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rapport d'enquête visant à établir les freins à la réindustrialisation de la France — Rapport d'enquête visant à établir les freins à la réindustrialisation de la France de M. Alexandre Loubet

Rapport · d'enquête · tome ou annexe · 10/07/2025 · 1 499 378 caractères · HTML sur assemblee-nationale.fr

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Rapport d'enquête visant à établir les freins à la réindustrialisation de la France de M. Alexandre Loubet
Comptes rendus des auditions

Sommaire (335)

c. L’objectif d’une production industrielle représentant 15 % du produit intérieur brut implique de revoir entièrement la stratégie énergétique française

C’est ce qu’indique Clément Beaune, « La ressource en énergie est un facteur clé de la réindustrialisation. En l’état des choses, le scénario à 15 % serait incompatible avec la trajectoire de production d’énergie envisagée par la programmation pluriannuelle de l’énergie (PPE) [...] Même en optant pour des choix politiques différents, la pression resterait très forte car un horizon de dix ans est très proche quand il s’agit de produire l’énergie décarbonée nécessaire à cette ambition de réindustrialisation. Partant de la situation actuelle, on touche aux limites de nos capacités de production dès le scénario à 12 %. » ([231])

Dès lors, le hiatus qui existe entre les ambitions affichées et les moyens mis en œuvre appelle une inflexion d’ensemble de la politique industrielle.

DeuxiÈme pARTIE : UNE DÉGRADATION INDUSTRIELLE AGGRAVÉE PAR DES CHOIX POLITIQUES

Les causes de la désindustrialisation de la France et les freins à la relance de son développement industriel sont multiples, certaines conjoncturelles, d’autres plus structurelles, les unes liées au contexte mondial et au cadre européen, les autres propres à notre pays.

I. Un cadre macroÉconomique europÉen et mondial historiquement dÉfavorable À l’industrie française

Comme l’a rappelé à la commission d’enquête le Haut-Commissaire au plan Clément Beaune ([232]), le débat sur la réindustrialisation se situe en partie à l’échelon européen.

La politique industrielle relève en effet d’une compétence partagée entre l’Union européenne (UE) et ses États membres, conformément au Traité de Maastricht de 1992, repris dans l’article 173 du traité sur le fonctionnement de l’UE de 2007. Elle s’inscrit en outre dans les limites des politiques communes du marché intérieur, de la concurrence et du commerce.

De fait, bien que fondée à l’origine sur un projet industriel ambitieux – la communauté européenne du charbon et de l’acier –, l’Union européenne a progressivement préféré renforcer la politique de la concurrence à la place, voire au détriment de la politique industrielle. L’article 173 du TFUE pose explicitement la subordination de celle-ci au droit de la concurrence et aux règles du marché intérieur : il précise que toute politique industrielle ne saurait prendre place que « conformément à un système de marchés ouverts et concurrentiels » ; et ajoute que « le présent titre ne constitue pas une base pour l’introduction, par l’Union, de quelque mesure que ce soit pouvant entraîner des distorsions de concurrence ».

La politique industrielle européenne n’a dès lors pas d’outils propres, et la primauté donnée au droit de la concurrence a « restreint les leviers de politique industrielle nationale, sans pour autant les compenser par une politique industrielle proprement européenne, sinon au moyen de mesures "horizontales" générales visant à améliorer l’efficacité du marché intérieur », relevait en 2021 un rapport d’information de la commission des affaires européennes de l’Assemblée nationale, constatant l’absence de politique industrielle européenne – jusqu’à la crise du Covid-19 ([233]).

La politique de la concurrence européenne a non seulement bridé les pouvoirs d’intervention des États membres, mais a, jusqu’à peu, plutôt favorisé la concurrence intra-communautaire que cherché à protéger les entreprises européennes d’une compétition mondiale de plus en plus agressive.

A. Une activitÉ industrielle qui pÂtiT des politiques europÉennes

1. Une « politique européenne de la concurrence » centrée sur les consommateurs, plus propice aux délocalisations qu’aux consolidations industrielles

La politique de la concurrence est un des piliers de la construction européenne. Si elle est nécessaire pour prévenir les distorsions de concurrence nuisibles aux consommateurs comme aux entreprises au sein du marché unique, et peut stimuler l’innovation en encourageant l’émulation entre les acteurs économiques, on peut aussi s’interroger sur la responsabilité dans le décrochage de l’industrie européenne, d’une mise en œuvre manquant de perspective et d’une conception de la concurrence longtemps concentrée sur le seul intérêt des consommateurs.

La politique de la concurrence fait partie des compétences exclusives attribuées à la Communauté économique européenne par le traité de Rome de 1957 (devenu traité sur le fonctionnement de l’UE (TFUE) de 2007, cf. son article 3, paragraphe 3).

Elle est en effet considérée comme essentielle au bon fonctionnement du marché intérieur, et notamment à la libre circulation des marchandises et des capitaux. Elle se fonde en particulier sur les articles 101 à 109 du TFUE et sur le protocole n°27 sur le marché intérieur et la concurrence du Traité de Maastricht de 1992, lequel précise qu’un système de concurrence « non faussée » fait partie intégrante du marché intérieur. La politique de la concurrence repose sur la conviction que « la concurrence permet aux entreprises de se mesurer les unes aux autres dans des conditions d’égalité entre les États membres, tout en les incitant à s’efforcer de proposer aux consommateurs les meilleurs produits au prix le plus avantageux. » ([234])

a. Une lutte excessive contre les concentrations nuisant à la création de « champions industriels »

À ce titre, le droit européen de la concurrence interdit les ententes anticoncurrentielles, contrôle les processus de concentration, via les fusions-acquisitions, lutte contre les abus de position dominante et interdit, sauf exceptions, les aides des États aux entreprises. Il s’applique en outre à toutes les entreprises opérant sur le marché européen, y compris de nationalité extracommunautaire.

Spécialiste du droit de la concurrence, Emmanuel Combe souligne que le droit européen de la concurrence peut servir la politique industrielle ([235]). L’interdiction des cartels protège nos entreprises contre « des pratiques souvent mises en œuvre par des entreprises non européennes ». Par exemple, lorsque la Commission a condamné le 5 mars 2019 la mise en place d’un cartel relatif aux airbags entre Autoliv et TRW, cela bénéficie aux constructeurs automobiles européens victimes de ce cartel. Les sanctions pour abus de position dominante de Google, pour un montant cumulé de 8 milliards d’euros, sont aussi « une forme indirecte de politique industrielle » car elles visent à empêcher qu’un géant n’utilise son pouvoir pour entraver la croissance de petites entreprises prometteuses. Emmanuel Combe rappelle également le rôle qu’a joué la mise en concurrence de plusieurs laboratoires dans l’émergence rapide d’un vaccin contre le Covid-19 aux États-Unis.

Toutefois, si elle peut se concilier avec une politique industrielle, la politique de concurrence ne saurait en tenir lieu. Le droit de la concurrence peut autoriser ou interdire certaines opérations, mais il n’est pas adapté pour promouvoir certains secteurs industriels en fonction de priorités stratégiques, alors que la politique industrielle cherche à favoriser l’émergence d’acteurs industriels solides et à soutenir le tissu productif existant.

Au surplus, l’application du droit de la concurrence par la Commission européenne s’est avérée peu propice au confortement ou même à la création de grands groupes industriels de dimension mondiale.

Dans leur rapport de 2019, l’Inspection générale des finances (IGF) et le Conseil général de l’économie, de l’industrie, de l’énergie et des technologies (CGE) relevaient que si le contrôle des concentrations n’aboutit qu’à un faible nombre de rejets, il est appliqué plus rigoureusement dans l’Union européenne que dans les États tiers : la Commission tend notamment à assortir ses autorisations de fusions à des engagements structurels, « conduisant dans un cas sur deux depuis 2010 à la cession d’actifs stratégiques à des concurrents extra-européens. » ([236])

Emmanuel Combe constatait lui-même en audition que la défense par les gains, la efficiency defense, n’est pas encore véritablement prise en compte. Selon lui, un travail est à mener pour que des fusions, dont il est démontré qu’elles auront des effets de gains d’efficacité, notamment sur l’innovation, soient autorisées si ces effets d’efficacité viennent compenser une éventuelle atteinte à la concurrence.

Le rapport d’information de la commission des affaires européennes précité déplorait quant à lui que la politique de concurrence ne tenait « pas suffisamment compte de l’environnement international et de sa dynamique stratégique », comme l’illustre le refus par la Commission européenne en 2019 de la fusion d’Alstom et de Siemens qui devait permettre, avec le soutien des gouvernements français et allemand, de créer un champion européen du ferroviaire pour faire face à la concurrence internationale, particulièrement chinoise. Déjà en 2019, l’Inspection générale des finances et le Conseil général de l’économie, de l’industrie, de l’énergie et des technologies recommandaient de « mieux tenir compte de l’arrivée potentielle sur le marché intérieur de concurrents extra-européens notamment lorsqu’ils bénéficient de subventions. » ([237])

Par ailleurs, si la constitution de « champions » sur un marché qui n’existe pas encore ne relève ni du droit des ententes, ni du droit de l’abus de position dominante, et peut bénéficier de subventions publiques, rappelle Emmanuel Combe ([238]), ces soutiens publics font néanmoins l’objet du contrôle européen des aides d’État – un contrôle tout à fait « singulier dans le monde », observe l’IGF. La mise en place en 2014 du cadre dérogatoire des projets importants d’intérêt européen commun (PIIEC, cf. Une trÈs rÉcente « nouvelle politique industrielle » europÉenne, sous-dimensionnÉe et qui tarde À se mettre en œuvre ci-dessous), qui permettent aux États membres de subventionner certains projets industriels, et son assouplissement en 2021 représentent néanmoins un « véritable – et bienvenu – changement de philosophie », selon les termes de François Geerolf, économiste au département des Études de l’OFCE ([239]).

Le rapporteur déplore qu’aucun géant européen n’ait émergé ces dernières décennies, alors que la France et l’Europe avaient réussi à créer des champions par le passé, à l’instar d’Airbus (ou EADS) en 1970 qui est capable aujourd’hui de concurrencer Boeing. En audition, Louis Gallois, ancien président-directeur général d’EADS, considérait que « si l’on appliquait encore les règles européennes en vigueur jusqu’à la crise liée au Covid-19, il ne serait probablement pas possible de créer Airbus » – tout en reconnaissant que ces règles ont évolué ces dernières années avec le dispositif des PIIEC. « De fait, on a pris conscience de la nécessité – sur laquelle du reste insiste le rapport Draghi – de constituer des entreprises européennes plus fortes », commente-t-il ([240]).

Toutefois, plusieurs personnalités auditionnées par la commission d’enquête ont insisté sur la complexité et l’aspect partiel des projets importants d’intérêt européen commun (PIIEC). Ainsi Arnaud Montebourg, ancien ministre de l’économie, du redressement productif et du numérique, rappelle que « les PIIEC sont une très bonne idée, mais difficile à mettre en œuvre. Chaque fois que l’Union européenne invente un tuyau, il a cinquante robinets, avec un inspecteur derrière chacun – c’est lourd. Nous pouvons mener des alliances dans le domaine de la défense, pour construire des produits que nous n’avons pas. » ([241]) Nicolas Le Bigot, directeur général de la Plateforme automobile (PFA), a indiqué que si les PIIEC soutiennent les projets d’investissement, ils n’apportent aucune aide à la production : « Concernant les PIIEC, je tiens à souligner que ces dispositifs ont été absolument indispensables pour développer la filière de production de batteries en Europe. Bien que les acteurs européens, notamment Northvolt et ACC, en aient effectivement bénéficié, la principale difficulté liée à ce dispositif réside dans le fait qu’il ne finance que les investissements. Or, comme je l’ai mentionné précédemment, la production de batteries s’inscrit dans une perspective de long terme. Malheureusement, nous sommes aujourd’hui confrontés à une situation où un acteur français a besoin d’une aide à la production. » ([242])

Comme l’ont démontré plusieurs auditions de la commission d’enquête, le rapporteur considère que le dispositif des PIIEC reste encore bien trop complexe et restreint pour permettre l’émergence d’acteurs européens majeurs dans des secteurs stratégiques. Pire, imposer aux entreprises de réaliser des activités de diffusion de la propriété intellectuelle acquise grâce à un PIIEC relève d’une naïveté à laquelle il convient de mettre fin.

b. Une vision exclusivement concentrée sur le consommateur au détriment du producteur

Non seulement le droit de la concurrence européen a longtemps freiné les ambitions industrielles, mais l’on constate plus globalement que l’Union européenne a également manqué de vision stratégique dans les domaines industriels – a fortiori par comparaison avec la Chine et les États-Unis. Comme le rappelle François Geerolf, quand le Pacte vert pour l’Europe (Green Deal) a été lancé, elle ne disposait d’aucune industrie des renouvelables intermittents et les Chinois dominaient la production de panneaux photovoltaïques. Alors que l’industrie européenne de l’automobile était leader au niveau mondial, la révolution de la voiture électrique n’a pas été anticipée ; la Chine est aujourd’hui le premier producteur de véhicules électriques et l’Europe dépend des fournisseurs asiatiques pour son approvisionnement en batteries.

Cet aveuglement vient de la conviction des pouvoirs publics que les atouts de l’Europe lui permettraient de conserver son avance. Mais une de ses causes est sans doute aussi à trouver du côté de la prééminence donnée par les politiques européennes à la quête du moindre coût pour les consommateurs européens.

Selon l’analyse de François Geerolf, « en Europe, on considère d’abord le consommateur », à tel point que « ce qu’on appelle "politique de concurrence" englobe en réalité toutes les politiques qui considèrent uniquement le consommateur, sans prendre en compte son rôle de producteur ou de travailleur. Toutes les politiques, y compris la politique commerciale et le fait de décider que les marchés publics doivent aller au moins cher, sont considérées comme une forme de politique de la concurrence ». Dès lors, poursuit-il : « Quand nous créons de la demande, la question est de savoir si nous allons au moins cher ou si nous favorisons localement l’émergence de nouveaux producteurs. Cette question, qui s’est posée, n’est pas évidente, mais je constate que l’approche européenne a traditionnellement été de privilégier le moindre coût, sans entrave au commerce. » ([243])

Pierre-André de Chalendar, président d’honneur de Saint-Gobain, dit de même : « Au niveau européen, le consommateur a été privilégié de façon permanente, notamment à travers une politique de la concurrence » ([244]), avec en conséquence l’abandon de toute forme de politique industrielle, un « gros mot à Bruxelles jusqu’à une période récente » selon les affirmations en audition de l’ancien commissaire européen au marché intérieur, Thierry Breton ([245]).

Le droit de la concurrence européen est-il de nature idéologique, comme le pense Christian Saint-Étienne ([246]), titulaire de la chaire d’économie industrielle au Conservatoire national des arts et métiers, se concentrant sur les parts de marché plutôt que sur la capacité des entreprises à innover comme aux États-Unis ?

Le rapporteur en est convaincu. Il déplore que cette approche n’ait guère laissé de place à d’autres considérations essentielles, comme l’intérêt général, la souveraineté nationale des États membres, l’autonomie européenne ou même l’emploi local dans la définition et l’application de ses règles. Lorsque deux logiques se confrontent – « entre l’Europe des consommateurs qui veut le moins de barrières douanières pour acheter le moins cher possible et l’Europe des producteurs, le débat n’est pas clarifié » ([247]), comme le décrit Geoffroy Roux de Bézieux, ancien président du Medef –, la priorité a été, jusqu’à peu, donnée à la neutralité de marché plutôt qu’à la stratégie industrielle.

c. Une concurrence intra-européenne encouragée par l’UE

Ajoutons que, dans la même logique, l’Union européenne a objectivement encouragé la concurrence intra-européenne et les délocalisations vers les États membres offrant des régimes sociaux et fiscaux plus avantageux pour améliorer la compétitivité-prix des produits européens ; elle est même allée jusqu’à permettre d’importer les bas salaires dans les pays à hauts salaires avec la directive du 12 décembre 2006 relative aux services dans le marché intérieur, dite « directive Bolkestein » sur les travailleurs détachés.

Comme évoqué précédemment, l’Insee souligne qu’ « en moyenne annuelle sur la période 1995-2017, environ un millier d’entreprises auraient délocalisé, correspondant à 25 000 emplois par an. Les délocalisations apparaissent en majorité industrielles, et près de la moitié à destination de pays européens. Les emplois qualifiés de l’industrie, y compris les ouvriers qualifiés, sont surreprésentés parmi les emplois délocalisés. » ([248]) Par ailleurs, il est précisé dans cette même analyse que « l’Europe représente la destination majoritaire des flux d’importations spécifiques imputables aux délocalisations françaises, toutes périodes confondues. En 2017, 62 % des délocalisations sont européennes. Près de la moitié des délocalisations en 2017 s’effectuent vers les pays frontaliers : au premier rang desquels l’Allemagne, la Belgique et l’Italie. » ([249])

Toujours en 2017, la Fondation européenne pour l’amélioration des conditions de vie et de travail (European Foundation for the Improvement of Living and Working Conditions – Eurofound) évaluait à 118 760 le nombre d’emplois pouvant être liés à un transfert de la production vers d’autres États membres en 13 ans ([250]). Une étude de l’Insee d’avril 2023 constatait encore qu’entre 2018 et 2020, 1,7 % des entreprises de 50 salariés ou plus des secteurs principalement marchands non agricoles implantées en France ont délocalisé une ou plusieurs activités, dont quatre sur dix dans l’industrie manufacturière, et que l’Europe était la première zone d’accueil des délocalisations (à 72 %). Elle relevait que les entreprises délocalisent d’abord pour des motifs de compétitivité-prix, profitant ainsi de pouvoir réduire les coûts de la main-d’œuvre – avant l’objectif de s’implanter dans de nouveaux marchés ([251]). De fait, en 2018, d’après Eurostat, les salariés français gagnaient en moyenne 35,80 euros de l’heure, contre 10,10 euros en Pologne – cotisations sociales inclues –, sans que l’écart se soit beaucoup réduit depuis, malgré l’élaboration de quelques règles à l’instar de la mise en place de niveaux minimums de salaires au sein du marché unique.

Alexandre Saubot, président de France Industrie, a rappelé notamment comment l’intégration d’une dizaine de pays d’Europe de l’Est dans l’Union européenne en 2004 « a créé une vaste zone de libre-échange avec des conditions de concurrence inégales. » ([252])

Les balances commerciales se sont ainsi creusées entre la France et ces pays d’Europe de l’Est. En avril 2024, un article des Échos constatait que « les échanges avec les ex-pays de l’Est, qui dégageaient un excédent pour les produits hexagonaux de 1,5 milliard d’euros en 2004, sont désormais déficitaires de près de 10 milliards d’euros, sous l’effet de la migration de la production française depuis l’élargissement de l’UE » ([253]), en premier lieu dans le secteur de l’automobile , où le déficit français s’est élevé à près de 8 milliards d’euros l’an dernier, avec des importations multipliées par dix par rapport à 2004. Au premier semestre 2023, plus d’une voiture électrique sur cinq importée d’Europe dans l’Hexagone venait de Slovaquie, selon les douanes ([254]). Il apparaît évident que la dégradation des comptes français s’explique en partie par les délocalisations et les investissements réalisés dans la région et que l’industrie automobile a été en première ligne dans ces évolutions. Ainsi, en 2021, les 3 580 filiales des entreprises tricolores installées dans les pays d’Europe centrale et orientale employaient 570 700 salariés et réalisaient un chiffre d’affaires supérieur à 105 milliards d’euros. En Pologne notamment, la France est devenue le troisième employeur et le deuxième investisseur étranger, derrière l’Allemagne.

Par ailleurs, la balance commerciale de la France avec l’ensemble des pays de l’Union européenne s’est fortement dégradée depuis le début des années 2000, pour atteindre un déficit de 33 milliards d’euros en 2024, après un déficit commercial record de 60 milliards d’euros en 2022 avec l’ensemble des pays européens ([255]). Cette situation alarmante traduisant l’accroissement de nos dépendances démontre l’impératif d’améliorer notre compétitivité-prix.

Dans l’environnement concurrentiel fort du marché unique, le rapporteur regrette que la France se retrouve privée de son atout compétitif majeur, à savoir son énergie : l’avantage comparatif de notre mix électrique fondé sur l’attractivité du nucléaire, en plus de sa décarbonation, de son abondance et de sa pilotabilité, se retrouve effectivement neutralisé par les règles européennes de tarification de l’électricité (cf. L’abandon de notre avantage historique du prix de l’électricité ci-dessous).

2. Des marges d’intervention réduites, à tous les niveaux, pour les États

La coopération européenne pourrait donner aux États membres la possibilité d’additionner leur puissance en s’appuyant sur leurs avantages comparatifs respectifs, pour déployer des politiques communes. Mais en confiant certaines compétences stratégiques aux organes européens et en développant des cadres réglementaires européens exigeants, cette intégration a réduit et fait perdre aux États membres des atouts, marges et moyens d’action significatifs en faveur de leur industrie. Autrement dit, la progressive perte de souveraineté des États membres les dépossède de leurs politiques industrielles.

a. Un contrôle accru des aides d’État

Nous avons démontré précédemment comment la politique de la concurrence européenne a limité la constitution de géants européens de l’industrie, en fondant un contrôle des aides des États aux entreprises sans équivalent dans le reste du monde.

Les articles 107 à 109 du TFUE posent en effet un principe général d’interdiction des aides d’État lorsqu’elles risquent de fausser la concurrence. Les aides d’État sont en conséquence présumées incompatibles avec le marché intérieur, sous réserve des catégories d’aides déclarées compatibles par dérogation, ces exceptions visant à pallier les défaillances du marché et à promouvoir des objectifs d’intérêt commun générant des externalités positives. Sauf exception, toute aide nouvelle ou toute modification d’une aide existante – ou régime d’aides si elles peuvent être octroyées à plusieurs bénéficiaires – doit être notifiée par l’État et autorisée par la Commission, avant sa mise en œuvre, sans quoi elle est considérée comme illégale ([256]).

La révision du règlement général d’exemption par catégorie (RGEC), par le règlement (UE) n ° 651/2014 du 17 juin 2014 déclarant certaines catégories d’aides compatibles avec le marché intérieur, a tout de même apporté un certain assouplissement au contrôle des aides d’État en couvrant de nouvelles catégories exemptées de notification, dans lesquelles peuvent s’inscrire les projets importants d’intérêt européen commun (PIIEC), et en relevant les seuils d’aides (taux d’aide et montants maximaux), assouplissement accentué en 2017, 2021 et 2024, pour faciliter en particulier les soutiens des États dans les infrastructures, la transition énergétique et numérique et les cofinancements dans la recherche et l’innovation.

Il n’en reste pas moins que ce cadre ne permet pas de soutenir des fleurons industriels face à la concurrence extracommunautaire, ni de cibler des exonérations de cotisations sur la seule industrie pour améliorer sa compétitivité : du point de vue des institutions européennes, il s’agirait en effet d’une forme de subvention et d’une distorsion de concurrence. Ce cadre européen ne permet pas non plus d’offrir des crédits d’impôts massifs sous condition de relocalisation – « Il semble que nous ne pourrions pas mettre en place un équivalent français de l’IRA américain pour subventionner les technologies vertes » ([257]), constate Mathieu Plane, directeur adjoint du département Analyse et prévision de l’Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE) – pas plus que ne serait possible l’instauration d’un dispositif inspiré du Small Business Innovation Research (Sbir) américain, qui vise à orienter une partie de la commande publique vers les petites et moyennes entreprises (PME) innovantes, car les règles européennes imposent qu’elle s’adresse à l’ensemble de l’industrie européenne. Y compris lorsque la situation est critique comme pour le secteur automobile électrique (hors batteries), les aides d’État ne sont pas légion, comme le souligne le Secrétariat général des affaires européennes ([258]).

À noter que certains États membres, à l’instar du Luxembourg et de l’Allemagne, savent s’opposer à l’assouplissement des restrictions relatives aux aides d’État, notamment lorsque les enjeux sont liés au secteur de l’énergie et peuvent constituer un avantage pour la France. Par exemple, lors du Conseil de l’énergie du 17 octobre 2023 consacré à la réforme du marché de l’électricité, la France, soutenue par ses affinitaires, souhaitait que les « contrats pour différence » (CFD) ([259]) puissent aussi s’appliquer aux installations existantes, comme son parc nucléaire et hydraulique, afin de sécuriser leurs revenus grâce à ce mécanisme de soutien. Alors que la décarbonation de l’économie européenne doit dépasser les clivages partisans et que l’intérêt général doit primer, le Luxembourg et ses alliés ont, par exemple, refusé le texte tel qu’il était rédigé, car il contenait une dérogation permettant aux États d’aider plus facilement les mécanismes de capacité. Ils estimaient que ces règles ne garantissaient pas l’équité de concurrence entre pays européens notamment car la France allait « obtenir 10 milliards d’euros de rente infra-marginales » ([260]).

b. Une évolution tardive des règles de la commande publique

Les commandes et marchés publics sont encadrés par des principes inspirés du droit européen de la concurrence : à commencer par la liberté d’accès et l’égalité de traitement de tous, l’obligation de passer par des procédures de mise en concurrence à partir d’un certain seuil de dépenses et une absence de discrimination fondée sur la nationalité des candidats.

Quelques dispositifs permettent des aménagements à cette règle :

– pour écarter des pays tiers : depuis juin 2022, le règlement 2022/1031 ([261]) vise à favoriser une plus grande réciprocité dans l’ouverture des marchés publics en permettant d’écarter d’office des entreprises issues de pays tiers qui ont mis en place des restrictions sérieuses et récurrentes à l’accès des entreprises européennes à leurs contrats de la commande publique et refusent de lever ces restrictions. Avant 2022, les acheteurs pouvaient écarter les offres de pays tiers, ou, à l’inverse, accorder un avantage aux entreprises ou prestations originaires de l’Union européenne – ou d’un pays tiers couvert par un accord d’égal accès à la commande publique – en matière de marchés publics ou de concessions de défense ou de sécurité, de marchés publics de fournitures des entités adjudicatrices, ou dès lors que le marché public entrait dans le champ des exceptions à l’offre de couverture européenne prévue par les accords relatifs à l’accès aux marchés publics conclus par l’UE (art. L. 2153-1 du code de la commande publique) ;

– mais aussi pour créer des conditions susceptibles de favoriser l’accès des entreprises locales, avec en particulier la prise en compte des considérations environnementales et sociales.

On peut évoquer le sourcing qui permet à l’acheteur public d’identifier les fournisseurs locaux, la dispense de publicité et de mise en concurrence pour un marché innovant, des spécifications techniques promouvant des offres protectrices de l’environnement, etc.

Depuis 2018, l’article L. 2112-4 du code français de la commande publique prévoit même que « l’acheteur peut imposer que les moyens utilisés pour exécuter tout ou partie d’un marché, pour maintenir ou pour moderniser les produits acquis soient localisés sur le territoire des États membres de l’Union européenne ». Toutefois, cet outil reste encore très peu utilisé ([262]), notamment parce que les acheteurs doivent démontrer que l’exigence de localisation est nécessaire, proportionnée et directement liée à l’objet du marché.

De manière plus globale, l’usage de ces mécanismes reste conditionné au strict respect des règles de transparence et de concurrence : le droit européen impose que les conditions d’exécution et les critères d’attribution, notamment, ne doivent pas être perçus comme instaurés dans le seul but de permettre un approvisionnement local ou privilégier l’emploi de proximité, et l’acheteur doit être en capacité de démontrer leur caractère non-discriminatoire. Aussi, ces recours restent-ils limités, faute de réelle appropriation par les acheteurs publics, notamment eu égard au risque de sanction pénale qu’ils encourent.

On pourrait penser que ni la défense des intérêts industriels nationaux ou même européens, ni celle de l’emploi français ou européen ne permettent de dépasser les exigences du droit européen de la concurrence. Pourtant, force est de constater que l’Allemagne y parvient.

En outre, selon un rapport de l’Institut Jacques-Delors ([263]) évoqué par Anaïs Voy-Gillis, chercheuse associée au sein du Centre de recherche en gestion (CEREGE) de l’Université de Poitiers, « les règles de l’Organisation mondiale du commerce (OMC), toujours mises en avant pour justifier le fait de ne pas favoriser les produits fabriqués en France ou en Europe, sont peut-être interprétées de manière trop stricte. » ([264])

Les États membres sont ainsi privés, tant par la restriction des aides publiques que dans l’utilisation de leurs marchés publics, de leviers d’action directs en faveur de leurs industries, tout en ayant également perdu, pour les pays de la zone euro, l’instrument de compétitivité macroéconomique de la politique monétaire et une certaine marge de manœuvre de leur politique budgétaire nationale.

c. Une faible marge de manœuvre dans la politique budgétaire française

Les États membres de la zone euro se sont engagés, par le pacte de stabilité et de croissance adopté en 1997 en vue de la création de la monnaie unique, à maintenir leur déficit en dessous de 3 % du PIB et leur dette publique à un niveau inférieur ou égal à 60 % de leur PIB. À la suite de la crise financière de 2008, le pacte a été renforcé par le « six-pack » en 2011, puis par le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG), comprenant le « pacte budgétaire » en 2013 ([265]), avec la mise en place de nouvelles sanctions ([266]) et l’introduction d’une « règle d’or » (article 3 du traité) qui engage les États signataires à avoir des comptes publics « en équilibre ou en excédent » sur l’ensemble d’un cycle économique ([267]).

Entre 2017 et 2024, la majorité des grandes économies de l’Union européenne ont peiné à respecter les critères de Maastricht (déficit inférieur à 3 %, dette inférieure 60 %). La France s’en est écartée durablement par un important dérapage de ses finances publiques. Son déficit public, tombé à 2,3 % en 2018, a atteint 5,8 % en 2024, contre un objectif initial de 4,4 % ([268]). Sa dette publique était de 98,3 % du PIB en 2017, elle a bondi à 113,0 % en 2024, soit près du double du seuil européen. Depuis l’arrivée au pouvoir d’Emmanuel Macron, la France a donc vu sa dette exploser de 1 200 milliards d’euros, dont seulement 200 milliards environ sont imputables à la crise liée à la pandémie de Covid-19.

En comparaison, l’Allemagne, excédentaire avant 2020, est repassée sous les 3 % de déficit dès 2022 et maintient une dette autour de 63 % du PIB. L’Italie, structurellement endettée, affiche quant à elle une dette de 138 % et un déficit toujours supérieur à 7 %. L’Espagne, bien qu’en légère amélioration, reste à 105 % de dette et un déficit proche de 4 %.

En 2024, aucun pays de la zone euro ne respecte simultanément les deux critères de Maastricht. Environ la moitié des États membres dépassent le seuil de déficit, notamment la France, l’Italie, l’Espagne, la Belgique et la Slovaquie. Seuls quelques pays (comme l’Irlande, les Pays-Bas, ou la Finlande) maintiennent une dette proche ou sous les 60 %, mais parfois avec un déficit au-dessus de 3 %. Globalement, la zone euro présente une situation dégradée, avec une moyenne de dette autour de 90 % du PIB et un déficit moyen supérieur à 3,5 %, signalant une non-conformité généralisée aux règles budgétaires.

Si la règle d’or admet la possibilité de soutenir son économie par un déficit exceptionnel, elle n’en contraint pas moins fortement la politique budgétaire d’un État sur le plus long terme, réduisant en conséquence ses capacités à soutenir son développement industriel dans la durée. En effet, la hausse de l’endettement public a contraint le Gouvernement à resserrer progressivement les moyens publics alloués à la réindustrialisation, y compris certaines mesures pourtant plébiscitées par les industriels.

En outre, la situation alarmante des finances publiques de la France la conduira vraisemblablement à augmenter ses impôts dans les années à venir, ce qui n’est pas souhaitable, ou à réaliser d’importantes économies dans ses dépenses. Telle est l’analyse de François Geerolf : « Pour atteindre l’objectif de 3 % du PIB d’ici 2028, des hausses d’impôts seront inévitables, affectant particulièrement les entreprises industrielles. Dans ce contexte, il sera difficile de rester attractif face à des pays comme les États-Unis, qui adoptent une approche opposée en matière de subventions. » ([269])

d. Une politique monétaire dans les mains des autorités européennes

Autre outil délégué aux autorités européennes depuis 1999 : la politique monétaire. Alexandre Saubot a rappelé qu’avant sa participation à la zone euro, la France pouvait réguler « sa compétitivité par la dévaluation du franc face à ses principaux partenaires commerciaux, notamment les États-Unis et l’Allemagne. L’entrée dans l’euro a supprimé ce levier. » ([270])

Pour Louis Gallois, la perte de compétitivité de notre industrie est liée aux politiques macroéconomiques menées à partir des années 1990. « Celles-ci se sont traduites par l’accrochage du franc au deutsche mark, qui a eu une double conséquence. La première est une augmentation des taux d’intérêt consécutive à celle qui s’est produite en Allemagne : les investissements massifs dans la réunification ont conduit les Allemands à emprunter et donc à faire monter les taux. Cela a commencé à déstabiliser le corps industriel français, très sensible aux prix, du fait de son positionnement sur la moyenne gamme où la compétition se joue davantage sur les prix que sur la réputation ou sur la qualité, c’est-à-dire sur la valeur ajoutée. La deuxième conséquence est l’accrochage du franc et du deutsche mark à l’euro dans des conditions de parité que l’actuel président de l’Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE), Xavier Ragot, estime marquées par une surévaluation d’une quinzaine de pour cent. Nous en avons longuement été affectés, surtout dans les années 2006-20l2 quand l’euro s’est raffermi par rapport au dollar dans des proportions considérables, jusqu’à valoir 1,6 dollar. Cela a eu un fort impact sur la compétitivité de l’industrie française. » ([271])

De fait, la régulation de l’Eurosystème (la Banque centrale européenne et les banques centrales nationales des pays de la zone euro) a donné priorité à la stabilité des prix – maintenir l’inflation à 2 % est le principal mandat de la Banque centrale européenne (BCE). Cela contribue à entretenir une surévaluation de notre monnaie, peu favorable aux exportations, et qui a sans doute renforcé la compétition intra-communautaire. François Geerolf observe en effet que la concurrence est plus violente entre des pays qui ont des coûts de production différents et qui partagent la même monnaie qu’entre des pays qui ont des coûts de production différents et qui ont des monnaies différentes. La disparition du risque de change a notamment garanti aux producteurs étrangers la stabilité des prix de vente en France, ce qui n’était pas le cas auparavant puisqu’ils risquaient la dévaluation ([272]).

Dans la compétition mondiale actuelle et face aux besoins d’investissements massifs, on peut s’interroger sur l’opportunité d’un objectif d’inflation aussi contraint. Pour réduire la forte inflation qu’a connue l’Europe depuis la reprise économique après la crise sanitaire puis la guerre en Ukraine, la BCE a été amenée à fortement augmenter ses taux directeurs ([273]) : l’emprunt des particuliers et des entreprises auprès des établissements de crédit est devenu plus coûteux, ce qui permet en principe de contenir l’inflation mais freine également la croissance. En octobre 2023, ces taux ont atteint leur plus haut niveau en 22 ans, et n’ont commencé à décroître qu’à partir de juin 2024. La politique monétaire européenne a ainsi réussi à contenir l’inflation galopante qui dévorait le pouvoir d’achat des citoyens européens. Mais ce faisant, elle a aussi lourdement pesé sur l’endettement et les capacités d’investissement des entreprises. Or, le renchérissement du crédit touche particulièrement les activités très capitalistiques comme l’industrie.

S’il estime que la priorité donnée à la stabilité des prix a conduit à restreindre les moyens de nos industries de se développer, le rapporteur salue en revanche le judicieux et efficace recours de la BCE à l’assouplissement quantitatif – ou quantitative easing (QE) – pour lutter contre la déflation pendant plus de 10 ans, permettant de repousser les menaces de récession sur le continent européen.

Utilisé à partir de 2010 par la Banque centrale européenne, l’assouplissement quantitatif consiste, pour une banque centrale, à acheter, de façon massive et généralisée, des actifs (notamment des titres de dette publique) aux banques commerciales et à d’autres acteurs. Ces achats massifs créent de la liquidité dans le système bancaire et entraînent une baisse des taux d’intérêt, qui permet aux ménages, aux entreprises et aux États de continuer à se financer dans de bonnes conditions, favorisant, par la consommation et l’investissement, la relance de l’activité et la remontée du taux d’inflation. L’ensemble des actifs détenus par l’Eurosystème au titre de son programme d’achat d’actifs (Asset purchase programme, APP) a atteint son niveau le plus élevé en 2022, à près de 3 250 milliards d’euros (dont plus de la moitié au titre du programme d’achats d’urgence face à la pandémie de 2020). Auditionnée par la commission d’enquête, Agnès Bénassy-Quéré, seconde sous-gouverneure à la Banque de France, a confirmé le caractère très expansionniste de la politique monétaire menée par la BCE de 2015 à 2022 ([274]).

3. Une inflation des exigences normatives jusqu’à l’absurde

Le premier levier d’action de l’Union européenne est la production de règles communes – et son corollaire, le contrôle de leur mise en œuvre. L’activisme réglementaire européen est d’autant plus fort que l’Union dispose d’un budget d’intervention limité.

De fait, s’agissant des entreprises, force est de constater que des divergences réglementaires entre États peuvent constituer d’importantes distorsions de concurrence au sein du marché unique. La culture française de surtransposition des directives européennes peut, par exemple, cantonner les entreprises sur leur marché national, limitant leur croissance, ou générant des surcoûts quand elles souhaitent commercialiser leurs produits dans un autre pays européen, comme le rappelle Stéphane Séjourné, vice-président exécutif de la Commission européenne à la prospérité et à la stratégie industrielle, commissaire européen à l’industrie, aux PME et au marché unique : « les échanges intra-communautaires] ne sont théoriquement soumis à aucun droit de douane. Toutefois, les différences réglementaires entre États membres représentent l’équivalent de 50 % de droits de douane pour les biens et de 110 % pour les services. Ainsi, une entreprise française qui souhaite commercialiser un bien en Allemagne doit avoir une filiale, un représentant légal, un cabinet d’audit qui expertise la réglementation allemande et suit ses évolutions. En définitive, le coût pour l’entreprise est très important, alors même que nous sommes un marché commun. » ([275])

La production normative européenne a également pour ambition de donner corps aux valeurs défendues par la majorité des États et citoyens européens, jusqu’à porter ce que l’on appelle des « normes de comportement internationales », comme en matière de lutte contre le changement climatique. On peut aussi citer, même s’il n’est pas sans faille, la construction d’un cadre normatif et jurisprudentiel relatif à la protection des données personnelles s’imposant au-delà de ses frontières.

a. Une dérive normative

Toutefois, cette production normative a aussi un revers : une prolifération d’obligations et de normes qui finit par apparaître comme un fardeau à nombre d’acteurs économiques – sans compter que notre pays n’hésite à alourdir ce fardeau quand il s’agit de transposer les directives européennes, comme nous le verrons ultérieurement.

Un rapport d’information du Sénat de décembre 2024 ([276]) fait le point sur cette dérive normative. Il cite notamment BusinessEurope, l’organisation qui représente les entreprises au niveau européen, laquelle relève qu’entre 2017 et 2022, l’Union européenne a imposé un total de 850 nouvelles obligations aux entreprises, représentant plus de 5 000 pages de législation supplémentaires. Une étude du Service de recherche du Parlement européen ([277]) montre par ailleurs que les charges administratives de l’UE représentaient en 2014 un coût annuel de l’ordre de 150 milliards d’euros, soit 1,3 % du PIB européen.

Le rapport sur l’avenir de la compétitivité européenne, que l’ancien président de la Banque centrale européenne Mario Draghi a remis à la présidente de la Commission européenne le 9 septembre 2024, dénonce également la charge réglementaire élevée qui pèse sur les entreprises européennes et continue de croître ([278]).

Cette inflation des normes européennes représente une charge supplémentaire pour les entreprises, qui doivent, au surplus, s’adapter en permanence à des règles en constante évolution ; cette régulation complexifie parfois les productions et génère d’importants surcoûts, qui ne sont pas toujours évalués. Alexandre Saubot, président de France industrie, déplore en particulier « une tendance à la multiplication des normes et des règles, souvent sans considération suffisante pour la capacité des acteurs économiques à les mettre en œuvre dans des conditions raisonnables. » ([279])

Dans une tribune d’avril 2024, la directrice de la Fondation pour la recherche sur les administrations et les politiques publiques (iFRAP), Agnès Verdier-Molinié, signe l’analyse suivante : « Alors que le PIB de la France représente 17% de l’Union, on peut estimer que la part des charges administratives européennes pesant sur notre pays est de 20 milliards d’euros. Cela veut dire que sur l’impôt papier que nous subissons en France, environ 100 milliards, 80 % émane de l’activité législative nationale, 20 % de l’activité européenne. » ([280]) Elle estime ainsi que le seul coût d’application des normes issues de l’Union européenne représente près de 20 milliards d’euros annuels pour les entreprises françaises.

Une autre critique est l’insuffisante différenciation entre les grands groupes et les PME-ETI. Le rapport Draghi observe lui-même que la réglementation européenne pèse proportionnellement davantage sur ces dernières. Alexandre Saubot rappelle, quant à lui, que même si l’Union européenne prévoit de les exempter, les plus petites entreprises peuvent malgré tout se retrouver obligées d’appliquer certaines obligations en tant que fournisseurs des plus grandes structures. C’est notamment l’une des difficultés soulevées par la mise en œuvre du devoir de vigilance des entreprises en matière de durabilité.

b. Des obligations excessives de reporting et de transition imposées aux entreprises européennes

Trois réglementations récentes illustrent les problèmes posés, parfois jusqu’à l’absurde, aux entreprises européennes.

La directive CSRD

La directive du 14 décembre 2022 relative à la publication d’informations en matière de durabilité par les entreprises ou Corporate Sustainability Reporting Directive, dite « directive CSRD », étend les obligations de reporting extra-financier des grandes entreprises et PME cotées en bourse sur les impacts environnementaux et sociaux de leurs activités.

La seule application de la CSRD coûterait, selon les estimations de 2021 de la Commission européenne, 4,6 milliards d’euros aux entreprises européennes la première année d’application, puis 3,6 milliards d’euros chaque année ([281]). Dans un communiqué du 19 décembre 2024, le METI déclare que « Les coûts associés, pour les ETI françaises, du reporting lié à CSRD s’élève à près de 4 milliards d’euros sur deux ans soit près de 13 % de leurs investissements. » ([282])

Par exemple, « l’exécution de la CSRD est catastrophique et doit être revue » ([283]), selon la directrice financière du Groupe LVMH Cécile Cabanis. Cette directive fragilise en premier lieu les petites et moyennes entreprises ; disposant d’un nombre limité de ressources et faisant partie intégrante de la chaîne de valeurs, elles peinent à survivre à sa complexité. Pour les grands groupes, elle bride leur activité en réallouant des ressources en personnel vers ce travail de mise en conformité. Bien que les acteurs économiques ne disposent pas de chiffres précis, unanimes, ils déclarent que « le coût de la mise en application de la CSRD s’élève à plusieurs millions » ([284]), rien que pour LVMH. « Son impact reste très significatif » ([285]) et « cela coûte très cher, prend beaucoup de temps et ne crée pas de valeur » ([286]).

Plus généralement, France Industrie estime que son application représenterait un coût de 2 milliards d’euros annuels pour l’ensemble des entreprises françaises.

Anaïs Voy-Gillis, chercheuse associée au sein du Centre de recherche en gestion de l’Université de Poitiers, remarque que la CSRD « a des défauts, mais aussi le mérite de créer un compte rendu ou reporting unique avec une banque de données européenne plutôt que de faire du reporting dans tous les sens sur diverses plateformes. » ([287]) Marie-Pierre de Bailliencourt, directrice générale de l’Institut Montaigne, reconnaît quant à elle qu’il s’agit d’une « très belle idée », mais que cela reste « un pari selon lequel l’investissement dans le verdissement de l’économie et le renforcement de la responsabilité des entreprises en matière sociale, économique et environnementale constituera un gage de productivité et ira dans le sens que le monde doit prendre. » ([288])

En attendant, le dispositif met en place, selon elle, « une ingénierie bureaucratique et administrative complètement hallucinante, qui prévoit des milliers de points de contrôle et qui nécessite de consacrer énormément de ressources humaines et matérielles ». Tous les acteurs industriels auditionnés par la commission d’enquête témoignent du colossal travail que représente le traitement de ce questionnaire. L’entreprise d’Alexandre Saubot a, par exemple, consacré cette année 5 % de son budget de R&D au premier rapport réalisé sur les 1 200 à 1 600 points de données du dispositif : « J’espère une baisse l’année prochaine, mais je n’en suis même pas certain. Ce qui est particulièrement frustrant, c’est que ce rapport ne contient aucune information utile qui ne figurait déjà dans nos rapports annuels précédents. Nous avions déjà mis en place un bilan d’émissions de gaz à effet de serre (Beges), une stratégie climat, et nous présentions déjà de nombreuses informations pertinentes. » ([289])Le leader mondial français de la fabrication de pneumatiques, Michelin, dénonce également un « impact très significatif » de la CSRD ([290]).

De plus, la réalisation et la publication du rapport soulèvent plusieurs difficultés : Éric Trappier, président de Dassault Aviation et président de l’Union des industries et des métiers de la métallurgie (UIMM), notamment, alerte sur le fait que ce rapport « exige la certification de commissaires aux comptes presque exclusivement américains et, parfois, la publication de données sensibles », donnant un accès direct à des informations stratégiques que les entreprises ne souhaitent pas dévoiler à leurs concurrents internationaux. Les entreprises s’interrogent également jusqu’à quel niveau doit se faire le reporting quand une grande partie de leurs fournisseurs sont étrangers.

En avril dernier, ces diverses problématiques ont convaincu le Parlement européen de reporter de deux ans l’application de la CSRD aux entreprises initialement concernées à partir de 2026, et la loi française n° 2025-391 du 30 avril 2025 portant diverses dispositions d’adaptation au droit de l’Union européenne en matière économique, financière, environnementale, énergétique, de transport, de santé et de circulation des personnes, dite « loi DDADUE », de le reporter de deux ans pour l’ensemble des entreprises concernées. Le rapporteur déplore que la France ait été le premier pays à avoir transposé cette directive, tandis que 17 pays de l’Union européenne ne l’appliquent toujours pas, dont l’Allemagne.

Le rapporteur note que la CSRD avait été défendue auprès des institutions européennes par plusieurs ministres, dont Bruno Le Maire en personne, qui s’était félicité que l’« Europe peut revendiquer son avance en matière extra-financière, et il est légitime qu’elle joue un rôle de premier plan et soit un normalisateur pour l’extra-financier. » ([291])

Dans le cadre de consultations préalables à l’examen du projet de loi relatif à l’industrie verte début 2023, le ministre de l’Économie de l’époque, Bruno Le Maire, avait reçu dans son bureau à Bercy le rapporteur qui représentait le groupe Rassemblement National. Ce dernier lui avait alors fait part de son opposition à la transposition de la directive CSRD dans le droit français, défendue par le gouvernement. Quand le rapporteur a rappelé ce rendez-vous à Bruno Le Maire lors des auditions de la commission d’enquête plus d’un an après, l’ancien ministre a déclaré : « je suis également favorable à la suspension de la CSRD ; vous [le rapporteur] aviez vu juste à ce sujet. » ([292])Le rapporteur et son groupe politique avaient voté en faveur du texte Industrie verte à l’Assemblée nationale, mais s’étaient opposés à l’article transposant la CSRD, soutenu notamment par la majorité présidentielle et le gouvernement.

La directive CS3D

La directive du 13 juin 2024 sur le devoir de vigilance des entreprises en matière de durabilité ou Corporate Sustainability Due Diligence Directive, dite « directive CS3D », est plus problématique encore car elle tend à imposer aux entreprises de mettre en œuvre des processus visant à prévenir, atténuer ou supprimer les incidences négatives de leurs activités et celles de leur chaîne d’approvisionnement sur les droits de l’Homme et l’environnement.

L’exigence n’est pas sans suite pour les entreprises puisqu’elles pourront désormais être tenues juridiquement responsables si l’un de leurs fournisseurs habituels ne respecte pas les normes du droit du travail ou si ses activités portent atteinte à l’environnement. Les sociétés qui ne respectent pas les règles pourraient alors se voir infliger des amendes allant jusqu’à 5 % de leur chiffre d’affaires mondial.

Le Medef, mais aussi la CPME, dans la mesure où, bien qu’exemptées, les PME peuvent être impactées par leur appartenance à une chaîne de valeur, ont exprimé leurs craintes : les acteurs économiques s’inquiètent des conséquences du dispositif puisqu’aucune entreprise, quelle que soit sa taille, n’est aujourd’hui réellement en mesure de contrôler l’entièreté de sa chaîne de valeur ou d’activités.

Lors de son audition par la commission d’enquête, le directeur général adjoint du groupe LVMH Stéphane Bianchi a déclaré concernant la CS3D : « En France, nos sous-traitants sont au nombre de 13 500 [...] je pense qu’il s’agit [la directive sur le devoir de vigilance] d’un vœu pieux. Comment peut-on croire qu’il est possible, dans le monde actuel, de maîtriser l’ensemble de notre chaîne en garantissant un risque zéro ? C’est tout aussi impossible que d’être certain à 100 % qu’en empruntant les passages piétons, on ne sera pas renversé par une voiture. Là encore, cela nous préoccupe beaucoup. Certains de nos représentants ont annoncé qu’ils souhaitaient revoir le dispositif. Inutile de vous dire que nous y sommes très favorables. Nous ne disons pas qu’il ne faut rien faire, mais il faut savoir raison garder. » ([293])

La mise en œuvre de la CS3D est différée et progressive, mais sans être suspendue, avec une entrée en vigueur échelonnée entre juillet 2027 et juillet 2029. Si les eurodéputés du Rassemblement National avaient suscité une vive opposition à la CS3D au Parlement européen en votant contre, la gauche et le camp présidentiel l’ont massivement soutenue. Le 19 mai 2025, lors du Sommet Choose France, le Président de la République Emmanuel Macron a fini par revenir sur sa position en déclarant devant les participants : « la CS3D et quelques autres régulations ne doivent pas être simplement repoussées d’un an mais écartées. » ([294])

La réglementation des normes de performance en matière d’émissions de CO2 pour les véhicules dite « CAFE » et l’arrêt de la vente des véhicules thermiques

On constate enfin une déconnexion des réalités du marché de la trajectoire définie par le règlement (UE) 2019/631 du 17 avril 2019 établissant des normes de performance en matière d’émissions de CO2 pour les voitures particulières neuves et pour les véhicules utilitaires légers neufs, dit souvent « réglementation CAFE » (pour Corporate Average Fuel Economy, par référence à la réglementation américaine similaire) sur l’automobile. Celui-ci impose aux constructeurs de limiter progressivement les émissions de CO2 des véhicules neufs qu’ils commercialisent, les obligeant à vendre une proportion croissante de véhicules électriques, avec en ligne de mire la fin des ventes de véhicules thermiques en 2035. Les constructeurs européens s’y préparent, affirme en audition Nicolas Le Bigot, directeur général de la Plateforme automobile (PFA) ([295]).

Toutefois, il observe aussi que la trajectoire vers le 100 % électrique à l’horizon 2035 impose un objectif intermédiaire de 22 % de ventes de véhicules électriques en 2025, accompagné d’une réduction des émissions de CO2 de 15 %, alors qu’à ce jour, la part de marché des véhicules électriques plafonne autour de 15 % en Europe. De fait, cette technologie coûte environ 50 % plus cher qu’un moteur essence, dit-il, ce qui pose des questions d’accessibilité pour le grand public. Pour la première fois depuis cinq ans, la Plateforme de l’automobile constate une baisse des ventes de véhicules électriques, avec une diminution de 6 % en moyenne en Europe, de 27 % en Allemagne après la suppression des aides à l’achat et de 18 % en France sur les six derniers mois.

« Nous avons sans doute commis l’erreur d’oublier le consommateur », remarque Nicolas Le Bigot, « alors que c’est lui qui détermine la réalité du marché et impulse les dynamiques de vente. On ne peut décréter un basculement technologique et industriel de cette ampleur par la seule contrainte réglementaire. » ([296]) David Baverez, investisseur et spécialiste de la Chine, a quant à lui alerté sur le risque lié aux productions en surcapacités et avancées technologiques chinoises dans le secteur automobile : « En effet, l’automobile, qui représente un peu moins de 10 % des emplois en Europe, compte pour 30 % de la recherche et développement et pour 50 % de la recherche et développement privée. Pour un Chinois, mettre par terre l’industrie automobile européenne revient à mettre à bas tout l’écosystème de recherche européen. Nos trois leaders de semi-conducteurs européens – STMicroelectronics, Infineon et NXP, sociétés respectivement franco-italienne, allemande et hollandaise –, font chacun plus de 50 % de leur chiffre d’affaires dans l’automobile, mais toutes trois sont largement absentes de l’intelligence artificielle. » ([297])

Les responsables de Toyota France, également auditionnés, indiquent qu’ils respecteront la loi en 2035. « En revanche, nous sommes à l’écoute des clients et ne sommes donc pas convaincus que les prochains modèles commercialisés seront 100 % électriques [...] Il faut faire la différence entre ce qui est imposé et ce que veut le client. La réglementation européenne CAFE oblige les constructeurs à produire toujours plus de véhicules électriques, sans que les consommateurs soient véritablement incités à acquérir ces derniers. Pour continuer de développer cette technologie et atteindre la neutralité carbone, il conviendrait d’adopter des mesures fiscales stables et durables pour orienter le choix du consommateur vers un véhicule qui corresponde à ses besoins, reste accessible et lui permette de participer à la décarbonation du parc automobile. » ([298])

Dans le même temps, le virage technologique imposé à marche forcée par l’UE place les acteurs chinois dans une situation avantageuse par rapport aux industriels européens. La Chine s’est en effet imposée comme premier producteur mondial de véhicules depuis 2020 et premier exportateur depuis 2022. Les importations chinoises représentent aujourd’hui un quart du marché européen des véhicules électriques. La Chine contrôle également environ 75 % de la chaîne de valeur de la production des batteries, ce qui lui confère une avance stratégique.

Mario Draghi a également observé dans son rapport précité que le secteur automobile illustre parfaitement le manque de planification à l’échelle européenne, avec une politique climatique engagée sans politique industrielle.

Quels que soient la pertinence des choix technologiques et les atouts du véhicule électrique pour la décarbonation des mobilités, les calendriers doivent être tenables, rappelle avec inquiétude Eric Trappier, président de l’UIMM : « Ce que nous reprochons au pacte vert, c’est d’imposer d’aller toujours plus vite. [...] En gardant le moteur thermique le temps de faire monter en puissance le moteur électrique, on rendrait peut-être les voitures européennes plus compétitives sur le long terme. Surtout, cela aurait l’avantage de retarder leur mise en concurrence avec les voitures chinoises, qui sont beaucoup plus compétitives et beaucoup moins chères. » ([299]) L’UIMM avait prévu que l’interdiction des véhicules thermiques en 2035 entraînerait la perte de 100 000 emplois. Une hécatombe qui devrait se réaliser. Nous avons effectivement assisté à la multiplication d’annonces de restructurations et de fermetures d’usines à travers l’Europe tout au long de l’année 2024. Selon la PFA, sur le seul premier semestre 2024, environ 32 000 suppressions de postes ont été enregistrées chez les équipementiers européens, et depuis 2019, ce sont près de 38 000 emplois industriels qui ont été perdus, soit plus de 10 % des effectifs à un rythme annuel moyen supérieur à 2 %. Comme le rappelle l’étude Xerfi précitée, d’ici à 2035, échéance pour l’interdiction de la vente des véhicules à moteur thermique, une perte supplémentaire de près de 75 000 emplois industriels est prévisible, soit plus de 22 % des effectifs, à un rythme annuel moyen de 2,5 % ([300]).

Le rapporteur déplore que le gouvernement français ait et continue de soutenir le projet européen de fixer la fin de vente des véhicules légers neufs thermiques d’ici 2035, d’autant plus, sans défendre une flexibilité sur les technologies qui seront autorisées.

À ces évolutions s’est ajouté le fait qu’avec des ventes de véhicules électriques en berne dans l’Union européenne, les constructeurs européens risquaient des amendes pour le non-respect de leurs objectifs de réduction des émissions en 2025. Ils demandaient donc que l’effort exigé sur 2025 soit lissé.

Le 3 mars dernier, la présidente de la Commission européenne a donc annoncé un mécanisme de flexibilité prenant en compte les émissions sur trois ans, de 2025 à 2027, au lieu d’une seule année, une manière de donner un délai aux retardataires pour se rattraper, sans pénaliser les bons élèves qui disposeront de leur côté d’un crédit d’émissions. Toutefois, le 7 mai, Xavier Horent, délégué général de Mobilians, s’inquiétait que cet aménagement ne soit toujours pas voté ([301]).

L’industrie automobile, pilier de l’économie européenne, est victime de la « surabondance de normes, leur inadaptation et leur manque de concertation [...] ne faisant pas l’objet d’une évaluation suffisante en termes d’impact » ([302]), selon Xavier Horent, délégué général de Mobilians. D’ici 2030, plus de cent réglementations sont prévues, s’échelonnant chaque année et contraignant les constructeurs à constamment mettre à jour leurs véhicules déjà en cours de production. « La lenteur de la réaction européenne est manifeste, tant dans sa conception que dans sa mise en œuvre, et l’arsenal réglementaire actuel de la Commission européenne ne répond pas à l’urgence de la situation. » ([303])

Malgré les nombreuses alertes soulevées par le secteur, la Commission européenne a persisté dans sa stratégie du tout électrique, illustrant au demeurant son enfermement « derrière des murailles idéologiques, avec une approche qui pèche par excès d’autocentrisme, tandis que le pragmatisme se constate chez nos concurrents », à commencer par les Chinois et les Américains. Cette révolution technologique aurait dû être accompagnée et nécessite d’agir urgemment : » L’Europe est désormais le pays émergent face à une Chine développée. » ([304])

Malheureusement, les faibles réactions ne sont toujours pas effectives. Xavier Horent poursuit, en effet, en affirmant que cette « décision idéologique du législateur européen, relayée par nos autorités françaises » a imposé « une échéance rigide sans mettre en place les conditions et la flexibilité nécessaires au succès de cette politique industrielle », et s’illustre par de dramatiques conséquences économiques et sociales.

Pour concevoir des véhicules électriques, l’Europe doit produire des batteries afin de dégager de la plus-value et ne pas être uniquement une usine d’assemblage. Cependant, les batteries européennes sont restées « au stade de concepts, de mythes sans résultats concrets ». Face à l’avancée technologique chinoise, estimée à environ quinze ans, les constructeurs « se tourneront vers des batteries chinoises, qui sont entre 25 % et 30 % moins chères. » ([305]) Pire encore, la Commission européenne ne semble pas avoir pris conscience de l’urgence de la situation, comme le démontre le faible montant alloué « pour couvrir les trois à cinq années nécessaires à la montée en puissance de la production de batteries par les acteurs européens, afin d’atteindre un niveau de compétitivité comparable à celui des acteurs chinois. » ([306])

Comme le reconnaît le Secrétariat général aux affaires européennes, « des acteurs non européens ont acquis, en matière de batteries et de véhicules électriques, une avance technologique qu’il convient désormais de rattraper, en fixant un cap stratégique qui ne laisse planer aucune ambiguïté quant aux décisions industrielles à prendre, car rien ne serait pire, en l’occurrence, que de maintenir notre filière dans une incertitude technologique durable qui la pousserait à disperser ses efforts de recherche, de formation et d’investissements. » ([307])

Avec leurs véhicules électriques extrêmement compétitifs, les Chinois inondent le marché européen, amplifié par les restrictions américaines. Comme le souligne avec justesse le directeur général de BPIFrance, les tarifs douaniers ont tardé à se mettre en place : « Il aurait fallu, il y a déjà trois ans, augmenter les tarifs douaniers sur les véhicules chinois. Il était injustifiable que la Chine taxe les voitures européennes à 30 % alors que nous ne taxions les leurs qu’à 10 %. » ([308])

Pourtant, au regard des difficultés en matière d’offre (les constructeurs) et de demande (le marché) que rencontre le secteur automobile français et européen, le rapporteur s’inquiète des négociations menées par la Commission européenne pour lever les surtaxes appliquées aux importations de véhicules électriques chinois, issues de filières subventionnées qui produisent en surcapacités et pourraient inonder le marché européen, d’autant plus avec la fermeture progressive du marché américain. En effet, depuis fin octobre 2024, l’Union européenne applique une surtaxe allant jusqu’à 35 % sur les voitures à batterie de fabrication chinoise qui s’ajoute aux 10 % de taxe déjà en place. Interrogé par le rapporteur lors de son audition par la commission d’enquête, le ministre de l’Industrie et de l’énergie Marc Ferracci a répondu : « Concernant les négociations sur une éventuelle levée de la surtaxe à l’importation de véhicules électriques chinois, notre position est très claire : nous nous y opposons. » ([309])

Plus tragiquement, la France s’associe à une mesure contraignant les entreprises à des obligations de quotas annuels d’acquisition de véhicules électriques. Alors même que le monde économique européen tourne au ralenti, que le coût de ces véhicules est supérieur à celui des thermiques, le gouvernement français s’obstine avec cette mesure ([310]).

4. Des financements bancaires limités du fait des règles prudentielles

Enfin, les travaux de la commission d’enquête ont mis en exergue la contrainte notable qu’imposent les règles prudentielles à la distribution des crédits par les banques européennes et à l’utilisation par les assurances européennes de leurs capacités financières.

Ces règles prudentielles ont pour objectif de protéger les institutions financières contre les risques qui peuvent mettre en péril leur santé financière et les intérêts de leurs clients. La crise financière de 2008 a montré l’utilité d’imposer des limites pour éviter certaines prises de risque trop importantes, prévenir les faillites et réduire les risques de contagion. Les propositions de réglementation bancaire du Comité de Bâle dites « accords de Bâle III » sont parties du constat que la sévérité de la crise s’expliquait en grande partie par la croissance excessive des bilans et hors bilans bancaires (avec notamment l’important développement des produits dérivés), tandis que dans le même temps le niveau et la qualité des fonds propres destinés à couvrir les risques se dégradaient. En outre, de nombreuses institutions ne disposaient pas non plus de réserves suffisantes pour faire face à une crise de liquidité. Le système bancaire s’est alors révélé incapable d’absorber les pertes qui se sont enchaînées. La crise des subprimes a par ailleurs convaincu la Commission européenne de légiférer pour se prémunir des risques dits systémiques des défaillances en chaîne des acteurs du monde financier.

La directive 2009/138/CE du 25 novembre 2009 sur l’accès aux activités de l’assurance et de la réassurance et leur exercice, dite « directive Solvabilité II », s’applique aux assurances des pays membres de l’Union européenne et vise à garantir qu’elles disposent toujours des fonds propres nécessaires pour faire face aux risques qu’elles encourent dans leur activité, y compris les risques exceptionnels. Cela nécessite des fonds propres suffisamment stables pour honorer à tout moment les engagements pris envers les clients.

La directive 2009/138/CE du 25 novembre 2009 sur l’accès aux activités de l’assurance et de la réassurance et leur exercice, dite « directive Solvabilité II »

Les normes de la directive Solvabilité II reposent sur trois piliers :

– Le pilier 1 vise à définir les normes quantitatives de calcul des provisions techniques et des fonds propres dont l’assureur doit disposer pour couvrir ses risques ;

– Le pilier 2 fixe en interne des normes qualitatives de suivi des risques et explique la manière dont les autorités de contrôle exercent leur pouvoir de surveillance ;

– Le pilier 3 concerne la communication financière, avec l’objectif de favoriser la transparence de l’information transmise au public et aux autorités de contrôle.

En France, c’est l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR) qui s’assure du respect de la directive Solvabilité II.

Les accords de Bâle III publiés le 16 décembre 2010 et mis en application par la législation européenne concernent, quant à eux, la solvabilité des banques.

Les accords de Bâle III du 16 décembre 2010

Les banques doivent maîtriser leurs principaux risques : risques de solvabilité, de liquidité, de crédit, risque opérationnel, etc. Pour les prévenir, le dispositif de Bâle III, renforcé par les textes européens, impose aux banques de :

– disposer d’un niveau élevé de fonds propres, calculé en proportion des actifs détenus ;

– s’assurer que les risques auxquels un établissement est exposé ne dépassent pas un certain montant dit « ratio de levier », calculé en fonction de ses fonds propres ;

– respecter des ratios de liquidité visant à ce que la société soit capable à tout instant de respecter ses engagements ;

– avoir un système de gouvernance et un dispositif de contrôle interne fiables et adaptés.

En Europe, les exigences de Bâle III ont été transposées dans deux cadres réglementaires principaux :

– la directive 2013/36/UE du 26 juin 2013 concernant l’accès à l’activité des établissements de crédit et la surveillance prudentielle des établissements de crédit et des entreprises d’investissement, dite Capital Requirements Directive IV (CRD IV), une directive qui encadre la gestion des risques par les banques et leur gouvernance ;

– le règlement n° 575/2013 concernant les exigences prudentielles applicables aux établissements de crédit et aux entreprises d’investissement, dit Capital Requirements Regulation (CRR), qui fixe des obligations directement applicables aux établissements de crédit et aux entreprises d’investissement, notamment en matière de fonds propres et de liquidité.

La supervision des établissements s’effectue à l’échelle européenne, dans le cadre du « mécanisme de surveillance unique », assuré par la BCE et l’ACPR en France.

Il reste que ces règles sont la première cause avancée par les établissements financiers pour expliquer leurs « difficultés » à flécher davantage de financements privés vers les investissements industriels (cf. Le frein du financement privé ci-dessous).

Pour Augustin de Romanet, président de Paris Europlace et ancien directeur général de la Caisse des dépôts et consignations, il est difficile d’affirmer catégoriquement que ces règles (Solvabilité II et Bâle III) ont restreint l’accès au crédit, étant donné que les entreprises en France et en Europe sont financées à 75 % par le crédit bancaire. « Nous ne pouvons donc pas parler d’un véritable resserrement du crédit ou credit crunch pour les entreprises. Cependant, il est indéniable que le volume de ces crédits pourrait être considérablement augmenté en recourant à la titrisation dans des proportions similaires à celles observées aux États-Unis. » ([311]) De fait, seulement 0,2 % du bilan des banques européennes est titrisé, contre 1,3 % aux États-Unis.

Augustin de Romanet souligne un autre effet de bord des accords de Bâle III, qui pourrait aussi expliquer une moindre appétence des banques pour les prêts aux PME : « Ce qui est certain, c’est [que les règles du Comité de Bâle] ont réduit la rentabilité de leurs capitaux engagés. »

Interrogée, la représentante de la Banque de France dit avoir comparé les normes prudentielles en Europe et aux États-Unis, dans une étude qu’elle doit publier prochainement : elle montre que les normes sont à peu près identiques au total, mais que « c’est beaucoup plus compliqué en Europe, où il y a une espèce de millefeuille » ([312]). C’est aussi une complexité pour les intermédiaires financiers.

Quant aux règles pour les assurances, Augustin de Romanet rapporte qu’elles sont jugées tellement prudentes qu’elles ont pratiquement interdit le financement en actions. Le délégué général adjoint de Paris Europlace, Olivier Vigna, observe pour sa part que la directive Solvabilité II est une spécificité européenne sans équivalent : « Cette situation crée une distorsion de concurrence évidente par rapport aux assureurs établis dans d’autres régions du monde. » ([313])

Augustin de Romanet reconnaît en revanche certaines difficultés d’accès aux financements auprès du système de bancassurance à cause de critères environnementaux, sociaux et de gouvernance (ESG) trop stricts : « Concernant les critères ESG, la guerre en Ukraine a profondément modifié la donne. Auparavant, tout ce qui touchait à la défense était proscrit. [...] En revanche, la plupart des entreprises reconnaissent désormais la nécessité de financer les défenses traditionnelles comme les avions ou l’artillerie, pour permettre aux pays de se défendre. ». Il affirme que « Les critères ESG, initialement bloquants car trop généraux, sont maintenant appliqués avec plus de nuance. Les banques et les compagnies d’assurance ont développé des critères sophistiqués pour distinguer les financements militaires nécessaires de ceux à éviter. Concernant l’arme nucléaire, une approche similaire est adoptée. Le financement de l’industrie nucléaire est accepté pour l’armement et l’énergie, bien que des débats persistent avec les Allemands, un peu jaloux du succès français, sur certains aspects de l’industrie nucléaire. » ([314])

B. Une dÉsindustrialisation accÉlÉrÉe par la mondialisation non maÎtrisÉe

En audition, Stéphane Séjourné, vice-président exécutif de la Commission européenne à la prospérité et à la stratégie industrielle, commissaire européen à l’industrie, aux PME et au marché unique, ancien ministre de l’Europe et des affaires étrangères, a su résumer l’état d’esprit et la passivité qui ont prévalu dans l’Union européenne, jusqu’à ces toutes dernières années, s’agissant de son industrie : « Sans doute faut-il reconnaître, en creux, la fin d’un paradigme dominant en Europe, qui s’est nourri des décennies durant de la division internationale du travail et de la tertiarisation de l’économie européenne. À l’époque, si les pouvoirs publics avaient peut-être conscience de perdre des usines et des emplois, ils pensaient que la valeur ajoutée européenne leur permettrait de conserver une longueur d’avance. Les deux dernières décennies nous ont montré combien nous avons sous-estimé la concurrence venue d’Asie et des États-Unis. » ([315])

1. Une large ouverture à la concurrence mondiale qui a accru les vulnérabilités européennes

a. Un choix idéologique de l’ouverture tous azimuts

L’origine de la construction européenne est fondée sur un idéal de libre-échange et de concurrence non faussée – et non limité aux frontières communautaires –, idéal inscrit dans le préambule du Traité de Rome de 1957 et réaffirmé à chaque révision des traités européens. L’article 206 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) dit ainsi que l’Union entend contribuer « au développement harmonieux du commerce mondial, à la suppression progressive des restrictions aux échanges internationaux et aux investissements étrangers directs, ainsi qu’à la réduction des barrières douanières et autres ». C’est donc tout naturellement que l’Union européenne a adhéré à l’Organisation mondiale du commerce (OMC), créée en 1994 par l’accord de Marrakech pour succéder à l’Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (dit GATT) et dont le but est de favoriser le libre-échange dans les relations commerciales internationales.

De cet idéal de libre-échange ont découlé un droit de la concurrence intra-communautaire rigoureux, comme évoqué précédemment, mais aussi une politique commerciale commune excessivement ouverte.

Depuis la création de la Communauté économique européenne, l’Union douanière, puis la définition de la politique commerciale commune sont de la compétence exclusive de l’UE – cela inclut la négociation des accords commerciaux internationaux –, même s’il revient aux États membres de la mettre en œuvre sur leurs territoires (cf. les articles 3 et 207 du TFUE).

b. Un bilan du libre-échange négatif pour l’industrie française

Le bilan des accords de libre-échange dressé par un récent rapport de la commission des affaires européennes de l’Assemblée nationale ([316]) montrait qu’en 2023, l’UE était signataire, avec 74 États partenaires, de 42 accords de libre-échange – sans compter l’accord avec le Marché commun du Sud dit Mercosur en négociation depuis 1999. L’UE s’impose ainsi comme la zone économique ayant conclu le plus grand nombre d’accords de libre-échange au monde, les échanges concernés représentant la moitié de son activité commerciale. Aucun accord de libre-échange ne régit en revanche les échanges de l’UE avec les États-Unis et la Chine.

Ces accords ouvrent de nouveaux marchés aux entreprises européennes, ce qui peut être vital quand la demande européenne s’avère insuffisante et représente un important levier de développement pour les petites et moyennes entreprises ; mais ils facilitent réciproquement l’accès du marché européen aux entreprises des pays partenaires, qui sont plus à même de faire valoir leurs éventuels avantages compétitifs.

Le rapport de la commission des affaires européennes relève ainsi d’importants effets négatifs : outre que la France en tire peu de bénéfices en raison de sa désindustrialisation, le rapport s’interroge sur l’empreinte carbone de la croissance des échanges internationaux que ces accords favorisent, dans une certaine contradiction avec les objectifs de l’UE de réduire ses émissions de gaz à effet de serre – rappelons que les importations seraient responsables de 51 % des émissions de gaz à effet de serre européennes et que la moitié de l’impact carbone de la France est également liée à nos importations. Il s’avère par ailleurs impossible de contrôler la conformité de l’ensemble des produits entrants au sein du marché unique aux normes sanitaires souhaitées par l’UE, imposant une concurrence déloyale avec des biens importés aux standards bien moins exigeants que ceux imposés aux producteurs européens.

Enfin, le respect des droits de l’Homme ou le droit du travail appliqué dans certains pays partenaires ne sont guère pris en considération dans ces accords ; ceux-ci ne prévoient aucun engagement contraignant en ce sens, y compris s’agissant du travail forcé ou du travail des enfants.

Au reste, la conclusion d’un accord ne protège pas des pratiques déloyales. De fait, qu’il y ait accord de libre-échange ou pas, l’OMC n’a pas réussi à éviter l’asymétrie des relations commerciales entre pays membres.

Mais, pendant longtemps, l’Union européenne s’est comportée comme si son modèle de valeurs – le libre-échange et la concurrence non faussée, puis la neutralité carbone plus récemment – était partagé et respecté par tous, alors qu’elle est peut-être la seule grande zone d’échanges au monde à jouer pleinement le jeu. Son approche d’ouverture commerciale l’a ainsi rendue vulnérable aux stratégies moins puristes, ou plus cyniques, de ses principaux partenaires.

Ce constat est démontré dans deux domaines – sans parler du retour brutal du protectionnisme douanier américain :

– le taux d’ouverture des marchés publics : en Europe, il s’élève à environ 80 %, contre un peu plus de 30 % aux États-Unis. Ajoutons que si les entreprises chinoises et américaines ont systématiquement accès aux appels d’offres publics de l’Union, les entreprises européennes sont souvent exclues des marchés publics chinois ou américains (au niveau fédéré). En Chine, des restrictions fortes sont en effet imposées à l’accès à la commande publique des entreprises non chinoises – ainsi qu’aux investissements étrangers : exigences de contenu local, transferts de technologie forcés, traitement préférentiel des entreprises chinoises, sans compter la fixation de normes et spécifications techniques propres ;

– le soutien aux entreprises nationales : il est admis de la part des États fédérés américains. Quant à la Chine, on sait depuis longtemps qu’elle ne joue pas selon les mêmes règles, même si elle est devenue membre de l’OMC en 2001. Sa stratégie de conquête de parts de marché est planifiée depuis plusieurs années (plan stratégique national « Made in China 2025 » déployé depuis 2015, initiative « nouvelles routes de la soie », etc.), avec une logique de productions en surcapacités ; et l’État y joue un rôle très actif et substantiel : les entreprises d’État participent à la mise en œuvre de son agenda économique ; un système financier très dépendant des institutions publiques facilite le financement des acteurs industriels sans que l’on puisse distinguer ce qui relève de formes de subventions déguisées ; il existe au demeurant divers mécanismes de soutiens publics facilitant l’émergence de géants nationaux et la pratique de prix bas à l’export…

S’agissant des pratiques asymétriques chinoises, l’IGF et le CGE, dans leur rapport de 2019 ([317]), observent que les distorsions économiques liées au subventionnement public sont bien documentées dans certains secteurs comme l’aluminium. En revanche, bien que les transferts forcés de technologie semblent être une réalité dans de nombreux autres secteurs, ils restent difficiles à prouver en raison de leur caractère indirect et non-réglementé. Ils concluaient, dès cette époque, que « la réussite de la stratégie de la Chine se fera, en l’absence de réaction, au détriment notamment des intérêts de l’économie européenne ».

À l’inverse, l’Union européenne a choisi – pour la beauté des principes et par naïveté selon le rapporteur– de brider les soutiens publics aux entreprises et de pratiquer une politique d’ouverture sans prendre directement en considération les intérêts de son industrie.

c. La fragilisation du tissu industriel européen

Le résultat est une fragilisation aggravée de ses acteurs industriels, en position beaucoup moins avantageuse que leurs concurrents américains ou chinois dans la conquête (ou la conservation) des parts de marché.

Un rapport d’information de la commission des affaires européennes sur la souveraineté industrielle de mai 2024 ([318]) relève que l’ouverture au commerce international et la mondialisation des chaînes de valeur expliquaient environ 40 % de la diminution de la part de l’industrie en France entre 1980 et 2007, selon une étude de l’Insee de 2010 – qui précise cependant qu’une partie de cet impact découle de la propension des groupes français à délocaliser leur production (cf. Les choix de délocalisations opérés par certains groupes industriels ont durablement altéré le potentiel industriel français ci-dessus).

d. Le développement des dépendances envers l’extérieur

Une deuxième conséquence est l’accroissement des dépendances aux chaînes de valeur globalisées. Cela a dégradé les balances commerciales européennes, mais a surtout créé de grandes vulnérabilités, économiques, stratégiques et même sanitaires :

– dépendance technologique vis-à-vis des géants du numérique : « Nous sommes une colonie numérique des États-Unis », a déploré Arnaud Montebourg, « L’Union européenne n’a jamais voulu intervenir dans ce domaine pour non pas seulement mettre des amendes – qui, par rapport au chiffre d’affaires de ces acteurs mondiaux surpuissants, sont des tickets de métro –, mais prendre des mesures d’interdiction sur les marchés comme il en existe dans beaucoup d’autres continents » ([319]). Il s’agit, par exemple, d’une des conséquences de la non-création de géants européens à cause des règles européennes ;

– dépendance en composants essentiels pour les nouvelles technologies comme les micro-processeurs ;

– dépendance en matériaux stratégiques. Elle sera analysée ultérieurement s’agissant de la France (cf. Le frein des ressources stratégiques ci-dessous). Depuis 2011, l’action européenne en la matière consiste avant tout à publier, tous les trois ans, une liste des matières premières identifiées comme « critiques », car sujettes à des risques de pénurie d’approvisionnement compte tenu de la concentration de la production entre les mains de certains pays producteurs. La double transition écologique et numérique est venue exacerber ces dépendances, engendrant une forte demande en métaux rares ainsi qu’en composants technologiques complexes ou incontournables, tels que les batteries et les aimants, peu ou pas produits en Europe. Les goulots d’étranglement créés par la crise sanitaire ont notamment montré la forte dépendance mondiale à Taïwan, qui assure 65 % des capacités mondiales de fonderie des semi-conducteurs : une réalité qui doit nous alerter au regard des risques de crise géopolitique liée aux menaces chinoises à l’égard de Taïwan ;

– dépendance encore à l’égard des médicaments : autrefois leader dans la production de médicaments, l’Europe dépend aujourd’hui de l’Asie pour son approvisionnement en produits pharmaceutiques. Selon l’Agence européenne des médicaments (EMA), en 2017, près de 40 % des médicaments finis commercialisés dans l’Union européenne provenaient de pays tiers, et environ 80 % des principes actifs des médicaments passés dans le domaine public étaient produits en Inde et en Chine ([320]). Ce sont même 80 à 90 % des antibiotiques utilisés dans le monde qui sont fabriqués en Asie, principalement en Chine.

D’aucuns soulignent qu’il serait facile pour des acteurs étrangers de transformer cette dépendance en une vulnérabilité critique, pouvant compromettre la sécurité et les capacités de défense de l’Europe. La pandémie de Covid-19 a mis en évidence les risques et les conséquences créés par la délocalisation de ces productions. Pourtant aujourd’hui encore, tous les pays européens sont confrontés à des pénuries de médicaments, en grande partie à cause de la fragilité des chaînes d’approvisionnement qui reposent sur des chaînes de valeur longues et complexes.

Il est également pertinent d’évoquer l’ensemble des biens intermédiaires que l’Europe doit importer depuis l’étranger pour sa propre production industrielle. Sur ce point, cependant, la France n’est pas le pays le plus exposé : notre production industrielle n’inclurait directement que 39 % d’intrants étrangers (dont plus de la moitié provient de pays de l’Union).

La dépendance européenne sur les intrants

Selon son analyse publiée en 2021, portant sur 5 200 produits, l’UE dépend fortement de fournisseurs étrangers pour 137 produits relevant d’écosystèmes dits sensibles, qui représentent 6 % de la valeur du total des importations de l’UE.

Plus de la moitié de ces produits proviennent de Chine, du Viêtnam et du Brésil.

Trente-quatre produits sont des produits chimiques et des matières premières pour des industries à forte consommation d’énergie et la santé, qui ont un faible potentiel de diversification des fournisseurs ou de substitution par une production européenne et qui représentent 0,6 % de la valeur du total des produits importés.

L’UE affiche ainsi des dépendances dans six domaines stratégiques : matières premières, batteries, principes pharmaceutiques actifs, hydrogène, semi-conducteurs, technologies en nuage et de pointe.

Au niveau national, en 2021, le Conseil d’analyse économique (CAE) dénombrait 644 produits pour lesquels l’approvisionnement est concentré dans un petit nombre de pays fournisseurs, parmi lesquels des minerais et des appareils médicaux. ([321])

Cette dépendance aux intrants étrangers n’est pas propre à la France : en 2019, selon la direction générale du Trésor, la production industrielle française présentait une part plus élevée d’intrants étrangers que l’Italie et l’Espagne, mais moins élevée que l’Allemagne, la Pologne et les Pays-Bas.

e. Une prise de conscience encore timide

Dans tous ces cas, un choc, d’ordre sanitaire, climatique, naturel, économique ou encore géopolitique, est susceptible de rompre leurs chaînes d’approvisionnement. L’Union européenne a pris brutalement conscience de ces menaces depuis la crise du Covid-19 et la guerre d’agression menée par la Russie en Ukraine.

Avec le creusement de son déficit à l’égard de la Chine, l’UE a également pris soudainement la mesure du durcissement de la compétition internationale et de la fragilité de ses industries, qui doivent faire face à d’importantes transitions (décarbonation, robotisation, numérique, etc.), mais aussi s’adapter à un environnement international plus conflictuel – souligne Vincent Vicard, adjoint au directeur du Centre d’études prospectives et d’informations internationales (CEPII) ([322]).

Source : Guillaume Derrien, « Union européenne : du déficit commercial à l’excédent », Eco Flash BNP Paribas n° 24-06, 25 avril 2024 https://economic-research.bnpparibas.com/pdf/fr-FR/Union-europeenne-deficit-commercial-excedent-25/04/2024,49535

Ces prises de conscience ont amené l’UE à infléchir sa politique en matière d’industrie. Une réaction d’autant plus nécessaire que l’offensive douanière menée par le président Donald Trump depuis le début de l’année 2025, en réduisant l’accès au marché américain et en incitant la Chine à écouler en Europe davantage de produits pour lesquels elle dispose de surcapacités de production, quitte à les brader, vient étrangler encore un peu plus des entreprises européennes déjà ébranlées.

Dès lors, si la réindustrialisation vise à relancer le développement des capacités industrielles de notre pays, il importe avant tout de protéger, autant que possible, les acteurs existants.

Car comme le rappelle Christian Auboyneau, directeur général de l’association DZA Entreprises étrangères en France, « une usine peut quitter le territoire en un an, suscitant des traumatismes profonds, mais il faut dix ou vingt ans pour la faire revenir. Il faut donc veiller aux entreprises présentes dans notre pays… » ([323])

Cette alerte prend tout son sens face aux annonces de licenciement de géants comme le groupe allemand ThyssenKrupp qui a décidé fin 2024 de supprimer 11 000 emplois dans son pays ou ArcelorMittal qui envisage d’en supprimer 1 400 sur l’ensemble de l’Union et probablement, de délocaliser, à terme une partie de ses productions d’acier dans des pays à bas coûts. En cause : la chute drastique de la consommation en Europe, en particulier dans les secteurs de l’automobile et de la construction ; la concurrence de l’acier chinois bon marché et produit en très grande quantité ; les prix élevés de l’énergie dans la plupart des pays européens ; et, désormais, la hausse des droits de douane de 50 % aux États-Unis.

2. Une « régulation commerciale » européenne tardive et encore inadaptée : les inquiétudes suscitées par le mécanisme d’ajustement carbone aux frontières (MACF)

De fait, la révision de la stratégie industrielle européenne s’est amorcée il y a moins de cinq ans, en 2020, après la prise de conscience des risques d’une délocalisation trop poussée des chaînes d’approvisionnement. La réaction de l’UE sur son volet commercial a toutefois été légèrement antérieure.

a. Une politique de défense commerciale à appliquer

L’Union dispose, en vertu de l’article 207 du TFUE, de quelques outils de défense commerciale face à des concurrents originaires de pays tiers ne respectant pas les règles du jeu de l’OMC.

Les mécanismes européens de défense commerciale

L’action de l’UE repose sur des instruments et procédures formalisés notamment par deux textes fondamentaux : le règlement (UE) 2015/478 du 11 mars 2015 relatif au régime commun applicable aux importations et le règlement (UE) 2016/1036 du 8 juin 2016 relatif à la défense contre les importations qui font l’objet d’un dumping de la part de pays non membres de l’Union européenne.

a) Les mesures anti-dumping

En vertu du règlement (UE) 2016/1036, la Commission européenne peut instaurer des mesures spécifiques de compensation en cas de dumping avéré et lorsque ce dumping a causé un préjudice important pour une entreprise de l’Union vendant un produit similaire.

Un produit est considéré comme faisant l’objet d’un dumping lorsque son prix à l’exportation vers l’Union est inférieur au prix comparable, pratiqué au cours d’opérations commerciales normales pour un produit similaire dans le pays exportateur – soit le pays d’origine normalement ; toutefois, ce peut être un pays intermédiaire, notamment lorsque les produits concernés n’y sont pas fabriqués.

Les mesures antidumping consistent en l’application de droits de douane supplémentaires aux produits importés à l’origine du dumping, à la demande des producteurs affectés et après enquête de la Commission. Ces mesures sont réexaminées tous les cinq ans.

b) Les mesures de sauvegarde

– Dans un premier temps, le règlement (UE) 2015/478 reconnaît à l’UE la faculté de prendre des mesures de surveillance, « lorsque l’évolution des importations d’un produit originaire d’un pays tiers menace de causer un dommage aux producteurs de l’Union et [...] si les intérêts de l’Union l’exigent ».

La mise en libre pratique des produits sous surveillance préalable de l’Union est alors subordonnée à la présentation d’un document de surveillance.

– Dans un second temps, la Commission européenne peut prendre des mesures de sauvegarde, avec effet immédiat, « lorsqu’un produit est importé dans l’Union en quantités tellement accrues et/ou à des conditions ou selon des modalités telles qu’un dommage grave est causé ou risque d’être causé aux producteurs de l’Union « et « afin de sauvegarder les intérêts de l’Union ». Ces mesures ne peuvent être prises à l’égard des membres de l’OMC que si ces deux conditions sont réunies.

Engagées à la demande d’un État membre ou de la propre initiative de la Commission, les mesures de sauvegarde peuvent avoir objet :

i) d’abréger la durée de validité des documents de surveillance ;

ii) de modifier le régime d’importation du produit en question en subordonnant sa mise en libre pratique à la présentation d’une autorisation d’importation, qui se traduit généralement par un contingentement.

Ainsi, plus de 180 mesures antidumping étaient en vigueur lors de la publication du rapport de la commission des affaires européennes de 2024 précité, qui protègeraient quelques 500 000 emplois dans l’Union. Mais ce premier dispositif ne s’applique qu’à des dossiers individuels, repose sur l’initiative d’un producteur européen et nécessite un temps d’enquête jugé trop long. Le second a une portée plus globale ; or, il a été peu ou pas utilisé pendant longtemps.

Nicolas Dufourcq, directeur général de BPIFrance a ainsi déclaré devant la commission d’enquête : « Il est essentiel de partir du terrain, des entrepreneurs et des produits pour appréhender la réalité du marché. Les industriels sont parfaitement capables d’identifier les situations de dumping ou vente à perte. Michelin a dû fermer deux usines face à des concurrents chinois vendant au simple prix de la matière première. Face à ces pratiques, nous devons adopter une approche méthodique et musclée. Il faut faciliter et accélérer le traitement des plaintes pour dumping déposées par les industriels européens. Cela nécessite un renforcement significatif des effectifs de la direction générale du commerce de la Commission européenne. L’objectif est d’éviter les situations où une plainte déposée met des années à être traitée, rendant la décision finale inefficace. Nous avons besoin d’une instruction rapide et de mesures de sauvegarde immédiates. » ([324])

Ce n’est qu’en 2018, pour la première fois depuis 2002, que la Commission a fait usage de mesures de sauvegarde dans l’optique de protéger la sidérurgie européenne. Constatant la baisse tendancielle des exportations dans plusieurs catégories de produits sidérurgiques et la hausse parallèle des importations européennes, la Commission a alors instauré des quotas à l’importation pour chaque catégorie de produits, calculés sur la base de la moyenne des importations entre 2015 et 2017, quotas au-delà desquels s’applique un droit de douane additionnel de 25 %. La prolongation et l’éventuel renforcement du dispositif sont en cours de discussion.

La mise en œuvre de ces mesures était plus qu’urgente face aux menaces sur la survie même producteurs européens ; mais on peut regretter qu’elles arrivent quand le secteur est déjà si fragilisé, et que leur reconduction prenne autant de temps à être confirmée par l’UE – sans compter que l’efficacité de ces mesures est amoindrie par des stratégies de contournement. Il semble en particulier que la Chine encourage activement l’implantation d’établissements chinois hors du pays, afin de les soustraire aux droits de douane additionnels.

Se posent aussi des questions sur le niveau « vertueux » des droits de douane appliqués par l’UE, dans le cadre de ces mesures de sauvegarde, ou non.

L’Union commence à réagir, par exemple, au tsunami des petits colis arrivant de Chine, qui ne sont pas soumis aux droits de douane parce que chacun coûte moins de 150 euros, un contournement des barrières profondément inéquitable et « aux effets dévastateurs » pour le secteur du textile, commente Christian Saint-Étienne. Près de 6 milliards de petits colis sont attendus sur le territoire européen en 2026, dont la plupart contiennent du textile et des produits « qui ne respectent pas les normes européennes », selon le commissaire européen Stéphane Séjourné. Des propositions sont actuellement en discussion au Conseil pour supprimer cette exemption et coordonner les douanes européennes afin d’assurer un contrôle équivalent dans chaque port et chaque aéroport.

En revanche, la tarification des véhicules électriques chinois, dont les volumes et les prix menacent d’asphyxier le secteur automobile européen, mériterait un débat : Christian Saint-Étienne et David Baverez soulignent que des taxes à 15 %, 18 % pour BYD ou même 30 % pour un seul d’entre eux restent bien inférieures aux marges « de 30 points » qu’ils dégageraient avec un yuan légèrement sous-évalué et une politique chinoise qui subventionne l’exportation des producteurs ([325]). Les droits de douane ont tardé à se mettre en place : « il aurait fallu, il y a déjà trois ans, augmenter les tarifs douaniers sur les véhicules chinois. Il était injustifiable que la Chine taxe les voitures européennes à 30 % alors que nous ne taxions les leurs qu’à 10 %. » ([326]) Par ailleurs, les négociations menées par la Commission européenne pour lever les surtaxes portant sur les importations de véhicules électriques chinois inquiètent les acteurs français de la filière automobile.

La nouvelle « régulation » commerciale européenne est censée s’appuyer sur deux autres mécanismes :

– l’introduction d’une exigence de réciprocité dans les marchés publics internationaux par le règlement (UE) 2022/1031 du 23 juin 2022 dit IPI, précédemment évoqué. Il est toutefois trop tôt pour vérifier la réalité de sa mise en œuvre. En outre, l’IPI ne couvre que les marchés publics à partir des seuils de 15 millions d’euros pour les travaux et les concessions, et de 5 millions d’euros pour les biens et les services (soit, au total, 15 % des marchés publics en nombre et 70 % des marchés publics en valeur) ;

– le nouvel ajustement carbone aux frontières (MACF ou, en anglais, Carbon border adjustment mechanism - CBAM).

b. Le mécanisme d’ajustement carbone aux frontières, un mécanisme à repenser d’urgence

Formalisé par le règlement (UE) 2023/956 du 10 mai 2023, il doit soumettre, à compter du 1er janvier 2026, certains produits importés dans le territoire douanier de l’Union européenne à une tarification du carbone équivalente à celle appliquée aux industriels européens fabriquant ces mêmes produits (dans le cadre du système d’échange des quotas d’émissions carbone, dit SEQE-UE ou ETS). Il s’applique en particulier aux intrants nécessaires à la production sur le sol européen autour de six produits : ciment, fer et acier, aluminium, engrais, électricité et hydrogène.

L’objectif premier de ce dispositif est de lutter contre les fuites de carbone, et plus largement d’inciter les fabricants extra-européens qui veulent accéder au marché de l’Union à adopter des technologies et des pratiques plus propres. La phase transitoire de déclaration a commencé le 1er octobre 2023 et se terminera le 31 décembre 2025. Ensuite, seuls les importateurs détenant le statut « Déclarant MACF autorisé » pourront importer les marchandises concernées, en achetant auprès des autorités nationales des certificats « MACF », dont le prix sera indexé sur le cours du carbone dans le système ETS.

Mais le dispositif suscite de nombreuses critiques et beaucoup d’inquiétudes de l’ensemble des acteurs économiques auditionnés par la commission d’enquête – y compris les entreprises étrangères produisant en Europe. Tous admettent qu’un dispositif limitant les effets de bord de la taxation du carbone appliquée par l’Union européenne à plusieurs de ses secteurs économiques via le système ETS est une bonne chose.

Alexandre Saubot, président de France Industrie, observe que, « sur le plan philosophique, l’idée de mettre un prix au carbone pour mesurer et inciter à des pratiques favorables à la planète et à la décarbonation de nos économies fait globalement consensus. » ([327]) Néanmoins, l’Amérique du Nord ne taxant pas le carbone, et la Chine ne le faisant que de manière marginale, sans le répercuter sur ses exportateurs, le dispositif ETS « crée un biais de concurrence » au détriment des entreprises européennes, d’autant que le prix du carbone est devenu significatif (à près de 62 euros la tonne en avril) ([328]).

C’est pour cette raison que des systèmes de quotas d’émissions gratuits ont été accordés à certains secteurs (les entreprises les plus exposées aux risques de délocalisation de la production) afin de préserver leur compétitivité en Europe et à l’international. Mais ces quotas gratuits n’incitent évidemment pas à plus de vertu.

Le MACF propose une autre approche pour rééquilibrer les situations : appliquer aux importations la même taxation carbone que l’Europe impose à ses propres produits. L’idée semble logique, cependant nombreux sont ceux qui soulignent les défauts de sa mise en œuvre dans la version actuelle du mécanisme :

– La première limite concerne le contournement : le système étant basé sur une déclaration de l’exportateur, il est difficile de vérifier si les produits importés ont été fabriqués avec de l’énergie carbonée ou non. La capacité de certains pays à produire des certificats pour s’exonérer de la taxe à l’entrée pose un problème. Comment vérifier, par exemple, que la Chine n’aura pas utilisé ses 20 à 30 % d’énergie décarbonée pour fabriquer ses exportations ? Cela pourrait même désavantager ses concurrents européens ;

Le resource shuffling

Le « resource shuffling » désigne une réallocation des exportations des producteurs des pays tiers de leurs biens les plus décarbonés vers l’UE afin de limiter le coût de l’ajustement financier du MACF.

Dans le cadre de la sidérurgie, cela consiste donc, pour un pays tiers dont la production n’est pas soumise à une taxation des émissions de carbone, à exporter vers l’Europe de l’acier produit avec des procédés moins émetteurs de CO2 (des fours électriques), tout en réservant l’acier plus émetteur (produits par des hauts fourneaux) à son marché intérieur ou d’autres marchés sans pour autant avoir fait de nouveaux investissements dans la décarbonation. Cette pratique fragilise l’efficacité environnementale du MACF et fausse les efforts globaux de décarbonation.

Pour éviter ce contournement, il est proposé de définir un taux de taxation par pays, en fonction du contenu carbone de l’ensemble de la production, et non pas un taux en fonction de l’aciérie d’orgine des produits importés.

– La seconde difficulté concerne le risque de déplacement de la production : aujourd’hui, le MACF ne couvre que les importations de matériaux de base et des principaux produits mono-matériaux (jusqu’aux vis et aux écrous), mais pas ces mêmes matériaux lorsqu’ils sont intégrés dans des produits manufacturés plus complexes (voitures, etc.). Or, si l’on taxe le tube d’acier mais pas la pièce fabriquée à partir de ce tube, il devient plus avantageux de le transformer, hors d’Europe, en une pièce non soumise au MACF pour éviter la taxe.

Ensuite, si l’acier primaire sera soumis au MACF, pas l’acier recyclé, cela peut avoir des effets pervers de réallocation des ressources ;

– Cela renchérit par ailleurs des intrants utilisés par l’industrie européenne, et donc ses coûts finaux si elle n’a pas d’approvisionnements alternatifs, ce qui contribuera à dégrader un peu plus sa compétitivité.

De l’avis de nombreux acteurs économiques et experts entendus, il serait nécessaire de mieux inclure les produits manufacturés. Mais cela suppose que nous soyons capables « d’évaluer correctement le contenu carbone des produits semi-finis et finis », comme l’affirme Alexandre Saubot. L’organisation France Industrie dit travailler sur cette question depuis plus de trois ans, mais ne pas avoir encore trouvé de réponses satisfaisantes : « Contrairement à l’application de droits de douane ou de TVA, qui se basent sur un prix facturé, l’évaluation du contenu carbone d’une pièce complexe s’avère extrêmement difficile. » ([329])

France Industrie propose donc que ce dispositif n’entre pas en vigueur tant que ces interrogations ne seront pas résolues de façon satisfaisante ; et s’il faut avancer malgré tout, à l’instar du rapporteur, elle préconise « plutôt une taxation forfaitaire par pays, basée sur l’appréciation de la décarbonation de l’économie concernée ».

L’organisation représentant l’industrie française regrette enfin que les récentes annonces de la Commission européenne ne traitent que partiellement le problème en exonérant les petits importateurs, ce qui ne résout pas les enjeux de compétitivité liés aux gros volumes de CO2 et aux coûts importants supportés par les grands acteurs. Dans ce contexte, elle souhaiterait – comme plusieurs autres auditionnés – le maintien, voire l’élargissement des quotas gratuits. « Ces quotas constituent aujourd’hui le seul outil et la seule garantie de compétitivité en Europe et hors d’Europe pour certains secteurs comme l’acier, le ciment, la chimie et l’aluminium. »

Auditionné par la commission d’enquête, le commissaire européen Stéphane Séjourné rappelle que les députés européens ont adopté le 22 mai 2025 un premier paquet de mesures dans le cadre de la proposition de directive dite « omnibus » permettant notamment d’exempter du MACF 90 % des entreprises important ou exportant une faible quantité des produits concernés, et indique que la Commission européenne est « en train de réfléchir à trois modifications. D’abord, le dispositif pourrait être étendu au secteur aval alors qu’il est aujourd’hui limité aux produits bruts [...]. De la même manière, il y a des manques dans les matières concernées par le dispositif, qui pourra être complété. Par ailleurs, une de nos équipes travaille spécifiquement sur la lutte contre le contournement. Enfin, il faut soutenir l’export pour éviter que le dispositif constitue un handicap de ce point de vue. » ([330])

À six mois de l’entrée en vigueur du mécanisme, il est urgent de lever ces difficultés et incertitudes. Les enjeux sont majeurs : il y a deux ans, le think tank La Fabrique de l’Industrie, co-présidé par Louis Gallois, ancien commissaire général à l’investissement, et Pierre-André de Chalendar, président d’honneur de Saint-Gobain, a publié une note montrant que, associée aux prix élevés de l’énergie et à l’Inflation Reduction Act (IRA) américain de 2022, la mise en place du MACF allait coûter à l’industrie française plus de 150 000 emplois ([331]).

II. Une trÈs rÉcente « nouvelle politique industrielle » europÉenne, sous-dimensionnÉe et qui tarde À se mettre en œuvre

1. Un début de réaction bienvenu

Les difficultés d’approvisionnement apparues pendant la crise sanitaire ont fortement révélé à l’Union européenne l’ampleur de ses vulnérabilités, l’affaiblissement critique de ses capacités à produire des biens nécessaires et la dureté de la compétition internationale.

Thierry Breton, ancien commissaire européen au marché intérieur, témoigne de ce renversement de perspective chez les européens, conforté par l’accentuation de la guerre commerciale mondiale ces derniers mois : « Plus que jamais, nous sommes conscients que toute dépendance peut être utilisée contre nous dans le monde de rapport de force dans lequel nous sommes entrés ». Avec les enjeux d’autonomie de l’Europe et d’indépendance des nations européennes, de la survie de leur économie et de leurs industries, se joue aussi la nécessité d’être en capacité de pouvoir équilibrer les rapports de force : par exemple, « pourquoi l’administration américaine, d’abord va-t-en-guerre, donne-t-elle l’impression de faire marche arrière très vite sur les droits de douane ? Tout simplement parce que les Chinois ont dit que, très bien, on allait discuter, mais qu’en attendant ils n’allaient plus exporter un gramme de terres rares – ce qui signifierait que toute usine automobile serait mise à l’arrêt au bout de trois semaines », comme l’assure l’ancien commissaire européen ([332]).

a. Une nouvelle politique industrielle qui réforme plutôt que de changer de vision

La Commission européenne a ainsi annoncé, dès le 10 mars 2020, une « nouvelle politique industrielle » ([333]), considérant que « l’Union ne devrait pas être naïve face aux menaces qui pèsent sur la concurrence et le commerce équitables ». Elle a été renforcée en mai 2021 pour tenir compte des enseignements de la crise du Covid-19.

Cette nouvelle stratégie vise, selon la Commission européenne, à réduire les dépendances de l’Europe et à favoriser le développement des filières prioritaires, et suppose, pour ce faire, une approche plus souple des grandes politiques européennes. Outre la nouvelle régulation commerciale et la flexibilisation des règles sur les aides d’État, déjà évoquées, cela se concrétise d’abord par :

– le règlement (UE) 2023/1781 du 13 septembre 2023 établissant un cadre de mesures pour renforcer l’écosystème européen des semi-conducteurs dit European Chips Act de 2023, activement porté par le commissaire européen Thierry Breton. Il a rappelé, lors de son audition par la commission d’enquête, qu’au début des années 2000, l’Europe produisait encore 30 % des volumes mondiaux, mais que sa part n’était plus que de 8 % au début des années 2020, alors que, dans le même temps, la place des semi-conducteurs était devenue centrale dans la majorité des productions industrielles ;

– et le « Plan industriel du Pacte vert » (Green deal industrial plan) du 1er février 2023.

Son premier pilier, le règlement (UE) 2024/1735 du 13 juin 2024 relatif à l’établissement d’un cadre de mesures en vue de renforcer l’écosystème européen de la fabrication de produits de technologie « zéro net », dit « règlement Industrie zéro émission nette » ou Net-Zero Industry Act (NZIA), n’est toutefois publié que le 28 juin 2024. Il compte stimuler la production de « technologies vertes » en visant, en particulier, à simplifier le cadre réglementaire pour accélérer la délivrance des permis. Il prévoit par ailleurs la possibilité que les appels d’offres publics puissent en partie prendre en compte le contenu européen des projets en la matière. Cependant le rapporteur s’alarme que la Commission européenne ait initialement exclu partiellement l’énergie nucléaire des « technologies vertes » malgré sa décarbonation. En effet, contrairement aux énergies intermittentes, le nucléaire était relégué à une catégorie annexe de « technologies contribuant à la neutralité climatique » et ne figurait initialement pas dans les « technologies net-zéro stratégiques » énumérées à l’article 3 de la proposition de règlement, qui bénéficient des objectifs de production locale et de procédures accélérées. L’énergie nucléaire a fini par être intégrée dans la liste stratégique définitivement adoptée.

Le deuxième pilier du Green deal a pour objectif d’identifier les matières premières critiques (règlement (UE) 2024/1252 du 11 avril 2024 établissant un cadre visant à garantir un approvisionnement sûr et durable en matières premières critiques dit CRMA) essentielles aux nouvelles chaînes de valeur vertes et d’en diversifier les approvisionnements, notamment par l’identification des éventuels gisements européens et le recyclage, en soutenant le développement d’un écosystème industriel dédié sur le territoire européen.

De manière générale, le rapporteur note la responsabilité du Green Deal dans l’inflation normative de l’Union européenne, qui participe à complexifier la vie des entreprises et à plomber leur compétitivité. Il dénonce une série de textes empreints d’une idéologie qui dévoie parfois les intentions louables de décarboner l’industrie et la production électrique du continent (cf. Les auditions montrent malheureusement que la législation environnementale oublie parfois de raison garder ci-dessous).

Emmanuel Macron est également conscient de cette surcharge administrative et a appelé de ses vœux, en 2023 par exemple, à une « pause réglementaire européenne » ([334]) sur les normes environnementales. En 2024, il déclare « qu’il faut éliminer les charges bureaucratiques inutiles, développer notre cadre réglementaire de manière à stimuler la dynamique économique, mieux promouvoir nos intérêts et favoriser la mobilisation des investissements publics et privés nécessaires » ([335]) pour que l’Europe soit compétitive.

Entretemps, la guerre en Ukraine a déclenché une violente crise des prix de l’énergie, puis les nouvelles hostilités douanières américaines et les surcapacités de production chinoises ont aggravé la guerre commerciale mondiale.

b. Des besoins de simplification et de concentration des ressources

Le rapport de Enrico Letta, intitulé « Beaucoup plus qu’un marché » et présenté en avril 2024 ([336]), et celui de Mario Draghi, sur l’avenir de la compétitivité européenne, présenté en septembre 2024 ([337]), ont également fait évoluer la compréhension des enjeux et du contexte, ainsi que la réflexion européenne sur les mesures à prendre. Plusieurs de leurs constats et conclusions convergent :

– le besoin de simplifier le cadre réglementaire, de mieux lier politique industrielle et politique commerciale et de réviser les règles de concurrence pour les adapter aux défis d’innovation et de résilience ;

– et la nécessité de mobiliser des ressources publiques et privées pour combler les déficits d’investissement dans les secteurs critiques (en particulier le numérique, la santé et les filières de la transition énergétique).

Le rapport de Mario Draghi décrypte plus spécifiquement les racines et les causes du décrochage économique européen que sont le déficit d’innovation de l’UE, l’augmentation du prix de l’énergie, les vulnérabilités de l’Europe en matière d’approvisionnement et les contraintes normatives.

La nouvelle Commission européenne installée en janvier a décidé en conséquence d’accentuer sa nouvelle stratégie industrielle avec son Pacte pour une industrie propre du 26 février 2025, qui prétend vouloir faire de la décarbonation un moteur de croissance et de compétitivité pour les industries à forte intensité énergétique et les technologies vertes européennes.

« L’industrie est devenue un élément essentiel de l’agenda de l’ensemble des institutions européennes – Commission, Parlement et Conseil », affirme le commissaire européen Stéphane Séjourné. Devant la commission d’enquête, il résume ainsi le constat sur lequel l’Union construit sa nouvelle approche : « l’industrie européenne est prise en étau par plusieurs facteurs exogènes sur lesquels il nous faut agir, dans un contexte géopolitique très complexe. Tout d’abord, le coût de l’énergie, encore trop élevé, prend à la gorge des secteurs emblématiques comme la sidérurgie ou la chimie.

« Il y a également une atonie de la demande – flagrante dans le secteur de l’automobile – et des distorsions de concurrence, certains pays tiers menant une politique extrêmement offensive au niveau international, avec une surenchère assez décomplexée des subventions publiques. Jusqu’à présent, nous étions le continent le plus ouvert et les clauses de sauvegarde manquaient pour protéger un certain nombre de nos industries. La Commission européenne a désormais instauré des outils et un arsenal législatif visant à systématiser les clauses de sauvegarde et à mieux utiliser nos capacités de défense commerciale.

« L’industrie européenne est aussi freinée par des facteurs endogènes, sur lesquels nous pouvons agir, puisqu’ils dépendent uniquement de nos politiques publiques : la complexité de certains cadres réglementaires européens ; des barrières persistantes sur le marché intérieur [...] ; le déficit de main-d’œuvre [...] ; et l’écosystème européen du capital-risque, structurellement timide. [...] Ces facteurs font clairement planer sur l’Europe un spectre de décrochage, mis en lumière par le rapport de Mario Draghi. » ([338])

Stéphane Séjourné confirme que les clauses des marchés publics devraient être révisées dans les prochains mois. « On observe sur ce dernier point un très net changement d’état d’esprit, avec la volonté d’intégrer une préférence européenne à l’achat dans des secteurs stratégiques, de façon à stimuler la demande [...] ou à soutenir des marchés qui manquent de demande, comme le recyclage et l’automobile ».

La simplification sera également « un marqueur important. Nous voulons développer une nouvelle culture réglementaire visant à réduire la charge administrative et à soutenir l’investissement ». Deux premières propositions de directives de simplification dites « omnibus » – puisqu’elles modifieraient plusieurs textes européens existants – ont été envoyées au Parlement sur les sujets industriels. La première vise à réduire les obligations de déclaration ou reporting en matière de durabilité. Le commissaire européen confirme que la charge réglementaire des entreprises équivaudrait à 37,5 milliards pour l’ensemble de l’Union cette année.

Un autre projet de texte complète la démarche en proposant une définition européenne des entreprises de taille intermédiaire (ETI – entre 250 et 750 salariés) afin de leur faire bénéficier des mêmes exemptions que les PME. Aujourd’hui, « le passage de 250 à 251 salariés [a] pour effet de déclencher une cinquantaine de réglementations. » ([339])

La seconde proposition de directive « omnibus » concerne les investissements et doit permettre de dégager jusqu’à 50 milliards d’euros, qui seront réinvestis en fin d’année dans des actions de dérisquage grâce à l’outil InvestEU, lequel apporte des garanties d’emprunt à des projets risqués au niveau européen.

Parallèlement, l’outil des projets importants d’intérêt européen commun (PIIEC) monte en puissance. On a vu (cf. Une lutte excessive contre les concentrations nuisant à la création de « champions industriels » ci-dessus) que les PIIEC relèvent d’un cadre, défini en 2014, mis en œuvre à compter de 2018 et progressivement renforcé à partir de 2021, qui autorise les États membres à subventionner certains projets industriels par dérogation aux règles encadrant les aides d’État.

Les différents acteurs auditionnés saluent leur déploiement. Les responsables d’Automotive Cells Company (ACC), par exemple, témoignent que l’existence d’un PIIEC a été décisif pour la décision d’investissement ([340]), et Nicolas Le Bigot, de la Plateforme de l’automobile ([341]), que ce dispositif a été indispensable pour développer la filière de production de batteries en Europe.

Clément Beaune indique que la France est engagée dans sept d’entre eux, qui concernent les technologies d’avenir telles que l’hydrogène, les batteries, la microélectronique ou le cloud ([342]).

Pour Stéphane Séjourné, les PIIEC constituent « un très bon instrument de coopération entre les États membres. La Commission envisage d’ailleurs d’y participer elle-même, en tant qu’entité, ce qui n’est actuellement pas le cas » ([343]) – elle valide uniquement les aides d’État qui sont octroyées dans ce cadre.

2. Mais qui n’est pas encore à la hauteur des enjeux

Le rapport de Mario Draghi fait le cruel constat d’un important écart d’innovation de l’Union européenne avec ses principaux concurrents.

L’investissement européen s’est en effet concentré sur les technologies matures – celles qui ont atteint un niveau de développement suffisant – alors que de nombreuses entreprises américaines se sont spécialisées dans les technologies novatrices et le secteur numérique. Ainsi, en 2021, les entreprises européennes ont investi 270 milliards d’euros de moins que les entreprises américaines en recherche et innovation (R&I). À lui seul, le budget annuel cumulé de R&D des quatre géants américains du numérique que sont Google, Meta, Apple et Microsoft atteint 150 milliards de dollars, soit la moitié de l’écart entre les deux continents, souligne Éric Labaye, président du Comité de surveillance des investissements d’avenir (CSIA) ([344]).

Source : Données de la Banque mondiale issues des statistiques de l’Unesco https://donnees.banquemondiale.org/indicateur/GB.XPD.RSDV.GD.ZS?end=2022&locations=KR-EU-FR-US-DE-IT-CN&name_desc=false&start=1996&view=chart

Ce retard d’innovation dégrade la productivité européenne, et est à l’origine de dépendances fortes, pour s’approvisionner en composants nécessaires aux produits d’avenir, vis-à-vis du petit nombre de pays qui ont su développer les technologies et les chaînes de production correspondantes. Le retard est tel dans certains cas, que ces produits étrangers se retrouvent sans ou avec peu de concurrents européens face à eux sur les marchés communautaires.

a. Des moyens qui restent insuffisants en comparaison de l’effort de nos concurrents

L’UE a désormais l’ambition de rattraper son handicap grâce à divers instruments financiers :

– les PIIEC : la Cour des comptes, dans son rapport sur 10 ans de politiques publiques en faveur de l’industrie, note que, de 2018 au 1er juin 2024, la Commission européenne aura autorisé 10 PIIEC pour un montant total d’aides publiques de 37,2 milliards d’euros ([345]) ;

– le programme InvestEU, précité : ouvert de 2021 à 2027, il a pour objectif de mobiliser plus de 370 milliards d’euros d’investissements, grâce à un important effet de levier (chaque euro d’argent public mis en garantie permettant de lever 15 euros d’investissement). Ces garanties concernent surtout des projets très risqués, que les banques ne soutiendraient pas en l’absence d’opérateurs publics, mais contribuant à l’investissement durable, l’innovation, etc. Stéphane Séjourné a indiqué que l’Union a récemment levé 25 milliards d’euros supplémentaires pour renforcer ce fonds.

Le commissaire européen à l’industrie précise que la Commission européenne a également « mis plus de 100 milliards d’euros sur la table, à travers divers dispositifs, pour accompagner la décarbonation de l’industrie. » ([346])

L’ensemble des crédits européens actuellement mobilisés avoisinent les 300 milliards d’euros, « ce qui paraît peu », reconnaît Stéphane Séjourné, et sont dispersés entre cinquante fonds.

De fait, ces investissements sont nettement inférieurs à ceux que les États-Unis et la Chine mettent en œuvre.

On ignore le montant des subventions nationales et régionales versées aux industries chinoises, mais elles seraient massives, de l’avis de tous les observateurs, et assurées sur une durée suffisante pour lancer une nouvelle industrie.

En matière de batteries, l’entreprise ACC rappelle que la Chine a investi dès les années 2005-2010 dans la chaîne de valeur amont et aval, allant de la production de cellules à l’extraction, le raffinage et le recyclage, dans ses propres usines, des matériaux essentiels comme le lithium et le cobalt. Elle a développé des capacités de production de grandes tailles, permettant des économies d’échelle et une réduction des coûts en bénéficiant de subventions tant à l’investissement qu’à la production. Enfin, ses entreprises continuent d’investir activement dans la recherche et le développement, ce qui leur permet de rester à la pointe de la technologie. Contemporary Amperex Technology Co. Limited (CATL) compte par exemple plus de 20 000 ingénieurs, chercheurs et techniciens dans ses centres de recherche, contre 800 pour ACC. Le résultat de cette stratégie globale est que 90 % du marché des cellules et modules pour batteries est détenu par des acteurs asiatiques, chinois essentiellement, et que l’avance industrielle chinoise sur les opérateurs européens est à peu près de 20 ans ([347]).

Source : Agence internationale de l’énergie, Global Supply Chains of EV Batteries, juillet 2022 https://www.iea.org/reports/global-supply-chains-of-ev-batteries

Quant aux États-Unis, la loi sur la réduction de l’inflation (Inflation Reduction Act, ou IRA) a consacré 369 milliards de dollars sur dix ans à des mesures de soutien au développement de l’industrie verte américaine – soit au moins 60 milliards d’euros de plus que le total des divers dispositifs européens. Elles sont au surplus très accessibles, y compris pour les entreprises étrangères, s’agissant des crédits d’impôts.

L’IRA vise avant tout à protéger les industries américaines et à favoriser la relocalisation de la production industrielle (conjugué au Bipartisan Infrastructure Deal de 2021 et au Chips and Science Act de 2022). L’objectif est de soutenir l’offre et la demande de technologies vertes produites sur le territoire américain, au travers de clauses de contenu local. Des subventions peuvent également être accordées dans les trois secteurs clés que sont les véhicules électriques, l’investissement dans les technologies durables et l’énergie décarbonée.

ACC explique que les aides offertes par l’IRA réduisent significativement les coûts de production pour les entreprises qui s’implantent Outre-Atlantique. Cela est particulièrement attractif dans la production de batteries pour laquelle les industriels recevaient une subvention de 35 dollars par Kwh produit, à laquelle s’ajoutaient 10 dollars pour l’assemblage des modules. Grâce à ce dispositif de soutien, le différentiel de compétitivité-coût entre les producteurs agissant sur le territoire américain et les concurrents asiatiques est effacé.

En tout état de cause, et en adoptant une logique à l’échelle continentale, les moyens financiers prévus pour la nouvelle stratégie industrielle européenne paraissent sous-dimensionnés par rapport aux niveaux recommandés par Mario Draghi – même si ces montants englobent les investissements privés : selon lui, 750 à 800 milliards d’euros d’investissements seraient nécessaires chaque année pour que l’Union puisse réaliser sa transition verte et digitale et qu’elle rattrape son retard de compétitivité.

b. Une politique qui refuse de rompre avec ses dogmes

Autre limite opérationnelle : le refus doctrinal d’accorder des aides à la production.

Les aides européennes financent la R&D et la construction de l’outil industriel (les dépenses d’investissement ou capital expenditure). En revanche, jusqu’à peu, la Commission européenne refusait les aides à la production, pour accompagner la phase de montée des cadences (ramp up expenditure) et celle de l’industrialisation à l’échelle (scale up expenditure), qui peuvent s’avérer difficiles pour une nouvelle filière complexe comme la production de batteries.

Il a fallu attendre la faillite de Northvolt en Suède pour que la Commission prenne conscience de la problématique. Nicolas Le Bigot, de la Plateforme de l’automobile observe qu’ « en réponse, la Commission a prévu une enveloppe d’1,8 milliard d’euros d’aides à la production. Néanmoins, ce montant est largement insuffisant pour couvrir les trois à cinq années nécessaires à la montée en puissance de la production de batteries par les acteurs européens, afin d’atteindre un niveau de compétitivité comparable à celui des acteurs chinois. » ([348])

Stéphane Séjourné a toutefois annoncé que la Commission européenne étudie la mise en place d’un fonds de compétitivité qui couvrirait l’ensemble de la vie des entreprises, de la recherche jusqu’à la mise à l’échelle industrielle.

L’Union européenne évolue donc sur le front industriel, et des réformes se dessinent. On peut toutefois regretter que le bon sens se heurte bien trop souvent aux dogmes de la concurrence et à l’idéologie d’une écologie parfois excessive eu égard à l’urgence de la situation pour des dizaines de milliers d’emplois et pour notre autonomie.

Le temps européen n’est toujours pas à la hauteur des enjeux, comme l’illustre Xavier Horent, délégué général de Mobilians : « La lenteur de la réaction européenne est manifeste, tant dans sa conception que dans sa mise en œuvre, et l’arsenal réglementaire actuel de la Commission européenne ne répond pas à l’urgence de la situation. Les initiatives telles que l’’Airbus de la batterie’ sont restées au stade de concepts, de mythes sans résultats concrets. Entre-temps, des acteurs majeurs comme Northvolt ont fait faillite. Il est urgent de s’interroger sur la pérennité de nos producteurs de batteries dans les mois à venir. » ([349])

De fait, comme le dit l’ancien commissaire Thierry Breton, « si nous n’allons pas assez vite, le reste du monde ne nous attendra pas et les entreprises iront s’installer ailleurs ».

Au point que l’on s’interroge clairement sur la capacité des institutions européennes à s’adapter aux nouveaux défis. Le commissaire européen Stéphane Séjourné reconnaît que la réactivité devient un facteur de compétitivité. « Nous avons besoin de retrouver de la flexibilité réglementaire, d’aller vite ». Mais – « C’est une vraie différence avec les Américains » – le vote d’un texte européen peut prendre jusqu’à dix-huit mois, entre sa parution et le vote par le Conseil et le Parlement européen ; la transposition d’une directive prend encore plus de temps.

Par exemple, annoncé il y a plus de deux ans, le règlement NZIA n’a été adopté qu’un an après, et ses actes délégués et d’exécution n’ont été publiés que ce mois de février 2025.

Le commissaire Stéphane Séjourné se veut néanmoins rassurant : « Les textes omnibus, qui nous permettent d’être très réactifs dans un contexte de changements géopolitiques, nous rendent également très offensifs face aux entreprises qui se poseraient la question de délocaliser. » ([350])

Se pose aussi la question de la capacité de l’Union européenne à répondre aux demandes de simplification quand on entend, par exemple, plusieurs acteurs économiques se plaindre de la complexité des dispositifs de soutien, y compris les PIIEC.

Pierre-André de Chalendar, ancien président de Saint-Gobain, en témoigne : « Les mécanismes européens ont connu des progrès, mais cela reste très compliqué. L’Europe a adopté le règlement du 13 juin 2024 relatif à l’établissement d’un cadre de mesures en vue de renforcer l’écosystème européen de la fabrication de produits de technologie "zéro net" (NZIA) en réponse à la loi sur la réduction de l’inflation des États-Unis ; il était censé simplifier les procédures mais – j’ai lu ce texte de plusieurs centaines de pages – les critères pour bénéficier des aides sont d’une grande complexité. » ([351])

Enfin, on peut également s’interroger sur la pleine volonté de l’Union européenne à soutenir activement son industrie. Les freins apparaissent encore importants, tant d’un point de vue idéologique que financier.

L’ancien commissaire européen Thierry Breton considère que « le droit de la concurrence doit s’adapter davantage aux nouvelles réalités du monde, y compris pour ce qui est de notre souveraineté. Les règles de concurrence ne doivent pas être un dogme [...] Les PIIEC ont été créés pour ouvrir des fenêtres, mais il faut aller plus loin. » ([352]) Un point de vue partagé par d’autres acteurs et experts auditionnés.

Faisant encore le constat du « peu de politique industrielle menée au niveau européen », Vincent Vicard, adjoint au directeur du Centre d’études prospectives et d’informations internationales (CEPII), pense qu’« il s’agit davantage d’une question de philosophie sur laquelle s’est construite l’Union européenne que d’une question de règles. En effet, les règles ont évolué avec les PIIEC, mais les montants restent limités comparés aux dépenses aux États-Unis sous la présidence de Joe Biden ». Certes, le rapport de Mario Draghi a marqué un changement dans le consensus sur la politique industrielle : « On passe d’une politique industrielle horizontale, favorisant les dépenses de R&D non ciblées, à un consensus sur la nécessité d’une politique industrielle verticale, ciblant certains secteurs. Cependant, la mise en œuvre reste limitée ». Vincent Vicard cite une étude de l’Institut Jacques-Delors en Allemagne montrant que la plupart des aides d’État depuis la pandémie de Covid-19 sont peu ciblées sur les secteurs stratégiques ou verts : « Au niveau européen, des objectifs extrêmement ambitieux, comme le NZIA, sont fixés, mais avec peu de moyens financiers. Il y a un manque de capacité à mobiliser des fonds de manière coordonnée au niveau de l’Union européenne, contrairement à la Chine ou aux États-Unis. » ([353])

Emmanuel Combe, professeur à l’université Paris 1 Panthéon-Sorbonne, souligne également « le manque de volonté ou de capacité à mobiliser les financements nécessaires » ([354]), en dépit des diagnostics des rapports Draghi et Letta s’agissant de l’insuffisance des investissements en R&D.

On constate en tout état de cause que la « nouvelle politique industrielle » annoncée par l’Union européenne ne répond pas suffisamment aux besoins de protection, de soutien et d’accompagnement de l’industrie européenne.

L’entreprise ACC le rappelle dans sa contribution écrite : « Bien que le Green Deal offre des opportunités significatives pour l’industrie des batteries électriques en Europe, il présente également des défis majeurs. Un soutien public accru, une réglementation cohérente, et des investissements soutenus sont essentiels pour que l’Europe puisse rivaliser avec ses concurrents mondiaux et atteindre ses objectifs climatiques. » ([355])

III. Une politique industrielle nationale trop timorÉe

Auteur du rapport « Simplifier et accélérer les implantations d’activités économiques en France » et ancien directeur général adjoint de Saint-Gobain, Laurent Guillot rappelle qu’une implantation industrielle est appelée à durer des dizaines d’années. Choisir la localisation de sa future activité est logiquement le fruit d’une réflexion approfondie sur l’environnement, « lequel doit être aussi fiable que possible » ([356]).

Selon Olivier Redoulès, directeur des études de Rexecode, les premiers facteurs gouvernant une décision d’investissement et sa localisation sont l’écosystème déjà présent, et en son sein le stock de capital ; ensuite l’accès aux ressources, notamment à la main-d’œuvre, au foncier et à l’énergie. Vient enfin l’environnement de l’activité : les infrastructures, les services publics, notamment de transport, les télécommunications et le logement : « Il faut se souvenir que l’industrie est souvent installée dans des territoires ruraux et périurbains, où la question du transport et de son coût est centrale [...] Le dynamisme du marché intérieur joue aussi. » ([357])

Chacun de ces facteurs pèse de façon variable selon les entreprises, mais ils presque tous sont cités par les entreprises auditionnées par la commission d’enquête. On les retrouve pour la plupart dans deux exemples d’implantations industrielles : Novo Nordisk, portée par des investisseurs étrangers et qui poursuit son développement en France, et une autre en potentiel devenir : Automotive Cells Company (ACC).

La réussite de Novo Nordisk en France

D’origine danoise, Novo Nordisk est implantée en France depuis plus de 66 ans. Installée en 1961, l’usine de Chartres est le premier site industriel en Europe en dehors du Danemark. La surface du site n’a cessé de se développer depuis : sa surface a été décuplée ; plus de 500 millions d’euros y ont été investis au cours des vingt dernières années et les emplois sont passés de 600 à 1800. En novembre 2023, Novo Nordisk a décidé d’investir 2,1 milliards d’euros supplémentaires pour doubler encore la taille de l’usine de Chartres.

Étienne Tichit, directeur général de Novo Nordisk France, explique que s’ils ont fait le choix de la France, « c’est qu’elle possède de formidables atouts : une main-d’œuvre hautement qualifiée et reconnue ; un très bon ancrage dans le territoire, avec des partenaires et des fournisseurs locaux ; des infrastructures de pointe ; du foncier à disposition ; un accompagnement local. De plus, la France est compétitive dans le domaine de la décarbonation, ce qui permet la production de médicaments verts. Il existe un certain nombre d’éléments facilitateurs : le crédit d’impôt recherche (CIR), dont nous souhaitons qu’il perdure, voire qu’il soit abondé ; le dispositif du Conseil stratégique des industries de santé (CSIS), qui permet aux entreprises de santé de bénéficier de mesures d’attractivité ». La politique menée depuis 2017 donnait aussi d’» excellents signaux ». Il précise que leur dernier projet d’extension a pu se faire « grâce à la libération rapide du foncier nécessaire ». ([358])

Parmi ces différents facteurs, il est intéressant de noter que la présence à proximité d’un écosystème industriel développé (de fournisseurs partenaires, de centres de recherche et de formations associés, etc.) est signalée par plusieurs industriels comme un déterminant crucial de leurs décisions d’implantations : pour définir la compétitivité de la France, Jean-Marc Chéry, président du directoire et directeur général de STMicroelectronics France, cite la qualité de ses infrastructures, la disponibilité et le coût des intrants comme l’électricité, l’accès aux compétences mais aussi l’existence d’écosystèmes industriels établis : « La France bénéficie historiquement d’écosystèmes régionaux forts : les télécommunications dans l’Ouest, l’électronique dans le Sud-Est, l’aérospatiale dans le Sud-Ouest et l’industrie automobile dans le Nord et l’Est. Ces écosystèmes sont fondamentaux pour attirer de nouvelles industries ou en développer de nouvelles ». Il observe plus globalement qu’« il y a vingt ou trente ans, les délocalisations étaient principalement motivées par la réduction des coûts, notamment pour les aspects de production nécessitant une main-d’œuvre importante. Aujourd’hui, notre stratégie de localisation est davantage liée aux écosystèmes. Il importe d’être présents là où les écosystèmes sont forts et stratégiques. » ([359])

Les critères d’implantation selon ACC

Créée en 2020 par le Groupe Stellantis et Total, rejoint par Mercedes-Benz, la coentreprise ACC développe et fabrique des batteries lithium-ion, notamment à Douvrin et Billy-Berclau dans le Pas-de-Calais.

La décision pour ACC d’implanter son centre de R&D, son usine pilote et ses deux premiers blocs de production en France est la conjonction de plusieurs facteurs qui ont été chacun évalués : ([360])

– le niveau d’aides publiques et l’existence d’un PIIEC ont été déterminants ;

– de même que la facilité d’implantation de la gigafactory grâce à l’utilisation d’un site industriel existant en cours de transformation ;

– l’accès à une énergie nucléaire décarbonée avec un prix inférieur à la moyenne européenne ;

– l’accès à des compétences de bon niveau (écoles d’ingénieurs, universités scientifiques), sans parler de son partenariat avec la Région Nouvelle-Aquitaine pour fonder une école de la batterie « Battena » ;

– la coopération possible avec les instituts de recherche publique ;

– enfin, la bonne qualité des infrastructures.

Ce fut également un critère du choix de l’entreprise japonaise Toyota de s’installer dans le nord de la France : « Lorsqu’on part de zéro, on s’inscrit dans une logique de développement qui s’étend aux fournisseurs, lesquels sont avant tout des partenaires. Les salaires et la logistique représentent chacun 10 % du coût complet d’une voiture, les fournisseurs, 80 %. Il est donc essentiel de s’implanter au cœur d’un tel écosystème. Le fait que la majorité de nos fournisseurs se trouvent à moins de trois heures de TMMF représente un avantage déterminant », raconte Rodolphe Delaunay, président-directeur général de Toyota Motor Manufacturing France ([361]).

Le revers de cette stratégie est que lorsque cet écosystème s’affaiblit, les entreprises sont incitées à se tourner vers d’autres territoires. Jean-Marc Chéry évoque ainsi les dynamiques mondiales à l’œuvre aujourd’hui : « Force est de constater que les meilleurs écosystèmes mondiaux se trouvent désormais en Chine et dans la région Asie-Pacifique. Notre entreprise doit s’adapter à ces évolutions dynamiques et à cette complexité croissante », en faisant référence aux difficultés que traverse le secteur automobile français et européen dont dépend fortement l’activité de STMicroelectronics. « Forts de notre héritage en France et en Italie, de la compétitivité intrinsèque de ces pays en termes de compétences et d’infrastructures, ainsi que de l’attractivité liée aux politiques incitatives et à la présence de nos grands clients, nous pouvons encore rivaliser mondialement dans ces secteurs à l’horizon 2025 », assure-t-il. Mais il explique que « pour nous adapter, il est nécessaire d’accroître notre présence en Chine ».

Quoi qu’il en soit, les autres facteurs restent influents : on les retrouve en miroir parmi les freins cités dans les enquêtes des auteurs de « baromètres » destinés à mesurer l’attractivité de la France, que la commission d’enquête a auditionnés, ainsi que par les acteurs industriels qu’elle a entendus. Facteurs auxquels s’ajoutent quelques « handicaps », conjoncturels ou structurels, dont deux qui pèsent particulièrement sur l’attractivité de notre pays auprès des investisseurs : celui du coût et celui de sa complexité administrative.

Pour Olivier Redoulès, directeur des études de Rexecode, du côté des facteurs dissuasifs, « il y a d’abord le coût : celui du travail, qui découle du niveau des charges sociales ; celui du foncier, qui découle de sa fiscalité ; celui des consommations intermédiaires, notamment l’énergie et les services aux entreprises. Il y a ensuite l’écosystème juridico-administratif, la complexité administrative et les délais d’obtention des autorisations étant deux sujets de préoccupation régulièrement cités par les industriels auxquels nous parlons. » ([362])

Le baromètre de la compétitivité réalisé par Syntec Conseil identifie les mêmes principaux freins depuis dix ans : la fiscalité pesant sur les entreprises ; le coût du travail – notamment celui du travail qualifié – et les lourdeurs administratives.

Marc Lhermitte, associé au sein de EY Consulting, indique que les industriels étrangers qu’ils interrogent depuis plus de 20 ans sur l’attractivité de la France « nous invitent à prolonger l’effort de compétitivité et de visibilité engagé depuis dix ans, à ne surtout pas l’arrêter en chemin. [...] Leur troisième exigence est la suivante : la vie de leur entreprise n’a pas besoin d’être protégée ou privilégiée mais simplifiée et allégée. » ([363])

Représentant les industriels étrangers implantés en France, Christian Auboyneau, directeur général de DZA Entreprises étrangères en France, confirme ces propos : « Les actions que nous devons mener s’articulent autour de quatre points : la fiscalité, la souplesse du marché du travail, la simplification administrative et la visibilité énergétique. » ([364])

Et bien que l’entreprise Novo Nordisk soit engagée dans un grand projet d’extension de son usine à Chartres, son directeur général en France, Étienne Tichit, avertit : « Nous essayons de porter haut les couleurs de la France au Danemark. Cependant, une prise de conscience s’est opérée en matière de compétitivité : il nous est difficile de continuer à envisager une accélération en l’absence d’une prévisibilité suffisante des taxes et des prix, voire du contexte général. La concurrence internationale s’est exacerbée, si bien que l’attractivité de la France représente un défi permanent. Nous réalisons nos investissements en fonction de l’attractivité macroéconomique et sectorielle dans les différents pays. Elle repose sur trois leviers : les conditions de production – les savoir-faire, l’énergie, la localisation en lien avec les lieux de production, la faisabilité en termes d’accès ; la prévisibilité financière et normative ; la régulation économique spécifique aux produits de santé – l’inflation, le coût du travail et de la mise aux normes ne sauraient être reportés sur le patient et sur le consommateur final. [...] Depuis plusieurs années, nous constatons un déséquilibre entre les leviers d’attractivité. Il s’explique par un décrochage sectoriel. Si les coûts de production n’ont jamais constitué un atout pour la France eu égard à d’autres pays, ils sont plus que jamais sous pression, en raison de l’absence de revalorisation et de la très faible reconnaissance de l’innovation sur le sol français. Par ailleurs, le cadre réglementaire est devenu instable et imprévisible, privant nos entreprises des perspectives à moyen terme nécessaires à la conciliation des enjeux industriels, de recherche et développement et de santé. Les conditions de production sont de plus en plus difficiles. Elles sont caractérisées par une fiscalité toujours plus élevée et des coûts globaux en nette hausse, en particulier ceux de l’énergie. L’inflation normative – la sur-régulation du médicament – est quant à elle devenue totalement imprévisible… » ([365])

Le présent III et le IV suivant analysent la nature et l’ampleur de ces freins, ainsi que les résultats et les insuffisances des politiques menées sur chacun de ces freins depuis une dizaine d’années.

Car force est de constater que malgré les grandes annonces et les mesures prises, les résultats ne sont pas encore à la hauteur des défis de la réindustrialisation de notre pays.

On pourrait partager les doutes de François Geerolf, économiste au département des études de l’OFCE et enseignant à l’École nationale des ponts et chaussées : « Malgré un apparent consensus sur la nécessité de réindustrialiser, je doute que celui-ci soit aussi profond qu’il y paraît ». Il lui semble, précise-t-il, « qu’un des freins à la réindustrialisation réside dans l’absence de consensus clair sur notre volonté réelle de réindustrialiser et sur le coût que nous sommes prêts à y consacrer. Cela explique en grande partie notre échec jusqu’à présent. » ([366])

A. Une compÉtitivitÉ-prix qui reste desservie par la fiscalitÉ, le coÛt du travail et l’inflation normative

Le poids global des prélèvements obligatoires est une des premières critiques adressées à notre pays par les acteurs industriels.

En 2012, le rapport de Louis Gallois ([367]), alors Commissaire général à l’investissement, constatait le creusement de l’écart de compétitivité-coût de la France avec les pays européens comparables, en particulier l’Allemagne. Alors que la France connaissait une progression relativement rapide des coûts pesant sur ses entreprises, l’Allemagne a mis en œuvre une politique volontariste de modération salariale et avait transféré une partie de la fiscalité des entreprises sur les ménages.

La France a alors pris, au fil des années, plusieurs mesures de diminution des prélèvements obligatoires, qui ont permis de réduire ces écarts de compétitivité, mais sans les résorber, constate la Cour des comptes dans son rapport de novembre 2024 sur les 10 ans de politiques publiques en faveur de l’industrie, comme le montre le tableau ci-dessous ([368]).

Source : Cour des Comptes, 10 ans de politiques publiques en faveur de l’industrie : des résultats encore fragiles, communication à la commission des finances de l’Assemblée nationale, 28 novembre 2024

Ces chiffres doivent être relativisés car les mesures sur les prélèvements obligatoires ne ciblaient pas spécifiquement l’industrie et les statistiques utilisées par la Cour des comptes reflètent leurs impacts sur l’ensemble des entreprises. Une étude de Rexecode d’octobre 2024 ([369]) a toutefois calculé que l’ensemble des prélèvements en amont du résultat d’exploitation – que l’entreprise dégage ou non du bénéfice – représentent encore 7 points de valeur ajoutée de plus en France qu’en Allemagne pour l’industrie, soit un montant de plus de 20 milliards d’euros.

Source : Olivier Redoulès, « Prélèvements sur l’industrie : un alignement vers la moyenne européenne inachevée », Rexecode Repères n° 11, 3 octobre 2024

1. Le frein fiscal

Malgré la réforme engagée en 2021, les impôts de production payés par les entreprises ont augmenté de 77,6 milliards d’euros en 2016 à 90,2 milliards en 2023, soit de 12,6 milliards d’euros et 16,2 %, mais ils ont légèrement diminué en pourcentage du PIB, de 3,5 % en 2016 à 3,2 % en 2023 ([370]).

Le graphique suivant présente ces évolutions année par année de 2016 à 2023 en pourcentage du PIB. Elles sont marquées par une relative stabilité de ces ratios de 2016 à 2019, par une hausse en 2020, du fait surtout de la baisse de la valeur du PIB, par une baisse en 2021, surtout du fait du rebond du PIB et des nouvelles mesures fiscales, puis par une nouvelle hausse en 2022 et une nouvelle baisse en 2023.

Source : François Ecalle, « Les impôts sur la production de 2016 à 2023 », FIPECO Les commentaires de l’actualité, 20 novembre 2024

a. Une fiscalité sur l’activité insuffisamment réduite

Les mesures prises depuis douze ans

Les mesures de réduction des prélèvements obligatoires ont commencé par l’instauration en 2013 d’un crédit d’impôt compétitivité emploi (CICE) destiné à modérer le coût du travail, mais qui fut ensuite progressivement remplacé par des baisses de cotisations sociales patronales à partir de 2015 – dont on examinera ultérieurement les effets sur l’industrie.

On a vu en première partie que les autres mesures fiscales ont porté, d’abord, sur l’impôt sur les sociétés (IS), passé de 33 % en 2017 à 25 % en 2022 – atténué par ailleurs par des crédits d’impôts, parmi lesquels le crédit d’impôt recherche (CIR) dont l’industrie bénéficie substantiellement (voir plus loin) –, puis sur les impôts de production, qui ont fait l’objet de plusieurs réformes successives depuis le rapport d’Yves Dubief et Jacques le Pape de 2018 ([371]). Celui-ci constatait en effet que l’industrie continuait d’être pénalisée par un poids trop important des prélèvements, au regard de sa capacité contributive comme de son poids dans l’économie, et soulignait le poids particulier des impôts de production pour l’industrie – par ailleurs acquittés même quand l’entreprise ne dégage aucun profit.

« Ces impôts sont terribles car les entreprises doivent les acquitter avant d’avoir dégagé le moindre centime de résultat », commente Pierre-André de Chalendar, président d’honneur de Saint-Gobain ([372]). Dans son rapport précité, la Cour des comptes relève en outre qu’« en ciblant les entreprises indépendamment de leur profitabilité, ces impôts affectent leur rentabilité et leur capacité à exporter. » ([373])

La baisse en demi-teinte des impôts de production

Les baisses d’impôts de production décidées dans le cadre du plan de relance adopté en 2020 ont concerné la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE), la contribution foncière des entreprises (CFE) et la taxe foncière (TF).

Selon l’étude précitée de Rexecode, elles ont représenté, à fin 2023, 11,1 milliards d’euros, dont 4,5 milliards d’euros pour l’industrie (soit 40 % du total, démontrant leur capacité à mieux cibler l’industrie). En supplément des mesures du plan de relance, la CVAE a diminué de moitié en 2023, soit une baisse de 4,2 milliards d’euros, dont 1 milliard d’euros pour l’industrie (24 %). Elle a de nouveau baissé en 2024 pour 1,1 milliard d’euros, dont près de 0,3 pour l’industrie. Au total, les mesures portant sur les impôts de production depuis 2017 représenteraient, pour l’industrie, une baisse de 5,6 milliards d’euros.

Toutefois, à ce bilan, Rexecode intègre aussi :

– La somme des quatre principales mesures sur la fiscalité énergétique est une hausse de 0,1 milliards d’euros, pour l’industrie, entre 2017 et 2024, avec l’alourdissement de la fiscalité sur les carburants et sur le gaz sous l’effet de la mise en œuvre de la composante énergie climat en 2018 (+ 400 millions d’euros pour l’industrie), et, à partir de 2024, le rétablissement partiel de l’accise sur électricité (ex-TICFE), après sa baisse pendant la crise de l’énergie, la rehausse de l’accise sur le gaz et la réduction de la niche de taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) portant sur le gazole non routier (GNR) ;

– Les mesures de fiscalité écologique représentent, pour l’industrie, une hausse de 300 millions d’euros depuis 2017, mais particulièrement à partir de 2024, avec notamment la forte hausse de la taxe générale pour les activités polluantes (TGAP) ;

– Les mesures affectant l’impôt sur les sociétés. La baisse du taux de l’IS a représenté une économie de 2,1 milliards d’euros pour l’industrie entre 2017 et 2023 et le maintien du CIR, 4,3 milliards d’euros en 2021 pour l’industrie sur un total de 7,2 milliards d’euros. Mais en sens opposé sont intervenues des mesures de hausse pour 300 millions d’euros (fiscalité des brevets, plafonnement du CIR, fin du suramortissement sur les investissements numériques) et le montant de l’IS a été aussi affecté par des mesures concernant d’autres prélèvements, qui ont modifié son assiette (+ 3,1 milliards d’euros).

En outre, la suppression du CICE et l’augmentation induite de l’IS n’ont été que partiellement neutralisées, pour l’industrie, par la baisse corrélative des cotisations sociales patronales, aboutissant à une hausse globale des prélèvements de près de 0,8 milliards d’euros, selon Rexecode.

L’étude de Rexecode évoque enfin des « charges obligatoires non fiscales », telles que les quotas-carbone restitués par l’industrie pour ses émissions directes de gaz à effet de serre, qui sont passées de 10 millions d’euros en 2017 à 500 millions d’euros en 2024, et les éco-contributions au titre de la « responsabilité élargie du producteur » (REP) issues de la loi AGEC de 2020 ([374]) qu’elle évalue à 1,5 milliards d’euros.

Cette étude n’est toutefois pas exhaustive : Geoffroy Roux de Bézieux, président d’honneur du Mouvement des entreprises de France (Medef), évoque notamment l’augmentation des impôts locaux, et Étienne Tichit, directeur général de Novo Nordisk France, la future éco-taxe sur la pollution des eaux usées qui incombera aux industries pharmaceutiques ([375]).

Finalement, pour Rexecode, les prélèvements obligatoires sur l’industrie (cotisations sociales comprises) auront baissé de 5,7 milliards d’euros entre 2017 et 2024 – mais de seulement 3,7 milliards d’euros en prenant en compte les charges obligatoires non fiscales ([376]).

Des progrès appréciables, mais insuffisants

Les mesures prises ont permis d’alléger le poids des prélèvements obligatoires dans la valeur ajoutée industrielle :

– la part des impôts de production dans cette valeur ajoutée a diminué de 1,7 point (de 5,3 % en 2017 à 3,6 % en 2023) ;

– celle de l’ensemble des prélèvements obligatoires est passée de 23,8 % en 2017 à 19,9 % en 2023, soit une baisse de près de 4 points de valeur ajoutée ([377]).

Cependant l’industrie française reste mal positionnée en comparaison de celles des grands pays européens au global (voir supra) et même s’agissant des impôts de production. Sur ces derniers, qui représentent 3,6 % de la valeur ajoutée industrielle (nets des subventions), la France est encore loin devant l’Allemagne qui est à la moyenne de la zone euro (0,4 %). L’écart en impôts de production (nets) est ainsi de 3,2 points de valeur ajoutée, ce qui représente 10 milliards d’euros pour l’industrie, d’après les estimations de Rexecode.

Olivier Lluansi, enseignant à l’École nationale supérieure des mines de Paris, observe que « Si nous appliquions les mêmes impôts de production, au sens large, qu’en Allemagne, les entreprises industrielles françaises payeraient 20 milliards de moins d’impôts. Cette somme représente l’investissement nécessaire supplémentaire pour notre trajectoire de réindustrialisation. » ([378])

S’ils applaudissent aux mesures de réduction fiscale prises ces dernières années, les acteurs économiques déplorent trois importantes limites :

– que ces réformes ne se poursuivent pas, au moins pour tenir les engagements pris, s’agissant notamment de la trajectoire d’extinction de la CVAE. « Suspendre les décisions de baisse ou de suppression de ces impôts qui surtaxent l’industrie va à l’encontre de l’objectif de réindustrialisation », commente Alexandre Saubot, président de France Industrie ([379]). Ce report a été malheureusement causé par la grave dégradation des finances publiques.

Et éviter un retour en arrière : s’ils sont « pleinement conscients à France Industrie et dans [leurs] entreprises de la situation des finances publiques et de l’insoutenabilité de notre trajectoire budgétaire, comme l’a rappelé le premier ministre ce matin. [Leur] ligne de conduite est de veiller à ce que les mesures prises n’entraînent pas une surtaxation de l’industrie par rapport aux autres grands secteurs, étant donné que nous sommes les plus exposés à la concurrence internationale [...] Concernant la politique de compétitivité, nous demandons simplement que le niveau de prélèvement sur nos entreprises soit aligné sur la moyenne européenne, comparable à celui de nos grands voisins italiens, allemands ou espagnols », précise-t-il ;

– l’instabilité fiscale qui caractérise notre pays est par ailleurs considérée comme un frein pour les investisseurs, comme le rappelle l’entreprise ACC : « L’instabilité fiscale et réglementaire peut par ailleurs créer un environnement incertain pour les entreprises qui se projettent en France dans un projet à plus de 20 ans. Cette situation complique la planification à long terme et augmente la prime de risque associée aux projets à financer » ([380]). Jean-Marc Chéry, directeur général du groupe STMicroelectronics, alerte quant à lui : « Cette instabilité perçue peut en effet être rédhibitoire pour des investisseurs extérieurs qui n’ont pas encore d’ancrage émotionnel dans le pays. » ([381]) Une instabilité fiscale qui se serait accrue avec les fortes hausses d’impôts sur les entreprises, prévues par le gouvernement de Michel Barnier avant qu’il soit censuré le 4 décembre 2024 ;

– l’impôt paperasse, à savoir le coût croissant et exorbitant des contraintes normatives et administratives, qui a compensé les bénéfices des allègements fiscaux (cf. Une hausse croissante du coût de « l’impôt paperasse ci-dessous).

b. L’enjeu d’une taxation de la transmission d’entreprise qui n’oblige pas à vendre ou à sacrifier l’entreprise

Les auditions menées par la commission d’enquête ont fait ressortir un autre enjeu crucial : celui de préserver le patrimoine industriel français lors de l’étape délicate de la transmission d’entreprise.

Lorsqu’il occupait le poste de directeur de cabinet du ministre du budget Alain Lambert, en 2002, l’actuel président de Paris Europlace Augustin de Romanet se souvient avoir été alerté par des chefs d’entreprise du nord de la France d’un problème majeur : les actionnaires de leurs entreprises familiales envisageaient de s’établir en Belgique, car les dividendes perçus ne leur permettaient pas d’acquitter l’impôt sur la fortune en France : « Alain Lambert a immédiatement saisi l’enjeu d’intérêt général que représentait le maintien en France des patrimoines et des centres de décision de ces entreprises. Il a donc initié la création d’un dispositif, qui est devenu par la suite le pacte Dutreil » – succédant aux pactes Sauter, Migaud puis Strauss-Kahn ([382]).

Renaud Dutreil, alors ministre des PME, du commerce, de l’artisanat et des professions libérales, également auditionné par la commission d’enquête, nous rappelle que « le capitalisme familial souffrait énormément en 2002, après l’augmentation très marquée de la fiscalité sur la transmission décidée par la majorité socialiste élue en 1981 ». Entre 1981 et 2001, un très grand nombre d’entreprises de taille intermédiaire (ETI) françaises ont ainsi disparu, alors qu’elles ont augmenté en Italie, en Angleterre, en Allemagne et en Suède ([383]).

Il explique que la plupart des familles qui détiennent un patrimoine économique le placent pour l’essentiel dans leur entreprise. Par conséquent, lorsque l’État leur demande de payer 45 % d’impôts au titre de la transmission, elles se retrouvent fragilisées. « Pour s’acquitter de cet impôt, l’entreprise doit, la plupart du temps, soit distribuer énormément de dividendes, soit céder du capital. À l’époque, un très grand nombre d’ETI françaises étaient donc rachetées, non pas par des familles françaises, mais par des entreprises étrangères ».

En effet, malheureusement, faute de repreneurs étrangers à la famille en état de racheter l’ensemble, de nombreuses entreprises ferment ou sont rachetées par des acteurs étrangers : « des capitaux étrangers avec, à terme, des délocalisations et la perte sèche de nos technologies, de notre savoir-faire au profit de nos concurrents étrangers. [...] Faciliter la transmission de ces entreprises constitue donc à la fois un rempart contre la prédation, dont le risque est plus menaçant en période de crise, et une arme pour défendre la souveraineté économique de la France. » ([384])

Philippe d’Ornano, co-président du Mouvement des entreprises de taille intermédiaire (METI), rappelle qu’il existait en 1980 autant d’ETI en France qu’en Allemagne. Mais le doublement en 1983 des droits de succession et l’application de l’impôt sur la fortune sur une partie des actifs d’entreprise a provoqué la vente massive de nombre d’ETI françaises : en 2008, il n’y en avait plus que 4 600 en France contre 12 500 en Allemagne, 10 500 en Angleterre et 8 500 en Italie ([385]).

Le dispositif instauré par la loi n° 2003-721 du 1er août 2003 pour l’initiative économique, dite « loi Dutreil », permet, sous certaines conditions, de faire bénéficier la transmission d’une entreprise familiale – par donation ou succession –d’une exonération de droits de mutation à titre gratuit à concurrence des trois quarts de sa valeur (article 787 B du code général des impôts) ([386]).

Pour Renaud Dutreil, le nouveau régime était « dicté uniquement par un intérêt patriotique » : « Il s’agissait essentiellement de protéger la détention par des familles françaises d’entreprises françaises » et éviter ainsi que le capital passe dans des mains qui n’ayant plus de lien avec leur territoire, décident de délocaliser. Le dispositif aurait permis de faire remonter à 6 000 le nombre des ETI en France. Malgré tout, « nous demeurons très en retard », note-t-il. « En Suède, le taux de transmission intrafamiliale atteint 80 %, contre près de 70 % en Italie et 65 % en Allemagne. Dans notre pays, il est inférieur à 25 %. » ([387])

Philippe d’Ornano a attiré l’attention de la commission d’enquête sur le fait qu’une ETI sur deux sera transmise lors des sept prochaines années : « Se joueront alors les vingt prochaines années de l’économie française. Nous avons perdu trente ans en raison de ce blocage des transmissions d’entreprises, qui n’a été corrigé qu’au début des années 2000 ».

Il souligne que depuis la fin des années 1990, le taux moyen d’imposition pour les transmissions est de 5 % en Europe – sept pays exemptent même les transmissions d’entreprises. En France, compte tenu de la taxation des dividendes qu’il faut distribuer pour pouvoir financer une transmission d’entreprise, l’imposition représente 17,5 % de la valeur de l’entreprise en ligne directe et 22 % à 23 % en ligne indirecte, avec les pactes Dutreil.

Augustin de Romanet a, certes, eu vent de cas d’utilisation abusive du pacte Dutreil, impliquant par exemple la transmission de yachts ou d’autres biens inappropriés. Mais l’intérêt général d’un régime adapté est très supérieur : « Ces situations doivent être sanctionnées par le biais de l’abus de droit et des poursuites individuelles. Cependant, je tiens à souligner solennellement que remettre en cause le pacte Dutreil aujourd’hui constituerait un recul considérable pour les entreprises industrielles familiales, qui n’auraient pas les moyens de rester sur notre territoire. » ([388])

Le renforcement du pacte Dutreil apparaît donc essentiel pour que la France devienne une nation dotée de nombreuses ETI. Au-delà de favoriser l’emploi et la création de valeur dans un territoire, l’actionnariat ou le capitalisme familial réduit le risque de délocalisation en dehors du pays car il favorise l’investissement à long terme. Un prochain rapport de la Cour des comptes de pourrait préconiser des mesures pour durcir les conditions du dispositif, sans remettre en cause le bien-fondé de cette démarche ([389]).

2. Le frein d’un coût du travail déséquilibré

On a vu en première partie que les flux d’investissements industriels étrangers en France ont été moins riches en emplois que ceux réalisés chez nos voisins européens, pour les nombreux facteurs évoqués dans cette partie tels que la fiscalité, le prix de l’énergie, l’impôt paperasse, l’accès au foncier, mais aussi le coût du travail. « Nous réattirons des projets industriels, mais ceux-ci ne créent pas suffisamment d’emplois », observe Marc Lhermitte, associé au sein de EY Consulting. Il en conclut que « manifestement, la création d’emplois se heurte au coût chargé de la main d’œuvre, parmi les plus élevés en Europe, quand bien même notre productivité corrige en partie cette donnée » ([390]) – une performance que démontre l’étude de la Cour des comptes sur les 10 ans de politiques publiques en faveur de l’industrie, mais qui ne réussit qu’à repositionner notre pays dans la moyenne européenne ([391]). On peut aussi considérer que la main d’œuvre, dont le coût est parmi les plus élevés d’Europe, est compensée en partie grâce à la productivité.

Facialement le coût horaire de la main d’œuvre française reste parmi les plus élevés des pays de l’UE – montre également ce même rapport.

Pour autant, « cette situation ne résulte pas principalement du haut niveau des salaires mais plutôt de celui des coûts non-salariaux [les charges patronales], qui figurent parmi les plus élevés des pays de l’UE, en lien avec le niveau de protection sociale et ses modalités de financement », commente la Cour des comptes.

De fait, historiquement, la France a choisi de financer une grande partie de sa protection sociale par des prélèvements sur le travail, contrairement à d’autres pays qui ont opté pour des prélèvements par l’impôt ou la consommation, rappelle le président de France Industrie Alexandre Saubot ([392]).

L’étude de Rexecode d’octobre 2024 ([393]) fait les mêmes constats :

– au premier trimestre 2024, le coût d’une heure travaillée en France dans le secteur de l’industrie manufacturière était de 46,3 euros dont 14,6 euros de cotisations employeurs, à comparer à un coût moyen en zone euro de 39,2 euros de l’heure donc 9,9 euros de charges employeurs ;

Source : Olivier Redoulès, « Prélèvements sur l’industrie : un alignement vers la moyenne européenne inachevée », Rexecode Repères n° 11, 3 octobre 2024

– pourtant, le salaire horaire brut moyen n’est pas beaucoup plus élevé dans l’industrie manufacturière française que dans la moyenne de la zone euro (31,7 euros contre 29,3 euros). La différence réside dans un niveau de cotisations employeurs qui reste en première place avec 14 % de la valeur ajoutée, contre 10 % pour l’Allemagne et la moyenne de la zone euro. Par ailleurs durant son audition, Olivier Redoulès précise ainsi que « Le coût du travail en France est légèrement inférieur à ce qu’il est en Allemagne ou aux Pays-Bas » ([394]) concernant le secteur de l’industrie manufacturière.

Un partage de la charge qui fait aujourd’hui débat parmi les acteurs économiques, tel Pierre-André de Chalendar, président d’honneur de Saint-Gobain, qui en souligne « les conséquences sur la compétitivité des entreprises, les entreprises industrielles en particulier, qui sont confrontées à la concurrence internationale », et le conteste spécialement s’agissant de certains risques : « Ce modèle couvre des domaines relevant du travail comme la retraite ou le chômage mais aussi d’autres qui, de mon point de vue, renvoient davantage à la solidarité nationale comme la famille et la santé. » ([395])

Les débats autour de la réforme du régime de retraite

La France a fait le choix de financer son modèle social par le travail. Un débat public traverse l’opinion sur la question du système de retraites, thème soulevé à maintes reprises par le président de cette commission d’enquête, Charles Rodwell, provoquant un débat au sein de la commission d’enquête.

Comme le souligne à juste titre Augustin de Romanet, président de Paris Europlace, ancien directeur général de la Caisse des dépôts et consignations et ancien président du groupe ADP, « il n’est nullement question de remettre en cause le système de retraite par répartition dont les vertus sont indéniables. » ([396]) Les dispositifs complémentaires de retraite favorisant les intérêts composés, c’est-à-dire la capitalisation facultative, sont déjà en place (ex. : le plan d’épargne retraite).

Prétendre que la hausse du pouvoir d’achat immédiat des salariés serait résolue par un passage à la retraite par capitalisation ne serait factuellement pas avéré. En effet, « La capitalisation ne résout pas le déséquilibre à moyen terme de notre système, principalement affecté par l’évolution démographique défavorable du ratio actifs-retraités. » ([397])

Ainsi, Alexandre Saubot, président de France Industrie et directeur général du groupe Haulotte, indique que l’instauration d’un système par capitalisation obligatoire impliquerait une triple charge pour les actifs : « financer le système actuel non équilibré, supporter une augmentation de leurs cotisations pour le nouveau dispositif et investir dans un système dont ils ne bénéficieront que dans quinze à vingt ans » ([398]) ; et, pour les entreprises, une charge supplémentaire qui plomberait leur compétitivité.

Au-delà des enjeux d’amélioration du taux d’emploi chez les jeunes et les seniors, le rapporteur souligne que pour répondre aux besoins en financements de la réindustrialisation, la France dispose d’un atout encore non mobilisé : l’épargne des Français, qui peut être utilisée sur la base du volontariat et dont l’emploi d’une part marginale suffirait, en contrepartie d’une rémunération attractive. Son mécanisme sera développé ci-dessous (cf. Mettre en place un fonds souverain pour mobiliser les atouts français au service de l’industrie).

En ce qui concerne les coûts du travail en général, des réformes substantielles ont bien été mise en œuvre à partir de 2013 pour en modérer le poids. Mais si elles ont eu des résultats avérés, elles ont moins bénéficié à l’industrie qu’aux services.

Le crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE), dans un premier temps, puis le Pacte de responsabilité et de solidarité, à partir de janvier 2015, avec les réductions de cotisations sociales se substituant au CICE, auraient tout de même permis d’alléger l’industrie de 4,7 milliards d’euros de charges patronales, selon l’étude Rexecode précédemment citée.

Cependant, en raison de salaires souvent plus élevés, l’industrie a tiré un moindre profit de ces réformes que le secteur des services :

– ces réductions se sont en effet concentrées sur les bas salaires (inférieurs à 2,5 smic). Seule l’extension de la réduction des cotisations famille aux salaires allant de 2,5 à 3,5 smic bénéficie, en proportion, davantage à l’industrie que le reste des allègements ;

– en outre, la transformation du crédit d’impôt en réduction de charges patronales a pénalisé l’industrie en renforçant les allègements en dessous de 1,6 smic et en les diminuant entre 1,6 et 2,5 smic, dans la mesure où « l’industrie est le seul grand secteur de notre économie soumis à la concurrence internationale dont les trois quarts de la masse salariale se situent au-dessus de 1,6 smic » –rappelle le président de France Industrie Alexandre Saubot.

Mathieu Plane, directeur adjoint du département Analyse et prévision de l’Observatoire français des conjonctures économiques, relève que l’industrie ne reçoit ainsi que 13 % de la totalité de ces exonérations ([399]), alors qu’elle représente 70 % des exportations. « De plus, les taux d’exonération dans les secteurs industriels, tels que la pharmacie, la chimie, l’électronique, l’informatique et la fabrication de matériel de transport, sont bas, autour de 5 %. En revanche, dans les services, comme la restauration, ces taux peuvent dépasser 20 %. Nous confondons donc un peu la politique fiscale et la politique industrielle. » ([400])

Un des revers de ces réformes est – selon les termes d’Olivier Redoulès, directeur des études de Rexecode – la « surfiscalisation » comparative du travail qualifié en raison de ses salaires plus élevés.

Ainsi que Olivier Marchal, président de Bain & Cie France, le souligne, « le total des cotisations d’un smic s’élève à 17 % du brut en France, contre 46 % en Allemagne. Mais pour le travail qualifié d’un ingénieur en usine doté de dix à quinze ans d’expérience et payé cinq fois le smic, les cotisations s’établissent à 55 % du brut en Allemagne, et à 80 % en France. Pour un salaire équivalent à dix fois le smic, elles s’élèvent à 49 % en Allemagne, mais à 83 % en France. Il existe donc un écart de 34 % sur le salaire brut, qui constitue un surcoût pour l’entreprise et dont le salarié ne profite pas. » ([401])

Mais la distorsion apparaît dès que les rémunérations dépassent 1,4 smic, selon une étude publiée par Rexecode en début d’année pour la fédération Syntec : à ce niveau, les prélèvements obligatoires sont supérieurs à leurs équivalents ailleurs en Europe, la France « se distingue par la surfiscalisation du travail qualifié » ([402]). Les prélèvements sur le travail représentent 6 points de salaire brut en plus en France en moyenne entre 1,4 et 2,5 smic, puis 11 points entre 2,5 et 3,5 smic, et davantage au-delà, par rapport à un benchmark européen constitué de l’Allemagne, de l’Espagne, de l’Italie et des Pays-Bas ([403]). L’écart s’accroît à mesure qu’on progresse sur l’échelle salariale, sans qu’il ne soit compensé par un revenu différé ou par des prestations sociales plus élevée, indique Olivier Redoulès ([404]). Les charges grèvent non seulement la compétitivité de l’entreprise, mais aussi le pouvoir d’achat des salariés. Elles peuvent aussi limiter certaines montées en compétences pour éviter leur alourdissement. Faute de salaires importants, l’expatriation est un choix de plus en plus assumé.

Cette distorsion a une double conséquence :

– Comme l’observe Olivier Andriès, directeur général de Safran, « l’attractivité de ses écoles d’ingénieurs et la compétitivité de ses activités d’engineering font encore la force de notre pays. Mais le coût des ingénieurs en France est très élevé, à cause des cotisations patronales. C’est le deuxième coût le plus élevé dans le monde, après les États-Unis ». ([405]) Plusieurs acteurs industriels reconnaissent que c’est l’existence du crédit d’impôt recherche qui permet de rééquilibrer les choses. Il permet de rendre nos activités de recherche et de développement compétitives, pour Olivier Andriès, qui ajoute que « l’enjeu n’est pas seulement d’avoir des bureaux d’études et des centres de recherche [en France]. Enraciner des activités de développement en France permet de conserver des activités industrielles. En effet, dans le monde industriel, il faut une proximité entre le développeur, c’est-à-dire l’ingénieur qui conçoit un produit, et [...] l’industriel qui va devoir le produire, pour permettre un dialogue nourri entre les deux » ;

– Quant aux salariés qualifiés, « qui ont le choix du lieu de travail et qui voient la différence entre la valeur ajoutée qu’ils doivent créer pour leur entreprise et ce qu’ils touchent à la fin du mois, ils constatent qu’ils sont moins bien lotis en France que dans d’autres pays européens », remarque Olivier Redoulès. De fait, les enquêtes annuelles de la fédération Ingénieurs et scientifiques de France (IESF) citées par François Geerolf, économiste au département des Études de l’OFCE, montreraient que la principale raison de l’expatriation des jeunes ingénieurs français est la perspective de salaires plus élevés à l’étranger, notamment en raison du déplafonnement des cotisations sociales ([406]).

Comme Matthieu Courtecuisse, PDG du cabinet de conseil Sia, l’affirme au Figaro dans une interview du 27 juin 2025 : « Aucun grand pays n’accepterait un tel exode massif de ses cerveaux et de ses meilleures forces vives. Imagine-t-on les Américains laisser 30 % des diplômés nationaux du MIT ou de Stanford partir en Europe ? Ce serait un scandale d’État. Au contraire, les États-Unis cherchent à amplifier le "brain drain" européen et indien pour mieux se confronter à leur ennemi systémique chinois. Et si doubler le nombre d’ingénieurs formés en France est un bon objectif, encore faudra-t-il les garder à l’issue de leur formation. À titre d’exemple, 25 % à 30 % des jeunes polytechniciens sont aujourd’hui recrutés à l’étranger à la fin de leur cursus, si bien que la direction de l’école a réfléchi à changer les dates de stage en dernière année afin d’obliger les étudiants à revenir terminer leur formation à Palaiseau. » ([407])

Notons que, réciproquement, ces allègements de charges centrés sur les bas salaires n’incitent pas à faire évoluer les compétences des emplois les moins qualifiés, ni à augmenter leurs rémunérations tout au long de leur vie professionnelle.

Les Français ressentent la triste réalité de la « trappe à bas salaires », également appelée « smicardisation ». Ce phénomène désigne une situation dans laquelle, à partir d’un certain seuil, à savoir 2,5 smic, la pression fiscale devient telle que ni les salariés ne souhaitent renégocier leur salaire, ni les employeurs ne sont enclins à l’augmenter. Bien que les revalorisations successives du smic aient voulu protéger le pouvoir d’achat des salariés, le décrochage des autres salaires par rapport à l’inflation est devenu plus marqué. Depuis la fin de l’année 2020, il a augmenté de 17 % à la faveur de neuf revalorisations, contribuant à resserrer l’éventail des salaires. Le rythme des hausses du smic a dépassé celui des négociations salariales menées par les entreprises et les branches professionnelles pendant cette période. Cela décourage l’amélioration des compétences et favorise l’expatriation. Ce phénomène a d’ailleurs été souligné par le Premier ministre, Gabriel Attal, lors de de sa déclaration de politique générale du 30 janvier 2024 ([408]).

SHBOE : salaire horaire de base des ouvriers et des employés

SMPT : salaire moyen par tête

IPC : indice des prix à la consommation (hors tabac)

Source : Groupe d’experts sur le SMIC, Rapport 2024, 13 décembre 2024 https://www.strategie-plan.gouv.fr/publications/groupe-dexperts-smic-rapport-2024

De manière plus générale, Olivier Marchal, président de Bain & Cie France, voit également l’effet négatif sur le pouvoir d’achat des Français et le soutien de la demande adressée aux industriels d’un salaire net très inférieur aux montants bruts versés par leurs employeurs.

En tout état de cause, bien que le passage aux 35 heures de travail hebdomadaire en 2000 ait entraîné un renchérissement du coût horaire des salariés français, les auditionnés ont été rares à l’évoquer parmi les freins à la réindustrialisation de notre pays. Olivier Marchal a rappelé que le nombre d’heures travaillées par habitant est supérieur de 10 % en Allemagne, par rapport aux 600 heures annuelles en France, et de 16 % en Europe ([409]). Christian Auboyneau, directeur général de DZA Entreprises étrangères en France assure qu’ « en dépit d’une baisse de la productivité ces dernières années, la France demeure un pays extrêmement efficace ». Au reste, selon lui, le fait que la France travaille moins n’est pas tant lié au temps de travail proprement dit qu’au fait que les Français arrivent d’une plus tardivement sur le marché du travail, notamment du fait de l’allongement des études ou de la saturation des offres d’emploi, et le quittent plus tôt, en particulier car les séniors peinent à être embauchés. « Mais lorsque les Français sont au travail, ils sont excellents, très productifs et très attentionnés. » ([410])

Pour autant, la France conserverait une image encore insuffisamment rassurante pour les investisseurs s’agissant du droit du travail, malgré les réformes intervenues, si l’on en croit Marc Lhermitte, associé au sein de EY Consulting : « Bien que notre droit du travail ait été aménagé pour renforcer la flexibilité, la rapidité et la fluidité, il inspire encore trop de défiance, notamment lorsqu’il s’agit d’envisager les aléas dans le temps et les éventuelles procédures collectives. Ce dernier élément est capital : dans leur plan d’investissement, les entreprises évaluent le risque par pays en cas de retournement de conjoncture. » ([411])

Par ailleurs, en complément de la question du coût du travail se pose celle de la productivité (cf. Des PME laissées seules face à une complexité et une instabilité des normes administratives et fiscales ci-dessus).

3. Le frein des « surcoûts » normatifs

Le rapporteur souligne le poids croissant des coûts engendrés par l’inflation normative, à la fois européenne (voir supra) et nationale, et par la complexité administrative qui caractérise notre pays : coûts administratifs, coûts de conformité, mais aussi coûts liés aux retards et à l’incertitude induits par les évolutions réglementaires.

Christophe Couesnon, président de Syensqo France, témoigne des divers impacts de la fuite en avant normative pour son entreprise : « Je ne nie pas le besoin d’une réglementation. [...] Mais au niveau européen, nous avons malgré tout été confrontés à 14 000 textes supplémentaires, parfois contradictoires, en l’espace de cinq ans. La valeur ajoutée que nous devons consacrer à répondre à ces exigences réglementaires est passée de 4 % à 10 %, soit plus que les efforts de R&D du secteur de la chimie. De ce fait, le temps de développement et de réactivité est aussi très fortement affecté. [Cette inflation réglementaire] mène à une inflation de coûts, mais ne permet pas une différenciation de compétition, ni un avantage, quand il faudrait faire de ces contraintes une opportunité. En effet, les produits importés du reste du monde ne sont pas nécessairement contraints à ces réglementations, notamment en ce qui concerne le mode de fabrication. » ([412])

Ces surcoûts représentent en effet un boulet supplémentaire pour la compétitivité-prix des industries européennes.

a. Une hausse croissante du coût de « l’impôt paperasse »

Nous avons précédemment évoqué le fait que les charges administratives engendrées par la production normative de l’UE auraient représenté en 2014 un coût annuel de l’ordre de 150 milliards d’euros pour l’ensemble des entreprises européennes, soit 1,3 % du PIB européen, selon une étude du Service de recherche du Parlement européen ([413]). Interrogée par le rapporteur, la Banque de France dit ([414]) ne pas avoir étudié les impacts des formalités et procédures administratives, mais cite, entre autres, deux études européennes : la première, relayée par le Stoiber Group 2014, considère qu’une baisse des coûts administratifs liés aux réglementations pourrait entraîner une hausse de 1,4 % du niveau du PIB européen (150 milliards d’euros par an en 2014) ; la seconde, issue d’une autre étude de 2023 du Service de recherche du Parlement européen ([415]) estimerait les coûts liés au manque d’harmonisation des réglementations dans l’UE à 200 milliards d’euros en 2023, soit environ 1,3 % du PIB européen.

Le rapporteur rappelle que les majorités politiques qui sont responsables de cette inflation normative étaient et restent toutes soutenues par les majorités présidentielles successives de la France.

La politique de l’offre, débutée en 2013, voit ses effets atténués, voire neutralisés à cause de l’inflation normative européenne et française. Si le rapporteur souligne l’utilité des normes pour sécuriser juridiquement les entreprises, les citoyens ou encore protéger l’environnement et le climat, il dénonce avec fermeté la méthode, ponctuée d’obligations de résultat décorrélées de la faisabilité économique. Avec peu de consultations et en l’absence d’études d’impact, l’Union européenne et la France sont arrivées à un point de rupture, ces règlements ne créant souvent aucune valeur. Étayés par le rapport Draghi, le poids normatif et sa complexité exponentielle fragilisent considérablement les entreprises européennes et tricolores dans la compétition internationale. Ce « maquis réglementaire » favorise la désindustrialisation.

S’agissant des entreprises françaises, la Fondation pour la recherche sur les administrations et les politiques publiques (iFRAP) estimait le poids annuel des normes d’origine européenne à une vingtaine de milliards d’euros en 2022 (sur 120 milliards d’euros à l’échelle de l’Europe) et celui des normes nationales à 80 milliards d’euros, soit un total de 100 milliards d’euros ([416]).

Le coût administratif de la législation européenne pour les entreprises françaises était estimé à au moins 37 milliards d’euros annuels par l’étude de Contribuables Associés de juillet 2008 ([417]), ce qui conduirait, à réglementation constante – alors que l’inflation normative est avérée –, à un montant proche des 50 milliards d’euros aujourd’hui.

Les constats des acteurs de terrain vont tristement dans ce sens : ainsi, Philippe d’Ornano, co-président du METI, observe que les normes ont été multipliées par sept depuis 2010, soit 28 milliards d’euros de coûts additionnels estimés pour les entreprises de taille intermédiaire (ETI) françaises ([418]). Et Gilles Mure-Ravaud, membre de la section industrie de la Confédération des petites et moyennes entreprises (CPME), souligne que la moindre certification ISO 9 002 (maîtrise de la qualité de tous les processus) ou ISO 14 0001 (management environnemental) est très onéreuse. ([419])

Cette contrainte réglementaire est amplifiée en France, de l’aveu même de l’ancien ministre de l’Économie durant sept ans, Bruno le Maire : « oui, la France est la championne toutes catégories de la surtransposition des directives. » ([420])

Que ce soit à cause de l’instabilité créée par « des recours très dissuasifs » ([421]), aléa impulsé par « certains acteurs [...] souvent de manière très organisée et parfaitement délibérée », la « surcouche réglementaire » ([422]) nuit durablement à notre potentiel économique. Sanofi, membre du groupe G5 santé, réunissant les dirigeants de huit entreprises françaises du secteur pharmaceutique, s’insurge contre ce « millefeuille (qui) enfle et frise l’explosion » ([423]).

On peut même se questionner si cet « impôt paperasse » n’aurait pas annulé le bénéfice des réductions de prélèvements obligatoires opérées ces douze dernières années. Le ressenti du rapporteur a été corroboré par les propos du Président directeur général d’Airbus Guillaume Faury : « les ordres de grandeur qui me sont rapportés sont effectivement comparables aux allègements fiscaux évoqués. Il est regrettable de constater que nous avons potentiellement perdu d’un côté ce que nous avons gagné de l’autre. » ([424]) Le rapporteur note qu’il apparaît clairement que la politique de l’offre menée par Emmanuel Macron, via des allègements fiscaux pour les entreprises, a été fortement neutralisée par la croissance du poids de « l’impôt paperasse » (cf. Une hausse croissante du coût de « l’impôt paperasse ci-dessous).

Une certitude est que ces charges réglementaires sont particulièrement coûteuses pour les petites et moyennes entreprises (PME) : « Je suis convaincu que les petites entreprises sont plus directement frappées par le formalisme que les grands groupes, qui disposent de départements ou de directions pour se charger de ces questions. [...] De même, il est difficile pour une PME de dix à quinze salariés de répondre à des appels d’offres ou de remplir des démarches pour le CICE », dit David Cousquer, directeur de Trendeo ([425]). Une difficulté relayée par le rapport Draghi : « Plus de la moitié des PME en Europe indiquent que les obstacles réglementaires et la charge administrative constituent leur principal problème. » ([426])

Cette analyse a été corroborée durant leur audition par Michel Picon, président de l’U2P : « La production des normes s’adresse essentiellement à ces grandes entreprises, charge ensuite aux plus petites de s’y adapter » ([427]) ; et Gilles Mure-Ravaud, représentant de la CPME : « Aujourd’hui la réindustrialisation est freinée par un empilement de normes, qui provoquent des délais excessifs et un manque de lisibilité. Comme la taille de nos entreprises est limitée, elles manquent de personnels pour travailler sur la partie administrative. Nous en appelons donc à un véritable choc de simplification. » ([428])

b. Le coût de l’instabilité et de la complexité normatives

Aux surcoûts, s’ajoutent des handicaps « hors prix » :

– l’instabilité, qui contraint les entreprises à adapter leurs processus de production et de gestion et crée de l’incertitude. Geoffroy Roux de Bézieux, président d’honneur du Mouvement des entreprises de France (Medef), observe : « La norme n’est pas un mal en soi ; nous avons besoin de normes. Mais le problème intervient lorsque ces normes créent de l’instabilité, de la complexité » ([429]) ;

– la complexité réglementaire et son impact sur la lisibilité de la norme ;

– les écarts de transposition, que ce soit dans le temps, comme la CSRD que la France a été le premier pays à appliquer, ou en matière de sur-tranposition dont notre pays est – hélas – plutôt coutumier (cf. Des obligations excessives de reporting et de transition imposées aux entreprises européennes ci-dessus).

Le directeur général de Novo Nordisk souligne également un principe de précaution français très limitant : « Ce principe explique en grande partie que, depuis mon retour sur le territoire français, il y a cinq ans, je n’aie commercialisé aucun produit ou innovation de santé remboursé en France » alors qu’il l’est ailleurs depuis plusieurs années. « Le principe de précaution est important, mais ne doit pas compromettre la santé des Français. Les mesures prises en Europe, qui permettent d’avoir un point d’entrée pour les études cliniques, un protocole unique, sont bénéfiques à notre industrie et à l’Union. L’évaluation centralisée du bénéfice du médicament en Europe pourrait améliorer les choses, pour peu que les États ne procèdent pas à une réévaluation. Il faut s’assurer que chacun a un accès identique au médicament, dans le cadre d’un marché véritablement unique. » ([430])

En tout état de cause, Olivier Marchal, président de Bain & Cie France, relève que le rapport annuel sur l’index de complexité des affaires dans le monde classe la France à l’avant-dernier rang dans le monde, seule la Grèce parvenant à faire moins bien dans ce classement ([431]).

4. Le frein du prix de l’énergie

Enfin, les réformes du marché de l’électricité et l’abandon d’EDF et de ses centrales nucléaires ont conduit à transformer le prix de l’énergie en France, atout historique, en désavantage pour la compétitivité et l’attractivité de notre territoire.

En menant des politiques contraires aux besoins de l’industrie, les différents gouvernements ont contribué à créer de toutes pièces un frein à la réindustrialisation de la France (cf. Le frein énergétique ci-dessous).

B. DEs actions en deÇà des enjeux d’attractivitÉ

1. Le frein de la lourdeur de l’instruction administrative des projets industriels

La procédure d’instruction par les services de l’État des projets de développement industriels est un exemple emblématique de la complexité administrative française.

À titre d’exemple, les schémas récapitulatifs des procédures auxquelles sont soumises les entreprises souhaitant développer une implantation industrielle :

Source : direction générale des entreprises, Guide de l’implantation industrielle, 2023 https://www.entreprises.gouv.fr/files/files/Publications/2023/Guides/guide-implantation-industrielle.pdf

Marc Lhermitte, associé au sein de EY Consulting, constate par ses enquêtes que les investisseurs étrangers procèdent très majoritairement par extension de leurs usines existantes : ces extensions ont représenté 89 % des investissements industriels en 2023. Il explique cette préférence non seulement par les coûts salariaux, mais aussi par l’acceptabilité des projets industriels dans certains territoires et par la difficulté face aux délais et au mille-feuille territorial et réglementaire de la France ([432]).

Louis Gallois, ancien commissaire général à l’investissement, souligne l’enjeu de délais administratifs qui ne découragent pas les projets de développement : « Quand Luc Rémont, [ex-]président d’EDF, dit lors d’une conférence le 10 décembre dernier : "C’est l’enfer d’investir en France", il fait référence aux délais ; les entreprises ne peuvent pas attendre deux ans l’autorisation de s’implanter sur un site. Les Allemands ne sont pas meilleurs que nous, c’est une consolation, mais elle est maigre. » ([433])

Dans son rapport sur la simplification des implantations d’activités économiques de janvier 2022, Laurent Guillot faisait un constat plus problématique encore. Le problème n’est pas les délais prévus par la loi française : « Si l’on considère les délais théoriques en France et en Allemagne, deux pays soumis aux mêmes réglementations européennes, on constate que ces délais sont proches, à un mois près [...] Ils sont en revanche bien plus courts en Pologne, pourtant soumise, elle aussi, aux règles communautaires. Bruxelles n’est donc pas en cause en la matière », observe-t-il ([434]).

En revanche, « les délais réels sont quant à eux très différents ; en France – dix-sept mois –, ils sont même deux fois plus longs que les délais théoriques, donc, globalement, deux fois plus longs qu’en Allemagne – neuf mois – et trois fois plus longs qu’en Pologne – cinq ou six mois en Pologne. »

Ces délais sont d’autant plus conséquents qu’ils s’ajoutent à d’autres étapes pouvant s’imposer dans le montage d’un dossier de développement industriel, comme l’étude « faune-flore quatre saisons », qui demande un minimum d’un an ([435]), et l’étude d’archéologie préventive.

Se pose évidemment la contrainte des moyens administratifs dédiés. Lors de son audition, Agnès Pannier-Runacher, ministre de la transition écologique, a indiqué que 19 000 dossiers relatifs aux installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE) – dont les projets industriels – sont en instruction. Les demandes se sont multipliées sans que le nombre de fonctionnaires chargés de les traiter n’ait été adapté ([436]). Comme le rappelle Anaïs Voy-Gillis, chercheuse associée au sein du Centre de recherche en gestion (CEREGE) de l’Université de Poitiers, « si les Dreal et les Dreets manquent d’efficacité, c’est aussi parce qu’elles manquent de moyens. Elles sont les premières victimes de la complexification administrative, puisqu’elles doivent multiplier les contrôles sans que s’accroissent leurs effectifs. [...] Les fonctionnaires que je fréquente quotidiennement font tout leur possible pour faire avancer les dossiers, mais ils sont confrontés à un surcroît de travail et doivent attendre les retours des uns et des autres. » ([437])

Une pression croissante que confirme Marc Hoeltzel, directeur régional de l’environnement, de l’aménagement et du logement (DREAL) du Grand Est : « Nos équipes font face à des exigences croissantes en termes de volume de dossiers à traiter », et qui n’irait pas en s’arrangeant, remarque-t-il : « L’introduction de nouvelles procédures, telles que [les dérogations procédurales relatives aux travaux de raccordement aux réseaux publics d’électricité] liées aux articles 27 et 28 de la loi relative à l’accélération de la production d’énergies renouvelables du 10 mars 2023 dite "loi Aper", crée des situations complexes et non standardisables. » ([438])

Cette difficulté montre l’ambivalence des réponses dérogatoires : d’un côté, elles allègent les exigences normatives et procédurales sur des dossiers que les responsables publics considèrent comme prioritaires ; de l’autre, elles compliquent la tâche des services instructeurs.

Une autre difficulté à l’origine de l’allongement des délais réels incombe aussi aux porteurs de projet eux-mêmes et aux bureaux d’études qu’ils sollicitent, comme en témoigne Emmanuelle Gay, directrice régionale et interdépartementale de l’environnement, de l’aménagement et des transports (DRIEAT) d’Île-de-France : « La qualité des dossiers présentés par les industriels, qui dépend largement de l’expertise des bureaux d’études, est un facteur déterminant. Nous menons une action d’accompagnement auprès de ces bureaux pour garantir leur maîtrise des évolutions législatives et réglementaires, souvent rapides, ainsi que des enjeux techniques. Notre objectif est de favoriser la production de dossiers clairs, concis et complets dès leur soumission, ce qui facilite considérablement l’instruction et optimise les délais d’autorisation. » ([439])

Quoi qu’il en soit, la complexité des procédures pèse pleinement dans la dérive des délais. Le problème n’est pas nouveau et le législateur comme les services de l’État se sont efforcés ces dernières années d’apporter simplification et optimisation.

a. Les tentatives de limitation des procédures

Plusieurs lois se sont attaquées au problème ; mais on évoquera en particulier la loi n° 2023-973 du 23 octobre 2023 relative à l’industrie verte, qui a eu précisément pour objectif de simplifier les exigences procédurales afin de faciliter et accélérer le traitement des projets industriels, spécialement ceux qui contribuent au développement des filières « vertes » participant à la décarbonation de nos usages et de notre économie.

Les apports de la loi du 23 octobre 2023 relative à l’industrie verte

Parmi les évolutions introduites par ce texte, on citera notamment :

– S’agissant de la procédure d’autorisation environnementale dont relèvent les projets industriels, l’article 4 qui permet, entre autres, le déroulement simultané des phases d’examen et de consultation du public. En principe, cela doit réduire le temps de procédure à trois mois pour la phase commune, auxquelles s’ajoutent trois semaines pour le rapport du commissaire enquêteur et deux mois pour la phase de décision, soit un peu moins de six mois, contre les 17 mois évoqués par l’étude d’impact du projet de loi ;

– La reconnaissance du caractère de projet répondant à une « raison impérative d’intérêt public majeur » (RIIPM) pour les projets qualifiés d’intérêt national majeur « en raison de leur importance particulière pour la transition écologique ou la souveraineté nationale » (PINM, article 19), les projets d’implantation industrielle « verte » faisant l’objet d’une déclaration de projet par l’État (article 17) et les projets industriels faisant l’objet d’une déclaration d’utilité publique (article 21). Cette reconnaissance d’une RIIPM est la première étape pour obtenir des dérogations aux exigences de protection renforcée des espèces protégées (L. 411-2 du code de lenvironnement) ;

– En droit de l’urbanisme, la procédure ad hoc de mise en compatibilité des documents locaux d’urbanisme ou de planification, pour permettre la réalisation d’un PINM, de l’article 19. Elle est engagée directement et sans délai par l’État ; la participation du public se fait par voie électronique et l’évaluation environnementale de la mise en compatibilité est fondée sur une simple analyse des incidences notables. Cela doit permettre de ramener la procédure de révision à sept ou huit mois ;

– La reconnaissance du statut de PINM lui ouvre en outre le bénéfice des dérogations de l’article 27 de la loi Aper, qui permettent d’accélérer leur raccordement aux réseaux publics d’électricité ;

– Enfin, l’article 5 qui permet l’organisation d’un débat public global ou d’une concertation préalable globale pour plusieurs projets d’aménagement ou d’équipement (en lien avec l’industrie par exemple) envisagés dans les huit ans à venir sur un même territoire délimité et homogène. Ces projets sont alors dispensés de débat public propre ou de concertation publique propre, sauf décision contraire de la Commission nationale du débat public (CNDP).

Les différents services instructeurs auditionnés par la commission d’enquête ont indiqué que les réformes issues de la loi relative à l’industrie verte et de ses décrets d’application parus un an après sont encore trop récentes pour confirmer leurs effets durablement bénéfiques sur les délais – « ce qui est crucial tant pour les pétitionnaires que pour nos équipes », commente Emmanuelle Gay, DRIEAT d’Île-de-France.

La réforme, opérée entre 2014 et 2017, de l’autorisation environnementale unique avait tout de même marqué une première étape en fusionnant plusieurs autorisations auparavant distinctes qui traitent de tous les aspects de l’implantation : les aspects environnementaux, l’aménagement du territoire, l’urbanisme, ainsi que les questions foncières et le raccordement électrique des sites industriels. Les auditionnés rappellent par ailleurs que de nombreuses activités industrielles s’inscrivent dans le cadre d’autorisations distantes : des procédures se déroulant sans enquête publique ni passage en conseil départemental de l’environnement et des risques sanitaires et technologiques (Coderst) – mais elles ne sont généralement pas comptabilisées dans les statistiques de suivi des délais d’instruction.

Les représentants des services instructeurs soulignent certains points forts de la réforme de 2023, et expliquent les mesures déjà prises pour accélérer les temps d’instruction : ainsi, Marc Hoeltzel, DREAL du Grand Est, applaudit au fait qu’» elle incite désormais le pétitionnaire à nous solliciter le plus tôt possible. Cette approche s’avère efficace pour optimiser les délais et renforcer la solidité des dossiers. Cette évolution a entraîné une refonte de nos méthodes d’instruction. Nous avons formé l’ensemble de nos inspecteurs et adopté une logique d’inspecteur unique, désigné dans les dix jours suivant le dépôt du dossier. Les différentes phases sont clairement séquencées, avec un examen initial du dossier sous 45 jours, ce qui limite les demandes de compléments, souvent source de prolongation des délais ». La nouvelle organisation des différentes unités départementales placées sous l’autorité des préfets fonctionne « comme un guichet unique », offrant aux chefs d’entreprise un interlocuteur privilégié pour leurs projets d’implantation ([440]).

Marc Hoeltzel souligne que la coordination est un facteur clé dans la réussite des projets industriels : « Nous la menons d’abord en interne, impliquant divers services au-delà de nos unités départementales, tels que les services biodiversité, urbanisme et énergie. Pour les implantations majeures, les comités de pilotage instaurés par les préfets de département, réunissant l’ensemble des services concernés, s’avèrent particulièrement efficaces. Cette approche permet de fixer des jalons, de respecter les délais et d’identifier rapidement les éventuelles difficultés procédurales. Cette coordination autour de l’échelon préfectoral est une pratique à pérenniser ».

Des premiers résultats sont visibles, affirment-ils : Emmanuelle Gay, directrice régionale et interdépartementale de l’environnement, de l’aménagement et des transports (DRIEAT) d’Île-de-France indique que leur délai moyen d’instruction est actuellement de neuf mois, avec un objectif de réduction à deux mois dans les cas les plus favorables ([441]).

La direction générale des entreprises (DGE) indique que les projets d’implantation industrielle déposés par Holosolils, Gravithy, Carbon, Eastman, Marcegaglia et Imérys bénéficient aujourd’hui du statut de projets d’intérêt national majeur (PINM). À titre d’exemple, l’entreprise Carbon, qui prévoit de créer une giga-usine de panneaux photovoltaïques dans la zone industrielle de Fos-sur-Mer, a obtenu son autorisation environnementale en 6 mois et sécurisé son raccordement grâce à l’outil de priorisation des projets stratégiques ([442]).

De même, Marc Hoeltzel constate que la moyenne des délais de traitement des projets industriels (hors activités minières et/ou énergétiques), en combinant les dossiers d’autorisation et ceux liés à l’enregistrement, est inférieure à un an. « Nous parvenons souvent à approcher les neuf mois. [...] Il est évident que les bonnes pratiques [...], telles que l’utilisation du comité de pilotage et le dialogue en amont, sont des éléments clés pour respecter les délais. [...] Plus tôt nous établissons des contacts avec l’industriel, plus rapidement nous pouvons le conseiller et l’accompagner pour que ces études environnementales soient les plus précises possible. [...] L’accompagnement industriel se positionne en amont du délai d’instruction, contribuant à sa normalisation et à son respect. Il est crucial d’avoir une vision globale des contraintes dès le départ ».

Un accompagnement individualisé – autour de la procédure d’autorisation et au-delà, (maîtrise foncière, dialogue avec l’État, les élus et le public) – a été un élément déterminant pour la réussite d’implantations industrielles stratégiques, comme en témoignent plusieurs acteurs industriels. Toyota a ainsi bénéficié d’un sous-préfet dédié, Laurent Fiscus, pour les aider dans toutes leurs démarches. De même, Olivier Andriès, directeur général de Safran salue la volonté des autorités locales de piloter collectivement le dossier de son implantation à Rennes: « Ce n’est pas toujours simple, car notre organisation territoriale n’est pas simple, entre l’État, la région, le département et les communautés de communes. Mais, globalement, quand on identifie un site et quand on commence à entrer dans un dialogue avec les partenaires locaux, il y a du répondant. » ([443])

David Ester, vice-président « projets » de Novo Nordisk France, confirme que « vu du siège, il est complexe, voire nébuleux, de faire aboutir un projet en France. L’obtention des autorisations et la coordination des services y sont plus compliquées que ce dont les Danois ont l’habitude, chez eux ou dans d’autres pays. La question de la simplification et de l’accompagnement pourrait être résolue par un guichet unique. [...] Voilà une piste d’amélioration : une seule personne servant de point d’entrée pour simplifier les démarches, coordonner les actions et synchroniser les agendas afin de faciliter la compréhension du parcours et la maîtrise du temps. Cela existe dans d’autres pays européens pour les projets d’investissement significatifs. » ([444])

Les auditions de la présidente de Régions de France et présidente du conseil régional d’Occitanie, Carole Delga ([445]), et des responsables publics mobilisés par le développement du Grand port maritime de Dunkerque et de son bassin industriel, Patrice Vergriete, maire de Dunkerque, et Maurice Georges, président du directoire du Grand port maritime de Dunkerque (GPMD), font penser que les acteurs publics locaux ont pris conscience de ce besoin d’accompagnement des industriels, au moins s’agissant des grands projets ([446]).

Parallèlement, la direction générale des entreprises a élaboré plusieurs outils, dont un guide de l’implantation industrielle, publié en mai 2025 et destiné aux porteurs de projets et aux acteurs publics qui les accompagnent, et se mobilise à différents niveaux : notamment, dans les DREETS, le service économique de l’État en région (SEER) accompagne les projets structurants et à enjeux en s’appuyant sur les référents filières et/ou départementaux, dès la phase d’identification et de prospection d’un porteur de projet pour proposer avec la région une offre globale (accompagnement foncier, identification des interlocuteurs à associer, accompagnement ingénierie et soutiens financiers) ; les services de la DGE suivent eux-mêmes les grands projets stratégiques présentant des difficultés ou un ralentissement liés aux spécificités du projet, à chaque étape, jusqu’à s’assurer du bon déroulé des procédures d’autorisation ([447]).

Par ailleurs, un réseau de 13 « sous-préfets référents France 2030 et à l’accélération des projets industriels » a pris la suite des sous-préfets à la relance en mars 2023. En plus d’accompagner le déploiement du plan France 2030, par la mobilisation des acteurs locaux pour la détection des projets, ils sont chargés de mettre en place un suivi rapproché en « mode projet » des implantations, afin de s’assurer que, localement, les services de l’État accompagnent bien les porteurs de projets industriels et réduisent les délais d’obtention de l’autorisation environnementale ([448]). Une initiative inspirée de l’affectation du sous-préfet Laurent Fiscus pour accompagner l’implantation de Toyota en France, dont l’usine a ouvert en 2001 : comme l’affirme Rodolphe Delaunay, président-directeur général du site Toyota Motor Manufacturing France (TMMF), « La nomination de ce sous-préfet nous a forcément aidés à remplir nos tâches administratives et à organiser la formation de nos salariés. » ([449])

b. Des pistes de réforme à mettre en œuvre sans attendre

Le rapporteur salue l’ensemble de ces démarches et efforts, sans toutefois avoir pu en apprécier l’efficacité eu égard à leur caractère très récent.

En tout état de cause, les auditions ont permis d’identifier plusieurs points à améliorer, parmi lesquels :

– un certain manque de cohérence de la doctrine administrative. De ses travaux sur la simplification des implantations d’activités économiques, Laurent Guillot déduit que la dérive des délais ne relève principalement « ni des lois ni des règlements, mais de leur application. En allant sur le terrain, dans les directions régionales de l’environnement, de l’aménagement et du logement (Dreal) ou les préfectures, j’ai rencontré des fonctionnaires de bon niveau, engagés et défenseurs de l’intérêt public. Par conséquent, le problème tient au management public et à la définition des priorités. Ces fonctionnaires de bonne qualité, appréciés, sont confrontés à des instructions contradictoires entre lesquelles on leur demande d’arbitrer, ce qui très difficile lorsque des intérêts s’opposent » ([450]) ;

– cela concerne tout particulièrement l’obligation de compensation aux atteintes à la biodiversité des projets industriels.

Régis Passerieux, ancien commissaire à la transition industrielle, écologique et énergétique de la zone Fos-Berre, témoigne qu’il existe aujourd’hui des demandes de la part de plusieurs sites industriels, qui ont écrit aux directions en leur demandant d’harmoniser et de clarifier les méthodologies de compensation environnementale. « J’ai connu plusieurs projets qui se sont présentés sur des zones humides. Nous avons posé le problème de la compensation et avons été confrontés à des doctrines toutes différentes. Par exemple, le schéma directeur d’aménagement et de gestion des eaux (Sdage) prévoit une compensation multipliée par quatre. Il a fallu que je déniche une jurisprudence du Conseil d’État de 2019 qui établit que l’on ne peut pas appliquer les critères du Sdage directement sur le plan local, si des règles de planification intermédiaire ne sont pas établies. Après avoir obtenu la compensation des seules fonctionnalités mises en place, j’ai été amené à définir ces fonctionnalités. Dans la commission de projet que nous avions mise en place, l’OFB est arrivée avec son guide pratique qui aurait valeur de norme [...]. Il a fallu exercer mon autorité pour maintenir le principe de compensation des dégradations seules. Le problème est que les élus, les gestionnaires portuaires nous ont demandé de trancher ce point. En Allemagne, les procédures sont plus standardisées, » observe-t-il. « En France, nous avons à l’inverse l’impression d’une absence d’arbitrages, en raison de l’émiettement des acteurs. En outre, les administrations centrales et locales ne sont pas toujours facilitatrices. Par exemple, au sein d’une même direction régionale, il peut exister des "avis sincères" différents. » ([451])

Il s’agit d’une difficulté également relevée par la DGE dans ses réponses écrites, au point d’être devenue « un frein clair à l’effort national de réindustrialisation dans un contexte de raréfaction du foncier disponible et de complexité administrative ». Elle constate que « le cadre de la compensation souffre d’un manque de clarté, évoluant de pratiques d’un département à l’autre et d’exigences non proportionnelles aux enjeux de réindustrialisation ». La compensation en zone humide (et donc en zones portuaires) est particulièrement complexe et difficile à anticiper pour les porteurs de projets à qui il peut être demander de compenser plus de 300 % des surfaces de zones humides altérées sur des zones particulières rares à trouver ([452]).

De plus, les espèces animales et végétales protégées sont listées par arrêtés ministériels pour l’ensemble du territoire, alors que le degré de risque de disparition d’une espèce peut varier selon la zone géographique. Ainsi, des espèces dites « à protéger » peuvent être faiblement menacées dans certaines zones géographiques au regard de leur prolifération ; une prolifération qui non seulement ne justifie pas des procédures et contraintes excessives qui ralentissent le développement de projets industriels, mais qui en plus peut compliquer la mise en place des compensations dans des zones saturées. Ainsi, interrogé par le rapporteur sur la pertinence d’une régionalisation de « la liste des espèces protégées afin de tenir compte de leur répartition nationale et d’adapter la réglementation aux réalités locales », Patrice Vergriete, maire de Dunkerque et président de l’Agence nationale pour la rénovation urbaine a déclaré : « Je partage entièrement vos propos. Nous avons encore beaucoup de travail à accomplir pour améliorer la différenciation territoriale de nos politiques publiques nationales » ([453]);

– Christophe Simonnet, directeur général de Faubourg Promotion (groupe IDEC), signale, pour sa part, quelques points de simplification nécessaires dans les procédures actuelles. À commencer par l’absence de délais d’instruction clairs. Il déplore, par ailleurs, qu’il arrive « fréquemment » que les services instructeurs décident après plusieurs mois d’instruction qu’un dossier initialement déposé en enregistrement doit basculer en autorisation. « Cette situation est particulièrement problématique, car elle n’est pas prévisible au moment du dépôt initial, malgré l’expertise des bureaux d’études impliqués. L’industriel se trouve ainsi confronté à un changement de procédure inattendu après une période d’instruction déjà conséquente. Cette complexité et cette imprévisibilité peuvent décourager les investisseurs. À titre d’exemple, l’industriel Bridor, pour lequel nous devions construire une importante usine, a finalement décidé d’investir ailleurs en Europe, suite à ces complications. » ([454])

Cela étant, la DGE a indiqué dans ses réponses écrites que plusieurs obstacles réglementaires ont été identifiés et font l’objet de travaux au sein des services de l’État, entre autres sur les procédures d’autorisation environnementales et d’urbanisme. « Il s’agit ici de rendre plus lisible le droit existant pour les porteurs de projets, d’harmoniser les pratiques d’évaluation et d’améliorer l’accompagnement des porteurs de projets. C’est notamment l’objet de la feuille de route du génie écologique » lancée le 24 juin par le Gouvernement ([455]).

La DGE travaille aussi sur une autre problématique soulignée par certains des acteurs auditionnés : la persistance d’une insécurité juridique au-delà de la prise de décision administrative, en raison de la multiplication des recours contentieux.

Le poids des procédures contentieuses

À ce sujet, la DGE écrit : « Le recours contentieux en matière de permis de construire ou d’autorisation environnementale est en augmentation constante et peuvent pénaliser l’activité économique lorsque les délais de traitement des contentieux s’allongent dans le temps. En moyenne, la durée d’un contentieux s’élève à 4 ans et peut s’étendre jusqu’à 7 années si tous les recours devaient être exercés par le requérant. Il peut être par ailleurs observé une certaine sédimentation de l’activité contentieuse du fait de l’importance du flux de contentieux supérieur au stock ».

La DGE a préparé un projet de décret en Conseil d’État relatif à l’accélération des procédures contentieuses et comprenant les dispositions suivantes :

– la suppression du double degré de juridiction (suppression de l’étape du tribunal administratif) pour les contentieux portant sur certaines décisions relatives aux projets soumis à autorisation environnementale (AE) ;

– la réduction des délais de jugement à 10 mois pour les PINM et les projets constituant une opération d’aménagement à destination de l’industrie ou d’entrepôt dont la superficie est supérieure ou égale à 40 000 m² d’emprise au sol ;

– l’extension à tous les contentieux portant sur les décisions relatives aux projets soumis à AE du dispositif de cristallisation des moyens au terme d’un délai de deux mois à compter de la communication aux parties du premier mémoire en défense.

La DGE a saisi le conseil supérieur des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel (CSTACAA) qui examinera le projet de décret lors de sa séance du 2 juillet 2025. La commission supérieure du Conseil d’État a également été saisie, sans retour à ce jour.

Enfin, la commission d’enquête a souhaité entendre la Commission nationale du débat public (CNDP) sur son poids dans les procédures administratives.

Le rapporteur reconnaît l’intérêt que certains industriels qui le souhaitent puissent organiser des débats publics relatifs à leurs projets, avec des arbitres reconnus pour favoriser acceptabilité sociale et l’ancrage territorial. Cependant, il lui semble que, telle qu’elle existe, la CNDP allonge surtout les délais et alourdit les procédures.

Le débat sur le poids des débats publics organisés par la CNDP

On rappelle que la Commission nationale du débat public (CNDP) doit être saisie avant toute prise de décision administrative, des projets dont le coût (bâtiments, infrastructures, équipements) est supérieur à 600 millions d’euros (article L. 121-8 du code de l’environnement).

Elle décide ensuite, au cas par cas, si le projet relève d’un débat public, d’une concertation préalable ou d’aucune de ces modalités de participation du public.

En théorie, un débat public dure au maximum 4 mois (pouvant être prolongé de 2 mois), la publication de son bilan et de son compte rendu nécessitant deux mois supplémentaires. Dans les faits, il peut dépasser les 12 mois. La concertation publique prend entre 15 jours et 3 mois. Mais l’ensemble de la procédure s’étend entre 6 et 8 mois si on décompte à partir du tout début du processus.

David Ester, vice-président « projets » de Novo Nordisk France, s’étonne que la procédure mise en œuvre dépende du montant des investissements plutôt que de la réalité de l’impact sur l’environnement et que l’instruction du permis de construire soit bloquée tant que la CNDP ne s’est pas prononcée. Si le montant de leur investissement dans l’extension de leur usine à Chartres avait été annoncé dès le début du processus et que la procédure habituelle avait été suivie, les délais auraient été rallongés d’un an, et leur maison-mère aurait sans doute renoncé ([456]).

Stéphane Raison, ancien président d’Haropa Port et du Grand Port maritime de Dunkerque, évoque le cas de Tesla qui a abandonné un projet d’implantation à Dunkerque à la perspective d’un débat public d’un an, mais aussi, plus théoriquement, celui d’une usine qui voudrait s’installer dans une zone déjà entièrement consacrée à l’industrie ([457]).

Marc Papinutti, président de la CNDP, remarque cependant qu’elle intervient dans une phase très en amont, bien avant les phases aval d’enquête publique et toutes les autorisations, et que les projets industriels ne génèrent pas massivement des débats publics (deux seulement sur une trentaine de saisines industrielles sur la période 2021-2023).

Les entreprises lui rapportent que les saisines constituent pour elles un moyen de « s’accrocher » aux territoires ou de revenir sur des territoires n’ayant plus d’industries. « Dans ces derniers cas, les entreprises apprécient souvent ces concertations, qui leur permettent de retisser des liens avec les territoires et les habitants » ([458]) – ce dont témoigne Frédérique Le Grevès, présidente de STMicroelectronics France : « Nous avons bénéficié de l’accompagnement de la Commission nationale du débat public (CNDP). L’élément crucial dans ce contexte est de privilégier la transparence et l’accompagnement, ce que nous sommes parvenus à réaliser avec la CNDP [...], ce qui nous a permis d’établir un dialogue et un engagement de toutes les parties prenantes, tant au niveau local que national ». ([459])

Rollon Mouchel-Blaisot, préfet de la Somme, chargé de la mission nationale de mobilisation pour le foncier industriel, a constaté que le recours à la CNDP est particulièrement pertinent pour des projets d’envergure car « elle apporte un élément rassurant supplémentaire ». ([460])

François Noisette, chargé de la mission nationale de mobilisation pour le foncier industriel, relève que les professionnels de la CNDP facilitent l’émergence du compromis nécessaire entre divers enjeux parfois contradictoires ([461]).

Laurent Guillot considère qu’il est important, à la fois vis-à-vis de la communauté et des principes démocratiques, qu’il y ait une concertation. « Si elle est bien menée, elle est fondamentale pour un industriel car elle permet de nouer une relation avec le territoire, et ce dans la durée. [...] L’engager le plus tôt possible permet d’avoir des discussions approfondies avec les citoyens et les pouvoirs publics. » Pour autant, une saisine systématique de la CNDP ne lui paraît pas justifiée – sauf si elle permet de gagner du temps ([462]).

2. Le frein du manque d’innovation

a. Le rôle de l’innovation

Dans un contexte de compétition économique internationale toujours plus forte, la capacité d’innovation des industries françaises constitue un élément déterminant de leur compétitivité actuelle et future. C’est ce que souligne Emmanuel Combe : « Bien que le différentiel de compétitivité-coût avec l’Allemagne ait été résorbé, notre problème réside dans l’autre aspect de la compétitivité, à savoir le hors-prix. Un client ne regarde pas uniquement le prix, mais le rapport entre le prix et l’utilité, c’est-à-dire la qualité. La France rencontre des difficultés dans certains secteurs, notamment dans les biens de consommation, comme le montrent les études Rexecode. Nous avons comblé l’écart de coût, ce qui était nécessaire, mais c’était peut-être la partie la plus facile. La compétitivité hors prix est un enjeu de long terme, impliquant l’éducation et la R&D sur une période de dix à quinze ans. » ([463])

Pourtant, les États membres de l’Union européenne accusent un retard conséquent sur leurs concurrents en matière d’innovation C’est le constat que présente Mario Draghi, ancien président de la Banque centrale européenne dans un rapport remis en septembre 2024 à la Commission européenne ([464]). Ce dernier met en lumière le rôle de second plan joué par les entreprises au sein de l’Union européenne dans le développement de technologies émergentes mondiales. Il note que, parmi les cinquante plus grandes entreprises technologiques mondiales, seulement quatre sont européennes. Ce constat est corroboré en France par l’analyse du Conseil national de la productivité ([465]), selon lequel les entreprises américaines ont investi plus de 335 milliards de dollars entre 2013 et 2023 dans l’intelligence artificielle, contre 103 milliards en Chine et seulement 8 milliards en France.

b. Plusieurs facteurs contribuent au retard européen en matière d’innovation

● En premier lieu, le rapport Draghi souligne la « structure industrielle statique » de l’Union européenne, qui résulterait, d’une part, de la faiblesse de l’investissement et, d’autre part, de la fragmentation de son secteur financier. De manière générale, Mario Draghi souligne l’incomplétude du marché intérieur et la nécessaire consolidation des secteurs en réseau, notamment les télécoms.

● En second lieu, il souligne également le manque d’universités d’excellence. Alors que les États-Unis comptent vingt-et-un instituts de recherche dans les cinquante premiers mondiaux, l’Union européenne n’en compte que trois et son retard vis-à-vis de la Chine s’accentue.

● En outre, Mario Draghi estime l’investissement nécessaire pour rattraper le retard de compétitivité de l’Union européenne entre 750 et 800 milliards d’euros par an. Il préconise un ensemble de mesures permettant de soutenir financièrement l’innovation, notamment la mise en place d’une « Union de la recherche et de l’innovation », laquelle approfondirait le cadre existant de l’espace européen de la recherche (EER). Dans ce cadre, le rapport suggère la création de plans nationaux de recherche, élaborés en coopération avec les universités, les organisations de recherche technologique et les entreprises. Il propose également de dynamiser l’innovation en augmentant le financement des organismes de recherche de premier plan, à l’image du Conseil européen pour la recherche nucléaire (CERN).

● Enfin, le rapport Draghi préconise d’améliorer le financement de l’innovation de rupture et des start-ups en réformant le cadre normatif du secteur financier et en développant les fonds publics. Le rapport propose à ce titre une simplification et une harmonisation des règles boursières européennes.

Ce constat est confirmé avec lucidité par Christian Saint-Étienne : « L’industrie actuelle et de demain est électrifiée, robotisée et numérisée. Ce n’est plus le XIXe siècle et cela ressemble de plus en plus à des laboratoires. » Et pourtant « l’Union européenne a raté la troisième révolution industrielle. Plus de deux cents chercheurs dans le monde travaillent sur cette dernière depuis que l’on a compris que nous assistions à une nouvelle révolution, après celle de la machine à vapeur dans les années 1780 et celle de l’électricité dans les années 1880. Nous avons mis vingt ans à nous rendre compte que nous étions entrés dans la révolution informatique dans les années 1980. » ([466])

c. En France, ce retard est aggravé par un niveau insuffisant de dépense en recherche et développement (R&D)

La dépense intérieure de recherche et développement française représente 2,28 % du PIB en 2020, en deçà de l’objectif fixé par l’Union européenne (3 %) ([467]). Si elle est supérieure à la moyenne de l’UE (2,19 %), cette part demeure inférieure à la moyenne des pays de l’OCDE (2,68 %) et continue de stagner depuis une dizaine d’années. Représentant 2,22 % du PIB français en 2023, la R&D s’élève pour l’année 2024 à environ 57 milliards d’euros.

Commentaire (INSEE) : les dépenses intérieures de recherche et développement (DIRD) correspondent à la somme des moyens financiers, nationaux et étrangers, mobilisés pour l’exécution des travaux de R&D sur le territoire national par le secteur des administrations françaises (DIRDA) et par le secteur des entreprises (DIRDE). Elle comprend les dépenses courantes (masse salariale des personnels de R&D et dépenses de fonctionnement) et les dépenses en capital (achat d’équipements nécessaires à la réalisation de travaux internes à la R&D et opérations immobilières réalisées dans l’année).

Source : Conseil national de productivité, Un monde en mutation – productivité, compétitivité et transition numérique, tableau de bord statistique, avril 2025

Les entreprises réalisaient 66 % de la dépense totale de R&D en 2020, un niveau inférieur à la moyenne des pays de l’OCDE (72 %), mais légèrement supérieur à la moyenne de l’UE (65 %) et comparable à l’Allemagne (67 %). Comme le souligne Éric Labaye, président du Comité de surveillance des investissements d’avenir (CSIA), « entre 1996 et 2021, la dépense de R&D de la France est restée figée à 2,2 % du PIB, alors que l’Union européenne est passée de 1,6 % à 2,1 %, l’OCDE de 2 % à 2,7 % et la Corée du Sud de 2,2 % à 4,1 %. Cette stagnation française ne tient pas à l’investissement public, globalement équivalent dans les différents pays (entre 0,7 et 1 % du PIB), mais bien à la faiblesse de la dépense privée. En réalité, dans les secteurs où la France est historiquement forte, comme l’automobile, elle investit autant que ses concurrents. Ce qui manque, ce sont des secteurs à forte intensité de R&D, à hauteur de 10 à 15 %, tels que la pharmacie ou le numérique. » ([468])

Source : Conseil national de productivité, Un monde en mutation – productivité, compétitivité et transition numérique, tableau de bord statistique, avril 2025

d. La position scientifique et technique française se dégrade

En 2021, la France recense 2,4 % des publications scientifiques mondiales contre 3,5 % en 2011 et se situe au dixième rang des pays de l’OCDE ([469]). Selon le Haut Conseil de l’évaluation de la recherche et de l’enseignement supérieur (HCERES) ([470]), entre le début et la fin de la décennie 2010, la part des publications scientifique de la France a baissé d’un quart dans le corpus total, à 2,4 % en 2017-2022. Dans le même temps, la part des publications de l’Allemagne a baissé d’un sixième, elle est de 3,9 % du corpus total en 2017-2022. Au sein du corpus total des publications, le tassement des indicateurs d’impact scientifique de la France observé depuis le milieu de la décennie 2010 se confirme. En 2016-2021, parmi les pays comptant le plus de publications, la Suisse, les Pays-Bas, le Royaume-Uni et les États-Unis ont des indicateurs d’impact de 30 à 40 % au-dessus de la moyenne mondiale, quand la France se situe dans la moyenne.

e. Le décrochage dans les technologies d’avenir

Ce décrochage se constate dans la maîtrise des technologies d’avenir, comme l’intelligence artificielle ou les biotechnologies. Comme le souligne Éric Labaye : « Une récente étude australienne ([471]) a classé les pays leaders dans quarante-quatre technologies clés. Les États-Unis et la Chine sont présents dans chacune de ces catégories. Le Royaume-Uni l’est dans vingt-neuf, l’Allemagne dans dix-sept et la France dans seulement deux. » ([472]) Selon cette étude de l’Australian strategic policy institute (ASPI) ([473]) établissant un classement des cinq pays maîtrisant le mieux chacune des technologies d’avenir, la Chine est le pays le plus innovant dans trente-sept des quarante-quatre technologies-clés, dans des domaines cruciaux comme la défense, l’espace, la robotique, l’énergie, l’environnement, les biotechnologies, l’intelligence artificielle, les matériaux avancés et les technologies quantiques. Les États-Unis arrivent en deuxième position pour la plupart des technologies et sont en tête dans les domaines du calcul haute performance, de l’informatique quantique et les vaccins. Viennent ensuite le Royaume-Uni et l’Inde, qui figurent parmi les cinq premiers pays dans vingt-neuf technologies-clés, la Corée du Sud dans vingt d’entre elles et l’Allemagne dans dix-sept, l’Australie dans neuf technologies, l’Italie sept, l’Iran six, le Japon et le Canada quatre. La Russie, Singapour, l’Arabie saoudite, la France, la Malaisie et les Pays-Bas se classent parmi les cinq premiers pour une ou deux technologies seulement.

f. Si les politiques d’investissement ont tenté de combler cet écart, force est de constater que leur effet demeure limité

En effet, la doctrine des programmes d’investissements d’avenir entre 2010 et 2020 priorisait les soutiens aux projets innovants destinés à augmenter le potentiel de croissance de l’économie, accélérer la transition écologique et accroître la résilience socio-économique du pays. Aussi, les principaux secteurs bénéficiaires des programmes d’investissements d’avenir (PIA) ont été le nucléaire, l’aéronautique, le spatial et l’énergie. Le comité de surveillance du PIA ([474]) a toutefois dressé en 2019 un bilan contrasté des bénéfices de ces plans pour l’industrie. S’ils ont, certes, soutenu l’innovation et la modernisation des secteurs historiques tels que l’aéronautique, l’automobile, le nucléaire ou le spatial, et qu’ils ont pallié les failles de marché en matière de financements des jeunes entreprises, les PIA ne sont pas parvenus à anticiper les ruptures technologiques. L’intelligence artificielle n’a par exemple pas constitué un axe fort, à la différence d’autres pays, et l’élaboration de la stratégie semble avoir insuffisamment pris en compte les travaux de veille et de prospective sur les ruptures technologiques. En conséquence, les effets des PIA 1 à 3 sur la spécialisation productive de l’économie, l’industrialisation et la compétitivité sont limités.

Ce constat a présidé à la création de France 2030, inspiré du rapport Potier ([475]), qui estimait qu’en concentrant les moyens et en décloisonnant les interventions publiques et privées via une nouvelle gouvernance public-privé et des moyens adaptés (les stratégies d’accélération), la France pourrait jouer un rôle de leader sur dix marchés-clefs prioritaires à l’horizon 2030. Le PIA 4, annoncé en 2020 et doté de 20 milliards d’euros, a amorcé ainsi un renforcement des soutiens à l’innovation. Il a ensuite été intégré au programme France 2030 annoncé le 12 octobre 2021. Au total, France 2030 bénéficie d’un budget de 54 milliards d’euros sur cinq ans – 34 milliards d’euros de nouveaux crédits (30 milliards d’euros pour des subventions et 4 milliards d’euros pour des investissements en fonds propres via BPIFrance) et les 20 milliards d’euros du PIA 4. Ainsi, selon Éric Labaye : « Sept à huit des secteurs identifiés dans ce rapport, comme le quantique, le spatial, l’alimentation, la santé ou la cybersécurité, se retrouvent aujourd’hui au cœur de France 2030. Il s’agit des secteurs dans lesquels la France a les moyens de construire une position forte, avec le soutien approprié de la puissance publique. » ([476])

France 2030 contribue insuffisamment à l’innovation des PME et d’ETI, qui constitue pourtant le socle industriel français. Eric Labaye explique : « France 2030 se concentre effectivement sur l’innovation et les ruptures technologiques et ne cible donc pas directement les PME traditionnelles de l’industrie classique, bien que celles-ci aient également besoin d’innover. Pour ces PME, l’enjeu principal réside dans la diffusion des nouvelles technologies. » ([477]) Si le Gouvernement a lancé en 2021 une stratégie intitulée « Start-ups industrielles et deep tech » qui vise à accompagner le passage à l’échelle une fois franchis les premiers stades du développement technologique, force est de constater que son ampleur est modérée et son financement limité (2,3 milliards d’euros essentiellement constitués de prêts). Dans le cadre de cette stratégie, et en lien avec les financements qu’elle accorde via son « Plan Start-ups et PME industrielles », la Banque publique d’investissement (BPIFrance) recensait 2 523 start-ups à vocation industrielle en 2023 ([478]) dans différents secteurs stratégiques : la santé (24 %), l’énergie (11 %), l’agro-industrie (11 %), l’électronique (11 %), les biens de consommation (9 %), la chimie industrielle et les matériaux (8 %), la mobilité (8 %), la valorisation des déchets et les dispositifs de dépollution (8 %), la robotique, l’impression 3D et les drones (6 %) ([479]).

Pourtant, la base industrielle constitue un vivier d’innovation crucial. C’est notamment ce qu’estime David Cousquer : « Il est souvent indiqué que la solution consiste à monter en gamme. Je crois, à l’inverse, que le problème général de l’industrie française réside dans son incapacité à reconquérir le bas de gamme. Le focus sur le haut de gamme conduit à se concentrer sur quelques niches, en ouvrant la place aux productions étrangères pour les objets du quotidien. » ([480])

g. Les investissements de France 2030 pâtissent d’un ciblage trop large et d’une procédure trop administrée

C’est le constat établi par la commission d’évaluation de France 2030, qui soulignait en 2023 un effet d’entraînement positif sur les filières industrielles et l’écosystème de start-ups, mais mettait en exergue les limites du plan ([481]). Le comité se félicite de la naissance d’une demi-douzaine de start-ups s’insérant dans la course internationale à l’ordinateur quantique, ainsi que d’une vingtaine de projets innovants du secteur spatial. En matière de santé également, France 2030 soutient un tissu d’acteurs émergents dans le secteur des biothérapies et de la bioproduction thérapeutique. Toutefois, le comité alerte sur la nécessité d’améliorer le ciblage du programme : les champs d’investissement pourraient en effet être réduits à une vingtaine – contre une quarantaine actuellement – et le financement des projets dont l’efficacité n’est pas avérée devrait être arrêté plus rapidement.

Selon Eric Labaye, « les premières évaluations conduites montrent que France 2030 a permis un soutien massif à l’innovation dans des secteurs jugés pertinents par les acteurs économiques, qu’ils soient publics ou privés. En plus de l’impulsion forte dans les filières soutenues, le programme a également joué un rôle important dans la dynamisation des compétences [...]. Un autre élément clé, souvent sous-estimé, est l’impact territorial de France 2030, aujourd’hui reconnu comme un levier essentiel d’impact. » ([482]) Néanmoins, Bruno Bonnell reconnaît l’échec partiel de la stratégie d’accélération en matière d’hydrogène et de celle relative au développement des batteries électriques, en notant que « sur les dix objectifs mentionnés, la dynamique est bien engagée pour huit d’entre eux. Concernant les véhicules électriques, deux objectifs connaissent un décalage. Le premier concerne l’hydrogène vert. Malgré l’importance de l’hydrogène dans notre stratégie de décarbonation, nous constatons que certaines applications, notamment dans la mobilité, prennent plus de temps que prévu à se concrétiser. Par exemple, Airbus a reporté son projet d’avion à hydrogène et Alstom a décalé de plusieurs années son projet de locomotive à hydrogène. La compétition des batteries s’intensifie, remettant en question certains usages initialement envisagés pour l’hydrogène dans la mobilité légère. » ([483])

Malgré les efforts de simplification des gouvernements successifs, l’innovation reste bridée par les normes administratives qui méconnaissent les besoins des entreprises et induisent une distance regrettable entre l’écosystème de recherche et l’industrie, comme le relevait l’Inspection générale des finances en 2018 ([484]). La complexité du système français d’innovation, et en particulier de France 2030, est reconnue par l’ensemble des acteurs, y compris par Éric Labaye : « Aujourd’hui, l’État donne une impulsion à travers le SGPI, mais la question est de savoir comment cette impulsion se traduit en résultats concrets. Dans le domaine de la santé, par exemple, il peut soutenir le développement d’un biomédicament mais, avant que ce traitement n’arrive jusqu’au patient, il faut passer par la HAS, la fixation des prix, l’autorisation de mise sur le marché, et bien d’autres étapes. Nous observons ainsi des points de friction, dans l’écosystème français, entre l’investissement initial dans les phases de recherche amont et la mise effective sur le marché. [...] Nous constatons en effet que certaines entreprises choisissent de débuter leurs projets en France, profitant de l’excellence des chercheurs en biologie ou en informatique, mais préfèrent ensuite se développer à l’étranger, où le cadre est plus simple. Ce travail collectif de fluidification et de coordination au sein de l’écosystème est, à mes yeux, la priorité absolue » ([485]).

Les entreprises rencontrent des difficultés pour répondre aux appels à projets de France 2030 et regrettent les délais de versement des fonds. Ainsi, selon Alexandre Montay, délégué général du Mouvement des entreprises de taille intermédiaire (METI), « Les retours du terrain sur les méthodes d’appels d’offres [de France 2030] sont extrêmement compliqués. [...] Bien que la santé constitue un enjeu stratégique d’indépendance et de souveraineté, nous déplorons la très grande difficulté des entreprises de ce secteur à pouvoir émarger à France 2030 et à remplir les conditions d’attribution de ces appels à manifestations d’intérêts ou appels à projets. » ([486]) Ce constat est corroboré par Eric Labaye, selon lequel « entre le dépôt d’un projet et l’attribution effective d’une aide, il peut s’écouler des mois, alors que dans l’économie réelle, tout se joue à l’échelle de la semaine. » ([487])

En conséquence, France 2030 est un outil moins adapté à la réindustrialisation que le plan France relance, dont les aides reposaient sur une logique de guichet et qui a permis un ciblage plus large des PME et ETI. Pour Alexandre Montay du METI, « lors du plan France Relance, nous avons relevé la mise en place d’une véritable "équipe de France" à travers les collectivités territoriales, l’État et des préfets, qui a produit une mobilisation assez forte sur des appels à projets [...] Ceux-ci ont permis aux ETI d’en bénéficier, puisqu’elles ont obtenu 18 % des appels à projets "réindustrialisation". [...] Le bilan de France 2030 est à ce stade beaucoup plus mitigé, puisque 6 % des ETI y sont éligibles. En effet, les grandes lignes directrices de l’investissement de France 2030 ne sont pas dirigées vers le socle industriel que vous mentionnez, mais vers des technologies de rupture, quand les ETI se positionnent plutôt dans l’innovation incrémentale. » ([488])

h. Les aides fiscales à l’innovation sont insuffisantes ou mal calibrées

Le Conseil d’analyse économique rappelait dans une étude de 2022 ([489]) que le soutien public à la R&D privée en France est un des plus importants de l’OCDE. L’État finance près de 20 % des dépenses de R&D privée à travers des incitations fiscales, contre 6 % en moyenne dans l’OCDE. Le crédit d’impôt recherche, en particulier, bénéficie aux entreprises de l’industrie électrique et électronique (15,5 %), pharmaceutique (11,1 %), construction navale, aéronautique et ferroviaire (6,7 %), automobile (6,4 %) et de la chimie (4,8 %) ([490]). Cependant, la Commission nationale d’évaluation des politiques de l’innovation (CNEPI) a constaté, dans son évaluation du CIR publiée en 2021 ([491]), un effet d’entraînement modéré (de l’ordre d’un euro additionnel pour un euro de dépense fiscale) sur les activités de R&D.

Néanmoins on rappellera que le CIR permet de freiner la délocalisation des centres de R&D, et par conséquent, des sites de production industrielle. Cette analyse est avancée par France Stratégie ([492]), dont une étude identifie les facteurs du choix de localisation des unités de production en Europe. Il en ressort que, si les multinationales privilégient avant tout la réduction des coûts de production dans leurs choix d’implantation, la localisation des centres d’innovation contribue néanmoins à ancrer une partie des sites industriels. Ainsi, pour une entreprise, l’existence d’un centre de production en France augmente la probabilité d’y installer un centre d’innovation d’environ 74 %. En retour, l’existence d’un centre d’innovation en France augmente la probabilité d’y installer un centre de production de l’ordre de 62 %.

Aussi, l’ensemble des industriels auditionnés ont rappelé l’importance du crédit d’impôt recherche (CIR) pour soutenir l’investissement et l’innovation. Alors qu’en 2004, il s’établissait à 1,5 milliard d’euros et en 2009 à 4,5 milliards d’euros pour un peu plus de 14 000 dossiers, il devrait représenter, en 2025, 7,7 milliards d’euros pour près de 15 500 entreprises ([493]).

Comme le rappelle Olivier Marchal, le CIR constitue bien un facteur d’attractivité important pour la France : « Pour autant, nous ne sommes pas si mauvais : dans notre baromètre, 76 % des entreprises américaines estiment que l’écosystème d’innovation en France est bon, que les ingénieurs qualifiés sont de très grande qualité, de même que nos infrastructures technologiques. De plus, certains dispositifs sont appréciés comme ceux de France 2030 ou le crédit d’impôt recherche qui fait par ailleurs l’objet de critiques concernant des effets d’aubaine. Néanmoins, lors de mes discussions avec des chefs d’entreprise, tous me disent que le CIR a été déterminant dans le maintien ou l’implantation de leurs centres de R&D. Ces dispositifs ont ainsi fourni une aide précieuse dans des investissements risqués. » ([494]) De même, selon Louis Gallois, « le crédit d’impôt recherche (CIR) a produit ses effets. J’y suis viscéralement attaché : grâce à lui, les petites entreprises font autant de recherche qu’elles le peuvent et les grandes mènent leurs recherches en France et pas ailleurs. » ([495])

Par ailleurs, le CIR permet de rendre compétitive la R&D en France comme l’affirme le président de Michelin Florent Menegaux : son groupe « continuera naturellement à faire de la recherche avec ou sans crédit d’impôt, mais depuis que nous avons accès au CIR, nous avons relocalisé une grande partie de notre recherche en France, où nous avons augmenté nos effectifs de 250 personnes. Tout cela parce que le coût d’un chercheur est compétitif. [...] Je le redis, le CIR a permis le rapatriement de beaucoup de choses en France et il a eu un impact considérable sur l’écosystème français de la recherche. » ([496]) Des propos confirmés par Nicolas Dufourcq, directeur général de BPIFrance, qui a déclaré devant la commission d’enquête : « Au risque de vous surprendre, j’estime que le CIR participe davantage de la politique de l’emploi que de la politique de la recherche. Il s’agit en quelque sorte du CICE des ingénieurs. » ([497])

3. Le frein de l’inadéquation entre l’offre de formation et les besoins en compétences des filières industrielles

a. La réindustrialisation est contrainte par une pénurie généralisée de compétences

Selon la Cour des comptes ([498]), au premier trimestre 2024, 52 % des entreprises dans l’industrie rencontraient des difficultés de recrutement et 19 % se disaient limitées dans leur activité par le manque de personnel. Cette proportion est supérieure à celle constatée en Italie ou en Espagne. Les tensions s’exercent sur un large spectre de métiers industriels concernés par France 2030, notamment pour les techniciens de maintenance et les ouvriers qualifiés. De même, une mission d’inspection interministérielle conduite en 2023 relevait que « la tension de fond sur les recrutements industriels reste la problématique la plus difficile à résoudre, dans un contexte de concurrence accrue sur le marché du travail et de baisse du taux de chômage, alors même que les entreprises industrielles ont déjà plus fortement recours à l’intérim et au service public de l’emploi que d’autres secteurs. » ([499])

Ce constat est corroboré par les auditions menées par la commission d’enquête. Selon Aymeric Morin, directeur général adjoint en charge de l’offre de services de France Travail, si les tensions de recrutement tendent à diminuer, elles restent à un niveau élevé : « Le contexte se dégradant, les difficultés de recrutement diminuent, mais elles restent élevées – en 2024, elles ont concerné 59 % des offres dans l’industrie, soit 2 points de plus que la moyenne nationale. [...] Depuis 2023, plus de 370 000 offres concernant les métiers de l’industrie ont été déposées, et 6 % des demandeurs d’emploi sont inscrits sur ces métiers. Parmi les 1,5 million d’entreprises qui recrutent, environ 95 000 sont industrielles. [...] L’industrie se caractérise par des tensions de recrutement un peu plus élevées que dans le périmètre tous secteurs mais le taux et le délai de pourvoi des offres y sont aussi bons. » ([500])

De surcroît, ces tensions de recrutement sont fortement dispersées selon les branches et les territoires étudiés. Comme le rappelle Pascal Le Guyader, « la désindustrialisation a été contenue entre 2020 et 2023 ; l’évolution des effectifs salariés repart à la hausse avec 150 000 créations nettes d’emplois mais on note une hétérogénéité selon les secteurs : certaines branches recrutent beaucoup – le luxe, l’énergie ou la santé –, d’autres sont plutôt en involution d’emploi – le caoutchouc, le papier carton ou la chaussure. Cette hétérogénéité s’observe aussi dans les territoires. Selon nos constats et les remontées des conseillers, sur 216 000 recrutements en 2024, 60 % ont été jugés difficiles. Les métiers les plus cités sont : la maintenance générale et mécanique, en électricité, en électronique ; la chaudronnerie ; les soudeurs ; la conduite d’équipement et le contrôle qualité. Les difficultés de recrutement concernent toutes les catégories de collaborateurs – les ouvriers, les techniciens, les ingénieurs. » ([501])

b. À moyen terme, ces tensions de recrutement pourraient s’accentuer

Selon les projections réalisées par La Fabrique de l’industrie, le besoin de nouveaux profils formés aux métiers industriels s’élève à 110 000 par an en moyenne jusqu’en 2035 ([502]). Ce scénario s’appuie sur un solde net des créations d’emplois dans l’industrie de 170 000 en 2030, et d’environ 300 000 en 2035. De même, France Stratégie ([503]) estime qu’une part de production industrielle qui atteindrait 12 % du PIB pourrait nécessiter la création de 740 000 emplois entre 2022 et 2035, accentuant les tensions de recrutement dans des métiers déjà sous contrainte. Cette projection est d’autant plus inquiétante que les moyennes d’âge des métiers en tension sont parfois très élevées. Les taux de départ en fin de carrière dépasseront 35 % dans certains métiers d’ouvriers de l’industrie dès 2030, par exemple dans les industries graphiques, la métallurgie, l’électricité et l’électronique ou encore la mécanique.

c. L’offre de formation est suffisante pour répondre, en théorie, aux besoins de l’industrie

Selon la Fabrique de l’industrie ([504]), les diplômés de niveau 3 de nature industrielle et sortant du système éducatif représentaient en 2022 un effectif d’environ 38 000 personnes, auxquels s’ajoutaient 64 000 jeunes actifs de niveau 4 (baccalauréat professionnel ou bac technologique industriel) et 23 000 jeunes de niveau bac +2. Au total, plus de 125 000 jeunes par an étaient donc diplômés pour se présenter sur le marché de l’emploi à un métier industriel. Pourtant, 67 % des entreprises industrielles faisaient état de difficultés de recrutement, contre 32% en moyenne entre 1991 et 2022. Par ailleurs, Olivier Lluansi note « un taux d’évaporation faramineux de 50 % » dans ces filières de formation, qu’il impute, d’une part, à une crise de vocation et une mauvaise orientation, d’autre part, à un mauvaise « carte des formations » en la qualifié de « verticale ». « Son organisation en filières ne tient absolument pas compte de la faible mobilité des Français, qui est une réalité sociologique structurelle : ces derniers changent plus de métier et de secteur que de maison. » ([505])

Selon la mission d’inspection précitée, « La situation est paradoxale : à court et moyen terme, le volume de personnes formées pour occuper un métier dans l’industrie est supérieur aux besoins en recrutement, or les tensions de recrutement augmentent. » ([506])

Les raisons de ce paradoxe sont connues :

● L’image de l’industrie demeure dégradée, pénalisant l’attractivité des formations et des métiers industriels. Dans une note d’information de 2023, la Direction de l’évaluation, de la prospective et de la performance ([507]) relevait par exemple un lien entre formation et emploi relativement faible pour les métiers industriels dans le domaine des métaux et de la mécanique. Parmi les lycéens professionnels ayant suivi une formation en métaux et mécanique et en situation d’emploi six mois après leur sortie d’études, seuls 28 % exerçaient un métier en lien avec leurs études (contre 33 % en moyenne). Olivier Lluansi parle à ce titre « d’évaporation » des compétences ([508]).

Source : Christel Collin, Nathalie Marchal « Six apprentis sur dix et un lycéen professionnel sur trois, en emploi six mois après leur sortie de formation en 2020, exercent un métier en lien avec leur domaine de formation », Note d’information de la direction de l’évaluation, de la prospective et de la performance, n° 23.28, juin 2023

● La proportion d’étudiantes en sciences et technologies progresse peu. Selon une étude du cabinet Gender Scan ([509]) réalisée en partenariat avec la Conférence des directeurs des écoles françaises d’ingénieurs (CDEFI), la proportion de femmes diplômées des filières sciences, technologie, ingénierie et mathématiques (STIM) baisse en France de 6 % entre 2013 et 2024, quand elle progresse de 19 % en moyenne européenne.

Cette sous-représentation des femmes, et plus largement des jeunes issus de milieux sociaux défavorisés, vers les métiers industriels et scientifiques pénalise le développement de l’industrie et de son image. Cette baisse a été accentuée par la réforme Blanquer de 2019, supprimant du tronc commun les mathématiques. « Avec un effet plus grand depuis 2019 : le décrochage s’est accentué avec la réforme du bac et l’instauration d’un choix de deux spécialités. Alors que l’écart entre les filles et les garçons choisissant le bac "sciences" tendait à se réduire, la possibilité, ouverte initialement par la réforme, d’abandonner les mathématiques en classe de première est venue signer un retour en arrière net. L’effectif des filles qui suivent des cours de maths a chuté de 61 %. » ([510]) En 2022, un garçon avait 2,3 fois plus de chances qu’une fille d’avoir un bac « sciences », les filles s’autocensurant plus que les hommes. Depuis cette réforme, la proportion de bacheliers disposant d’un baccalauréat « sciences » est passée de 52 % à 27 % en 2022, entraînant de légitimes inquiétudes quant aux compétences futures nécessaires au développement de l’innovation.

Source : Gender Scan, Enquête Gender Scan Etudiants ingénieur 24, 20 février 2024, https://www.genderscan.org/Docs/CP_Etudiants_Ecoles_Ingenieurs_2024.pdf

● La proportion des jeunes bacheliers en filière professionnelle est insuffisante. Selon l’Insee, ([511]) depuis 1985 et l’objectif d’accompagner une part plus importante d’une classe d’âge au niveau du baccalauréat, la proportion de bacheliers dans une génération a augmenté de 50 points, pour atteindre près de 80 % pour la session 2023 : 44 % dans la voie générale, 16 % dans la voie technologique et 20 % dans la voie professionnelle. Après un palier dans les années 2000 (1995-2010), autour de 62 %, cette proportion est ensuite repartie à la hausse sous l’impact de la réforme de la voie professionnelle (suppression du brevet d’études professionnelles (BEP) préparé en deux ans, baccalauréat professionnel en trois ans). En 2020 et 2021, avec les aménagements liés à la crise sanitaire, la proportion de bacheliers a fortement augmenté avant de retrouver, depuis 2022, son niveau d’avant-crise.

Source : Insee, Formations et emploi, édition 2025, 12 février 2025

● La rationalisation de l’offre de formation aux métiers industriels. Comme le rappelle la Fabrique de l’industrie ([512]), depuis le début des années 1990, nous assistons à une rationalisation de l’offre de formation aux métiers industriels. Au cours des trente dernières années, La Fabrique de l’industrie recense au moins 105 fermetures d’écoles de formation aux métiers industriels dépendant de l’Éducation nationale ou privées, et peu ou pas d’ouvertures. Cette tendance ne s’est pas inversée durant la décennie 2010-2020, hormis peut-être le cas spécifique des écoles de production. La note cite en particulier l’école industrielle de Rouen, fermée en 2013, ou le lycée Paul Dassenoy de Morhange-en-Moselle, fermé en 2014. Le centre AFPA de Roanne a également fermé en 2020 alors qu’il proposait une formation unique de confection et de retouche des vêtements sur mesure.

Olivier Lluansi confirme ce constat : « Nous avons été frappés de constater à quel point notre politique de formation est verticale. Son organisation en filières ne tient absolument pas compte de la faible mobilité des Français, qui est une réalité sociologique structurelle : ces derniers changent plus de métier et de secteur que de maison. » ([513])

Dans ce contexte de faible mobilité professionnelle et territoriale des travailleurs, la relance industrielle nécessite un ancrage local fort, porté par un réseau dense d’entreprises industrielles. C’est dans cette logique que s’inscrit la création de l’Université des métiers du nucléaire, lancée en 2021, qui vise à répondre aux besoins massifs en compétences de la filière. En fédérant les acteurs locaux industriels, les établissements de formation et parties prenants publiques, elle contribue à structurer des parcours qualifiants de proximité. Ce modèle sectoriel et décentralisé semble constituer un levier pertinent pour favoriser l’ancrage des savoir-faire, renforcer l’attractivité des métiers industriels et accompagner la réindustrialisation depuis les territoires dans un secteur précis.

d. Une mobilité des travailleurs relativement faible, renforçant le besoin d’une réindustrialisation par le socle de PME et d’ETI

Selon Emmanuel Combe, « il y a clairement un problème d’attractivité de l’industrie, mais aussi potentiellement un problème de mobilité géographique. En France, le facteur travail est relativement peu mobile, notamment en raison de difficultés d’accès au logement. Pour que les start-ups se développent, elles doivent pouvoir attirer des talents et des compétences. C’est donc la question de la mobilité du travail entre les entreprises et sur le plan géographique qui se pose. » ([514])

Puisque l’industrie se caractérise par la rapidité de l’évolution de ses métiers, comme l’a souligné Pascal Le Guyader de l’Opco 2i ([515]), l’offre de formation doit pouvoir évoluer rapidement et s’adapter aux besoins rencontrés par les industriels à l’échelle du bassin d’emploi. À ce titre, les écoles de production constituent une réponse utile, quoique non suffisante, à des besoins spécifiques. C’est ce que souligne François Wohrer de la Banque des territoires : » [Ces écoles] s’adressent à des publics très locaux, qui ne se déplacent pas dans un rayon supérieur à trente kilomètres de leur lieu d’habitation, quelles que soient la qualité et la renommée de l’école de production. En conséquence, le public accueilli est extrêmement réduit, de dix à trente personnes. » ([516]) Leur impact est cependant réel sur le bassin d’emploi.

L’exemple de l’école de production du Territoire d’Industrie Lacq-Pau-Tarbes

Comme l’a détaillé Audrey Le-Bars présidente-directrice générale du GIP Chemparc, directrice de projet Territoire d’industrie Lacq-Pau-Tarbes, « grâce à Territoires d’industrie, nous avons pu obtenir un fonds dédié aux écoles de production, notamment pour l’amorçage et des premiers investissements. Ce projet est une réussite, car il a été véritablement porté par les industriels. Dans le cadre de la GPECT, nous avions identifié dans la région tarbaise des problématiques d’attractivité des métiers et l’Union des industries et métiers de la métallurgie (UIMM) a été localement le fer de lance concernant cette production.

« Nous avons donc calibré cette école en fonction des besoins des industriels, à qui nous avions indiqué dès le départ qu’il serait nécessaire de procéder initialement à nombreux accompagnements. Nous avons bénéficié de subventions au niveau national, sur tous les dispositifs. La Banque des territoires nous a accompagnés dans cette démarche. Des grands comptes nous ont également aidés, notamment la Fondation TotalEnergies, qui a initié des investissements. S’agissant du fonctionnement, nous avons sollicité la région Occitanie, qui nous a accompagnés ; et l’Éducation nationale nous a accordé une labellisation sur cette école. Les industriels, qui siègent au conseil d’administration, créent le chiffre d’affaires de l’école de production. Tout le monde a joué le jeu, notamment les filières ferroviaires et métallurgiques. L’école entame aujourd’hui sa deuxième année d’existence et nous accompagnons désormais trente jeunes au quotidien. Nous déployons maintenant le traitement de surface et nous réfléchissons à une autre école de production sur un autre secteur, peut-être la restauration, afin d’accompagner la dynamique d’une zone d’activités économiques. » ([517])

C. Le manque de volontÉ politique pour renforcer les flux financiers vers l’investissement productif

1. Le frein du financement privé

a. Parmi les secteurs de l’économie marchande, l’industrie se distingue par son volume d’investissement

En 2021, selon l’INSEE ([518]), les investissements corporels bruts du secteur industriel s’élevaient à 68 milliards d’euros, soit 27,7 % de l’investissement des secteurs marchands (pour une part dans l’emploi total de 23,4 %). À court et moyen terme, le besoin de financement des entreprises industrielles suit une tendance haussière. Outre le besoin en fonds de roulement, l’industrie est confrontée à des enjeux de long terme qui nécessitent des investissements de capacité et d’adaptation de l’appareil productif, afin de répondre à la compétition technologique internationale et de se moderniser en matière de transition écologique, de robotisation ou encore de numérisation. Selon l’institut d’économie pour le climat, les besoins d’investissements pour décarboner les productions d’acier, de ciment, d’alcènes et d’ammoniac sont compris – à eux-seuls – entre 3 milliards d’euros et 14 milliards d’euros à l’horizon 2050 ([519]).

b. Un système financier français globalement performant, reposant sur le crédit bancaire

Dans l’ensemble, nos auditions ont rappelé la force du système financier français, qui répond globalement aux attentes des industriels, comme le soutient Olivier Vignal de Paris Europlace : « La force de l’économie française réside effectivement dans la taille de son secteur financier. En termes de total de bilan des banques et des compagnies d’assurance, nous occupons la première place en Europe. Le capital-investissement, ainsi que la gestion d’actifs, constituent également des atouts majeurs pour la France. » ([520])

Si l’autofinancement demeure la première source de financement pour l’investissement des entreprises industrielles, comme le mentionnait lors de son audition Alexandre Montay, délégué général du Mouvement des entreprises de taille intermédiaire ([521]), la mobilisation de capitaux externes repose le plus souvent sur le crédit bancaire. C’est ce que souligne la Banque de France, qui rappelle que le financement bancaire reste majoritaire en Europe contrairement aux États-Unis ([522]). Au total, le crédit bancaire représente en France 68 % du financement des entreprises contre 58 % au Royaume-Uni et 25 % aux États-Unis ([523]). Selon Maya Atig, directrice générale de la Fédération bancaire française (FBF), « le financement bancaire de l’industrie en France se caractérise par son ampleur, son dynamisme et son fort potentiel. Les crédits à l’industrie manufacturière représentent ainsi 13 % du total des crédits aux entreprises, une proportion nettement supérieure à la part de ce secteur dans le PIB, inférieure à 10 %. Les encours de crédit à l’industrie ont connu une progression significative, passant de 160 milliards d’euros en 2020 à 180 milliards aujourd’hui. Cependant, nous n’avons pas encore retrouvé le niveau de 17 % observé au début des années 2010. [...] Sur le plan conjoncturel, l’industrie affiche une résilience notable, avec une part des défaillances nettement inférieure à sa part dans l’économie globale. » ([524])

Pour Olivier Vigna, de Paris Europlace, « la France occupe une position avantageuse au niveau européen en termes d’équilibre entre les financements intermédiés par les banques et les financements de marché. La part du crédit dans l’ensemble de la dette des sociétés non financières en France s’élève à 67 %, contre 87 % en Allemagne et 79 % en zone euro. [...] L’évolution de l’encours des financements aux entreprises, qui dépasse les 2000 milliards d’euros, montre que les deux tiers proviennent de financements bancaires. » ([525])

S’il finance efficacement l’industrie, grâce à la présence d’acteurs bancaires d’envergure européenne bien implantés sur l’ensemble du territoire, le financement bancaire demeure toutefois un obstacle pour certaines très petites entreprises. L’ancien ministre Arnaud Montebourg le relevait lors de son audition : « Il n’y a pas de banques pour les petites entreprises, notamment parce que celles-ci sont classées de façon très négative dans les systèmes de prudentialité issus de l’accord de Bâle III. Certains secteurs se retrouvent ainsi en situation de resserrement du crédit ou credit crunch. » ([526])

c. Pour autant, le volume potentiel de crédit bancaire est sous-exploité

En effet, la réglementation financière dite de « Bâle III » – du nom des propositions de réglementation bancaire arrêtées en 2010 par le Comité de Bâle sur le contrôle bancaire et transposées en droit européen sous la forme d’un règlement du 31 mai 2024 modifiant le règlement (UE) n° 575/2013 en ce qui concerne les exigences pour risque de crédit, risque d’ajustement de l’évaluation de crédit, risque opérationnel et risque de marché et le plancher de fonds propres (dit « règlement CRR3 ») et d’une directive, dont la dernière version est la directive du 31 mai 2024 modifiant la directive 2013/36/UE en ce qui concerne les pouvoirs de surveillance, les sanctions, les succursales de pays tiers et les risques environnementaux, sociaux et de gouvernance (dite « directive CRD6 ») – impose aux institutions bancaires de se conformer à des exigences prudentielles visant à maîtriser leurs principaux risques. Ainsi, cet accord leur impose-t-il de se couvrir face aux risques d’insolvabilité et d’illiquidité en respectant des ratios spécifiques (cf. Des financements bancaires limités du fait des règles prudentielles ci-dessus). Si le respect de ces ratios ne constitue pas en tant que tel une contrainte à la capacité de prêt des institutions bancaires, il pose cependant un désavantage concurrentiel, par rapport aux banques américaines, les États-Unis n’ayant pas encore transposé l’accord de Bâle. Selon Augustin de Romanet, président de Paris Europlace, « Néanmoins, nous n’avons pas le sentiment que les règles de Bâle III aient excessivement entravé la capacité des banques à prêter. Ce qui est certain, c’est qu’elles ont réduit la rentabilité de leurs capitaux engagés et diminué leur avantage comparatif par rapport aux banques américaines, qui ne respectent pas ces règles du Comité de Bâle. » ([527])

d. L’industrie française recourt au financement désintermédié coté ou non-coté, en complément du crédit bancaire

Ainsi, en France, 32 % du financement des entreprises passe par des acteurs de marché ou des sociétés d’investissement, une part supérieure à la moyenne européenne (24 %) et en particulier à celle de l’Allemagne (14 %). Là encore, des marges d’amélioration existent. Celles-ci tiennent, d’une part, au nombre limité d’introductions en bourse, qui s’explique par le long processus de développement avant que les entreprises n’atteignent une taille suffisante pour accéder au marché. C’est le « passage difficile de la vallée de la mort » ([528]) évoqué par le professeur Emmanuel Combe et qui renvoie à la phase d’industrialisation (late stage), particulièrement critique pour les entreprises industrielles ([529]). Selon Emmanuel Combe, « la construction d’une capacité de production nécessite des capitaux, ce qui prend du temps ».

D’autre part, la réglementation stricte imposée aux acteurs de marché bride leur activité de financement. À cet égard, les représentants de la place boursière de Paris soulignent la complexité réglementaire introduite par la directive du 15 mai 2014 concernant les marchés d’instruments financiers, dite « directive Mifid » ([530]). Ainsi selon Augustin de Romanet, « le marché des actions présente également des difficultés, avec une diminution des introductions en bourse, particulièrement pour les petites et moyennes entreprises. Cette situation est exacerbée par le manque d’analystes financiers suivant ces sociétés, conséquence notamment de la directive du 15 mai 2014 concernant les marchés d’instruments financiers dite "directive Mifid" qui a interdit la rémunération [des intermédiaires pour la recherche et l’analyse financière des PME cotées] » ([531]) La contrainte exercée par la directive Mifid est également soulignée par le banquier Yves Perrier : « Un autre élément concerne la directive européenne du 15 mai 2014 concernant les marchés d’instruments financiers ou Markets in Financial Instruments Directive (Mifid). Acheter des actions par l’intermédiaire des réseaux bancaires relève du parcours du combattant. Cette approche est absurde, car le risque ne réside pas dans le fait de détenir des actions, mais bien dans l’allocation excessive en actions. Il est à mon sens nécessaire de repenser entièrement l’approche de cette réglementation issue de la Mifid, car il s’agit là d’un véritable problème structurel. » ([532])

e. Les investisseurs institutionnels pourraient contribuer davantage à la réindustrialisation

Alors que l’encours des assurances-vie et des fonds de pension français atteint 2 400 milliards d’euros selon la Banque de France, dont 92 % sont gérés par les organismes de placement collectif (OPC) ([533]), seulement 800 milliards d’euros, soit 33 % de ces placements, contribuent directement au financement des entreprises sous forme d’actions, de fonds d’actions ou d’obligations. Ce ratio, stable dans le temps, pénalise le financement de l’industrie et s’explique, entre autres facteurs, par la part importante des obligations souveraines (22 %) et des obligations du secteur financier (29 %) dans les placements des OPC.

Cette situation constitue un frein majeur à la réindustrialisation, comme le souligne Louis Gallois : « L’assurance-vie en France rassemble 2 000 milliards d’euros, placés en euros ou en unités de compte. Dans les contrats en unités de compte, une partie des fonds sont placés en actions. Pourquoi ne pas l’élargir ? Pourquoi ne pas la doter d’un avantage fiscal, pour intéresser les épargnants ? On nous répond que l’assurance-vie sert à financer le déficit de l’État. Je souligne que 45 % des capitaux sont placés à l’étranger, dans des placements très sûrs, comme les bons du Trésor allemand. » ([534]) À ce titre, Yves Perrier mentionne une « tendance à l’exportation de l’épargne européenne », ([535]) qui pourrait être davantage mobilisée pour financer les investissements industriels.

Source : Document diffusé par Mme Agnès Bénassy-Quéré, seconde sous-gouverneure à la Banque de France, professeure d’économie, lors de son audition le 26 mars 2025

Nous reviendrons plus loin sur les moyens à mettre en œuvre pour lever le frein du financement privé. Rappelons ici le constat lucide de l’ancien ministre Renaud Dutreil : « Je suis favorable à ce qu’une part de 10 % de l’assurance vie, environ 200 milliards d’euros, soit fléchée vers les entreprises françaises et que l’avantage fiscal de ce dispositif dépende de ce fléchage. Ce système serait dans l’intérêt de tout le monde : l’épargnant verrait le rendement de son portefeuille d’assurance-vie amélioré, les entreprises bénéficieraient d’un afflux de capitaux et nous parviendrions à financer de façon saine notre impératif de grandes transitions. » ([536])

f. L’insuffisance de l’investissement non-coté

Dans l’ensemble, la France dispose d’un système de financement en capital-risque et capital-investissement performant. C’est ce que souligne Bertrand Rambaud, président de France Invest : » Notre secteur injecte annuellement 50 milliards d’euros dans l’économie française, soutenant 8 000 entreprises en France et 10 000 en Europe. Concernant l’industrie, nous investissons chaque année 10 milliards d’euros en capital, dette privée et infrastructure, soit 25 % de notre activité totale. L’industrie et les services associés constituent donc le premier secteur ciblé par le capital-investissement français. » ([537])

Néanmoins, la culture d’investissement industriel reste peu portée vers les intermédiaires financiers non bancaires. Les fonds de capital-investissement restent trop peu présents au capital des PME et ETI industrielles pour participer substantiellement à la réindustrialisation. C’est ce que regrette la chercheuse Anaïs Voy-Gillis : « Les fonds d’investissements privés totalement dédiés à l’industrie sont en effet très peu nombreux, parce que les montants à investir – les fameuses dépenses d’investissement capitalisées au bilan d’une entreprise ou capital expenditures (Capex) – sont plus importants, que le retour sur investissement est plus long et que les taux ne sont pas forcément les mêmes que dans des secteurs comme le secteur de la technologie. J’ajoute que la France manque de bureaux de gestion de patrimoine (family offices) dirigés vers l’industrie, alors que l’Allemagne est assez richement dotée en la matière. C’est donc peut-être la culture financière qu’il convient de faire évoluer au regard de nos ambitions. » ([538])

g. Les entreprises industrielles peinent à se financer en fonds propres, indispensables aux investissements productifs

Ce constat est unanimement partagé par les personnes auditionnées. Pour Nicolas Dufourcq, directeur général de la Banque publique d’investissement (BPIFrance) : « L’industrie n’a pas tant besoin de liquidités. Le système bancaire français, exceptionnel et omniprésent sur les territoires, fournit déjà les crédits nécessaires. Ces crédits requièrent parfois des garanties, certes, mais cette liquidité provient déjà de l’épargne des Français. Le véritable besoin de l’industrie réside dans les fonds propres. Garantir les fonds propres est cependant complexe et coûteux, car ils sont environ dix fois plus risqués que le crédit. » ([539]) De même, d’après le professeur Olivier Lluansi, « nos PME et nos petites et moyennes industries (PMI) ne parviennent pas à trouver de financement en haut de bilan. Le système bancaire actuel ne finance pas ce risque par la dette et il existe également un problème en matière de fonds propres. » ([540]) L’expert déclare ensuite : « Nous disposons en France de 6 600 milliards d’épargne financière. Pour mener à bien la réindustrialisation au cours des dix années à venir, nous devons investir 200 milliards supplémentaires, ce qui représente 2 à 3 % de l’épargne des Français. Je ne suggère pas de taxer cette épargne pour l’orienter, mais simplement de mettre en place des mécanismes qui permettraient à chaque Français d’investir dans l’outil productif. » ([541])

Pourtant, le financement en fonds propres constitue une source de stabilité importante qui permet de se projeter dans la durée. Aussi doit-il être renforcé. C’est ce que préconise le président de France Invest Bertrand Rambaud : « Il est impératif de recréer des outils permettant un accompagnement sur le long terme, que ce soit pour des entreprises familiales nécessitant des investissements minoritaires ou pour des investissements technologiques qui requièrent généralement plus de cinq à sept ans pour générer de la performance. Nous devons redonner du temps à ces capitaux pour qu’ils produisent du rendement et soutiennent efficacement ces entreprises. » ([542])

Certaines dispositions de la loi relative à l’industrie verte ([543]) vont dans ce sens, notamment l’obligation faite aux établissements financiers de proposer une gestion pilotée comprenant une part minimale d’investissements non cotés dans les contrats d’assurance-vie et les plans d’épargne-retraite (PER). De même, la création du plan d’épargne avenir-climat (PEAC) a vocation à soutenir l’investissement dans des projets industriels bas carbone. Néanmoins, l’encours des plans d’épargne destinés aux entreprises productives demeure insuffisant pour répondre aux besoins de l’industrie. Comme le souligne Olivier Lluansi : « Si vous demandez à votre conseiller bancaire des placements pour soutenir le développement économique de votre territoire, il vous proposera peut-être le plan d’épargne en actions pour les PME (PEA-PME). Cet outil, qui ne collecte que 2,6 milliards pour 200 milliards de besoins [besoin sur 10 ans afin d’atteindre 15 % du PIB] est très insuffisant, non pas en raison d’un manque d’intérêt des épargnants, mais essentiellement parce que les banques, incorrectement rémunérées, le proposent rarement. [...] L’échec actuel – bien qu’il soit sans doute trop tôt pour l’affirmer – des produits proposés dans la loi du 23 octobre 2023 relative à l’industrie verte provient du fait qu’ils ne sont pas proposés aux ménages. [...] Le problème n’est donc pas l’attractivité de la rentabilité, mais la diffusion, qui n’est pas à la hauteur des enjeux. » ([544])

Lever le frein du financement privé implique donc de renforcer une culture financière chez les ménages, de sensibiliser plus largement à l’urgence d’une mobilisation en faveur de l’industrie et de créer des instruments pour mobiliser notre atout sous-exploité qu’est l’épargne des Français, sur la base du volontariat. Maya Atig, directrice générale de la Fédération bancaire française, considère ainsi qu’« actuellement, tant au niveau français qu’européen, nos modes de traitement de l’épargne favorisent excessivement la liquidité totale. Cela se traduit par la possibilité pour les épargnants de récupérer immédiatement leurs fonds, tout en bénéficiant d’une rentabilité optimale compte tenu d’une prise de risque nulle. Cette situation, particulièrement marquée en France avec l’épargne réglementée, crée une sorte de formule magique combinant risque zéro, liquidité totale et rémunération potentiellement supérieure à d’autres titres. » ([545])Aussi, selon Nicolas Dufourcq, directeur général de BPIFrance, « le défi n’est pas tant la canalisation de l’épargne vers l’industrie que la stimulation d’un désir d’innovation et de prise de risque. » ([546])

2. Le frein du financement public

a. Résultat d’une culture planificatrice autant que des limites du financement privé, le soutien public à l’industrie est un atout

En cela, la France s’inscrit dans une tendance mondiale à l’essor des politiques industrielles, comme l’a mis en évidence la direction générale du Trésor ([547]). Selon Nicolas Dufourcq, « L’implication prépondérante des États dans le financement de l’innovation industrielle marque un tournant significatif. Cette approche, initiée en France avec le Fonds stratégique d’investissement et le grand emprunt, témoigne d’un retour à une forme de planification inspirée du colbertisme, en réaction à la désindustrialisation. Cette stratégie a donné naissance à des institutions comme BPIFrance et au programme France 2030. » ([548]) L’intervention publique prend aujourd’hui des formes variées et mobilise les administrations publiques à toutes les échelles, de la commune jusqu’au niveau européen. À ce titre, elle constitue un atout indéniable permettant de positionner les entreprises industrielles dans les filières d’avenir.

b. Néanmoins, l’ampleur du financement engagé interroge, alors que la progression continue de l’endettement public appelle une rationalisation de la dépense

Dans l’ensemble, le montant moyen des transferts financiers aux entreprises industrielles a été évalué par la Cour des comptes à 21,7 milliards d’euros entre 2012 et 2019 et à 34,8 milliards d’euros entre 2020 et 2022 ([549]). Hors prise de participation publique et rétributions aux producteurs d’énergie, le coût budgétaire des soutiens publics à l’industrie est évalué par la Cour des comptes à 26,8 milliards d’euros par an entre 2020 et 2022.

Dans le détail, la structure du financement public fait apparaître une prédominance des niches fiscales et sociales, évaluées par la Cour des comptes à 17,2 milliards d’euros entre 2020 et 2022. Ces dispositifs comprennent notamment le crédit d’impôt recherche et les allègements généraux de cotisations sociales, dont on a rappelé plus haut qu’ils font l’objet de critiques tenant à leur ciblage ([550]). Surtout, comme le note la Cour, les niches fiscales et sociales ne suffisent pas à compenser la perte de compétitivité-prix provoquée par la fiscalité des entreprises, en particulier les impôts de production. Selon la Cour des comptes, « la fiscalité des entreprises industrielles reste sous-optimale en raison de l’existence d’impôts de production dont les modalités de calcul sont défavorables à la production en France, et dont l’industrie supporte une part significative. » ([551])

Outre les niches fiscales et sociales, le financement public de l’industrie recourt aux interventions en capital de l’Agence des participations de l’État, BPIFrance, la Caisse des dépôts et l’Ademe Investissement. Ce mode d’intervention constitue un levier essentiel de la réindustrialisation permettant de soutenir les entreprises en fonds propres dans la durée. C’est ce que souligne Yann Vincent : « Pour faire face à cette difficulté structurelle en phase de "ramp-up", puis de "scale-up", les industriels européens devraient être aidés au risque de voir des défaillances se multiplier, à l’instar du dossier Northvolt. » ([552])Au total, selon la Cour des comptes, les interventions en fonds propres dans des entreprises industrielles ont représenté 2,2 milliards d’euros entre 2012 et 2022.

À cet égard, la Banque publique de développement (BPIFrance) est devenue un acteur de la réindustrialisation, notamment via le plan « Start-ups et PME industrielles », qui ambitionne l’ouverture de cent sites industriels par an à l’horizon 2030.

Une gamme de services proposée par BPIFrance

B ILAN 2024 9 MD€ EN 2024 AUPRÈS DE 11 500 PROJETS INDUSTRIELS POUR RÉPONDRE A LEURS ENJEUX DE CROISSANCE ET DE TRANSFORMATION 2 FINANCEMENT Financement Court Terme au profit de plus de 800 entreprises Diagnostics auprès d’industriels, soit > 40 % du nombre total diagnostics Entreprises accélérées dans l’industrie (60% du nombre total d’accélérés) F inancement de l’innovation dans 1 588 entreprises industrielles 973 M€ Prêts bancaires garantis auprès de plus de 4 700 entreprises industrielles 630 2 300 3,7 Md€ ACCOMPAGNEMENT INNOVATION INVESTISSEMENT GARANTIE EXPORT 1,2 Md€ Investissement en Capital Développement et Capital innovation 790 M€ Financement Moyen Long Terme au près de 1 600 entreprises industrielles 19 Md€ 1,7 Md€ 1,7 Md€ 7,2 Md€ > 6 000 membres Le Tour de France de nos Industries 1 tournée en bus , 13 villes , 14 usines visitées + 2500 élèves et étudiants mobilisés 150 M€ FONDS DE FONDS I nvestissement dans le FNVI 19 Md€ 115 M€ Assurance Prospection + 19 Md€ en Assurance Export 2023 : 1,3 Md€ MLT 1,7 Md€ CT 2023 : 5,2 Md€ dont 4 Md€ volet dirigé 2023 : 1 Md€ 2023 : 300 M€ 2023 : 0,9 Md€ 2023 : 264 M€ 80 M€ Crédit export 10,6 Md€ 2023 : 1088 Diag Action XXX Accélérés

Source : document transmis par BPIFrance en réponse aux questions du rapporteur.

Ce plan s’articule autour de plusieurs dispositifs de financement direct, via des financements dilutifs en fonds propres et des soutiens non-dilutifs (aides et prêts), ainsi que par des investissements indirects dans des fonds de fonds. BPIFrance mobilise ainsi une gamme variée de dispositifs, qui comprend également des dispositifs d’accompagnement.

Selon son directeur général Nicolas Dufourcq, la France dispose « du plus important dispositif mondial d’investissement en fonds propres pour les entreprises. Selon les baromètres comme Pitchbook, la France se classe systématiquement première ou deuxième au niveau mondial en termes de nombre d’investissements en fonds propres annuels, particulièrement dans les petites et moyennes entreprises (PME), et les entreprises de taille intermédiaire (ETI). En incluant nos investissements conséquents en capital-risque, nous sommes probablement le numéro un mondial en nombre d’opérations de fonds propres par an. » ([553])

c. Un dispositif incomplet

Comme souligné plus haut, BPIFrance ne doit pas se substituer à l’investissement privé. En effet, un niveau d’intervention excessif pourrait engendrer un effet d’éviction de l’investissement privé. C’est la crainte évoquée par l’ancien ministre Arnaud Montebourg, qui estime que « l’existence de BPIFrance déresponsabilise les banques » et freine l’émergence d’une culture du risque ([554]). Par ailleurs, les subventions accordées au titre du plan France 2030 demeurent trop orientées vers l’écosystème d’innovation et trop complexes à mobiliser pour les PME et ETI. Dans ce cadre, des dispositifs plus larges pourraient être privilégiés, comme les avances remboursables, les fonds régionaux d’investissements ou, comme le préconise plutôt le rapporteur, la création d’un fonds souverain.

Il importe également de ne pas recourir excessivement aux prêts garantis par l’État qui – s’ils ont contribué à la résilience de nombreux secteurs dont l’automobile face aux crises sanitaires et énergétique de 2020 et 2022 – induisent une charge d’endettement lourde pour les PME. C’est là un écueil important du soutien public aux entreprises, confirmé par Arnaud Montebourg : « Les PGE sont une machine à tuer les entreprises en ce moment » car « prêter l’équivalent de 25 % du chiffre d’affaires à rembourser sur 5 ans donc en 5 fois, c’est l’assurance que le revenu moyen (5 %) des petites entreprises soit dévoré par le PGE. » ([555])À moyen terme, les prêts garantis par l’État doivent donc pouvoir être éventuellement convertis en fonds propres pour les entreprises industrielles les plus exposées aux risques de défaillance. L’ancien ministre Bruno Le Maire y serait favorable : « La conversion des prêts en fonds propres est compliquée. Mais il faut examiner les situations au cas par cas, de manière très pragmatique. Si une entreprise appartenant à une filière industrielle importante est menacée en raison du remboursement de son PGE, on doit pouvoir trouver une solution. » ([556])

IV. Un Tissu industriel fragilisÉ par des choix stratÉgiques nocifs

A. La dÉsindustrialisation a longtemps rÉsultÉ d’un renoncement politique assumÉ

1. Le renoncement politique assumé des politiques d’industrialisation

Si les premiers indices du renoncement d’une politique industrielle remontent aux années 1970-1980, puisque Jean-Louis Levet, docteur en sciences économiques, interrogeait déjà dans un livre Une France sans usine ? en 1988 ([557]), la date emblématique de 1991 constitue un point de départ institutionnel du renoncement industriel lorsque « de ministère de plein exercice depuis quasi toujours, l’Industrie se retrouve sous la tutelle du ministre des finances en 1991, et de façon définitive à partir de 1997 au retour au pouvoir des socialistes dans le gouvernement de Lionel Jospin » ([558]). En 1997, le secteur de l’industrie connaît en effet une réduction de son budget et subit symboliquement « un véritable déclassement institutionnel avec sa transformation en secrétariat d’État » ([559]). Christian Pierret n’est pas nommé ministre de l’Industrie mais secrétaire d’État à l’Industrie, sous la délégation du ministre de l’Économie, des finances et de l’industrie.

Le mythe largement partagé de l’entreprise fabless – ou sans usine – et de l’inexorable tertiarisation de l’économie connut également un écho retentissant dans le privé, en juin 2001, à travers la déclaration de Serge Tchuruk, alors président-directeur général d’Alcatel : « Alcatel doit devenir une entreprise sans usines. » ([560]) Il est à noter que la France ne semble pas totalement sortie de cette logique d’abandon de l’usine puisque Olivier Lluansi invitait, devant la commission d’enquête, à ne pas « répéter l’erreur commise dans les années 2000 avec le principe du fabless, ou fabrication less – l’industrie sans usine. J’ai eu récemment l’occasion d’échanger avec Bercy à ce sujet. Je commence à entendre une petite musique selon laquelle on pourrait faire une réindustrialisation sans chimie, sans sidérurgie, sans filière amont, parce que ce sont les plus impactées par l’énergie chère. C’est faux, ce n’est pas possible. Encore une fois, l’erreur conceptuelle est aussi grave que celle d’avoir imaginé une industrie sans usine. » ([561]) D’autant plus que « la chimie est la mère de toutes les industries » ([562]). Les pesanteurs historiques demeurent encore vivaces dans les mentalités présentes.

Dans la continuation de ces évolutions, la politique de planification quinquennale est finalement supprimée en 2006, ce qui constitue un « détricotage de la politique industrielle [qui] n’a laissé subsister, pour l’essentiel, que les politiques "horizontales" de soutien aux PME et à l’innovation ainsi que les mesures ponctuelles de gestion des conséquences sociales et territoriales des défaillances d’entreprises. » ([563]). C’est ce qui fait dire au professeur Christian Saint-Étienne que « la France est le seul grand pays qui, au cours des vingt-cinq dernières années, a accompagné sa désindustrialisation plutôt que de lutter pour l’empêcher. Au contraire, l’Italie a tout fait pour maintenir ses 25 000 très belles petites et moyennes entreprises (PME) et entreprises de taille intermédiaire (ETI), grâce auxquelles elle est devenue la quatrième puissance exportatrice dans le monde. » ([564])

C’est donc au tournant du XXIe siècle que la France et ses élites politiques ont connu une transformation intellectuelle profonde, où l’industrie devait bientôt appartenir au passé pour laisser place à une économie de services, où l’économie post-industrielle se réaliserait avec l’émergence d’une France sans usine. Le renversement de cette vision tournée exclusivement vers le tertiaire, encore persistante aujourd’hui, a pris du temps pour être déconstruite, puisqu’elle remonte historiquement aux années 1990, comme l’explique encore François Geerolf, enseignant et économiste au département des Études de l’OFCE : « Dans les années 1990, face à la désindustrialisation et au chômage élevé, la stratégie consistait à développer les services à la personne, moins présents en France qu’ailleurs. L’idée était que l’industrie française était en déclin et qu’il fallait se tourner vers les services. Comme ces derniers sont plus sensibles aux coûts que l’industrie, la solution proposée était de réduire les cotisations au niveau du smic, relativement élevé en France. » ([565])

Lors du virage de la seconde moitié des années 2000, l’historien Jean-Claude Daumas observe un timide réveil de la classe politique lors de la fermeture des sites industriels Metaleurop et Daewo en 2004-2005 : « C’est également ce contexte qui est à l’origine de la prise de conscience par le gouvernement de la dégradation de la situation de l’industrie française et de la nécessité de restaurer une base industrielle puissante. Dès ce moment, de nombreuses études ont cherché à décrire et à expliquer le phénomène. » ([566]) Des rapports de la Délégation interministérielle à l’aménagement du territoire et à l’attractivité régionale (DATAR), de parlementaires, ou des articles journalistiques sont produits, mais les œillères politiques demeurent.

Il faut attendre l’année 2012 et la publication du rapport de Louis Gallois, intitulé « Pacte pour la compétitivité de l’industrie française », pour que le sujet de la désindustrialisation soit bel et bien remis à l’agenda, ce que confirme son auteur en audition : « L’année 2012 marque une étape importante, non pas parce qu’elle a vu la publication de mon rapport, qui a vieilli, mais parce que l’opinion publique a pris conscience de cette évolution et que de premières mesures ont été prises. Si on en fait un bilan rapide, nous pouvons dire que, si elles n’ont pas enclenché un processus de réindustrialisation, elles ont mis un terme à la désindustrialisation et ont renforcé l’attractivité du territoire français. » ([567]) D’autres auditionnés confirment par ailleurs que l’année 2012 représente un virage pour l’industrie, à l’instar de Christian Auboyneau : « Le début de la prise de conscience date du rapport Pacte pour la compétitivité de l’industrie française de Louis Gallois en 2012. Depuis dix ans, l’arrêt de désindustrialisation a débuté. Les mesures d’incitation et de soutien à l’industrie prises depuis le rapport Gallois sont très importantes. » ([568])

La prise de conscience de la dangereuse désindustrialisation française permet certes le retour d’organes politiques idoines, mais pas de manière permanente : « Tour à tour associée au commerce extérieur, à la recherche, à l’artisanat, l’industrie revient sur le devant de la scène sous le nom de ministère du redressement productif avec Arnaud Montebourg de 2012 à 2014, avant de disparaître totalement de l’intitulé des ministères à l’arrivée au pouvoir d’Emmanuel Macron. » ([569])C’est au cours du mandat d’Emmanuel Macron que le ministère de l’Industrie reprendra sa place de choix avec la nomination d’Agnès Pannier-Runacher : « L’industrie est revenue dans le gouvernement Castex, au rang de ministère délégué. Agnès Pannier-Runacher peut désormais s’y consacrer à plein temps avec une équipe étoffée (4 ou 5 conseillers contre 1 auparavant) alors qu’auparavant elle devait s’occuper en même temps de l’artisanat, du commerce, de la consommation... ou plus récemment des discothèques. » ([570])

Ainsi, si Jean-Claude Daumas relève l’importance d’analyser les causes structurelles de la désindustrialisation qui touchent les économies avancées, il refuse d’oblitérer les responsabilités des acteurs politiques dans le renoncement d’une politique industrielle, arguant que des pays comparables à l’économie française n’ont pas connu un tel mouvement dans des conditions proches : « Les autres pays européens, pourtant soumis à des contraintes semblables, ont suivi des trajectoires différentes parce qu’ils ont fait des choix différents. Aussi, dans le cas de la France, seul un enchaînement de mauvais choix est susceptible d’expliquer un déclin si massif, brutal et continu qu’il en paraît (presque) irréversible. » ([571])

En audition, l’investisseur David Baverez corrobore les propos de l’historien en dénonçant la logique électoraliste derrière les choix industriels qui ont été pris ces dernières années : « Je pense que la désindustrialisation de la France est en fait un choix politique. La globalisation ne nous est pas tombée dessus et les entreprises ne se sont pas désindustrialisées seules. Comme il n’y a plus de croissance en France, on a choisi délibérément de maintenir le pouvoir d’achat grâce à la déflation importée. Quand vous faites passer l’industrie de 20 % à 10 % du PIB, vous perdez certes 10 % des suffrages de ceux qui sont licenciés, mais vous gagnez 80 % des voix de ceux dont le pouvoir d’achat augmente. » ([572]) L’abandon des politiques industrielles – en privilégiant une politique de la demande – résulte ainsi de calculs politiques assumés qui ont mené à la situation de désindustrialisation présente. Le choix politique d’abandon d’une politique de l’offre a eu des effets délétères sur l’industrie, ce que confirme encore l’historien Jean-Claude Daumas : « Depuis le premier choc pétrolier en 1974, à chaque ralentissement économique, les pouvoirs publics, de droite comme de gauche, ont affirmé que "la croissance française est tirée par la consommation" et ont adopté une politique de soutien à la demande. » Privilégier le pouvoir d’achat à la production participa à désindustrialiser le pays.

2. La dégradation de l’image de l’industrie et des métiers afférents

Une autre manière d’expliquer la désaffiliation poussée des politiques à l’industrie est son image restée trop longtemps négative en France.

Pierre Musso, docteur en sciences politiques et professeur honoraire des Universités en sciences de l’information et de la communication, considère en 2017 dans son ouvrage La Religion industrielle ([573]) que la France est « allergique » à l’industrie car elle a en gardé une image « XIXe siècle » : « Toute la littérature du XIXe siècle fut une réaction à l’industrialisation. Quand on pense industrie en France, on pense Germinal, conditions de travail déplorables, exploitations. Avec un tel imaginaire en tête, on a pu considérer chez nous qu’il était souhaitable que les emplois industriels diminuent, et qu’on les remplace par des emplois de service. » ([574])Les auditions ont également permis de relever ce point culturel puisque Pierre-André Chalendar, président d’honneur de Saint-Gobain et président de la Fabrique de l’industrie, rappelle que « pendant une longue période, la France n’a pas choisi l’industrie, ce qui renvoie aussi à un facteur culturel. » ([575])

Pire encore, l’emploi industriel – et plus largement le salariat ouvrier – est synonyme d’échec scolaire, participant à détourner les jeunes talents des usines. Ainsi, pour Anaïs Voy-Gillis, géographe et directrice stratégie & RSE au sein du groupe Humens, il est coutume d’entendre dire : « "Si tu travailles mal à l’école, tu finiras à l’usine !", mais le problème n’est pas de finir à l’usine – on dit la même chose des caisses de supermarché –, c’est celui de la représentation du monde ouvrier dans notre société. Avoir un métier d’ouvrier, qui peut être synonyme d’une bonne rémunération et d’une haute qualification, est encore mal considéré par une partie de la société, en particulier ses élites. » ([576])

D’autres raisons plus contemporaines – différentes que celle d’une image poussiéreuse – expliquent que l’industrie n’ait pas le vent en poupe. Outre que les « les métiers industriels sont concernés par la pénibilité, les rythmes [qui] peuvent être compliqués, [.... et le] travail à la chaîne » ([577]), toujours selon Anais Voy-Gillis, son collègue Olivier Lluansi démonte quant à lui le préjugé selon lequel l’industrie paierait mal : « Dans les enquêtes d’opinion, "l’industrie paye mal" est le premier facteur de son image négative ; or la rémunération est l’un des principaux leviers déterminant l’attractivité ou l’absence d’attractivité des métiers. Et il se trouve que, à formation équivalente, les métiers de l’industrie payent environ 15 % de plus que les métiers de service. Je vous invite à vous intéresser aux répartitions des salaires au sein d’une entreprise : vous constaterez qu’une bonne partie des cols bleus, si ce n’est la majorité d’entre eux, est bien mieux payée que le tiers inférieur des cols blancs. » ([578])Pour nuancer ce point, Vincent Charlet, de La Fabrique de l’industrie, veut que l’industrie soit plus rémunératrice, surtout en début de carrière : « L’industrie paye mieux que les autres secteurs. Les débuts de carrière dans l’industrie sont plus rémunérateurs, plus stables. » ([579]) L’industrie fourmille ainsi d’images négatives qui lui collent et qui ne reflètent pas la réalité des conditions de travail dans les usines du XXIe siècle.

B. La dilution du pouvoir de dÉcision a parachevÉ le dÉmantÈlement de l’État-stratÈge

La politique industrielle française est contrainte par trois étaux : par le haut avec le cadre européen, par le bas avec la décentralisation et au milieu avec la multiplication des agences.

En effet, l’Union européenne dispose de compétences exclusives ou partagées dans des domaines stratégiques comme le marché intérieur, la concurrence, la politique commerciale ou la recherche. Le droit européen impose notamment le respect strict des règles de concurrence et encadre très étroitement les aides d’État, qui doivent être notifiées et autorisées par la Commission européenne. De même, certaines tentatives de fusion, de relocalisation ou de protection de secteurs stratégiques sont limitées par les règles concurrentielles, la libre circulation des capitaux ou les marchés publics. Ainsi, la politique industrielle française se trouve affaiblie par les compétences de l’Union européenne.

De plus, la multiplication des agences, opérateurs et structures paraétatiques restreint les marges de manœuvre d’une politique industrielle nationale cohérente. L’action publique est désormais fragmentée entre une multitude d’acteurs : la Commission de régulation de l’énergie (CRE), la Banque publique d’investissement (BPIFrance), l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (Ademe), France 2030, l’Agence nationale de la recherche (ANR), la Banque des territoires, Business France, France Compétences, Pôle emploi, les Direccte devenues direction régionales de l’économie, de l’emploi, du travail et des solidarités (Dreets), ou encore les comités régionaux de l’emploi et de la formation (Crefop). Cette prolifération, fruit d’une logique issue du New Public Management, a conduit à une gouvernance éclatée, parfois redondante, où l’État stratège perd en lisibilité et en capacité d’impulsion. Ainsi, la mise en œuvre de projets industriels stratégiques se heurte fréquemment à une complexité administrative excessive, à des injonctions contradictoires ou à une dilution des responsabilités. Par exemple, les aides à l’investissement industriel peuvent dépendre simultanément de BPIFrance, de la région, de l’Ademe et du plan France 2030, chacun avec ses critères, ses délais et ses circuits d’instruction. Ce morcellement nuit à la réactivité, à la coordination entre services et à l’émergence d’une véritable stratégie industrielle unifiée.

Enfin, la décentralisation a fragmenté la politique industrielle nationale. Depuis la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, les régions sont responsables de la formation professionnelle, compétence encore renforcée par la loi du 5 mars 2014 relative à la formation professionnelle, à l’emploi et à la démocratie sociale, puis par la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République dite « loi NOTRe », qui leur confère également la gestion de l’alternance. Cette régionalisation complique la coordination des besoins de compétences au niveau national pour certaines filières industrielles. Parallèlement, la loi NOTRe a aussi attribué aux régions la compétence du développement économique comme l’une des leurs responsabilités premières. Elles définissent désormais leur propre schéma régional de développement économique, d’innovation et d’internationalisation (Srdeii) mais aussi leur schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (Sraddet) et attribuent certaines aides aux entreprises. Cette réalité entraîne désormais une concurrence entre territoires, des incohérences avec les priorités industrielles de l’État, voire une dilution des moyens humains et financiers à l’échelle nationale. Par exemple, les stratégies régionales autour de l’hydrogène ou de l’automobile diffèrent parfois sensiblement, au risque de morceler l’action publique.

En dépit de ce constat, le retour à la planification industrielle, défendu par le gouvernement en 2023 dans une logique qui se voulait volontariste voire Colbertiste, s’est en réalité limité à de simples incantations puisque cette planification consistait à l’ajout du développement industriel au Sraddet des régions (article 1er de la loi du 23 octobre 2023 relative à l’industrie verte).

La complexité de la procédure d’instruction des projets industriels illustre les effets délétères de cette dilution des compétences de l’État. On a vu précédemment les difficultés découlant de la multiplicité des services de l’État, qui interviennent dans le traitement des projets industriels, et des contradictions nées des différences d’instruction et de doctrine d’un service ou d’un échelon administratif à un autre ou d’un territoire à un autre.

Cette complexité administrative est accentuée par la démultiplication des autres acteurs publics impliqués, que ce soient les nombreuses agences publiques de notre pays ou le millefeuille territorial issu des vagues successives de décentralisation opérées depuis le début des années 1980.

De son expérience passée comme commissaire à la transition industrielle, écologique et énergétique de la zone du golfe de Fos et de l’étang de Berre, Régis Passerieux fait le constat que « nous ne nous sommes pas donné collectivement les moyens de trancher des contradictions juridiques, doctrinales voire idéologiques sur les points d’arbitrage à réaliser pour développer les projets industriels. [...] La problématique est liée à l’émiettement. [...] Il existe une multiplicité d’acteurs : direction générale de l’énergie et du climat (DGEC), direction générale des entreprises (DGE), direction générale de l’aménagement, du logement et de la nature (DGALN), direction générale des infrastructures, des transports et des mobilités (DGITM), Ademe, SGPI, BPIFrance, Banque des territoires, OFB, Commission de régulation de l’énergie (CRE), Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT), sans compter les commissions [qui outrepassent parfois leurs compétences purement techniques]. Chacun énonce un avis sur la manière dont les règlements doivent être interprétés, mais personne n’arbitre, ni ne tranche réellement. Cet émiettement, qui entraîne des perceptions différentes, aboutit à des décisions difficiles et délicates, qui menaceront en outre le contentieux ». Ils ont tout particulièrement perçu l’émiettement institutionnel des acteurs et les « contradictions dans la hiérarchie des objectifs » dans la zone Fos-Berre où l’espace du port ne recoupe pas l’ensemble du périmètre industriel. « Il n’y existe donc pas une unité de lieu, une unité institutionnelle. » ([580])

Régis Passerieux rappelle que « la difficulté pour un industriel n’est pas seulement de traiter une procédure administrative mais de la traiter en parallèle d’autres nombreuses actions : la levée de fonds, le raccordement électrique, etc. Les arbitrages doivent donc être extrêmement rapides si l’industriel veut sortir son projet dans les temps. L’émiettement des procédures aboutit à des situations délicates qui peuvent aggraver le contentieux. »

Or, Rollon Mouchel-Blaisot, préfet et auteur du rapport sur la mobilisation pour le foncier industriel, constate également que la multiplication des agences et autorités au sein même de l’État contribue à ralentir les processus d’avis et de décision ([581]).

La multiplication des dispositifs et cadres d’action territoriaux nuit, quant à elle, à la lisibilité des dispositifs d’aide existants et à la compréhension des procédures à mener pour un projet.

Au sein même du dispositif des Territoires d’industrie (TI) créé par l’État, par exemple, Dominique Mockly, référent industriel du TI Lacq-Pau-Tarbes, observe des problèmes d’alignement de systèmes de soutien, certains relevant de l’échelon national et d’autres de l’échelon régional. « De plus, dans un même projet, les différents industriels ne sont pas toujours éligibles au même système, notamment en raison de leur taille respective. [...] Nous sommes donc obligés d’adapter le projet que l’on pourrait sans doute massifier si ce millefeuille [administratif] n’existait pas. » ([582])

Elle nuit aussi à la lisibilité de l’offre française aux yeux des investisseurs étrangers et de l’attractivité pour nos territoires. Aujourd’hui, chaque région française développe sa propre stratégie industrielle avec sa propre feuille de route en matière de formation et de gestion du foncier et ses propres priorités économiques. Il peut être difficile de se retrouver entre ces 13 cadres différents pour des investisseurs étrangers qui ne connaissent pas le pays et n’ont pas encore élu leur territoire d’implantation.

Chaque région cherche à se concurrencer sur une multitude de secteurs, au lieu de se spécialiser en particulier dans un domaine d’activités. Par exemple, la région toulousaine, avec l’aviation, a réussi à créer un pôle d’attractivité important (formation adaptée à l’industrie, centre de recherches). Cet écosystème d’excellence permet, également, de réduire les coûts, y compris pour les régions qui ne dépenseront plus à perte. Comme le reconnaît le PDG d’Airbus Guillaume Faury : « Concernant la spécialisation des régions par filière, l’exemple de Toulouse illustre à la fois les avantages et les risques d’une telle approche. La forte spécialisation dans l’aéronautique, qui constitue une grande force de la région, s’est révélée être une source d’inquiétude majeure lors de la crise du Covid. Cette situation démontre qu’une spécialisation excessive peut se transformer en vulnérabilité. Je pense donc qu’une certaine spécialisation régionale est bénéfique, mais qu’il est important de diversifier les savoir-faire et les filières pour ne pas dépendre entièrement d’un seul secteur. La création d’écosystèmes spécialisés, mais diversifiés, offre un potentiel considérable. » ([583])

Marie-Cécile Tardieu, directrice générale déléguée Invest de Business France souligne en outre le risque de se positionner sur le marché international en ordre dispersé, ce qui affaiblit la lisibilité de l’offre France pour les investisseurs. Aussi ont-ils proposé d’organiser les propositions régionales au niveau national : « Plutôt que de laisser différentes régions faire connaître publiquement leurs offres, de façon concurrentielle et désordonnée, nous avons créé en 2021 une salle de données ou data room pour les centraliser dans un espace confidentiel. Les investisseurs y prennent connaissance de l’ensemble des offres, qui ont été complétées par les services de l’État et les parties prenantes. Chaque région doit pouvoir valoriser ses atouts et incarner l’attractivité du pays, mais de façon organisée, afin de renforcer la France dans la compétition internationale. » ([584])

Mais le problème fondamental se situe à un niveau encore supérieur : l’éparpillement de ses pouvoirs, entre les transferts de compétences à l’échelon européen et le partage des compétences avec nos multiples couches territoriales, a amoindri les capacités d’action de l’État, en particulier celle de faire avancer l’ensemble du pays vers ses objectifs prioritaires.

Comment, en effet, est-il possible de déployer une véritable stratégie industrielle si l’État ne dispose pas des principaux leviers, telles, par exemple, la compétence de la formation et la gestion du foncier qui relèvent pour l’essentiel des régions ? Peut-on vraiment réindustrialiser la France en ayant atomisé à ce point les compétences permettant la relocalisation et la compétitivité industrielle ?

Clément Beaune, Haut-commissaire au plan, répond que l’échelon national joue toujours un rôle majeur dans les quatre secteurs clés de la réindustrialisation – main-d’œuvre et qualifications, énergie et CO2, foncier et eau – identifiés par l’étude de France Stratégie ; et s’il pense qu’il faut laisser les régions et les départements se saisir des compétences qui leur ont été données par le législateur, « il ne s’ensuit pas qu’il faut s’interdire, par exemple dans l’application du zéro artificialisation nette (ZAN) au sein de la stratégie industrielle, de procéder à des ajustements pour améliorer le partage des compétences et le rendre plus efficace. » ([585])

Le rapporteur s’interroge en particulier sur la possibilité de mettre en place une véritable planification industrielle, puissante, cohérente et efficace avec autant de stratégies que de régions. Car la planification aujourd’hui n’existe qu’au niveau des différents schémas régionaux d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (Sraddet). Le Haut-Commissariat au plan n’a pas vocation « à décider », reconnaît Clément Beaune ; et il n’existe pas de planification nationale organisant l’ensemble de notre stratégie de réindustrialisation, au mieux un programme incitatif, France 2030, qui oriente les soutiens de l’État vers les filières qu’il a identifiées comme prioritaires et finance quelques dispositifs d’accompagnement.

La « territorialisation » des politiques publiques permet de les adapter aux spécificités locales et de mieux répondre aux besoins locaux. Mais pour remonter nos retards, dépasser nos handicaps et avancer rapidement, la politique de réindustrialisation nécessite également une impulsion stratégique centrale forte, avec des moyens importants et bien ciblés.

Force est de constater, malheureusement, que la dilution des pouvoirs de l’État a fortement affaibli son rôle, pourtant central, de stratège dans la mise en œuvre des politiques publiques nationales, et que, réciproquement, la multiplication des approches, la diversification des priorités ont plutôt pour effets de diluer les efforts en matière de ressources humaines, de financements et d’investissements, voire, parfois, d’envoyer des messages incohérents aux investisseurs quand un projet d’intérêt national se heurte aux réticences locales.

C. Le refus du patriotisme Économique a trop souvent privÉ nos industries de protection

1. L’incapacité des politiques d’achats publics à favoriser l’industrie française

a. Une commande publique insuffisamment mobilisée

Lors de son audition devant la commission d’enquête, Eric Labaye, président du Comité de surveillance des investissements d’avenir, affirmait : « La France dispose d’un potentiel important pour stimuler les technologies de rupture, notamment celles développées par les start-ups et les PME, par le biais de la commande publique, mais notre impact dans ce domaine est moindre comparé aux États-Unis ou au Royaume-Uni, qui disposent de dispositifs tels que le Small Business Act. Il y a là un levier significatif pour accroître notre impact économique. » ([586])

En effet, la commande publique constitue dans l’ensemble des pays industrialisés un levier important de la politique industrielle. Comme le soulignent Thomas Grjebine et Jérôme Héricourt, économistes au Centre d’études prospectives et d’informations internationales (CEPII) et auteurs d’une note ([587]) citée par la chercheuse Anaïs Voy-Gillis lors son audition, l’ensemble des achats de biens, de services et de travaux effectués par les administrations et les entreprises publiques représente entre 10 et 20 % du PIB aux États-Unis et dans l’Union européenne. Or, si le droit de l’Organisation mondiale du commerce – en particulier le GATT ([588]), l’accord sur les marchés publics ([589]) et l’accord sur les subventions et les mesures compensatoires ([590]) – prohibe a priori les discriminations fondées sur l’origine des marchandises et services, il apparaît néanmoins que ces clauses sont souvent contournées. Le Buy American Act de 1933 ([591]) est certainement la plus emblématique de ces mesures. À cet égard, l’adoption récente du règlement du 13 juin 2024 relatif à l’établissement d’un cadre de mesures en vue de renforcer l’écosystème européen de la fabrication de produits de technologie « zéro net », dit « règlement zéro net » ([592]) qui permet aux États membres de l’Union européenne de discriminer les technologies décarbonées provenant d’États tiers dans les contrats d’achat publics constitue une évolution nécessaire, qu’il conviendrait d’appliquer avec pragmatisme à davantage de secteurs.

Il demeure cependant que la commande publique française bénéficie insuffisamment aux entreprises nationales. Selon le Conseil d’analyse économique, les entreprises étrangères se voient attribuer en France une proportion relativement faible des marchés publics (14 % en tenant compte des marchés directs et indirects, contre 23 % pour l’Union européenne, 17 % pour l’Allemagne ou encore 24 % pour le Royaume‐Uni) ([593]). Néanmoins, les commandes publiques chinoise et américaine reposent proportionnellement deux fois moins sur les importations (environ 4 % en 2014) que celles de la France ou de l’Allemagne. À cet égard, le Conseil d’analyse économique rappelle que, s’appuyant sur ses grandes entreprises, « la France garde un certain avantage comparatif dans le domaine de la commande publique. » ([594])Surtout, la taille des économies comparées explique une partie significative de ces écarts.

Dès lors, la commande publique pourrait être mieux mobilisée pour soutenir la réindustrialisation. Avec un volume de près de 170 milliards d’euros, pour plus de 243 000 contrats passés, elle occupe une place essentielle dans l’économie nationale (8 % du PIB) ([595]). Comme le rappelle la délégation aux entreprises du Sénat, le fabriqué en France est le « trou noir » de la commande publique ([596]). Selon France Industrie, les deux tiers des achats publics (commande publique de produits manufacturiers) concernent des biens importés, soit 54 milliards d’euros ([597]). Ainsi, le potentiel supplémentaire des achats de produits fabriqués en France est estimé à 15 milliards d’euros, soit près d’un cinquième du déficit commercial de 2024. Si 25 % des marchés publics étaient réservés aux produits français, cela représenterait 50 milliards d’euros par an d’achats français. Aussi les travaux menés par la délégation aux entreprises du Sénat soulignent six « handicaps » de l’achat public :

Les six « handicaps » de l’achat public

– La préférence locale n’est pas admise par l’Union européenne ;

– La mesure de la part importée dans notre commande publique est déficiente ;

– La commande publique est dispersée entre 60 centrales d’achats publics et 135 000 pouvoirs adjudicateurs, contre 30 000 en Allemagne et 3 500 en Italie ;

– Le délit de favoritisme applicable à l’ensemble de la commande publique conduit les acheteurs publics à une lecture excessivement prudente des règles de passation ;

– La moitié des marchés publics en volume est passée sous le seuil de mise en concurrence de 40 000 euros HT, permettant de recourir aux plateformes du e-commerce sans se préoccuper d’acheter français ;

– Les contrôles des engagements des attributaires de marchés publics, notamment en matière environnementale et sociale au niveau national, sont insuffisants.

Source : Sénat, délégation aux entreprises, conclusions de la mission d’information : « Fabriqué en France : la compétitivité patriotique », 18 juin 2025 https://www.senat.fr/travaux-parlementaires/office-et-delegations/delegation-aux-entreprises/le-fabrique-en-france.html

Ces limites ont été confirmées lors des auditions de la commission d’enquête. Ainsi selon le professeur Olivier Lluansi, « la solution réside davantage dans une manière d’appliquer le droit et de gérer les achats publics que dans l’adoption de tel ou tel texte. La loi relative à l’industrie verte a certes introduit un critère relatif au CO2, mais cette possibilité existait déjà auparavant, et les acheteurs publics n’iront dans ce sens que s’ils y sont incités par leur environnement. En dépit de quelques évolutions notables, l’interprétation des textes relatifs à la commande publique, faite par le service juridique de Bercy, est extrêmement stricte : on a fait de la surtransposition dans les textes, mais aussi et surtout dans les têtes. Je le répète, il existe des solutions qui ne coûtent pas un euro et ne nécessitent même pas de faire adopter une loi. Une bonne façon d’avancer sur ce sujet est sans doute de passer par des centrales d’achat. Acheter local tout en respectant la lettre de directives européennes qui ne visent pas cet objectif demande une certaine ingénierie dont ne disposent pas les petites collectivités locales. Les grosses centrales d’achat public que sont l’Union des groupements d’achats publics (Ugap), le Réseau des acheteurs hospitaliers (Resah) et l’Union des hôpitaux pour les achats (Uniha), pour citer les trois structures qui existent en France, sont quant à elles parfaitement dotées pour parvenir à ce résultat. » ([598])

En effet, si le code de la commande publique ménage des exceptions au droit de la concurrence permettant d’écarter les offres des pays tiers ([599]), il est regrettable que ces dispositions ne soient pas mieux diffusées auprès des ordonnateurs publics. De même, certaines dispositions du code de la commande publique permettent d’attribuer des marchés publics à des entreprises situées à proximité géographique et de faciliter l’accès des petites et moyennes entreprises. Ces dispositions comprennent, entre autres moyens, la définition de conditions d’exécution du marché ([600]), la condition de la localisation des moyens d’exécution au sein de l’Union européenne ([601]) ou encore les marchés publics réservés ([602]) ([603]).

Les critères de l’environnement et du social constituent des moyens de contournement pour également favoriser des offres locales. Bien que la préférence locale soit interdite, des outils comme le sourcing, l’allotissement et les critères de sélection peuvent favoriser l’achat local. Les PME, représentant 99 % des entreprises en France, peuvent bénéficient de ces pratiques, dynamisant l’économie locale.

2. L’abandon de certains de nos fleurons stratégiques

a. Une guerre économique généralisée

Dans le contexte de « guerre économique » ([604]), l’absence d’une politique assumée de patriotisme économique constitue incontestablement un frein à la réindustrialisation. Si toutes ces guerres ne constituent pas une ingérence, leur intensité exponentielle au cours de ces dernières années doit mener à une vigilance accrue. Ce fléau, protéiforme, prend divers aspects souvent cumulatifs. Le Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN) liste au moins quatre menaces d’ingérence dans la sphère économique ([605]) :

– être de nature capitalistique (prise de contrôle de l’entreprise ou prise de participation d’au moins 25 % par des intérêts étrangers) ;

– relever de la captation de propriété intellectuelle et d’informations sensibles ;

– porter atteinte à l’image de l’entreprise afin de lui nuire, notamment en compliquant son refinancement ;

– organiser des cyber-attaques – afin de déstabiliser l’entreprise, récupérer de l’argent, obtenir des informations sensibles –, la désinformation ou encore la corruption.

L’extraterritorialité du droit constitue également un danger.

Ces stratégies s’inscrivent dans un contexte géopolitique durci, souligné par le rapport de la commission d’enquête sénatoriale sur les politiques publiques face aux opérations d’influence étrangère ([606]). Aussi, au cours de la décennie passée, la France a-t-elle fait face à un « recours de plus en plus désinhibé à des stratégies d’influence malveillante ». Comme le présentait récemment une étude de l’OCDE : « Si le risque d’ingérence étrangère n’est pas nouveau et a longtemps été appréhendé à travers les outils du renseignement, la mondialisation, la prégnance du numérique ou les approches de gouvernance plus ouvertes et participatives ont largement renforcé les possibilités d’ingérence et de déstabilisation des systèmes politiques. » ([607])

Les raisons de cette mutation sont diverses et clairement identifiées, comme le rappelle un rapport récent du Comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques de l’Assemblée nationale ([608]). D’une part, l’évolution du contexte géopolitique mondial est marquée par un accroissement des préoccupations relatives à l’approvisionnement en matières premières essentielles et à la densification des stratégies d’investissement dirigées par des États désireux d’acquérir des actifs stratégiques étrangers. D’autre part, l’apparition de crises, à l’image de la pandémie de Covid-19 ou de l’invasion de l’Ukraine par la Russie ([609]), a contribué à l’accélération des risques. Comme le souligne la Commission européenne, ce conflit, ainsi que « les risques nouveaux et émergents qui en découlent pour la sécurité ont davantage mis l’accent sur les technologies/secteurs et infrastructures (avancés) critiques. » ([610]) Enfin, la « nouvelle donne technologique » ([611]) concourt à la recrudescence des vulnérabilités, avec la montée en puissance de technologies qui, d’un côté, créent de nouveaux canaux d’influence (intelligence artificielle, plateformes numériques), et, de l’autre, constituent des cibles privilégiées pour les stratégies de prise de contrôle de la part d’entités étrangères (biens à double usage, recherche stratégique).

Devant la commission d’enquête relative aux ingérences politiques, économiques et financières de puissances étrangères – États, organisations, entreprises, groupes d’intérêts, personnes privées – visant à influencer ou corrompre des relais d’opinion, des dirigeants ou des partis politiques français, Nicolas Lerner alors directeur général de la sécurité intérieure, indique que les années 2020 marquent la fin de la naïveté dans le domaine du renseignement économique ([612]).

Depuis quelques années, le renseignement français en matière économique s’est densifié et structuré, notamment en développant davantage de liens avec Bercy, et par un renforcement des services aussi bien quantitatif que qualitatif. Cependant, ce durcissement du contexte international ne doit en rien omettre la responsabilité politique des gouvernements qui ont permis les prises de contrôles d’entreprises stratégiques pendant plus de vingt ans.

Les services de renseignement économique s’étant renforcés, le rapporteur s’interroge sur la lenteur de cette prise en compte, alors que d’autres pays, à l’image des États-Unis, ont toujours utilisé ces procédés. C’est le patron du Service de l’information stratégique et de la sécurité économiques (Sisse) devant la commission d’enquête relative aux ingérences qui en parle le mieux : « le lien avec Bercy n’était pas satisfaisant, les services suivaient les entreprises sans savoir si c’était stratégique ou non ». Pourquoi avoir attendu tant d’années et perdu tant de fleurons ? Pourquoi continuer à en abandonner malgré un dispositif robuste et renforcé ? Il s’agit de décisions politiques du ministre de tutelle.

La sécurité économique et la réindustrialisation sont pourtant réciproquement liées : « Il est donc possible d’appréhender les liens entre sécurité économique et réindustrialisation de plusieurs manières. D’abord, il ne peut exister de base industrielle pérenne sans un système de défense et de contre-prédation économique performant dans le temps. Deuxièmement, il n’existe pas de sécurité économique efficace sans réindustrialisation. » ([613])

b. Un contrôle des investissements étrangers en France insuffisamment robuste

Pour se prémunir, la France dispose de plusieurs outils législatifs et réglementaires, dont l’un des dispositifs de contrôle des investissements étrangers en France (IEF) les plus étoffés, avec un grand nombre de secteurs couverts. Le rapporteur considère qu’il doit cependant être complété.

Ces derniers vont du dispositif pénal de répression des atteintes aux intérêts fondamentaux de la Nation ([614]) à l’encadrement des activités de représentation d’intérêts issu de la loi du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique, dite » loi Sapin II ». Ils mobilisent également les mécanismes de lutte contre les atteintes à la probité, les ingérences numériques ou de contrôle des investissements étrangers en France (IEF) ([615]). Cet arsenal s’inscrit dans le cadre de la politique de sécurité économique qui, aux termes du décret n° 2019-206 du 20 mars 2019, « vise à assurer la défense et la promotion des intérêts économiques, industriels et scientifiques de la nation, constitués notamment des actifs matériels et immatériels stratégiques pour l’économie française » ([616]). Depuis 2019, cette politique s’est structurée autour de la protection des actifs stratégiques français, dont la coordination repose sur l’activité du service de l’information stratégique et de la sécurité économiques (Sisse), rattaché à la direction générale des entreprises.

Créé en 2016, ce service a pour mission principale le pilotage de la politique de sécurité économique de l’État, qui consiste à organiser la protection des actifs stratégiques de l’économie française face aux ingérences et aux menaces étrangères.

Composante de la politique de sécurité économique, le contrôle des investissements étrangers fait face à des limites. Pour mémoire, le contrôle dit IEF est opéré sur la base de trois critères : la présence d’un investisseur étranger, visant une société de droit français, pour une activité sensible.

Les activités sensibles peuvent l’être par nature (comme la défense), ou bien parce qu’elles sont essentielles à la continuité d’un approvisionnement critique (en eau, en énergie ou pour l’alimentation par exemple) ou enfin parce qu’elles relèvent de R&D particulièrement porteuse économiquement.

La taille ou le secteur d’activité - quand il n’est pas sensible par nature – ne sont pas des critères, mais peuvent être pris en compte dans la décision. Le décret du 14 mai 2014 relatif aux investissements étrangers soumis à autorisation préalable dit « décret Montebourg » ([617]), puis la loi PACTE ([618]) et le décret n° 2019-1590 du 31 décembre 2019 relatif aux investissement étrangers en France ont élargi le champ des activités couvertes. Ont été intégrées au contrôle IEF les activités de traitement, de transmission ou de stockage de données dont la compromission ou la divulgation serait de nature à porter atteinte à l’exercice d’autres activités de la liste. Il prend également en compte les activités portant sur des infrastructures, les biens ou services essentiels pour garantir la sécurité alimentaire ou encore les publications de presse, d’information politique et générale. Enfin, le seuil de détention de droits de vote ou de capital déclenchant une procédure de contrôle, fixé à 33,33 % depuis 2005, a été abaissé en 2019 à 25 % lorsque l’investissement est réalisé par un pays-tiers à l’Union européenne et à 10 % en 2020 pour les investissements réalisés par des tiers à l’Union européenne au sein de sociétés cotées. En outre, dans le cadre de la stratégie européenne en matière de sécurité économique ([619]), la Commission européenne a proposé en janvier 2024 un nouveau règlement sur le filtrage des investissements étrangers ([620]) afin d’harmoniser les pratiques entre États membres.

Pour autant, l’approche retenue pour le contrôle des investissements étrangers semble toujours en deçà de la menace réelle. Comme le rappelle Sabine Lemoyne de Forges, sous-directrice de la politique commerciale et de l’investissement au sein de la direction générale du Trésor : « Le contrôle des investissements étrangers en France n’a pas été conçu comme un outil de politique industrielle, mais comme un outil de préservation de l’ordre public, de la sécurité publique et des intérêts de la défense nationale dans la sphère économique. Il ne peut donc protéger que les secteurs de l’industrie qui participent directement ou indirectement à ces objectifs. » ([621]) Aussi ce dispositif souffre-t-il d’un cadre excessivement restreint des secteurs contrôlés. Surtout, le contrôle IEF manque d’instruments de contrôle des engagements conditionnels à l’investissement. Cette dernière limite a été récemment mise en avant par un rapport du Comité d’évaluation des politiques publiques de l’Assemblée nationale ([622]).

Malgré cette réalité, l’État a renforcé son dispositif de contrôle des investissements étrangers fondé sur une doctrine de défense de la souveraineté économique. Joffrey Celestin-Urbain, chef du Service de l’information stratégique et de la sécurité économiques (Sisse), définit clairement la souveraineté économique comme reposant sur deux composantes complémentaires : d’une part, la composante capacitaire, c’est-à-dire la robustesse du tissu industriel national (capacité à produire sur le sol français ce qui est stratégiquement important) et, d’autre part, la composante de protection, aujourd’hui appelée sécurité économique, qui vise à défendre nos actifs stratégiques contre les prédations extérieures ([623]). « Les décisions que nous prenons en matière de sécurité économique visent à protéger la souveraineté, mais sans complètement contraindre ces flux d’investissements étrangers qui sont nécessaires pour permettre à l’économie de tourner », précise Joffrey Celestin-Urbain ([624]).

Avec le Sisse, la France a mis en place une stratégie de contrôle anticipé des investissements étrangers sensibles. Avant même le déclenchement officiel de la procédure réglementaire IEF, les autorités peuvent identifier un projet de rachat « potentiellement problématique pour la souveraineté » et intervenir de manière informelle auprès de l’entreprise cible. Il est alors « possible de dire à l’entreprise que si elle poursuit [...] avec tel ou tel acteur étranger, elle sera bloquée », et de l’inciter à « chercher des acteurs financiers plus souverains, français ou européens » à la place ([625]).

Les activités du service de l’information stratégique et de la sécurité économiques (Sisse) impliquent une triple protection, comme le rappelait son chef Joffrey Celestin-Urbain lors de son audition : « Le Sisse a pour objet de sécuriser la production de valeur économique en France depuis la France, principalement face à trois risques : un risque d’extinction, c’est-à-dire la perte de capacités comme la délocalisation d’usines ; un risque de prédation, soit l’accaparement de capacités industrielles et économiques françaises par des intérêts étrangers ; et un risque de coercition, qui s’apparente à l’exploitation des capacités économiques françaises par un pays tiers à son profit ».

Néanmoins, ce dispositif semble insuffisant. D’après Alain Juillet, ancien haut responsable chargé de l’intelligence économique, « nous demeurons très en retard dans le domaine de l’information économique fournie par les services, ce qui est très inquiétant, en dépit des efforts consentis ces dernières années. Nous sommes encore très loin du niveau de connaissance de l’économie des services des grandes puissances mondiales, et nous le payons chèrement. » Alain Juillet met trois facteurs en évidence. D’une part, « le premier problème a trait au mode de recrutement des services, qui se concentre sur des spécialistes du cyber, des militaires, des diplômés en sciences politiques. Les services disposent certes de personnes qui comprennent l’économie dans ses grandes lignes, mais n’ont pas de spécialistes des entreprises ou des grands domaines mondiaux auxquels il faut s’intéresser comme l’alimentaire, la santé, la défense, l’aéronautique ou le spatial. » ([626])D’autre part, une proportion importante des IEF échappe toujours au contrôle des investissements étrangers en France. Enfin, le dispositif public de sécurité économique collabore trop peu avec le tissu de PME et d’ETI industriels.

En outre, les moyens d’intervention du Sisse sont limités essentiellement à l’intervention administrative et manquent d’un relais financier puissant. Cet écueil est souligné par son chef Joffrey Celestin-Urbain : « En d’autres termes, nous savons bloquer des opérations de rachat d’entreprises au nom de la souveraineté, mais réussir à trouver en France et en Europe des alternatives économiquement équivalentes à ce que certains acteurs étrangers peuvent proposer constitue un autre défi. Depuis au moins trois ans, le Sisse a ainsi enrichi sa panoplie par une activité d’accompagnement des entreprises menacées de se faire racheter par des intérêts étrangers. Nous essayons d’anticiper ces éléments bien en amont et de trouver avec elles des solutions françaises ou européennes pour éviter que cette opération étrangère ne se réalise avec des risques importants pour la souveraineté. » ([627])

De plus, l’État déploie de nouveaux outils, bien que limités, permettant de protéger les entreprises stratégiques contre des rachats étrangers indésirables. Joffrey Celestin-Urbain explique par exemple qu’un fonds d’investissement spécial a été créé dont l’objectif est de proposer un investissement public-privé permettant de conserver un actionnariat français dans les entreprises stratégiques : » il existe un fonds appelé French Tech Souveraineté, qui nous permet de catalyser des tours de table de financement avec des acteurs privés français pour justement éviter qu’une entreprise ne se fasse racheter. » ([628]) Cependant, ses moyens restent limités.

c. Des menaces de plus en plus présentes

De nombreuses personnes auditionnées par la commission d’enquête l’ont rappelé : certains investissements servent de support à des stratégies d’influence orchestrées par des puissances étrangères offensives ou des entreprises concurrentielles. De fait, il apparaît que « les investissements directs de puissances étrangères, d’entreprises d’État ou assimilées dans des secteurs stratégiques ou d’infrastructures critiques peuvent [...] créer des dépendances fortes. » ([629])

Le Sisse note une « très forte augmentation de la menace économique étrangère [...]. Il y a une augmentation brutale de la menace ». En 2022, 700 alertes ont été signalées dont 40 % sont de nature capitalistique, toutes ne rentrant pas dans les critères établis dans le champ du contrôle des IEF, 40 % sont de nature à s’approprier la propriété intellectuelle et d’informations sensibles, le reste concerne des entreprises connaissant des difficultés financières ou de réputation. Face aux menaces croissantes, le dispositif monte en puissance en imposant, par exemple, « un contrôle systématique des lettres d’engagement et des conditions imposées aux investisseurs étrangers, tous les dossiers d’autorisation faisant l’objet de conditions seront contrôlés. » ([630])

En 2023, sur 1 815 décisions d’investissement ont été recensées, 309 dossiers ont été déposés au contrôle des IEF : 255 décisions ont été rendues dont 135 autorisations parmi lesquelles seulement une soixantaine sous conditions. L’origine des investisseurs ultimes était à 67,3 % hors UE et 32,7 % de pays membres de l’UE ([631]).

Les groupes américains sont particulièrement offensifs en France. Depuis le rachat d’Alstom par General Electric en 2014, les groupes américains ont acheté plus de 1 570 entreprises françaises pour un montant total de 130 milliards de dollars. Les ventes successives d’Alcatel, de Lafarge, de Technip, d’Exxelia ou d’Opella (Doliprane), par exemple, prolongent une liste déjà très longue de cessions industrielles qui portent atteinte à la souveraineté économique française.

Le directeur de Tracfin, Guillaume Valette-Valla, observe que « l’ingérence revêt également un caractère économique : le développement de la Chine lui apporte des capitaux considérables qui, par des véhicules d’investissement directs et indirects, sont susceptibles d’entrer au capital de certaines industries qui doivent être protégées parce qu’elles sont très proches de notre base de souveraineté. » ([632]) A ainsi été abordé, à plusieurs reprises par des membres de la commission d’enquête relative aux ingérences politiques, économiques et financières de puissances étrangères, le cas emblématique de la prise de participation du groupe chinois Casil au capital de la société Aéroport de Toulouse-Blagnac (ATB) en 2015, à hauteur de 49,9 % (308 millions d’euros). Pour Florian Colas, directeur de la direction nationale du renseignement et des enquêtes douanières (DNRED), « une telle opération est rarement anodine. » ([633])

Un ensemble critique de cessions stratégiques

– 2000 : entrée au capital de Gemplus (spécialiste mondial de la fabrication de cartes à puce) du fonds américain Texas Pacific Group ;

– 2006 : rachat d’Arcelor par le groupe indien Mittal Steel ;

– 2015 : vente des turbines d’Alstom à General Electric ;

– 2016 : vente d’Alcatel-Lucent (expert de la fabrication des câbles sous-marins) à Nokia ;

– 2017 : vente de Morpho (filiale de Safran) a Oberthur Technologies, détenue par le fonds américain Advent International ;

– 2017 : vente de Technip (société spécialisée dans l’ingénierie pétrolière) à l’américain FMC Technologies ;

– 2018 : vente de HGH (spécialiste de la technologie infrarouge) au fonds américain Carlyle ;

– 2018 : vente de Manurhin (fabricant de munitions) au groupe Emirates Defence Industries Company à la suite d’un redressement judiciaire ;

– 2019 : vente de Latécoère au fonds américain Searchlight Capital ;

– 2023 : vente d’Exxelia (fabricant de sous-systèmes de précision utilisés dans l’aviation et la défense) au groupe américain Heico.

Source : Assemblée nationale, comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques, rapport d’information n° 1453 sur l’évaluation du contrôle des investissements étrangers en France, François Jolivet et Hervé de Lépinau rapporteurs, 22 mai 2025

Au-delà de ces acquisitions, de larges pans de notre économie sont aussi contrôlés par des intérêts étrangers. Geoffroy Roux de Bézieux, président d’honneur du Mouvement des entreprises de France (Medef), président de Notus Technologies, auteur du rapport sur la sécurité économique des entreprises remis au Président de la République, alerte sur le fait que « le CAC40 soit, comme il l’est actuellement, possédé à plus de 40 % par des fonds américains qui mettent aujourd’hui en péril la souveraineté de nos entreprises. » ([634]) Une part considérable du capital de nos plus grandes entreprises est effectivement détenue par des investisseurs étrangers, lesquels peuvent imposer des décisions contraires aux intérêts nationaux (fermetures de sites, délocalisations, stratégie dictée par la seule rentabilité financière, etc.).

Les grands groupes ne sont pas les seuls concernés, Arnaud Montebourg, ancien ministre du Redressement productif, rappelle que « les start-ups industrielles [...]sont rachetées par des étrangers parce que nous n’avons pas assez d’investisseurs français. » ([635])Nos start-ups et PME technologiques, après avoir été financées par des fonds publics (BPIFrance par exemple) finissent trop souvent par passer sous pavillon étranger, ce qui constitue une perte de souveraineté économique et technologique pour la France.

Alain Juillet, ancien directeur du renseignement au sein de la direction générale de la sécurité extérieure, ancien haut responsable chargé de l’intelligence économique, insiste sur le déni de cette réalité qui caractérise le manque d’action des gouvernements successifs : « Il faut d’abord définir ce que nous entendons par intérêts stratégiques ou secteurs stratégiques avant de mobiliser les moyens de l’État sur ces sujets. Ensuite, lorsque nous avons débuté l’intelligence économique en France, nous avions suggéré de transformer le commissariat général au plan, alors en sommeil, en une "machine de guerre" pour l’intelligence économique, chargée de mener des travaux de prospective et de rechercher l’information afin d’établir la politique qui pourrait être menée en France. Enfin, l’affaire Alstom illustre à la perfection le déni dont l’administration et le politique ont pu faire preuve, alors même que les informations étaient toutes connues. Lorsque de tels blocages subsistent, il est impossible d’agir. » ([636]) Bernard Carayon, ancien député et initiateur de la politique publique d’intelligence économique en France, notamment à travers son rapport de 2003 remis au Premier ministre Jean-Pierre Raffarin, souligne qu’une grande industrie nationale est indispensable à la puissance d’un pays et à son indépendance économique. Selon lui, « l’industrie constitue le moteur de la recherche [...] et de la souveraineté technologique. Aucun pays dans le monde n’est puissant sans grande industrie, ni sans industrie de souveraineté. » ([637])

En dépit de ces efforts, plusieurs entreprises stratégiques sont actuellement concernées par des risques d’acquisitions par des puissances étrangères.

Il s’agit notamment de LMB Aerospace qui fournit des systèmes de refroidissement pour les sous-marins nucléaires lanceurs d’engins, les chars Leclerc et les Rafale, qui a été évoqué à plusieurs reprises par le rapporteur au cours des auditions de la commission d’enquête et qui pourrait être rachetée par la société américaine Loar Group. La société française Lauak, sous-traitant qui travaille à la fois pour Airbus, Dassault, Boeing et Bombardier passe, cette année, sous pavillon indien. La famille Charritton, propriétaire du groupe, a cédé 51 % de l’entreprise au groupe Wipro Infrastructure Engineering. Deux dossiers emblématiques qui représentent des risques d’atteinte supplémentaire à la souveraineté économique de la France. Il ne faut pas omettre que ces entreprises dotées d’une ingénierie de pointe se concentrent notamment dans le secteur aérospatial, secteur de pointe faisant régulièrement l’objet de tentatives d’espionnage ([638]).

Le cas de la vente de la branche énergie d’Alstom démontre cependant que malgré l’arsenal musclé dont dispose la France pour protéger ses fleurons industriels de prédations étrangères, la décision revient in fine au pouvoir politique. Ce dernier peut consentir, malgré l’existence d’alternatives de rachat ou d’alertes des services, à abandonner une entreprise stratégique : en effet, l’ancien directeur du renseignement de la DGSE, Alain Juillet a affirmé que le gouvernement avait été informé des risques que représentait la vente du groupe aux américains et que les engagements pris par General Electric ne seraient probablement pas tenus : « on savait [...] il y a eu un déni. » ([639]) Il dénonce un « blocage » au niveau politique.

La loi du 26 juillet 1968 relative à la communication de documents et renseignements d’ordre économique, commercial, industriel, financier ou technique à des personnes physiques ou morales étrangères, dite « loi de blocage », apparaît comme un outil précieux, mais insuffisant. Il s’agit là d’un enjeu majeur, tant les risques posés par les pertes de savoir-faire et l’extra-territorialité du droit semblent en croissance : « Cette loi a été remaniée et un certain nombre de principes ont été mis en place, notamment celui d’un guichet unique, qui facilite grandement les choses pour les entreprises. Le nombre de saisines du Sisse au titre de la loi de blocage ne cesse de croître, puisqu’il a triplé en trois ans, pour atteindre soixante-quinze saisines en 2024. » Malheureusement, « le sujet n’est pas tant la rédaction du décret que l’absence d’usage qui en est faite. » ([640])

L’abandon de fleurons stratégiques à des groupes étrangers relève selon les cas soit de la volonté politique, soit d’un manque d’alternatives capitalistiques françaises ou européennes.

d. La menace de l’extra-territorialité juridique

Parmi les principales menaces pesant sur les entreprises industrielles françaises, les auditions de la commission d’enquête ont relevé le phénomène « d’arsenalisation du droit » ([641]) que constitue l’extra-territorialité des législations chinoise et américaine.

Le lawfare, c’est-à-dire l’utilisation du droit international ou de l’application extraterritoriale du droit d’un État, est une arme juridique principalement utilisée par les États-Unis, dont la Chine s’inspire. Elle permet à un État d’imposer des normes et d’engager des poursuites afin de neutraliser une activité. Cette arme juridique n’est pas uniquement l’apanage de régimes autoritaires, comme la Chine, mais également de pays alliés et démocratiques comme les États-Unis.

Plusieurs lois américaines permettent à l’autorité judiciaire de s’immiscer dans des affaires qui auraient pu relever de la compétence de juridictions françaises, sous couvert de probité, de lutte contre la corruption, ou des normes en matière boursière ou comptable. Dès 1977, les États-Unis adoptent le Foreign Corrupt Practices Act, une loi anticorruption, avec une responsabilité des personnes morales élargies, une compétence interprétée de manière extensive, un « élargissement de la compétence territoriale américaine » ([642]) et des sanctions financières.

Autre exemple, le monitoring pouvant être confié à des agences étrangères et des cabinets d’avocats et de conseil, pourtant reconnus comme des interlocuteurs de confiance par le gouvernement américain. Par exemple, Jean-François Bohnert confirme que dans le cas d’Airbus, le parquet national financier (PNF) a exigé que le monitoring soit effectué par l’Agence française anti-corruption pour éviter ce type d’ingérence. Malheureusement, dans le cadre des nouveaux règlements mis en place par la Commission européenne, il est à craindre que des entreprises n’aient pas les ressources nécessaires pour saisir le PNF. La France tente de lutter contre ce fléau grâce à la création d’un outil, la convention judiciaire d’intérêt public créée par la loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique.

Le domaine de la défense est également frappé par cette extraterritorialité du droit. À travers le Patriot Act, l’administration américaine peut poser, « sans aucun contrôle, sans aucune autorisation judiciaire, toutes sortes de questions à une entreprise assujettie au droit américain sur des sujets. » ([643])

Notons également le Cloud Act (Clarifying Lawful Overseas Use of Data Act) « qui permet au juge américain d’accéder très largement aux contenus hébergés et traités aux États-Unis » ([644]) y compris dans les outils de télécommunication. Cette loi est d’autant plus problématique que « nous sommes devenus une colonie numérique des États-Unis, ce qui pose un problème en matière de souveraineté informationnelle et de maîtrise de nos données » ([645]) et que, selon Arnaud Montebourg, nos armées passent des accords avec Google ou Microsoft.

Selon Agnès Romatet-Espagne, directrice des affaires internationales, stratégiques et technologiques au sein du secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale, la législation extraterritoriale américaine expose les industries françaises à des fuites d’information précieuses.

La Chine, dotée d’une économie largement administrée et subordonnée à l’État-parti, s’inspire des règles extraterritoriales américaines, préoccupant le parquet national financier, avec notamment la loi relative aux procédures de contrôle des exportations du 17 octobre 2020 (export control) et celle du 10 juin 2021 relative aux contre-mesures en matière de sanctions étrangères. Enfin, il ne faut pas sous-estimer la puissance de la loi chinoise sur le renseignement de 2017, obligeant toute entité chinoise de coopérer avec les services de renseignement. Elle s’inscrit dans la même trajectoire que les lois américaines.

e. Une infiltration dans le monde de la recherche

La DGSI et la DGSE observent que le domaine académique et universitaire est particulièrement visé par des actions d’espionnage : « le pillage technologique et scientifique est une de nos sources d’angoisse », confirme la DGSE ([646]).

La France véhicule le principe de liberté académique (liberté d’enseigner, d’étudier, de faire de la recherche, jouir d’une liberté d’expression) et d’intégrité scientifique. Malheureusement, ce principe de science ouverte, coopérative, inclusive, relève désormais de la naïveté. Toutes les sciences qu’elles soient dures (scientifiques) ou molles (sociales) sont sujettes à une utilisation à double usage.

André Gattolin, sénateur des Hauts-de-Seine et rapporteur de cette mission d’information du Sénat sur les influences étatiques extra-européennes dans le monde universitaire et académique français, observe qu’un des principaux axes d’ingérence vise « à s’approprier illégalement ou en dehors des contrats liant des établissements de pays différents des informations et des savoirs. » ([647])

S’il a été démontré que les États-Unis n’exercent pas d’influence active dans le milieu académique, il en est bien différent pour d’autres États. « La Chine s’est distinguée [...] puisqu’elle est impliquée dans 70 % à 80 % des cas notables voire graves » ([648]) des influences étatiques dans le monde académique et scientifique français. Dans une moindre mesure, la Turquie puis « certains pays du Moyen- Orient, surtout l’Iran » ([649]), sont coupables.

Les menaces chinoises sur la recherche scientifique sont les plus prégnantes et importantes. La Chine ambitionne d’être la première puissance mondiale. Pour atteindre son objectif, elle tente « d’assouvir des besoins technologiques » ([650]), elle-même consciente des « manques dans sa recherche et son savoir scientifique ». Bernard Émié valide ce constat : « il y a des menaces chinoises sur la recherche scientifique » ([651]). « Traditionnellement moins régulés » ([652]) contrairement à un suivi plus fort de nos entreprises stratégiques de la part de nos services, des pays asiatiques dont la Chine « adopte[nt] la stratégie du "saumon sauvage". Ils remontent les chaînes des valeurs. » ([653]) La Chine se donne les moyens pour combler ce retard à travers « des investissements massifs et récupération de l’information ». Les scientifiques chinois utilisent la science comme « un instrument au service des intérêts stratégiques de son pays et de son parti. » ([654])

Selon Bernard Émié, la Chine a mis en place une stratégie lui permettant de s’imposer « comme un partenaire incontournable de la recherche en Europe, notamment en France. Le développement des coopérations franco-chinoises dans ce domaine induit trois facteurs de menace importants : un déséquilibre systématique de réciprocité au profit de la Chine ; un risque d’atteinte aux libertés académiques et au principe d’intégrité scientifique ; des menaces croissantes en matière de captation du potentiel scientifique et technique de la nation. » ([655]) Selon le directeur de la DGSI, cela peut prendre force de propositions et de structurations de partenariats, des jumelages pouvant mener à terme à des captations d’informations ou de données sensibles.

Malheureusement, malgré les alertes des services de renseignement, les pouvoirs publics restent passifs. Durant son audition devant la commission d’enquête relative aux ingérences étrangères en mars 2023, soit un an et demi après la publication de son rapport, le sénateur s’interroge sur la lenteur de mise en place de recommandations simples et rapides d’exécution, alors même que le Gouvernement lui avait promis que « des mesures vont être prises prochainement. [...] Je me suis adressé à tous les niveaux : je ne sais pas où réside le blocage. Je crains que le problème ne soit systémique. » ([656])

Le rapport du sénateur André Gattolin pointe également le manque de vigilance des ministères. En effet, « lorsqu’un laboratoire ou une institution académique signe un partenariat avec une université extra-européenne, il ou elle doit le déclarer au ministère des affaires étrangères ou à celui chargé de l’enseignement supérieur et de la recherche ; ces deux ministères sont peu outillés pour traiter ces demandes, le second étant de création relativement récente et gérant avant tout l’organisation des études, le parcours des étudiants et le financement du secteur. Trente jours après le dépôt de la déclaration, le partenariat est réputé validé par l’État, alors que la plupart des dossiers n’ont pas été étudiés. » ([657])