la mission. Le report à la fin de l’année 2024 des AE affectées non engagées concernant des opérations immobilières a permis de financer la poursuite de certaines opérations de la CNDA (travaux de restructuration et de constructions neuves) du tribunal administratif de Montreuil et du Conseil d’État (relogement quai Voltaire), entre autres. Les crédits consommés sur ce titre atteignent 8,3 millions d’euros en AE et 56,7 millions d’euros en CP. La variation par rapport à 2024 est de – 72,4 % en AE et + 2,5 % en CP.

● Sont reportés 16,18 millions d’euros en AE et 1 million d’euros en CP sur 2026. Le projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes pour 2025 prévoit l’annulation de 22,3 millions d’euros en AE et de 18,03 millions d’euros en CP.

● En 2025, les crédits consommés au titre des dépenses de personnel progressent de 3,2 % par rapport à l’exécution 2024, pour s’établir en AE et CP à 327,37 millions d’euros (hors CAS Pensions) et 439,901 millions d’euros (avec le CAS Pensions). Cette progression s’explique notamment par l’effet du glissement vieillesse technicité (GVT) (+ 4,9 millions d’euros) et la mise en œuvre de mesures catégorielles (+ 4,88 millions d’euros). D’une part, les membres du Conseil d’État et les magistrats administratifs ont bénéficié d’une revalorisation indemnitaire (refonte de leur grille indiciaire) en juillet 2025 ([63]), et d’autre part, les agents du Conseil d’État et de la CNDA ont bénéficié de la réévaluation biennale de l’IFSE ([64]).

● Alors que l’activité juridictionnelle continue de s’accroître ([65]), le rapporteur spécial souligne un ralentissement de la dynamique des effectifs. Le schéma d’emplois fixé à – 10 ETP a été réalisé à – 9 ETP, portant majoritairement sur les agents de la CNDA.

● Les délais moyens de jugement des affaires varient selon les juridictions. Par rapport à 2024, le délai moyen de jugement a été réduit de 11 jours pour le Conseil d’État (6 mois et 27 jours) et de 10 jours pour les tribunaux administratifs (9 mois et 19 jours). Cette baisse s’explique par la hausse des procédures d’urgence (référés). Inversement, le délai de traitement est en hausse de 6 jours pour les cours administratives d’appel (11 mois et 18 jours) et de 16 jours en procédure normale ([66]) pour la CNDA (6 mois et 9 jours). Le Tribunal du stationnement payant, saisi de 227 000 recours en 2025, affiche un délai long de 26 mois et 2 jours.

Le ProgRAmme 164 COUR DES COMPTES ET AUTRES JURIDICTIONS FINANCIÈRES

Le programme 164 Cour des comptes et autres juridictions financières, dont le responsable est le Premier président de la Cour des comptes, a consommé 33 % des crédits de la mission en AE et 30 % des CP en 2025.

ExÉcution DES CRÉDITS DU PROGRAMME 164 EN 2025

par rapport À la loi de finances initiale

(en millions d’euros ; en pourcentage)

Source : commission des finances, d’après le rapport annuel de performances (RAP) annexé au projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2025.

(1) Hors crédits ouverts par voie de fonds de concours et attributions de produits.

● 259,45 millions d’euros en AE et 259,58 millions d’euros en CP ont été consommés en 2025, soit un taux d’exécution de 98,4 % en AE et de 100,2 % en CP par rapport à la prévision de la loi de finances initiale. Les crédits du programme 164 sont légèrement sous-exécutés en 2025, dans la continuité de l’exercice 2024 (taux d’exécution de 98,6 % en AE et 99,23 % en CP).

● Sont reportés un total de 5,14 millions d’euros en AE en 2026. Le projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes pour 2025 prévoit l’annulation de 5,10 millions d’euros d’AE et 3,34 millions d’euros de CP.

● Entre les lois de finances pour 2024 et pour 2025, le programme a enregistré une hausse de 1,4 % des crédits (+ 3,75 millions d’euros). Cette progression s’explique, comme pour le programme 165, par la mise en œuvre de la mesure catégorielle de revalorisation indemnitaire au profit des membres des juridictions financières, effective en juillet 2025 ([67]).

● En 2025, les crédits consommés au titre des dépenses de personnel progressent de 3 % par rapport à l’exécution 2024, pour s’établir en AE et CP à 174,7 millions d’euros (hors CAS Pensions) et à 230,91 millions d’euros (avec le CAS Pensions). Ces dépenses ont été majorées, notamment, par l’impact du relèvement précité du taux de cotisation au CAS Pensions au 1er janvier 2025, par les effets de mesures catégorielles (4,45 millions d’euros), du GVT (1,21 million d’euros) et par le surcroît d'effectifs de 2024 (+ 10 ETP).

Pour les personnels administratifs et techniques, une revalorisation non prévue en loi de finances initiale, issue d'un accord de juin 2025, a été appliquée rétroactivement au 1er janvier pour un coût de 0,8 million d’euros. Le financement de ces hausses de personnel a été permis par le dégel partiel de la réserve de précaution, d'importants départs à la retraite et le report à mai 2026 de la contribution de l’État à la protection sociale complémentaire (économie de 0,7 million d’euros en 2025).

Le rapporteur spécial salue la bonne réalisation du schéma d’emplois en 2025 (– 15 ETP contre – 5 ETP en loi de finances initiale) qui rattrape la forte sur-exécution en 2024 (+ 10 ETP).

● Le rapporteur spécial se félicite de la progression des moyens alloués au Haut Conseil des Finances Publiques. En effet, 1,5 million d’euros ont été prévus à l’action 28 – Gouvernance des finances publiques avec un taux d’exécution de 92,1 % en 2025, contre 68,9 % en 2024.

● Les dépenses de fonctionnement du programme sont globalement en baisse par rapport à 2024 même si elles restent dynamiques. En prévision, les AE ont augmenté de 11,5 % (29,2 millions d’euros, soit + 3 millions) tandis que certaines dépenses immobilières ont finalement été reportées en 2026 (bail de la CRC Occitanie). Les CP ont diminué de 9,3 % (24,5 millions d’euros, soit – 2,5 millions). Les crédits exécutés se sont élevés à 28,6 millions d’euros soit un dépassement de 4,2 millions par rapport à la loi de finances initiale. La croissance des dépenses (systèmes d’information, dépenses immobilières de fonctionnement) a été financée par une fongibilité des crédits du programme et les recettes encaissées au titre des attributions de produits issues des mandats internationaux (3,9 millions d’euros).

Le rapporteur spécial rappelle que la prestation de commissariat aux comptes de la Cour des comptes au profit de l’Organisation des Nations unies (ONU) viendra à échéance en 2028, ce qui imposera de trouver un nouvel équilibre de financement.

● Le rapporteur spécial salue cette année encore la disponibilité des équipes de la Cour des comptes pour assister les parlementaires dans la conduite de leurs missions. Le nombre d’auditions réalisées au Parlement de membres de la Cour et des chambres régionales et territoriales des comptes a augmenté de 56 % depuis 2022. 87 auditions ont eu lieu devant les assemblées en 2025 contre 83 en 2024 (et bien au-dessus de la cible fixée à 75).

Le programme 126 Conseil Économique, social et environnemental

Doté d’une large autonomie budgétaire ([68]), le Conseil économique, social et environnemental (CESE) dispose de l’ensemble de ses crédits dès le début de l’exercice. Au sens de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances, ces crédits sont réputés intégralement consommés ; ainsi, même s’ils ne sont pas formellement dépensés ([69]), le CESE en conserve l’intégralité. Cette spécificité lui permet de constituer une trésorerie, dont le solde n’est pas reversé au budget de l’État (voir infra).

● Conformément aux préconisations formulées en juillet 2025 par le rapporteur spécial ([70]) et la Cour des Comptes ([71]) visant à optimiser l’activité et la gestion de l’institution, d’importantes réformes ont été initiées au second semestre 2025 :

– le règlement intérieur du CESE a été modifié par le décret n° 2025-982 du 20 octobre 2025 afin d’y intégrer la mise en place d’un visa des engagements par les questeurs ;

– un arrêté garantissant le respect de la durée légale des 1 607 heures de travail annuelles a été signé le 10 décembre 2025 ;

– des travaux ont été engagés en octobre 2025 avec la Direction générale des finances publiques en vue de centraliser les comptes du CESE au sein du Trésor public (via l’application Centaure).

La direction du budget relève que la centralisation des comptes du CESE dans les comptes de l’État devrait aboutir en 2026.

Le rapporteur spécial se félicite de ces avancées majeures, qui marquent un progrès net dans la transparence et la rigueur de gestion de l’institution.

ExÉcution DES CRÉDITS DU PROGRAMME 126 EN 2025

par rapport À la loi de finances initiale

(en millions d’euros ; en pourcentage)

Source : commission des finances, d’après le rapport annuel de performances (RAP) annexé au projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2025.

(1) Hors crédits ouverts par voie de fonds de concours et attributions de produits.

● En 2025, 34,06 millions d’euros en AE et CP ont été consommés contre 46,22 millions en 2024. Les montants des crédits exécutés se situent en deçà de la loi de finances.

● La dotation de l’État au CESE a diminué de plus de 23 % soit 10,5 millions d’euros, pour s’établir à 34,43 millions d’euros en loi de finances initiale, hors recettes extra-budgétaires.

Cette baisse s’explique principalement par l’évolution du régime des retraites, financé par la CNAV ([72]) à hauteur de 8,2 millions d’euros en 2025. Ainsi, les dépenses de personnel baissent de 33 millions à 25,7 millions d’euros en AE et en CP en 2025, hors CAS Pensions. Par ailleurs, afin d’absorber les renforts ponctuels nécessités par la conduite de la Convention citoyenne sur les temps de l’enfant, les embauches structurelles prévues au second semestre 2025 ont été reportées au 1er trimestre 2026. Le schéma d’emploi de – 6 ETPT est en baisse au 31 décembre 2025, contre trois années consécutives de sur-exécution.

La baisse de la dotation de l’État s’explique également par un prélèvement sur la trésorerie du CESE à hauteur de 2 millions d’euros, comme recommandé par la Cour des comptes dans son rapport de juillet 2025 dans le cadre d’un retour à des niveaux de trésorerie plus compatibles avec la trajectoire budgétaire pour l’ensemble du périmètre de l’État.

● Les dépenses de fonctionnement du CESE s’établissent à 11,3 millions d’euros en AE et en CP en 2025, en augmentation par rapport à l’exécution 2024 et en sur-exécution par rapport à la loi de finances (+ 4,6 millions d’euros) ([73]).

Cette sur-exécution s’explique principalement par l’organisation de la Convention citoyenne sur les temps de l’enfant qui s’est tenue entre juin et novembre 2025 ([74]). Ainsi, les dépenses liées à la participation citoyenne ont presque triplé par rapport à 2024 passant de 1,1 million d’euros à 3,1 millions d’euros en 2025, et les frais de déplacement ( + 16,7% par rapport à 2024) s’établissent à 1,4 million d’euros. Une part de cette croissance est due à l’augmentation des coûts de transport courants des membres originaires de l’outre-mer.

● Le CESE finance ses dépenses d’investissement ([75]), par les ressources propres et par les réserves accumulées. Les ressources propres se composent de recettes de location d’espaces et de recettes de mécénat, et s’élèvent à 2,97 millions d’euros en 2025. Elles ont été intégralement consommées. Des travaux ont été engagés au printemps 2025 avec la direction du budget sur une méthode de rattachement de ces recettes, qui n’apparaissaient plus comme des attributions de produits dans le budget du CESE.

S’agissant des réserves, le rapporteur spécial rappelait dans son rapport spécial sur le projet de loi de finances pour 2026 que le CESE disposait à la fin de l’exercice 2024 de significatives réserves accumulées de 26,4 millions d’euros ([76]). En 2025, la rénovation du Palais d’Iéna s’est poursuivie sur les espaces intérieurs.

Le rapporteur spécial reste particulièrement attentif à l’aboutissement complet des réformes comptables relatives au Conseil économique, social et environnemental.

*

CULTURE : CrÉation ; Transmission des savoirs et dÉmocratisation de la culture M. Jean-René Cazeneuve, rapporteur spécial

SOMMAIRE

Pages

1. I. une consommation À hauteur des crÉdits disponibles
2. II. L'Analyse par programmes
3. A. Le programme 131 CrÉation
4. 1. Une exécution une nouvelle fois marquée par d’importantes annulations
5. 2. Des dépenses fiscales toujours croissantes
6. B. Le programme 361 transmission des savoirs et DÉmocratisation de la culture
7. C. Le programme 224 Soutien aux politiques du ministÈre de la culture

La mission Culture est composée de quatre programmes :

– le programme 175 Patrimoines, qui finance les politiques publiques relatives à la conservation et l’accès au patrimoine national, et fait l’objet d’une note d’exécution distincte ;

– le programme 131 Création, qui soutient la création artistique dans le spectacle vivant et les arts visuels, l’ouverture des lieux culturels et la diffusion des œuvres et productions culturelles ;

– le programme 361 Transmission des savoirs et démocratisation de la culture, qui soutient l’éducation artistique et culturelle, la recherche culturelle et la culture scientifique et technique notamment ;

– le programme 224 Soutien aux politiques du ministère de la culture qui est transversal et finance les fonctions de soutien du ministère de la culture ainsi que l’action culturelle internationale.

La présente fiche porte exclusivement sur l’exécution des programmes 131, 361 et 224 qui font l’objet du rapport spécial Culture : Création ; Transmission des savoirs et démocratisation de la culture.

une consommation À hauteur des crÉdits disponibles

En loi de finances initiale (LFI) pour 2025, les crédits de la mission Culture (hors programme 175) représentaient 2,75 milliards d’euros en autorisations d’engagement (AE) et 2,67 milliards d’euros en crédits de paiement (CP), soit des hausses respectives de 1,50 % et 2,13 % par rapport à la loi de finances initiale (LFI) pour 2024.

En tenant compte des fonds de concours et attributions de produits (2,22 millions d’euros en AE et 2,72 millions d’euros en CP) et des reports de la gestion 2024 (4,77 millions d’euros en AE et 1,11 million d’euros en CP), les crédits disponibles s’élevaient à 2 756 millions d’euros en AE et à 2 671 millions d’euros en CP.

D’importants mouvements de crédits sont toutefois intervenus en gestion, notamment au terme du décret du 25 avril 2025, qui a annulé 51,27 millions d’euros en AE et 52,53 millions d’euros en CP sur les trois programmes. Par ailleurs, en fin d’exercice, la loi de finances de fin de gestion (LFG) a procédé à l’annulation de 71,27 millions d’euros en AE et 25,01 millions d’euros en CP. Au total, le solde net des annulations, virements et transferts de crédits a atteint 4,80 % des AE et 2,82 % des CP ouverts.

Compte tenu de ces mouvements, les ouvertures nettes de crédits pour 2025 s’établissent à 2,62 milliards d’euros en AE et 2,60 milliards d’euros en CP.

Passage de la loi de finances initiale À l’exÉcution 2025

À l’Échelle de la mission Culture (hors programme 175, AE)

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, à partir des documents budgétaires.

Passage de la loi de finances initiale À l’exÉcution 2025

À l’Échelle de la mission Culture (hors programme 175, CP)

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, à partir des documents budgétaires.

Crédits des programmes 131, 361 et 224 ouvert et consommés en 2025

(en millions d’euros)

(a) Loi n° 2025-127 du 14 février 2025 de finances pour 2025.

(b) Arrêté du 26 février 2025 portant report de crédits de fonds de concours arrêté du 12 mars 2025 portant report de crédits.

(c) Dont décret n° 2025-374 du 25 avril 2025 portant annulation de crédits.

(d) Loi n° 2025-1173 du 8 décembre 2025 de finances de fin de gestion pour 2025.

(e) Arrêté du 9 mars 2026 portant report de crédits

Source : commission des finances, à partir de la documentation budgétaire.

Le PLRG pour 2025 fait état d’une consommation de 2,60 milliards d’euros en AE et de 2,59 milliards d’euros en CP, respectivement en hausse de 0,56 % et en baisse de 0,88 % par rapport à 2024.

Stables, les taux d’exécution par rapport à la LFI s’établissent à 94,72 % en AE et 97,16 % en CP. Par rapport aux ouvertures nettes totales, la consommation se fixe à hauteur des crédits ouverts, avec des taux d’exécution de 99,41 % en AE et 99,84 % en CP.

Évolution des crÉdits de paiement consommÉs des programmes 131, 224 et 361

de la mission Culture

(en millions d’euros)

Note : avant 2021, les crédits du programme 224 étaient confondus avec ceux du programme 361.

Source : commission des finances, à partir des documents budgétaires.

l’Analyse par programmes

Le programme 131 CrÉation

La LFI pour 2025 a doté le programme 131 Création de 1,07 milliard d’euros en AE et 1,04 milliard d’euros en CP.

Une exécution une nouvelle fois marquée par d’importantes annulations

En cours de gestion, le programme 131 a fait l’objet d’importants mouvements réglementaires, à hauteur de – 51,34 millions d’euros en AE et – 49,75 millions d’euros en CP, notamment en application du décret d’annulation du 25 avril 2025.

Des annulations supplémentaires sont intervenues en loi de finances de fin de gestion, à hauteur de 37 millions d’euros en AE et 10,49 millions d’euros en CP.

Passage de la loi de finances initiale à l’exécution 2025 à l’échelle du programme 131 CrÉation (CP)

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, à partir des documents budgétaires.

Au total, la somme des annulations, transferts et virements s’établit à 87,26 millions d’euros en AE et 59,92 millions d’euros en CP, soit une réduction des crédits adoptés en loi de finance de respectivement 8,14 % et 5,7 %.

Comme pour les mouvements réglementaires intervenus en cours de gestion lors de l’exécution précédente et des annulations en loi de fin de gestion 2024, les différentes actions du programme ont été affectées de façon très contrastée :

● l’action 01 Soutien à la création, à la production et à la diffusion du spectacle vivant a notamment fait l’objet d’annulations significatives, qui ont fortement affecté les dépenses d’investissement (à hauteur de – 36,77 millions d’euros en AE et – 7,46 millions d’euros en CP, notamment au détriment des investissements dans l’entretien des bâtiments dédiés au spectacle vivant) et les dépenses d’intervention (pour un total de – 43,79 millions d’euros en AE et – 45,03 en CP) ;

● l’action 02 Soutien à la création, à la production et à la diffusion des arts visuels a fait l’objet de réductions de crédits analogues, qui ont particulièrement affecté ses AE d’investissements (– 22,76 millions d’euros, soit – 71,33 %), principalement au détriment des investissements immobiliers ;

● au contraire, grâce au redéploiement des crédits des actions 01 et 02, l’action 06 Soutien à l’emploi et structurations des professions a fait l’objet d’abondements en gestion, à hauteur de 7,44 millions d’euros en AE et CP, essentiellement au bénéfice du Fonds national pour l’emploi pérenne dans le spectacle (Fonpeps).

exÉcution 2025 des crÉdits du programme 131 par actions

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, à partir des documents budgétaires.

Au total, le montant des CP disponibles sur ce programme s’est élevé en 2025 à 983,86 millions d’euros. En exécution, 983,47 millions d’euros ont été consommés, soit 94,22 % des crédits votés en LFI et 99,96 % des crédits disponibles.

Il est proposé d’annuler 5,55 millions d’euros en AE et 0,24 million d’euros en CP sur l’ensemble du programme 131.

Des dépenses fiscales toujours croissantes

En 2025, 25 dépenses fiscales relèvent à titre principal de la mission Culture, dont 12 du programme 131 ([77]). Au total, les dépenses fiscales rattachées au programme 131 ont été estimées en 2025 à 1,25 milliard d’euros, soit une hausse de 61 millions d’euros par rapport à 2024 et de 235 millions d’euros par rapport à 2023. Cette hausse résulte essentiellement de celle des crédits d’impôt en faveur des métiers d’art, pour dépenses de production d’œuvres cinématographiques et pour les entreprises de création de jeux vidéo.

Poids des dÉpenses fiscales dans les dépenses rattachées au programme 131 en 2025

(part de l’ensemble des dépenses rattachées au programme)

Source : commission des finances, à partir des documents budgétaires.

Les dépenses fiscales rattachées à la mission Culture ne comprennent cependant pas les réductions d’impôt liées aux dons effectués dans le cadre du mécénat culturel, qui sont imputées sur la mission Sport, jeunesse et vie associative.

Au vu du poids croissant des dépenses fiscales, le rapporteur spécial insiste une nouvelle fois sur la nécessité d’évaluer les dispositifs existants.

Le programme 361 transmission des savoirs et DÉmocratisation de la culture

La LFI pour 2025 a doté le programme 361 de 810,78 millions d’euros en AE et 759,91 millions d’euros en CP.

En cours de gestion, les crédits du programme 361 ont fait l’objet de mouvements de transfert et de virement à hauteur de 0,04 million d’euros en AE et 9,54 millions d’euros en CP. S’il n’a pas été affecté par le décret du 25 avril 2025, le programme a néanmoins fait l’objet d’importantes annulations par la loi de finances de fin de gestion, pour un total net de – 30,83 millions d’euros et – 13,03 millions d’euros.

Les différentes actions du programme connaissent toutefois des sorts très différents en gestion :

● l’action 01 Soutien aux établissements d'enseignement supérieur et insertion professionnelle a fait l’objet d’importantes réductions de crédits, notamment en matière de dépenses d’investissement (– 35,54 millions d’euros en AE et – 26,19 millions d’euros en CP) ;

● l’action 02 Soutien à la démocratisation et à l’éducation artistique et culturelle a au contraire vu ses crédits être abondés en AE et CP, le Pass Culture et l’Éducation artistique et culturelle notamment ayant été fait l’objet de sur-exécutions ;

● l’action 03 Langue française et langues de France et l’action 04 Recherche culturelle et culture scientifique et technique font l’objet de très légères sous-exécutions (respectivement – 2,37 % en AE et – 4,03 % en CP, et – 3,94 % en AE et – 3,58 % en CP).

EXÉCUTION 2025 DES CRÉDITS du programme 361 par actions

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, à partir des documents budgétaires.

In fine, le montant des CP disponibles sur ce programme s’est élevé en 2025 à 758,10 millions d’euros. En exécution, 755,96 millions d’euros ont été consommés, soit 98,48 % des crédits votés en LFI et 99,72 % des crédits disponibles.

Il est proposé d’annuler 2,03 millions d’euros en AE et 0,74 million d’euros en CP sur l’ensemble du programme 361.

Le programme 224 Soutien aux politiques du ministÈre de la culture

La LFI pour 2025 a doté le programme 224 de 865,79 millions d’euros en AE et 863,15 millions d’euros en CP.

Le programme 224 a fait l’objet de nombreux mouvements en cours de gestion 2025 : annulation de 5,66 millions d’euros en AE et 5,51 millions d’euros en CP par décret du 25 avril 2025, ouvertures nettes par transfert à hauteur de 2,43 millions d’euros en AE et 1,53 million d’euros en CP, et annulations nettes par virement de 6,12 millions d’euros en AE et CP.

En sus, la loi de finances de fin de gestion a procédé à l’annulation de 3,45 millions d’euros en AE et 1,48 million d’euros en CP.

exÉcution 2025 des crÉdits du programme 224 par actions

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, à partir des documents budgétaires.

Le montant des CP disponibles sur ce programme s’est ainsi élevé en 2025 à 853,38 millions d’euros. En exécution, 851,66 millions d’euros ont été consommés, soit 98,67 % des crédits votés en LFI et 99,75 % des crédits disponibles.

Il est proposé d’annuler 1,66 million d’euros en AE et 1,18 million d’euros en CP sur l’ensemble du programme 224.

*

CULTURE : PATRIMOINES M. Philippe Lottiaux, rapporteur spécial

SOMMAIRE

Pages

1. I. l’éxécution du programme 175 PATRIMOINES prÉsente une légère SOUS-consommation des crÉdits disponibles, du fait DES FONDS DE CONCOURS ET REPORTS
2. A. Cadre général de l’exécution budgétaire
3. B. Des interrogations partiellement levées
4. C. Les plafonds d’emplois
5. II. Les dépenses fiscales rattachées au programme 175 ont ÉtÉ supÉrieures de 10 % aux prÉvisions, et ne correspondent pas exactement au champ des dispositifs d’allegements fiscaux en faveur du patrimoine

Au sein de la mission Culture, le programme 175 Patrimoines soutient les politiques publiques conduites en faveur des monuments historiques, des musées de France, des Archives nationales et de différents acteurs de l’archéologie.

Les crédits ouverts en LFI pour 2025 au titre du programme 175 s’élèvent à 1,28 milliard d’euros en AE et 1,25 milliard d’euros en CP. Ces crédits ont cependant été rehaussés en cours de gestion budgétaire, par des fonds de concours et des reports de l’année antérieure, minorés d’annulations et de reports vers l’exercice 2026. Le taux de consommation des crédits disponibles, après gestion budgétaire, atteint 92,23 % pour les AE et 95,86 % pour les CP, en progression de deux points en AE et en baisse de deux points en CP par rapport à l’exercice 2024. Par rapport à la LFI pour 2025, le taux de consommation est de 98,50 % en AE et de 102 % en CP.

Gestion budgÉtaire du programme 175 au cours de l’exercice 2025

(en millions d’euros)

Source : Rapport annuel de performances 2025.

Exécution du programme 175 en 2025, en crédits de paiement

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après le rapport annuel de performances 2025.

l’ExÉcution du programme 175 PATRIMOINES prÉsente une légère SOUS-consommation des crÉdits disponibles, du fait DES FONDS DE CONCOURS ET REPORTS

Cadre général de l’exÉcution budgÉtaire

Les crédits consommés sont légèrement inférieurs aux montants prévus par la loi de finances initiale, et a fortiori aux « crédits disponibles » (qui intègrent les reports, les fonds de concours et la régulation budgétaire). En effet, l’ajout, aux crédits de la loi de finances initiale, des crédits issus de l’attribution de fonds de concours (63 millions d’euros en AE et 60 millions d’euros en CP) notamment pour la restauration de Notre-Dame, et de reports élevés (122 millions d’euros en AE et 81 millions d’euros en CP), accroît sensiblement les « crédits disponibles », de près de 80 millions d’euros après annulations, et complexifie leur consommation. Un écart similaire, expliqué par les mêmes raisons, était observé pour l’exécution des crédits en 2024.

Les reports de crédits 2024 sur l’exercice 2025 concernent principalement des autorisations d’engagement affectées mais non engagées pour des opérations de restauration de monuments et des projets d’investissements (43 millions d’euros en AE) et des fonds de concours (67 millions d’euros en AE et 81 millions d’euros en CP), notamment pour la restauration de Notre-Dame.

Par ailleurs, les crédits disponibles pour l’exercice 2025 ont été amoindris par le décret n° 2025-374 du 25 avril 2025 portant annulation de crédits à hauteur de 46 millions d’euros en AE et 41 millions d’euros en CP, répartis de manière homothétique sur les actions du programme 175.

Le dégel puis l’annulation intégrale en cours d’exercice et en fin de gestion de la réserve de précaution auraient pu affecter le financement de l’avance de fonds permettant de neutraliser la fiscalité appliquée au Loto du Patrimoine, au bénéfice de la mission pour le patrimoine en péril, à hauteur de 15 millions d’euros. En effet, si l’État ne participe pas directement au financement du Loto du Patrimoine, il le soutient de manière indirecte en compensant chaque année le produit des taxes perçues sur ce jeu en « dégelant » en fin d’exercice, en faveur des directions régionales des affaires culturelles (DRAC), une somme correspondant au montant de ces prélèvements. La compensation a été par exemple menacée, pour l’exercice 2025, par l’annulation des crédits mis en réserve en 2024, et permise in fine par un amendement du Gouvernement augmentant les crédits du programme 175 adopté lors de l’examen du PLF 2025 Le même risque se profilait pour l’exercice 2026, mais le projet de loi de fin de gestion pour 2025 avait prévu un financement supplémentaire du programme en ce sens.

Comme les années précédentes, le rapporteur spécial déplore la complexité de ce système. La suppression de ces prélèvements sociaux, même s’ils sont compensés sur les crédits du ministère, serait souhaitable, et permettrait de garantir l’affectation au patrimoine de la totalité des fonds du loto. Le Gouvernement craint toutefois que l’exonération du loto du patrimoine conduise à créer un précédent qui amènerait à exonérer de tout prélèvement obligatoire d’autres bénéficiaires de recettes de jeux commercialisés par La Française des jeux, tels que les jeux en faveur de la biodiversité dans le cadre de la « Mission Nature ». Cette piste de simplification ne semble donc malheureusement pas pouvoir être envisagée dans le contexte budgétaire actuel.

exÉcution budgÉtaire 2025 des actions du programme 175

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, d’après le rapport annuel de performances 2025.

Il est dommage que la présentation de l’exécution de l’action 1 Monuments historiques et patrimoine monumental, exposée ci-dessus, ne permette pas de distinguer, par dispositif, le taux d’exécution des crédits ouverts en loi de finances initiale et le taux d’exécution des crédits dits « disponibles » qui tiennent compte des reports et mouvements de régulation budgétaire.

À sa demande, il a été transmis au rapporteur spécial la décomposition de l’exécution des crédits consacrés à l’entretien et à la restauration des monuments historiques n’appartenant pas à l’État. Contrairement aux années précédentes, les taux d’exécution des crédits sont élevés, à 100 % pour les crédits d’entretien et 96,5 % pour les crédits de restauration. Ces bons taux s’expliquent par une attention particulière des DRAC à la consommation des crédits délégués, mais également par une forte baisse des crédits d’entretien d’une part, et le report des fonds de concours concernant les crédits de restauration, notamment pour la cathédrale Notre-Dame, d’autre part.

EXÉCUTION DES CRÉDITS de RESTAURATION DES MONUMENTS HISTORIQUES

HORS ÉTAT

(en millions d’euros, en pourcentages)

Source : commission des finances

exÉcution des crÉdits d’entretien des monuments historiques HORS État

(en millions d’euros, en pourcentages)

Source : commission des finances.

Le rapporteur salue ce taux élevé de consommation des crédits, mais regrette la baisse du financement de l’entretien des monuments n’appartenant pas à l’État, déjà structurellement faible. Il est conscient que la sous-exécution habituelle des crédits d’entretien s’explique par une absence de distinction dans les crédits délégués aux DRAC en début d’exercice, qui peuvent être attribués, en fonction des besoins, à l’entretien ou à la restauration. Néanmoins, négliger l’entretien des monuments au profit des restaurations a des effets pervers puisque cela conduit inévitablement à une hausse, in fine, du coût global des restaurations. C’est un vrai sujet d’alerte.

Des interrogations partiellement levées

Dans son rapport budgétaire sur la mission Culture du PLF pour 2026, le rapporteur spécial avait fait un point d’étape des projets en cours et des perspectives sur 2025, avec plusieurs interrogations. La plupart des projets se sont déroulés ou se déroulent conformément aux prévisions. D’autres ont évolué de manière moins satisfaisante ou continuent à poser question quant à leurs perspectives. Ainsi :

– Les travaux du Centre Pompidou progressent positivement, avec l’attribution, en fin de gestion de l’exercice 2025, d’une avance de 11,5 millions d’euros sur les crédits 2026 afin de faciliter la rénovation du bâtiment principal, en rattrapage des crédits annulés en 2024 et 2025. Saisi, le ministère de la culture confirme qu’il ne s’agit donc pas d’une subvention supplémentaire.

– Le dimensionnement du projet Louvre Renaissance suscite des interrogations persistantes. Certes, sa double ambition de restaurer l’existant (schémas de sécurité, sûreté, entretien des réseaux) et de repenser l’accueil du public (gestion des flux à l’entrée et autour de la Joconde notamment) présente de fortes synergies. La subvention de l’État serait limitée à 10 millions d’euros par an, le Louvre assurant l’essentiel du financement sur fonds propres et via le mécénat.

Toutefois, l’opportunité d’un nouveau grand projet patrimonial parisien, dépassant le milliard d’euros, dans la foulée des travaux du Grand Palais (545 millions d‘euros) et du Centre Pompidou (500 millions d’euros), alors que des petites communes peinent à réunir 300 000 euros pour la rénovation de leur église, pose question. Le rapporteur spécial appelle à renforcer le travail de pédagogie sur le coût réel de ces travaux pour l’État (10 millions d’euros par an, ce qui reste raisonnable pour un tel projet) et sur l’intérêt de ces grandes annonces qui permettent de mobiliser l’attention des mécènes internationaux – malheureusement peu susceptibles de financer l’entretien des petites églises de nos territoires.

Si des événements récents ont souligné la nécessité de travaux techniques sur le musée, la justification du projet d’ensemble tient avant tout à ce qu’il pourra permettre une hausse de 30 % du nombre de visiteurs, à 12 millions par an. Mais les différentes rénovations devraient alors permettre dans les prochaines années de réorienter une partie des crédits alloués aux grands opérateurs parisiens vers le patrimoine de nos territoires. Enfin, il conviendra de veiller au respect de la trajectoire financière prévue, et notamment au respect des crédits dédiés par l’État.

– Les travaux du grand cloître de Clairvaux ont évolué comme prévu, sans que n’ait en revanche abouti l’appel à manifestation d’intérêt concernant la trentaine de monuments historiques qui composent le reste du site patrimonial, afin de préparer la reconversion économique du complexe pour un total estimé à 140 millions d’euros supplémentaires. Cela a conduit à réorienter le projet dans le sens d’un groupement d’intérêt public avec les collectivités locales concernées (communes, département, région). Cette nouvelle démarche présente des avantages certains, mais laisse à ce stade indéterminés le contenu du projet, son montant et ses modalités de financement.

Enfin, les restes à payer en fin d’exercice s’élevaient en 2025 à 1 019,47 millions d’euros, soit une baisse de 16 millions d’euros par rapport à 2024. Si l’on peut s’inquiéter du risque de demandes de crédits de paiement supérieures aux disponibilités, il ressort des échanges avec le ministère de la culture que ce défi de suivi, de lissage et de hiérarchisation de la programmation est bien intégré, avec notamment un échelonnage des grands projets. Le rapporteur spécial appelle néanmoins à davantage formaliser la programmation pluriannuelle des crédits de paiement et des grands travaux, dont certains n’ont pas encore vu leur périmètre stabilisé (musée Guimet, musée du Louvre, etc.) et au regard des réévaluations conséquentes des budgets initiaux des grands travaux récents (Cité internationale de la langue française, Grand Palais, etc.).

Les plafonds d’emplois

L’exécution du schéma d’emplois des opérateurs s’est traduite par un respect global du plafond d’ETPT, en légère sous-exécution avec 9 810 ETPT rémunérés contre 9 931 prévus par la LFI pour 2025. Cette sous-exécution concerne particulièrement la Réunion des musées nationaux et du Grand Palais (RMN), le musée du Louvre, le château de Versailles et le Centre Pompidou. Toutefois, concernant les ETPT hors plafond, un écart particulièrement important est constaté, avec une exécution supérieure de 31 % aux estimations initiales. Ce recours aux ETPT hors plafond concerne l’ensemble des grands établissements, mais particulièrement le musée du Louvre (85 contre 45 prévus).

Le recours aux emplois hors plafond est nécessaire, traduit un dynamisme de l’activité sur le plan économique et permet précisément de s’adapter à des événements imprévus. Les éléments qui ont été communiqués au rapporteur spécial à ce sujet permettent en outre de justifier techniquement ces écarts, en particulier en raison d’un décalage de calendrier entre l’établissement du PAP et des budgets initiaux des établissements. Il n’en reste pas moins que l’information communiquée aux parlementaires est celle des documents budgétaires, qui n’est donc pas actualisée des mesures prises dans les budgets initiaux des établissements peu avant l’été. Il importe donc d’assurer autant que faire se peut une meilleure information des parlementaires lors du PLF.

Par ailleurs, le rapporteur spécial réitère sa proposition d’assouplir la doctrine de la direction du budget qui imposerait que la catégorie « hors plafond » ne concerne que les « emplois non permanents intégralement financés par des ressources propres » dans le cadre d’une convention liant les ressources propres dégagées et les ETPT financés ([78]). Cette circulaire ne semble plus adaptée aux évolutions récentes du modèle financier des opérateurs et ne devrait pas restreindre une augmentation future des ETPT hors plafond, notamment afin de financer le doublement des contrôles annuels en vue de la mise en œuvre de la différenciation du prix du billet d’entrée pour les visiteurs extra-européens au château de Versailles. Un assouplissement de l’obligation de rattachement des ETPT hors plafond concernés à une « convention », ciblant certains établissements disposant d’une comptabilité analytique et d’un important potentiel de diversification des ressources, semblerait opportun à court terme.

Les dépenses fiscales rattachées au programme 175 ont ÉtÉ supÉrieures de 10 % aux prÉvisions, et ne correspondent pas exactement au champ des dispositifs d’allÉgements fiscaux en faveur du patrimoine

En 2025, sur les 25 dépenses fiscales sur des impôts d’État rattachées à la mission Culture, 13 étaient rattachées au programme 175, pour un coût estimé à 362 millions d’euros.

coût estimÉ des dÉpenses fiscales rattachÉes au programme 175

Chiffrage 2025

(en millions d’euros)

Sources : commission des finances, d’après la documentation budgétaire 2024, 2025 et 2026

Le coût estimé des dépenses fiscales associées au programme 175 pour l’année 2025 a été réévalué de 36 millions par rapport aux prévisions figurant dans la loi de finances initiale, soit une hausse de 10 %. A fortiori, rapporté au chiffrage pour l’exercice 2023 réalisé dans le RAP 2023, qui évaluait à 237 millions d’euros le coût des dépenses fiscales, la hausse en trois ans s’élève à 52 %, notamment en raison d’une réforme et d’une fiabilisation du calcul des taux réduits de TVA. Bien que justifiée à de nombreux égards, cette forte augmentation suscite néanmoins l’étonnement.

Le rapporteur spécial souligne par ailleurs certains points d’attention en matière d’évaluation, qu’il a déjà évoqués lors d’un rapport publié en 2025 concernant les dépenses fiscales en faveur du patrimoine ([79]).

Le nombre de bénéficiaires n’est renseigné que pour cinq des treize dépenses fiscales associées au programme 175, ce qui s’explique généralement par un nombre très réduit de bénéficiaires ou l’absence de collecte de données (taux réduits de TVA et exonérations de taxe forfaitaire). Toutefois, il paraît étrange que le nombre de bénéficiaires de l’exonération du prélèvement de 20 % sur les capitaux décès lorsque le bénéficiaire est exonéré de droits de mutation à titre gratuit (DMTG) ne soit pas renseigné (en raison d’une absence d’obligation déclarative), et que les montants des exonérations de taxe d’archéologie préventive ne fassent toujours l’objet d’aucune estimation.

Concernant le rattachement des dépenses fiscales au programme 175, l’exonération des DMTG portant sur les legs d’assurance-vie aux associations permet de favoriser de tels legs aux associations, quel que soit leur domaine d’intervention. Or ce dispositif ne bénéficie que de manière réduite au secteur du patrimoine. Le rapport du comité d’évaluation des dépenses fiscales de 2011 ([80]) estimait en effet qu’il « bénéficie surtout (à 98 % ou plus) à des organismes d’intérêt général et non à vocation patrimoniale ou muséale ». L’administration fiscale avance que le rattachement de cette dépense fiscale au programme 175 serait justifié par l’intention originelle du législateur, qui prioriserait le patrimoine. Cet argument n’apparaît pas pertinent : l’amendement sénatorial à l’origine du dispositif ([81]), en 2005, évoquait les fondations ou associations reconnues d’utilité publique « et plus particulièrement les associations cultuelles », sans mentionner explicitement les associations à mission patrimoniale.

Or, ce dispositif représente 120 millions d’euros en 2025, contre 20 millions d’euros en 2011. Il atteint 33 % du montant total des dépenses fiscales rattachées au programme 175. Son exécution budgétaire a en outre systématiquement excédé d’au moins 10 % les prévisions établies en loi de finances sur les dix dernières années, sauf en 2019. Le rattachement de cette dépense fiscale au programme Patrimoines apparaît ainsi peu pertinent et ne permet pas d’appréhender avec justesse les dépenses effectivement patrimoniales. Il serait utile de le rattacher au programme 163 Jeunesse et vie associative, qui porte déjà l’ensemble des dépenses fiscales bénéficiant aux organismes d’intérêt général, et non à vocation exclusivement patrimoniale. Le rapporteur plaidera en ce sens auprès de l’administration fiscale.

Enfin, concernant les deux dépenses fiscales relatives au mécénat des entreprises et aux dons des particuliers, rattachées au programme 163 Jeunesse et vie associative, il est regrettable qu’aucune donnée fiable ne soit produite concernant la part de ces deux dépenses fiscales bénéficiant au secteur du patrimoine au sens du programme 175.

S’agissant du mécénat d’entreprise, cette information aurait pu être produite par un traitement spécifique des données fiscales obtenues grâce à l’obligation déclarative créée en 2019 pour les entreprises réalisant des versements supérieurs à 10 000 euros par an. Toutefois, l’abrogation de cette obligation déclarative par la loi de simplification de la vie économique complexifiera fortement l’exploitation de ces données. Une solution alternative existait : le baromètre Admical, qui évaluait cette part du mécénat revenant au secteur du patrimoine. Il aurait pu être amélioré afin de faire correspondre les questions de son enquête à la définition du « patrimoine » au sens du programme 175. Néanmoins, il aurait été suspendu par l’association Admical pour une durée d’au moins trois ans, selon le ministère de la culture. Le rapporteur spécial regrette cette impasse et plaide pour identifier une méthode acceptable d’évaluation du mécénat patrimonial.

Quant aux dons des particuliers, une nouvelle obligation déclarative des foyers fiscaux ne semblant pas opportune, il serait pertinent de nouer un partenariat avec les Apprentis d’Auteuil, qui réalise une étude annuelle sur le sujet, concernant le pourcentage de donateurs réalisant des dons en faveur de « la culture ou du patrimoine ». L’objectif serait d’affiner cette catégorie, afin que l’enquête porte exactement sur le patrimoine au sens du programme 175, c’est-à-dire les musées, les monuments historiques (classés, inscrits ou labellisés), les archives et l’archéologie. En outre, il conviendrait de renforcer la fiabilité statistique de cette enquête, qui ne repose que sur un simple sondage réalisé auprès d’un premier panel de 1 000 Français majeurs et d’un second panel de 500 personnes dont le revenu annuel net du foyer est supérieur à 120 000 euros.

*

dÉFENSE : BUDGET OPÉRATIONNEL DE LA DÉFENSE M. Emeric Salmon, rapporteur spécial

SOMMAIRE

Page

1. I. Le Programme 178 PrÉparation et emploi des forces : UNE GESTION toujours TENDUE DU FAIT DEs surcoûts opÉrationnels
2. II. Le Programme 212 sOUTIEn de la politique de la dÉfense : des crÉdits disponibles limitÉs au regard du retard dans l’ATTEINTE DE LA CIBLE DES EFFECTIFS, malgrÉ une dynamique dÉsormais favorable aux recrutements

exÉcution des crÉdits allouÉs en 2025 aux programmes 178 ET 212 de la Mission DÉfense par RAPPORT À LA LOI DE FINANCES INITIALE

(en millions d’euros)

N.B. : dans les tableaux du présent document, des effets d’arrondis ou de transferts peuvent expliquer que les totaux soient légèrement inférieurs ou supérieurs à l’addition des agrégats qu’ils retracent.

(a) Loi n° 2025-127 du 14 février 2025 de finances pour 2025.

(b) Arrêté du 10 mars 2025 portant report de crédits.

(c) Décrets de transfert du 9 juillet 2025 du 3 décembre 2025 ; arrêté de répartition pour mesures générales du 8 décembre 2025.

(d) Loi n° 2025-1173 du 8 décembre 2025 de finances de fin de gestion pour 2025.

(e) Taux d’exécution par rapport aux crédits disponibles, y compris les reports de gestion, fonds de concours et attributions de produits, ainsi que les virements, transferts, ouvertures et annulations.

Source : commission des finances, d’après les documents budgétaires.

Le Programme 178 PrÉparation et emploi des forces : UNE GESTION toujours TENDUE DU FAIT DEs surcoûts opÉrationnels

Sous la responsabilité du chef d’état-major des armées, le programme 178 Préparation et emploi des forces assure la préparation des forces et la conduite des opérations militaires. Conformément aux prévisions pour la deuxième annuité de la loi de programmation militaire (LPM) pour les années 2024 à 2030, la dotation en loi de finances initiale (LFI) pour 2025 s’élevait à 15,27 milliards d’euros d’autorisations d’engagement (AE) et 14,32 milliards d’euros de crédits de paiement (CP), soit des niveaux respectivement en baisse pour les AE (– 7,9 %) et en hausse pour les CP (+ 5,6 %) par rapport à la LFI pour 2024. Les mouvements intervenus en gestion ont finalement permis de porter les crédits disponibles à un niveau très proche de celui constaté lors du précédent exercice. Exécuté à hauteur de 15,57 milliards d’euros de crédits de paiement, le programme 178 représente ainsi 25 % des dépenses de la mission Défense en 2025, contribution au CAS Pensions inclus.

● Comme les années précédentes, le programme 178 a bénéficié d’importants reports de la gestion 2024, à hauteur de 3,4 milliards d’euros d’AE et 828 millions d’euros de CP, soit respectivement 18 % et 5 % des crédits effectivement disponibles. Ce niveau élevé de reports concernant les autorisations d’engagement traduit, comme le relève la Cour des comptes dans sa note d’exécution budgétaire, des difficultés récurrentes de contractualisation des marchés de maintien en condition opérationnelle (MCO) par la direction générale de l’armement (DGA) dans les délais fixés. Le rapporteur spécial relève l’impact de ces aléas pour les cocontractants, fournisseurs et entreprises de la base industrielle et technologique de la défense (BITD). Ces retards peuvent également peser, à terme, sur la disponibilité opérationnelle des matériels.

Le programme 178 bénéficie par ailleurs de ressources extrabudgétaires pour un montant d’environ 610 millions d’euros en AE et en CP, qui se répartissent entre 387 millions d’euros d’attributions de produits – correspondant principalement aux remboursements de soins assurés par le service de santé des armées (SSA) ainsi qu’aux produits de cessions immobilières – et 223 millions d’euros de fonds de concours – dont 173 millions d’euros au titre de remboursements, via la Facilité européenne pour la paix, de formations dispensées dans le cadre de la mission d’assistance militaire de l’Union européenne à l’Ukraine.

Enfin, des décrets de transferts et de virements sont venus très marginalement abonder les crédits du programme 178 (780 000 euros en AE et 2,63 millions d’euros en CP).

● À l’inverse, la fin de gestion 2025 a porté sur une annulation nette de 88 millions d’euros de crédits de paiement, résultant :

– d’une part, de l’ouverture de 627 millions d’euros de CP pour financer les surcoûts nets du programme ;

– d’autre part, de l’annulation de 715 millions d’euros de crédits, reliquats d’ouvertures remontant à la fin de gestion 2023 au titre de l’amorçage de la loi de programmation militaire, reportés début 2024 et à nouveau au sein des reports de gestion susmentionnés début 2025, immédiatement gelés et qui n’ont finalement pas été mobilisés.

● Le présent projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2025 propose, pour le programme 178, l’annulation de 2 320,78 millions d’euros d’AE et de 0,67 million d’euros de CP, après report sur 2026 de 936,25 millions d’euros d’AE et 97,54 millions d’euros de CP.

ExÉcution des crÉdits de paiement du programme 178 inscrits en LFI pour 2025

Source : commission des finances d’après les annexes budgétaires.

● Le programme 178 est en effet marqué par l’importance des surcoûts liés aux opérations extérieures (OPEX) et missions intérieures (MISSINT), auxquels viennent s’ajouter des surcoûts liés aux opérations de réassurance sur le flanc Est de l’OTAN et de soutien à l’Ukraine. Il est à déplorer, comme les années précédentes, que la documentation budgétaire ne s’attache pas à faire porter ces surcoûts sur les actions 06 et 07 du programme, qui apparaissent de ce fait sous-exécutées (cf. tableau ci-dessous), à rebours de la réalité de la gestion budgétaire, rendant leur traçabilité peu évidente. En effet, le ministère fait le choix, que la Cour des comptes juge contestable, de reporter une partie importante des surcoûts opérationnels, non pas sur les OS OPEX et MISSINT, mais sur l’OS Entretien programmé du matériel, ce qui ne permet pas de distinguer, au sein de ce dernier agrégat, ce qui relève de l’entretien courant et ce qui résulte d’engagements hors du territoire national.

Dans sa note d’exécution budgétaire, la Cour des comptes évalue les surcoûts opérationnels portés par le programme 178 (hors dépenses de titre 2 portées sur le programme 212) à 1 267,2 millions d’euros, très au-delà de la provision de la LFI pour 2025 (600 millions d’euros en AE et en CP), et plus encore de la consommation affichée sur les deux actions 06 et 07 (313,26 millions d’euros en AE et 309,2 millions d’euros en CP). Ces surcoûts se décompensent ainsi :

– 732,2 millions d’euros au titre des OPEX et MISSINT, en baisse de 24 % par rapport à l’année précédente du fait de la poursuite du désengagement français au Sahel et de la moindre activité de la mission Sentinelle par rapport au niveau des Jeux olympiques de Paris en 2024 ;

– 535 millions d’euros pour les missions opérationnelles (MISSOPS) à l’étranger n’ayant pas la qualification d’OPEX, à savoir la réassurance du flanc oriental de l’OTAN (manœuvres de déploiement des missions Aigle en Roumanie et Lynx dans les pays baltes et acquisitions de matériel), pour un surcoût de 256 millions d’euros, et le soutien direct à l’Ukraine, pour un surcoût de 279 millions d’euros, en forte hausse, de 49 %, par rapport à l’année 2024 ([82]).

L’importance de ces surcoûts est source de tensions pour la gestion budgétaire du programme 178. Un rapport de mai 2025 du contrôle général des armées et de l’inspection générale des armées faisait valoir le risque d’un « effet d’éviction sur la préparation opérationnelle », et plaidait également pour un élargissement du BOP OPEX-MISSINT aux MISSOPS ([83]).

Le rapporteur spécial appelle donc le Gouvernement à provisionner de façon appropriée au contexte géopolitique les surcoûts opérationnels, qui pèsent en fin de gestion sur la solidarité interministérielle, conformément aux dispositions de l’article 5 de la LPM 2024-2030. Le Gouvernement s’est engagé dans la voie d’une plus grande sincérité de la programmation initiale, en revalorisant cette provision à hauteur de 1,2 milliard d’euros dans le projet de loi de finances pour 2026 (900 millions d’euros sur le programme 178 et 300 millions d’euros sur le programme 212, pour les dépenses de personnel), sans que cela apparaisse suffisant au regard du montant de l’ensemble des surcoûts opérationnels constatés en 2025 : aux 1 267,2 millions d’euros supportés par le programme 178 s’ajoutent en effet 301,3 millions d’euros de crédits de titre 2 supportés par le programme 212 (cf. infra), soit au total 1 568 millions d’euros.

● Au niveau des dix opérations stratégiques (OS) qui structurent le programme 178, l’exécution 2025 est marquée par un renforcement des dépenses sur les équipements d’accompagnement (+ 251,9 millions d’euros, notamment pour financer le supercalculateur exploité par l’agence ministérielle de l’intelligence artificielle de défense), sur les activités opérationnelles (+ 203,8 millions d’euros) et sur l’entretien programmé du matériel (+ 160,3 millions d’euros) – cette dernière OS représentant chaque année près de la moitié des dépenses du programme (en 2025, 6,6 milliards d’euros de CP). Les ressources dédiées à l’opération stratégique « Dissuasion » s’élèvent en 2025 à 1 milliard d’euros de CP.

La ventilation par action, figurant dans le tableau ci-dessous, des crédits programmés et exécutés, met en évidence l’importance des surcoûts pour les activités de préparation opérationnelle des trois armées, qui ont participé en 2025 à des exercices importants, dans le cadre d’opérations de réassurance sur le flanc Est de l’OTAN ainsi qu’au sein de la « coalition des volontaires » pour l’assistance à l’Ukraine, sous l’égide de la France et du Royaume-Uni. Le principal exercice mené dans ce cadre, Dacian Fall, a ainsi mobilisé en Roumanie l’équivalent d’une brigade, soit près de 3 000 hommes. Pour la Marine nationale, le déploiement du groupe aéronaval durant cinq mois, de la Méditerranée à l’Indopacifique, a constitué un engagement majeur, outre des missions d’appui aux populations au Proche-Orient (livraisons de fret humanitaire à Gaza).

exÉcution des crÉdits du programme 178 en 2025

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après les annexes budgétaires.

● Comme l’année précédente, le rapporteur spécial attire l’attention sur le niveau élevé des restes à payer ([84]), estimé à 33,59 milliards d’euros au 31 décembre 2025, soit une augmentation plus contenue que l’année précédente (+ 1,3 %). Le programme 178 porte ainsi une proportion amoindrie des restes à payer de l’ensemble de la mission Défense, de l’ordre de 29 % (les restes à payer sont majoritairement portés par le programme 146 du fait de la pluriannualité des programmes d’armement). Ce niveau traduit certes la montée en cadence de la politique d’investissements et le dynamisme de la commande publique. Cela n’en constitue pas moins un élément de rigidité pour la gestion budgétaire : à l’échelle du programme 178, les restes à payer représentent 2,1 années de ressources futures. Le volume des dépenses pilotables en est réduit d’autant, et partant le montant des nouveaux engagements pouvant être passés en 2026 et lors des exercices ultérieurs, indispensables pour se conformer aux objectifs capacitaires fixés dans la loi de programmation militaire pour les années 2024 à 2030.

Les reports de charges ([85]) à l’échelle de la mission Défense augmentent dans une proportion plus contenue que l’année précédente, pour atteindre près de 8,1 milliards d’euros, dépassant le plafond de 20 % fixé par la Première Ministre en 2023 ([86]). Sur le périmètre du programme 178, le report de charges s’élève à 2,58 milliards d’euros en 2024, soit 18 % des crédits programmés. Outre le coût supporté par les finances publiques du fait des intérêts moratoires dus par l’État, le report de charges constitue une rigidité supplémentaire dans la gestion budgétaire de l’année suivante.

Le Programme 212 sOUTIEn de la politique de la dÉfense : des crÉdits disponibles limitÉs au regard du retard dans l’ATTEINTE DE LA CIBLE DES EFFECTIFS, malgrÉ une dynamique dÉsormais favorable aux recrutements

Placé sous la responsabilité du secrétaire général pour l’administration du ministère des armées, le programme 212 Soutien de la politique de la défense regroupe les crédits de titre 2 pour l’ensemble de la mission Défense et assure le financement des politiques transversales au ministère des armées. Ce programme, CAS Pensions inclus, est le plus important de la mission en volume de crédits (42 % des CP programmés en LFI pour 2025).

Les crédits ouverts pour le programme 212 en loi de finances initiale pour 2025 s’élevaient à 24,68 milliards d’euros d’AE et 24,63 milliards d’euros de CP, soit un niveau quasi stable par rapport à l’année précédente. Du fait de la nature des dépenses, les mouvements intervenus en gestion sont d’une ampleur limitée, et le taux de consommation des crédits est proche de 100 %.

● La gestion du programme 212 a été marquée par des reports limités de l’exercice précédent, à hauteur de 7,68 millions d’euros pour les AE et 60,92 millions d’euros pour les CP. Des décrets de transferts et de virements sont venus retrancher 5,47 millions d’euros.

Le programme a bénéficié de l’attribution de fonds de concours pour un montant de 277 millions d’euros (AE = CP), correspondant très majoritairement à des remboursements de l’activité de soin du service de santé des armées (SSA) au bénéfice d’organismes internationaux ou de l’armée allemande, en particulier.

La fin de gestion 2025, comme pour le programme 178, a été marquée par des ouvertures nettes de 209 millions d’euros d’AE et 149 millions d’euros de CP, pour couvrir des surcoûts liés aux dépenses de personnel des OPEX-MISSINT-MISSOPS.

● Le présent projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2025 propose l’annulation de 341,46 millions d’euros d’AE et 155,18 millions d’euros de CP, après que 7,14 millions d’euros d’AE et 1,63 million d’euros de CP ont fait l’objet d’un report de l’année 2025 vers l’année 2026.

ouverture et Exécution des crédits de paiement du programme 212 en 2025

Source : commission des finances d’après les annexes budgétaires.

● Le programme 212 se caractérise par une exécution quasi-totale des crédits disponibles au cours de l’exercice 2025, traduisant l’atteinte des objectifs de fidélisation et de recrutement des personnels civils et militaires du ministère des armées. Le schéma d’emplois à + 630 ETP, défini par la LFI pour 2025, a pu être dépassé (+ 651 ETP réalisés), les principales catégories bénéficiaires étant les officiers et sous-officiers, ainsi que les catégories civiles A et B. À la fin décembre 2025, l’effectif moyen réalisé est de 266 701 ETP.

Les objectifs concernant la réserve opérationnelle sont également atteints, avec + 3 800 engagements à servir, soit 47 600 réservistes en fin d’année 2025 (représentant une dépense de titre 2 de 221 millions d’euros pour le paiement de l’activité effective des réservistes).

Le rapporteur spécial constate avec satisfaction un retournement de tendance, pour la deuxième année consécutive, alors que les difficultés rencontrées depuis 2021, dans un contexte de reprise économique post-crise sanitaire, par rapport à l’attractivité des emplois privés dans certains secteurs spécialement sous tension (cyberdéfense, renseignement, intelligence artificielle, notamment), avaient creusé le retard dans l’atteinte de la cible d’effectifs, fixée par la LPM 2024-2030 à 270 000 ETP.

ÉVOLUTion des EFFECTIFS du MINISTÈRE DES ARMÉES (EN ETP) PAR RAPPORT aux TRAJECTOIREs DEs LOIs DE PROGRAMMATION MILITAIRE

Dans sa note d’exécution budgétaire, la Cour des comptes relève toutefois que « la dynamique très favorable, en cours d’année, des entrées comme des sorties, n’a toutefois pas permis au ministère, faute de crédits disponibles, d’ajuster à la hausse sa cible de schéma d’emplois afin de rattraper la trajectoire d’effectifs sous-jacente à la construction de la LPM ».

Le rapporteur spécial partage le constat de la Cour des comptes, et relève à son tour que les tensions sur la gestion des crédits disponibles, notamment du fait, là encore, de surcoûts opérationnels insuffisamment provisionnés en programmation initiale, ne permettent pas au ministère des armées de bénéficier à plein d’une conjoncture favorable aux recrutements. Le ministère a été contraint, en fin de gestion, de prendre des mesures de régulation des dépenses, repoussant en particulier à 2026 la mise en paie de la revalorisation indiciaire des officiers, pourtant gage de fidélisation et de moindres départs pour cette catégorie ([87]).

● Les dépenses de personnel (militaires et civils du ministère des armées), concourant aux politiques portées par l’ensemble des programmes de la mission, représentent 23,5 milliards d’euros de crédits de paiement, soit 95 % des dépenses du programme 212 en 2025.

● Les dépenses d’une autre nature portées sur le programme 212 (essentiellement des dépenses de fonctionnement et d’investissement) représentent 1,2 milliard d’euros de CP exécutés (soit 4,8 % des dépenses de l’année), et financent en particulier la politique immobilière du ministère des armées (logement familial, hébergement en enceinte militaire, infrastructures et bureaux), la politique culturelle et éducative, les systèmes d’information et de gestion du ministère, ainsi que des politiques de pilotage, soutien et communication.

Hors titre 2, la politique immobilière bénéficiait d’un surcroît de crédits de l’ordre d’un tiers par rapport à l’exercice 2024 (+ 213,9 millions d’euros), soit au total 605,7 millions d’euros d’AE et 840,22 millions d’euros de CP, marquant la poursuite du programme « Ambition logement », avec de nombreuses livraisons, via la société Nové, titulaire d’un contrat de concession signé en 2022 pour la gestion de près de la moitié du parc domanial ministériel.

À cet égard, comme détaillé dans le tableau suivant, le rapporteur spécial relève une sous-exécution préoccupante des dépenses liées à la politique culturelle et éducative, programmées à seulement 75 millions d’euros en LFI pour 2025, alors que celle-ci constitue un pilier essentiel de l’attractivité et de la fidélisation du métier des armes. À l’inverse, les dépenses de personnel des cabinets et organismes rattachés sont surexécutées à hauteur d’un quart environ (130 millions d’euros dépensés en 2025 contre une dépense programmée à 105 millions d’euros).

exÉcution des crÉdits du programme 212 en 2025

(en millions d’euros)

*

DÉFENSE : PRÉPARATION DE L’AVENIR M. Christophe Plassard, rapporteur spécial

SOMMAIRE

Pages

1. I. Le Programme 144 Environnement et prospective de la politique de DÉfense
2. A. Renseignement : des crédits exécutés supérieurs à la prévision
3. B. Innovation de défense : une exécution globalement conforme malgré des retards pris dans l’engagement des études amont
4. C. Relations internationales et diplomatie de défense : une contribution versée par la France à la République de Djibouti moins élevée que prévu
5. II. Le Programme 146 Équipement des forces
6. A. Une exécution difficile en raison de la rigidité croissante des dépenses du programme
7. B. Un niveau de commandes qui demeure inférieur à la prévision
8. C. Les objectifs capacitaires fixés dans la LPM globalement préservés

L’année 2025 correspond à la deuxième annuité de la loi de programmation militaire (LPM) ([90]) adoptée en 2023. Conformément à la trajectoire prévue, la loi de finances initiale (LFI) pour 2025 ([91]) dotait ainsi la mission Défense de 50,5 milliards d’euros en crédits de paiement (CP), hors CAS Pensions, un niveau en hausse de 3,3 milliards d’euros par rapport à 2024.

● Si la trajectoire budgétaire fixée par la LPM a été respectée à l’euro près en LFI, la Cour des comptes relève que l’exécution budgétaire s’écarte de manière croissante de la programmation « en ressources comme en besoins ». Ainsi la Cour souligne que de 2023 à 2025, les ressources du ministère ont excédé de 7 milliards d’euros les ressources budgétaires prévues par les projets de loi de finances ([92]), tandis que les besoins non programmés ont représenté 5,1 milliards d’euros ([93]).

En 2025, avec 126 milliards d’euros d’AE et 53,1 milliards d’euros de CP, le montant des crédits disponibles, hors CAS Pensions, s’est en effet avéré nettement supérieur à ceux inscrits en LFI (+ 41,9 milliards d’euros en autorisations d’engagement, du fait comme chaque année d’importants reports entrants, et + 2,6 milliards d’euros en CP).

● Du reste, la mission a été peu touchée par les événements qui ont affecté l’exécution du budget de l’État, le Gouvernement ayant fait le choix de maintenir l’effort de défense autant que possible.

Tandis que la loi de finances de fin de gestion pour 2025 a annulé 7,1 milliards d’euros nets de dépenses de l’État, elle a ouvert 161 millions d’euros de crédits supplémentaires nets des annulations au bénéfice de la mission Défense. Pour autant, ces ouvertures ne se sont pas avérées suffisantes pour couvrir l’ensemble des surcoûts de la mission, contraignant le ministère des armées à absorber à enveloppe constante une partie des aléas survenus en cours d’exercice ([94]) – en particulier les surcoûts liés aux opérations extérieures et aux missions intérieures (qui ont dépassé de 164 millions d’euros la provision initiale de 750 millions d’euros), ceux liés au renforcement des déploiements français sur le flanc Est de l’Otan (342 millions d’euros) et ceux afférents au coût du soutien à l’Ukraine (593 millions d’euros). Une évolution du coût des facteurs plus favorable que prévu, à hauteur de 600 millions d’euros, a néanmoins contribué à amortir en partie ces aléas, selon la Cour des comptes.

● S’agissant de l’exécution 2025, la consommation des CP continue de s’avérer plus importante que la programmation. Elle s’élève à 80,6 milliards d’euros en autorisations d’engagement (AE) et à 62,1 milliards d’euros en crédits de paiement (CP). Par rapport à la prévision initiale, elle est inférieure de 12,9 milliards d’euros en AE (– 13 %) mais supérieure de 2,2 milliards d’euros en CP (+ 3,6 %), ce qui représente 104 % des CP ouverts en LFI et 99,2 % des crédits disponibles.

Comme les années précédentes, l’exécution des crédits de la mission Défense, en particulier en ce qui concerne le programme 146 Équipement des forces, est difficile à lire en raison de mouvements significatifs intervenus en gestion.

S’agissant des AE, la mission se caractérise par un niveau élevé et croissant d’AE affectées sur une tranche fonctionnelle mais non engagées (AEANE). Ces AEANE, qui dérogent au principe d’annualité des crédits, permettent de réserver un montant déterminé d’AE destinées à la réalisation d’une opération d’investissement dont l’engagement n’est pas immédiatement possible. Elles peuvent être reportées autant de fois que nécessaire jusqu’à la réalisation de l’opération. Au 31 décembre 2025, les AEANE de la mission s’élevaient à 40,3 milliards d’euros (contre 32,5 milliards fin 2024), dont 39,8 milliards d’euros pour le programme 146 (contre 32 milliards fin 2024).

Les CP se caractérisent également par un niveau important de reports de crédits de 2024 vers 2025 (+ 1,24 milliard d’euros, dont 775 millions correspondant au reliquat des 1,5 milliard d’euros ouverts dans la loi de finances de fin de gestion (LFG) pour 2023 ([95])). En outre, la mission a bénéficié de 1,9 milliard d’euros en CP de fonds de concours (FDC) et d’attributions de produits (ADP), contre 871 millions d’euros programmés en ressource initiale, dont 209,2 millions d’euros supplémentaires issus des intérêts des avoirs russes gelés, affectés à des acquisitions de matériel spécifiques aux besoins ukrainiens.

● Le présent projet de loi propose, en revanche, une annulation très significative à hauteur de 11,3 % du montant des AE (10,6 milliards d’euros), mais de moins de 0,5 % des CP prévus en LFI (155,9 millions d’euros), tandis que 4 milliards d’AE, hors AENE ([96]), et 334,5 millions d’euros de CP ont vocation à être reportés sur l’exercice 2026. Le rapporteur spécial s’inquiète des conséquences de ces annulations, en particulier, sur les commandes d’équipement du programme 146 qui supporte l’essentiel des annulations en AE (7,8 milliards d’euros).

exÉcution des crÉdits de la mission DÉfense

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après les annexes budgétaires.

Note de lecture : les crédits de la LFI 2025 s’entendent hors FDC et ADP.

● Enfin, malgré l’augmentation significative du budget de la mission, la dégradation du report de charges et des restes à payer conduit la Cour des comptes à alerter au sujet d’une « rigidité toujours très forte de la mission Défense, à la limite de la soutenabilité » ([97]).

Les restes à payer ([98]) de la mission s’élevaient à 117,4 milliards d’euros au 31 décembre 2025, en hausse de 18,3 milliards d’euros (+ 18 %) par rapport à la fin de l’année précédente. L’augmentation continue des restes à payer, concentrés sur le programme 146, n’est pas anormale : elle traduit la montée en puissance des programmes d’armement, qui exigent un niveau élevé d’engagements dans leur phase initiale puis des paiements étalés sur plusieurs années voire décennies. Toutefois, un niveau de restes à payer aussi élevé entraîne un fort niveau de rigidité des paiements et réduit les possibilités d’engager de nouvelles dépenses à l’avenir. En effet, la Cour relève que ce sont ainsi 68 % des CP hors titre 2 prévus par la LPM pour l’année 2026, qui seront mobilisés au titre des engagements pris les années antérieures.

L’évolution du report de charges ([99]) est encore plus préoccupante, comme le relève chaque année le rapporteur spécial dans ses travaux. Si le ministère était parvenu à le limiter en 2023 ([100]), le report de charges a fortement augmenté en 2024 (8 milliards d’euros, soit 23,8 % des crédits hors titre 2) et a atteint 8,1 milliards d’euros en 2025 (+ 46,5 millions d’euros par rapport à 2024), soit 22,1 % des crédits hors titre 2 de la mission, dépassant pour la seconde année consécutive le seuil des 20 % autorisés. S’il est utilisé de manière assumée par le ministère comme un outil contracyclique permettant de réaliser la programmation sans à-coups, le rapporteur spécial a plusieurs fois alerté sur sa soutenabilité. Outre le fait qu’il implique le paiement d’intérêts moratoires en hausse ([101]), le report de charges a surtout pour effet de rogner sur une partie croissante des crédits ouverts en loi de finances et suscite des décalages néfastes pour les petites et moyennes entreprises.

La Cour appelle, dès lors, le ministère à « impérativement réduire de manière volontariste et effective le niveau de son report de charges, pour retourner à moyen terme vers un taux de 10 % de report de charges, cohérent à la fois avec le niveau de report de charges incompressible lié au délai de paiement du ministère (4,9 %, correspondant au délai global de paiement moyen du ministère de 18 jours) et avec l’objectif fixé dans la LPM 2019-2025. » Le rapporteur spécial s’associe pleinement à la recommandation de la Cour, qui considère, en outre, « que la publication dans les documents budgétaires d’une trajectoire prévisionnelle de report de charges pour l’ensemble de la période sous programmation est nécessaire pour expliciter les engagements du ministère en la matière, et crédibiliser sa volonté à le réduire à un niveau soutenable. » Le rapporteur spécial a d’ailleurs déposé un amendement au projet de loi actualisant la programmation militaire, visant à intégrer cette trajectoire dans l’actuelle loi de programmation militaire ([102]).

Le Programme 144 Environnement et prospective de la politique de DÉfense

Le programme 144 Environnement et prospective de la politique de la défense rassemble, sous la responsabilité budgétaire de la directrice générale des relations internationales et de la stratégie, « les crédits destinés à éclairer le ministère des armées sur l’environnement stratégique présent et futur, dans le but d’élaborer et de conduire la politique de défense de la France. » ([103]).

● En LFI pour 2025, les crédits du programme se sont élevés à près de 2,2 milliards d’euros en AE (– 1,2 % par rapport à la LFI pour 2024) et à 2,1 milliards d’euros en CP (+ 5,49 %), hors FDC et ADP. Le montant total des crédits disponibles au cours de l’année 2025 a été porté à 2,6 milliards d’euros en AE, en raison principalement de mouvements réglementaires et ont légèrement diminué en CP (– 0,98 million d’euros).

La Cour relève que la gestion n’a pas « soulevé de difficultés notables malgré l’incertitude de début d’année et le dégel tardif d’une partie de la réserve de précaution (60 millions d’euros de CP dégelés mi-décembre et 40 millions d’euros de crédits mis en réserve annulés) ». Il convient, par ailleurs, de noter que l’annulation de 40 millions d’euros de CP décidée en LFG correspond pour partie à la prise en compte d’une moindre dépense constatée relative à la contribution annuelle versée à la République de Djibouti par la France (23,4 millions d’euros) et représente en réalité un effort de 16,6 millions d’euros, qui « a pu être absorbé sans impact opérationnel significatif, » selon la Cour.

Les mouvements de crédits sont détaillés dans le graphique ci-dessous.

exÉcution des crÉdits de paiement du programme 144 en 2025

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après les annexes budgétaires.

● S’agissant de la consommation, le programme présente une légère sous-consommation en AE (– 117,3 millions d’euros, soit – 5,4 %), et une exécution conforme à la prévision en CP (– 1,38 million d’euros, soit – 0,1 %) par rapport aux crédits inscrits en LFI, hors FDC et ADP.

La consommation des CP diffère néanmoins selon les actions et se traduit notamment par la sur-exécution des dépenses relatives au fonctionnement et à l’équipement des services de renseignement (+7,2 % par rapport à la LFI, action 3), tandis que celles relatives aux relations internationales et à la diplomatie de défense (action 8) et à la prospective (action 7) connaissent une sous-exécution à hauteur respectivement de – 0,9 % et de – 24,7 %.

exÉcution des crÉdits du programme 144 en 2025

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après les annexes budgétaires.

Note de lecture : les crédits de la LFI 2025 s’entendent hors FDC et ADP.

● Le présent projet de loi propose l’annulation de 173,9 millions d’euros d’AE et de 1 euro de CP, ainsi que le report de 328,2 millions d’AE, soit un montant proche mais légèrement supérieur au montant des AEANE du programme (327,8 millions d’euros en 2025) et de 0,4 million d’euros de CP à 2026.

Renseignement : des crédits exécutés supérieurs à la prévision

La sur-exécution des CP de l’action 3 concerne principalement les dépenses de la direction générale de la sécurité extérieure (DGSE) (+ 36 millions d’euros de CP, du fait des mouvements réglementaires intervenus en gestion, par rapport aux crédits ouverts en LFI, comprenant les FDC et ADP) et, dans une moindre mesure, celles de la direction du renseignement et de la sécurité de la défense (DRSD) (+ 0,34 million d’euros).

Les dépenses concernées sont principalement les dépenses de fonctionnement (électricité) et le financement de grands programmes interministériels pour la DGSE, tandis que les opérations immobilières des services se sont poursuivies à travers l’opération immobilière du Fort-Neuf de Vincennes, futur siège de la DGSE, notifiée en 2024 et à travers le report en 2025 de la livraison du projet immobilier relatif au siège de la DRSD, initialement prévue en 2024.

Innovation de défense : une exécution globalement conforme malgré des retards pris dans l’engagement des études amont

Les crédits prévus pour l’action 07 Prospective de défense, qui atteignent 1,6 milliard d’euros en AE et 1,5 milliard d’euros en CP en LFI, présentent une légère sous-exécution de 13,6 millions d’euros en CP, soit – 0,9 %.

Cette sous-exécution concerne l’ensemble des sous-actions mais le rapporteur spécial constate que les dépenses relatives à la recherche stratégique (sous action 07.01) supportent une part importante de cette baisse, avec un écart à la prévision s’élevant à 3,4 millions d’euros en CP sur un montant initialement programmé à près de 12 millions d’euros, ce qui représente 28 % des crédits programmés en LFI.

Par ailleurs, la Cour relève que l’application du régime des services votés a conduit à ralentir la consommation des crédits en début d’année, donnant lieu au décalage du lancement de nouvelles études amont (écart à la prévision de 4,1 millions d’euros). Pour autant, la Cour relève que cette situation a permis d’améliorer le report de charges du programme, qui s’élève à 250 millions d’euros en 2025, soit 12,1 % des crédits ouverts en LFI, contre 320,7 millions d’euros l’année passée.

Relations internationales et diplomatie de défense : une contribution versée par la France à la République de Djibouti moins élevée que prévu

Les crédits prévus pour l’action 08 Relations internationales et diplomatie de défense, qui atteignent 98,1 millions d’euros en AE et en CP en LFI, présentent une sous-exécution de 24,2 millions d’euros en CP.

Celle-ci s’explique principalement par une hausse de la contribution versée par la France à la République de Djibouti moins élevée que prévu. Dans le cadre de la renégociation du traité de coopération en matière de défense, la contribution s’est élevée à 61,6 millions d’euros, soit un montant inférieur à la ressource prévue en LFI (85 millions d’euros). La différence (23,4 millions d’euros) a été annulée en LFG 2025.

Enfin, les versements aux opérateurs du programme 144 se sont élevés à 391,9 millions d’euros contre une prévision fixée à 395,2 millions d’euros en LFI (action 07.04). Ils présentent une sous-consommation de 3,3 millions d’euros en AE et CP, principalement liée à « des mouvements réglementaires entre programmes et entre BOP et entre UO du programme 144, ainsi que de versements anticipés de subventions. » ([104]).

Le Programme 146 Équipement des forces

Piloté conjointement par le chef d’état-major des armées et le délégué général pour l’armement, le programme 146 « vise à mettre à disposition des armées les armements et matériels nécessaires à la réalisation de leurs missions. Il concourt par ailleurs au développement et au maintien des savoir-faire industriels français ou européens. »

Les crédits ouverts en LFI pour le programme 146 sont en forte hausse par rapport à 2024. Ils s’élèvent à 51,4 milliards d’euros d’AE (+111 %) et à 18,7 milliards d’euros de CP (+13 %), hors FDC et ADP, traduisant la poursuite de la dynamique d’investissement en faveur de nouvelles capacités majeures.

● Le montant total des crédits disponibles au cours de l’année 2025 a été porté à 88,5 milliards d’euros en AE (+ 37,3 milliards d’euros) et à 19,5 milliards d’euros en CP (+ 0,9 milliard d’euros), en raison principalement d’importants mouvements de reports entrants, à hauteur de 36,8 milliards d’euros d’AE, ainsi que de la perception de ressources extra-budgétaires, à hauteur de 536,8 millions d’euros de CP, plus importantes que prévu (+ 332 millions d’euros ([105]) par rapport à la prévision, en raison notamment de la perception de 209 millions d’euros issus des avoirs russes gelés au titre du soutien à l’Ukraine).

● S’agissant de l’exécution, le programme présente une sous-consommation importante en AE (– 13,7 milliards d’euros, soit – 26,7 %), et une sur-consommation des CP (+ 593 millions d’euros, soit + 3,2 %) par rapport aux crédits inscrits en LFI, hors FDC et ADP.

● Le rapporteur spécial constate que le présent projet de loi prévoit une annulation particulièrement importante et inhabituelle des AE, à hauteur de 7,8 milliards d’euros, soit près de 15,2 % des AE ouvertes en LFI, tandis que 43 milliards d’euros seraient reportés sur 2026. En revanche, s’agissant des CP, seuls 88 centimes d’euros seraient annulés, tandis que 235 millions d’euros seraient reportés. Si le ministère indique que cette annulation n’aura pas d’impact capacitaire négatif pour le ministère des armées, le rapporteur spécial s’étonne qu’un tel montant d’AE soit annulé au regard de l’ampleur des besoins de réarmement, sauf à établir que le ministère des armées se soit révélé trop optimiste dans sa prévision en LFI, et espère que cette annulation ne conduira pas à des renoncements dans les commandes futures.

exÉcution des crÉdits du programme 146 en 2025

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après les annexes budgétaires.

Note de lecture : les crédits de la LFI 2025 s’entendent hors FDC et ADP.

Une exécution difficile en raison de la rigidité croissante des dépenses du programme

● Dans sa note d’exécution budgétaire, la Cour alerte sur « la santé financière critique du programme » puisque les dépenses issues des engagements antérieurs, notamment ceux pris en 2024, ont excédé le montant des ouvertures de CP de l’année. En effet, en raison d’une prise en compte insuffisante du report de charges entrant, fortement dégradé, et donc des dépenses inéluctables et obligatoires en résultant, le ministère des armées « n’était pas en mesure, au début de l’exercice 2025, d’assurer la couverture de ses décisions antérieures au moyen des ressources ouvertes par l’autorisation parlementaire. A fortiori, le paiement du premier euro de ses besoins nouveaux de l’ordre de 5 milliards d’euros selon le projet annuel de performances pour 2025, ne pouvait être assuré que par des ressources supplémentaires hypothétiques de l’année, ou bien grossir le report de charges sortant de cet exercice. » Pour l’année 2025, la Cour estime que les dépenses inéluctables et obligatoires du programme s’élevaient à 19,2 milliards d’euros, dont près de 5 milliards d’euros de report de charges entrant au titre de l’exercice 2024, 12,8 milliards d’euros de restes à payer pour l’année et près de 1,4 milliard d’euros de hausses économiques, entraînant une rigidité des dépenses qualifiée de « quasi-totale ».

La Cour relève que cette rigidité a eu deux conséquences principales en gestion, et ce malgré la levée complète de la réserve de précaution le 11 juillet 2025 (1,3 milliard d’euros après gels et surgels, soit 6,9 % des CP) :

– un niveau de ressource initial plafonné à 25 % du montant des crédits de la LFI pour 2024 dans le cadre du régime des services votés, qui s’est révélé inférieur au report de charges entrant et dont les conséquences ont seulement pu être maîtrisées grâce à une ouverture supplémentaire dérogatoire accordée au début du mois de février, portant les crédits disponibles à 35 % du montant de la LFI de l’année précédente ;

– une hausse du montant des intérêts moratoires versé aux industriels (33,7 millions d’euros en 2025, soit cinq fois plus qu’en 2022).

● Par ailleurs, si les besoins en CP du programme ont été partiellement couverts par l’ouverture nette de 140 millions d’euros en LFG, le programme a en revanche dû financer sous enveloppe les surcoûts liés au soutien militaire à l’Ukraine, évalués à 705 millions d’euros pour le programme (+ 296 millions d’euros par rapport à la prévision).

exÉcution des crÉdits de paiement du programme 146 en 2025

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après les annexes budgétaires.

● En 2025, le report de charges se maintient à un niveau très élevé (5,1 milliards d’euros, soit 27,5 % des CP ouverts en LFI), de même que les restes à payer (75,9 milliards d’euros en 2025), risquant d’entraîner des difficultés similaires à celles rencontrées début 2025 dans la gestion du programme en 2026.

Si le rapporteur spécial soutient le choix du ministère des armées de tenir les objectifs capacitaires inscrits dans la LPM, il estime néanmoins qu’un niveau aussi élevé de report de charges n’est pas soutenable dans la durée. Face aux contraintes financières qui pèsent sur le programme, il est impératif de prévoir des ressources additionnelles permettant de couvrir les besoins non programmés de la mission Défense, ce que devrait permettre d’améliorer le projet de loi d’actualisation de la programmation militaire.

Un niveau de commandes qui demeure inférieur à la prévision

L’exécution des AE du programme 146 s’élève à 37,6 milliards d’euros en 2025. Elle est inférieure de 13,7 milliards d’euros à la prévision initiale (– 26,7 %) mais dépasse de 21 milliards d’euros l’exécution de 2024.

exÉcution des autorisations d’engagement du programme 146 en 2025

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après les annexes budgétaires.

En plus des reports de 2024 (+ 4,8 milliards d’euros) et les FDC-ADP (+ 531 millions d’euros), le programme a surtout bénéficié d’un niveau record d’AEANE entrantes : elles ont représenté 32 milliards d’euros.

La sous-consommation des AE combinée aux annulations de crédits prévues dans la LFG (– 60 millions d’euros) s’est accompagnée d’un niveau élevé de reports d’AE de 2025 sur 2026 (3,2 milliards d’euros) tandis que le stock d’AEANE s’est établi à 39,8 milliards d’euros à fin 2025 (+ 7,8 milliards d’euros).

Par ailleurs, une part des AE non consommées est constituée par les AE non affectées et non engagées (11 milliards d’euros). Outre les aléas techniques et industriels inhérents aux opérations d’investissement financées par le programme 146, l’exécution des AE a été rendue difficile par le gel jusqu’à la fin de l’année d’un volume important d’AE (7,4 milliards d’euros sur 7,7 milliards de crédits mis en réserve, soit près de 15 % des crédits) et par un retard d’engagement lié au régime des services votés au premier trimestre, qui n’a pas pu être résorbé au cours de l’année.

Si les objectifs capacitaires fixés dans la LPM semblent à ce stade préservés, le rapporteur spécial rappelle toutefois que les décalages ou reports peuvent désorganiser les logiques de production mises en place par les industriels, au risque non seulement d’augmenter les coûts initiaux mais également de remettre en cause les calendriers de livraison.

Les objectifs capacitaires fixés dans la LPM globalement préservés

Malgré les difficultés de l’exécution 2025, le ministère des armées s’est efforcé de tenir autant que possible les objectifs capacitaires fixés dans la LPM.

Les principales livraisons prévues en 2025 ont ainsi pu se réaliser, malgré certains décalages constatés sur les programmes Scorpion, l’hélicoptère Tigre HAD, le Rafale, la modernisation du C130 ou des stations Syracuse IV, quasiment tous liés à des retards industriels, selon le rapport annuel de performances, à l’exception du programme Mirage 2000D, qui a connu une révision de cible.

Principales livraisons rÉalisÉes en 2025

Source : commission des finances d’après les annexes budgétaires.

Note de lecture : lorsque le réalisé diffère de la prévision, la prévision est indiquée entre parenthèses.

S’agissant des commandes, on peut mentionner, là encore, la révision de cible décidée par l’armée de l’air et de l’espace sur le programme Mirage 2000D (– 5 avions cibles à terminaison) et des décalages concernant les camions-citernes de nouvelle génération. Les moindres engagements sur le programme Syracuse IV résultent principalement d’anticipations de commandes intervenues en 2024. En revanche, la commande de deux avions Global Eye produit par l’industriel suédois Saab, non prévue en LFI, a été décidée en cours d’exercice et s’est matérialisée au salon du Bourget 2025, dans l’objectif de remplacer les quatre avions Awacs.

Principales Commandes rÉalisÉes en 2025

Source : commission des finances d’après les annexes budgétaires.

Note de lecture : lorsque le réalisé diffère de la prévision, la prévision est indiquée entre parenthèses.

*

DIRECTION DE L’ACTION DU GOUVERNEMENT ; PUBLICATIONS OFFICIELLES ET INFORMATION ADMINISTRATIVE Mme Marie-Christine Dalloz, rapporteur spécial

1. SOMMAIRE

Pages

1. I. La mission Direction de l’action du gouvernement
2. A. Des dÉpenses poursuivant leur hausse malgrÉ les Économies prÉvues en loi de finances initiale
3. B. Des effectifs en croissance perpÉtuelle
4. C. Des anciens prÉsidents de la RÉpublique et anciens Premiers ministres devant davantage faire PREUVE D’EXEMPLARITÉ dans leurs dÉpenses
5. II. Le BUDGET ANNEXE PUBLICATIONS OFFICIELLES ET INFORMATION ADMINISTRATIVE
6. A. Des dÉpenses maÎtrisÉes
7. B. Des DÉPENSES DE PERSONNEL sous contrôle
8. C. Un important excÉdent budgÉtaire

La mission Direction de l’action du gouvernement

En 2025, la mission Direction de l’action du Gouvernement comptait deux programmes. Le programme 129 Coordination du travail gouvernemental retrace les dépenses du Premier ministre et des ministres et secrétariats d’État lui étant rattachés, ainsi que les dépenses des entités placées sous son autorité ; ce programme a représenté 88 % des crédits ouverts de la mission en 2025. Le programme 308 Protection des droits et libertés regroupe notamment les crédits de sept autorités administratives indépendantes ([106]) et d’une autorité publique indépendante ([107]), compétentes en matière de protection des droits et libertés ([108]).

Des dÉpenses poursuivant leur hausse malgrÉ les Économies prÉvues en loi de finances initiale

Sur l’ensemble de la mission, la loi de finances initiale (LFI) pour 2025 prévoyait des crédits, d’une part, en autorisations d’engagement (AE), à hauteur de ceux prévus en LFI pour 2024, soit 1,02 milliard d’euros et d’autre part, en crédits de paiement, en baisse de 2,6 % par rapport à la LFI pour 2024, soit 1,03 milliard d’euros (CP), hors fonds de concours et attributions de produits. En y intégrant ces derniers, les mouvements réglementaires et les ouvertures et annulations de la loi de finances de fin de gestion (LFG) pour 2025, le montant total des crédits ouverts de la mission s’est élevé à 1,17 milliard d’euros en AE (+ 10 % par rapport aux crédits ouverts en 2024) et 1,19 milliard d’euros en CP (+ 5,3 % par rapport aux crédits ouverts en 2024).

L’exécution des crédits atteint 1,06 milliard d’euros en AE en 2025 (+ 8,5 % par rapport à 2024) et 1,07 milliard d’euros en CP (+ 5,4 % par rapport à 2024). Le taux d’exécution des crédits prévus en LFI s’élève à 103,4 % en AE et à 104,5 % en CP.

Le rapporteur spécial insiste à nouveau et en prévision de la prochaine loi de finances, sur la nécessité de maîtriser la dépense publique, et de cesser d’augmenter sans fin les crédits des missions budgétaires.

Si elle comprend l’augmentation des crédits destinés au secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN) au regard des menaces, notamment cyber, auxquelles la France doit faire face, elle rappelle à nouveau que les autorités administratives indépendantes doivent, comme toutes les administrations, participer à l’effort collectif de maîtrise de la dépense publique en devenant davantage efficaces et efficientes.

ExÉcution des crÉdits de paiement de la mission en 2025

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, d’après les documents budgétaires.

Évolution des crÉdits de la mission 2024/2025

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, d’après les documents budgétaires.

Évolution des crÉdits de la mission 2025/2026

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, d’après les documents budgétaires.

Le rapporteur spécial a relevé les points suivants sur l’exécution budgétaire 2025 des crédits de la mission :

Sur la mission :

– La Cour des comptes considère que la période des services votés a eu un effet limité sur la gestion et la consommation de crédits de la mission. Ainsi, « aucune demande de déblocage de dépenses en dehors du cadre réglementaire des services votés n’a été formulée » et « seules les dépenses strictement nécessaires au fonctionnement des services ont été réalisées » ;

– La mission a fait l’objet d’annulations de crédits dans le cadre du décret n° 2025-374 du 25 avril 2025 : 17,5 millions d’euros en AE et 10,54 millions d’euros en CP dont 15,7 millions d’euros en AE et 9,4 millions d’euros en CP sur le programme 129 ainsi que 1,8 million d’euros en AE et 1,1 million d’euros en CP sur le programme 308. Comme l’indique la Cour des comptes, l’effet de ces annulations sur la programmation a été moindre que celui des annulations intervenues en 2024. En effet, les annulations de l’exercice 2025 ont été concentrées sur des crédits déjà gelés et non intégrés dans la programmation des actions. Elles ont pu être couvertes entièrement par la réserve de précaution initiale dont elles ne représentaient qu’une partie, tant sur le programme 129 (55 % en AE et 34 % en CP) que sur le programme 308 (60 % en AE et 49 % en CP).

Sur le programme 129 : le taux d’exécution des crédits ouverts en LFI s’élève à 103,4 % en AE et 104,5 % en CP. Cette surconsommation s’explique principalement par les raisons suivantes :

– Les crédits dédiés en LFI pour 2025 au Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN) étaient inférieurs de 10 % en AE (– 25 millions d’euros) et de 9 % en CP (– 23 millions d’euros) à ceux de la LFI pour 2024. Son schéma d’emplois était de même en baisse de 10 équivalents temps plein (ETP) entre les deux LFI. Compte tenu de l’évolution du contexte international, le SGDSN a bénéficié de moyens supplémentaires en cours de gestion et a ainsi vu ses crédits hors titre 2 augmenter de 52 millions d’euros en AE et de 36,9 millions d’euros en CP ([109]) et son schéma d’emplois croître de + 30 ETP par rapport à la LFI pour 2025. À la suite de la baisse des crédits prévus en LFI pour 2025 puis des rééquilibrages intervenus en cours de gestion, la consommation en 2025 a atteint 145,5 millions d’euros en AE, soit une hausse de 3 % et 136,1 millions d’euros en CP, soit une baisse de 7 % par rapport à l’exécution 2024 ;

– En comparaison avec la gestion 2024, la consommation de la direction interministérielle du numérique (DINUM) a augmenté en 2025 de + 9,6 millions d’euros en AE et de + 9,7 millions d’euros en CP pour atteindre 84,5 millions d’euros en AE et 91,3 millions en CP. Cette évolution se doit à la fusion en 2025 des moyens de la DINUM, jusqu’alors partagés entre le programme 129 et le programme 352 Innovation et transformation numériques, de la mission Transformation et fonction publiques, au sein du programme 129 ;

– La consommation des fonds spéciaux a augmenté de 41 % entre 2024 et 2025 pour s’élever à 160,4 millions d’euros. 67 millions d’euros étaient prévus par la LFI pour 2025, soit une surconsommation de 93 millions d’euros. Dédiée au financement de diverses actions liées à la sécurité extérieure et intérieure de la Nation, le rapporteur spécial est conscient que la dotation des fonds spéciaux est évolutive en fonction de l’actualité nationale ou internationale. Toutefois, à l’instar de la Cour des comptes, et comme elle l’a soutenu lors de l’examen du projet de loi de finances (PLF) pour 2026 (prévision identique à celle de 2025 soit 67 millions d’euros), elle considère que l’accroissement des menaces pesant sur notre territoire est réel, et qu’il est nécessaire que les citoyens en prennent conscience. Inscrire dans le projet de budget l’effort financier véritable que la Nation doit déployer pour y faire face irait dans ce sens. Elle souhaite ainsi qu’un montant davantage sincère soit inscrit dans le PLF pour 2027 ;

comparaison des crÉdits dÉvolus aux fonds spéciaux programmés et exÉcutÉs

(en millions d’euros)

Source : Cour des comptes.

– En comparaison avec la gestion 2024, la consommation de la mission interministérielle de lutte contre les drogues et les conduites addictives (MILDECA) ([110]) atteint 68,3 millions d’euros en AE (soit – 2,5 millions d’euros) et 70,6 millions d’euros en CP (soit + 10,4 millions d’euros) en CP. Cette évolution en CP s’explique principalement par une majoration des crédits versés aux préfectures chargées de la mise en œuvre locale de la politique de lutte contre les conduites addictives.

Sur le programme 308 :

– Le rapporteur spécial constate, comme chaque année, la progression inexorable des dépenses des autorités administratives indépendantes, essentiellement due à la hausse des dépenses de personnel (voir infra). Entre 2024 et 2025, les crédits consommés augmentent de 9,5 % en AE pour atteindre 145,9 millions d’euros et de 3,2 % en CP pour s’élever à 135,2 millions d’euros ;

exÉcution des crÉdits 2024/2025 des autoritÉs administratives et publiques indÉpendantes du programme 308

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, d’après les documents budgétaires.

Hors dépenses de personnel, les principales évolutions relevées en 2025 ont trait aux dépenses de fonctionnement. Ainsi, des moyens supplémentaires ont été accordés à la HATVP (+ 14,8 millions d’euros en AE et + 2 millions d’euros en CP) pour financer son projet immobilier de déménagement dans Paris alors que ceux du CGLPL ont été diminués (– 4,6 millions d’euros en AE et – 0,1 million d’euros en CP) du fait du déménagement réalisé en 2024 à Montreuil.

À cet égard, à nouveau, le rapporteur spécial salue la décision exemplaire de déménagement du CGLPL en proche banlieue, pour réaliser des économies et améliorer le confort de ses équipes. À l’inverse, elle condamne la décision de la HATVP – qui fait figure de contre-exemple de ce qui est attendu – en ayant choisi, pour son déménagement en 2025, de demeurer à Paris. Elle considère qu’une recherche d’économie de bon sens et d’exemplarité aurait dû conduire la HATVP à s’installer en proche banlieue, où les loyers sont moins élevés.

Sur les dépenses des opérateurs :

La mission, et plus précisément le programme 129, porte également les crédits ([112]) de quatre opérateurs : la Grande chancellerie de la Légion d’honneur (GCLH), l’Observatoire français des drogues et tendances addictives (OFDT), l’Institut des hautes études de défense nationale (IHEDN) et l’Institut national du service public (INSP). L’exécution budgétaire 2025 de ces opérateurs ne donne pas lieu à observation.

Des crÉdits budgÉtaires votÉs aux montants ExÉcutÉs en faveur des opÉrateurs de la mission en 2025

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, d’après les documents budgétaires.

Des effectifs en croissance perpÉtuelle

En premier lieu, le rapporteur spécial relève l’augmentation des effectifs de la mission de 19 % entre 2020 et 2025. Elle regrette cette hausse, en particulier s’agissant des autorités administratives indépendantes (cf. infra).

Évolution de l’exÉcution du plafond d’emplois de la mission

Source : Cour des comptes.

En second lieu, le rapporteur spécial relève que le plafond d’emplois exécuté du programme 308 se caractérise par une croissance continue ces dernières années pour atteindre, à périmètre courant, 723 ETPT en 2025 contre 534 ETP en 2017, soit + 35,4 % en 9 ans. La hausse du plafond d’emplois de la CNIL sur cette période s’élève à 48 %, celle de la HATVP à 67 %. Elle pose à nouveau la question de la croissance perpétuelle des effectifs de ces autorités administratives et de l’intérêt d’instaurer un niveau maximal d’emplois pour ces autorités, figé, afin de stopper leur croissance sans fin. Comme toutes les administrations, ces autorités doivent prendre leur part pour contribuer au redressement des finances publiques.

plafond d’emplois exÉCUTÉ 2017-2025 des AAI ([113]) du programme 308

(en ETPT)

Source : commission des finances d’après les documents budgétaires.

Des anciens prÉsidents de la RÉpublique et anciens Premiers ministres devant davantage faire PREUVE D’EXEMPLARITÉ dans leurs dÉpenses

Au titre de 2025, les dépenses afférentes aux deux anciens Présidents de la République ([115]), détaillées en annexe 1, atteignent un total de 1,42 million d’euros (1,39 million d’euros en 2024) soit + 2,2 % d’évolution par rapport à 2024.

Les dépenses afférentes aux anciens Premiers ministres ([116]), détaillées en annexe 2, atteignent en 2025 un total de 1,72 million d’euros (1,58 million d’euros en 2024), soit + 8 % d’évolution. Cette évolution résulte essentiellement de l’intégration au dispositif de M. Attal (année pleine), de M. Barnier et de M. Bayrou. Le rapporteur spécial relève les très importants écarts entre les montants versés aux anciens Premiers ministres.

Pour mémoire, la protection des anciens Présidents de la République et Premiers ministres relève du service de la protection (SDLP) du ministère de l’Intérieur (direction générale de la police nationale). Ces crédits ne sont donc pas portés par le programme 129. Ces mesures de protection sont accordées sur décision du ministre de l’Intérieur en vertu d’une tradition républicaine non écrite qui prévoit la protection, sans limitation de durée, des anciens Présidents de la République, anciens Premiers ministres et anciens ministres de l’Intérieur.

En conséquence, le rapporteur spécial demande à nouveau, par souci d’exemplarité au regard de la situation financière actuelle de la France, que :

– les anciens Présidents de la République diminuent leurs dépenses, les montants engagés demeurant élevés ;

– les anciens Premiers ministres concernés par les plus fortes dépenses relevées participent à l’effort collectif et réduisent les montants engagés.

Le rapporteur spécial salue le décret du Premier ministre du16 septembre 2025 qui a enfin mis un terme aux avantages à vie des anciens Premiers ministres ([117]), comme elle le demandait – au minimum – lors du dernier Printemps de l’évaluation. Néanmoins, les efforts d’exemplarité qui leur sont demandés lui paraissent encore bien insuffisants. C’est pourquoi elle a déposé un amendement lors de l’examen du projet de loi de finances pour 2026 ([118]) qui prévoyait de diviser par deux la durée pendant laquelle ils peuvent bénéficier d’un chauffeur et d’un secrétariat particulier, soit cinq ans au lieu de dix. Elle regrette que son amendement n’ait pas été repris par le Gouvernement. Elle souhaite en conséquence qu’un nouveau décret, conforme à sa demande, soit prochainement pris par le Premier ministre et que la réduction des crédits afférents soit intégrée dans le PLF pour 2027.

Le BUDGET ANNEXE PUBLICATIONS OFFICIELLES ET INFORMATION ADMINISTRATIVE

Le budget annexe Publications officielles et information administrative fixe les moyens financiers de la direction de l’information légale et administrative (DILA). Il a pour objectif de garantir l’accès au droit des citoyens, de contribuer à la transparence de la vie publique et d’éclairer le débat public.

Il se compose de deux programmes : le programme 623 Édition et diffusion, qui regroupe l’ensemble des activités « métiers » de la DILA et le programme 624 Pilotage et ressources humaines, qui porte les fonctions support.

Des dÉpenses maÎtrisÉes

Sur l’ensemble de la mission, la loi de finances initiale (LFI) prévoyait pour 2025 un budget de 145 millions d’euros en autorisations d’engagement (AE) et 149 millions d’euros en crédits de paiement (CP) soit une baisse de 8,6 % et 1,7 % par rapport à la LFI pour 2024.

Les crédits effectivement ouverts pour 2025, compte tenu des mouvements réglementaires intervenus en cours d’année notamment, s’élevaient à 151,1 millions d’euros en AE et 150,3 millions d’euros en CP. La consommation des crédits s’élève à 140,7 millions d’euros en AE ([119]) (– 0,5 % par rapport à 2024) et 141,3 millions d’euros en CP (+ 1,9 % par rapport à 2024), soit un taux d’exécution des crédits ouverts s’élevant à 93 % en AE et à 94 % en CP.

L’exécution en 2025 des crédits de paiement peut être ainsi présentée :

ExÉcution 2025 des crÉdits de paiement

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après direction de l’information légale et administrative et documents budgétaires.

Le rapporteur spécial a relevé les points suivants sur l’exécution budgétaire 2025 des crédits du budget annexe :

– La Cour des comptes considère que la période des services votés a eu un effet limité sur la gestion et la consommation de crédits de la mission, « […] la gestion transitoire de la DILA en services votés [ayant] été conforme au cadre réglementaire et n’[ayant] pas nécessité de déblocage de dépenses en dehors de ce cadre » ;

– La diminution des AE et la hausse des CP entre les exercices 2024 et 2025 s’expliquent principalement par d’importants engagements pris en 2024 dans le cadre d’un marché de travaux de rénovation de bâtiments et leur mise en œuvre en 2025.

Des DÉPENSES DE PERSONNEL sous contrôle

Le montant total des dépenses de titre 2 pour l’année 2025 s’élève à 63,1 millions d’euros (dont 59,5 millions d’euros hors CAS Pensions) soit une quasi-stabilité par rapport à 2024 (– 0,3 million d’euros) qui reflète une maîtrise des coûts de personnel. Les principaux facteurs expliquant l’évolution de la masse salariale entre 2024 et 2025 relevés par le rapporteur spécial sont les suivants :

– l’effet du schéma d’emplois demeuré négatif en 2025, à hauteur de – 1,23 million d’euros, mais à un niveau inférieur à celui constaté en 2024 (– 1,44 million d’euros). Cette baisse résulte principalement de l’extension en année pleine du schéma d’emplois 2024, évaluée à – 0,75 million d’euros, consécutive à la suppression de 20 ETP en 2024. L’effet propre du schéma d’emplois de l’année 2025 est lui, limité à – 0,48 million d’euros, dans le contexte d’un schéma d’emploi nul en 2025. Les économies constatées sur le coût complet en année pleine en 2025 traduisent donc essentiellement la poursuite des effets financiers des suppressions intervenues en 2024 ;

– le solde du glissement vieillesse technicité (GVT), qui était légèrement positif en 2024 (+ 0,19 million d’euros), est négatif en 2025 (– 0,05 million d’euros). Cette évolution traduit un effet noria plus marqué en 2025, les sorties d’agents disposant d’un coût moyen plus élevé ayant été partiellement remplacées par des primo-entrants à un coût inférieur, générant ainsi des économies nettes sur la masse salariale de la DILA ;

– la hausse des dépenses liées aux mesures de restructuration pour 6,3 millions d’euros en 2025, contre 5,9 millions d’euros en 2024. Elle est directement liée à la concentration des départs dans le plan de cessation anticipée d’activité sur l’exercice 2024, consécutive à la décision du Conseil d’État du 6 février 2024 ([120]) (qui a eu pour conséquence la régularisation de l’ensemble des contrats des agents de droit privé en droit public). Les départs initialement prévus en 2025 se sont ainsi faits de manière anticipée en 2024, avec pour effet mécanique de majorer les dépenses afférentes au dispositif de cessation anticipée d’activité en 2025.

Un important excÉdent budgÉtaire

L’analyse du résultat 2025 de la DILA montre un niveau de recettes demeurant très élevé à 193,3 millions d’euros. Les recettes proviennent essentiellement du BODACC ([121]), pour 114 millions d’euros et du BOAMP ([122]), pour 68 millions d’euros en 2025.

Les dépenses étant maîtrisées à hauteur de 141,3 millions d’euros, le solde budgétaire est à nouveau fortement excédentaire, à 52 millions d’euros, en légère baisse après la forte hausse observée en 2024. Le rapporteur spécial salue ces résultats excédentaires.

Évolution des recettes et excÉdents 2020-2025

(en millions d’euros)

Source : Cour des comptes, DILA.

*

Annexe N° 1

DÉpenses de personnel et de fonctionnement affÉrentes aux anciens PrÉsidents de la RÉpublique

(en euros)

Source : Secrétariat général du gouvernement (SGG).

ANNEXE N° 2

DÉpenses de personnel et de fonctionnement affÉrentes aux anciens Premiers ministres

(en euros)

Source : Secrétariat général du gouvernement (SGG).

Écologie, dÉveloppement et mobilitÉ durables : Infrastructures et services de transports ; ContrÔle et exploitation aÉriens Mme Christine Arrighi, rapporteure spéciale

SOMMAIRE

Pages

1. I. Le programme 203 Infrastructures et services de transports
2. A. Des crédits affectés par la régulation budgétaire malgré les enjeux cruciaux du secteur des transports
3. 1. Des crédits consommés en baisse par rapport à 2024
4. 2. Des annulations de crédits essentiellement en autorisations d’engagement
5. 3. Les fonds de concours : des prévisions peu fiables malgré une apparence d’exactitude
6. 4. La répartition des crédits par modes de transports : des crédits majoritairement destinés aux transports ferroviaire et routier
7. B. Des indicateurs de performance éclairants qui gagneraient toutefois à être améliorés
8. 1. Une analyse de la rapporteure spéciale confirmée : le sous-investissement chronique de l’État dans les transports vertueux
9. 2. Des indicateurs de performance à enrichir
10. II. Le budget annexe ContrÔle et exploitation aÉriens : la poursuite du désendettement
11. A. Une hausse de recettes permettant la poursuite du désendettement
12. B. Des dépenses stables malgré la hausse de celles de personnel

Les crédits relatifs aux transports au sens du rapport spécial se répartissent entre :

– ceux consacrés aux transports terrestres (ferroviaires, routiers, fluviaux et collectifs) au sein de la mission Écologie, développement et mobilité durables du budget général de l’État. Ils sont inscrits sur le programme 203 Infrastructures et services de transports ;

– ceux consacrés au transport aérien, inscrits sur le budget annexe Contrôle et exploitation aériens (BACEA) qui comporte le programme 612 Navigation aérienne, le programme 613 Soutien aux prestations de l’aviation civile et le programme 614 Transports aériens, surveillance et certification.

exécution des CRÉDITS relatifs aux transports en 2025

(en millions d’euros et en pourcentage)

Source : commission des finances, d’après les données issues du rapport annuel de performances (RAP) 2025.

Le programme 203 Infrastructures et services de transports

Des crédits affectés par la régulation budgétaire malgré les enjeux cruciaux du secteur des transports

Des crédits consommés en baisse par rapport à 2024

La LFI pour 2025 a doté le programme 203 de 4,81 milliards d’euros en AE et 4,43 milliards d’euros en CP, en hausse de 11 % en AE et 1 % en CP par rapport à la LFI 2024 ([128]).

Ces crédits budgétaires étant complétés par des montants importants de fonds de concours (voir infra), les AE consommées en 2024 s’élèvent à 8,41 milliards d’euros et les CP à 8,28 milliards d’euros, en baisse de 3 % en AE et de 4 % en CP par rapport à 2024.

ExÉcution des crÉdits de paiement du programme 203 Infrastructures et services de transports

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, d’après les données issues du RAP 2025.

Des annulations de crédits essentiellement en autorisations d’engagement

Le programme a été concerné par le décret d’annulation de crédits du 25 avril 2025, à hauteur de 263 millions d’euros en AE et 20 millions d’euros en CP ([129]). La loi de finances de fin de gestion pour 2025 (LFG) a ensuite annulé 43 millions d’euros d’AE et 9 millions d’euros de CP. Le total des crédits annulés en cours de gestion atteint ainsi 306 millions d’euros en AE et 29 millions d’euros en CP – auxquels s’ajoutent près de 18 millions d’euros de fonds de concours annulés. La rapporteure spéciale a interrogé sur ces annulations la direction générale des infrastructures, des transports et des mobilités (DGITM). Celle-ci, dont la rapporteure spéciale tient à saluer la précision et l’exhaustivité des réponses, a présenté ces annulations comme « [correspondant] à des décisions permettant de maîtriser les dépenses publiques ».

Source : réponse de la DGITM au questionnaire de la rapporteure spéciale.

Les fonds de concours : des prévisions peu fiables malgré une apparence d’exactitude

Comme chaque année, les crédits consommés sont très supérieurs à ceux prévus par la loi de finances initiale en raison de l’importance considérable des fonds de concours. Ces fonds de concours proviennent de l’Agence de financement des infrastructures de transports de France (AFITF), de la SNCF (dans le cadre des financements versés à SNCF Réseau pour les travaux sur les infrastructures ferroviaires) et des collectivités territoriales (au titre du cofinancement des opérations d’investissement de l’État, notamment dans les infrastructures routières). Ces fonds de concours sont présentés de manière prévisionnelle dans la documentation budgétaire. Ils conduisent la Cour des comptes à estimer que « l’amélioration de la lisibilité des flux financiers et de la transparence dans l’emploi des fonds de concours », dont elle souligne qu’il s’agit d’un « attendu récurrent » de la rapporteure spéciale, « devient d’autant plus [prégnante] que les marges de manœuvres sont contraintes et que la prévision pluriannuelle des crédits d’investissement [est] un enjeu réitéré » ([130]).

La Cour regrette toutefois l’insuffisante précision des prévisions de fonds de concours fournies au moment de l’examen du budget au Parlement, même si, en apparence, l’écart entre les montants attendus et les montants reçus est en net repli par rapport à l’an dernier.

Source : Cour des comptes, Analyse de l’exécution budgétaire 2025 de la mission Écologie, développement et mobilités durables, avril 2026, pp. 70-71.

Questionnée par la rapporteure spéciale, la DGITM lui a communiqué un tableau récapitulatif qui confirme l’analyse de la Cour.

Prévisions et encaissements des fonds de concours au bénéfice du programme 203 en 2025

(en millions d’euros)

Source : réponse de la DGITM au questionnaire de la rapporteure spéciale.

Selon les informations transmises à la rapporteure spéciale par la DGITM, les écarts entre encaissements et prévisions du PLF (reprises en LFI), de + 582 millions d’euros en AE et – 79 millions d’euros en CP, proviennent essentiellement de ;

– la SNCF (+ 206 millions d’euros en AE et en CP), en raison de décisions prises par l’État, dans le cadre de la préparation des budgets du groupe SNCF et de SNCF Réseau, qui ont permis d’augmenter la contribution du groupe SNCF au fonds de concours destiné à être reversé à SNCF Réseau pour le financement de la régénération ferroviaire (sous-action 41-06) ;

– l’AFITF (+ 322 millions d’euros d’AE et – 314 millions d’euros de CP) ; en CP, l’écart relativement élevé entre prévision et encaissement s’explique essentiellement par la diminution des ressources de l’Agence, non compensée en 2025 compte tenu du contexte budgétaire.

Pour les AE, l’écart correspond à des redéploiements réalisés au sein du budget de l’Agence au bénéfice des opérations financées par voie de fonds de concours au programme 203. Ces redéploiements ont tenu compte des besoins opérationnels constatés en gestion (notamment + 282 millions d’euros pour la sous-action 44-01 Infrastructures transport collectif principalement pour l’opération Éole en Île-de-France et les appels à projet des transports collectifs en province). Selon la DGTIM, ces évolutions ne pouvaient être anticipées au moment du dépôt du projet de loi de finances pour 2025 ni même au moment du vote du budget de l’AFITF.

La DGITM rappelle par ailleurs que « les budgets de l’AFITF, de la SNCF et des collectivités ne sont en effet votés qu’en fin d’année pour l’année suivante et ils peuvent être modifiés en cours d’année ». Si cet argument s’entend pour la SNCF et les collectivités, il est beaucoup moins recevable pour l’AFITF, dont la Cour des comptes avait rappelé qu’elle « demeure dans une position d’étroite subordination vis-à-vis de la DGITM, ce qui la maintient dans un rôle de caisse de financement » ([131]).

Comme l’année dernière ([132]), la rapporteure spéciale invite à considérer avec circonspection le montant plus élevé qu’attendu des fonds de concours issus du groupe SNCF. Elle rappelle qu’il ne s’agit pas d’une manne providentielle, mais que ces résultats proviennent entre autres des bénéfices réalisés par la filiale SNCF Voyageurs, entreprise exploitante des TGV, grâce aux tarifs prohibitifs qu’elle pratique ([133]), et qui constituent un frein très regrettable à une mobilité socialement accessible et écologiquement responsable.

La répartition des crédits par modes de transports : des crédits majoritairement destinés aux transports ferroviaire et routier

La répartition des crédits par mode de transport fait apparaître la prépondérance des investissements dans le secteur ferroviaire, en même temps que le maintien de dépenses élevées en faveur du transport routier.

CrÉdits de paiement consommÉs sur le programme 203 Infrastructures et services de transports par type de transport

(en millions d’euros et en pourcentage)

Ligne « ferroviaire » : somme des crédits des actions 41 Ferroviaire, 45 Transports combinés et 51 Sécurité ferroviaire.

Ligne « routier » : somme des crédits des actions 01 Routes – développement, 04 Routes – entretien et 50 Transport routier.

Ligne « collectifs et mobilités actives » : crédits de l’action 44 Transports collectifs.

Ligne « Fluvial » : crédits de l’action 42 Voies navigables.

Ligne « Divers » : somme des crédits des actions 43 Ports, 47 Fonctions support et 52 Transport aérien.

Source : commission des finances, d’après les données issues du RAP 2025 et le rapport n° 1492, tome II, sur le projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2024, 4 juin 2025, p. 171.

La rapporteure spéciale regrette la stagnation des crédits consacrés au ferroviaire, malgré les objectifs nationaux et européens de transition écologique. Les besoins d’investissement dans le ferroviaire restent considérables tant pour la régénération que pour la modernisation du réseau existant. Dans le même temps, les services express régionaux métropolitains doivent être développés car ils sont essentiels à la décongestion des mobilités quotidiennes.

La rapporteure spéciale rappelle par ailleurs que l’attractivité du mode ferroviaire ne saurait être assurée par les seules infrastructures, mais suppose également une politique tarifaire plus incitative. À cet égard, elle regrette que la politique tarifaire demeure encore trop restrictive, notamment pour les voyageurs des lignes à grande vitesse, dont les tarifs peuvent constituer un frein à l’usage du rail.

Comme l’année dernière, elle attire l’attention sur la nouvelle baisse marquée des crédits alloués aux transports collectifs et aux mobilités actives, qui sont ainsi passés de 1 277 millions d’euros en 2023 à 732 millions d’euros en 2025, soit une baisse de 43 %, qui apparaît en contradiction avec les engagements pris en matière de lutte contre la dépendance à la voiture individuelle et de décarbonation des déplacements du quotidien. Les mobilités actives et les transports collectifs sont pourtant des leviers essentiels de la mobilité durable dans les zones urbaines et péri-urbaines. Ils répondent à des objectifs à la fois environnementaux, sociaux et sanitaires, et sont ainsi complémentaires des zones à faibles émissions mobilité (ZFE), dont elle déplore la suppression ([134]). L’attrition des moyens dont bénéficient les transports collectifs fragilise les dynamiques territoriales en faveur de projets ambitieux et nécessaires.

Des indicateurs de performance éclairants qui gagneraient toutefois à être améliorés

Une analyse de la rapporteure spéciale confirmée : le sous-investissement chronique de l’État dans les transports vertueux

Au cours du dernier Printemps de l’évaluation, la rapporteure spéciale avait regretté que « le sous-investissement chronique de l’État dans le transport ferroviaire [se fût] encore aggravé en 2024 » ([135]). Elle regrette de devoir renouveler les mêmes critiques, sur la base des indicateurs de performance pour tous les transports vertueux :

– la part modale des transports ferroviaire et fluvial dans le transport intérieur terrestre de marchandises reste quasiment inchangée d’après l’indicateur 3.1 (respectivement 9,9 % et 1,7 %). La rapporteure spéciale note au demeurant que, s’agissant du transport ferroviaire, cet indicateur a fait l’objet de chiffres surévalués l’an dernier, le RAP 2024 ayant présenté une « estimation » de réalisation de 9,8 % ([136]), tandis que le RAP 2025 donne, pour cette même année 2024, une réalisation définitive de 9,5 %.

– le pourcentage de ponctualité des trains d’équilibre du territoire (TET), ayant l’État pour autorité organisatrice, diminue à 74,5 %, loin de la cible initialement fixée (80 %). Le pourcentage de TET en retard de plus de 30 minutes augmente quant à lui pour s’établir à 9,8 %. Certaines lignes sont véritablement sinistrées, la pire étant cette année celle Bordeaux – Marseille avec 20,7 % (!) des trains ayant accusé un retard supérieur à 30 minutes. La régularité de l’emblématique ligne Paris – Clermont-Ferrand ne dépasse pas les 79,6 %, contre 81,5 % en 2024 ([137]).

Des indicateurs de performance à enrichir

La rapporteure spéciale rappelle que, forte de ses bientôt 4 ans d’expérience en tant que rapporteure spéciale du budget relatif aux transports, elle avait déposé au PLF 2026 un amendement relatif aux indicateurs ([138]), qui visait à :

– créer 5 indicateurs respectivement intitulés Ancienneté du matériel roulant des trains d’équilibre du territoire, Âge moyen du réseau ferroviaire français, Âge moyen du réseau ferroviaire français en proportion de la durée de vie théorique, Émissions de gaz à effet de serre du secteur des transports et Part des émissions de gaz à effet de serre du secteur des transports dans le total des émissions de gaz à effet de serre nationales ;

– afin de ne pas surcharger la documentation budgétaire et de ménager les services, supprimer un nombre similaire d’indicateurs peu lisibles et compréhensibles.

Cet amendement avait été rejeté en commission des finances sans que le Gouvernement ne se fût prononcé dessus, la seconde partie du PLF n’ayant pas été discutée en séance publique en raison du rejet de la première partie. Dans une logique de chaînage vertueux, la rapporteure spéciale profite du Printemps de l’évaluation pour attirer l’attention du Gouvernement sur cet amendement, afin qu’il puisse être repris dans le prochain PLF.

Le budget annexe ContrÔle et exploitation aÉriens : la poursuite du désendettement

Le BACEA retrace les moyens de la direction générale de l’aviation civile (DGAC) pour mettre en œuvre ses missions de sécurité du transport aérien. Il comprend :

– le programme 612 Navigation aérienne, qui finance les activités de la direction des services de la navigation aérienne (DSNA) pour ses prestations d’opérateur de la navigation aérienne ;

– le programme 613 Soutien aux prestations de l’aviation civile, qui regroupe les dépenses de personnel et de fonctionnement du BACEA ;

– le programme 614 Transports aériens, surveillance et certification, qui finance les actions relatives à la régulation économique du secteur et à la lutte contre les émissions polluantes et les nuisances sonores.

Le budget annexe est alimenté par des redevances et des taxes affectées et peut, en outre, recourir à l’emprunt.

Une hausse de recettes permettant la poursuite du désendettement

En 2025, les recettes hors emprunt du BACEA, constituées essentiellement des redevances perçues pour le décollage, la circulation et l’atterrissage des avions ([139]), ont atteint 2 785 millions d’euros, contre 2 656 prévus en LFI. Cet écart est essentiellement imputable aux redevances de route (+ 97 millions d’euros par rapport à ce qui était prévu en LFI) en raison, d’après la direction générale de l’aviation civile (DGAC) en réponse au questionnaire de la rapporteure spéciale, « d’un taux de recouvrement et d’une reprise du trafic aérien plus importants que prévus par rapport aux prévisions retenues dans le cadre du PLF 2025 ».

La DGAC, que la rapporteure spéciale remercie pour la qualité de ses réponses, lui a expliqué la conséquence de ces recettes supérieures aux prévisions : « À la fin de l’année 2025, l’encours de dette du BACEA s’établit à 1 627 millions d’euros, en diminution de 393,6 millions d’euros par rapport à la fin d’année 2024 et en amélioration de 242,81 millions d’euros par rapport aux prévisions de la LFI pour 2025. La DGAC poursuit ainsi la dynamique de désendettement du BACEA engagée en 2023 » ([140]). La Cour des comptes rappelle que l’encours de dette du BACEA a « baissé de 40 % en quatre ans » ([141]).

Elle alerte toutefois sur le niveau encore élevé de cette dette : « La Cour tient à rappeler que l’endettement élevé et durable du budget annexe n’est pas une situation normale et que la trajectoire de désendettement doit être tenue et même améliorée si la situation de la trésorerie l’autorise. La Cour réitère sa recommandation sur ce point, et elle invite la direction à préciser la date où un apurement définitif de la dette pourra être atteint, tout en maintenant les investissements nécessaires à la performance et en contenant l’enveloppe de rémunération dans l’épure prévue » ([142]).

Des dépenses stables malgré la hausse de celles de personnel

La LFI pour 2025 a doté le BACEA de 2,36 milliards d’euros en AE et 2,33 milliards d’euros en CP ([143]), en baisse de 4 % en AE et en hausse de 1 % en CP par rapport à la LFI 2024.

Les AE consommées en 2025 s’élèvent à 2,37 milliards d’euros et les CP à 2,30 milliards d’euros, en hausse de 2 % en AE et de 4 % en CP par rapport à 2024.

Comme le relève la Cour, les crédits consommés (2 300 millions d’euros en CP) représentent 98,7 % des crédits ouverts en LFI (2 330,2 millions d’euros). La part des dépenses de personnel dans les crédits exécutés continue à croître, ces dépenses représentant désormais 60,4 % des dépenses du BACEA. Cette augmentation résulte de la première année de paiement des mesures catégorielles relatives au protocole social 2023-2027. Cependant, comme pour les années précédentes, le plafond d’emploi n’est pas atteint (10 320 ETPT en 2025, soit une sous-exécution de 200 ETPT contre 188 en 2024). ([144]).

ExÉcution des crÉdits de paiement du budget annexe contrÔle et exploitation aÉriens

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, d’après les données issues du RAP 2025.

*

ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ DURABLES : ÉNERGIE, CLIMAT ET APRÈS-MINES ; SERVICE PUBLIC DE L’ÉNERGIE ; Sureté nucléaire et radioprotection ; FINANCEMENT DES AIDES AUX COLLECTIVITÉS POUR L’ÉLECTRIFICATION RURALE M. Paul Midy, rapporteur spécial

SOMMAIRE

Pages

1. I. L’EXÉcution des crÉdits de la politique de l’ÉNERGIE AU SEIN DE LA MISSION Écologie, dÉveloppement et mobilitÉs durables : PRÉPONDÉRANCE DU SOUTIEN AUX PRODUCTEURS, DÉBUDGÉTISATION des mesures en faveur des MÉNAGES ET CRÉATION d’UN NOUVEAU PROGRAMME POUR L’ASNR
2. A. L’exÉcution du programme 174 Énergie, climat et après-mines : UNE DÉBUDGÉTISATION MASSIVE DES DÉPENSES d’ACCOMPAGNEMENT DES MÉnages
3. B. LA SUR-EXÉCUTION DU programme 345 Service public de l’énergie REQUIERT DES OUVERTURES DE CRÉDITS COMPLÉMENTAIRES EN GESTION, DU FAIT DE PRIX DE marchÉ PLUS BAS QU’ANTICIPÉ
4. C. LE NOUVEAU PROGRAMME 235 SÛRETÉ NUCLÉAIRE ET RADIOPROTECTION
5. II. L’exÉcution des crÉdits du compte d’AFFECTATION SPÉCIALE FINANCEMENT DES AIDES AUX COLLECTIVITÉS POUR L’ÉLECTRIFICATION RURALE

La mission Écologie, développement et mobilité durables a pour objet la mise en œuvre de la politique de transition énergétique, écologique et environnementale de la France.

Au sein de cette mission, le présent développement expose la nature et l’évolution des crédits accordés au cours de la gestion 2025 aux programmes 174 Énergie, climat et après-mines, 345 Service public de l’énergie et 235 Sûreté nucléaire et radioprotection, ainsi qu’au compte d’affectation spéciale Financement des aides aux collectivités pour l’électrification rurale (programmes 793 et 794). Si les deux premiers programmes cités et le compte d’affectation spéciale sont placés sous la responsabilité de la direction générale de l’énergie et du climat (DGEC), le programme 235, créé par la loi de finances pour 2025 pour porter le budget de la nouvelle Autorité de sûreté nucléaire et de radioprotection (ASNR), relève de la direction générale de la prévention des risques (DGPR).

L’EXÉcution des crÉdits de la politique de l’ÉNERGIE AU SEIN DE LA MISSION Écologie, dÉveloppement et mobilitÉs durables : PRÉPONDÉRANCE DU SOUTIEN AUX PRODUCTEURS, DÉBUDGÉTISATION des mesures en faveur des MÉNAGES ET CRÉATION d’UN NOUVEAU PROGRAMME POUR L’ASNR

Pour l’année 2025, la mission Écologie, développement et mobilité durables avait bénéficié initialement de 22,93 milliards d’euros en autorisations d’engagement (AE) et de 21,70 milliards d’euros en crédits de paiement (CP). Les crédits alloués à la politique de transition énergétique et à l’ASNR (programmes 174, 345 et 235) s’élevaient au sein de cet ensemble à 11,19 milliards d’euros en AE et à 10,41 milliards en CP, soit 49 % des AE et 48 % des CP. Par rapport à l’année précédente, le programme 345 renforce sa place prépondérante au sein de la mission, tandis que le volume de crédits du programme 174 continue à diminuer, d’une part en raison d’une modification de périmètre, d’autre part du fait de la débudgétisation, intervenue en cours d’exécution, de politiques d’accompagnement à la transition écologique (bascule de financements budgétaires vers les certificats d’économie d’énergie).

Pour ces trois programmes, la consommation s’établit à 11,64 milliards d’euros en AE et 11,49 milliards d’euros en CP, soit une sur-exécution marquée par rapport à la prévision initiale, imputable à la hausse des charges de service public de l’énergie (CSPE) supportées par le programme 345, dans un contexte de prix de marché de l’électricité et du gaz plus bas qu’anticipé.

exÉcution des crÉdits allouÉs aux programmes 174, 345 et 235 de la Mission Écologie, développement et mobilité durables, par RAPPORT À LA LOI DE FINANCES INITIALE POUR 2025

(en millions d’euros)

N.B. : dans les tableaux du présent document, des effets d’arrondis ou de transferts peuvent expliquer que les totaux soient légèrement inférieurs ou supérieurs à l’addition des agrégats qu’ils retracent.

(a) Loi n° 2025-127 du 14 février 2025 de finances pour 2025.

(b) Arrêté du 10 mars 2025 portant report de crédits.

(c) Décret n° 2025-374 du 25 avril 2025 portant annulation de crédits.

(d) Loi n° 2025-1173 du 8 décembre 2025 de finances de fin de gestion pour 2025.

(e) Taux d’exécution par rapport aux crédits disponibles, y compris les reports de gestion, fonds de concours et attributions de produits, ainsi que les mouvements et annulations.

Source : commission des finances, d’après les documents budgétaires.

crÉdits consommÉs sur les programmes 174, 345 ET 235 en 2025

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après le rapport annuel de performances pour 2025.

(*) En AE sur le programme 174 : 400 millions d’euros reportés de 2024 sur 2025, ouverture de 0,3 million d’euros de crédits de fonds de concours ; annulations de 107,93 millions d’euros par décret d’annulation et en fin de gestion.

En CP sur le programme 174 : 161,6 millions d’euros reportés de 2024 sur 2025, ouverture de 0,3 million d’euros de crédits de fonds de concours ; annulations de 63,45 millions d’euros par décret d’annulation et en fin de gestion.

En AE sur le programme 345 : pas de reports de 2024 sur 2025 ; ouverture de 1,125 milliard d’euros en fin de gestion.

En CP sur le programme 345 : pas de reports de 2024 sur 2025 ; ouverture de 1,144 milliard d’euros en fin de gestion.

En AE sur le programme 235 : 3,8 millions d’euros reportés de 2024 sur 2025, ouverture de 15,3 millions d’euros de crédits de fonds de concours et d’autres mouvements réglementaires ; annulations de 8,42 millions d’euros par décret d’annulation et en fin de gestion.

En CP sur le programme 235 : 3,8 millions d’euros reportés de 2024 sur 2025, ouverture de 15,3 millions d’euros de crédits de fonds de concours et d’autres mouvements réglementaires ; annulations de 7,44 millions d’euros par décret d’annulation .

(**) Par rapport au total des crédits ouverts en cours de gestion 2025.

L’exÉcution du programme 174 Énergie, climat et après-mines : UNE DÉBUDGÉTISATION MASSIVE DES DÉPENSES d’ACCOMPAGNEMENT DES MÉnages

● Depuis la loi de finances pour 2025, les aides à la rénovation énergétique des logements (dispositif MaPrimeRénov’) ont été soustraites du programme 174 Énergie, climat et après-mines, qui finance la politique de transition énergétique, principalement via des aides destinées aux ménages. L’équilibre du programme étant jusque-là opéré au moyen de réallocations de crédits internes, – la sous-consommation récurrente de l’enveloppe allouée au dispositif MaPrimeRénov’ permettant d’assurer la sur-exécution de mesures de soutien dynamiques comme le chèque énergie, le bonus écologique ou le leasing social, – l’exécution 2025 s’est traduite par des débudgétisations, décidées ab initio, au cours de l’examen du PLF (leasing social), ou en cours de gestion (bonus écologique).

Si les reports de crédits ont été plus importants en 2025 que les années précédentes (400 millions d’euros d’AE et 161,6 millions d’euros de CP), l’insuffisance de la prévision initiale pour le chèque énergie et le soutien à l’électrification du parc automobile ont eu tôt pour effet de menacer la soutenabilité du programme, déjà entamée au cours de la discussion budgétaire par des suppressions de crédits ([145]).

Au surplus, et à l’instar des autres programmes de la mission – à l’exception notable du programme 345, – l’exécution a été marquée par des annulations règlementaires, et législative en fin de gestion, diminuant les crédits disponibles de 121,15 millions d’euros d’AE et 76,67 millions d’euros de CP. Une partie de ces annulations tire la conséquence de la non-exécution du projet de conversion des réseaux de GPL corses.

Le présent projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2025 propose en outre l’annulation de 509,04 millions d’euros en AE et de 45,46 millions d’euros en CP, cependant que 126,51 millions d’euros d’AE et 100,57 millions d’euros de CP feraient l’objet d’un report vers l’année 2026.

DE LA LFI À L’exÉcution POUR LES crÉdits DE PAIEMENT DU PROGRAMME 174

en 2025

(en millions d’euros)

● Ainsi, au cours de l’année 2025, le programme 174 a principalement porté le financement de deux mesures de soutien des ménages à la transition énergétique.

Le chèque énergie, avec 675 millions d’euros d’AE et 542 millions d’euros de CP exécutés, apparaît comme le principal poste budgétaire. Il convient de rappeler que l’article 173 de la LFI pour 2025 portait une réforme des modalités d’attribution du chèque énergie, rendue nécessaire par la suppression de la taxe d’habitation qui permettait jusque-là l’établissement de la liste des ménages éligibles. Partant, l’exécution de la campagne 2025 du chèque énergie traduit des effets transitoires : en premier lieu, une baisse attendue du taux d’usage du chèque, une partie des ménages ne recevant plus automatiquement cette aide ; en second lieu, une difficulté inhérente pour la programmation de l’enveloppe appropriée en LFI ; enfin, un décalage de la campagne d’envoi à l’automne qui se traduira par un niveau de reports de charges important sur 2026. Au 15 janvier 2026, 3,8 millions de chèques ont été envoyés à des ménages identifiés automatiquement, tandis que la mise en place d’un guichet de demande a permis l’envoi de près de 350 000 chèques. Le taux d’usage s’établit à 76,8 %, mais il importe de mentionner que le chèque peut être utilisé par les bénéficiaires jusqu’au 31 mars 2027.

Commentant l’exécution du chèque énergie en 2025, la Cour des comptes pointe la réduction des crédits au cours de la discussion budgétaire, à l’initiative du Gouvernement, jugée inadéquate au regard de l’enveloppe initialement demandée par le ministère et des restes à payer attendus au titre des années précédentes, et considère qu’une adaptation du dispositif à l’enveloppe visée eût été le gage d’une plus grande sincérité de la programmation. Au demeurant, la Cour des comptes relève que les frais de gestion du dispositif par l’Agence de services et de paiement (ASP) se maintiennent à des niveaux élevés (18,4 millions d’euros), soit 4,4 % de l’enveloppe totale et une proportion deux fois supérieure à celle observée pour les frais de gestion de dispositifs comparables, comme l’aide au logement.

Le soutien aux véhicules propres a été exécuté à hauteur de 426 millions d’euros (AE = CP), à titre principal pour le bonus écologique (379 millions d’euros), et dans une ampleur dix fois moindre (36 millions d’euros) pour la prime à la conversion. Cela représente une exécution 4,5 fois inférieure aux dépenses constatées l’année précédente, le dynamisme de ces aides ayant conduit le ministère, d’une part à supprimer certains dispositifs ([146]), et d’autre part à opérer la débudgétisation du bonus écologique en cours de gestion, dès le mois de mai, du fait de l’absence de marges de manœuvre budgétaires et face au risque de cessation de paiement de l’ASP.

● Quant aux mesures sorties du périmètre du programme 174 (leasing social et bonus écologique), leur exécution a bénéficié de financements via la création ad hoc de fiches de certificats d’économie d’énergie (CEE). À cet égard, la Cour des comptes regrette que ce dispositif extrabudgétaire, qui représente un enjeu de très forte ampleur pour les politiques de transition écologique, ne fasse pas encore l’objet d’un encadrement suffisant. Elle relève en particulier, dans sa note d’exécution budgétaire, la sous-exécution jugée « inquiétante » des dépenses de contrôle du marché des CEE : sur 9 millions d’euros d’AE et 7,8 millions d’euros de CP programmés, respectivement 4 et 2 millions d’euros ont été consommés. Au regard des enjeux économiques et des risques de fraudes, et alors que le Parlement n’est plus à même de contrôler directement les mesures ainsi financées, le rapporteur spécial considère que le renforcement des moyens du pôle national des CEE, tel que prévu par la LFI pour 2026 avec la création d’une trentaine d’ETP supplémentaires, doit sans délai devenir pleinement effectif.

● La rigidité de l’exécution et les débudgétisations intervenues en cours d’année sont le révélateur, selon la Cour des comptes, « d’impasses du financement », qui appellent une programmation initiale plus sincère dans la mesure où les marges de manœuvre inhérentes au programme sont désormais plus limitées.

LA SUR-EXÉCUTION DU programme 345 Service public de l’énergie REQUIERT DES OUVERTURES DE CRÉDITS COMPLÉMENTAIRES EN GESTION, DU FAIT DE PRIX DE marchÉ PLUS BAS QU’ANTICIPÉ

● Jusqu’en août 2025, le programme 345 Service public de l’énergie finançait l’ensemble des charges de service public de l’énergie (CSPE). Une partie des CSPE, pour le soutien aux zones non interconnectées (ZNI), a fait l’objet d’une débudgétisation à compter du 1er septembre 2025, participant à limiter les besoins d’ouverture de crédits en gestion ([147]).

De nature contracyclique, les charges de service public de l’énergie induisent un accroissement du coût pour l’État lorsque les prix de marché de l’électricité et du gaz évoluent à la baisse. En 2025, les CSPE s’inscrivent à un niveau similaire à celui constaté avant la crise énergétique. Elles ont fait l’objet d’une programmation en juillet 2024 par la Commission de régulation de l’énergie (CRE), révisée en cours d’année, en juillet 2025, comme l’y autorise la LFI pour 2023.

Au cours de la discussion budgétaire, la programmation du PLF était déjà apparue insuffisante, alors que les hypothèses de prix de marché de l’électricité et du gaz durablement orientés à la baisse se confirmaient. Doté initialement de 7,3 milliards d’euros d’AE et 6,7 milliards d’euros de CP, le programme 345 a été modifié par quatre amendements (dont trois du gouvernement) pour aboutir à 8,9 milliards d’euros en AE et 8,6 milliards d’euros de CP.

La gestion budgétaire est marquée par l’absence de reports de crédits, contrairement aux années précédentes dans un contexte d’extinction des mesures transitoires liées à la crise énergétique, et par l’ouverture en loi de fin de gestion de crédits supplémentaires pour 1,13 milliard d’euros en AE et pour 1,14 milliard d’euros en CP, représentant plus de 13 % de la programmation initiale.

Le présent projet de loi demande un report de gestion sur 2026 à hauteur de 27 millions d’euros en CP, sans annulation.

DE LA LFI À L’exÉcution POUR LES crÉdits DE PAIEMENT DU PROGRAMME 345

en 2025

(en millions d’euros)

● Dans sa note d’exécution budgétaire, la Cour des comptes appelle, comme les années précédentes, à une révision des modalités de paiement des CSPE, fixées par le code de l’énergie selon un calendrier de février de l’année en cours à janvier de l’année suivante, qui contourne l’annualité budgétaire et fait peser la soutenabilité de l’exécution du programme 345 sur la trésorerie d’EDF, dès lors que la révision par la CRE en cours d’année du montant des charges à compenser s’établit en hausse. En effet, les versements de charges à EDF sont libres pendant l’année, et dépendent donc des crédits disponibles, le solde étant versé en janvier de l’année suivante. Ainsi, les CSPE programmées pour une année peuvent intégrer une part notable de reports de charges de l’année précédente, selon l’ouverture ou non de crédits supplémentaires en gestion. La Cour des comptes recommande donc de faire coïncider le paiement des CSPE avec l’année civile, afin que les charges d’une année soient intégralement financées sur les crédits du même exercice budgétaire, quitte à mobiliser en cours de gestion les instruments classiques de régulation budgétaire (dégels, ouvertures de crédits, redéploiements).

LE NOUVEAU PROGRAMME 235 SÛRETÉ NUCLÉAIRE ET RADIOPROTECTION

● Le programme 235 porte le budget de l’Autorité de sûreté nucléaire et de radioprotection (ANSR) créée par la loi n° 2024-450 du 21 mai 2024 relative à l’organisation de la gouvernance de la sûreté nucléaire et de la radioprotection pour répondre au défi de la relance du nucléaire. L’ASNR résulte de la fusion entre une autorité administrative indépendante, l’Autorité de sûreté nucléaire (ASN), dont le budget était porté précédemment par le programme 181 de la même mission, et un établissement public à caractère industriel et commercial, l’Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN), financé par le programme 190 de la mission Recherche et enseignement supérieur (la majeure partie mais non la totalité des missions de l’IRSN étant transférée à l’ASNR).

● La dotation initiale du programme s’élevait à 354,3 millions d’euros d’AE et 359 millions d’euros de CP, dont 223,7 millions d’euros de dépenses de personnel (titre 2). Des reports de gestion sont venus abonder ces crédits à hauteur de 3,8 millions d’euros, ainsi que des fonds de concours et attributions de produits pour un montant de 15,22 millions d’euros, inférieur au niveau anticipé. Le décret d’annulation du 25 avril 2025 est venu retrancher 7,2 millions d’euros d’AE et 7,4 millions d’euros de CP, tandis que la loi de fin de gestion du 8 décembre 2025 a porté annulation de 1,2 million d’euros d’AE (pas de CP annulé).

DE LA LFI À L’exÉcution POUR LES crÉdits DE PAIEMENT DU PROGRAMME 235

en 2025

(en millions d’euros)

Le présent projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2025 demande un report de gestion sur 2026 à hauteur de 2,66 millions d’euros d’AE et 4,15 millions d’euros de CP, et annule respectivement 10,5 et 10,58 millions d’euros d’AE et de CP.

● Par ailleurs, les crédits du programme 235 portent une part significative de l’augmentation des effectifs de la mission, du fait du transfert de 1 482 ETPT de l’ex-IRSN. L’exécution du plafond d’emplois du programme 345 se porte à 2 008,6 ETPT, soit un écart de 16 ETPT par rapport au plafond fixé en LFI à 2 025 ETPT.

L’exÉcution des crÉdits du compte d’AFFECTATION SPÉCIALE FINANCEMENT DES AIDES AUX COLLECTIVITÉS POUR L’ÉLECTRIFICATION RURALE

● Le compte d’affectation spéciale Financement des aides aux collectivités pour l’électrification rurale (CAS FACÉ), introduit en 2012 ([148]), soutient des collectivités territoriales qui, en zone rurale ([149]) et en outre-mer, financent et exercent la maîtrise d’ouvrage de travaux d’électrification en tant qu’autorités organisatrices de la distribution d’électricité (AODE). Ce compte assure la péréquation entre les territoires et contribue ainsi à une meilleure qualité du réseau dans les zones rurales. Ses crédits sont ventilés entre deux programmes : le programme 793 Électrification rurale et le programme 794 Opérations de maîtrise de la demande d’électricité, de production d’électricité par des énergies renouvelables et de proximité en zones non interconnectées.

La dotation initiale du CAS s’élevait à 365,3 millions d’euros (AE = CP) en LFI pour 2025. Les seuls mouvements de crédits intervenus en gestion concernent des reports, principalement des CP utilisés pour solder les engagements réalisés (reprise d’anciens engagements d’EDF à la création du CAS en 2012). Ces reports concernent une enveloppe de CP d’une ampleur comparable à celle des CP ouverts en LFI, portant ainsi les crédits disponibles en 2025 à 381,95 millions d’euros en AE et 722,5 millions d’euros en CP. Le CAS ne fait l’objet d’aucune mesure réglementaire ou législative d’ouverture ou d’annulation de crédits.

Par conséquent et conformément à l’article 21 de la LOLF, le présent projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2025 demande un report de gestion sur 2026 de la totalité des crédits non consommés, soit 13,6 millions d’euros en AE et 348,4 millions d’euros en CP.

● Plusieurs réformes sont intervenues en 2025 sur le CAS FACÉ. L’article 129 de la LFI pour 2025 modifie le circuit de financement en y affectant une fraction de l’accise sur l’électricité, alors qu’il reposait jusqu’en 2024 sur une contribution due par les gestionnaires de réseaux publics, en vue d’assurer une meilleure consommation des crédits en cours d’année. La loi a également prévu que cette fraction affectée au CAS soit indexée sur l’inflation.

L’affectation de la fraction d’accise s’est opérée pour un montant de 377 millions d’euros, supérieur aux dépenses programmées afin d’engager l’apurement du déséquilibre originel du CAS. Dans le même objectif de dynamisation du recours aux aides et d’intégration de la transition énergétique sur les réseaux publics, des modifications réglementaires ont fait évoluer les règles d’attribution et de gestion du CAS ([150]). Dans sa note d’exécution budgétaire, la Cour des comptes appelle à parachever cette réforme par une révision des critères de ruralité conditionnant l’éligibilité aux aides du CAS.

PrÉvision et exÉcution 2025 pour le CAs FACÉ

(en millions d’euros et en pourcentages)

Source : commission des finances d’après le rapport annuel de performances pour 2025.

(*) En AE sur le programme 793 : 13,2 millions d’euros reportés de 2024 sur 2025.

En CP sur le programme 793 : 327,8 millions d’euros reportés de 2024 sur 2025.

En AE sur le programme 794 : 3,5 millions d’euros reportés de 2024 sur 2025.

En CP sur le programme 794 : 29,9 millions d’euros reportés de 2024 sur 2025.

(**) Par rapport au total des crédits ouverts en cours de gestion 2025.

*

ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ DURABLES : PAYSAGES, EAU ET BIODIVERSITÉ ; PRÉVENTION DES RISQUES ; EXPERTISE, INFORMATION GÉOGRAPHIQUE ET MÉTÉOROLOGIE ; CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES DE L'ÉCOLOGIE, DU DÉVELOPPEMENT ET DE LA MOBILITÉ DURABLES ET FONDS D'ACCÉLÉRATION DE LA TRANSITION ÉCOLOGIQUE DANS LES TERRITOIRES M. Tristan Lahais et Mme Eva Sas, rapporteurs spéciaux

SOMMAIRE

Pages

1. I. Le programme 113 Paysages, eau et biodiversité
2. II. Le programme 159 Expertise, information gÉographique et mÉtÉorologie
3. III. Le programme 181 PrÉvention des risques
4. IV. Le programme 217 Conduite et pilotage des politiques de l’Écologie, du dÉveloppement et de la mobilitÉ durables
5. V. Le programme 380 Fonds d’accélération de la transition écologique dans les territoires

La mission Écologie, développement et mobilités durables porte des politiques publiques diverses dans les domaines des transports, de l’écologie, de l’énergie et des risques naturels et technologiques. En loi de finances initiale (LFI) pour 2025 ([151]), elle était dotée de 26,28 milliards d’euros en autorisations d’engagement (AE) et de 25,58 milliards d’euros en crédits de paiement (CP), fonds de concours (FDC) et attributions de produits (ADP) inclus.

La mission budgétaire comprend dix programmes, dont cinq sont relatifs aux politiques de l’écologie et de la prévention des risques : le programme 113 Paysages, eau et biodiversité, le programme 159 Expertise, information géographique et météorologie, le programme 181 Prévention des risques, le programme 217 Conduite et pilotage des politiques de l’écologie, du développement et de la mobilité durables et le programme 380 Fonds d’accélération de la transition écologique dans les territoires. Les crédits alloués à ces programmes en LFI 2025 se sont élevés à 6,71 milliards d’euros en AE et à 6,62 milliards d’euros en CP (FDC et ADP inclus), soit 25,52 % des AE et 25,89 % des CP de la mission.

Au total, pour les cinq programmes relatifs aux politiques de l’écologie et de la prévention des risques, 6,11 milliards d’euros en AE et 6,05 milliards d’euros en CP ont été consommés, soit 91,15 % des AE et 91,38 % des CP ouverts en LFI 2025. La Cour des Comptes a relevé que « l’application d’une période de services votés jusqu’à mi-février n’a pas eu d’incidence sur la consommation durant l’année, bien qu’un très fort ralentissement de la consommation des crédits ait été observé en début d’année » ; en effet, un rattrapage a eu lieu a posteriori ([152]).

L’exécution varie fortement d’un programme à l’autre, comme décrit ci-après.

Prévision et exécution 2024 pour les programmes 113, 159, 181, 217 et 380

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après le rapport annuel de performances pour 2025.

Le programme 113 Paysages, eau et biodiversité

Le programme 113 Paysages, eau et biodiversité finance les actions visant à garantir un usage équilibré de l’eau et à préserver les espaces naturels, la biodiversité terrestre et marine, les paysages et les ressources minérales non énergétiques. En LFI 2025, il était doté de 416,46 millions d’euros en AE et de 420,78 millions d’euros en CP (FDC et ADP inclus). Il était doté de 411,46 millions d’euros en AE et de 415,78 millions d’euros en CP, en excluant les FDC et les ADP.

Le montant total des crédits disponibles au cours de l’année 2025 a été réduit à 396,11 millions d’euros en AE et à 404,58 millions d’euros en CP. Cette évolution correspond à une baisse de 3,7 % des AE et de 2,7 % des CP par rapport aux crédits prévus par la LFI 2025 ([153]). Le programme a connu, en 2025, plusieurs mouvements de crédits détaillés dans le graphique ci-dessous.

De la LFI À l’exÉcution pour les Crédits de paiement du programme 113

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après le RAP 2025.

Le plus important mouvement de crédits a été réalisé par le décret d’annulation du 25 avril 2025 qui a annulé 19,77 millions d’euros en AE et 20,01 millions d’euros en CP ([154]), ce qui correspond au montant de la réserve de précaution.

En ce qui concerne la consommation des crédits, on constate que 381,25 millions d’euros d’AE et 358,10 millions d’euros de CP ont été consommés. Le taux d’exécution représente 91,55 % des AE et 85,10 % des CP ouverts en LFI ([155]).

Le présent projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2025 propose l’annulation de 9,02 millions d’euros en AE et de 38,87 millions d’euros en CP sur le programme, après que 5,83 millions d’euros d’AE et 7,6 millions d’euros de CP ont fait l’objet d’un report de l’année 2025 vers l’année 2026 (fonds de concours inclus) ([156]).

Les rapporteurs spéciaux regrettent que les crédits aient été réduits en cours d’exécution et jugent que les crédits non consommés en fin d’année auraient dû être reportés dans leur intégralité. Ils considèrent ces coupes comme particulièrement préoccupantes, le programme 113 portant des politiques essentielles pour l’adaptation de la France au changement climatique. En publiant le troisième plan national d’adaptation au changement climatique (PNACC3) en mars 2025, le Gouvernement a fixé des ambitions élevées qu’il convient de soutenir financièrement, faute de quoi, elles demeureraient des coquilles vides Or, le programme 113 est important pour la réussite du PNACC3 car il contribue à financer les mesures 20 « Déployer les solutions fondées sur la nature pour l’adaptation », 21 « Préserver la ressource en eau face au changement climatique : renforcer le Plan Eau », 25 « Pérenniser la “Mission Adaptation” » et 43 « Favoriser l’adaptation et la résilience des milieux naturels et des espèces au changement climatique » du plan.

Par ailleurs, les rapporteurs spéciaux déplorent le manque de moyens alloués à la Stratégie nationale biodiversité (SNB) 2030, soutenue par le programme 113. La Cour des Comptes elle-même relève que la SNB 2030, qui « représente environ 30 % des crédits de l’action » a vu son financement tomber à 109,1 millions d’euros dans la LFI 2025, soit une division par deux par rapport à la loi de finances initiale pour 2024. Elle souligne que le montant des crédits alloués « s’éloigne de la trajectoire de financement initialement prévue dans le cadre de la SNB 2030, qui prévoyait une montée en puissance continue des enveloppes de financement entre 2023 et 2027 » ([157]).

Les rapporteurs spéciaux avaient également alerté leurs collègues sur ce sujet dans leur rapport spécial sur le projet de loi de finances pour 2026. En effet, le rapport de 2022 sur Le financement de la stratégie nationale pour la biodiversité (SNB) pour 2030 réalisé par l’Inspection générale des finances et l’Inspection générale de l’environnement prévoyait l’allocation, entre 2023 et 2027, de 1,5 milliard d’euros supplémentaires sur le programme 113 pour la mise en œuvre de la SNB ([158]). Si, sur ce total, 1,1 milliard d’euros devaient être alloués sur la période 2023-2026, en réalité, du fait des coupes budgétaires, ce sont seulement 415 millions d’euros supplémentaires qui ont été alloués à la SNB selon les informations communiquées aux rapporteurs spéciaux lors de la préparation de leur rapport spécial ([159]).

Le programme 159 Expertise, information gÉographique et mÉtÉorologie

Le programme 159 Expertise, information géographique et météorologie porte les crédits de financement du commissariat général au développement durable (CGDD) et de trois opérateurs : Météo France, le Centre d’études et d’expertise sur les risques, l’environnement, la mobilité et l’aménagement (CEREMA) et l’Institut national de l’information géographique et forestière (IGN).

En loi de finances initiale pour 2025, il était doté de 518,89 millions d’euros en AE comme en CP ([160]).

Le montant total des crédits disponibles au cours de l’année 2025 a été réduit à 512,87 millions d’euros en AE et 512,77 millions d’euros en CP. Cette évolution correspond à une réduction de 1 % des AE et des CP. Le programme a connu, en 2025, plusieurs mouvements de crédits détaillés dans le graphique ci-dessous.

De la LFI À l’exÉcution pour les crédits de paiement du programme 159

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après le RAP 2025

Le plus important mouvement de crédits a été réalisé par le décret d’annulation du 25 avril 2025, qui a annulé 9,64 millions d’euros en AE et en CP (ce qui correspondait au montant de la réserve de précaution fixée en début d’année).

La consommation des crédits s’élève à 512,63 millions d’euros d’AE et à 512,68 millions d’euros de CP, soit près de 99 % des AE et des CP ouverts en LFI.

Le présent projet de loi propose l’annulation de 0,21 million d’euros en AE et de 0,05 million d’euros en CP sur le programme (fonds de concours inclus), après que 0,04 million d’euros d’AE et de CP ont fait l’objet d’un report de l’année 2025 vers l’année 2026 (fonds de concours inclus) ([161]).

Le programme 181 PrÉvention des risques

Le programme 181 Prévention des risques finance l’élaboration et la mise en œuvre des politiques publiques de prévention des risques industriels, miniers et naturels et de lutte contre les pollutions. Il finance également l’Agence de la transition écologique (ADEME) et l’Institut national de l’environnement industriel et des risques (INERIS).

En loi de finances initiale pour 2025, le programme 181 était doté de 1,42 milliard d’euros en AE et de 1,36 milliard d’euros en CP (FDC et ADP inclus ([162])).

Le montant total des crédits disponibles au cours de l’année 2025 a été réduit à 1,30 milliard d’euros en AE et à 1,27 milliard d’euros en CP, ce qui correspond à une réduction de 8 % des AE et de 5,6 % des CP par rapport aux montants prévus par la LFI 2025 ([163]). Le programme a connu, en 2025, plusieurs mouvements de crédits détaillés dans le graphique ci-dessous.

De la LFI À l’exÉcution pour les crédits de paiement du programme 181

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après le RAP 2025.

Le plus important mouvement de crédits a été réalisé par le décret d’annulation du 25 avril 2025, qui a annulé 71,27 millions d’euros en AE et 67,52 millions d’euros en CP (ce qui correspond à l’annulation de la réserve de précaution). Puis la loi de finances de fin de gestion du 8 décembre 2025 ([164]) a annulé 62,4 millions d’euros en AE et 30 millions d’euros en CP (ce qui recouvre notamment une annulation du montant des surgels effectués le 30 avril 2025 pour reconstituer une réserve de précaution de 30 millions d’euros en AE et en CP).

Au total, en ce qui concerne la consommation des crédits, on constate que 1,25 milliard d’euros d’AE et de CP ont été consommés. Le taux d’exécution est donc de 88,09 % des AE et 92,26 % des CP ouverts en LFI ([165]).

Le présent projet de loi propose l’annulation de 41,85 millions d’euros en AE et de 13,07 millions d’euros en CP sur le programme, après que 8,47 millions d’euros en AE et 9,38 millions d’euros en CP ont fait l’objet d’un report de l’année 2025 vers l’année 2026 (fonds de concours inclus) ([166]).

En ce qui concerne le Fonds Barnier, porté par l’action 14 « Fonds de prévention des risques naturels majeurs », ses crédits ont fait l’objet de taux d’exécution particulièrement faibles. Les AE ont été consommées à hauteur de 79 % (sur les 331 millions d’euros ouverts en LFI 2025, 261,66 millions ont été consommés). Les CP ont été consommés à moins de 87 % (sur les 288,36 millions d’euros prévus en LFI 2025, 249,65 millions ont été consommés). Selon la Cour des Comptes, ce faible taux d’exécution est lié notamment à des reports de paiements en 2026 qui sont dus au retard pris par certains projets, tels ceux liés aux inondations dans le Pas-de-Calais. La Cour des Comptes insiste sur le fait qu’« une vigilance particulière doit être apportée » à l’action 14, notamment car elle devra financer de nouvelles opérations exceptionnelles dans les années à venir (par exemple celles liées aux inondations dans la vallée de la Roya). La Cour des Comptes rappelle que « l’imprévisibilité des phénomènes climatiques extrêmes, couplée aux échéances de long terme des opérations, rend la budgétisation et le pilotage de l’exécution de cette action complexe. » ([167])

Les rapporteurs spéciaux s’associent pleinement à cette mise en garde de la Cour des Comptes et appellent le Gouvernement à assurer la sécurité de la budgétisation des projets portés par le Fonds Barnier dans le projet de loi de finances pour 2027.

Ils jugent d’ailleurs que, pour l’année 2026 déjà, il aurait été nécessaire de reporter dans leur intégralité les crédits du programme 181 non consommés en 2025 mais aussi que ses crédits devraient augmenter. Il est nécessaire de créer de nouveaux fonds, budgétisés à hauteur des besoins, consacrés aux inondations et aux risques portant atteinte à la vie humaine, mais aussi pour financer les politiques liées au retrait-gonflement des argiles et au recul du trait de côte.

Le programme 217 Conduite et pilotage des politiques de l’Écologie, du dÉveloppement et de la mobilitÉ durables

Le programme 217 Conduite et pilotage des politiques de l’écologie, du développement et de la mobilité durables est le programme support des services ministériels en charge de l’écologie et de l’aménagement du territoire et porte essentiellement les crédits de personnel de la mission. Il était doté, en LFI 2025, de 3,2 milliards d’euros en AE comme en CP ([168]). Le montant total des crédits de paiement disponibles a été réduit de 0,03 % par rapport à la LFI 2025 ([169]), pour atteindre 3,186 milliards d’euros. Le programme a connu, en 2025, les mouvements de crédits détaillés dans le graphique ci-dessous :

De la LFI À l’exÉcution pour les crédits de paiement du programme 217

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après le RAP 2025

Le plus important mouvement de crédits a été réalisé par le décret d’annulation du 25 avril 2025 qui a conduit à l’annulation d’une partie de la réserve de précaution, pour des montants de 8,65 millions d’euros en AE et de 12,87 millions d’euros en CP.

Au total, en ce qui concerne la consommation des crédits de l’ensemble du programme, on constate que 3,09 milliards d’euros d’AE et 3,12 milliards d’euros de CP ont été consommés. Le taux d’exécution est donc de 96,74 % des AE ouvertes en LFI et de 97,44 % des CP ouverts en LFI ([170]).

Le présent projet de loi propose l’annulation de 57,88 millions d’euros en AE et de 62,78 millions d’euros en CP sur le programme, après que 61,03 millions d’euros d’AE et 3,28 millions d’euros de CP ont fait l’objet d’un report de l’année 2025 vers l’année 2026 (fonds de concours inclus) ([171]).

Le schéma d’emploi était négatif dans la LFI 2025 ([172]) et représentait – 322 ETP (équivalents temps plein). Fin 2025, l’exécution (– 319 ETP) est pratiquement égale à la prévision. En ce qui concerne le plafond d’emplois, celui-ci était fixé à 34 559,02 ETPT (équivalents temps plein travaillé) et la consommation d’emplois pour l’année 2025 s’établit à 34 017,54 ETPT ([173]), soit 98 % du plafond d’emplois prévu en LFI. Dans sa note d’exécution budgétaire, la Cour des Comptes indique que : « Le schéma d'emploi a quasiment été réalisé (– 319 ETP) et la masse salariale contrôlée mais cela n’a pas été le cas pour le plafond qui a été sous-consommé ». Elle précise que, selon le ministère « ce résultat est l'effet mécanique de la restriction des recrutements en A et B durant toute l'année 2025 conjugué à un schéma d’emploi négatif obligeant à avoir des sorties plus importantes » ([174]).

Le plafond d’emplois baisse par rapport au plafond d’emplois exécuté en 2024, qui était de 34 629,46 ETPT, ce qui correspond à une baisse de 611,92 ETPT. Les rapporteurs déplorent cette évolution et jugent la situation d’autant plus préoccupante, qu’entre 2017 et 2024, les effectifs inclus dans le périmètre du programme 217 étaient passés de 40 682 ETPT à 34 629 ETPT, soit une baisse de près de 15 % ([175]). Les réductions d’effectifs ont entraîné une perte de compétences au sein des services de l’État et privé les collectivités territoriales d’interlocuteurs capables de répondre à leurs besoins en ingénierie, expertise et soutien technique dans le domaine environnemental. Or les collectivités ont aujourd’hui plus que jamais besoin de ces interlocuteurs qualifiés pour répondre aux défis posés par le changement climatique et aux besoins croissants d’adaptation à ce changement.

Le programme 380 Fonds d’accélération de la transition écologique dans les territoires

Le programme 380 Fonds d’accélération de la transition écologique dans les territoires a été créé par la loi de finances pour 2023 ([176]). Il s’agit d’un nouvel outil, dénommé Fonds vert, de soutien financier pour la transition écologique des collectivités territoriales qui s’articule selon trois axes : l’amélioration de la performance énergétique, l’adaptation des territoires au changement climatique et le développement de projets de sobriété en matière de mobilité et de foncier. En LFI pour 2025, il était doté de 1,15 milliard d’euros en AE et de 1,12 milliard d’euros en CP ([177]). Le montant total des crédits disponibles a été réduit à 1,08 milliard d’euros en AE et à 1,05 milliard d’euros en CP en cours d’exécution, ce qui correspond à une réduction de 6 % des AE et des CP.

De la LFI À l’exÉcution pour les crédits de paiement du programme 380

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après le RAP 2025

Le principal mouvement de crédits qui a affecté le programme en cours d’exercice est le décret d’annulation du 25 avril 2025 qui a annulé 63,25 millions d’euros en AE et 61,82 millions d’euros en CP, ce qui correspondait à l’annulation de la réserve de précaution ([178]).

Au total, en ce qui concerne la consommation des crédits, on constate que 0,87 milliard d’euros d’AE et 0,81 milliard d’euros de CP ont été consommés. Le taux d’exécution est donc de 75,77 % des AE ouvertes en LFI et de 71,99 % des CP ouverts en LFI.

Le présent projet de loi propose l’annulation de 204,91 millions d’euros en AE et de 242,54 millions d’euros en CP sur le programme. Aucun report n’a été effectué.

Les rapporteurs spéciaux regrettent que les crédits aient été réduits en cours d’année et que les crédits non consommés restants n’aient pas été reportés sur 2026. En effet, des coupes drastiques ont affecté le Fonds vert depuis sa création alors que ce dispositif, plébiscité par les collectivités territoriales, permet de les soutenir dans des projets indispensables pour l’atténuation et l’adaptation au changement climatique. Le Gouvernement n’a cessé de s’éloigner de ses ambitions initiales : il faut rappeler qu’il avait doté le Fonds vert de 2 milliards d’euros d’AE en 2023 ([179]) puis de 2,5 milliards d’euros d’AE en 2024 ([180]). Avec la loi de finances initiale pour 2026 ([181]), le Gouvernement a poursuivi dans cette voie : cette loi n’accorde plus que 0,84 milliard d’euros d’AE au Fonds vert, ce qui représente une baisse de 66 % par rapport à la loi de finances pour 2024. Ces baisses font naître de fortes préoccupations quant à la pérennité du fonds et à sa capacité à assurer ses missions (rénovation thermique des écoles, mobilités du quotidien, lutte contre les îlots de chaleur), fragilisant les collectivités dans la planification et l’anticipation de leurs projets.

*

Écologie, dÉveloppement et mobilitÉ durables : AFFAIRES MARITIMES, pêche et aquaculture M. Matthias Renault, rapporteur spécial

SOMMAIRE

Pages

1. I. Une sur-exÉcution de façade en raison des fonds de concours
2. A. Le programme 205 Affaires maritimes, pÊche et aquaculture
3. 1. Des crédits adoptés en forte baisse par rapport à 2024
4. 2. Des crédits consommés en forte baisse
5. B. L’action 43 Ports du programme 203 Infrastructures et services de transports
6. 1. Des fonds de concours importants
7. 2. Une budgétisation contestable
8. II. Une dÉpense fiscale nÉcessaire : la dÉtermination du rÉsultat imposable des entreprises de transport maritime en fonction du tonnage de leurs navires
9. A. Un coÛt cyclique, cette annÉe en augmentation
10. B. Une dÉpense fiscale primordiale

Une sur-exÉcution de façade en raison des fonds de concours

Pour l’action 43 Ports du programme 203 Infrastructures et services de transports, les crédits consommés sont très supérieurs aux crédits adoptés en LFI pour 2025 ([182]) en AE (autorisations d’engagement) comme en CP (crédits de paiement), en raison comme chaque année de l’importance des fonds de concours ([183]).

En revanche, pour le programme 205 Affaires maritimes, pêche et aquaculture, les crédits consommés sont quasiment équivalents à ceux adoptés en LFI, ce qui conduit la Cour des comptes à évoquer « une exécution conforme à la loi de finances initiale » ([184]).

CRÉDITS allouÉs aux affaires maritimes en 2025

(en millions d’euros, en pourcentage)

Source : commission des finances, d’après les données issues du rapport annuel de performances (RAP) 2025.

Le programme 205 Affaires maritimes, pÊche et aquaculture

Le programme 205 Affaires maritimes, pêche et aquaculture rassemble les moyens visant, d’une part, à prévenir et lutter contre les risques en matière de sécurité maritime et de pollution marine et, d’autre part, à former aux métiers de la mer et à les soutenir économiquement.

Des crédits adoptés en forte baisse par rapport à 2024

La LFI pour 2025 a doté le programme 205 de 253 millions d’euros en AE et 269 millions d’euros en CP, en baisse de 28 % en AE et 14 % en CP par rapport à la LFI pour 2024 ([188]).

Le rapporteur spécial avait expliqué l’évolution similaire (– 24 % en AE et – 13 % en CP) que prévoyait le PLF, la Cour des comptes ayant ajouté depuis que « les crédits baissent moins en CP qu’en AE pour honorer les engagements passés » ([189]).

Source : rapport spécial n° 468, annexe XVIII de M. Matthias Renault sur le projet de loi de finances pour 2025, 19 octobre 2024, p. 5.

Des crédits consommés en forte baisse

Les AE consommées en 2025 s’élèvent à 264 millions d’euros et les CP à 281 millions d’euros, en baisse de 22 % en AE et 10 % en CP par rapport aux crédits exécutés en 2024.

ExÉcution des crÉdits de paiement du programme 205

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, d’après les données issues du RAP 2025.

La Cour des comptes note que « l’exécution budgétaire reste élevée (98,5 % en AE et 100 % en CP par rapport à la LFI), traduisant une budgétisation sincère » ([190]).

L’action 43 Ports du programme 203 Infrastructures et services de transports

Des fonds de concours importants

Les crédits de l’action 43 Ports du programme 203 Infrastructures et services de transports financent les dépenses régaliennes de fonctionnement exercées par les grands ports maritimes pour le compte de l’État, dont le dragage ([191]) et les missions de police portuaire.

C’est également sur cette action que transitent les fonds de concours versés par l’Agence de financement des infrastructures de transports de France (AFITF) en faveur des investissements dans les infrastructures portuaires.

En raison de l’importance de ces fonds de concours, qui atteignent 58 millions d’euros en AE et 101 millions d’euros en CP, les crédits consommés sont significativement supérieurs à ceux adoptés en LFI, dont ils représentent 176 % en AE et 198 % en CP.

Le rapporteur spécial a interrogé la direction générale des affaires maritimes, de la pêche et de l’aquaculture (DGAMPA), qu’il remercie pour sa réponse, sur la précision des prévisions de fonds de concours.

Source : réponse de la DGAMPA au questionnaire du rapporteur spécial.

Une budgétisation contestable

Le rapporteur spécial tient à renouveler ses critiques qu’il avait déjà formulées par le passé ([192]) au sujet du choix fait par l’État de soutenir les investissements des ports, non par le biais de crédits budgétaires discutés et adoptés par le Parlement, mais par la voie de fonds de concours sur lesquels il n’a aucun contrôle.

En ce sens, le rapporteur spécial se félicite que les arguments qu’il avait exposés dans son rapport spécial de l’an dernier aient convaincu les membres de la commission spéciale chargée d’examiner le projet de loi de simplification de la vie économique, dont il était également membre, d’adopter en commission spéciale un amendement supprimant l’AFITF ([193]), l’Assemblée nationale s’étant par la suite en séance publique opposée au rétablissement de l’Agence ([194]). Il regrette que la commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi de simplification de la vie économique ait cependant décidé de retirer du texte la suppression de cette Agence ([195]).

Une dÉpense fiscale nÉcessaire : la dÉtermination du rÉsultat imposable des entreprises de transport maritime en fonction du tonnage de leurs navires

Un coÛt cyclique, cette annÉe en augmentation

Le programme 205 porte une dépense fiscale majeure, prévue par l’article 209-0 B du code général des impôts. Il s’agit de la détermination du résultat imposable des entreprises de transport maritime en fonction du tonnage de leurs navires, plus connue sous le nom de « taxe au tonnage » ([196]). Les entreprises dont le chiffre d’affaires provient pour au moins 75 % de l’exploitation de navires de commerce peuvent opter pour ce mode de taxation. Leur impôt sur les sociétés est alors calculé sur la base du tonnage des navires qu’elles exploitent, indépendamment du bénéfice réel réalisé. L’objectif de ce dispositif est de rendre les navires français plus compétitifs, dans un contexte de forte concurrence internationale.

Le RAP actualise la prévision du coût de cette dépense fiscale en 2025 à 1,435 milliard d’euros, en hausse de 130 % par rapport à 2024, mais similaire à celui anticipé dans le PAP. Ces chiffres confirment la très grande volatilité de cette dépense d’année en année, ce qui reflète les résultats eux-mêmes très cycliques du groupe CMA-CGM, principal armateur français.

Évolution du coÛt de la dÉtermination du rÉsultat imposable des entreprises de transport maritime

en fonction du tonnage de leurs navires

(en millions d’euros)

Source :

– années 2017 à 2023 comprises : voies et moyens, tomes 2, annexés aux projets de loi de finances ;

– années 2024 et 2025 : RAP 2025, p. 135.

Une dÉpense fiscale primordiale

L’objectif de ce dispositif est, en rendant les armateurs français plus compétitifs, de soutenir l’emploi français face à la forte concurrence internationale. Le rapporteur spécial soutient ce dispositif, au titre du présent rapport. Cette position en tant que rapporteur a déjà été précisée en ces termes :

Source : commission des finances, compte rendu de la réunion du mardi 21 octobre 2025 à 14 heures 30, p. 27.

*

Économie : DÉveloppement des entreprises et rÉgulationS ; Plan « France TrÈs haut dÉbit » ; PrÊts et avances À des particuliers et À des organismes privÉs M. Jacques Oberti, rapporteur spécial

SOMMAIRE

1. I. La mission économie
2. A. Le programme 134 DÉveloppement des entreprises et rÉgulations
3. 1. Une nouvelle ligne budgétaire dédiée à la décarbonation de l’industrie créée dans des conditions ne permettant pas un examen parlementaire approfondi
4. 2. Une sous-compensation chronique des missions de service public de La Poste, intenable à moyen terme
5. B. Le programme 343 Plan France très haut débit
6. II. LE COMPTE de concours financiers PrÊts et avances À des particuliers et À des organismes privÉs
7. A.LE programme 862 PrÊts pour le dÉveloppement Économique et social
8. B. le programme 869 PrÊts À la sociÉtÉ concessionnaire de la liaison express entre Paris et l’aÉroport Paris-Charles de Gaulle
9. C.le programme 877 Avances remboursables et prÊts bonifiÉs aux entreprises touchÉes par la crise de la covid-19 ou par le conflit en ukraine

La mission économie

La mission Économie est composée de cinq programmes : 134 Développement des entreprises et régulations, 343 Plan France très haut débit, 220 Statistiques et études économiques, 305 Stratégies économiques et 367 Financement des opérations patrimoniales en 2025 sur le compte d’affectation spéciale « Participations financières de l’État » (CAS PFE). La présente fiche porte sur l’exécution des programmes 134 et 343, auxquels s’ajoutent les crédits du compte de concours financiers Prêts et avances à des particuliers et à des organismes privés.

En loi de finances initiale pour 2025 (LFI), les crédits de la mission Économie dans leur ensemble représentaient 5,06 milliards d’euros en autorisations d’engagement (AE), soit une hausse de 19,4 % par rapport à la loi de finances initiale (LFI) pour 2024, et 3,7 milliards d’euros en crédits de paiement (CP) en baisse de 13,1 % par rapport à la LFI pour 2024.

mission Économie

Montant des crÉdits des programmes 134 et 343

ouverts et consommÉs en 2025

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, d’après les documents budgétaires.

Passage de la loi de finances initiale à l’exÉcution 2025

à l’Échelle de la mission Économie

(crédits de paiement, en millions d’euros)

Source : commission des finances, à partir du rapport annuel de performances annexé au projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2025.

Le programme 134 DÉveloppement des entreprises et rÉgulations

Les crédits du programme 134 financent des politiques de soutien à la compétitivité et à l’internationalisation des entreprises, ainsi qu’à la régulation des marchés et à la protection des consommateurs. En exécution, 2,4 milliards d’euros en CP ont été consommés, soit un taux d’exécution de 102,6 % des crédits votés en LFI et 97,7 % des crédits ouverts en 2025.

Le schéma d’emplois du programme 134 connaît une légère surconsommation en 2025. Avec 4 574 équivalents temps plein travaillés (ETPT) prévus en LFI pour 2025, 4 598 ont été consommés.

Une nouvelle ligne budgétaire dédiée à la décarbonation de l’industrie créée dans des conditions ne permettant pas un examen parlementaire approfondi

L’action 23 Industrie et services représentait plus de 50 % des crédits votés en LFI pour 2025 sur le programme 134 et porte notamment les crédits en faveur de la décarbonation de l’industrie qui représentent 1,3 milliard d’euros en AE.

Lors des débats parlementaires sur le PLF pour 2025, un amendement du socle commun ([197]) a porté le montant initialement alloué à ce dispositif dans le PLF de 50 millions d’euros en AE à 1,6 milliard d’euros, avec des prévisions de décaissement à partir de 2028. Une mesure de surgel de 400 millions d’euros, intervenue en avril 2025, a ensuite limité la capacité d’engagement en cours d’exercice. Le dégel partiel de ces crédits en fin de gestion, à hauteur de 213 millions d’euros a permis de financer la première relève de l’appel d’offres « Grands projets de décarbonation de l’industrie » (GPID) que finance cette ligne budgétaire.

Si le rapporteur spécial soutient le projet en son principe, il déplore l’opacité de la mise en place de cette ligne budgétaire. Les 1,6 milliard d’euros de crédits prévus par la LFI pour 2025 ont été introduits par la voie d’un amendement du socle commun ([198]) déposé à l’Assemblée en séance en première lecture. Du fait du rejet de la première partie du PLF, ces crédits n’ont donc fait l’objet que d’un examen minimal par les parlementaires, en complet décalage avec les montants et les enjeux associés.

Une sous-compensation chronique des missions de service public de La Poste, intenable à moyen terme

L’action 4 Développement des postes, des télécommunications et du numérique a été exécutée à hauteur de 749,4 millions d’euros en AE et 760,7 millions d’euros en CP, représentant 101,5 % des crédits votés en LFI. L’essentiel de ces dépenses correspond à la compensation des trois missions de service public de La Poste portées par le programme 134 : le service universel postal (SUP), l’aménagement du territoire et l’aide au transport et à la distribution de la presse. En contrepartie de ces trois missions, la Poste a perçu des compensations d’un montant total de 658,5 millions d’euros.

La subvention en faveur de la mission d’aménagement du territoire s’est établie à 120 millions d’euros en 2025. S’agissant du SUP en revanche, la part de compensation conditionnée aux objectifs de délais d’acheminement des « Lettres vertes » n’a pas été versée en 2025, comme en 2024, bien que ceux-ci aient été atteints par La Poste, conduisant à minorer la subvention de 10 millions d’euros. La sous-compensation des trois missions de service public de La Poste relevant du programme 134 devrait laisser à sa charge un déficit global d’environ un milliard d’euros par an entre 2025 et 2029.

Le rapporteur spécial regrette le principe d’une sous-compensation qui constitue un cas unique parmi les entreprises exerçant des missions de service public. Cette situation apparaît intenable à moyen terme, la sous-compensation obérant le bon exercice de ses missions de service public par La Poste et la transformation du groupe, qui a jusqu’ici réussi à développer ses activités concurrentielles pour assurer sa viabilité.

Le programme 343 Plan France très haut débit

La LFI pour 2025 avait ouvert 227,3 millions d’euros en CP au titre du programme 343. Toutefois, compte tenu du report en 2025 de 124,4 millions d’euros de crédits non consommés en 2024, et de l’annulation de 53,5 millions d’euros en gestion, 298,1 millions d’euros ont été ouverts en 2025. 207,7 millions d’euros ont été consommés, soit une baisse de 20 % par rapport à 2024.

Le programme 343 porte les dépenses de cofinancement de dépenses contractualisées avec les collectivités territoriales pour le déploiement des réseaux d’initiative publique (RIP). L’un des enjeux du pilotage budgétaire de cette action consiste donc à limiter l’excédent de trésorerie de l’Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT), en anticipant le volume des appels de fonds des collectivités territoriales. C’est pourquoi le taux d’exécution ne s’élève qu’à 69,7 % en 2025, en progression par rapport à 2024 où il s’élevait à 56,2 %, du fait d’une appréciation plus précise par l’ANCT des crédits nécessaires au regard des anticipations des opérateurs et du rythme effectif de réalisation des travaux.

Le compte de concours financiers PrÊts et avances À des particuliers et À des organismes privÉs

Le compte de concours financiers (CCF) est composé de six sections : « Prêts et avances pour le logement des agents de l’État » (programme 861), « Prêts pour le développement économique et social » (programme 862), « Soutien à la filière nickel en Nouvelle-Calédonie » (programme 878), « Prêts octroyés dans le cadre des programmes d’investissements d’avenir » (programme 876), « Prêts à la société concessionnaire de la liaison express entre Paris et l’aéroport Paris-Charles de Gaulle » (programme 869) et « Avances remboursables et prêts bonifiés aux entreprises touchées par la crise de la Covid-19 ou par le conflit en Ukraine » (programme 877).

En 2025, 130,2 millions d’euros en AE et 360,4 millions d’euros ont été consommés sur ce CCF. Celui-ci présente des taux d’exécution de 519,8 % en AE et 143,9 % en CP par rapport aux crédits prévus en LFI du fait de reports importants de l’exercice 2024 sur 2025. Si la loi de finances initiale prévoyait des recettes de 307,4 millions d’euros pour ce CCF, les recettes effectivement enregistrées ne sont élevées qu’à 143,4 millions d’euros, soit 46,6 % de la prévision initiale. Par conséquent, le solde du CCF s’élève à – 217,1 millions d’euros en fin d’année 2025, contre une anticipation en LFI de + 56,9 millions d’euros. Trois programmes font l’objet d’enjeux limités :

– Le programme 861 Prêts et avances pour le logement des agents de l’État était doté de 50 000 euros en LFI pour 2025. Aucun crédit n’ayant été consommé, ils ont été intégralement annulés par la LFFG pour 2025 ;

– Les programmes 878 Soutien à la filière nickel en Nouvelle-Calédonie et 861 Prêts octroyés dans le cadre des programmes d’investissements d’avenir n’étaient dotés d’aucun crédit et n’ont fait l’objet d’aucune recette en 2025.

Passage de la loi de finances initiale à l’exÉcution 2025

à l’Échelle du CCF PRÊTS ET AVANCES À DES PARTICULIERS

ET À DES ORGANISMES PRIVÉS

(crédits de paiement, en millions d’euros)

Source : commission des finances, à partir du rapport annuel de performances annexé au projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2025.

Le programme 862 PrÊts pour le dÉveloppement Économique et social

exÉcution 2025 des crÉdits du programme 862

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, à partir des documents budgétaires.

Le programme 862 Prêts pour le développement économique et social permet de financer des prêts du fonds éponyme (le FDES), octroyés par le Comité interministériel de restructuration industrielle (CIRI) et les Comités départementaux d’examen des problèmes de financement des entreprises (CODEFI) à des entreprises en difficulté pour accompagner leur restructuration financière et commerciale.

En 2025, 130,2 millions d’euros en AE ont été consommés, correspondant à l’octroi de neuf prêts en faveur d’entreprises. Ces dépenses ont été permises par l’ouverture de 25 millions d’euros en AE en loi de finances initiale et par le report de 175 millions d’euros en AE de l’exercice 2024 sur 2025. Le rapporteur spécial déplore que, pour la troisième année consécutive, le programme 862 ait bénéficié d’une dérogation à la limitation de reports de crédits et que seules 19,2 % des dépenses totales exécutées en 2025 aient été autorisées par le Parlement à l’occasion de l’examen du PLF pour 2025.

Par ailleurs, le rapporteur spécial s’interroge sur le niveau d’endettement de la société Prony New Resources Caledonia, spécialisée dans l’exploitation de métaux, du fait des prêts octroyés par l’État à travers le programme 862, mais également le programme 878 Soutien à la filière nickel en Nouvelle-Calédonie. En effet, l’entreprise a bénéficié en 2025 au titre du programme 862 de deux prêts s’élevant à un montant total de 80 millions d’euros, soit près de 61,4 % des crédits consommés en 2025, faisant eux-mêmes suite à un prêt de 140 millions d’euros octroyé lors de l’exercice précédent. À ces prêts s’ajoutent deux prêts contractés en 2021 et 2022 de respectivement 200 millions d’euros et 220 millions d’euros au titre du programme 878, pour un montant total de 640 millions d’euros pour les cinq prêts. Face à l’ampleur des montants engagés et aux difficultés que rencontre déjà l’entreprise pour s’acquitter des premiers remboursements émanant du programme 862, le rapporteur spécial se joint à l’appel à la vigilance formulé par la Cour des comptes en avril 2026 ([199]).

Les recettes comptabilisées sur le programme 862 pour 2025 s’établissent à 100,6 millions d’euros, soit un montant trois fois moins élevé que la prévision en LFI (290,4 millions d’euros). Cet écart, induit à hauteur de 140 millions d’euros par la mise en place d’un nouvel échéancier de paiement pour la société Prony New Resources Caledonia, rappelle le caractère risqué des prêts consentis par le programme. Dans la continuité de ses observations formulées dans le cadre de l’examen du projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l'année 2024, le rapporteur spécial rappelle le caractère central du suivi de ces prêts et appelle l’administration à porter une attention particulière au ciblage des entreprises bénéficiaires ainsi qu’aux contreparties apportées par celles-ci.

Le programme 869 PrÊts À la sociÉtÉ concessionnaire de la liaison express entre Paris et l’aÉroport Paris-Charles de Gaulle

exÉcution 2025 des crÉdits du programme 869

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, à partir des documents budgétaires.

Le programme 869 Prêts à la société concessionnaire de la liaison express entre Paris et l’aéroport Paris-Charles de Gaulle permet le financement partiel par l’État de la construction de l’infrastructure du projet de liaison ferroviaire Charles de Gaulle Express. Il présente un taux de consommation des crédits de 89,2 %, en application d’une clause du contrat de prêt obligeant l’État à prévoir dans sa programmation initiale des crédits 15 % supérieurs aux besoins identifiés par l’emprunteur. Selon la Cour des comptes, 90 % de l’infrastructure serait d’ores et déjà réalisée et le rythme d’avancement des travaux serait conforme au respect de la date contractuelle de mise en service, à savoir le 28 mars 2027 ([200]).

Le rapporteur spécial rejoint l’avis de la Cour des comptes sur la nécessité d’un suivi attentif des recettes de ce programme. En effet, le remboursement du prêt par l’emprunteur doit être effectué au moyen d’une taxe supportée par les passagers aériens une fois la ligne fonctionnelle. Cependant, au regard des incertitudes existantes sur l’évolution du secteur aérien, la soutenabilité de ce moyen de remboursement doit faire l’objet d’un suivi rigoureux d’ici l’avènement de l’échéance du prêt en décembre 2060.

Le programme 877 Avances remboursables et prÊts bonifiÉs aux entreprises touchÉes par la crise de la covid-19 ou par le conflit en ukraine

exÉcution 2025 des crÉdits du programme 877

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, à partir des documents budgétaires.

Le programme 877 n’a pas fait l’objet d’ouverture de crédits en LFI pour 2025 en raison de l’arrivée à terme du dispositif.

L’ensemble de ces prêts devraient arriver à échéance entre 2026 et 2032. Toutefois, sur les 277,7 millions d’euros décaissés depuis l’ouverture du programme, 30,3 millions d’euros ont déjà été actés comme irrécouvrables, soit 11 % de l’encours. Le rapporteur spécial rejoint donc la Cour sur la nécessité de mettre en place un accompagnement des entreprises le plus tôt possible afin de favoriser leur restructuration et d’organiser amiablement le recouvrement des créances de l’État.

*

Économie : statistiques et Études Économiques ; stratÉgies Économiques ; accords monÉtaires internationaux M. Michel Castellani, rapporteur spécial

SOMMAIRE

Pages

1. I. Le programme 220 Statistiques et études économiques
2. II. Le programme 305 Stratégies économiques

La mission Économie est composée de cinq programmes : 134 Développement des entreprises et régulations, 343 Plan France très haut débit, 220 Statistiques et études économiques, 305 Stratégies économiques et 367 Financement des opérations patrimoniales envisagées en 2025 sur le compte d’affectation spéciale « Participations financières de l’État » (CAS PFE). La présente fiche porte sur l’exécution des programmes 220 et 305.

En loi de finances initiale pour 2025 (LFI), les crédits de la mission Économie dans son ensemble représentaient 5,1 milliards d’euros en autorisations d’engagement (AE), soit une hausse de 19,4 % par rapport à la loi de finances initiale (LFI) pour 2024, et 3,7 milliards d’euros en crédits de paiement (CP) en baisse de 13,1 % par rapport à la LFI pour 2024.

mission Économie

Montant des crÉdits des programmes 220 et 305 ouverts et consommÉs en 2025

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, d’après les documents budgétaires.

Le programme 220 Statistiques et études économiques

Le programme 220 Statistiques et études économiques au sein de la mission Économie porte exclusivement les crédits destinés à l’Institut national de la statistique et des études économiques (Insee). En LFI pour 2025, il était doté de 469,6 millions d’euros en AE et de 472,4 millions d’euros en CP.

Passage de la loi de finances initiale à l’exÉcution 2025

à l’Échelle du programme 220

(crédits de paiement, en millions d’euros)

Source : commission des finances, à partir du rapport annuel de performances annexé au projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2025.

En 2025, 465,2 millions d’euros en AE et 466,2 millions d’euros en CP ont été consommés sur le programme 220, soit des taux de consommation respectifs de 99,1 % et 98,7 % par rapport à la prévision en LFI.

Un contrat d’objectifs et de moyens (COM) conclu pour la période 2023-2025 entre l’Insee, le secrétariat général des ministères économiques et financiers et la direction du budget garantit à l’Institut un volume de ressources en contrepartie de six « projets de transformation » déclinés en objectifs assortis de jalons. Ce contrat arrivant à échéance en 2025, le rapporteur spécial déplore que la décision de conclure un nouveau contrat pluriannuel n’ait pas encore été confirmée.

Les objectifs budgétaires du COM sont dans l’ensemble respectés en 2025, les crédits de paiement hors titre 2 (72,4 millions d’euros) affichant une exécution légèrement supérieure à la trajectoire prévue par le COM (+ 0,7 million d’euros) en baisse par rapport à l’exercice 2024 (– 0,2 million d’euros). Les dépenses de fonctionnement courant (45,4 millions d’euros) et les frais de déplacement des enquêteurs (2,6 millions d’euros) sont en baisse respectivement de 1,1 % et 1,8 % par rapport à 2024. Les dépenses liées aux implantations immobilières s’établissent à 15,4 millions d’euros en 2025, soit un chiffre stable par rapport à l’exercice de l’année précédente.

L’action 1 Infrastructures statistiques et régaliennes connaît une exécution légèrement supérieure aux crédits prévus en loi de finances initiale pour 2025 avec un taux de consommation de 101,6 % en AE et de 102,1 % en CP du fait de la réalisation d’un recensement de la population en Nouvelle-Calédonie initialement prévu en 2024 pour un coût de 2,1 millions d’euros en CP et d’un recensement exhaustif à Mayotte pour un coût de 3,6 millions d’euros en dépenses de fonctionnement et d’intervention.

Les crédits rattachés à l’action 9 Pilotage, soutien et formation initiale du programme font en revanche l’objet d’une sous-exécution importante, les taux de consommation de crédits par rapport aux prévisions de la LFI pour 2025 s’élevant à 87,7 % en AE et 85,6 % en CP. Celle-ci s’explique notamment par le report du déménagement de la direction régionale PACA à Marseille et d’une acquisition immobilière à Libourne en vue de l’installation des élèves du Centre de formation de l’Insee à Libourne (CEFIL).

Les crédits de titre 2 hors CAS Pensions (286 millions d’euros) font quant à eux l’objet d’une exécution conforme au COM, en légère hausse de 0,6 % par rapport à 2024. Le plafond d’emplois connait une légère sous-consommation en 2025. Sur les 5 032 équivalents temps plein travaillés (ETPT) prévus en LFI pour 2025, seuls 4 926 ont été consommés.

Le programme 305 Stratégies économiques

Le programme 305 Stratégies économiques au sein de la mission Économie porte les moyens de la direction générale du Trésor (DG Trésor), à l’exclusion des dépenses de fonctionnement courant de l’administration centrale, qui figurent sur le programme 218 Conduite et pilotage des politiques économiques et financières. Le programme 305 porte cinq missions principales : l’analyse économique et le conseil du Gouvernement par la DG Trésor dans l’élaboration et la conduite de la politique économique, le financement d’une partie des dépenses du réseau international de la DG Trésor, la compensation de la mission d’accessibilité bancaire assurée par la Banque Postale et des missions exercées par la Banque de France pour le compte de l’État, et le financement des structures de l’économie sociale et solidaire. En loi de finances initiale pour 2025, celui-ci était doté de 652,8 millions d’euros en AE et de 693,4 millions d’euros en CP.

En 2025, 707,1 millions d’euros en AE et 713,5 millions d’euros en CP ont été consommés sur le programme 305, soit des taux de consommation respectifs de 108,3 % et 102,9 % par rapport à la prévision en LFI pour 2025.

Le schéma d’emplois sur le programme au titre des équivalents temps plein travaillés (ETPT) était conforme à la prévision retenue en loi de finances avec 1 276,55 ETPT consommés, contre 1 277,50 ETPT prévus en LFI 2025.

Passage de la loi de finances initiale à l’exÉcution 2025

à l’Échelle du programme 305

(crédits de paiement, en millions d’euros)

Source : commission des finances, à partir du rapport annuel de performances annexé au projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2025.