rapport sur le projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes, après engagement de la procédure accélérée, de l'année 2025 (n°2694). — Exposé général et examen des articles

Une hausse de 6 milliards d’euros des provisions pour risques et charges, essentiellement due à la hausse de la provision relative au prélèvement effectué sur les recettes de l’État en faveur de l’Union européenne

Les provisions pour risques et charges ([173]) augmentent de 6 milliards d’euros par rapport à 2024, pour s’établir à 167,9 milliards d’euros. Cette hausse s’explique principalement par celle de 5,1 milliards d’euros de la provision relative au prélèvement effectué sur les recettes de l’État en faveur de l’Union européenne, correspondant au montant que cette dernière prévoit d’appeler en 2026 en application du budget adopté pour cet exercice.

Une trésorerie passive en recul de 5 milliards d’euros

La trésorerie passive correspond aux dépôts des correspondants du Trésor et assimilés, c’est-à-dire des organismes tenus de déposer leurs fonds auprès de l’État ou autorisés à le faire. Elle est de 150,2 milliards d’euros au 31 décembre 2025, en diminution de 8,4 milliards d’euros par rapport à la fin de l’exercice 2024.

III. Les engagements hors bilan

Les engagements hors bilan donnés par l’État sont constitués de l’ensemble des obligations potentielles qui, sans réunir les critères d’inscription au bilan ou au compte de résultat, s’imposent à l’État et sont susceptibles d’avoir un impact significatif sur sa situation financière.

Leur valeur a baissé de 286 milliards d’euros en 2025 pour s’élever à 3 667,6 milliards d’euros à la fin de l’année. Les principaux engagements hors bilan sont regroupés dans les trois catégories traitées ci-après.

Source : projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2024 (p. 18).

Des engagements hors bilan relatifs aux retraites en baisse de 213,2 milliards d’euros en raison d’un taux d’actualisation plus ÉlevÉ qu’en 2024

Les engagements hors bilan relatifs aux retraites (1 427,7 milliards d’euros) sont en baisse de 213,2 milliards d’euros par rapport à 2024, à la suite de la hausse du taux d’actualisation indexé sur l’inflation, passé de 1,38 % en 2024 à 2,21 % en 2025. Leur évaluation est en effet très sensible au taux d’actualisation retenu – qui correspond à la valeur des OAT indexées sur l’indice des prix de la zone euro (OAT€i) de long terme – pour évaluer le besoin de financement pluriannuel au titre des régimes de retraite entrant dans ce périmètre.

Une diminution de 29 milliards d’euros du montant des engagements pris dans le cadre d’accords bien définis

Les engagements pris dans le cadre d’accords bien définis ([174]) s’élèvent à 1 654,7 milliards d’euros, soit une diminution de 29 milliards d’euros par rapport à l’exercice 2024.

Cette évolution trouve son origine dans la baisse des engagements financiers de l’État (– 31,2 milliards d’euros), et de celle de l’encours de la dette garantie par l’État (– 20,5 milliards d’euros). Cette baisse se trouve toutefois atténuée par la hausse de 24,1 milliards d’euros de l’encours des garanties liées à des missions d’intérêt général, notamment les garanties de protection des épargnants dans le cadre de l’épargne réglementée et les garanties publiques à l’export dans le cadre du soutien financier au commerce extérieur.

Une diminution de 43,9 milliards d’euros des engagements de la mission de rÉgulateur Économique et social de l’État

Enfin, les engagements découlant de la mission de régulateur économique et social de l’État ([175]) diminuent de 43,9 milliards d’euros, principalement en raison de la baisse de 32,5 milliards d’euros de l’engagement relatif aux régimes sociaux et de retraite, là encore sous l’effet de l’évolution des taux d’actualisation.

IV. une certification des comptes soulignant des anomalies et assortie de réserves, dont la cour des comptes déplore la récurrence et l’absence de prise en compte par le gouvernement

La mission de certification des comptes de la Cour

● Depuis la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, l’article 47-2 de la Constitution dispose que « les comptes des administrations publiques sont réguliers et sincères » et qu’« ils donnent une image fidèle du résultat de leur gestion, de leur patrimoine et de leur situation financière ». Le troisième alinéa de l’article 27 de la LOLF prévoit que « les comptes de l’État doivent être réguliers, sincères et donner une image fidèle de son patrimoine et de sa situation financière ».

Le législateur organique a ainsi confié à la Cour des comptes la mission de certifier la légalité, la sincérité et la fidélité des comptes de l’État. Depuis l’entrée en vigueur de la LOLF en 2006, les comptes de l’État ont été systématiquement certifiés, même si cette certification a toujours été assortie de réserves. Les premières années ont été marquées par des progrès significatifs, ce qui a permis, en dix ans, la levée de quatorze réserves.

● À partir de l’exercice 2016, les comptes de l’État ont été certifiés réguliers et sincères, sous quatre réserves substantielles invariantes :

– les limites générales dans l’étendue des vérifications ;

– les anomalies relatives aux stocks militaires et aux immobilisations corporelles ;

– les anomalies relatives aux immobilisations financières ;

– les anomalies relatives aux charges et aux produits régaliens.

Dans un effort de lisibilité, la Cour des comptes a choisi, à partir de la certification des comptes de l’année 2021, de modifier la présentation de son rapport. Ainsi, elle a reclassé les vingt-deux constats d’audits, regroupés en quatre réserves en 2020, en observations, au sein desquelles sont distinguées, d’une part, « les anomalies significatives » et, d’autre part, les « insuffisances d’éléments probants ».

une certification des comptes pour 2024 caractérisée par cinq anomalies et onze absences d’éléments probants

● Dans son Acte de certification des comptes de l’État pour l’exercice 2024, la Cour avait émis une opinion « avec réserves » sur le compte général de l’État 2024 et relevé, comme pour l’exercice 2023, cinq anomalies ([176]) significatives :

– la sous-évaluation des provisions et dépréciations liées aux matériels militaires ; selon la Cour, les matériels militaires sont surévalués d’au moins 3 milliards d’euros (sur 46 milliards d’euros), tandis que les charges de « gros entretien » et de « grandes visites » les concernant (au moins 3 milliards d’euros) ne sont pas provisionnées ;

– la surévaluation de la participation de l’État dans EDF à hauteur de 11 milliards d’euros (sur 71 milliards d’euros) ;

– la sous-évaluation à hauteur de 29 milliards d’euros de la participation de l’État dans la Caisse des dépôts et consignations ainsi que la classification, à tort, du Fonds d’épargne de celle-ci parmi les participations financières de l’État (8 milliards d’euros) ;

– l’absence de mention de certains engagements hors bilan pris par l’État actionnaire, notamment celui de garantir la dette de Bpifrance à hauteur de 54 milliards d’euros ;

– l’absence de prise en compte dans la liste des engagements hors bilan de l’engagement pris par l’État pour le remboursement de l’emprunt émis par l’Union européenne pour financer le plan de relance (75 milliards d’euros), tout comme pour l’engagement pris au titre du soutien financier européen à l’Ukraine (9 milliards d’euros).

● La Cour mettait également en évidence l’absence d’éléments probants suffisants et appropriés pour fonder son opinion sur onze postes des états financiers – soit le même nombre qu’en 2023 –, pour lesquels on ne pouvait exclure le risque qu’ils comportent des anomalies significatives dans les comptes de l’État pour l’exercice 2024. Si leur nombre était identique par rapport à l’exercice 2023, deux incertitudes avaient disparu ([177]) et deux nouvelles étaient apparues. Ces postes étaient les suivants :

– la valeur du patrimoine immobilier ;

– la valeur du réseau routier ;

– la valeur des actifs liés aux programmes d’armement ;

– la valeur des stocks militaires ;

– la valeur de certaines entités contrôlées par l’État ;

– la valeur des créances fiscales ;

– le provisionnement des obligations de dépollution et de désamiantage ;

– le montant des charges payées par des opérateurs pour le compte de l’État ;

– le montant des produits fiscaux ;

– l’absence de mention des engagements pris dans le domaine de la formation professionnelle (nouvelle incertitude) ;

– la surévaluation des engagements pris par l’État envers les régimes spéciaux de retraite (nouvelle incertitude).

● Faisant le constat qu’aucune amélioration significative n’avait vu le jour au cours des années précédentes, le Premier président de la Cour des comptes, M. Pierre Moscovici, auditionné par la commission des finances de l’Assemblée nationale le 16 avril 2025, s’était dit « désolé et, pour être honnête, franchement agacé que, pour la dix-neuvième année consécutive, les comptes de l’État ne soient pas en mesure d’être certifiés sans des réserves très significatives » ([178]).

Le Premier président de la Cour des comptes avait souligné que, si la Cour avait toujours certifié les comptes jusqu’alors, compte tenu de « l’absence systématique de suites données à la certification que nous publions annuellement », elle « s’interroge[ait] sur l’évolution de sa position à l’occasion des comptes de 2025 » : « En l’absence de progrès significatifs en 2025, notamment concernant la résolution des anomalies significatives, la Cour pourrait être amenée à tirer des conclusions, dans son opinion, en cohérence avec les normes internationales auxquelles elle se réfère. Autrement dit, elle pourrait refuser de certifier les comptes de l’État et de la sécurité sociale ([179]) ».

une certification des comptes pour 2025 marquÉe par quatre anomalies seulement, mais douze absences d’ÉlÉments probants, dans la continuitÉ de l’exercice 2024

● Dans son Acte de certification des comptes de l’État pour l’exercice 2025, la Cour a de nouveau émis une opinion « avec réserve » sur le compte général de l’État 2025. Celle-ci diffère toutefois de l’opinion formulée en 2024. Alors qu’en 2024 la Cour avait « certifié que, sous réserve des incidences des problèmes décrits […], le compte général de l’État [était], au regard du recueil des normes comptables de l’État, régulier et sincère, et donn[ait], dans tous ses aspects significatifs, une image fidèle du résultat des opérations de l’exercice écoulé, ainsi que de la situation financière et du patrimoine de l’État à la clôture de l’exercice », la Cour indique en 2025 qu’elle « n’est pas en mesure de certifier » une série de postes :

– une partie des immobilisations incorporelles (les coûts de développement), corporelles (les bâtiments, les infrastructures routières, les immobilisations mises en concession, les matériels militaires) et financières (les participations, les prêts et avances) ;

– les stocks militaires ;

– les créances fiscales ;

– une partie des provisions pour charges (les provisions pour dépollution, pour gros entretien et pour transfert) ;

– les charges de transfert aux ménages ;

– les produits fiscaux nets, à l’exception de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) ;

– les engagements hors bilan donnés par l’État dans le cadre d’accords bien définis et au titre de sa mission de régulateur économique et social.

Elle observe en outre que les améliorations apportées aux comptes n’ont permis de supprimer qu’une seule des cinq anomalies significatives et une seule des onze insuffisances d’éléments probants qu’elle avait précédemment relevées, alors que deux nouvelles insuffisances ont été identifiées.

Les quatre anomalies significatives relevées par la Cour sont les suivantes ([180]) :

– la sous-évaluation des provisions et dépréciations liées aux matériels militaires, les matériels militaires étant surévalués d’un « montant qui n’a pas pu être déterminé », les équipements terrestres et navals n’ayant pas été dépréciés dans les cas où leurs performances opérationnelles étaient, à la fin de l’année 2025, manifestement inférieures à leur niveau nominal, tandis que les provisions pour charges seraient sous-évaluées d’au moins 3 milliards d’euros, les charges significatives liées aux opérations de « gros entretien » et de « grandes visites » des matériels les plus importants n’étant comptabilisées qu’au moment de la réception des travaux, « alors que les conditions normatives d’un provisionnement progressif sont réunies dès la mise en service des matériels concernés » ;

– la sous-évaluation à hauteur de 29,4 milliards d’euros de la participation de l’État dans la Caisse des dépôts et consignations ainsi que la classification, à tort, du Fonds d’épargne de celle-ci parmi les participations financières de l’État, ce dont il résulte une surévaluation de 7,7 milliards d’euros de ces dernières ;

– l’absence de mention de certains engagements hors bilan pris par l’État actionnaire, notamment celui de garantir la dette de Bpifrance à hauteur de 62,4 milliards d’euros ;

– la sous-évaluation des engagements en faveur de l’Union européenne, en raison de l’absence de prise en compte dans la liste des engagements hors bilan de la quote-part à la charge de la France en cas de mise en jeu de la garantie de remboursement de certains emprunts de l’Union européenne sur les marchés, l’écart entre le montant de ladite quote-part et les montants inscrits parmi les engagements hors bilan pouvant être estimé à 44,2 milliards d’euros.

La Cour relève également l’absence d’éléments probants suffisants et appropriés pour qu’elle puisse se prononcer avec une assurance raisonnable sur l’absence d’anomalies significatives sur les douze postes suivants, dont dix des onze relevés l’année précédente – l’un d’entre eux n’ayant plus lieu d’être ([181]) –, et deux nouveaux :

– la valeur du patrimoine immobilier ;

– la valeur du réseau routier ;

– la valeur des actifs liés aux programmes d’armement ;

– la valeur de certaines entités contrôlées par l’État ;

– la valeur des stocks militaires ;

– la valeur des créances fiscales ;

– le provisionnement des obligations de dépollution et de désamiantage ;

– le montant des charges payées par des opérateurs pour le compte de l’État ;

– le montant des produits fiscaux ;

– l’absence de mention des engagements pris dans le domaine de la formation professionnelle ;

– la valeur des prêts, des avances et d’autres immobilisations financières (nouvelle incertitude) ([182]) ;

– les engagements pris par l’État au titre de sa mission de régulateur économique et social (nouvelle incertitude) ([183]).

En ce qui concerne les autres postes, la Cour « certifie que leur présentation est, au regard des normes comptables applicables à l’État, régulière et sincère, et donne, dans tous leurs aspects significatifs, une image fidèle du résultat des opérations de l’exercice écoulé, ainsi que de la situation financière et patrimoniale de l’État à la clôture de l’exercice ».

En tout état de cause, les critiques de fond formulées par M. Pierre Moscovici et citées plus haut demeurent pleinement d’actualité. Le rapporteur général regrette qu’une nouvelle fois les comptes de l’État ne puissent être certifiés sans réserve significative.

À cette incapacité de mettre en œuvre des réformes de fond, tant dans le domaine du budget de l’État que dans celui de la sécurité sociale, à réduire significativement les dépenses, à en évaluer la pertinence ou l’efficacité, et à prendre en compte les alertes répétées de nombreuses institutions ou responsables politiques (Commission européenne, Cour des comptes, rapporteurs généraux du Parlement), s’ajoute l’impossibilité persistante d’obtenir la certification des comptes de l’État sans réserve. Cette situation reflète un laisser-aller particulièrement préoccupant, susceptible d’altérer la confiance publique, la cohésion du corps social, la bonne tenue des finances publiques et la crédibilité du PLRG.

Commentaires des articles

Article liminaire Solde structurel et solde effectif de l’ensemble des administrations publiques de l’année 2025

L’article liminaire du projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2025 met en œuvre l’article 1er I de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) ([184]), lequel a été introduit par la loi organique du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de la gestion des finances publiques ([185]). Avant l’exercice 2023, les dispositions applicables à l’article liminaire des lois alors dites de règlement figuraient à l’article 8 de la loi du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques ([186]).

● Outre la codification dans la LOLF de ces dispositions, la loi organique du 28 décembre 2021 a prévu un enrichissement de l’information fournie par l’article liminaire dans son tableau de synthèse.

De même qu’avant la réforme de 2021, le tableau de synthèse retrace le solde structurel, le solde conjoncturel, le solde des mesures ponctuelles et temporaires et le solde effectif de l’ensemble des administrations publiques résultant de l’exécution de l’année 2025. Figurent également les soldes prévus par la loi de finances initiale (LFI) pour 2025 ([187]) et par la loi de programmation des finances publiques (LPFP) pour les années 2023 à 2027 ([188]), ainsi que l’écart aux soldes prévus.

solde des administrations publiques en 2025

(en points de PIB)

Source : projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2024 (PLRG 2025).

Le déficit public s’établit ainsi à – 5,1 points de PIB en 2025, contre – 5,4 points de PIB prévus en LFI pour 2025, soit une amélioration de 0,7 point de PIB par rapport à 2024. Les différentes composantes du déficit public de 2025 sont analysées dans la partie générale du présent rapport (cf. fiche 1).

● Depuis la réforme réalisée par la loi organique du 28 décembre 2021 précitée, le tableau de synthèse présente également le niveau de :

– la dette au sens de Maastricht, exprimée en pourcentage de produit intérieur brut ;

– le taux de prélèvements obligatoires, exprimé en pourcentage de produit intérieur brut ;

– la dépense publique (hors crédits d’impôt) en pourcentage de produit intérieur brut et en valeur ;

– l’évolution de la dépense publique (hors crédits d’impôt) en pourcentage ;

– l’investissement, exprimé en valeur.

Chacune de ces données est complétée par l’indication des prévisions respectives de la loi de finances initiale pour 2025 et de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027, ainsi que des écarts à ces prévisions.

Dette, prÉlÈvements obligatoires et dÉpense publique en 2025

(en points de PIB sauf mention contraire)

* : en raison d’effet d’arrondi, les écarts peuvent différer légèrement du résultat de la différence entre les termes.

Source : PLRG 2025.

● Le ratio de la dette publique s’établit à un niveau de 115,6 points de PIB, supérieur de 0,1 point à celui prévu par la loi de finances initiale. Cette exécution proche de la prévision initiale et inférieure de 0,4 point à la prévision de la loi de finances de fin de gestion s’inscrit néanmoins à un niveau supérieur de 3 points à celui atteint au terme de l’exercice 2024.

Le taux de prélèvements obligatoires atteint, en 2025, un niveau de 43,6 %, supérieur de moins d’un dixième de point à la prévision de la loi de finances initiale et conforme à la prévision de la loi de finances de fin de gestion, en progression de 0,8 point par rapport à l’année 2024. Comme le relève le Haut Conseil des finances publiques, « la hausse du taux de prélèvements obligatoires en 2025 s’explique […] par l’effet des mesures nouvelles » ([189]), dont « les plus importantes ont été la surtaxe d’impôt sur les sociétés pour les grandes entreprises (+7,5 Md€), plusieurs mesures de hausse des cotisations sociales et de réduction des allégements (autour de 5 Md€), et la sortie du bouclier tarifaire sur l’électricité (3,7Md€) ».

Le ratio de dépense publique s’établit à 56,6 % du PIB, en retrait de 0,2 point par rapport aux prévisions initiales.

Le montant des dépenses publiques est inférieur de 1 milliard d’euros à la prévision de la loi de finances initiale et de 3 milliards d’euros à celle de la loi de finances de fin de gestion. Il est en revanche supérieur de 26 milliards d’euros à l’objectif fixé par la loi de programmation des finances publiques. Il convient toutefois de noter que cet écart procède en partie du passage en base 2020 des comptes nationaux ([190]) intervenu en 2024.

● La hausse de 1,6 % en volume de la dépense publique (hors crédits d’impôt et hors transferts à champ constant), par rapport à 2024, traduit une évolution contrastée entre sous-secteurs. Elle est marquée par une meilleure maîtrise que prévu des dépenses des administrations publiques locales, tandis que celles de l’État et, surtout, celles des administrations publiques de sécurité sociale ont progressé plus vite que prévu.

– La dépense des administrations publiques locales pour 2025, qui a augmenté en volume de 1,0 %, a été moins forte que ce qui était prévu par la loi de finances pour 2025, qui anticipait une hausse de 1,2 %, après la forte progression de 3,2 % enregistrée en 2024. D’après les indications recueillies par le rapporteur général auprès du Gouvernement, ce ralentissement concerne aussi bien les dépenses de fonctionnement (+ 1,1 % en 2025 après + 3,7 % en 2024), dans un contexte de baisse de l’inflation et des prix de l’énergie, que les dépenses d’investissement (+1,8 % en 2025 après +7,9 % en 2024). La dynamique de l’investissement était soutenue par les dépenses d’investissement des communes, phénomène habituel en année pré-électorale, tandis que l’investissement des départements et des régions se repliait.

– Les dépenses sociales ont ralenti leur progression (+ 2,4 % en 2025 après + 3,6 % en 2024) mais celle-ci n’en fut pas moins sensiblement supérieure aux anticipations initiales, la loi de finances pour 2025 ayant prévu une hausse de 1,6 %. Les dépenses, portées par les prestations sociales (+ 3,4 % après + 6,0 %), ont vu leur hausse ralentir en raison des revalorisations moindres en 2025 dans un contexte de désinflation, mais sont restées dynamiques du fait du vieillissement de la population.

– Comme détaillé dans les fiches 3 et 4 du présent rapport, les dépenses entrant dans le périmètre des dépenses de l’État (PDE) tel que défini par l’article 10 de la LPFP 2023-2027 sont supérieures de 382 millions d’euros par rapport à la loi de finances initiale, ce qui se traduit par une hausse en volume des dépenses des administrations publiques centrales contenue, à hauteur de 0,8 %, mais supérieure de 0,2 point aux anticipations initiales.

Taux d’Évolution de la dÉpense publique en volume (hors CRÉdits d’impôt, hors transferts À champ constant)

(en %)

Source : commission des finances d’après les réponses transmises au rapporteur général par le Gouvernement et l’avis du HCFP.

En définitive, la hausse en valeur de la dépense publique entre 2024 et 2025 a atteint environ 41 milliards d’euros, dont plus des trois cinquièmes sont imputables aux dépenses des administrations de sécurité sociale (+ 26 milliards d’euros), un peu moins d’un sixième aux collectivités territoriales (+ 6 milliards d’euros) et un quart aux administrations publiques centrales.

Évolution de la dÉpense publique en valeur

(hors crÉdits d’impôt, hors transferts)

(en milliards d’euros)

Source : commission des finances, d’après les réponses transmises au rapporteur général par le Gouvernement.

*

Article 1er Résultats du budget de l’année 2025

Conformément au I de l’article 37 de la LOLF ([191]), l’article 1er du projet de loi relative aux résultats de la gestion et d’approbation des comptes de l’année arrête le montant définitif des dépenses et des recettes de l’État en 2025, duquel découle le résultat budgétaire ou le solde d’exécution des lois de finances.

Les données présentées sont calculées hors opérations avec le Fonds monétaire international (FMI) ([192]).

Le I arrête le résultat budgétaire de l’État en 2025 à – 124,2 milliards d’euros. Le déficit budgétaire est ainsi inférieur de 14,8 milliards d’euros à la prévision de la loi de finances pour 2025 et de 31,7 milliards d’euros au déficit constaté pour l’exercice 2024.

Le II arrête, dans un tableau, le montant définitif des recettes et des dépenses du budget général, des budgets annexes et des comptes spéciaux de l’année 2025.

Le montant net des recettes, y compris les fonds de concours et après déduction des prélèvements sur recettes pour l’Union européenne et les collectivités territoriales, atteint 318,7 milliards d’euros, contre 289,5 milliards d’euros en 2024 (+ 29,2 milliards d’euros).

Les dépenses nettes du budget général s’élèvent quant à elles à 441,2 milliards d’euros, contre 443,4 milliards d’euros en 2024 (– 2,2 milliards d’euros), tandis que le solde des comptes spéciaux hors opérations avec le FMI s’améliore de 0,1 milliard d’euros par rapport à 2024, passant de – 2,35 milliards d’euros à – 2,25 milliards d’euros, et celui des budgets annexes de 0,2 milliard d’euros, passant de 0,36 milliard d’euros à 0,54 milliard d’euros.

Ces données sont analysées dans la partie générale du présent rapport.

*

Article 2 Tableau de financement de l’année 2025

Conformément au II de l’article 37 de la LOLF, l’article 2 du projet de loi arrête le montant définitif des ressources et des charges de trésorerie ayant concouru à la réalisation de l’équilibre financier de l’année 2025. Le besoin et les ressources de financement sont ainsi arrêtés à 290,5 milliards d’euros, soit un montant inférieur de 13 milliards d’euros à celui prévu en loi de finances initiale, ce qui résulte pour l’essentiel de la révision à la baisse du déficit à financer, dont le montant est de 124,2 milliards d’euros, alors que la loi de finances prévoyait qu’il atteigne 139 milliards d’euros.

Comme chaque année, le besoin de financement de l’État est satisfait en premier lieu par de nouvelles émissions de dette à moyen et long terme, pour un montant de 300 milliards d’euros en 2025, contre 285 milliards d’euros en 2024.

Ressources et charges de trÉsorerie de l’annÉe 2025

(en milliards d’euros)

Source : article 2 du projet de loi relative aux résultats de la gestion et à l’approbation des comptes de l’année 2025.

Cet article présente les flux de trésorerie ayant concouru à l’équilibre financier de l’État et non à son équilibre comptable, défini en comptabilité générale et budgétaire de l’État.

Ces données sont analysées dans la partie générale du présent rapport (cf. fiche 5).

*

Article 3 Résultat de l’exercice 2025 Affectation au bilan et approbation du bilan et de l’annexe

L’article 3 du projet de loi soumet à l’approbation du Parlement les états financiers de l’État. Aux termes du paragraphe III de l’article 37 de la LOLF, « la loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année approuve le compte de résultat de l’exercice, établi à partir des ressources et des charges constatées » et « elle affecte au bilan le résultat comptable de l’exercice et approuve le bilan après affectation ainsi que ses annexes ».

Le I approuve le compte de résultat de l’exercice relatif à l’année 2025, lequel fait ressortir un résultat patrimonial de – 129,5 milliards d’euros, soit une dégradation de 7,1 milliards d’euros par rapport au résultat de l’exercice 2024, tel que retraité afin de corriger des erreurs ou de tenir compte de changements de méthode comptable ([193]), et mentionne dans un tableau les charges et produits de l’État.

Le II affecte ce résultat à la ligne « report des exercices antérieurs » du bilan.

Le III approuve le bilan après affectation du résultat comptable. La situation nette du bilan de l’État s’établit ainsi à – 2 115,9 milliards d’euros au 31 décembre 2025, contre – 1 999,7 milliards d’euros au 31 décembre 2024 ([194]). Cette détérioration de la situation nette de l’État de 116,2 milliards d’euros résulte d’une hausse du passif de l’Etat (+ 135,5 milliards d’euros) supérieure à celle de son actif (+ 19,4 milliards) – de même qu’en 2024.

Du fait de l’absence d’adoption des quatre derniers projets de loi de règlement puis d’approbation des comptes, au titre des exercices 2021, 2022, 2023 puis 2024, le solde des résultats d’exercices antérieurs en attente d’affectation atteint désormais – 550,7 milliards d’euros. Ce montant correspond à la somme des résultats patrimoniaux des exercices 2021, 2022, 2023 et 2024, dont l’affectation aux exercices antérieurs du bilan de l’Etat n’a pu intervenir faute d’adoption des textes. Cette affectation est proposée respectivement par les articles 8 (résultat patrimonial de – 142,1 milliards pour 2021), 9 (– 124,9 milliards pour 2022), 10 (– 160 milliards en 2023) et 11 (– 123,7 milliards en 2024) du projet de loi.

Le IV approuve les informations complémentaires figurant à l’annexe du compte général de l’État de l’exercice 2025.

Par ailleurs, l’article 47-2 de la Constitution, issu de sa révision du 23 juillet 2008, prévoit que « les comptes des administrations publiques sont réguliers et sincères. Ils donnent une image fidèle du résultat de leur gestion, de leur patrimoine et de leur situation financière. »

Sur ce fondement, la Cour des comptes est chargée de procéder à la certification de la régularité, de la sincérité et de la fidélité des comptes de l’État en application du 5° de l’article 58 de la LOLF. Au mois d’avril 2026 ([195]), la Cour a certifié avec réserve le compte général de l’État.

En 2025, la Cour des comptes avait formulé, dans son rapport sur la certification des comptes de l’État pour 2024, seize observations, dont cinq relatives à des « anomalies significatives » et onze à des « insuffisances d’éléments probants ». Auditionné par la commission des finances de l’Assemblée nationale le 16 avril 2025, le Premier président de la Cour des comptes, M. Pierre Moscovici, s’était dit « désolé et, pour être honnête, franchement agacé que pour la dix-neuvième année consécutive, les comptes de l’État ne soient pas en mesure d’être certifiés sans des réserves très significatives », précisant qu’« en l’absence de progrès significatifs en 2025, notamment concernant la résolution des anomalies significatives, [la Cour] pourrait refuser de certifier les comptes de l’État et de la sécurité sociale » ([196]).

En 2026, la Cour des comptes observe que les améliorations apportées aux comptes de l’exercice 2025 n’ont permis de supprimer qu’une des cinq anomalies significatives et une des onze insuffisances d’éléments probants qu’elle avait précédemment relevées, alors que deux nouvelles insuffisances d’éléments probants ont été identifiées.

Elle estime dès lors nécessaire « un effort renouvelé de l’État […] pour améliorer de manière significative la qualité de ces comptes » et, « au regard de la nature et de la portée des anomalies et insuffisances d’éléments probants », ne pas être en mesure de certifier sept postes :

– une partie des immobilisations incorporelles, corporelles et financières ;

– les stocks militaires ;

– les créances fiscales ;

– une partie des provisions pour charges ;

– les charges de transfert aux ménages ;

– les produits fiscaux nets, à l’exception de la taxe sur la valeur ajoutée ;

– les engagements hors bilans donnés par l’État dans le cadre d’accords bien définis et au titre de sa mission de régulateur économique et social.

La Cour certifie cependant que la présentation des autres postes « est, au regard des normes comptables applicables à l’État, régulière et sincère, et donne, dans tous leurs aspects significatifs, une image fidèle du résultat des opérations de l’exercice écoulé, ainsi que de la situation financière et du patrimoine de l’État à la clôture de l’exercice ».

Ces données sont analysées dans la partie générale du présent rapport (cf. fiche 6).

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Article 4 Budget général – Dispositions relatives aux autorisations d’engagement et aux crédits de paiement

L’article 4 arrête les montants définitifs, par mission et par programme, des autorisations d’engagement (AE) et des crédits de paiement (CP) consommés sur le budget général. En outre, en application du 2° du IV de l’article 37 de la LOLF ([197]), cet article « ouvre, pour chaque programme ou dotation concerné, les crédits nécessaires pour régulariser les dépassements constatés résultant de circonstances de force majeure dûment justifiées et procède à l’annulation des crédits n’ayant été ni consommés ni reportés ».

Aucune ouverture de crédits n’est prévue, ni en AE, ni en CP. L’article contraste ainsi avec les projets de loi de règlement des comptes ou relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes des exercices 2022 à 2024, qui prévoyaient des ouvertures de crédits supplémentaires comprises entre 1,13 et 522,5 millions d’euros.

L’article 4 procède à l’annulation de crédits non consommés et non reportés à hauteur de 21,1 milliards d’euros en AE et 6,5 milliards d’euros en CP.

En excluant les annulations liées aux remboursements et dégrèvements d’impôts d’État (programme 200 de la mission Remboursements et dégrèvements), qui s’élèvent à 3,6 milliards d’euros et sont liées à l’actualisation des prévisions de recettes fiscales, les annulations proposées atteignent 17,5 milliards d’euros en AE et 2,9 milliards d’euros en CP.

En AE, les annulations de crédits sont principalement concentrées sur la mission Défense, avec une annulation de 10,6 milliards d’euros liée à la diminution des besoins d’engagements sur certains programmes d’armement majeurs, et sur la mission Aide publique au développement, avec une annulation de 1,1 milliard d’euros liée au freinage des dépenses de la mission.

En CP, les volumes d’annulations les plus importants concernent la mission Enseignement scolaire (668 millions d’euros), la mission Engagements financiers de l’État (503 millions d’euros), la mission Écologie, développement et mobilité durables (417 millions d’euros), la mission Investir pour la France de 2030 (214 millions d’euros) ainsi que la mission Défense (156 millions d’euros).

Les données retracées par l’article 4, relatives aux dépenses de l’État et aux modifications de crédits intervenues au cours de l’exercice 2025, sont analysées en détail dans la partie générale du présent rapport (cf. fiches 3 et 4 du tome I ainsi que les fiches d’exécution du tome II).

Par ailleurs, l’annexe au projet de loi intitulée « Développement des opérations constatées au budget général » ([198]) détaille la situation définitive des ouvertures en AE et en CP, les dépenses constatées sur le budget général et les modifications demandées en loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes.

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Article 5 Budgets annexes – Dispositions relatives aux autorisations d’engagement et aux crédits de paiement

L’article 5 du projet de loi arrête les montants définitifs, par mission et par programme, des autorisations d’engagement (AE) et des crédits de paiement (CP) consommés en 2025 sur les budgets annexes.

Le budget annexe Contrôle et exploitation aériens présente un niveau de consommation de 2,4 milliards d’euros en AE et 2,3 milliards d’euros en CP au titre de l’exercice 2025. Le budget annexe Publications officielles et information administrative présente un niveau de consommation de 140,7 millions d’euros en AE et 141,3 millions d’euros en CP.

En application du 2° du IV de l’article 37 de la LOLF, l’article procède également à l’annulation d’AE non engagées et non reportées au titre de l’exercice 2025 sur :

– le budget annexe Contrôle et exploitation aériens, à hauteur de 2,9 millions d’euros ;

– le budget annexe Publications officielles et information administrative, à hauteur de 6,7 millions d’euros.

Parallèlement, il annule les CP non consommés et non reportés sur :

– le budget annexe Contrôle et exploitation aériens, à hauteur de 2,6 millions d’euros ;

– le budget annexe Publications officielles et information administrative, à hauteur de 9 millions d’euros.

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Article 6 Comptes spéciaux – Dispositions relatives aux autorisations d’engagement, aux crédits de paiement et aux découverts autorisés. Affectation des soldes

Le I de l’article 6 du projet de loi arrête dans un tableau le montant des autorisations d’engagement (AE) consommées sur les comptes spéciaux, au 31 décembre 2025, par mission et programme.

Au total, en 2025, ont été consommés 216,5 milliards d’euros en AE :

– 75,5 milliards d’euros au titre des comptes d’affectation spéciale (CAS) ;

– 141 milliards d’euros au titre des comptes de concours financiers (CCF).

Sont annulés 9,8 milliards d’euros :

– 3,3 milliards d’euros au titre des CAS ;

– 6,5 milliards d’euros au titre des CCF.

Autorisations d’engagement ouvertes et consommÉes des comptes d’affectation spÉciale et comptes de concours financiers

(en milliards d’euros)

Source : lois de finances, lois de règlement, projets de loi de règlement et projets de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année successifs.

Le II arrête dans un tableau les résultats des comptes spéciaux en crédits de paiement, au 31 décembre 2025, par mission et programme.

crÉdits de paiement ouverts et consommÉs

des comptes d’affectation spÉciale

et comptes de concours financiers

(en milliards d’euros)

Source : lois de finances, lois de règlement, projets de loi de règlement et projets de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année successifs.

Au total, le solde des comptes spéciaux, hors relations avec le Fonds monétaire international, s’établit à – 2,3 milliards d’euros, de même qu’en 2024 :

– le solde des CAS s’établit à – 4,1 milliards d’euros, ce déficit résultant pour l’essentiel d’un solde de – 2,2 milliards d’euros du CAS Participations financières de l’État et de – 2 milliards d’euros du CAS Pensions ;

– le solde des CCF s’établit à 1,6 milliard d’euros, notamment grâce au remboursement anticipé de la Grèce de 1,1 milliard d’euros au titre de prêts accordés en 2010 (Greek Loan Facility) ;

– le solde des comptes de commerce (CCom) s’établit à 0,2 milliard d’euros ;

– le solde des comptes d’opérations monétaires (COM), hors relations avec le FMI, s’établit à 0,1 milliard d’euros.

Sont en outre annulés :

– au titre des CAS, 3,3 milliards d’euros, essentiellement (3,2 milliards d’euros) sur le CAS Participations financières de l’État ;

– au titre des CCF, 4,7 milliards d’euros, notamment en raison d’une programmation initiale supérieure aux besoins finalement avérés en ce qui concerne les avances sur le montant des impositions revenant aux régions, départements, communes et divers établissements (3,5 milliards d’euros) et les avances à l’Agence de services et de paiement au titre du préfinancement des aides communautaires de la politique agricole communes (0,8 milliard d’euros).

Le III arrête, dans un tableau, à la date du 31 décembre 2025, les soldes des comptes spéciaux dont les opérations se poursuivent en 2026.

Le IV reporte à la gestion 2026 les soldes arrêtés au III à l’exception de ceux présentés dans le tableau ci-dessous.

Soldes non reportÉs sur la gestion 2026

(en millions d’euros)

Source : PLRG 2025.

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Article 7 Affectation du résultat patrimonial de l’exercice 2021 au report des exercices antérieurs du bilan de l’État

L’article 7 du projet de loi affecte le résultat patrimonial de l’exercice 2021 au report des exercices antérieurs du bilan de l’État.

Aux termes du III de l’article 37 de la LOLF, la loi de règlement jusqu’en 2022 et la loi relative aux résultats de la gestion et à l’approbation des comptes à compter de l’année 2023 « affecte[nt] au bilan le résultat comptable de l’exercice ». Comme l’indique la présentation des états de synthèse comptables du compte général de l’État, « cette affectation se traduit par une écriture spécifique donnant au résultat de l’exercice approuvé son imputation définitive dans les comptes, qui, dans la situation nette au bilan, est retracée dans le poste “Report des exercices antérieurs” » ([199]).

Le rejet du projet de loi de règlement de l’exercice 2021 (PLR 2021) ayant empêché la réalisation de cette opération au cours de l’exercice 2022, une procédure spécifique d’imputation du résultat 2021 dans les comptes 2022 a été définie, consistant à intégrer au plan comptable de l’État un nouveau compte, le compte 88 Solde d’exercices antérieurs en attente d’affectation, sur lequel le résultat de l’exercice 2021 (– 142,1 milliards d’euros) a été imputé dans l’attente de son affectation définitive. Afin de donner au lecteur des états financiers la meilleure information sur cette situation sans précédent, un poste supplémentaire a en conséquence été créé dans la situation nette du bilan. À la suite d’un deuxième rejet, en 2023, du PLR 2021 par le Parlement, du rejet du PLR 2022 et du rejet, en 2024 et 2025, des PLRG successifs relatifs aux exercices 2023 et 2024, le résultat comptable de l’exercice 2021 demeure imputé sur le poste Solde des opérations d’exercices antérieurs en attente d’affectation.

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Article 8 Affectation du résultat patrimonial de l’exercice 2022 au report des exercices antérieurs du bilan de l’État

L’article 8 du projet de loi affecte le résultat patrimonial de l’exercice 2022 au report des exercices antérieurs du bilan de l’État.

Le rejet du projet de loi de règlement de l’exercice 2022 (PLR 2022) ayant empêché cette affectation définitive au cours de l’exercice 2023, le résultat patrimonial de l’exercice 2022 (– 160,0 milliards d’euros), suivant une logique similaire à celle qui avait été retenue pour le résultat patrimonial de l’année précédente ([200]), a été imputé dans les comptes sur le poste Solde des opérations d’exercices antérieurs en attente d’affectation.

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Article 9 Affectation du résultat patrimonial de l’exercice 2023 au report des exercices antérieurs du bilan de l’État

L’article 9 du projet de loi affecte le résultat patrimonial de l’exercice 2023 au report des exercices antérieurs du bilan de l’État.

Le rejet du projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2023 (PLRG 2023) ayant empêché cette affectation définitive au cours de l’exercice 2024, le résultat patrimonial de l’exercice 2023 (– 124,9 milliards d’euros), suivant une logique similaire à celle qui avait été retenue pour le résultat patrimonial des deux années précédentes ([201]), a été imputé dans les comptes sur le poste Solde des opérations d’exercices antérieurs en attente d’affectation.

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Article 10 Affectation du résultat patrimonial de l’exercice 2024 au report des exercices antérieurs du bilan de l’État

L’article 10 du projet de loi affecte le résultat patrimonial de l’exercice 2024 au report des exercices antérieurs du bilan de l’État.

Le rejet du projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2024 (PLRG 2024) ayant empêché cette affectation définitive au cours de l’exercice 2025, le résultat patrimonial de l’exercice 2024 (– 123,7 milliards d’euros), suivant une logique similaire à celle qui avait été retenue pour le résultat patrimonial des trois années précédentes ([202]), a été imputé dans les comptes sur le poste Solde des opérations d’exercices antérieurs en attente d’affectation.

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Article 11 Règlement du compte spécial Participation de la France au désendettement de la Grèce

Les 4° et 5° du IV de l’article 37 de la LOLF prévoient que la loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année, d’une part, « arrête les soldes des comptes spéciaux non reportés sur l’exercice suivant » et, d’autre part, « apure les profits et pertes survenus sur chaque compte spécial ».

En application de ces dispositions, l’article 7 du projet de loi de règlement pour 2022 (PLR 2022) avait pour objet d’arrêter le solde du compte d’affectation spéciale Participation de la France au désendettement de la Grèce à un montant créditeur, apuré, de 799,8 millions d’euros, le compte ayant été clos au 1er janvier 2023. L’opération n’a pu être réalisée en raison du rejet de ce texte ainsi que du rejet ultérieur des projets de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes successifs, qui reprenaient à l’identique le dispositif de l’article 7 du PLR 2022.

Le même dispositif figure donc à l’article 11 du projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2025.

Le compte d’affectation spéciale (CAS) Participation de la France au désendettement de la Grèce a été créé par l’article 21 de la loi du 16 août 2012 de finances rectificative pour 2012, afin de mettre en œuvre les engagements pris par la France concernant le reversement à la Grèce des revenus tirés des titres de dette grecque détenus par la Banque de France. Les États membres de la zone euro devaient ainsi participer à la réduction de la dette publique grecque. Les versements, qui étaient conditionnés au respect par la Grèce d’engagements pour renforcer la soutenabilité de sa dette, ont été suspendus entre 2015 et 2019.

Ce compte, qui devait initialement être clôturé au 31 décembre 2020, retraçait :

– en recettes, le produit de la contribution spéciale versée par la Banque de France à l’État au titre de la restitution des revenus qu’elle avait perçus sur les titres grecs ;

– en dépenses, les versements de la France à la Grèce au titre de la restitution à cet État des revenus perçus sur ses titres, ainsi que des rétrocessions de trop-perçus à la Banque de France.

L’article 91 de la loi du 28 décembre 2019 de finances pour 2020 en a repoussé la clôture au 31 décembre 2022 pour tenir compte des suspensions et décalages de paiement intervenus. À cette date, le solde des opérations antérieurement enregistrées sur ce compte est affecté au budget général de l’État.

Il convient de rappeler le caractère purement comptable de l’opération qui est l’objet de l’article.

Sur le plan budgétaire, le solde de ce compte a été incorporé, chaque année, à la ligne Compte d’affectation spéciale du tableau récapitulatif du budget de l’État figurant à l’article 1er de chaque loi de règlement. Tantôt débiteur tantôt créditeur au gré des exercices, le solde du CAS a donc alimenté le résultat budgétaire de l’État chaque année entre 2012 à 2022, cette période correspondant à la durée de vie du CAS. Lorsque le solde du compte était créditeur, il améliorait le résultat budgétaire de l’État, tandis qu’il le diminuait lorsqu’il était débiteur. L’addition des soldes annuels du CAS durant toute sa durée de vie totalise un solde créditeur de 800 millions d’euros, ce qui signifie qu’il a amélioré d’autant les résultats budgétaires cumulés entre 2012 et 2022.

Le montant dont il est question constitue donc non pas une réserve de trésorerie inutilisée mais le solde comptable définitif du CAS agrégeant la différence entre les intérêts perçus et ceux rétrocédés à la Grèce entre 2012 et 2022. L’essentiel des profits a été rétrocédé à la Grèce, soit 2 milliards d’euros, à l’exception de ceux dégagés au titre des années 2015 et 2016 en raison de l’arrêt du deuxième programme d’assistance financière en Grèce en 2015.

La portée de cet article est ainsi celle d’une opération de régularisation comptable dépourvue de tout impact sur le déficit budgétaire.

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Travaux de la commission

I. Audition de mme carine CAMBY, présidente de LA PREMIÈRE CHAMBRE DE la Cour des comptes, sur le rapport sur le budget de l’État en 2025, sur la certification des comptes de l’état pour 2025 et sur les avis du Haut conseil des finances publiques relatifs au projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2025 et au rapport d’avancement ANNUEL du plan budgétaire et structurel à moyen terme

La commission entend Mme Carine Camby, présidente de la première chambre de la Cour des comptes, sur le rapport sur le budget de l’État en 2025, sur la certification des comptes de l’État pour 2025 et sur les avis du Haut Conseil des finances publiques relatifs au projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2025 et au rapport d’avancement annuel du plan budgétaire et structurel à moyen terme.

M. le président Éric Coquerel. Mes chers collègues, je vous rappelle que l’audition de ce jour est en format dit hybride, à la fois en salle de la commission et par visioconférence, car nous sommes en période de suspension des travaux de l’Assemblée et qu’il est souhaitable, dans ces circonstances, de permettre aux députés éloignés de Paris d’y participer.

Mme Carine Camby, présidente de la première chambre de la Cour des comptes, que nous auditionnons à la fois au titre du Haut Conseil des finances publiques (HCFP) et à celui de la Cour des comptes, est entendue à la fois sur le rapport de la Cour des comptes sur l’exécution du budget de l’État pour l’année 2025, sur la certification des comptes de l’État par la Cour des comptes, sur l’avis du HCFP sur le rapport d’avancement annuel relatif au plan budgétaire et structurel national à moyen terme que le gouvernement va présenter aux institutions européennes, et sur l’avis du HCFP sur le projet de loi relatif aux résultats de la gestion (PLRG) et portant approbation des comptes de l’année 2025.

Sur ces différents aspects, l’audition du ministre de l’économie, M. Roland Lescure, et du ministre chargé de l’action et des comptes publics, M. David Amiel, aura lieu lundi prochain 27 avril à 14 heures.

L’ensemble de ces travaux permettront ainsi de préparer le débat en séance publique relatif au plan budgétaire et structurel à moyen terme (PSMT), qui aura lieu lors de la reprise des travaux en séance publique de notre Assemblée, lundi prochain 27 avril à 16 heures.

Madame la présidente Camby, nous vous écoutons.

Mme Carine Camby, présidente de la première chambre de la Cour des comptes. Monsieur le président, monsieur le rapporteur, mesdames et messieurs les députés, je vous remercie de m’accueillir aujourd’hui pour vous présenter les différents travaux relatifs à la situation de nos finances publiques qui sont rendus publics ce jour : le rapport sur l’exécution du budget de l’État pour l’exercice 2025, l’opinion de la Cour sur le compte général de l’État pour 2025 et deux avis du HCFP. Avant d’entrer dans le vif du sujet, je tiens bien sûr à remercier toutes les équipes de la Cour, dont une partie seulement est présente à mes côtés, pour l’important travail accompli.

Par souci de clarté, je présenterai successivement ces quatre documents, en attirant d’emblée votre attention sur le fait que, s’ils portent sur des sujets très proches, ils sont fondamentalement différents. Le premier concerne exclusivement le budget de l’État ; il est donc en comptabilité de caisse. Le second porte également sur le budget de l’État, mais est en comptabilité générale, c’est-à-dire en droits constatés, à l’instar d’une entreprise privée ; il ne s’agit pas d’un rapport au sens habituel, mais de l’opinion de la Cour en tant que certificateur des comptes de l’État, comme n’importe quel commissaire aux comptes. Enfin, les deux avis du HCFP concernent l’ensemble de la sphère publique – État, opérateurs, collectivités locales, opérateurs des collectivités locales et sécurité sociale – et sont présentés en comptabilité nationale, également en droits constatés, mais selon des règles quelque peu différentes de la comptabilité générale des entreprises. C’est bien le déficit public en comptabilité nationale qui fait foi au niveau européen.

Ce préalable étant posé, je débute mon propos par la présentation du rapport sur le budget de l’État, dont je vous exposerai ce qui constitue, pour nous, les cinq messages clés.

Le premier message clé est que, si le déficit budgétaire de l’État s’est réduit en 2025, il demeure très élevé. Il s’élève à 124,2 milliards d’euros, soit une amélioration notable de 31,7 milliards d’euros par rapport à 2024. Il reste cependant très supérieur au niveau constaté avant la crise sanitaire, étant deux fois plus élevé qu’en 2017. Cette amélioration bénéficie de la fin de l’amortissement budgétaire de la dette Covid pour 6,5 milliards d’euros, dont la comptabilisation en dépenses avait été critiquée par la Cour. Le résultat budgétaire bénéficie également de transferts de ressources affectées à hauteur de 3,2 milliards d’euros. En neutralisant ces mesures, la réduction du déficit en 2025 s’élève à 25,6 milliards, ce qui reste un résultat notable. Je signale au passage que ces quelque 10 milliards d’euros sont neutres en comptabilité nationale et ne contribuent donc pas à réduire le déficit public au sens de la gouvernance européenne.

Le deuxième message clé porte sur la dette de l’État, qui a atteint un pic inédit de 2 737 milliards d’euros à la fin de 2025, avec une charge d’intérêts de nouveau en augmentation. Trois éléments nous paraissent particulièrement préoccupants. Premièrement, le coût de la charge de la dette a atteint 51,6 milliards d’euros en 2025, soit 1,5 milliard d’euros de plus qu’en 2024. Deuxièmement, les émissions de nouvelles obligations assimilables du Trésor (OAT) ont atteint un pic historique de 300 milliards d’euros en 2025. Troisièmement, la divergence des courbes de taux à moyen et long terme entre la France et l’Allemagne s’est accrue, ce qui traduit une érosion de la confiance des acheteurs de la dette française dans la capacité de notre pays à respecter sa trajectoire pluriannuelle de finances publiques. La progression de la charge de la dette semble limitée en 2025, ce qui s’explique par la baisse de la provision constituée sur les obligations indexées, l’inflation ayant reculé, alors que la charge des intérêts réellement décaissés progresse de 5 milliards d’euros.

À ce propos, la Cour relève que l’inscription en dépense de cette provision n’est pas conforme aux dispositions de la loi organique relative aux lois de finances (Lolf). En effet, elle ne donne pas lieu à un décaissement. De plus, elle dégrade artificiellement le déficit budgétaire en période de forte inflation, le minore en période d’inflation modérée et se traduit par des variations importantes d’une année sur l’autre en fonction de l’inflation, qui masque le montant des intérêts réellement payés et leur forte évolution. Les conséquences de cette indexation sur certaines obligations sont présentées en comptabilité générale et dans le rapport sur la dette des administrations publiques. La Cour recommande donc de mettre fin à cette provision dans la comptabilité budgétaire, en cohérence avec la suppression de l’amortissement de la dette Covid, qui procédait d’une confusion similaire entre opérations budgétaires et opérations de financement.

Le troisième message clé est que le rapport souligne la forte hausse des recettes fiscales, qui ont atteint plus de 30 milliards d’euros en 2025, soit 9,4 % de plus qu’en 2024. Cette progression importante s’explique par des hausses d’impôts de plus de 14 milliards d’euros, supportées pour l’essentiel par les grandes entreprises et les consommateurs d’électricité, par des mesures de budgétisation (avec le 1 % logement) et par l’évolution spontanée des recettes fiscales nettes. En revanche, l’atonie des recettes de TVA se prolonge encore. Les recettes fiscales nettes ont dépassé de près de 7 milliards d’euros la prévision inscrite en loi de finances, grâce à la progression spontanée des impôts, et notamment de l’impôt sur les sociétés. En revanche, le rendement de certaines mesures nouvelles, notamment la contribution différentielle sur les hauts revenus, s’est révélé inférieur aux attentes de 1,6 milliard d’euros. Enfin, le coût des dépenses fiscales ne cesse de progresser, atteignant près de 92 milliards d’euros en 2025, soit 7 milliards d’euros de plus que prévu. Elles représentent plus du quart des recettes fiscales nettes. La Cour recommande donc que les dispositifs ayant fait l’objet d’une évaluation qui a documenté leur faible efficacité, et parfois même leur absence d’effet, soient revus et qu’une évaluation systématique de toutes les dépenses fiscales non encore évaluées soit réalisée, en priorisant les plus coûteuses.

Le quatrième message clé rappelle que les dépenses de l’État devraient faire l’objet d’un suivi plus fin pour identifier notamment les économies pérennes. En 2025, on constate un léger recul des dépenses nettes de l’État de 2,2 milliards d’euros, qui s’explique par un nombre limité d’opérations : la suppression de l’amortissement de la dette Covid, quelques mesures circonstancielles d’économies non reconductibles, l’absence de nouveaux crédits pour la mission Plan de relance et la réalisation de 4,8 milliards d’euros d’économies, dont 3,7 milliards d’euros d’économies pérennes, à la suite des revues de dépenses réalisées depuis 2023 par les inspections générales à la demande du gouvernement. Cependant, ces économies compensent à peine l’évolution tendancielle de la dépense de l’État, que la Cour chiffre à 15,2 milliards d’euros en 2025, soit plus du double de 2024. C’est un chiffre important, car il rappelle que la construction du budget de l’État commence tous les ans, avant toute décision nouvelle, avec des dépenses supplémentaires de plus en plus lourdes. En 2025, cette progression tendancielle des dépenses courantes résulte notamment des trajectoires inscrites dans les lois de programmation sectorielles et de l’évolution des dépenses de personnel (3,4 milliards d’euros, dont 2,3 milliards d’euros liés à la hausse de la contribution employeur au compte d’affectation spéciale Pensions). La progression du nombre d’emplois, moins importante qu’en 2024, s’éloigne de la trajectoire fixée par la loi de programmation des finances publiques (LPFP) 2023-2027, qui prévoyait une stabilité des emplois.

Du fait de la modestie des économies pérennes, l’État a de nouveau été conduit à un pilotage très serré de ses crédits au cours de l’année, avec près de 12,7 milliards d’euros d’annulations de crédit de paiement, dont plus de 10 milliards d’euros en fin de gestion. Nous réitérons donc notre recommandation de construire un budget et un suivi plus précis des dépenses qui reposerait sur trois composantes : l’évolution tendancielle, les mesures nouvelles en dépense et les économies à faire.

Le cinquième message clé porte sur le fait que l’exercice 2025 aura des effets sur les exercices suivants. Les reports de crédit, bien qu’en diminution, restent supérieurs de 2 milliards d’euros à leur niveau d’avant-crise. Surtout, la rigidification des dépenses de l’État se poursuit : près de 80 % du total des dépenses ne peuvent être remis en cause en l’absence de réforme. C’est la conséquence des restes à payer, qui atteignent 230 milliards d’euros, principalement imputables à la mission Défense, mais aussi de l’ensemble des engagements pris par l’État dans le cadre de plans et de contrats pluriannuels, qui compriment les marges de manœuvre pour les exercices futurs. Si l’exécution du budget de l’État se solde par une réduction notable du déficit, la Cour en signale les fragilités. Les éléments positifs liés à l’exercice 2025 ne constituent qu’une première étape sur le chemin long et ardu du redressement de nos comptes et de la soutenabilité de notre dette.

J’en viens au second document, l’opinion de la Cour sur les comptes de l’État, établis en droits constatés. Si les chiffres et les notions utilisés ne sont pas les mêmes, le résultat reflète le même état de dégradation de nos comptes. Le déficit de l’exercice s’établit ainsi en comptabilité générale à 129 milliards d’euros ; il se dégrade de 7 milliards d’euros, contrairement au résultat budgétaire, qui s’est amélioré de 31 milliards d’euros. Compte tenu de ce résultat, la différence au bilan entre les actifs et les passifs de l’État s’est accrue et l’État s’est à nouveau appauvri de 116 milliards d’euros. Son endettement financier net s’élève à 2 940 milliards d’euros, soit 8,6 fois la valeur des produits régaliens nets. En tant que certificateur, la Cour a pour mission de garantir que les comptes sont sincères, fidèles et réguliers. Pour cela, nous appliquons les normes internationales d’audit.

Les comptes 2026 présentent des améliorations : une anomalie relative à la surévaluation de 11 milliards d’euros des participations de l’État dans EDF a été corrigée, de même qu’une incertitude de 33 milliards d’euros sur la valeur des engagements de l’État envers les régimes spéciaux de retraite. Cependant, deux nouvelles incertitudes ont été identifiées. Au total, nous avons le même nombre d’observations que l’an dernier, soit seize, mais une anomalie significative de moins.

Dans ces conditions, nous avons décidé de certifier les comptes de l’État avec des réserves dans la mesure où nous avons constaté des améliorations et que des travaux sont en cours pour obtenir d’autres levées à terme. Nous n’avons pas voulu déclarer une impossibilité de certifier. Il reste que la situation n’est pas satisfaisante. Il est selon nous impératif que les comptes d’un grand pays comme la France puissent être jugés, dans leur totalité, réguliers, sincères et fidèles, comme le prévoit la Constitution.

Je terminerai par la présentation des deux avis du HCFP, qui portent sur l’ensemble des administrations publiques et sont relatifs au PLRG et au rapport d’avancement annuel (RAA) du PSMT pour 2025-2029.

Concernant le PLRG, la diminution du déficit public en 2025, due à la hausse des prélèvements obligatoires, a permis à la France de respecter de justesse la trajectoire d’évolution de la dépense primaire nette (DPN), au centre de nos engagements européens. Le déficit public s’est amélioré de 0,7 point de PIB par rapport à 2024 pour s’établir à 5,1 points de PIB, mais il reste très supérieur au seuil de 3 %, en dessous duquel nous nous sommes engagés à revenir d’ici 2029. La réduction du déficit public tient à l’augmentation des recettes publiques. Les mesures nouvelles ont rapporté 23 milliards d’euros en 2025. Cette évolution repose sur la surtaxe d’impôt sur les sociétés pour les grandes entreprises (7,5 milliards d’euros), les ajustements apportés aux cotisations sociales et à leurs allègements (5 milliards d’euros) et la sortie du bouclier tarifaire sur électricité (4 milliards d’euros). Le taux de prélèvements obligatoires a atteint 43,6 % du PIB. Les dépenses publiques, elles, ont continué d’augmenter plus vite que le PIB, pour atteindre 57,2 % du PIB. Ce dynamisme de la dépense est porté d’abord par les dépenses des administrations de sécurité sociale, qui progressent à un rythme soutenu de l’ordre de 3,4 %, notamment sous l’effet de la hausse des dépenses de santé et de retraite. Dans le même temps, les dépenses des administrations publiques locales et des administrations publiques centrales progressent, de façon plus modérée, de 1,7 %. Les seules dépenses de l’État augmentent de 2,4 %, tirées par les charges d’intérêt et les dépenses de défense. En conséquence, l’évolution de la DPN, plafonnée à 0,8 %, est tout juste respectée. Le déficit 2025, même revu à la baisse, demeure très élevé en l’absence de toute crise économique en 2025 et ne permet pas de stabiliser la dette publique ni, a fortiori, de la réduire. Le ratio de dette a augmenté de trois points en 2025 pour atteindre 115,6 % du PIB, un niveau supérieur à celui de 2020 au plus fort de la crise sanitaire.

Le HCFP relève aussi que la partie structurelle du déficit reste très supérieure à l’engagement pris dans la LPFP. Compte tenu de l’amplitude de l’écart, à savoir 1,4 point, il considère que le mécanisme de correction continue de s’appliquer. Toutefois, je rappelle à ce propos que la LPFP a été obsolète dès 2023, avec le dérapage majeur des finances publiques, et que le HCFP a conduit son analyse au regard de la trajectoire inscrite dans le plan structurel à moyen terme. Cela dit, ce décalage croissant entre la LPFP et les engagements pris dans le cadre du PSMT pose des questions. Comme le HCFP l’avait souligné dans ses précédents avis, il est nécessaire de réviser le cadre français de gouvernance financière pour tenir compte de ce nouveau cadre européen, en vigueur depuis deux ans. La France devait le faire avant décembre 2025, mais cela n’est pas fait. Lorsque ce sera réalisé, il faudra aussi, de notre point de vue, se doter d’une nouvelle LPFP en ligne avec les engagements pris au niveau européen.

S’agissant du RAA, le HCFP a considéré que le scénario macroéconomique retenu par le gouvernement pour 2026 est cohérent avec ses hypothèses relatives à une normalisation progressive des prix du pétrole en 2026, dans un environnement international incertain, qui comporte un aléa majeur sur la durée et les conséquences du conflit. Ce scénario a des conséquences relativement contenues sur la croissance et sur l’inflation, parce qu’il est temporaire. Dans le cas d’un scénario plus dégradé, les choses pourraient être différentes.

Concernant les prévisions de finances publiques, le gouvernement maintient sa prévision de déficit à 5 %. Le HCFP considère que plusieurs conditions devront être réunies pour y parvenir, et notamment la mise en œuvre des mesures d’économie annoncées.

À ce propos, je voudrais rappeler que le HCFP a été saisi le 10 avril sur un montant d’ajustement budgétaire qui nous a été transmis à hauteur de 4 milliards d’euros. Le Comité d’alerte, qui s’est réuni hier, a fait l’objet d’une annonce à 6 milliards d’euros. Ces éléments n’ayant pas été transmis au HCFP au moment de sa saisine, pas plus que les justifications permettant d’évaluer la fiabilité des mesures prises pour remédier à ces dépenses supplémentaires et maintenir la prévision de déficit, nous considérons que le HCFP n’a pas pu exercer pleinement sa mission, telle qu’elle ressort des textes. Je prends tout de même acte que le gouvernement n’avait pas l’obligation de nous saisir sur le RAA. C’est une mesure de bonne gouvernance, mais ce serait mieux si les montants qui nous sont transmis étaient les bons. Nous serions ainsi plus à l’aise pour remplir notre mission.

Sur 2026, le gouvernement maintient sa prévision de déficit à 5 points de PIB. Le résultat, meilleur que prévu sur l’exécution 2025, n’a donc pas conduit le gouvernement à proposer une cible plus ambitieuse pour 2026. Il apparaît en effet que l’année 2026 a démarré sans marge budgétaire, avant même le démarrage du conflit au Moyen-Orient. Or, ce conflit tend un peu plus l’équation budgétaire. Je tiens d’ailleurs à souligner que le choc inflationniste n’a pas créé de cagnotte en recette. L’effet sur les prélèvements obligatoires ne met pas en évidence un surplus de recettes. En effet, les effets sur l’énergie sont compensés par une réduction des volumes, une baisse de l’activité, un surplus des allègements de cotisations sociales dû à la probable revalorisation du smic et les mesures annoncées, qu’il faudra bien financer. De plus, le conflit au Moyen-Orient pèse sur la prévision de dépenses. Notre conclusion est qu’il faudra beaucoup d’efforts pour tenir la progression de la DPN à 1,2 % en 2026. Même si cette prévision est tenue, elle se situera au plafond de nos engagements européens, comme l’année dernière.

S’agissant des efforts à fournir pour sécuriser la trajectoire jusqu’en 2029, le gouvernement n’a pas fourni de trajectoire de finances publiques actualisée sur la période 2027-2029, contrairement à l’an dernier. Je rappelle qu’il n’y est pas obligé et que nous n’avons pas d’obligation d’être saisis sur la trajectoire. De plus, il est vrai que, compte tenu des incertitudes géopolitiques actuelles, la trajectoire est encore difficile à déterminer.

Néanmoins, le gouvernement réaffirme son engagement de respecter les recommandations adressées à la France, c’est-à-dire de contenir l’évolution de la DPN dans les plafonds fixés, au-delà de 2026, et de ramener le déficit à un niveau inférieur à 3 % d’ici 2029. Nous soulignons dans notre avis l’impérieuse nécessité de tenir ces engagements. Il convient en effet de respecter strictement le plafond d’évolution de la DPN, alors même que les marges de manœuvre sont déjà réduites par les lois de programmation et par le dynamisme spontané de certaines dépenses.

Concernant le déficit, si la trajectoire de DPN est respectée, il est aussi nécessaire de respecter l’évolution du déficit et de revenir sous 3 %, ce qui supposera qu’il n’y ait pas de remise en cause de la croissance ou de tension trop forte sur les taux d’intérêt. À ce jour, le déficit public reste quand même beaucoup trop élevé pour permettre une stabilisation de la dette publique.

Le HCFP réitère au total ses précédentes alertes : les mesures nécessaires à l’atteinte de ces objectifs particulièrement exigeants restent à préciser et à mettre en œuvre effectivement. Vu l’ampleur des économies nécessaires, les efforts demandés devront être continus, renouvelés chaque année et portés sur l’ensemble des dépenses des administrations publiques.

M. le président Éric Coquerel. Concernant le budget de l’État en 2025, l’amélioration du déficit par rapport à la prévision est, selon vous, une évolution positive, mais vous évoquez les limites des leviers mobilisés.

À la lecture du rapport, je comprends surtout que le déficit a été réduit grâce à des mesures en recettes, avec une hausse d’impôts de 14,4 milliards d’euros que vous dites « supportée pour l’essentiel par les grandes entreprises et par les ménages aisés ». De mon point de vue, les ménages très aisés n’ont pas été suffisamment mis à contribution, puisque 4,6 milliards d’euros de cette somme correspondent à la fin du bouclier tarifaire, soit une hausse indifférenciée de la fiscalité de l’ensemble des ménages. Je comprends que la hausse des recettes n’est pas forcément la solution que vous privilégiez, sauf sur la remise en cause des quelque 100 milliards d’euros de niches fiscales. J’observe pourtant qu’il s’agit d’un moyen efficace pour réduire le déficit.

Vous relevez également que les baisses de dépenses ont participé, dans une moindre mesure, à l’amélioration du déficit, mais vous ne donnez pas pour autant le point au gouvernement, jugeant que ces économies correspondent à une forte réduction des crédits et des mesures de régulation en cours d’exercice. En d’autres termes, vous identifiez un rabot de 4,5 milliards d’euros, en grande partie sur les dépenses en faveur de la bifurcation écologique.

Hier, une nouvelle mesure de gestion était annoncée pour la troisième année consécutive. Quelle est donc l’appréciation de la Cour sur cette méthode de réduction du déficit ?

Par ailleurs, cette amélioration du déficit s’explique aussi par des mesures de débudgétisation, comme le recours aux certificats d’économies d’énergie pour financer le soutien aux poids lourds électriques et le leasing social. Au lieu de présenter ces dépenses comme celles de l’État, le gouvernement fait mine de mettre à contribution les fournisseurs d’énergie. Or, ces entreprises répercutent le coût sur le consommateur par une hausse des prix. Ce dispositif est donc assez astucieux pour le gouvernement : il permet de faire financer des dépenses par l’ensemble des contribuables sans leur donner l’impression de subir une hausse d’impôts injuste, tout en affichant une baisse des dépenses. Le premier ministre a récemment annoncé différentes mesures afin de renforcer l’électrification du pays et les certificats d’économies d’énergie seront en partie mobilisés pour les financer. Devons-nous comprendre que l’amélioration du déficit se fera par l’effacement arbitraire de certaines dépenses et par des hausses d’impôts déguisées ne tenant pas compte de la capacité contributive de chacun ?

Concernant le RAA, le HCFP indique dans son avis que la dépense publique hors crédit d’impôt en 2026 serait en hausse de 2,4 % en valeur et de 1,1 % en volume. Mais, à la page suivante, il précise que la dépense de l’État baisserait légèrement en valeur en 2026, en dehors de trois postes que sont la charge de la dette, les dépenses militaires et la contribution au budget de l’Union européenne. Je souligne que, si vous admettez une baisse en valeur, la baisse réelle en volume est donc plus importante. Dans l’ensemble, le HCFP confirme que, contrairement à ce que dit le gouvernement, il y aura bien une baisse des dépenses de l’État (en dehors des trois postes que j’ai cités) pour la plupart des services publics en 2026. Quels détails pouvez-vous apporter à la commission sur ce point ?

S’agissant des dépenses sociales, vous indiquez, dans le même avis, que les 2 milliards d’euros d’économies sur la sphère sociale pourraient provenir des mises en réserve sur l’objectif national de dépenses d’assurance maladie (Ondam), en supposant que cela se traduise effectivement par de moindres dépenses des administrations publiques. Pourquoi cette traduction en moindres dépenses des mises en réserve sur l’Ondam ne vous semble-t-elle pas assurée ?

Je reviendrai maintenant sur l’incertitude et les différents scénarios possibles, notamment du point de vue des recettes. Tant le RAA que l’avis du HCFP insistent sur les nombreuses incertitudes entourant toutes ces prévisions et ces trajectoires. Vous relevez que, dans des scénarios économiques alternatifs plus dégradés que le scénario économique privilégié par le gouvernement, les conséquences en termes de croissance limitée et d’inflation élevée seront plus marquées. Au-delà de ces effets sur la croissance et l’inflation, les effets sur les recettes et les dépenses publiques de ces scénarios alternatifs plus dégradés ont-ils été chiffrés ? Quelle pourrait être leur ampleur ?

Dans son avis, le HCFP explique que la volontariste lutte contre la fraude dépend d’une loi en cours d’adoption et est toujours chiffrée à 1,5 milliard d’euros, ce qui semble élevé. Pourquoi estimez-vous ce montant élevé ?

Vous avez évoqué la nécessité absolue de respecter le déficit à 3 % par rapport à Bruxelles. Pourquoi la France s’obstine-t-elle à ne pas demander la dérogation sur les dépenses militaires que 17 pays, dont l’Allemagne, ont demandée ?

Vous avez mentionné une moins grande confiance des marchés envers la dette française. Or, selon les données de l’Agence France Trésor concernant la dernière adjudication d’OAT, le volume demandé par les prêteurs reste deux à trois fois supérieur au volume total des titres de dettes finalement émis et le taux d’intérêt sur les OAT à dix ans reste, depuis 2023, proche de la moyenne des années 2000-2012. Qu’est-ce qui vous fait dire qu’il y aurait un décrochage et une moins grande confiance des marchés ?

Enfin, le gouvernement a repéré, parmi les 6 milliards d’euros annoncés en termes de déficit, 3,6 milliards d’euros dus à la hausse des taux d’intérêt liée à la guerre. Cette situation affectera tous les pays européens, notamment les grands emprunteurs. Que penseriez-vous du fait que la France pourrait demander que la Banque centrale européenne (BCE) prête directement aux États pour échapper à la pression des marchés ?

Mme Carine Camby. Nous disons en effet que la réduction du déficit en 2025 tient entièrement à une augmentation des impôts. Ce sera encore le cas, dans une moindre mesure, en 2026. Nous considérons que, vu l’ampleur des ajustements nécessaires pour tenir nos engagements européens, il ne sera pas possible de le faire uniquement par des hausses d’impôts. Il faudra nécessairement des ajustements sur la dépense, au risque de poser un problème de compétitivité pour notre pays. Je ne reviendrai pas sur la question du seuil au-delà duquel la pression fiscale ne peut être accentuée. Il semble difficile de ne compter que sur les recettes.

Concernant les niches fiscales, un travail d’évaluation très important est à faire. La Cour a commencé ce travail, notamment avec l’évaluation de la loi n° 2003-721 du 1er août 2003 pour l’initiative économique, ayant permis de rehausser de façon très conséquente le montant indiqué dans les documents annexés à la loi de finances. De nombreuses niches fiscales concernent très peu de bénéficiaires, pour des sommes très faibles. Des évaluations ont été menées au sujet d’autres niches, ce qui a révélé des marges de manœuvre. Des décisions seront à prendre pour cibler mieux les bénéficiaires et éviter les effets d’aubaine.

Les mesures de régulation en cours d’exercice, portant sur 12,7 milliards d’euros en 2025, ne constituent pas une bonne méthode de réduction du déficit à terme, mais cela a permis de tenir la prévision en cours d’année en évitant des mesures sur la dépense. La question qui peut se poser est de savoir jusqu’où nous pouvons descendre le budget des ministères avec des mesures de régulation s’additionnant d’année en année.

Concernant les certificats d’économies d’énergie, la Cour partage votre analyse. Cette mesure de débudgétisation a permis de réduire quelque peu la dépense, mais elle pèse sur les prix, et donc sur les consommateurs. Cette technique n’est pas à privilégier, d’autant plus qu’un effet d’éviction peut survenir par rapport aux dépenses permettant d’atténuer le réchauffement climatique. Nous avons sans doute atteint les limites de l’exercice.

S’agissant du RAA, il est vrai que la dépense publique en volume augmente de 1,1 %, mais c’est bien hors charge de la dette, défense et prélèvement sur recettes au profit de l’Union européenne, des postes qui ont beaucoup augmenté et qui sont intégrés dans le déficit public.

Concernant la dépense sociale, la mise en réserve de l’Ondam ne peut constituer une réelle économie que si elle se traduit par une diminution effective des dépenses des hôpitaux et des établissements de santé. Si elle ne fait qu’accroître leur dette, ce n’est pas une économie, mais une sorte de créance sur l’avenir.

Les scénarios plus dégradés n’ont pas été chiffrés. Une hypothèse a été transmise au HCFP, mais il ne s’agit pas de l’hypothèse centrale sur laquelle le gouvernement s’est fondé pour annoncer ses mesures.

Pour la fraude fiscale, il est vrai que l’augmentation des recettes suppose une progression plus importante des outils de lutte contre la fraude fiscale. En outre, la somme de 1,5 milliard d’euros sur une seule année est bien plus élevée que la progression des droits effectivement redressés en 2024 et 2025. Il sera sans doute nécessaire de revenir sur ce sujet. Nos enquêtes montrent que la lutte contre la fraude fiscale n’a pas produit les effets attendus ces dernières années, notamment en termes de montants effectivement restitués.

Par ailleurs, la dérogation pour les dépenses militaires est temporaire, pour la période 2025-2028, et vise à lisser le financement de la hausse de ces dépenses, non à autoriser un déficit final plus élevé. L’obligation de parvenir à un seuil inférieur à 3 % en 2029 n’est pas modifiée par cette clause dérogatoire.

Je rappelle que, dans la mesure où nous sommes très endettés, il serait peut-être bénéfique que l’endettement finance un peu moins le fonctionnement et davantage les investissements.

M. le président Éric Coquerel. Ou les baisses de recettes.

Mme Carine Camby. En effet. Davantage de travail est à réaliser dans cette direction.

Si tous les pays s’endettent effectivement pour financer les dépenses militaires, je note que le spread s’est aggravé entre la France et l’Allemagne. À ce jour, nous n’avons pas de problème pour vendre notre dette, mais nous le faisons à un coût de plus en plus élevé.

Concernant les 6 milliards d’euros d’ajustements budgétaires, il y a bien une prévision de 3,6 milliards d’euros de charge de la dette supplémentaire liée à la hausse des taux d’intérêt. Il faudra voir si elle se confirme. Si l’on y ajoute 1 milliard d’euros pour les opérations extérieures et un chiffrage plus important du coût des allègements de charges liés à la revalorisation du smic, on arrive à ce montant.

Enfin, s’agissant de la BCE, je n’ai pas d’avis tranché, mais il est clair qu’elle ne peut pas soutenir les États sans conditions, car elle a toujours été très attentive à la préservation de la soutenabilité budgétaire et au respect des règles budgétaires européennes. Si une décision de cette nature était prise, la France ne serait évidemment pas la seule concernée.

M. Philippe Juvin, rapporteur général. Faire revenir le déficit sous les 3 % du PIB en 2029 signifie un effort annuel de 0,7 à 0,9 % par an, compte tenu du poids du remboursement de la dette. Si cet effort portait uniquement sur les recettes, comme l’an dernier, cela reviendrait, en l’absence d’économies structurelles pour inverser la tendance, à lever une trentaine de milliards d’euros d’impôts supplémentaires chaque année, ce qui n’est pas crédible. Sans action sur la dépense tendancielle, nous nous condamnons à augmenter sans cesse la pression fiscale.

L’engagement pris auprès de nos partenaires européens est un déficit de 4,6 % en 2026, de 4,1 % en 2027, de 3,4 % en 2028 et de 2,8 % en 2029. Nous n’y serons clairement pas en 2026. Croyez-vous crédible d’arriver à moins de 3 % en 2029 ?

La DPN est en hausse de 0,8 % en 2025, ce qui est conforme à nos engagements. Mais il y a quelques semaines, voire quelques jours, vous parliez d’une hausse de 1 %. Qu’est-ce qui explique cette amélioration de 0,2 % ?

Nous avons reçu le RAA quelques heures avant cette réunion. Ainsi, je ne l’ai lu qu’à travers le prisme de l’interprétation que le HCFP en a fait dans son avis, puisque celui-ci l’a reçu bien avant nous. Vous y parlez d’un effort nécessaire de 4 milliards d’euros pour tenir les 5 % de déficit en 2026. Or, nous étions en théorie déjà à 5 % lorsque nous avons voté le budget. J’en déduis un décalage de 4 milliards d’euros entre il y a quelques semaines et aujourd’hui.

De plus, les 5 % de déficit votés pour 2026 étaient calculés sur la base d’un déficit de 5,4 % en 2025, alors que nous sommes à 5,1 %. On aurait dû gagner 0,3 %, mais il manque 0,1 % sur 2026. Où est passée la douzaine de milliards d’euros, soit 0,4 % de PIB, qui semble être dans la nature ?

Votre document évoque 300 millions d’euros de pertes de recettes fiscales dues à l’inflation, tandis que le RAA les chiffre à 600 millions d’euros. Quelle est votre hypothèse d’inflation pour fonder ces calculs ?

J’ai bien noté votre alerte quant au fait que les prêteurs prêtent moins facilement qu’avant.

Enfin, vous avez insisté sur le coût des dépenses fiscales, qui s’élève à 92 milliards d’euros, et recommandé de revoir les dispositifs à faible efficacité. Quelles sont, selon vous, les dépenses fiscales qu’il conviendrait de regarder en priorité ?

Mme Carine Camby. Nous avons deux engagements au niveau européen : tenir la trajectoire de DPN et revenir sous le seuil de 3 %. Si nous tenons la DPN, la tenue de l’engagement sur les 3 % dépendra ensuite de la croissance et des taux d’intérêt. Je ne voudrais pas que ce soit la Cour qui dise qu’il n’est pas possible de respecter cet engagement, mais nous constatons que la marche sera très haute. Pour la franchir, nous considérons qu’il ne sera pas possible de ne compter que sur les recettes ; des ajustements en dépense seront nécessaires. La Cour recommande notamment une meilleure qualité de la dépense, l’étude des dispositifs de soutien aux entreprises ayant montré des effets d’aubaine et des problèmes de ciblage.

Le pourcentage relatif à la DPN a en effet été revu entre l’avis du HCFP actualisant la loi de programmation militaire (LPM) et aujourd’hui, car, entre-temps, l’Insee a publié des chiffres de dépense publique plus bas que prévu dans le projet de loi de finances de fin de gestion.

Le résultat de 2025, meilleur que prévu, a un léger impact sur 2026. Un effet de base, chiffré à environ 4 milliards d’euros, est meilleur que prévu, mais il est contrebalancé par des mesures ponctuelles en 2025 non reconductibles, des mesures déjà intégrées dans la loi de finances pour 2026 et une révision de l’hypothèse sur l’évolution sur la masse salariale, revue à la baisse. Nous considérons ainsi que l’année 2026 ne commence pas avec des marges de manœuvre supérieures, contrairement à ce que nous aurions pu croire.

S’agissant de l’inflation, nous nous basons sur l’hypothèse du gouvernement, soit 1,9 % pour 2026. Cette hypothèse est liée au scénario adopté. En cas de scénario plus dégradé, avec une crise qui se prolonge, il y aura peut-être une envolée des prix de l’énergie et des effets de transmission sur l’ensemble des revenus, avec des revalorisations salariales.

Concernant les prêteurs, les taux ont beaucoup augmenté. Une partie est conjoncturelle, liée à la crise. Toutefois, nos taux d’intérêt ont rejoint ceux de l’Italie et de la Grèce. Contrairement à ces deux pays, notre déficit public reste très élevé, ce qui accroît le volume à refinancer et pèse sur la charge d’intérêts.

Enfin, les dépenses fiscales ont de nouveau augmenté, malgré les effets de périmètre constatés ces dernières années, notamment sur la TVA. La somme de 92 milliards d’euros est élevée. Des revues de dépenses ont été menées. Par exemple, pour la jeunesse et les sports, le montant de 4,6 milliards d’euros est trois fois plus élevé que les crédits budgétaires, en raison du rattachement à cette mission de la possibilité de déduire les dons.

M. le président Éric Coquerel. Je précise que je ne dis pas qu’il ne faut compter que sur les recettes. Les 92 milliards d’euros de dépenses fiscales montrent qu’il y a du grain à moudre dans les dépenses.

La parole est aux représentants des groupes parlementaires pour leurs questions.

M. Jean-Philippe Tanguy (RN). Je tiens à dénoncer une fois de plus les conditions de travail précaires dans lesquelles notre commission travaille. Nous recevons des documents d’une complexité et d’une taille très importantes au dernier moment, ce qui empêche les commissaires aux finances de faire leur travail correctement. Ce n’est pas de la faute du président de la commission des finances. C’est dû au fonctionnement de ce gouvernement et de nos institutions. Nous ne pouvons plus travailler dans ces conditions.

Je m’étonne que seul le Rassemblement national soit très bruyant sur ces méthodes, car nous sommes tous emportés dans les comportements illibéraux de ce gouvernement face à une situation financière extrêmement dégradée et à ce qu’il faut bien appeler des mensonges d’État.

Je me félicite du fait que des institutions soient encore capables de débusquer ces mensonges, puisqu’une des principales menteuses de l’État a été nommée à la tête de la Cour des comptes, dans une quasi-indifférence de tous les contre-pouvoirs de la Ve République.

Quand on entend M. Lescure se féliciter hier d’un « excellent budget pour 2026 » dans cette espèce de comité Potemkine d’alerte sur les finances publiques et que vous-même, le lendemain, vous affirmez l’inverse, à savoir que le projet de loi de finances pour 2026 a été mal construit, sans aucune marge de manœuvre, on mesure le niveau de mensonge. On nous dit que c’est la faute de la guerre, mais c’est la faute d’un gouvernement qui fait n’importe quoi et qui ment aux Français.

En 2025, la réduction du déficit ne provient que de hausses d’impôts injustes, des 4 milliards d’euros de hausse des taxes sur l’électricité qui pèsent sur les plus modestes, et de recettes non pérennes.

On n’est plus dans le coup de rabot, on est dans la magouille. Par exemple, au détriment de qui a été décidée la rebudgétisation de 3 milliards d’euros pour l’allocation logement ?

Vous avez parlé des certificats d’économies d’énergie, système dont nous savons qu’il est mafieux grâce à un ancien rapport de la Cour des comptes. On débudgétise donc pour confier des dépenses importantes pour l’avenir de la France à un système mafieux. C’est 17 centimes par litre sur le carburant, alors que M. Lescure assurait au Rassemblement national que c’était faux.

Nous ne sommes plus dans une démocratie normale. On balade le Parlement et les contre-pouvoirs. Je le dis aux Français : les comptes de la nation sont proches de ceux de la Grèce avant l’effondrement, et non de ceux de l’Allemagne.

M. le président Éric Coquerel. Je me permets une correction : le Rassemblement national n’est pas le seul groupe à remettre en cause ces procédures. À peu près tous les groupes ont fait cette réflexion, et le rapporteur général et moi-même ne cessons de le répéter en Conférence des présidents.

Mme Carine Camby. Je n’ai pas discerné de question, mais je voulais simplement préciser que, lorsque nous disons qu’il n’y a pas de marge de manœuvre dans le budget 2026, c’est au sens où l’on aurait pu en espérer une découlant du meilleur résultat de 2025.

Concernant la rebudgétisation de certaines taxes affectées, comme les 3 milliards d’euros de la taxe précédemment affectée au Fonds national d’aide au logement, c’est une obligation qui découle de la mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances (Lolf), entrée en vigueur en 2023. L’opération est neutre, car il y a autant de recettes que de dépenses, et n’entraîne pas de baisse des allocations logement versées.

M. Aurélien Le Coq (LFI-NFP). Madame la présidente, à vous écouter, on a l’impression qu’il n’y a aucune coupe dans les dépenses et que tout l’effort porte sur les recettes. C’est faux, y compris au vu des éléments que vous donnez.

Nos services publics ont subi des coupes budgétaires particulièrement violentes en 2025 et les subissent encore en 2026. C’est ce que vous dites vous-même lorsque le HCFP écrit que les dépenses de l’État, en dehors des intérêts et des dépenses de défense, sont « quasi stables », avec une hausse de 0,2 %. Or, on parle là en valeur. Ainsi, en volume, une fois l’inflation intégrée et la question de la défense et des intérêts de la dette mise de côté, on constate une baisse directe des moyens concrets pour l’ensemble de nos services publics.

Ce n’est pas pour rien que nous avons débattu d’efforts en coupe sur les dépenses qui, en tenant compte du tendanciel et de l’inflation, se situaient entre 30 et 40 milliards d’euros l’an dernier et sont de nouveau de l’ordre de 40 milliards d’euros cette année. Il faut dire clairement qu’il y a des coupes budgétaires dans de nombreuses missions et crédits. Les seules augmentations concernent la défense et les intérêts de la dette. De plus, l’indexation de la dette sur l’inflation entraîne des augmentations, subventionnées par des coupes dans le reste des dépenses. Les dépenses fiscales sont également élevées.

Les propositions à mettre sur la table et les recommandations que pourrait formuler la Cour des comptes ne devraient pas se limiter à un arbitrage entre les efforts sur les dépenses et ceux sur les impôts. Elles devraient plutôt interroger la soutenabilité de l’augmentation actuelle des dépenses militaires, la nécessité de prendre la décision claire d’arrêter définitivement l’indexation de la dette sur l’inflation, et l’urgence de stopper les dépenses fiscales. Je rappelle que ces 92 milliards d’euros de dépenses fiscales incontrôlées constituent en réalité des recettes perdues.

Comme vous l’avez souligné, l’ensemble de ces coupes budgétaires a des impacts directs sur la croissance et la consommation. La consommation a déjà ralenti l’an dernier, passant à 0,4 %, et elle devrait encore baisser. Si nous détruisons la croissance – ce que vous admettez vous-même –, nous ne parviendrons pas à trouver les 80 milliards d’euros d’ici 2029.

Mme Carine Camby. Certes, des coupes budgétaires sont opérées sur certains programmes, comme nous le citons dans le rapport sur le budget de l’État (RBDE). Il faut cependant souligner que des évolutions spontanées très fortes affectent d’autres dépenses, notamment en raison du vieillissement de la population. Je pense aux dépenses de santé, qui ont augmenté de 5 %, et aux prestations vieillesse, qui ont crû de 3,5 %. Face à ce phénomène, si nous voulons maintenir la trajectoire de DPN, des arbitrages sont nécessaires. Il n’appartient évidemment pas à la Cour de les réaliser. Je constate simplement que si la dépense publique a augmenté en volume de 1,4 % en 2025, cette augmentation demeure supérieure à celle de la croissance potentielle, ce qui pose un problème, car cela pèse sur le déficit.

Concernant l’indexation de la dette sur l’inflation, seule une faible part de la dette est concernée : il s’agit des OAT indexées. En 2025, elles ont permis de réaliser un gain, car la baisse de l’inflation a entraîné une réindexation en fonction de l’inflation de l’année précédente, ce qui a masqué la progression de la charge d’intérêts réellement décaissée, s’élevant à plus de 5 milliards d’euros. Les effets de cette indexation varient d’une année sur l’autre, ce qui nuit à la lisibilité. C’est pourquoi nous proposons de supprimer cette provision pour indexation du budget de l’État, car elle n’y a pas sa place. Un budget est un budget en dépenses ; les provisions relèvent de la comptabilité générale et doivent figurer dans le rapport sur l’état de la dette, non dans la comptabilité budgétaire. Nous nous félicitons d’ailleurs que notre recommandation de sortir la provision afférente à la dette Covid ait été suivie cette année.

M. Philippe Brun (SOC). Concernant la certification des comptes de l’État et les réserves que vous avez émises, plusieurs points d’attention concernent les sujets militaires : vous mentionnez une sous-évaluation de la dépréciation de la valeur de certains matériels militaires, une sous-évaluation des provisions pour gros entretien et un manque d’informations sur la valeur des stocks. De votre point de vue, l’actualisation de la LPM a-t-elle vocation à provisionner la remise en ordre des comptes, en raison des réserves que vous avez émises ?

S’agissant du rapport relatif à l’exécution 2025, vous y évoquez une hausse majeure des prélèvements obligatoires. Je souhaiterais savoir quelle part de cette hausse relève de mesures nouvelles et quelle part relève d’un rattrapage par rapport au creux observé en exécution, lié à la baisse de l’inflation, à un phénomène de déconsommation sur les recettes de TVA, à la transformation de la composition du contenu de la croissance, notamment sur les exportations, et à l’effet du commerce extérieur sur ces recettes.

Concernant le RAA, vous jugez que le scénario économique du gouvernement pour 2026 est cohérent et que la prévision d’inflation est plausible. Quels sont les principaux risques qui pourraient remettre en cause ces prévisions, notamment en lien avec la durée du conflit au Moyen-Orient ? Certains instituts prévoient une inflation à 4 %, et non à 1,9 %. Que pensez-vous de cette prévision ? Comment évaluez-vous également la sensibilité des prévisions de croissance de + 0,9 % en 2026 à des chocs externes supplémentaires, comme une nouvelle hausse des prix de l’énergie ou un durcissement des conditions financières ?

Enfin, comment évaluez-vous l’impact qu’aurait un choc durable de 100 points de base sur les taux d’intérêt sur la trajectoire de la dette ? Quels ajustements budgétaires seraient alors requis pour en maintenir la soutenabilité ?

Mme Carine Camby. Sur la certification, ce que nous disons à propos des dépréciations des matériels militaires n’a rien à voir avec le budget. Par conséquent, la LPM, qui vise à financer des programmes de réarmement, n’aura sans doute que peu d’impact sur cette problématique. Celle-ci est surtout liée à des questions de systèmes d’information qui permettent de tenir les états des stocks, de connaître les coûts de personnel et de les valoriser lors des investissements. Je pense que ces questions ne seront pas réglées par la LPM. En revanche, il nous semble important de mieux évaluer la valeur des armements dans le bilan, afin d’avoir également une vision patrimoniale de cet effort.

En ce qui concerne les prélèvements en 2025, il y a effectivement 14 milliards d’euros de mesures nouvelles et 13 milliards d’euros d’évolutions spontanées. Je ne sais pas s’il y a un rattrapage, mais il est certain que l’élasticité des recettes est supérieure à 1 cette année, alors qu’elle était très inférieure à 1 les deux années précédentes. Il y a donc sans doute un léger effet de rattrapage. L’effet total est de 23 milliards d’euros de mesures nouvelles pour l’ensemble des administrations publiques. Pour le budget de l’État seul, c’est 13 milliards d’euros.

Concernant les risques pesant sur les scénarios, nous ne les avons pas chiffrés. Il est évident que si le scénario se dégrade, la croissance pourrait baisser, de même que l’inflation pourrait augmenter. Selon certains scénarios dégradés, la croissance pourrait se situer entre 0 % et 0,5 % en 2026, et l’inflation pourrait monter à 3 %. Toutefois, il faut prendre ces scénarios avec une certaine prudence à ce stade.

Enfin, pour l’instant, le conflit a eu un impact sur les taux d’intérêt, mais il est fluctuant au gré des annonces. Il est impératif que la situation se stabilise pour que le coût de notre dette n’explose pas. Nous estimons à 78 milliards d’euros la charge d’intérêts potentielle de la sphère publique en 2026, un montant qui inclut déjà plusieurs milliards d’euros supplémentaires provisionnés au titre de la crise.

M. Didier Padey (Dem). Votre rapport sur l’exercice 2025 qualifie la réduction du déficit de « fragile », car elle repose pour moitié sur des hausses d’impôts importantes et, pour le reste, sur des opérations non pérennes, des transferts neutres en comptabilité nationale entre administrations publiques et des économies peu documentées et en partie non structurelles.

Dans votre deuxième recommandation, vous suggérez de limiter les prélèvements sur recettes (PSR) aux seuls montants évaluatifs et d’inscrire les dotations fixes, comme la dotation globale de fonctionnement (DGF), directement en crédits de mission. Si l’objectif de sincérité budgétaire est louable, ce basculement modifie partiellement la gestion budgétaire de l’État en lui permettant des mouvements de crédits, ce qui lui conférerait potentiellement une forme de délégation. Avez-vous évalué les effets ou les risques d’un tel changement ? Par ailleurs, ce changement nécessite-t-il une modification de la Lolf ou relève-t-il de la seule discrétion du gouvernement dans la présentation du PLF ?

Mme Carine Camby. Je tiens à rappeler que les PSR constituent une technique budgétaire dérogatoire à l’ouverture de crédits budgétaires. Il s’agit donc d’une manière différente d’autoriser des dépenses. L’avantage des PSR, notamment pour les collectivités locales, est que le gel et le surgel des crédits ne leur sont pas applicables, ce qui permet de neutraliser les risques.

Cependant, nous observons une certaine inflation des PSR : 27 PSR différents concernaient les collectivités territoriales en 2025, 5 nouveaux ont été créés en 2024 et 1 de plus est prévu pour 2025. Au total, cela représente près de 47 milliards d’euros, une somme considérable. Sur ce montant, 9 PSR sont évaluatifs et représentent 30 % du montant total, tandis que les 18 autres s’apparentent à des dotations budgétaires.

Pour répondre à votre question, il n’est pas nécessaire de modifier la Lolf pour réintégrer les PSR sur crédits limitatifs dans le budget de l’État. Bien entendu, si ces crédits étaient inscrits dans la mission Relations avec les collectivités territoriales du budget général, ils pourraient alors faire l’objet d’une réserve de précaution et d’un gel.

M. Pierre Henriet (HOR). Ma première question porte sur un signal qui nous paraît particulièrement préoccupant. Votre rapport relève que le taux d’emprunt à dix ans français a rejoint le niveau italien, alors même que notre ratio d’endettement reste inférieur à celui de l’Italie. Cette charge de la dette atteint 52 milliards d’euros en 2025 et pourrait dépasser 100 milliards d’euros d’ici 2029. Au-delà de ce constat, qu’est-ce qui, selon la Cour, pèse le plus dans cette divergence ? Est-ce la trajectoire budgétaire elle-même, l’instabilité politique ou l’absence de lisibilité sur le retour sous les 3 % de déficit ?

Ma seconde question concerne le choc énergétique lié au conflit en Iran. On entend parfois, sur certains bancs de cette commission, que l’État s’enrichirait de ces crises par la fiscalité des carburants. Or, le rapport d’avancement annuel dit l’inverse : sur les 6 milliards d’euros d’impact budgétaire attendus en 2026, les recettes fiscales sont en recul et l’essentiel de cet effet tient à la charge de la dette, pour 3,6 milliards d’euros. Selon vous, à quel moment la crise que nous connaissons aujourd’hui deviendrait-elle un problème de soutenabilité à long terme ?

Mme Carine Camby. Concernant votre premier point, je dirais que tous les facteurs jouent sur les taux d’intérêt, car les marchés sont extrêmement sensibles aux annonces ponctuelles et réagissent très vite. La preuve en est que, si nous parvenons encore à vendre notre dette dans de bonnes conditions, nos taux augmentent, ce qui traduit bien une fragilité croissante. Le problème est que cela pèse lourdement sur notre capacité à financer d’autres dépenses.

Concernant le fait que le choc énergétique lié à la situation en Iran n’a pas permis de constituer une cagnotte, j’ai déjà indiqué que le HCFP confirmait en effet cette analyse. D’une part, on observe une baisse des volumes des accises sur l’énergie. D’autre part, il y a un effet retour de la moindre croissance en volume sur l’ensemble des prélèvements. Il risque d’y avoir moins de consommation des ménages, qui adopteront des comportements plus prudents, et un pouvoir d’achat forcément impacté par la hausse des carburants. Enfin, j’ai rappelé que la revalorisation du smic, qui interviendra sans doute au début de l’été, suscitera un surcroît d’allègements de charges qui pèseront sur nos finances publiques.

Il est bien difficile de dire jusqu’où cette situation est soutenable. Si l’on s’en tient au scénario de détente retenu par le gouvernement pour son RAA, l’impact sur la croissance devrait être faible et l’inflation resterait inférieure à 2 %. Cependant, comme je l’ai dit, des scénarios dégradés pourraient nous conduire à un choc de taux d’intérêt très important, conjugué à une diminution des recettes. Nous nous trouverions alors dans une grande difficulté, surtout si des mesures de compensation, comme celles annoncées hier, étaient étendues. Cela jouerait négativement sur l’équilibre des finances publiques sur tous les segments : les recettes, les dépenses et la charge de la dette.

M. Charles de Courson (LIOT). Je partage les critiques de beaucoup de mes collègues sur les conditions dans lesquelles nous travaillons. Ce ne sont pas des conditions acceptables. Vous n’y êtes pour rien, dans la mesure où vous êtes vous-mêmes saisis tardivement.

Premièrement, peut-on parler d’un budget « austéritaire » en 2025 quand les dépenses publiques croissent plus vite que le PIB et lorsque les prélèvements obligatoires augmentent extrêmement vite, de 0,8 point de la richesse nationale ? La baisse du déficit est liée à une augmentation massive des prélèvements obligatoires.

Deuxièmement, pourriez-vous nous indiquer l’ordre de grandeur des économies à réaliser chaque année au cours des trois prochaines années pour atteindre la cible de 3 % de déficit ? D’après vos réponses, le déficit spontané augmente de l’ordre de 23 milliards d’euros – 15 milliards d’euros pour l’État et 7 à 8 milliards d’euros pour la sécurité sociale –, auxquels il faut ajouter la réduction, soit environ 20 milliards d’euros (0,7 point de PIB). Peut-on donc confirmer qu’il faut trouver une quarantaine de milliards d’euros d’économies réelles ? Or, vous avez souligné dans votre rapport que les économies que vous avez pu inventorier sur le seul budget de l’État s’élèvent à 4,8 milliards d’euros en 2025 et 3,7 milliards d’euros en 2024.

Troisièmement, le déficit de fonctionnement de l’État est de 129 milliards d’euros, pour 470 milliards d’euros de charges et 341 milliards d’euros de produits. Comment expliquez-vous que ce déficit soit en hausse, alors que le déficit en comptabilité budgétaire se réduit de 37 milliards d’euros, même en tenant compte de 10 à 12 milliards d’euros d’opérations neutres ?

Enfin, peut-on parler d’un État en faillite, quand ses actifs s’élèvent à 1 326 milliards d’euros et ses dettes à 3 442 milliards d’euros, dont 2 787 milliards d’euros de dettes à long et moyen termes ?

Mme Carine Camby. Pour répondre à votre première question, nous sommes effectivement dans une situation où les dépenses publiques augmentent plus vite que le PIB. Nous n’avons jamais qualifié aucun budget d’austéritaire, car notre déficit public reste très élevé, ce qui pose un problème de soutenabilité à long terme. Certaines dépenses connaissent une progression spontanée très importante et le budget de l’État fait face à des rigidifications croissantes.

Ainsi, pour obtenir des économies, il faut bien des réformes structurelles, peut-être quelques hausses de prélèvements obligatoires et certainement un effort sur les dépenses fiscales. Aucun moyen ne doit être négligé si l’on veut rester sur la trajectoire d’un retour à un déficit inférieur à 3 %.

Je voudrais d’ailleurs préciser que ce n’est pas parce que nous reviendrons à un déficit inférieur à 3 % que notre dette diminuera. Pour cela, il faudrait un excédent primaire, dont nous sommes très loin. Un tel retour permettrait seulement de stabiliser la dette, ce qui serait déjà un résultat appréciable, car je rappelle qu’elle augmente de trois points par an.

Concernant les comptes de l’État et le passage d’un compte à l’autre, il existe de nombreuses conventions comptables différentes. De plus, les dates de comptabilisation ne sont pas les mêmes et des provisions très importantes sont constituées en comptabilité générale de l’État, alors qu’elles ne devraient pas figurer ou ne figurent pas dans la comptabilité budgétaire. Ce n’est pas la première fois que nous constatons des variations très différentes, et parfois même de sens opposé, entre les deux comptabilités. Je vous avoue que cela pose un problème, car cela ne contribue pas à la lisibilité pour nos concitoyens. En réalité, aucune mesure n’est meilleure que l’autre ; elles sont simplement différentes.

Concernant l’ajustement nécessaire pour tenir la trajectoire de 3 %, il s’agit d’un ajustement primaire de 0,7 %, et même de 0,9 % si l’on neutralise la charge d’intérêts. Il faut noter que ce calcul est fait par rapport à un tendanciel. Il doit donc être pris avec des précautions méthodologiques et peut varier. Néanmoins, comme nous l’avions indiqué dans notre avis sur la loi actualisant la LPM, l’effort requis est d’un peu plus de 20 milliards d’euros par an. Sur ces 20 milliards d’euros, si la moitié est déjà préemptée par les lois de programmation sectorielles, on voit que la marge de manœuvre est très faible et que l’exercice sera difficile.

M. Daniel Labaronne (EPR). Au regard du rapport sur le budget de l’État en 2025, quels sont, selon la Cour des comptes, les principaux facteurs expliquant les écarts entre la trajectoire prévue et l’exécution constatée ? Ces écarts traduisent-ils des fragilités structurelles dans la construction budgétaire ?

Les hypothèses macroéconomiques et budgétaires retenues par le gouvernement vous semblent-elles suffisamment prudentes et crédibles pour garantir le respect de la trajectoire annoncée ?

Au vu des constats de la Cour des comptes et des réserves éventuelles formulées par le HCFP, quelles mesures de pilotage budgétaire et quelles réformes structurelles vous paraissent prioritaires pour renforcer dès 2026 la maîtrise de la dépense de l’État et la crédibilité de la trajectoire de finances publiques à moyen terme ?

Enfin, vous faites référence tantôt au PIB, tantôt à la croissance potentielle lorsque vous comparez l’évolution des dépenses publiques à notre création de richesse. Or, le PIB et la croissance potentielle ne sont pas tout à fait la même chose. Il me semble que c’est davantage la croissance potentielle que le PIB qu’il faut retenir comme référence.

Mme Carine Camby. En ce qui concerne les facteurs de divergence entre la prévision et l’exécution en 2025 sur le budget de l’État, le résultat est meilleur que prévu. C’est principalement dû à une évolution spontanée des recettes qui s’est avérée meilleure qu’anticipé. Nous sortons d’une période où cette évolution spontanée était faible et où les prévisions de recettes n’étaient pas atteintes. Pour la première fois, la prévision est dépassée, ce qui est notable et tient essentiellement à cette évolution spontanée.

Concernant les hypothèses macroéconomiques, nous avons estimé que, dans le scénario d’une détente progressive des prix du pétrole et d’un choc temporaire et ciblé du conflit au Moyen-Orient, les hypothèses de croissance et d’inflation sont plausibles. Mais il existe évidemment des aléas très importants liés à la situation géopolitique, dont nous ne pouvons pas connaître les impacts définitifs.

Quant aux mesures correctrices et aux réformes à mener, on nous pose souvent la question. Je réponds toujours que les rapports de la Cour sont remplis de propositions d’économies. Il peut s’agir de réformes structurelles, mais aussi d’un meilleur ciblage de la dépense ou de la suppression des effets d’aubaine. De nombreuses mesures de ce type pourraient être prises. Ce n’est pas à nous de choisir ; il appartient bien sûr au gouvernement et au Parlement de faire ces choix politiques.

Enfin, concernant la croissance potentielle, c’est effectivement la bonne référence pour évaluer l’ajustement structurel, mais cela dépend du ratio utilisé.

M. le président Éric Coquerel. Je cède la parole aux députés pour leurs questions.

Mme Edwige Diaz (RN). Cet avis du HCFP est édifiant, car il révèle le fossé entre les déclarations du gouvernement et la réalité. D’un côté, nous avons les déclarations du gouvernement : en 2020, Jean Castex annonçait une baisse de 20 milliards d’euros ; en janvier 2024, Gabriel Attal assurait devant le Sénat que le gouvernement reviendrait à la responsabilité budgétaire sans augmenter les impôts ; en septembre dernier, Sébastien Lecornu évoquait une baisse des impôts en faveur du travail. De l’autre côté, nous avons la réalité : une augmentation des prélèvements obligatoires de 23 milliards d’euros pour l’année dernière, pour atteindre environ 1 300 milliards d’euros, à laquelle s’ajoute une suppression des allègements de cotisations sociales.

Il n’est pas nécessaire d’avoir un doctorat en mathématiques pour comprendre que plus de recettes et moins d’allègements devraient conduire à une amélioration du déficit. Or, il n’en est rien. Le déficit est proche du double de celui de 2017 et reste à « un niveau beaucoup trop élevé pour permettre de stabiliser la dette ». D’ailleurs, vous rappelez que la France est le troisième pays le plus endetté de la zone euro.

Vous relevez par ailleurs que la lutte contre la fraude fiscale n’a pas produit les effets attendus, ce qui est bien dommage, puisqu’en 2023, Gabriel Attal annonçait un grand plan de lutte contre les fraudes avec plus de moyens, plus de contrôles et plus de résultats.

Face à la multiplication inquiétante des mensonges du gouvernement et à la révélation manifeste de son incompétence, envisagez-vous de renforcer vos échanges avec le gouvernement pour qu’il vous communique les vrais chiffres – puisque vous avez indiqué que tous ne vous étaient pas communiqués – et pour qu’il réagisse à vos préconisations ? Cela nous intéresse en effet de savoir ce que le gouvernement pense de tout cela, étant entendu que nous recevons les documents très tardivement et qu’il est très difficile d’avoir un débat avec lui.

Mme Carine Camby. Je pense que, de façon globale, nous disposons des vrais chiffres, puisque nous utilisons ceux de l’Insee, dont la fiabilité ne me semble pas pouvoir être mise en cause. Le fait que la France soit le pays de la zone euro qui a le déficit le plus élevé est avéré. Pour l’instant, la trajectoire de réduction reste à confirmer. L’année 2025 constitue une première marche, mais l’effort doit être poursuivi. Enfin, il est exact que nous n’avons pas eu les bons chiffres sur la saisine du HCFP concernant le RAA, mais je me suis déjà exprimée sur ce point.

M. le président Éric Coquerel. Depuis tout à l’heure, on explique qu’il y a une remontée des prélèvements obligatoires et des dépenses. En tendanciel, nous sommes tout de même passés, au niveau des dépenses, de 57,7 % du PIB en 2017 à 57,2 % aujourd’hui. Il y a donc bien une baisse tendancielle depuis 2017, même s’il y a eu effectivement une remontée l’an dernier. Au niveau des recettes, nous sommes passés de 54,3 % à 52,1 % aujourd’hui. C’est une remontée par rapport à 2024, où nous avions atteint 51,2 %, mais il y a bien toujours une baisse de plus de deux points des recettes en tendanciel depuis 2017. Je dis cela pour ne pas laisser penser que l’observation que vous faites sur cette année correspond à une tendance durable.

M. Jean-Philippe Tanguy (RN). Le concept de rigidification des dépenses est très intéressant et soulève un problème démocratique. S’agit-il d’un indicateur précisément défini que vous suivez ? Pourriez-vous nous transmettre le détail des dépenses que vous considérez comme rigides, c’est-à-dire des dépenses qu’on ne peut pas modifier sans réforme structurelle ? Distinguez-vous plusieurs catégories ? Je pense, par exemple, aux dépenses liées aux retraites, qui relèvent d’une réforme démocratique assez simple, et aux dépenses engagées, comme celles relatives aux contrats sur le renouvelable, qui appellent des réformes de nature différente, nécessitant une plus grande radicalité politique.

Mme Carine Camby. Il s’agit effectivement d’un indicateur que nous essayons de suivre désormais dans nos rapports annuels sur l’exécution du budget. Cette rigidification s’élève à 15 milliards d’euros en 2025, contre 6,5 milliards d’euros en 2024 ; nous constatons donc une aggravation. J’ai aussi précisé que cela était lié à des investissements de très long terme, comme les programmes de défense, qui supposent une augmentation très importante des restes à payer. Il s’agit effectivement d’un problème.

Nous n’avons pas de catégorisation des réformes structurelles suivant leur nature. Ce qui est clair, c’est que nous inscrivons dans le tendanciel tout ce qui évolue spontanément, sans mesure particulière. Si l’on veut avoir un impact sur ce tendanciel, il faut, par exemple, rompre un contrat, dénoncer un contrat d’objectifs et de moyens (COM) d’un opérateur, ou faire une réforme des retraites. C’est un raisonnement assez simple, mais nous pourrions vous donner le détail des dépenses que nous incluons dans ce périmètre.

II. Audition de M. Roland Lescure, ministre de l’Économie, des finances et de la souverainetÉ industrielle et numÉrique, et de M. David Amiel, ministre DE l’ACTION ET des comptes publics, sur le projet de loi relative aux rÉsultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’annÉe 2025 et sur le rapport d’avancement ANNUEL du plan budgÉtaire et structurel À moyen terme

La commission entend M. Roland Lescure, ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, et M. David Amiel, ministre de l’action et des comptes publics, sur le projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2025 et sur le rapport d’avancement annuel du plan budgétaire et structurel à moyen terme.

M. le président Éric Coquerel. Je remercie MM. les ministres Roland Lescure et David Amiel de venir présenter le projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2025, présenté mercredi dernier 22 avril en Conseil des ministres, ainsi que le rapport d’avancement annuel du plan budgétaire et structurel à moyen terme (PSMT) national, qui doit être transmis aux institutions communautaires.

Après cette audition, la séquence relative à l’évocation des orientations et de la programmation des finances publiques se poursuivra par un débat en séance publique, comme le permet l’article 1er K de la LOLF (loi organique relative aux lois de finances), dès aujourd’hui à seize heures. Il me semblait toutefois important que nous puissions évoquer ces sujets et interroger les ministres en commission des finances auparavant.

M. Roland Lescure, ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle, énergétique et numérique. Le rapport d’avancement annuel 2026 constitue un point d’étape de la mise en œuvre de notre trajectoire pluriannuelle de finances publiques, recommandée par le Conseil européen le 21 janvier 2025. Il sera transmis à la Commission européenne une fois expiré le délai de quinze jours à compter de sa communication au Parlement prévu par la LOLF, conformément au nouveau cadre de gouvernance budgétaire européen.

Il est centré sur les progrès accomplis durant l’année écoulée en matière de réduction du déficit public, sur la mise à jour des prévisions macroéconomiques et de finances publiques du gouvernement pour l’année en cours et sur la mise en œuvre de nos engagements vis-à-vis de la Commission européenne, qui nous a permis d’obtenir un allongement de la période d’ajustement budgétaire de quatre à sept ans. La plupart des cibles et des jalons de ces engagements sont déjà atteints avant leur échéance. Pour les autres, c’est en bonne voie.

David Amiel développera les questions de finances publiques ; pour ma part, je présenterai un état des lieux de la situation macroéconomique. Elle est évidemment marquée par le conflit au Moyen-Orient, déclenché le 28 février 2026. Depuis, nous faisons face à un choc externe qui a des conséquences économiques mondiales.

Comme vous le savez, la réduction de l’offre de pétrole et de gaz provoque une hausse des prix sur les marchés mondiaux, qui se répercute sur les prix des carburants en France. Nous sommes entrés dans cette crise avec une économie plutôt résiliente : 0,9 % de croissance du PIB – soit davantage que le chiffre attendu, 0,7 % – en 2025 ; une inflation inférieure à 1 % – c’est important –, s’établissant également à 0,9 % ; des signaux conjoncturels positifs au premier trimestre 2026. Si ce conflit n’avait pas été déclenché, sans doute aurions-nous été amenés à revoir à la hausse nos prévisions de croissance pour cette année. Nous sommes par ailleurs mieux préparés, moins exposés que nos voisins grâce à un mix énergétique plus décarboné et plus souverain.

Cette crise a déjà conduit à une dégradation de la situation économique au niveau mondial qui nous amène à revoir nos prévisions macroéconomiques par rapport au scénario de la loi de finances pour 2026. Notre prévision de croissance est ainsi revue à 0,9 % en 2026, soit 0,1 point de moins par rapport à la loi de finances que vous avez adoptée. Cela s’explique par l’affaiblissement de la demande intérieure privée – consommation des ménages et investissement privé – du fait de la hausse de l’inflation et d’un regain d’incertitude que nous espérons temporaire.

Cette révision est minime par rapport à celle appliquée dans d’autres pays dont la consommation énergétique dépend davantage que la nôtre des importations du Moyen-Orient : l’Allemagne a divisé par deux – 0,5 % au lieu de 1 % – sa prévision de croissance pour 2026 ; l’Italie l’a réduite à 0,6 %. Pour la France, une croissance de 0,9 % en 2026 équivaut aux prévisions de la Banque de France, du Fonds monétaire international (FMI) et du consensus des économistes dits privés.

Notre prévision d’inflation a été révisée, elle, à la hausse, à 1,9 % en moyenne annuelle pour 2026, soit 0,6 point de plus par rapport à la loi de finances, en raison de l’augmentation du prix des hydrocarbures. Là aussi, la prévision d’inflation en France est bien meilleure qu’ailleurs dans l’Union européenne, voire dans le monde.

Au vu des incertitudes auxquelles nous faisons face, ces prévisions sont fondées sur les anticipations des marchés de l’énergie au 23 mars : un prix du baril qui se maintiendrait autour de 100 dollars jusqu’à la fin du deuxième trimestre – il était un peu en dessous la semaine dernière et un peu au-dessus cette semaine. Ces prévisions sont implicitement liées à celle d’une détente progressive et d’une réouverture du détroit d’Ormuz – nous l’espérons tous – dans le courant du troisième trimestre.

Comme nous nous y étions engagés, nous avons saisi pour avis le Haut Conseil des finances publiques (HCFP) de ces prévisions. Dans son avis publié le 22 avril 2026, il a estimé que le scénario économique actualisé du gouvernement était cohérent. La situation est évidemment très incertaine et il convient plus que jamais de prendre ces prévisions avec précaution. Le cessez-le-feu qui dure depuis le 8 avril demeure fragile et n’a pour le moment pas véritablement conduit à une réouverture du détroit.

Avec le président de la République et l’ensemble des membres du gouvernement, nous mobilisons pleinement la présidence française du G7 pour élaborer des réponses face à ce conflit et réduire autant que possible ses conséquences économiques. Nous avons été moteurs pour coordonner la libération des stocks stratégiques. J’ai réuni à Washington les ministres des finances et les gouverneurs de banque centrale du G7. Les échanges bilatéraux ainsi qu’avec les représentants des institutions financières internationales m’ont permis de rappeler la solidité relative de l’économie française face à la crise et les atouts du modèle énergétique français. J’ai également rappelé le caractère adéquat des mesures adoptées en réponse à cette crise – nous en débattrons peut-être.

Je dirai deux mots de la dette publique. Nous sommes entrés dans cette crise avec une amélioration notable, bien qu’insuffisante, de notre déficit public. Grâce à une gestion rigoureuse de nos finances publiques, notre déficit public a atteint, selon l’Insee, 5,1 % du PIB en 2025, après 5,8 % en 2024. L’indicateur de suivi européen – le taux de croissance de la dépense primaire nette, qui correspond aux dépenses publiques effectivement pilotées par l’État, hors intérêts de la dette, dépenses conjoncturelles et exceptionnelles, mesures nouvelles en prélèvements obligatoires – s’élevait à 0,8 % en 2025. Ce niveau est conforme à la recommandation du Conseil européen.

Ces résultats sont encourageants, mais ne doivent pas nous conduire à ralentir nos efforts. Notre déficit est et reste trop élevé. Pendant près d’une décennie, la baisse des taux d’intérêt nous a permis de financer à bas coût l’augmentation de notre stock de dette. Depuis 2021, la normalisation des conditions de financement a mis fin à cette ère exceptionnelle. Ce nouveau contexte change radicalement la donne pour notre trajectoire budgétaire. La charge de la dette est devenue un poste de dépense important. Nous la révisons à 64 milliards d’euros en 2026 pour l’État, soit l’équivalent de deux fois le budget du ministère de l’intérieur et plus que le budget de l’éducation nationale. Elle augmente d’environ 10 milliards d’euros par an.

Il est donc fondamental de poursuivre notre consolidation budgétaire. Nous réaffirmons notre volonté de faire passer notre déficit sous la barre des 3 % en 2029, comme nous nous y sommes engagés, afin de stabiliser notre endettement, de limiter le poids de la charge de la dette et de conserver des marges de manœuvre en cas de nouvelle crise. C’est aussi la condition de notre prospérité économique, de la pérennité de notre modèle social, de notre crédibilité européenne et de notre souveraineté.

La situation économique que nous traversons ne doit donc pas nous faire dévier de notre objectif stratégique, qui est aussi un engagement européen : la stabilisation puis la réduction de la dette publique. Elle doit au contraire nous faire redoubler d’efforts pour piloter de près nos dépenses publiques et nous pousser à conserver une certaine prudence : il importe que chaque euro public dépensé le soit de manière efficace, en ciblant ceux qui en ont le plus besoin.

Encore une fois, ce choc externe est une mauvaise nouvelle pour nos finances publiques. Il engendre à la fois une hausse de l’inflation et des taux souverains – d’où un renchérissement du service de la dette, évalué à 3,6 milliards d’euros en année pleine –, une baisse des recettes publiques, évaluée à 0,6 milliard, une hausse des dépenses publiques estimée à 0,3 milliard, à quoi il faut ajouter les dépenses directement associées à la crise – surcoûts des opérations extérieures (Opex) et des aides ciblées. Le coût total pour les finances publiques est à ce jour estimé à environ 6 milliards d’euros. C’est pourquoi la réponse que nous apportons depuis le début de la crise est graduée, ciblée, temporaire, avec des mesures pour soutenir les secteurs et les travailleurs grands rouleurs les plus affectés par les hausses des prix de l’énergie.

Parallèlement à ces mesures à court terme, le Premier ministre nous a demandé d’agir pour que cette crise soit l’occasion de réduire structurellement notre dépendance aux hydrocarbures, comme l’ont fait nos prédécesseurs dans les années 1970. Après la programmation pluriannuelle de l’énergie en février, le gouvernement a ainsi publié jeudi dernier son plan d’électrification, qui contient plusieurs mesures visant à accélérer le passage à l’électrique dans les secteurs les plus émetteurs – logement, transport. Notre priorité est de les appliquer au plus vite.

Pour faire face ensemble, avec toutes les parties prenantes, à cette crise, notre stratégie est claire : suivre l’évolution de la situation en temps réel, avec tous les acteurs concernés, aider les entreprises et les ménages les plus affectés, réduire l’impact sur nos finances publiques. Je continuerai de vous rendre compte de la situation et des réponses que nous apportons.

M. David Amiel, ministre de l’action et des comptes publics. Le projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2025 et le rapport d’avancement annuel 2026 permettent de mesurer à la fois où nous en sommes en matière de trajectoire budgétaire et ce que les crises internationales – en particulier la guerre dans le golfe Persique – changent éventuellement pour cette trajectoire. Cela vient d’être rappelé, l’année 2025 s’est achevée avec un déficit public de 5,1 % du PIB, contre 5,8 % en 2024, en nette amélioration par rapport aux estimations de la loi de finances initiale, où la cible était fixée à 5,4 %.

Ce résultat est aussi le fruit d’un pilotage rigoureux tout au long de l’année 2025 : lorsque la croissance a été révisée à la baisse au printemps, il y a eu une annulation de près de 2,7 milliards de crédits de paiement et une adaptation à une évolution de la conjoncture, marquée, à l’époque, par une autre crise internationale, certes de moindre ampleur, mais réelle – la guerre commerciale internationale déclenchée début 2025. Grâce à cela, les dépenses publiques au sens du périmètre des dépenses de l’État ont été, fin 2025, conformes à la loi de finances initiale et le solde budgétaire de l’État s’est établi à moins 124,2 milliards d’euros, en amélioration de près de 15 milliards par rapport à la prévision initiale.

Nous abordons l’année 2026 avec une double exigence de sérieux et de réactivité. Le sérieux s’est déjà traduit par une division par deux – et même davantage – des reports de crédits de l’année 2025 à l’année 2026, les crédits reportés au titre du budget général s’étant élevés à 2,1 milliards d’euros en 2026, contre 4,4 milliards en 2025. Cette volonté de limiter au maximum les reports de crédits résulte d’une exigence de sérieux budgétaire et de transparence eu égard à nos discussions en loi de finances initiale.

Il a également fallu faire preuve de réactivité, puisque la guerre dans le golfe Persique a été déclenchée après la promulgation de loi de finances initiale pour 2026. Son coût est estimé à environ 6 milliards d’euros sur le solde 2026, sans préjuger de ses effets au titre de l’année 2027. Ils se décomposent de la manière suivante : environ 4,4 milliards d’euros – c’est le chiffre qui figure dans le rapport d’avancement annuel (RAA) – au titre de la révision à la hausse de l’inflation et à la baisse de la croissance, affectant à la fois la charge de la dette, les recettes et les dépenses ; selon la durée du conflit, un coût des opérations extérieures qui pourrait atteindre 1 milliard ; environ 470 millions au titre des mesures de soutien annoncées à ce jour – j’insiste sur ce dernier élément et j’invite à la plus grande prudence, car tout dépend de l’évolution du conflit, en durée comme en intensité.

Au-delà des effets budgétaires, ce choc pèse aussi sur notre économie et notre activité. Lors du comité d’alerte sur les finances publiques qui s’est tenu le 21 avril dernier, nous avons annoncé 6 milliards d’euros de régulation budgétaire pour l’année 2026, correspondant à un redéploiement pour faire face aux coûts que je viens d’évoquer.

Les mesures d’aide face à la crise doivent être à la fois ciblées et financées. Nous sommes entrés dans une époque où les crises internationales surviennent chaque année ou presque : la guerre en Ukraine et ses conséquences énergétiques en 2022-2023, les turbulences commerciales de l’année 2025, la guerre au Moyen-Orient en ce début d’année 2026. En tout état de cause, il est très important que nous puissions tenir nos objectifs en matière de dépenses publiques, à la fois pour continuer à financer, accompagner, soutenir ceux qui en ont le plus besoin dans cette situation – tant les entreprises que les ménages – et pour conserver des marges de manœuvre afin d’investir dans l’avenir et de mettre les Français le plus à l’abri possible de ces chocs extérieurs – c’est le sens du plan d’électrification rappelé à l’instant.

Nous transmettrons sous quinzaine à votre commission les mesures de freinage de la dépense que le gouvernement sera amené à prendre ; elles permettront de détailler les 6 milliards d’euros que j’ai évoqués.

M. le président Éric Coquerel. En ce qui concerne les comptes 2025 comme pour l’exercice 2024, la Cour des comptes se montre assez sévère au sujet des méthodes adoptées en cours de gestion afin de réduire la dépense. En 2025 comme en 2024, le gouvernement a choisi le rabot et l’annulation de crédits. En conséquence, l’exécution a été marquée par des tensions sur certains programmes et a impliqué une « contrainte forte sur la ressource des ministères » – je cite la Cour des comptes. Comme l’a souligné Pierre Moscovici l’année dernière, le pilotage à coups de gels, de surgels, d’annulations et de rabots n’est jamais le plus intelligent. Pourtant, c’est encore cette stratégie qui va être appliquée cette année, et pas uniquement pour faire face aux conséquences de la guerre.

Comme le HCFP l’a indiqué dans son avis, les annulations annoncées la semaine dernière auraient de toute façon été nécessaires – peut-être pas dans les mêmes proportions, certes – pour tenir l’objectif de déficit prévu par la loi de finances. En d’autres termes, même avant l’adoption du budget, le recours à un décret d’annulation était déjà dans les tuyaux. N’est-il pas temps de mettre fin à cette pratique, qui frôle l’insincérité, pour enfin modifier le budget par des lois de finances rectificatives ? Ne serait-ce pas de bonne gestion que d’y recourir le plus vite possible avant l’été et une situation encore aggravée, si la guerre dure ou, du moins, si les événements au Proche et au Moyen-Orient laissent penser qu’on ne reviendra pas avant très longtemps au prix du baril d’avant-guerre ?

Sur l’année 2026 et le rapport d’avancement annuel, ma première série de questions porte sur les mesures d’aide décidées au fur et à mesure de la crise. Dans l’encadré 5 du rapport d’avancement annuel, il est fait état des mesures de soutien ciblées décidées par le gouvernement depuis le début de la crise énergétique, pour un coût total estimé à 150 millions d’euros à la date du 20 avril 2026. Or, depuis, de nouvelles mesures ont été annoncées, notamment pour les gros rouleurs et les entreprises du bâtiment, dont le coût pourrait être de l’ordre de 170 millions d’euros – si j’ai bien compris. Confirmez-vous cet ordre de grandeur ? Ces mesures complémentaires pourraient-elles durer jusqu’à l’été ?

Confirmez-vous également que ces mesures nouvelles n’ont pas été prises en compte dans le surcoût lié au conflit iranien qui vous conduit à annoncer un effort supplémentaire à hauteur de 6 milliards d’euros ? Cela signifie-t-il que le montant de ces mesures de réduction ou de gel de la dépense sera plus proche de 6,5 milliards ?

J’ai une deuxième série de questions sur la cohérence de vos prévisions en matière d’investissement – investissement des ménages ou des entreprises, investissement public. Elles ne sont alignées avec aucun chiffre des grands prévisionnistes – l’Insee, la Banque de France, l’OFCE (Observatoire français des conjonctures économiques), Rexecode. Quelles hypothèses précises sous-tendent vos chiffres et comment justifiez-vous de tels écarts ?

J’ai ensuite deux questions majeures, assez simples.

Vous annoncez une trajectoire où le déficit passerait de 5 % à 3 % du PIB en trois ans, soit un ajustement de 2 points, contre seulement 0,1 point cette année. À part par la méthode Coué, savez-vous comment y parvenir ? Quelles sont vos prévisions en matière de hausse des recettes et de baisse des dépenses ? La semaine dernière, ici même, le HCFP a jugé cet objectif très difficile à atteindre.

Afin que les États puissent s’endetter à moindre coût pendant la crise du covid, la BCE (Banque centrale européenne) avait lancé un grand programme d’achat de titres souverains. Or nous sommes dans un contexte de crise et de hausse des taux d’intérêt – cette dernière est sans lien avec le fait que notre dette serait trop élevée puisque tous les pays européens en sont victimes, y compris, vous l’avez dit, ceux qui ont aussi des problèmes économiques. La France ne devrait-elle pas s’adresser dès aujourd’hui à ses partenaires européens et à la BCE pour obtenir ce type de prêt direct, de façon à ne pas être soumise à la pression des marchés ?

Monsieur David Amiel, ministre. En ce qui concerne votre question sur les mesures de régulation budgétaire, nous avons été extrêmement transparents sur le coût de la crise tel que nous l’estimons à ce jour. J’en ai donné le détail dans mon propos introductif. Il peut évidemment faire l’objet de discussions et de débats. Je serai toutefois très clair sur le fait que les mesures de régulation budgétaire que nous sommes amenés à prendre correspondent très exactement au coût de la crise tel que nous l’estimons. Par définition, nous ne pouvions pas l’anticiper au moment de la discussion sur la loi de finances initiale, qui s’est tenue avant le déclenchement de la guerre au Moyen-Orient.

Je rappelle que ces 6 milliards d’euros se décomposent comme suit : 4,4 milliards d’euros au titre de l’impact économique direct, par les effets à la fois sur l’inflation et par la croissance ; 1 milliard au titre des risques que nous anticipons en matière d’opérations extérieures ; 470 millions au titre des mesures de soutien apportées tant aux entreprises, dans les différents secteurs concernés, qu’aux ménages.

Je vous confirme que nous comptons dans ces 6 milliards l’ensemble des mesures de soutien annoncées à ce jour, évaluées à 470 millions d’euros.

Vous avez également évoqué la question des mesures de régulation budgétaire en cours d’année. Comme vous le savez, les lois organiques prévoient la possibilité de recourir à des décrets d’avance en cours de gestion, pour faire face à des chocs imprévus. Je ne vois pas quel choc pourrait être plus imprévu que celui d’une guerre qui n’avait pas été déclenchée au moment de la loi de finances. La situation est par ailleurs conforme à ce qu’on a observé ces dernières années : entre 2008 et 2012 comme entre 2013 et 2017, donc bien avant la majorité actuelle, il y avait en moyenne à peu près trois décrets d’avance par an.

M. Roland Lescure, ministre. Notre prévision de croissance est, je l’ai dit, en phase avec celles des organismes indépendants comme l’OFCE, des institutions internationales comme le FMI et l’OCDE, de la Banque de France, de l’Insee et du consensus des économistes, qui, toutes, se situent entre 0,8 % et 1 %.

Certes, la composition de la nôtre est un peu différente : la hausse de l’investissement des entreprises – de 1,3 % en 2026 – y est un peu plus marquée que dans certaines de ces prévisions. Il s’agit d’ailleurs plus d’une stabilisation que d’une reprise, après une baisse de 2,4 % en 2024 et une stabilisation en 2025. Là encore, le début d’année était encourageant, avec un acquis favorable au quatrième trimestre et des indicateurs conjoncturels positifs.

Nous sommes convaincus qu’un certain nombre d’investissements de long terme doivent être faits par les entreprises, notamment l’adaptation à l’intelligence artificielle (IA) et la transition numérique et écologique. La logique est celle d’un début de redressement de l’investissement des entreprises – même s’il n’est pas très élevé – du fait de trois facteurs : un taux de marge plutôt élevé, un investissement structurel et une dynamique conjoncturelle plutôt favorables.

De la même manière, après quelques années de vaches maigres, on constate un début de reprise de l’investissement dans le secteur du logement, en partie lié aux mesures prises dans le budget, notamment sur le statut du bailleur privé. Nous sommes toutefois restés prudents dans nos prévisions.

Pour le reste, nous considérons que le budget était un bon budget – par définition, puisqu’il avait été adopté par la représentation nationale. Nous étions plutôt en phase avec son exécution quand la crise fut venue. Les mesures de correction que nous vous présentons et que nous avons intégrées à nos chiffres sont vraiment liées au coût de la crise.

M. le président Éric Coquerel. Vous ne répondez toujours pas à ma question sur la BCE. Pendant le covid, la BCE a fait des prêts directs aux États, en dehors des marchés. J’estime que nous sommes dans une situation de crise exceptionnelle ; les taux d’intérêt – en hausse –augmentent la charge de la dette à hauteur de 3,6 milliards d’euros. Vous parlez de 6 milliards, mais cela ne va pas s’arrêter là. Qu’en est-il d’une initiative de la France auprès de ses partenaires et de la BCE pour que celle-ci procède de la même manière qu’à l’époque ? D’autres pays pourraient être intéressés.

M. Roland Lescure, ministre. Pardon d’avoir oublié de répondre à cette question. Vous anticipez une dégradation de la situation, mais, heureusement, nous n’en sommes pas là. À ce stade, la logique est de suivre cette crise au jour le jour, surtout pas de tirer des plans sur la comète, ni exagérément optimistes, ni exagérément pessimistes. Franchement, l’incertitude est très grande. Notre devoir est plutôt d’analyser au maximum les faits, leur impact macroéconomique, et de piloter le mieux possible les conséquences économiques de la crise.

À l’époque dont vous parlez, la baisse de l’activité était de 20 ou 30 %, parfois même 40 % les premières semaines, et la récession était historique. Nous espérons que la croissance sera positive cette année, de l’ordre de 1 % ou un peu en dessous. Les taux d’intérêt ont, certes, monté, mais s’ils conservent leur niveau actuel jusqu’à la fin de l’année, on se situera à 10 points de base au-dessus de ce qui figurait dans le budget – 3,8 % versus 3,9 %. In fine, ils seront donc plutôt en phase avec ce que nous avions en tête : ils ont été un peu plus bas qu’attendu en début d’année et sont un peu plus hauts aujourd’hui.

Il n’y a donc pas de raison de demander des mesures exceptionnelles, historiques, qui pourraient éventuellement donner l’impression aux marchés que nous ne sommes plus capables de financer notre dette nous-mêmes. Je suis extrêmement prudent s’agissant de mesures qui pourraient laisser penser que la zone euro en est réduite à un financement monétaire de sa dette : ce serait un signal extrêmement anxiogène.

Les émissions se poursuivent exactement comme prévu, au rythme prévu. Elles sont toujours très demandées, sur des taux un peu plus élevés. Il n’y a aujourd’hui aucune raison de s’inquiéter, donc de souhaiter des mesures qui pourraient être interprétées comme un signal d’inquiétude.

M. le président Éric Coquerel. Merci ; je vais garder l’enregistrement de cette réponse et je le ressortirai quand on nous parlera de la dette comme d’un énorme épouvantail qui justifie tout.

M. Philippe Juvin, rapporteur général. Le RAA 2025 avait fixé une trajectoire menant à un objectif de déficit de 2,8 % à l’horizon 2029. Ma première question est la suivante : le RAA 2026, qui ne propose pas d’actualisation, reprend-il ce même objectif et considérez-vous que cet objectif reste crédible ?

Deuxièmement, pour y parvenir, la Cour des comptes a indiqué qu’un effort annuel de l’ordre de 0,9 point serait nécessaire. Or nous n’en sommes probablement qu’à 0,1 point d’effort en 2026. Dans ces conditions, comment pensez-vous qu’il soit possible d’atteindre 2,8 % en 2029 ?

Ma troisième question porte sur la nature de ces efforts. Ils reposent actuellement sur la technique du rabot, outil intéressant mais qui ne peut évidemment pas être reconduit chaque année. Un tel dispositif n’est tenable que s’il s’accompagne d’une diminution structurelle de la dépense. La dépense primaire nette respecte certes vos prévisions, mais elle se maintient au plafond de nos engagements, sans aucune marge de manœuvre.

Enfin, ma quatrième question concerne les 6 milliards d’euros de dépenses en moins dont nous avons discuté lors du comité d’alerte qui s’est tenu à Bercy il y a une semaine. J’avoue n’avoir pas encore parfaitement saisi quels sont les crédits ciblés : avez-vous des informations plus précises à nous communiquer ?

M. Roland Lescure, ministre. Je répondrai à vos deux premières questions, monsieur le rapporteur général, laissant à David Amiel le soin de traiter les deux suivantes. Cela me permettra de répondre aussi à M. le président sur cet aspect.

Oui, je suis convaincu que nous devons être sous la barre des 3 % de déficit en 2029. Il le faut, et pas pour faire plaisir à Bruxelles : la parole de la France nous engage. Il le faut surtout parce que c’est la seule manière de stabiliser puis, je l’espère, de commencer à réduire notre dette publique. Cette trajectoire est cruciale pour la crédibilité de la signature de la France, dont je suis le garant en tant que ministre des finances. Elle l’est tout autant pour notre capacité à préserver l’avenir de nos enfants et des générations futures. Il faut le faire.

Mais peut-on le faire ? Certes, eu égard à la bonne nouvelle qu’ont constitué les résultats de l’année passée – un déficit contenu à 5,1 % – et compte tenu de notre décision de ne pas réviser l’objectif pour 2026 en raison des incertitudes actuelles, l’effort de 0,1 point peut sembler modeste. À ce rythme, c’est vrai, nous n’y sommes pas encore. Cependant, n’oublions pas que l’année dernière, nous avons réduit le déficit de 0,7 point. Ce résultat est le fruit d’un pilotage très rigoureux de la dépense publique et, comme cela a été souligné, d’une hausse de certains prélèvements. Je reste donc convaincu que cet objectif est non seulement nécessaire, mais qu’il est atteignable.

Pour y parvenir, deux conditions me semblent impératives. La première dépend de notre action immédiate ; la seconde relèvera, le moment venu, de nos successeurs.

La première condition consiste à s’assurer que, lors des discussions budgétaires de l’année prochaine, nous puissions nous mettre d’accord sur un objectif de redressement des finances publiques. Même si la période électorale à venir suscitera inévitablement des débats de fond importants, j’espère que nous saurons trouver un consensus, d’abord au sein de cette commission puis dans les hémicycles de l’Assemblée et du Sénat, afin de poursuivre la réduction du déficit public. Les prochaines discussions budgétaires y seront consacrées.

La seconde condition, essentielle elle aussi, relève moins de mon action que de celle de nos successeurs : il s’agit du débat sur les finances publiques qui s’ouvrira lors de l’élection présidentielle de 2027 et des scrutins qui s’ensuivront. Je suis convaincu que des options divergentes seront présentées, tant sur nos objectifs stratégiques de réduction du déficit et de la dette publique que sur les moyens d’y parvenir. J’espère que les élections présidentielles et législatives permettront de mener ce débat de façon ouverte et responsable, afin que les Français puissent arbitrer entre ces différentes trajectoires.

En résumé : oui, il faut le faire, et oui, nous pouvons le faire. Quoi qu’il en soit, de notre côté, nous faisons tout pour poursuivre cet effort jusqu’en 2027, et nous prendrons toute notre part aux débats qui permettront de continuer à le faire au-delà de cette échéance.

M. David Amiel, ministre. Je réaffirme qu’il est primordial de maintenir une doctrine de financement à l’euro près. Lorsque les chocs internationaux se multiplient en cours d’année, si nous nous accordons systématiquement une marge d’endettement supplémentaire, nous nous exposons à une trajectoire explosive. À terme, une telle dérive nous rendrait incapables de soutenir ceux qui en ont besoin ou d’investir dans l’avenir.

En ce qui concerne les 6 milliards d’euros d’économie annoncés, j’ai déjà eu l’occasion d’évoquer le fait qu’elles se répartiraient entre 4 milliards au titre des dépenses de l’État et 2 milliards du côté des administrations de Sécurité sociale (Asso). Je vous confirme que le détail des informations, en particulier pour ce qui est des dépenses de l’État, sera transmis à votre commission sous une quinzaine de jours.

M. le président Éric Coquerel. Nous en venons aux interventions des orateurs des groupes.

M. Jean-Philippe Tanguy (RN). J’hésite presque à prendre la parole, parce que vous n’apportez strictement aucune réponse aux questions qui vous sont posées. C’est consternant sur le fond mais aussi pour la démocratie. Je ne sais même pas si vous mesurez à quel point vous éludez les interrogations de notre commission : vous ne faites que réciter des éléments de langage. À cet égard, je viens d’entendre une formule que nul n’avait osé prononcer depuis un certain temps : celle qui consiste à dire que l’on gère « à l’euro près » dans les moments difficiles. C’était le slogan de Bruno Le Maire il y a quelques années. Or, depuis lors, cette gestion « à l’euro près » s’est traduite, selon les exercices, par un déficit cumulé de 500 à 600 milliards d’euros.

J’aimerais donc entendre votre réaction à l’analyse de la Cour des comptes, qui établit un lien direct entre votre budget pour 2025 et ce qu’il faut bien appeler des mensonges pour 2026. Que dit la Cour ? « En conclusion, si le déficit de l’État a diminué en 2025, il reste très élevé et sa réduction a résulté d’une forte hausse des impôts » – effectivement, 30 milliards – « et d’économies majoritairement non pérennes. L’impact des choix budgétaires opérés en 2025 se traduit d’ores et déjà par une contrainte forte sur l’exercice 2026, avec une loi de finances initiale qui prévoit de moindres hausses de recettes qu’en 2025 ». Répondez précisément à ça ! Vous aviez nié toute hausse d’impôts en 2025, or il y en a eu pour 30 milliards. Vous affirmiez que la dépense était maîtrisée, or elle ne l’est pas : ce ne sont que des coups de rabot et des mesures sans lendemain sur des dépenses extraordinaires. Et pour 2026, c’est exactement pareil ! En comité d’alerte sur les finances publiques, monsieur Lescure, vous vous félicitiez d’un « excellent budget pour 2026 » ; pourtant, le Haut Conseil des finances publiques juge, quant à lui, que ce budget a été « très mal construit » et qu’il n’offre « aucune marge de manœuvre ». Comment expliquez-vous un tel hiatus ? Répondez aux questions qui vous sont posées !

Vous ne savez même pas précisément, au-delà de vagues intentions, quelles économies vous ferez en 2026, et, après neuf ans de macronisme, vous n’êtes même pas capables de présenter une seule réforme structurelle pour réduire une dépense publique de 1 600 milliards d’euros… Je vous l’ai déjà dit en séance et je vous le redis ici, en face : je ne comprends pas comment, moralement et humainement, vous pouvez encore vous regarder dans un miroir et, surtout, vous asseoir dans un siège de ministre.

M. Roland Lescure, ministre. J’hésite, à mon tour, à répondre à cette question qui n’en est pas une. Vous débarquez en commission des finances ; pour y avoir moi-même siégé quelques fois, j’ai le souvenir d’une instance où l’on travaillait avec sérieux, où l’on posait des questions sérieuses et où l’on attendait des réponses sérieuses. Vous partez dans tous les sens, vous nous faites des procès d’intention et vous nous prêtez des propos que nous n’avons jamais tenus.

M. Jean-Philippe Tanguy (RN). Ha !

M. Roland Lescure, ministre. Vous pouvez vous exclamer bruyamment, mais je n’ai jamais nié – nous n’avons jamais nié – la manière dont le déficit a été réduit l’an dernier. Cette réduction est le résultat d’une bonne tenue des dépenses, conforme aux prévisions, et d’une hausse des prélèvements obligatoires. La Cour des comptes le dit, David Amiel l’a dit à maintes reprises et je l’ai dit également, tout comme l’Insee.

M. Jean-Philippe Tanguy (RN). Vous avez dit qu’il n’y avait pas de hausses d’impôts ! C’est incroyable de mentir comme ça !

M. Roland Lescure, ministre. Ressortez-moi l’enregistrement du moment où j’ai dit qu’il n’y avait pas de hausse d’impôts en 2025. Lors de l’examen du budget pour 2025, j’étais député comme vous ; je siégeais à vos côtés, et ce budget, je l’ai voté. J’ai même déploré ces hausses d’impôts ! Quant à l’exercice 2026, j’ai moi-même déposé des amendements prévoyant des hausses exceptionnelles de l’impôt sur les sociétés, tout en précisant qu’en tant que ministre des finances, j’aurais préféré ne pas avoir à y recourir.

Le budget pour 2026 est donc bien, ne vous en déplaise, piloté à l’euro près. Il est certain que si nous avions adopté les 35 milliards d’euros de hausses d’impôts que vous appeliez de vos vœux, nous ne serions pas à l’euro près ! La réalité est simple : nous avons limité les augmentations de la fiscalité dans les budgets qui ont été votéset, face à une crise internationale qui introduit de l’incertitude, nous gérons la situation du mieux possible.

M. le président Éric Coquerel. Je rappelle que les budgets n’ont pas été votés en 2025.

M. Roland Lescure, ministre. Vous avez raison. Je m’efforce de toujours dire « adoptés », mais je me suis un peu emporté.

M. Benjamin Dirx (EPR). Les résultats dont nous discutons traduisent un redressement réel de nos finances publiques : le déficit s’établit à 5,1 % du PIB, un chiffre inférieur à la cible que nous avions fixée en loi de finances initiale, tandis que le solde budgétaire s’améliore de près de 32 milliards par rapport à 2024. C’est le fruit d’un pilotage sérieux, mené dans un contexte d’exécution particulièrement difficile puisque la loi de finances pour 2026 n’a été promulguée que le 14 février. Ce succès ne doit rien au hasard : il repose sur les mesures de recettes engagées dès la loi de finances pour 2025, sur la maîtrise des dépenses ministérielles et sur la mobilisation d’un dispositif de régulation budgétaire robuste tout au long de l’année. Sans ces efforts, le déficit aurait été sensiblement plus élevé.

Ma première question concerne la trajectoire pour 2026 : comment le gouvernement entend-il consolider ce mouvement de redressement, notamment s’agissant de la maîtrise de la dépense courante, afin d’ancrer durablement la baisse du déficit structurel ?

Ma seconde question a trait à la charge de la dette. Pouvez-vous nous préciser les hypothèses de taux retenues pour l’exercice 2026 ainsi que les instruments dont dispose le gouvernement pour sécuriser nos financements dans un environnement de marché qui reste attentif à notre trajectoire ?

M. David Amiel, ministre. En effet, la priorité absolue pour 2026 est de tenir l’objectif de dépenses de l’État, conformément à ce qui a été adopté en loi de finances initiale. Ce n’est évidemment pas la solution de facilité. Une élection présidentielle aura lieu l’année prochaine ; il aurait été aisé, pour le gouvernement, de reporter la facture sur ses successeurs ou d’écouter ceux qui, ici, nous pressent d’engager des milliards d’euros de dépenses sans l’ombre d’un financement. Mais cela aurait été trahir notre devoir ainsi que les engagements souscrits devant cette assemblée. C’est la raison pour laquelle nous serons amenés à prendre des mesures de régulation budgétaire à la hauteur de la crise que nous traversons. Nous avons fait preuve d’une transparence totale à chaque étape, d’abord pour ce qui est de l’impact sur les recettes fiscales – y compris celles liées aux carburants –, puis, la semaine dernière, s’agissant des nouvelles estimations du coût de la crise et du quantum des décisions que nous devons prendre. Nous sommes en train d’achever les arbitrages concernant leur répartition ; comme je l’ai indiqué, ils seront finalisés sous une quinzaine de jours.

M. Roland Lescure, ministre. En ce qui concerne l’impact de la hausse des taux sur la charge de la dette, la loi de finances initiale reposait sur une hypothèse de taux longs à 3,8 % en fin d’année ; dans la prévision actualisée du RAA, nous sommes à 3,9 %. L’impact est donc, en définitive, assez faible. En revanche, la hausse de l’inflation a un impact majeur, car une partie des obligations émises par l’État français est indexée sur l’inflation. C’est ce qui explique en grande partie l’augmentation de la charge de la dette évoquée par David Amiel. Notre dette ayant une maturité moyenne assez élevée – huit ans et demi –, la hausse des taux d’intérêt ne se répercute heureusement que de manière progressive sur son coût. Toutefois, cette charge augmente depuis maintenant six ans et cela commence à se voir – avec un coût de 64 milliards d’euros en 2026.

Que faisons-nous pour gérer cette situation ? Tout d’abord, j’espère que nous parviendrons, ensemble, à voter des budgets qui nous placeront sur une trajectoire de baisse de la dette. Ensuite, nous devons continuer à très bien gérer notre relation avec les marchés. Nous disposons pour cela d’une agence, l’Agence France Trésor (AFT), qui pilote nos émissions avec une grande efficacité. Elle est reconnue partout comme l’une des meilleures agences de gestion de la dette au monde. Je peux d’ailleurs vous annoncer qu’à ce jour, nous avons déjà réalisé plus de 30 % de notre programme d’émissions annuel, sans aucune difficulté d’absorption par les marchés nationaux et internationaux. Nous bénéficions de fonctionnaires d’une qualité exceptionnelle pour gérer notre dette publique ; leur expertise est unanimement saluée et ils poursuivront cette mission avec la même exigence.

Mme Claire Lejeune (LFI-NFP). Ce moment est aussi l’occasion de rappeler, une fois de plus, l’absurdité du cadre budgétaire européen. Le PSMT contraint non seulement notre économie, mais aussi le débat démocratique sur les choix budgétaires et politiques qui doivent être faits, en nous enfermant dans une vision austéritaire qui vient sans cesse raboter les dépenses publiques. Cela n’a aucun sens dans le monde où nous vivons. Votre raisonnement est le suivant : vous faites comme si les crises et les chocs exogènes étaient des exceptions ne survenant que quelques mois tous les dix ans, alors que la réalité, c’est que la crise est devenue la norme. Vous agissez comme si les mesures que vous prenez en ce moment visaient à préserver nos capacités de dépense en vue d’un hypothétique futur calme et serein. Mais c’est maintenant qu’il faut investir dans la bifurcation écologique, la stratégie industrielle et la transition énergétique !

Vous menez d’ailleurs une politique au doigt mouillé : vous ajoutez des milliards à la loi de programmation militaire pour, ensuite, raboter 6 milliards d’euros en cours d’année par rapport aux autorisations d’engagement qui auraient dû être exécutées. Il n’y a aucune stratégie ! Si nous avions lancé le plan d’électrification il y a dix ans à la hauteur des moyens nécessaires, nous n’en serions pas à faire un plan au rabais et dans l’urgence ; les Français seraient bien mieux protégés.

Ce cadre budgétaire n’a donc vraiment aucun sens. La preuve en est que le débat sur d’éventuelles dérogations revient de manière récurrente. Nous l’avons eu à plusieurs reprises, ici même, lors du débat sur la loi de programmation militaire, en évoquant l’opportunité de sortir les dépenses militaires du calcul du PSMT. Pourquoi ne pas faire de même pour la transition écologique, qui requiert plusieurs dizaines de milliards d’investissements publics et revêt un caractère tout aussi urgent ?

Je me permets donc d’insister : s’agissant des 6 milliards qui s’apprêtent à être rabotés, qu’est-ce qui légitime l’absence d’un débat démocratique transparent, dans le cadre d’un projet de loi de finances rectificative digne de ce nom ?

Surtout, il est temps d’actionner enfin le levier des recettes. Nous sommes dans une impasse politique et idéologique terrible, qui vous oblige à faire des circonvolutions et vous condamne à une gestion au jour le jour. Cela crée des contradictions internes à votre propre logiciel politique : d’un côté, vous affirmez qu’il faut absolument tenir cette trajectoire de réduction des dépenses publiques ; de l’autre, vous êtes mis au pied du mur par la réalité concrète. Oui, il faut plus de moyens pour le militaire face aux enjeux géostratégiques actuels ; oui, il faudra des investissements massifs pour la bifurcation écologique ; et oui, les « cathédrales industrielles » voulues par M. Macron vont coûter un peu d’argent.

Je m’interroge sur l’impasse dans laquelle vous met le respect du cadre idéologique imposé par Bruxelles et je pense opportun de remettre enfin la question des recettes sur la table en vue des ajustements budgétaires prévus pour cette fin d’année.

M. Roland Lescure, ministre. J’en profite pour apporter une précision : j’ai mentionné tout à l’heure, dans ma réponse à M. Dirx, que nous avions réalisé 30 % de notre programme d’émissions de l’année ; nous en sommes en réalité à 45 %, encore plus que ce que j’indiquais.

Madame Lejeune, je ne suis pas surpris mais tout de même un peu déçu. En écoutant le début de votre question, j’avais envie de vous dire : « Banco ! » Banco : ne nous censurez pas sur la programmation pluriannuelle de l’énergie. Banco : soutenez nos plans d’électrification. Banco : votez la loi « industrie verte », qui nous a permis d’accélérer l’industrialisation dans les secteurs de la transition écologique et de créer des crédits d’impôt – vous ne l’avez pas votée –, et votez les lois d’accélération relatives aux énergies renouvelables et au nucléaire – vous n’avez voté que le volet consacré aux renouvelables !

Il y a beaucoup de choses que nous avons faites…

Mme Claire Lejeune (LFI-NFP). Mal faites !

M. Roland Lescure, ministre. Mal faites ? Aujourd’hui, la France est bien mieux préparée et bien moins exposée à la crise en provenance d’Iran que la plupart de ses partenaires européens. Pourquoi ? Parce, que depuis 2022, nous avons remis en fonction nos centrales nucléaires – auxquelles vous êtes viscéralement opposés – et nous avons investi dans l’atome. Et là-dessus, vous finissez par nous soutenir, même si vous ne votez jamais les budgets qui vont avec.

La France n’est donc pas dans une impasse : elle est sur la bonne voie. On peut débattre pour savoir si nous allons assez vite, mais alors que nous pourrions, pour une fois, nous rejoindre sur l’orientation, j’aurais aimé entendre, de la part d’une députée de La France insoumise, que des avancées réelles ont été accomplies et qu’elles vont plutôt dans la bonne direction.

Mais j’ai évidemment entendu la fin de votre question. En France insoumise, tout finit toujours par des impôts. Ce qui vous importe, c’est de pouvoir augmenter la pression fiscale, là où nous considérons que la fiscalité est déjà suffisamment lourde pour ne pas en rajouter. Il est certain que nous aurons ce débat lors de l’examen du prochain projet de loi de finances ; en attendant, nous sommes dans une logique de pilotage au plus près des enjeux d’exécution budgétaire, tout en nous assurant que cette crise soit l’occasion d’investir à fond dans l’électrification à la fois de l’offre et de la demande.

M. le président Éric Coquerel. Mercredi, nous auditionnerons la Cour des comptes sur le financement des énergies renouvelables et le coût de la filière nucléaire. Vous verrez qu’elle ne partage pas tout à fait votre optimisme. Par ailleurs, nous aurions bien aimé ne pas censurer la programmation pluriannuelle de l’énergie, mais il aurait fallu, pour cela, ne pas la faire passer par décret. J’aurais bien d’autres choses à dire sur le reste, mais je m’abstiendrai.

M. Jacques Oberti (SOC). Nous nous interrogeons d’abord sur la forme de cet échange : réaliser une audition une heure seulement avant un débat en séance sur des questions budgétaires à moyen terme nous semble assez artificiel, même si l’effort est louable.

Sur le fond, nous prenons acte du fait que vous qualifiez l’année 2025 de meilleure que prévu. Toutefois, nous nous gardons de nous en satisfaire pleinement : cette amélioration repose en grande partie sur des annulations de crédits qui, pour beaucoup, posent question. Elles traduisent des choix qui ne sont ni neutres ni complètement assumés, et qui, surtout, ne sont absolument pas issus de nos débats ni de notre assemblée.

Pour illustrer mon propos, j’ai regardé de près le programme Plan France très haut débit, l’un de ceux dont je suis rapporteur spécial. Le décret du 25 avril 2025 portant annulation de crédits indique une coupe de plus de 4 millions d’euros en autorisations d’engagement et de plus de 12 millions en crédits de paiement. Or nous savons ce plan essentiel pour nos territoires, surtout en matière d’inclusion numérique – je pense particulièrement à la Bretagne, mais je n’oublie pas Mayotte, pour qui l’échéance sera décalée. Ces sommes auraient été tout à fait nécessaires pour nos concitoyens comme pour nos TPE-PME (très petites, petites et moyennes entreprises).

Nous sommes en outre surpris par l’hypothèse, retenue par le gouvernement, d’une sortie de crise dès la fin de l’été. Ce scénario paraît bien optimiste et nous nous interrogeons : faut-il s’attendre à de nouvelles annonces dans les mois à venir ? Peut-être aurons-nous l’occasion d’en parler dans une heure en séance.

Par ailleurs, vous soulignez la nécessité de réaliser 6 milliards d’euros d’économies supplémentaires. Or, si le gel de crédits peut répondre à une contrainte immédiate, il ne saurait constituer une réponse durable. Nous réclamons, et c’est légitime, davantage de transparence, tant sur les arbitrages liés à ces 6 milliards d’économies que sur l’actualisation à la hausse de la loi de programmation militaire, qui a été évoquée.

Pourquoi le gouvernement exclut-il d’emblée le levier des prélèvements obligatoires exceptionnels, alors même que certains acteurs profitent manifestement de la crise que nous traversons ?

M. Roland Lescure, ministre. S’agissant du plan France très haut débit, les annulations ou les gels de crédits ne remettent pas en cause, a priori, les investissements dans les réseaux. Nous vous répondrons par écrit de manière plus précise, mais il n’y a pas d’inquiétude à avoir à ce sujet.

Pour ce qui est du scénario macroéconomique et de la sortie de crise, nous faisons face à une incertitude énorme. Je suis incapable de vous dire si nous en serons sortis la semaine prochaine, le mois prochain ou l’année prochaine. Nous essayons de naviguer du mieux possible, mais nous le faisons – il faut le reconnaître – à vue.

Nous avons retenu le scénario implicite sur les marchés mondiaux de l’énergie, qui prévoit une tension encore assez forte dans les deux mois à venir, avec un baril au-delà de 100 dollars. Nous ne sommes pas sur l’hypothèse d’un baril à 150 dollars, qui pourrait intervenir si le conflit venait à s’intensifier ou à durer. Nous tablons donc sur un baril à un peu plus de 100 dollars, avec un retour vers 80 dollars en fin d’année ; ce niveau resterait néanmoins supérieur de 25 à 30 % à celui qui prévalait en fin d’année dernière.

Nous nous fondons ainsi sur un scénario qui reste tendu. La prime de risque sur l’essence et sur le pétrole demeure durablement élevée et si les prix des carburants devraient certes baisser – je l’espère –, il est peu probable qu’ils reviennent à leur niveau antérieur : l’impact sera un peu durable.

Dans ce contexte, si je devais qualifier les risques entourant la croissance, je dirais qu’ils sont plutôt orientés à la baisse qu’à la hausse. Nous pouvons toujours avoir de bonnes surprises, comme l’année dernière, mais à ce stade, une extrême prudence est de mise.

C’est la raison pour laquelle notre stratégie d’aide est restée ciblée, temporaire et très précisément calibrée ; nous ignorons en effet s’il faudra prolonger, déplacer ou augmenter ces dispositifs. Nous agirons donc au mois le mois. Comme vous le savez, nous avons annoncé la semaine dernière le catalogue d’aides pour le mois de mai, et nous ne manquerons pas de revenir régulièrement vers vous pour évoquer le calibrage de ces mesures au vu de l’évolution de la crise.

M. Tristan Lahais (EcoS). Je ne vais pas épiloguer sur les désaccords bien connus concernant l’arbitrage entre recettes et dépenses. Ce n’est pas seulement La France insoumise, prétendument passionnée par l’impôt, qui s’oppose à votre vision : la gauche tout entière appelle à prélever davantage de recettes pour améliorer nos comptes publics. D’ailleurs, quand bien même vous le souhaiteriez, vous ne pourriez améliorer durablement nos soldes publics par la seule diminution de la dépense. Les besoins sont énormes, liés à l’exigence de réindustrialisation, aux évolutions démographiques ou encore aux crises écologiques. Il y a une forme d’impasse dans cette politique qui exclut d’emblée toute possibilité de prélèvement durable sur les ménages et les entreprises les plus aisés.

Nous nous habituons d’année en année à ce qu’un comité d’alerte sur les finances publiques nous explique à quel point la situation est difficile et surveillée, comme cela a été dit, « à l’euro près », avant de conclure qu’en raison de l’évolution de la situation, il faut encore réduire les dépenses publiques, mais on a l’impression que ces diminutions étaient en réalité déjà prévues dans le PLF initial. Ces 6 milliards d’euros de réduction supplémentaire semblent poursuivre le récit qui fait du surgel, du gel et des mises en réserve une méthode de fonctionnement permanente. Cette pratique me paraît démocratiquement contestable.

D’ailleurs, si tout va bien dans le meilleur des mondes, comme vous sembliez l’indiquer, on ne voit pas bien pourquoi nous devrions faire 6 milliards d’économies dès maintenant. Soit la situation s’est réellement détériorée – et il faut alors prendre des mesures tant en recettes qu’en dépenses – soit il n’y a pas de problème, et dans ce cas, maintenons la loi de finances telle qu’elle était. Nous nous interrogeons en outre sur la ventilation de ces 6 milliards, même si nous avons compris que nous n’aurions pas de réponse aujourd’hui. Plus précisément, nous nous inquiétons de la manière dont ces coupes vont s’articuler avec nos ambitions en matière d’électrification et, plus généralement, de souveraineté écologique, sans oublier l’impact des baisses de moyens annoncées pour les collectivités territoriales.

Ma dernière question a trait au cadre européen, qui doit effectivement être interrogé. Si nous sommes fédéralistes, nous le sommes pour le meilleur. Ainsi, selon nous, la succession des crises appelle peut-être une révision de la doctrine, qui a une trentaine d’années et ne semble plus adaptée à ce que font les autres puissances mondiales ni à l’ampleur des crises actuelles, lesquelles exigent que nous ayons le regard un peu moins braqué sur le déficit et sur la dette publique.

M. David Amiel, ministre. D’abord, ce qui conduit à la nécessité de consolider nos finances publiques et de réduire le déficit, ce ne sont pas les règles européennes : c’est la réalité économique. Si nous devons passer sous la barre des 3 % de déficit public, ce n’est pas au nom d’une règle abstraite, dessinée sur un coin de table, comme on le dit parfois ; c’est simplement parce que ce chiffre correspond au niveau nécessaire pour stabiliser la dette en part du PIB – je vous invite à consulter les travaux les plus indépendants sur ce sujet, notamment ceux du CAE (Conseil d’analyse économique) et de l’OFCE. Pour conserver des marges de manœuvre dans un environnement international aussi perturbé, nous devons impérativement stabiliser le poids de notre dette. Voilà ce qui doit nous guider.

Ensuite, un débat nous oppose sur la méthode : quelle doit être la part des économies en dépenses et celle des prélèvements ? Ce n’est pas un débat nouveau ; nous l’avons à chaque projet de loi de finances au sein de cette commission.

Concernant les mesures d’ajustement en cours d’année, je le redis : leur existence n’a rien d’inédit. J’évoquais ce qui s’était passé lorsque la gauche était au pouvoir : si l’on prend l’année 2013 – année d’exécution du premier budget voté à l’automne 2012 –, on constate que le recours aux décrets d’avance était déjà fréquent. De fait, nous comptions en moyenne 2,6 décrets de ce type par an sur la période 2012-2017, dans des situations qui ne représentaient pourtant pas un choc comparable à celui que nous traversons – qu’il s’agisse de son caractère imprévu, de son acuité ou des incertitudes liées à l’impact de la guerre. Ce qui est nouveau, en revanche, c’est que nous garantissons une transparence totale à chaque étape. C’est la raison pour laquelle nous tenons ces comités d’alerte : il s’agit de partager avec la représentation nationale, mais aussi avec les organisations syndicales, les élus locaux et les organisations professionnelles, l’ensemble des chiffres qui fondent nos décisions.

M. Roland Lescure, ministre. Monsieur le député, vous avez évoqué nos désaccords de fond – réduire les dépenses ou augmenter les recettes. Or les chiffres montrent que nous figurons parmi les champions du monde à la fois des dépenses et des recettes. Il faut donc y réfléchir à deux fois avant d’augmenter les impôts, et peut-être aussi avant d’augmenter les dépenses.

Il y a une variable dont on parle très peu – dont vous, dans les rangs de la gauche, parlez très peu : c’est la croissance. Nous devrions tous élaborer des politiques permettant d’améliorer la croissance. La politique de l’offre a été fortement décriée, mais elle a permis de faire baisser le taux de chômage, de réindustrialiser la France, d’attirer des investissements internationaux, y compris dans la décarbonation – que vous critiquez régulièrement. Ce n’est pas parfait et nous ne sommes pas au sommet, mais n’oublions pas que tout ce que nous faisons, nous le faisons avant tout pour nos concitoyens, pour améliorer le taux d’emploi dans les territoires ; la stratégie industrielle doit y contribuer.

M. le président Éric Coquerel. Vous devriez davantage lire les programmes de la gauche, monsieur le ministre.

M. Roland Lescure, ministre. Je les dévore !

M. le président Éric Coquerel. Non, vous ne les dévorez pas. Comme vos prédécesseurs, quand nous parlons d’augmenter les impôts des ultrariches et des très grandes entreprises, vous ramenez cela à une volonté d’augmenter les impôts de manière globale. C’est vous qui augmentez globalement les impôts, en particulier la TVA, alors que d’autres solutions existent. Vous pouvez être en désaccord avec celles que nous proposons, mais en opposant de manière caricaturale ceux qui veulent augmenter les impôts et ceux qui veulent les réduire, vous restreignez la portée du débat politique.

Depuis 2017, de l’argent a été mis de côté, dans les poches de quelques milliers de personnes et de très grandes entreprises. C’est de cela qu’il faut discuter ; tant que ces questions ne seront pas réglées, on ne changera pas de politique.

M. Emmanuel Mandon (Dem). La présente audition est un exercice de responsabilité indispensable dans un régime parlementaire. Elle nous permet de reparler de l’exécution budgétaire de l’année 2025 tout en vérifiant que les perspectives tracées pour les prochains exercices peuvent être respectées.

Les incertitudes sont considérables. Nous connaissons le contexte : malgré une trajectoire en apparence encourageante, le déficit étant passé de 5,8 % du PIB en 2024 à 5,1 % en 2025, la situation de nos finances publiques demeure plus qu’inquiétante. En 2025, le ratio de la dette par rapport au PIB a progressé de près de 3 points pour atteindre 115,6 %. La France se classe ainsi au troisième rang des pays les plus endettés de la zone euro, derrière la Grèce et l’Italie. Toutefois, notre déficit structurel étant plus élevé que celui de ces deux nations, notre dette continue de croître à un rythme plus soutenu que la leur.

Permettez-moi de vous poser trois questions relatives au pilotage budgétaire. La première porte sur les recettes fiscales. En début d’année, la presse et la Cour des comptes ont révélé le rendement décevant de la contribution différentielle sur les hauts revenus (CDHR) : seuls 400 millions auraient été encaissés, contre 1,6 milliard d’euros initialement envisagés. Quelles sont vos premières estimations pour 2026 ? Quelles leçons comptez-vous tirer de cet écart pour la construction du budget pour 2027 ?

La deuxième question porte sur l’énergie. Pour faire face à la hausse des prix des carburants, vous avez pris des mesures ciblant les secteurs de la pêche, du transport, du bâtiment et de l’agriculture ; elles sont bienvenues. Cependant, de nombreux experts mettent en garde contre les retombées d’une crise prolongée sur les prix du gaz et du kérosène. Quels risques envisagez-vous ? Avez-vous déjà budgétisé des mesures de soutien dans ces secteurs ?

Ma troisième question porte sur le logement. Nous avons pris acte des annonces du Premier ministre en faveur de la relance du logement, avec l’évolution du dispositif Jeanbrun. Nous souhaiterions connaître l’estimation du coût budgétaire de son extension aux maisons individuelles anciennes, ainsi que l’impact financier de l’ajustement du seuil de travaux requis – qui serait ramené à 20 %, il me semble – pour ouvrir droit à cet avantage fiscal.

M. David Amiel, ministre. Le rendement de la CDHR en 2025 a effectivement été assez nettement en deçà des prévisions de la loi de finances initiale pour 2025. Le fait qu’il s’agissait d’un nouvel impôt compliquait les prévisions ; de plus, ayant été présentée comme un impôt exceptionnel, la CDHR a très certainement donné lieu à des comportements d’optimisation de la part des contribuables concernés – d’importants versements de dividendes en décembre 2024 pour contourner l’application de la CDHR en 2025.

Cela nous a conduits à prendre deux mesures : la prolongation de la CDHR jusqu’au retour de notre déficit public sous les 3 % du PIB, afin de limiter les comportements d’optimisation, notamment le pilotage des versements de dividendes en fonction de l’année fiscale ; l’actualisation des prévisions en fonction de ce qui a été observé en 2025. Ainsi, pour l’année 2026, le rendement prévisionnel de la CDHR s’élève à 650 millions d’euros, qui comprennent le solde relatif aux revenus de 2025 et l’acompte de décembre 2026 sur les revenus de 2026.

Quant à la fiscalité sur le logement, nous y reviendrons lors des débats préparatoires à la loi de finances pour 2027.

M. Roland Lescure, ministre. S’agissant de l’énergie, nous devons être très flexibles et capables de réagir en fonction de l’évolution de la situation. Au cours des dix derniers jours, le prix du gasoil a baissé de vingt centimes par litre. Malgré la hausse récente des prix du pétrole, il se maintient aux alentours de 2,20 euros par litre – c’est déjà beaucoup : 50 centimes de plus que les prix pratiqués avant la crise. Nous devons garder des munitions, si je puis m’exprimer ainsi, pour les mois qui viennent et cibler les secteurs qui en ont le plus besoin.

L’impact de l’élargissement « générationnel » du dispositif dit Jeanbrun s’élèvera à 800 millions d’euros. En revanche, je n’ai pas de chiffres à vous donner qui concernent son potentiel élargissement aux maisons individuelles anciennes ; nous vous les communiquerons par écrit.

M. Charles de Courson (LIOT). Nous examinons un texte portant approbation des comptes 2025 de l’État. En cohérence avec sa position constante, notre groupe ne peut approuver un budget qu’il n’a pas voté, mais qui a été adopté.

Cependant, c’est avant tout la crédibilité de la trajectoire budgétaire qui est en cause. En 2025, le déficit public a reculé de 0,7 point de PIB. Ce recul étant supérieur de 0,3 point aux prévisions, on pourrait s’en féliciter, mais il résulte d’éléments exceptionnels et repose exclusivement sur des recettes : 23 milliards d’euros de hausse des prélèvements obligatoires, soit 0,8 point de PIB, alors même que la dépense continue d’augmenter plus vite que la richesse nationale, à hauteur de 0,2 point de PIB.

Autrement dit, aucun redressement structurel n’est engagé. La dépense progresse plus vite que la richesse nationale et nous ne parvenons pas à enrayer la dynamique d’endettement, d’autant que le déficit reste très supérieur à son niveau de stabilisation, estimé par le Haut Conseil des finances publiques à 2,2 % de PIB et non à 3 % ou à 2,8 %. Nous restons donc dans une logique d’ajustement ponctuel, sans réforme de fond, ce qui nous laisse peu de marge pour faire face à une crise.

Venons-en aux résultats du PSMT. L’effort à consentir est connu : le déficit spontané se dégrade d’environ 20 à 25 milliards d’euros par an, ce qui implique un effort total de l’ordre de 40 milliards d’euros par an pour converger vers 3 % du PIB ; en d’autres termes, il faut réduire le déficit public de 0,7 point par an. Toutefois, si on veut stabiliser la dette, c’est-à-dire atteindre 2,2 % du PIB, c’est une réduction annuelle de 1 point qu’il faut viser, en plus des 20 à 25 milliards, soit 60 milliards d’euros d’économie par an.

Nous en sommes loin : les économies annoncées sont très limitées – environ 4 milliards d’euros d’économies documentées en 2025, selon la Cour des comptes – et les leviers ne sont pas précisés, ni pour les années 2027 à 2029 ni pour réaliser les 6 milliards d’économies que vous avez annoncées pour 2026.

Dans ces conditions, comment peut-on croire à la trajectoire proposée sans projet de réformes structurelles – puisque rien n’est indiqué dans le rapport en la matière ?

Pouvez-vous nous préciser enfin sur quoi porteront en 2026 les économies de 4 milliards dans le budget de l’État et de 2 milliards dans le budget de la sécurité sociale ?

M. David Amiel, ministre. En ce qui concerne la répartition des 6 milliards d’économies, je l’ai dit, dès que nous avons arrêté le quantum du coût de la crise, nous l’avons communiqué à la représentation nationale, aux organisations syndicales et professionnelles, aux élus locaux et au grand public. Nous avons également rendu public le quantum visé en matière d’économies en gestion ; il est de 6 milliards à ce jour, la crise pouvant nous réserver de bonnes comme de mauvaises surprises dans les prochaines semaines – nous avons un devoir de prudence. Les arbitrages étant en cours, la ventilation détaillée sera communiquée d’ici une quinzaine de jours.

Votre diagnostic de l’année 2025 n’est pas complet, monsieur de Courson : en matière de dépenses, il est intéressant d’examiner les évolutions.

L’évolution des dépenses par rapport à la croissance du PIB en valeur montre qu’un effort très net a été consenti par l’État. Le taux de croissance des dépenses de l’État est inférieur de 1,8 point au taux de croissance du PIB en valeur : il s’établit à 0,2 %, alors que la croissance du PIB en valeur est de 2 %. Le taux est de 1,7 % pour les collectivités locales et de 3,4 % pour les administrations de sécurité sociale. L’évolution de la dépense primaire pendant plusieurs années montre aussi que l’effort de l’État hors charge de la dette est très substantiel.

Après 2027 et la prochaine élection présidentielle, au-delà du débat entre dépenses et recettes, des choix devront être faits au sein même des dépenses. Il faudra une vraie réflexion sur le modèle social et sur les dépenses d’investissement public, notamment pour l’avenir – je pense notamment au domaine militaire, aux innovations et à la transition énergétique.

M. le président Éric Coquerel. Nous en venons aux questions des autres députés.

Mme Christine Arrighi (EcoS). Beaucoup de questions ont été posées, mais peu de réponses ont été apportées, notamment concernant la répartition des 6 milliards d’euros d’économies. Pour aboutir à ce chiffre, vous vous êtes nécessairement basés sur certains éléments que vous avez agrégés. Votre obstination à ne pas nous répondre suscite des interrogations, en particulier s’agissant des 2 milliards d’euros portant sur le budget de la sécurité sociale.

En effet, c’est sur ce budget que vous êtes parvenus à éviter une motion de censure : si vous êtes en train de récupérer ce que vous aviez « lâché » à cette fin, vous êtes à la limite de l’honnêteté. Je suis donc impatiente de découvrir sur quels postes vont porter ces 2 milliards.

Monsieur Lescure, vous nous dites que vous ne pouvez pas répondre à toutes les questions parce que l’incertitude est énorme ; mais enfin, il y a eu l’incertitude de la crise du covid, l’incertitude de la crise des subprimes… nous vivons dans un monde d’incertitude ! Dès lors, il est très surprenant que vous ne preniez pas les dispositions propres à nous rassurer, en particulier s’agissant des recettes, au sujet desquelles vous vous obstinez à ne pas nous répondre.

Enfin, monsieur Amiel, s’agissant des décrets d’annulation, ce n’est pas parce qu’on se prévaut du vice des autres que l’on gagne en vertu.

M. Roland Lescure, ministre. C’est précisément parce qu’il y a des incertitudes que nous essayons de gérer au mieux leur impact sur les personnes et les secteurs les plus exposés, tout en en limitant l’effet sur les dépenses publiques.

Notre gestion est plutôt raisonnée, aussi précise que possible, aussi flexible que possible grâce à la faculté de revenir sur les mesures ou de les renforcer si l’évolution de la situation le demande. Ainsi, nous avons décidé de renforcer les mesures prises au mois d’avril pour des secteurs particuliers – l’agriculture et la pêche – et pour les gros rouleurs, et de les préserver pour les transporteurs routiers. Nous continuerons de procéder ainsi ; si vous savez où en sera le monde en septembre prochain, dites-le-moi, parce que moi, je l’ignore.

Je souhaite à la fois piloter du mieux possible, garder des réserves au cas où et m’occuper avant tout de ceux qui en ont le plus besoin – c’est vrai que certains sont moins affectés que d’autres par la crise.

M. le président Éric Coquerel. Sur les investissements, vous m’avez répondu en parlant de leur niveau, alors que je vous interrogeais sur l’écart entre votre prévision et les autres.

Vous prévoyez une hausse de 1,3 % de l’investissement des entreprises, alors que les chiffres des principaux prévisionnistes varient de 0,5 à 0,8 ; une hausse de 3,2 % de l’investissement des ménages, contre une fourchette de 1,8 à 2,9 ; pour les APU (administrations publiques), votre chiffre est de – 4,2 alors que la fourchette est cette fois de – 1,7 à 1,1. Ce sont quand même de grosses différences.

M. Roland Lescure, ministre. Je vous trouve un peu sévère : l’écart n’est pas si grand, notamment rapporté à l’investissement des entreprises qui représente entre 10 et 15 % du PIB.

J’ai commencé ma carrière en faisant des prévisions au ministère des finances, avec la plus grosse erreur de prévision qui ait jamais été faite – avant le covid. Je me méfie donc des écarts de quelques dixièmes – c’est le cas s’agissant des ménages.

La plus grosse différence concerne les administrations publiques, qui fournissent des efforts importants – ils ont été adoptés au Parlement, à défaut d’être votés par vous. À nous de montrer que nous sommes capables de livrer la marchandise.

M. le président Éric Coquerel. Bref, vous avez tout bon…

M. Roland Lescure, ministre. Non.

M. Michel Castellani (LIOT). Nous sommes quelques-uns ici à être élus depuis 2017. Depuis lors, le PIB de la France a augmenté de 658 milliards d’euros et la dette publique de 1 197 milliards d’euros, c’est-à-dire presque le double. Dans le même temps, les prélèvements obligatoires ont augmenté de 225 milliards d’euros par an. Ce rapprochement n’est certes pas scientifique, mais il soulève des interrogations quant à l’efficacité de l’investissement public, puisqu’une dette de 2 milliards d’euros produit 1 milliard d’euros de croissance du PIB.

Est-ce que, du côté de Bercy, vous avez quelques têtes carrées – quelques inspecteurs des finances – qui réfléchissent, analysent les comptes et déterminent quels sont les secteurs qui entraînent le plus d’effets induits ?

M. Roland Lescure, ministre. Indéniablement, je préfère le monde de 2017-2019 à celui de 2020-2022, qui a vu se succéder une pandémie mondiale et une guerre aux portes de l’Europe.

Mme Christine Arrighi (EcoS). Ah là là !

M. Roland Lescure, ministre. Je ne justifie rien, madame Arrighi, j’énonce des faits.

La hausse de la dette publique que vous mentionnez correspond aux années 2020 à 2023 ; elle résulte principalement de deux crises historiques ayant affecté la France comme d’autres pays.

M. Charles de Courson (LIOT). Ce sont les chiffres du gouvernement ! Ne dites pas des choses comme ça !

M. Roland Lescure, ministre. Peut-être aurions-nous pu sortir plus vite ou plus fort du « quoi qu’il en coûte » et sans doute aurions-nous pu redresser les comptes publics, mais à l’époque, aucun parlementaire n’était prêt à voter les redressements !

M. Jean-Philippe Tanguy (RN). C’est faux !

M. Roland Lescure, ministre. Monsieur Tanguy, mis à part la hausse d’impôt de 35 milliards d’euros que vous avez votée contre tout le monde, rien dans votre programme budgétaire ne va dans ce sens ; et il n’y a pas non plus grand-chose dans votre programme politique actuel qui permettrait de redresser les comptes.

Monsieur Castellani, je ne suis pas heureux de la situation actuelle. Nous sommes confrontés à un mur de la dette et nous devons, tous ensemble, nous atteler à résoudre ce problème, dans les douze prochains mois et, je l’espère, dans les cinq ans qui suivront. Il est temps : les limites ont été atteintes, tant du côté des dépenses que de celui des recettes.

M. le président Éric Coquerel. Rappelons que les recettes ont baissé de 2,2 points depuis 2017.

M. Roland Lescure, ministre. Entre 2017 et 2020, cela a contribué à la croissance ; c’est pour ça que je préfère la période 2017-2019.

III. examen des articles

La commission examine le projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2025 (n° 2694) (M. Philippe Juvin, rapporteur général).

M. le président Éric Coquerel. Nous avons auditionné les ministres Roland Lescure et David Amiel sur le projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2025 le 27 avril dernier, après la présentation du texte en Conseil des ministres ; nous avons également auditionné certains ministres sur une sélection de missions budgétaires dans le cadre des commissions d’évaluation des politiques publiques. Je vous propose donc que nous procédions immédiatement à l’examen des articles du texte.

Article liminaire Solde structurel et solde effectif de l’ensemble des administrations publiques de l’année 2025

Amendements de suppression CF4 de M. Jean-Philippe Tanguy, CF26 de M. Aurélien Le Coq et CF29 de Mme Estelle Mercier

M. Aurélien Le Coq (LFI-NFP). La Macronie essaye de nous faire avaler un mensonge. En réalité, mourante, elle laisse notre pays en lambeaux.

Il manque bien des chiffres dans l’article liminaire : les 70 000 fermetures d’entreprise, conséquence des politiques et du budget macronistes ; les 60 000 emplois supprimés ; les 30 % de Françaises et de Français qui ne mangent pas à leur faim ; les 35 % qui souffrent du froid en hiver et suffoquent dans la période actuelle.

Ce budget de malheur, par son austérité, a fini par détruire la croissance, estimée initialement à près de 1,4 %, elle sera probablement sous la barre de 1 %, et la consommation populaire, dont la progression est passée de 1 % en 2024 à 0,4 % en 2025. Et tout ça pour quoi ? Pour 45 milliards d’euros d’austérité : les 30 milliards inscrits dans le budget, les 3 milliards ajoutés en avril, les 4 milliards de pilotage en cours d’année et 10 milliards en fin de gestion.

Pendant qu’on coupe partout et qu’on détruit l’économie française, certains continuent à s’en mettre plein les poches. L’année dernière, 13 335 foyers, dont le patrimoine fait pourtant d’eux des millionnaires, ont payé 0 euro d’impôt sur le revenu, malgré les mensonges de Mme de Montchalin à ce sujet. La même année dernière, 92 milliards d’euros de dépenses fiscales ont été enregistrées. Celles et ceux qui veulent réduire la dépense et se gargarisent de l’avoir fait avec succès oublient que les cadeaux faits aux plus riches ont augmenté de 7 milliards d’euros.

Le texte détaille le montant des crédits annulés en cours d’année, par pilotage – 1 milliard d’euros pour l’aide au développement ; 850 millions d’euros pour l’écologie ; 637 millions d’euros pour l’enseignement supérieur –, sans aucune validation démocratique. Nous votons des budgets et nous découvrons l’année suivante ce qu’il en est de leur exécution. Le Parlement est écrasé par le Gouvernement et il le sera une nouvelle fois du fait des 6 milliards d’euros de gels annoncés. Il est temps de présenter enfin un projet de loi de finances rectificative.

Mme Estelle Mercier (SOC). L’adoption de l’article liminaire revient à valider politiquement la trajectoire budgétaire du gouvernement Barnier-Bayrou pour 2025.

Or l’amélioration du déficit public, passé de 5,8 % à 5,1 % du produit intérieur brut (PIB), non seulement n’est pas suffisante mais masque l’essentiel : la dette continue d’augmenter pour atteindre 115,6 % du PIB et la trajectoire reste très éloignée de celle énoncée dans la loi de programmation des finances publiques.

Surtout, l’exécution budgétaire est ponctuée par trois vagues de régulation : un décret d’annulation dès avril, accompagné d’un surgel ; un nouveau surgel à la rentrée ; puis de nouvelles annulations en loi de fin de gestion. Les crédits ont ainsi été votés, puis rabotés, puis gelés ou annulés en cours d’année. Loin d’être satisfaisante, cette méthode crée de l’instabilité pour les administrations et les opérateurs.

Le texte témoigne non pas d’un redressement durable mais d’une exécution heurtée, d’engagements non tenus, lesquels ont justifié le vote de défiance du mois de septembre 2025, ainsi que d’annulations successives et d’économies de court terme qui reportent les difficultés sur les exercices suivants.

M. Philippe Juvin, rapporteur général. La situation n’est pas satisfaisante, j’en conviens, mais le déficit est passé de 5,8 à 5,1 % du PIB, ce qui est plutôt une bonne surprise. Je suis donc défavorable à ces amendements de suppression.

M. le président Éric Coquerel. Je soutiens les amendements.

J’en profite pour m’étonner que plusieurs semaines après l’annonce des 6 milliards d’euros d’économies supplémentaires, la représentation nationale n’ait pas la moindre information sur la manière dont le Gouvernement compte s’y prendre. On nous dit seulement que le comité d’alerte des finances publiques se réunira prochainement et qu’il va falloir faire des efforts.

La même méthode a été employée l’an dernier comme elle l’est depuis plusieurs années : les budgets à peine adoptés – et non pas votés –, des annulations de crédits interviennent et les transforment de manière importante sans qu’un PLFR soit examiné. Cette année, le Gouvernement prend hélas le même chemin. Il est regrettable que nous ayons si peu d’informations.

La commission rejette les amendements.

Elle rejette l’article liminaire.

Article 1er Résultats du budget de l’année 2025

Suivant l’avis du rapporteur général, la commission rejette l’amendement de suppression CF5 de M. Jean-Philippe Tanguy.

Elle rejette l’article 1er.

Article 2 Tableau de financement de l’année 2025

Suivant l’avis du rapporteur général, la commission rejette successivement l’amendement de suppression CF6 de M. Jean-Philippe Tanguy et l’amendement CF9 de M. Matthias Renault.

Elle rejette l’article 2.

Après l’article 2

Amendement CF28 de M. Aurélien Le Coq

M. Philippe Juvin, rapporteur général. L’amendement CF28 et le CF1 de M. Mauvieux sont très proches, mais le second est mieux rédigé. Ils demandent un rapport sur l’évolution de la dette française en fonction de l’inflation, en particulier en fonction des emprunts indexés sur l’inflation – les OATi (obligations assimilables du Trésor indexées sur l’inflation) –, question très politique.

Je demande à M. Le Coq de retirer son amendement au profit du suivant.

M. le président Éric Coquerel. Je soutiens l’amendement CF28, qui me semble particulièrement pertinent au moment où l’augmentation des taux d’intérêt du fait du contexte international alourdit la note : sur les 6 milliards d’euros d’économies nécessaires selon le Gouvernement, 3,5 milliards sont liés à cette hausse. Dans le même temps, le ministre Roland Lescure a chiffré à 100 milliards d’euros les investissements nécessaires pour mener à bien l’électrification de notre pays, sans dire un mot de leur financement. La bifurcation écologique réclame elle aussi des investissements. À l’instar de la crise du covid, la situation justifierait la mise en place d’une forme de prêts directs aux États par la Banque centrale européenne afin de s’extraire de la pression des marchés.

La commission rejette l’amendement.

Amendement CF1 de M. Kévin Mauvieux

M. Philippe Juvin, rapporteur général. J’ai exprimé à l’instant mon avis favorable.

La commission adopte l’amendement.

M. le président Éric Coquerel. Votre voix et vos préférences sont prédominantes, monsieur le rapporteur général.

Amendement CF2 de M. Kévin Mauvieux

M. Philippe Juvin, rapporteur général. M. Mauvieux pose ici la question importante de la répartition géographique des détenteurs de la dette française tandis que son amendement CF3 porte sur la répartition par catégorie d’investisseurs. Je lui suggère donc de retirer ses deux amendements pour en déposer en séance un seul regroupant ces deux sujets, auquel je serai favorable.

M. Kévin Mauvieux (RN). Je note votre demande mais je les maintiens.

La commission rejette l’amendement.

Amendement CF3 de M. Kévin Mauvieux

M. Jean-Philippe Tanguy (RN). Je le dis à mes collègues de toutes obédiences, ce serait un minimum que de pouvoir présenter aux Français, lors de la campagne présidentielle, l’état et la structure de la dette, ainsi que ses détenteurs. Nous le leur devons. Chacun assumera ensuite ses responsabilités.

Il ne s’agit pas d’un amendement du Rassemblement national – je rappelle que Kévin Mauvieux est rapporteur spécial sur les engagements financiers de l’État.

Suivant l’avis du rapporteur général, la commission rejette l’amendement.

Amendement CF18 de M. Anthony Boulogne

M. Philippe Juvin, rapporteur général. Votre groupe politique a demandé à la Cour des comptes un rapport sur la gestion de la trésorerie de l’État et son coût. Vous y trouverez les informations que vous souhaitez.

La commission rejette l’amendement.

Amendement CF19 de M. Anthony Boulogne

M. Anthony Boulogne (RN). Le plan budgétaire et structurel à moyen terme pour 2025-2029 transmis à la Commission européenne prévoit un effort de redressement des comptes publics de 110 milliards d’euros. La baisse des dépenses publiques qu’il implique est inversement proportionnelle à l’évolution de la contribution française à l’Union européenne, qui ne cesse de progresser.

Selon la Cour des comptes, le prélèvement sur recettes au profit de l’Union européenne (PSR-UE) atteindrait 31,2 milliards d’euros en 2027, soit une hausse de plus de 8 milliards depuis 2025. Un récent rapport du Sénat évoque même le chiffre de 40 milliards d’euros à partir de 2028. Une telle explosion du montant versé par la France à Bruxelles chaque année est insoutenable du point de vue budgétaire.

Deux possibilités s’offrent à nous : soit se soumettre à Bruxelles en acceptant de voir notre contribution exploser et continuer à nous faire dépouiller – c’est le choix du gouvernement européiste actuel ; soit assumer notre position de contributeur net et exiger une diminution de notre effort financier – c’est la voie courageuse que propose le Rassemblement national.

L’amendement demande que le Gouvernement remette au Parlement un rapport établissant une trajectoire annuelle de réduction de la contribution française au budget de l’Union européenne cohérente avec les efforts de redressement des comptes publics exigés.

M. Philippe Juvin, rapporteur général. Avis défavorable. D’une part, les discussions sur le cadre financier pluriannuel pour la période 2028-2034 sont en cours au niveau européen. Il revient donc à vos députés européens de porter votre revendication au sein du Parlement européen.

D’autre part, vous accréditez l’idée que la participation à l’Union européenne représente une charge pour notre pays. Vous passez sous silence le coût de la non-appartenance. Je vous suggère de regarder les chiffres qui attestent des effets dévastateurs du Brexit pour l’économie britannique.

M. Jean-Philippe Tanguy (RN). Le rapport sur la proposition de résolution européenne sur les négociations sur le cadre financier pluriannuel, rédigé par un sénateur centriste, que l’on ne peut donc pas soupçonner d’être partisan du Frexit, présente la trajectoire exponentielle de la contribution française au budget de l’Union européenne. La contribution que nous devons voter chaque année – en théorie, puisque nous savons depuis les lois spéciales que ce vote est totalement artificiel – devrait ainsi atteindre 40 milliards d’euros.

On entend toujours critiquer le Rassemblement national qui serait très méchant, pour le Frexit, que nous serions les cavaliers de l’Apocalypse, etc. Moi, j’aimerais bien que les très sérieux, très raisonnables, qui savent tout sur tout, nous expliquent comment on va payer. C’est quand même un minimum ! Faire des leçons au monde entier, c’est une chose… mais que ceux qui sont au Gouvernement – nous, on n’y est pas – nous expliquent comment on va payer 40 milliards d’euros à l’Union européenne, cela dit quoi qu’on pense du fond.

Cette contribution n’intéresse pas grand monde dans cette commission. C’est dommage, car elle est désormais totalement hors de contrôle. On nous dit qu’elle est très utile ; le rapport sur la réalité des bénéfices financiers, directs ou indirects, de l’Union européenne en France que j’ai présenté l’année dernière montrait que non seulement les retours sur le budget français sont très aléatoires et approximatifs, mais aussi que sont comptabilisés comme tels des charges – je pense aux interconnexions électriques qui mettent la France à disposition de ses voisins ; elles coûtent très cher et ne nous rapportent rien.

Il est regrettable de refuser la discussion. Pour notre part, nous n’avons aucun mal à assumer devant les Français notre position sur l’Union européenne – vous nous en offrez le monopole, j’ai presque envie de vous en remercier.

M. le président Éric Coquerel. Il n’est pas vrai que la commission ne s’intéresse pas à la question. Je rappelle qu’elle a rejeté l’article du projet de loi de finances sur le PSR-UE et que le groupe auquel j’appartiens avait proposé une réduction de son montant.

Monsieur le rapporteur général, le fait que toute critique du fonctionnement de l’Union européenne soit assimilée à un désir de la quitter renforce la tentation du Frexit. On doit pouvoir critiquer certaines pratiques ou politiques européennes sans que cela veuille dire qu’on est pour le Frexit.

M. Philippe Juvin, rapporteur général. Personne ne diabolise personne ici, surtout pas moi.

La participation à l’Union européenne a un coût mais elle a aussi des avantages non négligeables, au premier rang desquels l’appartenance à un marché unique. Nos entreprises ont ainsi accès non pas à 58 millions mais à 450 millions de clients. N’oubliez pas le coût de la non-appartenance au marché intérieur. Les comparaisons ne peuvent pas être seulement budgétaires, elles doivent être aussi économiques.

M. Gérault Verny (UDR). Le marché unique n’est pas le monde des Bisounours. La concurrence des entreprises roumaines ou bulgares n’est pas parfaitement loyale dès lors que les normes sociales et environnementales de ces pays diffèrent des nôtres. Le marché unique est aussi responsable d’un transfert massif d’emplois industriels de l’Ouest vers l’Est, qu’il encourage.

La commission rejette l’amendement.

Amendement CF30 de Mme Estelle Mercier

Mme Estelle Mercier (SOC). Il s’agit également de demander un rapport pour mettre en perspective l’évolution de la dette publique afin de vérifier la soutenabilité réelle de notre situation financière. On connaît les limites de la comparaison usuelle avec le PIB parce qu’il indique un flux et non un stock. Le rapport devra donc proposer une série d’indicateurs permettant de comparer l’évolution de la dette publique avec celle de la dette privée des ménages et des entreprises et avec celle du patrimoine des ménages.

M. Philippe Juvin, rapporteur général. Cette proposition est intéressante. Mais les dettes privée et publique ont des montants et des modalités de gestion très différentes. Les indicateurs que vous proposez ne permettent pas de nous comparer avec nos voisins. Les comparaisons entre dette privée et publique ne sont pas dénuées d’écueils.

La comparaison entre notre endettement et la dette privée ne manquera pas de soulever la question de l’éventuelle mobilisation des actifs privés pour compenser une crise de la dette publique, ce que je ne souhaite pas. Avis défavorable.

M. le président Éric Coquerel. Ce rapport me paraît très opportun. Il est souhaitable de pouvoir non pas comparer mais mettre en parallèle dette publique et privée.

Si notre pays est recordman des prélèvements obligatoires, c’est un choix – par exemple celui de payer collectivement certaines prestations sociales. Dans les pays qui font un autre choix, le privé fait ce que le public ne fait pas, avec pour conséquence une aggravation de la dette privée. Le niveau d’endettement public français est l’un des plus élevés d’Europe, mais si on additionne dette publique et privée, notre pays se classe derrière les Pays-Bas.

Il serait très pertinent de disposer d’indicateurs, particulièrement à l’heure où la dette privée explose, ce qui n’est pas forcément une bonne nouvelle pour l’économie.

Mme Marie-Christine Dalloz (DR). La volonté de la gauche et de l’extrême gauche de lier la dette de l’État, qui est destinée à financer des dépenses de fonctionnement, et l’épargne des ménages m’inquiète depuis des années, car elle porte en germe la captation de cette dernière.

Le patrimoine des Français doit rester privé. Je suis préoccupée par la tentation qui semble vous tenailler de capter leur épargne – et pourquoi pas l’immobilier ? C’est du délire total. Votre logique vis-à-vis de la dette de l’État, que vous vous chargez d’augmenter par vos amendements, me désespère. Pour financer cette hausse des dépenses publiques qui vous est si chère, vous comptez sur l’épargne des ménages. C’est inquiétant pour l’avenir.

M. le président Éric Coquerel. Ce que je trouve inquiétant, du point de vue du raisonnement économique, c’est que vous confondiez dette privée et épargne des ménages.

M. Aurélien Le Coq (LFI-NFP). Lorsque vous et les gouvernements que vous soutenez décidez de dérembourser un médicament, pensez-vous sincèrement que la personne ayant besoin de celui-ci ne va pas l’acheter ? Soit le coût du médicament est pris en charge par la collectivité et il est alors imputé dans les lois de financement de la sécurité sociale ; soit la personne dépense son argent pour l’acheter. Autrement dit, dans un pays où tout le monde s’est appauvri, soit cette dépense entre dans les comptes publics et elle est compensée par des ressources tirées des prélèvements obligatoires ; soit elle entre dans la dette privée. On ne peut pas raisonner comme vous le faites, en reportant l’ensemble des dépenses publiques sur les ménages, les plus pauvres étant les plus touchés. Ce faisant, vous créez de la dette privée.

Il y a évidemment un lien entre dette publique et dette privée puisque, quoi qu’il arrive, il y a une dépense à financer.

M. Jean-Philippe Tanguy (RN). Nous sommes opposés à l’amendement, mais pas parce que nous refusons de mettre en perspective notre dette grâce à divers indicateurs. Cela peut être intéressant même si le choix du PIB résulte du traité de Maastricht, voulu par le président Mitterrand, socialiste…

Mme Estelle Mercier (SOC). On peut évoluer !

M. Jean-Philippe Tanguy (RN). Tout à fait. Le droit d’inventaire est chez vous une constante…

De notre côté, nous ne sommes pas sectaires, nous sommes ouverts à toutes les bonnes idées. Mais je ne sais pas si vous avez conscience du signal que vous envoyez aux épargnants en choisissant comme indicateur le patrimoine des ménages. Vous leur laissez penser que la dette publique peut être épongée par la confiscation de l’épargne privée. C’est la raison pour laquelle nous votons contre l’amendement.

M. le président Éric Coquerel. Je n’ai vu aucune trace de volonté de captation dans l’amendement de Mme Mercier. Si estimer la dette privée veut dire qu’on va la capter, on va devoir faire cesser bien des calculs de l’Insee…

Mme Marie-Christine Dalloz (DR). Il s’agit du patrimoine, pas de la dette !

Mme Estelle Mercier (SOC). Madame Dalloz, ce n’est pas parce que vous comparez la dette au PIB que vous captez celui-ci. De la même façon, ce n’est pas parce que l’on compare la dette publique avec le patrimoine des ménages qu’on le capte.

Prenons l’exemple des États-Unis : l’éducation et le modèle social y sont financés par un système privé, et les Américains s’endettent pour ce qui relève en France des services publics.

Il pourrait être pertinent de comparer la dette privée avec la dette publique, ou le patrimoine des ménages privés avec le patrimoine public. Cela rejoint également les travaux de la commission d’enquête en cours sur l’imposition des hauts patrimoines : ceux-ci sont concentrés et la contribution des 0,1 % les plus riches au financement des politiques publiques est faible. Le rapport demandé permettrait de disposer d’éléments de comparaison, de nous situer au niveau international et d’enrichir l’analyse de la dette.

La commission rejette l’amendement.

Article 3 Résultat de l’exercice 2025, affectation au bilan et approbation du bilan et de l’annexe

Suivant l’avis du rapporteur général, la commission rejette l’amendement de suppression CF7 de M. Jean-Philippe Tanguy.

Elle rejette l’article 3.

Article 4 Budget général – Dispositions relatives aux autorisations d’engagement et aux crédits de paiement

Suivant l’avis du rapporteur général, la commission rejette l’amendement de suppression CF8 de M. Jean-Philippe Tanguy.

Elle rejette l’article 4.

Après l’article 4

Amendement CF31 de Mme Estelle Mercier

Mme Estelle Mercier (SOC). L’aide publique au développement a augmenté, puis drastiquement baissé ces deux dernières années. Nous souhaitons qu’un rapport justifie l’annulation des autorisations d’engagement non consommées en 2025 et non reportées de la mission Aide publique au développement. Il présenterait également les conséquences de la baisse pour les pays en développement et les associations humanitaires qui concourent à leur soutien – cette année, les crédits de l’Agence française de développement (AFD) ont baissé de 700 millions d’euros. Pouvoir examiner cette politique publique me semble important.

M. Philippe Juvin, rapporteur général. Vous avez raison, la mission Aide publique au développement a connu d’importantes mesures de régulation en 2025, mais la question serait plutôt de savoir pourquoi il y avait eu une telle hausse entre 2017 et 2023. Si vous souhaitez vous emparer du sujet, je vous invite à vous rapprocher du rapporteur spécial de la mission, M. Le Fur, plutôt que d’attendre un rapport du Gouvernement. Avis défavorable.

M. le président Éric Coquerel. Je conseillerai plutôt aux commissaires d’assister au Printemps de l’évaluation : ce thème fort intéressant a justement été évoqué hier, à l’occasion d’une présentation du rapport spécial de M. Le Fur. Vous connaîtriez ainsi les réponses aux questions que vous posez, monsieur le rapporteur général.

M. Philippe Juvin, rapporteur général. Je ne pose pas de questions, je donne un avis défavorable.

M. le président Éric Coquerel. Ma petite réflexion est une manière de dire que le Printemps de l’évaluation est malheureusement peu fréquenté, y compris par des collègues qui ont ardemment demandé qu’on le modifie, ce qui n’est pas forcément optimal pour la commission.

La commission rejette l’amendement.

Suivant l’avis du rapporteur général, la commission rejette successivement les amendements CF13 de M. Matthias Renault, CF40 de M. Tristan Lahais et CF20 de M. Anthony Boulogne.

Amendement CF12 de M. Matthias Renault

M. Matthias Renault (RN). Il s’agit d’une demande de rapport pour mesurer la pertinence du soutien à l’éolien en mer.

Les documents budgétaires révèlent qu’en 2025, le soutien aux énergies renouvelables en général s’élevait à 5,6 milliards d’euros, avec un dérapage concernant le soutien à l’éolien terrestre : 950 millions d’euros, contre 250 millions d’euros prévus dans la loi de finances initiale. Pour 2026, le coût budgétaire du soutien aux éoliennes terrestres atteint 1,3 milliard d’euros – les dépenses sont exponentielles – et, pour le photovoltaïque, c’est 3,2 milliards d’euros : le soutien de l’État par l’intermédiaire de la compensation des charges de service public de l’énergie dérape complètement. Depuis le début des années 2000, les engagements financiers de l’État pour les énergies dites renouvelables ont représenté 113 à 167 milliards d’euros. À titre de comparaison, l’investissement dans le parc nucléaire historique – les fameux 58 réacteurs – n’a été que de 100 milliards d’euros.

Il serait intéressant de connaître les charges de service public correspondant au développement extrêmement important de ces énergies et aux nouveaux parcs éoliens offshore prévus par la PPE3 (troisième programmation pluriannuelle de l’énergie), afin d’en mesurer la pertinence dans une situation budgétaire aussi tendue que la nôtre.

M. Philippe Juvin, rapporteur général. La Cour des comptes a récemment remis un rapport à ce sujet, dont nous avons d’ailleurs débattu dans cette enceinte. Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement.

Suivant l’avis du rapporteur général, la commission rejette l’amendement CF21 de M. Anthony Boulogne.

Amendement CF22 de M. Anthony Boulogne

M. Anthony Boulogne (RN). Dans sa note d’analyse de l’exécution budgétaire 2025 de la mission Enseignement scolaire, la Cour des comptes s’est intéressée à la sous-consommation des crédits de formation des enseignants, qui a atteint 1,2 milliard d’euros pour l’exercice 2025, sur un total de 1,8 milliard d’euros inscrit dans la loi de finances initiale au titre des dépenses de formation. Il y a là un véritable enjeu de sincérité dans la présentation des crédits de cette mission.

La Cour a également soulevé un autre sujet important, le déficit de transparence quant à la répartition des dépenses de formation. D’une part, les crédits inscrits ne rendent pas compte de l’intégralité de la dépense de formation des enseignants ; d’autre part, aucune distinction n’est faite entre les dépenses respectivement consacrées à la formation initiale et à la formation continue.

Selon la Cour, une telle situation « réduit […] les capacités de suivi des moyens réellement engagés au regard des efforts programmés ». La formation des enseignants est un sujet essentiel pour l’école de la République, notamment pour mieux adapter l’enseignement aux élèves à besoins éducatifs particuliers. Il apparaît donc nécessaire de rendre la présentation des crédits de formation plus transparente dans les documents budgétaires, afin de mieux suivre et de mieux piloter cette politique publique. C’est tout le sens de l’amendement. En tant que rapporteur spécial de la mission Enseignement scolaire, je précise que ces données nous seraient utiles.

M. Philippe Juvin, rapporteur général. Si je comprends bien, le rapport existe : il s’agit de la note d’analyse de la Cour des comptes à laquelle vous avez fait allusion. Vous souhaitez en réalité interpeller le Gouvernement sur la mise en œuvre de la recommandation formulée par la Cour. Le Gouvernement n’étant pas présent en commission, je vous suggère de redéposer votre amendement en séance. Je demande le retrait de cet amendement ; à défaut, j’y serai défavorable.

La commission rejette l’amendement.

Suivant l’avis du rapporteur général, la commission rejette successivement les amendements CF23 de M. Anthony Boulogne, CF14 et CF11 de M. Matthias Renault.

Article 5 Budgets annexes – Dispositions relatives aux autorisations d’engagement et aux crédits de paiement

La commission rejette l’article 5.

Article 6 Comptes spéciaux – Dispositions relatives aux autorisations d’engagement, aux crédits de paiement et aux découverts autorisés. Affectation des soldes

La commission rejette l’article 6.

Après l’article 6

Suivant l’avis du rapporteur général, la commission rejette successivement les amendements CF16, CF17 et CF15 de M. Matthias Renault.

Article 7 Affectation du résultat patrimonial de l’exercice 2021 au report des exercices antérieurs du bilan de l’État

Contre l’avis du rapporteur général, la commission adopte l’amendement de suppression CF35 de Mme Estelle Mercier.

En conséquence, l’article 7 est supprimé.

Article 8 Affectation du résultat patrimonial de l’exercice 2022 au report des exercices antérieurs du bilan de l’État

Contre l’avis du rapporteur général, la commission adopte l’amendement de suppression CF34 de Mme Estelle Mercier.

En conséquence, l’article 8 est supprimé.

Article 9 Affectation du résultat patrimonial de l’exercice 2023 au report des exercices antérieurs du bilan de l’État

Contre l’avis du rapporteur général, la commission adopte l’amendement de suppression CF33 de Mme Estelle Mercier.

En conséquence, l’article 9 est supprimé.

Article 10 Affectation du résultat patrimonial de l’exercice 2024 au report des exercices antérieurs du bilan de l’État

Contre l’avis du rapporteur général, la commission adopte l’amendement de suppression CF32 de Mme Estelle Mercier.

En conséquence, l’article 10 est supprimé.

Article 11 Règlement du compte spécial Participation de la France au désendettement de la Grèce

La commission rejette l’article 11.

Après l’article 11

Amendement CF36 de Mme Estelle Mercier

Mme Estelle Mercier (SOC). Il s’agit d’une demande de rapport. Il détaillerait les propositions législatives ou réglementaires envisageables afin que le rejet d’un projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes ait des conséquences concrètes.

M. Philippe Juvin, rapporteur général. L’amendement est curieux : vous rejetez le projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2024, et vous exprimez votre mécontentement quant à l’absence de conséquences concrètes de ce rejet. Une telle réflexion n’est pas inintéressante, mais elle est un peu circulaire. Je vous suggère de retirer l’amendement ; sinon, avis défavorable.

Mme Estelle Mercier (SOC). Je le maintiens.

M. Charles de Courson (LIOT). Il n’est pas tout à fait exact que le rejet d’un projet de loi que l’on disait autrefois de règlement n’a pas de conséquences, mais la seule conséquence est comptable : on ne peut pas affecter le résultat patrimonial de l’année au report des exercices antérieurs du bilan de l’État. Les résultats des projets de loi de règlement que nous avons rejetés sont inscrits au bilan sur une ligne “Solde des opérations d’exercices antérieurs en attente d’affectation” – nous en sommes à la quatrième : 500 à 600 milliards d’euros qui s’accumulent, M. le rapporteur général pourra le préciser.

Quelle autre portée pourrait avoir le rejet d’actes passés ? Exprimer son mécontentement ne peut avoir d’effet autre que celui d’un désaveu politique.

M. le président Éric Coquerel. Je partage l’avis de Charles de Courson. Un tel rejet a une signification politique claire : les budgets n’ayant pu être votés parce qu’ils sont minoritaires, ils sont également rejetés lors l’examen de la loi de règlement. Un tel fonctionnement est un problème en démocratie et il mérite une réflexion à plus long terme. Si l’on considère que le budget est à l’origine de la construction parlementaire en France, cela devrait d’ailleurs nous poser des soucis, quelle que soit notre appartenance politique.

Mme Estelle Mercier (SOC). En effet, le sujet est moins comptable que politique et démocratique. En démocratie, quelles conséquences tirons-nous de ces refus ?

La commission rejette l’amendement.

Suivant l’avis du rapporteur général, la commission rejette successivement les amendements CF38 et CF39 de M. Tristan Lahais.

Amendement CF27 de Mme Claire Lejeune

M. Aurélien Le Coq (LFI-NFP). Il s’agit d’une demande de rapport pour que le Gouvernement apporte des informations sur la manière dont il traite les effets de la crise actuelle au Moyen-Orient, dont l’inflation. Il refuse en effet de faire quoi que ce soit, à part saupoudrer quelques aides absolument inutiles sur une partie de la population, en oubliant l’autre : la seule aide déjà décidée et largement ouverte par le Gouvernement n’est disponible que pour celles et ceux qui gagnent moins de 1 500 euros par mois. Une part immense de la population se trouve donc en grande difficulté et ne se voit rien proposer. Par ailleurs, le Gouvernement compte vider les caisses de l’État pour remplir les poches des actionnaires de Total.

Nous aimerions donc savoir comment il compte financer les aides et organiser les finances publiques : le président Coquerel l’a rappelé, tout cela est censé nous coûter 6 milliards d’euros et nous ne savons pas où on les prend, comment, quand, ni si la somme ne sera pas nettement plus élevée.

Plutôt que de supprimer des crédits en cours d’année sans consulter le Parlement et de sortir systématiquement des budgets adoptés, même lorsqu’ils l’ont été sans vote par le Parlement, il est urgent de faire preuve de transparence en apportant des explications dans un rapport et, surtout, de soumettre au Parlement un projet de loi de finances rectificative, afin qu’il puisse se prononcer.

Nous pourrons ainsi débattre et décider, en cas de dépenses supplémentaires liées à la crise, si nous préférons prendre l’argent dans l’éducation nationale, sur le dos des enseignants et des élèves, comme le prévoit sans doute le Gouvernement, ou si nous mettons à contribution celles et ceux qui s’en mettent plein les poches pendant cette période.

M. Philippe Juvin, rapporteur général. M. Le Coq a indéniablement du talent ! Je vous suggère de faire une telle déclaration de politique générale en séance, devant le Gouvernement, puisque c’est lui qu’il interpelle. Je suis défavorable à cet amendement.

M. Jean-Philippe Tanguy (RN). Je n’ai pas bien compris la défense de l’amendement : à l’écrit, il porte sur la stratégie de financement de l’État ; or le collègue Le Coq a évoqué plus généralement la stratégie face à l’inflation et sur le pouvoir d’achat. Nous pourrions voter l’amendement sur le financement de l’État, qui est intéressant. En revanche, le second sujet est certes intéressant, mais il reste très vague et le rapport sera sûrement bidon.

M. Philippe Juvin, rapporteur général. Le texte de l’amendement, son exposé sommaire et la présentation qui vient d’en être faite oralement ne concordent pas entièrement, raison pour laquelle j’ai donné un avis défavorable.

M. Aurélien Le Coq (LFI-NFP). Vous votez sur le fond de ce qui est écrit !

M. Philippe Juvin, rapporteur général. Vous ferez une déclaration de politique générale en séance. Je demande le retrait de l’amendement ; à défaut, j’y serai défavorable.

La commission adopte l’amendement.

Amendements CF41 et CF42 de M. Tristan Lahais

Mme Christine Arrighi (EcoS). L’amendement CF41 prévoit que, dans un délai de six mois à compter de la promulgation de cette loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes pour 2025, le Gouvernement remette au Parlement un rapport évaluant le rendement et les effets budgétaires de la contribution différentielle sur les hauts revenus, ainsi que son rôle dans le financement des politiques publiques et la progressivité de l’impôt.

En effet, le projet de loi de finances fait l’objet d’évaluations et d’études d’impact très succinctes. Elles ne permettent pas de projeter les recettes envisagées par le Gouvernement, dont les prévisions ne se réalisent jamais.

C’est une question de lisibilité, de transparence et d’atteinte des objectifs.

M. Philippe Juvin, rapporteur général. Je me pose la même question que vous : le rendement de la contribution différentielle sur les hauts revenus est très inférieur aux prévisions, et celles pour 2026 ne sont pas argumentées.

Je vous invite cependant à retirer vos amendements : ils sont satisfaits, car je traite du sujet dans le rapport sur l’application de la loi fiscale, que vous devriez pouvoir lire non pas dans six mois – comme celui que vous demandez au Gouvernement –, mais dès le mois de septembre, soit avant la discussion budgétaire.

Mme Christine Arrighi (EcoS). Je vous remercie de partager notre préoccupation. Je ne vais pas retirer les amendements : ils ont été déposés par M. Lahais, et leur adoption en commission enverrait un signal positif avant la livraison de votre travail en septembre.

La commission rejette successivement les amendements.

La commission rejette l’ensemble du projet de loi modifié.

([1]) Commission européenne, Economic forecast for France, The latest macroeconomic forecast for France, 21 mai 2026 (lien).

([2]) Dépenses nettes et recettes nettes sont obtenues en retranchant des montants respectifs des dépenses brutes et des recettes brutes du budget général de l’État celui des remboursements et dégrèvements.

([3]) La charge de la dette de l’État est la somme des crédits du programme 117 Charge de la dette et trésorerie de l’État et du programme 355 Charge de la dette de SNCF Réseau reprise par l’État de la mission Engagements financiers de l’État.

([4]) Ce montant est de 51,6 milliards d’euros lorsque l’on inclut la charge de la dette de SNCF Réseau reprise par l’État.

([5]) Loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF).

([6]) Le cadre européen de gouvernance économique est détaillé infra, au IV de la présente fiche.

([7]) En 2025, l’État a souscrit, pour un montant de 625 millions d’euros, à une augmentation de capital de la société anonyme Imprimerie nationale, afin de permettre à celle-ci de finaliser l’acquisition de la société Idemia Smart Identity. Cette dépense est imputée sur le compte d’affectation spéciale Participations financières de l’État (CAS PFE).

([8]) Autres dépenses imputées sur le CAS PFE en 2025, l’État a souscrit, pour un montant total de 749,3 millions d’euros, à deux augmentations de capital d’Eutelsat Communications et acheté pour 258,3 millions d’euros d’actions de cette société auprès de Bpifrance Participations.

([9]) Au mois de décembre 2025, a été encaissé, de manière anticipée, par le compte de concours financiers Prêts à des États étrangers le capital dû par la Grèce au titre d’une partie des échéances initialement programmées pour les années 2033 à 2039 et au remboursement anticipé des échéances prévues pour les années 2040 et 2041 pour un montant légèrement supérieur à 1,14 milliard d’euros.

([10]) Les zones non-interconnectées (ZNI), soit les territoires qui ne sont pas reliés au réseau électrique métropolitain continental, bénéficient d’un dispositif de péréquation tarifaire nationale. Entrent dans cette catégorie la Corse, certaines îles du Ponant (îles de Sein, Molène, Ouessant et Chausey), la Guyane, la Guadeloupe, la Martinique, Saint-Pierre et Miquelon, La Réunion, Mayotte et Wallis et Futuna. Il est impossible d’envisager le raccordement des plus éloignés de ces territoires au réseau électrique hexagonal tandis que pour d’autres, plus proches des côtes comme les îles du Ponant, la faible consommation électrique de chaque île ne justifie pas d’investir dans des moyens de raccordement. Ces territoires, à l’exception de la Corse, qui est raccordée pour partie à la Sardaigne et au réseau continental italien, doivent assurer leur approvisionnement électrique à partir de leur seule production locale, beaucoup plus onéreuse que celle produite sur le territoire métropolitain continental, et garantir par eux-mêmes la stabilité et l’équilibre de leur réseau.

L’article 20 de la loi de finances pour 2025 a prévu qu’à compter du 1er août 2025 le financement de la compensation des charges de service public liées à la production d’électricité dans les zones non interconnectées (ZNI) soit assuré non plus par des crédits du budget de l’État mais par une majoration des tarifs normaux d’accise sur les combustibles et sur l’électricité, lesquels ont été modifiés de manière concomitante afin que cette réforme soit fiscalement neutre pour les consommateurs. Cette majoration, prévue à l’article L. 312-37-1 du code des impositions sur les biens et services, était de 4,89 euros par mégawattheure en 2025 et a été portée à 5,66 euros par mégawattheure à compter du 1er février 2026.

([11]) La loi de finances initiale pour 2023 (LFI 2023) prévoyait un déficit public de 5 points de PIB. Cette prévision initiale avait elle-même été révisée à la baisse à 4,9 points à l’automne 2023, lors de l’examen en nouvelle lecture du projet de loi de programmation de finances publiques (PLPFP) pour les années 2023 à 2027, puis au dépôt du projet de loi de finances pour 2024 (PLF 2024), avant d’être également retenue par la loi de finances de fin de gestion pour 2023 et dans la loi de programmation de finances publiques promulguée.

([12]) La loi de finances initiale pour 2024 (LFI 2024) prévoyait un déficit public de 4,4 points de PIB. Cette prévision avait été révisée à 6,1 points au mois d’octobre 2024, lors du dépôt du projet de loi de finances pour 2025 (PLF 2025) (), nouvelle prévision confirmée dans le cadre de la loi de finances de fin de gestion pour 2024 (LFG 2024) ().

([13]) Loi n° 2025-127 du 14 février 2025 de finances pour 2025.

([14]) Projet de loi de finances pour 2025, n° 1906, déposé le mardi 14 octobre 2025.

([15]) Loi n° 2025-1173 du 8 décembre 2025 de finances de fin de gestion pour 2025.

([16]) Aux termes de la méthodologie présentée par le rapport annexé à la LPFP – cf. encadré infra –, le déficit conjoncturel est obtenu en faisant le produit de l’écart de production et de la semi-élasticité, fixée par convention à 0,57 pour toute la période couverte par la LPFP, du solde à l’écart de production, le solde structurel étant ensuite obtenu en retranchant du solde nominal les soldes conjoncturels et de mesures ponctuelles et temporaires. Un écart de production plus creusé implique dès lors, à prévision de déficit effectif inchangée, un ratio de solde structurel moins dégradé. Cela explique que, recalculé dans le cadre potentiel de la LPFP, comme l’exige l’article 62 de la LOLF, le solde structurel prévu par la loi de finances pour 2025 passe de – 4,8 à – 4,6 points de PIB – tandis que le solde conjoncturel passe de – 0,6 à – 0,8.

([17]) Il convient toutefois de relever que concourt à celle-ci le passage en base 2020 des comptes nationaux lors de la publication au mois de mai 2024 des comptes nationaux de l’année 2023, qui, entre autres conséquences de cette modification du cadre méthodologique, a dégradé le solde public de 4 milliards d’euros – soit légèrement plus de 0,1 point de PIB – par rapport à la LPFP en raison du classement de l’établissement de retraite additionnelle de la fonction publique (ERAFP) en dehors du champ des administrations publiques.

([18]) Cet excédent résultait de la prise en compte du solde de la Caisse d’amortissement de la dette sociale (CADES), structurellement excédentaire en raison de la non-prise en compte de ses dépenses en comptabilité nationale.

([19]) Règlement (CE) 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques.

([20]) Règlement (UE) 2024/1263 du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2024 relatif à la coordination efficace des politiques économiques et à la surveillance budgétaire multilatérale et abrogeant le règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil.

([21]) Avis n° HCFP-2025-3 relatif au rapport d’avancement annuel 2025 du plan budgétaire et structurel à moyen terme 2025-2029, 30 avril 2025.

([22]) Avis n° HCFP-2025-2 relatif au projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2024, 14 avril 2025.

([23]) Avis n° HCFP-2026-2 relatif au projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2025, 16 avril 2026.

([24]) https://www.assemblee-nationale.fr/13/ta/ta0722.asp.

([25]) Trésor-Éco, Le nouveau cadre budgétaire européen, de la négociation à la mise en œuvre, n° 386, avril 2026, p. 1.

([26]) Règlement (UE) 2024/1263 du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2024 relatif à la coordination efficace des politiques économiques et à la surveillance budgétaire multilatérale et abrogeant le règlement (CE) no 1466/97 du Conseil, article 2.

([27]) Le Conseil peut prononcer une amende s’élevant à 0,05 point de PIB de l’État membre tous les six mois.

([28]) Conseil, recommandation C/2025/3984 du 8 juillet 2025 relative aux politiques économique, sociale, de l’emploi, structurelle et budgétaire de la France.

([29]) Données issues du rapport d’avancement annuel 2026, tableau n° 7, p. 28.

([30]) Le Haut Conseil des finances publiques précise toutefois que les données de l’exécution évaluant la hausse de la DPN à + 0,8 % sont susceptibles d’être revues « notamment avec les révisions des comptes nationaux ou l’évaluation des mesures nouvelles en recettes ».

([31]) Ordonnance n° 2021-1843 du 22 décembre 2021 portant partie législative du code des impositions sur les biens et services et transposant diverses normes du droit de l’Union européenne.

([32]) Et inférieures de 7,7 milliards d’euros aux prévisions actualisées à l’automne 2023 par la loi de fin de gestion pour 2023.

([33]) L’exécution des crédits de la mission Remboursements et dégrèvements, dont relèvent également les remboursements et dégrèvements afférents aux impôts locaux, est détaillée dans le tome 2 du présent rapport.

([34]) Cf. loi organique n° 2021-1836 du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de la gestion des finances publiques.

([35]) Loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances.

([36]) Tant dans le Rapport sur le budget de l’État en 2025 que dans sa Note d’analyse de l’exécution budgétaire 2025 ; Recettes fiscales de l’État et remboursements et dégrèvements, la Cour des comptes estime, pour sa part, à 14,4 milliards d’euros l’incidence des hausses d’impôt dans l’augmentation des recettes fiscales, à 13 milliards d’euros l’évolution spontanée et à 3,3 milliards d’euros l’effet des mesures de transfert et de périmètre. Elle précise toutefois qu’elle « s’appuie sur les informations budgétaires disponibles au 25 mars 2026, notamment s’agissant de la décomposition de l’évolution des recettes fiscales nettes entre évolution spontanée, d’une part, et mesures nouvelles et de transfert, d’autre part » (Rapport sur le budget de l’État en 2025, p, 61 ; Note d’analyse de l’exécution budgétaire 2025 : Recettes fiscales de l’État et remboursements et dégrèvements, avril 2026, p. 12).

([37]) Cour des comptes, Note d’analyse de l’exécution budgétaire 2025 : Recettes fiscales de l’État et remboursements et dégrèvements, avril 2026, p. 73.

([38]) Cour des comptes, Rapport sur le budget de l’État en 2025, p. 75.

([39]) Ordonnance n° 2021-1843 du 22 décembre 2021 portant partie législative du code des impositions sur les biens et services et transposant diverses normes du droit de l’Union européenne.

([40]) Comité professionnel du pétrole, Bulletin mensuel de décembre 2025, 22 janvier 2026, n° 768, cité par la Cour des comptes, Note d’analyse de l’exécution budgétaire 2025 : Recettes fiscales de l’État et remboursements et dégrèvements, avril 2026, pp. 21.

([41]) Cour des comptes, Note d’analyse de l’exécution budgétaire 2025 : Recettes fiscales de l’État et remboursements et dégrèvements, avril 2026, pp. 22-23.

([42]) Cour des comptes, Note d’analyse de l’exécution budgétaire 2025 Recettes non fiscales, fonds de concours et attributions de produits, avril 2026.

([43]) Par convention, les dépenses publiques sont exprimées par le Gouvernement hors crédits d’impôt. En incluant les crédits d’impôt, les dépenses publiques atteignent 1 714 milliards d’euros en 2025, en hausse de 41,4 milliards d’euros par rapport à 2024 (+ 2,5 % contre + 4,0 % en 2024 et + 3,7 % en 2023).

([44]) Les chiffres présentés dans le I de la présente fiche sont exprimés en comptabilité nationale, contrairement à ceux des II à IV qui sont en comptabilité budgétaire. Des incertitudes subsistent s’agissant des APUL et des ASSO, les comptes de ces dernières n’étant pas encore arrêtés.

([45]) Ces dépenses sont financées par la mission Régimes sociaux et de retraite. Outre les crédits budgétaires, l’État finance également certains régimes spéciaux de retraite par le biais de taxes affectées.

([46]) Cour des comptes, « La situation des finances publiques début 2026 », rapport public thématique, février 2026, page 33.

([47]) Pour ces deux derniers chiffres, voir INSEE, « En 2025, le déficit public s’élève à 5,1 % du PIB, la dette publique à 115,6 % du PIB », Comptes nationaux des administrations publiques – Premiers résultats – Année 2025, Informations rapides, n° 78, 27 mars 2026.

([48]) Les dépenses de l’État peuvent aussi prendre d’autres formes que des crédits budgétaires, notamment celles des prélèvements sur recettes et des taxes affectées (voir infra le IV de la présente fiche).

([49]) Cour des comptes, Le budget de l’État en 2025 – Résultats et gestion, avril 2026, page 11.

([50]) Décret n° 2025-374 du 25 avril 2025 portant annulation de crédits.

([51]) Loi n° 2025-1173 du 8 décembre 2025 de finances de fin de gestion pour 2025.

([52]) Loi n° 2025-127 du 14 février 2025 de finances pour 2025.

([53]) Par rapport au montant des crédits inscrits à l’état B annexé à la loi de finances pour 2025, les dépenses nettes sont supérieures de 2,4 milliards d’euros (+ 0,5 %) ; en effet, les crédits inscrits à l’état B n’intègrent pas les prévisions de fonds de concours (FDC) et attributions de produits (ADP).

([54]) Cour des comptes, Le budget de l’État en 2025 – Résultats et gestion, avril 2026, page 103.

([55]) Sont notamment en vigueur une loi de programmation militaire ainsi que des lois de programmation pour la justice, pour le ministère de l’intérieur et pour la recherche.

([56]) En neutralisant les mesures de périmètre liées à la débudgétisation de certaines charges du service public de l’énergie, ces dernières augmentent de 5 milliards d’euros entre 2024 et 2025.

([57]) Le coût des charges du service public de l’énergie a été réévalué en cours d’exercice par la Commission de régulation de l’énergie (CRE), dans une délibération du 10 juillet 2025.

([58]) Cour des comptes, Le budget de l’État en 2025 – Résultats et gestion, avril 2026, page 38.

([59]) Cour des comptes, Le budget de l’État en 2025 – Résultats et gestion, avril 2026, page 17.

([60]) Cour des comptes, Le budget de l’État en 2025 – Résultats et gestion, avril 2026, page 88.

([61]) La charge de la dette de l’État est la somme des crédits du programme 117 Charge de la dette et trésorerie de l’État et du programme 355 Charge de la dette de SNCF Réseau reprise par l’État de la mission Engagements financiers de l’État.

([62]) Les contributions du budget général et des budgets annexes au CAS Pensions sont destinées à financer les pensions de retraite et d’invalidité des fonctionnaires civils et militaires de l’État. Elles sont réparties au sein de l’ensemble des missions qui contiennent des crédits de personnel (titre 2).

([63]) Ce total exclut la mission Avances à l’audiovisuel public, qui n’est plus une mission du budget général mais un compte de concours financiers.

([64]) Le report de charges correspond aux dépenses rattachées à une année N, pour lesquelles le service fait a été certifié, mais qui ne sont payées qu’en année N+1. Il constitue une dépense obligatoire en début d’exercice, qui grève d’autant les ressources disponibles pour le reste de l’année. En 2025, le report de charges de la mission Défense a atteint 8 milliards d’euros, soit 22 % des crédits de paiement hors titre 2.

([65]) Au moment de l’examen du projet de loi de fin de gestion, cette trésorerie était estimée à 5,3 milliards d’euros.

([66]) Cour des comptes, Le budget de l’État en 2025 – Résultats et gestion, avril 2026, pages 37-40.

([67]) Loi n° 2023-703 du 1er août 2023 relative à la programmation militaire pour les années 2024 à 2030 et portant diverses dispositions intéressant la défense.

([68]) Ce taux a encore augmenté de 78,28 % à 82,28 % au 1er janvier 2026.

([69]) Pour les fonctionnaires territoriaux et hospitaliers, le taux de cotisation employeur a augmenté de 30,65 % à 31,65 % au 1er janvier 2024 puis à 34,65 % au 1er janvier 2025 ; il doit encore augmenter de trois points chaque année entre 2026 et 2028, pour atteindre 43,65 %. Afin de neutraliser l’effet de cette hausse pour les employeurs, en 2024, leur taux de cotisation maladie a été diminué à due proportion, tandis que l’État compensait à la branche maladie la perte de recettes qu’elle subissait.

([70]) Cour des comptes, note d’analyse de l’exécution 2025 de la mission Travail, emploi et administration des ministères sociaux, avril 2026.

([71]) Cette exclusion de 163,4 millions d’euros (ex. action 08 du programme 209) explique la différence entre le chiffre de l’exécution 2024 du PLRG 2024 (4 822 millions d’euros) et celui du PLRG 2025 (4 657 millions d’euros).

([72]) Loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances.

([73]) Cour des comptes, note d’analyse de l’exécution 2025 du budget annexe Contrôle et exploitation aériens, avril 2026.

([74]) Le taux de cotisation de l’État pour les fonctionnaires civils a augmenté de 74,28 % à 78,28 % au 1er janvier 2025 et de 78,28 % à 82,28 % au 1er janvier 2026.

([75]) Cour des comptes, note d’analyse de l’exécution 2025 du budget annexe Publications officielles et information administrative, avril 2026.

([76]) Le soutien financier à la Nouvelle-Calédonie, qui visait notamment à prévenir toute tension de trésorerie et à accompagner la mise en œuvre de réformes structurelles de redressement des finances publiques, a finalement été assuré via des prêts attribués par l’Agence française de développement, garantis par l’État.

([77]) Les dépenses de titre 2 hors CAS Pensions incluent aussi les cotisations vieillesse distinctes des contributions au CAS (RAFP, IRCANTEC) ainsi que les cotisations liées aux autres risques (maladie, invalidité, accidents du travail, maladies professionnelles, famille, logement, handicap, dépendance, perte d’emploi, etc) ; ces postes de dépense représentent environ 15 milliards d’euros toutes missions confondues.

([78]) Les fonds de concours et attributions de produits de titre 2 consommés en 2025 s’élèvent à 510 millions d’euros.

([79]) Cour des comptes, Le budget de l’État en 2025 – Résultats et gestion, avril 2026, page 110.

([80]) Le ministère de l’éducation nationale n’était pas concerné par la mesure en 2025 mais le sera en 2026, ce qui devrait occasionner une hausse significative des dépenses.

([81]) Montant hors CAS Pensions, estimé à partir des 415,4 millions d’euros CAS Pensions inclus figurant dans la note d’analyse de l’exécution budgétaire 2025 de la mission publiée par la Cour des comptes en avril 2025.

([82]) Montant hors CAS Pensions, estimé à partir des 415,4 millions d’euros CAS Pensions inclus figurant dans la note d’analyse de l’exécution budgétaire 2025 de la mission publiée par la Cour des comptes en avril 2025.

([83]) Auparavant, ils étaient rémunérés par les établissements scolaires, sur des crédits hors titre 2.

([84]) Le schéma d’emplois représente le solde net des entrées et des sorties d’effectifs réalisées au cours d’une année civile, hors mesures de transfert et de périmètre. Il est exprimé en équivalent temps plein (ETP).

([85]) S’y ajoutent les retenues pour pensions des fonctionnaires – correspondant aux cotisations d’assurance vieillesse des salariés –, les contributions des employeurs autres que l’État, c’est-à-dire les établissements publics, ainsi que des transferts et recettes diverses – par exemple la compensation démographique – ce qui porte les recettes du CAS Pensions à 67,34 milliards d’euros en 2025.

([86]) Seuls les agents titulaires de l’État contribuent au CAS Pensions. Les agents contractuels relèvent du régime général de la sécurité sociale pour leur retraite de base et de l’IRCANTEC (Institution de retraite complémentaire des agents non titulaires de l’État et des collectivités publiques) pour leur retraite complémentaire.

([87]) Le taux de cotisation pour les fonctionnaires civils a été augmenté au 1er janvier 2025 de 74,28 % à 78,28 %, puis de 78,28 % à 82,28 % au 1er janvier 2026.

([88]) Les contributions des fonctionnaires s’appliquent au traitement indiciaire brut, hors primes, tandis que les cotisations vieillesse du régime général s’appliquent à l’intégralité du salaire, primes incluses.

([89]) En application du deuxième alinéa du II de l’article 21 de la LOLF, « le total des dépenses engagées ou ordonnancées au titre d’un compte d’affectation spéciale ne peut excéder le total des recettes constatées ».

([90]) Voir notamment : Jean-Pascal Beaufret, « Contribution à la mission flash de clarification du financement des retraites – Note pour le Premier Président de la Cour des comptes », Fondapol, février 2025 ; Patrick Aubert, Maïlys Pedrono, Maxime Tô, Todor Tochev, « Retraites des fonctionnaires d’État : faut-il changer la convention comptable ? », Institut des politiques publiques, juin 2025 ; Hélène Paris, « Retraites des fonctionnaires d’État : pas de déficit caché mais un coût salarial surévalué », Conseil d’analyse économique, Focus n° 121, septembre 2025 ; Charles de Courson, communication à la commission des finances de l’Assemblée nationale relative à la recherche des causes des principaux surcoûts du régime de retraite des fonctionnaires de l’État par rapport aux salariés du régime général, septembre 2025.

([91]) Le déséquilibre démographique du régime des fonctionnaires de l’État est plus dégradé : ce régime compte 0,9 cotisant pour 1 pensionné, contre 1,7 cotisant pour 1 pensionné dans le régime général. Or la compensation démographique dont il bénéficie, d’environ 1 milliard d’euros, est, selon un rapport de la Cour des comptes de mai 2024, sous-estimée de 10,4 milliards d’euros. Cela revient à accorder une subvention implicite de l’État au régime général dont la situation démographique est plus favorable.

([92]) Si les pensions de retraite des anciens fonctionnaires des Postes et télécommunications (PTT), devenus France Télécom, puis Orange, ainsi que La Poste, sont versées par le CAS Pensions, les salariés de ces deux entreprises recrutés après la transformation de ces dernières n’ont pas le statut de fonctionnaires, et ne cotisent pas au CAS Pensions, mais au régime général. Les contributions de La Poste et d’Orange au CAS Pensions sont très loin de combler ce déséquilibre.

([93]) Des études de la direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques (DREES) tendent toutefois à montrer que le montant moyen des pensions de retraite ou le taux de remplacement ne sont pas significativement supérieurs dans la fonction publique par rapport au régime général. En alignant les règles du secteur public sur celles du secteur privé, 62 % des fonctionnaires seraient gagnants.

([94]) Dans son rapport sur les évolutions et les perspectives des retraites en France de juin 2025, le Conseil d’orientation des retraites estimait que le solde du système de retraites était déficitaire de seulement 1,7 milliard d’euros en 2024, car il ne tenait pas compte du fait que les contributions versées par l’État au CAS Pensions intègrent une subvention d’équilibre.

([95]) Pour leur plus grande part, les prestations sociales sont versées aux ménages par les administrations de sécurité sociale, en contrepartie de cotisations sociales effectives. Toutefois, les pensions des fonctionnaires civils et militaires de l’État sont versées par l’État, et financées par des cotisations sociales imputées, ou fictives, que l’État se verse à lui-même en abondant le compte d’affectation spéciale Pensions à partir du budget général ou des budgets annexes. Le taux de ces cotisations est ajusté de façon à ce que les dépenses soient équilibrées par des recettes.

([96]) Loi n° 2023-1195 du 18 décembre 2023 de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027.

([97]) Loi n° 2025-127 du 14 février 2025 de finances pour 2025.

([98]) Les dépenses nettes ne prennent pas en compte les crédits du programme 200 Remboursements et dégrèvements d’impôts d’État, dans la mesure où ces dépenses sont liées à des situations dans lesquelles l’État restitue des recettes fiscales ou renonce à recouvrer certaines créances sur les redevables qui, bien qu’elles prennent la forme de crédits budgétaires, ont par nature trait aux recettes fiscales. Sont notamment concernés les remboursements de trop perçu, les dégrèvements, les restitutions de crédit d’impôt, les compensations prévues par des conventions internationales, les remises gracieuses, les annulations d’impôt, les abandons de créances ou les remises de débets, conformément aux dispositions légales et réglementaires. Depuis la réforme de la loi organique relative aux lois de finances de 2021, le programme 201 Remboursements et dégrèvements d’impôts locaux est comptabilisé au sein des dépenses nettes.

([99]) Décret n° 2025-374 du 25 avril 2025 portant annulation de crédits.

([100]) Loi n° 2025-1173 du 8 décembre 2025 de finances de fin de gestion pour 2025.

([101]) Loi n° 2025-127 du 14 février 2025 de finances pour 2025.

([102]) Loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances.

([103]) Loi n° 2024-1188 du 20 décembre 2024 spéciale prévue par l’article 45 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances.

([104]) Circulaire n° ECOB2435419C du 30 décembre 2024 relative à la gestion budgétaire de l’État et des organismes publics nationaux et opérateurs financés par l’État.

([105]) Arrêté du 30 décembre 2024 relatif à la gestion budgétaire pendant la période de mise en œuvre de la loi [spéciale].

([106]) Circulaire n° ECOE2502469C du 22 janvier 2025 relative aux conséquences de la mise en œuvre du décret des services votés pour les collectivités locales.

([107]) Décret n° 2024-1253 du 30 décembre 2024 portant répartition des crédits relatifs aux services votés pour 2025.

([108]) Cour des comptes, Le budget de l’État en 2025 – Résultats et gestion, avril 2026, page 89.

([109]) Réponses du ministère de l’action et des comptes publics à un questionnaire du rapporteur général.

([110]) Cour des comptes, « La situation des finances publiques début 2026 », rapport public thématique, février 2026, pages 32-35. Chiffres exprimés en comptabilité nationale.

([111]) Cour des comptes, « La situation des finances publiques début 2026 », rapport public thématique, février 2026, pages 35-39. Chiffres exprimés en comptabilité nationale.

([112]) Arrêté du 30 décembre 2024 relatif à la gestion budgétaire pendant la période de mise en œuvre de la loi [spéciale].

([113]) Seuls quelques déblocages exceptionnels ont été accordés, pour un montant cumulé de 1,3 milliard d’euros en AE et de 2,4 milliards d’euros en CP, liés notamment au paiement de factures et d’intérêts moratoires du ministère des armées sur des engagements antérieurs à 2025 et au versement de la contribution française à l’Agence spatiale européenne.

([114]) Réponses du ministère de l’action et des comptes publics à un questionnaire du rapporteur général.

([115]) Cour des comptes, Le budget de l’État en 2025 – Résultats et gestion, avril 2026, page 12.

([116]) Cour des comptes, Le budget de l’État en 2025 – Résultats et gestion, avril 2026, page 93.

([117]) Les intérêts des avoirs russes gelés sont affectés à des acquisitions de matériel au profit de l’Ukraine et ne contribuent pas à l’équipement des armées françaises.

([118]) Cour des comptes, Analyse de l’exécution budgétaire 2025 – Recettes non fiscales, fonds de concours et attributions de produits, avril 2026.

([119]) Articles 10 et 11 de la loi organique n° 2021-1836 du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de la gestion des finances publiques.

([120]) Dans la loi de finances pour 2026, les crédits du plan de relance sont principalement cantonnés au programme 362 Écologie de la mission Écologie, développement et mobilité durables ainsi qu’à deux actions du programme 135 Urbanisme, territoires et amélioration de l’habitat de la mission Cohésion des territoires.

([121]) Cour des comptes, note d’analyse de l’exécution budgétaire 2025 de la mission Économie, avril 2026.

([122]) Cour des comptes, Le budget de l’État en 2025 – Résultats et gestion, avril 2026, page 117.

([123]) Cour des comptes, Le budget de l’État en 2025 – Résultats et gestion, avril 2026, page 103.

([124]) Cour des comptes, Le budget de l’État en 2025 – Résultats et gestion, avril 2026, page 17.

([125]) Loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances, dans sa version résultant de la loi organique n° 2021-1836 du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de la gestion des finances publiques.

([126]) On parle également de « gels » de crédits, voire de « surgels » lors de mises en réserve intervenues en cours de gestion après la mise en réserve initiale.

([127]) Il s’agit du programme 109 Aide à l’accès au logement de la mission Cohésion des territoires, du programme 157 Handicap et dépendance et du programme 304 Inclusion sociale et protection des personnes de la mission Solidarité, insertion et égalité des chances ainsi que des trois programmes de la mission Régimes sociaux et de retraite. L’absence de mise en réserve sur ces programmes conduit à un relèvement du taux de mise en réserve sur d’autres programmes hors masse salariale, afin de garantir un niveau global de réserve à 4 %.

([128]) Sont notamment concernés par cette exception les programmes portant des crédits finançant la charge de la dette, ceux dotés de crédits évaluatifs et les programmes des missions Crédits non répartis et Pouvoirs publics.

([129]) In fine, la croissance pour l’année 2025 s’est établie à 0,9 %, la révision à la baisse par le Gouvernement à 0,7 %, en avril 2025, s’est avérée trop prudente.

([130]) Décret n° 2025-374 du 25 avril 2025 portant annulation de crédits.

([131]) Il s’agit du programme 367 Financement des opérations patrimoniales en 2025 du compte d’affectation spéciale Participations financières de l’État, du programme 424 Financement des investissements stratégiques de la mission Investir pour la France de 2030, du programme 172 Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires de la mission Recherche et enseignement supérieur ainsi que du programme 149 Compétitivité et durabilité de l’agriculture, de l’agroalimentaire et de la forêt de la mission Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales.

([132]) Cour des comptes, Le budget de l’État en 2025 – Résultats et gestion, avril 2026, page 97.

([133]) Cour des comptes, Le budget de l’État en 2025 – Résultats et gestion, avril 2026, page 97.

([134]) Cour des comptes, Le budget de l’État en 2025 – Résultats et gestion, avril 2026, page 101.

([135]) Loi n° 2025-1173 du 8 décembre 2025 de finances de fin de gestion pour 2025.

([136]) Loi n° 2024-1167 du 6 décembre 2024 de finances de fin de gestion pour 2024.

([137]) Les missions Audiovisuel public et Plan de relance, figurant dans la maquette de la loi de finances pour 2025 mais ne comportant aucun crédit, du fait de leur mise en extinction, ne sont pas prises en compte dans ce décompte.

([138]) Sont notamment concernés les programmes suivants : missile M51.3, découpage en deux étapes de la réalisation du porte-avions de nouvelle génération, décalage du lancement du programme EXOCET à 2026, report du lancement en réalisation de l’étape 2 du programme SLAMF.

([139]) Ce montant est de 51,6 milliards d’euros lorsque l’on inclut la charge de la dette de SNCF Réseau reprise par l’État.

([140]) Cour des comptes, Le budget de l’État en 2025, avril 2026, p. 14.

([141]) Cour des comptes, La situation des finances publiques début 2026, février 2026, p. 64.

([142]) Les obligations assimilables du Trésor (OAT) sont des valeurs assimilables du Trésor à moyen et long terme, de maturité de deux à cinquante ans. Les bons du Trésor à taux fixe (BTF) sont des titres assimilables du Trésor à court terme, de maturité initiale inférieure ou égale à un an (généralement 13, 26 et 52 semaines).

([143]) Cour des comptes, Analyse de l’exécution budgétaire 2025 du compte de commerce Gestion de la dette et de la trésorerie de l’État, p. 6.

([144]) Agence France Trésor, Rapport d’activité 2024, p. 32.

([145]) Agence France Trésor, Bulletin mensuel de mai 2026, p. 3.

([146]) Données issues du rapport sur la dette des administrations publiques annexée au projet de loi de finances pour 2026, p. 27.

([147]) Politique monétaire désignée sous le nom d’« assouplissement quantitatif » ou de « quantitative easing ».

([148]) Les banques centrales européennes ont interdiction d’acheter des titres de dette sur le marché primaire.

([149]) Cour des comptes, Le budget de l’État en 2025, p. 14.

([150]) Le Gouvernement a précisé au rapporteur général que ce montant de 300 milliards d’euros, supérieur au besoin de financement de 290,5 milliards d’euros finalement constaté, n’a pas été révisé à la baisse. En effet, cette autorisation fonde le programme de financement de l’État communiqué aux investisseurs, qui est ensuite mis en œuvre « avec régularité et transparence, fondant la confiance des investisseurs dans la dette de l’État ». De plus, le programme de financement s’achève en amont du 31 décembre et ne peut donc pas intégrer les derniers ajustements d’exécution.

([151]) Rapport annuel de performance 2025 Engagements financiers de l’État, p. 29.

([152]) À l’article récapitulant le besoin de financement de l’État de la loi de finances, seuls sont inclus les suppléments d’indexation à décaisser pour l’année concernée pour les titres arrivant à échéance, et non les provisions.

([153]) La comptabilité budgétaire prend en compte l’inflation entre les mois de mai (n-1) et mai (n) pour le calcul de la provision inscrite dans le PLF de l’année (n+1). La comptabilité générale prend en compte l’inflation sur l’exercice considéré.

([154]) Les OAT indexées ont été créées par l’article 19 de la loi n° 98-546 du 2 juillet 1998 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier.

([155]) 51,6 milliards d’euros lorsque l’on inclut la charge de la dette de la SNCF Réseau reprise par l’État.

([156]) L’État verse une fois par an sous forme de coupons les intérêts au détenteur d’un titre.

([157]) Cour des comptes, Le budget de l’État en 2025, avril 2026, p. 49.

([158]) Loi n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances.

([159]) Données issues de l’annexe n° 2 du rapport Le budget de l’État en 2024, Cour des comptes, avril 2025.

([160]) Les charges financières correspondent aux charges résultant des dettes financières, des instruments financiers à terme, de la trésorerie et des immobilisations financières.

([161]) Les produits financiers sont les produits issus des immobilisations financières, de la trésorerie, des dettes financières, des instruments financiers à terme et des garanties accordées par l’État.

([162]) Les charges et les produits de fonctionnement résultent de l’activité ordinaire de l’État. Les charges de fonctionnement reflètent les coûts supportés par l’État dans le cadre des missions de service public qu’il remplit. Les produits de fonctionnement sont issus des prestations de service rendues par l’État ; ce sont notamment ceux retracés par les budgets annexes – actuellement Contrôle et exploitation aériens et Publications officielles et information administrative.

([163]) Comme l’indiquent la note 6 annexée au Compte général de l’État, le rapport de présentation de celui-ci (p. 64) et les dispositions de la norme 6 du Recueil des normes comptables de l’État « Les immobilisations incorporelles », révisées par l’arrêté du 8 décembre 2021, sont applicables à compter du 1er janvier 2025 : « Cet arrêté prévoit principalement de modifier la méthode d’évaluation, à la date de clôture, du parc immobilier à usage de bureaux et d’habitation, en abandonnant la valeur vénale au profit du coût amorti […]. Ainsi, la méthode du coût amorti est dorénavant étendue à l’ensemble des actifs immobiliers initialement identifiés dans la catégorie “parc immobilier”. » Le lecteur désireux d’une présentation plus détaillée de la norme 6 pourra se reporter à la note 30.3 figurant aux pages 179 et 180 du Compte général de l’État.

([164]) Les charges et les produits d’intervention sont une spécificité comptable de l’État, liée à sa mission de régulateur économique et social. Les charges d’intervention nettes s’obtiennent en retranchant des charges brutes d’intervention, qui reflètent l’activité de redistribution de l’État, les produits d’intervention – reprises sur provisions et dépréciations, participations de tiers à des dépenses d’intérêt public.

([165]) Le solde de 0,7 % est constitué des charges résultant de la mise en jeu de la garantie de l’État, en baisse de 0,3 milliard d’euros en 2025 par rapport à 2024, pour atteindre 1,4 milliard d’euros.

([166]) La trésorerie passive correspond aux dépôts des correspondants du Trésor et personnes habilitées, c’est-à-dire la majorité des entités publiques françaises.

([167]) Les participations relatives à des entités contrôlées sont évaluées à leur valeur d’équivalence, correspondant au montant de la quote-part des capitaux propres de l’entité directement détenue par l’État. Les comptes du même millésime que ceux présentés par l’État sont utilisés, ou, à défaut, les comptes les plus récents.

([168]) L’actif circulant hors trésorerie regroupe les stocks, les créances (sommes dues par des tiers à l’État) et les charges constatées d’avance (charges dont le paiement est intervenu au cours de l’exercice mais pour lesquelles le service fait interviendra sur l’exercice suivant).

([169]) La trésorerie active est constituée de l’ensemble des disponibilités mobilisables à court terme. Pour l’État, ce poste reflète la position du compte courant de la Banque de France au Trésor et enregistre les opérations liées à la gestion de la dette ou de la trésorerie de l’État.

([170]) Les dettes financières de l’État représentent l’ensemble des engagements financiers de l’État qui résultent du cumul de ses besoins de financement année après année et de la prise en charge des dettes d’organismes tiers.

([171]) Les dettes non financières de l’État correspondent à des dettes nées à l’occasion d’opérations non financières. Ce sont des passifs certains dont l’échéance et le montant sont fixés de façon précise. Il s’agit par exemple d’acomptes encaissés au titre des impôts et taxes en attendant leur liquidation définitive, de produits constatés d’avance, de charges à payer à destination de fournisseurs ou encore de transferts aux ménages, aux entreprises ou aux collectivités territoriales (dettes d’intervention).

([172]) Les acomptes encaissés au titre des impôts et taxes sont inscrits au passif du bilan dans l’attente de la liquidation définitive de ces impôts et de ces taxes. La hausse de ces acomptes au bilan de l’État s’explique à hauteur des neuf dixièmes par celle des acomptes d’impôts sur les sociétés, en progression de 9,2 milliards d’euros. Le compte général de l’État indique que cette variation s’explique principalement par deux dispositions de la loi de finances pour 2025 dont les acomptes sont imputés comptablement au sein de la rubrique « Impôt sur les sociétés » : une contribution exceptionnelle sur les bénéfices des grandes entreprises, concourant à hauteur de 7,5 milliards d’euros aux acomptes reçus en 2025, une contribution exceptionnelle sur les entreprises de transport maritime, concourant à ces mêmes acomptes à hauteur d’un montant proche de 0,5 milliard d’euros.

([173]) Les provisions représentent les charges rendues probables par des évènements survenus au cours de l’année ou par le passé mais dont la réalisation ou le montant sont incertains.

([174]) Les engagements pris dans le cadre d’accords bien définis sont des garanties explicitement accordées par l’État dans le cadre de conventions avec des tiers. Celles-ci doivent être autorisées par le Parlement dans la loi de finances et sont facturées aux bénéficiaires.

([175]) Ces engagements recouvrent le coût actualisé (prenant en compte l’inflation) des subventions d’équilibres apportées par l’État aux régimes spéciaux de retraite, les engagements pris au titre du service public de l’énergie mais aussi les engagements pris à l’égard des bénéficiaires actuels de prestations sociales financées par l’État.

([176]) Au sens de la Cour des comptes, une anomalie est un écart entre le montant, le classement ou la présentation d’un élément dans les comptes audités ou les informations qui y sont fournies à son sujet et le montant, le classement, la présentation ou les informations exigés pour cet élément selon les normes comptables applicables.

([177]) Il s’agit, d’une part, de l’incertitude portant sur le montant de l’engagement de l’État au titre des prêts garantis par l’État (PGE). Les travaux de la Cour des comptes ont en effet permis de rapprocher les chiffres de l’État avec ceux de la Banque de France. Il s’agit, d’autre part, de l’incertitude sur le montant des charges relatives aux dispositifs d’intervention dans le domaine de l’énergie (boucliers tarifaires).

([178]) Compte rendu n° 102 du mercredi 16 avril 2025 de l’audition devant la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire de M. Pierre Moscovici, Premier président de la Cour des comptes, président du Haut conseil des finances publiques, sur le rapport sur le budget de l’État en 2024, sur l’acte de certification des comptes de l’État pour l’exercice 2024 et sur les avis du Haut conseil des finances publiques relatifs au projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2024 et au rapport annuel d’avancement du plan budgétaire et structurel à moyen terme.

([179]) Les quatre types d’opinion que peut exprimer le certificateur sont : la certification sans réserve, la certification avec réserve (lorsque le certificateur identifie des désaccords ou limitations sans que ceux-ci soient suffisants pour empêcher le certificateur d’émettre une opinion ou remettre en cause la régularité, la sincérité et la fidélité des comptes), l’impossibilité de certifier (lorsque les limitations sont trop importantes et empêchent le certificateur d’émettre une opinion) et le refus de certification (lorsque les limitations et désaccords sont tels qu’ils entachent la sincérité, la régularité et l’image fidèle des comptes de l’État). Si seule l’opinion consistant en la certification avec réserves avait été utilisée depuis 2006 pour les comptes de l’État, la Cour avait déjà refusé de certifier les comptes, à titre d’exemple, de la branche accidents du travail et maladies professionnelles, de la branche famille et de la Caisse nationale d’allocation familiales, pour l’exercice 2011.

([180]) Les travaux de l’administration ont permis à la Cour de ne pas reconduire son observation relative à la surévaluation de la participation de l’État dans EDF.

([181]) Les travaux de l’administration ont permis à la Cour de ne pas reconduire son observation relative à la surévaluation des engagements pris par l’État envers les régimes de retraite.

([182]) La Cour estime n’être pas en mesure de se prononcer sur les encours relatifs aux programmes d’investissement d’avenir, les informations détaillées par bénéficiaire final ne lui ayant pas été transmises.

([183]) La Cour n’a pas obtenu les éléments probants nécessaires et suffisants pour se prononcer sur l’exhaustivité et l’exactitude des passifs comptabilisés au titre de neuf dispositifs d’intervention représentant 16,1 milliards d’euros de provisions pour charges et 65 milliards d’euros d’engagements hors bilan.

([184]) Loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances.

([185]) Loi organique n° 2021-1836 du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de la gestion des finances publiques.

([186]) Loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques.

([187]) Loi n° 2025-127 du 14 février 2025 de finances pour 2025.

([188]) Loi n° 2023-1195 du 18 décembre 2023 de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027.

([189]) Hait Conseil des finances publiques, Avis n° HCFP-2026-2 relatif au projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2025, 16 avril 2026.

([190]) Ce changement de base a notamment eu pour conséquence de rehausser le niveau des dépenses publiques d’environ 14 milliards d’euros, notamment en raison de l’intégration du compte complet de SNCF Réseau dans les comptes nationaux, avec un effet d’environ 10 milliards d’euros, et d’un nouveau traitement des corrections liées à la recherche et développement dans la sphère publique, avec un effet d’environ 4 milliards d’euros. La documentation relative à la méthodologie de ce changement de base est disponible sur le site de l’INSEE (lien).

([191]) Loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF).

([192]) Comme le rappelle l’exposé des motifs de l’article 6, cette convention tient au fait que le compte d’opérations monétaires Opérations avec le FMI retrace le montant de la créance de la France sur le FMI (correspondant à sa quote-part dans le capital de l’institution et des prêts effectués dans le cadre de cet organisme). Les crédits de ce compte sont adoptés sans découvert autorisé lors de l’examen de la loi de finances initiale puis la loi relative aux résultats de la gestion et à l’approbation des comptes prévoit une autorisation de découvert, à hauteur du montant de la créance (18,016 milliards d’euros au début de l’année 2025), diminué du solde créditeur des opérations de l’année 2025, lequel s’explique par les remboursements sur la quote-part française, ainsi que par l’ajustement annuel des avoirs en euros du FMI. Ce solde créditeur est détaillé à la page 77 du compte général de l’État.

Au total, le découvert complémentaire demandé par le projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2025 correspond à la balance de sortie de compte, débitrice à hauteur de 17,011 milliards d’euros. L’importance du montant justifie que le solde de ce compte soit exclu des résultats budgétaires de l’année, afin d’éviter tout biais comptable.

([193]) Les retraitements opérés sur le compte de résultat de l’année 2024 diminuent les charges nettes de 423 millions d’euros, tandis que les retaitements opérés sur les produits régaliens nets s’élèvent à 929 millions d’euros.

Les principaux retraitements sont détaillés aux pages 18 à 20 du compte général de l’État.

([194]) En conséquence des retraitements opérés, la situation nette de l’État a été revue à la baisse de 12,553 milliards d’euros par rapport au montant figurant dans le PLRG 2024.

([195]) Cour des comptes, Acte de certification des comptes de l’État pour l’exercice 2025, avril 2026.

([196]) Compte rendu n° 102 du mercredi 16 avril 2025 de l’audition devant la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire de M. Pierre Moscovici, Premier président de la Cour des comptes, président du Haut conseil des finances publiques.

([197]) Loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances.

([198]) Cette annexe est prévue par le 2° de l’article 54 de la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001.

([199]) Cf. Compte général de l’État 2023, p. 16.

([200]) Cf. commentaire de l’article 7, supra.

([201]) Cf. commentaires des articles 7 et 8, supra.

([202]) Cf. commentaires des articles 7, 8 et 9, supra.