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rapport d'enquête visant à établir les freins à la réindustrialisation de la France — Rapport d'enquête visant à établir les freins à la réindustrialisation de la France de M. Alexandre Loubet

Rapport · d'enquête · tome ou annexe · 10/07/2025 · 1 499 378 caractères · HTML sur assemblee-nationale.fr

Parties du document (3)

Document
Rapport d'enquête visant à établir les freins à la réindustrialisation de la France de M. Alexandre Loubet
Comptes rendus des auditions

Sommaire (335)

D. L’industrie a ÉtÉ sacrifiÉe sur l’autel de dogmes Écologiques excessifs et punitifs

1. Le frein énergétique

Longtemps, la capacité de la France à offrir un approvisionnement abondant et stable en électricité très largement décarbonée, avec des prix inférieurs à ceux pratiqués chez ses voisins a constitué un atout compétitif important pour les acteurs et investisseurs industriels. Notre pays a toutefois été progressivement privé de cet avantage comparatif par des choix politiques nocifs à l’échelle nationale et européenne, tant en défigurant notre mix électrique pourtant déjà massivement décarboné, abondant et pilotable, qu’en renonçant à un prix attractif correspondant aux coûts de production au nom de dogmes européens. Après avoir été brutalement impactées par une violente crise des prix de l’énergie en 2021 et 2022 et des risques de délestages, nos industries restent fragilisées par les incertitudes persistantes sur l’approvisionnement et surtout le niveau des prix de l’énergie qu’elles auront à payer.

Comme l’affirme Olivier Lluansi, « l’énergie est la sève de l’industrie » ([658]). Mais aujourd’hui, « l’un des premiers freins est la situation énergétique de la France. Cela n’échappe à personne. La question de l’énergie est différente selon les pays de l’Union européenne, mais, en moyenne, le prix spot de l’électricité en Europe est deux fois plus élevé qu’aux États-Unis, et trois fois plus qu’en Chine. Le gaz coûte moins de 10 euros par mégawattheure (MWh) aux États-Unis grâce au gaz de schiste, alors qu’en Europe il est généralement supérieur à 40 euros par MWh, montant auquel il faut ajouter la taxation du prix du CO2. » ([659])

La politique énergétique relève d’une compétence nationale, que la Commission européenne cherche à influencer au moyen des objectifs environnementaux. Le rapporteur souligne que même les gouvernements europhiles refusent de céder cette part de souveraineté. Une note du Secrétariat général aux affaires européennes rappelle que la France serait défavorable à toute évolution dans la gouvernance de l’Union de l’énergie, qui s’inscrirait contre ce principe de primauté de la politique énergétique nationale en venant renforcer le poids décisionnel ou d’arbitrage du niveau européen ([660]).

a. Des politiques qui ont longtemps négligé, voire maltraité, notre atout nucléaire

Certes, la France doit encore importer une partie substantielle de l’énergie que nous consommons. Selon les statistiques du ministère de la transition écologique, en 2023, le pétrole et le gaz naturel, peu ou pas produits sur notre territoire, représentent encore, respectivement, 39 % et 18 %, de nos consommations finales à usage énergétique, et l’électricité 27 % ([661]). Cependant, le charbon a pratiquement été banni – la dernière centrale à charbon de France, située à Saint-Avold, est en voie de conversion en énergie d’origine moins émettrice de CO2 – nous sommes le cinquième pays le plus décarboné au monde et notre taux d’indépendance énergétique – la production d’énergie primaire sur le territoire rapportée à la consommation primaire d’énergie – n’atteignait que 55 % en 2021, ce qui signifie que nous avions importé 45 % de nos besoins en énergie, contre 55,5 % pour la moyenne européenne à la même époque, selon les données d’Eurostat.

C’est largement grâce à notre parc électronucléaire, qui assure toujours 72 % de la production d’énergie primaire nationale en 2023 ([662]), et au choix souverain fort des responsables publics des années 1950 à 1980 d’engager et mener à bien un programme nucléaire ambitieux. L’alliance du nucléaire et de l’hydraulique a offert ce modèle énergétique abondant, pilotable, attractif et décarboné envié dans le monde.

Malheureusement, le rapport de la commission d’enquête sur la souveraineté énergétique de l’Assemblée nationale publié en avril 2023 montre comment les gouvernements des décennies ultérieures se sont endormis sur ces acquis et ont négligé de manière coupable de préparer l’avenir de notre modèle énergétique, quand ils ne remettaient pas en cause le futur de notre patrimoine électronucléaire ([663]).

Pourtant, trois défis majeurs se sont progressivement imposés dans l’agenda politique et économique français :

– l’anticipation de l’« effet falaise » que représente la très rapide diminution de nos capacités de production électriques si les centrales existantes, dont l’âge moyen est actuellement de 39 ans, devaient être effectivement mises à l’arrêt à leurs quarante ans ;

– l’enjeu de la décarbonation de nos consommations énergétiques, indispensable à la lutte contre le réchauffement climatique et qui passera pour l’essentiel par l’électrification des usages – dont celle des procédés industriels ;

– le développement des énergies intermittentes au détriment du nucléaire dans la part du mix déterminée par les pouvoirs publics, qui en plus de produire une électricité non pilotable et peu abondante, sont soupçonnées d’être responsables des corrosions sous contrainte des réacteurs à cause des modulations de production qu’elles imposent (stop and go), conduisant à l’indisponibilité d’une partie conséquente du parc nucléaire.

Les responsables politiques des années 1990-2000 ne prenaient pas encore la mesure des enjeux de la transition énergétique et géraient un parc nucléaire encore jeune, qu’ils imaginaient en surcapacité – même si l’on peut fortement regretter la fermeture en 1998 du surgénérateur Superphénix, un prototype capable de régénérer son stock de combustible ou de détruire des déchets radioactifs. Son arrêt a non seulement envoyé un message négatif sur l’avenir de la filière, mais il a mis fin à l’exploration de solutions techniques prometteuses qui nous auraient fait gagner des années sur les travaux relatifs à la « fermeture du cycle ».

En tout état de cause, l’alibi de l’ignorance n’est plus de mise ensuite : la commission d’enquête d’avril 2023 note que, dès 2012, un rapport du Centre d’analyse stratégique, « Énergie 2050 » ([664]), alertait les responsables publics de la croissance à venir des consommations électriques et déconseillait toute fermeture administrative d’une centrale nucléaire qui n’aurait pas été décidée par l’exploitant sur injonction de l’Autorité de sûreté ([665]).

Cela n’a pas empêché la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte (LTECV), portée par les gouvernements du Président de la République François Hollande, d’inscrire un objectif de forte réduction de la part du nucléaire dans la production d’électricité, à 50 % dès 2025 – que le rapport de notre collègue Antoine Armand qualifie d’» objectif politique (vraisemblablement issu d’un accord partisan avec leurs alliés écologistes) maintenu au mépris de la réalité scientifique et technique » ; on peut ajouter au mépris des enjeux de la sécurité d’approvisionnement national et de la lutte contre les émissions de gaz à effet de serre, qui devenait pourtant une priorité, dans la mesure où le gouvernement a défendu, malgré les alertes des experts, un calendrier improbable et ne prévoyait aucune solution de substitution crédible. Cette même loi LTECV a par ailleurs acté, de manière tout aussi dogmatique, le plafonnement immédiat (à 63,2 GW) des capacités de production nucléaire et la fermeture de la centrale nucléaire de Fessenheim ([666]).

Loin d’être remis en cause par le changement de présidence de la République, c’est sous le premier quinquennat d’Emmanuel Macron, quand Édouard Philippe était Premier ministre, que se concrétise le sacrifice de Fessenheim – confirmé en 2018 et définitif en 2020 –, en dépit du fait que le troisième réacteur de Flamanville n’était toujours pas achevé, et que la centrale de Fessenheim pouvait, à l’époque, être remise à niveau pour être prolongée. Antoine Armand écrit qu’il « ne peut que regretter [ce choix] au regard de la production décarbonée que les deux réacteurs de la centrale de Fessenheim auraient sans doute été en mesure d’apporter plusieurs décennies encore. » ([667])

Le Président Emmanuel Macron décidera finalement, en 2022, de relancer la filière nucléaire française, mais son gouvernement aura auparavant – en 2019 – arrêté le projet Astrid (Advanced sodium technological reactor for industrial demonstration) un démonstrateur visant à optimiser l’utilisation de l’uranium naturel et favorisant le multirecyclage du plutonium, en plus d’avoir mis un coup d’arrêt à la filière en annonçant en novembre 2018 la fermeture rapide d’un quart du parc nucléaire français : « Concrètement, 14 réacteurs de 900 mégawatts seront arrêtés d’ici à 2035. Ce mouvement commencera à l’été 2020 avec l’arrêt définitif des deux réacteurs de Fessenheim [...] il restera alors à organiser la fermeture de 12 réacteurs entre 2025 et 2035 : quatre à six réacteurs d’ici 2030, le reste entre 2030 et 2035. » ([668]) La loi du 8 novembre 2019 relative à l’énergie et au climat renouvelle la baisse du nucléaire dans le mix énergétique français et promeut le développement des énergies renouvelables intermittentes, notamment par un soutien accru à ces projets de développement. Ces décisions idéologiques, sans fondement scientifique, ont conduit à l’arrêt par le Président Emmanuel Macron et son Premier ministre Edouard Philippe d’une des centrales nucléaires françaises les plus sûres du pays ([669]).

Dans son rapport, Antoine Armand conclut que l’arrêt d’Astrid et celui de Superphénix ont « généré un retard considérable [dans la recherche sur la quatrième génération de réacteurs] alors que le pays était manifestement en avance technologique. » ([670])

Le rapport de cette commission d’enquête de 2023 présente ainsi plusieurs décennies de délaissement et même d’affaiblissement de notre filière électronucléaire, alors que cette dernière assure l’essentiel de notre approvisionnement électrique et une capacité d’exportation quotidienne de 14 gigawatts de la France vers ses voisins, contribuant à réduire le déficit de notre balance commerciale, tout en offrant une énergie très vertueuse du point de vue de nos émissions de gaz à effet de serre.

Enfin, parmi les conséquences regrettables des décisions prises en matière de mix électrique, on peut aussi déplorer les problèmes créés par l’intermittence des technologies éoliennes et solaires, dont les actuels gouvernements encouragent le développement : la modulation imposée aux centrales pour contrebalancer la variabilité de la puissance injectée par ces technologies renouvelables et l’usure prématurée que cela entraînerait sur la structure des réacteurs.

Stéphane Raison, directeur en charge de l’installation de grands sites de consommation au sein d’EDF, rappelle qu’en termes d’intensité carbone, l’électricité française se distingue avec seulement 33 grammes d’équivalent CO2 par kWh, contre 295 pour l’Italie, 333 pour l’Allemagne et 125 pour l’Espagne. Cette abondance et ces performances notamment en termes de décarbonation représentent « un atout majeur pour la relocalisation industrielle » ([671]).

À l’échelle européenne, le rapporteur regrette que les gouvernements se soient insuffisamment battus pour protéger cette filière, dont « la France est considérée et reconnue comme une grande nation nucléaire » ([672]). Outre les réformes successives pour libéraliser ce secteur stratégique, le règlement européen du 18 juin 2020 relatif à l’établissement d’un cadre visant à favoriser les investissements durables a empêché le nucléaire d’être considérée comme une énergie durable et propre. Cette absence de rapport de force crée un désarroi chez Patrick Martin, président du Medef : « il est urgent que la France se montre plus exigeante envers l’Union européenne et ses réglementations, se fixe un cap précis, en particulier s’agissant du nucléaire, tout en respectant la logique de la neutralité technologique. » ([673]) La Commission européenne, en imposant les moyens d’atteindre des objectifs avec un pourcentage d’énergie renouvelable, freine la décarbonation de l’économie, au détriment de l’intérêt général. Comme l’a mis en exergue le président de TotalEnergies Patrick Pouyanné, il est impératif de revenir « au bon sens : fixons des objectifs en fonction du point de départ, et laissons chacun choisir le moyen de les atteindre. » ([674])

b. La faute de l’abandon de l’extraction propre d’énergie fossile

Mais cette regrettable désinvolture et ces tergiversations aux conséquences néfastes des premiers gouvernements d’Emmanuel Macron ne sont pas les seules absurdités s’agissant de production d’énergie. Le Président de la République a en effet débuté son premier mandat par le dépôt d’un projet de loi porté par son ministre de la Transition écologique et solidaire, ayant abouti à l’adoption de la loi n° 2017-1839 du 30 décembre 2017 mettant fin à la recherche ainsi qu’à l’exploitation des hydrocarbures et portant diverses dispositions relatives à l’énergie et à l’environnement, dite « loi Hulot ».

En interdisant toute nouvelle recherche, exploration ou extraction des hydrocarbures présents dans le sous-sol français ([675]), cette loi a retiré à notre pays la possibilité d’alléger la facture de ses importations en énergies fossiles, et même de répondre à ses besoins à de meilleurs tarifs que ce que la France paie aujourd’hui pour faire venir du gaz naturel liquéfié depuis les États-Unis.

En empêchant la recherche, la France se prive de potentielles ressources propres, d’autant plus que « nous sommes capables de l’exploiter dans des conditions écologiquement acceptables. » ([676]) Ce constat est également partagé par la CFDT, plaidant pour « une souveraineté d’approvisionnement, y compris par la relance de l’extraction minière en France, dans le respect des normes sociales et environnementales. » ([677])

Le rapporteur précise que si la sortie des énergies fossiles est un objectif à atteindre, dans l’attente de l’électrification des usages et de la montée en puissance du nucléaire, il lui apparaît absurde de continuer de se priver des ressources propres de la France alors même que nous en importons, à la condition qu’elles soient écologiquement et économiquement exploitables.

c. L’abandon de notre avantage historique du prix de l’électricité

Selon de nombreux acteurs de l’industrie auditionnés, « l’énergie est la sève de l’économie et de l’industrie » ([678]), « un facteur clé de la réindustrialisation » ([679]) ; elle est « essentielle » ([680]) et joue un « rôle crucial » ([681]) dans la décarbonation.

L’industrie française est pourtant une victime collatérale de l’idéologie imposée par l’Union européenne avec la validation complice des gouvernements français. Malgré le timide changement de cap opéré il y a peu par le Président de la République, la France tarde à disposer d’une « stratégie claire » ([682]), la puissance publique refusant d’arbitrer. La France est victime de l’absence de gouvernance des intérêts à long terme et de rationalité scientifique dans les choix politiques. Le prix de l’énergie est pourtant le critère prédominant pour une implantation industrielle, avant le coût salarial ([683]).

Alors que notre pays a subi une inflation des prix énergétiques, le coût de production de l’électricité a progressé dans une moindre mesure : en effet, le prix de l’électricité payé par les particuliers, les entreprises et les collectivités est décorrélé des coûts de production du mix français à cause des règles du marché européen de l’énergie. Pourtant, la France dispose d’une électricité pilotable, décarbonée et compétitive, grâce aux réacteurs électronucléaires construits par EDF mais aussi grâce à ses barrages hydroélectriques. Il est dès lors injuste que les Français ne puissent pas disposer d’un retour sur investissement sur ces moyens de production et qu’ils voient leur prix de l’électricité être indexé sur celui du gaz européen importé : cette imprévisibilité du prix et sa volatilité constituent un contresens économique pour l’industrie, qui s’inscrit dans le temps long.

La perte de notre compétitivité-prix en matière d’énergie résulte à la fois du délaissement de notre atout nucléaire et le renoncement à la régulation nationale des prix au profit du mécanisme de tarification du marché européen de l’électricité.

L’abandon du nucléaire, soumission à la mode et au marché

Conscient de la dépendance de la France aux ressources fossiles et aux matières premières, le Général de Gaulle, visionnaire, avait fait le choix de développer notre indépendance énergétique. Dès 1952, le premier plan quinquennal de l’énergie atomique, dans la voie des réalisations industrielles en matière de production d’électricité nucléaire, est lancé. En 1974, le plan Messmer permet de limiter la dépendance au pétrole au profit du nucléaire décarboné, attractif, pilotable et abondant, en réponse au choc pétrolier de 1973.

Pourtant durant plus de 20 ans, cet État-stratège est abandonné par les gouvernements successifs et sous les injonctions du cadre juridique européen. Les réformes entreprises ébranlent le domaine du nucléaire, frappant le cœur de notre souveraineté.

La première étape a consisté à libéraliser le secteur de l’énergie.

Puis, est venu le démantèlement, la privatisation et l’organisation de marché avec le mécanisme de l’Arenh. L’entreprise EDF et son écosystème se trouvent durablement vulnérables et fragilisés.

Après tant d’années d’errance, il aura malheureusement fallu subir trois chocs majeurs pour une timide prise de conscience à l’échelle nationale et européenne :

– la pandémie de Covid-19, révélatrice de la faible part de l’industrie sur notre continent et dans notre pays ;

– la guerre d’agression menée par la Russie en Ukraine, engendrant des hausses des prix de l’énergie massives, l’Europe étant dépendante au gaz russe ;

– les plans économiques volontaristes américains pour attirer les industries sur leur sol dans leur volonté de conserver leur place de leader mondial.

Les récentes annonces de l’Union européenne, telles que l’assouplissement normatif, sont à saluer. Pour autant, elles occultent trop souvent l’essence même de toute prospérité économique : les énergies nucléaire et hydraulique, vitales pour l’industrie. L’inclusion de la neutralité carbone dans les traités n’est qu’une timide avancée sans confirmation pour l’avenir. L’ancien commissaire européen Thierry Breton, combattant vivement le groupe du Rassemblement national auquel appartient le rapporteur, confirme ses craintes : « lorsque je suis arrivé à Bruxelles, il y avait deux gros mots à ne pas prononcer : nucléaire et industrie. » ([684])

À l’unanimité, les auditionnés de la commission d’enquête ont loué les bienfaits et les vertus de l’énergie nucléaire. Les experts, syndicats et organisations patronales, petites et moyennes entreprises ou encore multinationales françaises et étrangères, ont unanimement exprimé l’impérieuse nécessité de disposer d’une énergie compétitive, abondante, pilotable et décarbonée : celle-ci a été ainsi qualifiée devant la commission d’enquête « d’atout historique » ([685]), « d’atout fantastique » ([686]), « d’avantage comparatif » ([687]), « de facteur d’attractivité » ([688]), « d’une chance » ([689]). Le rapporteur ne peut qu’approuver les propos de Renaud Dutreil et de Geoffroy Roux de Bézieux, déplorant pour l’un « les errements de la politique énergétique et du nucléaire » ([690]) et pour l’autre que « Le domaine de l’énergie [...] a été malheureusement négligé pendant vingt ans. » ([691])

De l’aveu d’un capitaine d’industrie stratégique, Olivier Andriès, « une électricité qui repose uniquement sur les renouvelables avec des intermittences ne fonctionne pas. » ([692])

Si le discours de Belfort d’Emmanuel Macron du 10 février 2022 actant le retour du nucléaire ([693]) est à saluer, « les atouts se cultivent et s’entretiennent » ([694]), comme le rappelle Olivier Andriès. Fort est de constater que la préservation de la filière n’a pas été anticipée et qu’ « on a perdu du temps et il est difficile de rattraper notre retard » ([695]) comme l’affirme Patrick Pouyanné. « Cette nouvelle stratégie nucléaire n’a pas donné lieu à suffisamment de progrès. Au lieu de prendre de l’avance, nous prenons du retard. » ([696]) En délaissant cette filière, le nucléaire « a eu beaucoup de mal à attirer, à tous niveaux de qualification. Nous en payons encore le prix. » ([697])

Ce revirement doit, fâcheusement, rester nuancé. Alors que le ministre Marc Ferracci déclare sous serment devant la commission d’enquête que la France dispose d’atouts énergétiques au service de l’industrie et de la compétitivité « grâce à son parc nucléaire historique » ([698]) permettant un « avantage décisif dans la compétition internationale » ([699]), le projet de programmation pluriannuelle de l’énergie (PPE 3) représentant plus de 300 milliards d’investissement, prévoit un développement massif des énergies intermittentes. Soulignée à maintes reprises au cours de nos travaux, la situation budgétaire française ne permet aucunement d’investir à perte dans ces énergies peu efficaces et qui mettent en péril la viabilité des réacteurs nucléaires par la modulation de leur production. Le développement des énergies intermittentes entraîne également une sous-exploitation du parc nucléaire en le cantonnant à un taux de charge (ratio entre production réelle et production possible à pleine puissance) de seulement 67 % en 2023 contre une moyenne mondiale de 81,5 % la même année selon la World Nuclear Association ([700]).

C’est pourtant grâce aux atouts compétitifs du nucléaire que de nombreuses entreprises se sont implantées en France, à l’instar de Novo Nordisk, comme en atteste cette déclaration du directeur général Etienne Tichit : « nous acceptons de produire en France à un certain tarif notamment parce que nous avons pour ambition de décarboner entièrement notre entreprise d’ici à 2045. Dans cette optique, le choix de la France se justifiait par l’existence de l’énergie nucléaire. L’extension de notre site nous permettra d’aller un peu plus vite tout en renforçant la décarbonation et en apportant des garanties de qualité concernant les produits que nous fournissons au reste du monde. » ([701]) Les responsables institutionnels corroborent cette affirmation, à l’image du délégué interministériel aux approvisionnements en minerais et métaux stratégiques, déclarant que c’est grâce à « l’accès à une électricité abondante et au meilleur coût que [...] nous avons vu plusieurs projets [...] choisir de s’implanter en France en raison de notre électricité décarbonée grâce au nucléaire. » ([702])

Les priorités doivent donc se porter sur le développement du nucléaire et sur le renforcement de la production hydraulique.

La facture énergétique est devenue un critère central pour la survie comme pour le développement de notre industrie…

En dépit de ces avanies, notre pays assure encore, fort heureusement, un approvisionnement en électricité suffisant pour répondre aux besoins de son économie. Certes, les objectifs de décarbonation nécessiteront un renforcement de nos capacités de production : rappelons que dans le scénario d’une réindustrialisation qui atteindrait 12 % du PIB en 2035, étudié par France Stratégie, la consommation d’électricité de l’industrie manufacturière passerait de 135 à 165 térawattheures (TWh) en 2035 ; et dans le scénario à 15 % de PIB, la consommation monterait à 215 TWh. ([703])

Toutefois la consommation électrique de l’industrie française prendra plusieurs années à croître – elle serait même plutôt stable dans l’immédiat ([704]).

Le sujet d’inquiétude aujourd’hui est celui du prix à payer pour cette électricité, demain mais aussi les dix prochaines années. Anaïs Voy-Gillis, chercheuse associée au sein du Centre de recherche en gestion (CEREGE) de l’Université de Poitiers, rappelle en effet combien la visibilité, la stabilité et la compétitivité du prix de l’électricité sont nécessaires pour assurer la décarbonation et maintenir une base industrielle solide en France ([705]).

La crise énergétique de 2021-2023 en a fait brutalement la démonstration, illustrant en négatif le poids que peut représenter la facture énergétique dans l’équilibre économique des entreprises françaises et leur compétitivité. Ces dernières années ont été particulièrement difficiles pour ses adhérents, dit Philippe d’Ornano, co-président du METI ([706]).

Depuis, les prix de l’électricité et du gaz ont fortement reflué, mais restent à des niveaux plus élevés qu’avant cette crise.

Patrick Pouyanné, président-directeur général de TotalEnergies, précise que le mégawattheure (MWh) de gaz naturel vaut 40 euros en France, contre 25 euros en Europe avant la guerre en Ukraine ([707]). Pierre-André de Chalendar, président d’honneur de Saint-Gobain, explique que le choc sera durable car avec l’arrêt des livraisons de gaz russe, l’Europe devra essentiellement s’approvisionner en gaz naturel liquéfié (GNL) lequel, compte tenu des traitements qu’il suppose, sera toujours structurellement beaucoup plus cher que dans les autres zones du monde ([708]).

S’agissant de la molécule d’électricité, Stéphane Raison, directeur en charge de l’installation de grands sites de consommation au sein d’EDF, indiquait à la commission d’enquête qu’au 7 avril, le MWh se négociait à 63 euros en France, 100 euros en Italie, 82 euros en Allemagne et 60 euros en Espagne.

Le prix français de l’électricité est donc revenu à un tarif assez proche de ce qu’il était avant la crise. Mais cette dernière a montré que ces prix pouvaient s’emballer et monter parfois jusqu’à plus de 1 000 euros le MWh, plombant les factures des ménages et des entreprises.

Cette explosion des prix des factures énergétiques n’a pas attendu le choc des crises. Le prix de l’électricité toutes taxes comprises (TTC) pour les ménages en France a augmenté de 81 % entre 2007 et 2022, en euros courants. Dans le même temps, celui des entreprises, hors TVA, a augmenté de 110,3 % en euros courants ([709]). Le prix TTC du gaz naturel pour les ménages a augmenté de 81 %, en euros courants, entre 2007 et 2022. Pour les entreprises, ce prix a augmenté de 135 % hors TVA en euros courants sur la même période ([710]).

D’atout historique de notre pays en raison d’un niveau avantageux au sein de l’Europe, le prix de l’électricité est alors devenu une charge pouvant menacer la survie de nos industries –rappelons que certaines ont été contraintes de réduire leur activité pendant la crise plutôt que d’avoir à supporter des factures insoutenables – et dégradant, en tout état de cause, leur compétitivité-coût.

Car si les prix sont redescendus, la situation s’est durcie à plusieurs niveaux.

Il y a, de fait, une tendance structurelle à la croissance des prix avec la progression des coûts moyens de production et de fonctionnement du système électrique, laquelle découle à la fois des investissements réalisés pour prolonger la durée d’activité des installations existantes (avec le Grand carénage en particulier) et du développement de nouvelles capacités de production.

C’est ainsi que le coût moyen de production du parc nucléaire existant est passé d’environ 40 euros le MWh en 2011 à 60,7 euros le MWh sur la période 2026-2030 selon des estimations récentes de la Commission de régulation de l’énergie ([711]).

Quant aux nouvelles capacités et à celles qui devront être développées pour répondre aux enjeux de la décarbonation, elles supposent des investissements massifs qu’il faudra amortir. Or les filières solaire et éolienne qui ont été privilégiées ces dernières années ont un coût pour la collectivité et les consommateurs qui est loin d’être anodin. D’abord, « les énergies moins denses coûtent plus cher », souligne le PDG de TotalÉnergies ([712]). Si ce coût tend à diminuer, d’importants soutiens publics sont encore nécessaires pour accompagner leur déploiement (plus de 4 milliards d’euros sont ainsi prévus en 2025 pour le remboursement par l’État des tarifs d’achat garantis et des compléments de rémunération via les charges de service public de l’énergie). La multiplication des installations multiplie par ailleurs les raccordements aux réseaux publics d’électricité. Leurs gestionnaires, RTE et Enedis, projettent 100 milliards d’euros de travaux chacun dans les dix ans à venir pour faire face à leurs besoins de développement et d’entretien, des investissements qui seront inéluctablement répercutés dans les tarifs d’utilisation des réseaux publics d’électricité (Turpe) payés par l’ensemble des consommateurs finals. Il faut enfin évoquer le maintien en activité de centrales à gaz pour contrebalancer l’intermittence des productions solaires et éoliennes et garantir une électricité disponible et suffisante à chaque instant.

De plus, comme le rappelle Olivier Lluansi : « Pour le consommateur, la structure du coût est la suivante : un tiers de taxes, un tiers pour le réseau et un tiers pour le prix de l’électron. Il faut observer par ailleurs qu’il y a autant de réalités de prix que de sites industriels : une industrie hyperélectro-intensive et une petite ou moyenne industrie (PMI) n’ont pas les mêmes déductions sur les taxes, ni le même prix de réseau et du transport, ni le même tarif d’utilisation des réseaux publics d’électricité (Turpe), ni le même prix de l’électron. Pour le consommateur, la structure du coût est la suivante : un tiers de taxes, un tiers pour le réseau et un tiers pour le prix de l’électron. Une industrie électro ou hyperélectro-intensive bénéficie d’efforts sur le Turpe et d’efforts sur le réseau, mais il est difficile de savoir ce qui va se passer dans les années à venir, puisque l’évolution politique peut conduire à une nouvelle augmentation des taxes. » ([713])

Le relèvement des coûts fondamentaux de l’énergie en France et en Europe vient accentuer le différentiel de coût avec les prix américains ou chinois : le prix spot de l’électricité en Europe est, en moyenne, deux fois plus élevé qu’aux États-Unis, et trois fois plus qu’en Chine, et le gaz coûte moins de 10 euros par mégawattheure (MWh) aux États-Unis grâce au gaz de schiste, alors qu’en Europe il est généralement supérieur à 40 euros par MWh, montant auquel il faut ajouter la taxation du prix du CO2, remarque Anaïs Voy-Gillis ([714]).

…Et la régulation plus incertaine

Non seulement les factures devraient s’alourdir, mais des éléments stabilisateurs cruciaux vont disparaître. La fin prochaine de l’accès régulé à l’énergie nucléaire historique (Arenh) vient en effet aggraver les incertitudes sur la soutenabilité des prix de l’électricité des prochaines années, menaçant la France d’une perte de compétitivité majeure.

Patrick Pouyanné rappelle en effet que si notre pays offre encore un prix du mégawattheure d’électricité sensiblement inférieur aux prix constatés chez ses grands voisins, c’est grâce à l’Arenh –– « sans lui, nous serions à 80 euros ». ([715])

Même si le dispositif a été très critiqué pour l’important manque à gagner qu’il a représenté pour EDF en n’ayant jamais été revalorisé, et pour l’absence de véritables obligations pour ses concurrents, « l’Arenh présente l’avantage d’établir un prix lisible, stable et compétitif, 42 euros du MWh », ajoute Mme Voy-Gillis. « Avec la fin de l’Arenh, le prix va devenir beaucoup plus élevé [...] et ne sera plus prévisible ».

Des entreprises électro-intensives au cœur de l’industrie française

Le terme « électro-intensifs » (EI) désigne des entreprises dont l’activité nécessite une consommation importante d’électricité. L’article D. 351-1 du code de l’énergie les identifie à deux conditions :

– avoir une consommation d’électricité supérieure à 2,5 kWh par euro de valeur ajoutée ;

– exercer une activité industrielle « appartenant à un secteur dont l’intensité des échanges avec les pays tiers, telle que déterminée par la Commission européenne aux fins de l’article 10 bis de la directive 2003/87/CE du Parlement européen et du Conseil du 13 octobre 2003 établissant un système d’échange de quotas d’émissions de gaz à effet de serre dans la Communauté, est supérieure à 4 % ».

Sur la base de ces critères, plus de 500 entreprises industrielles sont qualifiées d’électro-intensives. On les retrouve principalement dans la chimie, la sidérurgie, la métallurgie de l’alumium, le ciment, le verrre, l’industrie du papier-carton, etc.

Elles absorbent environ 20 % de la consommation nationale d’électricité et 70 % de celle de l’industrie française.

Sources : Connaissancedesenergies.org et Uniden.

Or, la soutenabilité et la prévisibilité du prix de l’électricité est un enjeu vital pour les plus gros consommateurs, les électro-intensifs pour qui l’Arenh peut représenter plus de la moitié de leur facture d’électricité grâce aux contrats d’approvisionnement de long terme directement négociés avec EDF.

Il a toutefois été décidé que le dispositif ne serait pas prolongé au-delà de son échéance au 31 décembre 2025. La loi de finances pour 2025 le remplacera, à compter de 2026, par un « versement nucléaire universel », un mécanisme censé réguler les prix de l’électricité issue des centrales nucléaires existantes, mais en laissant le marché de gros définir ces prix.

Le nouveau régime ne prévoit qu’un prélèvement sur les revenus du parc électronucléaire historique lorsque le prix théorique moyen dépasse un certain seuil, prélèvement qui doit ensuite être redistribué a posteriori à l’ensemble des consommateurs. Le projet de loi de finances pour 2025 annonçait un premier seuil à 70 euros par MWh et un second à 110 euros MWh, mais l’article 17 de la loi n° 2025-127 du 14 février 2025 de finances pour 2025 précise seulement qu’ils seront fixés en fonction des coûts de production réels, des besoins en investissement et de « la situation financière » d’EDF. La Commission de régulation de l’énergie n’a pas encore donné ses recommandations pour déterminer cet équilibre.

Quant au prix de vente aux consommateurs de l’électricité issue des autres filières, il est déterminé par les marchés et/ou les conditions d’approvisionnement librement proposées par les fournisseurs. Les contrats aux tarifs réglementés de vente d’électricité (TRVe) n’échappent pas à la fixation des prix par les marchés européens : leur évolution est seulement encadrée, en comportant une part « Arenh » au tarif fixe de 42 euros le MWh et une part « Complément marché » calculée sur la moyenne des cotations des deux années passées – ce qui permet tout de même de lisser les emballements ponctuels. En tout état de cause, la part Arenh disparaîtra en 2026 et ne restera qu’un lissage des prix du marché. Notons en outre que la Commission européenne doit statuer sur la conformité au droit européen de leur maintien dans le courant de l’année 2025.

Initialement réservés aux particuliers et aux très petites entreprises (TPE) ayant un contrat de moins de 36 kVA, le bénéfice de ces TRVE a été étendu à toutes les TPE, quelle que soit leur consommation. Mais ils ne sont évidemment pas accessibles aux grandes industries électro-intensives ; et, même si elles bénéficieront du versement nucléaire universel, s’il est déclenché, il ne pourra leur suffire : le seuil de 70 euros est déjà trop élevé pour leur modèle économique ; et le principe d’un reversement a posteriori n’apporte aucune visibilité sur l’évolution de leurs charges, sans parler qu’on ignore encore, à six mois de sa mise en œuvre, comme il fonctionnera.

Un accord passé le 14 novembre 2023 entre l’État et EDF a alors prévu un deuxième mécanisme à destination des plus grands consommateurs, censé stabiliser les prix par le développement des contrats de vente d’électricité à moyen et long termes. L’achat de volumes plus importants sur des périodes plus longues peut en effet peser sur la définition des prix et leur volatilité. De fait, la commercialisation depuis 2024 de nouveaux contrats sur quatre à cinq ans (contre trois auparavant) semble avoir trouvé ses clients. Mais ces horizons sont encore trop courts pour les plus gros consommateurs et les prix obtenus trop dépendants des variations du marché.

Il était donc convenu qu’EDF propose aux sites industriels électro-intensifs de conclure des contrats de partenariat industriel, dits « contrats d’allocation de la production nucléaire » (CAPN), sur dix à quinze ans, afin de bénéficier d’une partie de la production du parc nucléaire historique à un prix censé refléter les coûts d’exploitation des centrales.

Toutefois, sans que la commission d’enquête en ait eu le détail, les prix proposés peinent à convaincre les industriels français, qui contestent par ailleurs les modalités de ces CAPN. Il s’agit en effet de contrat at cost, at risk – aux frais et risques du client : « At cost signifie que les coûts sont pris tels qu’ils sont. Ils sont donc imprévisibles et des couvertures supplémentaires sont nécessaires, notamment en cas de baisse de la production. At risk signifie que la production est estimée en fonction des capacités du parc électronucléaire », explique la chercheuse Anaïs Voy-Gillis ([716]).

Pour le PDG de TotalEnergies Patrick Pouyanné, « les CAPN ne posent pas qu’un problème de prix. [...] En effet, les CAPN demandent à l’industriel de prendre à sa charge une partie des coûts des risques du producteur. Nous produisons de l’énergie dans le monde, nous vendons de l’énergie à tous nos clients ; dans aucun contrat je ne demande à mes clients d’intégrer dans leur prix le risque de mon coût de production ou de mon investissement. Là, on nous demande de prendre en charge un risque d’augmentation non plafonnée des coûts, ainsi qu’un risque sur la disponibilité du parc nucléaire. » ([717])

L’entreprise ACC critique également ce mécanisme qui fait peser sur les industriels un risque (prix et volume) élevé alors que ces derniers n’ont aucun levier sur la performance industrielle et technique d’EDF. En outre, l’avance en tête demandée (environ 1 million d’euros pour 1 MW de puissance souscrite, dont au moins 50 % doivent être déboursés 18 mois avant le démarrage du contrat) est inadaptée aux contraintes de trésorerie d’une jeune entreprise comme la sienne : « Dans la phase de ramp-up industriel, qui succède à de lourds investissements, ACC fait face à des coûts opérationnels élevés alors qu’il enregistre de faibles revenus. » ([718])

Et pour finir, l’annonce d’une mise aux enchères de ces CAPN, dénoncée par l’Union des industries utilisatrices d’énergie (Uniden) ([719]), a vivement ému les acteurs industriels qui craignent que les centres de données ne fassent monter les prix au détriment de notre chimie ou de notre sidérurgie. Une inquiétude partagée par le rapporteur et qui a suscité d’importantes oppositions, entraînant notamment la démission du président d’EDF Luc Rémont.

Un seul CAPN serait à ce jour en voie de conclusion. Pour les autres membres de l’Uniden, qui représente une grande partie des électro-intensifs, les perspectives restent incertaines et les menaces réelles.

Quant aux industriels qui ne remplissent pas les critères des électro-intensifs (EI), ils seront entièrement livrés aux variations du marché et à ses potentiels emballements, même si le mécanisme nucléaire universel les atténuera, quand l’Arenh ne permettra plus de modérer leurs factures.

Ces nouvelles donnes – la croissance tendancielle des prix, la dégradation de l’avantage concurrentiel (relatif) des prix français et l’affaiblissement de nos mécanismes de régulation dès l’année prochaine – pourraient poser des problèmes de survie à certaines de nos industries, de compétitivité à toutes et d’attractivité pour de futurs investisseurs.

Elles pourraient décourager les nouveaux projets, mais aussi les investissements dans la décarbonation des procédés industriels si la transition vers l’électricité doit entraîner un alourdissement excessif des charges des entreprises.

Ces nouvelles donnes apparaissent, au surplus, difficiles à accepter, alors que les Français doivent encore pouvoir exiger un retour sur investissement des moyens de production nucléaire financés par l’établissement public qu’était EDF jusqu’en 2004 et largement amortis aujourd’hui.

D’autant plus que l’écart parfois important entre les prix fixés par les marchés et la réalité des coûts de production est difficile à comprendre. Philippe d’Ornano, co-président du METI, s’étonne encore que les ETI aient payé jusqu’à dix fois leurs factures d’électricité pendant la crise 2021-2023 « alors que le prix de la production d’électricité restait le même » – sans compter que pour atténuer les effets de la hausse des factures, « décorrélée du coût de production attractif en France, le contribuable français [s’est retrouvé] injustement à payer un bouclier tarifaire dont le coût entre 2021 et 2023 est estimé à 110 milliards d’euros. » ([720])

On risque ainsi de perdre l’un de nos premiers atouts concurrentiels – selon les témoignages de plusieurs acteurs industriels –, parce que l’État français a renoncé à mettre en place une véritable régulation des prix de vente de l’électricité produite par EDF, pourtant à nouveau entièrement détenue par l’État lui-même. Cette situation absurde découle de vingt ans de renoncement.

Un État réduit à accorder des palliatifs plutôt que s’attaquer au fond du problème

Mise en place pour favoriser l’entrée de fournisseurs alternatifs sur le marché français en rééquilibrant les positions d’EDF et de ses concurrents, l’Arenh restait néanmoins, avec toutes ses limites, une forme de régulation partielle des prix issus du parc nucléaire historique.

L’État a également mis en place quelques palliatifs complémentaires pour alléger les factures des électro-intensifs :

– la compensation des coûts indirects du marché européen des quotas carbone, dite compensation carbone, qui est d’une importance vitale pour beaucoup d’industriels mais fait l’objet de débats à chaque budget : « Sachez toutefois que, si vous supprimez la compensation carbone, de très nombreux sites électro-intensifs, donc ceux l’industrie de l’amont, qui sont nécessaires à notre souveraineté, risquent de ne pas pouvoir continuer à produire en France, voire en Europe », alerte Anaïs Voy-Gillis ([721]) ;

– ainsi que des abattements de Turpe et des taux réduits d’accise sur l’électricité (ex-TICFE, parmi les plus bas d’Europe selon ACC) – même si la France manque de cohérence en maintenant une fiscalité de l’électricité moins intéressante que celle appliquée au gaz.

Mais ces dispositifs restent des palliatifs, utiles mais insuffisants et pouvant être remis en cause par le droit européen ou un gouvernement qui cherche de nouvelles marges financières.

Le problème est plus fondamental : en abandonnant ses leviers et sa capacité à fixer les prix de l’électricité et du gaz pour les consommateurs français, dans le cadre de l’ouverture à la concurrence des marchés européens de l’électricité et du gaz, l’État français a progressivement renoncé à défendre notre atout compétitif.

Cet abandon a commencé avec la fin des quasi-monopoles d’Électricité de France (EDF) et Gaz de France (GDF) en matière d’approvisionnement et leur transformation en sociétés anonymes en 2004.

Ont suivi la suppression des tarifs réglementés de vente du gaz naturel, d’une part, puis la restriction des tarifs réglementés de vente de l’électricité aux seuls particuliers et microentreprises ayant souscrit une puissance inférieure à 36 kVA, avec, en parallèle, la mise en place de l’Arenh.

Et surtout nos prix sont désormais fixés par les règles du marché européen de l’énergie (et le seront plus que jamais à partir de 2026), selon le principe de « la tarification au coût marginal de la dernière unité de production appelée » responsable de l’emballement généralisé des prix pendant la crise énergétique. En renchérissant les productions électriques d’une partie des installations européennes, la flambée des prix du gaz, conséquence de la guerre en Ukraine, s’est également répercutée sur les prix français, malgré un mix électrique limité en gaz. Le prix payé par les consommateurs finals s’est ainsi retrouvé totalement décorrélé des coûts de production de l’électricité en France.

Pire, cette décorrélation des factures énergétiques avec le coût de production sur notre sol, causée par les règles européennes de tarification du marché de l’énergie, a entraîné une inflation à la suite de la guerre en Ukraine qui a contraint l’État à dépenser de coûteuses enveloppes exceptionnelles pour lutter contre la hausse des prix. Comme le souligne le rapport de la Cour des comptes de mars 2024 : « Selon les chiffrages disponibles à date, le coût pour l’État des diverses mesures [exceptionnelles de lutte contre la hausse des prix de l’énergie] adoptées depuis l’automne 2021, y compris celles prévues par la loi de finances pour 2024, représenterait un total de près de 72 milliards d’euros au titre des années 2021 à 2024, concentré sur 2022 (24,1 milliards d’euros) et 2023 (37,6 milliards d’euros). » ([722]) Un tel résultat apparaît injuste, et prive notre pays de pouvoir faire valoir ses avantages comparatifs dans la compétition européenne.

Il doit également nous conduire à interroger le fonctionnement du marché européen de l’électricité. C’est en tout cas la position d’Olivier Lluansi, professeur titulaire de la chaire « Transition énergétique pour l’industrie décarbonée » au sein du CNAM : « Je ne pense pas que le marché de l’électricité, tel qu’il a été conçu, soit favorable à l’Europe pour la suite de son aventure. [...] Je suis désormais convaincu que nous avons organisé un marché qui ne produit pas les résultats attendus. Nous devrons nécessairement nous poser la question de sa révision complète ; nous avons raté l’opportunité qui s’est présentée en 2023, juste après la crise de l’énergie, le déclenchement de la guerre en Ukraine et les difficultés rencontrées par EDF en matière de corrosion sous fissure, et nous nous sommes contentés d’une réforme minime. Un marché européen est certes nécessaire, mais pourquoi lui allouer toute la production quand les États mènent vingt-sept politiques énergétiques différentes ? » ([723])

Interrogé par le rapporteur sur la pertinence en termes de compétitivité-prix d’une sortie des règles européennes de tarification de l’électricité pour payer « l’électricité à prix coutant », le PDG du site Toyota France, Rodolphe Delaunay, répond par l’affirmative : « Si la France avait l’énergie la moins chère d’Europe, cela lui procurerait sans aucun doute un avantage compétitif. » ([724])

2. Le frein des ressources stratégiques

a. Un enjeu essentiel pour la réindustrialisation

La transition écologique et la révolution numérique vont considérablement augmenter les besoins mondiaux en ressources minérales. La transition énergétique est, en effet, une « transition des métaux » ([725]). Plusieurs facteurs concourent à la demande croissante de matériaux critiques : la fin imposée de l’ère des moteurs thermiques, la promotion simultanée de l’électromobilité, la suppression progressive d’une génération électrique fondée sur le charbon et le gaz naturel, l’essor de la consommation matérielle de biens industriels … ([726]). « Nous sommes entrés dans l’ère des matériaux » affirme ainsi Philippe Varin, auteur du rapport « Sécurisation de l’approvisionnement de l’industrie en matières premières minérales » : « Un citoyen européen consomme déjà 20 tonnes par an d’extraction de la planète pour les matériaux. Dans les 30 prochaines années, nous consommerons autant de matériaux que depuis le début de l’humanité. Cette problématique est amplifiée par la transition écologique, qui nécessite des matériaux présents en faible quantité dans la croûte terrestre. L’empreinte d’un véhicule électrique est six fois supérieure à celle d’un véhicule thermique, et un kilowattheure éolien requiert six fois plus de matériaux qu’un kilowattheure gaz. La fabrication d’un smartphone de 130 grammes nécessite 70 kilos de matière. Les matériaux critiques sont donc essentiels pour les transitions écologique et numérique. » ([727])

Les innovations technologiques nécessitent différents métaux et minerais raffinés ([728]). Pour les besoins industriels, on retient notamment : le cobalt, le cuivre, le lanthane et le lithium pour les véhicules électrifiés ([729]) ; le platine, le palladium et le rhodium pour les piles à combustible ; le cuivre, le néodyme, le dysprosium et le terbium pour les technologies de l’éolien ; le titane pour l’aéronautique ; le silicium, le cuivre, le cadmium, l’indium et le gallium pour le solaire photovoltaïque ; le lithium, le cobalt et le nickel pour les batteries.

b. La consommation mondiale de ressources stratégiques devrait croître de façon importante dans un futur proche

Selon les projections de l’Agence internationale de l’énergie, leur niveau de consommation au cours de l’année 2020 devrait être multiplié par deux, voire par six, d’ici à 2040 ([730]). L’humanité pourrait extraire, d’ici 2050, autant de ressources métalliques qu’elle en a consommées depuis le début de l’âge de fer. Certains métaux et minerais seront plus particulièrement sollicités, comme le cuivre dont la demande pourrait quadrupler à court terme. De même, la demande en lithium serait multipliée par quarante d’ici le milieu du siècle ; celle du graphite et du cobalt par vingt à vingt-cinq à fonctions constantes. Quant à la consommation de terres rares, elle serait multipliée par sept sur la même période.

c. L’industrie française se retrouve exposée par la dépendance européenne

En effet, l’ensemble des chaînes de valeur sont organisées autour de quelques acteurs. Cette concentration est aussi bien géographique (ressources et réserves) que capitalistique, et se fait en grande part en faveur de la Chine. Selon Philippe Varin, « La Chine contrôle désormais 60 % des chaînes de valeur menant aux batteries ou aux aimants pour les voitures, atteignant des parts de marché de 90 % sur certains segments comme le gallium, le scandium, le graphite ultra pur ou les terres rares. Les États-Unis ont réagi avec l’Inflation Reduction Act (IRA) et un investissement de 370 milliards de dollars visant une autosuffisance continentale. » ([731])

d. Une réponse publique encore insuffisante

Si une réponse publique a émergé ces dernières années, au niveau national comme européen, elle reste insuffisante au regard des besoins réels. La législation européenne sur les métaux critiques ([732]) identifie 34 ressources indispensables pour l’avenir de l’UE et fixe, pour chacune d’entre elles, des objectifs à horizon 2030 en termes de capacité d’extraction européenne (au moins 10% de la consommation annuelle), de raffinage (au moins 40% de la consommation annuelle) et de recyclage (au moins 15% de la consommation annuelle).

En France, à la suite des recommandations du rapport Varin ([733]), une stratégie nationale de sécurisation des approvisionnements en métaux critiques a également été élaborée. Celle-ci repose sur quatre piliers :

– la nomination d’un délégué interministériel à la sécurisation de l’approvisionnement en métaux stratégiques (DIAMMS) qui coordonne les administrations et associe les industriels aux décisions ;

– le déploiement d’une diplomatie des ressources minérales pour sécuriser les investissements ;

– la création de l’Observatoire français des ressources minérales pour les filières industrielles (OFREMI), chargé de faire une veille stratégique, économique et technique des chaînes mondiales d’approvisionnement ;

– le soutien aux projets industriels sur l’ensemble de la chaîne de valeur en France et à l’étranger.

Cette stratégie a été appuyée par plusieurs outils de financement : l’appel à projet métaux critiques porté par France 2030, le crédit d’impôt industrie verte, la garantie des projets stratégiques et la mise en place d’un fonds d’investissements dans les métaux critiques (opéré par Infravia) de 2 milliards d’euros et abondé à 500 millions d’euros par l’État.

Se fondant sur cette stratégie, les industriels et les administrations publiques – au premier rang desquelles figure le Bureau de recherches géologiques et minières (BRGM) – ont entamé un travail de construction d’une filière complète allant de l’extraction au recyclage et au stockage des matériaux critiques. Aussi le BRGM mène-t-il le « Grand inventaire des ressources minérales » visant à établir un état des lieux des réserves naturelles du sous-sol français. De même, plusieurs projets d’extractions ont récemment été initiés. On peut notamment citer le projet « Exploitation de Mica Lithinifère » lancé par l’entreprise Imerys qui vise à répondre à environ un tiers des besoins en lithium du sous-sol français. Ces projets industriels se multiplient, comme le souligne le délégué interministériel aux approvisionnements en minerais et métaux stratégiques Benjamin Gallezot : « Dans le domaine des terres rares, nous avons deux projets en cours, dont un de séparation des terres rares déjà en production, une capacité unique en Europe. [...] Concernant les batteries, nous aspirons à construire une chaîne complète, de l’extraction du lithium à la fabrication des matériaux de cathode, avec des projets portés par Orano à Dunkerque et Axens à Valenciennes, ainsi qu’un projet de précurseurs de matériaux de cathode près du Havre. [...] Nous développons actuellement des installations de raffinage de lithium, de nickel et de cobalt, notamment sur le port autonome de Bordeaux. Dans le secteur du recyclage, nous avons lancé des initiatives importantes, telles que le recyclage direct d’aimants permanents, de matériaux électroniques, ainsi que de métaux de base, en particulier l’aluminium et le cuivre. » ([734])

Toutefois, les efforts publics et privés pourraient être insuffisants face aux besoins d’approvisionnements de l’industrie française à moyen terme.

● En premier lieu, les relations commerciales de la France et de l’Union européenne demeurent exposées à la compétition internationale et à l’instabilité géopolitique. D’après Philippe Varin, « Les pays riches en ressources sont souvent politiquement instables, comme nous l’avons constaté en Amérique latine. L’instabilité politique en Afrique constitue aussi un enjeu majeur pour la sécurisation des matières premières, d’autant plus dans le contexte actuel de découplage entre l’Union européenne, la Chine et les États-Unis. » ([735]) En outre le délégué interministériel Benjamin Gallezot relève que « L’intérêt limité de l’Union européenne ces dernières années pour établir des relations stratégiques avec l’Afrique sur ces questions constitue une lacune qu’il faudra combler. » ([736]) Le rapporteur déplore surtout, quant à lui, que la relation entre la France et les pays africains se soit profondément détériorée depuis 2017, marquée par une perte d’influence diplomatique, militaire, économique et symbolique, notamment au Sahel. La défiance envers la France s’est accrue, au profit de puissances concurrentes comme la Chine ou la Russie.

● En second lieu, les besoins d’investissements dans l’industrie minérale à l’échelle mondiale dépasseront sans doute les 1 000 milliards de dollars ([737]). Pour Philippe Varin, « Le secteur minier traverse actuellement une phase de sous-investissement, caractérisée par un manque de réserves et des rendements décroissants. L’exploitation de gisements de cuivre à teneur suffisante nécessite désormais des forages plus profonds, coûteux et chronophages. »

● Enfin, les entreprises de la filière sont confrontées à un besoin crucial d’innovation. Cet enjeu décisif est rappelé par Philippe Varin : « Face à ces défis, les clés du succès résident dans la rapidité d’innovation et le développement de mines responsables, garantissant une traçabilité indispensable à leur acceptabilité sociale. Il est important d’intégrer l’éco-conception dès les premières étapes comme nous l’avons fait pour les batteries. » ([738]) L’innovation devra également s’accélérer en aval de la filière, dans les technologies utilisées pour les batteries électriques. « Nous devons concentrer nos efforts sur le développement de nouvelles technologies de batteries où notre retard serait moins prononcé. Cela exige des investissements conséquents de notre industrie, probablement avec un soutien européen renforcé [...] Nous accusons un retard considérable par rapport à la Chine, qui possède une avance technologique d’une décennie sur les batteries lithium-ion. Notre stratégie industrielle doit viser à combler cet écart le plus rapidement possible, ce qui nécessitera inévitablement une collaboration avec les acteurs chinois. Nous devons développer notre expertise sur ces technologies, notamment sur la technologie Lithium fer Phosphate (LFP), qui offre des batteries à moindre coût, mais reste dominée par la Chine. » ([739])

e. Ces enjeux appellent une réponse publique cohérente, alignée sur les intérêts industriels de la France

Si l’annonce récente par la Commission européenne d’une liste de 47 projets d’exploitation des terres rares et matériaux stratégiques ([740]) témoigne des récents efforts continentaux, il est nécessaire d’aller plus loin. « Au niveau européen, je préconise l’établissement d’un règlement sur les batteries, la définition de normes pour l’exploitation minière responsable, la mise en œuvre du Critical Raw Materials Act ([741]), et l’augmentation des investissements dans l’innovation de rupture », préconise Philippe Varin ([742]).

En outre, nos auditions ont rappelé la pertinence de l’échelle européenne pour la constitution de stocks stratégiques. Cette analyse est corroborée par les propos de Benjamin Gallezot : « Le niveau d’interdépendance et d’intrication des chaînes de valeur fait de l’échelon européen un niveau extrêmement pertinent. Concernant les stocks stratégiques, le gouvernement a pris une décision, proposée à l’Assemblée dans le cadre de la loi de programmation militaire, et le Parlement l’a votée. Cette disposition permet de constituer des stocks stratégiques dans le domaine de la défense, où nos objectifs de souveraineté sont particulièrement forts et où l’État est acheteur et prescripteur. Pour les stocks destinés aux filières civiles, une action européenne concertée est nettement plus pertinente et cohérente. Si nous constituons des stocks au niveau français, mais que ceux-ci sont utilisés dans des chaînes de valeur européennes, transformés à divers stades. » ([743])

Au niveau national, il importe de soutenir impérativement la relance de l’extraction minière, qui seule permettra de répondre aux besoins de court terme et améliorera la capacité de résilience souveraine. En effet, « la contribution significative du recyclage à l’approvisionnement ne sera pas immédiate, hormis pour les déchets de fabrication. Il faudra attendre que les véhicules électriques arrivent en fin de vie, voire qu’ils soient réutilisés, avant de pouvoir recycler massivement leurs batteries. Sur les dix à quinze prochaines années, nos besoins en ressource seront principalement satisfaits par des capacités de production primaire. » ([744]) Cette politique cohérente permettrait de valoriser la richesse du sous-sol national, comme le rappelle Catherine Lagneau, présidente du BRGM : « Concernant la France, nous avons lancé un nouvel inventaire pour évaluer précisément nos ressources disponibles. Nous savons déjà que notre territoire recèle des gisements de classe mondiale pour certains minerais comme le tungstène, l’antimoine, l’or, l’uranium et le baryum. Nous disposons également de ressources en cuivre, plomb, zinc, germanium, étain, niobium, tantale et béryllium. Cependant, la viabilité économique de ces gisements reste à déterminer. L’arrêt de leur exploitation dans les années 80 était principalement dû à la disponibilité des minerais sur le marché mondial à cette époque. L’inventaire en cours vise à requalifier les échantillons prélevés lors du précédent recensement. Les premiers résultats sont encourageants et laissent présager l’existence de gisements de qualité sur notre territoire. Bien que ces ressources ne puissent pas couvrir l’intégralité des besoins de l’industrie française ou européenne, elles pourraient néanmoins susciter l’intérêt des industriels pour leur exploitation. » ([745])

Parallèlement, le frein que constitue l’approvisionnement en minéraux critiques ne pourra être levé qu’en soutenant le développement d’une filière de raffinage et de recyclage. Pour ce faire, il conviendrait de s’inspirer des projets menés par le BRGM. « La capacité-clé dans le domaine des terres rares réside dans l’extraction et la séparation des différentes terres rares, lourdes ou légères, essentielles à la fabrication d’aimants permanents. Nous avons déjà amorcé une augmentation de production à La Rochelle, avec des quantités actuellement limitées à 50 tonnes, mais qui sont appelées à croître significativement. La capacité de séparation des terres rares lourdes que nous développons à La Rochelle, qui sera opérationnelle d’ici un à deux ans, couvrira l’intégralité des besoins du marché européen, ce qui représente un enjeu considérable. » ([746])

Il importera donc de réduire la charge administrative ralentissant l’ouverture de nouvelles mines et, à ce titre, de recourir davantage au régime juridique prévu en cas de projet d’intérêt national majeur (PINM). C’est la recommandation de Benjamin Gallezot, délégué interministériel aux approvisionnements en minerais et métaux stratégiques : « Le projet d’intérêt national majeur, établi par décret, permet également de réduire les délais, particulièrement en ce qui concerne la modification des documents d’urbanisme, souvent source de retards importants. » ([747])

3. Le frein des exigences environnementales excessives

La nécessité de lutter contre le réchauffement climatique, de défendre nos ressources en eau et en terres vivantes, de préserver la qualité de notre air et notre richesse en biodiversité sont des objectifs partagés par tous et qui appellent à la responsabilité de chacun.

Les acteurs auditionnés par la commission d’enquête reconnaissent l’utilité de normes dessinant les cibles des progrès à réaliser et précisant les biens communs à protéger absolument.

Les ambitions environnementales portées par le continent européen pourraient même représenter un atout dans la compétition mondiale, en particulier s’agissant de nos performances en matière de décarbonation. La ministre de la transition écologique Agnès Pannier-Runacher partage ce constat : « Les grands investisseurs étudient désormais [les trajectoires de baisse des émissions de gaz à effet de serre des sites industriels] et arbitrent, dans leurs choix d’investissement, en faveur des entreprises qui font la preuve de la réduction de leurs émissions. L’Europe n’étant pas mal positionnée [dans ce domaine, ainsi que, vraisemblablement, en matière de la lutte contre les pollutions et de biodiversité], le revendiquer nous permettrait de construire un avantage compétitif, en affirmant que nous avons anticipé les externalités négatives et que les investissements publics ou privés doivent tenir compte du supplément de compétitivité de nos entreprises hors prix, qui n’est pas révélé par le marché. » ([748])

Il importe, en tout état de cause, ne pas se laisser distancer, avertit-elle : « Il faut avoir conscience que la Chine a baissé le contenu carbone de ses activités à une vitesse stupéfiante. Nous sommes parfois focalisés sur les émissions de carbone brutes de la Chine, qui est le premier émetteur mondial, mais rapporté à sa production, son contenu carbone a drastiquement diminué ».

La ministre rappelle enfin que derrière les piliers de la décarbonation définis par le gouvernement – la sobriété, l’efficacité énergétique et les énergies décarbonées –, il existe des enjeux de filières industrielles, avec des entreprises françaises plutôt bien positionnées ou prometteuses.

a. L’industrie, pilier de la lutte contre le changement climatique

Le rapporteur tient à souligner, à ce propos, que c’est bien de l’industrie que viendront les solutions aux défis posés par le dérèglement climatique et notre nécessaire adaptation. En effet, non seulement relocaliser des activités réduira notre impact carbone à moitié lié à nos importations, mais en plus l’industrie peut répondre par la décarbonation et l’innovation aux impératifs écologiques.

Agnès Pannier-Runacher observe en outre que « les filières vertes créent deux fois plus d’emplois que les autres et les parts de marché industrielles se déplacent au profit des pays qui ont la maîtrise de ces filières ». « Cela montre que la compétitivité peut aller de pair avec la décarbonation », conclut-elle. « En effet, la Chine a fait la preuve du découplage entre la décarbonation et l’économie, comme nous l’avons fait au niveau européen, en réduisant nos émissions de gaz à effet de serre de 37 % depuis 1990 et en augmentant notre PIB de 68 % sur la même période. Ce découplage existe, et il faut le mesurer ».

La ministre considère que le devoir de vigilance affirmé par le droit communautaire peut être aussi « un avantage compétitif extra-financier dont l’Europe et la France peuvent se prévaloir » : « Cette législation oblige à un minimum de vigilance dans la sélection des sous-traitants, ce qui est de nature à faciliter ou à favoriser la relocalisation en Europe. Le fait que la maîtrise des chaînes de sous-traitance est plus sécurisée en Europe que dans d’autres pays dont on n’est pas certain qu’ils ne pratiquent pas le travail forcé ou le travail des enfants ».

Pour autant, la ministre reconnaît les écueils actuels de cette législation, dénoncés par les entreprises (cf. Des obligations excessives de reporting et de transition imposées aux entreprises européennes ci-dessus) : le reporting doit éviter de donner de l’information stratégique à d’autres, et que le travail généré par sa construction lui fasse perdre son sens et n’engendre des coûts supplémentaires pour les entreprises ([749]). Le rapporteur rappelle également la menace juridique que le devoir de vigilance imposera aux entreprises, en les rendant responsables du comportement des sociétés de leur chaîne de valeur.

Malgré les vertus que revêt l’industrie à l’égard des défis écologiques, le rapporteur souhaite rappeler le paradoxe exprimé par Olivier Andriès, directeur général de Safran, de voir des associations ou militants appartenant au courant d’une écologie punitive et excessive s’opposer presque systématiquement aux implantations de projets industriels.

Lors de son audition le 14 avril 2025, Olivier Andriès a effectivement déclaré que son groupe n’investirait plus dans des villes dirigées par des majorités écologistes. Cette décision fait suite à l’opposition et à l’hostilité véhémente de certains élus locaux et habitants contre la construction d’une fonderie de haute technologie, portée par Safran, à proximité de Rennes, un projet conforme à l’objectif « zéro artificialisation nette » et créateur de 500 emplois.

Olivier Andriès a en effet déclaré devant la commission d’enquête : « Je serai très clair : il n’est plus question d’investir en France dans une ville détenue par une majorité écologiste. Ce n’est plus possible. Je ne le ferai pas. Si c’est pour se faire accueillir par des tomates, quand on crée 500 emplois dans une région, ce n’est pas la peine ! Je ne le ferai pas. Chaque fois que nous devrons décider d’une localisation, je bannirai toute offre faite par une ville détenue par une majorité écologiste. Ce n’est pas politique, mais à partir du moment où l’on oublie l’intérêt national, où l’on a une attitude égoïste et où l’on ne comprend pas que créer 500 emplois est important pour le territoire concerné et pour la vie des personnes, il n’est pas question pour nous d’investir. » ([750]) Pour lui, l’opposition exprimée par certaines municipalités se revendiquant « écologistes » empêche la mise en œuvre de projets industriels.

Face à la polémique suscitée par les propos du directeur général de Safran, le rapporteur tient à lui renouveler son soutien. Il dénonce ces tentatives de blocages excessives, pouvant aussi se traduire par la multiplication disproportionnée de recours contre des projets industriels, qui relèvent de revendications idéologiques souvent contraires à l’intérêt national et local. Il souligne que la manifestation de certaines idéologies proches de l’écologie excessive et punitive constitue un frein à la réindustrialisation du pays.

b. Les auditions montrent malheureusement que la législation environnementale oublie parfois de raison garder

Un tsunami normatif

La transition environnementale est avant tout une cathédrale de papier, qui perd son âme dans le volume de ses flux normatifs, particulièrement soutenus en droit de l’environnement. Le code correspondant aurait crû de 653 % depuis 2002, et se prête à l’accumulation des procédures.

Patrick Pouyanné, PDG de TotalEnergies, en a fait l’expérience : « Je me suis fait faire une liste de toutes les autorisations que l’on doit demander pour une ferme solaire [...]. Il nous faut les autorisations environnementales, les permis de construire, un dossier en application de la loi sur l’eau, un dossier pour les espèces protégées, un dossier pour le défrichement, un dossier pour l’étude hydraulique. » ([751])

On ne reviendra pas sur les incertitudes générées par l’instabilité normative et l’opacité qui en découle, ni sur la complexité administrative et la dérive des délais d’instruction que cela engendre. Patrick Pouyanné cite l’exemple d’un projet local de « seulement » 400 millions d’euros, la transformation de la bioraffinerie de Grandpuits : « On a annoncé le projet en mai 2021 ; on va le démarrer début 2026. [...] Ce n’était pas du tout le plan que nous avions. Après avoir arrêté la raffinerie, nous voulions remettre les salariés au travail rapidement. Nous visions 2024 ».

Il s’étonne en particulier que pour la réactivation d’un site qui existait déjà, « était accepté par le voisinage » et dont il ne s’agissait que de transformer les unités, il ait fallu faire intervenir la Commission nationale du débat public (CNDP) – « un dévoiement de son objectif initial », à son sens.

Un niveau des exigences disproportionné

Le réalisme et la pertinence de certaines exigences ou interdictions interrogent.

On a vu les inquiétudes exprimées par les acteurs économiques face à la mise en œuvre de la directive du 13 juin 2024 sur le devoir de vigilance des entreprises en matière de durabilité (ou Corporate Sustainability Due Diligence Directive), dite « directive CS3D » – qui a « atteint un sommet dans les textes réglementaires punitifs », pour le PDG de TotalEnergies : « Demander aux entreprises de s’occuper des droits humains auprès de leurs fournisseurs et de s’assurer de la qualité du travail me paraît louable. Cependant, le texte demande d’appliquer cette vigilance à plusieurs niveaux de sous-traitance, ce que l’on est totalement incapable de faire, et nous menace de nous priver de je ne sais quel pourcentage de notre chiffre d’affaires, ce qui est complètement hallucinant. » ([752])

Éric Trappier, président de Dassault Aviation, cite de son côté l’exemple des substances perfluoroalkylées et polyfluoroalkylées désignées comme PFAS : « Bien sûr qu’il faut étudier les conséquences de ces produits sur la santé, mais il convient d’identifier lesquels de ces milliers d’items sont dangereux – tous ne le sont pas – et d’envisager les protections possibles avant de prononcer leur interdiction pure et simple. Il faut également donner à l’industrie le temps de les remplacer, sur le modèle du règlement européen du 18 décembre 2006 concernant l’enregistrement, l’évaluation et l’autorisation des substances chimiques ainsi que les restrictions applicables à ces substances, dit "règlement Reach", car ces matériaux sont utilisés dans tous les domaines et leur remplacement a un coût. Une interdiction rapide des PFAS mettrait immédiatement le secteur à l’arrêt. » ([753])

On peut aussi évoquer la doctrine très rigoureuse des compensations environnementales, jusqu’à un certain degré d’absurdité quand il s’agit de réutiliser une friche pour une activité industrielle (cf. Le frein foncier ci-dessous).

Le rapporteur est, pour sa part, accablé quand des projets industriels sont bloqués en raison de la présence d’espèces sous-représentées dans la région concernée, alors qu’elles sont surabondantes dans d’autres.

Des exigences disproportionnées ou trop globales peuvent ainsi paralyser des projets dont on reconnaît par ailleurs l’intérêt pour notre pays, ou imposer des coûts de mise en œuvre élevés, qui pèsent sur la compétitivité de nos industries, les pénalisant d’autant plus que ces exigences ne sont pas partagées par les pays de leurs concurrents.

Sans compter que les exigences environnementales peuvent parfois se contredire entre elles, comme en témoigne Delphine Laffay, directrice générale adjointe de la société Faubourg Aménagement : « Nous constatons des divergences entre le code de l’urbanisme et le code de l’environnement, notamment en ce qui concerne la densification des projets. Alors que nous cherchons à optimiser l’utilisation de l’espace par une construction plus verticale, les contraintes environnementales nous obligent souvent à nous étaler horizontalement. » ([754])Des contraintes qui ne vont pas non plus dans le sens des préoccupations du « zéro artificialisation net » défendu par ailleurs...

Par conséquent, lancer un chantier de simplification et de révolution pragmatique des contraintes environnementales apparaît indispensable.

4. Le frein foncier

Les projets industriels ont besoin de terrains pour s’implanter ou se développer. La disponibilité d’un foncier adapté à leur activité et abordable est en conséquence un déterminant essentiel des décisions d’investir, et les difficultés à en trouver constituent un frein important.

Ce critère est cité dans tous les baromètres sur l’attractivité de la France. Il ressort même en premier dans l’enquête réalisée par Business France auprès de 700 dirigeants d’entreprise étrangères de plus de 200 salariés : « Le premier critère est celui de la disponibilité du foncier, mais aussi de son prix et des "utilités" – les services comme l’eau et l’énergie. » ([755])

La question foncière est aujourd’hui l’un des enjeux majeurs des relocalisations industrielles. Sébastien Martin, président d’Intercommunalités de France, le confirme en creux : « Nous avons ainsi réalisé une enquête dont les résultats indiquent que près de 75 % des présidents d’intercommunalité ont renoncé à des projets ou n’avoir pas pu en accueillir en raison de problématiques foncières. » ([756])

De fait, outre leur localisation plus ou moins avantageuse, tous les terrains ne sont pas propices à accueillir des activités industrielles ; et, surtout, le foncier utilisable est devenu une ressource contrainte depuis la loi du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets, dite « loi climat et résilience ».

a. L’objectif de zéro artificialisation nette, un nœud coulant pour la réindustrialisation

Celle-ci a en effet prévu une division par deux de la consommation nette des espaces naturels, agricoles et forestiers (ENAF) entre 2021 et 2031. Si l’on respectait ces objectifs, qui visent un « zéro artificialisation nette » ou ZAN à l’horizon de 2050, seuls quelques 12 000 hectares non encore artificialisés seraient disponibles chaque année pour de nouveaux projets, tous usages confondus, rappelle Clément Beaune, haut-commissaire au Plan et commissaire général à la stratégie et à la prospective ([757]).

Or, le rapport de la mission nationale de mobilisation pour le foncier industriel ([758]), rendu en juillet 2023 par Rollon Mouchel-Blaisot, préfet, et François Noisette, ancien inspecteur général de l’environnement et du développement durable, indiquait un besoin de 20 000 à 25 000 hectares (sur les dix prochaines années) pour soutenir la réindustrialisation ([759]), et celle de France Stratégie un besoin de 29 700 hectares supplémentaires d’ici 2035 par rapport à 2022 dans son scénario de réindustrialisation à 12 % du PIB et de 79 000 dans celui à 15 % ([760]).

Source : Grégory Claeys, Ruben Fotso, Maxime Gérardin, Coline Bouvart, Nassim Zbalah, François Belle-Larant, Réindustrialisation de la France à l’horizon 2035 : besoins, contraintes et effets potentiels, document de travail de France Stratégie, juillet 2024, https://www.strategie-plan.gouv.fr/publications/reindustrialisation-de-france-horizon-2035-besoins-contraintes-effets-potentiels-0

Grégory Claeys, directeur du département économie de France Stratégie, explique que leur scénario de réindustrialisation à 12 % du PIB d’ici 2035 impliquerait de mobiliser 2 000 hectares de foncier supplémentaires par an. L’industrie représenterait alors 17 % de l’enveloppe annuelle globale, contre 5 % actuellement ([761]).

Toutefois, pour répondre à ces besoins, la mission de mobilisation pour le foncier industriel préconisait d’abord l’utilisation du foncier existant. « La France dispose en effet de 170 000 hectares de friches et de nombreuses zones économiques et industrielles sous-densifiées. Nos visites dans divers bassins industriels ont révélé un potentiel de densification de 20 à 30 % dans de nombreuses villes moyennes. De plus, la tendance à la compacité des implantations industrielles libère du foncier pour de nouveaux projets. Nous estimons pouvoir répondre à la majorité des demandes en utilisant des surfaces déjà artificialisées » indique Rollon Mouchel-Blaisot. « Néanmoins, environ 8 000 à 10 000 hectares d’artificialisation nouvelle seront probablement nécessaires, ce qui impliquera des choix politiques. » ([762])Le professeur Lluansi a calculé que le taux d’artificialisation nécessaire au respect de notre trajectoire de réindustrialisation serait donc plutôt de 6 % ou 7 % ([763]).

Mais Rollon Mouchel-Blaisot rappelle que la question du ZAN ne se limite pas aux terrains à aménager pour accueillir de nouvelles entreprises, mais englobe également les besoins en logements et en équipements publics liés à l’augmentation de la population, notamment celle induite par ces nouvelles activités ([764]).

David Ester, vice-président « projets » de Novo Nordisk France, illustre cette difficulté : Les dispositions de cette « loi ZAN » « n’ont pas été un frein direct au développement du site dans la zone industrielle ; cependant, en limitant la construction de logements, elle pose un problème d’attractivité pour les nouveaux collaborateurs. Le projet de Chartres s’accompagne de 500 embauches. Comme nous ne souhaitons pas entrer en guerre avec nos voisins, nous devons attirer dans le bassin d’emploi des compétences venues du reste de la France et de l’Europe. Les premières questions que l’on nous pose sont : y a-t-il des médecins, des écoles, des infrastructures sportives, de quoi loger ma famille ? Nos collaborateurs veulent une maison et un jardin. [...] Du point de vue quantitatif, il n’y a pas de problème ; c’est le type de logement qui ne convient pas, car beaucoup de nos collaborateurs ne souhaitent pas vivre en appartement. » ([765])

Sans parler des infrastructures, telle l’autoroute A69 aujourd’hui au cœur des polémiques alors même qu’il s’agit d’une infrastructure indispensable pour désenclaver le territoire. Il n’y a pas de réindustrialisation sans développement de nos infrastructures, rappelle le rapporteur.

En tout état de cause, si l’on comprend parfaitement la nécessité de protéger nos terres agricoles et l’objectif de ralentir notre consommation de terres naturelles, plus rapide en France que chez nos voisins, le ZAN représente un défi supplémentaire important pour notre stratégie de réindustrialisation. D’autant plus qu’en rationnant le potentiel artificialisable, il accentue la compétition entre les usages et fait monter les prix.

Guillaume Basset, adjoint à la directrice générale déléguée Invest au sein de Business France, constate que « nous avions clairement un atout qui était le prix. Il existe toujours, mais nous sommes confrontés à une hausse du prix du foncier. En 2018, la fourchette était de 35 à 350 euros le mètre carré industriel dans les neuf principales agglomérations, alors que les prix allaient plutôt de 50 à 500 euros en Allemagne. La hausse du prix du foncier industriel concerne toute l’Europe, mais elle est plus importante en France. Il faut donc être vigilant à la fois quant à la disponibilité du foncier et quant à son prix. On en parle peu, mais cela représente souvent un tiers des dépenses d’investissement capitalisées au bilan d’une entreprise ou capital expenditures (Capex) pour les projets industriels que nous accompagnons. » ([766])

Au surplus, cette concurrence d’usage n’est pas favorable à l’industrie. « Une opération foncière qui implique le secteur industriel est globalement moins rentable que celle qui se construit autour d’un commerce, d’un logement ou du tertiaire », explique François Wohrer, directeur de l’investissement de la Banque des territoires ([767]).

Olivier Levillain, chef du service prévention des risques au sein de la DRIEAT d’Île-de-France, évoque aussi les data centers qui entrent en compétition avec d’autres activités industrielles pour des sites stratégiques : « Le modèle économique des data centers, caractérisé par une forte capacité d’investissement foncier, crée parfois un déséquilibre face à des industries plus traditionnelles ou émergentes, moins à même de rivaliser sur le plan financier ». ([768])

François Wohrer constate que l’objectif de ZAN et la faible rentabilité des projets fonciers par rapport aux rendements proposés par l’immobilier se renforcent ainsi pour complexifier un grand mouvement de relocalisation, et souligne que « nous devons trouver un moyen si nous voulons que ces sites soient disponibles pour le secteur industriel. Dans ce cas précis, la logique subventionnelle a du sens pour faire en sorte que ces projets industriels soient véritablement compétitifs ». Rollon Mouchel-Blaisot considère pour sa part que la maîtrise foncière est cruciale, notamment pour lutter contre les nombreux phénomènes spéculatifs constatés sur le foncier ([769]).

Cette concurrence peut être particulièrement pénalisante pour les petits projets, de moins de 2 hectares, mais qui représenteraient 85 % des besoins industriels, selon Rollon Mouchel-Blaisot.

Le problème du grand foncier est plus ancien : Marc Lhermitte, associé au sein de EY Consulting, rapporte que depuis au moins les années 2000, aucun terrain de plus de 200 hectares n’est immédiatement disponible en France. « Pourtant, il existe un marché pour ce type de projets. Depuis 2016, nous avons recensé, dans notre base mondiale, 1 529 projets supérieurs à cette taille. La France en a obtenu 0,2 %, et occupe la cinquante-quatrième position, entre le Qatar et la Norvège, alors que dans l’ensemble des projets recensés dans notre base mondiale, toutes tailles confondues, la France est en onzième position, derrière l’Allemagne, avec 1,7 % des projets recensés. » ([770])

Illustration concrète de l’application de l’objectif de zéro artificialisation nette : le cas de la ville de Perpignan, victime d’une fuite des investissements et de pertes de créations d’emplois

Perpignan est la ville-centre de sa communauté urbaine, dénommée Perpignan Méditerranée Métropole, comprenant 37 communes sur une superficie territoriale de 628,58 km2. Selon l’Insee, le département des Pyrénées-Orientales se situe encore parmi les plus pauvres de France avec 23,40 % de taux de pauvreté et 17,80 % de taux de chômage ; l’industrie représente 5% de l’économie intercommunale.

Alors que le redressement économique permet de s’émanciper d’une faible condition sociale, il se heurte à l’absence de disponibilité foncière pour les porteurs de projets industriels, en raison de notre législation.

En l’état actuel du droit issu de la loi du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets dite « loi climat et résilience », l’application du dispositif ZAN limite à seulement 115 hectares les droits à construire dédiés au foncier économique jusqu’à l’horizon 2031. Passée cette date, c’est un quasi-gel des droits à construire qui se profile.

L’enveloppe du foncier économique autorisée par ce dispositif est clairement insuffisante pour permettre d’enrayer le décrochage de la communauté urbaine perpignanaise, qui prévoyait environ 350 hectares de foncier économique avant l’entrée en vigueur de la loi climat et résilience.

Les quelques 115 hectares autorisés par le ZAN sont d’ores et déjà attribués, en plus d’être insuffisants.

Cette entrave s’amplifie en raison de la localisation de la ville, située dans une zone frontalière avec l’Espagne, un État dont la législation ne prévoit pas d’équivalent au dispositif ZAN. Les projets industriels délocalisent donc en Espagne, à l’image de la société La Française du divertissement et de Soler & Palau.

La société La Française du divertissement envisage d’implanter à Perpignan un parc à thème dénommé Studio Parc Catalan. Il s’agit d’un projet de parc de loisirs novateur, combinant des attractions immersives, des technologies interactives et des approches intégrées sur le thème des grandes productions cinématographiques. Le projet comprend également un volet studio de production, un secteur d’activité très largement sous-investi en Europe. 2 000 emplois directs et indirects sont prévus.

Il réunit toutes les conditions nécessaires à la concrétisation, parmi lesquelles :

– la maîtrise d’un terrain d’assiette foncière d’un seul tenant de 60 hectares,

– la détention des licences d’exploitation exclusive des principales sociétés de production cinématographique,

– l’assistance à maîtrise d’œuvre pour la conception/réalisation conclue avec Thinkwell, principal opérateur mondial du secteur, notamment à l’origine du parc Harry Potter de Londres ou des productions de Beyoncé,

– ou encore le tour de table financier réalisé pour une surface totale de 550 millions d’euros d’investissements.

Malheureusement, à cause des contraintes du ZAN, cette dernière envisage de délocaliser son projet de parc à thème dans la région de Gérone ou de Valencia, délocalisant la création des 2 000 emplois annoncés.

Soler & Palau est un groupe industriel barcelonais spécialisé dans la fourniture des solutions de ventilation des bâtiments, présent sur les 5 continents avec 25 usines de production, 5 centres de recherches et développement de pointe et plus de 10 000 références produits, services brevetés et distribués dans le monde. Le projet d’extension d’usine permettrait de faire de la France un acteur majeur du secteur de la ventilation des bâtiments de toute destination. Disposant d’une petite unité de commercialisation historiquement implantée dans les Pyrénées-Orientales sur la commune de Thuir, le groupe Soler & Palau envisage de donner une nouvelle dimension à son implantation française, en créant une plateforme multimodale dédiée à l’Europe de l’Ouest pour l’assemblage, la commercialisation et la distribution de ces produits. En application du ZAN, le terrain d’assiette retenu pour ce projet industriel ne peut être classé en zone économique. Dans ces conditions, ce groupe envisage de renoncer à son projet d’extension en France, pour le délocaliser en Espagne avec les 150 emplois.

Fort de ce témoignage du maire de Perpignan Louis Aliot, le rapporteur déplore que les dispositions de la loi ZAN aient bloqué deux projets industriels porteurs d’emploi dans une zone sinistrée, particulièrement frappée par la pauvreté, en phase avec les principes du développement durable. Aussi ubuesque que cela puisse paraître, ils déménagent en Espagne dont la frontière est à seulement 20 km. Ainsi, comme l’affirme le maire de Perpignan au rapporteur : « l’application du ZAN dans sa définition actuelle condamne le tissu économique perpignanais à rester sous-industrialisé ; étant donné que l’enveloppe foncière lui étant autorisée ne permet pas de rattraper son retard industriel, ni d’accueillir les projets innovants. S’il était mieux défini, le dispositif ZAN devrait nécessairement permettre d’exclure de son application les projets industriels innovants, permettant de répondre aux exigences d’un développement durable ou revêtant un intérêt territorial certain. Conditionner l’exclusion du dispositif ZAN à des critères d’opportunité économique et de performance environnementale permettrait donc de concilier l’exigence de sobriété foncière avec l’impératif de réindustrialisation du pays. »

Source : informations communiquées au rapporteur par le maire de Perpignan Louis Aliot.

C’est pourquoi le rapporteur appelle à un assouplissement massif des objectifs de zéro artificialisation nette. L’exemption d’une durée de 5 ans de l’objectif de ZAN pour les projets industriels leurs aménagements et logements connexes, adoptée le 28 mai dans le cadre de la discussion du projet de loi de simplification de la vie économique, initiative soutenue par son groupe parlementaire, devrait être pérennisée.

b. L’enjeu de la mobilisation des friches

La mobilisation des friches est une des réponses les plus optimales à l’enjeu foncier de la réindustrialisation. Elle est aussi la plus complexe ; et la réhabilitation des friches est une opération coûteuse.

Pour ce faire, les collectivités et les entreprises bénéficient, en particulier :

– de l’expertise de l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (Ademe) dans la reconquête des friches polluées ou à risque de pollution. Avec 20 ans d’expérience, elle accompagne techniquement et financièrement les porteurs de projets de reconversion de friches, avec comme finalité de sécuriser les projets (leurs coûts et leurs délais) et les riverains, salariés et usagers des sites, mais aussi éclairer les choix d’aménagement. Elle aura soutenu en phase travaux plus de 230 projets de reconversion depuis 2010, représentant plus de 130 millions d’euros de subventions ([771]) ;

– d’aides publiques s’agissant des friches des collectivités. Leur requalification a connu une forte accélération à partir 2021 avec la création du fonds friches, dont l’Ademe est opérateur, intégré au fonds Vert depuis 2025. La reconversion de friches, en particulier issues d’anciens sites industriels, nécessite des temps de maîtrise foncière, de conception et réalisation de travaux souvent longs, et donc un besoin visibilité sur plusieurs années du soutien de la puissance publique, explique l’Ademe.

L’intégration des dotations du fonds friches dans le fonds Vert suscite toutefois quelques inquiétudes au regard des enjeux fonciers stratégiques de la réindustrialisation. En effet, son caractère déconcentré implique une répartition des crédits et des subventions dans une logique d’équité territoriale, alors même que les besoins sont d’abord fonction de l’ampleur des projets et des investissements en réhabilitation du foncier nécessaires. Notons que la diminution du fonds Vert dans la loi de finances initiale pour 2025 ne portait pas spécifiquement sur ces crédits.

Au cours de son audition, Rollon Mouchel-Blaisot alerte la commission d’enquête : « Nous avons estimé les besoins de réhabilitation à 2 000 hectares de friches industrielles. Il est impératif de maintenir les moyens du fonds friches ou des dispositifs équivalents, ainsi que les moyens de décarbonation. [...] Il serait désastreux d’interrompre l’effort engagé. » ([772])

Le régime des compensations environnementales vient en outre compliquer et renchérir la problématique foncière d’un projet industriel, de manière parfois difficile à comprendre :

– les exigences appliquées à la réhabilitation des friches semblent disproportionnées quand il s’agit de réutiliser un site déjà artificialisé pour une activité industrielle. C’est en tout cas un frein pour les intercommunalités qui seraient tentées d’engager le pari d’acheter des friches afin de les préparer à de nouvelles activités, mais seraient obligées d’établir des compensations environnementales aussi importantes que s’il s’agissait de terres agricoles ou de zones naturelles, signale Audrey Le-Bars, directrice de projet Territoire d’industrie Lacq-Pau-Tarbes ([773]) ;

– François Noisette, membre de la mission nationale de mobilisation pour le foncier industriel, déplore par ailleurs qu’un aménageur ne puisse actuellement pas prendre d’engagements de compensation qui s’appliqueraient aux futurs permis de construire. « Cette situation peut engendrer des complications lorsqu’un industriel souhaite modifier l’agencement d’un terrain déjà préparé. [...] La législation actuelle impose de recommencer toute la procédure environnementale au moment du permis de construire, ce qui constitue un obstacle » ([774]) ;

– Christophe Simonnet, directeur général de Faubourg Promotion (groupe IDEC), évoque enfin la difficulté de stabiliser les droits dans la durée : « Bien que les sites "clés en main" soient considérés comme constructibles, nous constatons la présence d’espèces protégées sur pratiquement tous les sites en France, quelle que soit leur taille. [...] Cette situation engendre des complications pour l’ensemble des industriels. » ([775])

C’est une des limites des actuels « sites clés en main », censés proposer une offre foncière, identifiée et en principe préparée pour accueillir des activités industrielles.

Le vivier des sites « clés en main » France 2030

Le dispositif des sites clés en main a commencé à être expérimenté dès les premières années du programme « Territoires d’industrie », lancé en 2018. Mais il a connu une accélération après l’annonce, le 11 mai 2023, par le Président de la République, de la préparation de 50 sites clés en main France 2030 « pour accueillir dans les meilleures conditions de nouveaux investisseurs industriels ».

La Banque des Territoires mobilise 450 millions d’euros de financement pour préparer les « sites clés en main France 2030 ». Ce sont finalement 55 sites industriels qui ont été sélectionnés par la Délégation Territoires d’industrie pour être prêts d’ici à 2030.

Cette démarche vise à identifier et accompagner (ingénierie, suivi de projet renforcé, financement fonds vert et/ou Banque des Territoires) des terrains stratégiques pour l’accueil de nouvelles activités industrielles, en allant plus loin que l’offre des sites clés en main, très tournée sur les autorisations réglementaires.

Elle mobilise tous les acteurs concernés au sein de l’État – administrations centrales et opérateurs de l’État (DGE, DGALN, Banque des Territoires, Business France, CEREMA, RTE), services déconcentrés, établissements publics fonciers, grands ports maritimes – en lien étroit avec les collectivités, qui ont déjà lancé de nombreuses initiatives pour optimiser leur foncier et le valoriser au mieux. ([776])

Le président d’Intercommunalités de France, Sébastien Martin, approuve la démarche : « La logique des sites industriels clés en main est la bonne pour essayer de répondre aux enjeux d’accès facilité, sur le territoire. Un véritable site "clés en main" est ainsi un site sur lequel un industriel n’a plus qu’à déposer une demande d’enregistrement pour une installation classée pour la protection de l’environnement (ICPE). Cela signifie que sur ce site, doivent déjà avoir été réalisés les inventaires "quatre saisons" et faune-flore, les études archéologiques et les opérations des viabilisations. » ([777])

Mais il nuance l’actuel bilan en observant que, sur les cinquante sites France 2030 présentés il y a deux ans, peu répondent en réalité à cette définition des sites « clés en main ».

Une autre limite du dispositif actuel, signalée par François Simonnet, est la répétition des procédures et des enquêtes publiques pour ces sites : « Nous nous retrouvons parfois à redéposer des dossiers déjà traités dans le cadre d’une zone d’aménagement concerté (ZAC), puis à nouveau pour chaque permis de construire successif. Cette redondance allonge considérablement les délais. [...] Enfin, certaines autorisations administratives, telles que les permis de construire ou les installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE), ne sont toujours pas soumises à des délais d’instruction définis. L’absence de ces échéances pour l’examen de nos dossiers par certains services peut entraîner des retards importants, risquant de faire perdre des opportunités avec des industriels ou des clients potentiels. » ([778])

Au demeurant, même si les 55 sites couvrent à peu près 2 900 hectares aujourd’hui, ils ne correspondent pas forcément aux projets et demandes des industriels.

Rollon Mouchel-Blaisot observe que « si nous n’avons pas de problème macro-économique de foncier, des défis micro économiques persistent. Les terrains disponibles ne correspondent en effet pas toujours aux souhaits d’implantation des entreprises et d’autres contraintes peuvent intervenir comme l’installation sur les sites Seveso. Notre conviction est que le problème n’est pas quantitatif mais qualitatif. La qualité du foncier, sa maîtrise, et son adéquation avec les besoins en énergie, en eau, en numérique, et en main-d’œuvre sont cruciales. » ([779])

Au-delà des sites labellisés « clés en main », des outils de recensement des disponibilités foncières ont été mis en place pour faciliter l’identification : le portail France Foncier, de la Banque des territoires, et une base de données créées par le Centre d’études et d’expertise sur les risques, l’environnement, la mobilité et l’aménagement (Cerema). Ce dernier recense plus de 10 000 friches avec et sans projets et près de 13 000 friches potentielles ; France Foncier recense pour sa part 810 sites disponibles.

La Cour des comptes avait déploré le doublonnage de ces outils ([780]). Mais Lucas Chevrier, conseiller industrie d’Intercommunalités de France, explique que le premier outil nourrit le second. France Foncier rassemble les données des agences régionales, de la Banque des territoires et du Cerema, pour les intégrer dans un portail spécifiquement dédié à l’activité économique. « L’outil pourrait sans doute être clarifié lorsqu’il est présenté à un industriel », reconnaît-il. « Néanmoins, il est également nécessaire de disposer en parallèle d’outils et de cartes pour aider les collectivités dans leur stratégie. » ([781])

De fait, Rollon Mouchel-Blaisot rappelle que « la réindustrialisation doit concerner une grande diversité de territoires dans notre pays, au-delà de quelques niches ou filières spécifiques. Nous sommes donc confrontés à un véritable enjeu d’aménagement du territoire. » ([782])

TroisiÈme pARTIE : LA FRANCE DOIT LEVER LES FREINS À SA RÉINDUSTRIALISATION

À présent que les grands mouvements historiques de la désindustrialisation ont été retracés et que les responsabilités des acteurs politiques ont clairement été identifiées, le présent rapport a pour ambition d’établir une feuille de route précise afin de lever les freins à la réindustrialisation.

C’est par la construction d’une volonté de redressement industriel avec les Français que le rapporteur souhaite non seulement doter la France d’une stratégie nationale de long terme en lui attribuant des moyens idoines, mais également octroyer aux industriels de meilleures conditions à la réindustrialisation, notamment en termes de compétitivité, d’attractivité du territoire et de financement de leurs activités par l’établissement de nouveaux outils financiers tels qu’un fonds souverain et le fléchage de l’épargne des Français. Il apparaît également nécessaire que l’Union européenne devienne un levier de réindustrialisation plutôt qu’un frein, à la fois en garantissant un libre-échange qui soit plus juste et protecteur de l’industrie nationale, en cessant l’inflation normative et en créant des synergies.

I. La France doit se donner les moyens d’une stratégie nationale de long terme

Afin de renoncer aux atermoiements politiques et à une vision court-termiste des politiques industrielles, la France doit organiser une stratégie nationale pour les trente années à venir. Pour ce faire, le rapporteur a identifié trois priorités fortes, lesquelles doivent être impérativement accompagnées de responsabilités politiques clairement définies :

– La puissance : développer les secteurs d’avenir et d’innovation pour réussir dans la mondialisation et se maintenir dans la course des grandes puissances.

– L’indépendance : identifier et développer des filières de substitution aux importations dans les secteurs viables pour réduire nos dépendances majeures ; protéger nos filières stratégiques et soutenir leur réindustrialisation (par exemple la chimie, la production des molécules indispensables, l’alimentation, les composants électroniques essentiels) ; sécuriser nos approvisionnements en matières premières critiques et en énergie.

– La modernisation : accompagner le réalignement compétitif du tissu productif existant, notamment en matière de décarbonation, de robotisation, de numérisation (Intelligence artificielle, cloud, etc.) et de montée en compétences.

Pour devenir l’objet d’une véritable reconquête industrielle, ces priorités industrielles doivent également être insérées dans une politique plus large de revalorisation de l’industrie auprès des Français. Cette stratégie nationale impliquera par ailleurs de se positionner dans une démarche de conciliation entre l’ouverture de l’économie à l’export et la protection des sites industriels présents sur le territoire national.

A. LA FRANCE DOIT DÉTERMINER DES PRIORITÉS FORTES ET DES RESPONSABILITÉS CLAIREMENT DÉFINIES

1. Une nouvelle industrie pour une nouvelle puissance industrielle française

a. Une réponse urgente pour mener à bien la réindustrialisation

Un constat ressort de l’ensemble des auditions : pour mener à bien la réindustrialisation de la France, une réponse des pouvoirs publics s’impose urgemment, tant à l’échelle nationale qu’européenne. Alors que l’industrie européenne fait face à un « second choc chinois, beaucoup plus violent et plus pernicieux que le premier » ([783]), les entreprises européennes doivent également affronter un environnement concurrentiel exacerbé par le renforcement des barrières commerciales et les politiques protectionnistes menées aux États-Unis. La fermeture du marché américain menace d’orienter davantage encore les productions chinoises en surcapacité– souvent subventionnées – vers le marché européen. Entre Charybde et Scylla, l’industrie européenne ne doit pas avoir à choisir.

Il importe de ne pas subir la rivalité de ces deux superpuissances au risque de marginaliser l’industrie européenne. Pour David Baverez, cette menace se manifeste dans l’émergence d’une « Chinamérique » qui, en coopérant économiquement, relèguerait pour de bon l’économie française au rang des pays désindustrialisés. « On lit tous les jours dans la presse occidentale que la Chine les États-Unis sont en guerre mais, si c’est vrai sur le plan politique, il y a en réalité, sur le plan du business une entente, une coopération entre la Chine et les États-Unis : c’est ce que j’appelle la "Chinamérique". Avec 500 à 600 milliards de dollars d’échanges commerciaux chaque année, les deux travaillent ensemble. » ([784])

b. Les atouts d’une renaissance industrielle

Comme le soulignait Olivier Lluansi ([785]) lors de son audition devant la commission d’enquête : « on ne réindustrialise pas pour réindustrialiser [...] l’industrie a une finalité dans un projet de société au nom de trois grandes valeurs. La première est la souveraineté, qui permet la diminution des dépendances, dépendances que nous avons vécues dans notre quotidien et dans notre chair pendant le Covid. La deuxième est la cohésion territoriale, [...] la réindustrialisation permet de répartir la valeur ajoutée et les bons emplois. La troisième est la maîtrise de notre empreinte environnementale. » ([786]) En effet, le rapporteur tient à rappeler que l’industrie est le moteur de la puissance d’un pays, de son indépendance, de sa prospérité économique et sociale, de son progrès technique et technologique ; elle est aussi la solution aux défis écologiques du XXIe siècle et la colonne vertébrale d’un territoire.

Conscients de ces atouts, les Français soutiennent la réindustrialisation. Selon l’étude commandée par BPIFrance ([787]), les citoyens sont à 82 % favorables à la réindustrialisation en France. Ils estiment que l’industrie permet de confectionner des produits de haute qualité (87 %), qu’elle contribue au patrimoine national (84 %), et qu’elle constitue une fierté pour les territoires (83 %).

Pour autant, la réindustrialisation doit dessiner une industrie adaptée à l’économie de demain et aux attentes des citoyens. À ce titre, 56 % des Français se disent préoccupés par les impacts négatifs d’un retour de l’industrie en France et soulignent en particulier les dégradations environnementales qu’elle suscite. Comme mentionné précédemment, le rapporteur rappelle que la France accorde une attention particulière aux enjeux écologiques avec une industrie parmi les plus vertueuses au monde et une énergie largement décarbonée, notamment grâce au nucléaire. De plus, le développement d’une production industrielle nationale permet de limiter l’impact carbone de la France, qui est à moitié lié à nos importations.

Source : Enquête auprès de 5000 Français in BPIFrance Le Lab, La réindustrialisation en France : regards croisés entre territoires, industriels et citoyens, 15 mai 2024

Il importe donc de soutenir une industrie créatrice de nouveaux emplois – attente partagée par 44 % des Français – et renforçant l’indépendance économique autant que le développement local et régional – soutenus respectivement par 31 % et 25 % des personnes interrogées.

Source : Enquête auprès de 5 000 Français in BPIFrance Le Lab, La réindustrialisation en France : regards croisés entre territoires, industriels et citoyens, 15 mai 2024 Adopter trois priorités pour notre politique industrielle

c. Les entreprises innovantes, un enjeu de puissance

Pour 60 % des industriels, l’industrie de demain devrait être innovante et technologiquement avancée ([788]). Il importe en effet, pour préserver la place de la France dans l’économie mondiale, de soutenir les innovations de rupture et de développer les technologies de pointe. Comme le rappelle la Cour des comptes, se fondant sur les données du Centre d’études prospectives et d'informations internationales (CEPII), depuis le début des années 2000 la gamme des produits manufacturés exportés par la France n’a pas connu d’évolution positive. La part des exportations de biens manufacturiers haut de gamme ([789]) est passée sous la barre des 40 % entre 2006 et 2010 et entre 2014 et 2019. En 2021, cette part (41,1 %) reste inférieure à celle des exportations allemandes (51,0 %), mais supérieure aux italiennes (39,7 %). Sur la même période, les exportations manufacturières des pays d’Europe centrale et de l’est connaissent des montées en gamme importantes ([790]).

La France dispose pourtant d’atouts en la matière. Comme le rappelait Marie-Pierre de Bailliencourt de l’institut Montaigne : « Nous ne manquons pas d’atouts dans la technologie, l’intelligence artificielle, le quantique ou la biotechnologie. La plupart des sociétés de biotechnologie qui se font actuellement coter à New York sont d’origine française et sont financées par les impôts des Français. » ([791]) Poursuivant les investissements réalisés dans le cadre du plan France 2030 via le plan Deeptech et la stratégie nationale pour l’intelligence artificielle, il importe d’accélérer le soutien aux entreprises innovantes. En effet, selon la direction générale des entreprises, plus de 330 start-ups deeptech ([792]) ont été créées en 2023 et près de 2 500 sont actives en France. Les principaux secteurs d’innovation sont notamment l’intelligence artificielle avec Mistral AI, le quantique (Alice & Bob, Quandela, Pasqal), le stockage de l’ADN (Biomemory, DNA Script) ou les biotechnologies (Amolyt Pharma, Treefrog Therapeuthics) ([793]).

Source : Cour des comptes, 10 ans de politiques publiques en faveur de l’industrie : des résultats encore fragiles, novembre 2024. Analyse réalisées à partir de la base de données WTFC du CEPII

d. La réduction de certains déséquilibres commerciaux, un enjeu d’indépendance nationale

Afin de se prémunir des chocs sur les chaînes de production mondiales il importe de réindustrialiser les produits indispensables à la sécurité nationale ainsi qu’au bon fonctionnement de l’économie. En 2020, la crise du Covid-19 avait brusquement révélé le haut degré de dépendance de l’économie française, puisque 40 % des intrants utilisés dans l’industrie étaient alors produits à l’étranger. Parmi ces intrants, 121 étaient fortement concentrés sur un faible nombre de producteur et 12 étaient particulièrement vulnérables selon une étude de la direction générale du Trésor ([794]).

Plutôt que de viser un objectif de réindustrialisation exprimé en part de production industrielle, il convient donc de poursuivre une réindustrialisation fondée sur l’équilibre de la balance commerciale des biens et la réduction des principaux déficits commerciaux. En effet, comme le rappelait Olivier Lluansi : « l’équilibre de la balance commerciale est un élément de souveraineté. Nos concitoyens sont sans doute peu nombreux à mesurer les choses en points de PIB ; en revanche, ils comprennent tous l’équilibre entre ce qu’on achète et ce qu’on vend. » ([795]) Si les secteurs de l’aéronautique, des cosmétiques et de l’agro-alimentaire contribuent à cet équilibre avec des excédents respectifs de 28,7 milliards d’euros, 17,3 milliards d’euros et 4,9 milliards d’euros, les principaux déficits apparaissent dans les secteurs de l’énergie (55 milliards d’euros), les biens d’équipement (37,5 milliards) et l’automobile (22 milliards). Il importe donc d’intensifier les efforts engagés pour réduire les dépendances stratégiques de la France (cf. Une large ouverture à la concurrence mondiale qui a accru les vulnérabilités européennes ci-dessous) tout en soutenant une réindustrialisation par le socle industriel local, seul à-même de répondre aux besoins des ménages français.

Ce constat est partagé par l’ancien ministre Arnaud Montebourg, s’interrogeant : « comment fait-on pour réindustrialiser quand on a des trous béants aussi considérables dans la balance commerciale ? Je viens d’identifier l’équivalent 25 à 30 milliards d’euros que nous pouvons récupérer : un tiers du chemin est déjà fait, voire plus de la moitié si l’on fixe l’objectif à 50 milliards. En produisant ces vingt produits en France, la situation s’améliorerait déjà et nous lancerions une dynamique collective. » ([796]) Parmi ces filières, il importe de réindustrialiser en particulier les molécules élémentaires de la chimie industrielle et les composants électroniques dont dépendent les innovations technologiques. Selon l’ancien ministre, « nous importons chaque année un milliard d’euros de cellules de batteries, ainsi que des accumulateurs au plomb pour 900 millions d’euros, des appareils radar pour 700 millions, des thermostats pour 865 millions, et des câbles de fils optiques pour 445 millions – soit 4,5 milliards d’euros. Nous avons pourtant des entreprises capables de fabriquer ces produits. » De même pour le secteur de la chimie : « Nous importons pour 5 milliards d’euros de savon, pour 5 milliards de pâte à papier et pour 13 milliards de produits en plastique injecté. Là encore, ce sont des produits que nous savons fabriquer. Nous n’avons pas gardé nos outils de travail – j’en ai vu fermer, des papeteries… –, mais nous serions capables de fabriquer à nouveau des produits en plastique injecté. »

C’est pourquoi la réindustrialisation comme priorité nationale doit être définie non pas en termes de part de la production industrielle dans le produit intérieur brut mais en termes d’objectifs de réduction des déséquilibres commerciaux pour lesquels la France pourrait utilement substituer une production nationale aux importations.

Dans ces filières d’avenir, une politique de substitution aux importations s’impose donc. Pour l’ancien ministre devenu entrepreneur Arnaud Montebourg, la relocalisation de la production dans quatre secteurs stratégiques – produits pharmaceutiques, électronique, industrie d’assemblage et chimie – permettrait à elle-seule de réduire de 25 à 30 milliards d’euros la balance commerciale. « En produisant ces vingt produits en France, la situation s’améliorerait déjà et nous lancerions une dynamique collective. » ([797]) Cette substitution aux importations pourrait passer par de nouvelles exigences de la politique commerciale conditionnant l’accès au marché européen à des transferts de technologies. Ainsi selon le professeur Emmanuel Combe : « À l’heure de la guerre commerciale, il faut être un peu disruptif. [...] Quand on regarde les dépôts de brevet ou le secteur des véhicules électriques, ce sont les Chinois qui maîtrisent aujourd’hui la technologie. On pourrait envisager une sorte d’apprentissage inversé, en imposant aux Chinois des coentreprises ou joint-ventures et des investissements directs en Europe, non seulement avec du contenu local, mais aussi avec des transferts de technologie. » ([798])

L’Union européenne doit ainsi conditionner l’accès au marché européen à des transferts de technologies et la création de coentreprises ou joint-ventures associant des entreprises françaises ou européennes avec des groupes étrangers provenant d’États tiers.

De même, il est nécessaire de sécuriser les approvisionnements en matières premières critiques et en énergie. Ainsi que nous le soulignions (cf. La faute de l’abandon de l’extraction propre d’énergie fossile ci-dessus), la relance de l’extraction minière conditionne le développement d’une industrie résiliente. Aussi importe-t-il de faciliter l’ouverture de nouvelles mines, telles que le lithium, par la simplification des procédures administratives applicables et par des aides spécifiques soutenant la filière naissante du raffinage et du recyclage des minéraux critiques, dans le strict respect de l’environnement. Au niveau européen, la politique commerciale commune doit permettre de diversifier les approvisionnements. Si l’annonce récente d’une liste de 47 projets d’exploitation des terres rares et matériaux stratégiques ([799]) témoigne des récents efforts continentaux, il est nécessaire d’aller plus loin. Le rapporteur reprend ainsi les préconisations de Philippe Varin : « au niveau européen, je préconise l’établissement d’un règlement sur les batteries, la définition de normes pour l’exploitation minière responsable, la mise en œuvre du Critical Raw Materials Act ([800]), et l’augmentation des investissements dans l’innovation de rupture. » ([801])

Source : Direction générale du Trésor, Résultats du commerce extérieur en 2024, 7 février 2025 https://www.tresor.economie.gouv.fr/Articles/f2a6aeb5-1f18-4b76-ba26-9bccad080f60/files/fceb7aab-6ddf-46dc-adf2-4fcdf09abd3d

Proposition n° 5 : Simplifier l’ouverture des projets d’extraction sur le sol français et établir un cadre européen pour la définition des mines durables.

L’urgence de réduire notre dépendance aux semi-conducteurs importés,

produits stratégiques

Depuis le début des années 2010, les importations françaises de semi-conducteurs connaissent une hausse significative. En 2022, elles ont atteint 7 milliards d’euros, dont 90 % sous forme de produits finis, alors que la production nationale s’élève à seulement 5 milliards d’euros. Le secteur des semi-conducteurs en France regroupe une centaine d’entreprises, dont deux tiers sont des PME ; il emploie environ 35 000 personnes ([802]).

La France, comme l’ensemble de l’Union européenne, reste fortement dépendante de quelques pays producteurs, majoritairement situés en Asie de l’Est. Cette dépendance crée une vulnérabilité importante pour des secteurs clés tels que l’informatique, l’électronique, l’automobile ou encore la fabrication d’équipements industriels.

L’approvisionnement de l’UE en semi-conducteurs reste néanmoins concentré autour de grands acteurs asiatiques comme Taïwan, la Chine, la Corée du Sud et le Japon. Taïwan constitue, à elle seule, 21 % des importations extra-européennes en 2023.

L’analyse des dépendances françaises sur les différents maillons de la chaîne de valeur révèle des vulnérabilités marquées selon les étapes de production :

– équipements de production : La majorité est importée des États-Unis (28 % des importations françaises en 2023), suivis par les Pays-Bas ;

– wafers : La France dépend principalement du Japon, qui représente 57 % des importations dans ce domaine en 2023 (553 millions d’euros), y compris pour les intrants à forte valeur ajoutée ;

– produits finis : La dépendance est croissante envers l’Asie de l’Est, notamment Taïwan (26 % des importations françaises en 2023), mais aussi la Malaisie et la Chine (chacune représentant 14 % des importations).

En 2022, les secteurs les plus consommateurs de semi-conducteurs sous forme de produits finis étaient ceux de la fabrication de produits informatiques, électroniques et optiques, ainsi que celui des matériels de transport, représentant à eux seuls 59 % des importations françaises totales dans ce domaine (hors commerce de gros et production).

Face à ce constat, la France et l’Union européenne ont, depuis plus de dix ans, mis en œuvre des plans de soutien ambitieux afin de renforcer leurs capacités de production et de sécuriser leurs chaînes d’approvisionnement. Ces initiatives s’inscrivent dans le cadre du European Chips Act ([803]), qui vise à porter la part de marché des producteurs européens à 20 %.

Compte tenu de ces dépendances, il est inquiétant que STMicroelectronics prévoie de délocaliser une partie de sa production française réalisée par l’usine de Tours vers Singapour. Cette décision s’inscrit dans un plan global de réorganisation visant à adapter l’entreprise à la baisse de la demande européenne dans différentes filières industrielles, notamment la filière automobile, en particulier en raison de l’interdiction des véhicules thermiques en 2035. Elle consiste à se rapprocher de la demande asiatique qui est quant à elle en expansion dans le secteur automobile. En France, environ 1 000 postes pourraient être supprimés d’ici 2027, dans le cadre de départs volontaires.

Alors que l’hypothèse d’une invasion militaire de Taïwan par la Chine est prise au sérieux dans les années à venir, le rapporteur alerte sur la crise d’approvisionnement qu’une telle agression pourrait engendrer, avec un impact aussi brutal que nocif sur de nombreuses filières françaises et européennes, tant sur leur production que sur le renchérissement des prix. Une telle crise s’avèrerait fatale pour certains secteurs déjà en grande difficulté, comme l’automobile. Au regard du caractère stratégique que revêtent les semi-conducteurs pour de nombreuses filières, il convient dès maintenant d’apporter une réponse puissante et plus rapide.

Le rapporteur alerte donc sur la nécessité de déterminer urgemment un plan national « semi-conducteurs » pour relocaliser leur production et sécuriser les chaînes d’approvisionnement.

e. Organiser la modernisation de l’industrie française

L’adaptation du tissu productif aux enjeux écologiques et aux nouvelles techniques de production s’impose. En effet, alors que l’essentiel de la réindustrialisation pourrait passer par le socle existant d’entreprises – jusqu’à 70 % de l’effort nécessaire pour atteindre 12 % de part de l’industrie manufacturière en 2035 selon un sondage fait par BPIFrance ([804]) – la modernisation de l’appareil est essentielle. « La France a manqué la révolution de la robotique » ([805]) estime Bruno Le Maire, constatant que la France est dotée de deux fois moins de robots que l’Allemagne par nombre de salariés : il est donc temps de combler ce retard. De plus, la productivité industrielle pourrait être améliorée par une diffusion rapide de l’intelligence artificielle. « Il n’y a pas de relance industrielle sans gain de productivité et il n’y aura pas de gain de productivité si nous ne réussissons pas la révolution de l’intelligence artificielle. Nous devons tout faire pour compenser la marche que nous avons manquée sur la robotique : dans cette optique, il convient d’accélérer le déploiement de la stratégie d’intelligence artificielle dans nos usines. » ([806])

À ce titre, la transition vers l’usine du futur doit être accompagnée. En effet selon BPIFrance, la quatrième révolution industrielle ou « industrie 4.0 » transforme les méthodes de production par l’intégration de technologies avancées, comme l’Internet des objets ou Internet of things (IoT), l’intelligence artificielle (IA) ou les données de masse (Big Data). Ces innovations permettent aux entreprises d’améliorer leur compétitivité, de maximiser l’utilisation des ressources et de réaliser des économies durables. Ainsi selon une étude du cabinet McKinsey ([807]), citée par BPIFrance, l’intégration des technologies de l’industrie 4.0 pourrait augmenter la productivité de 30 % et réduire les coûts de production de 15 % dans certains secteurs, comme l’automobile et l’aéronautique. Néanmoins ces technologies ne sont pas uniformément répandues : alors que les grandes entreprises dans les secteurs de l’automobile, de l’aéronautique et de la pharmacie sont à l’avant-garde de cette transition, elles doivent encore se diffuser dans le reste de l’économie.

Cette modernisation doit s’accompagner d’une montée en compétences. En effet la révolution numérique pourrait être complémentaire de l’emploi manufacturier, comme le souligne Anaïs Voy-Gillis ([808]) : « au-delà des robots mécaniques, il faut effectivement mentionner les robots digitaux, qui ne remplaceront pas les femmes et les hommes, mais les accompagneront ».

Le rapporteur présentera (cf. Adopter des stratégies d’investissement public soutenant à la fois l’innovation et le tissu productif ci-dessous) des propositions concrètes pour accompagner le développement des innovations de rupture et les nécessaires transitions du socle industriel national en matière de décarbonation, de robotisation et de numérisation.

2. Rendre sa place à l’État stratège et améliorer la collaboration avec les acteurs de l’industrie

a. Restaurer le rôle de l’État

La désindustrialisation de la France résulte en partie des erreurs de politique économique additionnés depuis plus de trente ans. C’est le constat amer de l’ancien ministre Bruno Le Maire, qui estime que « l’industrie française n’a pas subi que la mauvaise conjoncture, elle a payé le prix d’une invraisemblable accumulation d’erreurs économiques, financières et politiques, qui, en quarante ans, l’ont laminée : de la retraite à 60 ans à l’augmentation massive des impôts de production, du baccalauréat pour tous à la dévalorisation des filières industrielles, de l’acharnement contre la filière nucléaire au concept absurde d’industrie sans usines, tout a été fait par les élites économiques et politiques pour tuer notre industrie. » ([809]) Ce constat, amplifié par certaines politiques menées par Bruno Le Maire lui-même comme ministre de l’économie sous Emmanuel Macron comme précédemment évoqué, est malheureusement corroboré par les travaux de notre commission d’enquête, s’attachant à identifier les nombreux freins qui résultent de ces choix et pénalisent l’industrie française.

Face aux besoins de la réindustrialisation, une politique ambitieuse s’impose donc. Pour la mener à bien, le retour d’un État-stratège interventionniste dans le champ régalien est nécessaire, à la fois régulateur des secteurs concurrentiels, accompagnateur des filières d’avenir et soutien du socle industriel de base. En effet nos auditions nous l’ont tristement rappelé : la planification lancée en 2020 et incarnée par le Haut-commissariat au plan ([810]) ou le secrétariat général à la planification écologique ([811]) n’est pas à la hauteur des enjeux voire contraire à nos objectifs de réindustrialisation. Pour Arnaud Montebourg, « Nous avons un plan, mais il ne planifie rien – il paraît que ce n’est pas bien ! Nous devrions regarder ce que font nos adversaires dans la guerre économique mondiale : les Chinois, eux, ont planifié une part de marché automobile mondiale de 45 %. Quelles sont les usines en ligne de mire ? Les nôtres ! » ([812])

Une planification doit être assumée dans certains secteurs critiques, en s’appuyant sur les contrats de filière tripartites qui engagent les entreprises industrielles, l’État et organisations syndicales. Dans chacun de ces secteurs, l’État doit mobiliser l’ensemble des politiques publiques au service de la réindustrialisation en mettant fin à l’organisation en tuyaux d’orgue qui prévaut jusqu’à présent.

Cette politique industrielle nouvelle ne peut venir uniquement des centres de réflexion, des bureaux ministériels et des laboratoires d’idées. Il faut y associer davantage les industriels, les citoyens, les associations et ne pas hésiter à prendre des options allant au-delà de l’horizon politique habituel.

C’est dans ce cadre que l’on pourrait identifier les intrants critiques et les potentialités de les relocaliser pour défendre le projet industriel et l’indépendance de la puissance industrielle française.

Pour mener une vraie politique industrielle, il faudra une administration de mission, qui ne soit pas corrélée et dépendante des enjeux de finances publiques comme l’est le ministère des finances à Bercy et qui puisse aussi disposer d’une autonomie de décision sur les deux leviers essentiels à l’industrie :

– la politique énergétique ;

– la formation aux métiers industriels.

Ce ministère de l’industrie restauré pourra gérer ces missions en coordination avec les autres politiques publiques gouvernementales.

b. Soutenir les collectivités territoriales dans une démarche partenariale

Selon le baromètre de l’attractivité des territoires ([813]) 80 % des dirigeants locaux considèrent que les projets d’implantations industrielles sont très stratégiques pour leur collectivité. Si les dispositifs d’appui local se sont multipliés au cours des dernières années – en particulier avec le programme Territoires d’industrie et les sites industriels clés en main – nos auditions ont cependant rappelé les limites de ces dispositifs, par ailleurs relevées par les études d’évaluation ([814]) ([815]). Dans ce contexte, il importe de nouer un partenariat État-collectivités en faveur de la réindustrialisation. Celui-ci pourrait accorder de nouveaux outils de gestion foncière aux exécutifs locaux pour faciliter l’implantation de projets industriels (cf. RÉduire les freins aux implantations industrielles ci-dessous).

Au soutien de ce partenariat, il importe de mobiliser l’ensemble des administrations déconcentrées. En premier lieu, la simplification des procédures administratives permettrait de fluidifier l’instruction des dossiers et de raccourcir les délais.

De manière générale, il importe de donner au bloc communal la latitude nécessaire pour piloter sa réindustrialisation. Plutôt qu’une spécialisation fonctionnelle des territoires, le partage des compétences doit favoriser l’émergence de stratégies d’industrialisation locales élaborées en concertation avec les entreprises du socle industriel. Comme le souligne Olivier Lluansi, concepteur du programme Territoires d’industrie : « Dans le cadre du programme Territoires d’industrie, nous avons beaucoup débattu de l’opportunité de spécialiser un territoire dans une industrie ou une filière, ce qui serait revenu à décliner en France le modèle italien des systèmes productifs locaux, qui a connu un grand succès. Je suis pourtant arrivé à la conclusion, peut-être contre-intuitive, que ce n’était pas une bonne idée. [...] On dit souvent que la spécialisation favoriserait le partage de compétences, mais c’est oublier que de nombreuses compétences industrielles – la maintenance ou l’électrotechnique, par exemple – sont en réalité partagées entre les secteurs. Si un territoire bénéficie d’une vraie densité industrielle et d’un écosystème favorable, il pourra donc profiter de la synergie du partage de compétences sans prendre le risque de se trouver exposé à un retournement du marché. » ([816]) En soutien des stratégies locales, déclinées dans les schémas régionaux de développement économique, d’innovation et d’internationalisation (Srdeii) et leur déclinaison intercommunale, les services de l’État doivent être mobilisés pour adapter localement leur offre de service.

c. S’appuyer sur une administration d’État déconcentrée capable de prendre les décisions au niveau local

Face aux collectivités territoriales, une mise en cohérence de la chaîne hiérarchique doit renforcer les pouvoirs du préfet sur les diverses administrations d’État. Ainsi, comme le soulignait Laurent Fiscus, « diverses agences ont fait leur apparition, dont certaines ont des implantations territoriales, notamment l’Agence de l’environnement pour la maîtrise de l’énergie (Ademe), la Banque publique d’investissement et la Banque des territoires. Elles doivent être pleinement intégrées au travail de coordination opéré par le représentant de l’État. » ([817])

Expérimenté dès 2018, le pouvoir préfectoral de dérogation aux normes réglementaires est généralisé en 2020. Cependant, il ne produit pas les résultats escomptés estime un récent rapport de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation du Sénat ([818]).

Le décret du 29 décembre 2017 relatif à l’expérimentation territoriale d’un droit préfectoral de dérogation permet à des préfets de déroger pendant deux ans à des normes arrêtées par l’administration de l’État (décrets du Premier ministre, arrêtés ministériels…). Les préfets n’ont cependant pas la possibilité de déroger à des normes de nature législative.

Les préfets peuvent exercer cette faculté dans sept domaines :

– les subventions, concours financiers et dispositifs de soutien en faveur des acteurs économiques, des associations et des collectivités territoriales ;

– l’aménagement du territoire et la politique de la ville ;

– l’environnement, l’agriculture et les forêts ;

– la construction, le logement et l’urbanisme ;

– l’emploi et l’activité économique ;

– la protection et la mise en valeur du patrimoine culturel ;

– les activités sportives, socio-éducatives et associatives.

La dérogation doit :

– être justifiée par un motif d’intérêt général et des circonstances locales ;

– être compatible avec les engagements européens et internationaux de la France ;

– ne pas porter atteinte aux intérêts de la défense ou à la sécurité des personnes et des biens ;

– viser à alléger les démarches administratives, réduire les délais de procédure ou favoriser l’accès aux aides publiques.

Un décret du 8 avril 2020 généralise le droit de dérogation, à « cadre juridique constant ». 90 % des dérogations concernent les collectivités territoriales et leurs groupements. 97% des arrêtés régionaux et deux tiers des arrêtés départementaux portent sur des questions de subventions.

Le recours au droit de dérogation reste faible et inégal (douze départements n’ont pris aucun arrêté de dérogation depuis 2020, douze autres n’en ont pris qu’un seul et seulement six départements en ont pris 20 ou plus). Cela s’explique par :

– la liste limitative des matières ouvertes au droit de dérogation ;

– la complexité des critères à remplir ;

– la réticence des préfets à déroger aux normes, liée à leur « culture administrative » et aux risques contentieux ;

– la lourdeur de la procédure.

Face à ce constat, le rapport du Sénat préconise :

– de donner une assise constitutionnelle au pouvoir de dérogation ;

– de ne plus restreindre ses champs d’application ;

– de permettre au préfet de déroger à des normes relevant de services ou d’opérateurs locaux qui échappent aujourd’hui à sa compétence ;

– d’élargir le droit de dérogation à des dispositions réglementaires de fond ;

– d’analyser le risque pénal et, le cas échéant, de sécuriser l’acte de dérogation préfectorale ;

– de prendre en compte, dans l’évaluation des préfets, leur contribution à la simplification des projets locaux ;

– d’associer les élus locaux à l’exercice du droit de dérogation ;

– d’utiliser ce droit comme un signal d’alerte permettant de détecter des normes trop complexes ou inefficaces ;

– d’évaluer les régimes législatifs de dérogation ;

– d’informer les services préfectoraux et les élus locaux sur les potentialités du droit de dérogation.

Le rapporteur reprend l’esprit de l’ensemble de ces propositions.

d. Améliorer la coopération des entreprises en renforçant les filières industrielles

Piliers de la politique industrielle depuis leur lancement en 2010, les comités stratégiques de filière peuvent apporter une contribution plus importante à l’effort de réindustrialisation. En s’inspirant de l’exemple des trente-quatre plans industriels proposés en 2014 lorsqu’il était ministre de l’économie, du redressement productif et du numérique, Arnaud Montebourg suggère une modalité de coopération pertinente entre l’État et les entreprises : « Nous avions engagé une planification ! Les règles de bon fonctionnement en sont connues : elle ne doit pas reposer uniquement sur l’État, mais être menée avec des entreprises privées ; elle doit être pilotée par le secteur privé, auquel l’État fournit les ressources de la recherche publique, qui sont extraordinaires, des financements publics qui abondent les investissements privés et une réglementation adaptée. » ([819]) Ainsi, le Conseil national de l’industrie pourrait être amené à jouer un rôle majeur dans la planification industrielle. De même, les comités stratégiques de filière pourraient être étendus à l’ensemble des branches industrielles. Enfin, chaque filière pourrait faire l’objet d’un audit de fonctionnement et d’une étude de prospective afin de déterminer une trajectoire de planification. Le soutien financier apporté par l’État dans chaque contrat de filière pourrait également être renforcé.

Ainsi que le relevait Bruno Azière, délégué national de la CFE-CGC, le développement des filières doit ainsi permettre d’instaurer une solidarité entre les maillons des chaînes de valeur industrielle. Alors que la défaillance d’une PME ou d’un donneur d’ordre peut entraîner des défaillances en cascade sur l’ensemble de la chaîne industrielle, le rôle des filières doit être de renforcer la résilience de la branche. Il relevait que « L’industrie s’articule majoritairement autour de filières industrielles, structurées par de grands donneurs d’ordres. Le défi à relever réside dans l’instauration d’une forme de solidarité intra-filière, notamment en permettant un meilleur partage de la valeur produite entre les maillons de la chaîne de valeur. Trop souvent, les TPE-PME subissent la pression économique des grands groupes visant à réduire les coûts d’approvisionnement et de sous-traitance. Cette pression se répercute en cascade sur les sous-traitants de rang inférieur, compromettant leur équilibre économique et leur capacité d’investissement. Elle les contraint à comprimer leurs marges au-delà du raisonnable et à exiger une flexibilité du travail excessive, parfois simplement pour survivre face à la concurrence des pays à bas coûts ou low cost et résister à la captation par le haut du fruit de leur travail. » ([820])

Pour cela, il conviendrait que les 29 branches professionnelles rassemblant l’ensemble des entreprises et salariés de l’industrie manufacturière (hors agroalimentaire), de la production d’énergie, des services énergétiques et du recyclage soient chacune dotées d’un comité stratégique de filière.

La première tâche de ces comités de filière serait de mener un audit de la situation et du fonctionnement de la filière industrielle, afin de formaliser une évolution et d’orienter les actions de l’État.

Afin de mettre en œuvre ce contrat de filière, des engagements réciproques pourront être pris entre l’État, les représentants des branches professionnelles et des entreprises en faveur de la réindustrialisation, de l’innovation, de la formation aux métiers industriels et du foncier industriel.

e. Valoriser le travail, mieux associer les salariés et les syndicats

Comme précédemment évoqué, la charge fiscale demeure particulièrement élevée pour les salariés percevant plus de 2,5 fois le smic. La « désmicardisation » du marché du travail, nécessaire pour en favoriser la valorisation, repose sur la libération de l’initiative et de la croissance, la simplification administrative ainsi qu’une diminution de la pression fiscale. Afin d’encourager la hausse du pouvoir d’achat des salariés tout en préservant la compétitivité des entreprises, le rapporteur préconise que celles-ci aient la possibilité d’augmenter la rémunération de l’ensemble de leurs salariés jusqu’à 10 % – dans la limite d’un plafond de 3 fois le smic – en échange d’une exonération de cotisations patronales.

Par ailleurs, « Pour répondre aux besoins massifs d’investissement dans l’industrie, que ce soit pour gérer la transition de certains modèles de production ou pour mettre en place des politiques innovantes, nous estimons que les salariés peuvent jouer un rôle plus important. » ([821]) Le rapporteur souscrit entièrement à ce constat exprimé par le représentant de la CFE-CGC.

Pour le rapporteur, l’implication des salariés pourrait passer par un meilleur partage de la valeur créée. Si la loi du 22 mai 2019 relative à la croissance et la transformation des entreprises dite « loi Pacte » ([822]) a effectivement réformé les dispositifs d’intéressement et de participation, des marges d’amélioration persistent néanmoins. Ainsi que le relevait le quatrième rapport du comité de suivi ([823]), la part des salariés couverts par un dispositif d’intéressement dans les entreprises de 1 à 9 salariés restait 14 fois moins élevée que dans les entreprises de plus de 1 000 salariés en 2020. De même, le rapport relevait que le dispositif de participation concernait essentiellement les grandes entreprises, seules 0,8 % des entreprises de 11 à 49 salariés ayant ouvert leur capital aux salariés. Enfin le rapport notait une progression du nombre d’administrateurs salariés et d’administrateurs représentants les salariés actionnaires, qui est passée de 9,9 % en 2019 à 13,7% en 2023.

Source : Comité de suivi et d’évaluation de la loi Pacte, Quatrième rapport, octobre 2023, https://www.strategie-plan.gouv.fr/publications/comite-de-suivi-devaluation-de-loi-pacte-quatrieme-rapport

Alors que l’accord national interprofessionnel sur le partage de la valeur ([824]) est entré en vigueur en novembre 2023, étendant de manière expérimentale aux entreprises de 11 à 49 salariés l’obligation de proposer un dispositif de partage de la valeur dès lors qu’elles sont profitables, le déploiement de ces dispositifs doit être incité dans le secteur industriel, notamment par des réductions fiscales plus incitatives.

En outre, les salariés doivent être mieux accompagnés dans la création des sociétés coopératives de production (Scop) ou de société coopérative d’intérêt collectif (Scic), dont l’échec de la reprise du site Vencorex illustre les difficultés. Comme le rappelle Patricia Drevon, secrétaire confédérale de Force ouvrière : « L’actionnariat salarié existe depuis longtemps, notamment dans le cadre des sociétés coopératives de production (Scop). L’amélioration principale à apporter concerne l’accompagnement des salariés dans cette démarche, qui s’apparente actuellement à un véritable parcours du combattant. Il est essentiel de faciliter la création de Scop ou de structures équivalentes pour préserver l’outil de production et les emplois. » ([825])

Les salariés pourraient être mieux associés à la vie et au succès des entreprises industrielles ; de même les syndicats doivent apporter leur contribution utile au fonctionnement des filières industrielles. Aussi leur implication dans les comités de filières doit-elle être renforcée. Comme le rappelle Patricia Drevon : « Quant au fonctionnement des contrats de filière et à l’implication des organisations syndicales, nous observons une participation limitée lors des phases de négociation. Il est impératif de réunir l’ensemble des acteurs capables de proposer des solutions concrètes. Ces discussions doivent porter sur l’avenir des filières, les mesures à mettre en œuvre et les axes de développement pour améliorer notre industrie. » ([826])

B. La France doit convaincre les Français de participer À la reconquÊte industrielle

1. Améliorer l’image de l’industrie française

a. Une perception persistante et déformée de l’industrie

Si la réindustrialisation semble un projet désirable pour la plupart des Français, l’image erronée d’une industrie polluante et rétrograde demeure. Cette représentation de l’industrie est particulièrement prégnante chez les 18-34 ans et chez les inactifs ([827]). Elle l’est moins parmi les salariés du secteur industriel.

Cette perception pénalise tout effort de réindustrialisation, comme le note Valentin Rodriguez, secrétaire général de la fédération des métaux – Force ouvrière (FO) : « un travail approfondi de communication, tant au niveau local que national, s’impose pour déconstruire les stéréotypes et mettre en lumière la diversité des métiers industriels. » ([828]) En effet l’industrie pâtit d’une sous-représentation persistante, voire d’une déformation dans l’imaginaire collectif. Elle reste souvent tristement perçue comme l’industrie du XIXe siècle, au temps de Germinal. À cet effet, Marc Aubry de la CFDT souligne : « Quant à l’image de l’industrie, au-delà des représentations médiatiques, nous souffrons d’une sous-représentation flagrante. Contrairement à d’autres secteurs comme la cuisine, l’enseignement ou l’aviation, nos métiers sont quasi invisibles dans les fictions et documentaires. Cette absence de visibilité, plus que toute image négative, constitue un véritable handicap. » ([829])

Dès lors, comment s’étonner du manque d’attractivité des métiers industriels ? Selon un sondage mené pour BPIFrance et l’École nationale des arts et métiers en 2023 ([830]), la part de lycéens souhaitant travailler dans l’industrie en 2023 était inférieure à son niveau de 2018 (43 % contre 47 %), loin derrière le maximum atteint pendant la crise pandémique (67 % en mars 2020). Plutôt que de mettre en avant les avantages qu’ils recouvrent – notamment de meilleurs salaires comme le rappelle le président de TotalEnergies Patrick Pouyanné ([831]) – le discours ambiant privilégie les désavantages des professions industrielles. Les pouvoirs publics doivent prendre leur part à cet effort de revalorisation aux côtés des industriels. Ainsi, pour la chercheuse Anaïs Voy-Gillis : « Il ne faut pas non plus être trop angélique : les métiers industriels sont concernés par la pénibilité, les rythmes peuvent être compliqués, il y a du travail à la chaîne. La pénibilité n’est certes pas l’apanage de l’industrie, mais nous devons tenir à ce sujet un discours réaliste et transparent. [...] Pour changer l’image de l’industrie, il faut ouvrir les usines, montrer les carrières qu’on peut y faire, valoriser les métiers et montrer que tout le monde a sa place dans l’industrie. » ([832])

Les initiatives menées par les syndicats et les filières professionnelles visant à transmettre une image juste de l’industrie contemporaine et de la réalité des métiers industriels existent, mais elles n’arrivent pas à imprimer dans les médias et dans les esprits que l’industrie a changé, depuis bien longtemps.

Il convient de s’adresser aux jeunes publics de manière différente, comme le fait l’UIMM sur les réseaux sociaux par la campagne #FiersDeFaire.

b. De nouveaux leviers à utiliser

Le rapporteur identifie plusieurs leviers.

En premier lieu, il importe de mettre en avant la modernisation du secteur industriel et d’installer l’image de l’industrie 4.0. Rompant définitivement avec l’héritage du fordisme et les représentations associées au travail à la chaîne, la communication des filières doit transmettre l’image fidèle d’une industrie investissant dans sa modernisation et qui donne du sens à ses métiers.

De plus, le rapporteur appelle de ses vœux à ce que soit valorisé le socle industriel de base au même niveau que les industries dites de rupture. En effet, bien qu’elles soient porteuses d’innovation et de gains de productivité majeurs, les filières de haute technologie ne pourront suffire à elles seules à réindustrialiser le territoire et créer des emplois industriels dans l’ensemble des bassins d’emploi.

À cet égard, une nouvelle ampleur pourrait être donnée aux initiatives de valorisation, comme la « Semaine de l’industrie » ([833]) dont la dernière édition a réuni 5,7 millions de personnes dans plus de 8 000 évènements labellisés.

Pour cela, il faudrait aussi réconcilier le tourisme avec la découverte de notre patrimoine industriel, qui comprend non seulement les usines historiques mais également les nouvelles modalités de production du futur, sur le modèle du plan Destination France qui vise à doubler le nombre d’entreprises accueillant du public en cinq ans. La découverte de nos industries pourrait créer des vocations parmi les plus jeunes et contribuer à l’amélioration de l’image du secteur.

En second lieu, la communication publique doit rappeler que la réindustrialisation est une condition de la transition écologique. En effet son image porte encore les stigmates des accidents industriels survenus ces dernières décennies, comme l’incendie de l’usine Lubrizol en 2019 et l’explosion de l’usine AZF de Toulouse en 2001. Alors qu’une majorité de Français considèrent que la pollution et la dégradation de l’environnement constituent le principal effet négatif de la réindustrialisation, il convient de rappeler que l’industrie s’inscrit désormais dans une trajectoire de décarbonation, accélérée par la loi du 23 octobre 2023 relative à l’industrie verte.

Il serait utile que la communication faite notamment sur les efforts de transition écologique mette mieux en avant le rôle de l’industrie.

Pourtant, les concours et récompenses existent :

– l’Olympiade des métiers,

– le concours WorldSkills,

– et le concours des meilleurs ouvriers de France.

La mise en place d’un label et d’un signe de reconnaissance a permis à ce dernier de se faire une faire une place dans l’imaginaire collectif notamment de la restauration. Il faudrait que les cols bleu blanc rouge se répandent dans toutes les branches de l’industrie.

Il conviendrait également que les filières de l’apprentissage puissent voir leurs réussites mieux mises en valeur, notamment en montrant comment elles peuvent permettre de devenir entrepreneurs et innovateurs.

Cela passe aussi par un changement des représentations d’une industrie polluante, aux métiers pénibles ou encore exclusivement masculine dans les manuels scolaires, les brochures et supports de communications des structures d’orientation, notamment dans les établissements scolaires.

Il pourrait également être utile que les industries viennent davantage à la rencontre des élèves, pour valoriser les vertus et métiers du secteur de même que les filières de formation afférentes, lors d’une journée particulière au sein des établissements comprenant l’intervention d’acteurs de l’industrie et la réalisation de contenus pédagogiques par les élèves.

Enfin, il convient d’adapter les conditions de travail aux évolutions des aspirations de la société pour rendre les métiers industriels davantage attractifs, comme le préconise Olivier Lluansi : « Les modèles mécanistes issus du fordisme et du taylorisme, sur lesquels repose encore l’organisation industrielle, ne sont plus compatibles avec les attentes des nouvelles générations, notamment en matière d’équilibre entre vie professionnelle et vie privée. C’est pourquoi le secteur industriel doit lancer une large réflexion à ce sujet, réunissant patronat et syndicats, afin d’explorer différentes solutions, de proposer des modèles alternatifs et de concrétiser les marges de progrès existantes. » ([834])

2. Renforcer la formation initiale et continue en faveur de l’industrie

a. Mieux adapter la formation initiale aux besoins industriels

Des besoins de recrutement majeurs

Ainsi que nous le rappelions (cf. Le frein de l’inadéquation entre l’offre de formation et les besoins en compétences des filières industrielles ci-dessus), la réindustrialisation pourrait exacerber les tensions de recrutement que connaissent déjà la plupart des filières industrielles, si le système de formation ne parvient pas à répondre aux besoins du secteur, estimés par BPIFrance à 50 000 à 70 000 créations de postes par an entre 2023 et 2035.

Deux leviers doivent donc être mobilisés pour limiter les tensions de recrutement : l’amélioration de l’image de l’industrie d’une part pour renforcer l’insertion des lycéens professionnels et réduire le phénomène « d’évaporation » des compétences ; la transformation de l’offre de formation initiale et continue d’autre part pour correspondre aux attentes des travailleurs et à celles des industriels.

Rétablir une formation initiale adaptée à la vie professionnelle

Comme il a été détaillé (cf. Les effets des réformes du baccalauréat ci-dessus), au regard de la chute du classement de la France en niveau de mathématiques, il est indispensable de rétablir leur enseignement obligatoire au lycée, et de s’assurer que les bases du raisonnement et de la logique soient acquises tout au long de la formation scolaire.

Il convient également de briser le tabou du collège unique, en réintroduisant dès le collège des parcours différenciés afin de mieux prendre en compte la diversité des profils et de valoriser les vocations manuelles, techniques et professionnelles.

Poursuivre la réforme du lycée professionnel

Entre les rentrées 1995 et 2023, les effectifs des formations scolaires professionnelles ont diminué de 96 000 élèves à champ constant (-14 %) ([835]). Pour autant, à la rentrée 2023, pour la première fois en quatre ans, ces effectifs ont augmenté significativement, de 11 400 élèves. Le nombre de préparations au certificat d’aptitude professionnelle (CAP) en deux ans progresse ainsi de plus de 2 900 élèves (+ 2,8 %). De même le nombre de diplômés du baccalauréat professionnel a repris sa progression avec 517 000 inscrits (+ 1,7 %). En 2023, le secteur de la production représente 43 % des effectifs des élèves en formation professionnelle en lycée contre 57 % pour le secteur des services, soit un taux légèrement plus faible qu’en 2022. Sur le plus long terme, la part de la production tend à diminuer depuis 2015, où elle représentait 44,8 % des élèves.

Néanmoins le lycée professionnel reste confronté à des enjeux persistants.

D’une part, l’attractivité des filières industrielles reste contrainte par un écart garçons-filles persistant. Ainsi, dans les domaines de la production, et hormis les spécialités du textile, de l’habillement, du cuir et de la peau où elles sont majoritaires, les filles ne présentent que 19,7 % des effectifs totaux du certification d’aptitude professionnel (CAP) et 13,7 % des effectifs du bac professionnel.

D’autre part, les spécialités de formation ne correspondent pas toujours aux tensions de recrutement des secteurs industriels. Ainsi en 2023 seulement 861 lycéens ont obtenu un CAP en spécialité métallurgie contre 14 168 pour le CAP commerce et vente ([836]).

Source : Direction de l’évaluation, de la prospective et de la performance, Repères et références statistiques 2024, janvier 2024 https://www.education.gouv.fr/reperes-et-references-statistiques-2024-414953

Enfin le lycée professionnel est confronté à un enjeu d’insertion : sur 100 élèves entrant en seconde professionnelle, 39 entrent dans la vie active après le baccalauréat, 28 entreprennent une formation dans l’enseignement supérieur, et 33 quittent le lycée professionnel sans baccalauréat ou diplôme équivalent ([837]). Pourtant les métiers industriels offrent une bonne insertion professionnelle : parmi les spécialités de la production, les spécialités « technologies industrielles » et « énergie, chimie, métallurgie » offrent la meilleure insertion professionnelle (55 % six mois après la sortie d’étude). À cet égard, l’apprentissage est un atout majeur : six mois après leur sortie du système scolaire en 2022, 60 % des jeunes sortant d’apprentissage qui sont en emploi sont en CDI, 28 % en CDD et 8 % en intérim. Parmi les domaines de la production, le secteur « énergie, chimie, métallurgie » se distingue avec 75% des apprentis en emplois.

Source : Direction de l’évaluation, de la prospective et de la performance, Repères et références statistiques 2024, janvier 2024, https://www.education.gouv.fr/reperes-et-references-statistiques-2024-414953

Pour le rapporteur, plusieurs axes d’amélioration doivent donc être poursuivis.

Il importe en premier lieu, de rapprocher la formation professionnelle initiale du monde économique et de renforcer la place accordée aux entreprises dans les lycées professionnels, ainsi que le rappelle Louis Gallois, « il faut faire évoluer la place de l’entreprise dans les lycées professionnels. Il ne s’agit pas de placer les établissements sous la tutelle d’industries qui pourraient avoir des vues à court terme, mais il est normal que les entreprises puissent intervenir davantage qu’elles ne le font par l’intermédiaire des bureaux des entreprises récemment créés. » ([838])

Surtout, l’offre de formation doit être adaptée autant que possible aux besoins de l’écosystème industriel. En effet, pour Alexandre Saubot, président de France Industrie : « nous constatons que là où existe une collaboration étroite avec le monde économique, notamment via nos fédérations présentes sur le territoire, les résultats sont généralement positifs. En revanche, l’absence d’échanges peut conduire à des inadéquations en termes de filières ouvertes ou d’équipements utilisés pour la formation, ce qui impacte négativement l’employabilité des diplômés dans un secteur industriel soumis à de fortes contraintes de compétitivité et de réactivité. » ([839]) Dès lors, une offre de formation répondant aux besoins locaux doit s’inscrire dans le cadre de gestions prévisionnelles des emplois et des compétences territorialisées, dans laquelle les écoles de production mises en place par les industriels doivent compléter localement l’offre de formation professionnelle.

Des plans pluriannuels de montées en compétences dans le cadre des contrats de filière, avec des cibles chiffrées (nombre de diplômés, certifications, stages, etc.) et sectorisées (numérique, décarbonation, robotique, intelligence artificielle, etc.) dans des délais définis, afin d’ajuster chaque année les trajectoires d’offres de formation aux attentes réelles des filières et des territoires pourraient être mis en place.

Proposition n° 27 : Dans le cadre des contrats de filière, mettre en œuvre des plans pluriannuels de montées en compétences pour adapter l’offre de formation aux besoins des filières et des territoires.

L’exemple de la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences sur le territoire du Territoire d’industrie Lacq-Pau-Tarbes

« Dans les années 2000, notre territoire s’est désindustrialisé. Face à la tertiarisation de l’économie, il a fallu mener un grand travail pour relancer l’attractivité des métiers de l’industrie. Les industriels du bassin Lacq-Pau-Tarbes ont fait part de leur souhait de travailler très rapidement sur une gestion prévisionnelle des emplois et des compétences sur le territoire (GPECT) à la sortie de la crise du Covid.

« La GPECT nous a permis de mener un travail prospectif à horizon de trois ans ; les résultats de ce diagnostic prospectif nous ont rassurés, puisqu’il a établi que 3 000 emplois allaient pouvoir être créés sur le territoire. En conséquence, les acteurs de l’emploi, de la formation et des compétences, très nombreux, ont décidé d’adapter les besoins de formation au niveau du territoire. La cartographie de l’offre de formations offerte par les plans régionaux de formation (PRF) sur le territoire que nous avons établie a révélé des carences, des "trous dans la raquette". Nous nous sommes donc appuyés sur les dispositifs nationaux pour répondre véritablement à nos besoins, au plus près des bassins industriels.

« Nous avons ainsi établi par exemple une école de production sur la chaudronnerie-soudure à Tarbes, mais aussi travaillé avec les industriels de la métallurgie sur l’avion décarboné de demain dans le cadre d’un consortium de dix acteurs. Nous avons pu massifier le projet pour répondre aux enjeux et les industriels ont investi 57 millions d’euros pour les besoins de formations et de compétences sur le territoire. Un campus des métiers et des qualifications émergera également sur le bassin de Lacq, autour de la transition écologique.

« Grâce à cette vision prospective, nous avons pu répondre aux besoins concrets des industriels, dans un temps assez court. Nous avons ainsi décroché 23 millions d’euros de subventions au titre de la formation professionnelle sur notre territoire, dans le cadre d’une relation de confiance et de solidarité avec les industriels. » ([840])

Afin d’associer plus étroitement les filières industrielles à la conception, au fonctionnement et à l’évolution de l’enseignement professionnel, de développer l’apprentissage dans les lycées professionnels, et d’assurer une vraie complémentarité entre lycées professionnels et centres de formation d’apprentis, le rapporteur estime nécessaire que le ministère de l’industrie soit en charge des lycées professionnels industriels, ou tout au moins des filières industrielles au sein des lycées professionnels existants, comme le suggère l’Union des industries et métiers de la métallurgie (UIMM) ([841]).

Il importe également de soutenir la formation professionnelle par un dispositif d’apprentissage renforcé dans le domaine de l’industrie, alors qu’il ne représente en 2023 que 14% des entrées en apprentissage contre 74% dans le tertiaire. Comme le rappelle Hugues de Balathier, directeur général adjoint de France compétences, « même si le nombre de contrats ciblant des diplômes de niveaux 3, 4 et 5 reste moins important, le fort développement de l’apprentissage dans l’enseignement supérieur, dans la lignée de la réforme de 2018, a contribué à changer l’image de cette modalité de formation. Au-delà des aspects purement quantitatifs, il s’agit là d’un succès important de ces dernières années. » ([842]) En effet, au-delà de son effet avéré sur l’insertion professionnelle et l’attractivité des formations industrielles, l’apprentissage accompagne la modernisation du secteur industriel. Désormais la majorité des élèves entrant en seconde professionnelle aspirent à poursuivre des études à l’issue du baccalauréat, et l’effet d’appel des sections de technicien supérieur a conduit à ce que la part des bacheliers professionnels préparant un brevet de technicien supérieur (BTS) soit passée de 31 % en 2011 à 42,2 % en 2021([843]). Dans ce contexte, l’apprentissage en milieu industriel doit permettre de prolonger l’apprentissage technique tout en limitant l’évaporation des diplômés vers d’autres secteurs.

Il doit également être élargi aux plus jeunes pour favoriser leur insertion, en créant un dispositif d’« apprentissage junior » dès 14 ans (contre 15 aujourd’hui) sous statut scolaire, notamment via les classes préparatoires à l’apprentissage (CPA), pour permettre aux élèves volontaires d’apprendre un métier industriel tout en poursuivant leur scolarité.

Développer les écoles de production

Les écoles de production sont des écoles techniques privées, reconnues par l’État, qui offrent une « troisième voie » de formation, entre les lycées professionnels et les centres de formation d’apprentis. Elles sont ouvertes à tous les jeunes, dès 15 ans, qui veulent apprendre autrement leur métier, et pour lesquels le système éducatif classique se révèle inadapté.

Les écoles de production offrent aux entreprises une opportunité d’embaucher des jeunes qualifiés et opérationnels immédiatement. Elles permettent aux jeunes de développer des compétences pratiques et professionnelles, bagage idéal dans le monde du travail industriel. De fait, la pédagogie est basée sur le « faire pour apprendre », une méthode qui consiste à combiner un enseignement à la fois théorique et pratique. Les jeunes travaillent sur des commandes réelles passées par les entreprises locales.

Les formations proposées dans les écoles de production sont diplômantes (CAP, bac professionnel), avec un taux de réussite moyen de 93%. À l’issue, les jeunes s’orientent soit vers l’emploi, généralement dans les entreprises clientes de l’école (5 à 6 promesses d’embauches en moyenne), soit en poursuite d’étude, en apprentissage principalement. Il existe aujourd’hui 71 écoles de production, principalement dans le secteur industriel (usinage, chaudronnerie, métallerie, électricité industrielle, textile…).

On constate donc un succès grandissant pour un modèle qui trouve ses fondements dans le partenariat public-privé et une offre sur mesure. Grâce au partenariat de la Banque des Territoires et de la fédération nationale des écoles de production, 10 nouvelles écoles seront créées en 5 ans, une ambition qui s’inscrit dans l’objectif national des 100 écoles d’ici 2028 ([844]).

Pour le rapporteur, il convient de développer ce modèle en facilitant l’ouverture des écoles de production et de les intégrer officiellement comme voie d’excellence professionnelle, afin de proposer une formation en situation réelle de travail, centrée sur les savoir-faire industriels et directement connectée aux besoins des entreprises locales.

Par ailleurs, le rapporteur salue le lancement en 2021 de l’« Université des métiers du nucléaire », dans le cadre du contrat stratégique de la filière nucléaire, qui vise à structurer et renforcer la formation aux compétences indispensables à la relance et au développement de la filière nucléaire. Elle fédère les acteurs industriels, les établissements de formation et les institutions publiques pour répondre aux besoins croissants en main-d’œuvre qualifiée dans ce secteur stratégique.

L’Université des métiers du nucléaire : une réponse au déficit de main-d’œuvre

L’Université des métiers du nucléaire (UMN) est un projet déployé par plusieurs acteurs majeurs de la filière nucléaire. L’objectif est de favoriser la valorisation et le développement des compétences dans le nucléaire. Cette initiative est aussi une réponse majeure au déficit de main-d’œuvre auquel est confronté le secteur du nucléaire depuis de longues années.

Le projet de création de l’UMN avait été annoncé en 2019, et a ensuite été créé le 27 avril 2021, sous forme d’une association loi de 1901. L’UMN est une initiative portée par plusieurs acteurs de la filière du nucléaire française : l’Union des industries et métiers de la métallurgie (UIMM), l’Union française de l’électricité (UFE), le Comité stratégique de la filière nucléaire (CSFN), le Commissariat à l’énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA), le groupe de production d’électricité EDF, Orano, Andra, le Groupement des industriels français de l’énergie nucléaire (Gifen), Nuclear Valley, Framatome, France Industrie et Pôle Emploi.

Ce projet est né de la volonté de dynamiser les programmes du nucléaire, au niveau régional, interrégional et national, et d’offrir une réponse aux besoins en recrutement sur certains métiers essentiels à la pérennité de la filière.

La création de l’UMN fait par ailleurs suite à l’annonce d’EDF et à la mise en place du Plan Excell, qui vise notamment à renforcer le niveau de rigueur, de qualité et d’excellence dans la filière du nucléaire, notamment via le déploiement de compétences.

La création de l’Université des métiers du nucléaire s’accompagne d’un certain nombre d’actions visant à attirer plus de jeunes dans ce secteur industriel, telles que :

– la création de nouveaux lieux ou cursus de formation et le déploiement de modalités pédagogiques innovantes ciblées sur des métiers sensibles tels que le soudage et l’usinage ;

– la création du portail web Mon avenir dans le nucléaire qui présente les métiers, formations et débouchés dans le nucléaire, destinés à tous types de profils, pour renforcer l’attractivité de la filière ;

– la mise en place de bourses d’études pour les élèves en formation initiale (Bac Pro, BTS, CAP), afin de renforcer l’attrait des métiers en tension dans le nucléaire (électricien industriel, tuyauteur, soudeur, chaudronnier, mécanicien machines tournantes…), auprès des jeunes dans toute la France. Une cinquantaine de bourses d’études, d’un montant unitaire de 600 euros par mois seront ainsi délivrées. Les élèves bénéficiaires seront sélectionnés au mérite et sur leur motivation ;

– le soutien de projets locaux, à travers des campus régionaux destinés à renforcer l’offre de formation aux métiers du nucléaire ;

– l’appui à la création de nouveaux lieux ou cursus de formation et la mise en place de modalités pédagogiques innovantes sur les métiers sensibles comme l’usinage ou le soudage.

L’Université des métiers du nucléaire est une réponse à la pénurie de talents dans le nucléaire : cela fait près de 10 ans que le secteur du nucléaire souffre d’un manque d’attractivité qui a provoqué, à maintes reprises, une véritable pénurie de talents.

Aujourd’hui, on estime que seulement 30 % des besoins en main-d’œuvre seraient couverts dans les métiers en tension (soudeurs, tuyauteurs, chaudronniers, ingénierie…). Selon la SFEN (Société française d’énergie nucléaire), 8 000 emplois annuels seraient en effet nécessaires pour couvrir tous les besoins du secteur. Or, les jeunes candidats semblent de moins en moins attirés par le nucléaire, et semblent se tourner plutôt vers des filières industrielles telles que l’aéronautique, l’automobile, les énergies renouvelables…

La création de l’Université des métiers du nucléaire vise ainsi à apporter une réponse à ce déficit d’attractivité du nucléaire dans le monde professionnel et à encourager les étudiants, les jeunes diplômés, mais aussi les professionnels à s’intéresser à ces métiers.

Outre la formation académique, une formation spécifique est requise pour travailler sur un site nucléaire afin de se former aux problématiques de sûreté nucléaire, de gestion des déchets nucléaires, de radioprotection, etc.

Proposition n° 32 : S’inspirer du modèle de l’Université des métiers du nucléaire pour développer les compétences nécessaires et spécifiques aux secteurs stratégiques.

b. Renforcer la formation continue

Comme l’ont souligné les dirigeants d’entreprise auditionnés, il importe de soutenir les dispositifs de formation efficaces. À ce titre, le rapporteur salue les aides financières de France Travail à destination des employeurs participant à la formation aux métiers industriels. En particulier, la préparation opérationnelle à l’emploi individuelle (POEI), qui subventionne les entreprises proposant une formation préalable à l’embauche avec un contrat de travail indéterminé ou déterminé d’une durée minimale de 4 ou 6 mois, apparaît constituer un dispositif adapté à l’industrie et plébiscité par les dirigeants auditionnés. Plus largement, les actions de formation en situation de travail (Afest), instaurées par la loi Avenir professionnel ([845]) et qui permettent à des intervenants d’organismes de formation de former les futurs salariés sur leurs postes de travail semblent aller dans le bon sens.

Il faut financer la formation aux métiers industriels. Comme l’ensemble des industriels auditionnés, le rapporteur regrette les coupes budgétaires opérées sur ces dispositifs de formation (cf. La diminution du soutien public au dispositif d’apprentissage concentre les critiques ci-dessus). Il estime que la réindustrialisation impose de préserver les moyens consacrés à la formation aux métiers industriels, quitte à favoriser le secteur industriel par rapport aux autres secteurs de l’économie.

À ce titre, il souscrit aux propos de Pascal Le Guyader, vice-président de l’opérateur de compétences interindustriel OPCO 2i : « dans mon propos liminaire, j’ai déploré l’insuffisance du financement des plans de développement des compétences dans les entreprises de moins de cinquante salariés. Alors que l’industrie reçoit actuellement une dotation annuelle de 38 millions d’euros, 100 millions seraient nécessaires pour couvrir les besoins de formation de nos entreprises ; or l’ensemble des secteurs d’activité bénéficient d’une enveloppe globale d’environ 700 millions d’euros au titre de la formation professionnelle. Nous demandons simplement que soit envisagée une modification des règles de répartition de cette somme, afin de répondre au réel besoin de financement des plans de développement des compétences dans les entreprises industrielles de moins de cinquante collaborateurs. » ([846])

Il importe de garantir cette possibilité de développement des compétences, en réformant le compte personnel de formation afin d’accompagner les ruptures liées au numérique ou à la robotisation, en s’appuyant sur des parcours courts et modulables co-financés par les branches et les opérateurs de compétences (Opco).

L’objectif serait de garantir à tous les salariés de l’industrie concernés un droit à la formation continue technologique.

Dans ce cadre, il conviendrait de remettre à plat l’offre de formation de France Travail, France Compétences et des opérateurs associés, afin de supprimer les formations peu utiles non-professionnalisantes et de réorienter les financements, notamment le compte personnel de formation, vers des parcours mieux adaptés aux besoins économiques et industriels des territoires.

C. la France doit concilier ouverture de son Économie et sÉcurité Économique

1. Renforcer le soutien à l’export et à l’internationalisation des entreprises

a. Un dispositif de soutien à l’export à renforcer

Alors que la France accuse un déséquilibre persistant de sa balance commerciale, la faiblesse relative du nombre d’entreprises exportatrices est un facteur pénalisant de notre politique industrielle. En effet, comme le rappelait la Cour des comptes ([847]), seuls 18 000 grands groupes industriels sur les 274 000 entreprises industrielles que compte la France réalisent à eux-seuls 93 % du volume des exportations. Selon cette même étude, les 1 858 ETI industrielles réalisent un tiers de la valeur ajoutée à l’export. En comparaison internationale, la projection internationale des entreprises françaises a des marges de progression, que la réindustrialisation du territoire pourrait accompagner. En effet, selon Didier Boulogne, directeur général délégué de Business France : « On sait que les entreprises industrielles exportatrices ont une propension à exporter plus forte que les autres : elle est de l’ordre de 40 % du chiffre d’affaires, contre 20 % pour les autres entreprises. En Italie, le tissu d’ETI est nettement plus solide : le nombre d’ETI est d’à peu près 10 000, quand nous en avons à peine 6 000. Ce sont, par ailleurs, des entreprises extrêmement maillées sur le territoire national : tout le monde connaît les districts industriels italiens. Les entreprises sont plus industrielles, plus solides et mieux connectées les unes aux autres sur le territoire, de manière à mieux se projeter à l’international. On voit bien le lien entre industrialisation et performance à l’export. » ([848])

Depuis 2017, les dispositifs de soutien à l’export ont été réformés et la stratégie du gouvernement vise l’objectif d’atteindre 200 000 entreprises exportatrices d’ici à 2030. La création de la « Team France Export » initiée en 2018 a notamment abouti à la mise en place d’un conseiller international unique disposant de l’ensemble des offres publiques de Business France, de CCI France et de BPIFrance, ainsi que de certaines offres du secteur privé.

Néanmoins les dispositifs d’accompagnement à l’export doivent être renforcés, notamment le programme France Export qui vise en particulier les entreprises innovantes, les pavillons France export dans les salons internationaux et les programmes Boosters à destination des entreprises industrielles.

BPIFrance devrait se voir confier une mission de soutenir nos exportations, par l’augmentation de l’enveloppe des garanties, des assurances et des crédits exports.

Afin de permettre à plus d’entreprises d’être soutenues par BPIFrance dans leur volonté de se développer à l’export, il conviendrait de dérisquer cette démarche en augmentant le plafond du déficit associé à la garantie apportée dans le cadre de l’assurance-prospection, pour permettre à BPIFrance d’accorder cette avance à davantage de PME.

Pour le rapporteur, il est tout autant essentiel de donner sa pleine dimension à la démarche France Résilience, qui vise à anticiper les décisions de fermetures de sites industriels de la part d’investisseurs étrangers. Avec ce programme, Business France mène une veille des entreprises susceptibles de mener une revue d’actifs à l’échelle européenne, afin de défendre les sites français le plus en amont possible. BusinessFrance, qui dispose d’un réseau international, peut apporter une valeur ajoutée en identifiant les signaux de fragilité et comprendre les critères de décision au niveau des sièges mondiaux. Aussi doit-elle contribuer à éviter les fermetures de sites industriels sur le territoire national, tirant les leçons des échecs industriels comme la fermeture du site de Bridgestone à Béthune en 2021.

Toutefois, ce dispositif pourrait être amélioré. Ainsi, si Carole Delga relève la satisfaction globale des présidents de région quant à leurs relations avec Business France. Elle relève néanmoins que « l’articulation entre nos ambassades, Business France et les régions devrait être optimisée en vue de l’organisation de salons internationaux. J’ai été étonnée, quand je me suis rendue au Japon en tant que présidente de Régions de France pour inaugurer un salon sur l’agroalimentaire, de constater à quel point le stand de la France était petit, comparé à ceux de l’Espagne et de l’Italie. C’était très préoccupant dans la mesure où l’industrie agroalimentaire espagnole, à laquelle nous n’avons rien à envier s’agissant de la qualité des produits, ressemble beaucoup à celle de la France. [...] Nous aurions pu faire un tout autre stand si Business France et l’ambassade avaient davantage mutualisé leurs forces. » ([849]) Alors que le Gouvernement a entamé la rationalisation du réseau de Business France à l’étranger, qui est passé de 869 ETP en 2018 à 759 en 2023, il importe de conserver un acteur public à-même d’orienter les entreprises industrielles vers les marchés internationaux.

Enfin, il conviendrait d’articuler le développement de l’export avec la politique d’aide au développement, fournie notamment par l’Agence française de développement, en généralisant le principe de conditionner les aides françaises (« aides liées ») au développement à l’accompagnement à l’export et l’internationalisation des entreprises nationales, afin que l’aide française contribue à fournir des opportunités de croissance aux entreprises françaises.

b. L’attractivité du territoire français pour les investisseurs étrangers à mieux valoriser

Alors que la France jouit encore d’une image positive pour les investisseurs internationaux, en particulier grâce à la qualité de ses infrastructures, la force de son marché, son énergie décarbonée et les aides à l’innovation, l’attractivité française pâtit toujours de l’instabilité normative. Il importe également de renforcer la coopération entre les administrations publiques et le réseau économique local, comme le souligne Marie-Cécile Tardieu : « Que cherchent les investisseurs ? Des clients, des fournisseurs, un écosystème. Nous observons que certains territoires ont réussi à apparaître sur la carte mondiale comme des lieux potentiels d’investissement et de développement économique parce qu’ils avaient un ensemble d’entreprises, de PME et ETI françaises ou de grands groupes français, capables de servir de locomotives. » ([850])

Comme le pratiquent déjà les entreprises dans le cadre des chambres de commerce à l’étranger, fédérées par la Chambre de commerce et d’industrie France international, il faudrait généraliser la constitution de réseaux privés d’entreprises qui structurent des stratégies de conquête des marchés à l’export, sur le modèle des réseaux d’entreprises italiens. En effet, plusieurs entreprises, en particulier des PME, peuvent s’allier en signant un contrat de réseau pour mener des projets communs (R&D, export, innovation, mutualisation des ressources), tout en gardant leur autonomie juridique et fiscale.

2. Protéger les entreprises industrielles françaises

a. Doter la France d’une stratégie de sécurité industrielle

Dans le contexte de durcissement de la compétition économique internationale, la politique d’attractivité doit être conciliée avec des exigences renforcées de sécurité économique. Les menaces sont de plusieurs ordres et ont été récemment mises en avant par le rapport sur la sécurité économique des entreprises remis au Président de la République par Geoffroy Roux de Bézieux le 12 février 2025. Lors de son audition devant la commission d’enquête, il rappelait que les alertes d’ingérence étrangères rapportées au service de l’information stratégique et de la sécurité économique (Sisse) ont été multipliées par trois entre 2020 et 2023([851]). Dans ce contexte, comme le souligne Arnaud Montebourg : « il faudra donc prendre des mesures de sécurité économique nationales [...]. Nous avons des filières industrielles à protéger – l’aéronautique, le nucléaire, l’automobile, le ferroviaire – et nous n’aurons d’autre choix que de prendre des mesures pour les défendre. » ([852])

Aussi cette politique de sécurité économique nationale doit-elle répondre à la diversité des menaces. Le rapporteur estime qu’il est temps, désormais, de passer à une stratégie de contre-ingérence. En effet, comme le rapporte l’ancien directeur du renseignement au sein de la direction générale de la sécurité extérieure Alain Juillet : « Nous vivons une véritable guerre économique entre tous les pays. [...] Dans cette lutte, celui qui gagne est celui qui détient les meilleures informations. [...] La guerre économique constitue à la fois un moyen de connaissance qui permet d’être plus performant, mais aussi un moyen d’identifier les opportunités, les menaces et les failles de l’adversaire. » ([853])

Aujourd’hui, les institutions en charge de la sécurité économique sont dispersées entre le Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (Sgdsn), le Comité interministériel des investissements étrangers en France (Ciief), le bureau des investissements étrangers en France et le service de l’information stratégique et de la sécurité économiques (Sisse).

Pour que la France dispose d’une véritable politique de sécurité économiques, il conviendrait de la coordonner par un responsable politique appartenant au gouvernement, qui aurait sous sa tutelle ces différents services.

De la même manière, il conviendrait que le Parlement soit associé à cette démarche en disposant d’une instance de contrôle des activités liées à l’intelligence et la sécurité économiques, à l’instar du modèle de la délégation parlementaire au renseignement. Le rapporteur souhaite ainsi reprendre une proposition du rapport de la mission d’évaluation du contrôle des investissements étrangers en France de François Jolivet et Hervé de Lépineau ([854]), afin de créer une délégation parlementaire à l’intelligence et à la sécurité économique, commune aux deux assemblées et composée de manière paritaire, compétente pour exercer un contrôle régulier sur l’activité des services concernés, le respect des conditions par les investisseurs et les mesures de sanctions prises par l’administration.

b. Renforcer la protection des données des entreprises

Dans son dernier bilan annuel ([855]), l’Agence nationale de la sécurité des systèmes d’information (ANSSI) rapporte une augmentation des évènements de cybersécurité de 15 % en un an. Les entreprises stratégiques représentent 12 % des établissements ciblés, en hausse de 2 %. Si l’enjeu économique des données est connu de longue date, la réponse publique face aux risques d’ingérence tarde à se déployer.

Un projet de loi en cours d’examen au Parlement vise notamment à transposer la directive du 14 décembre 2022 sur la résilience des entités critiques dite « directive REC » ([856]) et la directive du 14 décembre 2022 relative à la cybersécurité dite « directive NIS2 » ([857]). Cette dernière prévoit notamment d’augmenter le nombre d’entités régulées et leurs obligations déclaratives. S’il était adopté en l’état, ce texte permettrait d’étendre les obligations déclaratives à de nouveaux acteurs de la chaîne d’approvisionnement et renforcerait les pouvoirs de l’ANSSI. Néanmoins, la menace demeure et se concentre, d’une part sur les risques d’espionnage que représente le stockage de données sur les serveurs de l’informatique en nuage ou « cloud », et d’autre part sur l’exposition des entreprises via leurs prestataires de services. Comme le rappelle Geoffroy Roux de Bézieux, « Le deuxième point de faiblesse que j’ai pu observer est lié aux prestataires de services, qui sont utilisés massivement dans les grandes entreprises. À titre d’exemple, un courtier en assurance qui assure des usines, des centrales nucléaires ou des centres de recherche, dispose d’un nombre d’informations sur l’objet ou le lieu qui est assuré. Fréquemment, les exigences de sécurité informatique appliquées sur l’entreprise ne le sont pas au même niveau sur le prestataire. » ([858]) Dans son bilan annuel, l’ANSSI soulignait la hausse des attaques ciblant les chaînes d’approvisionnement, notamment les sous-traitants informatiques.

Si la loi visant à sécuriser et réguler l’espace numérique ([859]) oblige désormais les administrations de l’État, lorsqu’elles sollicitent un prestataire privé pour le traitement de données d’une sensibilité particulière, à ce que ce service cloud respecte des critères de sécurité et de protection des données contre tout accès par des autorités publiques d’États tiers non autorisés par le droit de l’Union européenne ou d’un État membre, il demeure néanmoins qu’en vertu du Clarifying Lawful Overseas Use of Data Act américain dit « Cloud Act » ([860]), les prestataires américains de service cloud peuvent être contraints de communiquer le contenu des données hébergées sur leurs serveurs en cas de requête des autorités américaines. Faute d’alternative fiable, les entreprises industrielles ont recours massivement à ces services et s’exposent donc à des risques d’ingérence.

Dans ce contexte, la réponse française doit accélérer la structuration d’un « cloud souverain » en s’appuyant sur le nouveau comité stratégique de filière « logiciels et solutions numériques de confiance ». En particulier les acteurs de cette filière doivent avoir un accès facilité à la commande publique française et européenne, lorsqu’ils répondent aux critères du référentiel SecNumCloud développé par l’ANSSI.

Par ailleurs, l’État doit accompagner les entreprises à distinguer systématiquement dans leurs données celles qui doivent être stockées localement et celles pouvant être transférées sur un cloud.

c. Se prémunir de l’espionnage

Comme le rappelle Geoffroy Roux de Bézieux, « les habilitations, fondées sur les enquêtes d’honorabilité, courantes dans les entreprises en lien avec le monde militaire ou de la défense, n’existent pas dans les autres entreprises civiles ». ([861]) Aussi, selon lui, il n’est pas rare que d’anciens salariés d’entreprises stratégiques soient ciblés par des services d’espionnage en vue d’obtenir des informations cruciales sur l’activité de leur ancien employeur. S’inspirant de la recommandation formulée par Geoffroy Roux de Bézieux, le rapporteur estime nécessaire de mettre en place une habilitation civile s’appliquant aux activités stratégiques d’une entreprise ou d’un laboratoire français. À cet égard le régime des zones à régime restrictif (ZRR) devrait être plus largement mis en œuvre dans les entités soumises au cadre du dispositif de protection du potentiel scientifique et technique de la nation (PPST). En complément, le régime juridique des ZRR pourrait être enrichi par des projets à régime restrictif (PRR) pour lesquels une habilitation serait nécessaire afin de participer aux projets industriels sensibles. Ces projets pourraient être déterminés à l’échelle des filières en lien avec les CSF.

Se fondant sur les outils administratifs et pénaux désormais permis par la loi du 25 juillet 2024 visant à prévenir les ingérences étrangères en France ([862]), dont le rapporteur rappelle qu’elle procède d’une commission d’enquête à l’initiative du Rassemblement national, le dispositif public de contre-espionnage doit anticiper et réprimer sévèrement les actes d’ingérence économique visant les intérêts industriels de la France.

Afin de protéger la recherche française, il conviendrait de lancer un grand plan national de sécurisation des universités et laboratoires de recherche pour limiter les pratiques d’ingérences.

d. Renforcer la réponse aux utilisations abusives du droit ou lawfare

Face au phénomène « d’arsenalisation du droit » ([863]) (cf. La menace de l’extra-territorialité juridique ci-dessus), la réponse publique doit être renforcée. Comme le rappelait Guillaume Faury, président exécutif d’Airbus, « l’extraterritorialité du droit américain soulève des questions légitimes. Cette extension du pouvoir juridique au-delà des frontières des États-Unis entraîne des répercussions considérables sur les entreprises. Face à l’expansion et à l’impact croissant de ces règles, l’Europe doit développer des mécanismes équivalents, afin d’imposer et faire respecter ses propres normes. L’objectif est de rééquilibrer les rapports de force et d’éviter une domination américaine préjudiciable. » ([864])

Si les outils de réponse ont été renforcés au niveau national, le cadre réglementaire pourrait être amélioré au niveau européen. Pour mémoire, le dispositif français repose d’une part sur la loi n° 68-678 du 26 juillet 1968 relative à la communication de documents et renseignements d’ordre économique, commercial, industriel, financier ou technique à des personnes physiques ou morales étrangères, dite « loi de blocage » et d’autre part sur le dialogue stratégique franco-américain sur le commerce de défense, qui a été lancé en juin 2022.

La loi de blocage de 1968 permet d’éviter que les autorités étrangères n’aient connaissance d’informations sensibles attentant aux intérêts de la Nation, lors d’enquêtes, en les contraignant à respecter les canaux de l’entraide judiciaire ou administrative internationale.

Ainsi le décret 2022-207 du 18 février 2022 a permis de simplifier la saisine du Sisse dans le cadre de la loi de blocage, comme le rappelait Agnès Romatet-Espagne : « cette loi a été remaniée et un certain nombre de principes ont été mis en place, notamment celui d’un guichet unique, qui facilite grandement les choses pour les entreprises. Le nombre de saisines du Sisse au titre de la loi de blocage ne cesse de croître, puisqu’il a triplé en trois ans, pour atteindre soixante-quinze saisines en 2024. » ([865])

En outre, concernant le dialogue stratégique franco-américain et s’agissant des audits diligentés par l’administration américaine dans le cadre du contrôle des exportations (Export Administration Regulations – EAR – et l’International Traffic in Arms Regulation – ITAR) : « Le SGDSN participe activement à ce dialogue aux côtés du ministère des armées et du ministère de l’Europe et des affaires étrangères. Il s’agit d’obtenir de la partie américaine une notification préalable des audits et de les encadrer très strictement. Une dynamique assez efficace a été lancée. Il s’agit maintenant de la pérenniser. »

Les règles de la loi de blocage française devraient donc être étendues au niveau européen. Comme le note Geoffroy Roux de Bézieux, « la loi de blocage récemment renforcée constitue un bon moyen de s’opposer à des demandes d’informations de la part de juridictions étrangères. Pour protéger nos voisins européens ou des filiales étrangères de sociétés françaises, une possibilité pourrait consister à instituer une loi de blocage européenne. Il existait d’ailleurs un projet en ce sens. » ([866])

En effet, le règlement européen du 22 novembre 1996 portant protection contre les effets de l’application extraterritoriale d’une législation adoptée par un pays tiers, dit « règlement de blocage » ([867]), interdit aux opérateurs de l’Union européenne de se conformer à des sanctions extraterritoriales telles que définies dans son annexe. Ce règlement a été mis à jour en 2018 ([868]) afin de protéger les entreprises européennes exerçant des activités licites en Iran contre l’extraterritorialité des sanctions américaines. Néanmoins une législation d’ensemble doit être élaborée et être rendue effective. En outre elle doit être complétée par un dispositif d’accompagnement en amont, efficace et réactif, sur le modèle du Sisse.

e. Renforcer le contrôle des investissements étrangers

Face aux limites du contrôle du contrôle des investissements étrangers en France (IEF) que nous avons évoquées (cf. Un contrôle des investissements étrangers en France insuffisamment robuste ci-dessous) des évolutions sont possibles.

Comme le suggère le rapport de Geoffroy Roux de Bézieux, la réglementation française et européenne pourrait appliquer aux entreprises stratégiques un conseil d’administration national inspiré des proxy boards dans les pays anglo-saxons. Chargé de vérifier la bonne exécution des engagements que l’investisseur étranger consent auprès du CIEF, ce conseil d’administration national s’ajouterait au conseil d’administration ordinaire. Le fonctionnement de ces proxy board est ainsi résumé par Geoffroy Roux de Bézieux : « Quand Thales achète aux États-Unis une société qui travaille pour la défense américaine, lui sont fixées certaines conditions, notamment sur le lieu de la R&D, le dépôt de brevets et, éventuellement, la nationalité du dirigeant. Pour vérifier dans le temps que ces conditions sont respectées, un deuxième conseil d’administration national est créé, qui se surajoute au conseil d’administration classique. Ce conseil d’administration national, composé de membres choisis par les services de l’État américain, dispose d’un droit de veto sur un certain nombre de sujets listés. Cet outil, utilisé par des pays de l’OCDE, est bien connu des fonds d’investissement et des acheteurs internationaux. Il présente l’avantage de vérifier au fil des années la bonne exécution des engagements pris. En France, la difficulté porte sur le suivi des engagements inscrits dans la lettre d’engagement. » ([869])

Mais dans un premier temps, il conviendrait de renforcer le dispositif de contrôle des investissements étrangers en France en élargissant son champ d’application à tous les secteurs stratégiques (data centers, plateformes numériques, etc.) et à d’autresformes de transactions (au-delà des seuls changements de contrôle ou franchissements de seuils), de même qu’en renforçant les sanctions en cas de non-respect des engagements, comme le préconise le rapport de la mission d’évaluation du contrôle des investissements étrangers en France, de François Jolivet et Hervé de Lépineau ([870]).

II. La France doit crÉer les conditions favorables À la rÉindustrialisation

Une stratégie industrielle française de long terme ne réussira que si émergent des conditions propices à la réindustrialisation. Le rapporteur a identifié trois principaux volets d’action afin de recréer une dynamique industrielle : il s’agira à la fois de lever les principaux freins à la compétitivité-coût de nos entreprises, de lever les freins liés à l’attractivité industrielle et de lever les freins financiers à la réindustrialisation.

Lever les freins À la compÉtitivitÉ-coÛt de nos entreprises

1. Rétablir notre souveraineté énergétique pour bénéficier de notre atout compétitif

Mathieu Plane, directeur adjoint du département Analyse et prévision de l’OFCE, souligne que les investisseurs considèrent de plus en plus l’accès à une énergie bon marché et décarbonée comme un facteur d’attractivité ([871]).

De fait, le mix énergétique français représente un véritable atout compétitif pour les productions nationales en étant l’un des moins carbonés au monde et en proposant une électricité abondante, à un coût, certes supérieur aux prix américains ou chinois, mais qui est encore parmi les plus avantageux d’Europe.

« Il est essentiel de capitaliser sur nos atouts », recommande Mathieu Plane. Il est également essentiel de consolider et renforcer nos atouts, faut-il ajouter, tant au niveau des volumes que des prix de l’énergie.

a. Consolider nos capacités de production énergétique

Il va sans dire que grâce à la puissance et à la pilotabilité de sa technologie, la relance du développement du parc électronucléaire français est notre meilleure chance d’assurer durablement un approvisionnement électrique suffisant et stable, tout en accompagnant avec pragmatisme l’électrification de nos usages nécessaire à la décarbonation de notre pays.

Il est donc urgent que la loi française acte explicitement cette priorité, ce que l’impasse des derniers débats sur la programmation énergétique nationale n’a pas permis d’obtenir ; et urgent que soient engagés les chantiers des six réacteurs pressurisés européens (European pressurized reactors) de seconde génération, dits EPR2.

En attendant leur aboutissement, le parc nucléaire existant dispose encore de marges de production. Comme un rapport d’une commission d’enquête sénatoriale de juillet 2024 ([872]) le démontre, les performances de notre parc se sont dégradées depuis les pics de production constatés en 2004 et 2006 (autour de 430 TWh), et ce, indépendamment de la crise de la corrosion sous contrainte apparue fin 2021 qui a vu jusqu’à 14 réacteurs mis à l’arrêt en 2022. La fermeture des deux réacteurs de Fessenheim a fait perdre plus de 10 TWh de production par an. Mais la baisse structurelle des volumes produits découle plus fondamentalement d’une disponibilité dégradée des installations en raison, en particulier, d’arrêts plus fréquents et plus longs liés aux périodes de maintenance des centrales, aux travaux de grand carénage, lancés à compter de 2015 pour permettre leur prolongation au-delà des 40 ans initialement programmés, mais aussi à une perte de compétences internes à EDF dans le domaine de la gestion et du pilotage de ces « arrêts de tranche », constate la commission d’enquête du Sénat.

Les sénateurs relèvent également un facteur de charge des réacteurs ([873]), descendu à une moyenne de 68,1 % en 2019 (où la production a atteint 380 TWh avec Fessenheim selon leur rapport), contre 80 % en moyenne dans le monde et plus de 90 % dans des pays comme les États-Unis, la Finlande, la Hongrie ou la Slovaquie. Ce facteur de charge est non seulement plus faible, mais il s’est nettement dégradé.

Le rapporteur alerte sur le risque de voir le facteur de charge se dégrader davantage dans les années à venir, avec l’accentuation de la modulation de la production électronucléaire. Le parc français a été conçu pour moduler sa production en fonction des variations la demande ; cette modulation est l’une des explications de la faiblesse du facteur de charge moyen des réacteurs français. Mais elle est amenée à devenir plus fréquente avec l’augmentation des injections intermittentes des productions solaires et éoliennes. Les travaux des sénateurs montrent que cet impact est encore limité aujourd’hui, et résulte souvent d’une stratégie d’optimisation économique décidée par EDF. Cependant les scénarios de RTE prévoyant une pénétration forte des moyens renouvelables intermittents démontrent un « effet d’éviction » de la production nucléaire plus important – avec, en outre, un vieillissement plus rapide des centrales et des coûts de maintenance supplémentaires, sans compter que l’essentiel des coûts de la filière nucléaire étant fixes, la modulation conduit mécaniquement à augmenter les coûts complets du parc français exprimés en MWh.

En tout état de cause, même si EDF a réussi à faire remonter sa production en 2024 (avec 361,7 TWh selon ses chiffres officiels) à un niveau un peu supérieur à 2021 (360 TWh), nous sommes loin des 404 TWh produits en moyenne entre 2006 et 2021. Il est crucial d’inverser la dégradation des performances du parc nucléaire français, qui est au cœur de notre souveraineté énergétique.

Pour le rapporteur, cet objectif s’inscrit dans une stratégie énergétique complète et volontariste, au service de notre pays, et de nos industries en particulier.

Il est nécessaire d’impulser une nouvelle politique énergétique pour la France, en fondant l’avenir de notre mix électrique sur le triptyque « abondance, décarbonation et attractivité » et sur l’alliance historique du nucléaire et de l’hydraulique : pour fermer le cycle de combustible nucléaire, optimiser le recyclage des matières fissiles issues des combustibles usés et réduire fortement le volume et la dangerosité des déchets ultimes, il convient également de relancer le projet Astrid abandonné par Emmanuel Macron en 2019.

Si la filière nucléaire est centrale dans notre mix électrique, la filière hydroélectrique y joue également un rôle important, qui doit être renforcé. Elle est la deuxième filière de production d’électricité en France et la première renouvelable ; elle contribue également à la stabilisation et à l’équilibrage du système électrique grâce à sa souplesse de pilotage et à la flexibilité des barrages. Enfin, ceux-ci présentent un grand potentiel de stockage d’énergie, déterminant pour optimiser la production des autres filières d’électricité renouvelable. Aujourd’hui, le surplus produit par les filières intermittentes se perd s’il n’est pas consommé immédiatement ; et leurs phases de ralentissement nécessitent des compléments en partie assurés par nos centrales à gaz.

Une des solutions au défi du stockage consisterait à déployer des gigabatteries, permettant de stocker puis de relâcher de l’électricité selon les besoins. Cependant, les industries chinoises (telle l’entreprise CATL) étant les plus avancées en ce domaine, privilégier cette option reviendrait à créer une nouvelle dépendance de la France vis-à-vis de la Chine, alors que notre pays dispose d’un potentiel lui permettant de créer 3 GW de stations de transfert d’énergie par pompage (STEP) d’ici à 2050 selon les projections de RTE ([874]).

Au regard de l’ensemble de ces enjeux, il importe de préserver et renforcer notre parc hydroélectrique, en commençant par protéger les concessions hydroélectriques actuellement attribuées à EDF et aux filiales d’Engie d’une remise en concurrence voulue par l’Union européenne, qui pourrait les faire tomber entre les mains d’exploitants plus préoccupés de rentabilité que des services rendus à la collectivité.

Propriétés de l’État, les installations de plus de 4,5 mégawatts de puissance sont principalement opérées par EDF (à 80 %) et deux filiales d’Engie, la Compagnie nationale du Rhône (CNR) et la Société hydroélectrique du Midi (Shem).

Depuis plus de vingt ans, notre pays est enlisé dans un différend avec la Commission européenne. La France refuse en effet d’ouvrir à la concurrence ses concessions hydroélectriques, ouverture demandée par la Commission. Deux procédures précontentieuses, l’une datant de 2015, l’autre de 2019, sont toujours engagées à ce sujet.

Cette situation, qui empêche tout investissement substantiel dans le parc hydroélectrique, doit être clarifiée, notamment en envisageant de passer du régime concessif à un régime d’autorisation ([875]).

La décarbonation de notre pays se fera essentiellement par l’électrification ; une électrification qui conforte au demeurant notre indépendance énergétique en réduisant nos importations d’énergies fossiles.

Cependant d’autres sources d’énergie peuvent contribuer à améliorer le bilan carbone de la France, et par extension celui des entreprises : la géothermie qui offre d’intéressantes solutions pour la production de chaud et froid, ou encore l’hydrogène qui permet de décarboner (s’il est lui-même produit dans des conditions vertueuses) certains usages industriels pour lesquels il n’existe pas d’alternative, voire de servir de médium de stockage.

Elles présentent en outre l’avantage d’une production non intermittente, car elle n’est pas soumise aux aléas météorologique et n’encourage pas les importations massives de pièces fabriquées en Asie (comme les panneaux solaires produits à près de 80 % en Chine), avec le soutien, qui plus est, du budget de l’État via les charges de service public de l’énergie.

Enfin, dans l’attente d’une montée en puissance du nucléaire et de l’électrification massive des usages, les consommations d’énergies fossiles se poursuivront pendant encore plusieurs décennies – y compris pour les centrales électriques qui comblent en dernier ressort les baisses des productions intermittentes. Presque intégralement importées, elles continueront ainsi à peser lourdement sur la facture énergétique de notre pays.

Pourtant, la France pourrait disposer de ressources naturelles, comme le gaz, dans son sous-sol. Un rapport commandé en 2012 par le ministre du Redressement productif Arnaud Montebourg au Conseil général de l’économie, de l’industrie, de l’énergie et des technologies, à la direction générale de la compétitivité de l’industrie et des services et à l’OFCE, remis en 2014 et jamais rendu officiellement public, évaluait que l’exploitation des réserves de pétrole et de gaz de schiste en France pourrait rapporter entre 103 et 294 milliards d’euros sur 30 ans et créer 225 000 emplois, soit un gain de croissance de 1,7% par an sur cette période ([876]).

Louis Gallois dans son rapport de la même époque ([877]) recommandait de relancer la recherche de ces gisements. « Si nous sommes capables de l’exploiter dans des conditions écologiquement acceptables sur le sol national, pourquoi ne pas le faire ? », observe-t-il devant la commission d’enquête ([878]).

En effet, afin de réduire nos dépendances, pourquoi s’interdire, comme nous l’impose la « loi Hulot » ([879]) de 2017, de réduire notre facture énergétique et d’offrir à nos industries des tarifs d’achat plus intéressants s’il s’avère possible d’exploiter les gaz de schiste français par des méthodes évitant les dégâts de la fracturation hydraulique ?

Il faudrait au moins s’en assurer eu égard au poids que représente encore le gaz dans notre mix : à savoir 18 % de la consommation finale à usage énergétique et une facture de 16,1 milliards d’euros en 2023 ([880]).

Enfin, il serait regrettable de se résoudre à fermer nos dernières centrales à charbon, à l’instar du site Emile Huchet de Saint-Avold dans la circonscription du rapporteur : une conversion vers des combustibles moins émetteurs de gaz à effet de serre (gaz ou biomasse) permettrait de conserver leurs capacités de production pour répondre aux pics de consommation, en attendant l’aboutissement des projets de nouveau nucléaire.

b. Retrouver notre atout principal d’un prix de l’électricité attractif et stabilisé

Le second enjeu majeur en matière d’énergie consiste à faire bénéficier nos entreprises de prix durablement compétitifs.

Les renoncements successifs des gouvernants français aux leviers qui leur permettaient de maintenir un lien entre les prix de vente aux consommateurs nationaux et les coûts de production de notre parc historique de production électrique, pour s’en remettre aux dogmes et aux errances des règles du marché européen de l’électricité, ont progressivement privé notre pays de son premier atout de compétitivité : l’attractivité et la stabilité du prix de son électricité décarbonée.

Depuis la crise de l’énergie, les consommateurs finals français ne conservent un avantage sur le prix de l’électricité que partiellement, grâce au mécanisme de l’accès régulé à l’énergie nucléaire historique (Arenh). Ce dispositif, par ailleurs problématique pour de nombreux motifs, doit disparaître à la fin de l’année pour être remplacé par un système – dit « mécanisme universel nucléaire » – de reversement aux consommateurs finals des gains obtenus par EDF avec la vente de l’électricité produite par les centrales nucléaires existantes au-delà d’un prix théorique de la molécule d’électricité.

Or, le nouveau dispositif, adopté en loi de finances initiale pour 2025, suscite de nombreuses critiques : on ignore encore comment il fonctionnera, quels seront les seuils de déclenchement des reversements, comment ces reversements seront répartis entre les différents profils de consommation, etc. Il n’offre aucune visibilité sur les prix que devront payer les consommateurs, qui seront entièrement définis par les marchés, alors qu’aujourd’hui l’Arenh fixe un prix connu pour une part substantielle des consommations, ni sur les montants qui reviendront aux consommateurs.

En outre, le premier seuil de déclenchement est censé refléter les coûts de production du parc historique, mais en intégrant d’autres variables aux contours plus incertains comment la situation financière d’EDF.

Selon une note de la direction générale de l’énergie et du climat du 7 janvier 2025, consacrée à la fin de l’Arenh et transmise au rapporteur, « au 1er janvier 2026, certains consommateurs, notamment les électro-intensifs, auront une hausse de facture importante du fait de la fin de l’Arenh, qui ne pourra pas être prolongé. » ([881])

Parallèlement, les tarifs réglementés de vente du gaz ont purement et simplement été supprimés ; et, s’ils ont été rouverts à un ensemble un peu plus large de très petites entreprises (le critère d’un plafond de puissance à 36 kVa ayant été supprimé), les tarifs réglementés de l’électricité (TRVe) ont perdu leur caractère protecteur depuis la mise en place d’un calcul fondé sur les dernières cotations des marchés pour la part « non-Arenh », qui s’appliquera à l’ensemble des volumes à partir de 2026.

Les consommateurs français vont ainsi devoir payer un prix de l’électricité qui sera moins que jamais représentatif des coûts de production réels de leur propre parc de production. Ces prix seront désormais intégralement soumis aux variations des marchés européens, lesquels fonctionnent selon une combinaison de la loi de l’offre et de la demande et d’un ordre de priorité entre les offres de production d’électricité (« merit order »). La réponse se fait en priorité par les offres les moins chères – du point de vue de leur coût marginal de production – trouvées sur le marché européen, et ainsi de suite jusqu’à ce que la demande soit entièrement couverte. Le prix du marché se fixe alors sur le coût de la dernière unité appelée (au gaz par exemple) et s’applique à l’ensemble des volumes achetés même si les autres offres sont moins coûteuses à produire. Pendant la crise de 2021-2023, le fonctionnement des marchés européens de l’électricité a ainsi donné une influence disproportionnée au prix du gaz sur les tarifs d’une électricité française pourtant peu utilisatrice de ce gaz.

Dans leur futur cadre, les prix de l’électricité en France pourront donc se retrouver plus encore – voire complètement – décorrélés de la réalité économique du parc de production, privant notamment les Français de la rente nucléaire. Au surplus, les consommateurs finals seront piégés entre l’extrême volatilité du marché spot et l’instabilité des marchés de gros, qui ne garantissent ni la juste rémunération des capacités de production, ni la visibilité des prix à plus de 5 ans.

Un tel résultat sera doublement pénalisant pour nos industries, jusqu’à représenter une menace existentielle pour les plus gros consommateurs d’énergie. Et il réduira encore davantage l’attractivité de notre pays auprès des investisseurs.

Pour répondre aux inquiétudes des entreprises électro-intensives, les contrats de vente directe d’électricité (power purchase agreement – PPA) directement passés par les entreprises avec un fournisseur d’énergie, sont désormais permis par l’Union européenne. Ils leur assurent en effet des prix plus stables et prévisibles. Néanmoins, ces conditions dépendent des capacités des entreprises à négocier avec le fournisseur. Or, cette négociation est pratiquement inaccessible aux petites et moyennes entreprises (PME). Quant aux plus grands groupes, si leur poids leur donne plus de marges, l’importance de leurs besoins les fait aussi dépendre de la bonne volonté du principal producteur, EDF. De fait, les conditions des contrats d’accès à la production nucléaire (CAPN) actuellement proposés ne répondraient pas à la demande des électro-intensifs d’une électricité abordable, indispensable pour préserver leur compétitivité, voir leur présence en France.

Pour aider les groupes industriels les plus exposés à la concurrence mondiale, le professeur Lluansi a suggéré de « sortir » du marché européen une enveloppe de 60 TWh d’électricité pour la réserver aux industriels (sachant que les entreprises électro-intensives bénéficient aujourd’hui d’environ 70 TWh d’électricité vendues au tarif Arenh ou moins) : « Un marché européen est certes nécessaire, mais pourquoi lui allouer toute la production quand les États mènent vingt-sept politiques énergétiques différentes ? [...] D’aucuns estiment qu’un tiers de la production des différents pays suffirait pour que le marché européen remplisse sa fonction, qui est de trouver l’équilibre entre l’offre et la demande. Ainsi, deux tiers de la production pourraient être alloués autrement, par divers mécanismes laissés au choix des États. Il faudrait y réfléchir. Je vous rappelle qu’il n’y a pas, aux États-Unis, de marché de l’électricité libéralisé : tandis que la moitié des États ont mis en place des marchés réglementés, l’autre moitié ont établi des marchés qui se limitent à une confrontation entre l’offre et la demande. [...] Dans ma proposition, 15 % à 20 % de la production d’électricité, soit 60 TWh, seraient donc réservés à l’industrie et vendus "à cost-plus", c’est-à-dire au coût de revient augmenté de la marge du producteur. L’instauration d’un tel mécanisme, très bien documenté par la littérature économique, nécessiterait d’établir un rapport de force avec la Commission européenne. Nous pourrions présenter cette solution comme une sorte de mesure de sauvegarde, à mettre en œuvre pendant au moins cinq ans afin de remédier à la crise du secteur industriel ». ([882])

Le rapporteur est lui-même convaincu de la nécessité d’au moins préserver des règles classiques du marché européen un volume d’électricité réservé aux électro-intensifs (à hauteur de 60 TWh), voire à l’ensemble de l’industrie (120 TWh).

Toutefois, l’industrie française ne se résume pas aux plus grands groupes ni aux plus énergivores ; il importe de ne pas oublier notre tissu industriel de base, nos PME, dont certaines peuvent aussi supporter des consommations d’énergie importantes, pesant significativement dans leur structure de coûts de production (telles les verreries par exemple).

C’est pourquoi, à la place de cette proposition de repli, le rapporteur préfèrerait aller plus loin encore en recréant des tarifs réglementés de vente du gaz (TRVg) et en rouvrant les tarifs réglementés de vente de l’électricité (TRVe) à l’ensemble des consommateurs sur le territoire national, avec un nouveau mode de calcul qui se rapproche des coûts de production d’EDF, à l’instar de la proposition de loi qu’il a défendue en octobre 2023 ([883]). Il conviendrait de rétablir des tarifs réglementés de vente du gaz qui reflètent les coûts complets de fourniture, afin de lisser les variations du marché volatil du gaz, et d’élargir les tarifs réglementés de vente de l’électricité à l’ensemble des consommateurs sur le territoire national, tout en réformant son mode de calcul pour refléter les coûts complets du système de production d’électricité français.

En rétablissant un prix français de l’électricité, ces réformes baisseraient massivement les factures énergétiques des consommateurs français, provoquant à la fois un choc d’offre (par l’amélioration de la compétitivité des entreprises) et un choc de demande (par le renforcement du pouvoir d’achat des ménages et des marges des collectivités).

Cette position personnelle a d’ailleurs suscité le soutien de plusieurs industriels auditionnés (cf. Le frein énergétique ci-dessus).

Elles rendraient enfin à la France son atout compétitif d’une électricité décarbonée et abondante, au prix stable sur le long terme et parmi les plus attractifs d’Europe, dont elle pourrait continuer à exporter les excédents via les interconnexions.

2. Adopter une fiscalité de croissance pour libérer le travail et l’activité

La réindustrialisation de la France est freinée par le poids de sa fiscalité qu’il convient d’alléger pour favoriser l’activité, la transmission des entreprises et le travail.

Une demande récurrente des acteurs économiques auditionnés est de revenir dans la moyenne européenne des prélèvements obligatoires pesant sur les entreprises. Alexandre Montay, délégué général du METI, évoque un réalignement compétitif : « Les grands plans d’aides et de subventions sont difficiles à gérer et coûteux dans leur mode de fonctionnement. Plutôt que de mettre en place ces systèmes de distribution d’argent, il serait beaucoup plus efficace de conduire simplement un alignement compétitif raisonnable sur l’environnement européen ». ([884])

a. Poursuivre le réalignement compétitif en matière de fiscalité de production

Pour consolider la situation économique de ses entreprises, depuis les années 2000, la France a engagé plusieurs cycles de baisses ciblées de la fiscalité des entreprises, notamment avec la création du crédit d’impôt compétitivité emploi (CICE, qui a représenté environ 20 milliards d’euros annuels d’allègements), qui a ensuite été transformé en baisse pérenne de cotisations sociales employeurs, la baisse progressive de l’impôt sur les sociétés, engagée par François Hollande puis accélérée sous Emmanuel Macron en passant de 33,3% en 2017 à 25% en 2022 (une diminution totale de 11 milliards d’euros environ), ou encore la réduction graduelle des impôts de production (division par deux de la CVAE pour un coût d’environ 10 milliards d’euros annuels depuis 2021). La CVAE devait être supprimée en totalité, mais cette réforme a été décalée à 2027 avant un nouveau report en 2030, pour un total futur de 20 milliards d’euros par an. Des mesures sectorielles et temporaires ont également été prises, comme le suramortissement pour l’investissement industriel (créé en 2015), des exonérations fiscales en zones franches urbaines ou des allègements spécifiques dans le cadre du régime de l’innovation (crédit d’impôt recherche, régime fiscal des brevets, etc.).

S’agissant de l’industrie proprement dite, une étude de Rexecode a calculé que ses prélèvements obligatoires (cotisations sociales comprises) auront baissé de 5,7 milliards d’euros entre 2017 et 2024. ([885])

Cette politique de l’offre n’a malheureusement pas permis de redresser durablement la position compétitive de la France, qui a continué de se dégrader : tout en restant parmi les pays les plus imposés d’Europe, la France occupe la 32ème place dans le classement 2025 de l’IMD World Competitiveness Center ([886]), contre la 31ème place en 2017 ([887]). Et la part de la production industrielle dans le PIB a même reculé (cf. Entre 2017 et 2024, la France a connu une baisse objective de la production industrielle et manufacturière ci-dessus).

Les limites de la politique de l’offre menée par le Président Emmanuel Macron tiennent essentiellement à l’absence de couplage avec une politique de la demande domestique et à sa neutralisation par le coût de l’inflation normative. On constate en effet que :

– le pouvoir d’achat des ménages a stagné ; et la commande publique n’a pas fait l’objet d’une orientation particulière vers les productions industrielles nationales ;

– La compétitivité des entreprises françaises aurait pu bénéficier de ces allègements fiscaux, estimés à une quarantaine de milliards d’euros par an selon la Cour des comptes ([888]), mais elle s’est retrouvée plombée par le coût croissant de « l’impôt paperasse » : le seul coût d’application en France des normes issues de l’Union européenne représente près de 20 milliards d’euros par an selon l’iFRAP, auquel s’ajoute le coût de la mise en œuvre de nos propres normes. La directrice de la Fondation iFRAP, Agnès Verdier-Molinié, observe que « sur l’impôt papier que nous subissons en France, environ 100 milliards d’euros, 80 % émanent de l’activité législative nationale, 20 % de l’activité européenne. » ([889])

Mais l’efficacité du volet fiscal de cette politique de l’offre est aussi amoindrie par le fait qu’il n’est pas allé jusqu’au bout des réformes annoncées, s’agissant en particulier de la CVAE.

La fiscalité de production constitue l’une des singularités les plus défavorables de l’économie française par rapport à ses concurrents. En effet, contrairement à l’impôt sur les sociétés ou à la TVA, elle frappe les entreprises en amont, avant même qu’un bénéfice ne soit réalisé, sur la seule base de leur existence ou de leurs moyens de production (valeur ajoutée, masse salariale, foncier, etc.). Cette logique représente donc structurellement un frein à l’activité des entreprises industrielles, intensives en capital et en masse salariale, même lorsque leurs marges sont faibles.

Si la suppression des impôts de production pourrait accroître le PIB de 1 à 1,5 % à moyen terme, selon le rapport Tirole-Blanchard de 2021 ([890]), il est au moins indispensable de poursuivre les efforts de réalignement compétitif de notre pays vis-à-vis de ses voisins européens. Selon les données Eurostat 2023 (baromètre 2025), les impôts de production s’élèvent encore à près de 3,8% du PIB de la France, contre 0,9% en Allemagne, 2,9% en Italie, 2% en Espagne ou encore 1,2% aux Pays-Bas. La moyenne européenne et de l’OCDE avoisinerait quant à elle les 2 % du PIB.

Et plus globalement, la France reste l’un des pays européens avec le plus fort taux d’impôts et de taxes. Avec un taux de prélèvements obligatoires de 45,6 % du PIB selon Eurostat en 2023, elle se situe devant la Belgique (44,8 %), l’Allemagne (40,3 %), l’Italie (41,7 %), l’Espagne (37 %) ou encore les Pays-Bas (39,1 %), loin devant la moyenne des États membres de l’UE de 40 % du PIB (33,9 % de moyenne en OCDE).

Une mesure complémentaire, capable de renforcer l’attractivité de la France, serait d’autoriser des exonérations fiscales sur plusieurs années aux investissements permettant la relocalisation d’activités considérées comme stratégiques.

b. Permettre une stabilité fiscale par la maîtrise des dépenses publiques

Le cadre budgétaire particulièrement contraint de notre pays, fruit d’une dérive continue des finances publiques, qui s’est accélérée depuis 2017, constitue un frein majeur à l’adoption d’une fiscalité de croissance offensive.

De 2017 à fin 2024, le déficit public de la France a en effet plus que doublé, passant de 2,6 % du PIB (soit 59,3 milliards d’euros ([891])) à 5,8 % du PIB (à 169,6 milliards d’euros ([892])). La dette publique a quant à elle explosé de 1 150 milliards d’euros supplémentaires en huit ans : elle est passée de 2 150 milliards d’euros fin 2016 à 3 305 milliards d’euros fin 2024, soit près de 113 % du PIB, un niveau inédit hors période de guerre. Les dispositifs visant à atténuer l’effet de la hausse des prix de l’énergie ont notamment pris le relais des mesures de soutien et de relance mises en place à partir de 2020, repoussant la sortie du déficit public, souligne la Cour des comptes ([893]). Dans le même temps, les charges d’intérêt sur la dette ont bondi à 58 milliards d’euros en 2024, soit davantage que le budget du ministère des armées (47,2 milliards d’euros) ou de l’éducation nationale (près de 62 milliards d’euros en incluant l’enseignement supérieur).

Ce contexte budgétaire critique est d’autant plus alarmant qu’il s’accompagne d’une défiance à l’égard des engagements et de la réalité dépeinte par les gouvernements en responsabilité ces dernières années. En septembre 2022, l’ancien ministre de l’Économie et des finances Bruno Le Maire déclarait encore que « nous maîtrisons notre dette », puis en janvier 2023 que « nous sommes sortis du quoi qu’il en coûte » avant d’assurer en janvier 2024 que « les finances publiques de la France sont solides » et en septembre 2024 que le retour du déficit à 3 % en 2027 est « tout à fait à notre portée ». Ces affirmations contredisent les constats dressés par les principales institutions financières, de plus en plus alarmistes. Le Haut Conseil des finances publiques, dans son avis sur le projet de loi de finances pour 2025, a ainsi déploré qu’il soit fondé sur des prévisions macroéconomiques « fragiles », optimistes et « peu documentées » face à un dérapage du déficit public « considérable et inédit » ([894]).

Alors que Bruno Le Maire prévoyait un déficit public de 4,4 % du PIB avec 25 milliards d’euros d’économies d’ici la fin 2024, il s’est en réalité élevé à 5,8 % du PIB, avec une dette publique avoisinant les 113 % du PIB. Cet écart de plus de 40 milliards d’euros par rapport aux prévisions initiales révèle, au mieux, une méconnaissance de la situation des finances publiques, au pire, de l’insincérité.

En tout état de cause, le poids de notre dette publique pourrait empêcher de mettre en œuvre les allégements fiscaux nécessaires au rééquilibrage de la compétitivité de nos entreprises, voire les menacer de nouveaux impôts. Pour autant, un retour en arrière serait aussi peu productif que nocif pour notre économie – sans compter qu’il renverrait un message décourageant aux investisseurs industriels.

En effet, des travaux alertent sur la situation de la France qui serait proche du « point de Laffer », impliquant que toute nouvelle hausse d’impôts produirait un rendement décroissant voire négatif : « trop d’impôt tue l’impôt » ; ainsi « il existe un taux global des prélèvements obligatoires (PO), au-delà duquel une hausse du taux des impôts ou des cotisations sociales entraîne une baisse des recettes publiques (le sommet de la "courbe de Laffer"). Il existe aussi un taux maximal économique des PO au-delà duquel leur coût en termes d’activité et d’emploi est supérieur à l’utilité des dépenses publiques qu’ils financent. » ([895])

La pression fiscale en France est devenue si forte qu’elle fragilise le contrat social entre les citoyens et l’État. Les Français contribuent massivement aux dépenses publiques, mais ne perçoivent pas clairement les bénéfices de leurs efforts. Ce déséquilibre alimente une perte de confiance dans l’efficacité et la légitimité de l’action publique. Le lien entre l’État et la nation, essentiel à la cohésion nationale, est aujourd’hui menacé.

Dans ce contexte d’incertitudes économiques, il est donc impératif de dégager des marges budgétaires autrement que par l’augmentation des prélèvements obligatoires, déjà parmi les plus élevés d’Europe et de l’OCDE. Cette ambition implique une véritable stratégie de sobriété et d’efficacité de la dépense publique, en redonnant à l’État les moyens de mieux gérer ses ressources. Un grand audit des comptes publics s’impose donc afin d’établir la réalité de l’état des finances publiques, dans la perspective d’arrêter les gaspillages, d’améliorer la performance publique, de simplifier les procédures et de généraliser la culture de l’évaluation.

Le desserrement de notre endettement permettra d’aller au bout de l’indispensable réalignement fiscal, et de garantir aux entreprises un plafonnement durable de leurs prélèvements obligatoires.

c. Prendre en compte l’impact des normes sur les PME

En tout état de cause, toute introduction de nouveau prélèvement, comme de nouvelle norme, devrait faire l’objet d’une étude préalable de son impact sur les PME et sur la compétitivité de nos entreprises, faute de quoi notre pays continuera à défaire d’un côté ce qu’il a accordé de l’autre pour soutenir la relance de son industrie.

Il conviendrait ainsi de généraliser les études d’impact de nouvelles normes sur les PME, appelées « tests PME » et « tests compétitivité », pour évaluer ex ante l’effet réel des nouvelles normes fiscales et réglementaires sur la compétitivité et éviter l’accumulation de contraintes inadaptées.

d. Faciliter la transmission des entreprises pour préserver la détention domestique des entreprises et développer les ETI

La transmission d’entreprises, dans le cadre d’une succession ou d’une donation, est une étape de grande fragilité. Une taxation trop lourde pour les héritiers ou les donataires peut les inciter à vendre à des acquéreurs qui seront moins attachés à l’entreprise que la famille qui l’a créée, voire à des investisseurs étrangers qui peuvent préférer délocaliser ou cherchent seulement à s’approprier les matériels, technologies et savoir-faire.

Grâce au « pacte Dutreil » de 2003, la France a allégé le poids des droits de mutation à titre gratuit (ou droits d’enregistrement), mais sans les supprimer, conservant une taxation sur 25 % de la valeur de l’entreprise transmise, ce qui représente encore un coût significatif pour les héritiers ou donataires qui n’en ont pas nécessairement les moyens. Le risque de vente reste donc encore réel.

L’Italie a fait le choix inverse : en exemptant totalement les transmissions d’entreprises, dès lors que les héritiers ou les donataires s’engagent à poursuivre l’activité cinq ans après la donation ou la succession, elle a contribué à préserver un tissu de PME industrielles dense. La sécurisation de ces « passages de relais » a favorisé en outre le développement des entreprises de taille intermédiaire, mieux armées pour la compétition mondiale.

Préserver la détention domestique de nos industries est ainsi un enjeu de souveraineté et même une base propice au renforcement de nos PME.

Inquiet des nombreuses transmissions à venir, le délégué général du METI, Alexandre Montay, souhaiterait l’établissement d’un pacte long terme, à côté du pacte Dutreil, qui comporterait un engagement encore plus long, avec le passage de 75 % à 90 % d’abattement en contrepartie d’une conservation qui serait portée à dix ans ([896]).

Dans l’absolu, le rapporteur préfèrerait pouvoir, à l’instar de l’Italie, lever toute menace sur l’avenir d’une entreprise (à condition que le bénéficiaire s’engage à maintenir son activité industrielle) car une entreprise est d’abord un outil de travail avant d’être un patrimoine. Néanmoins la situation actuelle de nos finances publiques ne permet pas d’aller aussi loin, aussi se rallie-t-il à la proposition d’un dispositif complémentaire offrant un allègement fiscal renforcé contre un engagement de plus longue durée.

Renaud Dutreil soulignait par ailleurs son erreur d’avoir introduit, en 2003, l’obligation qu’au moins un des signataires de l’engagement, donataire ou héritier, exerce une fonction de direction. Il conseillait de distinguer la gouvernance familiale et le management opérationnel en acceptant qu’un manager puisse être recruté pour gérer l’entreprise familiale transmise. L’important reste en effet la poursuite de l’activité ([897]).

Arnaud Montebourg suggère également d’encourager fiscalement la constitution d’une fondation lorsqu’il n’y a plus d’héritier ([898]).

e. Encourager l’actionnariat salarié et la participation dans l’industrie française

Le renforcement de l’actionnariat salarié, de la participation et de l’intéressement représente un levier stratégique majeur pour la réindustrialisation de la France. Ces dispositifs permettent un meilleur partage de la valeur créée, favorisent l’attractivité des métiers, renforcent l’implication des salariés dans le projet de l’entreprise, améliorent sa performance globale et contribuent à soutenir la détention domestique de notre outil productif. En effet, ils réduisent le risque de prises de contrôle étrangères et renforcent l’ancrage territorial des centres de décision, favorisant des trajectoires industrielles de long terme, plus stables et moins soumises à la pression de court terme des marchés financiers.

Cette ambition s’inscrit dans l’héritage économique du général de Gaulle, qui voyait dans la participation des salariés un pilier du modèle français d’entreprise, conciliant performance, justice sociale et souveraineté nationale. Dès les années 1940, puis plus nettement dans les années 1960, la participation « gaullienne » visait à associer le travail au capital, en permettant aux salariés de bénéficier directement des fruits de la croissance, mais aussi d’être parties prenantes dans la stratégie de l’entreprise. Elle visait ainsi à dépasser l’opposition entre capital et travail en instaurant une troisième voie de démocratie économique. Pourtant, cette ambition s’est progressivement dégradée au profit d’une vision purement financière et court-termiste de la gouvernance d’entreprise.

Si la France dispose déjà d’un cadre législatif incitatif (avec la loi PACTE, le développement de l’épargne salariale et des plans d’actionnariat), des marges de progrès existent, notamment dans les PME et les ETI.

Selon le baromètre de la Fédération européenne de l’actionnariat salarié (FEAS), la part du capital des entreprises françaises cotées au CAC40 détenue par des salariés est en moyenne de 3,6 %, un pourcentage encore loin de la barre de l’objectif des 10 % déclaré dans la loi Pacte de 2019 ([899]).

Par ailleurs, la « loi Florange » de 2014 ([900]) pourrait également être améliorée afin de favoriser davantage la reprise des entreprises, menacées de fermeture, par leurs salariés ou les acteurs locaux. Censée renforcer les droits des salariés actionnaires et protéger les entreprises contre les offres publiques d’achat (OPA) hostiles, elle impose aux entreprises de plus de 1 000 salariés de chercher un repreneur avant la fermeture d’un site qui aurait pour conséquence un licenciement collectif pour motif économique pendant toute la durée de la consultation de la procédure sociale.

Auditionné par la commission d’enquête, l’ancien ministre Arnaud Montebourg a déclaré qu’il s’agit « d’une loi proclamatoire que la majorité de l’époque avait fait passer pour faire croire qu’elle faisait quelque chose, alors qu’elle n’avait rien fait par rapport aux promesses du président de la République », un texte pour essayer « d’effacer cet abandon en rase campagne » en se référant à l’abandon par François Hollande du site ArcelorMittal de Florange ([901]).

Selon l’ancien ministre de l’économie, cette loi « n’a rien corrigé » car bien souvent les salariés « n’ont pas les moyens [...] de reprendre des outils à haute intensité capitalistique ». Il lui reconnaît toutefois « une certaine utilité », comme en témoignent quelques succès, dont le plus notoire est le dossier Panavi : une boulangerie industrielle en Haute-Vienne reprise par une société de pâtisserie industrielle de Dordogne, Gelpat.

Malgré des délais restreints – entre deux et quatre mois –, la loi Florange constitue donc un instrument qui peut être occasionnellement efficace lorsque les difficultés sont suffisamment anticipées. C’est pourquoi il apparaît pertinent d’abaisser le seuil actuel de 1 000 salariés afin d’élargir le champ d’application de cette loi à l’ensemble des ETI, entreprises essentielles à la densification du tissu industriel et à l’internationalisation de l’économie pour réduire nos dépendances, afin de renforcer leurs chances de reprise en cas de projet de fermeture de site.

3. Renouer avec le pragmatisme normatif pour simplifier la vie des entreprises

On a vu en deuxième partie du rapport la complexité générée par l’inflation des normes européennes et nationales et l’aspiration des industriels à plus de simplicité, de lisibilité et de stabilité dans les règles qui leur sont applicables, en particulier quand il s’agit d’exigences s’imposant aux seules entreprises européennes, qui se retrouvent alors en position désavantageuse par rapport à leurs concurrents non-européens.

En outre, la mise en œuvre de ces règles induit des surcoûts – pour les mises en conformité, l’adaptation de leurs appareils de production, les traitements administratifs et les divers contrôles liés – qui représentent une charge supplémentaire importante, un véritable « impôt paperasse », que la Fondation iFRAP a estimé à 100 milliards d’euros annuels (cf. Une hausse croissante du coût de « l’impôt paperasse ci-dessus).

L’inflation normative renchérit les coûts de production sur le sol européen, comme en témoigne par exemple Luca de Meo, alors président de Renault, dans une interview parue le 5 mai 2025 : « Entre 2015 et 2030, le coût d’une Clio aura augmenté de 40 %. Cette augmentation est à 92,5 % attribuable à la réglementation, essentiellement européennes. » ([902]) Ces difficultés viennent notamment de l’insuffisance notoire des évaluations préalables des répercussions des nouvelles obligations ou interdictions envisagées sur l’équilibre économique des entreprises.

Une précédente recommandation du rapporteur était donc de prévoir l’étude préalable de l’impact de tout nouveau projet de norme sur les PME et sur la compétitivité de nos entreprises en général.

Ces difficultés viennent aussi d’une tendance française à la surenchère dans ses transpositions du droit européen. Or, ce syndrome du bon élève n’est plus tenable quand il fragilise encore un peu plus nos entreprises dans une compétition européenne et mondiale bien moins scrupuleuse.

Le rapporteur considère également crucial que la France n’aille pas plus vite que ses voisins dans ces transpositions, contrairement à ce qui s’est produit avec la directive du 14 décembre 2022 relative à la publication d’informations en matière de durabilité par les entreprises ou Corporate Sustainability Reporting Directive, dite « directive CSRD », que notre pays a été un des premiers à introduire en droit interne alors que 17 autres États membres ne l’appliquent toujours pas.

Mais il est aujourd’hui urgent d’aller plus loin qu’une simple rationalisation de la production normative : le durcissement de la guerre commerciale vient en effet ébranler un peu plus nos industries, déjà déstabilisées par la crise de la Covid-19 puis celle des prix de l’énergie. Dans ce contexte, l’inflation normative ajoute un handicap à la dégradation de leur compétitivité-prix, tout en nuisant à l’attractivité de notre pays auprès des investisseurs.

Il est donc temps de faire une pause réglementaire, et même d’engager un véritable « choc de simplification », pour alléger leurs charges « exogènes » et pour assurer une stabilité et une sécurité juridique.

Le rapporteur propose de lancer un chantier de simplification normative, fondé sur un audit des acteurs économiques, suivi d’un plan de rationalisation du droit utilisant tous les leviers : projets de lois, décrets, arrêtés, circulaires…

Enfin, il est également urgent :

– de lever la menace des sanctions prévues en cas de non-respect des obligations découlant du règlement (UE) 2019/631 du 17 avril 2019 établissant des normes de performance en matière d’émissions de CO2 pour les voitures particulières neuves et pour les véhicules utilitaires légers neufs, dit souvent « réglementation CAFE » (pour Corporate Average Fuel Economy) sur l’automobile. Celle-ci a en effet fixé un objectif intermédiaire de 22 % de ventes de véhicules électriques dès 2025, accompagné d’une réduction des émissions de CO2 de 15 %. Cependant la baisse des ventes de véhicules électriques en Europe et en France et la très forte concurrence des produits chinois ne permettront pas aux constructeurs européens d’atteindre leurs cibles. Or, les amendes dont ils sont passibles en l’état actuel du droit ne manqueraient pas d’aggraver leurs difficultés.

Ce constat est partagé par le Secrétariat général aux affaires européennes : « Nos concitoyens ne comprendraient pas que les constructeurs européens qui ont investi – et de manière irréversible – sur l’électrique avec une stratégie Made In Europe soient pénalisés par des amendes très significatives au titre des objectifs 2025. Ces amendes pourraient également mettre en difficulté par ricochet certains sous-traitants européens. » ([903])

Face aux menaces existentielles pesant sur des acteurs centraux de l’industrie européenne, l’Union a finalement annoncé un mécanisme de flexibilité qui devrait lisser les émissions prises en compte, mais qui n’a toujours pas été voté.

Au-delà de l’enjeu de leur préservation immédiate, on doit également interroger la pertinence de la trajectoire imposée par la directive CAFE pour aboutir à l’interdiction de la vente des véhicules à moteur thermique en 2035. Les représentants de la filière auditionnés par la commission d’enquête disent s’y préparer ; néanmoins le calendrier des obligations intermédiaires doit être tenable ; et, en tout état de cause, les constructeurs peinent à y arriver comme en témoigne l’interview de Luc Chatel le 9 juin 2025 dans laquelle il dénonce que « l’Europe saborde son industrie automobile », par ailleurs, ce sont les consommateurs dont la demande chute, qui donneront le vrai tempo. Mais tant que les véhicules électriques seront insuffisamment abordables, leurs achats ne décolleront pas. Il regrette que « Bruxelles a fait le choix de réglementer là où les Américains et les Chinois laissent le choix de la technologie de décarbonation aux industriels. Résultat, en France, en cumul, sur cinq mois, les commandes de voitures particulières affichent un repli de 11 %. [...] Depuis 2020, le marché européen s’est réduit de près d’un tiers. La France ne produit plus que 1,35 million de véhicules ; elle en produisait 3,5 millions au début des années 2000. Tout cela a des conséquences majeures sur l’ensemble de la filière, bien au-delà des constructeurs, et au premier chef sur les fournisseurs. Depuis la crise sanitaire, ce sont près de 40 000 emplois industriels qui ont été perdus en France dans l’automobile. » ([904])

– d’œuvrer auprès de l’Union européenne pour faire supprimer les exigences disproportionnées de la directive CSRD, dont l’application est suspendue en France depuis la loi du 30 avril 2025, et de la directive du 13 juin 2024 sur le devoir de vigilance des entreprises en matière de durabilité ou Corporate Sustainability Due Diligence Directive, dite « directive CS3D », qui doit entrer en vigueur à partir de juillet 2027.

En effet, non seulement cette dernière imposera aux entreprises un contrôle des incidences sur les droits de l’Homme et l’environnement de l’ensemble de leur chaîne d’approvisionnement, mais elle prévoit que les entreprises seront juridiquement responsables si l’un de leurs fournisseurs habituels ne respecte pas les normes du droit du travail ou porte atteinte à l’environnement : elles pourront, à ce titre, supporter des amendes substantielles (jusqu’à 5 % de leur chiffre d’affaires mondial). De l’avis de tous les acteurs économiques auditionnés, un contrôle aussi poussé dans la chaîne de valeur est impossible à réaliser, et les sanctions prévues pourraient être mortelles pour les entreprises.

La mise en œuvre du reporting CSRD est moins extrême ; mais il est susceptible de donner accès à des données sensibles sur les entreprises, et il génère une charge et des coûts pour l’administrer « hallucinants » selon tous les témoins, chiffrés à au moins 2 milliards d’euros annuels par France Industrie.

Il est crucial que la France dénonce activement les excès et les dangers de ces deux dispositifs, et urgent que l’Union européenne renonce à ces réglementations plus nuisibles à ses industries qu’efficaces pour faire progresser le monde vers davantage de vertu en matière de durabilité. Car l’Europe reste encore très isolée dans cette démarche. Et pour ses entreprises, il est objectivement impossible d’avoir une connaissance exhaustive des impacts de chaque maillon de leur chaîne d’approvisionnement.

B. RÉduire les freins aux implantations industrielles

La réindustrialisation de la France nécessite de mobiliser du foncier, et par extension de trouver des terrains disponibles, d’en faciliter l’accès et d’y accélérer les implantations. Ainsi, le rapporteur a identifié quatre leviers prioritaires : l’assouplissement des objectifs de zéro artificialisation nette : ZAN, l’allègement des contraintes environnementales, la mobilisation des friches et des plateformes industrielles, et le renforcement du dispositif des sites Clés en main.

1. Concilier la non-artificialisation des sols avec la réindustrialisation du pays

La France est l’un des pays les moins denses d’Europe en termes de peuplement et d’urbanisation. Cette faible densité explique une répartition étendue et souvent fragmentée des zones industrielles, ce qui diminue d’autant le foncier économique disponible localement pour de nouvelles implantations. Une étude réalisée en 2022 par Intercommunalités de France, le Cerema et la délégation Territoires d’industrie sur les zones d’activités économiques (ZAE) montrait ainsi que 41 % des parcs seraient saturés en 2025 et 93 % à horizon 2030 ; que près de deux tiers des territoires refusaient des projets d’implantation et subissaient des déménagements d’entreprises faute de place pour les conserver ; et qu’enfin, 90 % des intercommunalités ne s’estimaient pas en mesure d’accueillir des activités occupant plus de 50 hectares ([905]).

Dans ce contexte, l’objectif du « zéro artificialisation nette » (ZAN) à l’horizon 2050, introduit par la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets, qui prévoit une division par deux de la consommation nette des espaces naturels, agricoles et forestiers (ENAF) entre 2021 et 2031 (par rapport à la décennie précédente), ajoute une difficulté structurelle à la réindustrialisation en limitant drastiquement les possibilités d’étendre ou de créer de nouvelles ZAE et plus globalement toute nouvelle artificialisation.

Les contraintes du dispositif ZAN sont d’autant plus un frein que la réindustrialisation de notre pays nécessiterait la mobilisation d’environ 20 000 à 30 000 hectares supplémentaires d’espaces industriels sur les 10 prochaines années, voire 79 000 hectares pour atteindre l’objectif ambitieux d’une réindustrialisation à hauteur de 15 % du PIB, contre 9% actuellement.

La loi n° 2023-630 du 20 juillet 2023visant à faciliter la mise en œuvre des objectifs de lutte contre l’artificialisation des sols et à renforcer l’accompagnement des élus locaux, dite « loi ZAN », a certes apporté quelques aménagements au dispositif initial, dont une adaptation en faveur des grands projets économiques : la comptabilisation au niveau national, et non plus régional ou local, de la consommation d’espaces NAF par les projets d’envergure nationale ou européenne (PENE) présentant un intérêt général majeur et identifiés par décret. Toutefois, l’enveloppe dédiée à la consommation d’espaces par les PENE n’est que de 12 500 hectares pour toute la décennie 2021-2031. Et les autres projets industriels ne font l’objet d’aucun traitement spécifique. Or, comme l’a déclaré le professeur Olivier Lluansi durant son audition, « 80 % des projets industriels ont besoin de moins de 2 hectares et il existe une tension sur le foncier pour ces petits projets qui s’est accrue avec l’objectif zéro artificialisation nette. » ([906])

Enfin, les besoins induits par le développement de ces nouvelles activités (logements, équipements publics, infrastructures) devraient aussi être pris en compte. Pour Patrice Vergriete, maire de Dunkerque, le foncier n’est pas un problème pour l’installation des industries dans son territoire, mais « il en est un pour tout ce qui est connexe, c’est-à-dire les infrastructures routières ou ferroviaires pour y accéder, les logements pour les salariés, etc. L’objectif de zéro artificialisation nette (ZAN) ne tient en effet pas compte de ces besoins fonciers. Le sujet a été renvoyé aux régions mais elles doivent s’entendre avec toutes les intercommunalités. Or celles qui ne sont pas concernées par l’implantation d’industries considèrent que notre territoire a déjà été bien servi et que le foncier doit profiter à d’autres, qui ne sont pas éligibles aux PENE. In fine, le Dunkerquois a été pénalisé dans le schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (Sraddet) pour la raison que je viens d’évoquer. Il faut donc que le foncier de l’État réservé à l’industrialisation intègre les besoins connexes. » ([907])

À cet effet, la proposition de loi visant à instaurer une trajectoire de réduction de l’artificialisation concertée avec les élus locaux (dite « proposition de loi Trace ») ([908]), adoptée en mars par le Sénat, qui vise à assouplir le dispositif ZAN, resterait insuffisante puisqu’elle ne permettrait de libérer que quelques milliers d’hectares, environ 10 000 hectares supplémentaires sur le territoire national d’ici 5 ans, un volume bien en deçà des besoins réels et induits du développement industriel.

En outre, la proposition de loi Trace continue de privilégier la contrainte foncière sans suffisamment encourager la reconversion des friches ou la création de nouveaux sites industriels. Elle ne permettrait que de minimiser, sans le réduire, le risque de raréfaction des terrains disponibles pour les projets industriels, qui menace directement l’attractivité industrielle de la France.

Ce constat impose de réviser les modalités de calcul et d’application du dispositif ZAN, afin de soutenir le développement industriel, d’inciter les collectivités à favoriser l’implantation industrielle et d’intégrer prioritairement la reconversion des friches industrielles dans la politique foncière.

Pour mettre la France en ordre de bataille afin d’atteindre un objectif de réindustrialisation à hauteur de 15 % du PIB, il est nécessaire de permettre le développement des projets industriels et de répondre aux besoins en bâtis liés – notamment le logement des personnels des futures usines et l’adaptation des équipements publics et des infrastructures.

Le rapporteur demande donc à pouvoir assouplir drastiquement le dispositif de zéro artificialisation nette (ZAN) :

– en reportant les échéances des objectifs (intermédiaire et final) ;

– et en réservant sur 10 ans un quota d’espaces destinés au développement économique représentant au moins 30 000 hectares.

Dans l’idéal, le rapporteur privilégierait au deuxième point l’exclusion des projets industriels du décompte des terres nouvellement artificialisées.

Le rapporteur se satisferait néanmoins de l’exemption d’une durée de 5 ans de l’objectif ZAN pour les projets industriels, leurs aménagements et les logements liés, introduite, grâce à son groupe parlementaire, dans le projet de loi de simplification de la vie économique lors de son examen par l’Assemblée nationale le 28 mai dernier.

Par ailleurs, suivant une proposition du président d’Intercommunalités de France, il serait possible de pondérer les surfaces artificialisées en décomptant un hectare d’industrie comme un demi-hectare et en considérant qu’un hectare de surface commerciale créée équivaut à deux hectares.

En tout état de cause, comme le souligne le préfet Rollon Mouchel-Blaisot, il est nécessaire que « chacun dans [ses] fonctions [établisse] des priorités claires » dans l’usage des terres (agricole, industriel, commercial, etc.). « En ce qui nous concerne, convaincus que c’est l’avenir du pays, nous considérons que le foncier industriel doit être prioritaire dans les choix d’artificialisation. » ([909])

2. Adapter la protection de la biodiversité aux réalités locales et aux enjeux industriels

La protection de la biodiversité est un impératif écologique mais impose aujourd’hui une réglementation trop rigide.

En France en effet, les espèces protégées sont listées par arrêtés ministériels pour l’ensemble du territoire, alors que le niveau de risque de disparition d’une espèce peut varier selon la zone géographique. Ainsi, des espèces dites « à protéger » peuvent être faiblement menacées dans certaines zones géographiques, voire prolifèrent. Une prolifération qui non seulement ne permet pas de justifier des procédures et des contraintes excessives, qui ralentissent le développement des projets industriels, mais qui, en outre, peut compliquer la mise en place des compensations dans des zones saturées.

La situation du sonneur à ventre jaune, un crapaud jaune de petite taille, illustre le décalage croissant entre une protection nationale uniforme et les réalités écologiques locales. Alors que l’espèce est effectivement en régression dans certaines zones de l’ouest et du nord de la France en raison de la disparition de ses habitats, elle demeure abondante dans plusieurs secteurs de l’est, notamment dans le Massif vosgien, le Jura ou le Massif Central. Dans ces régions, sa protection systématique peut conduire à l’abandon ou à la modification coûteuse de projets industriels, énergétiques ou d’aménagement pourtant programmés sur des emprises déjà artificialisées, comme d’anciens sites militaires ou des friches industrielles. Une approche régionalisée semble alors plus pragmatique, également soutenue par le maire de Dunkerque devant la commission d’enquête ([910]).

Par ailleurs, la faisabilité environnementale de nombreux projets industriels se heurte à l’indisponibilité d’espaces de compensation adaptés : selon le rapport 2023 de l’Autorité environnementale, près d’un tiers des projets analysés rencontrent des difficultés à localiser des sites de compensation ([911]). Dans plusieurs régions comme le Grand Est ou l’Île-de-France, les espaces naturels compatibles avec les exigences de continuité écologique ou d’habitat d’espèces protégées sont devenus rares, saturés ou morcelés. Cette pénurie, couplée à l’absence de cartographie centralisée, contribue à allonger les délais d’instruction ou à faire échouer des implantations industrielles pourtant situées sur des emprises déjà artificialisées.

Enfin, les auteurs du rapport de la mission nationale de mobilisation pour le foncier industriel rendu en 2023, Rollon Mouchel-Blaisot, préfet de la Somme, et François Noisette, ancien inspecteur général de l’environnement et du développement, suggèrent de permettre aux porteurs de projets de s’acquitter de leurs obligations sur des sites prédéterminés. « L’enjeu pour un investisseur n’est pas tant le principe de la compensation que la prévisibilité du processus », considère Rollon Mouchel-Blaisot ([912]).

Il serait également légitime, selon le rapporteur, d’aménager les obligations de compensation des impacts environnementaux d’un projet quand il concerne la réutilisation d’un site déjà artificialisé comme une friche industrielle.

Un tel aménagement constituera, au surplus, une incitation objective à privilégier les friches plutôt que des espaces non encore artificialisés.

3. Mobiliser le potentiel des friches et des plateformes industrielles

Les friches et plateformes industrielles représentent un potentiel foncier stratégique sous-exploité ; le développement industriel doit y être priorisé, facilité, accéléré et sécurisé.

La reconversion des friches industrielles offre une opportunité majeure pour soutenir la réindustrialisation, tout en s’inscrivant pleinement dans les impératifs de sobriété foncière. Il apparaît ainsi indispensable de favoriser l’implantation des projets sur les 100 000 (selon le Cerema) à 150 000 hectares de friches industrielles que compterait la France. Cette priorité favoriserait d’ailleurs la réimplantation d’usines dans les zones les plus désindustrialisées du pays, dans la mesure où elles disposent des principaux stocks de friches industrielles, à l’instar des bassins miniers.

Pour faciliter l’accès aux friches, l’amélioration de leur visibilité s’impose alors que la Cour des comptes souligne le doublonnage des outils de recensement des sites industriels disponibles, à savoir le site du Cerema et le portail France Foncier+ (cf. L’enjeu de la mobilisation des friches ci-dessus).

D’autre part, le recours au régime dérogatoire de la raison impérative d’intérêt public majeur (RIIPM) pourrait être une solution pertinente pour accélérer les implantations industrielles. La reconnaissance anticipée de leur caractère de RIIPM viserait à sécuriser les projets vis-à-vis d’aléas futurs comme la découverte ultérieure d’une faune ou d’une flore à protéger. Elle est en effet une des trois conditions nécessaires ([913]) pour déroger à l’interdiction de porter atteinte aux espèces protégées et à leurs habitats, évitant au porteur de projet d’avoir à démontrer la RIIPM en cas de recours – mais sans le dispenser de démontrer les autres conditions.

La loi n° 2023-175 du 10 mars 2023 sur l’accélération de la production d’énergies renouvelables a déjà mis en place une présomption de RIIPM pour certains projets de production d’énergies renouvelables ; la loi n° 2023-973 du 23 octobre 2023 sur l’industrie verte l’a également accordée aux projets qualifiés de projets d’intérêt national majeur (PINM) et à certains projets d’industries vertes – une reconnaissance anticipée par la loi ou par décret dont le Conseil constitutionnel a confirmé la conformité à la Constitution dans sa décision du 5 mars 2025 ([914]). Élargir ces dérogations aux projets industriels s’implantant sur des friches industrielles permettrait de concilier dynamique de réindustrialisation et respect de l’environnement, tout en répondant aux objectifs de sobriété foncière par la réhabilitation de friches.

Le professeur Olivier Lluansi souligne que la mobilisation des friches ne sera pas suffisante pour relancer le développement industriel, leur répartition territoriale ne coïncidant pas nécessairement aux recherches des porteurs de projets. Mais le levier de la dérogation est toutefois nécessaire, comme « le seul moyen de simplifier les procédures. » ([915])

Il apparaîtrait tout aussi pertinent d’étendre cette dérogation au foncier disponible dans les dix-huit plateformes industrielles françaises existantes. En effet, ces plateformes disposent de terrains adaptés à accueillir des activités industrielles, qu’ils soient déjà exploités, libres ou en cours de réhabilitation. Comme peut en témoigner le rapporteur dans sa circonscription avec la plateforme Chemesis de Carling / Saint-Avold, les plateformes industrielles représentent un atout en termes d’attractivité foncière, puisqu’elles constituent des espaces circonscrits, aménagés et équipés, avec des facilités d’implantation rapide et coordonnée des entreprises grâce à des infrastructures partagées et une gestion optimisée du foncier industriel.

La plate-forme Chemesis de Saint-Avold

Située dans le Grand Est, à Saint-Avold, Chemesis regroupe un large panel d’acteurs de la chimie de spécialité, de gaz industriels et de matériaux composites.

Construite au début des années 50, la plateforme industrielle de Carling – Saint-Avold s’étend sur une zone abritant de nombreuses entreprises classées Seveso seuil haut et soumises à un plan de prévention des risques technologiques (PPRT).

Ce périmètre accueille aujourd’hui un large spectre d’activités dans le domaine de la chimie de spécialité avancée.

Grâce à une mutualisation des services liés à l’énergie, les fluides industriels, les services de sécurité, le traitement des effluents ou encore la gestion de l’élimination des déchets, la plateforme Chemesis a permis la mise en place d’une véritable économie circulaire, où mutualisation des services et partage des expertises permettent de minimiser les impacts environnementaux.

Chemesis dispose d’une importante offre foncière qui lui permet d’accueillir des activités de toute taille. Grâce à sa culture du risque technologique, le site bénéficie d’un statut de plateforme économique. Il est ainsi autorisé à accueillir de nouvelles implantations classées, sous réserve de protéger ses salariés et de maintenir un haut niveau de sécurité.

L’implantation d’une usine dans une plateforme industrielle peut également la faire bénéficier d’externalités positives importantes pour son activité tels qu’un tissu de compétences et des débouchés de proximité.

Par ailleurs, les enjeux de dépollution des sols peuvent représenter un problème majeur pour la réhabilitation de certaines friches : ces opérations sont techniquement complexes, coûteuses et juridiquement incertaines pour un porteur de projet. Une analyse des projets lauréats du Fonds Friches, publiée en novembre 2023, relevait une moyenne de 780 000 euros (hors taxes) par hectare remis en état, entre un minimum de 400 000 euros et des montants pouvant atteindre 2,5 millions d’euros selon la nature des pollutions ([916]).

À ce propos, il serait pertinent d’étudier la possibilité d’assouplir les obligations de dépollution quand il s’agit de préparer l’implantation d’une industrie potentiellement polluante. Exiger une remise à niveau des sols qui permettrait le retour à un usage agricole apparaît en effet excessivement contraignant et inutilement onéreux dans ces conditions. « La problématique de dépollution a atteint un tel niveau d’exigence, qui n’est pas forcément nécessaire à la lumière d’une implantation industrielle ultérieure », observe François Wohrer, directeur de l’investissement de la Banque des territoires, approuvé par les autres auditionnés présents ([917]).

Le préfet Mouchel-Blaisot a par ailleurs fait remonter la problématique, « que tous les industriels ont soulignée » de l’instabilité des règles en matière de requalification des friches. Il a donc proposé dans son rapport précité d’instaurer une période de stabilité réglementaire de cinq ans à partir de l’obtention d’une autorisation ([918]) – ce qui reste modéré dans la mesure où un retour sur investissement avant dix ans est un bon résultat pour une nouvelle usine, observe Laurent Guillot ([919]).

Il est en effet nécessaire d’améliorer la lisibilité pour les acteurs (locaux, aménageurs et industriels) de la réglementation applicable, mais également la lisibilité des dispositifs d’accompagnement.

Il est notamment indispensable de sanctuariser les fonds consacrés à la réhabilitation des friches : au moins ceux du « Fonds Friche », intégré depuis 2023 dans le fonds Vert (axe 3). Doté au début de 750 millions d’euros, de 2021 à 2022, son enveloppe budgétaire a été progressivement abaissée à 616,7 millions d’euros sur quatre ans par la loi de finances pour 2025, réduisant, hélas, les objectifs initiaux de 3 000 hectares recyclés par an à une cible de seulement 1 000 à 1 200 hectares annuels.

Dans ses réponses écrites, la Banque des territoires rappelle que cette enveloppe est aujourd’hui le seul dispositif national de subventions pour la dépollution de friches. Elle « ne permettait déjà pas de répondre à tous les besoins » ; sa diminution en est d’autant plus « problématique » eu égard au besoin de foncier additionnel à destination de l’industrie ([920]).

Il serait enfin utile de centraliser l’ensemble des offres d’accompagnement en matière de reconversion industrielle des friches, afin de proposer un seul interlocuteur aux investisseurs et une lisibilité des soutiens publics disponibles.

Dans chaque région, pourrait être créée une « maison de l’industrie » servant de guichet unique pour accompagner la reconversion industrielle des friches, en centralisant les démarches de dépollution et d’accès aux financements, sous l’égide conjointe de l’Ademe, des préfets régionaux et des régions.

4. Renforcer le déploiement et la cohérence des « sites clés en main »

Lancé en 2020, au sein du programme Territoires d’industrie, le dispositif des sites industriels « clés en main » a pour objectif de proposer aux investisseurs des terrains censés être immédiatement mobilisables, avec des procédures administratives anticipées – au moins celles relatives à l’urbanisme, à l’archéologie préventive et à l’environnement – et des délais réduits. Le dispositif permet de répondre à deux freins majeurs identifiés par la commission d’enquête : l’indisponibilité et la complexité d’accès au foncier industriel.

En avril 2024, 55 sites clés en main étaient recensés, avec un total de 3 342 hectares, dont 30 sites s’inscrivant dans une dynamique de recyclage foncier.

Cependant, plusieurs limites sont apparues. D’une part, la sélection actuelle des sites repose encore trop souvent sur une simple opportunité foncière locale, sans articulation suffisante avec les priorités industrielles françaises, en l’absence d’une véritable stratégie industrielle nationale, ni même avec l’écosystème économique territorial (PME sous-traitantes, offres de formation, infrastructures en place, etc.). Cette insuffisance de ciblage stratégique réduit l’efficacité du dispositif.

D’autre part, certains sites perdent progressivement leur vocation industrielle : l’absence de projet immédiat peut favoriser l’installation nouvelle d’espèces protégées malgré les démarches déjà accomplies, ou encore entraîner la réorientation des sites vers d’autres usages (logement, tertiaire, etc.), compromettant alors leur disponibilité pour de futures implantations industrielles.

L’absence de véritable mécanisme de contrôle ou de suivi dans le temps empêche de garantir leur disponibilité effective et donc de répondre à leur objectif initial. Cette incertitude nuit à la crédibilité du dispositif auprès des investisseurs industriels, qui attendent stabilité, lisibilité et cohérence.

Marc Rohfritsch, directeur régional et interdépartemental de l’économie, de l’emploi, du travail et des solidarités (DRIEETS) d’Île-de-France, en témoigne : « Les retours d’expérience au niveau national sur la démarche des sites clés en main ont effectivement été mitigés. Certains investisseurs ou industriels ont été déçus par des sites proposés qui, pour des raisons parfois prévisibles, se sont révélés inadaptés malgré les efforts de valorisation déployés par les agences de développement [...] Néanmoins [ajoute-t-il] ce dispositif conserve son utilité et son intérêt. L’objectif ultime est de disposer de sites mieux préparés, permettant une adaptation locale plus rapide et une accélération des délais d’implantation grâce à un travail préparatoire en amont. » ([921])

Ces constats plaident donc pour une généralisation du dispositif, mais aussi pour son perfectionnement. Il est nécessaire de l’améliorer avec un pilotage stratégique renforcé et un ancrage territorial opérationnel.

Pour généraliser les « sites clés en main », il conviendrait de renforcer le pilotage du dispositif pour une meilleure cohérence entre la stratégie nationale et les dynamiques locales :

– en confiant au ministère chargé de l’industrie la coordination nationale stratégique pour aligner les sites sur les priorités industrielles ;

– en chargeant les préfets de région, en lien avec les conseils régionaux, de l’identification, de la mobilisation et du suivi opérationnel des sites sur leurs territoires, afin de garantir leur vocation industrielle.

Ce pilotage centralisé n’interdirait pas un peu plus de souplesse dans la mobilisation locale, dans la mesure où elle répond aux priorités et aux exigences nationales. Relevant la lourdeur du processus de labellisation – qui ne facilite pas la reconstitution du stock des « sites clés en main » au fur et à mesure de leur utilisation – Stanislas Bourron, directeur général de l’Agence nationale de la cohésion des territoires, a évoqué la piste d’un système d’auto-labellisation, mais qui soumettrait la candidature des sites pensant avoir un foncier disponible à un cahier des charges national ([922]).

Mobilisant bonnes volontés et moyens, les « sites clés en main » ont aussi besoin d’une sécurisation juridique et environnementale des sites retenus.

Ces périmètres fonciers ont déjà fait l’objet de procédures environnementales ; pour pérenniser l’atout que constitue leur disponibilité immédiate, il est essentiel que l’installation d’espèces protégées après leur labellisation ne remette pas automatiquement tout en cause.

5. Accélérer les procédures

Des réformes ont été menées (unification de la procédure d’autorisation environnementale, parallélisation des étapes avec la loi du 23 octobre 2023 relative à l’industrie verte, etc.) et une réorganisation des services instructeurs est testée dans certains territoires (cf. Le frein de la lourdeur de l’instruction administrative des projets industriels ci-dessus).

Les experts auditionnés sont assez confiants sur la capacité de ces évolutions à accélérer l’instruction des demandes d’autorisation environnementale.

Néanmoins, ces progrès sont trop lents à se concrétiser au regard de l’urgence à engager une vraie dynamique de réindustrialisation et des enjeux de souveraineté et de puissance qu’elle représente pour notre pays.

Aussi, le rapporteur plaide-t-il pour des réformes de choc, qui s’attaquent aux principaux nœuds de la lenteur française en matière d’instruction des projets industriels :

– les délais de réponse de l’administration. Il convient de renverser la logique qui prévaut dans ces dossiers, partout là où c’est possible, pour amener les services administratifs à rationaliser au maximum leurs propres procédures, en donnant sa pleine mesure au principe posé à l’article L. 231-1 du code des relations entre le public et l’administration, qui prévoit que « Le silence gardé pendant deux mois par l’administration sur une demande vaut décision d’acceptation » ;

– le régime d’autorisation, qui emporte de nombreuses étapes d’expertises, consultations et instructions. Celui de la déclaration fait le pari de la bonne foi des déclarants, quitte à ce que des sanctions soient prises si leurs déclarations sont erronées ou leurs évaluations clairement sous-estimées ; il doit être privilégié, dans le cadre contraignant fixé par la Charte de l’environnement ;

– enfin, le fonctionnement de la Commission nationale du débat public, avec ses multiples commissions qui peuvent étudier un même site sans se coordonner, « aboutissant inévitablement à des avis divergents » ([923]), ses délais de travail excessifs (entre neuf mois et un an, une énormité pour le temps industriel) et l’institutionnalisation de la tribune qu’elle offre à des organisations profondément méfiantes à l’égard des activités industrielles. Elle doit être supprimée.

6. Favoriser la réutilisation des déchets industriels

Le statut des déchets industriels a connu une évolution avec la loi du 23 octobre 2023 relative à l’industrie verte, qui facilite leur utilisation comme matières premières sur les plateformes industrielles. Une avancée limitée alors qu’une part importante des déchets industriels, pourtant valorisables, reste sous-exploitée en raison d’un cadre réglementaire complexe et peu adapté à leur réintégration dans les processus de production.

La France souffre d’un retard dans la reconnaissance des matières premières secondaires, c’est-à-dire des déchets recyclés pouvant se substituer à des ressources vierges. Cette situation freine le développement d’une économie circulaire industrielle, pourtant essentielle à la sécurisation des approvisionnements, à la réduction des coûts de production et à la limitation de l’empreinte environnementale des filières. En comparaison, certains pays comme l’Allemagne ou les Pays-Bas ont mis en place des dispositifs plus souples pour faciliter la réutilisation des sous-produits industriels. Accélérer la qualification de ces déchets comme ressources stratégiques permettrait non seulement de soutenir la compétitivité des industriels français, mais aussi de réduire leur dépendance aux importations de matières premières.

C. Lever les freins financiers À la rÉindustrialisation

1. Mettre la commande publique au service de l’industrie et de l’innovation

La réindustrialisation de la France nécessite une hausse de la demande manufacturière : alors qu’elle constitue une dépense relativement contrainte et immuable, la commande publique représente un catalyseur insuffisamment mobilisé pour soutenir notre industrie, structurer des filières et stimuler l’innovation. Ainsi, la commission d’enquête a identifié trois leviers prioritaires : le recours à des centrales d’achat public, l’instauration de clauses de localisation dans les marchés publics et le fléchage de la commande publique vers le soutien à l’innovation.

a. Structurer la demande publique pour soutenir la stratégie industrielle nationale

Une commande publique insuffisamment mobilisée

La commande publique en France, qui représente environ 8 % du PIB et 170 milliards d’euros en 2023 selon l’Observatoire de la commande publique ([924]), reste insuffisamment structurée pour soutenir une stratégie industrielle. Selon France Industrie, en 2023 les deux tiers des achats publics de produits manufacturiers étaient des biens importés, soit près 54 milliards d’euros sur un total de 99,6 milliards d’euros de déficit commercial ([925]). Avec plus de 130 000 entités adjudicatrices dont 120 000 au sein des collectivités territoriales et des établissements publics et 10 000 pour l’État, l’éclatement des acheteurs publics conduit à une dispersion des pratiques et à un déficit d’expertise en matière d’achat stratégique, en particulier dans les petites collectivités ou les établissements publics de santé.

En France, le recours aux centrales d’achat reste trop limité au regard de leur potentiel pour structurer une demande publique au service de la réindustrialisation. Selon l’Observatoire économique de la commande publique (OECP), seuls 12 % des marchés publics passés en 2021 l’ont été via une centrale d’achat ([926]). La principale centrale nationale, l’UGAP (Union des groupements d’achats publics), représente seulement 5 % des achats publics civils de l’État, soit environ 5,9 milliards d’euros en 2022 ([927]) ([928]), et demeure centrée sur une logique de massification plutôt que d’accompagnement industriel ou d’innovation. De nombreuses collectivités et établissements publics opèrent de manière isolée, sans ingénierie d’achat suffisante, ce qui affaiblit leur capacité à négocier, mutualiser ou orienter leurs choix vers des offres industrielles nationales. En parallèle, des initiatives sectorielles (comme les groupements hospitaliers d’achats) peinent à atteindre la masse critique ou à intégrer des objectifs stratégiques, faute de coordination et de vision partagée.

Nos voisins européens peuvent être sources d’inspiration

À l’inverse, plusieurs pays européens ont fortement développé ce type d’outil public. En Allemagne, les centrales d’achat fédérales ou régionales (notamment le Beschaffungsamt ou les Zentralbeschaffungsstellen des Länder) disposent de véritables capacités d’ingénierie et accompagnent les acheteurs dans des politiques d’achat alignées avec la stratégie industrielle nationale. En Italie, la centrale nationale Consip, sous tutelle du ministère de l’Économie, couvre une large part des achats de l’État et permet des économies d’échelle significatives tout en structurant des filières industrielles locales.

Le recours plus systématique à de telles structures en France permettrait de rendre la dépense publique plus efficace par la réalisation d’économies d’échelle avec la mutualisation des achats et des besoins, de sécuriser les acheteurs publics par une professionnalisation des pratiques et d’inscrire la commande publique dans la politique industrielle en garantissant des carnets de commande dans le temps pour les industriels nationaux. Selon Olivier Lluansi, « la commande publique en France représente un potentiel d’achat de biens manufacturés en France de 15 milliards si elle était gérée de la même manière que la commande publique allemande, sans qu’il soit nécessaire de modifier les textes européens. C’est une question de pratique. » ([929]) Ce potentiel d’amélioration, que nous avons souligné (cf. Mettre la commande publique au service de l’industrie et de l’innovation ci-dessus), pourrait être mobilisé par des clauses de localisation et le recours à des centrales d’achat public, dotées d’une véritable ingénierie d’achat et chargées de favoriser le tissu productif national et les filières stratégiques.

b. Conditionner l’usage des fonds européens à un principe de préférence européenne

La commande publique peut être un puissant levier par les volumes qu’elle représente, et plus encore quand elle se fait à l’échelle européenne.

Selon une étude de Carbone-4 citée par Anaïs Voy-Gillis, les marchés publics européens représenteraient en effet un montant équivalent à 15 % du PIB de l’Union européenne. Cependant, relève cette étude, 55 % sont encore basés sur la seule évaluation du prix le plus bas. Par ailleurs, la réglementation européenne exclut les critères de contenu local (à savoir la fixation d’un seuil minimal de contenu européen dans les produits achetés par la puissance publique), ce qui contraste avec les pratiques observées ailleurs, notamment en Chine et aux États-Unis, où les entreprises nationales bénéficient d’un traitement préférentiel dans les marchés publics ([930]).

Le rapporteur suggère donc que les opportunités de la commande publique soient désormais davantage utilisées au bénéfice de l’industrie européenne, qu’il s’agisse de soutenir ses positions de marché face à des concurrents plus agressifs sur les prix, de privilégier les technologies européennes dans les filières stratégiques pour notre souveraineté nationale ou d’accompagner le développement de ses jeunes pousses.

Les fonds structurels et d’investissement européens (FSIE) sont les cinq fonds de l’Union européenne visant à permettre aux États membres d’être solidaires tout en essayant de rester compétitifs dans l’économie mondiale. L’enveloppe financière allouée à la politique de cohésion est répartie entre trois fonds structurels : le Fonds européen de développement régional (FEDER), le Fonds social européen (FSE) et le Fonds de cohésion (concernant uniquement les États membres de l’Union européenne ayant le plus de difficultés économiques).

Il faudrait généraliser le principe selon lequel les versements de ses fonds soient destinés avant tout à financer des projets réalisés par des entreprises européennes.

c. Conditionner l’accès aux marchés publics aux entreprises extra-européennes prenant des engagements utiles à la réindustrialisation

L’accès aux vastes marchés publics européens doit également permettre de réduire nos dépendances et pallier nos retards technologiques, à l’instar de la stratégie appliquée par la Chine dans les décennies antérieures.

Dans les secteurs stratégiques, l’Union européenne devrait conditionner l’accès des entreprises extra-européennes aux marchés publics à de strictes conditions permettant de défendre la réindustrialisation européenne.

d. Donner la liberté aux acheteurs publics de favoriser notre industrie dans les marchés publics

Le principe d’égal accès à la commande publique

La réglementation de la commande publique française, encadrée par le code des marchés publics et le droit européen de la concurrence, prive la France d’un levier majeur pour soutenir son tissu industriel. En effet, le principe d’égal accès à la commande publique, issu des règles de libre concurrence et de non-discrimination, privilégie la recherche du moins-disant économique et interdit en pratique toute préférence nationale explicite, bridant la capacité des acheteurs publics à soutenir volontairement l’industrie nationale. Ainsi, un acheteur public ne peut pas privilégier une entreprise française ou locale, sauf à recourir à des critères techniques ou environnementaux soigneusement calibrés.

Si la directive européenne du 26 février 2014 sur la passation des marchés publics ([931]) permet théoriquement d’introduire des considérations sociales, environnementales ou d’innovation dans les marchés publics, ces critères restent facultatifs et souvent sous-utilisés. En 2022, 29 % des marchés publics comportaient une clause environnementale, 22 % seulement une clause sociale et encore moins comportaient une dimension d’innovation. Cependant, 60 % des entreprises titulaires des marchés étaient des PME ([932]).

Des marges de manœuvre insuffisamment exploitées

À l’inverse, plusieurs pays européens mobilisent leur commande publique à des fins de politique industrielle. En Allemagne, les Länder disposent d’une marge de manœuvre plus large pour intégrer des clauses de proximité ou de soutien à leur tissu productif, en particulier dans les marchés infra-communautaires. En Italie, les centrales d’achat nationales et régionales s’appuient sur des critères qualitatifs permettant de valoriser les circuits courts ou la création d’emplois locaux.

En l’état actuel, le droit européen autorise la localisation des moyens d’exécution d’un marché sur le territoire d’un État-membre et n’interdit pas de restreindre cette localisation à une zone plus précise, pour autant que cette exigence soit justifiée par l’objet du marché ou ses conditions d’exécution. Il autorise également l’introduction d’un critère d’impact territorial mesuré objectivement. Ces marges d’interprétation restent encore peu exploitées en France. Par ailleurs, les instruments de responsabilisation des entreprises en matière sociale et environnementale dans les marchés publics restent embryonnaires, alors même que les entreprises françaises sont parmi les plus vertueuses du monde au regard de l’exigence de nos réglementations. Le développement de clauses de responsabilité sociétale des entreprises (RSE), à la différence des clauses environnementales classiques, permettrait de valoriser des comportements plus vertueux sans nécessairement contrevenir au droit communautaire.

Il apparaît nécessaire de réviser la directive européenne afin d’introduire un critère qualitatif de priorité locale dans le droit de la commande publique, permettant de favoriser l’offre d’une entreprise installée et produisant localement.

Dans l’esprit du rapporteur, cette logique devrait pouvoir aller jusqu’à intégrer un critère de « priorité nationale » dans la commande publique française, voire d’intégrer une part de commande publique réservée aux entreprises qui emploient en France dans les appels d’offres, afin que l’argent du contribuable français puisse favoriser en priorité les entreprises et emplois sur le sol français.

Par ailleurs, il faudrait introduire un critère de contribution économique dans le code de la commande publique afin de permettre aux acheteurs publics de favoriser une offre permettant des retombées économiques significatives sur son territoire. Ce critère s’appuierait sur des critères objectifs tels que la localisation des moyens d’exécution, le recours à des sous-traitants locaux, la création d’emplois ou la réduction de l’empreinte carbone.

Des démarches complexes

Dans le même ordre d’idée, il conviendrait de simplifier les modes de soumission des entreprises françaises aux appels d’offres.

L’accès à la commande publique reste également freiné par la complexité des démarches, la technicité des documents de consultation, l’inégalité territoriale et la dispersion des plateformes d’appel d’offres. La multiplicité des outils, notamment la plateforme des achats de l’État (PLACE), les marchés sécurisés pour les collectivités territoriales et les plateformes privées, nuit à la lisibilité d’ensemble, en particulier pour les PME. Le lancement d’une plateforme unique de la commande publique annoncée pour 2025 doit permettre de regrouper l’ensemble des avis de publicité et de faciliter le dépôt et le suivi des candidatures sur un guichet numérique centralisé. Cette réforme, qui s’appuiera sur la refonte de PLACE représente une opportunité majeure de simplifier l’accès des entreprises françaises aux marchés publics.

Cependant, il faudrait renforcer la sécurité de la plateforme de dématérialisation des procédures de marché de l’État par la garantie de la localisation française de ses données et l’obligation de nationalité française de la société opératrice et gestionnaire de la plateforme.

e. Faire de la commande publique un levier de stimulation de l’innovation

Une commande publique insuffisamment innovante

Les acheteurs publics privilégient encore trop souvent des critères de prix et de conformité stricte, dans une logique d’optimisation budgétaire immédiate, au détriment de la prise de risque, de l’expérimentation ou du soutien aux entreprises technologiques émergentes. En conséquence, les solutions innovantes proposées par les PME, start-ups industrielles ou entreprises de rupture rencontrent des difficultés d’accès aux marchés publics, malgré leur potentiel stratégique.

Le code de la commande publique comprend de nombreux leviers pour favoriser l’achat de solutions innovantes, détaillées dans le guide pratique de l’achat public de solutions innovantes ([933]) édité par la direction des affaires juridiques du ministère de l’économie et des finances. Ces leviers comprennent notamment, depuis décembre 2021, la pérennisation de la possibilité pour les acheteurs de passer un marché public sans publicité ni mise en concurrence jusqu’à 100 000 euros HT dès lors qu’il porte sur l’acquisition d’une solution innovante ([934]). D’autres instruments ont également été identifiés, tels que le marché global de performance ([935]), le partenariat d’innovation ([936]) ou l’accord-cadre à marchés subséquents ([937]).

Pourtant, selon les données du ministère de l’économie, moins de 1 % des marchés publics identifiés sont explicitement fléchés vers l’innovation, contre 2,5 % aux Pays-Bas ([938]) ou plus de 5 % en Finlande ([939]), qui ont mis en place des dispositifs spécifiques d’achat public innovant. En France, les dispositifs existants (comme les procédures adaptées ou les marchés de partenariat d’innovation ([940])) restent trop peu connus, peu utilisés, et souvent jugés trop complexes ou risqués par les acheteurs. La culture de la précaution, la crainte du contentieux et la fragmentation des acheteurs publics entretiennent une forme d’inertie défavorable à l’innovation.

Il conviendrait de favoriser l’innovation et de faire de la commande publique un levier assumé d’orientation technologique en ciblant les secteurs prioritaires identifiés par la stratégie industrielle nationale en réservant une part minimale des marchés publics aux PME et ETI françaises des secteurs stratégiques définis au niveau national.

Les exemples étrangers à reproduire

Cette situation contraste fortement avec les pratiques d’autres pays.

Aux États-Unis, le Small Business Innovation Research Program (SBIR) ([941]) impose par exemple aux agences fédérales qui disposent d’un budget de R&D supérieur à 100 millions de dollars annuels d’allouer au moins 3,2 % de subventions à des petites entreprises. Onze agences fédérales sont actuellement concernées par ce programme. Ce programme finance la recherche, le développement, la démonstration de prototypes, puis leur industrialisation. Il a ainsi permis l’émergence de champions technologiques (Qualcomm, Illumina, Symantec, etc.) et constitue un pilier de la stratégie d’innovation industrielle américaine.

Avec son programme Innovate UK Contracts for innovation ([942]), anciennement appelé Small Business Research Initiative, le Royaume-Uni applique une logique similaire : les ministères identifient des besoins non-couverts par l’offre existante et financent des PME pour développer des solutions innovantes, avec des marchés à phases successives. Ce dispositif, doté de plus de 75 millions de livres sterling par an ([943]), permet de répondre à des enjeux de santé publique, de cybersécurité, d’environnement ou de mobilité durable, tout en stimulant l’écosystème national de l’innovation.

En France, le rapport Gallois ([944]) recommandait déjà de consacrer au moins 2 % des achats courants de l’État à des produits ou services innovants, en particulier ceux issus de PME industrielles. Plus de dix ans après, cette recommandation n’a pas été suivie d’effets structurants, faute de volonté politique de l’aveu même de son auteur. Aucune part minimale de commande publique n’est aujourd’hui réservée à l’innovation, et les initiatives existantes, comme l’appel à projet « Projets industriels d’avenir » (PIAVE) ou les marchés de partenariat demeurent marginales.

De plus, l’absence de point d’entrée lisible pour les entreprises constitue un frein majeur à l’accès des PME innovantes et start-ups à la commande publique. Aujourd’hui, l’écosystème est morcelé : les guichets d’innovation (BPIFrance, Agence de l’innovation de défense, ADEME, etc.) sont rarement connectés aux besoins exprimés dans les appels d’offres publics, tandis que les acheteurs manquent d’outils et de visibilité pour identifier les solutions émergentes françaises.

À ce constat s’ajoute une faible lisibilité des procédures, en particulier pour les start-ups industrielles ou deeptech, peu familières du droit de la commande publique. Le Royaume-Uni, avec son portail unique du programme Contracts for innovation ([945]), centralise à la fois les besoins publics exprimés par les ministères et les dispositifs d’accompagnement à destination des entreprises, facilitant ainsi la mise en relation entre offre innovante et demande publique. En France, la mise en place d’un guichet unique de l’achat public innovant permettrait de structurer une interface claire entre les acheteurs et les PME innovantes, et d’accélérer la diffusion des innovations nationales au sein de la sphère publique. Elle permettrait de réduire les barrières d’accès à la commande publique pour les entreprises de rupture, trop souvent freinées par la complexité des procédures et l’absence d’interlocuteurs dédiés. Il pourrait s’agir d’intégrer un volet dédié à l’innovation dans la future plateforme unique des marchés publics afin d’améliorer la lisibilité et l’accessibilité des opportunités pour les PME innovantes.

Enfin, la rigidité des procédures d’achat public constitue un frein majeur à l’accueil de solutions technologiques nouvelles, en particulier lorsqu’elles ne sont pas encore stabilisées commercialement. De nombreux acheteurs publics, bien qu’intéressés par des technologies émergentes ou des prototypes nationaux, n’osent pas contractualiser en l’absence de garanties de performance ou de conformité aux standards existants. En l’état, le droit français ne permet pas de tester un produit ou un service innovant dans un cadre souple, sans passer par des procédures complexes comme le partenariat d’innovation ([946]) : très peu utilisé en pratique, il suppose une procédure lourde avec publicité et mise en concurrence dès la phase de recherche, engage contractuellement l’acheteur sur une potentielle acquisition en cas de succès, et nécessite une ingénierie juridique que peu de collectivités ou services de l’État maîtrisent. À l’inverse, des dispositifs de subvention étrangers comme le SBIR américain offrent aux administrations un cadre clair pour financer une expérimentation, sans obligation d’achat ultérieur. L’introduction en France d’un droit à l’expérimentation dans la commande publique, limité dans le temps et dans les montants, permettrait de lever ce verrou culturel et juridique, et de créer un sas entre le monde de la R&D et celui du marché public.

Il conviendrait d’instaurer un droit à l’expérimentation dans les achats publics, en créant un nouveau type de contrat sans mise en concurrence au-delà d’un certain seuil permettant aux acheteurs de tester, pour une durée limitée (de l’ordre de 12 à 18 mois), des innovations ou des prototypes développés par des PME, sans engagement.

2. Adopter des stratégies d’investissement public soutenant à la fois l’innovation et le tissu productif

La réindustrialisation de la France est freinée par d’importants besoins en financement (20 milliards d’euros par an, selon Olivier Lluansi, pour atteindre un objectif de 15 % d’industrie dans le PIB en 2035) qui imposent un recalibrage des investissements publics, pas seulement en faveur des innovations et acteurs émergents, mais aussi en faveur du tissu productif de base, une meilleure lisibilité et la conditionnalité des aides publiques aux industries, de même que la flexibilisation des contraintes que les PGE font peser sur nos entreprises.

a. Mieux cibler les crédits d’impôts et les programmes d’investissements publics dans l’industrie

La France dispose d’une tradition colbertiste d’intervention publique en soutien à son tissu productif. Cette logique a permis de bâtir de nombreuses filières stratégiques — aéronautique, nucléaire, ferroviaire, télécoms — grâce à un État stratège alliant planification industrielle et investissements ciblés.

Depuis le début des années 2000, l’État a progressivement structuré son action en matière d’investissements stratégiques à travers une succession de plans pluriannuels, visant à renforcer la compétitivité, soutenir l’innovation et accompagner les transitions économiques du pays. Le premier jalon majeur fut le lancement en 2010 du Programme d’investissements d’avenir (PIA) sous la Présidence de Nicolas Sarkozy, doté initialement de 35 milliards d’euros. Ce programme a ensuite été décliné en plusieurs vagues (PIA 2 en 2014, PIA 3 en 2017, puis PIA 4 en 2020), avec une orientation croissante vers les technologies de rupture, la transition énergétique et le numérique. Gérés principalement par le Commissariat général à l’investissement, renommé Secrétariat général pour l’investissement (SGPI) en 2017, ces programmes successifs ont reposé sur des appels à projets compétitifs, co-financés avec des partenaires privés et publics.

b. S’inspirer du plan France Relance plutôt que de France 2030

En réponse à la pandémie de Covid-19, le plan France Relance a été lancé en septembre 2020 avec une enveloppe exceptionnelle de 100 milliards d’euros, dont une part significative (environ 40 milliards) consacrée à la compétitivité des entreprises et à la relance industrielle. Ce plan marque une rupture méthodologique en optant pour un déploiement déconcentré, à travers des dispositifs accessibles, territorialisés, et orientés vers le tissu industriel de base. Il a permis de soutenir des milliers de projets de modernisation et de relocalisation. Puis, en octobre 2021, le Président de la République Emmanuel Macron lance le plan France 2030 avec une logique de transformation structurelle à long terme, recentrée sur les technologies d’avenir et les acteurs émergents. Ces différents jalons illustrent une évolution de la politique industrielle française, oscillant entre soutien à l’existant et pari sur l’innovation de rupture : ils appellent aujourd’hui un recalibrage entre ambition technologique et consolidation du socle productif.

Le plan France 2030 a l’ambition de répondre aux défis technologiques, climatiques et industriels en investissant 54 milliards d’euros sur cinq ans, dont 34 milliards d’euros de crédits budgétaires et 20 milliards de restes à payer du 4e Programme d'investissements d'avenir (PIA4). Il fixe dix objectifs sectoriels et poursuit une logique assumée de transformation de l’économie en soutenant l’innovation de rupture. Au 30 avril 2023, 13,8 milliards d’euros avaient été engagés, dont 8,8 milliards d’euros de subventions et 2,6 milliards d’euros de fonds propres ([947]). Les PME représentaient 51 % des bénéficiaires pour un montant total reçu de 3,1 milliards d’euros (22,1 % du total des aides), derrière les organismes de recherche et établissements publics (4,8 milliards d’euros) mais devant les grandes entreprises (1,8 milliards d’euros) et les ETI (0,7 milliards d’euros).

Source : Comité de surveillance des investissements d’avenir, France 2030 : lancement maîtrisé d’un plan d’investissements à impacts majeurs, juin 2023.

Le rapporteur salue l’intention mais souligne les limites du plan France 2030, déjà rappelées dans ce rapport (cf. Les dispositifs de soutien public à l’industrie ont été améliorés) :

– S’il est indispensable de financer des innovations nouvelles pour maintenir la compétitivité de la France dans la course mondiale, le rapporteur considère que certains objectifs fixés par France 2030 ont été peu pertinents : investir massivement dans des technologies dans lesquelles la France accuse déjà un retard significatif, à l’instar des batteries, peut interroger et pourrait plutôt voir privilégiées des stratégies de transferts de technologies sur notre sol via des coentreprises (joint-ventures) ;

– le programme d’investissements France 2030 néglige le socle industriel de base de notre pays, comme l’a rappelé Olivier Lluansi lors de son audition : « Depuis 2009, nos politiques publiques se concentrent principalement sur les innovations de rupture et les grands projets. Cette orientation a été fortement accentuée avec la startup nation et les nouvelles filières à travers France 2030. Lorsque l’on considère notre potentiel de réindustrialisation, ces nouvelles filières sont essentielles et l’innovation technologique est indispensable pour suivre une trajectoire nous conduisant à une part de 12 % de l’industrie dans notre PIB. Toutefois, elles ne représentent qu’un tiers de notre potentiel de réindustrialisation. Les deux autres tiers concernent la modernisation et le développement du tissu des petites et moyennes entreprises (PME) et des entreprises de taille intermédiaire (ETI) ancrées dans nos territoires. » ([948])

À l’inverse, le troisième volet du plan France Relance lancé en 2020 dans le contexte de pandémie consacrait 36 milliards d’euros à la cohésion des territoires. Il bénéficiait en particulier aux PME industrielles, avec un impact tangible sur les investissements dans les zones désindustrialisées. France Relance s’est effectivement démarqué par ses dispositifs plus accessibles aux acteurs de petite taille, avec une philosophie orientée vers la rapidité, la territorialisation et la simplicité des démarches.

Pour le rapporteur, ce plan se distingue grâce à :

– Un déploiement territorialisé et lisible, avec des guichets majoritairement régionaux, pilotés par les préfectures de région en lien avec BPIFrance, les Dreets et les conseils régionaux. Ce maillage territorial permet un accompagnement individualisé des PME avec une meilleure connaissance des projets locaux ;

– Des procédures simplifiées, avec des appels à projets continus nécessitant des dossiers courts, des critères transparents, un délai de traitement de 3 à 6 semaines et un principe « premier arrivé, premier servi » ;

– Un ciblage assumé du tissu industriel de base. Un an après son lancement le Gouvernement affirmait que 86 % des 8 885 entreprises bénéficiaires du volet industriel du plan de relance étaient des TPE ou des PME et que 10 % d’entre elles étaient des ETI ([949]). Outre la baisse de 10 milliards d’euros par an des impôts de production, ce plan avait déjà permis de consacrer 622 millions d’euros d’aides de l’État aux filières aéronautique, automobile et nucléaire et de générer 4,4 milliards d’euros d’investissement productif en France ([950]). En comparaison, France 2030 repose sur une logique plus centralisée, plus sélective et moins lisible pour les TPE et PME industrielles.

Le rapporteur regrette cependant les points suivants :

– Un pilotage excessivement centralisé par les opérateurs du plan France 2030 (SGPI, l’ADEME et BPIFrance) ;

– Des critères d’éligibilité et des procédures complexes pour les entreprises, qui doivent construire des dossiers sur plusieurs mois pour démontrer un fort potentiel d’innovation dans des secteurs précis et un taux de succès trop faible pour les projets non portés par des grands groupes ;

– Un délai médian d’instruction qui s’établit à plus de six mois à l’Ademe, huit mois pour BPIFrance et la Cour des comptes et dix mois à l’Agence nationale pour la recherche (ANR). Indépendamment de l’opérateur, l’instruction dure plus de 250 jours pour 30 % des appels à projets. Le comité de suivi du plan notait que « Les procédures et les dispositifs pour les porteurs de projets et les écosystèmes locaux ne sont pas pleinement lisibles La cinquantaine ou soixantaine de dispositifs ouverts en continu (AAP / AMI), même s’ils sont tous accessibles en ligne avec les projets lauréats sur le site du Gouvernement depuis l’automne 2022, est d’accès délicat pour de nombreux petits porteurs de projets ». ([951])

Source : Comité de surveillance des investissements d’avenir, France 2030 : lancement maîtrisé d’un plan d’investissements à impacts majeurs, juin 2023.

Sur le troisième volet du plan France Relance et en prenant en compte ces pistes d’amélioration, le rapporteur propose de faire succéder à France 2030 un plan d’investissement dans les filières d’avenir fondé sur des critères d’éligibilité transparents et un guichet unique déconcentré en préfecture.

c. Améliorer la compétitivité hors-prix des entreprises

Augmenter la dépense de recherche-développement de la France en soutenant l’innovation du secteur manufacturier

La dépense intérieure de recherche et développement (R&D) française représente 2,28 % du PIB en 2020, en deçà de l’objectif fixé par l’Union européenne (3 %) ([952]). Si elle est supérieure à la moyenne de l’UE (2,19 %), cette part demeure inférieure à la moyenne des pays de l’OCDE (2,68 %) et continue de stagner comme depuis une dizaine d’années. Représentant 2,22 % du PIB français en 2023, la R&D représente pour l’année 2024 environ 57 milliards d’euros.

Les entreprises réalisaient 66 % de la dépense totale de R&D en 2020, un niveau inférieur à la moyenne des pays de l’OCDE (72 %), mais légèrement supérieur à la moyenne de l’UE (65 %) et comparable à l’Allemagne (67 %). En 2022, selon les données du ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche ([953]), les branches des industries manufacturières réalisaient deux tiers de la dépense intérieure de recherche et développement des entreprises (67 % de la DIRDE).

Source : Ministère chargé de l’enseignement supérieur et de la recherche, État de l’enseignement supérieur, de la recherche et de l’innovation en France n° 16, juin 2023.

La répartition de la DIRDE dans les principales branches bénéficiaires de la recherche témoigne d’une concentration importante. Six branches de recherche sur 32 totalisent plus de la moitié du potentiel de R&D : les activités spécialisées, scientifiques et techniques (11 % de la DIRDE), l’industrie automobile (11 %), la construction aéronautique et spatiale (10 %), les activités informatiques et services d’information (8 %), l’industrie pharmaceutique (8 %) et l’édition, audiovisuel, diffusion (6 %). Les dépenses de R&D de l’industrie automobile progressent de 3,5 % en volume et celles de la construction aéronautique et spatiale progressent de 6,9 %. Après une baisse continue depuis 2008, les dépenses de R&D de l’industrie pharmaceutique augmentent de nouveau depuis 2021 (+ 7,6 % en volume en 2022). Les dépenses des activités spécialisées, scientifiques et techniques continuent leur progression en 2022 (+ 2,4 % sur un an, et + 7,5 % par an en moyenne entre 2017 et 2022).

Entre 2017 et 2022, la DIRDE des branches des industries manufacturières progresse de seulement 0,3 % en volume en moyenne annuelle et celle des branches du primaire, de l’énergie et de la construction (4 % de la DIRDE) de 0,6 %.

Le rapporteur appelle à soutenir fortement la hausse de la R&D du secteur manufacturier. Aussi appelle-t-il à atteindre au plus vite l’objectif fixé par la stratégie de Lisbonne, qui prévoit que chaque État membre de l’Union européenne consacre 3 % du PIB à la R&D.

Des entreprises françaises en retard dans leur modernisation

Alors que les besoins de financements publics pour l’industrie sont estimés à environ 20 milliards d’euros par an sur dix ans pour atteindre un objectif de 15 % du PIB industriel, la dispersion des dispositifs et le déséquilibre entre financement des innovations de rupture et soutien au socle productif compromettent la pleine efficacité de la dépense publique. Selon Marie-Pierre de Bailliencourt, directrice générale de l’Institut Montaigne : « des mesures éparses ne font pas une stratégie, et le saupoudrage échoue à répondre aux besoins. J’en donnerai un exemple simple : 5 milliards, c’est la totalité de ce que la France investit dans la technologie ; 50 milliards, c’est ce que l’entreprise TSMC (Taiwan Semiconductor Manufacturing Company) investit en un an dans une seule usine à Taïwan. Nous avons un problème d’échelle et il faut le résoudre. » ([954])

En effet, nombreux sont les retards que connaissent les entreprises françaises face aux transitions nécessaires comme la décarbonation, la robotisation et la numérisation. Selon le rapport sur la décennie numérique 2024 établi par la Commission européenne ([955]), la France présente deux faiblesses principales à cet égard (cf. Le frein du manque d’innovation ci-dessus). Ces données montrent un important décrochage français face aux transformations nécessaires à la productivité et à l’innovation de l’industrie.

Dans ce contexte, il apparaît nécessaire de recalibrer la stratégie d’investissement public en France : sans renier nos ambitions technologiques, il faut les compléter par un programme massif de soutien à l’appareil industriel existant, avec des critères de relocalisation, de souveraineté, de montée en gamme, et de création d’emplois dans les territoires désindustrialisés. Dans le contexte de finances publiques contraint qu’affronte la France et dans une logique de simplification d’accès pour les petites et moyennes entreprises, il apparaît donc pertinent de recourir davantage à la dépense fiscale qu’à la dépense budgétaire.

L’exemple italien

Ainsi, le modèle italien semble inspirant à plusieurs égards.

Le plan national de relance et de résilience italien repose sur deux piliers majeurs : d’une part des investissements dans les filières stratégiques et les innovations (se rapprochant de France 2030) ; d’autre part le plan « Transition 4.0 » ([956]) qui consiste en un système unifié de crédits d’impôts pour l’investissement dans les biens d’équipement corporel, les actifs incorporels, la R&D et les activités de formation en vue d’améliorer la compétitivité de l’économie italienne.

Selon le rapport 2023 de la Cour des Comptes italienne ([957]), le plan Transition 4.0 a représenté 6,7 milliards d’euros pour plus de 120 000 bénéficiaires en 2020 et 2021 et 80 % de ses aides ont concerné le crédit d’impôt sur l’investissement dans les biens matériels. Le succès du dispositif a contraint le gouvernement à plafonner l’enveloppe de certaines dépenses, puis l’a conduit en 2024 à le compléter par le plan « Transition 5.0 » ([958]) qui ajoute des conditions de décarbonation de l’économie.

Le succès du dispositif dans le tissu économique italien s’explique par son champ d’application large : le crédit d’impôt est accordé proportionnellement aux investissements dans les biens matériels, immatériels, la R&D et la formation du personnel. Il est également accessible simplement : toute entreprise répondant aux critères d’investissement du plan peut bénéficier d’un crédit d’impôt proportionnel à son investissement, à travers sa déclaration fiscale.

Ainsi, l’économie italienne affiche un redressement économique durable : une croissance modeste mais régulière (4,8 % en 2022 et 0,7% en 2023 et 2024 selon les données de l’OCDE), une stabilité des prix (5,9 % d’inflation en 2023 et 1,1 % d’inflation en 2024) et une situation budgétaire en amélioration (– 3,4 % en 2024 contre – 7,2 % en 2023 et – 8,1% en 2022) ([959]). L’Italie vient même de rattraper la France en termes de PIB par habitant en 2025, « effaçant un écart qui s’établissait encore en sa défaveur de 10,1 % en 2020. La péninsule divise presque par deux la distance qui la sépare de l’Allemagne, avec un écart qui passe de 24,3 % à 13,9 % au cours des cinq dernières années » ([960]). Toutefois, le niveau de la dette publique (environ 148,5 % du PIB en 2024) ([961]) et la dépendance des politiques de relance aux fonds européens restent des faiblesses structurelles.

La nécessité de recourir aux outils fiscaux

Le développement des filières stratégiques doit être encouragé par des incitations fiscales, à la fois ciblées sur les secteurs prioritaires et sur des zones géographiques pour renforcer des écosystèmes industriels locaux.

Le crédit d’impôt semble ainsi le mécanisme à privilégier pour encourager les industriels français et notamment les PME à moderniser leur outil de production.

Plusieurs pays européens ont adopté des modèles de soutien lisibles pour l’ensemble des acteurs économiques à l’instar de l’Italie qui a privilégié les incitations fiscales aux subventions. Le plan italien Transition 4.0 lancé en 2020, repose sur un système unifié de crédits d’impôt automatiques, accessibles sans instruction préalable pour bénéficier de taux bonifiés sur leurs investissements dans les machines connectées, les logiciels, la R&D, l’innovation de produits et la formation numérique des salariés. L’accès aux aides est immédiat, lisible et homogène : l’entreprise déclare simplement son investissement dans sa comptabilité et bénéficie d’un crédit d’impôt sur plusieurs exercices, sans devoir constituer de dossier ni passer par une évaluation administrative. Ce mécanisme fiscal est complété d’investissements publics directs découlant du plan de relance européen dans les filières identifiées comme stratégiques notamment. Une logique complémentaire entre développement des innovations de rupture par l’investissement et soutien au socle industriel de base par le crédit d’impôts, dont s’inspire le rapporteur dans ses propositions.

En effet, le développement d’écosystèmes locaux favorise la productivité d’un secteur. Selon Olivier Lluansi, « la valeur ajoutée créée par les entreprises industrielles situées dans les Territoires d’industrie a augmenté de 38 %, comme si ces derniers avaient été des accélérateurs de productivité, alors qu’elle a plus ou moins stagné au niveau de 2018 dans les autres territoires » ([962]). De même, le PDG d’Airbus, Guillaume Faury, a affirmé que « la proximité géographique et un écosystème local constituent effectivement un avantage compétitif. Un bassin d’emploi regroupant des compétences multidimensionnelles, autour d’un même objet ou savoir-faire, maintenu dans la durée, s’avère difficile à reproduire ailleurs. Nous observons ce phénomène avec l’écosystème aéronautique et spatial très puissant à Toulouse, ainsi qu’en Grande-Bretagne, autour des compétences liées aux ailes et aux moteurs. Ces écosystèmes doivent être entretenus, car ils tendent à prospérer naturellement. » ([963])

Ainsi, le recours à des zones franches permettrait d’inciter des industries à s’implanter. Afin de soutenir le développement des filières industrielles d’avenir et de substitution aux importations, il faudrait mettre en place des zones franches fiscales et réglementaires, ciblées sur les écosystèmes industriels stratégiques et les zones frontalières.

d. Rationaliser et conditionner l’accès aux aides publiques à l’industrie

Un foisonnement complexe d’aides publiques. Depuis une dizaine d’années, l’effort financier de l’État en faveur de l’industrie française s’est considérablement accru. Selon les données consolidées de la Cour des comptes ([964]), le volume total des aides publiques à l’industrie a progressé de 17 milliards d’euros en 2012 à près de 34 milliards d’euros par an depuis 2020, en intégrant l’ensemble des instruments mobilisés (subventions, allègements fiscaux, prêts, garanties, prises de participation). Cette montée en puissance, notamment à travers les plans France Relance et France 2030, reflète une volonté affirmée de réindustrialisation. Pour autant, l’efficacité de cette mobilisation de crédits publics souffre de deux freins structurels : une architecture trop dispersée et peu lisible et une conditionnalité insuffisante des aides octroyées.

En effet, le premier frein au système français d’aides à l’industrie réside dans sa complexité causée par une multiplication de guichets, d’opérateurs et de programmes, relevant de l’État central, de ses opérateurs, des collectivités territoriales ou encore de l’Union européenne. BPIFrance, l’Ademe, les Dreets, les régions, le Secrétariat général pour l’investissement (SGPI), mais aussi les agences thématiques (ANR, Business France) proposent chacun leurs propres instruments, souvent non coordonnés, avec des logiques, des calendriers, des critères d’éligibilité et des procédures distincts. Pour une entreprise industrielle, en particulier une PME ou une ETI, ce maquis administratif et financier peut représenter un frein majeur. Plusieurs chefs d’entreprise auditionnés par la commission d’enquête ont ainsi témoigné des difficultés rencontrées. Cette situation nuit à la rapidité de mise en œuvre des investissements, à la bonne allocation des ressources, et à l’efficacité globale de l’action publique. C’est pourquoi, en plus du système unifié de crédits d’impôts, facilement accessible via la déclaration fiscale et proposé précédemment par le rapporteur, il apparaît indispensable de mettre en place un guichet unique territorial.

La seconde faiblesse majeure du système français d’aides à l’industrie réside dans l’insuffisance des contreparties exigées alors même qu’un tel soutien constitue un contrat moral entre les pouvoirs publics et les entreprises. Bien que financées par des fonds publics avec l’argent du contribuable, de nombreuses aides sont octroyées sans engagements clairs et opposables de la part des entreprises bénéficiaires : ni en matière de localisation de la production, ni en termes de création ou de maintien d’emplois, ni même d’intégration dans des chaînes de valeur stratégiques. Plusieurs cas médiatisés illustrent ce dysfonctionnement, laissant penser que les aides publiques ont davantage contribué à financer des suppressions de postes ou des délocalisations qu’à renforcer notre tissu industriel et à protéger l’emploi. À titre d’exemple, selon les auditions de la commission d’enquête relative aux aides publiques aux entreprises, l’entreprise Sanofi aurait bénéficié en 2023 de 108 millions d’euros de crédit d’impôt recherche mais aurait supprimé 3 500 emplois de R&D ([965]). Ces situations révèlent l’absence de véritables garde-fous juridiques dans les dispositifs actuels.

C’est pourquoi il serait pertinent de s’inspirer des clauses de remboursement automatique (dites « clawback ») mises en place dans les mécanismes d’aides de certains pays de l’OCDE. L’Italie, l’Allemagne et les États-Unis par exemple (via l’Inflation Reduction Act) imposent que tout manquement aux engagements contractuels entraîne le remboursement partiel ou total des aides.

De plus, comme l’a préconisé Patrick Pouyanné lors de son audition ([966]), des clauses de retour à bonne fortune pourraient être instaurées en cas d’amélioration significative du bilan d’une entreprise ayant bénéficié d’aides publiques. De tels instruments renforceraient la légitimité démocratique des financements publics, assureraient un meilleur usage de l’argent public et garantiraient des répercussions bénéfiques sur un territoire donné.

e. Desserrer l’étau des prêts garantis par l’État pour oxygéner les entreprises concernées

Un frein majeur à la relance industrielle réside dans le remboursement des prêts garantis par l’État (PGE). Entre 2020 et 2022, plus de 143 milliards d’euros de PGE à 90 % garantis par l’État ont été distribués à près de 700 000 entreprises françaises ([967]), une mesure indispensable pour faire face à la pandémie de Covid-19. Toutefois, comme l’affirme Arnaud Montebourg : « Structurellement, il est impossible de rembourser en cinq ans un prêt équivalent à 25 % de son chiffre d’affaires sans se retrouver dans le rouge. Les entreprises ne sont pas nécessairement profitables tous les ans, elles connaissent des hauts et des bas. Faute d’avoir tenu compte de ces cycles de vie, les PGE se sont retournés contre elles ; c’étaient des aides, c’est devenu des cercueils. Il faut échelonner davantage les échéances de remboursement. Aux États-Unis, les prêts Covid ont été contractés sur trente ans ; néanmoins, ils seront remboursés et cet argent ne sera pas perdu, contrairement aux subventions. » ([968])

Ce poids bride en plus la capacité des entreprises à investir, notamment pour relocaliser, moderniser ou décarboner leur production. Selon une note du Conseil d’analyse économique d’octobre 2024 ([969]), 7,5 % des entreprises ayant souscrit un PGE seraient ainsi en difficulté pour le rembourser, ce qui représente un risque de défaut sur le stock total de PGE de l’ordre de 4 % (sur environ 150 milliards d’euros de prêts souscrits entre avril 2020 et juin 2022). C’est pourquoi cette contrainte financière immédiate justifierait d’être de nouveau modulée, a minima dans certains secteurs stratégiques.

À titre de comparaison, les États-Unis ont également soutenu massivement leurs entreprises pendant la crise sanitaire avec des dispositifs similaires aux PGE, tels que le « Paycheck Protection Program » (PPP). La durée d’amortissement de ces prêts a toutefois été étendue à 10 ans ([970]) et la possibilité a été donnée d’une conversion en subventions ou en quasi-fonds propres si certains critères (maintien de l’emploi, investissements) étaient respectés ([971]). Cet exemple devrait inspirer la France pour allonger les échéances de remboursement d’une part, et d’autre part, pour transformer certains PGE en fonds propres. Cette conversion en fonds propres permettrait à la France de consolider financièrement son socle de PME et d’ETI industrielles, une pratique courante en Allemagne où les Länder entrent au capital d’entreprises via des « Mittelstandsfonds ».

3. Développer de nouvelles solutions de financements en mobilisant les atouts non-mobilisés de notre pays

La réindustrialisation de la France est freinée par de conséquents besoins en financement, alors que nous disposons d’atouts majeurs qui restent sous-exploités ou qui profitent à des économies étrangères. Ce constat impose de développer de nouvelles solutions de financements, par la création d’un nouveau véhicule d’investissements productifs et la mobilisation de l’épargne des Français sur la base du volontariat.

a. Mobiliser l’épargne et le système de bancassurance pour financer la réindustrialisation

Le système bancaire et assurantiel français constitue un pilier historique du financement de l’économie, mais nécessite des évolutions pour accompagner l’effort de réindustrialisation. Alors que les besoins de financements dans l’industrie sont estimés à près de 20 milliards d’euros supplémentaires par an pendant dix ans pour atteindre 15 % du PIB selon France Stratégie ([972]), les canaux traditionnels de financement privés ne jouent pas pleinement leur rôle d’entraînement. En effet, plusieurs freins expliquent que les investissements de long terme dans l’outil productif restent globalement trop faibles au regard des besoins.

Les trois freins à la mobilisation de l’épargne privée

(cf. Le frein du financement privé ci-dessus)

Un premier frein s’explique par l’exigence des règles prudentielles internationales. Comme l’a affirmé Louis Gallois en audition ([973]), une « difficulté est liée au capital-risque, c’est-à-dire au financement de la commercialisation des innovations. Les États-Unis représentent 52 % du capital-risque mondial et la Chine 40 %. Avec 5 %, l’Europe est complètement décalée. L’industrie européenne – française, allemande, italienne – était largement financée par les banques. Celles-ci ne sont plus en mesure de le faire, en raison des règles prudentielles ». En effet, de nombreuses entreprises industrielles, notamment PME et ETI, rencontrent des difficultés croissantes d’accès au crédit bancaire de long terme (cf. Des financements bancaires limités du fait des règles prudentielles ci-dessus).

Il conviendrait de réviser les contraintes prudentielles européennes issues des réglementations Solvabilité II et Bâle III pour permettre aux banques et assureurs de mieux financer l’économie productive en ciblant les investissements industriels à impact territorial ou technologique.

Un deuxième frein tient à l’intégration croissante et excessive de critères environnementaux, sociaux et de gouvernance (ESG) dans les politiques d’octroi de crédit ou d’investissement. Ces critères, s’ils traduisent une volonté louable d’encourager les comportements durablement vertueux des acteurs économiques, peuvent conduire à exclure ou à pénaliser certains secteurs industriels stratégiques (défense, nucléaire, métallurgie, etc.) dans l’accès aux financements. Ainsi, des établissements bancaires ou assurantiels ont cessé de financer les industries de défense ou d’armement, comme l’a dénoncé le directeur général de Safran, Olivier Andriès, lors des auditions de la commission d’enquête, au moment même où celles-ci sont jugées critiques pour la souveraineté nationale et la sécurité du continent. Selon une étude de la Commission européenne ([974]), 44 % des PME du secteur de la défense ont renoncé à solliciter des prêts bancaires entre 2021 et 2022 et 68 % ont renoncé à solliciter un investissement en fonds propres, contre 6,6 % en moyenne pour l’ensemble des PME sur la période.

Enfin, le troisième frein majeur réside dans l’insuffisante mobilisation de l’épargne longue des Français pour soutenir l’industrie productive, alors même qu’elle représente un potentiel considérable. Cette épargne s’est par ailleurs accrue depuis la crise sanitaire, avec un surplus d’épargne estimé à plus de 175 milliards d’euros entre le premier trimestre 2020 et le quatrième trimestre 2021 selon la Banque de France ([975]). Alors que le patrimoine net total des ménages est évalué à plus de 14 000 milliards d’euros ([976]), selon Olivier Lluansi : « pour mener à bien la réindustrialisation au cours des dix années à venir, nous devons investir 200 milliards supplémentaires, ce qui représente 2 à 3 % de l’épargne des Français. Je ne suggère pas de taxer cette épargne pour l’orienter, mais simplement de mettre en place des mécanismes qui permettraient à chaque Français d’investir dans l’outil productif. » ([977]) La Banque de France estime quant à elle que l’encours des placements financiers des ménages s’élève à environ 6 185 milliards d’euros au quatrième trimestre 2023 ([978]). Plus de la moitié de cet encours (3 726 milliards) est placée sur des produits de taux (dont 935 milliards sur les produits d’épargne réglementée et 1 482 milliards en assurance-vie et épargne-retraite en euros).

Selon la Banque de France, au premier trimestre 2024 environ 41 % des titres détenus par les assureurs étaient émis à l’étranger, tandis que 43% étaient émis en France, et 16% correspondent à des parts d’organismes de placement collectifs, non ventilés mais majoritairement étrangers ([979]). De plus, l’encours des plans d’épargne retraite (PER), bien qu’en croissance avec plus de 11 millions de titulaires fin 2024 et un encours de 118,9 milliards d’euros ([980]) reste encore trop peu fléché vers des projets industriels de long terme. La loi du 23 octobre 2023 relative à l’industrie verte ([981]), entrée en vigueur en octobre 2024, constitue une avancée importante en instaurant une part minimale d’actifs non cotés dans les PER en gestion pilotée, favorisant ainsi l’orientation de l’épargne vers l’économie réelle au sein de l’Union européenne. Toutefois, ce fléchage reste encore trop large puisqu’il ne revêt pas d’exigence sectorielle en faveur de l’industrie ni géographique en faveur de la France.

L’absence de véritable ciblage limite l’effet de levier potentiel pour soutenir les filières industrielles stratégiques

Le droit européen actuel permettrait de mettre en place un tel ciblage, à condition de ne pas lier explicitement le soutien à la nationalité de l’entreprise, mais à sa localisation effective ou à ses retombées territoriales mesurables ([982]). Par exemple, des clauses pourraient être intégrées en matière d’emplois créés en France ou de sites industriels sur le territoire.

En effet, des dispositifs similaires existent par exemple en Allemagne avec des fonds régionaux d’investissement, comme la banque régionale de promotion économique de Bavière (LfA Förderbank Bayern) qui co-finance le Wachstumsfonds Bayern 2 (WBF2), un fonds de capital-risque de 165 millions d’euros ciblant les start-ups technologiques bavaroises, avec une participation de la Banque européenne d’investissement à hauteur de 50 millions d’euros ([983]). De même en Italie, le plan d’épargne Piani Individuali di Risparmio (PIR) lancé en 2017 permet d’investir dans des PME italiennes cotées ou non-cotées avec exonération fiscale sur les plus-values et les droits de succession si les fonds sont déposés sur un PIR pendant au moins cinq ans. L’encours des PIR ordinaires s’élevait à environ 17 milliards d’euros en 2023. Ce dispositif ciblant l’économie italienne a été validé par la Commission européenne car il ne repose pas sur la nationalité mais sur la localisation et l’activité des entreprises bénéficiaires.

De plus, la culture du risque et celle du patriotisme économique restant limitées dans la gestion française des flux financiers privés, il convient d’apporter des solutions pour dérisquer le capital-investissement et inciter les Français à contribuer à l’effort de réindustrialisation tout en bénéficiant d’un placement sûr, transparent, et attractif, par exemple par la création d’un nouveau livret d’épargne accessible à tous et comparable au Livret A, ou encore par le fléchage vers l’économie réelle de produits d’épargne existants tels que le PER et l’assurance-vie. Comme le notait la mission d’information sur la rémunération de l’épargne populaire et des classes moyennes, dont les rapporteurs sont Jean-Philippe Tanguy et Jean-François Jolivet : « L’accès des ménages français aux produits de private equity est freiné par différents facteurs, en premier lieu par la méconnaissance générale de cette classe d’actifs et de son fonctionnement technique, ainsi que le montant élevé des tickets d’entrée », auxquels s’ajoute le « caractère illiquide des parts de fonds ». Ainsi, les rapporteurs affirment que « la démocratisation de l’accès des ménages à ces fonds passera donc d’abord par la sensibilisation et la formation des intermédiaires financiers auxquels s’adressent les particuliers pour investir leur épargne » ([984]). Il serait donc souhaitable que les fonds de capital-investissement soient plus accessibles aux ménages modestes et aux classes moyennes, le risque de perte pouvant être limité par une diversification des placements, notamment dans le cadre d’un contrat d’assurance-vie.

Comme le propose le rapport d’information sur la rémunération de l’épargne populaire et des classes moyennes précité, il conviendrait de faciliter l’accès des ménages aux fonds d’actifs non cotés ou private equity en assurant la sensibilisation et la formation des intermédiaires financiers à leur fonctionnement technique, en diffusant le recours à des fonds de private equity dans le cadre des contrats d’assurance-vie en unités de compte et en poursuivant la démocratisation des fonds de private equity.

Le même raisonnement pourrait être appliqué à l’assurance-vie, en renforçant son fléchage vers l’industrie française, par l’instauration d’une part minimale dédiée à l’industrie et l’innovation localisées sur le territoire national au sein des unités de compte investies en actifs non cotés.

À l’échelle européenne, le rapport Draghi souligne qu’environ 300 milliards d’euros d’épargne européenne sont investis aux États-Unis. Ainsi, la montée en puissance des fonds indiciels cotés ou Exchange-Traded Fund (ETF), largement promus par les géants américains de la gestion d’actifs, transforme en profondeur les circuits de l’épargne mondiale. Bien qu’efficaces en termes de diversification et de réduction des frais, ces produits ont une logique d’allocation strictement passive fondée sur des indices généralement dominés par des entreprises non-européennes, notamment américaines ou asiatiques. Les ETF participent à délocaliser l’impact économique de l’épargne européenne, qui finance des sociétés exogènes aux tissus industriels locaux. Selon une étude du cabinet PWC ([985]), les ETF domiciliés dans l’UE ont connu une croissance annuelle moyenne de 20,7 %, soit plus de trois fois le taux de croissance des organismes de placement collectif en valeurs mobilières (OPCVM) domiciliés dans l’UE (6,3 %). À la fin juin 2023, les actifs sous gestion des ETF domiciliés dans l’UE s’élevaient à 1 718,7 milliards d’euros et plus de 70 % des ETF distribués en Europe étaient domiciliés en Irlande ou au Luxembourg. Parmi les dix indices les plus suivis par les ETF domiciliés en Europe, trois seulement intégraient des valeurs européennes uniquement.

Source : PWC, European ETF listing and distribution, novembre 2024, https://www.pwc.lu/en/asset-management/etfs/etf-poster.html

Ce biais structurel dans l’allocation de capitaux sape les efforts de réindustrialisation et affaiblit le potentiel de souveraineté économique, en favorisant une dépendance croissante vis-à-vis de décisions de gestion prises hors de l’Union européenne. De surcroît, la concentration massive des pouvoirs de vote aux mains de quelques gestionnaires mondiaux pose une question démocratique sur la gouvernance des grandes entreprises cotées. Il convient donc de limiter cette fuite de capitaux pour canaliser l’épargne vers les investissements productifs au sein des pays européens.

Il serait possible de créer un label « Industrie France » pour les fonds d’investissement et les ETF investissant dans l’industrie française, afin de faciliter leur identification par les épargnants, les gestionnaires d’épargne et les investisseurs institutionnels.

b. Mettre en place un fonds souverain pour mobiliser les atouts français au service de l’industrie

Le tissu industriel français souffre d’un sous-investissement chronique, en décalage avec les ambitions affichées de réindustrialisation. Les besoins de financement pour réindustrialiser la France à hauteur de 15 % du PIB sont estimés à 200 milliards d’euros sur dix ans ([986]). Cet effort ne pourra pas être supporté uniquement par les financements publics ni par les seuls acteurs privés, trop souvent dissuadés par le manque de visibilité à long terme.

Selon la Banque de France ([987]), les investisseurs étrangers détiennent une part conséquente de nos entreprises : à la fin d’année 2023, les non-résidents détenaient 1 093 milliards d’euros d’actions des sociétés françaises du CAC 40, sur une capitalisation boursière totale de 2 207 milliards d’euros, soit un taux de détention de 49,5 %. Hors CAC 40, la participation des non-résidents dans les sociétés françaises oscille autour de 30 % depuis 2017. Si la circulation des capitaux est bénéfique pour créer de l’activité et stimuler l’innovation, la financiarisation excessive de l’industrie française affaiblit toute stratégie nationale, dégrade les chaînes de valeur et éloigne notre tissu productif d’un nécessaire ancrage territorial. C’est pourquoi il est indispensable de nous doter d’un outil puissant, agile et stratégique : un Fonds souverain français dédié à l’industrie et à l’innovation.

La France a de nombreux atouts sous-exploités mais ne dispose pas aujourd’hui d’un fonds souverain d’ampleur pour les employer, contrairement à de nombreux pays qui ont su mobiliser leurs ressources internes pour structurer leur politique industrielle. La Norvège a utilisé sa rente pétrolière pour constituer le Government Pension Fund Global ([988]), doté de plus de 1 700 milliards de dollars. Le fonds Temasek ([989]) à Singapour (environ 380 milliards de dollars) ou le Korea Investment Corporation ([990]) en Corée du Sud (environ 190 milliards de dollars) investissent massivement dans les filières stratégiques et les entreprises technologiques, avec une logique de soutien au tissu productif national et d’anticipation des grandes transitions économiques. En Allemagne, le Fonds pour l’avenir ([991]), doté de 10 milliards d’euros et lancé en 2021, a pour vocation de soutenir la recherche et le développement des technologies émergentes, comme l’intelligence artificielle ou les biotechnologies, via des participations dans des fonds ou des entreprises.

Ces outils ont un point commun : ils agissent à la fois comme des leviers de souveraineté et comme amortisseurs économiques, capables d’entrer au capital d’entreprises stratégiques, de soutenir les projets à retour lent, ou de sécuriser des chaînes de valeur critiques. En France, cette fonction est aujourd’hui fragmentée entre plusieurs instruments (BPIFrance, France 2030, fonds sectoriels), souvent trop spécialisés ou sous-calibrés pour opérer à l’échelle des enjeux.

BPIFrance constitue aujourd’hui le principal outil public d’intervention dans le financement des entreprises industrielles françaises. Il joue un rôle majeur dans l’investissement, l’innovation et la garantie bancaire : son action et le professionnalisme de ses effectifs méritent d’être salués. Toutefois, BPIFrance n’a ni la vocation ni les moyens d’un véritable fonds souverain : ses investissements sont en grande partie co-financés, il ne repose pas sur une capitalisation pérenne alimentée par des actifs stratégiques (comme une rente énergétique et les participations d’État), et son champ d’intervention est plus limité en matière d’entrées en capital, de prises de contrôle stratégiques ou de portage de projets industriels de long terme.

Un fonds souverain aurait une capacité d’action beaucoup plus large, en termes de levée de capitaux, de types d’actifs mobilisables, d’outils financiers déployés et d’ambitions stratégiques. Il permettrait une capitalisation collective des Français, investie dans l’économie réelle.

Une affectation des dividendes des participations de l’État et un adossement à des ressources pérennes comme la rente énergétique nationale (hydroélectricité, nucléaire amorti, potentiel de l’exploitation écologique des gisements gaziers), permettraient de créer un véhicule public massif au service de la stratégie industrielle nationale.

Dans cette perspective, une rationalisation des outils publics existants pourrait être envisagée. Il pourrait être pertinent d’intégrer ou de diluer certains instruments actuels dans ce nouveau Fonds souverain pour en accroître l’efficacité, la lisibilité et la capacité d’action. Par exemple, ce Fonds souverain pourrait mutualiser une partie des dotations du plan France 2030, certains fonds sectoriels pilotés par la Banque des Territoires ou l’Ademe, le portefeuille de l’Agence des participations de l’État, les actifs de la Caisse des dépôts et le Fonds de réserve des retraites notamment. Ce regroupement permettrait une vision stratégique unifiée, une meilleure coordination de l’investissement public et une concentration des efforts sur les filières industrielles prioritaires. Il offrirait également un levier budgétaire plus lisible pour les investisseurs privés souhaitant co-financer des projets.

Comme rappelé précédemment, la France dispose de plus de 6 000 milliards d’euros d’épargne financière. Une mobilisation partielle de cet atout français (0,3 % du stock) et notamment de l’assurance-vie ou du PER, comme précédemment évoqué, sous forme volontaire et rémunérée, répondrait aux besoins annuels de financements de la réindustrialisation estimés à 20 milliards d’euros par an. Intervenant le 2 juillet 2025 lors d’une table ronde de la commission des affaires économiques de l’Assemblée nationale sur la souveraineté industrielle et la sécurité économique, l’ancien ministre Arnaud Montebourg demandait à la représentation nationale de co-construire une proposition de loi pour que les collecteurs d’assurance-vie dirigent l’épargne des Français vers l’économie réelle : « Est-ce qu’il est possible de demander aux collecteurs d’assurance-vie de distraire 2 % de leur collecte pour alimenter un fonds souverain. 2 % c’est peu pour l’assurance-vie, en réparation de risques, et c’est considérable pour l’économie française. » ([992]) Le rapporteur souscrit totalement à ses propos. Pouvoir adosser une partie de cette épargne à des actifs stratégiques renforcerait la crédibilité du fonds souverain et réduirait significativement son risque perçu pour gérer également l’épargne des Français.

Ainsi garanti par la rente énergétique nationale et les portefeuilles de participations de l’État, et par ailleurs alimenté par la mobilisation de l’épargne des Français sur la base du volontariat, ce fonds gérerait un véhicule d’investissements qui permettrait aux Français d’investir à faible risque dans notre socle industriel de base, notamment en intervenant en private equity dans les entreprises à fort potentiel ou relevant de l’intérêt national.

Ce fonds souverain inscrirait son action au service de la stratégie industrielle nationale fixée par le Gouvernement et rationaliserait divers instruments publics existants. Sa gouvernance devrait garantir à la fois l’efficacité de gestion, la transparence des investissements, et une orientation stratégique conforme aux priorités industrielles définies par l’État. Il pourrait être piloté par une équipe professionnelle indépendante, à l’image de BPIFrance, mais avec un horizon d’investissement long, une capacité à prendre des participations et à porter des projets à horizon décennal dans le strict respect de la stratégie industrielle nationale.

III. L’Europe doit devenir un vrai levier d’opportunitÉs pour notre industrie

Le transfert par les États membres d’un certain nombre de leurs compétences, notamment s’agissant de commerce international, fait de l’Union européenne un acteur à prendre en compte dans toute stratégie industrielle.

Mais son action a longtemps été plus handicapante que soutenante pour les l’industrie des nations européennes. Longtemps en effet, l’Union s’est acharnée à privilégier la quête du moindre prix plutôt que la préservation et le renforcement des tissus industriels domestiques, et à multiplier les normes et les exigences souvent empreintes d’écologie punitive et excessive sans tenir compte des distorsions de concurrence qu’elle imposait à ses entreprises. Longtemps également, elle s’est refusée à mobiliser ses atouts, voire même à se défendre, pour consolider ses économies et ses filières stratégiques.

Le durcissement du contexte mondial et la brutalité cynique de ses grands concurrents ne permettent plus de rester sur sa ligne d’adepte naïve de la concurrence sans entraves et de la mondialisation heureuse.

Face aux menaces qui se multiplient, aux risques d’une propagation des fermetures d’usines et des plans sociaux, et aux pressions croissantes des forces politiques patriotes, l’Europe semble, depuis peu, s’être décidée à réagir. Néanmoins, si ses premiers pas sont à saluer, ils ne vont clairement pas assez loin.

Il est urgent qu’elle protège enfin ses entreprises et leurs millions d’employés, et qu’elle utilise pleinement l’avantage d’être « la première puissance économique au monde lorsqu’elle est réunie » – rappelle le chercheur Mathieu Plane ([993]) –, un marché convoité et riche, de même que l’alliance de pays économiquement, socialement et technologiquement avancés. L’Europe doit devenir un vrai levier de développement pour notre industrie et non plus un boulet.

Garantir le juste-Échange À l’Échelle mondiale par un protectionnisme proportionnÉ aux frontiÈres europÉennes

1. La guerre commerciale en cours doit conduire à mettre fin à la naïveté européenne

L’Europe affronte une guerre commerciale qui s’est exacerbée, notamment depuis l’élection de Donald Trump avec ses menaces de tarifs douaniers, et à cause de la volonté hégémonique de la Chine qui produit en surcapacités en recourant à des subventions massives au mépris des règles de l’Organisation mondiale du commerce (OMC). La filière automobile européenne est particulièrement touchée par cette offensive douanière, menacée à la fois de perdre ses clients aux États-Unis et d’être submergée sur ses propres terres par les surcapacités chinoises à la recherche d’un marché plus ouvert.

Pour écouler ses véhicules électriques, dont elle est devenue le leader mondial, la Chine se montre prête à brader ses produits, accentuant un différentiel de prix déjà important avec les productions européennes.

L’obsession de l’Union européenne pour le moindre prix et sa volonté de décarbonation à marche forcée, sans étude d’impact sur la faisabilité et viabilité des normes imposées, ne doivent pas se payer par l’étranglement de sa propre filière automobile – un des plus gros employeurs européens, avec plus de 2,4 millions de personnes directement employées et plus de 600 000 pour la production indirecte ([994]).

En aucun cas les négociations actuellement menées par la Commission européenne avec la Chine ne doivent aboutir à sacrifier l’industrie automobile européenne, en permettant aux véhicules chinois de conquérir le marché européen.

Le gouvernement y est d’ailleurs favorable : « l’institution de droits compensateurs sur les importations de véhicules électriques chinois est justifiée et nécessaire. Il conviendra désormais de veiller à ce que cette mesure soit effective, notamment en luttant contre toute pratique qui viserait à la contourner, y compris la création d’usines à faible valeur ajoutée sur le territoire de l’Union européenne. » ([995])

Mais le besoin de protection face aux pratiques commerciales déloyales de certains pays ne se limite pas aux voitures électriques. On peut aussi citer les productions d’aluminium et d’acier, indispensables à nombre de filières stratégiques européennes comme l’aéronautique et la défense. Industries fortement énergo-intensives, elles sont prises en étau entre un tarif européen de l’énergie beaucoup plus élevé que celui supporté par leurs concurrents étrangers et des importations chinoises affichant des prix visiblement forcés à la baisse. Plusieurs géants de la sidérurgie européenne ont alerté les institutions européennes des risques de fuites de carbone, annonçant d’ores et déjà plusieurs centaines de licenciements à travers l’Europe.

Il convient de maintenir et renforcer les surtaxes et droits de douane ciblés face aux pratiques déloyales de certains pays extra-européens, ou lorsque le déficit de l’Union européenne sur les produits concernés menace de causer d’importants dommages à ses producteurs.

2. Pour une vraie politique de protection de l’industrie européenne

De fait, la survie d’une grande partie de ses industries et la préservation de leurs emplois exigent aujourd’hui que l’Europe aille plus loin que la simple « sanction » des cas avérés de dumping. Il est temps qu’elle défende ses producteurs en mettant en place un protectionnisme adapté à chaque secteur (n’oublions pas que l’industrie européenne a aussi besoin d’importer certains composants), mais actif – et non plus appliqué avec beaucoup de lenteur et de réserves, comme le sont ses mesures de sauvegarde aujourd’hui.

« À peu près un tiers de notre industrie ne peut pas être compétitive avec la Chine ou avec les États-Unis dès que la main-d’œuvre ou l’énergie pèsent un peu dans la structure de coûts », analyse le professeur Lluansi. « La meilleure usine avec les meilleurs talents, installée en Europe, subit des écarts de coûts de production avec les États-Unis et la Chine d’au moins 20 %, sans compter avec les taxes et l’environnement concurrentiel exacerbé après l’élection du président Donald Trump. La compétitivité est naturellement un objectif, mais elle ne suffira jamais à maintenir la puissance industrielle européenne ou à nous permettre seuls de réindustrialiser la France. Nous avons besoin d’une politique commerciale que Mario Draghi a qualifiée de "défensive" et que je qualifierai de "protectrice". Il s’agit du principal levier au niveau européen. » ([996])

C’est sans doute également une condition pour la réussite de notre réindustrialisation : « Qu’est-ce que cela veut dire de produire des batteries ou des panneaux solaires en France ou en Europe, quand la Chine est déjà en surcapacité de production ? On ne peut donc pas vouloir réindustrialiser sans changer les règles du jeu, des règles que, d’ailleurs, nous nous imposons alors que les autres ne s’en encombrent pas », souligne la chercheuse Anaïs Voy-Gillis. ([997])

3. Un mécanisme d’ajustement carbone aux frontières à rééquilibrer

Dans cette lutte, l’Union doit, au moins, éviter d’accentuer les différentiels de coûts en imposant à ses industries des charges supplémentaires (tels les quotas d’émissions carbone) auxquelles leurs concurrents ne seraient pas soumis de manière équivalente.

Ainsi, le mécanisme d’ajustement carbone aux frontières (MACF), autrement appelé « taxe carbone aux frontières européennes », qui doit entrer en vigueur en 2026, ne sera vertueux que s’il rééquilibre véritablement la tarification du carbone appliquée à chaque vente d’un même produit, qu’il ait été fabriqué en Europe ou à l’extérieur. Or, la version actuelle du MACF ne porte que sur les intrants et non les produits finis ou semi-finis, ce qui signifie que les importations d’aluminium supporteront la future taxe carbone, mais pas le tuyau ou le véhicule qui sont fabriqués avec de l’aluminium produit ailleurs. Autrement dit, à travers ce dispositif, l’Union européenne risque de pénaliser les producteurs européens en surenchérissant leurs coûts de production, plutôt que de les protéger en taxant les produits transformés importés qui leur font concurrence.

Pour renforcer la protection de nos industries, il convient de réformer le MACF :

– en l’élargissant aux produits finis et semi-finis ;

– et en prenant en compte une valeur standard d’émissions de CO2 par pays, calculée selon l’intensité carbone de son mix énergétique étant donné que calculer le coût carbone différencié par produit apparaitrait trop complexe.

Les recettes accrues du MACF pourraient alors être réparties entre les États membres pour les aider à financer des mesures visant à améliorer la compétitivité de leurs entreprises, à l’instar du plan de relance européen post-Covid qui a financé la baisse des impôts de production en France.

Selon la même logique d’équilibre des exigences – et des charges qui en découlent –, et pour promouvoir véritablement les valeurs européennes de qualité et de respect de l’environnement et des droits sociaux, il est enfin nécessaire que les accords commerciaux conclus par l’Union garantissent une réciprocité dans les échanges, par exemple en excluant les produits qui contiendraient des intrants interdits ou ne respecteraient pas les normes européennes.

Les clauses miroirs introduites, imposant aux produits importés de respecter les mêmes normes sanitaires, sociales et environnementales que celles exigées des producteurs européens, sont jusqu’alors rares et peu contraignantes (cf. Une large ouverture à la concurrence mondiale qui a accru les vulnérabilités européennes ci-dessus).

Le rapporteur rappelle cependant que ces clauses miroirs n’auront d’effet que si l’Europe se dote par ailleurs des moyens d’en faire un contrôle effectif et réactif, contrairement aux pratiques actuelles.