rapport sur le projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes, après engagement de la procédure accélérée, de l'année 2025 (n°2694). — Commentaires des rapporteurs spéciaux sur l'exécution des crédits

La sur-exécution des crédits votés en loi de finances initiale pour le programme 305 résulte de la hausse de la compensation versée à la Banque de France au titre des activités qu’elle exerce pour le compte de l’État. La compensation versée à la Banque de France fait l’objet d’un contrat d’objectifs et de performance (COP) signé en juillet 2024 pour la période 2025-2027. Le COP prévoyait pour l’année 2025 un versement de 222,5 millions d’euros inscrit en LFI pour 2025 contre 202,3 millions d’euros en 2024, afin de tenir compte de l’augmentation significative du nombre de dossiers de surendettement dont la Banque de France assure la gestion. Essentiellement sensible à l’état de la conjoncture économique, le nombre de dossiers traités est ainsi passé de 135 000 dossiers en 2024 pour s’établir à 148 000 en 2025, soit une hausse de 9,6 %.

La compensation versée à la Banque de France s’est toutefois finalement élevée à 234 millions d’euros pour l’année 2025, soit un écart de 11,5 millions d’euros avec la trajectoire initialement prévue par le COP. Cet écart s’explique par une évolution tendancielle des situations de surendettement plus dégradée que l’avait anticipé le COP (9,1 millions d’euros) et par la compensation du coût du traitement des règlements par carte bancaire reçus au titre de l’encaissement de certaines recettes publiques en 2024 (2,4 millions d’euros).

La compensation versée à la Banque postale au titre de la mission d’accessibilité bancaire (MAB) vise à garantir gratuitement un accès universel à des services bancaires indispensables à des populations qui, compte tenu de difficultés économiques ou personnelles (handicap, illectronisme, absence de domiciliation, barrière linguistique, etc.), n’ont pas accès à la bancarisation traditionnelle. Son montant est établi pour la période 2021-2026 par un arrêté qui prévoit une décrue de 5 % par an afin d’inciter à la réalisation de gains d’efficience. En 2025, le montant du versement à la Banque postale s’élevait à 269 millions d’euros, en baisse de 6,3 % par rapport à 2024.

L’action 4 – Économie sociale, solidaire et responsable porte les crédits de soutien à la politique en matière d’économie sociale, solidaire et responsable (ESSR) pour 19,6 millions d’euros de CP en 2024, contre 20,1 millions d’euros en 2025. Elle finance le développement de l’ESS au travers des structures nationales de l’ESS (2,2 millions d’euros en AE et en CP) et des chambres régionales de l’ESS (CRESS – 1,3 million d’euros en AE et en CP), le soutien à l’investissement à impact social (IIS – 3,3 millions d’euros en CP), le dispositif local d’accompagnement (DLA – 11,8 millions d’euros en AE et en CP) et le soutien aux pôles territoriaux de coopération économique (PTCE – 1,2 million d’euros en AE et 0,78 million d’euros en CP).

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Engagements financiers de l’État M. Kévin Mauvieux, rapporteur spécial

SOMMAIRE

1. I. l’essentiel des crédits de la mission sont inscrits dans Les programmes retraçant la charge de la dette
2. A. une sous-consommation des crÉdits du programme 117 Charge de la dette et trÉsorerie de l’État essentiellement liée A UNE moindre charge des bons du Trésor à taux fixe et à intérêt précompté
3. B. Une exécution du programme 355 Charge de la dette de SNCF RÉseau reprise par l’État légèrement inférieure à la prévision
4. II. Trois programmes constituent le reste des crÉdits de la mission
5. A. Une nouvelle sous-estimation des crÉdits du programme 114 appels en garantie de l’État en loi de finances initiale
6. B. Les crÉdits du programme 145 Épargne exécutés en baisse par rapport à la prévision initiale
7. C. Le programme 344 fonds de soutien relatif aux prÊts et contrats financiers structurÉs À risque est en cours d’extinction
8. III. DEUX programmes n’ont donnÉ lieu À aucune dÉpense en 2025
9. IV. Le programme 369 amortissement de la dette de l’état liée à la covid-19 a été supprimé en 2025

Les crédits consommés au titre de la mission Engagements financiers de l’État se sont élevés à 53 milliards d’euros en autorisations d’engagement (AE) et à 53,2 milliards d’euros en crédits de paiement (CP), soit un niveau inférieur d’environ 3 milliards d’euros en AE et en CP à celui prévu par la loi de finances initiale (LFI) pour 2025 ([205]). La Cour des comptes souligne que le régime des services votés appliqué début 2025 en attendant le vote et la promulgation de la loi de finances n’a pas eu de conséquences notables sur l’exécution de la mission : « 6,0 % des AE et 6,1 % des CP consommés en fin d’année étaient exécutés dès la fin février, contre respectivement 4,7 % et 4,2 % en 2024 » ([206]).

Ouvertures et consommation des crédits de la mission Engagements financiers de l’État en 2025

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après le rapport annuel de performances annexé au projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2025.

Évolution des crÉdits de la mission Engagements financiers de l’État en 2025

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après le rapport annuel de performances annexé au projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2025.

l’essentiel des crédits de la mission sont inscrits dans Les programmes retraçant la charge de la dette

une sous-consommation des crÉdits du programme 117 Charge de la dette et trÉsorerie de l’État essentiellement liée À UNE moindre charge des bons du Trésor à taux fixe et à intérêt précompté

Les crédits du programme 117 Charge de la dette et trésorerie de l’État représentent 96 % des AE et des CP exécutés de la mission en 2025.

L’action 01 Dette a été exécutée en AE et en CP à hauteur de 50,6 milliards d’euros ([207]), un niveau inférieur de 2,9 milliards d’euros par rapport à celui prévu en LFI pour 2025. Cette exécution est en hausse de 1,2 milliard d’euros par rapport à l’exécution 2024. Concernant l’exécution des différents postes de dépenses de cette action :

– la charge d’intérêts des obligations assimilables du Trésor (OAT) s’élève à 46,2 milliards d’euros, en baisse de 0,4 milliard d’euros par rapport à la prévision de la LFI pour 2025 mais en hausse de 3,3 milliards d’euros par rapport à l’exercice 2024. L’exécution inférieure à la prévision résulte cependant de deux mouvements contraires :

d’une part, une exécution de la charge nette d’intérêts des OAT supérieure de 456 millions d’euros par rapport à la prévision initiale et de 5,4 milliards d’euros par rapport à l’exercice 2024, essentiellement en raison de la hausse du volume (+ 3,7 milliards d’euros) et des taux (+ 2,4 milliards d’euros). Cette charge s’établit à 41,3 milliards d’euros ;

d’autre part, une diminution de 832 millions d’euros de la provision pour indexation du capital des titres indexés pour les obligations assimilables du Trésor indexées sur l’inflation (OATi et OAT€i) par rapport à la prévision initiale et de 2 milliards d’euros par rapport à l’exercice 2024, en raison de la forte baisse de l’inflation. Cette provision s’établit à 4,9 milliards d’euros en 2025. Le rapporteur spécial appelle, une nouvelle fois, à réduire progressivement le volume d’encours indexé jusqu’à la suppression complète des OATi et des OAT€i, afin de réduire l’exposition de notre dette à l’inflation. C’est aujourd’hui d’autant plus urgent que l’inflation, difficilement prévisible, s’accélère.

– la charge nette d’intérêts des bons du Trésor à taux fixe et à intérêt précompté (BTF) s’établit à 4,4 milliards d’euros en 2025 : elle est inférieure de 2,5 milliards d’euros à la prévision initiale, et de 2,1 milliards d’euros à l’exécution 2024. Cela s’explique principalement par un effet taux plus favorable qu’attendu, la Banque centrale européenne ayant poursuivi une politique d’assouplissement monétaire conduisant à huit baisses de taux entre juin 2024 et juin 2025.

L’action 03 Trésorerie a occasionné une charge budgétaire nette de 265 millions d’euros, un niveau inférieur de 406 millions d’euros à la prévision initiale. En 2024, cette action avait procuré un gain budgétaire de 116 millions d’euros. Cette charge budgétaire signifie que les produits issus des placements ont été inférieurs aux dépenses de trésorerie.

Sur l’ensemble du programme, la loi de finances de fin de gestion (LFG) pour 2025 ([208]) a annulé 2,9 milliards d’euros en AE et en CP. Le projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes (PLRG) de l’année 2025 propose l’annulation de 432 millions d’euros supplémentaires.

ExÉcution 2025 du programme 117 Charge de la dette et trÉsorerie de l’État

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après le rapport annuel de performances annexé au PLRG 2025.

Une exécution du programme 355 Charge de la dette de SNCF RÉseau reprise par l’État légèrement inférieure à la prévision

Les crédits exécutés sur le programme 355 Charge de la dette SNCF Réseau reprise par l’État se sont élevés à 687,3 millions d’euros en 2025. Ce programme comprend la charge d’intérêts des dettes de SNCF Réseau reprises par l’État, pour un montant de 35 milliards d’euros. En 2025, cette charge est inférieure de 4,7 millions d’euros à la prévision initiale en raison « de prêts à taux variables dans la dette SNCF Réseau reprise par l’État », selon le rapport annuel de performance de ce programme.

Par conséquent, 2 millions d’euros d’AE et de CP ont été annulés en LFG 2025. Le PLRG de l’année 2025 prévoit l’annulation supplémentaire de 2,7 millions d’euros d’AE et de CP.

ExÉcution 2025 du programme 355 Charge de la dette SNCF RÉseau reprise par l’État

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après le rapport annuel de performances annexé au PLRG 2025.

Trois programmes constituent le reste des crÉdits de la mission

Une nouvelle sous-estimation des crÉdits du programme 114 appels en garantie de l’État en loi de finances initiale

Le programme 114 Appels en garantie de l’État porte les crédits budgétaires évaluatifs qui découlent de la mise en jeu de garanties octroyées par l’État. En 2025, il a donné lieu à la consommation de 1 344 millions d’euros en AE et en CP, soit 359 millions d’euros de plus que le montant anticipé en LFI. Comme en 2024, la dotation initiale du programme – dont les crédits sont évaluatifs – a été sous-estimée, cette fois-ci dans des proportions plus importantes.

Cet écart entre la prévision et l’exécution s’explique à nouveau essentiellement par une sous-estimation des appels en garantie au titre des prêts garantis par l’État (PGE), ouverts aux entreprises jusqu’au 30 juin 2022 en lien avec la crise sanitaire, et des PGE « Résilience » en lien avec la guerre en Ukraine, qui ont pris fin le 31 décembre 2023. Le financement de ces appels en garantie représente l’essentiel des crédits de l’action 03 Financement des entreprises et industrie, qui représente elle-même 84 % des crédits du programme.

571 millions d’euros avaient été prévus en LFI 2025 pour la prévision des appels en garantie des PGE et des PGE « Résilience ». Cette prévision s’est révélée inférieure de plus de 549 millions d’euros aux montants appelés (1,120 milliard d’euros sur l’exercice 2025). Le rapport annuel de performances du programme 114 souligne que la Banque de France a modifié en 2025 sa méthodologie d’estimation de capital restant dû, afin de disposer de données plus fiables pour estimer les appels en garantie. Cela a conduit à réviser le taux de pertes global de 4,1 % (taux utilisé pour le calcul des crédits évaluatifs en LFI pour 2025) à 4,6 %.

Les autres actions du programme, dont les crédits s’élèvent à 221 millions d’euros, ont été exécutées à un niveau inférieur de 26,5 % aux prévisions.

Pour tenir compte de la révision à la hausse des appels en garantie au titre des PGE, qui excédait largement la sous-consommation constatée sur les autres actions du programme, la LFG de 2025 a ouvert 425 millions d’euros supplémentaires en AE et en CP. L’exécution s’est finalement établie à un niveau inférieur de 66 millions d’euros en AE et en CP par rapport à la prévision de la LFG : le PLRG 2025 propose en conséquence l’annulation de ces crédits.

ExÉcution 2025 du programme 114 Appels en garantie de l’État

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après le rapport annuel de performances annexé au PLRG 2025.

Les crÉdits du programme 145 Épargne exécutés en baisse par rapport à la prévision initiale

Les crédits du programme 145 Épargne sont constitués à plus de 99 % des primes d’épargne-logement, c’est-à-dire des primes versées par l’État à la clôture des plans d’épargne-logement (PEL) et des comptes d’épargne-logement (CEL) ouverts avant le 1er janvier 2018 aux détenteurs de ces produits d’épargne. Ces crédits sont complétés par des frais de gestion liés aux opérations d’épargne-logement et à des prêts conventionnés par l’État.

Alors que la LFI pour 2025 avait ouvert des crédits à hauteur de 113,2 millions d’euros, l’exécution du programme s’élève à 75 millions d’euros en CP, soit une baisse de 34 % par rapport à la prévision initiale. Le rapport annuel de performances du programme 145 rappelle la difficulté de modéliser le comportement des détenteurs de PEL ou de CEL, puisqu’ils peuvent bénéficier du paiement de la prime dans une logique de « guichet ». En 2025, la baisse des primes déboursées s’expliquerait essentiellement par le ralentissement des taux des crédits à l’habitat : en effet, les PEL à taux réglementés sont comparativement plus performants en période de taux élevés.

Ces besoins moindres ont conduit à des mouvements d’annulation :

– le décret du 25 avril 2025 portant annulation de 6,2 millions d’euros en AE et en CP ;

– l’annulation de 31 millions d’euros en AE et de 30,7 millions d’euros en CP dans la LFG 2025.

En complément, le PLRG 2025 propose l’annulation de 1,4 million d’euros en AE et de 1,3 million d’euros en CP.

ExÉcution 2025 du programme 145 Épargne

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après le rapport annuel de performances annexé au PLRG 2025.

En 2025, le programme 145 comportait par ailleurs trente-trois dépenses fiscales relatives à l’épargne réglementée, y compris l’épargne-logement, ainsi qu’à l’assurance-vie et à l’épargne salariale. Leur montant total est évalué à environ 7,5 milliards d’euros, en hausse de 85 millions d’euros par rapport au chiffrage définitif pour 2024.

Le programme 344 fonds de soutien relatif aux prÊts et contrats financiers structurÉs À risque est en cours d’extinction

Créé par l’article 92 de la loi de finances pour 2014, le fonds de soutien en faveur des collectivités territoriales, financé par le programme 344 Fonds de soutien relatif aux prêts et contrats financiers structurés à risque, vise à aider les 579 collectivités ayant souscrit des emprunts dits « toxiques » jusqu’au 30 avril 2015. Le fonds a donné lieu, essentiellement au titre de l’exercice 2015, à un décaissement initial de 3 milliards d’euros d’AE, progressivement couvert par la consommation de CP et par le retrait d’AE devenues sans objet.

Par conséquent, le programme n’a pas donné lieu à l’ouverture d’autorisations d’engagement en LFI pour 2025, mais a bénéficié de reports d’AE non consommées en 2024 pour un montant de 0,43 million d’euros. De plus, chaque année, des fonds de concours, versés par la Caisse française de financement local et par Dexia, sont rattachés au programme. 11,5 millions d’euros ([209]) sont rattachés à ce titre en 2025. Ils se substituent à des engagements préalables de l’État et, à cette fin, donnent lieu à des annulations pour un montant identique d’AE en fin d’exercice.

La consommation d’AE en 2025 est de 30 000 euros, liés à la reconduction annuelle de la convention signée avec la Banque de France. 401 205 millions d’AE non consommées ont été reportées vers l’exercice 2026 par arrêté du 10 mars 2026, tandis que les 11,5 millions d’euros de fonds de concours non affectés sont annulés par le PLRG.

Concernant les crédits de paiement, le programme a été doté de 171,6 millions d’euros en LFI pour 2025, auxquels s’ajoutent les 11,5 millions d’euros de fonds de concours précités.

4,4 millions d’euros de CP, pris sur la réserve de précaution, ont été annulés par le décret du 25 avril 2025 précité.

L’exécution du programme fin 2025 s’élève à 177,7 millions d’euros, correspondant pour l’essentiel au versement des aides aux collectivités via l’Agence des services et de paiement (ASP).

Il est proposé par le PLRG d’annuler le reliquat de CP non consommés (1,1 million d’euros).

ExÉcution 2025 du programme 344 Fonds de soutien relatif aux prÊts et contrats financiers structurÉs À risque

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après le rapport annuel de performances annexé au PLRG 2025.

À la fin de l’année 2025, le reliquat d’engagements non couverts par des paiements s’élevait à 687,8 millions d’euros.

DEUX programmes n’ont donnÉ lieu À aucune dÉpense en 2025

● Le programme 336 Dotation du mécanisme européen de stabilité constitue le support de la contribution française au Mécanisme européen de stabilité (MES). En 2017, le ministre chargé des finances s’était engagé à reverser au MES les intérêts perçus par la Banque de France sur les placements réalisés par le MES auprès de celle-ci en période de taux de facilité de dépôt négatif. Cet engagement était soumis à la condition d’une rétrocession similaire par l’Allemagne, qui n’a pas eu lieu en 2022 ni en 2023 ; l’exécution du programme est donc demeurée nulle au cours de ces deux exercices. Par ailleurs, à compter de 2023, la remontée des taux directeurs de la BCE a rendu sans objet le dispositif de rétrocession des intérêts, et le MES a retiré ses placements auprès de la Banque de France. Aussi, ce programme a donné lieu à une exécution budgétaire nulle en 2024 et en 2025.

● Le programme 338 Augmentation en capital de la Banque européenne d’investissement n’a pas été abondé depuis la dernière augmentation en capital de la BEI, intervenue en 2013. Il a donné lieu à une exécution budgétaire nulle en 2025.

Le programme 369 amortissement de la dette de l’état liée à la covid-19 a été supprimé en 2025

● Le programme 369 Amortissement de la dette de l’État liée à la covid-19 a été créé en 2022 et doté de 165 milliards d’euros d’autorisations d’engagement, correspondant à l’estimation de l’augmentation de la dette portée par l’État liée à la crise sanitaire. Ces AE devaient être couvertes par des crédits de paiement étalés sur l’ensemble de la période d’amortissement, soit jusqu’en 2042.

Or la LFI pour 2025 a supprimé ce programme. En conséquence, aucun crédit de paiement n’était inscrit au programme 369 pour cette même année. En 2024, 6,5 milliards d’euros de crédits de paiement avaient été consommés. Le rapporteur spécial rappelle que cet isolement comptable de la dette liée à l’épidémie de covid-19 n’avait aucune incidence sur le stock ou le financement de la dette et répondait uniquement à une logique d’affichage politique.

La suppression de ce programme conduit également à diminuer fortement les restes à payer du programme de 150,1 milliards d’euros par rapport à 2024, étant donné que les autorisations d’engagement qui n’avaient pas encore été couvertes ont été annulées.

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ENSEIGNEMENT SCOLAIRE M. Anthony Boulogne, rapporteur spécial

SOMMAIRE

Pages

1. I. Une exécution des crédits de l’éducation nationale renduE complexe par des lacunes dans la programmation
2. A. le programme 140 Enseignement scolaire public du premier degrÉ
3. B. Le Programme 141 Enseignement scolaire public du second degrÉ
4. C. Le programme 230 Vie de l’ÉlÈve
5. D. Le programme 139 Enseignement privÉ du premier et du second degrÉs
6. E. Le Programme 214 Soutien de la politique de l’Éducation nationale
7. II. une ExÉcution des crÉdits du programme 143 Enseignement technique agricole qui n’est pas À la hauteur des ambitions du gouvernement

La mission Enseignement scolaire regroupe les crédits consacrés à l’enseignement scolaire, qui relèvent pour l’essentiel du ministère de l’éducation nationale, et, pour une part résiduelle, du ministère de l’agriculture, de l’agro-alimentaire et de la souveraineté alimentaire. La mission est composée de six programmes. Les programmes 140 Enseignement scolaire public du premier degré, 141 Enseignement scolaire public du second degré, 230 Vie de l’élève, 139 Enseignement privé du premier et du second degrés et 214 Soutien de la politique de l’éducation nationale relèvent du ministère de l’Éducation nationale. Le programme 143 Enseignement technique agricole relève du ministère de l’agriculture, de l’agro-alimentaire et de la souveraineté alimentaire.

En loi de finances initiale (LFI) pour 2025, la mission était dotée de 88,65 milliards d’euros en autorisations d’engagement (AE) et de 88,64 milliards d’euros en crédits de paiement (CP) (hors fonds de concours et attributions de produits). Au total, 87,69 milliards d’euros en AE et 87,75 milliards d’euros en CP ont été consommés, soit près de 99 % des AE et des CP ouverts en loi de finances initiale (hors fonds de concours et attributions de produits).

PrÉvision et exÉcution 2025

(hors fonds de concours et attributions de produits)

(en millions d’euros, en pourcentages)

Source : commission des finances d’après le rapport annuel de performances pour 2025.

La période des services votés n’a pas entraîné d’économies structurelles selon la Cour des Comptes, du fait de sa courte durée et de la rigidité des dépenses de la mission, qui sont principalement des dépenses de personnel. Dans la LFI pour 2025, les dépenses de titre 2 représentaient 83,22 milliards d’euros (dont 58,89 millions d’euros hors CAS Pensions), soit près de 94 % du total des crédits. Au total, 82,48 millions d’euros ont été consommés (dont 58,82 millions d’euros hors CAS Pensions), ce qui correspond à un taux de consommation de 99 %. Comme le souligne la Cour des Comptes, « le principal enjeu de gestion de la mission est donc le pilotage de la masse salariale et la gestion des ressources humaines » ([210]).

Une exécution des crédits de l’éducation nationale renduE complexe par des lacunes dans la programmation

Les crédits de l’Éducation nationale représentent 86,94 milliards d’euros d’AE et 86,93 milliards d’euros de CP dans la LFI pour 2025, soit 98 % des AE et des CP ouverts sur la mission par la LFI pour 2025 (hors fonds de concours et attributions de produits). Ils représentent la même proportion de crédits exécutés, qui correspond à un montant de 86 milliards d’euros en AE et de 86,06 milliards d’euros en CP.

Lors du Printemps de l’évaluation 2025, le rapporteur spécial avait exprimé des préoccupations sur la budgétisation de la formation, joignant ses critiques à celle du Sénat et de la Cour des Comptes. Les crédits relatifs à la formation initiale et continue sont rassemblés au sein des actions 4 du programme 140, 10 du programme 141 et 10 du programme 139. La sous-exécution des crédits de formation, dénoncée en 2024, a perduré en 2025 : sur les 1,83 milliard d’euros prévus par la LFI pour 2025 pour ces trois actions, seuls 640,8 millions d’euros ont été consommés, ce qui représente 35 % des crédits programmés. Toutefois, à compter du projet de loi de finances pour 2026, la programmation a été ajustée (à 723,8 millions d’euros), pour répondre aux critiques émises.

Le rapporteur spécial se félicite que le Gouvernement ait enfin pris en compte les alertes du Parlement et de la Cour des Comptes. Toutefois, il l’invite à aller plus loin dans l’amélioration de l’information fournie au Parlement. En effet, à ce jour, la maquette budgétaire ne distingue pas les crédits alloués à la formation initiale des crédits alloués à la formation continue et il conviendrait de créer des sous-actions pour chacun de ces deux types de formation, comme le propose la Cour des Comptes. Ce flou quant à la répartition des crédits alloués à la formation initiale et continue des enseignants « réduit […] les capacités de suivi des moyens réellement engagés au regard des efforts programmés » et « est d’autant plus préjudiciable que la réforme de la formation initiale des enseignants devrait être amorcée à la rentrée 2026 » ([211]).

le programme 140 Enseignement scolaire public du premier degrÉ

● Le programme 140 Enseignement scolaire public du premier degré porte principalement les crédits de personnel de l’enseignement public du premier degré. En LFI pour 2025, il était doté de 27,47 milliards d’euros en AE comme en CP (hors fonds de concours et attributions de produits).

Le montant total des crédits disponibles au cours de l’année 2025 a été porté à 27,55 milliards d’euros en AE et à 27,56 milliards d’euros en CP (hors fonds de concours et attributions de produits). Cette évolution correspond à une augmentation de moins de 0,4 % des AE et des CP. Le programme a connu, en 2026, plusieurs mouvements de crédits détaillés dans le graphique ci-après.

De la LFI À l’exÉcution POUR LES CRÉDITS DE PAIEMENT DU PROGRAMME 140

en 2025

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après le rapport annuel de performances pour 2025.

● Le plus important mouvement de crédits a été un mouvement d’augmentation de crédits, qui a été réalisé par le décret du 6 décembre 2025. Ce décret a procédé à un virement de 67,05 millions d’euros en AE et en CP sur le titre 2, qui correspond à un redéploiement de crédits en provenance du programme 139 pour assurer la bonne exécution de la paye de fin d’année. Le décret de virement a annulé au total 86 millions d’euros sur le programme 139 pour les redéployer, non seulement en direction du programme 140, mais aussi en direction du programme 214, là aussi pour assurer la bonne exécution de la paye de fin d’année ([212]).

Le rapporteur spécial considère que cette mesure traduit un mauvais calibrage initial des crédits du programme 214 et du programme 140. Il juge hautement problématique que le ministère doive, en cours d’année, trouver une solution pour assurer la paye des enseignants du premier degré : dans un contexte de crise d’attractivité du métier d’enseignant, il s’agit d’un très mauvais signal envoyé à des personnels dont l’action est essentielle pour enrayer la baisse du niveau scolaire des élèves et qui sont parfois les acteurs du seul service public qui reste en zone rurale. À ce titre, il appelle le Gouvernement à recalibrer, dans le cadre de la préparation du projet de loi de finances pour 2027, le montant des crédits des différents programmes, afin d’éviter d’avoir à réaliser par décret des mouvements de crédits qui échappent, par définition, au débat parlementaire et au vote de la représentation nationale.

Le plus important mouvement d’annulation des crédits a été réalisé par la loi de fin de gestion pour 2025 ([213]), qui a annulé 8,16 millions d’euros en AE et 2,96 millions d’euros en CP sur la réserve de précaution des crédits hors titre 2.

● En ce qui concerne la consommation des crédits, on constate que 27,35 milliards d’euros d’AE et 27,36 milliards d’euros de CP ont été consommés (hors fonds de concours et attributions de produits), ce qui correspond à un taux d’exécution de près de 100 % des AE et des CP ouverts en LFI.

Le projet de loi propose l’annulation de 197 millions d’euros en AE comme en CP sur le programme, après que 2,83 millions d’euros d’AE et 3,34 millions d’euros de CP ont fait l’objet d’un report de l’année 2025 vers l’année 2026 (fonds de concours inclus) ([214]).

● En LFI pour 2025, le plafond d’emplois du programme était fixé à 341 540 ETPT (équivalents temps plein travaillé) et il a été exécuté à plus de 99 % (339 740,9 ETPT). Lors des débats sur le projet de loi de finances, la réduction des emplois prévue initialement, qui était de – 3 155 ETP (équivalent temps plein), avait été amoindrie et le schéma d’emplois prévu par la LFI pour 2025 était finalement de – 470 ETP. Au total, le schéma d’emplois constaté en fin de gestion correspond à – 747 ETP, soit un écart de 277 ETP par rapport au schéma d’emplois prévue par la LFI. Cette situation s’explique par le fait que les entrées (qui correspondent principalement à la titularisation des enseignants stagiaires lauréats de concours de la session 2024 et au recrutement d’enseignants contractuels) ont été inférieures aux sorties (qui correspondent principalement à la titularisation des enseignants stagiaires et aux départs en retraite). Il y a eu 18 961 entrées contre 19 708 sorties. La Cour des comptes déplore que, sur l’ensemble de la mission, le total des sorties ait été mal estimé et considère qu’« un affinement de l’estimation des effectifs réels de départs en retraite, en lien avec les régimes de retraite et leurs évolutions, serait nécessaire pour améliorer l’exécution du schéma d’emplois » ([215]). Le rapporteur spécial fait sienne cette préconisation : il est illogique qu’un Gouvernement ne prenne pas en compte l’effet de ses réformes sur les personnels !

Le Programme 141 Enseignement scolaire public du second degrÉ

● Le programme 141 Enseignement scolaire public du second degré porte principalement les dépenses de personnel de l’enseignement public du second degré. En LFI pour 2025, il était doté de 39,45 milliards d’euros en AE comme en CP (hors fonds de concours et attributions de produits). Le montant total des crédits disponibles au cours de l’année 2025 a été réduit à 39,39 milliards d’euros en AE comme en CP (hors fonds de concours et attributions de produits). Cette évolution correspond à une réduction de moins de 0,2 % des AE et des CP. Le programme a connu, en 2025, plusieurs mouvements de crédits, détaillés dans le graphique ci-après :

De la LFI À l’exÉcution POUR LES CRÉDITS DE PAIEMENT DU PROGRAMME 141

en 2025

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après le rapport annuel de performances pour 2025.

● Le plus important mouvement de crédits (tous types de mouvements confondus) a été réalisé par le décret d’annulation du 25 avril 2025 ([216]) qui a annulé 35 millions d’euros en AE comme en CP. Il s’agissait de crédits hors titre 2 de la réserve de précaution constituée en début d’année et de crédits ayant fait l’objet d’un surgel en avril 2025. La consommation des crédits s’est élevée à 38,97 milliards d’euros en AE et en CP (hors fonds de concours et attributions de produits). Le taux d’exécution des AE et des CP ouverts en LFI est donc de près de 99 %.

Le présent projet de loi propose l’annulation de 402,51 millions d’euros en AE et de 402,35 millions d’euros en CP sur le programme, après que 9,6 millions d’euros d’AE et 10,21 millions d’euros de CP ont fait l’objet d’un report de l’année 2025 vers l’année 2026 (fonds de concours inclus) ([217]).

● En LFI pour 2025, le plafond d’emplois du programme était fixé à 451 082,83 ETPT et il a été exécuté à plus de 99 % (450 028,58 ETPT). Lors des débats sur le projet de loi de finances, la réduction des emplois prévue initialement, qui était de – 180 ETP, avait fait place à un schéma d’emplois positif à + 324 ETP. Au total, le schéma d’emplois constaté en fin de gestion correspond à – 114 ETP. Cette situation s’explique par le fait que les entrées (20 331) ont été inférieures aux sorties (20 445).

Le programme 230 Vie de l’ÉlÈve

● Le programme 230 Vie de l’élève finance les actions et moyens qui contribuent, en complément des enseignements, à faire respecter l’école, à améliorer le climat scolaire, à promouvoir la santé des élèves et à améliorer leur qualité de vie. En LFI pour 2025, il était doté de 8,11 milliards d’euros en AE et de 8,12 milliards d’euros en CP (hors fonds de concours et attributions de produits). Le montant total des crédits disponibles au cours de l’année 2025 a été réduit à 7,99 milliards d’euros en AE comme en CP, ce qui correspond à une baisse de 1,5 % des AE et de 1,6 % des CP. Le programme a connu, en 2025, les mouvements de crédits détaillés dans le graphique ci-après.

De la LFI À l’exÉcution POUR LES CRÉDITS DE PAIEMENT DU PROGRAMME 230

en 2025

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après le rapport annuel de performances pour 2025.

● Le plus important mouvement de crédit (tous types de mouvements confondus) a été réalisé par la loi de finances de fin de gestion pour 2025 qui a annulé 72,21 millions d’euros en AE et 83,04 millions d’euros en CP. Au total, en ce qui concerne la consommation des crédits, on constate que 7,96 milliards d’euros d’AE et 7,95 milliards d’euros de CP ont été consommés (hors fonds de concours et attributions de produits). Le taux d’exécution est d’environ 98 % des AE et des CP ouverts en LFI.

Le présent projet de loi propose l’annulation de 28,81 millions d’euros en AE et de 30,04 millions d’euros en CP sur le programme, après que 2,74 millions d’euros d’AE et 7,64 millions d’euros de CP ont fait l’objet d’un report de l’année 2025 vers l’année 2026 (fonds de concours inclus) ([218]).

● Le programme porte des crédits de personnel qui rémunèrent notamment les personnels administratifs et techniques, les AESH (accompagnants des élèves en situation de handicap), les AED (assistants d’éducation) et les personnels éducatifs et médico-sociaux. En LFI pour 2025, le plafond d’emplois du programme était fixé à 124 815 ETPT. La consommation d’emplois en 2025 s’est établie à 122 022,95 ETPT, soit 97,8 % du plafond d’emplois prévu en LFI pour 2025. En ce qui concerne le schéma d’emplois, le projet de loi de finances prévoyait une augmentation de + 2 000 ETP d’AESH. Suite aux débats parlementaires, le plafond d’emplois du programme 230 est passé à 2 170 ETP. Au total, le schéma d’emplois constaté en fin de gestion correspond à 2 643 ETP. Cette augmentation est due à l’accroissement des besoins d’accompagnement des élèves en situation de handicap sur la pause méridienne, provoqué par la mise en œuvre de la loi du 27 mai 2024 dite loi « Vial » ([219]). Cette loi met à la charge de l’État l’accompagnement humain des élèves en situation de handicap durant le temps de pause méridienne dans les écoles et établissements scolaires publics et privés sous contrat afin de favoriser la continuité de l’accompagnement des élèves en situation de handicap et de faciliter leur accès au service de restauration scolaire.

Le programme 139 Enseignement privÉ du premier et du second degrÉs

● Le programme 139 Enseignement privé du premier et du second degrés porte principalement les crédits de personnel des établissements privés sous contrat du premier et du second degrés. Il était doté, en LFI pour 2025, de 8,92 milliards d’euros en AE comme en CP (hors fonds de concours et attributions de produits). Le montant total des crédits disponibles a été réduit au cours de l’année 2025 à 8,82 milliards d’euros en AE et en CP (hors fonds de concours et attributions de produits), ce qui correspond à une réduction d’environ 1 % des AE et des CP. Le programme a connu, en 2025, les mouvements de crédits détaillés dans le graphique ci-dessous.

De la LFI À l’exÉcution POUR LES CRÉDITS DE PAIEMENT DU PROGRAMME 139

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après le rapport annuel de performances pour 2025.

● Le plus important mouvement de crédits a été réalisé par le décret de virement du 6 décembre 2025 qui a annulé 86 millions d’euros de crédits de titre 2 en AE et en CP pour les réallouer aux programmes 140 et 214 dans le but d’assurer la bonne exécution de la paie en décembre 2025.

Au total, en ce qui concerne la consommation des crédits, on constate que 8,81 milliards d’euros d’AE et de CP ont été consommés (hors fonds de concours et attribution de produits). Le taux d’exécution des AE et des CP ouverts en loi de finances initiale est donc de près de 99 %. Le présent projet de loi propose l’annulation de 3,99 millions d’euros en AE et de 4,25 millions d’euros en CP sur le programme, après que 0,13 million d’euros d’AE et de CP ont fait l’objet d’un report de l’année 2025 vers l’année 2026 (fonds de concours inclus) ([220]).

● En LFI pour 2025, le plafond d’emplois du programme était fixé à 132 606,92 ETPT. La consommation d’emplois en 2025 s’est établie à 130 515,54 ETPT, soit plus de 98 % du plafond d’emplois prévu en LFI. Lors des débats sur le projet de loi de finances, la réduction des emplois prévue initialement, qui était de – 700 ETP, avait été amoindrie et le schéma d’emplois prévu par la LFI pour 2025 était finalement de – 59 ETP. Au total, le schéma d’emplois constaté en fin de gestion correspond à + 7 ETP. Cette situation s’explique par le fait que les entrées (9 328) ont été supérieures aux sorties (9 321).

Le Programme 214 Soutien de la politique de l’Éducation nationale

● Le programme 214 Soutien de la politique de l’éducation nationale porte les ressources nécessaires aux fonctions support du ministère de l’éducation nationale, ainsi que les subventions pour charges de service public de plusieurs opérateurs tels que le Centre national d’enseignement à distance (CNED), l’Office national d’information sur les enseignements et les professions (Onisep) et le Réseau Canopé (qui prend en charge la formation des enseignants au numérique et par le numérique).

En LFI pour 2025, il était doté de 2,99 milliards d’euros en AE et de 2,97 milliards d’euros en CP (hors fonds de concours et attributions de produits). Le montant total des crédits disponibles a été porté à 3,31 milliards d’euros en AE et 3,01 milliards d’euros en CP en cours d’exécution (hors fonds de concours et attributions de produits), ce qui correspond à une augmentation de près de 11 % des AE et de plus de 1 % des CP. Le programme a connu, en 2025, les mouvements de crédits suivants résumés dans le graphique ci-dessous.

De la LFI À l’exÉcution POUR LES CRÉDITS DE PAIEMENT DU PROGRAMME 214

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après le rapport annuel de performances pour 2025.

● Le principal mouvement de crédits en cours d’exécution a été réalisé par la loi de finances de fin de gestion pour 2025. Celle-ci a annulé 56,16 millions d’euros en AE et 41,93 millions d’euros en CP correspondant à des crédits hors titre 2 (qui étaient en grande partie des crédits de la réserve de précaution). Il convient de souligner qu’en sens inverse, un mouvement non négligeable d’augmentation des crédits avait eu lieu auparavant en cours de gestion : le décret de virement du 6 décembre 2025 a alloué 21,54 millions d’euros de crédits de titre 2 en AE et en CP, comme vu supra.

Au total, en ce qui concerne la consommation des crédits, on constate que 2,91 milliards d’euros d’AE et 2,96 milliards d’euros de CP ont été consommés (hors fonds de concours et attributions de produits). Le taux d’exécution représente près de 98 % du total des AE ouvertes en LFI et près de 100 % des CP ouverts en LFI.

Le présent projet de loi propose l’annulation de 26,94 millions d’euros en AE et de 21,26 millions d’euros en CP sur le programme, après que 367,2 millions d’euros en AE et 24,82 millions d’euros en CP ont fait l’objet d’un report de l’année 2025 vers l’année 2026 (fonds de concours inclus) ([221]).

● Le programme comprend notamment les dépenses de personnel relatives à l’administration centrale et déconcentrée. En LFI pour 2025, le plafond d’emplois du programme était fixé à 28 941 ETPT. La consommation d’emplois pour 2025 s’établit à 27 453,28 ETPT, soit près de 95 % du plafond d’emplois prévu en LFI. Le schéma d’emplois prévu par la LFI pour 2025 était de + 35 ETP. Au total, le schéma d’emplois constaté en fin de gestion correspond à + 55 ETP, soit un écart de 20 ETP par rapport au schéma d’emplois prévu par la LFI, ce qui est lié au fait qu’une autorisation complémentaire de recrutement a été accordée en cours d’année.

une ExÉcution des crÉdits du programme 143 Enseignement technique agricole qui n’est pas À la hauteur des ambitions du gouvernement

● Le programme 143 Enseignement technique agricole porte principalement les crédits de personnel de l’enseignement agricole public et privé sous contrat. En LFI pour 2025, il était doté de 1,71 milliard d’euros en AE comme en CP ([222]), soit 2 % des AE et des CP de la mission. Il représente une proportion similaire des crédits exécutés, qui correspond à un montant de 1,69 milliard d’euros en AE comme en CP et le taux d’exécution est de plus de 98 % par rapport à la LFI pour 2025, pour les AE comme pour les CP.

Le montant total des crédits disponibles au cours de l’année 2025 a été réduit à 1,7 milliard d’euros en AE comme en CP, soit une réduction de moins de 1 % des AE et des CP. Le programme a connu en 2025 plusieurs mouvements de crédits détaillés dans le graphique ci-après :

De la LFI À l’exÉcution POUR LES CRÉDITS DE PAIEMENT DU PROGRAMMe 143

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après le rapport annuel de performances pour 2025.

● Le principal mouvement de crédits en cours d’exécution a été réalisé par le décret de virement du 3 décembre 2025 qui a annulé 7,75 millions d’euros de crédits de titre 2 en AE comme en CP pour les réallouer à d’autres programmes relevant du ministère de l’agriculture, de l’agro-alimentaire et de la souveraineté alimentaire.

Le présent projet propose l’annulation de 13,92 millions d’euros en AE et de 13,09 millions d’euros en CP sur le programme, après que 1,24 million d’euros de CP a été reporté sur 2026 (aucun report d’AE n’a été effectué) ([223]).

● Le plafond d’emplois était fixé à 15 872 ETPT en LFI pour 2025 et la consommation d’emplois en 2025 s’est établie à 15 622,60 ETPT, soit 98 % du plafond d’emplois prévu en LFI. La Cour des Comptes a relevé que, si le ministère de l’éducation nationale a achevé en 2024 de basculer du hors titre 2 vers le titre 2 et de placer sous plafond d’emplois l’ensemble des AESH en 2024, le processus est arrêté au ministère de l’agriculture, de l’agro-alimentaire et de la souveraineté alimentaire. Si le transfert sur le titre 2 de la totalité des AESH était inscrit dans la LFI pour 2025 et représentait 223 ETPT, seuls 24,2 ETPT (11 % des emplois prévus) ont été placés sous plafond d’emploi et basculés sur le titre 2. Les AESH qui n’ont pas bénéficié de cette bascule restent rémunérés sur des crédits d’intervention et ne sont pas inclus dans le plafond d’emplois. Plus encore, pour l’exercice 2026, aucun transfert d’AESH en CDD sur le titre 2 n’est envisagé ([224]). Or le transfert sur le titre 2 des AESH permet de les faire bénéficier d’un CDI et donc d’assurer plus de stabilité à des personnels qui sont indispensables pour la réussite de l’école inclusive. Le rapporteur spécial demande donc que le Gouvernement reprenne, dans la loi de finances pour 2027, cet effort.

Le schéma d’emplois prévu par la LFI pour 2025 (qui a été exécuté) prévoyait la suppression de 45,12 ETP. Le rapporteur spécial tient à souligner la contradiction entre ce schéma d’emplois et les ambitions portées par la loi d’orientation agricole du 24 mars 2025 ([225]) dont l’article 7 prévoit d’augmenter d’ici 2030 de 30 % par rapport à 2022 le nombre d’élèves et d’étudiants dans les formations de l’enseignement agricole technique qui préparent aux métiers de l’agriculture et de l’agroalimentaire.

*

gestion des finances publiques M. Philippe Juvin, rapporteur général

SOMMAIRE

1. I. le programme 156 gestion fiscale et financiÈre de l’État et du secteur public local
2. II. le programme 302 facilitation et sÉcurisation des Échanges
3. III. le programme 218 conduite et pilotage des politiques Économiques et financiÈres

La mission Gestion des finances publiques, composée de trois programmes présentés par ordre d’importance budgétaire, porte les politiques publiques relatives au recouvrement des recettes et au paiement des dépenses de l’État, des fonctions de conseil, de contrôle et d’animation de politiques ministérielles et interministérielles, ainsi que les activités douanières :

– le programme 156 Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local, mis en œuvre par les services de la direction générale des finances publiques (DGFiP), retrace les moyens consacrés aux opérations de recettes de l’État et des collectivités territoriales, au paiement des dépenses publiques et à la tenue des comptes publics ;

– le programme 302 Facilitation et sécurisation des échanges regroupe les moyens de la direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI) ;

– le programme 218 Conduite et pilotage des politiques économiques et financières porte les crédits du secrétariat général des ministères économiques et financiers (SGMEF), des cabinets ministériels ainsi que de diverses directions et agences qui leur sont rattachées.

La loi de finances initiale (LFI) pour 2025 a doté la mission Gestion des finances publiques de 10 952,7 millions d’euros en autorisations d’engagement (AE) et 10 859,3 millions d’euros en crédits de paiement ([226]) (CP). Par rapport à 2024, la baisse des CP est limitée à – 0,4 %.

En 2025, les crédits de la mission ont été exécutés à hauteur de 10 762,8 millions d’euros en AE et 10 695,1 millions d’euros en CP. Ils progressent respectivement de 107,6 millions d’euros (+ 1,11 %) et de 99,9 millions d’euros (+ 0,94 %) entre 2024 et 2025.

Le taux d’exécution des crédits de la mission par rapport à l’autorisation donnée par la loi de finances pour 2025 s’élève à 98,27 % en AE et 98,49 % en CP ; il atteint 97,97 % (AE) et 98,45 % (CP) des crédits ouverts au long de l’exercice, une fois pris en compte les reports, annulations et autres mouvements.

ExÉcution DES CRÉDITS 2025 – Mission GESTION des finances publiques

(en millions d’euros ; en pourcentage)

Source : commission des finances, d’après le rapport annuel de performances (RAP) annexé au projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2025.

(1) Hors crédits ouverts par voie de fonds de concours et attributions de produits.

● En loi de finances initiale pour 2025, les dépenses ([227]) de personnel s’élevaient à 8 845,93 millions d’euros en CP. En exécution, elles atteignent 8 685,99 millions d’euros (– 1,80 %), en hausse de 1,16 % par rapport à 2024.

● Dans la continuité de la baisse du plafond d’emplois des exercices précédents, la loi de finances initiale avait prévu des réductions de – 515 équivalents temps plein (ETP). Le schéma d’emplois a été exécuté à un niveau proche de sa cible en 2025.

SCHÉMA D’EMPLOI DE LA MISSION GESTION DES FINANCES PUBLIQUES

Source : Cour des comptes, note d’exécution budgétaire 2025.

La gestion de la masse salariale constitue le principal enjeu d’exécution de la mission, compte tenu du poids des dépenses de personnel, qui représentent 81,2 % des dépenses en 2025, contre 79,1 % en 2024. Par ailleurs, comme les années précédentes, des crédits disponibles de personnel (en raison d’une surbudgétisation initiale) ont été redéployés par fongibilité afin de financer certaines dépenses d’investissement et de fonctionnement sous-budgétées au sein de la mission.

● En loi de finances initiale pour 2025, les dépenses de fonctionnement s’élevaient à 1 694,1 millions d’euros en CP. En exécution, elles atteignent 1 709,4 millions d’euros (+ 0,9 %), en baisse de 2,05 % par rapport à 2024. Elles représentent 16 % des dépenses globales de la mission en 2025.

● En loi de finances initiale pour 2025, les dépenses d’investissement s’élevaient à 292,29 millions d’euros en AE et 290,3 millions d’euros en CP. En exécution, seuls 258,7 millions d’euros en AE (– 11,5 %) et 227,3 millions d’euros en CP (– 21,72 %) ont été consommés. Les AE et CP sont en baisse, respectivement, de 2,92 % et 8,85 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2024 ([228]). En exécution, ils représentent 2,12 % des dépenses globales de la mission.

Les dépenses d'investissement ont constitué une variable d’ajustement importante face à la rigidité des dépenses de personnel et à la progression des frais de fonctionnement.

ExÉcution DES CRÉDITS AllouÉs À la Mission GESTION des finances publiques par nature de DÉpense en 2025

(en millions d’euros ; en pourcentage)

Source : commission des finances, d’après le rapport annuel de performances (RAP) annexé au projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2025.

● En réponse à une demande formulée par la Cour des comptes, les crédits reportés sur l’exercice 2025 sont très inférieurs à ceux reportés sur 2024 ([229]) et à la moyenne des cinq exercices précédents. Ils s’élèvent à 95,5 millions d’euros en AE et 75,8 millions d’euros en CP. Le programme 156 est destinataire de 68 % des reports en AE et 57 % des reports en CP.

● Les transferts et annulations de crédits en cours de gestion se sont établis à près de 48,95 millions d’euros, la loi de finances de fin de gestion a annulé 55,8 millions d’euros en AE et 66,1 millions d’euros en CP et il est proposé par le projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2025 ([230]) d’annuler 140,95 millions d’euros en AE et 115,87 millions d’euros en CP.

Passage de la lfi au PLRG pour 2025 À l’Échelle de la mission

Gestion des finances publiques

(crédits de paiement, en millions d’euros)

Source : commission des finances, à partir du rapport annuel de performances annexé au projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2025.

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, à partir du rapport annuel de performances annexé au projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2025.

le programme 156 gestion fiscale et financiÈre de l’État et du secteur public local

En 2025, 8 025,2 millions d’euros en AE et 8 001,3 millions d’euros en CP ont été consommés sur le programme 156, soit un taux d’exécution de 98,1 % en AE et de 98,3 % en CP par rapport à la prévision de la loi de finances initiale pour 2025.

Lors de l’élaboration du budget, des économies devaient être trouvées sur les dépenses dites « inéluctables » ([231]) afin de compenser les dépenses exceptionnelles et les mesures nouvelles. Le programme avait dégagé 243,5 millions d’euros de réduction (197 millions d’euros de réduction d'effectifs et 45,8 millions d’euros de réduction des budgets d'affranchissement et d’immobilier) ([232]).

● Les dépenses exceptionnelles et les charges pérennes nouvelles affichent une progression de 318 millions d’euros en 2025 (contre + 366 millions d’euros en 2024). Ces dotations ont été allouées à plus de 70 % à la DGFiP et sont constituées à 83 % de dépenses de personnel, une hausse directement imputable au relèvement du taux de cotisation au CAS Pensions.

ExÉcution DES CRÉDITS DU PROGRAMME 156 EN 2025

par rapport À la loi de finances initiale

(en millions d’euros ; en pourcentage)

Source : commission des finances, d’après le rapport annuel de performances (RAP) annexé au projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2025.

(1) Hors crédits ouverts par voie de fonds de concours et attributions de produits.

● Les crédits exécutés en 2025 progressent de 25,1 millions d’euros en AE (+ 0,31 %) et de 42,1 millions d’euros en CP (+ 0,53 %) par rapport à l’exécution 2024.

● Les dépenses de personnel atteignent 6 811,9 millions d’euros en CP. Elles sont en sous-exécution de 136,6 millions d’euros ([233]) par rapport aux crédits votés en raison d’une surbudgétisation initiale. Les dépenses de titre 2 augmentent de + 1,01 % par rapport à 2024 en raison de la revalorisation du taux de contribution employeur du CAS Pensions au 1er janvier 2025.

La documentation budgétaire fait état de moindres dépenses de personnel sur les mesures catégorielles, les dépenses exceptionnelles et sur le GVT « solde » ([234]), ce qui a permis de procéder à des mouvements de crédits par le biais de la fongibilité asymétrique ; ainsi 60 millions d’euros d’excédents structurels de dépenses de personnel du programme 156 ont été réorientés vers le financement des dépenses informatiques ([235]) et de fonctionnement.

La Cour des comptes invite à corriger la tendance structurelle à la « sur-budgétisation du titre 2 » du programme 156 par le rebasage des dépenses informatiques, qui bénéficient systématiquement des opérations de fongibilité asymétrique.

En outre, la sous-consommation des plafonds d’emplois votés a pour effet de contourner l’autorisation accordée par le Parlement. La loi de finances initiale pour 2025 prévoyait, dans la continuité des exercices précédents, une baisse de – 550 ETP pour le programme 156 ([236]). En 2025, 541 ETP ont été supprimés.

Il serait souhaitable de procéder à la mise en cohérence du plafond des autorisations d’emplois conformément à l’article 12 ([237]) de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2023-2027 qui limite à 1 % l’écart entre le plafond d’emplois autorisés et l’exécution. En 2025, cet écart atteint 1,7 %, un niveau qui excède la simple vacance « frictionnelle ».

● Les dépenses hors titre 2 du programme 156 s’élèvent à 1 189,4 millions d’euros de CP (– 2,15 % par rapport à 2024).

– Les crédits votés des dépenses de fonctionnement s’élèvent, en 2025, à 1 092,2 millions d’euros en AE et 1 039 millions d’euros en CP. En exécution, les AE atteignent 1 070,3 millions d’euros (– 21,89 millions d’euros), en baisse de 5,5 % par rapport à 2024. En exécution, les CP atteignent 1 051,1 millions d’euros (+ 12,07 millions d’euros), en baisse de 2,8 % par rapport à 2024.

Les CP exécutés des dépenses informatiques se sont élevés à 451,6 millions d'euros (+ 10 % par rapport à la prévision), en baisse de 3,3 % comparé à l’exécution 2024. Le financement des priorités informatiques a été opéré via la fongibilité asymétrique.

La DGFiP a réalisé des économies sur les dépenses immobilières qui ont baissé en exécution de 4,7 % par rapport à 2024 (réduction du parc immobilier de près de 66 000 m² en 2025 et report de petits travaux au sein du réseau de la DGFiP). Ce recul est moins prononcé que la contraction de 14,3 % des crédits de la loi de finances initiale.

– Les crédits prévus en LFI pour les dépenses d’investissement s’établissent, en 2025, à 142,3 millions d’euros en AE et 149,5 millions d’euros en CP. Les crédits exécutés atteignent 142,4 millions d’euros (+ 64 000 euros) en AE et 137,8 millions d’euros (– 11,7 millions d’euros) en CP. Le niveau des AE consommées est presque équivalent à celui de leur prévision initiale tandis que les CP affichent une sous-consommation de 7 %.

Les dépenses informatiques constituent 70 % des dépenses d’investissement. La DGFiP accorde une priorité à l’objectif de résorption de la « dette technique », inscrit dans le contrat d’objectifs et de moyens 2023-2027 de la direction et à la poursuite de projets informatiques structurants. Leur exécution est en deçà des prévisions initiales (– 10 millions d’euros en AE et en CP) mais elle progresse par rapport à 2024 (+ 9 % en AE et + 8 % en CP).

Les dépenses en immobilier sont aussi en sous-exécution de 3 % par rapport à la programmation du fait de la baisse des achats de matériels (dispositif d’optimisation des dépenses et des achats).

● Les restes à payer du programme 156 ont augmenté de 88,69 % depuis 2019. Au 31 décembre 2025, ils s’établissent à 1 008,2 millions d’euros, soit une hausse de 25,6 millions d’euros par rapport à 2024. Des travaux d’inventaire de la DGFiP doivent en préciser le détail à la Cour des Comptes.

Les restes à payer correspondent essentiellement à des dépenses informatiques et immobilières. Sur l’ensemble de la mission, leur montant ([238]) s’établit à 1 581,6 millions d’euros, en hausse de 4,5 % par rapport à 2024. Il convient de souligner leur croissance continue, qui rigidifie la dépense pour les prochains exercices budgétaires.

le programme 302 facilitation et sÉcurisation des Échanges

En 2025, 1 771,4 millions d’euros en AE et 1 728,8 millions d’euros en CP du programme 302 ont été consommés, soit un taux d’exécution de 99 % en AE et de 98 % en CP par rapport à la prévision de la loi de finances initiale pour 2025.

ExÉcution DES CRÉDITS DU PROGRAMME 302 EN 2025

par rapport À la loi de finances initiale

(en millions d’euros ; en pourcentage)

Source : commission des finances, d’après le rapport annuel de performances (RAP) annexé au projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2025.

(1) Hors crédits ouverts par voie de fonds de concours et attributions de produits.

● Les crédits exécutés en 2025 progressent de 59,5 millions d’euros en AE (+ 3,5 %) et de 42,1 millions d’euros en CP (+ 3,3 %) par rapport à l’exécution 2024.

● Les dépenses de personnel atteignent 1 343,6 millions d’euros en CP. Elles sont en sous-exécution de 27,3 millions d’euros ([239]) par rapport aux crédits votés. Le programme 302 a été renforcé de 45 ETP, alloués dans le cadre du plan de lutte contre la fraude.

En 2025, une sur-provision de 6,5 millions d’euros pour payer les jours de Compte-Epargne-Temps à la suite des Jeux Olympiques a permis à la DGDDI d’augmenter la fongibilité asymétrique à 7,8 millions d’euros (contre 2,4 millions d’euros en 2024).

● Les crédits d’investissement ont été fortement sous-exécutés et sont en baisse de 9 % en AE et de 25 % en CP pour les dépenses d’immobilier et d’informatique.

La Cour des Comptes relève que les dépenses de fonctionnement et d’investissement en informatique bénéficient de redéploiements de crédits au sein du programme et que, suivant la DGDDI, leur sous-exécution s’explique par le reclassement en cours de gestion de dépenses de « titre 5 » en dépenses de « titre 3 » ([240]). Afin d'optimiser l'imputation budgétaire et renforcer la programmation par nature des dépenses, des travaux de fiabilisation sont engagés au sein de la DGDDI.

● Les dépenses « métier » de la DGDDI, dédiées aux moyens de surveillance terrestres, aériens et maritimes ainsi qu'au renouvellement du parc automobile, affichent une sur-exécution de plus de 6 millions d’euros et une progression de 52 % en AE et de 29 % en CP par rapport à la loi de finances pour 2025.

En fin de gestion 2025, deux vedettes garde-côtes ont été acquises pour un montant total de 30,3 millions d’euros en AE et de 5,2 millions d’euros en CP. Alors que l’achat d’une seule vedette avait été budgété, la dépense supplémentaire a été financée en raison du décalage du projet de modernisation du système de mission des hélicoptères ([241]). Ainsi le programme a bénéficié de crédits redéployés par le biais de la fongibilité asymétrique pour 7,8 millions d’euros.

● Les dépenses d’intervention ([242]) exécutées en 2025 progressent de 15 % en AE (68,7 millions d’euros) et 17 % en CP (70,1 millions d’euros). Cette augmentation s’explique principalement par le versement à la Commission européenne de 21,5 millions d’euros au titre des mises à disposition tardives de droits de douane, alors que la DGDDI avait estimé leur provision à hauteur de 4,3 millions d’euros, inscrite en loi de finances.

● Les restes à payer du programme 302 sont en hausse de 17 % en 2025, ce qui s’explique par les engagements pluriannuels liés au renouvellement des marchés énergétiques et à l’achat des deux vedettes garde-côtes.

le programme 218 conduite et pilotage des politiques Économiques et financiÈres

En 2025, 966,2 millions d’euros en AE et 964,9 millions d’euros en CP du programme 218 ont été consommés, soit un taux d’exécution presque total de 99 % en AE et de 100 % en CP par rapport à la prévision de la loi de finances initiale pour 2025.

Afin de compenser les dépenses exceptionnelles et les mesures nouvelles (voir supra), le secrétariat général des ministères économiques et financiers avait réalisé 89 millions d’euros d’économies sur le programme 218, dont la suspension de la rénovation du site Vincent Auriol (37,8 millions d’euros), l’interruption de projets informatiques au sein de Tracfin (21 millions d’euros), et la baisse des prix de l'électricité.

Le programme consomme près de la moitié de crédits hors titre 2 : 437 millions d’euros en loi de finances pour 2025 sur un total de 964 millions d’euros.

ExÉcution DES CRÉDITS DU PROGRAMME 218 EN 2025

par rapport À la loi de finances initiale

Source : commission des finances, d’après le rapport annuel de performances (RAP) annexé au projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2025.

(1) Hors crédits ouverts par voie de fonds de concours et attributions de produits.

● Les crédits exécutés en 2025 du programme 218 progressent de 23,03 millions d’euros en AE (+ 2,44 %) et de 1,76 million d’euros en CP (+ 0,18 %) par rapport à l’exécution 2024.

Le schéma d’emplois réalisé sur le programme 218 dépasse la cible prévue en loi de finances initiale pour 2025. Les réductions d’emplois ont été plus significatives (– 57 ETP au lieu de – 10) en raison d’un freinage des recrutements en début d’année et de mouvements importants dans les cabinets ministériels en fin d’année ([243]). Le programme 218 a reçu du programme 302 un virement de fin de gestion de 2,4 millions d’euros de titre 2, des prévisions d’économies n’ayant pu se réaliser (par exemple l’instauration de trois jours de carence en cas d’arrêt maladie qui devait permettre une économie de 1 million d’euros).

● Les dépenses d’investissement du programme sont sous-exécutées par rapport à leur programmation initiale (en baisse de 48 % en AE et de 50,5 % en CP) et sont en recul par rapport à l’exécution de 2024.

Suivant les explications du Secrétariat général du ministère, la Cour des comptes relève qu’une partie des dépenses prévisionnelles d’investissement ont été imputées en cours de gestion 2025 sur des dépenses de fonctionnement ([244]). Ainsi les dépenses d’investissement apparaissent sous-exécutées (en CP : – 24 millions d’euros et – 49,21 % par rapport aux crédits ouverts) et les dépenses de fonctionnement sur exécutées (en CP : + 19,64 millions d’euros et + 105 % par rapport aux crédits ouverts), dont les dépenses informatiques relatives au « SI CHORUS » et au projet Tracfin.

La Cour des comptes souhaiterait que les travaux de fiabilisation de l’imputation budgétaire engagés au sein de la DGDDI soient partagés avec le Secrétariat général pour le programme 218.

*

COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE : GESTION DU PATRIMOINE IMMOBILIER DE L’ÉTAT M. Jean-Paul Mattei, rapporteur spécial

SOMMAIRE

Pages

1. I. Les recettes du compte d’affectation spéciale sont légérement supérieures aux prÉvisions malgré la poursuite de la diminution du nombre de cessions immobilières
2. II. La consommation des crédits de paiement a ÉtÉ inférieure aux prÉvisions de la loi de finances pour 2025 et enregistre son plus faible niveau depuis 2017, confirmant les interrogations sur l’avenir du cas

La mission Gestion du patrimoine immobilier de l’État est constituée par le compte d’affectation spéciale (CAS) Gestion du patrimoine immobilier de l’État.

Créé par l’article 47 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006, ce CAS permet de financer, grâce aux recettes issues de la cession d’actifs immobiliers et des produits de redevances domaniales et loyers perçus par l’État, des projets immobiliers structurants et des dépenses d’entretien lourd au profit des services de l’État et de ses opérateurs.

Il comprend deux programmes, placés sous la responsabilité de la direction de l’immobilier de l’État (DIE) :

– le programme 721 Contribution des cessions immobilières au désendettement de l’État, qui n’est plus abondé depuis 2018 ([245]) ;

– le programme 723 Opérations immobilières et entretien des bâtiments de l’État.

Les recettes du compte d’affectation spéciale sont légérement supérieures aux prÉvisions malgré la poursuite de la diminution du nombre de cessions immobilières

Le CAS retrace en recettes le produit des cessions immobilières de l’État, les redevances des concessions ou autorisations de toute nature, les redevances des logements concédés par l’État dont il est propriétaire, les loyers et indemnités d’occupation, les versements du budget général et les fonds de concours.

Recettes du CAS Gestion du patrimoine immobilier de l’État en 2024 et 2025

(en millions d’euros, en pourcentages)

Source : rapports annuels de performances pour 2024 et 2025.

● S’agissant des cessions immobilières, qui représentent 65 % des ressources du compte, les recettes (239,3 millions d’euros) sont supérieures de 12,6 % aux prévisions de la LFI pour 2025 (+ 39,3 millions d’euros).

La hausse des produits de cessions par rapport à l’an passé (+ 20,1 %) s’explique en partie par le faible montant des recettes de cessions immobilières perçues en 2024 (199,2 millions d’euros), après une année exceptionnelle enregistrée en 2023 (366,7 millions d’euros), du fait des cessions de trois biens rares ([246]) pour un montant total de 176,2 millions d’euros.

En 2025, les recettes retrouvent leur étiage moyen. Trois encaissements ont représenté à eux seuls 35 % des recettes issues des cessions :

– le deuxième versement (40 millions d’euros) ([247]) de la cession du site occupé par l’Institut national de recherche en sciences et technologies du numérique (INRIA) au Chesnay-Rocquencourt ;

– les recettes liées à la cession d’un immeuble de bureaux parisien occupé par le ministère de la culture (21,6 millions d’euros) ;

– et celles provenant de la vente d’un hôtel particulier (Hôtel de Montmorency) situé à Paris (23,1 millions d’euros).

L’exécution 2025 se caractérise néanmoins par l’absence de cessions exceptionnelles contrairement aux années passées, à l’exception de 2020 et 2022, du fait de la réduction des ventes de biens attractifs au fur et à mesure des cessions engagées depuis 2006. Le nombre de biens cédés est ainsi en diminution constante depuis plusieurs années (661 en 2022, 645 en 2023, 534 en 2024 et 532 en 2025).

● S’agissant des redevances et loyers, qui représentent 35 % des ressources, les recettes (123,9 millions d’euros) sont supérieures de 12,6 % aux prévisions de la LFI pour 2025 (110 millions d’euros). Elles sont en légère augmentation par rapport aux années 2024 (119,7 millions d’euros) et 2023 (118,6 millions d’euros), principalement du fait des concessions et autorisations délivrées sur le domaine public et des revenus du domaine militaire, selon la Cour des comptes.

● Les recettes du CAS sont complétées par 2,2 millions d’euros de versements du budget général, qui représentent les contributions d’autres programmes budgétaires au financement d’opérations portées par le CAS. Ils proviennent notamment de remboursements effectués par le ministère des armées dans le cadre de sa participation à un ensemble d’opérations conduites à l’étranger par le ministère de l’Europe et des affaires étrangères.

● Enfin, le CAS s’est vu cette année rattacher 0,6 million d’euros au titre des fonds de concours (– 88,04 %), liés à un reversement effectué dans le cadre de l’opération de rénovation énergétique de la préfecture de la Drôme pour un montant de 0,5 million d’euros.

La Cour des comptes constate dans sa note d’exécution budgétaire que « qu’il s’agisse des versements du budget général ou des fonds de concours, l’exercice 2025 affiche les plus faibles montants enregistrés au cours des dix dernières années. » ([248]).

● Au total, les recettes encaissées en 2025 se sont ainsi avérées supérieures de 7,6 % (+ 25,9 millions d’euros) aux prévisions de la LFI pour 2025, comme en 2023 et 2024.

Cette légère sur-exécution doit néanmoins être remise en perspective avec la tendance structurelle de diminution progressive du nombre de cessions dans un contexte d’épuisement du stock de biens cessibles, et notamment de biens à valeur exceptionnelle. La Cour des comptes relève à ce titre que l’« affaiblissement prévisible des recettes risque de réduire les capacités d’action du CAS alors que les projets, notamment les travaux de gros entretien, doivent désormais intégrer les coûts liés à la rénovation énergétique des bâtiments et à leur adaptation au changement climatique. » ([249]).

La consommation des crédits de paiement a ÉtÉ inférieure aux prÉvisions de la loi de finances pour 2025 et enregistre son plus faible niveau depuis 2017, confirmant les interrogations sur l’avenir du cas

Les recettes du CAS permettent de financer deux grands types d’opérations :

– les opérations structurantes et de cessions (action 11 du programme 723), qui concernent notamment les projets immobiliers (acquisitions, travaux structurants) et les frais accessoires directement liés à la cession d’un bien (organisation matérielle, expertises techniques, honoraires, etc.) ;

– les dépenses d’entretien du propriétaire, c’est-à-dire les opérations qui seraient à la charge du bailleur dans le cadre d’une location de droit commun. Cette catégorie se divise en trois sous-ensembles : les contrôles réglementaires, audits, expertises et diagnostics (action 12), la maintenance préventive et corrective à la charge du propriétaire (action 13) et les dépenses de gros entretien, de réhabilitation, de mise en conformité et de remise en état (action 14).

exÉcution 2025 du programme 723

(en millions d’euros, en pourcentages)

exÉcution 2025 des crédits de paiement du programme 723

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, d’après le rapport annuel de performances pour 2025.

● La consommation des autorisations d’engagement (AE) du programme 723, pour un total de 388,8 millions d’euros (en hausse de près de 45,9 % par rapport à 2024), a été supérieure de près de 29,7 % aux prévisions de la LFI pour 2025. Cette évolution s’explique principalement par l’engagement de deux opérations importantes portées par le ministère de l’Europe et des affaires étrangères et celui de l’enseignement supérieur et de la recherche ([250]).

Cependant, la consommation des crédits de paiements (CP), pour un total de 267,6 millions d’euros (en baisse de 10,3 % par rapport à 2024), a été inférieure de 10,7 % aux prévisions de la LFI pour 2025, atteignant ainsi son montant le plus faible depuis 2017. Ce résultat provient principalement d’une baisse des dépenses sur les opérations structurantes et celles de réhabilitation, occasionnant une augmentation du niveau des restes à payer ([251]).

Par ailleurs, à titre principal le programme 723 a fait l’objet de reports de gestion pour un total de 160 millions d’euros en CP, l’article 21 de la LOLF prévoyant un régime dérogatoire pour les CAS permettant le report des AE et des CP d’une année sur l’autre, à la condition que les montants reportés n’excèdent pas celui du solde du compte en fin d’année.

● Au total, compte tenu de la faible exécution des CP, le solde du CAS enregistre un excédent particulièrement élevé d’un montant de 98,4 millions d’euros, passant ainsi de 764 millions d’euros au 1er janvier 2025 à 862,4 millions d’euros au 31 décembre. Le solde du compte atteint ainsi son niveau le plus élevé depuis 2019. La trésorerie disponible représente dès lors près de deux fois le montant des restes à payer (377,6 millions d’euros) et des AE affectées (66,8 millions d’euros).

● Dans le détail des actions du programme, la consommation des opérations structurantes et de cessions (action 11) s’élève à près de 115 millions d’euros en CP et atteint un niveau supérieur à celui prévu en LFI (+ 15,3 %).

La consommation des AE, qui s’élève à 242,2 millions d’euros en CP, est, quant à elle, nettement supérieure et représente près du double de la prévision de la LFI (+ 142,96 %), toujours en raison des deux projets du ministère de l’Europe et des affaires étrangères et de l’enseignement supérieur et de la recherche, déjà évoqués supra, qui bénéficient au total de 57,4 % des crédits engagés en 2025.

● Les dépenses d’entretien du propriétaire (actions 12, 13 et 14) s’élèvent à 146,5 millions d’euros en AE et 152,6 millions d’euros en CP. Ces montants sont inférieurs aux prévisions de la LFI (– 26,75 % en AE et – 23,7 % en CP) et à l’exécution de l’année précédente (166,3 millions d’euros en AE et 155,9 millions d’euros en CP en 2024), en retrait de l’objectif de la DIE de porter les engagements liés à l’entretien du propriétaire à 200 millions d’euros dès 2024.

Cette diminution tient principalement à la sous-exécution des dépenses de gros entretien et de réhabilitation (action 14), désormais principalement portées par le programme 348 Performance et résilience des bâtiments de l’État et de ses opérateurs ([252]) figurant dans la mission Transformation et fonction publiques. Ces dépenses se sont élevées à 40,6 millions d’euros en AE et 60,4 millions d’euros en CP (– 70,4 % AE et – 56,9 % en CP par rapport à la LFI pour 2025).

● Ces dépenses en retrait sont le signe d’un système qui a, selon la Cour des comptes, « atteint ses limites » ([253]) : plusieurs programmes budgétaires, et particulièrement le programme 348 qui porte des investissements de rénovation lourde et de rénovation énergétique des bâtiments de l’État, concurrencent directement les dépenses du CAS. Ce dernier ne porte aujourd’hui plus que 3 % des investissements immobiliers de l’État.

Alors que le projet de foncière pour l’immobilier de l’État porté par la proposition de loi visant à moderniser la gestion du patrimoine immobilier de l’État, (n° 1796), qui a vocation à incarner un mode de gestion responsable, durable et sobre, a été adopté en première lecture à l’Assemblée nationale ([254]), le modèle du CAS est aujourd’hui « à la croisée des chemins » et devra « penser son articulation avec ce nouvel outil. » ([255]). En effet, selon la direction de l’immobilier de l’État, « l’extinction du CAS est envisagée avec le déploiement complet de la fonciérisation. »

La réforme ambitieuse portée par cette proposition de loi permettra en effet à l’État et ses établissements publics de mieux valoriser leur patrimoine de plus de 96 millions de m² de surface bâtie et 42 000 km² de terrains non bâtis. Le nouvel établissement public à caractère industriel et commercial (EPIC), qui aura la possibilité de lever l’emprunt, ou encore de percevoir des subventions, verra ses moyens étoffés par la possibilité de passer des contrats de partenariat. La foncière pourra recevoir également des ressources provenant de dons et legs. Les biens transférés à la foncière seront sécurisés par leur préservation de tout droit de préemption ou d’alinéation en cours de transfert par une personne publique. Les outils disponibles de valorisation, par baux emphytéotiques par exemple, permettront de rechercher le rendement des mètres carrés sans déposséder l’État, sauf à céder les biens déclassés qui ne sont plus utiles au service public.

Le pluralisme politique de la gouvernance sera respecté par la représentation de deux sénateurs et de deux députés, issus chacun de la majorité et de l’opposition.

Le texte est actuellement en discussion au Sénat, qui l’examinera le 10 juin prochain. L’extinction progressive du CAS s’inscrit dans ce calendrier législatif, puisque l’AGILE serait transformé en EPIC le 1er janvier 2027.

Enfin, compte tenu du niveau élevé de la trésorerie du CAS, la Cour des comptes suggère, afin de limiter l’immobilisation des crédits et en l’absence d’opérations susceptibles d’être programmées à court terme, d’« utiliser une partie du solde pour abonder le programme 721 dont l’objectif est la réduction de la dette », sous réserve de calibrer le montant « de manière à ne pas altérer les capacités de financement des travaux d’entretien lourd (qui s’élèvent, en moyenne annuelle au cours des dix dernières années, à 100 millions d’euros pour le gros entretien et à 50 millions d’euros pour les travaux à la charge du propriétaire), à pouvoir honorer les engagements de mutualisation pris auprès des ministères occupants ayant cédé certains bâtiments et à poursuivre les objectifs de l’État en matière de transition énergétique et d’optimisation de ses locaux.

Cette recommandation a tout son sens dans un contexte de mise en place de la foncière d’État mais appelle à la vigilance quant à l’atteinte par le programme 348 des objectifs d’entretien du parc, quand on se rappelle le constat tenu depuis plusieurs années d’un sous-entretien et d’un sous-investissement chroniques dans le parc immobilier public du fait de crédits limités et trop souvent utilisés comme des variables d’ajustement aboutissant à la dégradation du patrimoine.

La Cour des comptes estime que l’objectif de 60 % de réduction de la consommation énergétique des bâtiments en 2050 par rapport à 2010, fixé par le décret tertiaire du 23 juillet 2019, coûtera 142 milliards d’euros, nécessitant une hausse annuelle des crédits immobiliers de 20 à 25 %. Cette réalité financière oblige à trouver ces financements dans la future foncière, puisque la pratique des cessions arrive à son terme comme mode de financement et que le CAS va s’éteindre.

● Le projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l'année propose l’annulation de 8,1 millions d’euros d’AE, soit moins de 3 % des crédits ouverts en LFI et d’une part quasi nulle des CP (1,6 euro), tandis que 78,4 millions d’AE et 192,7 millions d’euros de CP ont vocation à être reportés sur l’exercice 2026.

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IMMIGRATION, ASILE ET INTÉGRATION M. Charles Rodwell, rapporteur spécial

SOMMAIRE

Pages

1. I. Les chiffres-clés de l’année 2025
2. II. l’exécution du programme 104 INTÉGRATION ET ACCÈS À LA NATIONALITÉ FRANÇAISE
3. III. l’exécution du programme 303 immigration et asile

La mission Immigration, asile et intégration regroupe les financements alloués par l’État aux politiques publiques pilotées par le ministère de l’intérieur en matière de garantie d’exercice du droit d’asile, de lutte contre l’immigration irrégulière, d’accueil et d’intégration des étrangers primo-arrivants et d’acquisition de la nationalité française. Cette mission est organisée autour des programmes 104 Intégration et accès à la nationalité française et 303 Immigration et asile. Aucune dépense fiscale n’est associée à cette mission.

En 2025, les crédits de la mission ont été exécutés à hauteur de 1 877,2 millions d’euros en autorisations d’engagement (AE) et de 2 058,1 millions d’euros en crédits de paiement (CP), soit des montants :

● supérieurs de 7,9 millions d’euros en AE (+ 0,4 %) et inférieurs de 132,6 millions d’euros en CP (– 6 %) aux crédits exécutés en 2024 ;

● inférieurs de 16,1 millions d’euros en AE (– 0,8 %) et de 127,9 millions d’euros en CP (– 5,6 %) aux crédits ouverts par la loi de finances ;

● inférieurs de 231 millions d’euros en AE (– 11 %) et de 123 millions d’euros en CP (– 5,6 %) au solde des crédits ouverts par la loi de finances et des crédits ouverts et annulés en cours d’exercice.

Montant des crédits des programmes 104 et 303 ouverts et consommés en 2025

(en millions d’euros et en pourcentages)

Source : commission des finances, d’après les documents budgétaires.

L’exécution de la mission Immigration, asile et intégration peut être présentée de la façon suivante :

Exécution des crédits de paiement de la mission immigration, asile et intégration en 2025

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, d’après les documents budgétaires

Les chiffres clés de l’année 2025

Les chiffres clés permettant de comprendre les principaux sous-jacents de l’exécution sont les suivants pour l’année 2025 :

– la France a enregistré auprès des guichets uniques pour demandeurs d’asile (GUDA) 123 499 premières demandes d’asile, en baisse de 8 % par rapport à 2024, année qui marquait déjà une tendance à la baisse après un point haut historique en 2023 avec 145 160 premières demandes déposées. Une fois prises en compte les demandes de réexamen, qui augmentent sensiblement à 35 189 (+ 27,3 %), la baisse du nombre total de demandes d’asile s’établit à 3,7 % par rapport à 2024 ;

– l’Ukraine, la République démocratique du Congo et l’Afghanistan sont les premiers pays d’origine des primo-demandeurs d’asile ;

– 111 276 premières demandes d’asile ont été enregistrées à l’Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA), soit une baisse de 14 % par rapport à 2024 ([256]). En revanche, les demandes de réeexamen ont augmenté de près de 43 % avec 33 721 demandes en 2025, principalement portées par les ressortissants haïtiens en Guyane ;

– l’OFPRA a rendu 156 590 décisions, 15 000 de plus qu’en 2024 (+ 10,3 %). Le nombre de décisions prises atteint son plus haut niveau depuis 2010 ;

– le délai moyen d’instruction par l’OFPRA s’est dégradé, passant de 127 à 138 jours, et le stock de dossiers a augmenté de 24 %, tandis que le délai moyen constaté pour la Cour nationale du droit d’asile (CNDA) s’est à l’inverse amélioré en 2024 : 5 mois et 9 jours, contre 6 mois et 3 jours en 2023 ;

– au total, le nombre de décisions d’accord d’un statut de protection prises par l’OFPRA et la CNDA s’établit à 78 782, soit une hausse de 12 % par rapport à 2024, année qui avait déjà connu une hausse de 15,3 % par rapport à 2023 ([257]). Depuis 2021, le nombre d’attributions annuelles de l’asile a augmenté de 45 %. Sur la période 2021-2025, 320 612 personnes ont obtenu l’asile en France.

– fin 2025, le volume de places d’hébergement des demandeurs d’asile était inférieur de 6 092 places au volume disponible fin 2024, ce qui marque un effort continu du pilotage du parc d’hébergement ;

– le taux d’hébergement des demandeurs d’asile éligibles s’élevait à 71,8 % fin 2025, soit un niveau stable par rapport à 2024 ;

– le nombre de premiers titres de séjour et le nombre de renouvellements délivrés sont en hausse, respectivement de 11,2 % et 7,6 %, par rapport à 2024. Les principaux pays d'origine des bénéficiaires de premiers titres de séjour sont le Maroc, l’Algérie et la Tunisie. La présence étrangère en situation régulière sur le territoire français au 31 décembre 2025 augmente de près de 3,2 % par rapport à l’année précédente ;

– le nombre de contrats d’intégration républicaine (CIR) signés en 2025 est en baisse par rapport à 2024 (–10,1 % soit 102 871 contrats) ([258]) ;

– un peu plus de la moitié des signataires du CIR (51,2 %) ont reçu une prescription pour une formation linguistique en 2025, ce qui constitue le taux le plus haut depuis 2018 ;

– l’ouverture du centre de rétention administrative (CRA) d’Olivet, en février 2024, a permis la création de 90 places supplémentaires, portant le nombre de places de rétention disponibles en 2024, hors locaux de rétention, à 1 959. Aucune nouvelle place de CRA n’a été ouverte en 2025 ;

– le taux d’occupation des places en CRA a continué d’évoluer à la hausse, passant de 84,7 % en 2022 à 90,3 % en 2023, puis 92,3 % en 2024 pour atteindre 94,3 % en 2025 ;

– le pourcentage de personnes connues pour des troubles à l’ordre public parmi les personnes retenues en CRA est passé de 82,3 % en 2023 à 87 % en 2025 ;

– le taux d’éloignement à l’issue d’un placement en CRA s’est élevé à 36 % en 2025. Pour mémoire, comme rappelé par la Cour des comptes dans son rapport paru en janvier 2024, la Direction générale des étrangers en France (DGEF) estime que le taux moyen d’exécution d’une mesure d’éloignement réputée exécutoire est d’environ 12% ;

– l’administration a recensé 24 985 étrangers en situation irrégulière ayant quitté le territoire français (+ 15,7 %), dont seulement 6 161 éloignements forcés vers un pays tiers (– 5,3 %), 9 408 éloignements forcés vers un autre pays de l’Union européenne (+ 48 %), aucun éloignement aidé, et 12 246 éloignements ou départs spontanés.

l’exécution du programme 104 INTÉGRATION ET ACCÈS À LA NATIONALITÉ FRANÇAISE

Le programme 104 finance l’Office français de l’immigration et de l’intégration (OFII), les actions d’intégration des étrangers primo-arrivants (incluant le programme Agir ([259]) et les mesures financées par les contrats territoriaux d’accueil et d’intégration, ou CTAI) et les procédures d’acquisition de la nationalité française relevant du ministère de l’intérieur.

Le programme 104 était doté de 369,1 millions d’euros en AE et de 366,1 millions d’euros en CP par la loi de finances initiale pour 2025. Si l’écart par rapport à la programmation initiale pour 2024 était important, de l’ordre de – 12 %, cette variation ne se retrouve pas à un niveau aussi élevé en exécution du fait des importantes annulations de crédits intervenues en cours de gestion 2024, essentiellement portées par le décret du 21 février 2024 ([260]). Les niveaux de dépense entre 2024 et 2025 sont néanmoins en baisse, de l’ordre de – 1,3 % en AE et de – 2,5 % en CP.

L’exécution 2025 par rapport à la loi de finances initiale s’est caractérisée par une sous-exécution en AE, à hauteur de 23,9 millions d’euros (soit – 6,5 %), ainsi qu’en CP, pour 20 millions d’euros (soit – 5,5 %).

En 2025, le programme 104 a bénéficié de rattachements de fonds de concours (crédits européens) pour un montant de 20,1 millions d’euros en AE et en CP ([261]), contre seulement 0,3 million d’euros en 2024. Au final, la consommation des crédits par rapport à la dotation disponible en cours de gestion est de 95 % en AE et de 96 % en CP.

La sous-consommation la plus importante concerne l’action 11 Accueil des étrangers primo arrivants. Elle s’explique en grande partie par la révision à la baisse (– 14,7 millions d’euros) en cours d’exercice de la subvention pour charge de service public de l’OFII, qui s’établit en exécution à 213,9 millions d’euros, un montant in fine strictement identique à la dépense constatée en 2024.

La prévision d’emplois sous plafond de l’OFII (1 193 ETP) a été sous-exécutée à 1 182 ETP (contre 1 209 ETP exécutés en 2024). Cette maîtrise des effectifs s’explique en partie par la période de services votés. La Cour des comptes a également constaté une diminution des personnels associés aux actions ciblées en faveur des bénéficiaires de la protection temporaire ukrainiens.

L’action 12 Intégration des étrangers primo-arrivants recouvre quant à elle deux dispositifs principaux : les prestations dispensées dans le cadre du contrat d’intégration républicaine (CIR), ainsi que le financement du programme Agir. Hors fonds de concours européens, l’exécution de l’action 12 est inférieure d’environ 1,7 million d’euros en AE et supérieure de 8,5 millions d’euros en CP à la prévision initiale. Concernant le programme Agir, l’année 2025 est de nouveau marquée par un pilotage à enveloppe fermée, la file active nationale de 25 000 bénéficiaires ayant été reconduite et déclinée par objectifs départementaux ([262]). Sur l’exercice 2025, le programme Agir aura consommé 52,3 millions d’euros en AE et 53 millions d’euros en CP.

L’action 16 Accompagnement des foyers de travailleurs migrants a été considérablement réduite du fait d’un transfert sortant en base validant celui intervenu en gestion 2024, à hauteur de 5,8 millions d’euros en AE et en CP vers le programme 177 Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables. Les crédits exécutés en 2025 à hauteur d’1,3 million d’euros ont néanmoins permis de financer des actions d’accompagnement des résidents (accès aux droits, lutte contre l’isolement, …)

l’exécution du programme 303 immigration et asile

Le programme 303 soutient le fonctionnement de l’Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA), la garantie de l’exercice du droit d’asile, l’accueil des déplacés d’Ukraine et la lutte contre l’immigration irrégulière.

Ce programme s’est caractérisé par une sur-exécution de 7,9 % en autorisations d’engagement (+ 113 millions d’euros) et une exécution en crédits de paiement équivalente aux crédits ouverts par la loi de finances initiale (+ 3,1 millions d’euros).

Par rapport à 2024, le programme 303 est exécuté en 2025 en hausse de 12 millions d’euros en AE et en baisse de 123,5 millions d’euros en CP. Ces évolutions sont la résultante d’une réduction progressive des dispositifs exceptionnels d’accueil des ressortissants ukrainiens, d’un effort important de rationalisation du dispositif national d’accueil (DNA) et de difficultés dans la réalisation des investissements immobiliers ou informatiques.

L’examen de l’exécution des différentes actions du programme 303 permet de détailler ces différents points.

L’action 2 Garantie de l'exercice du droit d’asile représente en volume la principale action de la mission. En 2024, 1 127 millions d’euros d’autorisations d’engagement ont été consommés, soit 15 millions d’euros de moins que l’an passé. En ce qui concerne les crédits de paiement, la consommation s’élève à 1 440 millions d’euros, en baisse de 157 millions d’euros par rapport à 2024. En ce qui concerne le parc d’hébergement des déplacés d’Ukraine, il est passé de 9 000 places fin décembre 2024 à moins de 4 000 places un an plus tard. La dépense d’allocation pour demandeur d’asile (ADA) pour ces bénéficiaires s’est établie en 2025 à 101 millions d’euros, soit une dépense totale de 164,2 millions d’euros. Ces montants, en diminution constante mais supérieurs à la budgétisation initiale (106,8 millions d’euros), ont été en partie financés par des redéploiements internes.

Dépenses en faveur des bénéficiaires de la protection temporaire ukrainiens depuis 2022

Source : Cour des comptes.

En ce qui concerne le reste du parc d’hébergement des demandeurs d’asile, le plan d’économie et de rationalisation a conduit à la fermeture de 6 092 places durant l’exercice 2025. Malgré cette stabilisation du DNA à 117 114 places, le taux d’hébergement des demandeurs d’asile n’a quasiment pas varié, à 71,8 % fin 2025 ([263]).

Les dépenses associées à l’allocation pour demandeur d’asile (ADA) ont quant à elles représenté 353,4 millions d’euros, en baisse de 23,8 millions d’euros par rapport à 2024, en lien avec la baisse du nombre de bénéficiaires.

L’action 3 Lutte contre l’immigration irrégulière porte les dépenses de fonctionnement et d’investissement des CRA, les dépenses d’accompagnement juridique, social et sanitaire des personnes retenues, ainsi que les dépenses d’éloignement des étrangers en situation irrégulière. Malgré une revalorisation par amendement des crédits affectés aux investissements dans les CRA, la budgétisation initiale était marquée par une forte diminution des crédits, de 41 % en AE et de 14 % en CP, reflétant essentiellement le rythme prévisionnel des différents chantiers, aucune ouverture n’étant prévue en 2025 ([264]). En exécution, ces crédits ont été largement dépassés en AE, de 61 millions d’euros, mais sous exécutés de 39,7 millions d’euros en CP. La sous-exécution récurrente des CP est liée aux difficultés opérationnelles des opérations ([265]) . La Cour des compte note toutefois que le taux d’exécution des investissements immobiliers en CRA sur l’exercice 2025, qui s’établit à 74 % sur les crédits de paiement, est supérieur à la moyenne constatée depuis 2018 (53 %) et largement supérieur à celui de l’exercice 2024 (20 %).

Quant à la sur exécution des AE, elle est essentiellement liée à l’accélération du calendrier de notification du marché du CRA de Nantes, initialement positionné sur 2026.

Dépenses d’investissement dans la construction ou l’extension des CRA

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après les documents budgétaires.

À noter enfin, que la prévision d’emplois sous plafond de l’OFPRA (1 065 ETP), qui intégrait un schéma d’emploi de 29 ETPT supplémentaires, a été respectée (1 064 ETP).

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Investir pour la France de 2030 ; plan de relance M. Carlos Martens Bilongo, rapporteur spécial

SOMMAIRE

Pages

1. I. une exÉcution des programmes support du PIA 3 qui traduit l’extinction du dispositif
2. A. Le programme 421 Soutien des progrès de l’enseignement et de la recherche
3. B. Le programme 422 Valorisation de la recherche
4. C. Le programme 423 Accélération de la modernisation des entreprises
5. II. un faible taux d’exÉcution des programmes supports de France 2030 qui traduit une programmation inadÉquate
6. A. Le programme 424 Financement des investissements stratégiques
7. B. Le programme 425 Financement structurel des Écosystèmes d’innovation.

La loi de finances pour 2017 ([266]) a institué la mission Investir pour la France de 2030 (initialement intitulée Investissements d’avenir) pour porter les financements du troisième programme d’investissements d’avenir (PIA 3). L’architecture de la mission reflétait celle du PIA 3, qui est structuré de l’amont vers l’aval de la chaîne de valeur : le programme 421 concerne le soutien des progrès de l’enseignement et de la recherche, le programme 422, la valorisation de la recherche et le programme 423, l’accélération de la modernisation des entreprises.

Suite au lancement du PIA 4 en 2021, deux nouveaux programmes ont été ajoutés à la mission : le programme 424 Financement des investissements stratégiques et le programme 425 Financement structurel des écosystèmes d’innovation. Enfin, le lancement du plan France 2030 a fait évoluer le contenu de la mission Investir pour la France de 2030. Ce plan, annoncé en octobre 2021, soutient tout le cycle de vie de l’innovation, de la recherche fondamentale jusqu’à l’industrialisation. Le lancement de France 2030 a conduit à l’adoption, en première lecture du projet de loi de finances pour 2022 à l’Assemblée nationale ([267]), d’un amendement présenté par le Gouvernement abondant les programmes 424 et 425 de 34 milliards d’euros en autorisations d’engagement et de 3,5 milliards d’euros en crédits de paiement. Par suite, le PIA 4 a été intégré à France 2030, qui constitue désormais un unique plan d’investissement dont le financement est porté par les programmes 424 et 42 ([268]).

La mise en œuvre du plan France 2030 repose sur les quatre opérateurs historiques des PIA : l’Agence de la transition écologique (ADEME), l’Agence nationale de la recherche (ANR), Bpifrance et la Caisse des dépôts et consignations (CDC).

Les autorisations d’engagement (AE) ont été ouvertes très rapidement. Les AE du PIA 3 et du PIA 4 ont été ouvertes dès le lancement des plans, en 2017 et en 2021 (à hauteur de 10 milliards d’euros et de 16,5 milliards d’euros respectivement). La loi de finances pour 2022 a ouvert 34 milliards d’euros en AE (soit la plus grande partie des AE), puis la loi de finances pour 2023 a ouvert 0,26 milliard d’euros d’AE. Aucune AE n’a été ouverte en LFI pour 2024 et LFI pour 2025. Cependant, 411,58 millions d’euros d’AE ont été consommés, ce qui est dû à des mouvements intervenus en gestion détaillés ci-après.

Les crédits de paiement (CP) sont ouverts annuellement afin de couvrir les besoins de trésorerie des opérateurs pour la mise en œuvre des investissements. Ils sont inscrits au budget par tranche annuelle jusqu’à l’épuisement de l’enveloppe. Ainsi, en LFI pour 2025, la mission a été dotée de 5,27 milliards d’euros en CP. La mission ne bénéficie d’aucun fonds de concours ni d’aucune attribution de produits. Au total, 3,3 milliards d’euros de CP ont été consommés, soit moins de 63 % des CP ouverts en loi de finances initiale, sous-exécution notoire sur laquelle le rapporteur spécial reviendra.

Prévision et exécution des crédits de la mission en 2025

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après le rapport annuel de performances pour 2025.

Avant de présenter le détail de l’exécution par programme, le rapporteur spécial tient à préciser qu’il partage les critiques émises par la Cour des comptes sur le manque d’évaluation socio-économique des projets financés par la mission.

L’article 17 de la loi de programmation des finances publiques du 31 décembre 2012 ([269]) a instauré une obligation d’évaluation socio-économique pour les projets d’investissements et prévoit qu’au-delà d’un certain niveau de financement public, une contre-expertise indépendante de cette évaluation doit être réalisée. Les modalités d’application sont précisées par le décret du 23 décembre 2013 ([270]). Pour les projets dont le montant de financement par l’État est supérieur à 20 millions d’euros, une évaluation socio-économique préalable est exigée et, pour ceux dont le montant de financement par l’État est supérieur à 100 millions d’euros, l’évaluation est soumise à une contre-expertise indépendante diligentée par le Secrétariat général pour l’investissement à l’issue de laquelle celui-ci rend un avis public. Si un chantier de rattrapage a été entamé en 2024, il n’est pas achevé à ce jour. Fin 2025, sur les 21 évaluations socio-économiques relatives aux projets bénéficiant d’un financement de plus de 100 millions d’euros, 19 avaient été réalisées ainsi que leur contre-expertise. En revanche, 11 évaluations socio-économiques relatives aux projets bénéficiant d’un financement compris entre 20 et 100 millions d’euros n’avaient pas encore été réalisées, alors que la décision d’investissement avait été prise. De ce fait, comme le souligne une nouvelle fois la Cour des Comptes, « l’absence d’évaluation avant la prise de décision de l’investissement est emblématique de la priorité donnée à la rapidité de la dépense sur la qualité des investissements réalisés et sur leurs conséquences économiques, sociales et environnementales » ([271]).

une exÉcution des programmes support du PIA 3 qui traduit l’extinction du dispositif

Les programmes 421, 422 et 423 financent l’achèvement du PIA 3. Dans la loi de finances initiale pour 2025, le total des CP de ces programmes est de 529,18 millions d’euros, soit 10 % des CP inscrits sur l’ensemble de la mission. Au total, 387,93 millions d’euros de CP ont été consommés sur ces programmes, ce qui représente un taux de consommation de 73 % des CP ouverts en loi de finances initiale.

Le programme 421 Soutien des progrès de l’enseignement et de la recherche

En LFI pour 2025, le programme n’était doté d’aucune AE et était doté de 172,91 millions d’euros en CP. Il s’agit du programme le plus « amont » du PIA 3. Il finance principalement les acteurs de la formation et de la recherche et permet notamment d’investir dans des équipements structurants pour la recherche. Seuls deux mouvements de crédits sont intervenus en cours de gestion : le décret d’annulation du 25 avril 2025 ([272]) a annulé 1,19 million d’euros en CP puis la loi de fin de gestion pour 2025 ([273]) a annulé 15,47 millions d’euros en CP.

En ce qui concerne la consommation des crédits, on constate que 156,25 millions d’euros de CP ont été consommés. Le taux d’exécution représente plus de 90 % des CP ouverts en LFI. Aucune AE n’ayant été ouverte en LFI ou reportée en cours d’exécution, le projet de loi ne prévoit aucune annulation d’AE. Tous les CP non consommés ayant été annulés par le décret d’annulation et la loi de fin de gestion pour 2025, aucune annulation de CP n’est prévue par le projet de loi et aucun CP n’a été reporté sur 2026.

Le programme 422 Valorisation de la recherche

En LFI pour 2025, le programme n’était doté d’aucune AE et il était doté de 206,87 millions d’euros en CP. Il finance des projets visant à donner de la valeur à des résultats de recherche et intervient donc en « aval » du programme 421 dans la chaîne de l’innovation. Il finance par exemple des démonstrateurs et les sociétés d’accélération du transfert de technologies. Seuls deux mouvements de crédits sont intervenus en cours de gestion : le décret d’annulation du 25 avril 2025 a annulé 1,42 million d’euros en CP puis la loi de fin de gestion pour 2025 a annulé 9,96 millions d’euros en CP.

Au total, 195,49 millions d’euros de CP ont été consommés. Le taux d’exécution représente près de 95 % des CP ouverts en LFI. Aucune AE n’ayant été ouverte en LFI ou reportée en cours d’exécution, le projet de loi ne prévoit aucune annulation d’AE. Tous les CP non consommés ayant été annulés par le décret d’annulation et la loi de fin de gestion pour 2025, aucune annulation de CP n’est prévue par le projet de loi et aucun CP n’a été reporté sur 2026.

Le programme 423 Accélération de la modernisation des entreprises

Le programme constitue la partie « aval » du PIA 3 et finance principalement les entreprises pour des projets technologiques ou innovants dans de nombreux domaines de l’industrie. En LFI pour 2025, le programme n’était doté d’aucune AE et était doté de 149,4 millions d’euros en CP.

On constate une exécution négative des AE, de – 151,5 millions d’euros, qui traduit l’extinction progressive du PIA 3 ([274]). Cette exécution négative est due à la récupération des reliquats, qui passe par deux types d’opérations. Tout d’abord, des opérations de recyclage d’AE ont été effectuées pour un montant total de 68,5 millions d’euros. Ce recyclage consiste à retirer un engagement devenu sans objet ou définitivement sous-exécuté afin de rendre les autorisations correspondantes de nouveau disponibles pour une autre action de la mission. Ensuite, des opérations de rétablissement de crédits ont été réalisées en loi de fin de gestion pour 2025 pour un montant total de 83 millions d’euros. Ces rétablissements correspondent à la reprise de crédits antérieurement ouverts et versés à un opérateur (en l’occurrence, l’opérateur Bpifrance), lorsque ceux-ci excèdent le besoin de couverture des décaissements prévisionnels. Ils interviennent principalement lorsque le rythme effectif de décaissement vers les bénéficiaires est inférieur aux prévisions initiales, lorsque des reliquats apparaissent sur des actions en voie d’extinction ou lorsque la trésorerie disponible chez l’opérateur excède le besoin de paiement à court terme.

À la différence des opérations de recyclage d’AE, les opérations de rétablissement de crédits ont porté sur les AE comme sur les CP. Comme la Cour des Comptes l’a relevé, les crédits dégagés ont été redéployés vers l’action du programme 425 relative aux Aides à l’innovation « bottom-up » afin de financer la poursuite des dispositifs dans un contexte de tension sur la ressource disponible ([275]).

En ce qui concerne les CP du programme 423, seuls deux mouvements ont été enregistrés : le décret d’annulation du 25 avril 2025 a annulé 1,03 million d’euros en CP puis la loi de fin de gestion pour 2025 a annulé 112,19 millions d’euros en CP (dont 83 millions d’euros dans le cadre de l’opération de rétablissement de crédits mentionnée supra). Tous les CP non consommés ayant été annulés par le décret d’annulation du 25 avril 2025 et la loi de fin de gestion pour 2025, aucune annulation de CP n’est prévue par le projet de loi et aucun CP n’a été reporté sur 2026.

un faible taux d’exÉcution des programmes supports de France 2030 qui traduit une programmation inadÉquate

Les programmes 424 et 425 financent le plan France 2030. Dans la loi de finances initiale pour 2025, ils représentent 4,74 milliards d’euros de CP, soit 90 % des CP ouverts par cette loi. Un montant de 2,91 milliards d’euros de CP a été consommé, ce qui représente un taux d’exécution de moins de 62 %.

Le faible taux d’exécution traduit l’ampleur des ajustements opérés en gestion, en particulier les annulations et les gels tardifs, ce qui « réduit fortement l’efficacité du pilotage budgétaire pluriannuel et interroge sur la qualité de la prévision budgétaire » selon la Cour des Comptes ([276]). Celle-ci relève également que, depuis 2023, les trajectoires prévisionnelles de CP ([277]) montrent une « difficulté à anticiper l’exécution annuelle des CP » et un « report progressif de la charge à 2028 et au-delà ». La Cour des Comptes préconise notamment de renforcer la qualité de la prévision des décaissements, de procéder à un contrôle régulier des écarts entre prévision et exécution et de renforcer la réactivité pour ajuster en gestion lorsque l’exécution s’écarte des hypothèses ([278]).

Le rapporteur spécial juge que le Gouvernement doit mettre en œuvre ces préconisations dès la préparation de la loi de finances pour 2027, dans un objectif de transparence vis-à-vis du Parlement.

Le programme 424 Financement des investissements stratégiques

En LFI pour 2025, le programme n’était doté d’aucune AE et était doté de 3,96 milliards d’euros en CP. La logique du programme 424, créé en lien avec le PIA 4, était de construire des priorités d’investissements répondant aux enjeux de transition de l’économie et de la société et représentant des relais robustes de croissance économique pour la France. Il a été structuré en une série d’actions budgétaires organisées selon le degré de maturité des innovations. Il soutient notamment la mise en œuvre de premières réalisations industrielles ou de services à l’échelle « pilote » ou « démonstrateur » qui permettent de vérifier la viabilité organisationnelle et technico-économique d’innovations, dont les principaux verrous technologiques ont été levés.

Un arrêté de report général du 7 mars 2026 a reporté 2,06 milliards d’euros en AE, ce qui a rendu le montant des AE ouvertes positif. Selon la Cour des Comptes, ces reports « s’expliquent principalement par un rythme d’engagement inférieur aux prévisions sur certaines actions du programme 424, par des décalages calendaires dans la sélection ou la contractualisation des projets et par les ajustements intervenus en fin de gestion 2024 » ([279]). Au total, 321,08 millions d’euros d’AE ont été consommés. En effet, en gestion, le décret de transfert du 3 décembre 2025 a annulé 14 millions d’euros en AE puis la loi de fin de gestion pour 2025 a annulé 90,5 millions d’euros en AE (ce qui correspond à une opération de recyclage d’AE qui ont été redéployés vers le programme 425).

En ce qui concerne les CP, la consommation s’élève à 2,09 milliards d’euros, soit moins de 53 % des CP ouverts en loi de finances initiale. En effet, le montant ouvert par la loi de finances initiale a été minoré par le décret d’annulation du 25 avril 2025 (– 216,01 millions d’euros), le décret de transfert du 3 décembre 2025 (– 14 millions d’euros) et surtout par la loi de fin de gestion pour 2025 (– 1,42 milliard d’euros).

L’arrêté du 9 mars 2026 a reporté 1,63 milliard d’euros d’AE sur 2026 tandis que les CP n’ont fait l’objet d’aucun report. Enfin, le projet de loi propose l’annulation de 37,5 millions d’euros en AE et de 214,04 millions d’euros en CP.

Le programme 425 Financement structurel des Écosystèmes d’innovation

En LFI pour 2025, le programme n’était doté d’aucune AE et était doté de 778,63 millions d’euros en CP. Ce programme vise notamment à aider les entreprises innovantes qui ont besoin d’accéder à des sources de financement pour couvrir le risque inhérent à leurs projets de recherche et développement et d’innovation et à soutenir la croissance de start-up.

En ce qui concerne les AE, la loi de fin de gestion pour 2025 a ouvert 242 millions d’euros en AE. Cette ouverture a été permise par le recyclage et le redéploiement d’AE en provenance du programme 423 (pour un total de 151,5 millions d’euros) et le recyclage d’AE en provenance du programme 244 (pour 90,5 millions d’euros). Cette évolution a rendu le rendu le montant des AE ouvertes positif et ce montant a été intégralement consommé. En conséquence, aucun report sur 2026 n’a été effectué et le présent projet de loi ne procède à aucune annulation.

En ce qui concerne les CP, le montant ouvert par la loi de finances initiale a été minoré par le décret d’annulation du 25 avril 2025 (– 5,4 millions d’euros), avant que la loi de fin de gestion pour 2025 n’ouvre 45,5 millions d’euros en CP. Ce montant correspond au solde entre le redéploiement de 83 millions d’euros en CP en provenance du programme 423 (mouvement concernant les AE comme les CP, à la différence du recyclage d’AE) et l’annulation de 37,5 millions d’euros de crédits gelés. Le montant des CP ouverts ayant augmenté en cours d’exécution pour atteindre 818,81 millions d’euros (soit une augmentation de 5 % des CP) et la totalité des CP ouverts ayant été consommée, le taux d’exécution est de 105 % par rapport aux CP ouverts en loi de finances initiale. En conséquence, aucun crédit n’a été reporté sur 2026 et aucune annulation n’est proposée par le projet de loi.

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Justice M. Philippe Juvin, rapporteur général

SOMMAIRE

Pages

1. I. Le programme 166 justice judiciaire
2. II. le programme 107 administration pÉnitentiaire
3. III. Le programme 182 protection judiciaire de la jeunesse
4. IV. le programme 101 accÈs au droit et à la justice
5. V. le programme 310 conduite et pilotage de la justice
6. VI. Le programme 335 Conseil supérieur de la magistrature

La mission Justice finance l’ensemble des moyens humains et matériels du ministère de la Justice. Elle est composée de six programmes. Trois d’entre eux concernent les directions « métiers » du ministère et concentrent la majeure partie des crédits de la mission (87 %). Il s’agit des programmes 166 Justice judiciaire, 107 Administration pénitentiaire et 182 Protection judiciaire de la jeunesse. La mission comprend également deux programmes transversaux consacrés aux fonctions support et aux crédits d’intervention : le programme 310 Conduite et pilotage de la politique de la justice et le programme 101 Accès au droit et à la justice. Enfin, un dernier programme porte les crédits du Conseil supérieur de la magistrature : le programme 335 Conseil supérieur de la magistrature.

Depuis 2018, le ministère de la Justice bénéficie d’un renforcement de ses moyens, structuré par deux lois de programmation. La plus récente, la loi d’orientation et de programmation du ministère de la Justice (LOPJ) 2023-2027, prévoit 10 000 créations d’emplois et 51,8 milliards d’euros de crédits supplémentaires sur la période 2023-2027 (hors compte d’affectation spéciale Pensions) ([280]).

L’année 2025, troisième année de mise en œuvre de cette trajectoire, se caractérise par une loi de finances initiale ouvrant 12,2 milliards d’euros en autorisations d’engagement (AE) et 12,7 milliards d’euros en crédits de paiement (CP), soit un budget contrasté marqué par une forte baisse des AE (– 14,3 %) et une hausse des CP (+ 4,3 %) par rapport à 2024.

Cependant, l’exécution budgétaire reste en deçà des objectifs fixés par la programmation. Pour 2025, celle-ci prévoyait un montant de 10,7 milliards d’euros de crédits de paiement hors compte d’affectation spéciale (CAS) Pensions. Or, si la loi de finances initiale a ouvert 12,7 milliards d’euros de crédits de paiement pour la mission Justice, ce montant incluait 2,2 milliards d’euros de contributions au CAS Pensions. À périmètre comparable à celui retenu par la programmation, les crédits ouverts ne s’élevaient donc qu’à 10,5 milliards d’euros, soit un niveau inférieur de 0,2 milliard d’euros à la trajectoire prévue.

Les annulations de crédits intervenues en cours d’année ont accentué cet écart. Alors que l’exécution des crédits de paiement de la mission a atteint 12,4 milliards d’euros, dont 2,2 milliards d’euros au titre du CAS Pensions, l’exécution hors CAS Pensions s’est établie à 10,2 milliards d’euros, soit 0,5 milliard d’euros de moins que le montant programmé. Ce décrochage s’inscrit dans une tendance plus large : sur la période 2023-2025, le cumul des crédits exécutés atteint 29,4 milliards d’euros, contre 30,4 milliards d’euros prévus par la LOPJ, soit une sous-exécution proche d’un milliard d’euros.

La gestion 2025 a été marquée par d’importants mouvements de crédits, qui ont réduit la ressource disponible et contraint les arbitrages. Les annulations ont ainsi diminué les crédits d’environ 227,8 millions d’euros en CP, soit près de 44 % de la hausse votée en loi de finances. Au total, l’exécution s’établit à 11 701 millions d’euros en AE et 12 380,3 millions d’euros en CP, en deçà des crédits ouverts (– 7 % en AE et – 0,6 % en CP). Ces ajustements ont principalement pesé sur les dépenses d’investissement, utilisées comme variable d’équilibre, alors même qu’elles sont essentielles pour répondre aux enjeux d’enquête, de jugement et de surcapacité carcérale. Les crédits d’investissement, en baisse marquée, ne sont exécutés qu’à 53 % en AE, illustrant un effet d’éviction au profit des dépenses de fonctionnement.

Montant des crÉdits des programmes 166, 107, 182, 310, 101 et 335 ouverts et consommÉs en 2025

(en millions d’euros)

N.B. : dans les tableaux du présent document, des effets d’arrondis ou de transferts peuvent expliquer que les totaux soient légèrement inférieurs ou supérieurs à l’addition des agrégats qu’ils retracent.

Sources : commission des finances, d’après les documents budgétaires.

Le programme 166 justice judiciaire

Le programme 166, qui finance les moyens alloués aux juridictions de l’ordre judiciaire, a été doté en loi de finances initiale pour 2025 de 4 659 millions d’euros en AE et de 4 642 millions d’euros en CP.

En exécution, les crédits de paiement ont diminué de 47,4 millions d’euros, sous l’effet des mouvements réglementaires intervenus en cours d’exercice, dont un décret d’annulation portant sur 70 millions d’euros ([281]). Cette évolution peut être présentée comme suit :

ExÉcution des crÉdits de paiement du programme 166 en 2025

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, d’après les données issues du rapport annuel de performances (RAP) 2025.

Le programme 166 a été exécuté à hauteur de 4 589,3 millions d’euros en AE et de 4 584 millions d’euros en CP, soit un montant inférieur de respectivement 201,8 millions d’euros et 10,7 millions d’euros aux crédits ouverts au cours de l’exercice 2025. Rapportée à ces crédits ouverts, l’exécution fait apparaître une sous-consommation d’environ 4 % en AE et une exécution quasi intégrale des CP ouverts.

L’exécution budgétaire action par action est la suivante :

exÉcution 2025 des crÉdits du programme 166 par actions

(en millions d’euros)

Source : rapport annuel de performances 2025.

Le taux d’exécution global du programme, proche de 98 % en AE et 99 % en CP, masque des écarts significatifs selon les actions. La sous-exécution observée en AE s’explique principalement par le niveau d’exécution de l’action 06 – Soutien, dont les crédits n’ont été consommés qu’à hauteur de 90 % en AE et 91 % en CP. Cette action concentre l’essentiel de l’écart à la prévision et reflète des ajustements opérés en gestion, marqués notamment par des redéploiements internes au détriment des dépenses d’investissement, en particulier celles consacrées à l’immobilier. À l’inverse, les actions cœur de métier présentent une exécution supérieure aux crédits initiaux. L’action 01 – Traitement et jugement des contentieux civils affiche ainsi un taux d’exécution de 101 %, tandis que l’action 02 – Conduite de la politique pénale et jugement des affaires pénales atteint 104 %, traduisant une mobilisation accrue des moyens en cours de gestion, en lien avec la dynamique des contentieux et les besoins opérationnels des juridictions.

Cette évolution est largement imputable à la progression des frais de justice : les crédits ouverts en loi de finances initiale pour 2025 s’élevaient à 748,5 millions d’euros, tandis que les dépenses exécutées ont atteint 825,2 millions d’euros, soit un taux d’exécution de 110 % et un dépassement de 76,6 millions d’euros. La sur-exécution s’explique par l’augmentation du nombre d’actes par affaire, la hausse de leur coût unitaire et la complexification des contentieux, notamment liée au développement des interceptions judiciaires dans la lutte contre les trafics, au recours accru aux expertises et enquêtes sociales dans le traitement des violences intrafamiliales, ainsi qu’à l’essor des mesures de saisie et de confiscation.

le programme 107 administration pÉnitentiaire

Le programme 107, qui regroupe les crédits du service public pénitentiaire, a été doté par la loi de finances initiale pour 2025 de 4 874,6 millions d’euros en AE et de 5 327,4 millions d’euros en CP.

En exécution, les crédits de paiement ont été réduits de 91,7 millions d’euros, sous l’effet des mouvements réglementaires intervenus en cours d’exercice, ainsi que de la loi de fin de gestion, ayant prévu une annulation de 90 millions d’euros. Cette évolution peut être présentée comme suit :

exÉcution des crÉdits du programme 107 en 2025

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, d’après les données issues du RAP 2025.

Le programme 107 a été exécuté à hauteur de 4 528,7 millions d’euros en AE et de 5 183,4 millions d’euros en CP, soit un montant inférieur de respectivement 561,5 millions d’euros et 52,3 millions d’euros aux crédits ouverts par la loi de finances. La consommation des crédits demeure ainsi inférieure aux montants ouverts de 11 % en AE et de 1 % en CP.

L’exécution budgétaire action par action est la suivante :

exÉcution 2025 des crÉdits du programme 107 par actions

(en millions d’euros)

Source : rapport annuel de performances 2025.

La sous-exécution constatée en AE trouve son origine dans la sous-exécution des crédits de l’action 01 – Garde et contrôle des personnes placées sous main de justice. Au sein de cette action, les dépenses d’investissement, exécutées à hauteur de 218,7 millions d’euros en AE contre 516 millions d’euros prévus, contribuent fortement à cette sous-exécution. Cette situation traduit les retards pris dans la mise en œuvre du plan immobilier pénitentiaire lancé en 2017, qui vise à créer 15 000 places de prison supplémentaires d’ici 2027 afin de lutter contre la surpopulation carcérale. À la fin de l’année 2025, ce programme n’était réalisé qu’à hauteur de 37 %.

Le rapporteur général souhaite souligner la nouvelle sous-exécution du plafond d’emplois de ce programme. En 2025, le plafond d’emplois de la mission a bien connu une nouvelle hausse (de 471 ETPT, soit + 1 %), après celles déjà enregistrées les années précédentes (+ 1 % en 2024 et en 2023). Le plafond d’emplois reste cependant sous-exécuté à hauteur de 1 218 ETPT, le ministère ne parvenant pas à recruter à hauteur des emplois créés.

Cumulés, ces constats emportent plusieurs conséquences.

En premier lieu, ils traduisent la persistance, voire l’aggravation, des déséquilibres structurels du système pénitentiaire. Le retard pris dans la mise en œuvre du « Plan 15 000 » continue de contraindre les capacités d’accueil, tandis que la progression de la population carcérale – qui atteint 86 172 personnes au 31 décembre 2025, soit une hausse de 6,7 % et une densité de 135,5 % – accentue la surpopulation et engendre des surcoûts de fonctionnement croissants, notamment en matière de gestion quotidienne des établissements.

En deuxième lieu, ces tensions se répercutent directement sur les conditions de travail des personnels pénitentiaires. Malgré la poursuite des recrutements, ceux-ci ne permettent pas de compenser pleinement l’augmentation de la charge opérationnelle induite par la surpopulation et l’intensification de l’activité, ce qui maintient un niveau élevé de pression dans les établissements. Dans ce contexte, les enjeux d’attractivité, de fidélisation et de sécurisation des conditions d’exercice demeurent centraux.

En troisième lieu, la gestion budgétaire du programme reste caractérisée par des arbitrages défavorables à l’investissement. Les mesures de régulation et les redéploiements internes – à hauteur de 107 millions d’euros – ont été opérés au détriment de l’immobilier pénitentiaire, principalement au bénéfice des dépenses de fonctionnement liées à la gestion déléguée et à la gestion publique. Ces choix s’inscrivent dans un contexte de forte dynamique des dépenses de fonctionnement, sur-exécutées à 107 % et en hausse de 9 % par rapport à 2024, sous l’effet conjugué de l’augmentation de la population carcérale et du renchérissement des coûts de la gestion déléguée. Ils conduisent à faire de l’investissement une variable d’ajustement, au risque de compromettre la soutenabilité et la réalisation des objectifs de long terme en matière d’infrastructures pénitentiaires.

Le programme 182 protection judiciaire de la jeunesse

Le programme 182, consacré à la prise en charge des mineurs au sein de la mission Justice, a été doté par la loi de finances pour 2025 de 1 170,4 millions d’euros en AE et de 1 150,7 millions d’euros en CP.

En cours d’exercice, ces dotations ont été ajustées, avec une majoration de 8,4 millions d’euros en AE et une diminution de 37,5 millions d’euros en CP, portant les crédits ouverts à 1 178,8 millions d’euros en AE et 1 113,2 millions d’euros en CP.

L’exécution s’établit à 1 123,1 millions d’euros en AE et à 1 107 millions d’euros en CP, soit des niveaux inférieurs respectivement de 55,7 millions d’euros et de 6,2 millions d’euros aux crédits ouverts. L’exécution apparaît ainsi inférieure aux crédits ouverts de 4,7 % en AE et de 0,6 % en CP.

L’exécution budgétaire action par action est la suivante :

exÉcution 2025 des crÉdits du programme 182 par actions

(en millions d’euros)

Source : rapport annuel de performances 2025.

L’essentiel des crédits du programme étant concentré sur l’action 01 – Mise en œuvre des décisions judiciaires, sa sous-exécution, tant en AE qu’en CP, tire mécaniquement l’exécution globale vers le bas ; elle s’explique notamment par une faible consommation des crédits d’investissement, limitée à 46 % en AE et 97 % en CP.

À l’inverse, l’action 03 – Soutien enregistre une sur-exécution marquée (près de 23 % en AE et 20 % en CP), principalement imputable aux dépenses de personnel. Comme le relève la Cour des comptes dans sa note d’exécution budgétaire, cette dynamique s’inscrit dans un contexte de fortes tensions de recrutement et de recours important aux contractuels, qui ont conduit la direction de la protection judiciaire de la jeunesse à renforcer ses outils de suivi des dépenses de personnel après les difficultés rencontrées en 2024. Malgré ces efforts, le taux de rotation des personnels a continué d’augmenter pour atteindre 17,2 % en 2025.

le programme 101 accÈs au droit et à la justice

Le programme 101, qui vise à garantir la connaissance des droits et leur effectivité, notamment à travers le recours à l’aide juridictionnelle, a été doté par la loi de finances pour 2025 de 802,4 millions d’euros en AE et en CP.

En cours d’exercice, cette dotation a été réduite de 17,5 millions d’euros, ramenant le montant des crédits ouverts à 784,9 millions d’euros en AE comme en CP.

L’exécution s’établit à 784,1 millions d’euros en AE et à 784,7 millions d’euros en CP, soit un niveau très proche des crédits ouverts, avec un écart limité à environ 0,01 % en AE et 0,02 % en CP, traduisant une exécution quasi intégrale des crédits.

L’exécution budgétaire action par action est la suivante :

exÉcution 2025 des crÉdits du programme 101 par actions

(en millions d’euros)

Source : rapport annuel de performances 2025.

Près de 90 % des crédits du programme sont concentrés sur l’action 01 – Aide juridictionnelle, qui vise à accompagner les justiciables aux ressources modestes dans leurs démarches. L’aide juridictionnelle constitue une dépense de guichet, par nature difficilement maîtrisable pour le responsable de programme. Sa progression s’explique par plusieurs facteurs documentés par la Cour des comptes, notamment l’extension de son périmètre, l’évolution des critères d’éligibilité des demandeurs et la révision des barèmes de rétribution ([282]). L’activité s’est en outre révélée plus dynamique qu’anticipée en loi de finances initiale, avec une hausse du nombre de nouveaux dossiers ouverts à l’aide juridictionnelle en 2025, en particulier en matière pénale criminelle.

Sur une période plus longue, les dépenses du programme 101 ont plus que doublé en huit ans, avec un taux de croissance annuel moyen de 9,5 %.

le programme 310 conduite et pilotage de la justice

Placé sous la responsabilité de la secrétaire générale du ministère de la Justice, le programme 310 – Conduite et pilotage de la politique de la justice regroupe des fonctions transverses ministérielles et mutualisées, exercées pour le compte des trois directions à réseau du ministère.

Le programme 310 était doté de 689,7 millions d’euros en AE et 753,7 millions d’euros en CP par la loi de finances pour 2025. En cours d’exercice, cette dotation initiale a été augmentée de 24,5 millions d’euros en AE et a été diminuée de 33,4 millions d’euros en CP. Au final, le total des crédits ouverts s’est établi à 714,2 millions d’euros en AE et de 720,3 millions d’euros en CP.

Le programme 310 a été exécuté à hauteur de 670,8 millions d’euros en AE et 715,3 millions d’euros en CP, soit un montant inférieur de 43,4 millions d’euros en AE et de 5 millions d’euros en CP par rapport aux crédits ouverts au cours de l’exercice 2025. L’écart entre les crédits ouverts et les crédits exécutés s’élève ainsi à 6 % en AE et à 0,7 % en CP.

L’exécution budgétaire action par action est la suivante :

exÉcution 2025 des crÉdits du programme 310 par actions

(en millions d’euros)

Source : rapport annuel de performances 2025.

Ce programme présente le plus faible taux d’exécution des crédits de paiement et le deuxième plus faible en autorisations d’engagement, avec une consommation limitée à 92 % des crédits ouverts en CP. Cette sous-exécution s’explique principalement par la faible consommation des crédits de l’action 04 – Gestion de l’administration centrale, en particulier en matière de fonctionnement et d’investissement, du fait notamment de reports de projets immobiliers.

La sous-exécution des AE tient également à la faiblesse des engagements sur l’action 09 – Action informatique ministérielle, ce qui est préoccupant au regard des besoins de modernisation des outils numériques. Les dépenses d’investissement restent ainsi très faiblement exécutées (38 %), confirmant une tendance structurelle et traduisant le rôle de variable d’ajustement des crédits consacrés à l’immobilier et au numérique dans la régulation budgétaire. Une analyse de l’incidence de ce sous-investissement dans les outils numériques sur la performance de l’institution judiciaire mériterait d’être conduite.

Le programme 335 Conseil supérieur de la magistrature

Le programme 335, dédié au Conseil supérieur de la magistrature, vise à assurer l’autonomie budgétaire de cette institution.

Le programme 335 était doté de 5,2 millions d’euros en AE et 6,3 millions d’euros en CP par la loi de finances pour 2025. En cours d’exercice, cette dotation initiale a été abaissée de 0,1 million d’euros en AE et de 0,15 million d’euros en CP. Au final, le total des crédits ouverts s’est établi à 5,1 millions d’euros en AE et à 6,1 millions d’euros en CP.

Le programme 335 a été exécuté à hauteur de 4,9 millions d’euros en AE et 5,8 millions d’euros en CP, soit un montant inférieur de respectivement 0,20 million d’euros et 0,35 million d’euros par rapport aux crédits ouverts par la loi de finances. L’écart entre la prévision et la réalisation est de 3,9 % en AE et de 5,7 % en CP.

exÉcution 2025 des crÉdits du programme 335 par actions

(en euros)

Source : rapport annuel de performances 2025.

*

MÉdias, livre et industries culturelles ; Avances à l’audiovisuel public M. Denis Masseglia, rapporteur spécial

SOMMAIRE

Pages

1. I. LA MISSION MÉDIAS, LIVRE ET INDUSTRIES CULTURELLES...........
2. A. Programme 180 : une exécution en-deçà des crédits prévus en loi de finances initiale, qui n’a toutefois pas remis en cause la mise en œuvre des principaux dispositifs de soutien
3. B. Programme 334 : un financement des opérateurs stable dans un contexte de hausse de leurs coûts
4. II. LE COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS AVANCES À L’AUDIOVISUEL PUBLIC
5. A. Un exercice marqué par le recul des crédits alloués à l’audiovisuel public, en rupture avec la trajectoire de hausse initialement prévue par les projets de contrats d’objectifs et de moyens (COM)
6. B. Mettre un terme à l’absence de visibilité financière et stratégique de l’audiovisuel public : la nécessité de conclure sans délai de nouveaux contrats d’objectifs et de moyens

LA MISSION MÉDIAS, LIVRE ET INDUSTRIES CULTURELLES

La mission Médias, livre et industries culturelles regroupe les crédits de deux programmes :

– le programme 180 Presse et médias recouvre les relations financières avec l’Agence France-Presse (AFP), les aides à la presse d’information politique et générale, le soutien aux médias de proximité et le soutien à l’expression radiophonique ;

– le programme 334 Livre et industries culturelles recouvre les dépenses en faveur des filières du livre, de la musique et du cinéma, en particulier les subventions pour charge de service public aux opérateurs de la mission.

L’exécution budgétaire de la mission a atteint 699,7 millions d’euros en AE et 693,5 millions d’euros en CP en 2025, contre 707,6 millions d’euros en AE et 711,5 millions d’euros en CP en 2024. Le volume des crédits budgétaires exécutés est ainsi en légère baisse (– 1,1 % en AE et – 2,5 % en CP), conformément à ce que prévoyait la loi de finances initiale pour 2025.

La quasi-intégralité des crédits ouverts a été consommée en 2025, avec un taux d’exécution de la mission de 99,2 % en AE et de 99,2 % en CP.

exÉcution 2025 des crÉdits de paiement de la mission

MÉdiaS, livre et industries culturelles

(en millions d’euros)

Note : le taux d’exécution est calculé en rapportant l’exécution 2025 aux crédits disponibles en 2025.

NB : dans les tableaux du présent document, des effets d’arrondis ou de transferts peuvent expliquer que les totaux soient légèrement inférieurs ou supérieurs à l’addition des agrégats qu’ils retracent.

Sources : rapports annuels de performances et notes d’exécution budgétaire.

L’exécution 2025 a été caractérisée, d’une part, par l’absence de crédits reportés de l’exercice précédent, ainsi que par l’application du régime des services votés pendant huit semaines jusqu’à l’adoption de la loi de finances initiale pour 2025, qui a entraîné un ralentissement de l’exécution budgétaire, n’ayant toutefois pas engendré d’économie en raison d’un rattrapage en cours de gestion.

D’autre part, cette exécution a été marquée par plusieurs mouvements intervenus en gestion, qui ont diminué de 28,4 millions d’euros en AE et 26,5 millions d’euros en CP les crédits disponibles par rapport à la loi de finances initiale. Cette réduction est la conséquence des mouvements suivants :

– de l’annulation par le décret n° 2025-374 du 25 avril 2025 portant annulation de crédits :

de 10,15 millions d’euros en AE et CP sur le programme 180 ;

de 11,02 millions d’euros en AE et 10,63 millions d’euros en CP sur le programme 334.

– du virement sortant ([283]) de 0,46 million d’euros au profit du programme 224 Soutien aux politiques du ministère de la culture ;

– du virement entrant ([284]) de 3,32 millions d’euros au profit du programme 334, réparti de la manière suivante :

3 millions d’euros au profit du Centre national de la musique (CNM) afin de compenser les coûts engagés pour l’organisation de la France Music Week en juin 2025, à la demande du ministère de la culture ;

0,31 million d’euros au profit de la Bibliothèque nationale de France (BnF), de la Bibliothèque publique d’information (Bpi), du Centre national du livre (CNL), du Centre national du cinéma et de l’image animée (CNC) et du CNM afin de financer la protection sociale complémentaire ;

le reliquat (13 800 euros) au profit de la BnF afin de financer un resoclage indemnitaire des attachés.

– de l’annulation par la loi de finances de fin de gestion pour 2025 de 3,1 millions d’euros en AE et 3,05 millions d’euros en CP sur le programme 180, prélevés sur la réserve de précaution du programme.

Ainsi, à l’exception de quelques mesures de compensation, ces mouvements ont essentiellement consisté à annuler les trois quarts des crédits mis en réserve afin de freiner la dépense, alors que, jusqu’en 2023, la pratique consistait plutôt à dégeler en gestion la totalité des crédits mis en réserve.

La gestion 2025 des crÉdits de paiement de la mission

Médias, livre et industries culturelles

(CP, en millions d’euros)

Axe des ordonnées tronqué pour améliorer la lisibilité des variations.

Sources : rapports annuels de performances et notes d’exécution budgétaire.

Principales DÉpenses fiscales sur la mission

Médias, livre et industries culturelles

(en millions d’euros)

Note : seules sont présentées les dépenses fiscales dont le montant est supérieur à 5 millions d’euros.

(1) Réduction d’impôt sur le revenu relative aux sociétés de financement de l’industrie cinématographique et audiovisuelle (SOFICA).

Source : notes d’exécution budgétaire.

La mission se caractérise toutefois par la prépondérance des dépenses fiscales et des taxes affectées aux opérateurs, les crédits budgétaires ne représentant que le tiers des moyens de la mission, restreignant la capacité de pilotage budgétaire du ministère. Sur l’ensemble de la mission, le coût des dépenses fiscales est évalué à 790 millions d’euros en 2025, en baisse significative par rapport à 2024 (872 millions d’euros). Cette diminution s’explique principalement par le net recul du crédit d’impôt international (C2I), dont le montant est passé de 212 millions d’euros en 2024 à 117 millions d’euros en 2025, soit une baisse de 45 %. Cette évolution résulte notamment de la grève des scénaristes et des acteurs à Hollywood entre mai et novembre 2023, ainsi que d’une réorientation stratégique des plateformes américaines de streaming ayant entraîné une révision à la baisse de leurs investissements.

Les produits des taxes affectées au CNC et au CNM ont quant à eux progressé de façon significative pour atteindre 956,8 millions d’euros en 2025 contre 886,2 millions d’euros en 2024.

Taxes affectÉes aux opÉrateurs de la mission Médias, livre et industries culturelles

(en millions d’euros)

(1) Taxe sur la diffusion en ligne d’enregistrements phonographiques musicaux ou de vidéomusiques

Source : notes d’exécution budgétaire.

Au total, la prise en compte des crédits budgétaires (693,5 millions d’euros), des dépenses fiscales (790 millions d’euros), des taxes affectées (956,8 millions d’euros), ainsi que des mesures du plan de relance (7 millions d’euros), ont porté à 2,4 milliards d’euros les moyens consacrés à la mission en 2025, un niveau similaire à 2024.

Programme 180 : une exécution en-deçà des crédits prévus en loi de finances initiale, qui n’a toutefois pas remis en cause la mise en œuvre des principaux dispositifs de soutien

Le volume des crédits budgétaires exécutés du programme 180 est sensiblement inférieur à celui prévu en loi de finances initiale pour 2025 et s’établit à 350,6 millions d’euros en AE et CP, soit une diminution de 19,6 millions d’euros en AE et 18,6 millions d’euros en CP par rapport aux crédits inscrits en loi de finances initiale.

Si cette baisse de crédits a, en première analyse, intégralement porté sur la réserve de précaution, dont les crédits s’établissaient initialement à 20,4 millions d’euros en AE et 20,3 millions d’euros en CP, elle a en réalité affecté les dépenses discrétionnaires du programme, en particulier les aides à la modernisation de la presse versées par le Fonds de soutien au développement de la presse (FSDP) et le Fonds de soutien à l’émergence et à l’innovation dans la presse (FSEIP).

Le FSDP, qui constitue l’enveloppe la plus importante parmi les crédits effectivement pilotables du programme, avec une dotation de 24,5 millions d’euros en CP, a été particulièrement mis à contribution pour absorber cette baisse. En 2025, l’attribution d’aides par le FSDP a été suspendue dès juin 2025, et le taux de consommation des crédits de paiement s’élève à 42 %.

À la suite des annulations intervenues en cours de gestion, le montant résiduel de la réserve de précaution s’est ainsi élevé à 7,1 millions d’euros, répartis comme suit :

– 2,1 millions d’euros en AE et CP ont été dégelés afin de financer l’aide bonifiée pour les radios associatives locales situées en zone rurale ou en outre-mer ;

– 5 millions d’euros en AE et CP ont vocation à être reportés en gestion 2026 afin de financer la mise en œuvre de la réforme dite « Soriano » ([285]) de la distribution de la presse.

Le rapporteur spécial attire l’attention sur les conséquences que la réduction des crédits du FSDP et du FSEIP pourraient avoir sur la modernisation et l’avenir du secteur de la presse.

Le rapporteur spécial se félicite toutefois du maintien des crédits alloués aux radios associatives locales, qui jouent un rôle essentiel en matière de cohésion sociale et d’animation des territoires.

Leurs crédits ont pourtant été menacés par une réduction considérable de 44 % (soit – 15,7 millions d’euros) dans le projet de loi de finances initiale pour 2026, ce qui aurait représenté une diminution encore plus sévère que celle envisagée dans le projet de loi de finances pour 2025 (– 30 %). Ces crédits ont finalement été rétablis à leur niveau de 2025 dans le texte définitif.

Programme 334 : un financement des opérateurs stable dans un contexte de hausse de leurs coûts

La mission Médias, livre et industries culturelles compte six opérateurs, qui peuvent être classés en trois catégories en fonction de leur mode de financement : financement par des crédits budgétaires (BnF, Bpi, CNL), financement par des taxes affectées (CNC, Cinémathèque française, cette dernière étant subventionnée par le CNC) et financement mixte (CNM).

La loi de finances initiale pour 2025 prévoyait la mobilisation de 315,6 millions d’euros, soit 1,5 million d’euros supplémentaires par rapport à la loi de finances initiale pour 2024, au bénéfice des opérateurs du programme 334 financés en tout ou partie sur crédits budgétaires.

Cette quasi-reconduction des crédits recouvrait en réalité une augmentation des crédits alloués à la BnF (+ 4,7 millions d’euros), premier opérateur du ministère de la Culture par le montant de sa dotation budgétaire, afin de faire face à l’augmentation de ses coûts de fonctionnement, cette hausse étant compensée par une diminution des crédits des autres opérateurs du programme. La BnF est par ailleurs le seul opérateur du programme dont la dotation a été augmentée de façon continue depuis 2019 (+ 41,3 millions d’euros entre 2019 et 2025, soit + 20,3 %).

L’exécution a été marquée par l’annulation en gestion 2025 de la totalité de la réserve de précaution du programme 334. Toutefois, les dotations versées aux opérateurs du programme ont été, dans l’ensemble, préservées. Les crédits alloués aux opérateurs s’établissent ainsi à 306,8 millions d’euros, en légère baisse (– 0,9 million d’euros) par rapport à l’exécution 2024.

financement budgÉtaire des opérateurS par le programme 334

(CP, en millions d’euros)

Source : notes d’exécution budgétaire.

Malgré l’augmentation en 2025 de sa dotation (+ 2,2 millions d’euros) et du produit des taxes qui lui sont affectées (+ 21,1 millions d’euros), le rapporteur spécial tient à attirer l’attention sur la question de la pérennité du financement du CNM, qui n’est pas encore résolue, notamment au regard de la baisse prévue de sa dotation en 2026 (– 7 millions d’euros inscrits en LFI pour 2026 par rapport à la LFI pour 2025).

En particulier, le rapporteur spécial s’interroge sur la pertinence d’un plafonnement des taxes affectées au CNM, à savoir la taxe sur les billetteries de spectacles de musique et de variétés (ou taxe sur la billetterie) ([286]) et la taxe streaming ([287]). En effet, le rendement de la taxe sur la billetterie a dépassé son plafond à plusieurs reprises, ce qui a conduit au reversement de 5 millions d’euros au budget général en 2025. En comparaison, le CNC bénéficie de taxes affectées ne faisant l’objet d’aucun plafonnement. La loi de finances initiale pour 2026 a procédé au rehaussement du plafond de la taxe sur la billetterie à 58 millions d’euros, et de celui de la taxe streaming à 21 millions d’euros ([288]), ce qui ne devrait toutefois pas empêcher un nouvel écrêtement du produit de ces taxes, à hauteur de 1,9 million et 0,3 million d’euros respectivement.

LE COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS AVANCES À L’AUDIOVISUEL PUBLIC

Le compte de concours financiers Avances à l’audiovisuel public est un concours financier qui permettait jusqu’en 2022 de retracer les conditions d’affectation du produit de la contribution à l’audiovisuel public (CAP) aux structures de l’audiovisuel public. Depuis 2022, la CAP est supprimée et les recettes du compte sont désormais assurées par une fraction du produit de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA). Les dépenses sont constituées de sept programmes correspondant aux cinq sociétés de l’audiovisuel public (France Télévisions, Arte France, Radio France, France Médias Monde, TV5 Monde), à l’Institut national de l’audiovisuel (INA) et à un nouveau programme budgétaire intégré au périmètre de la mission en 2024, le « programme de transformation », qui retrace les crédits alloués aux entités de l’audiovisuel public pour la mise en œuvre de projets de transformation prioritaires. Ce programme n’a toutefois pas été abondé en 2025 – et ne devrait pas non plus l’être en 2026, aucun crédit n’ayant été inscrit en loi de finances initiale.

Après une dynamique de hausse des dotations engagée en 2023 (+ 111,8 millions d’euros en exécution par rapport à 2022) et poursuivie en 2024 (+ 179,3 millions d’euros par rapport à 2023), l’exercice 2025 a marqué une inflexion avec une diminution des crédits alloués à l’audiovisuel public (– 16,4 millions d’euros par rapport à 2024). Cette baisse résulte de la participation des organismes de l’audiovisuel public à l’effort de maîtrise des dépenses dans un contexte de dégradation des finances publiques.

exécution du compte de concours financiers

avances à l’audiovisuel public

(en millions d’euros)

Source : rapports annuels de performances.

Un exercice marqué par le recul des crédits alloués à l’audiovisuel public, en rupture avec la trajectoire de hausse initialement prévue par les projets de contrats d’objectifs et de moyens (COM)

Le projet de loi de finances initiale pour 2025 prévoyait une dotation globale de 4,029 milliards d’euros, un niveau similaire à celui inscrit en loi de finances initiale pour 2024 (+ 2,5 millions d’euros). Cette dotation a été révisée à la baisse dans la loi de finances initiale pour 2025, à hauteur de 80 millions d’euros. Ainsi, les crédits du Programme de transformation ont été réduits à zéro (– 30 millions d’euros), et le montant total des dotations socles a été diminué de 50,1 millions d’euros. En LFI pour 2025, le montant des crédits alloués au compte de concours financiers s’élevait ainsi à 3,949 milliards d’euros, en baisse de 26,8 millions d’euros par rapport à l’exécution 2024.

Évolution des dotations socles de l’audiovisuel public

entre le PLF 2025 et la LFI 2025

(en millions d’euros)

Contrairement à l’exercice 2024, qui avait été marqué par une nette diminution en cours d’exercice des crédits de transformation alloués aux entités de l’audiovisuel public (– 50 millions d’euros), aucune régulation infra-annuelle des crédits du compte de concours financiers n’est intervenue au cours de l’année 2025.

Toutefois, les crédits alloués aux entités de l’audiovisuel public ont été rehaussés de 10,4 millions d’euros par loi de fin de gestion en raison de la régularisation à l’euro près de la compensation des effets fiscaux liés à la suppression de la contribution à l’audiovisuel public (CAP) en 2022. La répartition de cette régularisation entre les entités de l’audiovisuel public s’établit comme suit :

– la dotation de France Médias Monde a été rehaussée de 9,9 millions d’euros, au titre de la régularisation de la TVA sur les achats internationaux due pour les exercices 2022, 2023 et 2024 ;

– la dotation de TV5 Monde a été rehaussée de 0,7 million d’euros afin de compenser l’écart entre le niveau de taxe sur les salaires budgété initialement et la taxe sur les salaires effectivement payée en 2024 ;

– la dotation d’Arte France a été réduite de 0,2 million d’euros, la société ayant payé moins de taxe sur les salaires en 2024 qu’initialement budgété.

Évolution des dotations initiales des entitÉs

de l’audiovisuel public

(en millions d’euros)

(a) Cette dotation s’élève à 276,8 millions d’euros dans la loi de finances de fin de gestion pour 2023.

(b) La hausse nette sur la période 2022-2025, hors compensation des effets fiscaux, s’élève à 114,7 millions d’euros. La compensation des effets fiscaux en 2025 s’élève à 133,2 millions d’euros et comprend 111,2 millions d’euros au titre de la compensation sur la taxe sur les salaires et 22 millions d’euros au titre de la compensation de la perte du droit de déduction de TVA.

Source : notes d’exécution budgétaire

Mettre un terme à l’absence de visibilité financière et stratégique de l’audiovisuel public : la nécessité de conclure sans délai de nouveaux contrats d’objectifs et de moyens

Les contrats d’objectifs et de moyens (COM) constituent le principal outil de pilotage de l’audiovisuel public, en ce qu’ils permettent d’articuler, sur une base pluriannuelle, les missions de service public assignées aux organismes et les ressources nécessaires à leur mise en œuvre.

Or, cette logique de pilotage pluriannuel est aujourd’hui fragilisée. Depuis 2024 pour France Télévisions, Radio France, France Médias Monde et l’Institut national de l’audiovisuel (INA), et depuis 2025 pour Arte France, aucun COM n’encadre les activités de ces entités. Les projets de contrats d’objectifs et de moyens 2024-2028 n’avaient en effet pas été signés à la suite de l’avis défavorable des commissions des affaires culturelles de l’Assemblée nationale ([289]) et du Sénat ([290]), ainsi que de la commission des finances de l’Assemblée nationale ([291]), qui avaient été motivés par la caducité de la trajectoire des concours publics sur la période 2024-2028 telle qu’inscrite dans le plan d’affaires des projets de COM et qui correspondait à la trajectoire arbitrée par le Gouvernement à l’automne 2023.

Cette situation prive, d’une part, l’audiovisuel public de toute visibilité financière pluriannuelle, indispensable pour planifier ses investissements, piloter ses activités et poursuivre sa transformation et, d’autre part, les tutelles, l’Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique (Arcom) et le Parlement d’indicateurs permettant d’évaluer l’atteinte des objectifs fixés.

Le rapporteur spécial souligne ainsi l’importance pour les organismes de l’audiovisuel public de disposer d’une visibilité pluriannuelle sur leurs financements afin de conduire les réformes nécessaires à la transformation du secteur, dans un contexte marqué par l’évolution rapide des usages et l’intensification de la concurrence liée à l’essor des plateformes.

Il juge également indispensable de garantir au Parlement les conditions lui permettant d’évaluer l’atteinte des objectifs fixés.

Le rapporteur spécial appelle en conséquence à sécuriser une trajectoire pluriannuelle de financement de l’audiovisuel public, reposant sur un engagement financier clair de l’État et la conclusion rapide de nouveaux COM.

*

OUTRE-MER M. Christian Baptiste, rapporteur spécial

SOMMAIRE

Pages

1. I. une exÉcution marquÉe par le financement sous plafond de dépenses imprévues dUes aux cyclones GArance et Chido
2. A. le programme 138 EMPLOI outre-mer
3. B. Le programme 123 Conditions de vie outre-mer
4. II. un développement du service militaire adaptÉ affecté par les restrictions budgÉtaires des années précédentes
5. III. L’agence de l’outre-mer pour la mobilité, seul opÉrateur de la mission, doit Être en mesure d’accomplir l’ensemble des missions fixÉes par le CIOM depuis 2023 en faveur de la mobilitÉ territoriale
6. IV. la poursuite de l’inquiÉtante progression des restes À payer

La mission Outre-mer est composée de deux programmes : le programme 138 Emploi Outre-mer, qui porte les moyens budgétaires en faveur de l’emploi dans les territoires ultramarins et le programme 123 Conditions de vie outre-mer, qui a pour objectif de réduire les écarts de niveaux de vie et d’équipement constatés entre les outre-mer et la France hexagonale, en tenant compte des particularités territoriales et des réalités géographiques et économiques des collectivités ultramarines.

En 2025, la loi de finances initiale (LFI) prévoyait 3,54 milliards d’euros en autorisations d’engagement (AE) (+ 11 % par rapport à la LFI pour 2024) et 2,98 milliards en crédits de paiement (CP) (+ 6 % par rapport à la LFI pour 2024). Les dépenses fiscales sont estimées pour 2025 ([292]) à 5,36 milliards d’euros, soit près de deux fois le montant des dépenses budgétaires (180 %).

La mission Outre-mer ne représente toutefois qu’une fraction minime de l’effort budgétaire de l’État en faveur des territoires ultramarins. En LFI pour 2025, elle n’est le support que de 16 % des AE et 13 % des CP du budget destiné par l’État aux Outre-mer (22,3 milliards d’euros en AE et 23,5 milliards d’euros en CP), tous ministères compris, hors dépenses fiscales ([293]).

Comme chaque année, le rapporteur spécial dénonce cet émiettement des moyens, qui nuit à leur pilotage et à leur lisibilité. Des sujets cruciaux pour nos concitoyens ultramarins ne relèvent pas – ou à la marge – de la mission Outre-mer. Ainsi la lutte contre la pollution au chlordécone ou l’échouement des sargasses sont portés essentiellement par la mission Cohésion des territoires, (programme 162 – Interventions territoriales de l’État) et le recul du trait de côte par la mission Écologie, développement et mobilité durables (programme 113 Paysages, eau et biodiversité et programme 380 Fonds d’accélération de la transition écologique dans les territoires). L’existence d’un document de politique transversale annexé au projet de loi de finances est certes un progrès, mais son équivalent s’agissant de l’exécution budgétaire n’existe pas. Le rapporteur spécial demande au minimum la création d’un tel document. Surtout, il réitère sa demande de regroupement des crédits relatifs aux territoires dits d’Outre-mer au sein de la mission éponyme, afin de faciliter leur pilotage par le ministère des Outre-mer, en lien si besoin avec les autres ministères. Il demande qu’une discussion unique sur tous ces sujets intervienne au Parlement, pour faciliter le suivi et le contrôle réalisés par les parlementaires et au-delà par nos concitoyens ultramarins.

une exÉcution marquÉe par le financement sous plafond de dépenses imprévues dUes aux cyclones GArance et Chido

En intégrant aux crédits prévus en LFI les fonds de concours et attributions de produits, les mouvements réglementaires et les ouvertures et annulations de la loi de finances de fin de gestion (LFG) ([294]) pour 2025, le montant total des crédits ouverts sur la mission s’est élevé à 3,6 milliards d’euros en AE et 3,2 milliards d’euros en CP en 2025.

Des crÉdits budgÉtaires votÉs en LFI pour 2025 aux montants ExÉcutÉs

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après le rapport annuel de performances (RAP) 2025 Outre-mer.

La Cour des comptes considère que « la période de services votés [a été] maîtrisée par les responsables des programmes de la mission Outre-mer ». Elle indique en outre, que « dans l’ensemble, la mission a connu peu d’ajustements de sa ressource disponible en cours d’exercice, n’ayant pas été touchée par l’annulation de 3,1 milliards d’euros d’AE et 2,7 milliards d’euros de CP prise par décret n° 2025-374 du 25 avril 2025 sur la quasi-totalité des missions du budget de l’État ».

L’exécution des crédits s’élève en 2025 à 3,36 milliards d’euros en AE et 3,04 milliards d’euros en CP. Le taux d’exécution des crédits ouverts atteint 93,3 % en AE et 96,4 % en CP en 2025 contre 96,1 % en AE et à 97,6 % en CP en 2024. Même s’il le regrette, le rapporteur spécial fait preuve de compréhension face à cette dégradation du taux d’exécution des crédits, du fait de la survenance d’évènements imprévus à couvrir budgétairement sous plafond en cours de gestion (voir infra). Une nette amélioration de ces taux est toutefois attendue en 2026.

Le graphique ci-après présente, pour la mission, l’exécution des CP en 2025.

mission outre-mer — exécution des CP en gestion — 2025

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après le RAP 2025 Outre-mer.

Le rapporteur spécial a relevé les points suivants sur l’exécution budgétaire 2025 des crédits de la mission, en se fondant notamment sur les réponses transmises par le ministère des Outre-mer à ses questions.

le programme 138 EMPLOI outre-mer

Avec 1,8 milliard d’euros consommés en AE et CP en 2025, le dispositif de compensation des exonérations de cotisations sociales des entreprises spécifique aux Outre-mer, dit LODEOM, représente près de 60 % des CP de la mission et 83 % des crédits du programme 138. Cette exécution est en progression de 12 % (+ 194 millions d’euros) en 2025 par rapport à l’exécution 2024 (1,629 milliard d’euros). Elle se devrait, selon les documents budgétaires, à une hausse de la masse salariale. Par ailleurs, la dette cumulée par l’État au titre de la compensation de la LODEOM auprès de l’ensemble des caisses concernées ([295]) s’établit à 260 millions d’euros en 2025, à un montant inchangé par rapport à 2024.

L’écart de consommation des crédits au regard des prévisions de la LFI pour 2025 est très limité (– 22 millions d’euros). Comme le relève la Cour des comptes, cette situation « a notamment été rendue possible par le retard pris dans la construction budgétaire qui a permis de prendre en compte les prévisions produites à l’occasion du groupe de suivi [Urssaf Caisse nationale ; direction de la sécurité sociale, direction du budget et DGOM] du 14 octobre 2025 plutôt qu’à l’été ». Cette fiabilisation conforte la recommandation faite chaque année par la Cour des comptes et reprise par le rapporteur spécial visant à « améliorer la budgétisation de l’action 1 du programme 138 en s’appuyant sur l’exécution des années précédentes, ainsi que sur les prévisions d’automne de l’Urssaf Caisse nationale connues au moment de l’examen du PLF de l’année N+1 ».

Pressentant qu’une réforme des dispositifs d’allègements des exonérations de cotisations sociales dits LODEOM s’avérait imminente à la suite, d’une part, des annonces faites par l’exécutif lors des projets de loi de finances pour 2024 et 2025 et, d’autre part, de la publication en mai 2025 d’un rapport d’évaluation dédié de l’IGF et de l’IGAS ([296]), le rapporteur spécial a mené en 2025, en amont du dépôt du PLF pour 2026, sa propre évaluation en se rendant successivement en Guadeloupe, Martinique, Guyane et à La Réunion.

Le rapporteur spécial a présenté son rapport d’évaluation ([297]) le 24 septembre 2025 à la commission des finances, qui a alors autorisé sa publication. Ce rapport montre les risques pour les territoires ultramarins de réaliser le coup de rabot de 350 millions d’euros que le Gouvernement prévoyait pour l’année 2026. Par ses 13 recommandations, tendant à réformer avec courage ces dispositifs plutôt que de céder à la facilité des restrictions budgétaires, le rapporteur spécial a notamment établi que la seule application de la loi, qui réserve aux seules entreprises à jour de leurs cotisations sociales ou inscrites dans un plan d’apurement, le bénéfice de ces exonérations, permettrait des économies proches de 300 millions d’euros.

À la suite de la mobilisation de l’ensemble des parlementaires, sur le fondement notamment du rapport précité, le Gouvernement a renoncé lors de la discussion budgétaire à la réforme brutale envisagée dans le PLF pour 2026. Le rapporteur spécial continue de promouvoir l’adoption de ses recommandations pour réformer ce dispositif vital pour les économies ultramarines.

S’agissant du dispositif d’abaissement du coût du fret, les CP consommés en 2025 sont inférieurs de près de 60 % à ceux exécutés en 2024. Lors de l’examen budgétaire, le rapporteur spécial avait fortement dénoncé cette mesure d’économie drastique. Il indiquait ainsi dans son rapport sur le PLF pour 2025 relatif aux crédits de la mission Outre-mer : « Dans le contexte actuel de crise liée à la cherté de la vie en outre-mer, le rapporteur spécial se demande par quel aveuglement il peut être demandé, non de renforcer, mais de réduire ainsi des dotations permettant d’atténuer le différentiel de prix avec l’hexagone pour les consommateurs ultramarins. Il appelle dès lors à une revalorisation des crédits de l’action 4 pour que celle-ci retrouve son niveau fixé en LFI pour 2024. C’est l’objet de son amendement II-CF448, adopté par la commission des finances ». Il regrette que son amendement n’ait pas été repris par le Gouvernement.

Dispositif d’abaissement du coût du fret

(en millions d’euros)

Source : DGOM.

L’écart de 3,2 millions d’euros en AE et de 0,4 million d’euros en CP entre l’exécution 2025 et la LFI pour 2025 est, selon la DGOM, conjoncturel et se doit à « une accélération de l’instruction de dossiers par les collectivités régionales ou territoriales fin 2025 ».

Pour le rapporteur spécial, ce dispositif participe à la formation des prix et devrait en principe limiter la cherté des produits importés dans les territoires dits d’Outre-mer. Au regard de son lien avec la crise de la vie chère, il réitère sa demande qu’une évaluation poussée soit menée par le ministère des Outre-mer sur l’efficacité, l’efficience et la performance de ce dispositif. L’inspection générale des finances (IGF) pourrait être missionnée par le Gouvernement. Le rapporteur spécial souhaite être associé aux travaux d’évaluation menés, pour s’assurer que cet argent public est utilisé pour soutenir efficacement la compétitivité des productions locales et que des effets tangibles de ce dispositif soient constatés par nos concitoyens ultramarins.

Le programme 123 Conditions de vie outre-mer

En premier lieu, le rapporteur spécial rappelle que le programme 123 a pour objet de réduire les écarts de niveau de vie et d’équipement constatés entre les outre-mer et la France hexagonale. Il avait dès lors dénoncé avec force les mesures d’économies de 37 % en AE et 34 % en CP prévues dans le PLF pour 2025 sur le programme 123 par rapport à la LFI pour 2024.

Comme le rappelle la Cour des comptes, les vingt-deux amendements intervenus pendant la discussion budgétaire ont massivement rectifié cette proposition initiale, augmentant de 562 millions d’euros en AE et 233 millions d’euros en CP les crédits ouverts sur ce programme (soit respectivement + 69 % et + 38 %). Ces abondements portent notamment 200 millions d’euros d’AE et 35 millions d’euros de CP pour les fonds de reconstruction de la Nouvelle-Calédonie (émeutes de 2024), de 100 millions d’euros d’AE et 35 millions d’euros de CP pour Mayotte (cyclone Chido), ainsi que 100 millions d’euros d’AE et 60 millions d’euros de CP de subvention au conseil départemental de Mayotte.

En deuxième lieu, l’exécution 2025 a été fortement affectée par des dépenses imprévues en cours de gestion. Le tableau ci-dessous compare l’exécution à la LFI pour chaque action du programme.

écart LFI pour 2025 - exécution 2025 des CP du programme 123

(en millions d’euros)

Source : DGOM/documents budgétaires.

Le ministère de l’outre-mer a indiqué au rapporteur spécial que les redéploiements importants observés entre la LFI et l’exécution s’expliquent par une gestion 2025 confrontée à de nombreuses crises et des dépenses non prévues, en particulier s’agissant de l’ensemble des dépenses engagées pour venir en aide aux habitants et aux collectivités locales de La Réunion après le passage du cyclone Garance en février 2025, mais aussi certaines dépenses non prévues sur Mayotte postérieurement au passage du cyclone Chido en décembre 2024. Au total, selon la Cour des comptes, ce sont 133 millions d’euros d’AE et 83 millions d’euros de CP qui ont dû être redéployés au sein du programme pour financer les dépenses imprévues ([298]).

Les dépenses imprévues de gestion de crise dans les outre-mer en 2025

(en millions d’euros)

Source : Cour des comptes d’après DGOM.

Le ministère de l’outre-mer ajoute que certains dispositifs ont en outre vu leur dotation diminuer, ce que le rapporteur spécial déplore. C’est le cas en particulier de la sous-action relative aux contrats de convergence et de transformation (CCT), avec une dotation initiale de 14 millions d’euros de CP lors du PLF pour 2025, portée à 44 millions d’euros de CP en LFI pour 2025, alors que la consommation sur cette ligne était de plus de 117 millions d’euros de CP en 2024. L’exécution 2025 a abouti à 99 millions d’euros de CP consommés.

Les crédits destinés au logement, au fonds exceptionnel d’investissement (FEI) ainsi que l’appui à l’accès au financement bancaire et les crédits non utilisés du fonds pour la reconstruction de la Nouvelle-Calédonie ont joué un rôle majeur dans l’absorption de ces dépenses.

Si le rapporteur salue les aides apportées aux territoires dits d’outre-mer touchés par des catastrophes naturelles, il s’émeut que celles-ci aient été financées dans de telles proportions, sous plafond, au détriment des dispositifs aussi cruciaux que le logement social, destinés à lutter contre le logement indécent et insalubre, ou des actions de soutien aux collectivités pour pallier l’insuffisance d’infrastructures dans les territoires ultramarins (programmes d’investissement et d’aide à l’ingénierie). Ces décisions ont en outre déséquilibré le financement des actions portées par le programme et engendré une forte augmentation des restes à payer (cf. infra). Selon lui, ce soutien financier apporté pour remédier aux conséquences de catastrophes naturelles aurait dû bénéficier d’abondements complémentaires du budget de l’État.

Sur la Nouvelle-Calédonie, la Cour des comptes affirme que « le surdimensionnement du fonds de reconstruction de la Nouvelle-Calédonie, initialement doté de 200 millions d’euros en AE et de 30 millions d’euros en CP dans le cadre d’un amendement parlementaire non corrélé à une évaluation locale du besoin, a permis d’effectuer des redéploiements en faveur de ces priorités » et précise que « […] le Haut-commissaire a finalement fait état d’un besoin réel de 103 millions d’euros en AE et de 45 millions d’euros en CP […] ».

Le rapporteur spécial s’interroge sur l’analyse et l’appréciation faites par la Cour des comptes. Il rappelle tout d’abord que les amendements identiques déposés et adoptés au Sénat en faveur de la Nouvelle-Calédonie lors de la discussion budgétaire émanent de parlementaires ([299]) et du Gouvernement ([300]). Ensuite, contrairement à ce qu’indique la Cour, ces amendements précisent en objet que « l’enveloppe a été déterminée suite au recensement effectué par le Haut-commissariat de Nouvelle-Calédonie auprès de l’ensemble des collectivités néo-calédoniennes ». Enfin, s’agissant du surdimensionnement de l’enveloppe, le rapporteur spécial rappelle que le chiffre de 2 milliards d’euros est avancé pour sa reconstruction. Dès lors, les montants prévus ne lui paraissent pas déraisonnables au regard des besoins recensés – bien au contraire.

Au regard des enjeux financiers liés à la reconstruction de ce territoire, le rapporteur spécial débute une mission d’évaluation portant sur « l’efficacité et l’efficience des aides apportées par le budget de l’État à la Nouvelle-Calédonie dans le cadre de sa reconstruction après les émeutes de 2024 et de sa refondation ». Les travaux menés permettront d’éclairer le débat public sur l’utilisation faite des fonds du budget de l’État pour reconstruire ce territoire meurtri par les émeutes de 2024 et par leurs conséquences sociales, économiques et financières.

un développement du service militaire adaptÉ affecté par les restrictions budgÉtaires des années précédentes

Les ETPT de la mission Outre-mer sont inscrits sur le programme Emploi Outre-mer et sont consacrés aux effectifs du service militaire adapté (SMA). Les effectifs du ministère des Outre-mer et ceux des préfectures sont intégrés au sein des programmes 216 Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur et 354 Administration territoriale de l’État de la mission Administration générale et territoriale de l’État. À nouveau, le rapporteur spécial demande leur intégration au sein de la mission Outre-mer pour permettre une unité budgétaire davantage pilotable par le ministre des Outre-mer et contrôlable par le Parlement.

S’agissant de l’exécution du plafond d’emploi fixé pour 2025 au SMA, la Cour des comptes indique qu’« initialement fixé à 5 589 ETPT contre 6 168 en 2024, [il] se répartit en 1 343 ETPT de cadres civils et militaires et 4 246 ETPT de volontaires techniciens et stagiaires. Le taux de consommation de ces ETPT a été de près de 100 % en 2025. L’année précédente, les restrictions budgétaires avaient conduit à une sous-exécution plus marquée par rapport à la cible autorisée en LFI ; aussi, bien que le plafond d’emploi ait été réduit de 9 % d’une année sur l’autre, les effectifs réalisés n’ont quant à eux diminué que de 2 % en 2025. En particulier, les effectifs de cadres civils et militaires ont même légèrement augmenté (+ 11 ETPT), en cohérence avec les objectifs affichés dans les plans stratégiques SMA 2025 et 2025+, qui prévoient de renforcer l’encadrement du dispositif ».

Évolution des effectifs prévisionnels et réalisés depuis 2019

(en ETPT)

Source : Cour des comptes d’après DGOM et documents budgétaires.

Le rapporteur spécial dénonce avec force les restrictions budgétaires qui ont entraîné une réduction des emplois de volontaires alors même que le Gouvernement indique dans les documents budgétaires que le SMA, « dispositif militaire d’insertion socioprofessionnelle destiné aux jeunes volontaires les plus éloignés de l’emploi au sein des outre-mer français » constitue « […] un outil majeur dans la réalisation des actions en faveur des jeunes ».

L’agence de l’outre-mer pour la mobilité, seul opÉrateur de la mission, doit Être en mesure d’accomplir l’ensemble des missions fixÉes par le CIOM depuis 2023 en faveur de la mobilitÉ territoriale

L’agence de l’outre-mer pour la mobilité (LADOM), opérateur de la mission, mène des actions en faveur de la mobilité territoriale des résidents ultramarins et de leur qualification et insertion professionnelles. À l’été 2023, les missions de LADOM ont été élargies à la suite du comité interministériel des Outre-mer (CIOM), passant de 10 à 15 dispositifs de mobilité, avec des moyens accrus pour soutenir ces actions et renforcer ses effectifs.

Pour son financement, LADOM bénéficie d’une subvention pour charges de service public (inscrite sur le programme 138) et de crédits d’intervention (inscrits sur les deux programmes de la mission Outre-mer).

Financements apportÉs À LADOM par le budget de l’État

(en milliers d’euros)

Source : RAP 2025 Outre-mer.

Si le rapporteur spécial salue la hausse des dépenses exécutées de l’opérateur de + 2,5 millions entre 2024 et 2025, il regrette toutefois le taux d’exécution, qui s’élève à 96 % des crédits ouverts en LFI pour 2025 en faveur de la mobilité des ultramarins.

Il déplore d’autant plus cette sous-consommation au regard du délai pris par le Gouvernement pour publier les décrets relatifs au passeport pour le retour, au passeport pour la mobilité des actifs salariés et au passeport pour la mobilité des entreprises innovantes pourtant prévus par le CIOM en 2023 et inscrits dans la LFI pour 2024. Cette demande de mise en application a pourtant été régulièrement réitérée par le rapporteur spécial et les parlementaires ultramarins. Les textes ont finalement été pris en septembre 2025 ([301]). Comme l’indique la Cour des comptes, « il n’y a donc pas eu de bénéficiaires pour l’année 2025 et, par conséquent, aucun impact budgétaire », ce que dénonce le rapporteur spécial.

Aux financements précités s’ajoute la subvention versée par le fonds social européen (FSE) d’un montant de 11,5 millions d’euros en 2025, dont seuls 6,2 millions d’euros ont été effectivement perçus. À cet égard, la Cour relève que « des décalages importants sont constatés de façon récurrente dans les délais et les montants encaissés au titre du FSE+. Depuis 2021, le taux de recouvrement calculé comme le rapport entre la prévision de recettes et son exécution est systématiquement inférieur à 1, parfois de très loin. LADOM explique que les recettes sont généralement perçues deux ans après la réalisation des dépenses du fait de la durée de négociation et de signature de la convention de financement sous-jacente, à laquelle s’ajoutent les délais de remontée de dépenses et de déclaration des pièces justificatives afférentes ».

Recouvrement par LADOM des recettes du fonds social européen

(en millions d’euros)

Source : Cour des comptes d’après les données de la DGOM.

Le rapporteur spécial dénonce année après année le faible taux de recouvrement de ces fonds européens par LADOM, au détriment de la mobilité territoriale des ultramarins. À chaque exercice pourtant, LADOM indique avoir pris des mesures pour y remédier. Le rapporteur relève que les résultats attendus ne sont visiblement pas à la hauteur de cet engagement, au regard des chiffres du tableau ci-dessus. Cette année encore, l’agence a indiqué à la Cour « […] avoir mis en place un dispositif de contrôle interne devant sécuriser ces circuits de remontée et renforcer sa capacité de recouvrement des fonds ». Le rapporteur spécial attend de l’agence et de sa tutelle, la direction générale des Outre-mer (DGOM), qu’elles joignent [enfin] le geste à la parole.

la poursuite de l’inquiÉtante progression des restes À payer

Comme chaque année, le rapporteur spécial réitère son alerte sur le niveau préoccupant des restes à payer (RAP), qui continuent leur progression en 2025. Selon la Cour des comptes, ils croissent de 322 millions d’euros en 2025 par rapport à 2024 pour atteindre 2,772 milliards d’euros, malgré une résorption de 465 millions d’euros du stock historique en cours de gestion. Ils concernent essentiellement le programme 123, pour lequel ils représentent un volume équivalent à plus du triple du montant annuel des CP. La Cour précise qu’« ils ont le plus fortement augmenté sur l’action 6 – Collectivités territoriales, sur laquelle sont placés les fonds de reconstruction de Mayotte, la Nouvelle-Calédonie et la Réunion. Sur l’ensemble de la mission, 62 % des restes à payer correspondent à des dépenses d’intervention au profit des collectivités territoriales (titre 6.3) et 30 % à des dépenses d’intervention au profit des entreprises (titre 6.2), notamment dans le cadre des financements du programme 123 en faveur du logement social ».

Pour la Cour des comptes et le rapporteur spécial, la rigidification des dépenses induite par cette situation constitue un risque avéré pour la soutenabilité à moyen terme de l’exécution des crédits de la mission Outre-mer. Le rapporteur spécial regrette en outre le décalage existant chaque année dans la programmation budgétaire entre les AE et les CP de la mission, accentué par les décisions prises en gestion. En l’occurrence, comme lui a confirmé la DGOM, la réduction des CP sur la ligne budgétaire unique pour financer les dépenses imprévues (cf. supra) ont entraîné une forte augmentation des restes à payer.

La Cour des comptes rappelle chaque année « […] la nécessité de programmer les dépenses liées à des opérations pluriannuelles d’investissement de sorte que les consommations d’AE restent compatibles avec les disponibilités de CP sur l’ensemble des exercices concernés. Le recueil des règles de comptabilité budgétaire de l’État indique que “la bonne application des règles de consommation des AE et CP est un enjeu majeur de l’exécution d’un budget et de son pilotage ; elle se fonde sur le respect des critères de qualité de la comptabilité budgétaire que sont la réalité, la justification, la présentation et la bonne information, la sincérité, l’exactitude, l’exhaustivité, la non-compensation, l’imputation et le rattachement à la bonne période comptable et au bon exercice”. Faute d’une programmation adéquate des AE et des CP, la priorisation de la consommation de crédits sur des engagements juridiques antérieurs, nécessaire à la résorption du stock, continuera d’engendrer chaque année de nouveaux restes à payer, aggravant mécaniquement la situation ».

Le rapporteur spécial s’associe aux observations de la Cour des comptes et demande à nouveau au ministère des Outre-mer de remédier à ces difficultés récurrentes.

*

COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE : PARTICIPATIONS FINANCIÈRES DE L'ÉTAT ; COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS : aVANCES À DIVERS SERVICES DE L'ÉTAT OU ORGANISMES GÉRANT DES SERVICES PUBLICS M. Philippe Brun, rapporteur spécial

SOMMAIRE

Page

1. I. le compte d’affectation spéciale participations financières de l’état
2. A. des recettes du CAS PFE Toujours sensiblement inférieures à la prévision en raison d’abondements par le budget général revus à la baisse
3. B. Des dépenses supérieures de 189 % aux recettes mais inférieures de 23 % à la prévision de la loi de finances initiale
4. II. LE compte de concours financiers Prêts et avances à divers services de l’État ou organismes gérant des services publics

le compte d’affectation spéciale participations financières de l’état

Le compte d’affectation spéciale Participations financières de l’État (CAS PFE) retrace les opérations patrimoniales de l’État actionnaire, c’est-à-dire essentiellement les ventes et les achats de titres, ainsi que l’affectation des produits de cession entre désendettement (versement à la Caisse de la dette publique) et investissement (opérations en capital). Les dividendes sont affectés, en revanche, au budget général de l’État.

À la fin de l’année 2025, la valorisation du portefeuille de participations cotées de l’Agence des participations de l’État (APE) atteignait 72,1 milliards d’euros, soit une hausse de 34,3 % par rapport à son niveau de la fin de l’année 2024 (53,7 milliards d’euros). Le rendement actionnarial total (TSR) du portefeuille coté de l’État – prenant en compte la variation des valeurs boursières, les produits de cession nets des investissements et les dividendes reçus – s’établit à 35,2 % en 2025, contre 14,3 % pour l’indice CAC 40 dividendes réinvestis (CAC 40 GR). Ces résultats s’expliquent par la très bonne performance de la plupart des entreprises cotées du portefeuille, qui ont été portées par des dynamiques sectorielles favorables en 2025 : Thales a réalisé une hausse de 65,7 %, Orange 47,5 %, Engie 46,4 %, Safran 40,2 % et Airbus 28,2 %.

Les dividendes reçus en 2025 se sont élevés à 4,88 milliards d’euros ([302]), soit une hausse de 97,6 % par rapport à leur montant en 2024 (2,47 milliards d’euros), notamment sous l’effet du dividende exceptionnel de 2 milliards d’euros versé par EDF.

Avec 1,2 milliard d’euros de recettes pour 3,4 milliards d’euros de dépenses, le CAS PFE est débiteur de 2,2 milliards d’euros à la fin de l’année 2025. Ce solde de l’exercice est imputé sur le solde excédentaire du compte arrêté au 31 décembre. En prenant en compte le report sur l’année 2025 du solde au 31 décembre 2024, d’un montant de 2,913 milliards d’euros, le solde du CAS s’établit ainsi à 0,7 milliard d’euros au 31 décembre 2025.

le solde du CAS PFE du 31 décembre 2024 au 31 décembre 2025

(en millions d’euros, arrondis à l’unité la plus proche)

Source : rapport annuel de performances.

des recettes du CAS PFE Toujours sensiblement inférieures à la prévision en raison d’abondements par le budget général revus à la baisse

D’un montant légèrement inférieur à 1,2 milliard d’euros, les recettes du CAS PFE se caractérisent encore, en 2025, par un niveau d’exécution sensiblement inférieur à celui qui était prévu par la loi de finances initiale, soit 4,4 milliards d’euros. L’écart atteint ainsi un montant de 3 237 millions d’euros, supérieur à son niveau de 2024 (1 835 millions d’euros) mais inférieur à son niveau de 2023 (3 902 millions d’euros).

Les principaux écarts aux montants prévus par la loi de finances initiale concernent :

– des recettes de cession de titres limitées à 37,6 millions d’euros, sensiblement inférieures à la prévision de 728 millions d’euros, soit un écart de 690,4 millions d’euros ;

– l’absence d’abondement du CAS par le programme 367 Financement des opérations patrimoniales en 2026 sur le compte d’affectation spéciale Participations financières de l’État de la mission Économie et des abondements moindres en provenance de divers autres programmes du budget général de l’État ([303]), le montant des versements du budget général s’établissant finalement à 823 millions d’euros, alors qu’était prévu un montant global de 3 502 millions d’euros, soit un écart de 2 679 millions d’euros.

Comme le rappelle le rapport annuel de performances du CAS, l’Agence des participations de l’État « se voit régulièrement confier l’expertise d’éventuelles nouvelles opérations qu’elle doit par sécurité intégrer dans la prévision de dépenses du CAS PFE et [elle doit] anticiper le financement de ces opérations si celles-ci venaient à être confirmées : l’APE doit ainsi s’assurer de la disponibilité des ressources du CAS, dont le report de solde fait partie intégrante, et adapte en conséquence le niveau de crédits nécessaires à prévoir en loi de finances initiale ». En outre, il convient particulièrement de noter que certains abondements « ont été revus à la baisse dès lors que les opérations sous-jacentes ont été minorées ».

À l’inverse, des recettes diverses – retours sur investissements au titre de fonds d’investissements, de programmes d’investissement d’avenir (PIA), remboursement d’un solde d’avance en compte courant d’actionnaire… – ont atteint 317,8 millions d’euros, montant plus élevé de 132,3 millions d’euros que celui prévu initialement, qui s’établissait à 185,5 millions d’euros.

les Recettes du CAS PFE en 2025

(en millions d’euros)

Source : rapport annuel de performances.

Des dépenses supérieures de 189 % aux recettes mais inférieures de 23 % à la prévision de la loi de finances initiale

Les dépenses du CAS se sont élevées en 2025 à 3,4 milliards d’euros.

Les principales opérations réalisées ont été les suivantes :

– hors du périmètre de l’APE :

des investissements en fonds propres au titre des programmes d’investissement d’avenir (PIA 3 et 4) et du plan France 2030, pour un montant global de 640 millions d’euros ;

la participation aux recapitalisations de plusieurs banques multilatérales de développement ([304]), pour un montant global de 204,4 millions d’euros ;

un renforcement des fonds propres de l’Agence française de développement, à hauteur de 145 millions d’euros ;

– dans le périmètre de l’APE :

la participation, pour un montant total de 749,3 millions d’euros, à deux augmentations de capital d’Eutelsat Communications, et l’achat, pour 258,3 millions d’euros, d’actions d’Eutelsat Communications auprès de Bpifrance Participations ;

la souscription, pour un montant de 625 millions d’euros, à une augmentation de capital de la société anonyme Imprimerie nationale, afin de permettre à celle-ci de finaliser l’acquisition d’Idemia Smart Identity ;

l’octroi d’une avance en compte courant d’actionnaire au Laboratoire français du fractionnement et des biotechnologies (LFB) et la souscription à des augmentations de capital de la société anonyme LFB, pour un montant global de 406 millions d’euros ;

la souscription à 2 150 titres subordonnés à durée indéterminée de la société Le Nickel (SLN), pour un montant de 215 millions d’euros.

Outre ces opérations en capital intéressant les participations financières de l’État, la Caisse de la dette publique a été dotée de 3 millions d’euros à des fins de désendettement de l’État, à la suite d’un retour sur investissement de PIA.

la Consommation des crédits du CAS PFE en 2025

Source : rapport annuel de performances.

Quoiqu’inférieure aux prévisions de la loi de finances, l’exécution des dépenses – 3,4 milliards d’euros – s’est révélée supérieure de 189 % à celle des recettes – 1,18 milliard d’euros –, hors reports entrants. Cependant, compte tenu de ces reports, qui ont atteint 2,913 milliards d’euros, les crédits consommés, inférieurs de 23 % aux crédits ouverts par la loi de finances initiale, n’ont représenté que 46,4 % des crédits disponibles.

L’article 6 du projet de loi prévoit l’annulation de 3,2 milliards d’euros, qui ne sont donc pas reportés sur le compte en 2026 ([305]).

le report des crédits du cas PFE sur 2026

Source : rapport annuel de performances.

LE compte de concours financiers Prêts et avances à divers services de l’État ou organismes gérant des services publics

Le compte de concours financiers (CCF) Avances à divers services de l’État ou organismes gérant des services publics a été créé par l’article 46 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006. La loi de finances pour 2023 a modifié le nom du CCF, qui s’intitule désormais Prêts et avances à divers services de l’État ou organismes gérant des services publics.

Aux termes de l’article 24 de la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001, les avances doivent respecter deux principes :

– la neutralité budgétaire pour l’État, qui passe par l’application d’un taux d’intérêt de l’avance au moins égal au taux d’intérêt des titres de l’État de maturité équivalente ;

– une durée déterminée.

Le respect de ces deux principes doit garantir que lesdites avances ne deviennent pas des subventions déguisées. En principe, les avances peuvent donc être consenties seulement si la ressource financière permettant leur remboursement est certaine.

Le compte affiche un excédent de 701 millions d’euros en 2025. Le solde cumulé du compte depuis sa création n’en demeure pas moins largement déficitaire, s’établissant à – 4,9 milliards d’euros, montant du stock d’avances dont le remboursement reste attendu. Ces avances concernent principalement, à hauteur de 1,9 milliard d’euros, Île-de-France Mobilités, à hauteur de 1,6 milliard d’euros, le budget annexe Contrôle et exploitation aériens (BACEA) et, à hauteur de 550 millions d’euros, les exploitants d’aéroports.

le solde du CCF prêts et Avances du 31 décembre 2024 au 31 décembre 2025

(en millions d’euros, arrondis à l’unité la plus proche)

Source : rapport annuel de performances.

En recettes, le compte retrace les remboursements perçus dans l’année en provenance des services de l’État ou organismes gérant des services publics bénéficiaires d’avances. Les intérêts perçus sur ces avances sont, en revanche, affectés au budget général de l’État.

Les remboursements ont été de 7 609 millions d’euros en 2025, montant légèrement inférieur au niveau qu’il avait atteint en 2023 (8 460 millions d’euros) et en 2024 (8 288 millions d’euros). Ils proviennent principalement de l’Agence de services et de paiement (ASP), qui rembourse les avances octroyées par le Trésor pour préfinancer les aides agricoles de l’Union européenne, soit un montant de 6 810 millions d’euros en exécution, alors que les crédits ouverts par la loi de finances s’élevaient à 10 milliards d’euros.

Les recettes de remboursements sont inférieures de 3 362 millions d’euros au montant prévu par la loi de finances initiale, principalement du fait de la marge de sécurité de l’avance accordée à l’ASP – la moindre avance exécutée à ce titre se répercutant dans les moindres remboursements (– 3 190 millions d’euros par rapport à la prévision).

En dépenses, le compte retrace l’octroi d’avances à divers services de l’État ou organismes gérant des services publics. Le montant global des avances a été de 6 909 millions d’euros en 2025, montant inférieur à ceux de 2023 (8 128 millions d’euros) et de 2024 (7 817 millions d’euros).

la consommation par programme des crédits

du CCF prêts et avances à divers services de l’état

ou organismes gérant des services publics

(en millions d’euros, arrondis à l’unité la plus proche)

Source : rapport annuel de performances.

L’article 6 du projet de loi prévoit l’annulation de 1 milliard d’euros qui ne sont pas reportés sur le CCF en 2026.

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POUVOIRS PUBLICS Mme Marianne Maximi, rapporteure spéciale

SOMMAIRE

Pages

1. I. Une mission budgétaire dont la singularité ne saurait justifier le caractère lacunaire des informations fournies au Parlement
2. II. les assemblÉes parlementaires
3. A. L’AssemblÉe nationale : un résultat déficitaire, mais bien moins qu’anticipé
4. B. Le SÉnat
5. III. La PrÉsidence de la RÉpublique : l’excédent budgétaire pourrait utilement être utilisé pour financer un déontologue véritablement indépendant
6. A. Des recettes propres non conformes aux prévisions
7. 1. Un total de recettes propres largement sous-évalué
8. 2. Des recettes de la Maison Élysée largement surévaluées
9. B. Des prévisions de dépenses fiables
10. C. Une déontologie à parfaire
11. IV. le conseil constitutionnel : des choix de la présidence en faveur d’une baisse des dépenses de déplacements et de communication
12. V. la cour de justice de la rÉpublique : une exÉcution infÉrieure aux prÉvisions

Une mission budgétaire dont la singularité ne saurait justifier le caractère lacunaire des informations fournies au Parlement

La mission Pouvoirs publics porte les dotations budgétaires de la Présidence de la République, de l’Assemblée nationale, du Sénat, du Conseil constitutionnel et de la Cour de Justice de la République.

Avant de présenter les faits marquants de l’exécution de leurs dotations inscrites en LFI pour 2025, la rapporteure spéciale rappelle qu’en application du principe d’autonomie financière de ces institutions, qui découle de la séparation des pouvoirs, l’évaluation de l’exécution des dotations qui leur sont versées ne s’inscrit pas dans le cadre constitutionnel classique du contrôle parlementaire sur l’action du Gouvernement.

La rapporteure spéciale déplore toutefois, comme chaque année, que les informations portées par le document annexé au projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes soient très limitées, ce qui restreint beaucoup, selon elle, la bonne information des citoyens quant à l’utilisation des fonds publics par ces institutions.

Crédits des pouvoirs publics en 2025

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après la documentation budgétaire.

Dans une logique de chaînage vertueux, la rapporteure spéciale profite du Printemps de l’évaluation pour rappeler qu’une des questions écrites qu’elle a déposées au sujet des pouvoirs publics n’a toujours pas reçu de réponse, quoique le délai de deux mois prévu au sixième alinéa de l’article 135 du Règlement soit largement écoulé. Il s’agit de la question écrite n° 11485 à destination du ministère en charge des relations avec le Parlement, déposée le 9 décembre 2025, relative aux dépenses destinées à la protection des anciens Présidents de la République.

Elle souligne qu’en tant que rapporteure spéciale, elle ne dispose que des questions écrites pour obtenir des informations sur des éléments liés aux institutions dont elle contrôle les crédits mais qui ne relèvent pas directement de leur dotation budgétaire. Elle avait ainsi par le passé utilisé cet outil de contrôle parlementaire pour faire la lumière sur la budgétisation ([307]) et la fiscalisation ([308]) des dotations allouées aux anciens Présidents de la République, ainsi que sur l’utilisation par la présidence de la République d’un compte rémunéré au Trésor ([309]).

les assemblÉes parlementaires

L’AssemblÉe nationale : un résultat déficitaire, mais bien moins qu’anticipé

Les comptes de l’Assemblée nationale sont examinés par un organe spécifique prévu à l’article 16 du Règlement, la commission spéciale chargée de vérifier et d’apurer les comptes, composée de députés nommés à la représentation proportionnelle des groupes et présidée par un député de l’opposition. Le rôle de cette commission est ainsi défini au troisième alinéa de l’article susmentionné : elle « donne quitus aux questeurs de leur gestion ou rend compte à l’Assemblée. À l’issue de chaque exercice, elle établit un rapport public ».

Le budget 2025 était prévu à 643,19 millions d’euros dans sa dernière version, issue de la décision du Bureau du 9 octobre 2024. Les crédits consommés se sont finalement élevés à 629,26 millions d’euros. Les dépenses de fonctionnement ont représenté 599,59 millions d’euros et celles d’investissement 29,67 millions d’euros.

La dotation budgétaire de l’État, de 607,65 millions d’euros, a été complétée par des recettes propres à hauteur de 5,72 millions d’euros. Il en a découlé un résultat déficitaire de 15,90 millions d’euros, soit un montant significativement inférieur à celui initialement prévu de 33,40 millions d’euros. « Ce résultat a été rendu possible par le repli de 13,92 millions d’euros des dépenses réalisées par rapport aux prévisions, à raison de 7,47 millions d’euros en investissement et 6,45 millions d’euros en fonctionnement. » ([310]) L’écart s’agissant des dépenses d’investissement s’explique vraisemblablement par « l’exécution sensiblement inférieure aux prévisions pour plusieurs opérations budgétées, en particulier celle relative à la restructuration de l’accueil du public et la création d’espaces de médiation, suspendue en cours d’exercice et qui n’a donné lieu qu’à 3,80 millions d’euros de dépenses pour 12,32 millions d’euros de crédits ouverts », même si « ces moindres dépenses ont cependant été pour partie compensées par des dépenses imprévues liées aux inondations et à la rénovation de la salle Victor Hugo qui en a résulté » ([311]).

Source : rapport du collège des questeures à la commission spéciale chargée de vérifier et d’apurer les comptes sur le règlement des comptes 2025, 6 mai 2026, p. 20.

Pour les dépenses de fonctionnement, l’écart est attribuable à la sous-consommation des charges parlementaires (345,87 millions d’euros consommés contre 351,21 millions d’euros anticipés) et des achats de biens et fournitures (6,90 millions d’euros consommés contre 10,19 millions d’euros anticipés).

Le SÉnat

La rapporteure spéciale s’inscrit dans la tradition républicaine selon laquelle, s’agissant de la mission Pouvoirs publics, le rapporteur spécial de chaque assemblée ne procède pas à l’examen détaillé des crédits de l’assemblée dont il n’est pas membre.

Les dépenses du Sénat sont examinées par la commission spéciale chargée du contrôle des comptes et de l’évaluation interne, qui, en application de l’article 103 bis du Règlement, « établit chaque année un rapport public relatif aux comptes du Sénat ». Le rapport sur les comptes de l’exercice 2025 semble avoir été publié le 13 mai 2026, mais il n’était pas accessible en ligne le 20 mai ([313]).

Les dépenses du Sénat en 2025 ont atteint 354 millions d’euros.

La PrÉsidence de la RÉpublique : l’excédent budgétaire pourrait utilement être utilisé pour financer un déontologue véritablement indépendant

Des recettes propres non conformes aux prévisions

Un total de recettes propres largement sous-évalué

La dotation de la Présidence de la République prévue en LFI pour 2025 s’élevait à 122,6 millions d’euros. Le budget prévisionnel présenté à la rapporteure spéciale à l’époque s’établissait à 125,6 millions d’euros ([314]).

Les recettes propres, initialement envisagées à hauteur de 3 millions d’euros, ont finalement atteint 5,9 millions d’euros, ce qui a porté le total des recettes à 128,5 millions d’euros.

Des recettes de la Maison Élysée largement surévaluées

Toutefois, les recettes de la Maison Élysée sont significativement inférieures aux prévisions, s’élevant à 0,91 million d’euros contre 1,2 million d’euros annoncés à la rapporteure spéciale à l’époque.

Source : commission des finances d’après les éléments divers communiqués par la Présidence de la République à la rapporteure spéciale.

La rapporteure spéciale se voit au regret de devoir renouveler ses analyses s’agissant de la Maison Élysée.

Source : rapport spécial n° 1996, annexe 34 de Mme Marianne Maximi sur le projet de loi de finances pour 2026, 23 octobre 2025, p. 56.

Des prévisions de dépenses fiables

Les dépenses effectivement réalisées ont atteint 126,56 millions d’euros (soit 101 % de celles anticipées). La Présidence a ainsi réalisé un résultat excédentaire de 1,9 million d’euros, qui lui a permis de reconstituer sa trésorerie.

Les dépenses de personnel atteignent 78 millions d’euros (+ 3 % par rapport à 2024). Celles des « déplacements présidentiels » sont stables à 20 millions d’euros (un montant étrangement présenté comme tel à 20 millions d’euros pile, à l’euro près).

Une déontologie à parfaire

La rapporteure spéciale s’intéresse de longue date aux enjeux déontologiques dans les institutions dont elle contrôle le budget. Elle regrette que, à la suite de la question qu’elle lui avait adressée, le Premier ministre lui ait indiqué que la Présidence de la République avait choisi de se doter d’un « référent déontologue interne ».

Source : rapport spécial n° 1996, annexe 34 de Mme Marianne Maximi sur le projet de loi de finances pour 2026, 23 octobre 2025, p. 56.

Sans mettre bien évidemment en doute la compétence et l’acribie de l’agent qui a été désigné « référent déontologue interne », la rapporteure spéciale doute fortement qu’il puisse réellement exercer ses fonctions relatives à la déontologie « en toute indépendance » tout en étant par ailleurs subordonné pour le reste de ses fonctions et de sa carrière à sa hiérarchie.

le conseil constitutionnel : des choix de la présidence en faveur d’une baisse des dépenses de déplacements et de communication

La dotation allouée au Conseil constitutionnel en 2025 s’est élevée à 17,9 millions d’euros.

L’année 2025 a été caractérisée pour le Conseil par un changement de présidence le 8 mars, qui a eu un impact sur sa situation financière. Le Conseil a ainsi expliqué à la rapporteure spéciale en réponse au questionnaire qu’elle lui a envoyé : « Des choix budgétaires ont été faits lors de l’élaboration du budget, en juillet 2024, qui n’ont pas tous été confirmés en exécution, compte tenu du changement de présidence. Une revue des dépenses a été effectuée dès l’arrivée de la nouvelle Présidence afin de contenir le budget, avec, à terme, pour objectif de regagner des marges de manœuvre en exécution et de pouvoir compter sur un fonds de réserve suffisant en cas d’événement institutionnel de quelque nature que ce soit (référendum d’initiative partagée, élections non anticipées…) ».

Le total des dépenses atteint 18,5 millions d’euros. Dans sa réponse au questionnaire envoyé par la rapporteure spéciale, le Conseil constitutionnel fait valoir que « les dépenses de fonctionnement sont marquées par une diminution significative des dépenses engagées sur les actions de communication et les manifestations », ce qui a également permis de réaliser « une économie substantielle s’agissant des frais de déplacement ». De fait, la ligne de dépenses intitulée « manifestations » est passée de 237 000 à 160 000 euros entre 2024 et 2025 (– 33 %), celle « actions de communication, publicité, publications et relations publiques » a évolué de 1,053 million d’euros en 2024 à 436 000 euros en 2025 (– 59 %) et les « frais de déplacement » ont chuté de 88 000 euros en 2024 à 36 000 euros en 2025 (– 59 %).

la cour de justice de la rÉpublique : une exÉcution infÉrieure aux prÉvisions

La dotation allouée à la Cour de Justice de la République en 2025 s’élevait à 984 000 euros. Elle s’est révélée supérieure aux besoins, le RAP indiquant que la Cour a restitué 73 000 euros au budget de l’État (après avoir déjà reversé 104 000 euros l’an dernier). En particulier, les 30 000 euros prévus pour les « frais de tenue de procès » n’ont pas été utilisés, « aucun procès n’ayant eu lieu ».

Le loyer et les charges locatives ont à eux seuls représenté 78 % des dépenses de la Cour. Les seules dépenses de personnel sont constituées des indemnités des magistrats. La rapporteure spéciale avait expliqué par le passé que « les fonctionnaires, au nombre de cinq au 1er janvier 2025, sont quant à eux mis à disposition par la Cour de cassation et ne font l’objet d’aucun remboursement de la part de la CJR, dont le coût réel est par conséquent supérieur au montant de 0,9 million d’euros inscrit au budget pour sa dotation » ([317]).

RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR : enseignement supÉrieur et vie Étudiante M. Charles Sitzensthul, rapporteur spécial

SOMMAIRE

Pages

1. I. L’ExÉcution des crÉdits allouÉs À l’enseignement supÉrieur en 2025
2. A. Le programme 150 Formations supÉrieures et recherche uNiversitaire
3. B. LE programme 231 VIE Étudiante
4. II. La santé financière des opérateurs est robuste

La mission interministérielle Recherche et enseignement supérieur (MIRES) porte les crédits alloués à l’enseignement supérieur par l’intermédiaire de deux programmes :

– le programme 150 Formations supérieures et recherche universitaire finance la formation initiale et continue en licence, en master et en doctorat à l’université et dans les établissements publics et privés d’enseignement supérieur ;

– le programme 231 Vie étudiante rassemble les moyens de l’action sociale en faveur des étudiants (bourses sur critères sociaux, logements et restauration étudiante), dont les financements attribués au réseau des œuvres universitaires et scolaires, lui-même composé d’un centre national (CNOUS) et de centres régionaux (CROUS).

La loi de finances initiale pour 2025 (LFI) avait doté le budget de l’enseignement supérieur de 18,65 milliards d’euros en autorisations d’engagement (AE) et de 18,68 milliards d’euros en crédits de paiement (CP), soit près de 59 % des crédits alloués à la MIRES, qui s’élevaient à 31,70 milliards d’euros en AE et 31,29 milliards d’euros en CP.

Le présent projet de loi fait apparaître une mobilisation de 18,49 milliards d’euros en AE et de 18,52 milliards d’euros en CP. L’autorisation donnée par la LFI a été consommée en 2025 de manière aussi satisfaisante qu’en 2024. Le taux d’exécution des crédits ouverts au titre du programme 150 Formations supérieures et recherche universitaire et du programme 231 Vie étudiante, qui atteignait 100,4 % en AE et 99,2 % en CP en 2024, s’élève à 99,2 % en AE et 99,2 % en CP.

Le présent projet de loi de règlement procède à l’annulation de 9,42 millions d’euros en AE et de 7,09 millions d’euros en CP, après que 76,17 millions d’euros en AE et 21,22 millions d’euros en CP ont fait l’objet d’un report de l’année 2025 vers l’année 2026.

exÉcution 2025 des crÉdits des programmes 150 et 231

(en millions d’euros et pourcentages)

(a) Loi n° 2025-127 du 14 février 2025 de finances pour 2025.

(b) Arrêtés du 31 janvier 2025 et du 19 février 2025 portant report de crédits.

(c) Décret n° 2025-374 du 25 avril 2025 portant annulation de crédits.

(d) Loi n° 2025-1173 du 8 décembre 2025 de finances de fin de gestion pour 2025.

Source : commission des finances, d’après le rapport annuel de performances (RAP) annexé au projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2025.

Nota bene : dans les tableaux du présent rapport, des effets d’arrondis ou de transferts peuvent expliquer que les totaux soient légèrement inférieurs ou supérieurs à l’addition des agrégats qu’ils retracent.

Passage de la lfi au PLRG pour 2025 À l’Échelle des programmes 150 et 231

(en CP ; en millions d’euros)

Source : commission des finances, d’après le rapport annuel de performances (RAP) annexé au projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2025.

L’ExÉcution des crÉdits allouÉs À l’enseignement supÉrieur en 2025

Le programme 150 Formations supÉrieures et recherche universitaire

En 2025, 15,26 milliards d’euros en AE et 15,31 milliards d’euros en CP ont été consommés, soit un taux d’exécution de respectivement 99,32 % et 99,26 % par rapport aux prévisions de la LFI.

ExÉcution DES CRÉDITS DU PROGRAMME 150 EN 2025

par rapport À la loi de finances initiale

(en millions d’euros ; en pourcentage)

(1) Hors crédits ouverts par voie de fonds de concours et attributions de produits.

Source : commission des finances, d’après le rapport annuel de performances (RAP) annexé au projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2025.

● Les crédits exécutés en 2025 diminuent de 183,29 millions d’euros en AE (– 1,2 %) mais progressent de 206,2 millions d’euros en CP (+ 1,4 %) par rapport à l’exécution 2024.

Cette évolution est principalement due à la mise en œuvre des mesures salariales prévues par la loi de programmation de la recherche (LPR) 2021-2030 ([318]). Toutefois, si les marches prévisionnelles prévues par la LPR ont été respectées pour toutes les annuités jusqu’en 2024, l’exécution 2025 semble s’écarter de la trajectoire financière pluriannuelle pour le programme 150, bien que le ministère de l’enseignement supérieur, de la recherche et de l’espace n’ait pas, à date, de données précises sur cet écart. Le rapporteur spécial appelle le ministère à faire aboutir urgemment la consolidation de ces données afin d’obtenir une vision claire des moyens mis en œuvre pour cette politique structurelle d’avenir.

L’exécution en hausse est également due à la compensation du surcoût induit pour les opérateurs par la hausse de 4 points du taux de cotisation au CAS Pensions, de 74,28 % en 2024 à 78,28 % en 2025 pour les fonctionnaires civils. Une compensation intégrale du surcoût a été votée par amendement au PLF pour 2025 au bénéfice du seul programme 150, à hauteur de 210 millions d’euros en AE et en CP.

Enfin, l’accélération des décaissements sur les opérations immobilières et le niveau d’annulation de crédits réduit lié au poids de la masse salariale participent également à cette exécution en hausse.

● L’exécution du plafond et du schéma d’emplois du programme 150 Formations supérieures et recherche universitaire témoigne de l’effort de recrutement de personnels de l’enseignement supérieur ([319]). Le plafond des emplois directement rémunérés par les 159 opérateurs du programme 150 Formations supérieures et recherche universitaire demeure sous-exécuté en 2025, mais la vacance sous plafond se réduit progressivement, de l’ordre de 0,8 point. La réalisation totale des emplois sous plafond atteint 161 245 équivalents temps plein travaillés (ETPT) en 2025, correspondant à une sous-consommation de 6 332 ETPT par rapport à la LFI pour 2025, contre une sous-consommation de 7 492 ETPT en 2024.

En revanche, le schéma d’emplois des opérateurs s’établit à 469 équivalents temps plein (ETP) en 2025, contre une prévision de 80 (+ 389 ETP). Le rapport annuel de performances (RAP) indique que cette sur-exécution est liée au recrutement d’emplois supplémentaires de contractuels à partir de crédits non pérennes alloués dans le cadre de la mise en œuvre des contrats d’objectifs, de moyens et de performance (COMP), et dans une moindre mesure, au renforcement des formations de santé aux Antilles et à Orléans-Tours. Les rapporteurs spéciaux se félicitent de la montée en puissance du volet « ressources humaines » de la loi de programmation de la recherche 2021-2030.

● Les mouvements de crédits par voies législative et réglementaire ont été limités en 2025.

Le volume des crédits ouverts en 2024 et reportés en 2025 a été d’une très faible ampleur en raison de l’avancement des travaux sur le CHU Saint-Ouen Grand-Paris-Nord avec seulement 54,2 millions d’euros en AE et 6,44 millions d’euros en CP contre 376,1 millions d’euros en AE et 25,9 millions d’euros en CP l’année passée.

Le programme 150 a été relativement préservé de la mise en réserve initiale, celle-ci portant seulement sur 58 millions d’euros de CP, soit environ 0,4 % des crédits ouverts en LFI. Composé essentiellement des subventions pour charges de service public (SCSP) versées aux établissements d’enseignement supérieur, il bénéficie de l’application du taux minoré de 0,5 % pour les crédits de personnel (titre 2) portés directement par le programme compte tenu du faible niveau de risque sur leur exécution. Par dérogation, une mise en réserve forfaitaire de 30 millions d’euros en AE et en CP a été appliquée sur la totalité du montant de SCSP tandis qu’un taux majoré de 5,5 % a été appliqué aux dépenses portant sur l’immobilier, l’enseignement supérieur privé et les dépenses pilotées en administration centrale.

Le décret du 25 avril 2025 a procédé à une annulation de la totalité de la réserve de précaution initiale, soit 55,94 millions d’euros en AE et de 57,99 millions d’euros en CP, au titre de l’effort de maîtrise budgétaire. En septembre et en novembre 2025, des surgels de crédits sont intervenus à hauteur de 67,36 millions d’euros en AE et 66,01 millions d’euros en CP, finalement annulés par la loi de finances de fin de gestion du 6 décembre 2025. Au total, les annulations de crédits sur le programme se sont élevées à 123,3 millions d’euros en AE et à 124 millions d’euros en CP, soit 0,8 % des ouvertures en LFI.

Le volume des crédits ouverts en 2025 et reportés en 2026 a également été d’une très faible ampleur, atteignant 75,74 millions d’euros en AE et 21,22 millions d’euros en CP.

● La gestion sous services votés mise en place entre le 1er janvier et le 14 février 2025 s’est traduite par des mesures de régulation prévoyant notamment que seules 25 % des ressources ouvertes en LFI 2025 seraient rendues disponibles sur les programmes, un blocage de 75 % des crédits étant appliqué dès le début de la gestion 2025. Bien que cette règle n’ait pas été entièrement mise en œuvre pour le programme 150, ce que la DGESIP justifie par le trop grand nombre d’opérateurs, il s’est avéré que seuls 23,13 % des AE et 23,29 % des CP avaient été engagés au 15 février 2025.

● Enfin, la Cour des comptes constate que les versements au titre des contrats d’objectifs, de moyens et de performance (COMP) ont servi de variable d’ajustement sur le programme 150 en 2025 :

– d’une part, le versement de la troisième tranche de la vague 1 a été reporté en 2026 et sera conditionné à l’atteinte des cibles fixées ;

– d’autre part, le versement de la première tranche de la vague 3 a été réduit par rapport à la prévision initiale (46 % de la subvention, soit 54 millions d’euros), les sommes ayant été versées au prorata temporis de la durée du contrat mis en œuvre au cours de l’exercice.

Ce choix apparaît en décalage avec l’intention affichée par le ministère de l’enseignement supérieur d’ériger ces contrats comme un moyen de renforcer l’articulation entre la stratégie des établissements et le déploiement des politiques publiques portées par le Gouvernement, alors que la généralisation des COMP a été annoncée pour tous les établissements et sur l’ensemble de la subvention pour charges de service public en 2026.

LE programme 231 VIE Étudiante

En 2025, 3,27 milliards d’euros en AE et 3,21 milliards d’euros en CP ont été consommés, soit un taux d’exécution de 98,6 % en AE et en CP par rapport aux prévisions de la LFI. Les crédits exécutés en 2025 diminuent de 41,7 millions d’euros en AE (- 1,3 %) et de 48,5 millions d’euros en CP (– 1,5 %) par rapport à 2024.

ExÉcution DES CRÉDITS DU PROGRAMME 231 EN 2025

par rapport À la loi de finances initiale

(en millions d’euros ; en pourcentage)

(1) Hors crédits ouverts par voie de fonds de concours et attributions de produits.

Source : commission des finances, d’après le rapport annuel de performances (RAP) annexé au projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2025.

● De la même manière que le programme 150, les mouvements de crédits par voie réglementaire ont été limités en 2025 pour le programme 231. L’exécution a été seulement marquée par deux transferts sortants d’un montant global de 9,4 millions d’euros en AE et en CP au titre du financement des surcoûts supportés par les autres ministères résultant de la réforme des bourses sur critères sociaux intervenue en 2023.

● Le programme 231 Vie étudiante est soumis à des aléas d’exécution significatifs, en particulier du fait de l’évolution annuelle du nombre d’étudiants boursiers et du déficit structurel du réseau des œuvres. Il est par conséquent soumis à un taux de mise en réserve supérieur aux autres programmes de la MIRES, à hauteur de 4,9 % des crédits ouverts en LFI : la réserve de précaution s’élevait, avant la mise en place du schéma de fin de gestion, à 160 millions d’euros en CP.

La prévision de la dépense budgétaire s’est largement améliorée au cours de l’exercice 2025. Ainsi, la loi de finances de fin de gestion a procédé à une annulation de la réserve initiale restante, soit 35,60 millions d’euros en AE et 33,90 millions d’euros en CP, correspondant à 1 % des CP du programme.

● La dépense prévisionnelle au titre des bourses sur critères sociaux (BCS) avait augmenté en 2024 pour atteindre 2,48 milliards d’euros en AE et en CP, afin de tenir compte de l’actualisation des plafonds de ressources intervenue dans le cadre de la réforme des bourses à la rentrée 2023. Il en a résulté une surévaluation du nombre de boursiers de 3 % et une surestimation de la dépense de l’ordre de 62,4 millions d’euros en 2024.

En raison de la baisse de la démographie étudiante, de l’attractivité de l’enseignement supérieur privé et de l’effet d’éviction du nombre de boursiers lié à la non-indexation des BCS sur l’inflation, la LFI pour 2025 est revenue à la budgétisation d’avant 2024, avec 2,36 milliards d’euros de crédits. La prévision s’est fortement améliorée en 2025, tant sur le nombre de boursiers (1 % d’écart) que sur la dépense budgétaire (– 1,3 million d’euros en AE et en CP). Le rapporteur spécial apprécie les efforts de fiabilisation conduits par le ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche et réclamés par la Cour des comptes l’année passée.

Néanmoins, celle-ci ([320]) rejoint l’hypothèse des co-rapporteurs spéciaux, dans leur rapport d’évaluation du 11 juin 2025, concernant le financement de la très attendue réforme des bourses puisqu’elle appelle à la suppression de la réduction d’impôt sur le revenu relatif aux frais de scolarité dans l’enseignement supérieur, dont le coût est évalué à 225 millions d’euros, et qui n’a pas été adoptée dans le cadre de l’examen du projet de loi de finances pour 2026.

Enfin, le rapporteur spécial regrette que la volonté émise par le Gouvernement dans le cadre de la LFI pour 2025 de renforcer le recouvrement d’indus de bourses induits par les défaillances d’assiduité scolaire n’ait pas été mise en œuvre alors qu’elle aurait permis 18 millions d’euros d’économies sur le programme 231 selon la Cour des comptes.

● La principale difficulté d’exécution du programme 231 Vie étudiante réside dans la dégradation de la situation budgétaire du réseau des œuvres. La prolongation des mesures de lutte contre la précarité étudiante fige les ressources propres des CROUS issues des activités d’hébergement et de restauration, reportant les coûts sur la trésorerie du réseau et sur la subvention pour charges de service public attribuée par l’État. La trésorerie du réseau s’élève à 698,2 millions d’euros, soit une baisse de 0,2 % par rapport à 2024, mais reste cependant toujours élevée en raison du poids de l’investissement dans le budget de chaque établissement.

En 2024, les 26 CROUS avaient un fonds de roulement en recul de 3 %, à 283 millions d’euros, et dégageaient en moyenne une capacité d’autofinancement cumulée de 39 millions d’euros, en baisse de 35 %, un niveau faible compte tenu des besoins d’investissement et de renouvellement immobilier.

Le gel des loyers des résidences entre 2020 et 2024 et celui du tarif social de restauration – lequel est maintenu à 3,30 euros depuis 2019 – ont limité la capacité du réseau à ajuster ses recettes au dynamisme de ses dépenses d’exploitation (fluides, denrées alimentaires, etc.). Les loyers des CROUS ont pu augmenter de 3,5 % à la rentrée 2024 et de 3,26 % à la rentrée 2025, ce qui a redonné des marges de manœuvre financières à l’activité d’hébergement, sans pour autant rattraper l’effet cumulé de la non-application de l’indice de référence des loyers (IRL) pendant 5 années consécutives. Ainsi, les taux de couverture des dépenses d’hébergement et de restauration sont en contraction, respectivement à 96 % et 37 % en 2024, contre 103 % et 53 % en 2019.

Par ailleurs, la Cour des comptes rappelle que la décision prise par le Gouvernement d’étendre à tous les étudiants le bénéfice du repas à 1 euro en 2026 n’a pas fait l’objet d’une étude d’impact et « constitue un défi financier autant que logistique pour les CROUS qui ne s’y étaient pas préparés ». Le rapporteur spécial souscrit à ces inquiétudes et s’apprête à publier un rapport d’évaluation sur cette mesure dans le cadre du Printemps de l’évaluation 2026.

La santé financière des opérateurs est robuste

La MIRES se caractérise par un nombre conséquent d’opérateurs puisqu’elle en regroupe 218 en 2025, soit plus de la moitié des opérateurs de l’État. Le programme 150 Formations supérieures et recherche universitaire concentre à lui seul 159 opérateurs, dont 71 établissements universitaires. Le financement des opérateurs concentre 96 % des crédits exécutés en 2025 à l’échelle du programme, à 15,31 milliards d’euros.

● Dans un récent rapport ([321]), la Cour des comptes a relevé la bonne santé financière globale des opérateurs du programme 150 Formations supérieures et recherche universitaire, malgré les facteurs de surcoûts constatés depuis 2022. À l’échelle du périmètre des 63 universités pour lesquelles la Cour pouvait fournir une analyse, leur trésorerie progresse de 37,6 % entre 2020 et 2025, atteignant 3,8 milliards d’euros, soit 100 jours de charges décaissables, à un niveau stable sur la période.

La Cour des comptes estime que ces niveaux restent « suffisants pour assurer la soutenabilité des établissements à court terme », bien qu’ils puissent devenir rapidement insuffisants « en cas de pic de décaissement ponctuel, de réduction des SCSP ou de nouvelles pressions inflationnistes exogènes ». Les rapporteurs spéciaux se félicitent de l’état satisfaisant des indicateurs financiers des opérateurs du programme 150, qui peuvent toutefois masquer d’importantes disparités entre les établissements.

Ils constatent également que la hausse de la composante non libre d’emploi de la trésorerie globale, préemptée par des opérations futures ou composée de subventions attribuées pour un motif déterminé, qui est passée de 70 % en 2020 à 96 % en 2024, réduit nettement leur marge de manœuvre financière.

En effet, les marges de manœuvre financières des universités sont affectées par des capacités d’autofinancement réduites, qui sont passées de 569 millions d’euros en 2020 à 189 millions d’euros en 2024. Cette dégradation du résultat révèle l’impact de la hausse des dépenses énergétiques mais également de celle des dépenses de personnel.

Néanmoins, le rapporteur spécial s’étonne que la hausse de la trésorerie des universités soit, selon la Cour, « sans lien avec la progression de la SCSP reçue de l’État », qui a progressé moins vite que les charges qu’elle couvre. Il rejoint la position de la Cour et appelle le ministère à mener des investigations approfondies pour comprendre la composition précise de la trésorerie des opérateurs.

*

recherche et enseignement supérieur : recherche MM. Mickaël Bouloux et Pierre Henriet, rapporteurs spéciaux

SOMMAIRE

Pages

1. I. Le programme 172 Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires : une exécution en hausse de 2,18 % en AE et 2,14 % en CP malgré la baisse de dotation adoptée à l’initiative du gouvernement
2. II. Le programme 193 Recherche spatiale : un taux d’exécution de 90,41 % résultant d’une diminution de la contribution française à l’agence spatiale européenne
3. III. Le programme 190 Recherche dans les domaines de l’énergie, du développement et de la mobilité durables : un programme surexécuté en raison de sa sous-budgétisation par la loi de finances initiale
4. IV. Le programme 192 Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle : une baisse de dotation en 2025 induisant une créance à l’égard de l’URSSAF Caisse nationale
5. V. Le programme 191 Recherche duale (civile et militaire) : un taux d’exécution de 182,58 % traduisant un pilotage difficilement lisible en gestion
6. VI. Le programme 142 Enseignement supérieur et recherche agricoles : une exécution conforme à la loi de finances initiale

La mission interministérielle Recherche et enseignement supérieur (MIRES) porte la quasi-totalité des dépenses budgétaires de recherche civile de l’État et l’essentiel des dépenses d’enseignement supérieur. En loi de finances initiale (LFI) pour 2025 ([322]), elle était dotée de 31,352 milliards d’euros en autorisations d’engagement (AE) et de 30,953 milliards d’euros en crédits de paiement (CP), fonds de concours (FDC) et attributions de produits (ADP) inclus. Elle est la cinquième mission la plus importante du budget de l’État, dont elle représente 5,3 % des crédits de paiement ouverts en loi de finances initiale pour 2025.

La mission budgétaire comprend huit programmes, dont six sont relatifs à la politique de recherche : le programme 172 Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires, le programme 193 Recherche spatiale, le programme 190 Recherche dans les domaines de l’énergie, du développement et de la mobilité durables, le programme 192 Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle, le programme 191 Recherche duale (civile et militaire) et le programme 142 Enseignement supérieur et recherche agricoles. Les crédits alloués à ces programmes en LFI 2025 se sont élevés à 12,68 milliards d’euros en AE et à 12,23 milliards d’euros en CP (FDC et ADP inclus), soit 40,44 % des AE et 39,51 % des CP de la mission.

Au total, pour les six programmes relatifs à la recherche, 12,31 milliards d’euros en AE et 12,06 milliards d’euros en CP ont été consommés, soit 97,24 % des AE et 97,94 % des CP ouverts en LFI 2025. La Cour des Comptes a relevé que « la gestion en période de services votés (du 1er janvier au 15 février) n’a pas eu d’impact autre que temporaire sur le niveau de dépenses de la mission en raison de la composition des programmes qui portent majoritairement des subventions aux opérateurs ou des dépenses de guichet » ([323]).

Dans son ensemble, l’exécution de la mission Recherche et enseignement supérieur est en baisse par rapport à l’année 2024, pour laquelle les montants exécutés étaient de 31,5 milliards d’euros en AE (– 669,9 millions d’euros) et de 31 milliards d’euros en CP (– 399,5 millions d’euros). La baisse des montants exécutés est moins marquée qu’en loi de finances initiale du fait des reports, transferts et des ouvertures intervenus en gestion qui ont permis de compenser partiellement la sous-budgétisation initiale. Selon la Cour des comptes ([324]), « recalculée à périmètre constant, la diminution des CP exécutés s’élève à 191 millions d’euros entre 2024 et 2025 ».

L’exécution varie fortement d’un programme à l’autre, comme décrit ci-après.

Prévision et exécution 2025 pour les programmes 172, 193, 190, 192, 191 et 142

(en millions d’euros et en pourcentages)

Source : commission des finances d’après le rapport annuel de performances pour 2025.

Le programme 172 Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires : une exécution en hausse de 2,18 % en AE et 2,14 % en CP malgré la baisse de dotation adoptée à l’initiative du gouvernement

Le programme 172 Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires finance la recherche dans tous les champs disciplinaires et soutient les organismes publics de recherche sous la tutelle du ministère de l’enseignement supérieur, de la recherche et de l’espace. En LFI 2025, il était doté de 8,61 milliards d’euros en AE et de 8,17 milliards d’euros en CP (FDC et ADP inclus).

Le montant total des crédits disponibles au cours de l’année 2025 a été réduit à 8,25 milliards d’euros en AE et à 7,90 milliards d’euros en CP. Cette évolution correspond à une baisse de 4,2 % des AE et de 3,2 % des CP par rapport aux crédits prévus par la LFI 2025. Le programme a connu, en 2025, plusieurs mouvements de crédits détaillés dans le graphique ci-dessous :

De la LFI À l’exÉcution pour les Crédits de paiement du programme 172 RECHERCHES SCIENTIFIQUES ET TECHNOLOGIQUES PLURIDISCIPLINAIRES

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après le RAP 2025.

Le plus important mouvement de crédits a été réalisé par le décret du 25 avril 2025, qui a annulé 307,31 millions d’euros en AE et 199,45 millions d’euros en CP ([325]).

En ce qui concerne la consommation des crédits, on constate que 8 243,82 millions d’euros d’AE et 7 901,92 millions d’euros de CP ont été consommés. Le taux d’exécution représente 95,75 % des AE et 96,74 % des CP ouverts en LFI ([326]).

Le présent projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2025 propose l’annulation de 4,50 millions d’euros en AE et de 1,31 million d’euros en CP sur le programme, après que 50 millions d’euros d’AE et de CP ont été annulés en loi de finances de fin de gestion ([327]) et 658 405 euros d’AE et 4,36 millions d’euros de CP ont fait l’objet d’un report de l’année 2025 vers l’année 2026 (fonds de concours inclus) ([328]).

Selon la Cour des comptes, « au total le programme 172 a absorbé une annulation de 249,5 millions d’euros de CP, soit deux fois moins qu’en 2024 (500,3 millions d’euros de CP annulés). Cela représente 3,1 % des crédits initiaux du programme. Dans le détail, ces annulations ont porté à hauteur de 90,2 millions d’euros sur les opérateurs de recherche (dont 36,8 millions d’euros pour le CNRS, 13,3 millions d’euros pour le CEA et 13,2 millions d’euros pour l’INSERM) ; 82,5 millions d’euros sur le financement des dépenses d’appels à projets de l’ANR ; 31,7 millions d’euros pour le Centre européen pour la recherche nucléaire (CERN) ; 23,6 millions d’euros sur le financement de diverses actions de recherche ; et 15,3 millions d’euros sur le financement de la plateforme technologique du CEA et du CNRS Soleil » ([329]).

Ces baisses s’ajoutent à la diminution des crédits initialement inscrits dans le projet de loi de finances pour 2025, résultant de l’amendement gouvernemental n° II-2195 ([330]), qui a diminué la dotation de la mission de 630,1 millions d’euros en AE et 630,8 millions d’euros en CP dont 129,4 millions d’euros en AE et en CP sur le programme 172. Au total, le programme 172 est néanmoins exécuté en hausse de 2,18 % en AE et 2,14 % en CP par rapport à l’exécuté 2024 contre une hausse initialement prévue par la loi de finances initiale de 6,71 % en AE et 5,58 % en CP (fonds de concours et attributions de produits inclus). La Cour des comptes relève que « les trajectoires budgétaires inscrites dans la loi de programmation de la recherche (LPR) ne sont plus respectées pour les trois programmes concernés (programmes 150 Formations supérieures et recherche universitaire, 172 Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires et 193 Recherche spatiale), en particulier s’agissant des contributions à la politique spatiale et aux crédits d’intervention de l’ANR, même si les mesures salariales prévues dans l’accord d’octobre 2020 au profit des personnels de recherche semblent mises en œuvre au moins en partie » ([331]).

L’exécution budgétaire 2025 a porté un effort important sur les crédits de paiement disponibles de l’ANR. Le stock de restes à payer de l’agence a fortement crû et s’élève désormais à 2,6 milliards d’euros contre 2 milliards en 2023. Selon la Cour, cette évolution est préoccupante et appelle des décisions rapides ; la trésorerie de l’ANR (hors France 2030) étant d’environ 244 millions d’euros fin 2025, elle pourrait se révéler insuffisante dès 2026. La Cour des comptes relaie l’alerte des rapporteurs spéciaux qui estiment que « l’ANR est ainsi placée dans une situation critique de trésorerie, alors que la montée en charge des engagements prévus dans le cadre de la LPR accentue son rythme de décaissements » ([332]).

Solde budgétaire, trésorerie et restes à payer de l’ANR

(en millions d’euros)

Source : Cour des comptes, Analyse de l’exécution budgétaire 2025, mission Recherche et enseignement supérieur, p. 53.

Le programme 193 Recherche spatiale : un taux d’exécution de 90,41 % résultant d’une diminution de la contribution française à l’agence spatiale européenne

Le programme 193 Recherche spatiale est la principale source de financement de la recherche publique spatiale, mise en œuvre par des subventions au Centre national d’études spatiales (CNES) et des contributions financières à l’Agence spatiale européenne (ESA pour European Space Agency) et à l’organisation européenne pour l’exploitation des satellites météorologiques (EUMETSAT).

En loi de finances initiale pour 2025, il était doté de 1,81 milliard d’euros en AE comme en CP (FDC et ADP inclus).

Le montant total des crédits disponibles au cours de l’année 2025 a été réduit à 1,63 milliard d’euros en AE et en CP. Cette évolution correspond à une réduction de 9,6 % des AE et des CP. Le programme a connu, en 2025, plusieurs mouvements de crédits détaillés dans le graphique ci-dessous.

De la LFI À l’exÉcution pour les crédits de paiement du programme 193 Recherche spatiale

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après le RAP 2025

Le plus important mouvement de crédits a été réalisé par le décret du 25 avril 2025, qui a annulé 94,49 millions d’euros en AE et en CP.

La consommation des crédits s’élève à 1,63 milliard d’euros d’AE et de CP, soit près de 90,41 % des AE et 90,4 % des CP ouverts en LFI.

Le présent projet de loi ne propose pas d’annulation en AE et en CP sur le programme 193 Recherche spatiale. Néanmoins la dotation avait été réduite de 79 millions d’euros d’AE et de CP par la loi de finances de fin de gestion ([333]).

La Cour des comptes relève que les crédits exécutés sont en-deçà de l’objectif fixé par la LPR en raison d’une dotation correspondant à une demi-marche de la LPR (+ 15,5 millions d’euros) et d’une diminution de crédits résultant de l’amendement gouvernemental n°II-2195 (– 106,5 millions d’euros) au projet de loi de finances pour 2025 précité. L’exécution du programme est néanmoins en hausse de 1,77 % en AE et en CP par rapport au montant exécuté en 2024. Selon la Cour des comptes, « les économies réalisées sur le programme 193 (…) ont eu pour conséquence une révision à la baisse de la contribution française à l’ESA adoptée par les États membres de l’organisation. En définitive, pour ce qui concerne le programme 193, la contribution française 2025 à l’ESA s’élève à 897,1 millions d’euros, en baisse de 157 millions d’euros par rapport au montant de 996 millions d’euros prévu en LFI » ([334]). Cet écart a été compensé par un prélèvement sur la trésorerie disponible auprès de l’ESA, qui atteignait 411 millions d’euros fin 2025 contre 506 millions d’euros fin 2024. En conséquence selon la Cour, « la soutenabilité du programme doit être garantie dans un contexte où les dotations pour 2026 et les années suivantes devront tenir compte des engagements français à hauteur de 3,7 milliards d’euros pris lors de la conférence ministérielle de l’ESA de novembre 2025, ainsi que des engagements français dans les nouveaux programmes obligatoires d’Eumetsat attendus dans les prochaines années » ([335]). En outre, la Cour souligne le manque d’information à la disposition des parlementaires afin de suivre l’effort de recherche en matière spatiale, même si elle reconnaît les progrès permis par la publication de la stratégie nationale spatiale 2025-2040 ([336]). Les rapporteurs spéciaux rejoignent la Cour des comptes et appellent à sincériser la budgétisation de la recherche spatiale alors que ses financements, qui sont répartis dans des programmes budgétaires divers, ne sont plus soumis à une programmation pluriannuelle cohérente.

Le programme 190 Recherche dans les domaines de l’énergie, du développement et de la mobilité durables : un programme surexécuté en raison de sa sous-budgétisation par la loi de finances initiale

Le programme 190 Recherche dans les domaines de l’énergie, du développement et de la mobilité durables finance des organismes de recherche dans le domaine de l’énergie, notamment le Commissariat à l’énergie atomique (CEA) et IFP Énergies nouvelles (IFPEN). Il contribue également à la recherche sur les risques et la pollution par des subventions à l’Institut national de l’environnement industriel et des risques (INERIS) et à l’Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail (ANSES). Le programme finance également la recherche sur la mobilité durable et les transports, l’urbanisme et l’habitat, avec des subventions à l’Université Gustave Eiffel (UGE) et au Centre scientifique et technique du bâtiment (CSTB) et il apporte une subvention à la recherche aéronautique civile via la Direction générale de l’aviation civile (DGAC). Jusqu’en 2025, le programme 190 portait des crédits consacrés à l’Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN) qui ont été transférés au programme 235 Sûreté nucléaire et radioprotection de la mission Écologie, développement et mobilités durables dans le cadre de la création de l’Autorité de sûreté nucléaire et de radioprotection (ASNR). Le programme comprend aussi des crédits consacrés à la recherche et développement (R&D) dans le domaine aéronautique, conformément à la feuille de route pour la décarbonation de l’aviation annoncée par le Président de la République le 13 juin 2023.

En loi de finances initiale pour 2025, le programme 190 était doté de 1,42 milliard d’euros en AE et de 1,41 milliard d’euros en CP (FDC et ADP inclus).

Le montant total des crédits disponibles au cours de l’année 2025 a été augmenté à 1,58 milliard d’euros en AE et à 1,61 milliard d’euros en CP, ce qui correspond à une augmentation de 11,9 % des AE et de 14,6 % des CP par rapport aux montants prévus par la LFI 2025. Le programme a connu, en 2025, plusieurs mouvements de crédits détaillés dans le graphique ci-après.

Le plus important mouvement de crédits a été réalisé par le décret de transfert du 3 décembre 2025 ([337]), qui a augmenté les ressources du programme de 190,3 millions d’euros en AE et en CP, afin de concourir au financement des fonds du CEA dédiés à l’assainissement et au démantèlement des installations nucléaires en provenance du programme 146 Équipement des forces de la mission Défense. Un décret de transfert du 9 juillet 2025 a également augmenté les ressources du programme à hauteur de 35,8 millions d’euros en CP depuis le programme 362 Écologie de la mission Plan de relance afin de solder des engagements liés au plan de relance. Enfin, l’intégralité de la réserve de précaution du programme a été annulée, soit un montant de 21,60 millions d’euros en AE et 21,02 millions d’euros en CP par le décret du 25 avril 2025.

Au total, en ce qui concerne la consommation des crédits, on constate que 1,58 milliard d’euros d’AE et 1,61 milliard d’euros de CP ont été consommés. Le taux d’exécution est donc de 111,59 % des AE et 114,56 % des CP ouverts en LFI ([338]).

Le présent projet de loi ne propose pas d’annulation pour le programme, qui n’a pas fait l’objet d’un report de crédits de l’année 2025 vers l’année 2026.

De la LFI À l’exÉcution pour les crédits de paiement du programme 190 RECHERCHE DANS LES DOMAINES DE L’ÉNERGIE, DU DÉVELOPPEMENT ET DE LA MOBILITÉ DURABLES

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après le RAP 2025.

Le programme 190 présente un niveau de surconsommation inédit résultant d’une sous-budgétisation en loi de finances initiale. Comme le note la Cour des comptes, « il s’avère qu’environ 40 % des économies actées par le rabot [gouvernemental de 630 millions d’euros en CP] n’étaient ni documentées, ni arbitrées, ni soutenables sur les programmes concernés ». Le transfert de 190 millions d’euros en AE et en CP en cours d’exercice a permis de compenser intégralement la baisse de dotation opérée par un amendement gouvernemental sur les fonds dédiés au CEA pour les opérations d’assainissement-démantèlement des installations nucléaires. Au total l’exécution du programme 190 est néanmoins en baisse de 16 % en AE et de 20,8 % en CP par rapport à l’exécution en 2024, qui s’explique pour une part par un changement de périmètre, du fait du transfert des activités de l’IRSN à l’ASNR (– 202,6 millions d’euros en AE et en CP) mais également par la réduction des financements du CEA (– 123,4 millions d’euros), de l’IFPEN (– 4,6 millions d’euros) et par les moindres décaissements en faveur de la recherche aéronautique (– 121,8 millions d’euros). Les rapporteurs spéciaux s’inquiètent d’une telle sous-budgétisation du programme, qui fausse l’autorisation parlementaire et a compliqué la gestion des opérateurs du programme en cours d’année.

Le programme 192 Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle : une baisse de dotation en 2025 induisant une créance à l’égard de l’URSSAF Caisse nationale

Le programme 192 Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle apporte une subvention aux organismes d’enseignement supérieur et de recherche placés sous la tutelle du Ministère de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique. En particulier, le programme subventionne les écoles du Groupe Mines Télécoms (GMT) et les écoles du Groupe ENSAE-ENSAI. Il apporte également une subvention au laboratoire national de métrologie et d’essais (LNE) et finance la recherche appliquée par le biais du plan Nano 2022. Jusqu’en 2025, le programme 192 portait la compensation versée par l’État à l’URSSAF Caisse nationale au titre des exonérations de cotisations des Jeunes entreprises innovantes (JEI) et Jeunes entreprises en croissance (JEC).

Il était doté, en LFI pour 2025, de 346,8 millions d’euros en AE et de 350,8 millions d’euros en CP ([339]). Le montant total des crédits de paiement disponibles a été augmenté de 12,1 % par rapport à la LFI pour 2025 ([340]), pour atteindre 393,3 millions d’euros. Le programme a connu, en 2025, les mouvements de crédits détaillés dans le graphique ci-après.

Au total, en ce qui concerne la consommation des crédits de l’ensemble du programme, on constate que 320,07 millions d’euros d’AE et 368,24 millions d’euros de CP ont été consommés. Le taux d’exécution est donc de 92,29 % des AE ouvertes en LFI et de 104,97 % des CP ouverts en LFI ([341]).

Le présent projet de loi propose l’annulation de 19,35 millions d’euros en AP et de 6,2 millions d’euros en CP sur le programme, après que 2,1 millions d’euros d’AE et 18,8 millions d’euros de CP ont fait l’objet d’un report de l’année 2025 vers l’année 2026 (fonds de concours inclus) ([342]).

En raison de l’adoption tardive de la loi de finances pour 2025 et de la prorogation des avantages fiscaux et sociaux accordés aux Jeunes entreprises innovantes (JEI), le programme 192 a manqué de crédits disponibles pour compenser le coût des exonérations sociales de ce dispositif à l’URSSAF Caisse nationale. Par conséquent, selon la Cour des comptes, « les exonérations accordées aux JEI/JEC se traduiront en 2025 par une dette de l’État vis-à-vis d’URSSAF Caisse nationale, auprès de laquelle aucun versement n’a eu lieu en gestion. La dette sera diminuée de la créance de 8,5 millions d’euros que l’État avait constituée auprès de l’organisme, mais devrait être d’au moins 200 millions d’euros. La loi de finances pour 2026 a prévu des crédits, mais seulement pour les exonérations constatées en 2026. La question de l’apurement de la dette de l’État auprès des régimes de sécurité sociale reste entière » ([343]).

De la LFI À l’exÉcution pour les crédits de paiement du programme 192 RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR EN MATIÈRE ÉCONOMIQUE ET INDUSTRIELLE

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après le RAP 2025

Le programme 191 Recherche duale (civile et militaire) : un taux d’exécution de 182,58 % traduisant un pilotage difficilement lisible en gestion

Le programme 191 Recherche duale (civile et militaire) est placé sous la responsabilité de la Délégation générale à l’armement. Il finance les actions de recherche dans le domaine militaire pouvant avoir des retombées dans le domaine civil grâce à des subventions au CNES et au CEA. En LFI pour 2025, il était doté de 72,6 millions d’euros en AE et en CP, soit un montant en très forte baisse par rapport à la LFI pour 2024 (150 millions d’euros). Le montant total des crédits disponibles a toutefois été augmenté à 132,6 millions d’euros en AE et en CP en cours d’exécution, ce qui correspond à une augmentation de 82,6 % des AE et des CP.

De la LFI À l’exÉcution pour les crédits de paiement du programme 191 Recherche duale (civile et militaire)

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après le RAP 2025

Le principal mouvement de crédits qui a affecté le programme en cours d’exercice a été l’ouverture de 60 millions d’euros en AE et en CP par la loi de finances de fin de gestion afin de financer les projets prioritaires du CNES.

Au total, en ce qui concerne la consommation des crédits, on constate que 132,6 millions d’euros d’AE et de CP ont été consommés. Le taux d’exécution est donc de 182,58 % des AE ouvertes en LFI et des CP.

Le présent projet de loi ne propose pas d’annulation pour le programme, qui n’a pas fait l’objet d’un report de l’année 2025 vers l’année 2026.

Les rapporteurs spéciaux regrettent une pratique de sous-budgétisation du programme, devant laquelle le Gouvernement s’est retrouvé contraint de rétablir un niveau de dotation proche du montant initialement annoncé dans le projet de loi de finances. Selon la Cour des comptes, « la gestion 2025 a mis en évidence l’absence de visibilité sur la situation et l’action du CNES. La DGA a réalisé au cours de l’année plusieurs estimations des ressources complémentaires nécessaires pour financer ces projets [d’innovation dans le domaine des systèmes orbitaux, l’observation de la Terre (CO3D et OTOS) et la télécommunication par satellites (CASTOR)]. D’abord estimé à 45 millions d’euros, ce montant avait ensuite été évalué à 25 millions d’euros, avant qu’un arbitrage interministériel ne le fixe à 60 millions d’euros, sans que les sous-jacents ne soient explicités » ([344]). Les rapporteurs spéciaux appellent à sincériser la budgétisation du programme ou à défaut d’envisager sa suppression au profit des programmes 193 Recherche spatiale et 190 Recherche dans les domaines de l’énergie, du développement et de la mobilité durables afin d’avoir une vision consolidée des subventions accordées au CNES et au CEA.

Le programme 142 Enseignement supérieur et recherche agricoles : une exécution conforme à la loi de finances initiale

Le programme 142 Enseignement supérieur et recherche agricoles finance la masse salariale des établissements publics d’enseignement supérieur agricole, ainsi que les bourses sur critères sociaux de leurs étudiants et les subventions accordées aux établissements sous contrat. Il apporte également une subvention à la recherche menée par l’Institut national de recherche pour l'agriculture, l'alimentation et l'environnement (INRAE) et par les écoles. En LFI pour 2025, il était doté de 424,1 millions d’euros en AE et de 421,8 millions d’euros en CP ([345]). Le montant total des crédits disponibles a été réduit à 416 millions d’euros en AE et à 414,4 millions d’euros en CP en cours d’exécution, ce qui correspond à une réduction de 1,9 % des AE et de 1,7 % des CP.

Le principal mouvement de crédits qui a affecté le programme en cours d’exercice résulte du décret du 25 avril 2025, qui a annulé 6,7 millions d’euros en AE et 6,4 millions d’euros en CP.

Au total, en ce qui concerne la consommation des crédits, on constate que 415,6 millions d’euros d’AE et 414,2 millions d’euros de CP ont été consommés. Le taux d’exécution est donc de 98 % des AE ouvertes en LFI et de 98,17 % des CP ouverts en LFI.

Le présent projet de loi propose l’annulation de 332 210 euros en AE et en CP sur le programme. Aucun report n’a été effectué.

De la LFI À l’exÉcution pour les crédits de paiement du programme 142 Enseignement supérieur et recherche agricoles

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après le RAP 2025.

*

rÉgimes sociaux et de retraite ; pensions M. Aurélien Le Coq, rapporteur spécial

SOMMAIRE

Pages

1. I. LE COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE PENSIONS
2. A. une hausse Des dépenses en raison de la revalorisation des pensions
3. B. des recettes en progression, qui restent insuffisantes
4. C. Un solde annuel négatif malgré le relÈvement du taux de contribution employeur
5. D. Des crédits non consommés intégralement reportés sur 2026
6. II. LA MISSION RÉGIMES SOCIAUX ET DE RETRAITE
7. A. Un manque de lisibilité du nouveau FINANCEMENT des régimes fermés
8. B. une BAISSE de 3 % des crédits votés et une sur-exécution des dépenses de la mission
9. C. des crédits supplémentaires en loi de finances de fin de gestion

LE COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE PENSIONS

Le compte d’affectation spéciale (CAS) Pensions, prévu à l’article 21 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) ([346]), présente la situation budgétaire des régimes de retraite et d’invalidité dont l’État a la charge (pensions de retraite et d’invalidité des fonctionnaires de l’État et des ouvriers d’État, pensions de retraite des militaires, pensions militaires d’invalidité et autres allocations assimilées) ([347]).

Pour la quatrième année consécutive, le CAS Pensions présente un solde déficitaire de – 1 997 millions d’euros en 2025 malgré une hausse de 4 points du taux de contribution des employeurs de fonctionnaires civils (voir infra).

Ce déficit d’exercice vient s’imputer sur le solde cumulé du CAS ([348]) qui atteint 2 603,58 millions d’euros fin 2025. L’obligation organique d’équilibre de la mission est respectée conformément à l’article 21 de la LOLF ([349]).

une hausse Des dépenses en raison de la revalorisation des pensions

Les dépenses ont atteint 69,34 milliards d’euros en 2025, soit une progression de 2,1 % (+ 1,45 milliard d’euros) par rapport à 2024.

Toutefois, les dépenses ont été inférieures de 3 millions d’euros par rapport aux crédits ouverts en loi de finances initiale (LFI) pour 2025 ([350]) qui avait doté le CAS Pensions de 69,34 milliards d’euros. En outre, le compte avait bénéficié d’un report de 1 077 millions d’euros de crédits non consommés en 2024 ([351]).

ExÉcution des crÉdits du cas pensions (AE = CP)

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après les annexes budgétaires.

Les dépenses liées aux pensions civiles et militaires (programme 741) représentent 95,1 % de la dépense totale de la mission en 2025 ([352]). Elles sont inférieures de 8 millions d’euros (– 0,01 %) aux crédits ouverts en loi de finances initiale pour 2025. La dynamique des dépenses résulte de la revalorisation des pensions civiles de retraite de + 2,2 % au 1er janvier et celle des pensions d’invalidité de + 1,7 % au 1er avril 2025 dans un contexte de forte inflation en 2024.

Les dépenses liées aux pensions des ouvriers d’État (programme 742) représentent 3 % de la dépense totale de la mission en 2025. Elles sont inférieures de 6 millions d’euros (– 0,3 %) aux crédits ouverts dans la loi de finances initiale en raison d’une surestimation du montant moyen de la pension de droit direct et de droit dérivé (+ 12,40 € mensuels pour cette dernière).

Les dépenses liées aux pensions militaires d’invalidité et aux allocations de reconnaissance du combattant (programme 743) représentent 1,9 % de la dépense totale de la mission en 2025. Les dépenses excèdent les prévisions de 11 millions d’euros (+ 1 %). Cet écart s’explique, comme en 2024, par une revalorisation du point de pension militaire d’invalidité (PMI) ([353]) plus forte qu’attendu, ainsi que par un recours plus important que prévu à la nouvelle rente viagère d’invalidité, en complément du capital versé à certains bénéficiaires, mise en place depuis le 1er janvier 2024.

Évolution des crÉdits exÉcutÉs sur le cas pensions (AE = CP)

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après les annexes budgétaires.

L’évolution des dépenses du CAS Pensions confirme la dynamique observée les années précédentes avec une hausse du montant des dépenses annuelles de 1 452 millions d’euros (+ 2,13 %) par rapport à 2024. Entre 2021 et 2025, les dépenses progressent de 15 % (+ 3,5 % en moyenne).

des recettes en progression, qui restent insuffisantes

En 2025, les recettes du CAS Pensions ont atteint 67,34 milliards d’euros, affichant une progression de 4,1 % (+ 2,65 milliards d’euros) par rapport à l’exercice précédent. Ce résultat s’avère légèrement en deçà de la prévision de la loi de finances, avec un écart négatif de 73,5 millions d’euros (– 0,10 %).

ExÉcution des recettes du cas pensions

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après les annexes budgétaires.

Le programme 741 représente 94,9 % des recettes du CAS Pensions. Celles-ci reposent sur les retenues pour pensions (11,10 %) ainsi que, majoritairement, sur les contributions employeurs ([354]). Il existe deux taux applicables en fonction du statut civil ou militaire du personnel : le taux « militaire » fixé à 126,07 % depuis 2013 et le taux « civil » qui a fait l’objet d’une hausse au 1er janvier 2025, passant de 74,28 % à 78,28 % pour absorber la croissance des dépenses.

Évolution des taux des contributions employeur de l’État

entre 2006 et 2025

(en pourcentage)

Les recettes affichent une légère sous-exécution de 81,57 millions d’euros (– 0,12 %) par rapport à la prévision initiale qui s’explique par la difficulté d’évaluer l’assiette des retenues pour pensions et des contributions employeurs en loi de finances, celle-ci étant liée aux politiques de recrutement des ministères (arbitrages entre agents titulaires et contractuels).

L’exercice 2025 est également marqué par une perte de recettes significative liée au groupe La Poste qui a suspendu le versement à l’État de sa contribution employeur pour les fonctionnaires détachés en son sein. Sur 225 millions d’euros de recettes prévus en loi de finances initiale, seuls 13 millions ont été perçus, soit un manque à gagner de 212 millions d’euros pour le CAS Pensions.

Les recettes du programme 742 affichent une légère sous-exécution de 3,97 millions d’euros (– 0,12 %) par rapport à la prévision de la loi de finances initiale. La structure de ces recettes repose essentiellement sur les subventions de l’État (81 %), sur les cotisations salariales et patronales (14 %) et sur le mécanisme de la compensation démographique inter-régimes (5 %).

Les recettes du programme 743 sont assurées par des subventions d’équilibre du budget général, dont le montant est ajusté et couvre l’intégralité des dépenses.

Évolution des recettes du cas pensions

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après les annexes budgétaires.

L’évolution du montant des recettes du CAS Pensions poursuit la tendance des années précédentes. Entre 2021 et 2025, les recettes progressent de 10,82 % (+ 2,5 % en moyenne), soit une moindre augmentation que celle des dépenses sur la période (+ 15 %). Néanmoins, en 2025, la hausse des recettes, qui atteint + 4,09 % par rapport à 2024 (+ 2 651 millions d’euros), est supérieure à la hausse des dépenses (+ 2,1 %, soit + 1 452 millions d’euros).

Un solde annuel négatif malgré le relÈvement du taux de contribution employeur

En 2025, le solde annuel du CAS Pensions s’est établi à – 1 997 millions d’euros. Bien qu’en baisse par rapport à 2024 (– 3 195 millions d’euros) l’exercice est déficitaire pour la quatrième année consécutive.

Le déséquilibre croissant entre les recettes et les dépenses pèse directement sur le solde cumulé du CAS. Malgré le relèvement de 4 points du taux de contribution employeur au titre des fonctionnaires civils (taux de 78,28 % au 1er janvier 2025) ([355]) pour respecter l’obligation d’équilibre de l’article 21 de la LOLF, le solde cumulé est dégradé. À la fin de l’année 2025, il ne s’élevait plus qu’à 2,6 milliards d’euros, soit une réserve de sécurité de 0,45 mois de dépenses, contre 0,81 mois fin 2024.

La dégradation du ratio démographique entre cotisants et pensionnés du régime des fonctionnaires civils explique le déficit du solde annuel du CAS Pensions. Entre 2015 et 2024, le ratio a baissé de 17 % pour les civils tandis qu’il s’est amélioré de 10 % pour les militaires.

Fin 2024, le régime comptait 1,95 million de cotisants pour 2,53 millions de pensionnés (incluant les pensions de droit direct et de droit dérivé ([356])), soit un déficit de plus de 580 000 personnes. En 2025, le ratio démographique entre cotisants et pensionnés s’établit à 0.8.

Pour garantir la pérennité du financement des pensions, une nouvelle hausse de 4 points du taux de contribution employeur des fonctionnaires civils a été décidée. Au 1er janvier 2026, ce taux a été relevé de 4 points supplémentaires pour atteindre 82,28 % (hors contribution ATI) ([357]).

Évolution du solde cumulÉ du cas pensions

(en milliards d’euros)

Source : commission des finances d’après les annexes budgétaires.

Le rapporteur spécial souhaite à nouveau attirer l’attention sur les effets de bord du relèvement du taux de contribution employeur pour certains opérateurs de l’État, notamment les universités, pour lesquelles l’augmentation des cotisations au CAS Pensions n’est pas compensée par une hausse correspondante de leur dotation. Lors du printemps de l’évaluation 2026, le rapporteur spécial présentera un rapport sur cette problématique.

En outre, le rapporteur s’interroge sur les conséquences du choix d’un taux de contribution employeur pour équilibrer le CAS Pensions plutôt qu’une subvention d’équilibre de l’État. Dans le prolongement de ces interrogations formulées dans son rapport spécial d’octobre 2024 relatif au projet de loi de finances pour 2025 ([358]), la Cour des comptes, saisie par la commission des finances de l’Assemblée nationale, remettra en juillet 2026 un rapport examinant les modalités de financement du régime de retraite des fonctionnaires de l’État à travers le CAS Pensions et clarifiant les différences de financement avec les régimes des salariés du secteur privé.

Des crédits non consommés intégralement reportés sur 2026

En application du dernier alinéa de l’article 21 de la LOLF, les crédits du CAS Pensions « disponibles en fin d'année sont reportés sur l’année suivante, dans les conditions prévues aux II et IV de l’article 15, pour un montant qui ne peut excéder le solde du compte » ([359]). Contrairement aux crédits des programmes du budget général et des budgets annexes, ils ne sont pas soumis à la limitation des reports de crédits de paiement à 3 % de la loi de finances initiale.

Le montant des reports de crédits ([360]) non consommés en 2025 sur l’exercice 2026, identique en autorisations d’engagement et en crédits de paiement, s’élève à 1,08 milliard d’euros, soit un montant identique à celui de l’exercice précédent.

LA MISSION RÉGIMES SOCIAUX ET DE RETRAITE

La mission Régimes sociaux et de retraite (RSR), qui regroupe les contributions versées aux régimes spéciaux au sens de l’article L. 711-1 du code de la sécurité sociale, est composée de trois programmes : le programme 198 (régimes sociaux et de retraite des transports terrestres), le programme 197 (régimes de retraite et de sécurité sociale des marins), et le programme 195 (régime de retraite des mines, de la SEITA et divers).

À l’exception des quatre régimes spéciaux ouverts à de nouveaux cotisants (marins, Opéra de Paris, Comédie française, gérants des débits de tabac ([361])), les autres régimes de la mission sont fermés. Les nouveaux embauchés cotisent au régime général.

La majorité des crédits de la mission finance les régimes de retraite des agents du cadre permanent de la SNCF et de la RATP, du régime social des marins et du régime des anciens mineurs.

Les crédits de la mission ont été exécutés à hauteur de 99,4 % sur l’ensemble de la mission, soit 6 070,8 millions d’euros pour 6 108,8 millions d’euros de crédits ouverts : 97,9 % pour le programme 195, 100 % pour le programme 197 et 99,6 % pour le programme 198.

Un manque de lisibilité du nouveau FINANCEMENT des régimes fermés

Depuis le 1er janvier 2025, conformément à l’article L. 134-3 du code de la sécurité sociale (CSS), le mécanisme d’équilibrage financier des régimes spéciaux fermés ([362]) a été transféré de l’État vers le régime général de la sécurité sociale.

En vertu du principe de neutralité financière, l’État reste le financeur ultime et compense intégralement par crédits budgétaires le régime général des charges d’équilibrage des régimes ([363]) de la mission, à hauteur du surcoût engendré par le nouveau schéma de financement.

Des conventions entre la Caisse nationale d’assurance vieillesse (CNAV) et chacun des régimes « équilibrés » ([364]), entre la CNAV et l’AGIRC-ARRCO ([365]), entre l’État, la CNAV et l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) précisent l’organisation afin de déterminer les modalités de versement de crédits à la CNAV.

Les lois de finances pour 2025 et pour 2026 ont maintenu la distinction entre la subvention d’équilibre de l’État et les anciens mécanismes de financement. En conséquence, le calcul de la subvention versée à la CNAV doit prendre en compte le besoin de financement des régimes après déduction :

– des gains de compensation démographique pour la CNAV (ou « compensation généralisée vieillesse ») ([366]) ;

– des gains de cotisations ([367]) liés à la fermeture du régime spécial et des nouveaux salariés affiliés à la CNAV et à l’AGIRC-ARRCO.

En 2025, la subvention de la CNAV représente une part déterminante du financement des pensions des régimes spéciaux. Ainsi la part des contributions versées à la CNAV atteint 63,9 % (contre 59,1 % pour l’État en 2024) pour le régime de la SNCF, et 97,3 % pour le régime des mines (contre 80,4 % pour l’État en 2024).

Part de la Subvention de lA CNAV (1)

dans les pensions versÉes en 2025

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après les données de la Cour des comptes.

Le rapporteur spécial formule plusieurs remarques :

– la documentation budgétaire actuelle ne détaille pas suffisamment les besoins de financement par régime, ni les flux entre les caisses de l’État et la CNAV;

– l’analyse est complexifiée avec des chiffres d’exécution provisoires transmis au Parlement en attente de l’approbation des comptes définitifs ;

– le Parlement doit pouvoir disposer des données complètes détaillant les modalités de détermination du montant de la subvention versée à la CNAV pour chaque régime spécial.

Enfin, alors que le VII de l’article 15 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2024 prévoit qu’un rapport présentant les modalités de compensation intégrale par l’État des conséquences financières pour la CNAV est remis par le Gouvernement au Parlement avant le 1er juillet 2024, le rapporteur spécial relève que ce rapport n’a toujours pas été communiqué.

une BAISSE de 3 % des crédits votés et une sur-exécution des dépenses de la mission

Pour la première fois depuis 2020, l’exécution des crédits de la mission excède les crédits votés en loi de finances pour 2025.

Les dépenses de la mission se sont élevées à 6 070,8 millions d’euros, soit une sur-exécution de 79 millions d’euros (+1,3 %) par rapport à la prévision (5 991,8 millions d’euros). Malgré la revalorisation des pensions de retraite de + 2,2 % au 1er janvier 2025 et l’élargissement de la mission au régime d’allocation viagère des gérants de débitants de tabac (RAVGDT), les crédits votés avaient été diminués de 3 millions d’euros (– 3 %) en loi de finances, en raison d’une « reprévision budgétaire » non documentée.

Une réserve de précaution sur les crédits de la mission a été constituée puis levée en fin de gestion 2025. La loi de finances de fin de gestion ([368]) a permis l’allocation de 117,1 millions d’euros de crédits supplémentaires, le dégel de cette réserve s’étant avéré insuffisant pour couvrir le besoin de financement de la mission.

ExÉcution des crÉdits de paiement

de la mission RÉgimes sociaux et de retraite

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après les annexes budgétaires.

● Sur le programme 198, les crédits exécutés à hauteur de 4 180,3 millions d’euros ont dépassé de 47 millions d’euros (+ 1,1 %) ceux prévus en loi de finances (4 132,8 millions d’euros). Seul le régime de la RATP présente une sous-exécution de 4,4 millions d’euros qui s’explique par la mise en place tardive du nouveau financement du régime.

Pour l’ensemble des régimes financés par le programme 198, l’actualisation des prévisions d’exécution fait apparaître une créance de l’État sur le régime général de la sécurité sociale.

– Le total des pensions et autres charges financières et de gestion du régime de la SNCF s’élève à 5 636,77 millions d’euros et les cotisations perçues ont atteint 2 132 millions d’euros en 2025. Le besoin de financement du régime est estimé à 3 504,77 millions d’euros ([369]). Les gains de compensation démographique sont évalués à 100 millions d’euros et les gains de cotisations des nouveaux embauchés au régime général et à l’Agirc-Arrco sont estimés à 299 millions d’euros.

L’État aurait dû verser à la CNAV, dans son rôle d’équilibreur en dernier ressort du régime de la SNCF, 3 105 millions d’euros. Les crédits effectivement versés par l’État à la CNAV en 2025 atteignent 3 281 millions d’euros (contre 3 229 millions d’euros prévus en loi de finances). La subvention versée à la CNAV en faveur du régime de la SNCF présente un trop versé de 176 millions d’euros.

– S’agissant de la Caisse de retraite du personnel (CRP) de la RATP, le total des pensions et charges financières s’élève à 1 418,46 millions d’euros et le montant des cotisations perçu est de 511 millions d’euros. Le besoin de financement de ce régime est de 905 millions d’euros. Compte tenu des gains de la compensation démographique (crédit de 18 millions d’euros) et des cotisations des nouveaux embauchés estimées à 52 millions d’euros, l’État aurait dû verser des crédits budgétaires à hauteur de 871 millions à la CNAV en 2025.

Les crédits budgétaires exécutés en 2025 ont atteint 886,26 millions d’euros (890,71 millions d’euros prévus en loi de finances). La subvention versée à la CNAV en faveur du régime de la RATP présente un trop versé de 15 millions d’euros.

● Concernant le programme 197, la subvention versée au régime des marins s’est élevée à 799,1 millions d’euros, soit une augmentation de 24,6 millions d’euros (+ 3,2 %) par rapport à 2024. La sur-exécution des crédits est de 27 millions par rapport aux crédits votés en loi de finances initiale (772,1 millions d’euros).

En complément de l’ouverture de crédits (27 millions d’euros) en loi de finances de fin de gestion pour 2025, les besoins de l’Établissement national des invalides de la marine (ENIM), qui assure la gestion du régime des marins, ont nécessité la levée de la réserve de précaution (3,80 millions d’euros) pour sécuriser le paiement des pensions de décembre.

Malgré le versement des subventions de l’État, la branche vieillesse de l’ENIM affiche un déficit de 15,1 millions d’euros en 2025 (contre 36,8 millions d’euros en 2024). Les cotisations ne couvrent que 11,8 % des charges, le ratio est de 0,28 entre le nombre d’actifs et le nombre de pensionnés en 2025 ([370]) et les dépenses de prestations légales vieillesse s’élèvent à 1 048 millions d’euros (exécution provisoire) ([371]).

● S’agissant du programme 195, les crédits exécutés à hauteur de 1 091,4 millions d’euros ont dépassé ceux prévus en loi de finances initiale (1 086,8 millions d’euros) de 4,5 millions d’euros (+ 0,41 %).

– Le montant de la subvention d’équilibre de l’État pour la Caisse autonome nationale de sécurité sociale dans les mines atteint 881,7 millions d’euros en 2025 et dépasse, de 22,36 millions d’euros, le montant des crédits voté en loi de finances (859,35 millions d’euros). Les crédits votés ont fait l’objet d’économies budgétaires (« reprévision budgétaire ») lors du vote de la loi de finances.

La subvention versée par l’État à la CNAV de 882 millions d’euros est légèrement supérieure au besoin réel de financement du régime des mines (1 069 millions d’euros ([372])) déduction faite de la compensation démographique (189 millions).

– Le régime fermé de la société d’exploitation industrielle des tabacs et des allumettes (SEITA) a également fait l’objet d’une sur-exécution de 132,8 millions d’euros, contre 128 millions d’euros en loi de finances.

– Le montant de la subvention versée par l’État à la Caisse de retraite du personnel de la Comédie-Française (CRPCF) était conforme aux prévisions, et celle versée à la caisse de retraite des personnels de l’Opéra national de Paris (Cropera), a été majorée. Les crédits exécutés sont supérieurs de 0,79 million d’euros à la loi de finances.

– Seul le régime des gérants de débit de tabac a été en sous-exécution de 23,4 millions d’euros, le nouveau financement du régime ayant été mis en place tardivement. Si la loi de finances avait prévu 71,39 millions de crédits pour le RAVGDT, la subvention de 48 millions d’euros versée par l’État a été calculée, conformément à la prévision, nette des versements (23,38 millions d’euros) effectués par l’ACOSS de janvier à mai 2025 qui continuait de percevoir l’affectation de fiscalité (23,38 millions d’euros).

des crédits supplémentaires en loi de finances de fin de gestion

ExÉcution des crÉdits de la mission en 2025

(en millions d’euros)

La gestion budgétaire 2025 a été marquée par une ouverture de crédits de 117,9 millions d’euros dans la loi n° 2025-1173 du 8 décembre 2025 de finances de fin de gestion pour 2025. Les crédits du programme 195 ont été majorés de 27,32 millions d’euros, ceux du programme 197 de 27 millions d’euros, et ceux du programme 198 de 62,77 millions d’euros.

Les crédits non consommés en fin de gestion 2025 pour un total de 38 millions d’euros feront l’objet d’une demande d’annulation en loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’exercice 2025 ([373]).

*

Relations avec les collectivitÉs territoriales ; avances aux collectivitÉs territoriales et aux collectivités régies par les articles 73, 74 et 76 de la Constitution M. Emmanuel Mandon, rapporteur spécial

SOMMAIRE

Pages

1. I. La MISSION RELATIONS AVEC LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
2. A. PROGRAMME 119 – concours financiers aux collectivitÉs territoriales et À leurs groupements
3. B. PROGRAMME 122 – concours spÉcifiques et administration
4. II. LE compte avances aux COLLECTIVITÉS TERRITORIALES affiche UN SOLDE Excédentaire

La mission Relations avec les collectivités territoriales (RCT) regroupe les dotations destinées à subventionner des projets d’investissements locaux, telle que la dotation de soutien à l’investissement local (DSIL), des dotations de compensation de transferts de compétences ou de pertes de recettes fiscales liées à des réformes antérieures, notamment l’ensemble des dotations globales de décentralisation (DGD), ainsi que des concours exceptionnels et spécifiques aux outre-mer.

La mission RCT est composée du programme 119 Concours financiers aux collectivités territoriales et à leurs groupements et du programme 122 Concours spécifiques et administration.

Cette mission est associée au compte de concours financiers Avances aux collectivités territoriales et aux collectivités régies par les articles 73, 74 et 76 de la Constitution, sur lequel transitent essentiellement les versements mensuels effectués par l’État aux collectivités territoriales sur le produit des impositions et taxes qu’elles perçoivent sur le contribuable local, dans l’attente du recouvrement effectif de ce produit.

La MISSION RELATIONS AVEC LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Les crédits ouverts en LFI pour 2025 au titre de la mission RCT s’élèvent à 4,1 milliards d’euros en AE et 3,95 milliards d’euros en CP.

exécution 2025 des crédits de la mission RCT

(en millions d’euros)

Source : Rapport annuel de performances 2025.

Les crédits consommés en 2025 se sont établis à 3,8 milliards d’euros en AE et 3,93 milliards d’euros en CP, soit un taux de consommation de respectivement 97,2 % et 99,2 %, particulièrement proches de l’exercice précédent (96 % et 98,3 %). Toutefois, en intégrant les reports et les mouvements de régulation budgétaire, le taux de consommation des crédits dits « disponibles » s’élève à respectivement 94,9 % et 96,2 %, soit là encore un niveau proche de l’exercice précédent (91,8 % et 94,1 %).

En d’autres termes, les montants des crédits exécutés sont très proches de ceux des crédits ouverts en loi de finances initiale. Ils se révèlent toutefois inférieurs aux montants des « crédits disponibles » (qui intègrent les reports, les fonds de concours et la régulation budgétaire) de 204 millions d’euros en AE et 182 millions d’euros en CP, une fois ceux-ci rehaussés notamment par des reports significatifs des crédits non consommés en 2024 à hauteur de 97 millions d’euros en AE et de 142 millions d’euros en CP. Ces reports concernent pour l’essentiel le programme 122 Concours spécifiques et administration, ce qui se traduit pour celui-ci par un taux de consommation des crédits disponibles de 86 % en AE et 68,5 % en CP.

Les crédits de la mission RCT ont été diminués par le décret du 25 avril 2025 portant annulation de crédits, à hauteur de 115,7 millions d’euros en AE et 27,2 millions d’euros en CP. La loi de finances de fin de gestion pour 2025 ([374]) a également conduit à l’annulation de crédits mis en réserve sur la mission RCT (57 millions d’euros en CP) concernant les dotations de soutien à l’investissement et la dotation de solidarité aux collectivités victimes d'événements climatiques ou géologiques (DSEC).

Le rapporteur spécial regrette qu’une partie significative des crédits mis en réserve au début de l’exercice 2025 ait concerné les dotations générales de décentralisation (DGD). Personne ne contestant que ces dotations correspondent à des compensations constitutionnellement garanties, elles ne devraient pas être mises en réserve, car elles ne correspondent pas à des crédits effectivement mobilisables en cas de besoin, et, par ailleurs, ne peuvent faire l’objet d’annulations en fin d’exercice. En 2025, les sommes ainsi incluses nominalement dans le « gel » ont représenté 106 millions d’euros en AE et 102 millions d’euros en CP. En 2026 également, les crédits mis en réserve ont affecté la DGD.

L’administration a fait valoir auprès du rapporteur spécial les avantages que présenterait ce gel nominal pour les collectivités locales. En effet, elle rappelle que l’assiette globale des crédits (la base de calcul) sur laquelle est évaluée la fraction à mettre en réserve continue d’inclure les crédits alloués aux DGD. Si les DGD étaient maintenues dans l’assiette du gel, mais exclues du gel lui-même, le gel de crédits porterait sur d’autres crédits, de manière plus importante, au détriment des collectivités locales.

Il ressort de ces explications que l’intégration des DGD dans les crédits gelés est un artifice comptable visant à répondre aux demandes politiques et juridiques de mises en réserve en cours ou en fin de gestion. Par souci de clarté politique et de simplification technique, le rapporteur spécial appelle donc à exclure les DGD, dotations de compensation constitutionnellement dues, dont le montant ne saurait être amoindri en cas d’annulation en cours ou en fin de gestion, de la réserve de précaution. Il appelle à les exclure à la fois de l’assiette (c’est-à-dire de la base de calcul) et du périmètre du gel (c’est-à-dire des montants effectivement gelés). Cette approche lui semble permettre de concilier le respect indispensable de la Constitution avec l’effectivité de la réserve de précaution, en tenant compte, une fois pour toutes, du fait reconnu que les DGD sont les seuls crédits du budget de l’État, avec la mission Pouvoirs publics, dont le versement est une obligation constitutionnelle.

Enfin, le présent projet de loi procède à l’annulation d’AE et de CP, non consommés et non reportés, à hauteur de respectivement 183,4 millions d’euros et 18,7 millions d’euros.

PROGRAMME 119 – concours financiers aux collectivitÉs territoriales et À leurs groupements

Le programme 119 représente près de 95 % du montant de la mission et comprend principalement les dispositifs de soutien à l’investissement des collectivités – en particulier la dotation d’équipement des territoires ruraux (DETR), la dotation de soutien à l’investissement local (DSIL) et la dotation de soutien à l’investissement des départements (DSID) – ainsi que les crédits relatifs à la DGD déclinée à chaque échelon territorial. Les crédits consommés au titre du programme 119 se sont élevés à 3 464 millions d’euros en AE et 3 607 millions d’euros en CP, soit un taux de consommation de 94,6 % des AE et de 99,8 % des CP ouverts en LFI.

Gestion budgÉtaire du programme 119 au cours de l’exercice 2025

(en millions d’euros)

Source : Rapport annuel de performances 2025.

Les reports de CP sur l’exercice 2025 ont été particulièrement limités et étaient composés de 10 millions d’euros correspondant à une fraction du fonds de soutien à l’entretien du réseau routier local, votée en loi de fin de gestion pour 2024, ainsi que 6,30 millions d’euros au titre d’un reliquat de DSIL exceptionnelle. Ce fonds de soutien à l’entretien local n’a donc jamais été effectivement exécuté depuis sa première adoption en 2022 mais systématiquement annulé après un gel initial des crédits, d’année en année. Si sa pertinence peut être interrogée, tant sur le fond que sur la forme, le rapporteur spécial s’étonne que ce dispositif ne donne pas lieu, pendant trois exercices consécutifs, à une exécution effective des crédits, en dépit d’une intention claire du législateur.

Exécution du programme 119 en 2025

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après le rapport annuel de performances 2025.

PROGRAMME 122 – concours spÉcifiques et administration

Le programme 122 Concours spécifiques et administration est majoritairement constitué de dotations exceptionnelles et de dotations aux collectivités d’outre-mer. Les crédits consommés au titre du programme 122 se sont élevés à 252 millions d’euros en AE et 354 millions d’euros en CP, soit un taux de consommation des AE de 86,1 % et des CP de 68,5 %, supérieurs de respectivement 15,3 points et 6,9 points à ceux de l’exercice 2024.

Gestion budgÉtaire du programme 122 au cours de l’exercice 2025

(en millions d’euros)

Source : Rapport annuel de performances 2025.

Les reports de CP de 2024 sur l’exercice 2025 ont été significatifs, et représentaient sur ce programme 35 % des CP ouverts en LFI pour 2025 (soit 123 millions d’euros reportés sur 354 millions d’euros ouverts) et 35 % des AE ouvertes (soit 86 millions d’euros reportés sur 252 millions d’euros ouverts). Une part importante de ces reports correspond aux mesures spécifiques de soutien aux collectivités affectées par la tempête Alex : crédits déjà ouverts en début et en cours de gestion 2024 (30 millions d’euros en CP), fonds de reconstruction exceptionnel (20 millions d’euros en AE et 47 millions d’euros en CP) etc. D’autres reports de crédits du fonds « violences urbaines » (38 millions d’euros en AE) et des aides aux communes en difficultés financières (8,8 millions d’euros en AE et CP) ont complété le programme 122. Ces reports s’expliquent essentiellement par les délais de mise en œuvre des indemnisations des collectivités affectées par des événements climatiques extrêmes, ou des violences urbaines (délais administratifs, délais de consommation, surestimation initiale des besoins etc.).

Quelques transferts de crédits ont affecté le programme 122, à la hausse (9,5 millions d’euros depuis le programme 174 pour le réseau de gaz des communes de Bastia et d’Ajaccio) ou à la baisse (3,5 millions d’euros pour financer des mesures du plan de lutte contre les violences faites aux élus, portées par les programmes 101, 152 et 216).

La loi de finances de fin de gestion pour 2025 a ouvert des autorisations d’engagement afin notamment de couvrir des demandes de subventions au titre de la DSEC ainsi que le financement de centres municipaux de santé (21,6 millions d’euros en AE) et a annulé des crédits de paiement non consommés prévus pour le fonds de reconstruction exceptionnel pour les collectivités affectées par la tempête Alex (17 millions d’euros en CP). Cette annulation de crédits a été compensée par un mouvement interne depuis la sous-action portant les crédits de la DSEC.

Au titre de l’exercice 2025, les sous-consommations de crédits concernent essentiellement les mesures spécifiques de soutien aux collectivités affectées par la tempête Alex (DSEC, Fonds de solidarité de l’Union européenne – FSUE – via un fonds de concours, fonds de reconstruction exceptionnel), dont le solde est en partie reporté en 2026 à hauteur de 20 millions d’euros en AE et 157 millions d’euros en CP.

Ces reports ne traduisent pas des défauts de gestion, mais reflètent bien la nature difficilement prévisible des dépenses portées par le programme 122.

Exécution du programme 119 en 2025

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après le rapport annuel de performances 2025.

LE compte avances aux COLLECTIVITÉS TERRITORIALES affiche UN SOLDE Excédentaire

Le compte de concours financiers Avances aux collectivités territoriales et aux collectivités régies par les articles 73, 74 et 76 de la Constitution, a pour objet de verser des avances de recettes fiscales aux collectivités territoriales, à des établissements publics nationaux et aux chambres consulaires. Aucun mouvement de crédits en gestion n’est porté, par définition, par ce compte de concours financiers. Il se compose de trois programmes :

– le programme 832 Avances aux collectivités et établissements publics, et à la Nouvelle-Calédonie ;

– le programme 833 Avances sur le montant des impositions revenant aux régions, départements, communes, établissements publics et divers organismes, qui retrace les versements mensuels effectués par l’État aux collectivités territoriales et à divers établissements publics et organismes, correspondant au montant des impositions directes locales qu’il perçoit pour leur compte. Il porte l’essentiel des mouvements du compte d’avances ;

– le programme 834 Avances remboursables de droits de mutation à titre onéreux destinées à soutenir les départements et d’autres collectivités affectées par les conséquences de l’épidémie de Covid-19, créé en 2020 pour soutenir les collectivités confrontées à une perte de recettes de droits de mutation à titre onéreux (DMTO) en raison du ralentissement de l’activité lié à la crise sanitaire.

Si la LFI pour 2025 avait retenu une prévision de solde négatif du compte d’avances à – 570 millions d’euros, son solde d’exécution en fin d’année 2025 se révèle excédentaire de 258,6 millions d’euros, portant le solde cumulé du compte à – 163,8 millions d’euros. Cet excédent imprévu, qui s’explique par la nature difficilement prévisible du produit de certaines impositions transitant par le compte, s’inscrit dans une série de soldes divergents par rapport aux prévisions initiales, notamment en 2023, avec un déficit supplémentaire à hauteur de 1,2 milliard. Cette année, l’excédent du compte d’avances est dû essentiellement à de moindres avances facultatives aux collectivités en difficultés financières et de moindres dépenses liées à la fiscalité foncière locale.

Les recettes du compte d’avances, atteignant 130,2 milliards d’euros, ont progressé de 1,93 milliard d’euros, du fait de la hausse des recettes de taxe foncière (+ 1,6 milliard d’euros) causée par la revalorisation des bases foncières de 1,7 % (après + 3,9 % en 2024). Les dépenses du compte de concours financiers, atteignant 129,9 milliards d’euros, ont progressé approximativement du même montant que les recettes, soit + 1,82 milliard d’euros par rapport à 2024. Les écarts aux prévisions s’expliquent donc par les deux raisons suivantes.

Premièrement, et contrairement aux prévisions de la loi de finances initiale l’intégralité des avances consenties en 2024 au titre du programme 832 a été remboursée dès 2025, pour un montant de 154 millions d’euros. Cela s’explique par l’attribution de prêts de l’Agence française de développement à la Nouvelle-Calédonie, qui a permis de refinancer des opérations de court terme contractées en 2024 au titre du programme 832. Par ailleurs, aucune nouvelle avance n’a été attribuée. Cela a conduit à une amélioration globale du solde du compte de concours financiers de 360 millions d’euros.

Deuxièmement, l’action 1 du programme 833 a été sous-exécutée à hauteur de 4,2 milliards d’euros, ce qui s’explique principalement par l’application de la marge prudentielle annuelle de 3 milliards d’euros. L’écart restant de 1,2 milliard d’euros résulte essentiellement de moindres dépenses, pour l’État, concernant les contreparties de dégrèvements de taxes sur les résidences secondaires (– 0,5 milliard d’euros), la taxe foncière sur les propriétés bâties (– 0,3 milliard d’euros) et la taxe d’enlèvement des ordures ménagères (– 0,2 milliard d’euros), à la charge de l’État. Ces moindres dépenses par rapport aux prévisions sont partiellement compensées par de moindres recettes, pour les collectivités locales, de taxes foncières (– 0,5 milliard d’euros) et de cotisation foncière des entreprises (– 0,15 milliard d’euros), ce qui accroît les dépenses du compte de concours. Au total, l’action 1 contribue à améliorer le solde du compte de concours financiers de 500 millions d’euros.

PrÉvisions et exÉcution du Compte

avances aux collectivitÉs territoriales

(en milliards d’euros)

(*) En AE = CP

Source : Rapports annuels de performances 2024 et 2025

Le programme 832 a présenté en 2024 des mouvements de crédits pour la première fois depuis 2013, au titre des avances remboursables versées en fin d’exercice aux collectivités de Nouvelle-Calédonie à hauteur de 154 millions d’euros. En 2025, aucune nouvelle dépense n’est enregistrée, et le remboursement des prêts constitue une recette inattendue.

Plus aucune avance n’est octroyée sur le programme 834, au sein duquel subsistent toutefois des reliquats d’avances restant à rembourser par la Ville de Paris qui représentent un solde cumulé de – 23,1 millions d’euros. La fin des remboursements est intervenue en 2025 pour la Guadeloupe, et n’est pas déterminée pour la Ville de Paris, qui ne remplit pas le critère législatif d’un montant de recettes de DMTO supérieur à celui de 2019.

Dès lors, l’essentiel du solde du compte de concours financiers est porté par le programme 833. Ses recettes atteignent 130,05 milliards d’euros, et ses dépenses 129,93 milliards d’euros, soit un solde positif de 120 millions d’euros. Le programme se décline en quatre actions :

– l’action 1, qui représente à elle seule 94,1 % des dépenses du compte de concours financiers, et a pour objet de garantir le versement par l’État aux collectivités des avances sur le montant des impositions directes locales, des fractions d’accise sur l’électricité, ainsi que, depuis 2021, des fractions de TVA au titre de la compensation de pertes de recettes de fiscalité directe locale. Lors de l’exercice 2025, 122,51 milliards d’euros ont été consommés au titre de cette action ;

– l’action 2 garantit aux départements le versement mensuel de la part de l’accise sur l’énergie (auparavant TICPE) leur revenant pour le financement du revenu de solidarité active (RSA). Le droit à compensation pérenne des départements à ce titre s’est établi en 2025 à 5,08 milliards d’euros ;

– les actions 3 et 4 ont pour objet principal l’attribution, respectivement aux départements et aux régions, de frais de gestion d’impôts locaux précédemment acquis à l’État. Ces deux dernières actions mobilisent chacune moins de 1 % des crédits du programme, et s’élèvent ensemble à 2,33 milliards d’euros en 2025.

*

remboursements et dÉgrÈvements Mme Christine Pirès Beaune, rapporteure spéciale

SOMMAIRE

Pages

1. I. le programme 200 remboursements et dégrèvements d’impôts d’état a été marqué par des restitutions de crédits de tva plus faibles que prévu
2. II. le programme 201 remboursements et dégrèvements d’impôts locaux a connu moins de restitutions d’impôts fonciers que prévu

La mission Remboursements et dégrèvements relève du ministère de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique. Placés sous la responsabilité de la directrice générale des finances publiques (DGFiP), ses deux programmes regroupent les crédits destinés aux restitutions que l’administration fiscale est conduite à verser aux contribuables, l’un en rapport avec les Impôts d’État (programme 200), l’autre en rapport avec les Impôts locaux (programme 201).

Par le montant de ses crédits, la mission Remboursements et dégrèvements apparaît comme la première du budget général de l’État, au sein duquel elle occupe une place à part dans la mesure où ses crédits ne correspondent pas, à proprement parler, à des dépenses mais à des moindres recettes fiscales. L’existence de cette mission permet de satisfaire le principe d’universalité budgétaire.

En 2025, les remboursements et les dégrèvements ont ainsi représenté 27,7 % des recettes fiscales brutes ([378]) (493,24 milliards d’euros) en prenant en compte les seules restitutions d’impôts d’État.

Les remboursements retracés par la mission peuvent trouver leur origine dans le fonctionnement même de certaines impositions (trop-versés), dans l’application de politiques publiques (crédits et réductions d’impôt) ou dans la rectification du montant d’un impôt (correction d’une erreur matérielle, conséquences d’un contentieux, application d’une convention internationale).

En conséquence, les crédits de la mission relèvent à 96,9 % de dépenses d’intervention puisqu’il s’agit principalement de transferts aux ménages et aux entreprises. Par ailleurs, les autorisations d’engagement (AE) et les crédits de paiement (CP) sont égaux en prévision. En exécution, leur montant est quasi-identique ; les faibles écarts constatés résultent d’un effet de calendrier entre l’engagement d’une dépense en fin d’année civile et son paiement au début de l’année suivante.

En 2025, les crédits consommés au titre de la mission Remboursements et dégrèvements se sont élevés à 141,36 milliards d’euros. Ce niveau est inférieur au montant fixé en loi de finances initiale (LFI) ([379]), le taux de consommation des crédits s’établissant à 95,3 %. Par rapport à l’ensemble des crédits ouverts au cours de l’année 2025, l’exécution des crédits atteint 97,4 %.

À la différence de la plupart des autres missions du budget général, les crédits ne sont pas limitatifs mais évaluatifs ([380]). C’est pourquoi le projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes (PLRG) de l’année 2025 demande l’annulation de la totalité des AE et des CP qui n’ont pas été consommés, soit 3,71 milliards d’euros.

évolution des remboursements et dégrèvements par rapport aux recettes fiscales brutes

(en millions d’euros)

Source : commission des finances.

état des crédits disponibles de la mission

remboursements et dégrèvements en 2025

(en millions d’euros)

Source : développement des opérations constatées au budget général annexé au PLRG 2025.

le programme 200 remboursements et dégrèvements d’impôts d’état a été marqué par des restitutions de crédits de tva plus faibles que prévu

Initialement doté de 143,58 milliards d’euros par la LFI, l’exécution des crédits du programme a atteint 136,84 milliards d’euros, soit un taux de consommation sensiblement en dessous du montant prévu (– 4,7 %).

● Cet écart de 6,74 milliards d’euros est essentiellement dû au dynamisme des dépenses de l’action 11 Mécanique de l’impôt (– 4,72 milliards d’euros) qui retrace les remboursements de trop-versés.

Les remboursements de crédits de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) ont été inférieurs de 4,23 milliards d’euros (– 5,4 %) par rapport à l’évaluation initiale. Cet écart important en valeur absolue est corrélé à un recul des demandes de restitution de la part des entreprises créditrices vis-à-vis de l’administration fiscale (– 3 % par rapport à l’année précédente) alors que la LFI reposait sur l’hypothèse d’une croissance de 4 % par rapport à 2024. La baisse de ces reversements explique une partie de l’augmentation du produit net de la TVA en 2025 (+ 3,8 milliards d’euros pour les recettes fiscales de l’État). La rapporteure spéciale souligne le poids considérable des crédits de TVA dans l’ensemble des remboursements et dégrèvements d’impôts d’État (54,1 % des crédits consommés). Quant à la Cour des comptes, elle appelle à « poursuivre les travaux d’analyse de la dynamique des remboursements et dégrèvements de TVA liés à la mécanique de l’impôt, en examinant notamment l’incidence du stock de crédits disponibles ainsi que les évolutions sectorielles » ([383]).

Les trop-perçus au titre du prélèvement à la source (PAS) de l’impôt sur le revenu (IR) présentent également une sous-exécution par rapport à la prévision, de l’ordre de 1,63 milliard d’euros. Cet écart est particulièrement important en valeur relative (– 12,2 %). Le solde net d’IR issu des déclarations de revenus 2024 a, en effet, progressé en raison d’une croissance des revenus supérieure à l’évolution du barème de l’impôt, ce qui a conduit à de moindres excédents d’IR.

En revanche, il faut noter la sur-exécution des crédits destinés à couvrir les remboursements de trop-versés au titre de l’impôt sur les sociétés (IS) qui ont été supérieurs de 1,24 milliard d’euros à ce qui était anticipé. En valeur relative, l’écart est particulièrement notable (+ 8 %). Bien que l’évolution du bénéfice fiscal des entreprises en 2024 ait été meilleure que prévue, le montant total des acomptes excédentaires d’IS faisant l’objet d’une demande de remboursement a été plus élevé qu’anticipé, principalement en raison d’un phénomène de dispersion plus importante du bénéfice fiscal parmi les entreprises. Dans ce contexte, la rapporteure spéciale partage la recommandation de la Cour des comptes à « engager une analyse des causes de la forte dispersion des bénéfices taxables ». En réponse au questionnaire budgétaire de la rapporteure spéciale (PLF 2025), la DGFiP avait également noté « une mobilisation parfois insuffisante par les entreprises des possibilités d’autolimitation des acomptes qui leur sont ouvertes, induisant d’importants remboursements d’excédents d’acomptes ».

● En ce qui concerne les deux autres actions du programme, leurs dépenses ont également été nettement inférieures à la prévision en LFI avec un écart de 4,5 % (– 0,84 milliard d’euros) pour l’action 12 Politiques publiques et de 7,1 % (– 1,17 milliard d’euros) pour l’action 13 Gestion des produits de l’État. En valeur absolue, l’impact de ces sous-exécutions est nettement moindre sur la consommation des crédits du programme 200 Remboursements et dégrèvements d’impôts d’État.

Au sein de l’action 12 Politiques publiques (– 838,29 millions d’euros), les remboursements de crédits d’impôt d’IS ont été inférieures de 503,38 millions d’euros par rapport à la prévision, ce qui s’explique principalement par de moindres restitutions au titre du crédit d’impôt recherche (CIR). La rapporteure spéciale note toutefois que cette dépense fiscale reste la plus onéreuse pour les finances publiques avec un coût estimé à 8,07 milliards d’euros en 2025 ([384]), parts imputées et restituées confondues. Dans un contexte de déficit et de dette publics élevés et au regard de l’effet mitigé du CIR sur le niveau des dépenses privées de recherche et de développement (R&D), la rapporteure spéciale invite le Gouvernement et le Parlement à réformer ce crédit d’impôt pour en réduire le coût.

La sous-consommation des crédits destinés à couvrir la « contemporanéité » du crédit d’impôt pour les services à la personne (CISAP) mérite également d’être relevée : – 400,68 millions d’euros (– 19,3 %). Toutefois, ce constat traduit davantage une surévaluation du coût de ce dispositif en LFI qu’à une maîtrise de son coût. Il affiche une progression de 404,92 millions d’euros par rapport à 2024. En outre, la rapporteure spéciale note que le coût d’ensemble du CISAP pour les finances publiques a franchi le seuil de 7 milliards d’euros en 2025 pour atteindre 7,03 milliards (+ 609 millions d’euros entre 2024 et 2025). Il demeure par ailleurs la seconde dépense fiscale la plus onéreuse pour l’État et la première concernant l’IR. Dans la continuité des travaux qu’elle a conduits pendant l’examen du projet de loi de finances pour 2026, la rapporteure spéciale ne peut que réitérer son appel à réformer le CISAP dans le sens d’une modulation en fonction des activités concernées et des caractéristiques des contribuables afin, notamment, de le recentrer sur les publics les plus fragiles.

Au niveau de l’action 13 Gestion des produits de l’État (– 1,17 milliard d’euros), il convient de noter la sous-consommation des crédits destinés à couvrir les dégrèvements et les restitutions de sommes indûment perçues en lien avec les autres impôts directs, hors IR et IS (– 1,47 milliard d’euros). Au moment de l’adoption de la LFI, la DGFiP anticipait des dégrèvements de près d’un milliard d’euros au titre d’un contentieux fiscal à fort enjeu. Les procédures juridictionnelles relatives à ce dernier, encore pendantes, ont conduit à une absence de dépense en 2025. À cet égard, la rapporteure spéciale rappelle la vulnérabilité des finances de l’État aux décaissements consécutifs à des contentieux fiscaux.

Concernant cette même action, la Cour des comptes note un niveau à la fois élevé et inédit des admissions en non-valeur (ANV) qui atteignent 3,75 milliards d’euros et sont supérieures de 532,86 millions d’euros au montant prévu en LFI (+ 17 %). Ce dynamisme trouve son origine dans la volonté de la DGFiP d’apurer le stock de créances d’impôt les plus anciennes. La rapporteure spéciale souscrit à la recommandation de la Cour visant à « ventiler les remboursements et dégrèvements liés aux [ANV] et aux dations en paiement, intérêts moratoires et remises de débet par grandes catégories de recettes ».

● La diminution générale des restitutions du programme 200 Remboursements et dégrèvements d’impôts d’État a donc permis l’annulation de 3,11 milliards d’euros par la loi de finances de fin de gestion (LFG) pour 2025 ([385]), montant qui s’est avéré encore supérieur de 3,62 milliards d’euros aux besoins réels en fin d’exercice.

exécution des crédits de paiement du programme 200

remboursements et dégrèvements d’impôts d’état en 2025

(en millions d’euros)

Source : commission des finances à partir des annexes au PLRG 2025.

Compte tenu de la nature des dépenses de la mission, le programme 200 Remboursements et dégrèvements d’impôts d’État n’a pas été affecté par des reports de crédits de 2024, des fonds de concours, des attributions de produits ou d’autres mouvements réglementaires en gestion. De même, aucun report vers 2026 n’est possible.

Pour ces mêmes raisons, le programme ne rémunère aucun emploi.

Le projet de loi demande donc l’annulation de 3,62 milliards d’euros de crédits non consommés, soit 2,6 % des 140,47 milliards d’euros ouverts pendant l’exercice budgétaire, LFG incluse.

le programme 201 remboursements et dégrèvements d’impôts locaux a connu moins de restitutions d’impôts fonciers que prévu

La LFI pour 2025 a doté ce programme de 4,73 milliards d’euros de crédits. Ils ont été exécutés à hauteur de 4,52 milliards d’euros (95,6 %).

L’écart constaté de 208,95 millions d’euros est consécutif à :

– des dégrèvements de taxes foncières moins élevés qu’anticipés (– 174,18 millions d’euros ; – 8,4 %) en raison d’un repli des dégrèvements pour pertes de récolte ;

– une progression moins importante que prévu des dégrèvements de cotisation foncière des entreprises (CFE) dont résulte une différence de 158,66 millions d’euros par rapport à la prévision (– 11,2 %) ;

– une surconsommation des crédits destinés à couvrir les ANV d’impôts locaux (+ 140,78 millions d’euros ; + 30,2 %), phénomène également observé pour les impôts d’État (cf. supra).

La rapporteure spéciale relève le niveau élevé des dégrèvements de taxe d’habitation (754,11 millions d’euros) même s’il reste en deçà de ce qu’avait anticipé la LFI (771 millions d’euros) et inférieur au niveau de 2024 (1,26 milliard d’euros). Elle rappelle que ces montants sont la conséquence directe de défaillances dans la mise en place de la plateforme Gérer mes biens immobiliers, sujet auquel elle a consacré une partie de son rapport d’information sur les dysfonctionnements dans la gestion des impôts locaux (juin 2025) avec son collègue David Amiel.

L’ensemble de ces écarts ont permis l’annulation de 118,82 millions d’euros en LFG, montant qui s’est avéré supérieur de 90,91 millions d’euros en AE et de 90,13 millions d’euros en CP aux besoins réels du programme en clôture d’exercice.

Le projet de loi demande donc l’annulation de la totalité des crédits non consommés, soit 0,09 milliard d’euros (2 % des crédits ouverts durant l’exercice).

exécution des crédits de paiement du programme 201

remboursements et dégrèvements d’impôts locaux en 2025

(en millions d’euros)

Source : commission des finances à partir des annexes au PLRG 2025.

*

Santé M. Nicolas Ray, rapporteur spécial

SOMMAIRE

Pages

1. I. Le PROGRAMME 183 PROTECTION MALADIE : UNE EXÉCUTION QUI NE REFLÈTE PLUS LE COÛT rÉel DE l’AIDE MÉDICALE DE L’État, qui pÈse lourdement sur l’Équilibre des comptes de la sÉcuritÉ sociale
2. A. L’exécution des crédits
3. B. Les dépenses fiscales
4. II. LE PROGRAMME 204 PRÉVENTION, SÉCURITÉ SANITAIRE ET OFFRE DE SOINS : DES CRÉDITS CONSOMMÉS en diminution, du fait d’un moindre abondement des fonds de concours, mais une exÉcution soumise à des alÉas requÉrant d’importants redéploiements en gestion
5. A. L’exécution des crédits
6. B. Les dépenses fiscales
7. III. LE PROGRAMME 379 REVERSEMENT À LA SÉCURITÉ SOCIALE DES RECETTES DE LA FACILITÉ POUR LA RELANCE ET LA RÉSILIENCE EUROPÉENNE (FRR) au titre du volet « Ségur investissement » du plan national de relance et de résilience (PNRR)

exécution des crédits alloués À LA MISSION SANTÉ par RAPPORT À LA Loi de FInances initiale pour 2025

(en millions d’euros)

N.B. : dans les tableaux du présent document, des effets d’arrondis ou de transferts peuvent expliquer que les totaux soient légèrement inférieurs ou supérieurs à l’addition des agrégats qu’ils retracent.

(a) Loi n° 2025-127 du 14 février 2025 de finances pour 2025.

(b) Arrêté du 10 mars 2025 portant report de crédits.

(c) Décrets de transfert du 9 juillet 2025 du 3 décembre 2025 ; arrêté de répartition pour mesures générales du 8 décembre 2025.

(d) Loi n° 2025-1173 du 8 décembre 2025 de finances de fin de gestion pour 2025.

(e) Taux d’exécution par rapport aux crédits disponibles, y compris les reports de gestion, fonds de concours et attributions de produits, ainsi que les mouvements et annulations.

Source : commission des finances, d’après les documents budgétaires.

La mission Santé comprend les dépenses de santé ne figurant pas dans le budget de la Sécurité sociale et est organisée autour des programmes 183 Protection maladie, 204 Prévention, sécurité sanitaire et offre de soins et 379 Compensation à la Sécurité sociale du coût des dons de vaccins à des pays tiers et reversement des recettes de la Facilité pour la relance et la résilience européenne au titre du volet « Ségur investissement ».

Le programme 183 finance les différentes formes d’aide médicale de l’État – dont l’aide médicale de l’État de droit commun et le dispositif des « soins urgents » ([386]) – ainsi que le fonds d’indemnisation des victimes de l’amiante.

Le programme 204 porte les crédits destinés à la politique de modernisation de l’offre de soins, au pilotage de la politique de santé publique et à la mise en œuvre de mesures de prévention et d’autres actions sanitaires.

Le programme 379 constitue un canal budgétaire permettant, à titre principal, le reversement à la Sécurité sociale des fonds européens de relance destinés à l’investissement en santé, pour un volume de crédits fortement variable d’une année sur l’autre. La compensation du coût des dons de vaccins à des pays tiers, qui continue de figurer dans l’intitulé du programme, n’a plus d’objet et n’a bénéficié d’aucun crédit en LFI pour 2025.

En 2025, les crédits de la mission Santé ont été exécutés à hauteur de 1 478,85 millions d’euros en autorisations d’engagement (AE) et de 1 537,6 millions d’euros en crédits de paiement (CP), soit des montants :

● inférieurs de 10,95 millions d’euros en AE (– 0,7 %) mais supérieurs de 55,57 millions d’euros en CP (+ 3,7 %) aux crédits ouverts par la loi de finances ;

● inférieurs de 15,07 millions d’euros en AE (– 1 %) et de 32,11 millions d’euros en CP (– 2 %) à l’addition des crédits ouverts par la loi de finances et des crédits ouverts en cours d’exercice.

L’exécution 2025 représente par ailleurs un volume de crédits presque deux fois moindre par rapport à celle de l’année précédente, principalement du fait de la diminution du montant de crédits faisant l’objet d’un reversement à la Sécurité sociale via le programme 379.

Le PROGRAMME 183 PROTECTION MALADIE : UNE EXÉCUTION QUI NE REFLÈTE PLUS LE COÛT rÉel DE l’AIDE MÉDICALE DE L’État, qui pÈse lourdement sur l’Équilibre des comptes de la sÉcuritÉ sociale

L’exécution des crédits

● Le programme 183 bénéficiait en loi de finances initiale (LFI) pour 2025 d’un montant de crédits reconduit à l’identique par rapport au montant de la précédente LFI pour 2024, soit 1 216,3 millions d’euros (AE = CP). En l’absence de mouvements réglementaires ou législatifs intervenus en cours d’année, l’ensemble des crédits disponibles ont été consommés.

Il convient ici de rappeler que le PLF pour 2025 prévoyait un montant de crédits de 1 327,59 millions d’euros, soit une progression de + 9 % par rapport à la LFI pour 2024, entièrement imputable à la hausse prévue de la dépense d’AME ([387]). Toutefois, au cours de la discussion budgétaire et à l’initiative du Gouvernement, le « gel » des crédits du programme a été entériné. Une telle mesure, de même que les annulations de crédits intervenues en 2024, n’est pourtant pas en mesure de freiner l’évolution naturelle d’une dépense de guichet, par définition non pilotable en l’absence de révision des critères d’éligibilité et du périmètre de la prestation.

● L’exécution révèle un léger écart par rapport à la ventilation initialement prévue des dépenses entre les deux actions du programme. Alors que les crédits alloués au fonds d’indemnisation des victimes de l’amiante (FIVA) correspondent à 8 millions d’euros (AE = CP) soit seulement 0,66 % des dépenses supportées par le programme, l’exécution sur cette action s’établit à 7,56 millions d’euros, soit un taux de consommation de 94,5 %. Cet écart, marginal, de 440 000 euros a été absorbé par la principale action du programme, à savoir le financement de l’aide médicale de l’État, que la LFI pour 2025 autorisait pour un montant de 1 208,3 millions d’euros, et qui a donc été exécuté à hauteur de 1 208,74 millions d’euros.

● La consommation des crédits ne reflète cependant pas la progression du coût de l’aide médicale de l’État. En effet, sur la base des données de facturation définitives transmises à la Cour des comptes, les prévisions de dépenses d’AME pour l’exercice 2025 s’établissent à 1 491 millions d’euros, soit un écart de 282 millions d’euros par rapport à la prévision initiale ([388]). Les dépenses constatées se répartissent entre 1 351 millions d’euros pour l’AME de droit commun, 139 millions d’euros pour l’AME « soins urgents » et 0,95 million d’euros pour l’AME humanitaire et autres dispositifs ([389]).

CONSOMMATION DES CRÉDITS BUDGÉTAIRES

EN REGARD DES DéPENSES EFFECTIVES D’AME EN 2025

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, d’après les documents budgétaires.

Si l’État est tenu de compenser à la Caisse nationale d’assurance maladie (CNAM) l’intégralité des dépenses constatées au titre de l’AME de droit commun, sur le fondement de l’article L. 253-1 du code de l’action sociale et des familles, en revanche, celui-ci n’est solidaire pour les dépenses constatées au titre de l’AME soins urgents qu’à hauteur d’un forfait, sur le fondement de l’article L. 254-1 du code de l’action sociale et des familles, fixé à 70 millions d’euros depuis plusieurs années. Ainsi convient-il de distinguer, au sein de cet écart de 282 millions d’euros entre les crédits budgétaires disponibles et les dépenses constatées, un dépassement de 214 millions d’euros au titre de l’AME de droit commun constituant une créance de la CNAM sur l’État, et un dépassement de 69 millions d’euros constituant une charge non compensée pour la CNAM d’un dispositif relevant pourtant de la solidarité nationale et non du budget de la Sécurité sociale ([390]).

Au total, en l’absence, depuis 2022, de toute mesure d’apurement de la dette de l’État à l’égard de la Sécurité sociale, les écarts successifs entre les crédits budgétaires et les dépenses constatées au titre de l’AME de droit commun s’accumulent pour un montant total de près de 400 millions d’euros.

ÉvolUTION DEPUIS 2023 DE LA DETTE DE L’ÉTAT À l’ÉGARD DE

L’ASSURANCE MALADIE AU TITRE DE L’AME

(en millions d’euros)

* Cet écart constitue une charge de la CNAM non imputable à l’État.

Source : commission des finances, d’après les données rappelées dans la note de la Cour des comptes

sur l’exécution budgétaire 2025 de la mission Santé.

● Le rapporteur spécial relève à cet égard une double anomalie.

D’une part, le Gouvernement a fait le choix en 2025, comme encore en 2026, de reconduire à l’identique les crédits destinés à couvrir le financement de l’AME, en dépit de la progression naturelle attendue de la dépense induite par une prestation de guichet. Le rapporteur spécial rappelle à cet égard que le coût réel de l’AME a crû de 50 % sur les quatre dernières années. Un tel choix budgétaire permet d’afficher un « gel » des dépenses de l’État qui n’emporte pourtant aucun effet sur la maîtrise du coût de cette prestation bénéficiant à des étrangers en situation irrégulière. Il compromet la sincérité du programme 183 et pèse désormais fortement sur l’équilibre des comptes de l’assurance maladie. Le rapporteur spécial appelle l’État à entamer, dès la prochaine programmation budgétaire, l’apurement de cette dette. Il rappelle par ailleurs que seule une révision des conditions d’éligibilité et des paramètres de la prestation peut permettre de contenir son coût croissant à un niveau raisonnable.

D’autre part, l’absence de revalorisation du forfait de 70 millions d’euros ne reflète plus le coût de l’AME soins urgents, en réalité deux fois supérieur au montant indiqué dans la documentation budgétaire, ce qui revient à acter une forme de double financement entre l’État et la Sécurité sociale pour une prestation qui devrait pourtant relever, à titre principal, de la solidarité nationale.

Les dépenses fiscales

En 2025, sur les neuf dépenses fiscales sur impôts d’État rattachées à la mission Santé, trois relevaient du programme 183, pour un coût estimé à 542 millions d’euros, en progression de 2,5 % par rapport à l’année précédente, et de 28 % depuis 2018.

coût estimé des dépenses fiscales rattachées au programme 183

Chiffrage 2025

(en millions d’euros)

Source : rapport annuel de performances.

En 2025, le coût des dépenses fiscales rattachées au programme 183 a été supérieur de 18 millions d’euros aux prévisions.

LE PROGRAMME 204 PRÉVENTION, SÉCURITÉ SANITAIRE ET OFFRE DE SOINS : DES CRÉDITS CONSOMMÉS en diminution, du fait d’un moindre abondement des fonds de concours, mais une exÉcution soumise à des alÉas requÉrant d’importants redéploiements en gestion

L’exécution des crédits

● La consommation des crédits du programme 204 est traditionnellement supérieure aux crédits ouverts en LFI, du fait de la part importante des crédits issus de fonds de concours européens, mais dans une moindre mesure en 2025 (+ 26 %) que les années précédentes (+ 44 % en 2024). Au regard de l’ensemble des crédits rendus disponibles en cours d’exercice, le taux de consommation est toutefois inférieur (– 10,7 %).

En début d’exercice, le programme 204, doté de 219,5 millions d’euros en AE et 211,73 millions d’euros en CP, a bénéficié de reports de gestion de l’exercice précédent pour un montant de 1,3 million d’euros en AE et 35,47 millions d’euros en CP.

Le programme 204 bénéficie en outre de ressources extrabudgétaires, du fait de versements de plusieurs fonds de concours, à hauteur de 3,46 millions d’euros en AE et 50,03 millions d’euros en CP, soit des montants nettement inférieurs à ceux constatés les années précédentes, et encore en 2024 (194 millions d’euros en AE et 220 millions d’euros en CP, dont une partie n’a pas été consommée et a fait l’objet d’annulations et de reports). L’écart entre les AE et les CP pour les fonds de concours rattachés à l’exercice 2025 traduit un effet « fin de cycle », la plupart des actions éligibles ayant déjà bénéficié de la majeure partie de ces versements européens, notamment dans le contexte de coordination post crise sanitaire entre 2020 et 2024 ([391]). En 2025, trois fonds de concours européens continuent de contribuer au financement du programme :

– le fonds de concours Participations de l’Union européenne à la constitution de stocks médicaux en cas d’événement NRBC (risques nucléaires, radiologiques, biologiques et chimiques) dans le cadre du mécanisme européen de protection civile RescUE ;

– le fonds de concours Financements européens pour des actions innovantes dans le domaine de la santé, pour lequel la France a remporté des appels à projets dans le domaine de la prévention du cancer, d’une part, et dans le domaine de la santé mentale, d’autre part ;

– le fonds de concours Financements européens pour la modernisation de l’offre de soins.

Ces deux derniers fonds de concours ne représentent plus que des versements de l’ordre de 200 000 euros (AE = CP), l’essentiel de la contribution étant apportée par des reports au titre du premier fonds de concours ci-mentionné.

● Par ailleurs, le programme 204 a connu en gestion des mouvements réglementaires ayant conduit à l’annulation de 2,84 millions d’euros de crédits (AE = CP). A contrario, la loi de finances de fin de gestion a ouvert 2,2 millions d’euros d’AE et 5,03 millions d’euros de CP supplémentaires. Ces ouvertures visaient spécifiquement à couvrir l’exécution des dépenses courantes de l’agence de santé de Wallis-et-Futuna, qui doit faire face à des besoins d’investissements importants.

Au total, les crédits rendus disponibles au cours de l’année 2025 pour le programme 204 s’établissent à 223,62 millions d’euros d’AE et 299,41 millions d’euros de CP.

Le projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2025 propose l’annulation de 4,42 millions d’euros d’AE et 7 millions d’euros de CP sur le programme, après que 10,65 millions d’euros d’AE et 25,12 millions d’euros de CP ont fait l’objet d’un report de l’année 2025 vers l’année 2026.

exécution 2025 des crédits de paiement du programme 204 par actions

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, d’après les documents budgétaires.

● Comme le souligne la Cour des comptes dans sa note d’exécution budgétaire, le programme 204 a été marqué par des aléas en gestion, du fait de besoins supplémentaires – pourtant récurrents – insuffisamment provisionnés au stade de la programmation initiale. C’est le cas des besoins de l’agence de santé de Wallis-et-Futuna, financés sur l’action 19 Modernisation de l’offre de soins, qui connaît une sur-exécution marquée (+ 22 % pour les AE et + 40 % pour les CP). Dans une moindre mesure, des besoins supplémentaires sont également apparus sur l’action 11 Pilotage de la politique de santé publique, qui porte notamment la dotation de l’Office national d’indemnisation des victimes d’accidents médicaux (ONIAM) : les dépenses d’indemnisation des victimes du valproate de sodium ont été supérieures aux crédits de la programmation initiale, en dépit des remarques formulées dans le rapport spécial sur le PLF pour 2025, appelant à revoir cette dotation du fait des résultats escomptés de campagnes de sensibilisation des victimes potentiellement indemnisables.

Ces dépenses supplémentaires ont pu être assurées sans recourir à des ouvertures de crédits équivalentes (limitées à 2,2 millions d’euros d’AE et 5,03 millions d’euros de CP en fin de gestion), grâce à des redéploiements internes permis par la sous-exécution de certaines actions, comme le montre le tableau ci-dessous.

Source : rapport annuel de performances.

● Le déséquilibre financier de l’agence de santé de Wallis-et-Futuna a été mis en exergue au cours de l’exercice 2025, avec un déficit de trésorerie de 7,1 millions d’euros qui a nécessité le versement d’une subvention d’équilibre pour un montant équivalent. Les dépenses de l’agence de santé sont difficilement maîtrisables, dans un contexte de coûts croissants des évacuations sanitaires résultant de l’insuffisance de l’infrastructure de santé locale et de programmes d’investissements de long terme soumis à des dérapages financiers (reconstruction de l’hôpital de Futuna, en particulier). Pour rappel, en vertu de l’article 68 de la loi de finances pour 1972, le système de santé du territoire de Wallis-et-Futuna repose sur le principe de gratuité des soins, intégralement pris en charge par l’État au titre de la solidarité nationale, à travers la dotation de son agence de santé.

Le rapporteur spécial observe que la récurrence des situations de déficits de trésorerie, nécessitant des ouvertures de crédits compliquant la gestion du programme 204, est appelée à s’aggraver du fait du vieillissement rapide de la population de ce territoire ultra-marin aux besoins médicaux croissants. Il considère en conséquence qu’une participation accrue du territoire au financement de son système de santé, via l’institution de ressources propres au-delà des crédits budgétaires, est indispensable.

Les dépenses fiscales

En 2025, sur les neuf dépenses fiscales sur impôts d’État rattachées à la mission Santé, six étaient rattachées au programme 204 pour un coût estimé à 830 millions d’euros.

coût estimé des dépenses fiscales rattachées au programme 204

Chiffrage 2025

(en millions d’euros)

Source : rapport annuel de performances.

Le coût des dépenses fiscales rattachées au programme 204 a été supérieur de 88 millions d’euros aux prévisions.

LE PROGRAMME 379 REVERSEMENT À LA SÉCURITÉ SOCIALE DES RECETTES DE LA FACILITÉ POUR LA RELANCE ET LA RÉSILIENCE EUROPÉENNE (FRR) au titre du volet « Ségur investissement » du plan national de relance et de résilience (PNRR)

● Du fait de la nature même de ce canal budgétaire de compensation financière entre l’État et la Sécurité sociale, le programme 379 se caractérise par un taux d’exécution des crédits disponibles de 100 %. Les crédits reversés par l’État à la Sécurité sociale s’établissent à 54 millions d’euros seulement en 2025, soit un montant sans commune mesure avec les crédits constatés en 2024 (906,9 millions d’euros en AE = CP ([392])). Eu égard à la spécificité des dépenses portées, le programme 379 est exonéré de toute mesure de régulation budgétaire (annulation ou gel). Ce programme temporaire assure le déploiement du « Ségur investissement » ([393]) de la santé en cohérence avec le PNRR.

● L’exécution 2025 traduit la révision de la chronique de reversements des recettes de la FRR sur le programme 379, qui devait initialement être clos en 2026. Un rééchelonnement a été décidé, modifiant l’ampleur des montants concernés et prolongeant les versements jusqu’en 2028, pour atteindre à cet horizon les 5,7 milliards d’euros prévus dans le cadre du « Ségur investissement ».

● Outre les crédits ouverts en LFI pour 2025, le programme 379 a bénéficié, en cours de gestion, d’une procédure de rétablissement de crédits, conformément à l’article 17 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), correspondant à une reprise de créance de l’État envers la Sécurité sociale, pour un montant de 173,5 millions d’euros provenant du programme 360 Compensation à la Sécurité sociale des allégements de prélèvements pour les entreprises les plus touchées par la crise sanitaire, clos depuis 2023, de la mission Plan d’urgence face à la crise sanitaire.

Ainsi, la dotation révisée du programme 379 s’élève à 227,5 millions d’euros, tandis que les versements pour 2026, 2027 et 2028 sont dorénavant prévus pour un montant annuel de 242 millions d’euros.

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SÉcuritÉs : police nationale ; gendarmerie nationale ; sÉcuritÉ et Éducation routiÈres ; ContrÔle de la circulation et du stationnement routiers Mme Constance Le Grip, rapporteure spéciale

SOMMAIRE

Pages

1. I. L’exécution de la mission sécurités – hors programme 161 sécurité civile
2. A. Une exécution globalement conforme à la programmation pluriannuelle
3. B. L’exécution des programmes 176 police nationale et 152 gendarmerie nationale est marquée par une STABILISATION DES dépenses de personnel et une hausse des dÉpenses d’investissement
4. 1. Une stabilisation relative des dépenses de personnel à + 1,2 % en 2025
5. 2. Une reprise des investissements réelle mais contrastée entre les programmes 152 Gendarmerie nationale et 176 Police nationale
6. II. Le programme 207 sécurité et éducation routières : une exécution très largement en deçÀ de la programmation
7. III. Le compte d’affectation spéciale contrôle de la circulation et du stationnement routiers

Les trois programmes de la mission Sécurités consacrés aux moyens alloués aux forces de sécurité intérieure et à la sécurité routière ont représenté en 2025 96,2 % des crédits de paiement exécutés de celle-ci. Il s’agit des programmes 152 Gendarmerie nationale, 176 Police nationale et 207 Sécurité et éducation routières, qui ont totalisé 24,8 milliards d’euros de crédits de paiement exécutés en 2025, contre 24,5 milliards d’euros en 2024, soit une hausse de 1,2 %. Cette hausse de 300 millions d’euros du niveau des crédits exécutés est largement portée par le programme 152, à hauteur de + 262 millions d’euros, et, dans une moindre mesure par le programme 176 (+ 46 millions d’euros). Le programme 207 perd quant à lui 10 millions d’euros en exécution d’une année sur l’autre.

Au-delà des crédits du budget général de l’État, le produit des amendes de la circulation, majoritairement affecté au compte d’affectation spéciale Contrôle de la circulation et du stationnement routiers, dit CAS Radars, finance également, pour partie, les moyens de la sécurité routière.

En ce qui concerne l’année 2025, l’exécution a été marquée par la période dite des « services votés », une loi spéciale ayant été adoptée le 23 décembre 2024 dans l’attente de la promulgation de la loi de finances pour 2025, finalement intervenue le 14 février 2025 ([394]). Dans sa note d’exécution budgétaire portant sur la mission Sécurités, la Cour des comptes relève qu’à l’échelle de la mission, les services votés ont été respectés, le niveau des dépenses réalisées au 14 février 2025 étant inférieur aux crédits ouverts.

Conformément à la loi du 24 janvier 2023 d’orientation et de programmation du ministère de l’intérieur (LOPMI) ([395]), les crédits adoptés pour 2025 marquaient une hausse par rapport à 2024, de 2,7 % en AE et 3,9 % en CP, en léger infléchissement par rapport à la hausse constatée entre 2023 et 2024, qui présentait une croissance à l’échelle de la mission à + 3,2 % en AE et + 5,4 % en CP. Cette hausse sensible des crédits de paiement ouverts en LFI ne se retrouve pas en exécution (+ 1,2 %), du fait des ouvertures de crédits très importantes qui ont été votées à l’occasion de la loi de fin de gestion 2024 (+ 847 millions d’euros sur le périmètre de la mission) ([396]).

Si la rapporteure spéciale s’était félicitée de cette trajectoire globalement haussière, elle s’était inquiétée du poids croissant des mesures de revalorisations salariales et indemnitaires risquant de peser sur l’exécution des crédits d’investissement, que ce soit pour le programme 152 Gendarmerie nationale ou 176 Police nationale.

Ces craintes formulées à l’occasion des débats sur le projet de loi de finances pour 2025 restent d’actualité, même si la rapporteure spéciale se félicite d’une hausse importante de l’exécution des crédits d’investissement de la gendarmerie nationale.

Il est à noter enfin que les dépenses imprévues ou non évaluées en 2025 ont été moindres que celles que ces deux programmes avaient eu à supporter en 2024, avec notamment la survenance de la crise en Nouvelle-Calédonie et la sécurisation des Jeux olympiques et paralympiques de Paris (JOP 2024).

Des crédits budgétaires votés aux montants exécutés – Mission Sécurités hors programme 161 Sécurité civile

(en millions d’euros et en pourcentages)

Source : commission des finances d’après les documents annexés au projet de loi d’approbation des comptes de l’année 2025.

Passage de la loi de finances initiale à l’exÉcution 2025

à l’Échelle de la mission Sécurités – hors programme 161 sécurité civile

(crédits de paiement, en millions d’euros)

Source : commission des finances, d’après la documentation budgétaire.

L’exécution de la mission sécurités – hors programme 161 sécurité civile

Une exécution globalement conforme à la programmation pluriannuelle

La programmation initiale pour 2025 représentait la troisième année de mise en application de la trajectoire prévue par la LOPMI. L’article 2 de la LOPMI prévoyait un niveau de dépense pour l’ensemble du périmètre ministériel de 24 074 millions d’euros de crédits de paiement pour 2025, et la Cour des comptes note que cette trajectoire est respectée sur l’ensemble des programmes concernés ([397]).

Entre 2020 et 2025, la mission Sécurités dans son ensemble aura donc connu une hausse très importante de ses crédits exécutés, de + 21,7 % en AE et + 22,9 % en CP. Cet accroissement est la résultante de la mise en œuvre de la LOPMI, et notamment des deux protocoles pour la modernisation des ressources humaines de 2022, avec une accélération très forte des dépenses de 2022 à 2024.

Croissance des dépenses exécutées par la mission Sécurités

à périmètre constant sur la période 2020-2025

Source : Cour des comptes

En ce qui concerne plus spécifiquement les trois programmes objets de la présente fiche d’exécution, la rapporteure spéciale constate que les objectifs quantitatifs ont été atteints, voire dépassés pour la gendarmerie nationale. Elle note toutefois un affaiblissement de la dotation du programme 207 Sécurité routière, dont l’exécution 2025 est presque moitié moins importante que l’estimation détaillée dans le rapport annexé à la LOPMI.

COMPARAISON ENTRE L’EXÉCUTION DES CRÉDITS DE PAIEMENT

DES PROGRAMMES 176, 152 ET 207 ET LES PRÉVISIONS du rapport annexé à la LOPMI POUR LES ANNÉES 2023 à 2025

(en millions d’euros)

Source : Commission des finances d’après le rapport annexé à la LOMPI et la documentation budgétaire.

Si la programmation est globalement respectée, y compris concernant les crédits de « hors T2 », il convient de noter une évolution contrastée de ce dernier bloc de dépenses avec une baisse des dépenses de fonctionnement mais une forte augmentation des dépenses d’investissement, notamment pour le programme 152 Gendarmerie nationale.

Le tableau ci-dessus montre que les dépenses de personnel sont quant à elles supérieures à la trajectoire prévue par la LOPMI, et ce malgré la stabilisation du schéma d’emploi prévu pour 2025.

En effet, en décrochement avec la dynamique de la LOPMI qui avait permis de fixer des schémas d’emploi à des niveaux particulièrement élevés en LFI 2023 et LFI 2024 respectivement à + 2 874 ETP et + 2 430 ETP à l’échelle de la mission, la cible 2025 initiale pour chacun des programmes qui composent la mission était nulle. Pour mémoire, la LOPMI prévoyait en 2025 + 356 ETP pour la police nationale et + 500 ETP pour la gendarmerie nationale. En exécution, la stabilisation des effectifs a été respectée ([398]).

Cette sur-exécution de la LOPMI en matière de dépenses de personnel doit être maîtrisée d’ici à 2027 afin de ne pas pénaliser les dépenses d’investissement et la couverture des coûts de fonctionnement des forces de sécurité (cf. infra).

L’exécution des programmes 176 police nationale et 152 gendarmerie nationale est marquée par une STABILISATION DES dépenses de personnel et une hausse des dÉpenses d’investissement

Pour les deux principaux programmes de la mission Sécurités, la loi de finances initiale pour 2025 a été sur-exécutée de 102 millions d’euros pour le programme 152 et de 36,3 millions d’euros pour le programme 176, des montants sans commune mesure avec la sur-exécution constatée en 2024, année exceptionnelle à plus d’un titre ([399]).