rapport sur le projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes, après engagement de la procédure accélérée, de l'année 2025 (n°2694). — Exposé général et examen des articles

SOMMAIRE

Pages

1. Introduction
2. SynthÈse
3. Fiche 1 : Le dÉficit de l’État en 2025
4. I. Le dÉficit de l’État peut Être mesurÉ de plusieurs maniÈres
5. A. La comptabilitÉ budgÉtaire
6. B. La comptabilitÉ gÉnÉrale
7. C. La comptabilitÉ nationale
8. D. Les clÉs de passage entre les diffÉrentes mesures du dÉficit de l’État
9. 1. De la comptabilité budgétaire à la comptabilité nationale
10. 2. De la comptabilité budgétaire à la comptabilité générale
11. II. Le dÉficit de l’État diminue de 31,7 milliards d’euros par rapport à 2024 et s’établit à un niveau inférieur de 14,8 milliards d’euros à la prévision initiale
12. A. un déficit budgétaire inférieur de 14,8 milliards d’euros à la prévision, essentiellement sous l’effet de recettes supérieures de 10,3 milliards d’euros aux estimations initiales
13. B. une réduction du déficit de l’état de 31,7 milliards d’euros par rapport à l’exercice 2024
14. III. le déficit public atteint un niveau de 5,1 points de PIB, inférieur de 0,3 point à la prévision et de 0,7 point à son niveau de la fin de l’année 2024
15. A. Un solde toujours très dégradé, malgré une première amélioration depuis 2022
16. B. un dÉficit public de 5,1 POINTS De pib, soit plus du double de ce qu’il était à la veille de la crise sanitaire
17. 1. Un déficit public inférieur de 0,3 point aux prévisions initiales
18. 2. Si le déficit de l’État reste prépondérant parmi les administrations publiques, il diminue sensiblement en 2025 tandis que celui des administrations publiques locales se réduit légèrement et que l’excédent passé des administrations de sécurité sociale disparaît
19. C. un dÉficit public de nature essentiellement structurelle, qui doit sa rÉduction aux mesures de hausses de prÉlÈvements obligatoires
20. 1. Les notions de déficit structurel et de déficit conjoncturel
21. 2. Le déficit structurel, qui représente 90 % du déficit public, s’améliore de 0,9 point, du fait des hausses de recettes
22. 3. Un mécanisme de correction toujours activé du fait d’un « écart important » du solde structurel par rapport à la trajectoire prévue par la LPFP 2023-2027, mais dont la portée est très limitée
23. IV. la France a tenu ses engagements européens en 2025 mais dispose de peu de marges de manœuvre pour la suite
24. A. Le nouveau cadre europÉen de gouvernance des finances publiques repose essentiellement sur le suivi de l’Évolution de la dÉpense primaire nette
25. B. la France a prÉsentÉ son Premier PSMT et ses deux Premiers RApports d’avancement annuels
26. C. en 2025, l’Évolution de la dépense primaire nette respecte la trajectoire d’ajustement fixÉe par le Conseil
27. Fiche 2 : Les recettes de l’État En 2025
28. I. Les recettes fiscales de l’État
29. A. une progression des recettes fiscales nettes du budget gÉnÉral de l’État sous le double effet de la progression des recettes fiscales brutes et de remboursements et dÉgrÈvements moindres qu’en 2024
30. B. des recettes fiscales affectÉes aux budgets annexes et comptes spÉciaux stables, D’un montant d’environ 13 milliards d’euros
31. C. des recettes fiscales nettes du budget gÉNÉral de l’État en progression sensible de 30,7 milliards d’euros et supÉrieures de 6,8 milliards d’euros aux prÉvisions de la loi de finances initiale
32. 1. Une hausse sensible de 9,4 % par rapport à 2024
33. 2. Des recettes fiscales nettes supérieures de 6,8 milliards d’euros aux prévisions initiales et de 3,1 milliards d’euros à celles de la loi de finances de fin de gestion
34. D. Examen impÔt par impÔt
35. 1. La taxe sur la valeur ajoutée
36. a. Une très faible hausse de 1,3 % du produit de la TVA
37. b. Des recettes de TVA supérieures de 1,7 % à la prévision de la loi de fin de gestion mais inférieures de 3,3 % à la prévision initiale
38. 2. L’impôt sur le revenu
39. a. Des recettes d’impôt sur le revenu en progression de près de 7 milliards d’euros par rapport à 2024 après deux années de baisse
40. b. Des recettes constatées d’impôt sur le revenu conformes aux prévisions
41. 3. L’impôt sur les sociétés (IS)
42. a. Une nouvelle hausse des recettes d’impôt sur les sociétés, à hauteur de 2,5 milliards d’euros
43. b. Des recettes d’impôt sur les sociétés supérieures de 13 % à la prévision de la loi de finances initiale
44. 4. L’accise sur les carburants (ex-TICPE)
45. a. Une légère progression des recettes d’accise sur les carburants, à hauteur de 1,9 %
46. b. Une exécution très proche de la prévision
47. 5. Les autres recettes fiscales
48. II. Des recettes non fiscales en hausse de 3,4 %
49. A. des dividendes et recettes assimilÉes en hausse de plus d’un tiers et supÉrieurs de 8,3 % à la prÉvision initiale
50. B. d’autres recettes non fiscales en baisse de 2,8 milliards d’euros
51. 1. Des produits du domaine de l’État stables
52. 2. Des produits de la vente de biens et services stables
53. 3. Des remboursements des intérêts des prêts, avances et autres immobilisations financières stables
54. 4. Des amendes, sanctions, pénalités et frais de poursuite en forte hausse de 2,5 milliards d’euros
55. 5. Des recettes diverses en baisse de 3,3 milliards d’euros
56. Fiche 3 : les dÉpenses De l’État
57. I. En 2025, Les dÉpenses de l’État reprÉsentent moins de 30 % des dÉpenses publiques
58. II. Analyse des principales dÉpenses budgÉtaires de l’État, mission par mission
59. A. Les dÉpenses nettes du budget gÉnÉral
60. 1. L’enseignement scolaire demeure le principal poste de dépense, devant la défense, la charge de la dette et les pensions de retraite
61. 2. Un niveau de dépenses inférieur de 3,8 milliards d’euros (– 0,9 %) aux prévisions de la loi de finances initiale
62. a. Les principales missions dont les crédits sont sur-exécutés
63. b. Les principales missions dont les crédits sont sous-exécutés
64. 3. Des dépenses en diminution de 2,2 milliards d’euros (– 0,5 %) par rapport à l’exécution 2024
65. a. Les principales missions dont les crédits augmentent
66. b. Les principales missions dont les crédits diminuent
67. B. Les dÉpenses des budgets annexes
68. 1. Le budget annexe Contrôle et exploitation aériens
69. 2. Le budget annexe Publications officielles et information administrative
70. C. Les dÉpenses des comptes spÉciaux
71. 1. Les comptes d’affectation spéciale
72. 2. Les comptes de concours financiers
73. III. L’Évolution des dÉpenses de personnel et des emplois de l’État
74. A. Les dÉpenses de rÉmunÉration
75. 1. Une masse salariale inférieure à la prévision
76. 2. Une masse salariale en ralentissement par rapport à 2024
77. B. La consommation des emplois
78. 1. Une consommation d’emplois sous-exécutée de 22 870 ETPT par rapport aux plafonds mais en hausse par rapport à 2024
79. 2. Des schémas d’emplois inférieurs de 147 ETP à la prévision initiale et deux fois inférieurs au niveau de 2024
80. 3. Une vacance sous plafond qui se réduit
81. C. Les contributions relatives aux pensions de retraite civiles et militaires
82. D. Les opÉrateurs
83. IV. Les autres moyens consacrÉs par l’État aux politiques publiques
84. Fiche 4 : les modifications de crÉdits intervenues au cours de l’exercice 2025
85. I. Une exÉcution peu affectÉe par l’adoption tardive de la loi de finances
86. A. Les services votÉs n’ont pas eu d’effet sur le niveau des dÉpenses
87. B. Un contrÔle budgÉtaire renforcÉ
88. II. Des ouvertures de crÉdits supplémentaires par rapport À la loi de finances initiale
89. A. Les fonds de concours et attributions de produits
90. B. Les reports de crÉdits
91. 1. Une possibilité encadrée par la loi organique
92. 2. Des reports de crédits en diminution depuis le pic de 2021
93. III. Des mesures de rÉgulation de la dÉpense
94. A. La mise en rÉserve initiale
95. B. Les mesures de rÉgulation dÉcidÉes en cours de gestion
96. 1. Un décret d’annulation dès le mois d’avril
97. 2. Des « surgels » de crédits en avril et en juin
98. IV. La loi de finances de fin de gestion pour 2025
99. A. Le budget gÉnÉral
100. 1. Les principales annulations de crédits
101. 2. Des ouvertures de crédits supplémentaires sur près de la moitié des missions
102. B. Les budgets annexes et comptes spÉciaux
103. V. Le projet de loi relative aux rÉsultats de la gestion et portant approbation des comptes
104. A. Le budget gÉnÉral
105. B. Les budgets annexes et comptes spÉciaux
106. Fiche 5 : la dette de l’État
107. I. un endettement qui ne cesse de croître
108. A. Un encours de la dette de l’État s’Établissant à 2 737 milliards d’euros fin 2025
109. 1. Un ratio de dette publique renouant avec le niveau atteint durant la crise sanitaire
110. 2. Un encours de la dette de l’État en constante hausse malgré un léger ralentissement du rythme de celle-ci
111. 3. La composition de la dette négociable de l’État : un moindre recours aux titres de court terme en 2025
112. a. Un encours largement dominé par les OAT et une durée de vie de la dette stabilisée
113. b. La part de dette détenue par les non-résidents continue de progresser
114. B. MalgrÉ une baisse par rapport à l’exercice 2024, un besoin de financement de l’État toujours très ÉlevÉ
115. C. Les ressources de financement de l’État
116. II. Une charge de la dette qui continue de s’accroître
117. A. Une hausse inquiÉtante de la charge de la dette de l’État et des administrations publiques
118. B. Une hausse essentiellement liÉe À la charge d’intÉrêts sur les titres de long terme
119. FICHE 6 : La comptabilitÉ gÉnÉrale de l’État
120. I. Le compte de rÉsultat de l’État : un rÉsultat patrimonial en dÉgradation de 7,1 milliards d’euros par rapport à 2024
121. A. Des Charges nettes en progression de 23,5 milliards d’euros
122. 1. Une progression de 3,4 milliards d’euros des charges financières nettes, principalement sous l’effet de la progression de la charge nette de la dette négociable
123. 2. Une hausse de 5,1 milliards d’euros des charges de fonctionnement, notamment en raison de la progression des charges de personnel et de la baisse des produits
124. 3. Une progression de 14,9 milliards d’euros des charges d’intervention nettes consécutive à la hausse de 30,3 milliards d’euros des dotations aux provisions et dépréciations nettes des reprises
125. B. Une augmentation de 16,3 MILLIARDS D’euros des produits rÉgaliens nets due à la progression des produits fiscaux nets
126. II. Le bilan de l’État : la poursuite de la dÉgradation de la situation nette patrimoniale
127. A. Un actif en augmentation de 19,3 milliards d’euros
128. 1. Des immobilisations en hausse de 23,1 milliards d’euros
129. 2. Un actif circulant en augmentation de 11,5 milliards d’euros
130. 3. Une diminution de 15,1 milliards d’euros du niveau de trésorerie active
131. B. une hausse de 135,5 milliards d’euros du passif
132. 1. Une croissance des dettes financières qui ralentit, atteignant néanmoins 138,6 milliards d’euros
133. 2. Des dettes non financières en hausse de 2,4 milliards d’euros
134. 3. Une hausse de 6 milliards d’euros des provisions pour risques et charges, essentiellement due à la hausse de la provision relative au prélèvement effectué sur les recettes de l’État en faveur de l’Union européenne
135. 4. Une trésorerie passive en recul de 5 milliards d’euros
136. III. Les engagements hors bilan
137. A. Des engagements hors bilan relatifs aux retraites en baisse de 213,2 milliards d’euros en raison d’un taux d’actualisation plus ÉlevÉ qu’en 2024
138. B. Une diminution de 29 milliards d’euros du montant des engagements pris dans le cadre d’accords bien définis
139. C. Une diminution de 43,9 milliards d’euros des engagements de la mission de rÉgulateur Économique et social de l’État
140. IV. une certification des comptes soulignant des anomalies et assortie de réserves, dont la cour des comptes déplore la récurrence et l’absence de prise en compte par le gouvernement
141. A. La mission de certification des comptes de la Cour
142. B. une certification des comptes pour 2024 caractérisée par cinq anomalies et onze absences d’éléments probants
143. C. une certification des comptes pour 2025 marquÉe par quatre anomalies seulement, mais douze absences d’ÉlÉments probants, dans la continuitÉ de l’exercice 2024
144. Commentaires des articles
145. Article liminaire Solde structurel et solde effectif de l’ensemble des administrations publiques de l’année 2025
146. Article 1er Résultats du budget de l’année 2025
147. Article 2 Tableau de financement de l’année 2025
148. Article 3 Résultat de l’exercice 2025 Affectation au bilan et approbation du bilan et de l’annexe
149. Article 4 Budget général – Dispositions relatives aux autorisations d’engagement et aux crédits de paiement
150. Article 5 Budgets annexes – Dispositions relatives aux autorisations d’engagement et aux crédits de paiement
151. Article 6 Comptes spéciaux – Dispositions relatives aux autorisations d’engagement, aux crédits de paiement et aux découverts autorisés. Affectation des soldes
152. Article 7 Affectation du résultat patrimonial de l’exercice 2021 au report des exercices antérieurs du bilan de l’État
153. Article 8 Affectation du résultat patrimonial de l’exercice 2022 au report des exercices antérieurs du bilan de l’État
154. Article 9 Affectation du résultat patrimonial de l’exercice 2023 au report des exercices antérieurs du bilan de l’État
155. Article 10 Affectation du résultat patrimonial de l’exercice 2024 au report des exercices antérieurs du bilan de l’État
156. Article 11 Règlement du compte spécial Participation de la France au désendettement de la Grèce
157. Travaux de la commission
158. I. Audition de mme carine CAMBY, présidente de LA PREMIÈRE CHAMBRE DE la Cour des comptes, sur le rapport sur le budget de l’État en 2025, sur la certification des comptes de l’état pour 2025 et sur les avis du Haut conseil des finances publiques relatifs au projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2025 et au rapport d’avancement ANNUEL du plan budgétaire et structurel à moyen terme
159. II. Audition de M. Roland Lescure, ministre de l’Économie, des finances et de la souverainetÉ industrielle et numÉrique, et de M. David Amiel, ministre DE l’ACTION ET des comptes publics, sur le projet de loi relative aux rÉsultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’annÉe 2025 et sur le rapport d’avancement ANNUEL du plan budgÉtaire et structurel À moyen terme
160. III. examen des articles
161. Article liminaire Solde structurel et solde effectif de l’ensemble des administrations publiques de l’année 2025
162. Article 1er Résultats du budget de l’année 2025
163. Article 2 Tableau de financement de l’année 2025
164. Après l’article 2
165. Article 3 Résultat de l’exercice 2025, affectation au bilan et approbation du bilan et de l’annexe
166. Article 4 Budget général – Dispositions relatives aux autorisations d’engagement et aux crédits de paiement
167. Après l’article 4
168. Article 5 Budgets annexes – Dispositions relatives aux autorisations d’engagement et aux crédits de paiement
169. Article 6 Comptes spéciaux – Dispositions relatives aux autorisations d’engagement, aux crédits de paiement et aux découverts autorisés. Affectation des soldes
170. Après l’article 6
171. Article 7 Affectation du résultat patrimonial de l’exercice 2021 au report des exercices antérieurs du bilan de l’État
172. Article 8 Affectation du résultat patrimonial de l’exercice 2022 au report des exercices antérieurs du bilan de l’État
173. Article 9 Affectation du résultat patrimonial de l’exercice 2023 au report des exercices antérieurs du bilan de l’État
174. Article 10 Affectation du résultat patrimonial de l’exercice 2024 au report des exercices antérieurs du bilan de l’État
175. Article 11 Règlement du compte spécial Participation de la France au désendettement de la Grèce
176. Après l’article 11

Introduction

● Le projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de 2025 acte le début du redressement de nos finances publiques, après les deux « années noires » 2023 et 2024 marquées par le creusement du déficit et de forts écarts aux prévisions. Le déficit public s’établit ainsi à 5,1 points de produit intérieur brut (PIB), soit 0,7 point de moins qu’en 2024, et 0,3 point de moins que prévu initialement. Le déficit budgétaire de l’État se réduit de près de 32 milliards d’euros par rapport à 2024 et est inférieur de près de 15 milliards d’euros à la prévision de la loi de finances initiale.

Pour autant, l’exercice 2025 ne peut inspirer le moindre triomphalisme, tant le niveau du déficit public reste élevé au regard des engagements européens de la France et de celui de ses principaux partenaires ; il reste très supérieur au solde qui permettrait de stabiliser le ratio de la dette publique – ce solde stabilisant étant évalué à – 2,2 % du PIB en 2025. En conséquence, le ratio de dette publique augmente à nouveau de 3 points en 2025, pour atteindre 115,6 % du PIB, soit un pic historique.

De surcroît, la réduction du déficit au cours de l’année 2025 repose uniquement sur la hausse des prélèvements obligatoires, avec des mesures nouvelles à hauteur de 23 milliards d’euros, soit 0,8 point de PIB ; dans le même temps, les dépenses continuent de progresser un peu plus vite que le PIB. L’exécution 2025 est donc bien éloignée de l’équilibre initialement annoncé lors du dépôt du projet de loi de finances pour 2025, aux termes duquel le redressement devait résulter aux deux tiers de baisses de dépenses et pour le tiers restant de hausses de recettes.

● Les prélèvements obligatoires augmentent ainsi de 50 milliards d’euros en 2025, ce qui se traduit par une hausse de leur part dans le PIB de 0,8 point, pour atteindre 43,6 %. À elles seules, les recettes fiscales nettes de l’État progressent de près de 30 milliards d’euros, sous l’effet du dynamisme spontané des impôts, notamment l’impôt sur le revenu, mais surtout de l’instauration de nouveaux impôts (7,5 milliards d’euros pour la seule contribution exceptionnelle sur les grandes entreprises) et en dépit d’un rendement moindre qu’anticipé en loi de finances initiale (0,4 milliard d’euros pour la contribution différentielle sur les hauts revenus – CDHR – alors qu’en étaient attendus 2 milliards d’euros).

Parallèlement, les dépenses publiques progressent à nouveau plus rapidement que le PIB, à hauteur de 1,4 % en volume, et elles représentent 56,6 % du PIB. Si les dépenses des administrations publiques locales progressent moins que les prévisions initiales, celles des administrations de sécurité sociale restent très dynamiques (+ 2,4 % en volume). Or ces dernières représentent près de la moitié des dépenses publiques.

Les dépenses de l’État se révèlent plus maîtrisées, en augmentant en volume de 0,8 %, les dépenses militaires et la charge de la dette étant en nette hausse. Toutefois, et comme le souligne d’ailleurs la Cour des comptes, cette maîtrise est moins fondée sur des économies pérennes documentées qu’elle ne procède d’une forte réduction des crédits et de mesures de régulation budgétaire en cours d’exercice.

L’encours de la dette de l’État a continué de croître en 2025, atteignant 2 737 milliards d’euros en fin d’année, en hausse de 135 milliards d’euros par rapport à 2024, ce qui se traduit par une charge de la dette pour l’État de près de 51 milliards d’euros. Sur le champ de l’ensemble des administrations publiques, la dette atteint 3 460 milliards d’euros et la charge d’intérêts près de 67 milliards d’euros.

● Si l’exercice 2025 marque certes un début d’amélioration de nos comptes publics, le rapporteur général s’inquiète de la capacité de la France à respecter ses engagements européens en termes de trajectoire budgétaire, et notamment à faire repasser son déficit sous la barre des 3 % du PIB à l’horizon 2029. Comme l’a souligné la présidente de la première chambre de la Cour des comptes devant la commission, la marche sera très haute. Le Haut Conseil des finances publiques relève que le respect de cet engagement implique un ajustement structurel de 0,7 point de PIB par an, et même de l’ordre de 0,9 point hors charge de la dette, entre 2027 et 2029.

Or les chiffres cités supra montrent bien que le levier de l’augmentation des recettes a été beaucoup mobilisé en 2025 et qu’il atteint ses limites, puisque le niveau des prélèvements obligatoires en France est très supérieur à celui de ses partenaires européens. En revanche, malgré les intentions affichées, la France ne parvient pas à freiner ses dépenses publiques, notamment dans la sphère sociale, et encore moins à les réduire. Le contexte géopolitique et macroéconomique risque par ailleurs de peser fortement sur la situation budgétaire en 2026, avec des aléas importants sur la croissance, sur les prévisions de recettes et sur le montant des dépenses supplémentaires qui devront être consenties.

Au-delà des inquiétudes que l’on peut nourrir sur l’exercice 2026 du fait de ces incertitudes majeures, le rapporteur général estime que le projet de loi de finances pour 2027 ne peut être un budget d’attente, mais doit au contraire être une épreuve de vérité, offrant aux forces politiques en présence l’occasion d’énoncer leurs ambitions et de présenter leurs mesures de redressement avant l’élection présidentielle du printemps prochain.

Il convient d’ailleurs de relever que, si la Commission européenne prévoit que le déficit public s’établisse en France à 5,1 % du PIB en 2026, soit un niveau à peine supérieur aux anticipations du Gouvernement au terme de l’examen du projet de loi de finances, elle relevait, dès le 21 mai 2026, qu’à politique inchangée, ce même déficit atteindrait 5,7 % du PIB en 2027, la charge de la dette progressant encore pour atteindre 2,8 % du PIB ([1]).

Comme il l’a déjà fait lors de l’examen du projet de loi de finances pour 2026, le rapporteur général insiste sur la nécessité de prendre la mesure de la situation. La dégradation des comptes publics n’est pas seulement une question de chiffres ou de trajectoires budgétaires : c’est un enjeu de souveraineté. Une dette publique aussi élevée réduit la capacité de la France à décider librement de ses politiques économiques et sociales et la maintient dans la dépendance des marchés financiers et de créanciers internationaux. Elle réduit ses marges de manœuvre pour faire face à des crises, géopolitiques comme économiques, comme celles qu’il lui faut présentement affronter. Elle hypothèque également l’avenir des générations futures, qui devront assumer le poids des intérêts accumulés et elle menace jusqu’à la capacité de financer durablement les fonctions régaliennes de l’État – sécurité, justice, défense, diplomatie –, à un moment où ces missions sont plus essentielles que jamais.

● Le projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2025 constitue quant à lui un exercice comptable ; son examen constitue un préalable indispensable à celui du prochain projet de loi de finances. Son adoption permettrait de régulariser le bilan de l’État, en y affectant le solde des exercices 2021 à 2024 en attente, en plus de celui de 2025. Le rapporteur général est donc favorable à l’adoption du projet de loi, qui doit permettre de disposer de constats comptables étayés et consolidés.

SynthÈse

● Selon la comptabilité nationale, le déficit public atteint 152,5 milliards d’euros au 31 décembre 2025, soit 5,1 points de PIB ; le déficit de l’État s’établit pour sa part à 128,1 milliards d’euros.

Le dÉficit depuis 2022

(en milliards d’euros)

Source : projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2023 (PLRG 2023), projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2024 (PLRG 2024) et projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2025 (PLRG 2025).

NB : les définitions des comptabilités budgétaire, générale et nationale sont rappelées infra au début de la fiche n° 1.

● En comptabilité budgétaire, le déficit de l’État atteint en 2025 un montant de 124,2 milliards d’euros, en baisse de 31,7 milliards d’euros par rapport à 2024.

Combinée à une légère diminution des dépenses nettes ([2]) (– 2,2 milliards d’euros par rapport à 2024, la sensible hausse des recettes nettes du budget général de l’État (+ 29,2 milliards d’euros) entraîne une réduction de 31,4 milliards d’euros du déficit du budget général. S’y ajoute une légère amélioration, à hauteur de 0,3 milliard d’euros, du solde des budgets annexes et comptes spéciaux.

Le déficit de l’État est en outre inférieur de 14,8 milliards d’euros à la prévision de la loi de finances initiale, qui était de 139 milliards d’euros. Succédant à l’écart de 9 milliards d’euros en sens inverse de l’exercice 2024, lequel se singularisait par des recettes inférieures de 22,8 milliards d’euros à leur estimation initiale, ce déficit moins élevé que prévu s’explique essentiellement par des recettes nettes du budget général supérieures de 10,3 milliards d’euros à la prévision de la loi de finances initiale, dont l’incidence favorable à la réduction du déficit se trouve accentuée par une tenue des dépenses meilleure que prévu (– 3,8 milliards d’euros) et un solde des comptes spéciaux supérieur de 0,7 milliard d’euros aux estimations initiales.

Évolution du solde budgÉtaire

(en milliards d’euros)

* : y compris fonds de concours et attributions de produit.

Source : commission des finances d’après le RBDE 2025 et le PLRG 2025.

● Le déficit public représente 5,1 points de produit intérieur brut (PIB), montant relatif inférieur de 0,7 point à son niveau au 31 décembre 2024 et de 0,3 point aux prévisions de la loi de finances initiale.

Solde public par sous-secteur d’administrationS publiques

en valeur relative

(en points de PIB)

Source : PLRG 2025 et Insee (27 mars 2026).

Le déficit public se concentre, en 2025 comme les années précédentes, sur le secteur des administrations publiques centrales (APUC), mais leur solde relatif s’améliore de 0,8 point, tandis que l’amélioration du solde des administrations publiques locales (APUL), lequel s’établit à – 0,5 point de PIB, est limitée à 0,1 point. Le solde des administrations de sécurité sociale se dégrade quant à lui de 0,2 point, pour atteindre – 0,2 point de PIB.

● L’essentiel de ce déficit est de nature structurelle (4,7 points de PIB potentiel), la composante conjoncturelle pesant pour 0,4 point de PIB, tandis que l’effet des mesures ponctuelles et temporaires sur le déficit reste marginal (0,1 point de PIB potentiel).

Le solde structurel, tel que calculé dans le cadre potentiel de la loi de programmation des finances publiques (LPFP), est inférieur de 1,4 point aux projections de celle-ci pour l’année 2025. Cet écart étant supérieur à 0,5 point de PIB, il constitue un « écart important » au sens de l’article 62 de la LOLF, ce qui justifie que le HCFP « considère que le mécanisme de correction déclenché l’an dernier au titre de l’année 2024 reste activé » et « invite à poursuivre le redressement des finances publiques afin de réduire beaucoup plus le déficit structurel ». La portée dudit mécanisme est toutefois réduite : à la suite de l’identification par le HCFP d’un écart de solde structurel important en 2025, le Gouvernement indique dans l’exposé des motifs du PLRG que, en application des I et III de l’article 62 précité de la LOLF, il « s’exprimera à ce propos devant les assemblées lors de l’examen de ce PLRG et annexera un rapport au prochain projet de loi de finances de l’année ou au prochain projet de loi de financement de la sécurité sociale de l’année, qui analysera les mesures de correction envisagées et justifiera les différences apparaissant et le calendrier de ces mesures de correction ».

● Selon les informations données par l’exposé des motifs de l’article liminaire, l’amélioration du solde structurel à hauteur de 0,9 point de PIB potentiel résulte quasi uniquement de la hausse des recettes (+ 0,8 point).

Le HCFP corrobore cette analyse en examinant le déficit public dans son ensemble : il relève que « cette amélioration [de 0,7 point de déficit public] est due aux mesures de hausse des prélèvements obligatoires, pour 23 milliards d’euros (soit 0,8 point de PIB), tandis que les dépenses, tirées notamment par l’évolution des prestations sociales et la charge de la dette, continuent de progresser un peu plus que le PIB ». Ainsi, « l’effort structurel, qui constitue l’estimation la plus usuelle de la contribution des mesures budgétaires à l’évolution du déficit public, […] évalué à 0,7 point de PIB, […] traduit intégralement les mesures de hausses de prélèvements obligatoires (pour 0,8 point), l’effort en dépense étant légèrement négatif (légèrement positif, à +0,1 point, si l’on raisonne sur la seule dépense primaire, hors charge d’intérêts) ».

Le rapporteur général déplore l’absence de réels efforts de maîtrise, a fortiori de réduction, des dépenses publiques. La poursuite de l’indispensable assainissement des finances publiques ne pourra plus reposer sur un accroissement substantiel de la pression fiscale, déjà trop élevée.

*

● Alors qu’en 2024, les recettes fiscales nettes du budget général s’étaient révélées inférieures de 22,8 milliards d’euros aux prévisions de la loi de finances initiale, l’exécution 2025 se caractérise par une plus-value de 6,8 milliards d’euros par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale. En effet, s’il en était attendu 349,6 milliards d’euros, leur montant s’élève finalement à 356,4 milliards d’euros. Cet écart peut être imputé à l’impôt sur les sociétés, dont le rendement final excède de 6,9 milliards d’euros les prévisions.

Recettes nettes du budget gÉnÉral de l’État en 2025

(en milliards d’euros)

N.B. : en raison d’effets d’arrondi, les montants totaux peuvent différer légèrement de la somme des termes qui les composent. Les évolutions et les écarts sont calculés à partir des montants absolus, et peuvent différer légèrement des évolutions et écarts entre les montants arrondis donnés dans les premières colonnes du tableau.

* : Dans un souci de lisibilité et de cohérence avec le texte de la loi de finances pour 2025 (LFI 2025) et la documentation budgétaire associée au projet de loi de finances pour 2025, et pour faciliter les comparaisons, le tableau ci-dessus présente les recettes selon la nomenclature de la LFI 2025, qui isolait le seul produit de la fraction perçue en métropole sur les produits énergétiques, autres que les gaz naturels et les charbons, les autres fractions d’accises sur les énergies entrant dans le champ des « autres recettes fiscales nettes ».

Source : commission des finances, d’après les lois de finances initiale et de fin de gestion pour 2025 et projet de loi relative aux résultats de la gestion et à l’approbation des comptes de l’année 2025 (PLRG 2025).

● Les recettes de TVA revenant à l’État, si elles progressent de 1,3 milliard d’euros par rapport à 2024, pour atteindre 98,1 milliards d’euros, restent 3,4 milliards d’euros en retrait des prévisions de la loi de finances initiale, qui atteignaient 101,4 milliards d’euros.

Après avoir connu une décrue en 2024 (– 0,6 milliard d’euros par rapport en 2023) pour atteindre 88 milliards d’euros, l’impôt sur le revenu voit son produit progresser de près de 7 milliards d’euros pour atteindre 94,9 milliards d’euros, montant très légèrement supérieur aux estimations initiales (94,5 milliards d’euros).

Après une progression minime de 0,6 milliard d’euros en 2024, le rendement net de l’impôt sur les sociétés connaît une hausse de 2,5 milliards d’euros, pour s’établir à 59,9 milliards d’euros. Le rendement de l’impôt aura été en 2025 supérieur de 6,9 milliards d’euros à la prévision initiale de 53 milliards d’euros.

● Avec 24 milliards d’euros en 2025, les recettes non fiscales représentent environ 6,3 % des recettes totales du budget général de l’État. Elles connaissent une hausse de 3,4 % (+ 0,8 milliard d’euros).

*

● En comptabilité nationale, les dépenses des administrations publiques centrales (APUC) ont atteint 582,9 milliards d’euros. Parmi elles, les dépenses de l’État représentent 27 % des dépenses publiques, contre 7 % pour les organismes divers d’administration centrale (ODAC), 20 % pour les administrations publiques locales (APUL) et 46 % pour les administrations de sécurité sociale (ASSO).

La part des ASSO dans les dépenses publiques résulte en grande partie du poids des retraites et de la santé, qui constituent les principaux postes de dépense publique, représentant respectivement 26 % et 20 % du total.

Si des efforts sont à faire sur tous les postes de dépense, y compris les crédits de l’État – comme le rapporteur général ne cesse de le proposer –, il est nécessaire de prendre conscience que les comptes publics ne pourront être redressés sans une réforme du système de retraites et du système de santé, en mettant tout le monde à contribution.

● En comptabilité budgétaire, les dépenses nettes du budget général – qui n’incluent pas les remboursements et dégrèvements d’impôts d’État –, s’élèvent à 441,2 milliards d’euros. Elles sont inférieures de 3,8 milliards d’euros (– 0,9 %) aux prévisions de la loi de finances initiale, y compris fonds de concours et attributions de produits, et diminuent de 2,2 milliards d’euros (– 0,5 %) par rapport à l’exécution 2024, pour partie en raison de mesures de périmètre.

L’enseignement scolaire (64 milliards d’euros hors pensions) est resté le principal poste de dépense du budget général de l’État, devant la défense (52,8 milliards d’euros), la charge de la dette (51,6 milliards d’euros ([3])) et les contributions des ministères au compte d’affectation spéciale (CAS) Pensions (49,2 milliards d’euros).

Les crédits du budget général ont été tirés par la hausse tendancielle des dépenses, estimée à + 15,2 milliards d’euros par la Cour des comptes. Cela résulte principalement de :

– la mise en œuvre des trajectoires budgétaires prévues dans les lois de programmation sectorielles (+ 4,4 milliards d’euros), en particulier sur la mission Défense (+ 3,7 milliards d’euros) et sur les missions régaliennes ;

– la hausse des charges du service public de l’énergie (+ 3,8 milliards d’euros), liée au renchérissement du soutien aux énergies renouvelables dans un contexte de baisse des prix de l’énergie ;

– la forte dynamique des dépenses de guichet, en particulier les aides au logement financées par la mission Cohésion des territoires ainsi que l’allocation aux adultes handicapés et la prime d’activité financées par la mission Solidarité, insertion et égalité des chances ;

– une forte augmentation des contributions au CAS Pensions (+ 2,4 milliards d’euros), liée à une hausse de quatre points du taux des contributions civiles.

Cette augmentation tendancielle des dépenses a été partiellement compensée par des mesures d’économies, notamment sur les missions Aide publique au développement, Investir pour la France de 2030 et Travail et emploi, ainsi que par des prélèvements sur la trésorerie d’opérateurs. Ces mesures sont toutefois non seulement difficiles à identifier mais aussi très limitées. Le rapporteur général estime que les revues de dépenses réalisées depuis 2023 ont été insuffisamment exploitées. Leurs conclusions ont été présentées au Parlement tardivement. En outre, le chiffrage des économies identifiées n’a pas été présenté de façon claire et transparente.

La maîtrise des dépenses de l’État a surtout été due aux mesures de régulation décidées en cours de gestion, avec un décret d’annulation (– 2,6 milliards d’euros sur le budget général), des « surgels » de crédits ainsi que des annulations de crédits dans la loi de finances de fin de gestion (– 4 milliards d’euros sur le budget général hors remboursements et dégrèvements d’impôts d’État). Ces mesures de régulation ont surtout concerné les mesures situées en dehors du champ régalien.

● En 2025, les dépenses de personnel financées par le budget général de l’État, qui représentent 42 % de la masse salariale publique, ont atteint 156,2 milliards d’euros, dont 107,0 milliards d’euros pour les dépenses de rémunération et 49,2 milliards d’euros pour les contributions au CAS Pensions servant au paiement des pensions de retraite des anciens fonctionnaires civils et militaires.

Les dépenses de rémunération sont inférieures de 322 millions d’euros (– 0,3 %) aux crédits de titre 2 inscrits dans la loi de finances initiale. Cet écart résulte d’une sous-consommation des crédits pour la quasi-totalité des ministères, d’une consommation d’emplois inférieure de 22 870 équivalents temps plein travaillé (ETPT) aux plafonds des autorisations d’emplois inscrits dans la loi de finances initiale et d’un schéma d’emplois inférieur de 147 équivalents temps plein (ETP) aux prévisions initiales.

La masse salariale de l’État augmente toutefois de 3,4 milliards d’euros par rapport à 2024, dont 1,1 milliard d’euros pour les traitements et salaires bruts (+ 1,1 %) et 2,4 milliards d’euros pour les contributions au CAS Pensions (+ 5,0 %). La hausse des crédits de personnel résulte donc, pour un tiers, de l’évolution des rémunérations et des emplois de la fonction publique de l’État et, pour deux tiers, de la dynamique de la subvention versée par l’État au système de retraites.

Quelle que soit la convention retenue, le fait de ne pas isoler la subvention d’équilibre versée par l’État au régime de retraites des fonctionnaires civils et militaires est problématique à au moins deux titres :

– d’une part, cela conduit le Conseil d’orientation des retraites, dans son rapport annuel, à sous-estimer le déficit du système de retraites ;

– d’autre part, la subvention d’équilibre versée par l’État augmente artificiellement les dépenses des ministères qui emploient un nombre important de fonctionnaires (éducation nationale, enseignement supérieur, défense, intérieur, justice), alors même qu’elle ne contribue pas au fonctionnement des services publics mais finance le système de retraites. Cela ne va pas sans fausser un certain nombre d’analyses, notamment certaines comparaisons internationales, et crée des effets d’éviction vis-à-vis d’autres dépenses.

Le rapporteur général ne peut que soutenir les propositions visant à clarifier les dépenses qui relèvent du fonctionnement des services publics et celles qui relèvent en fait des retraites. La part des dépenses publiques finançant le système de retraite est sous-estimée, ce qui non seulement freine les efforts de redressement des comptes publics, mais conduit aussi à entraver nos capacités à investir et préparer l’avenir. Une plus grande transparence paraît indispensable, et pas uniquement dans les annexes qui accompagnent les textes financiers.

● S’agissant des autres moyens consacrés par l’État aux politiques publiques, notamment celles qui sont, aux côtés des crédits budgétaires, incluses dans le périmètre des dépenses pilotables de l’État (PDE), le prélèvement sur les recettes de l’État au profit de l’Union européenne a été légèrement inférieur à la prévision (– 136 millions d’euros), tandis que les prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales (+ 842 millions d’euros) et les taxes affectées à des tiers (+ 18 millions d’euros) ont été sur-exécutés.

*

● La gestion 2025 s’est caractérisée par des mesures de maîtrise des dépenses tout au long de l’année visant à contenir la dégradation du déficit budgétaire.

● Les plafonds de dépenses déterminés par la loi de finances pour 2025 se sont élevés à 438,8 milliards d’euros pour les dépenses nettes du budget général, à 2,5 milliards d’euros pour les budgets annexes et à 226 milliards d’euros pour les comptes d’affectation spéciale et les comptes de concours financiers.

S’y sont ajoutés, en cours de gestion, des fonds de concours (FDC) et attributions de produits (ADP), principalement concentrés sur le budget général (+ 7,2 milliards d’euros), ainsi que des reports de crédits de 2024 sur 2025 (+ 16,8 milliards d’euros, dont 11,5 milliards d’euros pour le budget général).

● Compte tenu de la dynamique des dépenses et de la modestie des économies prévues dans la loi de finances, mais aussi en raison d’un contexte international défavorable ayant induit une dégradation de la prévision de croissance du produit intérieur brut, des mesures de maîtrise des dépenses ont été prises tout au long de l’exercice afin d’éviter une dégradation significative du déficit public.

Celles-ci se sont traduites par un décret d’annulation à hauteur de 2,7 milliards d’euros (dont 2,6 milliards d’euros pour le budget général), deux vagues de « surgels » de crédits en cours d’exercice ainsi que par des annulations nettes des ouvertures de crédits dans la loi de finances de fin de gestion (– 7,2 milliards d’euros, dont – 4,0 milliards d’euros pour le budget général).

En fin d’exécution, les reports de crédits de 2025 sur 2026 se sont élevés à 9,8 milliards d’euros (dont 6,9 milliards d’euros pour le budget général). Après avoir décru de 6,7 milliards d’euros entre 2024 et 2025, les reports de crédits diminuent donc à nouveau de 7,0 milliards d’euros entre 2025 et 2026. Ils demeurent néanmoins plus élevés qu’avant la crise du covid.

exÉcution des crÉdits de paiement du budget gÉnÉral en 2025

(en millions d’euros)

Note : sont uniquement retracées les dépenses nettes des remboursements et dégrèvements d’impôts d’État.

Source : commission des finances d’après le projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2025 et les arrêtés portant report de crédits de 2025 sur 2026.

En définitive, le projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2025 propose des annulations nettes des ouvertures de crédits à hauteur de 6,5 milliards d’euros sur le budget général (dont 2,9 milliards d’euros pour les dépenses nettes des remboursements et dégrèvements d’impôts d’État).

*

● L’encours de la dette de l’État continue de croître en 2025, atteignant 2 737 milliards d’euros en fin d’année, soit une hausse de 135 milliards d’euros par rapport à l’exercice 2024, la Cour des comptes ayant souligné qu’il s’agissait d’un « pic inédit ». Le rythme annuel de progression de la dette négociable de l’État a quasi-doublé entre la période 2014-2019 et la période 2020-2025, passant de 3,6 % à 7 %.

Sur le périmètre de l’ensemble des administrations publiques, le ratio de dette poursuit lui aussi sa hausse, atteignant 115,6 points de PIB en 2025, en hausse de 3 points sur un an. Selon les projections établies par le rapport économique, social et financier annexé au PLF pour 2026, le niveau de dette publique devrait demeurer orienté à la hausse jusqu’en 2027, où il culminerait à 118,7 points de PIB, soit 10,6 points de plus que ce qui était prévu par la trajectoire de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027 pour la même année, celle-ci étant donc obsolète. La trajectoire présentée dans le plan structurel à moyen terme pour les années 2025 à 2029 prévoyait, pour 2026 à 2029, des ratios de dette inférieurs d’environ 2 points aux dernières prévisions disponibles.

La hausse de l’encours de dette négociable de l’État est le résultat d’un besoin de financement de l’État de 290,5 milliards d’euros en 2025, soit un niveau inférieur de 13 milliards d’euros à la prévision de la loi de finances initiale, lié à un déficit à financer moins élevé que prévu. Alors qu’en 2023 et 2024 l’État avait recouru de manière accrue aux titres de dette de court terme pour financer l’aggravement du déficit constaté par rapport aux prévisions, l’encours de ces mêmes titres reflue de 5,2 milliards d’euros en 2025.

● Tout comme l’encours de dette de l’État, la charge de la dette et de la trésorerie de l’État est en hausse en 2025 et s’établit à 50,9 milliards d’euros ([4]), en hausse de 1,6 milliard d’euros par rapport à l’exercice 2024. Cette hausse s’explique par la hausse des charges d’intérêt de la dette de l’État à moyen et long terme ; à l’inverse, la charge nette d’intérêt des titres de dette de court terme diminue, notamment en raison des baisses successives des taux directeurs de la Banque centrale européenne.

Sur le long terme, l’augmentation soutenue du volume de dette de l’État orienterait la charge de la dette de l’État durablement à la hausse ; elle pourrait atteindre 76,7 milliards d’euros en 2028.

Évolution de la charge de la dette et de la trÉsorerie de l’État

(en milliards d’euros)

Source : lois de règlement de 2007 à 2020, projets de lois de règlement de 2021 et 2022, projets de lois relatives aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de 2023, 2024 et 2025 et projet annuel de performances Engagements financiers de l’État annexé au projet de loi de finances pour 2026.

Sur le périmètre des administrations publiques, la charge de la dette atteint 66,6 milliards d’euros en 2025 et, selon les informations transmises au rapporteur général par le Gouvernement, elle atteindrait 78,3 milliards d’euros en 2026 et 105,8 milliards d’euros en 2029, soit respectivement 2,6 et 3,2 points de PIB.

*

● Le projet de loi relative aux résultats de la gestion 2025 est accompagné du compte général de l’État. Le résultat patrimonial de l’État se dégrade de 7,1 milliards d’euros en 2025 pour s’établir à – 129,5 milliards d’euros, contre – 122,4 milliards d’euros en 2024.

Cette évolution procède d’une hausse des charges nettes (+ 23,5 milliards d’euros), qui atteignent 470,1 milliards d’euros, supérieure à celle des produits régaliens nets (+ 16,3 milliards d’euros), et majoritairement portée par les charges d’intervention nettes (+ 14,9 milliards d’euros). La progression des charges de fonctionnement nettes (+5,1 milliards d’euros) et celle des charges financières nettes (+ 3,4 milliards d’euros) sont plus modestes.

Aussi, si l’actif total de l’État atteint 1 326,1 milliards d’euros en 2025, son passif atteint quant à lui 3 442 milliards d’euros. La situation nette patrimoniale de l’État s’établit à – 2 115,9 milliards d’euros au 31 décembre 2025, en détérioration de 116,1 milliards d’euros par rapport à 2024, du fait d’une plus forte croissance du passif (+ 135,5 milliards d’euros) que de l’actif (+ 19,4 milliards d’euros). Enfin, les engagements hors bilan de l’État diminuent de 286 milliards d’euros par rapport à 2024, pour s’établir à 3 861 milliards d’euros à la fin de l’année 2025.

● Chargée de la certification des comptes de l’État, la Cour des comptes émet une opinion avec réserve. Constatant quatre anomalies significatives et, pour douze postes des états financiers, l’absence d’éléments probants suffisants et appropriés pour qu’elle puisse se prononcer avec une assurance raisonnable sur l’absence d’anomalies significatives, la Cour indique qu’elle « n’est pas en mesure » de certifier une série de postes. En ce qui concerne les autres postes, elle « certifie que leur présentation est, au regard des normes comptables applicables à l’État, régulière et sincère, et donne, dans tous leurs aspects significatifs, une image fidèle du résultat des opérations de l’exercice écoulé, ainsi que de la situation financière et patrimoniale de l’État à la clôture de l’exercice ».

Fiche 1 : Le dÉficit de l’État en 2025

La loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes – anciennement loi de règlement du budget et d’approbation des comptes – arrête le déficit public, toutes administrations publiques confondues, ainsi que le déficit de l’État. Le premier est mesuré selon les principes de la comptabilité nationale, le second selon ceux des comptabilités budgétaire et générale. Ces trois types de comptabilité ont des objets différents.

Alors que la comptabilité budgétaire, comptabilité dite de caisse, retrace les flux budgétaires entrants et sortants constatés, les comptabilités générale et nationale sont fondées sur la constatation des droits et obligations nés au cours de l’exercice concerné.

les mesures du dÉficit en 2025

Source : projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2025 (PLRG 2025).

Évolution des mesures de dÉficit depuis 2022

(en milliards d’euros)

Source : projet de loi de règlement du budget et d’approbation des comptes de l’année 2022 (PLR 2022), projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2023 (PLRG 2023), projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2024 (PLRG 2024) et projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2025 (PLRG 2025).

I. Le dÉficit de l’État peut Être mesurÉ de plusieurs maniÈres

● Historiquement, les lois de règlement ont d’abord porté sur la comptabilité budgétaire, qui est une comptabilité de trésorerie. La mesure du solde de l’État selon les principes de la comptabilité budgétaire permet d’appréhender son besoin de financement annuel résultant des encaissements et des décaissements.

● Plus récente, la comptabilité générale fournit une approche davantage économique de la situation financière et patrimoniale de l’État. Elle permet de déterminer la part de la variation annuelle du patrimoine de l’État qui résulte de la différence entre ses produits et ses charges comptables. En comptabilité générale, les charges et les produits sont rattachés à l’exercice durant lequel les droits et obligations sont nés.

● Enfin, en comptabilité nationale dite « maastrichtienne », la mesure du solde public, exprimé en points de produit intérieur brut (PIB), permet une vision intégrée de l’ensemble des finances publiques (en agrégeant le solde de l’État avec celui des administrations publiques locales et de sécurité sociale) et du respect par la France de ses engagements européens, dans une approche harmonisée avec les autres États membres.

A. La comptabilitÉ budgÉtaire

Traditionnellement, l’examen de la loi de règlement a eu pour but de permettre de débattre de l’exécution du budget de l’État selon les principes d’une comptabilité budgétaire, c’est-à-dire une comptabilité de trésorerie au sein de laquelle les recettes et les dépenses sont enregistrées lors des encaissements et des décaissements. Cette comptabilité demeure très commentée car elle permet de constater le niveau des recettes, en particulier fiscales, et de vérifier le respect des autorisations parlementaires de dépense.

La tenue d’une comptabilité budgétaire est prévue par l’article 27 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) ([5]). L’article 28 précise que « les recettes sont prises en compte au titre du budget de l’année au cours de laquelle elles sont encaissées » et que « les dépenses sont prises en compte au titre du budget de l’année au cours de laquelle elles sont payées ». La LOLF prévoit une nomenclature des comptes du budget de l’État (budget général, budgets annexes et comptes spéciaux), une nomenclature par destination (mission, programme, action) et une nomenclature par nature (titres, catégories).

Les résultats du budget de l’État pour 2025 sont arrêtés par l’article 1er du projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année (PLRG). Le déficit budgétaire forme, avec l’amortissement de la dette, le besoin de financement de l’État arrêté à l’article 2. Le suivi des autorisations de dépenses et des éventuels reports du budget général, des budgets annexes et des comptes spéciaux est assuré par les articles 4, 5 et 6.

B. La comptabilitÉ gÉnÉrale

Depuis 2006, une comptabilité générale de l’État est annexée au projet de loi de règlement – puis, depuis l’exercice 2023, au projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année. Cette comptabilité dite d’engagements est tenue selon les mêmes principes qu’une comptabilité d’entreprise : un compte de résultat de l’année en cours est rattaché au bilan de l’État, et une annexe est également prévue pour détailler et justifier la nomenclature comptable. Les charges et les produits sont rattachés à l’exercice durant lequel les droits et obligations sont nés, indépendamment de la date de paiement ou d’encaissement effective.

La comptabilité générale permet d’appréhender également des produits et charges qui ne donnent pas lieu à des flux de trésorerie, et qui ne sont donc pas retracés par la comptabilité budgétaire, comme les dotations aux amortissements et aux provisions ou l’état des stocks. Elle retrace aussi les opérations de nature patrimoniale (immobilisations, créances, dettes, etc.), qui ne sont pas décrites par les lois de finances, et qui n’ont pas d’impact sur le solde public en comptabilité nationale. La comptabilité générale offre ainsi la possibilité de mesurer les variations annuelles du patrimoine de l’État.

Elle fait généralement l’objet de peu de commentaires dans le débat public, malgré l’enrichissement de l’information qu’elle représente.

Les résultats des comptes de l’État pour 2025 sont arrêtés par l’article 3 du PLRG pour 2025.

La comptabilité générale de l’État est analysée de façon plus détaillée dans la fiche 6 du présent rapport. Seul est rappelé ici le résultat patrimonial, c’est-à-dire la différence entre les produits et les charges.

Le rÉsultat de l’État depuis 2023

(en milliards d’euros)

N.B. : en raison d’effet d’arrondi, les montants totaux peuvent différer du résultat de la somme des termes qui les composent.

Source : PLRG pour 2023, 2024 et 2025.

C. La comptabilitÉ nationale

Depuis 2013, l’article liminaire du projet de loi de règlement – désormais, celui du projet de loi relative aux résultats de la gestion et à l’approbation des comptes – permet de porter une appréciation sur le résultat en comptabilité nationale de l’ensemble des administrations publiques, c’est-à-dire non seulement de l’État mais également des divers organismes d’administration centrale (ODAC), des administrations de sécurité sociale (ASSO) et des administrations publiques locales (APUL).

La comptabilité nationale est établie par l’Institut national de la statistique et des études économiques (Insee) et s’appréhende comme une représentation quantifiée du fonctionnement et des résultats d’une économie nationale. Il s’agit d’une comptabilité d’engagements établie selon les règles du Système européen de comptes nationaux et régionaux (SEC 2010) résultant du règlement (UE) n° 549/2013 du 21 mai 2013 relatif au système européen des comptes nationaux et régionaux dans l’Union européenne.

Les résultats de la comptabilité nationale présentés dans l’article liminaire sont abondamment commentés, en particulier le niveau de déficit exprimé en points de PIB, qui joue toujours un rôle essentiel dans le cadre de l’examen et de la comparaison des finances publiques au niveau européen ([6]).

D. Les clÉs de passage entre les diffÉrentes mesures du dÉficit de l’État

1. De la comptabilité budgétaire à la comptabilité nationale

Selon la comptabilité nationale, en 2025, le déficit de l’État s’établit à 128,1 milliards d’euros, soit un montant supérieur de 3,9 milliards d’euros au déficit budgétaire qui atteint – hors opérations monétaires avec le Fonds monétaire international (FMI) – 124,2 milliards d’euros.

Cet écart s’explique par trois effets principaux.

● Premièrement, certaines dépenses et recettes budgétaires sont comptabilisées en opérations financières au sens de la comptabilité nationale et sont placées ainsi hors du périmètre retenu pour le calcul du déficit dit maastrichtien, utilisé pour le calcul du déficit public. Au total, en 2025, la prise en compte différenciée de ces opérations par les comptabilités nationale et budgétaire dégrade de 0,5 milliard d’euros le solde en comptabilité nationale par rapport au solde budgétaire.

Ainsi, la participation de l’État, pour un montant total de 1,6 milliard d’euros, aux augmentations de capital de l’imprimerie nationale ([7]) et d’Eutelsat ([8]) est sans effet sur le solde de comptabilité nationale mais dégrade le solde budgétaire ; de même, l’enregistrement, en comptabilité nationale, des décaissements au titre de prêts comme des prêts consentis, et non comme des dépenses, améliore le solde de comptabilité nationale par rapport au solde budgétaire. Il convient de noter, en sens inverse, qu’une partie des dividendes versés à l’État est requalifiée en reprise de participation en comptabilité nationale, ce qui dégrade de 0,6 milliard d’euros le solde de comptabilité nationale par rapport au solde budgétaire. De même, les encaissements au titre des remboursements de prêts consentis par l’État – notamment le prêt bilatéral accordé à la Grèce ([9]) – ne constituent pas des recettes en comptabilité nationale, et dégradent donc le solde en comptabilité nationale par rapport au solde budgétaire.

● Deuxièmement, le rattachement comptable de droits constatés à l’exercice 2025 détériore le solde en comptabilité nationale de 2,2 milliards d’euros par rapport au solde budgétaire.

L’enregistrement de l’investissement en matériel militaire l’année de livraison de celui-ci, laquelle peut différer de l’année du paiement effectif, améliore le solde en comptabilité nationale de 2 milliards d’euros, et celui des recettes versées par l’Union européenne à l’année où sont effectuées les dépenses effectives qu’elles financent de 1 milliard d’euros. Toutefois, ce mouvement se trouve plus que compensé par :

– des corrections de droits constatés des recettes qui dégradent le solde en comptabilité nationale de 3,3 milliards d’euros par rapport au solde budgétaire ;

– des différences dans l’enregistrement des dépenses d’intérêts, qui dégradent légèrement le solde en comptabilité nationale ;

– plusieurs dizaines de corrections de droits constatés, de montants unitaires inférieurs à un demi-milliard d’euros, qui contribuent de même à dégrader le solde en comptabilité nationale par rapport au solde budgétaire.

● Troisièmement, affectant le besoin de financement, certaines opérations non budgétaires sont comptabilisées en dépenses en comptabilité nationale. Il s’agit notamment d’opérations liées à l’approvisionnement en électricité des zones non interconnectées qui, depuis le mois de juillet 2025, ne transitent plus par le budget général de l’État tout en étant comptabilisées en dépenses en comptabilité nationale, ce qui contribue à hauteur de 1 milliard d’euros à une dégradation du solde en comptabilité nationale par rapport au solde budgétaire ([10]).

Le tableau ci-après retrace les clés de passage entre le solde en comptabilité budgétaire et celui en comptabilité nationale.

Passage de la comptabilitÉ budgÉtaire

À la comptabilitÉ nationale en 2025

(en milliards d’euros)

Source : commission des finances d’après le PLRG 2025.

2. De la comptabilité budgétaire à la comptabilité générale

Selon la comptabilité générale, le résultat patrimonial de l’État, qui est la différence entre ses produits et ses charges mesurés dans le compte de résultat, s’établit à – 129,5 milliards d’euros, soit un résultat patrimonial dégradé de 5,3 milliards d’euros par rapport au déficit budgétaire (solde des budgets annexes compris). Le solde patrimonial de l’État est donc légèrement plus creusé que son solde budgétaire.

L’écart entre les deux soldes s’explique en grande partie par :

– des décalages entre charges et dépenses (– 12,8 milliards d’euros), notamment en raison de la hausse de la provision au titre de la participation de la France au budget de l’Union européenne 2026, laquelle hausse a une incidence négative de 5,1 milliards d’euros sur le résultat patrimonial, et celle des charges à payer, en particulier celles au titre des intérêts courus sur obligations assimilables du Trésor (OAT), qui dégradent le résultat patrimonial de 4,1 milliards d’euros ;

– des décalages entre produits et recettes (– 10,1 milliards d’euros), notamment en raison de l’incidence du recouvrement de certains impôts par acomptes ;

– le maintien d’un effort d’investissement important, notamment en matière d’immobilisations corporelles et incorporelles (+ 10 milliards d’euros), en particulier sur la mission Défense ;

– le produit financier net résultant de l’étalement des primes et décotes sur OAT (+ 4,7 milliards d’euros).

Le tableau ci-après retrace les clés de passage entre le solde en comptabilité budgétaire et celui en comptabilité générale.

Passage de la comptabilitÉ budgÉtaire

À la comptabilitÉ gÉNÉrale en 2025

(en milliards d’euros)

N.B. : en raison d’effet d’arrondi, les montants totaux peuvent différer du résultat de la somme des termes qui les composent.

Source : PLRG 2025.

Par rapport à l’exercice 2024, où il atteignait – 122,4 milliards d’euros, le résultat patrimonial de l’État se dégrade de 7,1 milliards d’euros, ce qui traduit un appauvrissement de l’État. Cette dégradation résulte d’une hausse des charges nettes (+ 23,5 milliards d’euros) plus prononcée que celle des produits régaliens nets (+ 16,3 milliards d’euros). Les principaux facteurs de hausse des charges nettes sont :

– pour les charges de fonctionnement nettes, qui progressent de 5,1 milliards d’euros par rapport à 2024, pour atteindre 242,4 milliards d’euros : une augmentation des charges de personnel (+ 2,5 milliards d’euros), notamment en raison de la revalorisation des pensions intervenue le 1er janvier 2025 ;

– pour les charges d’intervention nettes, qui progressent de 14,9 milliards d’euros et s’élèvent à 185 milliards d’euros : une importante diminution (– 24,4 milliards d’euros) des produits d’intervention – par effet de contrecoup à la suite des reprises de provisions enregistrées en 2024 du fait de l’extinction des boucliers tarifaires gaz et électricité –, plus forte que la baisse des charges d’intervention (– 9,5 milliards d’euros)

– pour les charges financières nettes, qui progressent de 3,4 milliards d’euros pour s’établir à 42,7 milliards d’euros : une hausse des charges d’intérêt (+ 4,7 milliards d’euros), que n’atténue que partiellement la hausse des produits des immobilisations financières (+ 1,5 milliard d’euros).

II. Le dÉficit de l’État diminue de 31,7 milliards d’euros par rapport à 2024 et s’établit à un niveau inférieur de 14,8 milliards d’euros à la prévision initiale

Le déficit budgétaire de l’État s’établit à 124,2 milliards d’euros au terme de l’année 2025, en baisse de 31,7 milliards d’euros par rapport au niveau enregistré en 2024.

Le dÉficit budgÉtaire de l’État depuis 2009

(en milliards d’euros)

* : hors programmes d’investissements d’avenir (PIA).

Source : lois de règlement de 2009 à 2020, PLR pour 2021 et 2022, PLRG pour 2023, 2024 et 2025.

A. un déficit budgétaire inférieur de 14,8 milliards d’euros à la prévision, essentiellement sous l’effet de recettes supérieures de 10,3 milliards d’euros aux estimations initiales

Le tableau d’équilibre ci-dessous détaille la formation du solde budgétaire et son évolution.

Évolution du solde budgÉtaire

(en milliards d’euros)

Source : commission des finances d’après le RBDE 2025 et le PLRG 2025.

Le déficit de l’État en 2025 est sensiblement inférieur à la prévision initiale, qui était de 139 milliards d’euros. Cet écart procède du double effet de recettes nettes supérieures à leur estimation initiale (+ 10,3 milliards d’euros) et d’une tenue des dépenses nettes meilleure que prévu (– 3,8 milliards d’euros).

Le niveau du déficit budgétaire en 2025 résulte, in fine :

– de dépenses nettes du budget général qui se sont élevées à 441,2 milliards d’euros, soit une baisse de 2,2 milliards d’euros par rapport à 2024 pour partie due à des effets de périmètre ;

– de recettes nettes du budget général qui ressortent à 318,7 milliards d’euros, soit une hausse de 29,2 milliards d’euros par rapport à 2024 ;

– du solde des budgets annexes et comptes spéciaux qui s’établit à – 1,7 milliard d’euros, soit une amélioration de 2,5 milliards d’euros par rapport à 2024.

B. une réduction du déficit de l’état de 31,7 milliards d’euros par rapport à l’exercice 2024

Le déficit budgétaire de l’État s’établit à 124,2 milliards d’euros en 2025, après 155,9 milliards d’euros en 2024 ; cette amélioration de 31,7 milliards d’euros du déficit résulte en quasi-totalité de la hausse des recettes fiscales intervenue en 2025.

passage du solde 2024 au solde 2025

(en milliards d’euros)

N.B. : en raison d’effet d’arrondi, les montants totaux peuvent différer du résultat de la somme des termes qui les composent.

Source : commission des finances d’après le RBDE 2025 et le PLRG 2025.

La substantielle hausse des recettes du budget général de l’État (+ 29,2 milliards d’euros) procède essentiellement de la hausse des recettes fiscales (+ 30,7 milliards d’euros) et marginalement de celle des recettes non fiscales (+ 0,8 milliard d’euros), double mouvement dont l’effet a été légèrement atténué par des prélèvements sur recettes au profit de l’Union européenne et des collectivités territoriales en progression (+ 1,3 milliard d’euros) et une baisse du montant des fonds de concours et attributions de produits (– 0,9 milliard d’euros). Combinée à une légère diminution des dépenses (– 2,2 milliards d’euros), elle entraîne une réduction de 31,5 milliards d’euros du déficit du budget général.

S’y ajoute une légère amélioration, à hauteur de 0,3 milliard d’euros, du solde des budgets annexes et comptes spéciaux.

évolution du Solde des comptes spéciaux entre 2024 et 2025

(en milliards d’euros)

Source : ¨PLRG 2025.

Au total, le déficit de l’État se réduit ainsi de 31,7 milliards d’euros.

III. le déficit public atteint un niveau de 5,1 points de PIB, inférieur de 0,3 point à la prévision et de 0,7 point à son niveau de la fin de l’année 2024

A. Un solde toujours très dégradé, malgré une première amélioration depuis 2022

L’article liminaire du projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes établit le déficit public pour 2025, en comptabilité nationale, à 5,1 points de PIB, témoignant d’une légère amélioration de la situation des finances publiques après deux « années noires pour les finances publiques », pour reprendre la formule du Premier président, à l’époque, de la Cour des comptes, M. Pierre Moscovici.

En effet, alors que le déficit public, qui avait atteint 8,9 points de PIB en 2020 à la suite de la crise sanitaire et des mesures prises pour y faire face, avait rapidement amorcé sa décrue, pour atteindre 6,6 points de PIB à la fin de l’année 2021 et 4,7 points à la fin de l’année 2022, il avait connu un fort ressaut de 0,7 point en 2023, pour atteindre 5,4 points ([11]), la situation s’aggravant encore en 2024, année au terme de laquelle il s’établissait à 5,8 points de PIB ([12]).

Le déficit public connaît ainsi en 2025 une amélioration d’une ampleur de 0,7 point, inédite depuis 2022, mais atteint un niveau dépassant le double de ce qu’il était à la veille de la pandémie de covid-19 (2,4 points à la fin de l’année 2019).

Évolution du SOLDE public en points de PIB depuis 1974

(en points de PIB)

En grisé, les déficits supérieurs à 3 points de PIB.

Source : Insee, mars 2025.

un dÉficit public de 5,1 POINTS De pib, soit plus du double de ce qu’il était à la veille de la crise sanitaire

Le solde public a été déficitaire de 5,1 points de PIB en 2025. L’essentiel de ce déficit est de nature structurelle (4,7 points de PIB potentiel), la composante conjoncturelle pesant pour 0,4 point de PIB, tandis que l’effet des mesures ponctuelles et temporaires sur le déficit reste marginal (0,1 point de PIB potentiel).

1. Un déficit public inférieur de 0,3 point aux prévisions initiales

La loi de finances initiale pour 2025 (LFI 2025) ([13]) prévoyait un déficit public de 5,4 points de PIB. Cette prévision avait été maintenue au mois d’octobre 2025, lors du dépôt du projet de loi de finances pour 2026 (PLF 2026) ([14]) et confirmée dans le cadre de la loi de finances de fin de gestion pour 2025 (LFG 2025) ([15]).

En exécution, si le solde structurel, calculé dans le cadre potentiel de la LPFP, se dégrade de 0,1 point par rapport à l’estimation initiale, calculée dans le même cadre ([16]), pour atteindre – 4,7 points de PIB potentiel, cette évolution est plus que compensée par l’amélioration de 0,4 point du solde conjoncturel, lequel atteint – 0,4 point de PIB. Le solde des mesures conjoncturelles et temporaires s’établit pour sa part à un niveau de – 0,1 point de PIB, conforme à la prévision.

Le solde structurel n’en demeure pas moins inférieur de 1,4 point à l’objectif fixé par la loi de programmation des finances publiques ([17]), l’obsolescence de celle-ci se trouvant ainsi confirmée.

le solde public en 2025, de la prévision initiale à l’Exécution

(en points de PIB)

N.B. : en raison d’effets d’arrondi, les totaux peuvent différer de la somme des termes qui les composent.

* : en points de PIB potentiel, dans le cadre potentiel de la LPFP.

Source : LFI 2025, LPFP 2023-2027 et PLRG 2025.

2. Si le déficit de l’État reste prépondérant parmi les administrations publiques, il diminue sensiblement en 2025 tandis que celui des administrations publiques locales se réduit légèrement et que l’excédent passé des administrations de sécurité sociale disparaît

● Le déficit de l’État, qui est l’objet principal d’un projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année, n’est pas la seule composante du déficit public en comptabilité nationale : celle-ci prend en compte le solde de l’ensemble des administrations publiques, en y incluant ceux des administrations de sécurité sociale et des administrations publiques locales.

Solde public par sous-secteur d’administrationS publiques

en valeur relative

(en points de PIB)

Source : PLRG 2025 et Insee (27 mars 2026).

Le déficit public se concentre, en 2025 comme les années précédentes, sur le secteur des administrations publiques centrales (APUC), mais leur solde relatif s’améliore de 0,8 point, tandis que l’amélioration du solde des administrations publiques locales (APUL), lequel s’établit à – 0,5 point de PIB, est limitée à 0,1 point. Le solde des administrations de sécurité sociale se dégrade quant à lui de 0,2 point, pour atteindre – 0,2 point de PIB.

évolution du Solde public par sous-secteur d’administrations publiques

en euros courants

(en milliards d’euros)

Source : PLRG 2025 et réponses transmises au rapporteur général par le Gouvernement

● Le déficit des administrations publiques locales s’est ainsi établi à 15,6 milliards d’euros en 2025, contre 17,8 milliards d’euros en 2024.

Selon les réponses données par le Gouvernement au questionnaire du rapporteur général, l’amélioration du solde des administrations publiques locales s’explique par l’amélioration du solde des collectivités locales (– 0,3% du PIB après – 0,4% du PIB en 2024), lui-même porté par l’amélioration du solde des départements et des régions. Le solde des organismes divers d’administration locale (ODAL) reste stable en points de PIB (– 0,2).

L’amélioration du solde des collectivités locales s’explique par le net ralentissement de leurs dépenses (+ 1,3 % en 2025 après + 4,7 % en 2024), qui compense le léger moindre dynamisme des recettes (+ 2,3 % en 2025 après + 2,5 % en 2024). Ce ralentissement est porté aussi bien par les dépenses de fonctionnement (+ 1,1 % en 2025 après +3,7 % en 2024), dans un contexte de baisse de l’inflation et des prix de l’énergie que des dépenses d’investissement (+1,8 % en 2025 après +7,9 % en 2024). La dynamique de l’investissement est soutenue par les dépenses d’investissement des communes, phénomène habituel en année préélectorale, tandis que l’investissement des départements et des régions se replie.

● L’excédent récurrent des administrations de sécurité sociale ([18]), après avoir fortement diminué entre 2023 et 2024, s’est résorbé en 2025, et le solde des ASSO s’inscrit désormais en territoire négatif, atteignant le montant de – 6,7 milliards d’euros.

Le Gouvernement explique principalement cette dégradation par une progression moins rapide des recettes (+ 2,4 % en 2025 après + 3,9 % en 2024) que des dépenses (+ 3,4 % en 2025 après +5,5 % en 2024). Hors Caisse d’amortissement de la dette sociale (CADES), le solde des ASSO atteint – 21,9 milliards d’euros.

La progression moins rapide des recettes des ASSO tient aux cotisations sociales (+ 3,3 % en 2025 après + 4,4 % en 2024). Elle s’explique par la moindre croissance de la masse salariale du secteur privé, qui n’est que partiellement compensée par les mesures nouvelles. Les prélèvements sur le revenu, dont la contribution sociale généralisée et la contribution au remboursement de la dette sociale, suivent la même dynamique que la masse salariale, de même que les taxes et impôts sur la production en raison de leurs sous-jacents économiques (activité et achats de tabac) et de la poursuite de la réduction de la part de TVA affectée aux ASSO. Si les dépenses, portées par les prestations sociales (+ 3,4 % en 2025 après + 6,0 % en 2024) ralentissent en raison des revalorisations moindres en 2025 dans un contexte de désinflation, elles restent dynamiques du fait du vieillissement de la population.

un dÉficit public de nature essentiellement structurelle, qui doit sa rÉduction aux mesures de hausses de prÉlÈvements obligatoires

Le déficit structurel continue, en 2025, d’expliquer la plus grande part (90 %) du déficit public. La composante conjoncturelle l’explique pour sa part à hauteur de 0,4 point de PIB (8 %), et affiche un niveau conforme aux prévisions de la LPFP.

1. Les notions de déficit structurel et de déficit conjoncturel

● Le déficit structurel est le déficit corrigé des effets du cycle économique et des événements exceptionnels. Le déficit conjoncturel correspond, lui, au déficit lié à la conjoncture. La composante structurelle du déficit a fait l’objet d’un encadrement européen renforcé, la composante conjoncturelle étant pour sa part censée se résorber d’elle-même en période favorable.

Il convient de noter que le solde structurel est une construction macroéconomique et non budgétaire, qui repose sur des conventions et sur un certain nombre d’hypothèses concernant le PIB potentiel et l’écart de production – qui sont également des notions macroéconomiques.

Ainsi, l’objectif d’équilibre des comptes publics du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l’Union économique et monétaire (TSCG) est défini en termes de déficit structurel. L’article 3 du TSCG précise que cet objectif est atteint lorsque le solde structurel des administrations publiques est inférieur à 0,5 point de PIB pour les États membres dont la dette dépasse 60 points de PIB, et à 1 point de PIB pour les autres États membres. Cette règle est mise en œuvre dans le cadre du volet préventif du pacte de stabilité et de croissance (PSC) ([19]), récemment réformé dans le cadre du réexamen de la gouvernance économique européenne ([20]).

(1) : Banque de France, « La croissance potentielle. Une notion déterminante mais complexe », Focus n° 13, mars 2015.

● Le calcul du solde structurel repose sur des hypothèses de croissance potentielle qui ont été fixées dans la loi du 18 décembre 2023 de programmation des finances publiques (LPFP) pour les années 2023 à 2027.

Le Gouvernement a retenu d’autres hypothèses dans le cadre du plan budgétaire et structurel à moyen terme pour les années 2025 à 2029 (PSMT) déposé en octobre 2024 et actualisé en janvier 2025 – et de ses deux rapports d’avancement annuels respectivement publiés aux mois d’avril 2025 (RAA 2025) et d’avril 2026 (RAA 2026) – et a également actualisé ses hypothèses d’écart de production. Dans son avis sur le RAA 2025 ([21]), le HCFP relevait que « l’estimation de croissance potentielle du Gouvernement pour la période 2024-2029 [qui] se situe à 1,2 % par an (1,0 % en 2029), inchangée par rapport à celle retenue dans le PSMT 2025-2029 d’octobre 2024 […], se situe plutôt dans le haut de la fourchette des estimations retenues par les organisations internationales et les organismes auditionnés par le Haut Conseil », point de vue réitéré dans son avis sur le RAA 2026. Quant à l’estimation de l’écart de production du Gouvernement, qui serait désormais de 0,2 point de PIB potentiel en 2025 avant de se creuser pour atteindre 0,5 point en 2026, elle est « proche de celles de la majorité des autres organismes ».

HypothÈses d’Écart de production, de croissance effective

et de croissance potentielle selon les diffÉrents scÉnarios

(en points de PIB potentiel pour la croissance potentielle, en points de PIB pour l’écart de production)

Source : commission des finances, d’après la LPFP 2023-2027, le PSMT 2025, le RAA 2025 et le RAA 2026.

Nonobstant ces actualisations ultérieures dans le cadre du PSMT et du RAA, c’est le scénario potentiel de la LPFP qui doit, en application de l’article 62 de la LOLF, être retenu pour le calcul du solde structurel dans le cadre du projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes (cf. encadré infra).

Aux termes de la méthodologie présentée par le rapport annexé à la LPFP, le déficit conjoncturel est obtenu en faisant le produit de l’écart de production et de la semi-élasticité, fixée par convention à 0,57 pour toute la période couverte par la LPFP, du solde à l’écart de production, le solde structurel étant ensuite obtenu en retranchant du solde

2. Le déficit structurel, qui représente 90 % du déficit public, s’améliore de 0,9 point, du fait des hausses de recettes

● Le déficit structurel des administrations publiques, calculé dans le cadre potentiel de la LPFP, atteint en 2025 le niveau de 4,7 points de PIB potentiel, soit près de 0,9 point de moins qu’à la fin de l’année 2024.

La composante conjoncturelle du déficit s’établit pour sa part à 0,4 point de PIB, soit une dégradation de 0,2 point par rapport à l’année antérieure : si la croissance du PIB en volume a résisté en 2025 (+ 0,9 %), elle a évolué à un rythme inférieur à celui de la croissance potentielle de la LPFP (+ 1,35 %). Enfin, la composante relative aux mesures ponctuelles et temporaires s’élève à 0,1 point de PIB, ratio stable.

les composantes du solde public

et la trajectoire de la LPFP eN 2024 ET 2025

Dans le cadre potentiel de la LPFP

(en points de PIB, sauf mention contraire)

* : en points de PIB potentiel.

N.B. : les soldes structurels figurant dans ce tableau sont calculés dans le cadre potentiel de la LPFP 2023-2027. Les chiffres étant arrondis au dixième, il peut en résulter de légers écarts dans le résultat des opérations.

Source : HCFP d’après l’Insee, la LPFP et le PLRG 2025.

● Selon les informations données par l’exposé des motifs de l’article liminaire, l’amélioration du solde structurel à hauteur de 0,9 point de PIB potentiel résulte quasi uniquement de la hausse des recettes (+ 0,8 point).

La hausse des recettes procède ainsi des mesures prévues par la loi de finances pour 2025 (+ 0,5 point) ou antérieurement (+ 0,1 point), ainsi que du dynamisme spontané des recettes, qui contribue à hauteur de 0,2 point.

Par ailleurs, d’autres facteurs sont intervenus, se compensant in fine, s’agissant des dépenses.

Dans le sens d’une amélioration du solde structurel, peuvent être cités :

– la maîtrise des crédits des ministères hors mission Défense (+ 0,2 point), notamment grâce aux mesures de freinage prises en cours d’année ;

– l’extinction des mesures exceptionnelles engagées pour protéger les ménages et les entreprises face à la crise énergétique de 2022 (+ 0,1 point) ;

– le dynamisme moindre que prévu des dépenses des administrations locales, principalement grâce à la maîtrise, plus importante qu’anticipé, des dépenses de fonctionnement des collectivités (+ 0,1 point) ;

– le moindre dynamisme des prestations chômage et famille par rapport à l’activité (+ 0,1 point), notamment grâce à la montée en charge de la réforme sur la contracyclicité de l’assurance-chômage.

Ces facteurs d’amélioration du solde structurel, représentant + 0,5 point de PIB potentiel, ont été compensés par plusieurs facteurs de dégradation, notamment :

– l’accroissement de la charge de la dette, sous l’effet de la hausse des taux d’intérêt (– 0,2 point) ;

– la hausse des dépenses militaires dans le cadre de l’accélération du renforcement de l’effort de défense (– 0,1 point) ;

– le dynamisme des dépenses de santé relevant de l’objectif national de dépenses d'assurance maladie (Ondam) et des prestations vieillesse (– 0,2 point), notamment du fait des règles d’indexation sur l’inflation passée et des évolutions démographiques.

● Le HCFP corrobore cette analyse en examinant le déficit public dans son ensemble : il relève que « cette amélioration [de 0,7 point de déficit public] est due aux mesures de hausse des prélèvements obligatoires, pour 23 milliards d’euros (soit 0,8 point de PIB), tandis que les dépenses, tirées notamment par l’évolution des prestations sociales et la charge de la dette, continuent de progresser un peu plus que le PIB ». Ainsi, « l’effort structurel, qui constitue l’estimation la plus usuelle de la contribution des mesures budgétaires à l’évolution du déficit public, […] évalué à 0,7 point de PIB, […] traduit intégralement les mesures de hausses de prélèvements obligatoires (pour 0,8 point), l’effort en dépense étant légèrement négatif (légèrement positif, à +0,1 point, si l’on raisonne sur la seule dépense primaire, hors charge d’intérêts) ».

Évolution des dÉpenses et recettes publiques entre 2024 et 2025

(en milliards d’euros, sauf mention contraire)

Source : HCFP, d’après les comptes nationaux.

3. Un mécanisme de correction toujours activé du fait d’un « écart important » du solde structurel par rapport à la trajectoire prévue par la LPFP 2023-2027, mais dont la portée est très limitée

● L’évaluation du déficit structurel en 2024 présentée par le PLRG 2024 était supérieure de 1,5 point – écart pour 2024 révisé à 1,9 point en 2025 – à la prévision de la LPFP, à laquelle le HCFP est tenu de se référer malgré son caractère obsolète, souligné à plusieurs reprises dans ses avis successifs sur les textes financiers.

Supérieur à 0,5 point de PIB, cet écart de solde structurel constituait donc un « écart important » au sens du II de l’article 62 de la LOLF, entre les résultats de l’exécution et les orientations pluriannuelles de solde structurel. Par conséquent, sur le fondement de ces dispositions organiques, le HCFP avait déclenché le mécanisme de correction prévu au III du même article et invité le Gouvernement, comme prévu par la loi organique, « à présenter les mesures permettant de retourner aux orientations de la LPFP, ou à tout le moins à présenter une nouvelle loi de programmation conforme à la trajectoire du plan budgétaire et structurel de moyen terme (PSMT) entérinée par le Conseil en janvier 2025 » ([22]). En outre, il avait souligné que « le niveau élevé du déficit structurel retarde en effet la nécessaire réduction du poids de la dette dans le PIB et obère la capacité de la France à faire face aux chocs économiques et aux investissements nécessaires notamment en matière de défense et de transition écologique ».

● Dans son avis sur le PLRG 2025 ([23]), le Haut Conseil rappelle que « suite à ce déclenchement et conformément aux dispositions organiques, le Gouvernement a joint au PLF 2026 un rapport présentant les mesures de correction envisagées » et que lui-même a souligné dans son avis relatif aux projets de lois de finances et de financement de la sécurité sociale pour 2026 « que la correction était au mieux partielle, les actions envisagées ne permettant pas de revenir à la trajectoire structurelle de la LPFP dans le délai normal de deux ans ». Il note toutefois que « l’année 2025 constitue une première marche de mise en œuvre du mécanisme de correction », même si « l’ajustement réalisé en 2025 n’a permis de combler qu’une fraction (25 %) de la déviation constatée en 2024 en matière de solde structurel ».

En outre, constatant que le solde structurel, tel que calculé dans le cadre potentiel de la LPFP, reste, en 2025, inférieur de 1,4 point de PIB potentiel à l’objectif fixé pour cette même année par la LPFP, soit un « écart important », le HCFP « considère que le mécanisme de correction déclenché l’an dernier au titre de l’année 2024 reste activé » et « invite à poursuivre le redressement des finances publiques afin de réduire beaucoup plus le déficit structurel ».

● À la suite de l’identification par le HCFP d’un écart de solde structurel important en 2025, le Gouvernement indique dans l’exposé des motifs du PLRG que, en application des I et III de l’article 62 précité de la LOLF, il « s’exprimera à ce propos devant les assemblées lors de l’examen de ce PLRG et annexera un rapport au prochain projet de loi de finances de l’année ou au prochain projet de loi de financement de la sécurité sociale de l’année, qui analysera les mesures de correction envisagées et justifiera les différences apparaissant et le calendrier de ces mesures de correction ».

● Le mécanisme de correction, qui trouve ainsi à s’appliquer une deuxième fois, ne se traduit in fine que par la publication d’un rapport : le document d’une vingtaine de pages déposé le 14 octobre 2025, le même jour que le projet de loi de finances pour 2026, ne suscita aucun débat lors des travaux parlementaires. Il est ainsi permis de s’interroger sur l’utilité effective de ce mécanisme, son caractère éventuellement dissuasif ou même simplement pédagogique et la portée réelle de sa mise en œuvre. Celle-ci paraît plutôt l’occasion de rendre manifeste l’absence de conséquences du non-respect de la trajectoire de la loi de programmation des finances publiques – laquelle trajectoire s’est d’ailleurs révélée obsolète six mois après l’adoption du texte.

Le rapporteur général déplore la faible portée de ce mécanisme et souligne la nécessité de renforcer le caractère contraignant d’une trajectoire pluriannuelle de nos finances publiques, par exemple en s’inspirant de la réforme constitutionnelle adoptée en 2011 dans les mêmes termes par les deux assemblées ([24]), mais qui n’a pas été soumise au Congrès.

IV. la France a tenu ses engagements européens en 2025 mais dispose de peu de marges de manœuvre pour la suite

A. Le nouveau cadre europÉen de gouvernance des finances publiques repose essentiellement sur le suivi de l’Évolution de la dÉpense primaire nette

● Le cadre européen de gouvernance des finances publiques a été réformé en 2024, plus particulièrement les volets préventif et correctif du Pacte de stabilité et de croissance (PSC). Cette réforme doit permettre de répondre aux limites de l’ancien cadre, en particulier « sa rigidité excessive, sa crédibilité mise en cause par les crises des dettes souveraines puis sanitaire, ainsi que son absence d’incitations aux investissements et aux réformes structurelles », selon une récente note de la direction générale du Trésor ([25]).

Les indicateurs de référence issus du traité de Maastricht, à savoir un niveau de dette publique inférieur à 60 points de PIB et un déficit public inférieur à 3 points de PIB, demeurent applicables. En revanche, le programme de stabilité (PSTAB) et le programme national de réforme (PNR) ont été remplacés par un plan budgétaire et structurel à moyen terme (PSMT), dont le suivi est assuré par des rapports d’avancement annuels (RAA).

Le PSMT repose sur l’élaboration par les États membres, en lien avec la Commission européenne, d’une trajectoire budgétaire pluriannuelle fondée sur un nouvel indicateur : l’évolution de la dépense primaire nette (DPN). Celle-ci se définit comme « les dépenses publiques, déduction faite des dépenses d’intérêts, des mesures discrétionnaires en matière de recettes, des dépenses relatives aux programmes de l’Union entièrement compensées par des recettes provenant de fonds de l’Union, des dépenses nationales de cofinancement des programmes financés par l’Union, des éléments cycliques des dépenses liées aux indemnités de chômage et des mesures ponctuelles et autres mesures temporaires » ([26]). Comme le souligne la note précitée, la prise en compte des mesures discrétionnaires en matière de recettes (mesures nouvelles de hausse ou de baisse des prélèvements obligatoires) fait de la DPN un agrégat neutre quant aux choix des outils de redressement des comptes publics : une hausse d’impôts aura le même effet qu’une baisse d’un montant équivalent de la dépense.

La DPN a été retenue pour son caractère pilotable, dans la mesure où sa variation d’une année sur l’autre résulte essentiellement de décisions des autorités publiques, qu’il s’agisse de dépenses ou de mesures fiscales nouvelles, par opposition à des facteurs non discrétionnaires (effets de la conjoncture, évolution spontanée des recettes, évolution des taux d’intérêt…) qui font du solde public ou du solde structurel des indicateurs moins pilotables.

La définition de la trajectoire d’ajustement repose notamment sur l’analyse de la soutenabilité de la dette publique de chaque État membre, qui fait l’objet d’une analyse de la Commission européenne grâce à sa méthode debt sustainability analysis (DSA).

Outre la trajectoire d’ajustement, le PSMT doit également présenter les investissements et les réformes prévus sur la durée du plan. Un rapport d’avancement annuel (RAA), présenté chaque année, permet de suivre le respect de la trajectoire d’ajustement.

La durée de la trajectoire d’ajustement est de quatre ou cinq ans, en fonction de la durée ordinaire de la législature de chaque État membre. Elle peut être prolongée jusqu’à sept ans, à condition de justifier un tel allongement et que le Conseil de l’Union européenne donne son accord.

● Lorsque des écarts à la trajectoire de DPN sont constatés, ils sont enregistrés dans un compte de contrôle, qui recense ces écarts à la trajectoire tant par année qu’en cumulé sur la durée du PSMT. Le seuil maximal d’écart autorisé à la trajectoire est de 0,3 point de PIB sur une année et de 0,6 point de PIB en cumulé sur toute la durée du plan. Si l’écart à la trajectoire excède ce seuil, une procédure de déficit excessif peut être déclenchée (voir ci-dessous).

Le volet correctif du PSC révisé s’applique aux États faisant l’objet d’une procédure de déficit excessif (PDE). Celle-ci peut être déclenchée de deux manières :

– soit sur critère de déficit, lorsque le déficit nominal d’un État membre est supérieur à 3 % de PIB et ce de manière ni temporaire, ni exceptionnelle. L’État concerné doit alors opérer un ajustement de son solde structurel d’au moins 0,5 point de PIB par an ;

– soit sur critère de dette, lorsque la dette dépasse 60 % du PIB et que l’État ne respecte pas la trajectoire de DPN fixée par le PSMT.

Dans ces deux cas, une trajectoire de correction est établie par le Conseil. Si celle-ci n’est pas respectée par l’État membre, il pourra in fine se voir infliger des sanctions financières ([27]).

B. la France a prÉsentÉ son Premier PSMT et ses deux Premiers RApports d’avancement annuels

● La France a présenté son premier PSMT à la Commission européenne en octobre 2024, puis l’a modifié en janvier 2025. La trajectoire d’ajustement présentée dans le PSMT doit permettre de repasser sous la barre des 3 % de déficit public en 2029 (voir tableau infra).

Le Conseil européen a adopté deux recommandations le 21 janvier 2025 : l’une entérinant le PSMT de la France avec une trajectoire de DPN révisée, l’autre au titre de la procédure de déficit excessif. La France fait en effet l’objet d’une telle procédure depuis le 26 juillet 2024. Elle a par ailleurs demandé une extension de la période d’ajustement de cinq à sept ans, qui lui a été accordée.

Les deux premiers rapports d’avancement annuels sur le PSMT ont été rendus publics par le Gouvernement en avril 2025 et en avril 2026.

La procédure de déficit excessif (PDE) ouverte à l’encontre de la France en juillet 2024 a été suspendue par le Conseil à l’été 2025, la Commission européenne ayant jugé que la France avait pris une première série d’actions suivies d’effets en réponse aux recommandations du Conseil afin de permettre le respect de la trajectoire d’ajustement. Cette suspension ne signifie pas la fin de la PDE, mais qu’il n’y a pas « d’escalade » à la procédure, selon les termes employés dans le rapport économique, social et financier (RESF) annexé au projet de loi de finances pour 2026. La France est donc invitée à poursuivre ses efforts pour assurer le respect de la trajectoire recommandée ; le Conseil a souligné que le pays devait se tenir prêt « à prendre des mesures supplémentaires pour se conformer à la trajectoire de correction » ([28]).

● Le maintien de l’objectif d’un déficit inférieur à 3 % en 2029 apparaît cependant extrêmement ambitieux compte tenu de la situation des finances publiques. Mme Carine Camby, présidente de la première chambre de la Cour des comptes, membre du HCFP, a rappelé, lors de son audition par la commission des finances de l’Assemblée nationale le 22 avril 2026, que « la marche sera très haute » pour tenir cet engagement.

Trajectoire pluriannuelle du déficit public, de la lPFP au RAA 2026

(en points de PIB)

Source : commission des finances d’après la LPFP, le PSMT, le RAA 2025, le PLF 2026 et le RAA 2026.

Dans son avis sur le RAA pour 2026, le HCFP indique que l’atteinte de cet objectif implique notamment un ajustement structurel de 0,7 point de PIB par an, et même de l’ordre de 0,9 point de PIB par an pour l’ajustement structurel primaire (c’est-à-dire hors charge de la dette) entre 2027 et 2029, compte tenu de la hausse tendancielle de la charge de la dette. En 2025, l’ajustement structurel a été de 0,8 point de PIB potentiel et l’ajustement structurel primaire de 1 point de PIB potentiel ([29]).

C. en 2025, l’Évolution de la dépense primaire nette respecte la trajectoire d’ajustement fixÉe par le Conseil

La trajectoire de la dépense primaire nette applicable à la France est celle fixée par le Conseil en janvier 2025 dans le cadre de la procédure de déficit excessif. La cible de hausse maximale de DPN a ainsi été fixée à + 0,8 % en 2025, puis à + 1,2 % pour les années suivantes (+ 1,1 % en 2029).

taux de croissance annuelle et cumulée de dÉpense primaire nette

pour la pÉriode 2024-2029

(en pourcentage)

Source : commission des finances, à partir de la lettre du directeur général du Trésor du 16 janvier 2025 à la Commission européenne, du PSMT 2025-2029 et des RAA 2025 et 2026.

* Le RAA pour 2026 justifie l’écart à la trajectoire en 2024 par rapport à celle estimée par la Commission dans le paquet d’automne 2025 (+ 3,3 %) par des divergences de chiffrages sur des composantes de la DPN (mesures discrétionnaires en recettes, dépenses conjoncturelles de chômage, périmètre des dépenses provisionnées par des transferts UE).

En 2025, la croissance de la DPN française a été de 0,8 %, ce qui correspond au plafond maximal autorisé par la trajectoire d’ajustement ([30]). En cumulé sur les années 2024 et 2025, la croissance de la DPN a été de + 4,3 %, ce qui est inférieur au taux de croissance cumulé maximal fixé par le Conseil (+ 4,6 %). Dans son avis sur le RAA 2026, le Haut Conseil des finances publiques (HCFP) explique le respect de ce critère de croissance cumulé par « une exécution meilleure que prévu sur l’année 2024, les prévisions disponibles au moment de l’établissement des recommandations européennes faisant à l’époque état d’une dynamique de dépenses plus élevée qu’il n’a été ensuite constaté ».

En points de PIB, qui correspondent à l’unité de mesure du compte de contrôle, l’écart cumulé fin 2025 entre la DPN constatée et la trajectoire fixée par le Conseil serait de – 0,2 point de PIB.

trajectoire de la dépense primaire nette (DPN) d’après le rapport d’avancement annuel 2026

Source : HCFP, d’après le PSMT, saisine au titre du RAA 2026. Pour rappel, l’écart maximal autorisé à la trajectoire en points de PIB est de 0,3 point de PIB sur une année et de 0,6 point en cumulé.

En 2026, la DPN progresserait de + 1,2 %, ce qui correspondrait à nouveau au plafond autorisé par la trajectoire du Conseil. Dans son avis sur le RAA 2026, le HCFP rappelle l’importance de tenir rigoureusement l’objectif, rappelant que la DPN « exclut par construction les paiements d’intérêts et les effets cycliques sur les recettes et les indemnités de chômage », son respect étant dès lors « directement entre les mains des responsables budgétaires ».

Dans son avis sur le projet de loi actualisant la programmation militaire pour les années 2024 à 2030 et portant diverses dispositions intéressant la défense, le HCFP estime que le respect de la trajectoire de la DPN, traduite en euros courants et hors mesures éventuelles de hausses de prélèvements obligatoires, conduit à limiter la progression de la DPN à environ 20 milliards d’euros par an entre 2027 et 2030, et même de 11 à 15 milliards d’euros par an une fois prises en compte les dépenses prévues par les lois de programmation sectorielles et la charge d’intérêts de l’ensemble des administrations publiques. À titre de comparaison, en valeur, la DPN a augmenté de 12,5 milliards d’euros en 2025, mais après prise en compte des mesures nouvelles en recettes de 23 milliards d’euros ; hors mesures fiscales supplémentaires, la dépense a augmenté de près de 36 milliards d’euros.

Fiche 2 : Les recettes de l’État En 2025

Les recettes alimentant le budget de l’État se décomposent en recettes fiscales et recettes non fiscales, complétées par les fonds de concours et attributions de produits. Les recettes nettes s’entendent des recettes brutes sous déduction des remboursements et dégrèvements.

Recettes nettes du budget gÉnÉral de l’État en 2025

(en milliards d’euros)

N.B. : en raison d’effets d’arrondi, les montants totaux peuvent différer légèrement de la somme des termes qui les composent.

* : l’exposé des motifs du PLRG présente les recettes telles qu’elles résultent de la nomenclature budgétaire en vigueur depuis le 1er janvier 2026, enregistrant l’ensemble des accises sur les énergies sur la même ligne de recettes « 15 – Accises sur les énergies » de l’état A annexé aux textes financiers, avec une ventilation en fonction du type d’énergie : fraction perçue sur les produits énergétiques (ex-TICPE ; ligne 1501), fraction perçue sur les gaz naturels (ex-TICGN ; ligne 1502), fraction perçue sur l’électricité (ex TICFE ; ligne 1503) et fraction perçue sur les autres taxes intérieures (ligne 1504).

Dans un souci de lisibilité et de cohérence avec le texte de la loi de finances pour 2025 (LFI 2025) et la documentation budgétaire associée au projet de loi de finances pour 2025, et pour faciliter les comparaisons, le tableau ci-dessus présente les recettes selon la nomenclature de la LFI 2025, qui isolait le seul produit de la fraction perçue en métropole sur les produits énergétiques, autres que les gaz naturels et les charbons – ou, selon son appellation antérieure à l’ordonnance du 22 décembre 2021 ([31]), encore couramment employée taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE), également appelée accise sur les carburants–, les autres fractions d’accises sur les énergies étant regroupées à la ligne 1753 « Autres taxes intérieures » de l’état A annexé aux lois de finances et entrant alors dans le champ des « autres recettes fiscales nettes ».

Source : commission des finances, d’après les lois de finances initiale et de fin de gestion pour 2025 et projet de loi relative aux résultats de la gestion et à l’approbation des comptes de l’année 2025 (PLRG 2025).

Après deux exercices 2023 et 2024 qualifiés d’années « noires » pour les finances publiques, en raison d’écarts plus que substantiels entre les prévisions et les recettes fiscales finalement constatées, très inférieures, l’année 2025 se caractérise par une exécution relativement conforme aux prévisions. En effet, alors que les recettes fiscales nettes étaient inférieures aux prévisions des lois de finances initiales de 5,3 milliards d’euros en 2023 ([32]) (soit un écart de 1,6 %) et 22,8 milliards d’euros en 2024 (6,5 %), elles se révèlent, en 2025, supérieures de 6,8 milliards d’euros (1,9 %) à la prévision de la loi de finances initiale et de 3,1 milliards d’euros (0,9 %) à celle de la loi de finances de fin de gestion.

En outre, elles connaissent une progression de 30,7 milliards d’euros (+ 9,4 %) par rapport à l’exercice 2024. Elles n’avaient augmenté que de 2,8 milliards d’euros entre 2023 et 2024 (+ 0,9 %), après avoir subi une baisse de 7,4 milliards d’euros entre 2022 et 2023 (– 2,2 %).

I. Les recettes fiscales de l’État

Les 356,4 milliards d’euros de recettes fiscales nettes représentent, en 2025, plus de la moitié des ressources de financement de l’État, une autre part essentielle de celles-ci étant constituée des émissions de dette d’un montant, net des rachats, de 300 milliards d’euros, les recettes non fiscales représentant pour leur part 24 milliards d’euros.

Répartition du Financement de l’État en 2025

(en milliards d’euros)

Source : commission des finances.

A. une progression des recettes fiscales nettes du budget gÉnÉral de l’État sous le double effet de la progression des recettes fiscales brutes et de remboursements et dÉgrÈvements moindres qu’en 2024

Les recettes fiscales sont dites « nettes » telles que présentées après déduction des remboursements et dégrèvements afférents aux différents impôts affectés au budget de l’État (136,8 milliards d’euros). Ces remboursements et dégrèvements font l’objet d’une mission spécifique du budget général ([33]).

La chronique du montant des recettes fiscales nettes est présentée dans le tableau ci-dessous.

Recettes fiscales nettes du budget gÉnÉral de l’État depuis 2008

(en milliards d’euros)

N.B. : en application des dispositions de la loi organique du 21 décembre 2021 entrées en vigueur en 2023, les remboursements et dégrèvements d’impôts locaux sont considérés comme des dépenses et non comme de moindres recettes. Pour faciliter les comparaisons sur les derniers exercices, les montants de l’année 2022 ont également été retraités, mais non ceux des années précédentes ; identiques à ceux inscrits dans les lois de règlement successives, ils sont nets de l’ensemble des remboursements et dégrèvements d’impôts locaux et d’État.

* Le montant de l’année 2010 n’inclut pas le rendement de 16,6 milliards d’euros des impôts locaux alors affectés transitoirement à l’État.

Source : commission des finances.

D’un montant de 467,2 milliards d’euros en 2024, les recettes fiscales brutes ont progressé en 2025 de 26 milliards d’euros (+ 5,6 %) pour atteindre 493,2 milliards d’euros. Si ce mouvement explique l’essentiel de la hausse des recettes fiscales nettes, il est accentué par la baisse de 4,8 milliards d’euros (3,4 %) du montant des remboursements et dégrèvements afférents aux différents impôts affectés au budget de l’État, passé de 141,6 milliards d’euros en 2024 à 136,8 milliards d’euros en 2025.

B. des recettes fiscales affectÉes aux budgets annexes et comptes spÉciaux stables, D’un montant d’environ 13 milliards d’euros

Le montant de 356,4 milliards d’euros est celui qui figure dans le tableau d’équilibre des ressources et des dépenses et à l’article 1er du projet de loi relative aux résultats de la gestion et à l’approbation des comptes de l’année 2025 (PLRG 2025).

La réforme ([34]) de la loi organique relative aux lois de finances ([35]), à la suite de recommandations récurrentes de la Cour des comptes, a permis de résoudre une difficulté relative à la présentation des remboursements et dégrèvements d’impôts locaux. En effet, alors que la présentation budgétaire antérieure déduisait du montant brut des recettes fiscales de l’État les dégrèvements et remboursements des impôts locaux, dorénavant, l’article 10 de la LOLF, dans sa version entrée en vigueur à compter du dépôt du projet de loi de finances pour l’année 2023 et s’appliquant pour la première fois aux lois de finances afférentes à 2023, dispose que « les crédits relatifs aux remboursements, restitutions et dégrèvements des impositions de toutes natures revenant à l’État ne sont pas pris en compte pour l’évaluation des recettes et la présentation du tableau d’équilibre prévues à l’article 34 ».

Toutefois, la nouvelle présentation budgétaire des recettes nettes demeure incomplète en ce qu’elle écarte les recettes fiscales affectées en tout ou partie à différents budgets annexes et comptes spéciaux de l’État.

Les principaux comptes spéciaux percevant des prélèvements obligatoires sont le CAS Pensions (7,8 milliards d’euros de cotisations sociales des agents publics en 2025) et le compte de concours financiers Avances à l’audiovisuel public (4 milliards d’euros de TVA en 2025. Le budget annexe Contrôle et exploitation aériens perçoit également 0,6 milliard d’euros de recettes fiscales en 2025 au titre de la taxe d’aviation civile).

Recettes fiscales des budgets annexes et comptes spéciaux

(en milliards d’euros)

Source : réponses du Gouvernement au questionnaire du rapporteur général.

C. des recettes fiscales nettes du budget gÉNÉral de l’État en progression sensible de 30,7 milliards d’euros et supÉrieures de 6,8 milliards d’euros aux prÉvisions de la loi de finances initiale

Les développements ci-après analysent les recettes fiscales nettes du budget général de l’État par rapport à l’exécution constatée en 2024 ainsi que par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale (LFI) et de la loi de finances de fin de gestion (LFG) de l’année 2025.

1. Une hausse sensible de 9,4 % par rapport à 2024

L’évolution d’une année sur l’autre des recettes fiscales dépend de trois facteurs : l’évolution spontanée, les mesures fiscales nouvelles et les mesures de périmètre et de transfert.

Après un exercice 2024 caractérisé par une augmentation très limitée (+ 0,9 %) des recettes fiscales nettes, celles-ci connaissent une progression plus marquée en 2025 (+ 9,4 %). Cette hausse procède très majoritairement des mesures nouvelles, dont le Gouvernement, aux termes de l’exposé de motifs du PLRG, estime le rendement global à 16,1 milliards d’euros ([36]), tandis que l’incidence des mesures de périmètre est évaluée à 4,3 milliards d’euros. L’évolution spontanée est, pour sa part, de 10,3 milliards d’euros.

● Les mesures fiscales nouvelles englobent notamment :

– la sortie du bouclier tarifaire, qui augmente de 5 milliards d’euros le produit des accises sur les énergies ;

– la création de nouvelles taxes par la LFI pour 2025, qui contribue à hauteur de 8,4 milliards d’euros à la hausse du produit des impositions entrant dans la catégorie des autres recettes fiscales nettes :

la contribution exceptionnelle sur les bénéfices des grandes entreprises (+ 7,5 milliards d’euros) ;

la taxe sur les rachats d’actions (+ 0,5 milliard d’euros) ;

la contribution différentielle sur les hauts revenus (+ 0,4 milliard d’euros).

● Alors qu’en 2024 elles contribuaient à diminuer de 2,8 milliards d’euros les recettes fiscales nettes par rapport à 2023, les mesures de transfert et de périmètre les accroissent en 2025 de 4,3 milliards d’euros par rapport à 2024. Elles incluent notamment :

– la rebudgétisation de la contribution des employeurs au titre du financement de l’allocation de logement sociale (+ 2,7 milliards d’euros) ;

– la rebudgétisation des fractions de la taxe sur les transactions financières et de la taxe de solidarité sur les billets d’avion auparavant affectées au fonds de solidarité pour le développement (+ 0,7 milliard d’euros).

Évolution des recettes fiscales nettes du budget gÉnÉral

(en milliards d’euros)

Source : commission des finances, d’après l’exposé des motifs du PLRG 2025.

2. Des recettes fiscales nettes supérieures de 6,8 milliards d’euros aux prévisions initiales et de 3,1 milliards d’euros à celles de la loi de finances de fin de gestion

Les recettes fiscales nettes du budget général atteignent, en 2025, un niveau supérieur à la prévision de la loi de finances initiale (356,4 milliards contre 349,6 milliards d’euros prévus, soit + 1,9 %). Elles sont aussi légèrement supérieures aux prévisions de la loi de finances de fin de gestion (+ 0,9 %), qui s’élevaient à 353,3 milliards d’euros.

ÉVALUATIONS SUCCESSIVES DES RECETTES FISCALES NETTES EN 2025

(en milliards d’euros)

Source : commission des finances.

L’amélioration de 6,8 milliards d’euros des recettes fiscales nettes par rapport à la prévision initiale s’explique par les principaux facteurs suivants, dont l’effet se trouve atténué par une moins-value de 3,4 milliards d’euros en matière de recettes de TVA :

– une plus-value de 6,9 milliards d’euros en matière de recettes nettes d’impôt sur les sociétés, principalement due à une croissance du bénéfice fiscal en 2024 et 2025 supérieure aux attentes ;

– une légère plus-value de 0,4 milliard d’euros sur les recettes nettes d’impôt sur le revenu ;

– une hausse des autres recettes fiscales nettes de 1,7 milliard d’euros.

L’amélioration de 3,1 milliards d’euros des recettes fiscales nettes par rapport aux prévisions de la loi de finances de fin de gestion tient principalement à :

– une plus-value de 1,7 milliard d’euros sur les recettes d’impôt sur les sociétés, en raison d’encaissements plus élevés que prévu au titre du cinquième acompte (décembre 2025) ;

– une plus-value de 1,6 milliard d’euros en matière de recettes de TVA, procédant à la fois d’une hausse des recettes brutes et de remboursements et dégrèvements moindres que prévu par la loi de finances de fin de gestion.

Écart des recettes fiscales nettes du budget gÉnÉral aux prÉvisions

(en milliards d’euros)

Source : PLRG 2025.

Ainsi, au contraire des autres impôts, la part État de la TVA et l’impôt sur les sociétés s’écartent particulièrement de la prévision initiale, le rendement de la première étant inférieur de 3,3 % et celui du second supérieur de 13 % aux prévisions.

Produit net par impÔt en 2025

(en milliards d’euros et en pourcentage de la prévision de LFI)

Source : PLRG 2025.

recettes fiscales nettes en 2025

(en milliards d’euros)

Source : commission des finances, d’après le PLRG 2025.

D. Examen impÔt par impÔt

Les quatre principaux impôts revenant à l’État (TVA, IR, IS, TICPE) représentent à eux seuls un rendement net de 269,2 milliards d’euros, soit 75,5 % des recettes fiscales nettes du budget général de l’État.

Ils sont présentés par ordre d’importance sur le plan du rendement budgétaire. Le rendement de chaque impôt pour 2025 est analysé par rapport à l’exécution constatée en 2024 ainsi que par rapport aux prévisions des lois de finances relatives à l’année 2025.

1. La taxe sur la valeur ajoutée

La TVA est un impôt d’État dont le produit est partagé avec la sécurité sociale, certaines collectivités territoriales et les organismes du secteur public de l’audiovisuel. Elle joue un rôle croissant dans les transferts entre l’État et les autres administrations publiques, administrations de sécurité sociale (ASSO), administrations publiques locales (APUL) et organismes de l’audiovisuel public. Aussi, le produit de TVA qui revient à l’État a fortement diminué, alors que son rendement a nettement crû au cours des dix dernières années. L’État perçoit aujourd’hui environ 46 % du produit net total de l’impôt.

Rendement net de la TVA depuis 2016

(en milliards d’euros)

Source : commission des finances.

a. Une très faible hausse de 1,3 % du produit de la TVA

Atteignant 1,3 milliard d’euros en 2025, soit une progression de 1,3 %, la hausse des recettes de TVA revenant à l’État est inférieure à celle des emplois taxables (+ 1,7 %) et encore plus faible qu’elle ne l’était en 2024, où elle avait atteint 1,6 milliard d’euros, soit 1,7 %.

Des recettes nettes de TVA en 2024 aux recettes nettes de tva en 2025

(part État)

(en milliards d’euros)

Source : Cour des comptes, Note d’analyse de l’exécution budgétaire 2025 : Recettes fiscales de l’État et remboursements et dégrèvements, avril 2026.

La faiblesse de l’évolution spontanée résulte de la combinaison d’une croissance très réduite des emplois taxables, du fait d’une consommation atone et d’une faible inflation, et d’effets de structure de la consommation, la part, au sein de celle-ci, des produits taxés à 20 % se réduisant et celle des produits bénéficiant de taux réduits augmentant. La Cour des comptes relève toutefois que « d’autres facteurs, tels que l’importation de petits colis, l’effet de la franchise en base ou des comportements d’évitement, ont pu jouer » et que « leur analyse précise nécessitera des travaux approfondis complémentaires » ([37]). En effet, le développement du commerce en ligne, porté en particulier par l’explosion du nombre de petits colis importés, s’est accompagné de phénomènes de fraudes à la TVA et aux droits de douane, du fait de la sous-déclaration de la valeur des biens importés.

b. Des recettes de TVA supérieures de 1,7 % à la prévision de la loi de fin de gestion mais inférieures de 3,3 % à la prévision initiale

● Les encaissements de TVA sont en retrait des prévisions de la loi de finances initiale. Alors que les recettes totales de TVA se sont élevées à 211,7 milliards d’euros, contre une prévision initiale de 217 milliards d’euros, soit un écart de 5,3 milliards d’euros, l’écart pour la seule TVA revenant à l’État atteint 3,3 milliards d’euros de moindres recettes brutes, ce que le Gouvernement attribue à la composition de la croissance et à l’évolution différenciée des emplois taxables soumis à des taux différents de TVA, à l’absence d’application de la mesure nouvelle de baisse du seuil de la franchise en base de TVA en 2025 qui a été annulée en LFI 2026, ainsi qu’au report à mi-année de l’entrée en vigueur des suppressions des taux réduits sur les abonnements de gaz et d’électricité.

● Ces encaissements sont en revanche légèrement supérieurs aux estimations de la loi de finances de fin de gestion. Selon le Gouvernement, la plus-value constatée, d’un montant de 1,6 milliard d’euros, « s’explique à la fois par une hausse des encaissements de TVA brute et une baisse des remboursements et dégrèvements ». La Cour des comptes évoque à cet égard une « chute non anticipée des demandes » ([38]) de remboursements, qui contribue à des remboursements et dégrèvements de TVA inférieurs de 4,2 milliards d’euros aux anticipations de la loi de finances initiale. À cet égard, le rapporteur général, à l’instar de la Cour, appelle de ses vœux une poursuite des travaux d’analyse de la dynamique des remboursements et dégrèvements de TVA, et, plus largement, à une amélioration des prévisions de TVA.

Écart des recettes nettes de TVA en 2025 aux prÉvisions (PART État)

(en milliards d’euros)

Source : lois de finances relatives à l’année 2025 et PLRG 2025.

2. L’impôt sur le revenu

L’impôt sur le revenu, contrairement à la TVA ou à la TICPE, est intégralement affecté à l’État, dont il représente plus de 26,6 % des recettes fiscales nettes. Son rendement a progressé de 35,1 milliards d’euros depuis 2012 et de plus de 25 milliards d’euros au cours des dix dernières années.

Rendement net de l’IR depuis 2012

(en milliards d’euros)

Source : lois de règlement, PLRG 2023, PLRG 2024 et PLRG 2025.

a. Des recettes d’impôt sur le revenu en progression de près de 7 milliards d’euros par rapport à 2024 après deux années de baisse

Après une forte progression en 2022 (+ 10,3 milliards d’euros), le produit de l’impôt sur le revenu avait connu une légère diminution en 2023 (– 0,4 milliard d’euros), avant de poursuivre sa décrue en 2024 (– 0,6 milliard d’euros), notamment en raison de l’indexation de son barème sur la forte inflation de l’année précédente et d’un recours à des dispositifs de réduction et crédit d’impôt plus massif.

L’année 2025 marque l’arrêt de cette baisse, essentiellement sous l’effet de l’évolution spontanée (+ 5,9 milliards d’euros). Plus globalement, la progression de 5,1 milliards d’euros des recettes brutes et la baisse de 1,9 milliard d’euros des remboursements et dégrèvements conjuguées conduisent à une progression proche de 7 milliards d’euros des recettes nettes. Une hausse des revenus déclarés (+ 4,9 %) plus forte que celle des tranches du barème de l’impôt (+ 1,8 %) a entraîné une augmentation de l’impôt dû et une diminution des trop-perçus de prélèvements à la source à restituer.

Des recettes nettes d’IR 2024 en aux recettes nettes d’IR en 2025

(en milliards d’euros)

Source : Cour des comptes, Note d’analyse de l’exécution budgétaire 2025 : Recettes fiscales de l’État et remboursements et dégrèvements, avril 2026.

b. Des recettes constatées d’impôt sur le revenu conformes aux prévisions

Les recettes d’IR enregistrées en 2025 sont très légèrement supérieures à la prévision initiale (+ 0,4 %) et conformes à celle de la loi de finances de fin de gestion.

Écart des recettes nettes d’IR en 2025 par rapport aux prÉvisions

(en milliards d’euros)

Source : différentes lois de finances relatives à l’année 2024 et PLRG 2024.

3. L’impôt sur les sociétés (IS)

L’impôt sur les sociétés présente un rendement volatil. Après une période de baisse entre 2013 et 2018, liée à la mise en œuvre du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE), transformé à partir de 2019 en allègements de cotisations sociales, son rendement a tendu à remonter de 2018 à 2022 mais a régressé en 2023. Si son évolution a renoué avec la hausse en 2024 et 2025, pour atteindre 59,9 milliards d’euros, il reste inférieur à son niveau de 2022 (62,1 milliards d’euros).

L’impôt sur les sociétés représente 16,8 % des recettes fiscales nettes de l’État.

Rendement net de l’IS depuis 2012

(en milliards d’euros)

Source : lois de règlement, PLRG 2023, PLRG 2024 et PLRG 2025.

a. Une nouvelle hausse des recettes d’impôt sur les sociétés, à hauteur de 2,5 milliards d’euros

Après une baisse de 5,3 milliards d’euros en 2023 suivie d’un léger rétablissement d’une ampleur de 0,6 milliard d’euros en 2024, le rendement net de l’IS voit sa progression s’accélérer en 2025, année marquée par une hausse de 2,5 milliards d’euros, soit 4,4 %, pour s’établir à 59,9 milliards d’euros.

Des recettes nettes d’IS en 2024 aux recettes nettes d’IS en 2025

(en milliards d’euros)

Source : Cour des comptes, Note d’analyse de l’exécution budgétaire 2025 : Recettes fiscales de l’État et remboursements et dégrèvements, avril 2026.

Le rendement de l’impôt sur les sociétés connaît en 2025 une évolution spontanée soutenue de près de 3 milliards d’euros, soit une hausse de 5 %, qui succède au léger repli spontané de l’exercice 2024 (– 0,2 %) et au plus fort repli de l’année 2023 (– 15,9 %).

La stabilisation du bénéfice fiscal en 2024 et sa légère progression en 2025 ont contribué à une hausse du solde d’impôt sur les sociétés en 2025 au titre de 2024 et des acomptes dus au titre de 2025, tandis que les remboursements et dégrèvements connaissaient une baisse, notamment ceux liés à la mécanique de l’impôt. À cet égard, le rapporteur général relève avec intérêt que la Cour des comptes recommande d’« engager une analyse des causes de la forte dispersion des bénéfices taxables en matière d’impôt sur les sociétés et de renforcer le dispositif d’enquête conduite directement auprès des entreprises afin d’évaluer l’impôt sur les sociétés dû pour l’année en cours ».

b. Des recettes d’impôt sur les sociétés supérieures de 13 % à la prévision de la loi de finances initiale

Le rendement de l’IS aura été en 2025 supérieur de 6,9 milliards d’euros à la prévision initiale prudente de 53 milliards d’euros, en raison de la stabilité non anticipée du bénéfice fiscal en 2024 et de sa légère progression en 2025 : c’est une baisse de 3,9 % en 2024 et une stabilité en 2025 qui étaient attendues.

Écart des recettes nettes d’IS en 2025 par rapport aux prÉvisions

(en milliards d’euros)

Source : différentes lois de finances relatives à l’année 2025 et PLRG 2025.

4. L’accise sur les carburants (ex-TICPE)

Le produit de la fraction perçue en métropole sur les produits énergétiques, autres que les gaz naturels et les charbons – ou, selon son appellation antérieure à l’ordonnance du 22 décembre 2021 ([39]), encore couramment, employée taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE), également appelée accise sur les carburants – est partagé entre le budget général de l’État et divers affectataires, dont les collectivités territoriales. Ces affectations permettent, pour l’essentiel, de compenser des transferts de compétences.

La part de l’ex-TICPE revenant à l’État – 16,3 milliards d’euros soit 57,5 % du produit total de l’accise – représente 4,6 % des recettes fiscales nettes de celui-ci en 2025.

Répartition de l’accise sur les carburants (EX-TICPE)

* : prévision.

Source : commission des finances, d’après la Cour des comptes, Note d’analyse de l’exécution budgétaire 2025 : Recettes fiscales de l’État et remboursements et dégrèvements, avril 2026.

a. Une légère progression des recettes d’accise sur les carburants, à hauteur de 1,9 %

Alors qu’en 2023 et 2024, les recettes d’accise sur les carburants avaient connu une légère régression – passant de 18 milliards d’euros en 2022 à 16 milliards d’euros en 2024 –, elles progressent de 0,3 milliard d’euros en 2025, soit une hausse de 1,9 %, alors même que les livraisons de produits pétroliers ont baissé de 1 % en 2025 par rapport à 2024 ([40]).

Cette progression procède toutefois entièrement des mesures nouvelles et de transfert, d’un rendement de 0,6 milliard d’euros, qui font plus que compenser une régression spontanée de 0,3 milliard d’euros. Il convient particulièrement de noter une baisse de 0,4 milliard d’euros des transferts vers l’Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF), qui explique la stabilisation des recettes brutes revenant à l’État, alors que les recettes brutes totales – avant transferts – ont diminué. Dès lors, comme le note la Cour des comptes, la hausse constatée « ne devrait pas remettre en question le phénomène d’érosion de long terme des recettes nettes tirées de cette taxe constaté ces dernières années avec la baisse de consommation de produits pétroliers » ([41]).

Des recettes nettes d’accise sur les carburants en 2024

aux mêmes recettes en 2025

(en milliards d’euros)

Source : Cour des comptes, Note d’analyse de l’exécution budgétaire 2025 : Recettes fiscales de l’État et remboursements et dégrèvements, avril 2026.

b. Une exécution très proche de la prévision

En 2024 comme en 2023, l’exécution des recettes d’accise sur les carburants revenant à l’État se distinguait de celle des autres recettes fiscales nettes en ce qu’elle était légèrement supérieure tant à la prévision initiale qu’à la prévision de la loi de finances de fin de gestion. La situation s’inverse en 2025 avec des recettes inférieures de 0,2 milliard d’euros aux prévisions.

Écart des recettes nettes d’accise sur les carburants en 2024 par rapport aux prÉvisions

(en milliards d’euros)

Source : différentes lois de finances relatives à l’année 2025 et PLRG 2025.

5. Les autres recettes fiscales

● Les autres recettes fiscales, qui se composent d’impositions variées, connaissent une forte progression de 19,7 milliards d’euros, soit 29,2 %, entre 2024 et 2025.

les autres recettes fiscales nettes de 2024 à 2025

(en milliards d’euros)

Source : Cour des comptes, Note d’analyse de l’exécution budgétaire 2025 : Recettes fiscales de l’État et remboursements et dégrèvements, avril 2026.

Si l’évolution spontanée atteint 4 milliards d’euros, les mesures nouvelles et de transferts, d’un montant global de 15,6 milliards d’euros, expliquent les quatre cinquièmes (79,6 %) de la hausse du rendement des autres recettes fiscales.

Il convient particulièrement de noter :

– les modifications de la structure de l’accise sur l’électricité prévues par l’article 20 de la loi de finances pour 2025, notamment la fin du bouclier tarifaire (+ 4,6 milliards d’euros) et le financement de divers dispositifs de politique de l’énergie par affectation de l’accise, notamment en faveur des ZNI, partiellement compensée par une hausse de ses tarifs normaux ;

– de nombreuses mesures nouvelles et de transfert, d’un rendement total de 10,6 milliards d’euros, détaillées dans le tableau ci-après.

rendement des mesures nouvelles et de transfert

(hors accise sur l’énergie)

(en milliards d’euros)

Source : Cour des comptes.

Les autres recettes fiscales nettes s’établissent à un niveau supérieur de près de 3 milliards d’euros à la prévision de la loi de finances initiale en raison de diverses plus-values, notamment sur les retenues à la source et prélèvements sur les revenus de capitaux mobiliers et le prélèvement sur les bons anonymes (+ 800 millions d’euros), l’impôt sur la fortune immobilière (+ 180 millions d’euros), la taxe sur les transactions financières (+140 millions) et les droits de mutation.

Écart des autres recettes fiscales en 2025 par rapport aux prÉvisions

(en milliards d’euros)

Source : différentes lois de finances relatives à l’année 2025 et PLRG 2025.

Il convient en revanche de noter l’importante moins-value enregistrée sur deux mesures de la loi de finances pour 2025 :

– le rendement de la contribution différentielle sur les hauts revenus (CDHR) n’atteint que 0,4 milliard d’euros, alors qu’en étaient attendus 2 milliards d’euros aux termes de la loi de finances initiale et 1,4 milliard d’euros aux termes de la loi de finances de fin de gestion ;

– le rendement de la contribution exceptionnelle sur les bénéfices des grandes entreprises, atteignant 7,5 milliards d’euros, est inférieur de 0,5 milliard d’euros à la prévision.

Interrogée par le rapporteur général, la direction de la législation fiscale indique que le rendement inférieur aux prévisions de la CDHR est imputable à des comportements d’optimisation, liés notamment à une distribution anticipée des dividendes au dernier trimestre 2024 (+ 138 % par rapport à décembre 2023), en lien avec l’adoption tardive de la LFI pour 2025 en début d’année 2025. Une mauvaise appréciation du nombre de redevables est également en cause, l’étude d’impact annexée au PLF pour 2025 en évaluait le total à 24 300 pour l’année 2025. En pratique, seules 7 203 personnes ont effectivement acquitté un acompte.

Cette double moins-value pourrait témoigner à nouveau – après les écarts constatés au cours des exercices précédents en matière de contribution sur la rente infra-marginale des producteurs d’électricité – d’une difficulté de l’administration à concevoir de nouveaux impôts et en estimer précisément le rendement. Le rapporteur général y voit en tout cas une confirmation de la nécessité d’œuvrer au redressement des comptes publics par la maîtrise de la dépense plutôt que par le déploiement d’un surcroît de créativité fiscale aux résultats régulièrement décevants.

II. Des recettes non fiscales en hausse de 3,4 %

Avec 24 milliards d’euros en 2025, les recettes non fiscales représentent environ 6,3 % des recettes totales du budget général de l’État (avant déduction des prélèvements sur recettes et hors fonds de concours).

Après deux années de forte augmentation en 2021 (+ 43,9 %) et en 2022 (+ 12,2 %) et une année de hausse plus modérée en 2023 (+ 5 %), elles avaient connu une baisse de 7,6 % (– 1,9 milliard d’euros) en 2024, variations essentiellement imputables aux versements de l’Union européenne pour le financement du plan national de relance et de résilience (PNRR). Au cours de l’exercice 2025, elles ont légèrement progressé, passant de 23,2 à 24 milliards d’euros, soit une hausse de 3,4 %, alors même que la loi de finances initiale prévoyait une baisse de 9,5 %.

Recettes non fiscales du budget gÉnÉral de l’État en 2024 et 2025

(en milliards d’euros)

Source : PLRG 2025.

A. des dividendes et recettes assimilÉes en hausse de plus d’un tiers et supÉrieurs de 8,3 % à la prÉvision initiale

Les dividendes et recettes assimilées représentent 27,1 % des recettes non fiscales du budget général de l’État en 2025 – proportion en hausse de 6,4 points par rapport à 2024 –avec 6,5 milliards d’euros, montant en hausse de plus de 35,4 % par rapport à leur niveau de 2024 (4,8 milliards d’euros), notamment sous l’effet de la progression de 2,25 milliards d’euros des dividendes des entreprises non financières. L’exécution est supérieure de 0,5 milliard d’euros, soit 8,33 %, aux prévisions initiales.

Après deux années de forte réduction de son dividende – passé de 3,4 milliards d’euros en 2020 à 1,9 milliard d’euros en 2021, puis à 0,6 milliard d’euros en 2022 – en raison de son moindre bénéfice, la Banque de France n’en avait pas versé à l’État en 2023 ni en 2024. Elle n’avait effectivement pas dégagé de résultat en 2022 et en 2023, ce qui avait entraîné l’absence de dividende distribuable l’année suivante. De même, en raison de l’absence de résultat positif en 2024, elle n’a pas versé de dividende en 2025. En revanche, la caisse de réserve des employés de la Banque de France a présenté en 2025 comme en 2024 un excédent de couverture reversé à l’État, d’un montant de 0,16 milliard d’euros en 2025 après 0,84 milliard d’euros en 2024.

La Caisse des dépôts et consignations a versé 1,5 milliard d’euros de dividendes à l’État en 2025. Le montant des dividendes versés retrouve pratiquement son niveau de 2023, après une légère baisse à 1,3 milliard d’euros en 2024. Il reste inférieur à celui de l’exercice 2022 (2,2 milliards d’euros) mais est sensiblement supérieur à celui des années précédentes (666 millions d’euros en 2020 et 907 millions d’euros en 2021). Ces dividendes se répartissent entre un versement au titre des résultats de l’année N-1 (744 millions d’euros pour l’année 2024) et un acompte versé au titre des résultats de l’année N (762 millions d’euros pour 2025).

Enfin, les dividendes versés par les entreprises non financières du portefeuille de l’État actionnaire accélèrent leur progression en 2025, passant de 2,5 milliards d’euros en 2024 à 4,7 milliards d’euros en 2025, soit une hausse de 88 %, après 2,2 milliards d’euros en 2023, notamment sous l’effet du versement exceptionnel de 2 milliards d’euros par EDF. Comme le rappelle la Cour des comptes, « le versement exceptionnel de dividendes par EDF à hauteur de 2 milliards d’euros en numéraire fait suite à deux années d’absence de versement (2022 et 2023) et à sept années de versement sous forme d’actions nouvelles (excepté en 2018). Il est dû à une amélioration importante du résultat du groupe, qui s’est élevé à 15,2 milliards d’euros en 2024. » ([42]) La Cour n’en relève pas moins que ce versement intervient alors que « l’entreprise va devoir réaliser des investissements importants dans les années à venir avec notamment la construction de la nouvelle génération de réacteurs » et estime que l’effet non négligeable de pareille contribution au budget de l’État sur la situation financière d’EDF « devrait conduire l’État à clarifier à l’avenir la politique de dividendes qui lui est appliquée ».

Hors le cas particulier d’EDF, les dividendes les plus élevés sont versés par Engie (0,85 milliard d’euros), Giat (0,39 milliard d’euros), Orange (0,27 milliard d’euros), la SOGEPA (Société de gestion de participations aéronautiques) (0,24 milliard d’euros) et l’établissement public à caractère industriel et commercial qui porte la participation de l’État au capital de Bpifrance (EPIC Bpifrance) (0,16 milliard d’euros).

B. d’autres recettes non fiscales en baisse de 2,8 milliards d’euros

Les autres recettes non fiscales connaissent en 2025 une baisse de 0,9 milliard d’euros, soit 4,9 %, passant de 18,4 milliards d’euros à 17,5 milliards d’euros. Quoiqu’elle soit moins prononcée qu’en 2024, année au cours de laquelle elle avait atteint 2,8 milliards d’euros (13,2 %), cette nouvelle baisse des autres recettes fiscales est, comme l’année précédente, le fait de moindres versements en provenance de l’Union européenne, qui affecte le montant de la ligne des recettes diverses.

Les montants respectifs des autres lignes de recettes se caractérisent par leur stabilité, à l’exception de celle des amendes, sanctions, pénalités et frais de poursuite, en forte hausse.

1. Des produits du domaine de l’État stables

Alors que, du fait de la progression de la redevance hydraulique versée par la Compagnie nationale du Rhône, les produits du domaine de l’État avaient connu en 2024 une hausse de 50 %, s’établissant à 1,8 milliard d’euros après 1,2 milliard d’euros en 2023, ils sont presque stables entre 2024 et 2025, atteignant 1,7 milliard d’euros à la fin de ce dernier exercice.

2. Des produits de la vente de biens et services stables

Après des baisses de 0,2 milliard d’euros en 2023 et 0,6 milliard d’euros en 2024, qui s’expliquaient essentiellement par la baisse des recettes non affectées des enchères des actifs carbone, le montant des produits de la vente de biens et services atteint en 2025, comme en 2024, 2,5 milliards d’euros.

3. Des remboursements des intérêts des prêts, avances et autres immobilisations financières stables

Les remboursements des intérêts des prêts, avances et autres immobilisations financières ont rapporté 1,1 milliard d’euros en 2025, comme en 2024.

4. Des amendes, sanctions, pénalités et frais de poursuite en forte hausse de 2,5 milliards d’euros

Si le montant des amendes, sanctions, pénalités et frais de poursuite avait progressé de 0,2 milliard d’euros entre 2023 et 2024, pour atteindre 2,4 milliards d’euros en 2024, il fait plus que doubler entre 2024 et 2025, s’établissant à 4,9 milliards d’euros au terme de l’exercice 2025, soit une progression de 104,2 %.

Cette forte progression s’explique la triple progression des produits :

– des amendes prononcées par l’Autorité de la concurrence, lesquelles voient leur montant passer de 0,5 milliard d’euros en 2023 à 1,8 milliard d’euros en 2025 ;

– des amendes prononcées par les autres autorités administratives indépendantes, qui atteignent 0,4 milliard d’euros en 2025, après 0,1 milliard d’euros en 2024 ;

– des autres amendes et condamnations pécuniaires, d’un montant de 1,8 milliard d’euros en 2025, alors qu’il n’était que de 1,1 milliard d’euros en 2024 ;

– des pénalités, qui atteignent 0,1 milliard d’euros en 2025, alors qu’elles s’élevaient à 0,004 milliard d’euros en 2024.

5. Des recettes diverses en baisse de 3,3 milliards d’euros

Cette catégorie, qui comprend un grand nombre de types de recettes de faible montant, connaît une nouvelle baisse sensible. Après avoir diminué de 3,5 milliards d’euros, soit 24,8 %, en 2024 par rapport à 2023, pour s’établir à 10,6 milliards d’euros, elle voit son montant baisser de 3,3 milliards d’euros en 2025, pour atteindre 7,3 milliards d’euros, soit une baisse de 31,1 %.

Cette évolution s’explique essentiellement par la baisse de 4,2 milliards d’euros des versements de l’Union européenne au titre du financement du PNRR, passés de 7,5 milliards d’euros en 2024 à 3,3 milliards d’euros en 2025, conformément à l’échéancier prévisionnel des versements. Le dernier paiement, en 2026, devrait atteindre un montant légèrement supérieur à 6,1 milliards d’euros.

L’incidence de la baisse des versements européens sur le montant des recettes diverses est atténuée par la progression de 0,9 milliard d’euros des autres recettes entrant dans la catégorie des recettes diverses, notamment sous l’effet d’une hausse des reversements au titre des procédures de soutien financier au commerce extérieur, de 0,5 milliard d’euros, et d’une hausse des produits divers, qui atteignent 0,8 milliard d’euros (+ 0,7 milliard d’euros), notamment sous l’effet de prélèvements d’un montant de 0,5 milliard d’euros sur le fonds de roulement du Centre national du cinéma et de l’image animée (CNC).

Fiche 3 : les dÉpenses De l’État

I. En 2025, Les dÉpenses de l’État reprÉsentent moins de 30 % des dÉpenses publiques

● En 2025, les dépenses publiques, hors crédits d’impôt ([43]), se sont élevées à 1 693,9 milliards d’euros, un montant proche de la prévision initiale (– 0,9 milliard d’euros, soit – 0,1%). Elles augmentent de 41,0 milliards d’euros par rapport à l’exécution 2024, soit une hausse de 2,5 % en valeur et de 1,4 % en volume.

Évolution des dépenses publiques

nettes des transferts entre administrations publiques

(en millions d’euros)

Note : les chiffres sont exprimés en comptabilité nationale, hors crédits d’impôts et nets des transferts entre administrations publiques.

Source : données transmises par le ministère de l’économie et des finances.

Les dépenses des administrations publiques centrales (APUC) ont atteint 582,9 milliards d’euros ([44]). Parmi elles, les dépenses de l’État, qui sont analysées plus en détails dans la présente fiche, représentent environ 27 % des dépenses publiques, contre 7 % pour les organismes divers d’administration centrale (ODAC). Au total, les dépenses des APUC ne représentent donc que 34 % des dépenses publiques, contre 20 % pour les administrations publiques locales (APUL) et 46 % pour les administrations de sécurité sociale (ASSO).

RÉpartition des dÉpenses publiques

par sous-secteur d’administration publiquE en 2025

(en milliards d’euros)

Source : commission des finances d’après les données transmises par le ministère de l’économie et des finances.

La part des ASSO dans les dépenses publiques résulte en grande partie du poids des retraites et de la santé, qui constituent – de loin – les principaux postes de dépense publique, représentant respectivement 26 % et 20 % du total.

RÉpartition des dÉpenses publiques par fonction en 2024

(en milliards d’euros)

Note : Les montants sont ceux de l’année 2024, les données de l’INSEE pour 2025 n’étant pas encore disponibles. Les données de l’INSEE incluent les crédits d’impôt pouvant être comptabilisés en dépense.

Source : commission des finances d’après les données de l’INSEE (comptes nationaux annuels pour l’année 2024, compte provisoire, mai 2026).

À cet égard, il convient de souligner qu’une partie des dépenses de l’État – représentant entre 40 milliards et 50 milliards d’euros – ne contribuent pas au fonctionnement des services publics mais financent les retraites, d’une part en raison en raison de la mécanique peu intuitive du compte d’affectation spéciale Pensions, qui finance les pensions de retraite des anciens fonctionnaires civils et militaires et subventionne le système de retraites dans son ensemble (voir le III de la présente fiche) et, d’autre part, en raison des subventions versées par l’État aux régimes spéciaux de retraite en déséquilibre ([45]).

● S’agissant de la dynamique des dépenses publiques, les dépenses de l’État progressent moins rapidement que celles des collectivités territoriales et des administrations de sécurité sociale. Entre 2024 et 2025, cette tendance est toutefois moins évidente que les années précédentes, avec une hausse des dépenses des APUC de 0,8 % en volume (+ 10,2 milliards d’euros), contre :

– les dépenses des APUL qui ont progressé de 1,0 % (+ 5,5 milliards d’euros), leurs dépenses de fonctionnement et d’investissement ralentissant du fait de la baisse de l’inflation, de la dynamique habituelle du cycle électoral ainsi que de « la mise à la charge des collectivités d’une contribution au redressement des finances publiques [qui, bien que moins élevée qu’anticipé,] les a incitées à modérer l’évolution de leurs dépenses de fonctionnement » ([46]) ;

– les dépenses des ASSO qui ont augmenté de 2,4 % (+ 25,5 milliards d’euros), malgré le reflux de l’inflation sur laquelle sont indexées les prestations sociales, portées par la hausse des dépenses de retraite (+ 13,2 milliards d’euros) et de santé (+ 6,2 milliards d’euros) ([47]).

Toutefois, la modération des dépenses de l’État est d’autant plus forte que la hausse de ses dépenses est principalement due, outre les dépenses militaires, à l’augmentation de la charge de la dette. Or l’État s’endette non seulement pour équilibrer son propre budget, mais aussi pour compenser les transferts budgétaires et fiscaux qu’il verse aux collectivités territoriales et aux administrations de sécurité sociale.

Naturellement, des efforts sont à faire sur tous les postes de dépense, y compris les crédits de l’État ; le rapporteur général s’y est employé lors de l’examen du dernier PLF et il ne peut que regretter le peu d’économies pérennes réalisées en 2025 ainsi que le peu d’empressement du Parlement à le suivre dans ses propositions d’économies pour 2026. Néanmoins, il est nécessaire de prendre conscience que les comptes publics ne pourront être redressés sans une réforme du système de retraites et du système de santé, en mettant tout le monde à contribution.

II. Analyse des principales dÉpenses budgÉtaires de l’État, mission par mission

En 2025, les dépenses de l’État par voie de crédits budgétaires ([48]) ont atteint 660,8 milliards d’euros, dont :

– 441,2 milliards d’euros pour les dépenses nettes du budget général (hors remboursements et dégrèvements d’impôts d’État), en diminution de 2,2 milliards d’euros (– 0,5 %) par rapport à 2024 ;

– 2,4 milliards d’euros pour les budgets annexes, en hausse de 82 millions d’euros (+ 3,5 %) ;

– et 217,2 milliards d’euros pour les comptes spéciaux, en diminution de 3,5 milliards d’euros (– 1,6 %).

Si l’évolution des dépenses de l’État a aussi contribué à l’amélioration du déficit public, cela est, selon la Cour des comptes, « moins du fait d’économies pérennes documentées qu’au moyen d’une forte réduction des crédits et de mesures de régulation budgétaire en cours d’exercice » ([49]). L’exercice 2025 a notamment été marqué par un décret d’annulation ([50]) (– 2,7 milliards d’euros) et par des annulations de crédits dans la loi de finances de fin de gestion ([51]) (– 7,2 milliards d’euros).

Évolution de l’exÉcution des crÉdits de paiement depuis 2019

(en milliards d’euros)

Note : pour le budget général, ne figurent que les dépenses nettes des remboursements et dégrèvements d’impôts d’État.

Source : commission des finances d’après les annexes budgétaires.

Il convient toutefois de souligner que les dépenses du budget général, d’une part, ainsi que celles des budgets annexes et des comptes spéciaux, d’autre part, ne peuvent être purement et simplement additionnées, au risque d’en compter certaines plusieurs fois. Les analyses de la présente fiche se concentreront plus particulièrement sur les crédits du budget général. En complément, chaque mission du budget général, chaque budget annexe et chaque compte spécial font l’objet d’une note d’exécution détaillée dans le tome II du présent rapport.

A. Les dÉpenses nettes du budget gÉnÉral

Les dépenses nettes du budget général – qui n’incluent pas les remboursements et dégrèvements d’impôts d’État (voir encadré) –, s’élèvent à 441,2 milliards d’euros. Elles sont inférieures de 3,8 milliards d’euros (– 0,9 %) aux prévisions de la loi de finances initiale ([52]), y compris fonds de concours (FDC) et attributions de produits (ADP) ([53]), et diminuent de 2,2 milliards d’euros (– 0,5 %) par rapport à l’exécution 2024.

● L’évolution des dépenses entre 2024 et 2025 a été affectée par un certain nombre de mesures de périmètre. Des débudgétisations ont eu lieu sur la mission Écologie, développement et mobilité durables, avec un financement des charges du service public de l’énergie dans les zones non interconnectées par une fraction d’accises sur les énergies (– 1 milliard d’euros) et un recours aux certificats d’économie d’énergie pour le soutien aux poids lourds électriques et le leasing social (– 0,34 milliard d’euros). À l’inverse, sur la mission Cohésion des territoires, les taxes auparavant affectées au Fonds national d’aide au logement ont été rebudgétisées (+ 2,9 milliards d’euros).

En outre, sur la mission Engagements financiers de l’État, la suppression du programme 369 Amortissement de la dette de l’État liée à la covid-19 a réduit les crédits budgétaires de 6,5 milliards d’euros.

● Les crédits du budget général ont été tirés par la hausse tendancielle des dépenses, estimée à + 15,2 milliards d’euros par la Cour des comptes ([54]). Cela résulte principalement de :

– la mise en œuvre des trajectoires budgétaires prévues dans les lois de programmation sectorielles ([55]) (+ 4,4 milliards d’euros), en particulier sur la mission Défense (+ 3,7 milliards d’euros) et sur les missions régaliennes ;

– la hausse des charges du service public de l’énergie (+ 3,8 milliards d’euros ([56])), liée au renchérissement du soutien aux énergies renouvelables dans un contexte de baisse des prix de l’énergie ([57]) ;

– la forte dynamique des dépenses de guichet, en particulier les aides au logement financées par la mission Cohésion des territoires ainsi que l’allocation aux adultes handicapés et la prime d’activité financées par la mission Solidarité, insertion et égalité des chances ;

– une forte augmentation des contributions au compte d’affectation spéciale Pensions (+ 2,4 milliards d’euros), liée à une hausse de quatre points du taux des contributions civiles (voir le III de la présente fiche).

● Cette augmentation tendancielle des dépenses a été partiellement compensée par des mesures d’économies. Celles-ci sont toutefois, comme le relève la Cour des comptes, non seulement « difficiles à identifier et à analyser » ([58]), mais aussi modestes et « limitées à quelques dispositifs » ([59]).

Au sein des économies documentées, estimées à 4,9 milliards d’euros, les économies pérennes s’élèvent à quelque 3,7 milliards d’euros. Elles consistent notamment en un recentrage de certaines aides aux entreprises (en particulier les aides à l’embauche des apprentis les plus qualifiés, les dispositifs d’insertion sur le marché du travail, les contrats aidés, les emplois francs et les dispositifs d’accompagnement de Bpifrance), en un redimensionnement d’aides aux particuliers (prime à la conversion, MaPrimeRénov’) ainsi qu’en un rééchelonnement ou un décalage de projets d’investissement immobilier ou numérique en cours dans les ministères. S’y ajoutent des économies ponctuelles, pour 1,2 milliard d’euros, difficiles à reconduire sur plusieurs exercices, en particulier des prélèvements de trésorerie chez certains opérateurs. Enfin, les économies résultant de mesures de « rabot » sont chiffrées par la Cour des comptes à 4,5 milliards d’euros, notamment la baisse des crédits des missions Aide publique au développement et Investir pour la France de 2030.

Comme l’indique la Cour des comptes, la diminution des dépenses de l’État « ne repose pas sur des économies pérennes qui seraient venues compenser l’augmentation tendancielle de certaines dépenses courantes. Notamment, les dépenses ne sont pas revenues sous leur niveau de 2021, malgré l’extinction de la quasi-totalité des dispositifs exceptionnels nés des crises sanitaire puis énergétique » ([60]).

En définitive, la maîtrise des dépenses de l’État a surtout été due aux mesures de régulation décidées en cours de gestion, avec des annulations de crédits dans le décret du 25 avril 2025 précité (– 2,6 milliards d’euros sur le budget général), des surgels de crédits ainsi que des annulations de crédits dans la loi de finances de fin de gestion (– 4,0 milliards d’euros sur le budget général hors remboursements et dégrèvements d’impôts d’État). Ces mesures de régulation ont surtout concerné les mesures situées en dehors du champ régalien.

● Le rapporteur général estime que les revues de dépenses réalisées depuis 2023 ont été insuffisamment exploitées. La présentation au Parlement des résultats des revues de dépenses inscrites dans les textes financiers pour l’année 2025 n’a été officiellement transmise au Parlement qu’en mars 2026, alors même que l’article 167 de la loi de finances pour 2023 prévoit la remise par le Gouvernement au Parlement, avant le 1er juin de chaque année, d’un rapport « présentant le bilan des évaluations de la qualité de l’action publique menées et les propositions de réformes et d’économies associées ». En outre, le chiffrage des économies identifiées n’a pas été présenté de façon claire et transparente. À cet égard, le rapporteur général souscrit aux recommandations formulées par la Cour des comptes consistant à anticiper la publication, actuellement trop tardives, des revues de dépenses, et à distinguer, dans les documents budgétaires, ce qui relève de l’évolution tendancielle des dépenses, des dépenses nouvelles et des économies proposées ou mises en œuvre.

1. L’enseignement scolaire demeure le principal poste de dépense, devant la défense, la charge de la dette et les pensions de retraite

En 2025, l’enseignement scolaire (64 milliards d’euros hors pensions) est resté le principal poste de dépense du budget général de l’État, devant la défense (52,8 milliards d’euros), la charge de la dette ([61]) (51,6 milliards d’euros) et les contributions des ministères au compte d’affectation spéciale (CAS) Pensions ([62]) (49,2 milliards d’euros).

On peut toutefois relever que les dépenses relatives à l’enseignement scolaire, qui diminuent légèrement par rapport à 2024 (– 44 millions d’euros), sont moins dynamiques que les dépenses militaires (+ 3,6 milliards d’euros), les contributions au CAS Pensions (+ 2,4 milliards d’euros) et la charge de la dette (+ 1,5 milliard d’euros).

Montant des crÉdits hors pensions consommÉs mission par mission en 2025

(en millions d’euros)

* Pour la mission Crédits non répartis, le montant ne correspond pas aux crédits consommés sur la mission mais aux crédits transférés vers d’autres missions du budget général.

Note : la charge de la dette et les contributions au CAS Pensions ne sont pas des missions budgétaires en tant que telles, mais elles sont isolées à des fins de clarté.

Source : commission des finances d’après les annexes budgétaires.

2. Un niveau de dépenses inférieur de 3,8 milliards d’euros (– 0,9 %) aux prévisions de la loi de finances initiale

Par rapport aux prévisions de la loi de finances, y compris fonds de concours (FDC) et attributions de produits (ADP), les dépenses nettes du budget général sont inférieures de 3,8 milliards d’euros (– 0,9 %).

Par rapport aux crédits inscrits dans la loi de finances, hors FDC-ADP, l’écart à la prévision est de + 2,4 milliards d’euros (+ 0,5 %).

Sur les trente-trois missions du budget général ([63]), treize présentent un niveau de consommation de crédits supérieur ou égal aux crédits inscrits dans la loi de finances initiale, et vingt et un niveau inférieur à la prévision.

a. Les principales missions dont les crédits sont sur-exécutés

Les crédits consommés sur la mission Plan de relance, bien que cette dernière n’ait pas été abondée par la loi de finances, ont atteint 1,5 milliard d’euros, provenant intégralement de reports de crédits de 2024 vers 2025. Ces dépenses ont concerné les infrastructures et la mobilité vertes (343 millions d’euros), la rénovation énergétique (240 millions d’euros), les énergies et les technologies vertes (193 millions d’euros), la biodiversité et la lutte contre l’artificialisation (130 millions d’euros), le soutien au financement des entreprises (107 millions d’euros), le soutien à la souveraineté technologique (95 millions d’euros) ainsi que la modernisation des administrations régaliennes (43 millions d’euros).

Les crédits de la mission Défense exécutés en 2025 atteignent 52,8 milliards d’euros. Ils excèdent de 2,3 milliards d’euros les crédits de la loi de finances initiale (+ 5 %). Cette sur-exécution résulte de la dynamique des dépenses relatives aux grands programmes d’armement, portées par un niveau de report de charges élevé ([64]), ainsi que par un certain nombre de surcoûts liés notamment aux opérations extérieures et missions intérieures (+ 164 millions d’euros), le renforcement des déploiements français sur le flanc Est de l’OTAN (+ 342 millions d’euros) et le soutien à l’Ukraine (+ 593 millions d’euros), partiellement compensés par une évolution favorable du coût des facteurs (– 0,6 milliard d’euros). Elle a été permise par un niveau élevé de reports de crédits de 2024 vers 2025 (+ 1,2 milliard d’euros) et de fonds de concours et d’attributions de produits (+ 1,2 milliard d’euros) ainsi que par l’ouverture de crédits supplémentaires dans la loi de finances de fin de gestion (+ 161 millions d’euros).

Écart entre le Montant des crÉdits de paiement hors pensions

consommÉs en 2025 et les crÉdits de la loi de finances initiale

(en millions d’euros)

* Pour la mission Crédits non répartis, le montant ne correspond pas aux crédits consommés sur la mission mais aux crédits transférés vers d’autres missions du budget général. Ils ne sont pas pris en compte dans le total des dépenses nettes.

Note : la charge de la dette et les contributions au CAS Pensions ne sont pas des missions budgétaires en tant que telles, mais elles sont isolées à des fins de clarté.

Source : commission des finances d’après les annexes budgétaires.

Les dépenses de la mission Écologie, développement et mobilités durables s’élèvent à 25,2 milliards d’euros, soit 4,4 milliards d’euros de plus (+ 21 %) que les crédits de la loi de finances pour 2025. Cette sur-exécution résulte en grande partie des dépenses du programme 203 Infrastructures et services de transports (+ 3,8 milliards d’euros par rapport aux crédits ouverts par la loi de finances), lequel bénéficie de fonds de concours importants – à hauteur de 3,7 milliards d’euros en 2025 – provenant de l’Agence de financement des infrastructures de France (AFITF), de la SNCF et des collectivités territoriales. Elle s’explique aussi par une ouverture de 1,1 milliard d’euros supplémentaires, dans la loi de finances de fin de gestion, sur le programme 345 Service public de l’énergie, conséquence d’une révision à la hausse des charges du service public de l’énergie. Ces écarts sont partiellement compensés par des sous-consommations sur les autres programmes de la mission, notamment due aux annulations de crédits prévues dans le décret d’annulation du 25 avril 2025 (– 241,6 millions d’euros en crédits de paiement à l’échelle de la mission).

Les crédits consommés sur la mission Solidarité, insertion et égalité des chances ont atteint 30,9 milliards d’euros et sont supérieurs de 548 millions d’euros à la prévision initiale (+ 2 %). Cette surconsommation est liée à la dynamique des prestations sociales versées par la mission, qui ont fait l’objet d’ouverture de crédits supplémentaires dans la loi de finances de fin de gestion, en particulier la prime d’activité (+ 450 millions d’euros) et l’allocation aux adultes handicapés (+ 121 millions d’euros). L’entrée en vigueur tardive de la loi de finances pour 2025 a eu pour effet de décaler d’un trimestre la date d’effet d’une mesure d’économie portant sur la prime d’activité, qui a diminué le rendement de celle-ci (– 291 millions d’euros contre – 662 millions d’euros initialement prévus).

Les dépenses de la mission Travail, emploi et administration des ministères sociaux ont atteint 19,7 milliards d’euros. Elles excèdent de 457 millions d’euros les crédits de la loi de finances. On observe de moindres dépenses sur le programme 102 Accès et retour à l’emploi (– 415 millions d’euros), en particulier en ce qui concerne les contrats aidés et la subvention pour charges de service public versée à France Travail, et cela malgré le maintien à un niveau élevé des dépenses consacrées aux allocations de solidarité du chômage. À l’inverse, les crédits du programme 103 Accompagnement des mutations économiques et développement de l’emploi, également alimenté par voie de fonds de concours (notamment 450 millions d’euros en provenance de France compétences), sont sur-exécutés (+ 897 millions d’euros), du fait d’une sous-budgétisation des aides en faveur de l’alternance et des exonérations de cotisations sociales dont le coût pour la sécurité sociale est compensé par l’État.

Les dépenses de la mission Cohésion des territoires s’élèvent à 23,7 milliards d’euros. Elles excèdent de 590 millions d’euros les crédits inscrits dans la loi de finances (+ 3 %). Cette sur-exécution est notamment liée à la dynamique des crédits de MaPrimeRénov’, dont le guichet a dû être partiellement suspendu de juin à septembre 2025 et les conditions d’éligibilité resserrées, ainsi que de celles de l’hébergement d’urgence, qui ont fait l’objet d’une ouverture de crédits supplémentaires dans la loi de finances de fin de gestion (+ 125 millions d’euros).

b. Les principales missions dont les crédits sont sous-exécutés

S’agissant des missions dont les dépenses sont inférieures aux crédits inscrits dans la loi de finances initiale, on observe une sous-exécution de 3 milliards d’euros sur la mission Engagements financiers de l’État. Celle-ci résulte d’une charge de la dette de l’État inférieure de 3,3 milliards d’euros à la prévision initiale, du fait d’une évolution des taux d’intérêt plus favorable qu’anticipé et du ralentissement de l’inflation. Avec 51,6 milliards d’euros exécutés en 2025, la charge de la dette n’en demeure pas moins le troisième poste de dépense le plus élevé du budget général. À l’inverse, les engagements financiers de l’État hors charge de la dette sont sur-exécutés (+ 327 millions d’euros), notamment en ce qui concerne les prêts garantis par l’État (PGE) accordés aux entreprises durant la crise du covid, qui ont fait l’objet d’une ouverture de 425 millions d’euros supplémentaires dans la loi de finances de fin de gestion.

Les crédits de la mission Investir pour la France de 2030 consommés en 2025 s’élèvent à 3,3 milliards d’euros, en net repli par rapport à la prévision initiale (– 2 milliards d’euros). La mission a fait l’objet de surgels (200 millions d’euros) et d’annulations de crédits (1,7 milliard d’euros, dont 1,5 milliard d’euros dans la loi de finances de fin de gestion), justifiés par le niveau important de trésorerie des organismes chargés de piloter le troisième plan d’investissements d’avenir et le plan d’investissement France 2030 – soit l’Agence de la transition écologique (ADEME), l’Agence nationale de la recherche (ANR), Bpifrance ainsi que la Caisse des dépôts et consignations ([65]).

Les contributions du budget général au CAS Pensions, qui s’élèvent à 49,2 milliards d’euros, sont en retrait de 916 millions d’euros par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale. Cette sous-exécution est la conséquence de la réalisation des schémas d’emplois des ministères ainsi que d’erreurs de prévision dans certains ministères (voir le III de la présente fiche).

Enfin, l’exécution d’un certain nombre de missions a été affectée par les mesures de maîtrise de la dépense décidées en cours d’année – décret d’annulation, surgels de crédits – ou dans la loi de finances de fin de gestion. C’est notamment le cas des missions Recherche et enseignement supérieur (– 361 millions d’euros), Justice (– 262 millions d’euros) et Enseignement scolaire (– 244 millions d’euros).

3. Des dépenses en diminution de 2,2 milliards d’euros (– 0,5 %) par rapport à l’exécution 2024

Dix missions présentent un niveau de consommation de crédits supérieur à celui de l’exercice 2024, tandis que vingt-trois voient leurs crédits de paiement diminuer.

Il convient de souligner, à titre liminaire, que l’évolution des crédits de certaines missions est affectée par des changements de périmètre entre 2024 et 2025. Ceux-ci sont évalués par la Cour des comptes ([66]) à 10,9 milliards d’euros.

Parmi ces mesures, certaines, représentant 8,8 milliards d’euros, sont des opérations financières qui ont certes pour effet de diminuer les dépenses de l’État (en comptabilité budgétaire) mais n’ont pas d’effet sur le solde public (exprimé en comptabilité nationale). Sont notamment concernées, sur la mission Engagements financiers de l’État, la suppression du programme 369 Amortissement de la dette de l’État liée à la covid-19 (– 6,5 milliards d’euros), et, sur la mission Santé, l’allongement de la période de remboursement de l’État à la sécurité sociale des montants avancés dans le cadre du « Ségur de la santé » au titre de la facilité pour la relance et la résilience européenne (– 0,8 milliard d’euros).

D’autres mesures ont à la fois un effet sur le solde budgétaire de l’État et sur le solde public, représentant + 2,1 milliards d’euros. Des débudgétisations ont eu lieu sur la mission Écologie, développement et mobilité durables, avec un financement des charges du service public de l’énergie dans les zones non interconnectées par une fraction d’accises sur les énergies (– 1 milliard d’euros) et un recours aux certificats d’économie d’énergie pour le soutien aux poids lourds électriques et le leasing social (– 0,34 milliard d’euros). À l’inverse, sur la mission Cohésion des territoires, les taxes auparavant affectées au Fonds national d’aide au logement ont été rebudgétisées (+ 2,9 milliards d’euros).

Par ailleurs, l’analyse de la Cour des comptes indique que la hausse des dépenses courantes observée en 2025 (+ 9,1 milliards d’euros) a été plus que compensée par des mesures d’économies (– 9,4 milliards d’euros, dont – 4,9 milliards d’euros de mesures documentées dès le début de l’exercice).

a. Les principales missions dont les crédits augmentent

La forte hausse des crédits de la mission Cohésion des territoires (+ 5,2 milliards d’euros) résulte d’une mesure de périmètre liée à la rebudgétisation des taxes auparavant affectées au Fonds national d’aide au logement (2,9 milliards d’euros) et au transfert des crédits finançant l’Agence nationale de l’habitat (ANAH), en particulier le financement de MaPrimeRénov’, vers le programme 135 Urbanisme, territoires et amélioration de l’habitat (1,7 milliard d’euros). Elle procède aussi de la hausse des prestations d’aide au logement (+ 5,8 %), liée à la revalorisation des paramètres du barème ainsi qu’à la diminution de la réduction de loyer de solidarité à hauteur de 200 millions d’euros prévue dans la loi de finances.

Écart entre le Montant des crÉdits de paiement hors pensions

consommÉs en 2024 et en 2025

(en millions d’euros)

* Pour la mission Crédits non répartis, le montant ne correspond pas aux crédits consommés sur la mission mais aux crédits transférés vers d’autres missions du budget général. Ils ne sont pas pris en compte dans le total des dépenses nettes.

Note : la charge de la dette et les contributions au CAS Pensions ne sont pas des missions budgétaires en tant que telles, mais elles sont isolées à des fins de clarté.

Source : commission des finances d’après les annexes budgétaires.

Les crédits consommés de la mission Défense sont en hausse de 3,6 milliards d’euros par rapport à 2024. Cette dynamique, conforme aux crédits supplémentaires inscrits dans la loi de finances initiale (+ 3,3 milliards d’euros), est la conséquence de la montée en puissance des dépenses militaires prévue dans la loi de programmation militaire pour les années 2024 à 2030 ([67]). Elle résulte aussi d’un certain nombre de surcoûts récurrents pour le ministère des armées, notamment liés aux opérations extérieures et missions intérieures, au soutien à l’Ukraine ainsi qu’aux aléas techniques, industriels ou administratifs inhérents aux grands programmes d’armement.

Les contributions du budget général au CAS Pensions – c’est-à-dire la subvention d’équilibre de l’État au système de retraites – augmentent de 2,4 milliards d’euros entre 2024 et 2025. Cela résulte de la hausse du taux de cotisation de l’État pour les fonctionnaires civils de 74,28 % à 78,28 % au 1er janvier 2025 ([68]), destinée à équilibrer les recettes et les dépenses du CAS (voir le III de la présente fiche).

Les dépenses de la mission Écologie, développement et mobilités durables sont supérieures de 1,8 milliard d’euros à leur niveau de 2024. Cette évolution tient à la forte hausse des charges du service public de l’énergie (+ 4 milliards d’euros, soit + 70 %) et, dans une moindre mesure, à l’augmentation des décaissements du fonds d’accélération de la transition écologique dans les territoires, dit « fonds vert » (+ 239 millions d’euros, soit + 42 %). En parallèle, les crédits du programme 174 Énergie, climat et après-mines diminuent nettement (– 2,4 milliards d’euros, soit – 63 %), essentiellement du fait de mesures de périmètre : le transfert des crédits de financement de MaPrimeRénov’ à la mission Cohésion des territoires et la débudgétisation d’aides au verdissement du parc automobile par le biais d’un financement par un programme de certificats d’économie d’énergie (CEE).

b. Les principales missions dont les crédits diminuent

La principale diminution de crédits entre 2024 et 2025 concerne la mission Engagements financiers de l’État, avec une baisse de 7 milliards d’euros, qui s’apparente toutefois pour l’essentiel à un changement de périmètre. Cette évolution résulte en effet en grande partie de la disparition du programme 369 Amortissement de la dette de l’État liée à la covid 19 (6,5 milliards d’euros en 2024) ; il ne s’agit pas d’une baisse de dépense, mais uniquement de la suppression d’un dispositif qui visait à isoler le remboursement de la fraction de dette identifiée comme étant due à la crise du covid mais qui ne modifiait pas la trajectoire de remboursement de la dette publique. En parallèle, la charge de la dette de l’État augmente de 1,5 milliard d’euros entre 2024 et 2025, passant de 50,1 à 51,6 milliards d’euros, soit une hausse de 3 %.

Les crédits de la mission Investir pour la France de 2030 sont en net recul par rapport à 2024 (– 3 milliards d’euros). Cette contraction résulte des surgels et annulations de crédits décidés en cours d’exécution, comme vu supra. Ces mesures ont entraîné une diminution significative de la trésorerie des opérateurs chargés de piloter le troisième plan d’investissements d’avenir et le plan France 2030, de 6,9 milliards d’euros fin 2024 à 5 milliards d’euros fin 2025.

La diminution des dépenses de la mission Économie (– 1,3 milliard d’euros) procède de la fin des aides exceptionnelles versées aux entreprises pour le paiement de leurs factures d’électricité et de gaz depuis 2022.

La baisse des crédits exécutés de la mission Santé entre 2024 et 2025 (– 1,3 milliard d’euros) résulte, pour 342 millions d’euros, d’une mesure de périmètre – l’État ayant, en 2024, supporté, à la place des employeurs territoriaux, la hausse du taux de contribution à la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL) ([69]) – et, pour 853 millions d’euros, de l’allongement de la période de remboursement de l’État à la sécurité sociale des montants avancés dans le cadre du « Ségur de la santé » au titre de la facilité pour la relance et la résilience européenne.

Les dépenses de la mission Travail, emploi et administration des ministères sociaux sont en diminution de 1,1 milliard d’euros par rapport à 2024. Cette évolution, qui contraste avec la tendance haussière des exercices précédents, résulte principalement des mesures de régulation prises depuis 2024 pour contenir la dynamique des aides à l’apprentissage ainsi que de la diminution des subventions versées par l’État aux opérateurs France compétences et France Travail. Le niveau des crédits de la mission demeure toutefois supérieur à celui observé avant la crise du covid (+ 5,7 milliards d’euros par rapport à 2020, soit + 39 %). La Cour des comptes réitère son appel à « poursuivre l’effort de meilleure maîtrise des dépenses d’apprentissage en ciblant davantage l’effort public sur les jeunes les plus éloignés du marché du travail et à en clarifier les modalités de financement à moyen terme » ([70]).

Les dépenses de la mission Plan de relance sont en nette diminution par rapport à l’exercice précédent (– 750 millions d’euros), conséquence logique de l’extinction progressive du plan mis en place en 2020 pour accompagner la reprise de l’économie après la baisse exceptionnelle de l’activité provoquée par l’épidémie de covid-19 et les mesures prises pour y faire face.

Après plusieurs années de croissance soutenue, les dépenses de la mission Aide publique au développement diminuent de 619 millions d’euros par rapport à l’exécution 2024. Deux mesures de périmètre affectent toutefois le niveau des crédits. D’une part, la rebudgétisation du Fonds de solidarité pour le développement (FSD), auparavant financé par des taxes affectées, augmente les crédits de la mission de 738 millions d’euros. D’autre part, sont exclus de la mission les crédits de personnel concourant au programme Solidarité à l’égard des pays en développement, ce qui diminue les crédits de 163,4 millions d’euros ([71]). En neutralisant ces deux effets, les crédits de paiement diminuent de 1,2 milliard d’euros, conséquence des mesures de freinage des crédits mises en œuvre dans un contexte de contrainte sur les dépenses de l’État. Le niveau de dépenses demeure toutefois supérieur à son niveau d’avant la crise du covid (+ 1,2 milliard d’euros par rapport à 2019, et + 473 millions d’euros en neutralisant la rebudgétisation du FSD).

La diminution des dépenses de la mission Solidarité, insertion et égalité des chances (– 79 millions d’euros) par rapport à 2024 résulte d’une mesure de périmètre tenant au transfert des crédits de la conduite et du soutien aux politiques sanitaires et sociales (ex. programme 124) vers la mission Travail, emploi et administration des ministères sociaux (– 1,3 milliard d’euros). Cette dernière est néanmoins compensée par la hausse tendancielle des dépenses relatives à la prime d’activité, au RSA décentralisé et à l’allocation aux adultes handicapés, et cela malgré les mesures d’économies décidées sur la prime d’activité.

B. Les dÉpenses des budgets annexes

En application du I de l’article 18 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) ([72]), des budgets annexes peuvent retracer « les opérations des services de l’État non dotés de la personnalité morale résultant de leur activité de production de biens ou de prestation de services donnant lieu au paiement de redevances, lorsqu’elles sont effectuées à titre principal par lesdits services ». Les dépenses des budgets annexes comportent ainsi une dimension marchande qui les distingue des autres dépenses de l’État.

En 2025, les dépenses des budgets annexes ont atteint 2,4 milliards d’euros, dont :

– 2,0 milliards d’euros, hors contributions au CAS Pensions, pour le budget annexe Contrôle et exploitation aériens, qui retrace les moyens mis à la disposition de la direction générale de l’aviation civile (DGAC) pour réaliser ses missions de navigation, de contrôle et de réglementation dans le domaine du transport aérien civil, ainsi que ceux de l’École nationale de l’aviation civile (ENAC) ;

– 138 millions d’euros, hors pensions, pour le budget annexe Publications officielles et information administrative, qui finance les moyens de la direction de l’information légale et administrative (DILA) ;

– 320 millions d’euros pour les contributions employeur des budgets annexes au CAS Pensions.

Au total, les dépenses présentent une légère sous-exécution par rapport aux crédits ouverts dans la loi de finances pour 2025 (– 37,5 millions d’euros, soit – 1,5 %). Elles sont par ailleurs supérieures de 79,3 millions d’euros (– 0,7 %) à leur niveau de 2024.

Écart entre le Montant des crÉdits de paiement hors pensions

consommÉs en 2025 et les crÉdits de la loi de finances initiale

(en millions d’euros)

Note : les contributions au CAS Pensions ne sont pas un budget annexe, mais elles sont isolées à des fins de clarté.

Source : commission des finances d’après les annexes budgétaires.

1. Le budget annexe Contrôle et exploitation aériens

Concernant le budget annexe Contrôle et exploitations aériens, la légère sous-exécution des crédits (– 19 millions d’euros hors CAS Pensions soit – 0,9 %) s’explique principalement par des retards dans les projets portés par la direction du numérique et le service national d’ingénierie aéroportuaire de la DGAC, partiellement liés aux annulations de crédits intervenues en cours de gestion (– 17 millions d’euros) ainsi que par des dépenses d’exploitation et de transfert à des organismes extérieurs moins élevées que prévu du fait d’un coût de l’énergie inférieur aux hypothèses retenues dans la loi de finances initiale (– 13 millions d’euros). Les dépenses d’investissement de la direction des services de la navigation aériennes, jugées prioritaires, ont été maintenues à un niveau élevé.

Malgré cette sous-exécution globale, on observe une sur-exécution des dépenses de personnel hors pensions (+ 10 millions d’euros), compensée par une sous-exécution sur les contributions au CAS Pensions (– 10,7 millions d’euros). Selon la Cour des comptes ([73]), ce dysfonctionnement semble lié aux mesures catégorielles prévues dans le protocole social 2023-2027 – 40,9 millions d’euros exécutés contre une enveloppe de 33,9 millions d’euros, soit un dépassement de 7 millions d’euros (+ 21 %) –, avec des revalorisations concentrées sur le volet indemnitaire des rémunérations.

Ce dépassement est d’autant plus étonnant que le schéma d’emplois du budget annexe n’a pas été atteint et qu’un premier bilan du protocole « n’indique pas d’amélioration de la performance mais bien au contraire une dégradation » (1). En conséquence, la Cour des comptes invite la DGAC, non seulement à respecter le chiffrage du protocole, qui a fait l’objet d’une validation interministérielle, mais aussi à mieux rendre compte des mesures catégorielles mises en œuvre ainsi que des réformes entreprises pour améliorer la performance de ses activités.

La hausse des dépenses du budget annexe entre 2024 et 2025 (+ 61 millions d’euros hors pensions) résulte essentiellement de l’évolution des dépenses de rémunération des personnels (+ 72 millions d’euros soit + 5,5 %). En parallèle, les contributions au CAS Pensions augmentent de 18 millions d’euros, soit + 6 %, portées par la hausse du taux des contributions employeur ([74]).

2. Le budget annexe Publications officielles et information administrative

Les dépenses du budget annexe Publications officielles et information administrative atteignent 138 millions d’euros, auxquels s’ajoutent près de 4 millions d’euros de contributions au CAS Pensions. Elles sont inférieures de 7 millions d’euros aux crédits inscrits dans la loi de finances (– 5 %) mais supérieures de 3 millions d’euros à 2024 (+ 2 %).

Les dépenses de personnel demeurent stables entre 2024 et 2025 (63 millions d’euros, soit – 300 000 euros), et cela malgré une sous-exécution du plafond d’emplois. Cela s’explique par la part croissante de personnels contractuels, mieux rémunérés, dans les effectifs. De même, les dépenses de fonctionnement (64 millions d’euros, soit + 1,1 million d’euros) sont restées maîtrisées, malgré la dynamique des dépenses de maintenance informatique.

Les dépenses d’investissement (14 millions d’euros) sont quant à elles en augmentation, portées par le développement de nouveaux produits numériques, la refonte ou les évolutions structurantes des systèmes d’informations, le développement de fonctionnalités nouvelles et la modernisation des infrastructures. Selon la Cour des comptes, « [c]ette dynamique témoigne, à l’échelle du budget annexe, d’un effort notable de déploiement des actions nouvelles financé par des économies pérennes » ([75]).

C. Les dÉpenses des comptes spÉciaux

En application des articles 19 et 21 à 24 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), il existe quatre catégories de comptes spéciaux :

– les comptes d’affectation spéciale, qui retracent « des opérations budgétaires financées au moyen de recettes particulières qui sont, par nature, en relation directe avec les dépenses concernées » ;

– les comptes de concours financiers, qui « retracent les prêts et avances consentis par l’État » ;

– les comptes de commerce, qui retracent « des opérations de caractère industriel et commercial effectuées à titre accessoire par des services de l’État non dotés de la personnalité morale » ;

– les comptes d’opérations monétaires, qui « retracent les recettes et les dépenses de caractère monétaire ».

Les crédits des comptes spéciaux se distinguent ainsi de ceux du budget général en ce qu’ils peuvent comporter une nature financière (prêts, avances, acquisitions d’actifs financiers) ou correspondre à des dépenses très spécifiques (reversement d’impôts prélevés pour le compte de tiers, notamment les collectivités territoriales, versement des pensions des fonctionnaires civils et militaires, etc.).

1. Les comptes d’affectation spéciale

En 2025, les dépenses des comptes d’affectation spéciale (CAS) ont atteint 75,4 milliards d’euros, dont 69,3 milliards d’euros pour le seul CAS Pensions, qui finance les pensions de retraite et d’invalidité des anciens fonctionnaires civils et militaires ainsi que des ouvriers d’État.

Le niveau des dépenses est légèrement inférieur au montant des crédits inscrits dans la loi de finances pour 2025 (– 1,1 milliard d’euros, soit – 1,4 %).

Cela résulte principalement d’une sous-exécution des crédits du CAS Participations financières de l’État (– 1,0 milliard d’euros, soit – 23 %). Les investissements en fonds propres au titre du programme d’investissement France 2030 sont nettement inférieurs à la prévision (340 millions d’euros sur 1 milliard d’euros) tandis qu’aucune dépense n’a été exécutée par le Fonds pour l’innovation de défense (– 20 millions d’euros). Les dépenses du CAS sont toutefois en hausse par rapport à 2024 (+ 12 %), du fait d’importantes opérations de l’Agence des participations de l’État (augmentation de capital d’Eutelsat communications, de l’Imprimerie nationale, de LFB SA, etc.).

exÉcution des dÉpenses des comptes d’affectation spÉciale en 2025

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après les annexes budgétaires.

Par ailleurs, les dépenses du CAS Gestion du patrimoine immobilier de l’État sont inférieures aux crédits inscrits dans la loi de finances (– 32 millions d’euros, soit – 10,7 %), du fait d’une nette sous-consommation des dépenses de gros entretien (60 millions d’euros exécutés sur 140 millions d’euros prévus), partiellement compensée par une surconsommation des dépenses de maintenance (+ 16 millions d’euros). Les dépenses du CAS (267,6 millions d’euros exécutés en 2025) continuent à reculer, après avoir déjà diminué l’année précédente (298,2 millions d’euros exécutés en 2024).

2. Les comptes de concours financiers

En 2025, les dépenses des comptes de concours financiers (CCF) se sont élevées à 142 milliards d’euros, dont 129,9 milliards d’euros pour le compte d’avances aux collectivités territoriales, qui finance les versements effectués aux régions, départements, communes et établissements publics ou organismes locaux au titre des impôts prélevés par l’État pour leur compte ainsi que des compensations attribuées aux collectivités lors de la suppression d’impôts locaux ou de transferts de compétences.

exÉcution des dÉpenses des comptes de concours financiers en 2025

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après les annexes budgétaires.

Les dépenses sont inférieures de 7,7 milliards d’euros aux crédits inscrits dans la loi de finances initiale (– 5,1 %).

Les dépenses du CCF Avances aux collectivités territoriales, bien qu’en hausse de 1,8 milliard d’euros (+ 1,4 %) par rapport à 2024, sont inférieures de 4,4 milliards d’euros (– 3,2 %) aux crédits initiaux. Cela s’explique largement par l’intégration dans la prévision associée à la loi de finances d’une marge prudentielle de 3 milliards d’euros, qui vise à sécuriser l’obligation de versement des avances le 20 de chaque mois. Hors marge prudentielle, l’écart résulte d’une moindre exécution de la taxe foncière (– 610 millions d’euros par rapport à la prévision pour 2025, mais + 1,6 milliard par rapport à l’exécution 2024) et de la taxe d’habitation (– 469 millions d’euros) ainsi que par l’absence d’avances consenties à la Nouvelle-Calédonie ([76]) (– 206 millions d’euros).

S’agissant du CCF Prêts et avances à divers services de l’État ou organismes gérant des services publics, les dépenses sont inférieures de 3,5 milliards d’euros aux crédits inscrits dans la loi de finances. Cette sous-consommation procède principalement des avances à l’Agence de services et de paiement au titre du préfinancement des aides communautaires de la politique agricole commune (– 3,2 milliards d’euros), qui intègrent une marge de sécurité afin de garantir le paiement des aides agricoles. Par ailleurs, la reprise du trafic aérien ayant été plus rapide que prévu, aucune avance n’a été nécessaire pour soutenir la trésorerie du budget annexe Contrôle et exploitations aériens (– 73 millions d’euros).

Les dépenses du CCF Prêts à des États étrangers sont inférieures de 186 millions d’euros aux prévisions de la loi de finances. Le renforcement des fonds propres de l’Agence française de développement se poursuit (+ 145 millions d’euros), tandis qu’un prêt au Sri Lanka, initialement prévu en 2024, n’a été décaissé qu’en 2025 (+ 196 millions d’euros). Si les crédits de paiement relatifs aux prêts accordés dans le cadre d’accords bilatéraux pour financer des projets faisant appel à des biens et services produits en France sont inférieurs de 555 millions d’euros à la prévision, sept accords bilatéraux ont néanmoins été signés pour un montant de 1,1 milliard d’euros en autorisations d’engagement.

Concernant les prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés, les crédits sont sur-exécutés à hauteur de 335 millions d’euros. Ce dépassement est dû, pour 135 millions d’euros, à des prêts du Fonds de développement économique et social au bénéfice d’entreprises en difficulté, notamment la société Prony New Resources Caledonia (80 millions d’euros) et, pour 201 millions d’euros, à un prêt à la société concessionnaire de la liaison express entre Paris et l’aéroport Paris-Charles de Gaulle, dû à divers retards de travaux ainsi qu’à un report de la mise en service.

Les avances à l’audiovisuel public ont atteint 4,0 milliards d’euros, un niveau conforme à la loi de finances (+ 10 millions d’euros, soit + 0,3 %).

III. L’Évolution des dÉpenses de personnel et des emplois de l’État

En 2025, les dépenses de personnel (titre 2 au sens de la nomenclature par nature des dépenses) financées par le budget général de l’État ont atteint 156,2 milliards d’euros, dont 107,0 milliards d’euros pour les dépenses de rémunération et 49,2 milliards d’euros pour les contributions au compte d’affectation spéciale (CAS) Pensions servant au paiement des pensions de retraite des anciens fonctionnaires civils et militaires. Elles représentent environ 42 % de la masse salariale publique (voir encadré).

Évolution de la masse salariale des administrations publiques

(en milliards d’euros)

Source : commission des finances d’après les données de l’INSEE (comptes nationaux annuels pour l’année 2024, compte provisoire, mai 2025).

Évolution de la masse salariale des administrations publiques

(en base 100 de 2005)

Source : commission des finances d’après les données de l’INSEE (comptes nationaux annuels pour l’année 2024, compte provisoire, mai 2025).

La masse salariale de l’État augmente ainsi de 3,4 milliards d’euros par rapport à 2024, dont 1,1 milliard d’euros pour les traitements et salaires bruts (+ 1,1 %) et 2,4 milliards d’euros pour les contributions au CAS Pensions (+ 5,0 %). La hausse des crédits de personnel résulte donc, pour un tiers, de l’évolution des rémunérations et des emplois de la fonction publique de l’État et, pour deux tiers, de la dynamique de la subvention versée par l’État au système de retraites.

Évolution des dÉpenses de personnel du budget gÉnÉral entre 2022 et 2025

(en milliards d’euros)

Source : commission des finances, d’après les projets de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes.

A. Les dÉpenses de rÉmunÉration

Les dépenses de rémunération ([77]) des agents titulaires et contractuels de l’État ont atteint 107,0 milliards d’euros, et 106,5 milliards d’euros hors fonds de concours et attributions de produits ([78]). Elles sont inférieures de 322 millions d’euros (– 0,3 %) aux crédits de titre 2 inscrits dans la loi de finances initiale.

1. Une masse salariale inférieure à la prévision

Cet écart résulte d’une sous-consommation des crédits pour la quasi-totalité des ministères, en particulier pour le ministère de l’intérieur (– 159 millions d’euros), le ministère du budget et des comptes publics (– 131 millions d’euros) ainsi que le ministère de l’agriculture, de la souveraineté alimentaire et de la forêt (– 57 millions d’euros).

À l’inverse, les crédits de titre 2 du ministère des armées ont été sur-exécutés (+ 209 millions d’euros, ouverts dans la loi de finances de fin de gestion), du fait des surcoûts liés aux opérations extérieures et missions intérieures ainsi qu’au renforcement des déploiements français sur le flanc Est de l’OTAN.

Le respect par les ministères de leur enveloppe de masse salariale a été obtenu malgré une sous-évaluation de cette enveloppe, liée à une surestimation des économies attendues de la réforme de l’indemnisation des arrêts maladie. Ainsi que le relève la Cour des comptes, l’économie constatée a été « bien inférieure (moins de 150 millions d’euros [contre 300 millions d’euros attendus]), en raison du report de l’entrée en vigueur de la mesure principale au 1er mars et de difficultés de mise en œuvre. Par ailleurs, le chiffrage initial de la mesure intégrait une augmentation du nombre de jours de carence d’un à trois jours, qui n’a finalement pas été adoptée » ([79]).

Par ailleurs, certains ministères ([80]) ont dû composer avec la mise en œuvre progressive du nouveau régime de complémentaire santé, financé à hauteur de 50 % des cotisations, pour un surcoût total de 0,3 milliard d’euros en 2025.

ExÉcution des dÉpenses de rÉmunÉration des ministÈres en 2025

(en millions d’euros)

Note : les dépenses figurant dans le tableau sont exprimées hors fonds de concours et attributions de produits.

Source : projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2025.

2. Une masse salariale en ralentissement par rapport à 2024

Par rapport à l’exécution 2024, les dépenses de rémunération de l’État augmentent de 1,1 milliard d’euros (+ 1,1 %) à périmètre courant.

Les hausses les plus importantes concernent le ministère de l’éducation nationale (+ 668 millions d’euros, dont 296 millions d’euros ([81]) liés à une importante mesure de périmètre au sein du ministère de l’éducation nationale ; voir infra) et le ministère des armées (+ 246 millions d’euros), tandis que les crédits des ministères chargés de l’économie et du budget sont en diminution (– 166 millions d’euros).

Cette évolution est nettement inférieure à celle de l’année précédente (+ 6,6 milliards d’euros, soit + 6,7 %, entre 2023 et 2024). Un tel ralentissement résulte des mesures de freinage de la masse salariale prises en 2025. Outre l’absence de mesures générales de revalorisation des fonctionnaires (gel du point d’indice), les mesures catégorielles ont été encadrées de façon plus stricte, notamment du fait de la fin des primes exceptionnelles versées dans le cadre de l’organisation des jeux olympiques et paralympiques. En particulier, le ministère de l’éducation nationale a dû renoncer à la mise en œuvre du « Pacte enseignant », dispositif indemnitaire mis en place en 2023.

De surcroît, les recrutements ont été maîtrisés : l’évolution des emplois de l’État est non seulement conforme au schéma d’emplois initialement prévu mais aussi deux fois moins importante que l’année précédente.

B. La consommation des emplois

Si les plafonds d’autorisation d’emplois inscrits dans la loi de finances ont nettement sous-consommés, les schémas d’emplois exécutés en 2025 sont relativement proches des niveaux initialement prévus. Les plafonds d’emplois sont en effet un niveau maximal, qui est loin d’être systématiquement atteint.

1. Une consommation d’emplois sous-exécutée de 22 870 ETPT par rapport aux plafonds mais en hausse par rapport à 2024

En 2025, la consommation d’emplois constatée s’élève à 1 985 329 ETPT. Elle est inférieure de 22 870 ETPT aux plafonds des autorisations d’emplois inscrits dans la loi de finances initiale.

Les principaux écarts concernent le ministère de l’éducation nationale (– 9 261 ETPT), le ministère des armées et des anciens combattants (– 4 420 ETPT), le ministère de la justice (– 2 446 ETPT), le ministère du budget et des comptes publics (– 1 989 ETPT) ainsi que le ministère de l’intérieur (– 1 888 ETPT).

Consommation des emplois des ministÈres en 2025

(en ETPT)

Source : projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2025.

Le niveau des emplois augmente de 19 700 ETPT par rapport à l’exercice 2024. Cela résulte en grande partie d’une mesure de périmètre, liée à l’achèvement de l’intégration des accompagnants des élèves en situation de handicap (AESH) et des assistants d’éducation (AED) dans la masse salariale du ministère de l’éducation nationale ; cela représente 296 millions d’euros ([82]) de crédits de personnel, soit l’équivalent de 18 350 ETPT, dont 14 386 ETPT d’AESH et 3 964 ETPT d’AED ([83]).

En parallèle, on observe des hausses d’emplois significatives au ministère des armées et des anciens combattants (+ 1 243 ETPT) et au ministère de l’intérieur (+ 1 674 ETPT), en lien avec les lois de programmation des moyens de ces ministères, ainsi qu’au ministère de la transition écologique, de l’énergie, du climat et de la prévention des risques (+ 1 547 ETPT), notamment du fait d’une mesure de périmètre liée à la création de l’Autorité de sûreté nucléaire et de radioprotection (ASNR), issue de la fusion de l’Autorité de sûreté nucléaire (ASN) et de l’Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN) (+ 1 482 ETPT qui figuraient auparavant dans la mission Recherche et enseignement supérieur).

Évolution de la consommation d’emplois

par rapport À l’exercice prÉcÉdent

(en ETPT)

Source : projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2025.

Depuis 2016, la consommation des emplois de l’État a toujours été supérieure à celle de l’exercice précédent. Bien que la consommation d’emplois évolue deux fois moins vite qu’en 2024, l’exercice 2025 ne fait pas exception à cette tendance ; il s’agit du troisième exercice le plus dynamique depuis vingt ans.

Dans un contexte de forte contrainte sur le budget de l’État, le rapporteur général ne peut qu’appeler à une réelle maîtrise des effectifs, condition indispensable du redressement des finances publiques.

2. Des schémas d’emplois inférieurs de 147 ETP à la prévision initiale et deux fois inférieurs au niveau de 2024

Le schéma d’emplois ([84]) réalisé en 2025 s’établit à 3 029 ETP. Il est légèrement inférieur aux prévisions initiales (– 147 ETP soit – 5 %).

ExÉcution des schÉmas d’emplois des ministÈres en 2025

(en ETPT)

Source : projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2025.

Les écarts à la prévision les plus importants se concentrent sur le ministère de l’éducation nationale (– 156 ETP), le ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche (– 49 ETP) ainsi que les ministères chargés de l’économie et du budget (– 97 ETP). Ils sont partiellement compensés par des sur-exécutions concernant les services du Premier ministre (+ 58 ETP), le ministère du travail et de l’emploi (+ 41 ETP), le ministère de l’intérieur (+ 36 ETP) ainsi que le ministère des armées et des anciens combattants (+ 21 ETP).

Ce schéma d’emplois est deux fois inférieur au schéma d’emplois réalisé en 2024 (+ 3 029 ETP en 2025 contre + 6 728 ETP en 2024). Les soldes des entrées et des sorties les plus positifs sont concentrés sur le ministère de l’éducation nationale (+ 1 844 ETP), le ministère de la justice (+ 1 543 ETP) ainsi que le ministère des armées et des anciens combattants (+ 651 ETP), tandis que les sorties sont plus élevées pour les ministères chargés de l’économie et du budget (– 672 ETP).

3. Une vacance sous plafond qui se réduit

L’exécution 2025 montre une nouvelle fois que les plafonds d’autorisation d’emplois sont un niveau maximal qui n’est pas systématiquement atteint. En pratique, le pilotage des emplois s’exerce davantage à travers les schémas d’emplois que par l’évolution des plafonds d’emplois votés dans la loi de finances.

Vacance sous plafond en 2025

(en ETPT)

Source : projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2025.

La vacance sous plafond – c’est-à-dire l’écart entre les plafonds des autorisations d’emplois inscrits dans la loi de finances et la consommation effective des emplois – s’établit à 1,1 % pour l’ensemble du budget général. Ce taux se situe dans l’étiage bas des vacances sous plafond observées depuis 2012.

Évolution de la Vacance sous plafond

(en pourcentage)

Source : commission des finances, d’après les données transmises par le ministère de l’économie et des finances.

L’article 12 de la loi de programmation des finances publiques (LPFP) pour les années 2023 à 2027 prévoyait un dispositif d’abattement des vacances sous plafond d’emplois excessives, qui visait à maintenir des plafonds d’emplois véritablement contraignants pour les ministères et donc à améliorer le pilotage d’ensemble de la masse salariale. Toutefois, il n’a pas été systématiquement respecté. Réactiver ce dispositif permettrait de rendre les plafonds d’emplois plus cohérents avec la réalité des effectifs, d’assainir le pilotage des emplois à court terme et de faciliter la maîtrise des dépenses de personnel à moyen terme.

C. Les contributions relatives aux pensions de retraite civiles et militaires

En 2025, les contributions de l’État ([85]) au compte d’affectation spéciale (CAS) Pensions – qui financent le paiement des pensions de retraite, et dans une moindre mesure des pensions d’invalidité, des anciens fonctionnaires civils et militaires – ont atteint 49,5 milliards d’euros, dont 49,2 milliards d’euros pour celles du budget général et 320 millions d’euros pour les budgets annexes.

Le niveau des contributions de l’État est inférieur aux crédits inscrits dans la loi de finances initiale (– 927 millions d’euros), en raison de la sous-consommation des plafonds et schémas d’emplois des ministères mais aussi, dans certains ministères, d’une répartition entre agents titulaires et agents contractuels ([86]) différente de celle initialement anticipée, notamment au sein du ministère de l’éducation nationale.

Ces contributions de l’État au CAS Pensions sont toutefois en augmentation de 2,4 milliards d’euros (+ 5,0 %) par rapport à l’exécution 2024. Cela résulte de la hausse du taux de contribution de l’État pour les fonctionnaires civils, de 74,28 % à 78,28 %, au 1er janvier 2025. Plus de deux tiers de la hausse de la masse salariale de l’État en 2025 ne résultent donc pas d’une augmentation des crédits contribuant au financement des services publics mais de la dynamique de la subvention versée par l’État au système de retraites.

En effet, les taux des contributions de l’État au CAS Pensions – qui s’élèvent désormais, pour les fonctionnaires civils, à 82,28 % ([87]) du traitement indiciaire brut et, pour les militaires, à 126,07 % de ce même traitement –, bien qu’ils s’appliquent à une assiette plus réduite ([88]), sont sensiblement plus élevés que le taux de cotisation employeur de droit commun (16,58 %). Cela vient du fait qu’ils sont calculés de façon à équilibrer le compte d’affectation spéciale ([89]).

En d’autres termes, les contributions de l’État au CAS Pensions intègrent à la fois l’équivalent d’une cotisation patronale vieillesse, versée par l’État en tant qu’employeur au titre des fonctionnaires qu’il emploie, et une subvention d’équilibre, versée par l’État en tant que garant de la solidarité nationale.

Comme le montrent un certain nombre de travaux récents ([90]), le montant exact de cette subvention d’équilibre prête à débat, dans la mesure où elle vise à compenser des déséquilibres de nature différente : une compensation démographique insuffisante ([91]), l’évolution du statut des agents de La Poste et d’Orange ([92]), d’éventuels avantages génériques accordés aux fonctionnaires par rapport à d’autres régimes de retraite ([93]), les conditions de départ à la retraite précoce accordées à certains fonctionnaires dont les missions s’accompagnent de risques particuliers (militaires, catégories actives et super-actives), etc. Par ailleurs, le CAS Pensions prend également en charge les dépenses au titre des majorations pour enfants ainsi que des pensions d’invalidité des fonctionnaires, qui sont dans le régime général financées respectivement par la branche famille et la branche maladie, et non par la branche vieillesse.

Prenant comme référence le taux de cotisation employeur du secteur privé (16,58 %), et considérant que le reste des recettes relève d’une subvention d’équilibre, le rapport sur les pensions de retraite de la fonction publique annexé au projet de loi de finances pour 2026 indique, pour l’année 2026, que, sur les 52,4 milliards d’euros de contributions de l’État au CAS Pensions, 10,9 milliards sont des cotisations employeur et 41,5 milliards d’euros résultent d’une subvention d’équilibre.

Quelle que soit la convention retenue, le fait de ne pas isoler cette subvention d’équilibre est problématique à au moins deux titres :

– d’une part, cela conduit le Conseil d’orientation des retraites, dans son rapport annuel, à sous-estimer le déficit du système de retraites ([94]) ;

– d’autre part, la subvention d’équilibre versée par l’État augmente artificiellement les dépenses des ministères qui emploient un nombre important de fonctionnaires (éducation nationale, enseignement supérieur, défense, intérieur, justice), alors même qu’elle ne contribue pas au fonctionnement des services publics mais finance le système de retraites. Cela ne va pas sans fausser un certain nombre d’analyses, notamment certaines comparaisons internationales.

Ainsi, la part des contributions au CAS Pensions dans le total des crédits atteint 27 % pour la mission Enseignement scolaire (23,7 milliards d’euros consommés en 2025 sur 87,7 milliards d’euros), 15 % pour la mission Défense (9,3 milliards d’euros sur 62,1 milliards d’euros), 31 % pour la mission Sécurités (8,0 milliards d’euros sur 25,8 milliards d’euros), 25 % pour la mission Gestion des finances publiques (2,7 milliards d’euros sur 10,7 milliards d’euros) ou encore 18 % pour la mission Justice (2,2 milliards d’euros sur 12,4 milliards d’euros).

S’agissant de la mission Recherche et enseignement supérieur, le faible montant de la contribution au CAS Pensions (206 millions d’euros sur 30,6 milliards d’euros) vient du fait que les subventions versées aux opérateurs ne sont pas des dépenses de personnel (titre 2) mais des dépenses de transfert (titre 3) ; un certain nombre d’opérateurs, au premier rang desquels les universités et organismes de recherche, ont néanmoins à supporter les taux élevés de contribution au CAS Pensions pour les fonctionnaires qu’ils emploient.

Écart entre le total des crÉdits

et le montant des crÉdits hors CAS Pensions

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après les annexes budgétaires.

La dynamique des contributions au CAS Pensions est d’ailleurs susceptible de générer des effets d’éviction. L’analyse de la masse salariale de l’État sur longue période est ainsi très différente selon que l’on prend en compte les contributions au CAS Pensions ou uniquement les traitements et salaires. Entre 2000 et 2024, moins de la moitié de la hausse de la masse salariale de l’État (+ 52 milliards d’euros) a été consacrée aux salaires et traitements bruts (+ 24 milliards d’euros, soit une hausse de 37 %). En effet, l’augmentation des dépenses de personnel est largement due à l’évolution des cotisations versées par l’État, en particulier les contributions au CAS Pensions (+ 24 milliards d’euros, soit + 96 %) et, dans une moindre mesure, les autres cotisations (+ 4 milliards d’euros, soit + 43 %).

Cette tendance s’est poursuivie en 2025, avec une hausse des dépenses hors CAS Pensions de 1,1 milliard d’euros (+ 1,1 %), contre une hausse des contributions au CAS Pensions de 2,4 milliards d’euros (+ 5,0 %).

Évolution des composantes de la masse salariale de l’État

(en base 100 de 2000)

Note : Les contributions au CAS Pensions sont catégorisées dans la nomenclature comptable comme des « cotisations sociales imputées » (D122), par opposition aux « cotisations sociales effectives » (D121) ([95]).

Source : commission des finances d’après les données de l’INSEE (comptes nationaux annuels pour l’année 2024, compte provisoire, mai 2025).

On peut noter que les employeurs territoriaux et hospitaliers contribuent aussi, dans une moindre mesure, mais de façon croissante, à subventionner le système de retraites, à travers les contributions qu’ils versent à la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales (CNRACL). Leur taux de cotisation a ainsi augmenté de 30,65 % à 31,65 % au 1er janvier 2024, à 34,65 % au 1er janvier 2025 et à 37,65 % au 1er janvier 2026 ; il doit encore augmenter de trois points par an en 2027 et 2028, pour atteindre 43,65 %.

Suivant l’impulsion donnée par sa prédécesseure, le ministre de l’action et des comptes publics récemment s’est engagé à clarifier, ministère par ministère, les dépenses qui relèvent du fonctionnement des services publics et celles qui relèvent en fait des retraites.

Le rapporteur général ne peut que soutenir une telle proposition. La part des dépenses publiques finançant le système de retraite est sous-estimée, ce qui non seulement freine les efforts de redressement des comptes publics, mais conduit aussi à entraver nos capacités à investir et préparer l’avenir. Une plus grande transparence paraît indispensable, et pas uniquement dans les annexes qui accompagnent les textes financiers.

D. Les opÉrateurs

Comme son prédécesseur, le rapporteur général ne peut que regretter qu’aucune information ne soit donnée dans le projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes s’agissant de la masse salariale et des emplois des opérateurs de l’État.

Tandis que l’article 145 de la loi de finances pour 2025 fixait à 402 489 ETPT le plafond des autorisations d’emplois des opérateurs, aucune information agrégée ne permet de savoir dans quelle mesure ces plafonds d’emplois et les schémas d’emplois associés ont été respectés.

IV. Les autres moyens consacrÉs par l’État aux politiques publiques

Les moyens consacrés par l’État aux différentes politiques publiques ne consistent pas uniquement en des crédits budgétaires. Ils incluent aussi des prélèvements sur les recettes de l’État au profit de l’Union européenne (PSR-UE) et des collectivités territoriales (PSR-CT) ainsi que des affectations d’impositions de toute nature à des tiers (administrations de sécurité sociale, collectivités territoriales, opérateurs).

Depuis le milieu des années 2000, l’État s’est doté de plusieurs normes de dépenses afin d’organiser ses efforts de maîtrise des comptes publics et d’afficher des objectifs pluriannuels de croissance de ses dépenses sur un périmètre qui ne comprend pas les dépenses les plus contraintes (charge de la dette, contributions au CAS Pensions) mais qui inclut les prélèvements sur recettes et les taxes affectées. C’est actuellement le « périmètre des dépenses de l’État » (PDE), prévu à l’article 10 de la loi de programmation des finances publiques (LPFP) pour les années 2023 à 2027 ([96]), qui est utilisé.

En 2025, les dépenses du PDE ont atteint 488,2 milliards d’euros. Elles sont très légèrement supérieures à la prévision (+ 382 millions d’euros, soit + 0,1 %). Si les crédits budgétaires (– 344 millions d’euros) et le PSR-UE (– 136 millions d’euros) ont été sous-exécutés, les dépenses de l’État sont en revanche supérieures au niveau attendu en ce qui concerne les PSR-CT (+ 842 millions d’euros) et les taxes affectées à des tiers (+ 18 millions d’euros).

Évolution du pÉrimÈtre des dÉpenses de l’État entre 2024 et 2025

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après les données transmises par le ministère de l’économie et des finances.

S’agissant des prélèvements sur les recettes de l’État au profit des collectivités territoriales (PSR-CT), les principaux écarts à la prévision concernent le fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (+ 482 millions d’euros), la compensation de la réduction de 50 % des valeurs locatives de taxe foncière sur les propriétés bâties et de cotisation foncière des entreprises des locaux industriels (+ 223 millions d’euros) ainsi que la compensation d’exonérations relatives à la fiscalité locale (+ 137 millions d’euros).

ExÉcution des prÉlÈvements sur les recettes de l’État

au profit des collectivitÉs territoriales

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après la loi de finances pour 2025 et les données transmises par le ministère de l’économie et des finances.

Fiche 4 : les modifications de crÉdits intervenues au cours de l’exercice 2025

Les plafonds de dépenses déterminés par la loi de finances pour 2025 ([97]) se sont élevés à 438,8 milliards d’euros pour les dépenses nettes du budget général ([98]), à 2,5 milliards d’euros pour les budgets annexes et à 226 milliards d’euros pour les comptes d’affectation spéciale et les comptes de concours financiers.

ExÉcution des crÉdits de paiement du budget gÉnÉral,

des budgets annexes et des comptes spÉciaux en 2025

(en millions d’euros)

Note : pour le budget général, sont uniquement retracées les dépenses nettes des remboursements et dégrèvements d’impôts d’État ; pour les comptes spéciaux, ne figurent que les crédits des comptes d’affectation spéciale et de concours financiers.

Source : commission des finances d’après le projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2025 et les arrêtés portant report de crédits de 2025 sur 2026.

S’y sont ajoutés, en cours de gestion, des fonds de concours (FDC) et attributions de produits (ADP), principalement concentrés sur le budget général (+ 7,2 milliards d’euros), ainsi que des reports de crédits de 2024 sur 2025 (+ 16,8 milliards d’euros, dont 11,5 milliards d’euros pour le budget général).

Compte tenu de la dynamique des dépenses et de la modestie des économies prévues dans la loi de finances, mais aussi en raison d’un contexte international défavorable ayant induit une dégradation de la prévision de croissance du produit intérieur brut (+ 0,7 % en volume au lieu de + 0,9 %), des mesures de maîtrise des dépenses ont été prises tout au long de l’exercice afin d’éviter une dégradation significative du déficit public.

Celles-ci se sont traduites par un décret d’annulation ([99]) à hauteur de 2,7 milliards d’euros (dont 2,6 milliards d’euros pour le budget général), des surgels de crédits en cours d’exercice ainsi que par des annulations nettes des ouvertures de crédits dans la loi de finances de fin de gestion ([100]) (– 7,2 milliards d’euros, dont – 4,0 milliards d’euros pour le budget général).

En fin d’exécution, les reports de crédits de 2025 sur 2026 se sont élevés à 9,8 milliards d’euros (dont 6,9 milliards d’euros pour le budget général), tandis que le projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2025 propose des annulations nettes des ouvertures de crédits à hauteur de 10,9 milliards d’euros (dont 2,9 milliards d’euros pour le budget général).

exÉcution des crÉdits de paiement du budget gÉnÉral en 2025

(en millions d’euros)

Note : sont uniquement retracées les dépenses nettes des remboursements et dégrèvements d’impôts d’État.

Source : commission des finances d’après le projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2025 et les arrêtés portant report de crédits de 2025 sur 2026.

I. Une exÉcution peu affectÉe par l’adoption tardive de la loi de finances

En l’absence de loi de finances initiale promulguée avant le 1er janvier, le début de l’exercice 2025 s’est déroulé sous le régime des services votés (voir encadré), jusqu’à la publication de la loi de finances le 15 février 2025 ([101]).

Si les services votés n’ont pas eu d’effet sur le niveau de la dépense en fin d’exercice, ils ont toutefois justifié un contrôle budgétaire renforcé.

A. Les services votÉs n’ont pas eu d’effet sur le niveau des dÉpenses

L’application des services votés, qui n’a duré qu’un peu plus de six semaines, n’a eu qu’un effet limité et temporaire sur les dépenses de l’État. Ainsi que le relève la Cour des comptes, « la dépense n’a pas diminué, puisque son ralentissement en début de période a été suivi d’un rattrapage » ([108]).

À la fin de la période des services votés, en prenant en compte l’ensemble des dépenses de l’État (budget général, budgets annexes et comptes spéciaux), le niveau de consommation des crédits était inférieur au niveau de 2024 de 67,6 milliards d’euros (– 46 %) en autorisations d’engagement (AE) et de 6,3 milliards d’euros (– 7,5 %) en crédits de paiement (CP).

Cet écart portait exclusivement sur les crédits hors personnel (– 68 milliards d’euros en AE et – 6,7 milliards d’euros en CP), les crédits de masse salariale ayant dans le même temps progressé de 0,4 milliard d’euros du fait de la dynamique naturelle de cette catégorie de dépenses. L’écart en AE était, logiquement, plus élevé qu’en CP, en raison des règles de gestion consistant à ne pas autoriser l’engagement de dépenses nouvelles non nécessaires à la continuité du service public, notamment s’agissant des dépenses d’investissement et d’intervention.

La moindre consommation des crédits a notamment concerné « les prestations sociales (allocation adulte handicapé, régimes de retraites payés sur le budget de l’État), dont les échéanciers de versements aux organismes ont été retardés par rapport à 2024, sans toutefois que cela ait un impact immédiat sur le versement aux bénéficiaires finaux, du fait de la trésorerie mobilisable. Une absence de consommation a également été constatée en début de gestion sur les dépenses discrétionnaires, en application des règles strictes prévalant en période de services votés, à l’instar des [aides à l’acquisition de véhicules propres], du fait du blocage du guichet sur la période » ([109]).

Les services votés n’ont toutefois entraîné que des décalages temporels de dépenses. Une fois la loi de finances promulguée, les retards de consommation imputables aux services votés se sont progressivement résorbés. Ainsi, le taux de consommation des crédits de paiement était supérieur à son niveau de 2024 dès le mois de juillet (+ 0,7 point), et il l’est resté jusqu’à la fin de l’exercice (+ 0,9 point sur l’ensemble de l’année).

Aucune moindre consommation de crédits ni aucune économie n’est donc imputable à la période des services votés.

Par ailleurs, les remontées comptables ne laissent entrevoir aucune incidence des services votés sur les dépenses des collectivités territoriales. Ces dernières ont perçu l’ensemble des transferts financiers qui leur reviennent dans les conditions de droit commun, à l’exception des dotations de soutien à l’investissement local, qui étaient limitées au minimum nécessaire pour assurer la continuité des services publics. Sur l’ensemble de l’année, leurs dépenses ont augmenté de 2,2 % en valeur, dont + 2,3 % en fonctionnement et + 1,9 % en investissement ([110]).

De la même manière, les services votés n’ont pas eu d’effet sur les dépenses des administrations de sécurité sociale, qui ont augmenté de 3,4 % en valeur et de 2,2 % en volume ([111]). Cela est notamment dû à l’indexation des pensions de retraites sur l’inflation, automatique en l’absence de mention contraire dans une loi de financement de la sécurité sociale adoptée avant le 1er janvier de l’année, qui entraîne mécaniquement une hausse des dépenses en période d’inflation.

Le rapporteur général note donc que l’application d’une loi spéciale tout sur une plus longue période, bien qu’elle soit théoriquement possible d’un point de vue juridique, n’entraînerait que très peu d’économies. En outre, l’absence prolongée de loi de finances aurait des effets indésirables pour le financement des politiques publiques, notamment l’impossibilité d’autoriser les reports généraux de crédits ou de recourir aux outils de pilotage budgétaire (décrets d’avance, de virement, de transfert) en cas de besoin. À terme, elle pourrait aussi conduire à des impasses budgétaires, notamment sur les dépenses de masse salariale ou les prestations sociales.

En outre, l’impossibilité d’engager de nouvelles dépenses discrétionnaires emporterait des conséquences économiques et sociales significatives : elle entraverait toute réforme structurelle de redressement des comptes publics ; elle rendrait impossibles les investissements stratégiques, en particulier en matière de réarmement, de transition écologique ou de soutien à l’innovation ; elle contraindrait à suspendre les aides discrétionnaires en faveur des collectivités territoriales, des entreprises, des agriculteurs ou des associations de tous secteurs ; elle limiterait les recrutements publics y compris dans les ministères jugés prioritaires ; elle empêcherait encore de démarrer les investissements nécessaires à l’organisation des jeux olympiques et paralympiques de 2030.

B. Un contrÔle budgÉtaire renforcÉ

L’application des services votés a justifié un contrôle budgétaire renforcé. Un arrêté du 30 décembre 2024 ([112]) imposait aux responsables de la fonction financière de chaque ministère, en lien avec les responsables de programme, de présenter aux contrôleurs budgétaires et comptables ministériels (CBCM) une prévision des dépenses devant intervenir au cours du premier trimestre de l’année. Ces prévisions de dépenses étaient soumises à un examen par le CBCM « au regard de leur caractère indispensable pour la continuité de l’exécution des services publics ».

Les crédits mis à la disposition des gestionnaires, sur chaque programme du budget général, des budgets annexes et des comptes spéciaux, étaient initialement limités à 25 % des crédits ouverts par le décret relatif aux services votés (qui correspondait aux plafonds de dépenses fixés par la loi de finances pour 2024). Après avis du CBCM, cette proportion a pu augmenter à la hauteur des besoins confirmés comme étant indispensables à la continuité des services publics pour les trois premiers mois de l’année, sans pouvoir dépasser 50 % des crédits ouverts ([113]).

Pendant la période des services votés, les CBCM ont donc analysé en détail les prévisions de dépenses produites par les ministères, en s’efforçant de distinguer, parmi les dépenses envisagées, celles qui étaient indispensables à la continuité des services publics et celles qui relevaient de choix discrétionnaires.

D’après les informations transmises au rapporteur général, « [l]e renforcement du dialogue avec les responsables de la fonction financière et les responsables de programme a permis aux contrôleurs budgétaires de progresser dans la connaissance des dépenses des ministères. […] De ce point de vue, l’exercice des services votés a permis à l’ensemble des acteurs de la chaîne financière de se réapproprier une appréciation fine des déterminants de la dépense et de sa dynamique, ce qui a été particulièrement utile pour préparer les arbitrages intervenant en gestion et en budgétisation » ([114]).

Selon la Cour des comptes, ce contrôle budgétaire renforcé « s’est révélé globalement efficace et a offert l’opportunité d’une analyse renouvelée des dépenses selon leur nature et leur nécessité […] [P]lusieurs CBCM ont relevé l’apport de l’exercice sur l’appréciation des déterminants de la dépense et de sa dynamique, ce qui a été utile pour préparer les arbitrages intervenus en gestion » ([115]).

Le rapporteur général regrette toutefois que les contrôles réalisés pendant la période des services votés n’aient pas permis d’identifier davantage d’économies pérennes. Il note que la Cour des comptes partage au moins en partie cette préoccupation, puisqu’elle recommande de « mettre à profit le travail d’étude de la soutenabilité des dépenses réalisé en début d’exercice […] afin de mieux appréhender et quantifier l’évolution tendancielle des dépenses » ([116]).

II. Des ouvertures de crÉdits supplémentaires par rapport À la loi de finances initiale

Aux crédits de la loi de finances initiale, se sont ajoutés, en cours de gestion, des fonds de concours (FDC) et attributions de produits (ADP) ainsi que des reports de crédits de 2024 sur 2025.

A. Les fonds de concours et attributions de produits

● En application de l’article 17 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), deux procédures particulières permettent l’ouverture de crédits supplémentaires, en cours de gestion, sur une mission du budget général, un budget annexe ou un compte spécial : les fonds de concours et les attributions de produits.

Les fonds de concours (FDC) sont « constitués, d’une part, par des fonds à caractère non fiscal versés par des personnes morales ou physiques pour concourir à des dépenses d’intérêt public et, d’autre part, par les produits de legs et donations attribués à l’État ». Leur emploi doit être conforme à l’intention de la partie versante.

En outre, peuvent faire l’objet d’une attribution de produits (ADP) « les recettes tirées de la rémunération de prestations régulièrement fournies par un service de l’État ». Leur sont applicables les mêmes règles que pour les FDC.

En 2025, les FDC et ADP ont atteint 7,2 milliards d’euros, dont 510 millions d’euros de crédits de personnel (titre 2), concentrés à près de 99,7 % sur le budget général. Leur niveau est supérieur de 1,0 milliard d’euros (+ 17 %) aux prévisions de la loi de finances initiale.

● La mission Écologie, développement et mobilité durables concentre 3,8 milliards d’euros de FDC-ADP. Ces derniers résultent en grande partie des FDC versés au programme 203 Infrastructures et services de transports (3 706 millions d’euros) par l’Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) (1 908 millions d’euros) et les collectivités territoriales (237 millions d’euros), pour le financement des infrastructures ferroviaires et routières, ainsi qu’au titre des dividendes du groupe SNCF reversés par l’État à SNCF Réseau pour la régénération du réseau ferroviaire (1 561 millions d’euros). L’écart à la prévision résulte essentiellement de moindres abondements de l’AFITF dus à la diminution des ressources qui lui sont affectées (– 314 millions d’euros), partiellement compensés par un dividende de la SNCF plus élevé qu’anticipé (+ 206 millions d’euros).

Les FDC-ADP de la mission Défense (1,4 milliard d’euros) sont supérieurs de 543,8 millions d’euros à la prévision initiale. Parmi eux, 209,2 millions d’euros correspondent aux intérêts d’avoirs russes gelés ([117]), qui n’étaient pas intégrés dans la loi de finances, et 173,4 millions d’euros à des remboursements de la Facilité européenne pour la paix au titre de formations dispensées en soutien à l’Ukraine. S’agissant des ADP, 192,5 millions d’euros proviennent de remboursements de soins assurés par le service de santé des armées, 103,1 millions d’euros de la rémunération de services rendus par le ministère des armées dans le cadre de ses missions sur le territoire national ou à l’étranger, 82,2 millions d’euros du produit de redevances diverses, de concessions de licences ou de cessions de droits de propriété industrielle, 77,2 millions d’euros de cessions de biens immobiliers et 76,3 millions d’euros du remboursement d’essais de matériels militaires en cours de développement effectués pour des gouvernements étrangers et de redevances contractuelles.

Consommation des fonds de concours et attributions de produits

sur le budget gÉnÉral en 2025

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après le projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2025.

Sur la mission Sécurités, ce sont 532,3 millions d’euros de FDC-ADP qui ont été consommés (+ 148,2 millions d’euros par rapport à la prévision). Pour la police nationale, ces ressources proviennent de la contribution du Royaume-Uni dans le cadre de la lutte contre l’immigration irrégulière transmanche (47,9 millions d’euros), de fonds de l’Union européenne (12,9 millions d’euros) ainsi que de la participation de partenaires publics et privés à des actions de formation et à la lutte contre l’insécurité (5,7 millions d’euros) ou à des travaux d’équipement (5,2 millions d’euros). Pour la gendarmerie nationale, les FDC-ADP proviennent également d’une participation britannique à la lutte contre l’immigration irrégulière (155,7 millions d’euros), de la mise à disposition d’effectifs auprès d’organismes extérieurs (124,4 millions d’euros), de prestations de service d’ordre (9,5 millions d’euros) et de participations à des actions de formation (7,6 millions d’euros). En matière de sécurité civile, 60 millions d’euros ont été versés par le mécanisme européen de protection civile au titre de la participation de l’Europe au financement de deux Canadairs acquis en 2024 et 21,2 millions d’euros au titre du remboursement de missions aériennes exercées cette même année.

Les FDC-ADP de la mission Travail, emploi et administration des ministères sociaux reposent principalement sur l’abondement par France Compétences du fonds de concours relatif au financement de la formation professionnelle des demandeurs d’emplois, initialement à hauteur de 451 millions d’euros, 149 millions d’euros ayant finalement été annulés au titre du remboursement à l’opérateur de trop-perçus. Par ailleurs, 16,6 millions d’euros ont été rattachés au programme 102 Accès et retour à l’emploi par l’Association de gestion du fonds pour l’insertion professionnelle des personnes handicapées (Agefiph) pour financer les entreprises adaptées.

S’agissant de la mission Cohésion des territoires, la majorité des FDC-ADP proviennent des fonds de concours du Fonds national d’aide à la pierre (332 millions d’euros), notamment pour le financement de l’offre nouvelle de logements locatifs sociaux et d’accompagnement au titre des maîtrises d’œuvre urbaine et sociale.

Les FDC-ADP de la mission Immigration, asile et intégration (126,6 millions d’euros) proviennent essentiellement de fonds européens, au titre du Fonds européen « Asile, immigration et intégration », du Fonds pour la sécurité intérieure, de l’instrument de soutien financier à la gestion des frontières et à la politique des visas et du Réseau européen des migrations ainsi que de contributions du Royaume-Uni à la lutte contre l’immigration irrégulière transmanche.

● La Cour des comptes souligne que les FDC-ADP ne font pas l’objet d’un contrôle interne suffisamment formalisé, notamment car leur suivi n’est pas systématiquement possible dans Chorus. Il en résulte des difficultés, d’une part, à justifier que l’emploi des fonds perçus a été conforme à l’intention de la partie versante, conformément au II de l’article 17 de la LOLF et, d’autre part, à déterminer le montant des crédits non consommés et pouvant être reportés de droit en application du III de l’article 15 de la LOLF, contrairement aux crédits ordinaires soumis aux règles de plafonnement des reports prévues au II de ce même article ([118]).

B. Les reports de crÉdits

Les crédits de certaines missions du budget général, d’un budget annexe et de certains comptes spéciaux ont bénéficié de reports de crédits de 2024 sur 2025. En fin d’exercice, des reports ont également eu lieu de 2025 sur 2026.

1. Une possibilité encadrée par la loi organique

En application du III de l’article 15 de la LOLF, les crédits disponibles sur un programme à la fin de l’année peuvent, sous certaines conditions, renforcées lors de la réforme de la LOLF de 2021 ([119]), faire l’objet d’un report sur l’année suivante.

S’agissant des crédits de paiement, les crédits d’un programme qui ne sont pas des crédits de personnel (hors titre 2 au sens de la nomenclature des dépenses par nature) peuvent être reportés sur l’année suivante dans la limite globale de 3 % de l’ensemble des crédits initialement ouverts sur ce programme.

Ce plafond peut être majoré par une disposition de la loi de finances, dans la limite de 5 % des crédits initialement ouverts, sauf à justifier d’une nécessité impérieuse d’intérêt national.

Une telle majoration était rendue possible pour 23 programmes dans la loi de finances pour 2025, contre 43 programmes dans la loi de finances pour 2024, 40 dans la loi de finances pour 2023, 46 dans la loi de finances pour 2022 et dans la loi de finances pour 2021.

Les reports de crédits issus de fonds de concours (FDC) font l’objet de conditions particulières et ne sont pas pris en compte pour apprécier les limites plafonnant le montant des reports de CP.

Les reports de crédits sont réalisés par arrêté conjoint du ministre chargé des finances et du ministre intéressé. Les arrêtés de report doivent être pris avant le 15 mars de l’année suivante.

2. Des reports de crédits en diminution depuis le pic de 2021

Lors de la crise du covid, les reports de crédits ont atteint des niveaux inégalés, notamment, mais pas uniquement, ceux liés aux missions Plan d’urgence face à la crise sanitaire (supprimée à la fin de l’année 2022) et Plan de relance (supprimée à la fin de l’année 2025).

Un niveau aussi élevé de reports de crédits constituait une atteinte au principe d’annualité budgétaire et ne donnait pas au Parlement une vision complète des dépenses de l’État. En effet, l’intégralité des crédits que le Gouvernement prévoyait de dépenser l’année suivante n’étaient pas inscrits aux états budgétaires annexés au projet de loi de finances, une partie de ces crédits devant provenir de reports. L’article d’équilibre et le solde budgétaire de l’État figurant dans la loi de finances de l’année s’en trouvaient partiellement faussés.

Depuis le pic de 2021, le montant des crédits reportés tend à diminuer, bien qu’ils demeurent encore supérieurs à leur niveau d’avant la crise du covid. Cette tendance s’est poursuivie en 2025 et en 2026.

Évolution des reports de crÉdits

(en milliards d’euros)

Source : commission des finances d’après le projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2025 et les arrêtés portant report de crédits.

Les reports de crédits de 2024 sur 2025, fonds de concours inclus, se sont élevés à 16,8 milliards d’euros, dont :

– 11,5 milliards d’euros pour le budget général, parmi lesquels 8,8 milliards d’euros de crédits budgétaires (dont 4,3 milliards d’euros liés aux plans d’urgence et de relance mis en place lors de la crise du covid) et 2,8 milliards d’euros issus de fonds de concours ;

– 5,2 milliards d’euros pour les budgets annexes et les comptes spéciaux.

Les reports de crédits de 2025 sur 2026, fonds de concours inclus, se sont élevés à 9,8 milliards d’euros, dont :

– 6,9 milliards d’euros pour le budget général, parmi lesquels 4,5 milliards d’euros de crédits budgétaires (dont 2,5 milliards d’euros liés au plan de relance) et 2,4 milliards d’euros issus de fonds de concours ;

– 2,9 milliards d’euros pour les budgets annexes et les comptes spéciaux.

Évolution des reports de crÉdits du budget gÉnÉral

(en milliards d’euros)

Source : commission des finances d’après le projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2025 et les arrêtés portant report de crédits.

Après avoir décru de 6,7 milliards d’euros entre 2024 et 2025, les reports de crédits diminuent donc à nouveau de 7,0 milliards d’euros entre 2025 et 2026.

S’agissant du budget général, si les crédits issus de FDC reculent peu (– 0,4 milliard d’euros), les reports de crédits budgétaires sont diminués de moitié (– 4,3 milliards d’euros, soit – 48 %). Les reports de crédits liés au plan de relance, désormais en extinction, atteignent 2,5 milliards d’euros en 2026, contre 4,3 milliards d’euros l’année précédente, loin de leur niveau initial (29,1 milliards d’euros en 2021, 12,8 milliards d’euros en 2022) ; ils ne sont toutefois plus inscrits sur la mission Plan de relance, supprimée en 2026, mais répartis au sein de plusieurs missions du budget général ([120]). En ce qui concerne les comptes spéciaux, et dans une moindre mesure les budgets annexes, les reports reculent de 2,3 milliards d’euros (– 44 %).

Les reports de crédits demeurent néanmoins plus élevés qu’avant la crise du covid. Ils le sont particulièrement sur la mission Défense, portés par la hausse des dépenses militaires, et sur la mission Économie. Pour cette dernière, la Cour des comptes estime que les reports, malgré leur diminution par rapport aux exercices antérieurs, constituent un détournement des règles organiques dans la mesure où, sur le programme 367, ils fonctionnent comme « une provision facilitant les mesures de régulation infra-annuelles sans constituer d’économies réelles » ([121]).

Dans ce contexte, la Cour des comptes recommande, outre la poursuite de la réduction des reports de crédits, d’indiquer lors de l’examen du projet de loi de finances les hypothèses actualisées de consommation des reports entrants pour les programmes bénéficiant d’une dérogation au plafond limitant à 3 % les reports de crédits ([122]). Le rapporteur général appuie cette recommandation, qui contribuerait à donner au Parlement une vision plus complète des dépenses de l’État prévues dans l’année.

Évolution des reports de crédits entre 2025 et 2026

(en millions d’euros)

Note : ne figurent que les missions pour lesquelles des crédits ou des crédits issus de fonds de concours ont été reportés.

Source : commission des finances, d’après les arrêtés de report de crédits et de crédits issus de fonds de concours.

III. Des mesures de rÉgulation de la dÉpense

La hausse tendancielle des dépenses de l’État, estimée à + 15,2 milliards d’euros en 2025 par la Cour des comptes ([123]), l’absence de toute économie pérenne résultant de la période des services votés et la modestie des économies prévues dans la loi de finances initiale, réduites à quelque 4,9 milliards d’euros d’économies documentées, dont seulement 3,7 milliards d’euros d’économies pérennes, ne laissaient que peu de marge de manœuvre en gestion.

Afin d’éviter une dégradation du déficit public, des mesures de maîtrise des dépenses ont été prises en cours de gestion afin d’éviter une dégradation du déficit public. Ainsi que le relève la Cour des comptes, « l’État s’est ainsi de nouveau trouvé tenu à un pilotage de la dépense par une contrainte forte sur la ressource des ministères » ([124]). À la réserve de précaution initiale, se sont donc ajoutées deux vagues de surgels de crédits. En outre, dès le mois d’avril, un décret d’annulation a procédé à l’annulation de crédits budgétaires à hauteur de 2,7 milliards d’euros.

A. La mise en rÉserve initiale

Prévue au 4° bis de l’article 51 de la LOLF ([125]), la réserve de précaution consiste à rendre indisponible pour le responsable de programme budgétaire, dès le début de la gestion, une fraction des crédits ouverts par la loi de finances ([126]). Elle fait partie des mesures à la disposition du Gouvernement pour assurer, au cours de l’exécution, le respect du plafond global des dépenses du budget général voté par le Parlement. Elle constitue notamment une enveloppe de crédits plus facilement mobilisables pour faire face aux aléas survenant en cours de gestion.

Comme en 2024, le taux de mise en réserve s’est élevé à 5,5 % sur les crédits hors masse salariale, à l’exception de six programmes dont les dépenses sont particulièrement contraintes ([127]), et à 0,5 % sur les crédits de masse salariale (titre 2 au sens de la nomenclature des dépenses par nature). Des exceptions ont toutefois été apportées à ces principes généraux. Ainsi, une trentaine de programmes, en raison de leurs spécificités, sont exonérés de mise en réserve ([128]). Le taux moyen de mise en réserve initiale a in fine atteint 4,6 %.

Le montant de mise en réserve sur les subventions pour charges de service public des opérateurs a été calculé de façon à ce que la part correspondant à la masse salariale soit soumise à un taux égal à celui des crédits de masse salariale de l’État, tandis que le reste de la dotation destiné à couvrir des dépenses autres que de personnel a été soumis à un taux de 5,5 %.

Au total, le niveau de mise en réserve initiale a atteint 8,7 milliards d’euros en crédits de paiement, dont 7,9 milliards d’euros pour les crédits hors titre 2, soit un taux effectif de 1,9 % des crédits ouverts dans la loi de finances, et 784,6 millions d’euros pour les crédits de titre 2, soit un taux effectif de 0,5 % des crédits initiaux.

B. Les mesures de rÉgulation dÉcidÉes en cours de gestion

Compte tenu de la révision à la baisse de l’hypothèse de croissance du produit intérieur brut de + 0,9 % dans la loi de finances initiale à + 0,7 % dans la prévision révisée d’avril 2025 ([129]), et à la suite des alertes lancées par le comité d’alerte des finances publiques créé en mars 2025, des mesures de régulation budgétaire ont été décidées très tôt dans l’année.

1. Un décret d’annulation dès le mois d’avril

Par un décret du 25 avril 2025 ([130]), soit seulement deux mois après la promulgation de la loi de finances initiale, 2,66 milliards d’euros de crédits de paiement, dont 2,56 milliards d’euros pour le budget général, ont été annulés.

Les budgets les plus touchés ont été les missions Économie (– 526 millions d’euros), Recherche et enseignement supérieur (– 386,8 millions d’euros), Écologie, développement et mobilité durables (– 241,6 millions d’euros) et Investir pour la France de 2030 (– 225 millions d’euros). En pourcentage de leurs crédits de paiement, les missions Sport, jeunesse et vie associative (– 6 %) et Transformation et fonctions publiques (– 5,3 %) ont aussi été particulièrement affectées.

Quatre programmes ([131]) ont subi des annulations de crédits de paiement supérieures à 100 millions d’euros, « sans que ces annulations ne soient documentées par l’identification d’économies possibles » ([132]).

Dans le périmètre régalien, si la mission Défense n’a pas été mise à contribution et la mission Sécurités peu affectée (– 52 millions d’euros en crédits de paiement), la mission Justice a été la cinquième mission la plus touchée (– 139 millions d’euros).

Tandis que le niveau des crédits annulés par décret était resté marginal entre 2017 et 2022, il a atteint, dans un contexte de contrainte sur les finances publiques, en particulier sur les dépenses de l’État, des niveaux inédits en 2023 (5 milliards d’euros) et 2024 (10 milliards d’euros). Le décret d’annulation de 2025 se situe en retrait par rapport à deux années précédentes, mais demeure néanmoins élevé par rapport aux exercices antérieurs.

annulations de crÉdits par dÉcret sur le budget de l’État depuis 2017

(en millions d’euros)

Source : commission des finances.

2. Des « surgels » de crédits en avril et en juin

Un premier « surgel », soit une reconstitution de la réserve de précaution, concomitant au décret d’annulation, a été mis en œuvre en avril. Il consistait en un rabot général sur l’ensemble des missions et budgets annexes ainsi que sur certains comptes de concours financiers, visant à ralentir la dépense et à reconstituer une réserve de précaution à un niveau cohérent avec les aléas identifiés pour la fin de l’exercice.

Afin de renforcer les marges de manœuvre en fin d’année, un second « surgel », également transversal, a été décidé en septembre, à hauteur de 1,5 milliard d’euros en crédits de paiement, afin de sécuriser le respect global des plafonds de dépenses fixés par la loi de finances initiale.

Selon la Cour des comptes, les « surgels » « ont reposé sur une répartition nettement différenciée entre les ministères. […] Le taux de surgel par programme s’étend ainsi sur une fourchette de 0 % à 70 %. Les trois programmes avec les taux de surgels les plus importants sont le programme 423 Accélération de la modernisation des entreprises (70 %), le programme 343 Plan France Très Haut débit (61 %) et le programme 424 Financement des investissements stratégiques (41 %) » ([133]).

Le montant total des crédits gelés a ainsi atteint 15,6 milliards d’euros, dont 14,8 milliards d’euros hors titre 2 et 0,8 milliard d’euros de titre 2. Il est deux fois moins élevé que le montant des crédits mis en réserve en 2024 (28,2 milliards d’euros, dont 26,4 milliards d’euros hors titre 2 et 1,8 milliard d’euros de titre 2), en raison de surgels beaucoup moins importants (19,2 milliards d’euros en 2024).

Évolution de la rÉserve de prÉcaution en 2025

(en milliards d’euros)

Source : commission des finances, d’après les données transmises par le ministère de l’économie et des finances.

Les dégels en cours de gestion ont atteint 14 milliards d’euros (dont 13,5 milliards d’euros hors titre 2 et 566,1 millions d’euros de crédits de personnel). En particulier, des dégels importants ont eu lieu sur les missions Défense (3,1 milliards d’euros) et Investir pour la France de 2030 (1,6 milliard d’euros) ainsi qu’au titre des charges du service public de l’énergie (471 millions d’euros), contribuant à leur dynamique de consommation de crédits.

Utilisation de la rÉserve de prÉcaution en 2024 et 2025

(en millions d’euros)

Source : Cour des comptes, Le budget de l’État en 2025 – Résultats et gestion, avril 2026, page 101.

La Cour des comptes relève que les dégels de crédits pour consommation par les ministères ont été plus importants en 2025 (10,8 milliards d’euros) qu’en 2024 (8,6 milliards d’euros). A contrario, seuls 21 % des crédits mis en réserve ont été annulés en 2025, contre 56 % l’année précédente. Selon elle, cela illustre « l’utilisation de la réserve de précaution pour financer des dépenses plus importantes que prévu, notamment sur la mission Défense » ([134]).

IV. La loi de finances de fin de gestion pour 2025

En 2025, comme les deux années précédentes, le législateur n’est intervenu qu’une seule fois pour rectifier les crédits ouverts dans la loi de finances initiale.

La loi de finances de fin de gestion (LFG) pour 2025 ([135]) a procédé aux modifications suivantes :

– pour le budget général, les annulations nettes des ouvertures de crédits se sont élevées à 6,8 milliards d’euros en AE et 7,1 milliards d’euros en CP ;

– pour les budgets annexes, ont été annulés 4,9 millions d’euros en AE et 15,4 millions d’euros en CP ;

– sur le périmètre des comptes spéciaux, les annulations nettes des ouvertures de crédits ont atteint 2,3 milliards d’euros en AE et 3,2 milliards d’euros en CP.

A. Le budget gÉnÉral

S’agissant du budget général de l’État, le montant des crédits annulés dans la LFG était supérieur au montant des crédits ouverts, pour la deuxième année consécutive.

Solde des ouvertures et annulations de crédits lors du projet de loi de finances rectificative ou de fin de gestion de fin d’année

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après les lois de finances rectificatives pour 2007 à 2022 et les lois de finances de fin de gestion pour 2023 à 2025.

La LFG a procédé à une annulation de 10,3 milliards d’euros en crédits de paiement, soit un montant équivalent à celui des crédits restant en réserve, et en parallèle à l’ouverture de 3,1 milliards d’euros, pour financer des besoins prioritaires apparus en cours de gestion. Il en a résulté des annulations nettes des ouvertures de 7,1 milliards d’euros.

Sur le périmètre des dépenses nettes des remboursements et dégrèvements d’impôts d’État, le solde des ouvertures et des annulations s’est élevé à – 4 milliards d’euros.

1. Les principales annulations de crédits

Les principales annulations de crédits prévues par la LFG ont concerné :

– la mission Remboursements et dégrèvements, avec 3,2 milliards d’euros annulés, pour tenir compte d’une prévision actualisée des recettes fiscales. On peut noter, à cet égard, que la LFG pour 2024 ([136]) avait au contraire ouvert 7,7 milliards d’euros supplémentaires, du fait d’une évolution moins favorable des recettes fiscales ;

– la mission Engagements financiers de l’État, avec l’annulation de 2,9 milliards d’euros, liée à la diminution de la charge de la dette de l’État résultant de taux d’intérêts moins élevés qu’anticipé (52 milliards d’euros contre 54,9 milliards d’euros prévus initialement), et partiellement compensée par une ouverture de 425 millions d’euros pour couvrir la sinistralité des prêts garantis par l’État ;

– la mission Investir pour la France de 2030, qui a subi l’annulation de 1,6 milliard d’euros en crédits de paiement, partiellement compensée par le redéploiement de 45,5 millions d’euros visant à financer des besoins liés à la mise en œuvre des aides à l’innovation pilotées par Bpifrance ;

– la mission Travail, emploi et administration des ministères sociaux, avec l’annulation de 825 millions d’euros en crédits de paiement.

En outre, toutes les missions du budget général, à l’exception des missions Pouvoirs publics et Crédits non répartis, ont fait l’objet d’annulations de crédits. Ces annulations ont majoritairement porté sur des crédits mis en réserve, même si un certain nombre de programmes ont bénéficié de dégels de crédits visant à financer des besoins en gestion.

2. Des ouvertures de crédits supplémentaires sur près de la moitié des missions

Malgré les annulations de crédits, près de la moitié des missions du budget général ont aussi bénéficié d’ouvertures de crédits supplémentaires, et huit d’entre elles, sur un total de trente-deux ([137]), ont vu leurs crédits augmenter.

Sur la mission Écologie, développement et mobilité durables, 1,1 milliard d’euros supplémentaires ont été ouverts, sur le programme 345 Service public de l’énergie, en raison d’une augmentation des charges du service public de l’énergie que l’État est tenu, dans le cadre des mécanismes de soutien à la production d’énergies renouvelables, de compenser aux fournisseurs.

S’agissant des prestations sociales financées par l’État, des ouvertures de crédits ont été décidées sur la mission Solidarité, insertion et égalité des chances à hauteur de 572 millions d’euros : 446 millions d’euros en CP pour la prime d’activité, sur le programme 304 Inclusion sociale et protection des personnes, et 121 millions d’euros pour l’allocation aux adultes handicapés, sur le programme 157 Handicap et dépendance et 4,3 millions d’euros sur le programme 137 Égalité entre les femmes et les hommes. En outre, sur la mission Cohésion des territoires, 125 millions d’euros ont été ouverts pour l’hébergement d’urgence, sur le programme 177 Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables.

Pour les dépenses dans le secteur de la défense, des ouvertures de crédits ont été actées à hauteur de 349 millions d’euros en crédits de paiement, dont 209 millions d’euros de dépenses de personnel (titre 2) pour financer les surcoûts opérationnels intervenus en 2025. En parallèle, 60 millions d’euros ont été transférés de la mission Défense à la mission Recherche et enseignement supérieur pour les activités du Commissariat à l’énergie atomique en matière de recherche duale.

Les difficultés rencontrées par certaines collectivités d’outre-mer (crise en Nouvelle-Calédonie, cyclone Garance à La Réunion, cyclone Chido à Mayotte) ont donné lieu à l’ouverture de crédits supplémentaires : 45 millions d’euros en crédits de paiement sur la mission Outre-mer ainsi qu’une part importante des 189 millions d’euros ouverts sur la mission Sécurités au titre des missions menées dans l’année.

Les contributions d’équilibre versées par l’État aux régimes spéciaux de retraite de la SNCF, de la RATP, des marins et des mines ont été réévaluées à hauteur de 117 millions d’euros, soit 2 % des crédits initiaux, ouverts sur les trois programmes de la mission Régimes sociaux et de retraite, du fait d’une actualisation des prévisions de recettes et de dépenses de ces régimes.

RÉpartition des mouvements de crÉdits nets prÉvus

dans la loi de finances de fin de gestion pour 2025

Note : Seuls les soldes supérieurs à 100 millions d’euros ou inférieurs à – 100 millions d’euros sont représentés.

Source : commission des finances d’après la loi de finances de fin de gestion pour 2025.

B. Les budgets annexes et comptes spÉciaux

S’agissant des budgets annexes, la LFG a annulé 14,4 millions d’euros sur le budget annexe Contrôle et exploitations aériens, principalement en raison de décaissements moins rapides que prévus sur des projets d’investissement, notamment numériques, et 1 million d’euros sur le budget annexe Publications officielles et informations administratives.

Concernant les comptes spéciaux, les annulations nettes des ouvertures de crédits ont atteint 3,2 milliards d’euros. Les principaux mouvements ont porté sur :

– le compte de concours financiers Prêts et avances à divers services de l’État ou organismes gérant des services publics, avec 2,4 milliards d’euros d’annulations, compte tenu d’une actualisation des besoins de financement de l’Agence de services et de paiement au titre du préfinancement des aides européennes de la politique agricole commune ;

– le compte de concours financiers Avances aux collectivités territoriales, avec 856,2 millions d’euros d’annulations, du fait d’un montant de crédits disponibles largement supérieur à la marge prudentielle.

V. Le projet de loi relative aux rÉsultats de la gestion et portant approbation des comptes

En application du 2° du IV de l’article 37 de la LOLF, le projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes ouvre pour chaque programme « les crédits nécessaires pour régulariser les dépassements constatés résultant de circonstances de force majeure dûment justifiées et procède à l’annulation des crédits n’ayant été ni consommés ni reportés ».

En conséquence, le projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2025 :

– arrête les montants consommés au titre de 2025 ;

– et procède aux ouvertures et annulations nécessaires, pour le budget général (article 4), pour les budgets annexes (article 5) ainsi que pour les comptes spéciaux (article 6).

A. Le budget gÉnÉral

En ce qui concerne le budget général, le projet de loi propose l’annulation de 6,5 milliards d’euros en crédits de paiement.

En excluant les annulations liées aux remboursements et dégrèvements d’impôts d’État (programme 200 de la mission Remboursements et dégrèvements), qui s’élèvent à 3,6 milliards d’euros et sont liées à l’actualisation des prévisions de recettes fiscales, les annulations proposées atteignent 2,9 milliards d’euros.

Les volumes d’annulations les plus importants concernent la mission Enseignement scolaire (668 millions d’euros), la mission Engagements financiers de l’État (503 millions d’euros), la mission Écologie, développement et mobilité durables (417 millions d’euros), la mission Investir pour la France de 2030 (214 millions d’euros) ainsi que la mission Défense (156 millions d’euros).

Sur le champ des dépenses nettes des remboursements et dégrèvements d’impôts d’État, les annulations de crédits proposées sont nettement supérieures à la moyenne des exercices 2014-2021 mais néanmoins en diminution par rapport à 2022 et 2023 et à un niveau équivalent à celui de 2024.

annulations nettes des ouvertures de crÉdits proposÉes en 2025

Source : commission des finances d’après le projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2025.

Évolution des annulations nettes des ouvertures de crÉdits dans les lois de rÈglement et lois relatives à la gestion et d’approbation des comptes

Source : commission des finances d’après le projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2025.

Le taux d’annulation des crédits atteint 0,7 % des crédits de paiement, un niveau identique à celui de 2024 et légèrement inférieur à celui des exercices 2022 (1,4 %) et 2023 (1,0 %). Il est toutefois nettement supérieur en autorisations d’engagement, avec 17,5 milliards d’euros d’annulations (soit 3,8 %, contre une moyenne de 1,5 % entre 2018 et 2024).

Taux d’annulation des crÉdits en loi de rÈglement

(en milliards d’euros, hors Remboursements et dégrèvements)

Source : lois de règlement des années 2017 à 2022 et projets de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes pour les années 2023 à 2025.

En ce qui concerne la mission Défense, le montant des autorisations d’engagement annulées (– 10,6 milliards d’euros) résulte, d’une part, du report de 4,6 milliards d’euros de 2024 sur 2025, en anticipation d’éventuels besoins de réarmement, qui n’a finalement pas été nécessaire, et, d’autre part, d’une diminution des besoins d’engagements sur certains programmes d’armement majeurs ([138]).

S’agissant de la mission Aide publique au développement, l’ampleur des annulations en autorisations d’engagement (– 1,1 milliard d’euros) s’explique notamment par une revue globale des restes à payer relatifs aux bonifications de prêts à des États étrangers visant à les rapprocher des montants inscrits dans les comptes de l’Agence française de développement (– 752 millions d’euros).

La mission Écologie, développement et mobilité durables connait un niveau important d’annulations en autorisations d’engagement (– 854 millions d’euros) en raison du transfert de MaPrimeRénov’ à la mission Cohésion des territoires (– 509 millions d’euros) ainsi que par l’annulation de crédits du programme 380 Fonds d’accélération de la transition écologique dans les territoires qui ne l’avaient pas été dans la loi de finances de fin de gestion (– 205 millions d’euros).

Enfin, sur la mission Enseignement scolaire, les annulations en AE sont majoritairement expliquées par les annulations sur les contributions au CAS Pensions (625 millions d’euros), des travaux étant actuellement menés pour améliorer les prévisions de besoin effectif sur cette ligne budgétaire.

B. Les budgets annexes et comptes spÉciaux

Les articles 5 et 6 du projet de loi arrêtent les montants consommés d’autorisations d’engagement et de crédits de paiement des budgets annexes et des comptes spéciaux au titre de l’année 2025 et procèdent aux ajustements nécessaires.

MOUVEMENTS DE CRÉDITS SUR LES BUDGETS ANNEXES ET LES COMPTES SPÉCIAUX

(en milliers d’euros)

Source : projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes pour l’année 2025.

Les annulations de crédits proposées sur les comptes d’affectation spéciale portent sur le programme Opérations en capital intéressant les participations financières de l’État du compte Participations financières de l’État, à hauteur de 3,2 milliards d’euros, en raison d’opérations qui n’ont pas été réalisées par l’Agence des participations de l’État (APE).

Les annulations réalisées sur les comptes de concours financiers à hauteur de 4,7 milliards d’euros se concentrent principalement sur les comptes Avances aux collectivités territoriales (3,5 milliards d’euros) et Prêts et avances à divers services de l’État ou organismes gérant des services publics (1 milliard d’euros) et sont liés à l’importance des marges prudentielles prévues dans la loi de finances initiale.

Fiche 5 : la dette de l’État

À la fin de l’année 2025, l’encours de la dette de l’État en comptabilité budgétaire s’élevait à 2 737 milliards d’euros, en augmentation de 135 milliards d’euros par rapport à la fin de l’année 2024, où il atteignait 2 602 milliards d’euros.

Après une baisse temporaire en 2024 liée à la baisse de l’inflation, la charge d’intérêts de la dette et le coût de la trésorerie de l’État, retracés dans le programme 117 du budget, repartent à nouveau à la hausse en 2025, pour s’établir à 50,9 milliards d’euros ([139]), soit une augmentation de 1,6 milliard d’euros par rapport à 2024. Cette hausse est essentiellement liée à la hausse des intérêts payés sur les titres de moyen et long terme.

I. un endettement qui ne cesse de croître

Le rythme de progression de l’encours de la dette négociable de l’État ralentit légèrement entre fin 2024 et fin 2025 (+ 5,2 %, contre + 7,1 % entre fin 2023 et fin 2024). Mais ce rythme demeure plus élevé qu’avant les crises sanitaire et énergétique : il s’établit en moyenne à + 6,3 % entre fin 2022 et fin 2025, contre 3,6 % entre fin 2014 et fin 2019. Au total, l’encours de la dette atteignait un « pic inédit » fin 2025, selon la Cour des comptes ([140]).

Le besoin de financement de l’État en 2025 est de 290,5 milliards d’euros, en baisse de 15,2 milliards d’euros par rapport à l’exercice 2024 compte tenu d’un déficit moins élevé que prévu, mais toujours nettement plus élevé qu’avant la crise sanitaire. Ce besoin est couvert de manière très majoritaire par de l’endettement à moyen et long terme.

A. Un encours de la dette de l’État s’Établissant à 2 737 milliards d’euros fin 2025

1. Un ratio de dette publique renouant avec le niveau atteint durant la crise sanitaire

La dette des administrations publiques au sens de Maastricht calculée par l’Insee s’établit à 3 460,5 milliards d’euros en 2025, en augmentation de 154,4 milliards d’euros par rapport à 2024. La dette de l’État et des organismes divers d’administration centrale représente 83,6 % de cette dette, les administrations de sécurité sociale 8,5 % et les administrations publiques locales 8 %.

Évolution rÉcente de la dette des administrations publiques en comptabilitÉ nationale

(en milliards d’euros)

Source : Insee, comptes nationaux des administrations publiques, année 2025 (lien), 27 mars 2026.

Exprimée en points de PIB, la dette des administrations publiques au sens de Maastricht est de 115,6 % fin 2025, après 112,6 % fin 2024. Elle augmente de 3 points de PIB entre 2024 et 2025, de même qu’entre 2023 et 2024, et elle dépasse le dernier point haut atteint en 2020, en pleine crise sanitaire (114,9 %).

Selon la trajectoire d’évolution du ratio de dette publique présentée par le Gouvernement dans le rapport d’avancement annuel (RAA) 2025, cette hausse devait se poursuivre pour atteindre un pic de 118,1 points de PIB en 2027, puis décroître. Le RAA publié en avril 2026 ne présente pas, quant à lui, de trajectoire d’évolution au-delà de l’année 2026, pour laquelle le ratio de dette est estimé à 118,4 points de PIB. En revanche, le rapport économique, social et financier annexé au PLF pour 2026, en octobre dernier, estimait ce ratio à 117,9 points en 2026 puis à 118,7 en 2027 et 118,6 en 2028, qui serait la première année d’un reflux.

Dans son rapport sur la situation des finances publiques publié en février 2026, la Cour des comptes souligne toutefois que si le rythme de réduction du déficit demeurait de 0,4 point par an, soit le rythme qui était prévu pour 2025 et 2026, le déficit repasserait sous les 3 % de PIB en 2032 au lieu de 2029 et, « sous des hypothèses de croissance réalistes, le ratio de dette publique augmenterait régulièrement pour atteindre un maximum de 122,8 points de PIB en 2031 » ([141]). La trajectoire d’évolution du ratio de dette publique fixée par la loi de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027 est, quant à elle, obsolète.

PrÉvision de l’Évolution de la TRAJECTOIRE DE l’endettement public 2024-2031

(en points de PIB)

Source : loi du 18 décembre 2023 de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027, plan budgétaire et structurel à moyen terme (PSMT) 2025-2029, prévisions du printemps 2026 de la Commission européenne, rapport d’avancement annuel du PSMT 2026.

2. Un encours de la dette de l’État en constante hausse malgré un léger ralentissement du rythme de celle-ci

L’encours de dette négociable de l’État s’établit à 2 737 milliards d’euros au 31 décembre 2025, en progression de 5,2 % sur un an (+ 135 milliards d’euros) et de 73,7 % sur dix ans.

Le rythme d’augmentation en valeur de cette dette négociable ralentit en 2025, puisqu’il était de + 7,1 % entre fin 2023 et fin 2024. Toutefois, ce rythme de progression est demeuré plus élevé ces dernières années qu’avant la crise sanitaire : alors qu’entre fin 2014 et fin 2019 il était en moyenne de + 3,6 %, il atteint + 7 % en moyenne entre fin 2019 et fin 2025 (en incluant donc les périodes de crise sanitaire et énergétique) et + 6,3 % entre fin 2022 et fin 2025.

Évolution de l’encours de la dette nÉgociable de l’État

(en milliards d’euros)

Source : Bulletins mensuels de l’AFT.

3. La composition de la dette négociable de l’État : un moindre recours aux titres de court terme en 2025

a. Un encours largement dominé par les OAT et une durée de vie de la dette stabilisée

L’encours des titres à moyen et long termes (OAT ([142]), obligations assimilables du Trésor) est de 2 542 milliards d’euros fin 2025. Ces titres demeurent largement majoritaires dans la composition de la dette négociable de l’État, puisqu’ils représentent 92,9 % de celle-ci à la même date. Le rythme de progression de l’encours des OAT ralentit légèrement par rapport à l’année précédente (+ 5,9 % sur l’année 2025, contre + 6,2 % entre fin 2023 et fin 2024).

Parmi ces 2 542 milliards d’OAT, les titres indexés sur l’indice des prix à la consommation en France (OATi) ou dans la zone euro (OAT€i) représentent 307 milliards d’euros, soit 11,2 % de la part de l’encours de la dette négociable de l’État, en progression de 6,2 % par rapport à fin 2024.

Le niveau de l’encours des bons du Trésor à taux fixe et à intérêt précompté (BTF) diminue de 2,6 % entre fin 2024 et fin 2025, pour s’établir à 196 milliards d’euros, alors qu’il avait progressé de 14 % entre fin 2022 et fin 2023 et de 18,9 % entre fin 2023 et fin 2024. En effet, en 2023 et 2024, l’Agence France Trésor avait eu un recours accru aux BTF pour financer l’augmentation non prévue du déficit ([143]). À l’inverse, en 2025, l’État a moins recouru à ce type de titre pour faire face à ses besoins de trésorerie entre deux émissions de titres de moyen et long terme.

Composition de la dette nÉgociable de l’État

(en pourcentages, en millions d’euros)

Source : Agence France Trésor.

La durée de vie moyenne de la dette négociable est quant à elle relativement stable depuis fin 2022, s’établissant autour de 8,5 ans. Elle est de 8 ans et 184 jours fin 2025. Dans son rapport d’activité pour l’année 2024, l’Agence France Trésor souligne que le maintien d’une durée de vie moyenne élevée de la dette permet, d’une part, de réduire le risque de refinancement et, d’autre part, de répercuter de manière progressive la hausse des taux observée depuis 2022 sur la charge de la dette ([144]).

Évolution de la durÉe de vie moyenne de la dette nÉgociable de l’État

Source : Agence France Trésor

b. La part de dette détenue par les non-résidents continue de progresser

La part de la dette de l’État détenue par les non-résidents atteint 56 % en fin d’année 2025, poursuivant sa hausse ininterrompue depuis la fin de l’année 2021. Elle s’établit ainsi à des niveaux proches de ceux constatés en 2016 (58,3 %) ou 2017 (54,6 %). Cette part varie cependant selon la nature des titres : au quatrième trimestre 2025, les non-résidents détenaient ainsi 53,8 % des OAT, 31,4 % des OAT indexées sur l’inflation européenne (OAT€i), 13,9 % des OAT indexées sur l’inflation française (OATi) et 82,9 % des BTF ([145]).

À la fin de l’année 2024, le FMI estimait que 48 % des titres de l’ensemble de la dette publique française étaient détenus par des résidents, dont 18,3 % par la banque centrale, 16 % par les banques commerciales résidentes et 13,7 % par le secteur privé hors banques commerciales. 52 % de la dette publique française était donc détenue par des investisseurs non-résidents à la même échéance, une proportion plus importante que pour la dette souveraine italienne (31 %), espagnole (42 %) ou allemande (48 %) ([146]).

Il peut être rappelé qu’au moment de la crise sanitaire, les banques centrales européennes ont lancé un programme d’achats d’actifs ([147]) sur le marché secondaire ([148]), conduisant à diminuer la part de la dette détenue par des non-résidents. Cette dernière augmente donc progressivement au fur et à mesure que la part de la dette détenue par les banques centrales diminue avec la fin de ce programme d’achat.

DÉtention par les non-rÉsidents de la dette nÉgociable de l’État

(en pourcentage)

Source : Agence France Trésor.

B. MalgrÉ une baisse par rapport à l’exercice 2024, un besoin de financement de l’État toujours très ÉlevÉ

Le besoin de financement de l’État pour l’année 2025 s’est élevé à 290,5 milliards d’euros, contre 305,7 milliards d’euros en 2024, soit une baisse de 15,2 milliards d’euros (– 5 %). Ce besoin de financement demeure néanmoins bien plus élevé qu’avant la crise sanitaire de 2020 : alors qu’entre 2011 et 2019, le besoin de financement de l’État avait assez peu varié, s’établissant à 191 milliards d’euros en moyenne sur la période, il s’est établi à 298 milliards d’euros en moyenne sur la période 2020-2025. La Cour des comptes relève par ailleurs que la baisse du besoin de financement de l’État en 2025 a été deux fois moins importante que celle du déficit ([149]).

Niveau du besoin de financement de l’État

(en milliards d’euros)

Source : rapports annuels de performance Engagements financiers de l’État.

En 2025, le besoin de financement de l’État résulte principalement :

– de l’amortissement des titres de moyen et long terme, qui s’établit à 168 milliards d’euros, en hausse de 12,9 milliards d’euros par rapport à 2024, après une augmentation de 5,5 milliards d’euros en 2024 par rapport à 2023 ;

– du déficit de l’État, égal à 124,2 milliards d’euros. Le déficit baisse pour la deuxième année consécutive (– 31,7 milliards d’euros par rapport à 2024, après une baisse de 17,1 milliards d’euros entre 2023 et 2024).

Le besoin de financement en 2025 est inférieur de 13 milliards d’euros à la prévision de la LFI pour 2025, essentiellement en raison d’un déficit à financer moins élevé que prévu (prévision de 139 milliards d’euros en LFI 2025, supérieure de 14,8 milliards d’euros à l’exécution).

Évolution du besoin et des ressources de financement de l’État

(en milliards d’euros)

Source : rapports annuels de performances Engagements financiers de l’État.

C. Les ressources de financement de l’État

Le besoin de financement de 290,5 milliards d’euros a été couvert par plusieurs instruments.

Comme en 2025, ce sont d’abord les émissions nettes de dette à moyen et long termes qui ont été utilisées pour couvrir ce besoin, à hauteur de 300 milliards d’euros, conformément à l’autorisation de la loi de finances initiale pour 2025 ([150]). Il s’agit du même niveau qu’en 2024, qualifié de « pic » par la Cour des comptes dans son rapport sur le budget de l’État en 2025.

À l’inverse, les émissions de dette de court terme ont diminué en 2025 : l’encours des BTF a diminué de 5,2 milliards d’euros, après deux années de hausses successives (+ 31,9 milliards d’euros en 2024 et + 20,8 milliards d’euros en 2023).

Le niveau de trésorerie du compte du Trésor s’est réduit à hauteur de 15,2 milliards d’euros, alors qu’il s’était accru de 3,4 milliards d’euros en 2024. Cette réduction signifie que la trésorerie a été une ressource de financement : l’État a utilisé les disponibilités du compte. Il a ainsi renoué avec la tendance observée en 2022 et 2023, durant lesquelles le niveau de trésorerie s’était réduit dans un contexte de hausse de l’inflation et des taux d’intérêt.

En dernier lieu, le montant des autres ressources de trésorerie, principalement constituées de primes et de décotes à l’émission et qualifiées de « non pilotables » par le Gouvernement ([151]), s’est établi à – 10,9 milliards d’euros, en baisse de 2,5 milliards d’euros par rapport à 2024 et inférieures de 13,9 milliards d’euros à la prévision en LFI pour 2025.

Cette différence de charge par rapport à 2024 s’explique notamment par la hausse des taux d’intérêt, qui a généré 14,2 milliards d’euros de décotes à l’émission. Pour la quatrième année consécutive, le montant des décotes a dépassé celui des primes à l’émission. En parallèle, la différence de 3,4 milliards d’euros entre le montant de ces décotes et le montant total des autres ressources de trésorerie en 2025 s’explique principalement par les suppléments d’indexation perçus à la réémission de souches de titres indexés sur l’inflation.

II. Une charge de la dette qui continue de s’accroître

A. Une hausse inquiÉtante de la charge de la dette de l’État et des administrations publiques

En 2024, la charge de la dette et de la trésorerie de l’État avait diminué de 4,6 milliards d’euros. Toutefois, cette baisse était liée à celle de la provision pour indexation des titres indexés sur l’inflation, et non à la charge d’intérêts effectivement acquittée.

En 2025, la charge de la dette et de la trésorerie de l’État au sens du programme 117 s’est élevée à 50,9 milliards d’euros ([155]), en hausse de 1,6 milliard d’euros par rapport à l’exercice 2024 mais inférieure de 3,3 milliards d’euros à la prévision effectuée par la LFI pour 2025, essentiellement du fait de taux d’intérêt de court terme inférieurs aux hypothèses retenues lors de l’examen du PLF.

Dans ses rapports sur la situation des finances publiques en 2026 et sur le budget de l’État en 2025, la Cour des comptes alerte sur le coût de cette charge, le qualifiant de « préoccupant », et rappelle que cette charge continue de croître « inexorablement ». Le graphique ci-après présente l’évolution de la charge de la dette depuis 2007 ainsi que les projections prévues, qui anticipent un montant de près de 77 milliards d’euros en 2028. La charge de la dette deviendrait alors très probablement le premier poste de dépense du budget de l’État (hors dépenses de pensions, les crédits exécutés sur l’enseignement scolaire ont en effet atteint 64 milliards d’euros en 2025).

Évolution de la charge de la dette et de la trÉsorerie de l’État

(en milliards d’euros)

Source : lois de règlement de 2007 à 2020, projets de lois de règlement de 2021 et 2022, projets de lois relatives aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de 2023, 2024 et 2025 et projet annuel de performances Engagements financiers de l’État annexé au projet de loi de finances pour 2026.

La charge de la dette de l’ensemble des administrations publiques continue également de croître, à l’instar de celle de l’État. Selon le RAA 2026, les dépenses d’intérêt des administrations publiques se sont élevées à 66,6 milliards d’euros en 2025, soit 2,2 points de PIB, en hausse de 6,5 milliards d’euros par rapport à 2024.

Cette hausse devrait se poursuivre : le Gouvernement a annoncé, en avril 2026, une hausse de 3,6 milliards d’euros de la charge de la dette des administrations publiques en 2026, en raison du conflit au Moyen Orient. Cette charge devrait atteindre 78,3 milliards d’euros en 2026.

Évolution des dÉpenses d’intÉrÊts des administrations publiques

(en points de PIB et en milliards d’euros)

Source : commission des finances d’après les réponses du Gouvernement, les prévisions économiques de printemps de la Commission européenne de 2025 et 2026 et le RAA 2026.

B. Une hausse essentiellement liÉe À la charge d’intÉrêts sur les titres de long terme

La charge de la dette et de la trésorerie de l’État est constituée pour l’essentiel d’intérêts (41,3 milliards d’euros de charge nette pour les OAT et 4,4 milliards pour les BTF), ainsi que de la provision pour charge d’indexation du capital des titres indexés (4,9 milliards d’euros). S’y ajoutent 265 millions d’euros de charges nettes de trésorerie.

Charge de la dette (état et sncf) et total des intérêts figurant dans le rapport de la cour des comptes d’avril 2026 sur le budget de l’état en 2025

Les taux d’intérêt sur les OAT et les BTF ont suivi une évolution contraire en 2025 : alors que les taux de long terme augmentent, passant de + 2,91 % fin 2024 à + 3,14 % fin 2025, ceux de court terme diminuent, passant de 3,39 % fin 2024 à + 2,12 % fin 2025. Les taux sur les BTF ont bénéficié de la poursuite de la politique d’assouplissement monétaire de la Banque centrale européenne.

Dans son rapport sur le budget de l’État en 2025, la Cour des comptes alerte sur cette divergence entre taux de court terme, d’une part, et de moyen et long terme, d’autre part : « Cette divergence […] est préoccupante car elle peut être le signe d’une érosion de la confiance des marchés financiers dans la capacité de la France à respecter sa trajectoire pluriannuelle de finances publiques ». Le même rapport souligne que fin 2025, les taux obligataires français à dix ans étaient supérieurs aux taux espagnol et italien, qualifiant également ce phénomène de préoccupant « en ce qu’il traduit une prime de risque plus élevée pour la France que pour ses voisins, prime qui reflète l’appréciation des marchés financiers quant à la capacité de la France à garantir à tout moment la solvabilité et la soutenabilité de sa dette ». Le rapporteur général partage pleinement ces préoccupations. C’est la raison pour laquelle il appelle à une baisse des dépenses publiques et à une meilleure allocation de celles-ci. Une autre conséquence est l’érosion, pour ne pas dire la disparition de nos marges de manœuvre pour faire face à une nouvelle crise, de toute nature.

Taux d’emprunt moyen de l’É֤tat par annÉe depuis 2020

* Hypothèses de taux des BTF à 3 mois et des OAT à 10 ans retenues à l’occasion du projet de loi de finances pour 2025.

Source : rapports annuels de performance Engagements financiers de l’État.

Au total, la charge nette de la dette négociable (OAT et BTF, hors trésorerie et charges de reprises et de gestion) s’établit à 50,6 milliards d’euros en 2025. Sa hausse par rapport à 2024 (+ 1,2 milliards d’euros) s’explique pour l’essentiel par la hausse des charges d’intérêt de la dette de l’État à moyen et long terme. En reprenant chacun des principaux postes de dépenses :

– la charge nette budgétaire d’intérêt sur la dette à moyen et long terme augmente de 5,4 milliards d’euros en 2025 pour s’établir à 41,3 milliards d’euros. Cette hausse s’explique essentiellement par un effet volume (+ 3,7 milliards d’euros) ainsi que par un effet taux (+ 2,4 milliards d’euros). Concernant ce dernier effet, alors que les titres amortis en 2024 étaient assortis d’un coupon ([156]) moyen de 1 %, les titres émis en 2025 pour les remplacer sont assortis d’un coupon moyen de 2,6 % ;

– la charge nette d’intérêt des BTF diminue de 2,1 milliards d’euros sur la même période et s’établit à 4,4 milliards d’euros. Cette baisse est principalement liée aux huit baisses successives des taux directeurs de la BCE entre juin 2024 et juin 2025. Cette évolution à la baisse ne doit cependant pas faire oublier que cette charge sur les taux courts est près de dix fois supérieure à son niveau de 2022 (0,5 milliard d’euros) ([157]) ;

– la provision pour indexation du capital des titres indexés s’établit à 4,9 milliards d’euros en 2025, en baisse de 2 milliards d’euros par rapport à 2024. Cette diminution s’explique, comme l’année précédente, par la baisse de l’inflation.

FICHE 6 : La comptabilitÉ gÉnÉrale de l’État

Le projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2025 (PLRG 2025) est accompagné du compte général de l’État prévu au 7° de l’article 54 de la loi organique relative aux lois de finances ([158]) (LOLF). Le compte général de l’État comporte un bilan, un compte de résultat, un tableau des flux de trésorerie et une annexe. Il se rapproche en cela de la comptabilité d’une entreprise et ne s’en distingue qu’à raison des spécificités de l’action de l’État.

L’article 3 du PLRG 2025 a pour objet, conformément au III de l’article 37 de la LOLF, d’approuver le compte de résultat de l’exercice 2025, d’affecter ce résultat comptable au bilan, d’arrêter le bilan, puis d’approuver l’annexe du compte général de l’État.

La comptabilité générale (ou patrimoniale) permet de rendre compte des résultats de l’exercice (I) et de l’ensemble de la situation financière et patrimoniale de l’État (II).

Le résultat patrimonial de l’État connaît, en 2025, une dégradation de 7,1 milliards d’euros par rapport à son niveau de 2024, en s’établissant à − 129,5 milliards d’euros, contre – 122,4 milliards d’euros l’année précédente. La situation nette patrimoniale de l’État continue de se dégrader, en raison d’un accroissement du passif plus rapide que celui de l’actif. La situation nette de l’État s’établit ainsi à – 2 115,9 milliards d’euros à la fin de l’année 2025, contre – 1 999,7 milliards d’euros à la fin de l’année 2024, soit une détérioration de 116,1 milliards d’euros.

La comptabilité générale a aussi pour fonction de retracer les engagements hors bilan de l’État, notamment ceux résultant des engagements de retraite et des garanties octroyées à des entités publiques ou privées. La valeur des principaux engagements hors bilan donnés par l’État a baissé : à la fin de l’année 2025, ils atteignent 3 667,6 milliards d’euros, contre 3 952,3 milliards d’euros au 31 décembre 2024 ([159]) (III).

Afin de s’assurer de la fiabilité des informations comptables, le législateur organique, au 5° de l’article 58 de la LOLF, a confié à la Cour des comptes la mission de certifier les comptes de l’État (IV). Dans son Acte de certification des comptes de l’État pour l’exercice 2025, la Cour a indiqué qu’elle « n’est pas en mesure de certifier » une série de postes ; elle relève notamment quatre anomalies significatives et l’absence d’éléments probants suffisants et appropriés pour lui permettre de se prononcer avec une assurance raisonnable sur l’absence d’anomalies significatives sur douze postes. Toutefois, elle « certifie que l[a] présentation [des autres postes] est, au regard du recueil des normes comptables de l’État, régulière et sincère, et donne, dans tous ses aspects significatifs, une image fidèle du résultat des opérations de l’exercice écoulé, ainsi que de la situation financière et du patrimoine de l’État à la clôture de l’exercice ».

I. Le compte de rÉsultat de l’État : un rÉsultat patrimonial en dÉgradation de 7,1 milliards d’euros par rapport à 2024

Le résultat patrimonial de 2025 s’établit à − 129,5 milliards d’euros, soit une dégradation de 7,1 milliards d’euros par rapport à 2024. Le résultat patrimonial demeure ainsi éloigné des niveaux historiquement bas atteints en 2020 (− 165,7 milliards d’euros) mais son amélioration continue depuis la crise sanitaire connaît une inflexion.

Cette évolution procède d’une hausse des charges nettes (+ 23,5 milliards d’euros), qui atteignent 470,1 milliards d’euros, supérieure à celle des produits régaliens nets (+ 16,3 milliards d’euros), et majoritairement portée par les charges d’intervention nettes (+ 14,9 milliards d’euros). La progression des charges de fonctionnement nettes (+5,1 milliards d’euros) et celle des charges financières nettes (+ 3,4 milliards d’euros) sont plus modestes.

Évolution de la formation du rÉsultat de l’État depuis 2023

(en milliards d’euros)

N.B. : en raison d’effets d’arrondi, les montants totaux peuvent différer du résultat de la somme des termes qui les composent.

Source : PLRG pour 2023, 2024 et 2025.

A. Des Charges nettes en progression de 23,5 milliards d’euros

Après s’être établies à 441,1 milliards d’euros en 2023, puis à 446,6 milliards d’euros en 2024, soit une hausse de 1,2 % en 2024 par rapport à 2023, les charges nettes s’élèvent à 470,1 milliards d’euros en 2024, soit une hausse de 5,3 % en 2025 par rapport à 2024.

1. Une progression de 3,4 milliards d’euros des charges financières nettes, principalement sous l’effet de la progression de la charge nette de la dette négociable

Les charges financières nettes augmentent de 3,4 milliards d’euros par rapport à 2024, pour s’établir à 42,7 milliards d’euros. Elles correspondent à la différence entre les charges financières, notamment les charges d’intérêt ([160]) et les produits financiers ([161]).

D’après le compte général de l’État annexé au PLRG, cette augmentation s’explique par celle des charges financières de 5,5 milliards d’euros, qui n’est que partiellement compensée par la hausse des produits financiers de 2,1 milliards d’euros.

L’augmentation des charges financières s’explique notamment par une hausse de 7,5 milliards d’euros de la charge nette de la dette négociable de l’État, en raison de la hausse de 6,6 milliards d’euros de la charge d’intérêts sur les obligations assimilables du Trésor (OAT). Les produits financiers connaissent pour leur part une progression de 2,1 milliards d’euros, qui s’explique principalement par la progression de 1,9 milliard d’euros des produits des participations, permise par le versement par EDF d’un dividende exceptionnel de 2 milliards d’euros en 2025, alors que l’entreprise n’avait pas versé de dividende en 2024. L’incidence positive de cette progression se trouve atténuée par plusieurs évolutions de sens contraire, parmi lesquelles la diminution de 0,4 milliard d’euros du produit des autres immobilisations financières – laquelle procède pour près de la moitié de la baisse des intérêts issus des prêts accordés à la Grèce (– 0,2 milliard d’euros) – et la baisse de 0,9 milliard d’euros des autres intérêts et produits assimilés, ces derniers représentant les intérêts sur placement procurés par la gestion active de la trésorerie de l’État.

Enfin, les dotations aux amortissements, provisions et dépréciations nettes des reprises s’élèvent à – 5,3 milliards d’euros en 2025, principalement en raison de l’amortissement des décotes net de l’étalement des primes à l’émission (− 4,7 milliards d’euros).

2. Une hausse de 5,1 milliards d’euros des charges de fonctionnement, notamment en raison de la progression des charges de personnel et de la baisse des produits

Les charges de fonctionnement nettes ([162]) augmentent de 5,1 milliards d’euros en 2025 par rapport à 2024 pour s’établir à 242,4 milliards d’euros.

D’après le compte général de l’État 2025, cette augmentation tient notamment à la hausse des charges de personnel (+ 2,5 milliards d’euros). Celle-ci représente près de trois cinquièmes (56,8 %) de la progression de 4,4 milliards d’euros – hors dotations aux amortissements, aux provisions et aux dépréciations – des charges de fonctionnement, lesquelles atteignent ainsi un montant de 259,1 milliards d’euros. Dans le même temps, les produits de fonctionnement (hors reprises sur provisions et dépréciations) s’élèvent à 28,4 milliards d’euros en 2025, en baisse par rapport à 2024 (– 1,4 milliard d’euros).

Pour leur part, les dotations aux provisions et dépréciations nettes des reprises du cycle de fonctionnement diminuent de 0,7 milliard d’euros en 2025. Si les dotations relatives aux immobilisations corporelles progressaient de 2,6 milliards d’euros sous le double effet du passage au coût amorti de l’ensemble du parc immobilier ([163]) et de la dépréciation des matériels militaires aéronautiques, des provisions pour risques moindres en 2025 qu’en 2024 et une rétraction de la dépréciation des stocks militaires ont un effet favorable de 2,9 milliards d’euros.

3. Une progression de 14,9 milliards d’euros des charges d’intervention nettes consécutive à la hausse de 30,3 milliards d’euros des dotations aux provisions et dépréciations nettes des reprises

Les charges d’intervention nettes ([164]) progressent de 14,9 milliards d’euros en 2025 par rapport à 2024 pour s’établir à 185 milliards d’euros.

Hors dotations aux provisions et dépréciations, les charges d’intervention atteignent un montant de 188,6 milliards d’euros, en baisse de 21,1 milliards d’euros par rapport à 2024. D’un montant de 187,3 milliards d’euros en 2025, qui représente l’essentiel (99,3 %) de cet ensemble ([165]), les charges liées aux transferts ont connu une baisse de 20,8 milliards d’euros entre 2024 et 2025, qui s’explique essentiellement par une diminution de 18,8 milliards d’euros des transferts aux entreprises, passés de 52,5 milliards d’euros à 33,6 milliards d’euros. Le compte général de l’État indique que « cette variation concerne essentiellement le service public de l’énergie, en raison de l’extinction en 2025 des boucliers tarifaires sur l’électricité […] et sur le gaz […] dont bénéficiaient les habitats collectifs ».

Les produits d’intervention hors reprises sur provisions et sur dépréciations connaissent pour leur part une baisse de 5,8 milliards d’euros, passant de 15,2 milliards d’euros en 2024 à 9,5 milliards d’euros en 2025. Elle s’explique principalement par la baisse de 4,5 milliards d’euros du montant des fonds versés par l’Union européenne au titre de la Facilité pour la reprise et la résilience (FRR) et du plan RepowerUE.

Les dotations aux provisions et dépréciations nettes des reprises du cycle d’intervention connaissent une forte progression de 30,3 milliards d’euros. En particulier, les dotations aux provisions pour transfert aux entreprises nettes des reprises augmentent de plus de 26 milliards d’euros par rapport à 2024, évolution qui procède essentiellement de la comptabilisation en 2024 d’une reprise nette de 25,5 milliards d’euros consécutive à l’arrêt des dispositifs de boucliers tarifaires gaz et électricité, le montant des reprises en 2025 n’étant que de 0,9 milliard d’euros.

B. Une augmentation de 16,3 MILLIARDS D’euros des produits rÉgaliens nets due à la progression des produits fiscaux nets

Les produits régaliens nets sont la somme des produits fiscaux nets et des amendes et pénalités, déduction faite des ressources propres du budget de l’Union européenne. En comptabilité générale, ils s’élèvent ainsi à 340,6 milliards d’euros en 2025, enregistrant ainsi une hausse de 16,3 milliards d’euros par rapport à l’année 2024.

Cette augmentation procède essentiellement de la progression des produits fiscaux nets (+ 16 milliards d’euros), le montant du prélèvement sur les recettes de l’État au profit de l’Union européenne ayant peu évolué par rapport à 2024 (– 0,7 milliard d’euros) et le produit des amendes, prélèvements divers et autres pénalités ayant connu une hausse modeste (+ 1 milliard d’euros). Au sein des produits fiscaux, c’est ainsi l’impôt sur le revenu qui a connu la plus forte hausse (+ 5,7 milliards d’euros). L’impôt sur les sociétés se distingue des autres produits fiscaux comme le seul ayant enregistré une baisse en 2025 (– 1,1 milliard d’euros).

Elle est également due à une augmentation du produit net des amendes, prélèvements et autres pénalités (+ 1,9 milliard d’euros), en lien avec la hausse du nombre de sanctions prononcées par l’Autorité de la concurrence.

Contribue notamment à la hausse des produits des amendes une condamnation pour blanchiment aggravé de fraude fiscale d’un montant de 0,7 milliard d’euros, tandis que les produits en lien avec le contrôle de la circulation et du stationnement routiers diminuent de 0,4 milliard d’euros par rapport à 2024.

Les produits régaliens nets depuis 2023

(en milliards d’euros)

Source : compte général de l’État.

II. Le bilan de l’État : la poursuite de la dÉgradation de la situation nette patrimoniale

La situation nette patrimoniale est égale à la différence entre l’actif de l’État, évalué à 1 326,1 milliards d’euros, et son passif, évalué à 3 442 milliards d’euros au 31 décembre 2025.

Cette situation nette est donc négative à hauteur de 2 115,9 milliards d’euros au 31 décembre 2025, contre 1 999,7 milliards d’euros à la fin de l’année 2024. Cette dégradation d’un montant légèrement supérieur à 116,1 milliards d’euros s’explique par une détérioration du passif de l’État (+ 135,5 milliards d’euros) plus rapide que la hausse de l’actif de l’État (+ 19,4 milliards d’euros). Si cette dégradation est toutefois inférieure aux pertes d’un montant de 129,5 milliards d’euros constatées au compte de résultat de l’année 2025, c’est parce que celles-ci sont atténuées par la revalorisation de certains actifs.

La progression du passif s’explique principalement par la hausse des dettes financières (+ 138,6 milliards d’euros), marginalement par celle des dettes non financières (+ 2,4 milliards d’euros), dont le montant augmente notamment du fait de la hausse des acomptes reçus d’impôts sur les sociétés – les acomptes encaissés au titre des impôts et taxes étant inscrits au passif du bilan dans l’attente de leur liquidation définitive –, et des provisions pour risques et charges (+ 6 milliards d’euros), tandis que la trésorerie passive ([166]) régresse (– 8,4 milliards d’euros), de même que les autres passifs (– 3,2 milliards d’euros).

L’actif de l’État a continué d’augmenter (+ 19,4 milliards d’euros), sous l’effet de la double progression des actifs immobilisés (+ 23,1 milliards d’euros) et des actifs circulants (+ 11,5 milliards d’euros), partiellement compensée par une baisse de la trésorerie active (– 15,1 milliards d’euros).

Il convient toutefois de rappeler que la situation nette de l’État n’est pas comparable à celle d’une entreprise, puisqu’il ne dispose pas, à l’actif, d’un capital social ou équivalent. En outre, l’État dispose d’un actif incorporel particulier, qui n’est pas valorisé dans ses comptes : sa souveraineté et sa capacité à lever l’impôt. Enfin, il comptabilise des charges qui pourraient être considérées comme des investissements pour la collectivité, comme les dépenses de recherche et d’enseignement supérieur.

Un actif en augmentation de 19,3 milliards d’euros

Au 31 décembre 2025, l’actif de l’État était de 1 326,1 milliards d’euros, tandis qu’il était évalué à un montant d’environ 500 milliards d’euros dans la première édition de la comptabilité générale en 2006. Comme au bilan d’une entreprise, l’actif de l’État est ventilé en immobilisations, actifs circulants (stocks et créances) et trésorerie.

évolution de l’Actif de l’État entre 2024 et 2025

(en milliards d’euros)

* : les retraitements, qui peuvent procéder de changements de méthodes comptables ou consister en des corrections d’erreurs intervenues en 2025 sur les états financiers de l’exercice 2024, sont présentés par la note 2 du compte général de l’État.

N.B. : En raison d’effets d’arrondi, le résultat d’une somme peut différer de l’addition des termes.

Source : PLRG 2025.

Des immobilisations en hausse de 23,1 milliards d’euros

Les immobilisations incorporelles et corporelles de l’État sont évaluées, à la clôture de l’exercice 2025, à 650,5 milliards d’euros et ses immobilisations financières à 436,7 milliards d’euros. À elles seules, les immobilisations, d’un montant total de 1 087,2 milliards d’euros, constituent 82 % de l’actif de l’État.

La hausse de 23,1 milliards d’euros de leur montant entre 2024 et 2025 s’explique notamment par des investissements dans les programmes militaires et les bâtiments de la marine nationale, mais aussi par une réévaluation des participations financières, la valeur d’équivalence des entités contrôlées progressant de 9,4 milliards d’euros ([167]). En particulier, la valeur d’équivalence d’EDF progresse de 7,5 milliards d’euros.

Un actif circulant en augmentation de 11,5 milliards d’euros

Les stocks, les créances et les charges constatées d’avance s’élèvent au 31 décembre 2025, respectivement à 30,4 milliards d’euros, 116,2 milliards d’euros et 69 milliards d’euros.

L’actif circulant hors trésorerie ([168]), somme de ces trois catégories, est ainsi évalué à 215,6 milliards d’euros au 31 décembre 2025 contre 204,1 milliards d’euros au 31 décembre 2024, soit une progression de 11,5 milliards d’euros par rapport à l’année précédente.

Cette hausse est en partie portée par une progression des charges constatées de 9,9 milliards d’euros, principalement sous l’effet de la hausse des décotes constatées sur les émissions d’OAT (+ 9,9 milliards d’euros).

Une diminution de 15,1 milliards d’euros du niveau de trésorerie active

La trésorerie active ([169]) s’élève à 22,9 milliards d’euros au 31 décembre 2025, en baisse sensible par rapport à 2025 (– 15,1 milliards d’euros). Cela s’explique par la baisse des créances résultant des opérations à court terme de l’État (– 14,2 milliards d’euros), correspondant en particulier à des prises en pension de titres d’État.

une hausse de 135,5 milliards d’euros du passif

D’un montant de 3 306,5 milliards d’euros à la fin de l’année 2024, le passif de l’État augmente de 135,5 milliards d’euros pour s’établir à 3 442 milliards d’euros au 31 décembre 2025. Il est composé à 81 % de dettes financières.

Évolution du passif de l’État entre 2024 et 2025

(en milliards d’euros)

N.B. : En raison d’effets d’arrondi, le résultat d’une somme peut différer de l’addition des termes.

Source : compte général de l’État.

Une croissance des dettes financières qui ralentit, atteignant néanmoins 138,6 milliards d’euros

Le niveau des dettes financières ([170]) s’établit à 2 787 milliards d’euros au 31 décembre 2025, en hausse de 138,6 milliards d’euros par rapport à 2024, soit une progression de 5,2 %, progression moins forte que celle constatée à la fin de l’année 2024 par rapport à leur niveau du 31 décembre 2023 (+ 172 milliards d’euros, soit + 6,9 %).

L’augmentation des dettes financières résulte essentiellement de celle des titres négociables – obligations assimilables du Trésor (OAT) et bons du Trésor à taux fixe – (+ 140,1 milliards d’euros).

Le montant des emprunts repris de tiers connaît pour sa part une légère baisse (– 1,1 milliard d’euros), en raison de l’amortissement de la dette de SNCF Réseau, à la suite de la reprise de celle-ci en 2020 et 2022 pour un montant total de 35 milliards d’euros.

Situation nette et poids de la dette financière de l’état depuis 2015

Source : exposé général des motifs du PLRG 2025.

Des dettes non financières en hausse de 2,4 milliards d’euros

Les dettes non financières ([171]) s’élèvent à 278,6 milliards d’euros au 31 décembre 2025, enregistrant une hausse de 2,4 milliards d’euros par rapport à leur montant du 31 décembre 2024. Cette augmentation procède essentiellement des évolutions suivantes :

– la hausse de 10,1 milliards d’euros des acomptes encaissés au titre des impôts et taxes, notamment l’impôt sur les sociétés ([172]) ;

– la baisse des primes constatées sur les émissions d’OAT, dont le stock, présenté en produits constatés d’avance, diminue de 9,1 milliards d’euros ;

– la progression de 3,4 milliards d’euros des dettes d’intervention notamment celles relatives aux transferts aux collectivités territoriales (dont 1 milliard d’euros en raison du dispositif de lissage conjoncturel des recettes fiscales des collectivités, introduit par la LFI pour 2025) ;

– la baisse de 1,5 milliard d’euros des charges à payer relatives à la taxe sur la valeur ajoutée (TVA).