rapport d'enquête sur les défaillances des pouvoirs publics face à la multiplication des plans de licenciements — Rapport

Les dirigeants des trois enseignes ont pointé la responsabilité de la crise sanitaire dans les difficultés du secteur : n’étant pas considérés comme des commerces « essentiels », les magasins ont fermé pendant la période de confinement. Pour M. Ciccione, le secteur du prêt-à-porter mérite pourtant une considération plus approfondie puisqu’il « apporte de la joie, […] incarne la créativité, génère de la valeur ajoutée et préserve un savoir-faire sur nos territoires » ([242]).

Or, pendant cette période de fermeture imposée, les loyers ont été exigés par les bailleurs, ce que M. Pasco dénonce comme une « aberration », tout comme Mme Lilienfeld, qui s’interroge sur le sens de cette exigence dans un contexte où une enseigne ne gagne plus d’argent.

En outre, pour cette dernière, lorsque les prêts garantis par l’État (PGE) ont été octroyés – parfois difficilement –, les banques n’ont pas toujours soutenu le secteur. Ainsi, alors que l’enseigne Caroll, qu’elle dirigeait, était rentable, « nous rencontrions des difficultés pour simplement ouvrir un compte de dépôt à l’occasion de l’ouverture d’un nouveau magasin » ([243]).

M. Ciccione a également fait part de plusieurs expériences révélatrices d’un manque de soutien de la part des banques, qui ont soit refusé d’alimenter le besoin en fonds de roulement de son enseigne, soit exigé le remboursement d’échéances de prêts malgré l’échec du projet de reprise. M. Pasco estime également que la lourdeur du processus de renégociation avec les banques et l’État a allongé les délais de sortie du redressement judiciaire en dépit de la présentation d’un projet économiquement viable.

● La hausse des coûts et l’inflation en 2022

Comme nombre de commerces, les entreprises du prêt-à-porter ont dû faire face à une hausse généralisée des coûts, en particulier ceux de l’énergie, qui ont considérablement affecté les finances d’entreprises déjà en difficulté financière.

Ainsi, M. Yann Pasco indique que les loyers de son enseigne « ont augmenté de 18 % en trois ans, tandis que le chiffre d’affaires diminuait de 20 %, entraînant un effet ciseau mécanique » ([244]).

De la même manière, ces enseignes sont particulièrement affectées par le coût du transport maritime. Comme le rappelle M. Pasco, « en 2022, le coût d’un conteneur maritime est passé de 2 000 à 20 000 dollars en quelques semaines. Face à cette situation imprévisible et incontournable pour l’acheminement de nos marchandises, nous ne disposions d’aucun pouvoir de négociation, ce qui a immédiatement affecté nos marges. » ([245])

b. Toutes ces enseignes ont pâti d’un manque de soutien des pouvoirs publics à la fois financier et durant les procédures judiciaires

● Mme Sandrine Lilienfeld s’est montrée particulièrement critique envers l’inaction des pouvoirs publics : elle a regretté « un désintérêt manifeste » et estimé que « le secteur textile s’est senti abandonné, confronté à des difficultés majeures pour obtenir les prêts garantis par l’État. Cette situation a mis en lumière le manque de considération politique et médiatique pour la distribution, pourtant premier employeur de France. » ([246])

S’agissant des PGE, la situation semble différente d’une enseigne à l’autre. Mme Lilienfeld considère que beaucoup d’entreprises n’ont pas eu accès au dispositif alors qu’elles pouvaient légitimement y prétendre. Ainsi, l’enseigne Caroll, sans difficulté financière, n’a pas pu obtenir un PGE car elle appartenait au groupe Vivarte, alors en difficulté.

M. Pasco fait un constat plus nuancé au sujet de Jennyfer : « Je n’ai pas constaté un désintérêt total des pouvoirs publics, puisque nous avons bénéficié de divers soutiens sous la forme de PGE, d’aides coûts fixes et, à cinq reprises entre 2018 et 2023, de reports d’échéances fiscales et sociales. Le comité interministériel de restructuration industrielle nous a également apporté un soutien considérable dans nos restructurations, tandis que les bailleurs et les banques ont consenti des efforts. » ([247])

Il n’en reste pas moins que le PGE est avant tout une dette à rembourser. Pour certaines entreprises, c’est « une aide létale », pour reprendre les mots de l’ancien ministre Arnaud Montebourg ([248]).

Par ailleurs, M. Yann Pasco a reconnu que ces aides sont accordées une fois les difficultés avérées, c’est-à-dire trop tardivement.

Pour sa part, M. Nicolas Ciccione a regretté d’avoir passé beaucoup de temps avec les équipes de la région Provence-Alpes-Côte d’Azur et de Bpifrance à rechercher des aides rapides et simples à mobiliser qui se sont très souvent avérées être réservées aux PME. Le statut d’entreprise de taille intermédiaire, même lorsqu’il s’agit d’une petite ETI comme Kaporal l’a empêchée de bénéficier de « la quasi-totalité » du catalogue d’aides.

● Au total, les trois enseignes ont déclaré avoir perçu les aides publiques suivantes :

– Camaïeu : 9,5 millions d’euros d’aides aux coûts fixes ;

– Kaporal : un PGE de 12 millions d’euros et 2 millions d’euros de la part de Bpifrance ;

– Jennyfer : un PGE de 50 millions d’euros et 10 millions d’euros d’aides aux coûts fixes ;

● Sans remettre en question les décisions de justice, les dirigeants ont fait part de leur incompréhension s’agissant notamment des délais et de l’obligation consistant dans la cessation immédiate de l’activité.

Pour M. Nicolas Ciccione, l’injonction de fermer les magasins et le site internet dès le lendemain de la décision du tribunal de commerce « a surpris de nombreux acteurs […] et s’est révélée particulièrement traumatisante, d’autant plus que nous avions précisément aménagé les conditions pour disposer d’un mois supplémentaire, afin d’accompagner au mieux notre personnel. Sur le plan humain, cette expérience a été éprouvante pour l’ensemble de l’équipe. » ([249])

Mme Sandrine Lilienfeld interroge, pour sa part, les délais extrêmement courts accordés par les tribunaux pour trouver des solutions de reprise. « Pour Camaïeu, véritable fleuron français, nous n’avons eu qu’un mois pour trouver une solution. J’ai sollicité quinze jours supplémentaires auprès du tribunal, qui m’ont été refusés. » ([250])

Dans le cas de Kaporal, M. Nicolas Ciccione a également pointé les effets de bord auxquels peuvent aboutir les reports d’audience. Ainsi, alors qu’en juillet 2023, trois offres étaient initialement présentées pour la reprise de l’enseigne, le report de l’audience de trois semaines a conduit deux repreneurs potentiels sur trois à se désengager en raison du caractère peu fructueux de la période des soldes.

c. Les dirigeants de ces enseignes déplorent une absence de perspectives et militent en faveur de la conditionnalité de l’octroi des aides publiques

● Interrogés sur l’hypothétique réindustrialisation du secteur textile au-delà de la simple distribution commerciale, les dirigeants du prêt-à-porter se sont montrés peu optimistes.

Mme Sandrine Lilienfeld « y croit peu car le tissu industriel a disparu depuis trop longtemps » ([251]). Pour M. Yann Pasco, « la réindustrialisation est inenvisageable en France car les coûts de production sont trop élevés pour maintenir des prix accessibles face à une concurrence internationale trop agressive qui pratique des prix déjà trop bas. La capacité de production en France est trop limitée pour envisager de produire localement. » ([252])

M. Nicolas Ciccione a suggéré de créer davantage de symbiose entre les marques. Il a pris l’exemple de l’enseigne Le Coq sportif, qui a des unités de production en France et qui pourrait les mettre à disposition d’autres marques lorsqu’elles sont sous-utilisées.

Si peu de cas de réindustrialisation dans le secteur du textile ont été évoqués lors des auditions, M. Barthélémy Guislain s’est toutefois félicité de l’implantation d’une usine de jeans à Neuville-en-Ferrain, près de Tourcoing, il y a une dizaine d’années. Le jean « Le Cinq neuf », distribué par la marque Jules, est désormais vendu à un prix aussi compétitif que les jeans fabriqués en Asie du Sud-Est.

● Il est intéressant de noter que ce sont les dirigeants de ces entreprises en grande difficulté qui se sont montrés les plus ouverts au principe de la conditionnalité de l’octroi des aides publiques. Mme Sandrine Lilienfeld s’est prononcée en faveur d’un tel conditionnement, tout comme M. Yann Pasco, qui estime que « lier les aides publiques à des engagements en matière d’emploi répond à une attente sociétale légitime » ([253]). Pour M. Nicolas Ciccione, il est « sain de conditionner l’octroi des aides à des engagements de maintien ou de création d’emploi par de la création de valeur » ([254]).

seconde partie

Un rôle des pouvoirs publics réel mais affaibli

les plans de sauvegarde de l’emploi sont soumis à un contrôle administratif limitÉ

Les plans de sauvegarde de l’emploi sont élaborés au sein de l’entreprise avec l’aide de l’administration et en vue de leur validation ou homologation

La loi du 14 juin 2013 relative à la sécurisation de l’emploi a confié à l’administration un rôle de garde-fou de la procédure d’élaboration des PSE, dans le but notamment d’en renforcer la sécurisation pour l’employeur et d’apporter des voies de recours aux salariés.

Avant la réforme, l’absence de délai et le rôle du juge judiciaire comme principal levier de contestation pouvait aboutir à une remise en cause totale de la procédure et du PSE adopté. Comme l’a souligné le professeur Rémi Bourguignon lors de son audition, le « risque juridique tenait moins au volume des contentieux, relativement limité, qu’à leur imprévisibilité, puisque la complexité des procédures rendait les décisions de justice particulièrement difficiles à anticiper. Les sanctions financières liées à ces contentieux, parfois très lourdes en termes d’indemnités, représentaient un enjeu majeur. » ([255])

La loi du 14 juin 2013 a ainsi confié aux directions régionales et départementales de l’économie, de l’emploi, du travail et des solidarités (Dreets et Ddets) un rôle de contrôle de la procédure et de la proportionnalité des mesures prévues par les PSE, devant aboutir à leur validation ou à leur homologation. Lorsqu’un PSE n’est pas validé ou homologué, aucun licenciement économique envisagé n’est possible.

Si le contrôle administratif exercé dans le cadre d’un PSE est plus poussé que dans le cadre d’un licenciement économique sans PSE ([256]), aucun contrôle n’est exercé par l’administration sur la validité du motif économique retenu pour justifier l’élaboration du PSE (voir infra). L’administration n’évalue donc pas la stratégie de l’entreprise et doit cibler son contrôle sur le PSE.

Conformément à l’article L. 1233-57-1 du code du travail, l’autorité administrative doit valider le PSE lorsqu’il prend la forme d’un accord négocié et l’homologuer lorsqu’il prend la forme d’un document unilatéral établi par l’employeur, sur lequel le contrôle est plus approfondi.

Conformément à l’article L. 1233-57-4 du même code, l’autorité administrative notifie à l’employeur la décision de validation dans un délai de quinze jours à compter de la réception de l’accord collectif et la décision d’homologation dans un délai de vingt et un jours à compter de la réception du document unilatéral.

En application de l’article L. 1233-57-8 du code du travail, l’autorité administrative compétente « est celle du lieu où l’entreprise ou l’établissement concerné par le projet de licenciement collectif est établi ». L’article R. 1233-3-5 définit les conditions qui déterminent le choix de l’autorité compétente lorsque le PSE porte sur des établissements implantés en différents endroits du territoire. En principe, c’est la localisation du siège de l’entreprise qui détermine la Dreets compétente.

Comme cela a été indiqué à la commission d’enquête par les représentants de plusieurs Dreets ([257]), en cas de contrôle d’un document unilatéral, les principaux points de vigilance sont les suivants : la régularité de la procédure d’information et de consultation du CSE, la définition des catégories professionnelles concernées par le projet de licenciement et les critères d’ordre des licenciements, l’évaluation des mesures de reclassement interne et externe, l’adéquation du PSE et des mesures prévues avec les moyens de l’entreprise et du groupe et la mise en œuvre effective des obligations de recherche d’un repreneur lorsque cela est exigé ([258]).

Le contrôle de l’autorité administrative sur un accord négocié est plus restreint et porte notamment sur les points suivants : la représentativité des organisations syndicales et le caractère majoritaire de l’accord, la régularité de la procédure d’information et de consultation du CSE, l’évaluation des mesures de reclassement interne et externe ainsi que la mise en œuvre effective des obligations de recherche d’un repreneur lorsque cela est exigé.

Les principaux points de vigilance lors du contrôle des plans de sauvegarde de l’emploi par l’autorité administrative

Source : Drieets d’Île-de-France.

L’attention du rapporteur a été appelée sur l’insuffisance des moyens dont dispose l’administration pour analyser « en profondeur la qualité de l’évaluation des risques professionnels » ([259]), selon les mots de M. Paul Motte, responsable des activités licenciement et restructuration chez Syndex. Ainsi, « les conditions de travail sont […] souvent reléguées au second plan dans le processus. Les suppressions de postes sont déterminées sur des bases purement économiques, loin des réalités du travail. Le livre 4 du PSE, qui traite des conditions de travail et de leur évolution, est élaboré après la détermination du nombre de suppressions de postes, alors qu’il devrait en partie influencer cette décision. Ce document, souvent construit par les conseils des employeurs, ne reflète pas le travail réel de l’entreprise et se contente d’une évaluation des risques basée sur des standards macroscopiques, éloignés de la réalité du terrain. Cette approche formelle aboutit fréquemment à des organisations cibles pathogènes, comme nous le constatons lors de nos interventions sur les plans de sauvegarde de l’emploi ou par la suite. » ([260])

Globalement, très peu de PSE font l’objet d’une décision de refus de validation ou d’homologation. Sur la période allant de 2014 à 2022, à l’échelle nationale, seuls 4 % des PSE présentés ont fait l’objet d’une telle décision, selon les données communiquées par la DGEFP.

Selon les données communiquées par la Drieets d’Île-de-France et les Dreets d’Auvergne-Rhône-Alpes et des Hauts-de-France, soit les trois régions qui ont dû traiter le plus de dossiers en 2024 ([261]), les décisions de refus ont sensiblement baissé depuis l’adoption des nouvelles procédures issues de la loi relative à la sécurisation de l’emploi. En Île-de-France, on comptait 20 à 25 décisions de refus par an (soit environ 7 % des dossiers) sur la période 2013-2016 et 10 à 15 sur la période 2017-2021 (soit 3 % à 5 % des dossiers) ; on en compte moins de 4 depuis 2022, soit entre 1,5 % et 3 % des dossiers. Dans les Hauts-de-France, depuis 2013, 1 à 2 dossiers en moyenne font l’objet d’une décision de refus chaque année et aucune décision de la sorte n’a été prononcée entre 2018 et 2023. En Auvergne-Rhône-Alpes, seules trois décisions de refus ont été prononcées depuis 2010.

En Île-de-France, les principaux motifs de refus ont été liés à des problèmes relatifs aux critères d’ordre et/ou aux catégories professionnelles, à l’irrégularité de la procédure d’information-consultation du CSE et à l’insuffisance des mesures. Dans les Hauts-de-France, depuis l’entrée en vigueur de la loi de 2013, la moitié des refus ont eu pour motif l’insuffisance des mesures et un quart l’irrégularité de la procédure d’information-consultation du CSE. En Auvergne-Rhône-Alpes, les motifs de refus ont tenu à une irrégularité de la procédure d’information-consultation du CSE ou à une insuffisance des informations transmises au CSE, ainsi qu’à une absence de justification des distinctions opérées entre les catégories professionnelles au sein d’un établissement.

La faible proportion des décisions de refus s’explique notamment par l’intervention de l’administration tout au long de la procédure d’élaboration des PSE.

Les Dreets et les Ddets assurent ainsi un suivi régulier auprès de l’employeur et des représentants du personnel, qui peut démarrer avant le début de la procédure. Très souvent, les échanges avec l’employeur sont initiés avant le lancement du PSE à l’initiative de l’une ou l’autre des parties (par exemple, en cas de signalement du commissaire aux restructurations et à la prévention des difficultés des entreprises ou de saisine des organisations syndicales), ce qui permet de présenter la procédure et les points de contrôle principaux, ainsi que de rappeler le rôle de médiation des Dreets. Dans certains cas, ces réunions peuvent orienter l’employeur vers le recours à d’autres outils que le PSE (RCC, activité partielle, etc.). En pratique, les Dreets cherchent le plus souvent à entrer en contact dès cette phase avec les représentants du personnel.

Tout au long de la procédure, qui commence avec la création par l’employeur d’un espace personnel sur le portail Rupco afin d’y déposer un dossier présentant les informations relatives à l’entreprise et au projet de PSE, des échanges (réunions, courriers) ont lieu dans le but de sécuriser la procédure et d’assurer l’élaboration des mesures d’accompagnement requises. Dès le dépôt du projet, un agent instructeur est nommé par la Dreets afin de suivre le dossier. Tout au long de la procédure, l’entreprise doit transmettre sur son espace personnel l’ensemble des documents relatifs au PSE (convocations du CSE, procès-verbaux de réunions, documents d’information transmis au CSE, rapports d’expertise, etc.), ce qui permet à l’administration d’exercer son contrôle à chaque étape.

Les Dreets disposent de plusieurs outils règlementaires, tels que les lettres d’observation et le pouvoir d’injonction (permettant notamment d’enjoindre à l’employeur d’améliorer la qualité et la quantité des informations transmises au CSE), et peuvent être saisies par les organisations syndicales. Dans certains cas, les entreprises peuvent être amenées à abandonner le projet en cours au vu d’observations et d’injonctions préfigurant un fort risque de refus d’homologation ou de validation du PSE.

En outre, les décisions de refus ne sont pas nécessairement définitives. À titre d’exemple, dans les Hauts-de-France, en 2024, deux entreprises ayant vu leurs PSE refusés ont amélioré le contenu des mesures d’accompagnement et de reclassement prévues pour les salariés, ce qui a permis l’homologation des plans.

Les ruptures conventionnelles collectives sont également soumises au contrôle des Dreets (voir supra).

En aval, les Dreets assurent la gestion des éventuels contentieux dont les PSE (ou les RCC) peuvent faire l’objet devant les juridictions administratives (préparation de mémoires et d’interventions). Elles peuvent également participer aux commissions de suivi de la mise en œuvre des PSE, afin de favoriser l’efficacité des mesures, mais avec un rôle de conseil uniquement, sans prérogatives exécutives.

Afin d’améliorer le suivi des PSE, un renforcement du rôle et des moyens des commissions de suivi pourrait être utile.

Les plans de sauvegarde de l’emploi peuvent faire l’objet de différents types de recours, globalement peu utilisés

À l’instar des décisions de refus d’homologation et de validation, les taux de recours administratif (recours pour excès de pouvoir ou recours de plein contentieux ([262])) contre les décisions d’homologation ou de validation des PSE, ainsi que les taux d’annulation de ces décisions, sont très faibles. Pour le rapporteur, il importe de souligner que la faiblesse des taux de recours ne reflète pas nécessairement la satisfaction des salariés, mais peut aussi être la conséquence d’une certaine complexité juridique et de la perception d’un rapport coûts avantages défavorable pour le personnel. En outre, les délais de recours sont restreints, tandis que les motifs pouvant justifier l’annulation d’une décision administrative sont limités.

Le contentieux administratif est l’un des contentieux dont les PSE peuvent faire l’objet, à côté du contentieux judiciaire lié à la mise en œuvre collective ou individuelle du PSE et à la validité du motif économique du licenciement et du contentieux pénal, notamment en cas de délit d’entrave ([263]).

Selon les données communiquées par la DGEFP, entre 2013 et 2022, moins de 8 % de l’ensemble des décisions administratives rendues en matière de PSE ont fait l’objet d’un ou plusieurs recours. Si le taux de recours a augmenté au premier semestre 2024, cela peut s’analyser comme une conséquence de la hausse observée du nombre de PSE (voir supra).

LE contentieux adminisratif des PSE ENTRE 2013 et 2022

Source : DGEFP.

Le délai pour former un recours est de deux mois à compter de la notification de la décision d’homologation ou de validation. Lorsque le recours est suivi d’un appel, le délai pour obtenir un arrêt est au maximum de dix mois. En cas de pourvoi devant le Conseil d’État, le délai moyen de la procédure contentieuse dans son ensemble est de deux ans et quatre mois.

Lorsque le juge administratif annule la décision en raison de l’absence ou de l’insuffisance du PSE ([264]), la procédure de licenciement économique collectif est nulle. Dans ce cas, le salarié concerné par le PSE peut solliciter, auprès du conseil de prud’hommes, que celui-ci prononce la poursuite de son contrat de travail ou, si son licenciement a déjà été notifié, sa réintégration dans l’entreprise ([265]).

Comme le souligne le bilan des PSE réalisé par la DGEFP en 2023 ([266]), l’utilisation des procédures d’urgence est « marginale », avec seulement deux ordonnances de suspension sur les dix dernières années. Cette tendance est analysée comme résultant du déplacement de l’intervention du juge à la fin de la procédure d’information-consultation du CSE, au moment où le projet de licenciement fait l’objet d’une décision administrative, et des conditions particulières du référé administratif (qui suppose le dépôt d’une requête en annulation) combinées à la brièveté du délai de jugement.

Les recours portent majoritairement sur les décisions d’homologation : entre 2022 et 2024, le taux de recours contentieux contre une décision d’homologation était de 10 % pour les entreprises in bonis et de 7 % pour les entreprises en redressement ou en liquidation judiciaire. En comparaison, sur la même période, ce taux était de 2 % s’agissant des décisions mixtes ou de validation dans les entreprises in bonis et il était nul pour les entreprises en redressement ou en liquidation judiciaire, ce qui suggère que les PSE reposant sur un accord majoritaire sont plus sécurisants pour les entreprises, bien que l’existence de recours contre les décisions de validation ou les décisions mixtes souligne que les accords obtenus par le dialogue social ne sont pas nécessairement exempts de contestation.

Les recours peuvent être déposés par l’ensemble des parties prenantes : employeur, CSE, organisations syndicales, salariés de l’entreprise. Ces derniers, qui doivent prouver leur intérêt à agir en démontrant qu’ils ont été affectés par le PSE, sont aujourd’hui les premiers requérants.

la répartition des recours contre les décisions administratives

relatives aux pse par type de requérant (2013-2022)

Source : DGEFP.

Le taux d’annulation des décisions administratives par les juges est également assez faible : sur l’ensemble des procédures initiées, il était de 8 % en 2022, 13 % en 2023 et 10 % en 2024.

Au total, le taux d’annulation, sur l’ensemble des décisions administratives rendues, est résiduel : ainsi, entre 2022 et 2024, 1,15 % des décisions d’homologation rendues pour des entreprises in bonis ont été annulées par le juge (0,55 % pour les entreprises en redressement ou en liquidation judiciaire). Cette part est de 0,36 % pour les décisions mixtes et de validation pour les entreprises in bonis (le taux pour les entreprises en redressement ou en liquidation judiciaire étant nul).

évolution du taux de recours et d’annulation contentieuse

des décisions administratives relatives aux pse

Source : DGEFP.

Les principaux motifs d’annulation sont l’absence de respect des critères d’ordre des licenciements et des catégories professionnelles, suivi par l’insuffisance des mesures prévues par le PSE au regard des moyens de l’entreprise ou du groupe. L’application des motifs tenant à la motivation des décisions et au caractère suffisant des mesures a fortement baissé à compter de 2015, après l’entrée en vigueur de la loi du 6 août 2015 pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques, qui a autorisé la prise d’une nouvelle décision en cas d’annulation fondée sur l’insuffisance de la motivation de la décision, en écartant toute incidence sur les licenciements intervenus, et qui a limité au périmètre de l’entreprise l’appréciation de la suffisance du PSE pour les entreprises en redressement ou en liquidation judiciaire.

Le contentieux individuel porté par les salariés licenciés pour un motif économique est également modéré. En 2023, les conseils de prud’hommes ont été saisis de 107 500 demandes au fond ou en référé. Ces recours ont été introduits dans 96 % des cas par un salarié « ordinaire » (non protégé), 88 % des affaires portant sur une demande liée à la rupture du contrat de travail. Les contestations des motifs économiques ne représentent que 1 % de ces litiges.

évolution des demandes formées devant les conseils de prud’hommes

Source : ministère de la justice.

L’absence de contrôle administratif du motif économique du licenciement sur lequel reposent les plans de sauvegarde de l’emploi pose question

Dans un contexte de recul de la part des PSE dans les évolutions de l’emploi ainsi que du rôle du juge dans le contrôle des licenciements économiques, l’absence de contrôle par l’administration de la validité du motif économique mis en avant par l’employeur a été déplorée par plusieurs interlocuteurs de la commission d’enquête intervenant à différents titres dans la mise en œuvre des PSE (organisations syndicales, avocats, cabinets de conseil, juristes, etc.).

Si le droit du travail admet aujourd’hui comme évoqué dans la première partie du rapport les « licenciements boursiers », l’absence de contrôle du motif économique invoqué par les employeurs renforce la possibilité pour des entreprises et groupes rentables de mettre en œuvre des PSE, à l’instar notamment d’ArcelorMittal ou de Michelin, étudiés par la commission d’enquête.

Pour rappel, la loi n° 75-5 du 3 janvier 1975 relative aux licenciements pour cause économique avait mis en place une autorisation administrative des licenciements économiques, supprimée par la loi n° 86-797 du 3 juillet 1986 relative à la suppression de l’autorisation administrative de licenciement. Cette autorisation s’appliquait quelle que soit l’entreprise ou la profession, sauf en cas de règlement judiciaire ou de liquidation des biens. Portée par le Gouvernement nommé à l’issue des élections législatives de mars 1986 ([267]) et le ministre des affaires sociales et de l’emploi, Philippe Séguin, cette réforme prétendait répondre au « frein non négligeable à l’embauche » que représentait l’autorisation administrative de licencier, dans un contexte où la majorité des demandes étaient toutefois satisfaites. En outre, l’effet positif attendu de la suppression de l’autorisation administrative des licenciements économiques sur les créations d’emplois reste à prouver ([268]).

L’autorisation administrative préalable au licenciement économique existe toujours pour les salariés protégés, soit les salariés candidats lors d’une élection professionnelle, titulaires ou ancien titulaires d’un mandat de représentant du personnel ou exerçant certains mandats ou certaines fonctions extérieurs à l’entreprise. Ces salariés bénéficient d’une protection spéciale, afin de s’assurer que le licenciement n’a pas de lien avec leur mandat ou fonction. Ainsi, le licenciement économique d’un salarié protégé doit faire l’objet d’un contrôle a priori de l’inspection du travail sur : la régularité de la procédure d’information-consultation du CSE, la réalité du motif économique invoqué et l’effectivité de la recherche de postes en vue du reclassement du salarié licencié.

Or, si les réformes intervenues ces dernières années, notamment la loi relative à la sécurisation de l’emploi, ont eu pour objectif de renforcer la place de la négociation collective dans l’élaboration des PSE (voir supra), elles se sont aussi accompagnées d’un affaiblissement tendanciel de la notion de motif économique, qui occupe une place de moins en moins centrale dans l’encadrement des restructurations, alors même que ce motif conserve un rôle de premier plan dans la perception qu’ont les salariés des licenciements économiques et dans la détermination des relations entre la direction et les représentants syndicaux ([269]). De même, l’évolution du mode d’élaboration et de validation des PSE a supposé un « dessaisissement » du juge judiciaire au profit de l’administration et du juge administratif, selon l’expression de M. Claude Didry, directeur de recherche au Centre national de la recherche scientifique (CNRS) ([270]).

Alors que le recours à la justice prud’homale pour contestation d’un licenciement économique est devenu marginal et que la définition du motif économique a été assouplie par la loi et la jurisprudence, tout en supposant pour le salarié licencié, en cas de contestation, de se heurter au barème des indemnités prud’homales mis en place en 2017 « on peut craindre que seuls les salariés disposant d’une grande ancienneté et de salaires conséquents jugent pertinent d’engager une procédure judiciaire » ([271]), comme l’a souligné Mme Hélène Cavat, maîtresse de conférences en droit privé à l’université de Strasbourg. Pour cette dernière, l’encadrement actuel des licenciements économiques et des PSE associe un contrôle administratif modéré censé sécuriser le licenciement – qui peut en outre bénéficier d’un accord syndical – à un contrôle judiciaire entravé ([272]). Comme l’a souligné Me Bénédicte Rollin, le fait que les indemnités perçues lors du plan de licenciement puissent être prises en compte pour réduire les indemnités allouées par le conseil de prud’hommes en cas de licenciement illégal – bien que ces deux éléments soient sans rapport – vise « manifestement à dissuader les recours des salariés en contestation de leur licenciement pour motif économique » ([273]).

En conséquence, le rapporteur préconise de confier aux Dreets, qui verraient leurs moyens financiers et humains renforcés pour ce faire, le contrôle du motif économique des licenciements mis en œuvre dans le cadre d’un PSE par les entreprises in bonis. En effet, comme l’a souligné M. Marc Rohfritsch, directeur régional et interdépartemental par intérim de l’économie, de l’emploi, du travail et des solidarités d’Île-de-France, « nous ne disposons pas aujourd’hui des moyens nécessaires ; il faudrait renforcer nos effectifs, mais également disposer de profils différents, sans doute moins juridiques, mais plus économiques qu’aujourd’hui. » ([274])

Les délais dans lesquels les décisions d’homologation et de validation sont rendus pourraient également être allongés d’une semaine.

Comme le souligne la DGEFP, « rétablir un contrôle préalable du motif économique entre les mains de l’administration reviendrait de fait à lui transférer une grande responsabilité. Celle d’arbitrer les choix stratégiques d’une entreprise, lesquels sont dictés par des considérations diverses et propres à chaque activité, ce qui n’est pas son métier et ce qui pourrait être contraire au principe constitutionnel de liberté d’entreprendre. » ([275]) Sur ce point, Me Joël Grangé, avocat associé chez Flichy-Grangé, a également exprimé des réserves lors de son audition : « à mon sens, la démarche franchirait une ligne rouge et serait immédiatement censurée par le Conseil constitutionnel pour atteinte à la liberté d’entreprendre. En effet, c’est l’entreprise qui assume le risque et qui doit, par conséquent, déterminer le nombre d’emplois à supprimer. » ([276]) Ces remarques s’appuient notamment sur la décision n° 2001-455 DC du 12 janvier 2002 portant sur la loi de modernisation sociale du 17 janvier 2002, qui avait censuré la nouvelle définition retenue pour le licenciement économique au nom de la liberté d’entreprendre. La décision indiquait notamment « qu’en subordonnant les licenciements économiques à "des difficultés économiques sérieuses n’ayant pu être surmontées par tout autre moyen", la loi conduit le juge non seulement à contrôler, comme c’est le cas sous l’empire de l’actuelle législation, la cause économique des licenciements décidés par le chef d’entreprise à l’issue des procédures prévues par le livre IV et le livre III du code du travail, mais encore à substituer son appréciation à celle du chef d’entreprise quant au choix entre les différentes solutions possibles » ([277]).

Pour le rapporteur, un contrôle limité à l’absence manifeste de motif économique, qui permettrait, une fois constatée, de laisser à l’employeur la possibilité d’apporter des éléments complémentaires, pourrait répondre au risque de censure constitutionnelle.

D’autres réserves ont pu être exprimées par les représentants des Dreets entendus par la commission. Pour M. Bruno Drolez, directeur régional de l’économie, de l’emploi, du travail et des solidarités des Hauts-de-France, « si nous devions apprécier le motif économique, nos échanges avec les représentants du personnel seraient inévitablement concentrés sur cette question. Si nous devions couvrir les deux champs, nous éprouverions plus de difficultés à jouer notre rôle ; j’en suis intimement convaincu. » ([278]) Pour le rapporteur, des moyens supplémentaires et des délais allongés devraient toutefois limiter le risque de fragiliser le travail de contrôle et d’accompagnement des Dreets. Pour Mme Véronique Descacq, directrice régionale de l’économie, de l’emploi, du travail et des solidarités de Bretagne, « l’articulation actuelle est plutôt pertinente » : elle permet aux partenaires sociaux de disposer d’éléments pour connaître la situation de l’entreprise et à l’administration d’intervenir « à tout moment lors des discussions entre les partenaires sociaux, afin que […] le recours à l’expertise soit possible » ([279]).

L’accompagnement des pouvoirs publics auprÈs des entreprises en difficulté, aux côtés d’acteurs associatifs et privés, repose sur de nombreux dispositifs ne permettant pas toujours de préserver les emplois

En complément des aides publiques destinées aux entreprises en difficulté, telles que l’activité partielle, il existe en France un nombre important de dispositifs conçus pour anticiper les difficultés des entreprises et les accompagner en cas de fragilités avérées. Le rapporteur a accordé une attention particulière au rôle que jouent ces dispositifs pour préserver les emplois.

En outre, pour les entreprises en difficulté au sens du livre VI du code de commerce, qui prévoit une série de procédures pour assurer la prévention et le traitement des difficultés des entreprises, l’action de l’État se conjugue avec celle d’acteurs associatifs et privés (administrateurs judiciaires, tribunaux de commerce, etc.), ce qui implique une importante coordination des acteurs mobilisés.

L’action des pouvoirs publics se décline à plusieurs niveaux

Le rôle des directions des ministères économiques et financiers

La direction générale des finances publiques

Les dispositifs de veille et d’accompagnement mobilisés par l’État en vue d’anticiper les difficultés des entreprises et d’y répondre le cas échéant ont notamment été précisés par deux circulaires du 20 juin 2018 ([280])et du 6 mars 2024 ([281]). La circulaire interministérielle du 6 août 2021 ([282]), à laquelle la circulaire de mars 2024 a succédé, avait par ailleurs précisé les modalités de mise en œuvre du plan d’action sur l’accompagnement des entreprises en sortie de crise, signé le 1er juin 2021 et visant à soutenir la reprise d’activité des entreprises après la crise provoquée par la pandémie de covid-19.

Au niveau du ministère de l’économie et des finances, plusieurs services sont mobilisés afin d’assurer le pilotage des dispositifs ou la coordination de l’ensemble des acteurs concernés.

Ainsi, prévue par le décret n° 64-251 du 14 mars 1964, la mission d’action économique et financière en direction des agents économiques, et plus particulièrement l’accompagnement des entreprises en difficulté, constitue l’une des missions originelles de la direction générale des finances publiques (DGFiP). Il s’agit de l’objectif n° 8 visé par son cadre d’objectifs et de moyens pour 2023-2027.

Si une bonne partie de ses missions s’exerce au niveau local, et notamment départemental (voir infra), avec un pilotage des services déconcentrés par la mission conseil et continuité économiques (MCCE), la DGFiP joue également un rôle de coordination et de créancier public.

La circulaire du 6 mars 2024 a ainsi défini les modalités d’animation des instances de concertation nationale et locale réunissant l’ensemble des acteurs privés et publics intervenant auprès des entreprises en difficulté, en désignant la DGFiP comme coordinateur. Au niveau national, cette action de coordination passe par deux comités :

– le comité de pilotage des mesures d’accompagnement et de soutien aux entreprises en difficulté (Copil), qui réunit chaque trimestre le directeur général des finances publiques, le directeur général du Trésor, le directeur général des entreprises, la déléguée interministérielle aux restructurations d’entreprises ainsi que le directeur de la sécurité sociale et le directeur de l’Urssaf Caisse nationale. Ce comité a vocation à coordonner l’action des services dans la détection, l’accompagnement et le conseil dédiés aux entreprises en difficulté. Grâce à l’expertise partagée de ces acteurs, il permet notamment de mettre en commun des projections et des études économiques, afin d’éclairer et d’orienter la décision publique voire de proposer, le cas échéant, des mesures spécifiques au profit des entreprises fragilisées ;

– le comité national d’accompagnement et de soutien des entreprises en difficulté (Cnased), qui réunit, deux fois par an, sous l’égide de la DGFiP, l’ensemble des parties prenantes publiques et privées dans le soutien aux entreprises en difficulté, signataires du plan d’action de sortie de crise de 2021, afin de partager leur appréciation de la situation économique.

En miroir, un comité départemental, le Cdased, se réunit pour assurer le suivi des dispositifs de soutien définis au niveau national.

Pour les entreprises en difficulté, les comptables des services des impôts des entreprises (SIE) et des pôles de recouvrement spécialisés (PRS) répartis sur le territoire ont la possibilité d’accorder des plans de règlement échelonnant les dettes jusqu’à 24 mois, ainsi que des remises gracieuses d’amendes ou de pénalités.

En outre, au niveau des commissions des chefs de services financiers et des organismes de sécurité sociale et de l’assurance chômage (CCSF), instances départementales présidées par le directeur régional ou départemental des finances publiques et associant différents créanciers publics (Urssaf, douanes, Agirc-Arrco, France Travail, etc.), des plans d’apurement échelonné regroupant à la fois les dettes sociales et fiscales peuvent être accordés à toutes les entreprises, sans distinction de taille ou de secteur d’activité, dès lors qu’elles sont débitrices d’un ou plusieurs créanciers publics. Pour les dossiers à fort enjeux financiers ou sociaux, notamment eu égard au nombre de salariés concernés, le secrétaire permanent de la CCSF peut mener un entretien avec le ou les dirigeants de l’entreprise entre le dépôt du dossier et le passage en commission afin d’aborder la situation de l’entreprise et ses perspectives de redressement. Enfin, chacun des créanciers publics participant à la CSSF peut octroyer, à titre gracieux, des remises à une entreprise en difficulté, conformément à l’article L. 626-6 du code de commerce.

Parmi les principales instances locales, on trouve ainsi, outre les CCSF, les comités départementaux d’accompagnement et de soutien aux entreprises en difficulté (Cdased) et les comités départementaux d’examen des problèmes de financement des entreprises (Codefi), dont le secrétariat est assuré par les services de la DGFiP.

Le Codefi est la structure locale permettant d’accueillir et d’orienter les entreprises qui rencontrent des problèmes de financement. Plus spécifiquement, il a pour objectif d’aider les entreprises en difficulté de moins de 400 salariés ([283]) à élaborer et mettre en œuvre des solutions permettant d’assurer leur pérennité et leur développement. Présidé par le préfet de département, le Codefi dispose d’un secrétariat assuré par la DGFiP. Il réunit les Ddets et Dreets, des représentants de la Banque de France et des Urssaf, qui se rencontrent régulièrement afin de rendre compte des difficultés sectorielles des entreprises.

Le comité peut, sous certaines conditions :

– commander des audits en accord avec l’entreprise, afin d’établir un diagnostic de sa situation, valider des hypothèses de redressement économique et financier ;

– accorder des prêts du fonds de développement économique et social (FDES) dans le cadre d’un plan de restructuration et lorsque les perspectives de redressement sont réelles. Pour être éligibles à cette procédure, les entreprises doivent être en situation régulière par rapport à leurs obligations fiscales et sociales.

Concrètement, le Codefi effectue des diagnostics pour évaluer les difficultés de l’entreprise et l’orienter vers la structure la plus adaptée ; il détient un rôle de médiation en vue d’identifier une solution de redressement pérenne, avec la possibilité de mobiliser des outils comme les prêts et les audits et en articulation avec la CCSF. Il peut notamment s’appuyer sur le dispositif Signaux faibles (voir supra), qui permet d’accéder aux listes des entreprises détectées par l’algorithme et, par là même, de déterminer le ou les acteurs les plus à même de fournir un soutien aux entreprises concernées.

Parmi les acteurs vers lesquels le Codefi – en format restreint ([284]) – peut orienter une entreprise en difficulté, on trouve les commissaires aux restructurations et à la prévention des difficultés des entreprises (CRP), les CCSF, le médiateur du crédit, le médiateur des entreprises, le tribunal judiciaire ou de commerce, les chambres consulaires, ou encore les groupements de prévention agréés, les centres d’information sur la prévention des difficultés des entreprises (CIP), l’Aide psychologique aux entrepreneurs en souffrance aigüe (Apesa) et le Portail du rebond des entrepreneurs (voir infra).

Enfin, la DGFiP comprend un réseau de « points de contacts universels », les conseillers départementaux à la sortie de crise, pérennisés et devenus en 2023 les conseillers départementaux aux entreprises en difficulté (CDED), qui jouent un rôle d’orientation des entreprises vers les acteurs les plus à même de répondre à leurs besoins, en complément des CRP, tournés vers les entreprises moyennes ou de taille intermédiaire, principalement industrielles. Selon les réponses de la DGFiP au questionnaire adressé par le rapporteur, le CDED constitue le « point d’accueil des entreprises en situation de fragilité financière », à même de proposer « des solutions adaptées et opérationnelles à chaque entreprise en fonction de ses besoins ». La circulaire du 6 mars 2024 précitée a réaffirmé le rôle du Cdased et des CDED.

Dans un rapport remis en juin 2024 sur la détection et le traitement des difficultés des TPE et PME ([285]), la Cour des comptes signale une hausse significative du nombre des contacts entre ces conseillers et les entreprises – passé de 3 500 en 2021 à près de 20 000 en 2023 – tout en précisant que cette hausse doit être interprétée avec prudence dans la mesure où les conseillers se sont également vu confier un rôle dans la distribution des aides « énergie » à compter de la mi-2022 ainsi que dans l’accompagnement des entreprises à la suite des mouvements sociaux et des émeutes de 2023 ([286]). Le nombre de contacts mensuels a ainsi fortement diminué sur l’année 2023, passant de 4 000 en janvier à moins de 1 000 en décembre.

La direction générale des entreprises

Au sein de la direction générale des entreprises (DGE), la mission de restructuration des entreprises (MRE) est un acteur de la restructuration et de l’accompagnement des entreprises en difficulté. Elle se caractérise par l’ancrage territorial de ses agents et son rôle de pilotage et d’animation du réseau des CRP. La mission travaille en lien étroit avec le Ciri, la délégation interministérielle aux restructurations d’entreprises (Dire) et les différents services sectoriels de la DGE.

Elle contribue à l’élaboration des politiques publiques et des dispositifs d’anticipation et de traitement des restructurations. Elle propose notamment les mesures nécessaires à leur évolution et à la bonne performance de l’écosystème national de la prévention et du traitement des difficultés des entreprises.

L’action de la DGE est facilitée par le développement d’outils numériques partagés et innovants, comme ceux fournis par la start-up d’État Signaux faibles, qu’elle héberge. Cet outil s’intègre dans l’ensemble des outils étatiques d’accompagnement des restructurations d’entreprises, dont l’animation, la coordination et l’optimisation est assurée par la Dire.

Les commissaires aux restructurations et à la prévention des difficultés des entreprises (CRP), créés en 2012 sous le nom de commissaires au redressement productif, dont les missions sont précisées dans la circulaire relative à l’évolution du dispositif d’accompagnement des entreprises en difficulté du 20 juin 2018, sont positionnés dans les services déconcentrés de l’État (Dreets) et placés sous le contrôle de la déléguée interministérielle aux restructurations d’entreprises (Dire), avec un pilotage de la DGE via la MRE.

Le CRP est le point d’entrée aux niveaux régional et départemental pour toutes les questions relatives à l’accompagnement des entreprises industrielles en difficulté de plus de 50 salariés. Il veille à la cohérence des actions des autorités publiques à destination de ces entreprises. Il intervient à tous les stades de difficulté des entreprises, de la prévention aux procédures collectives, et participe aux différentes instances départementales et régionales, dont les Codefi.

Afin de centraliser les informations et d’en favoriser le partage au niveau régional, les CRP animent notamment des cellules de veille et d’alerte précoce (CVAP), permettant d’apporter aux entreprises qu’ils soutiennent une réponse concertée entre les services de l’État et ceux des collectivités territoriales, en particulier des conseils régionaux. Les entreprises présentant des enjeux particuliers et des problématiques d’envergure nationale sont, quant à elles, prises en charge par la Dire ou le Ciri (voir supra).

Les CRP, en s’appuyant notamment sur l’outil Signaux faibles, ont un rôle d’analyse et de veille du tissu économique et entrepreneurial local, et peuvent mobiliser, lorsque cela apparaît opportun, des ressources publiques pour accompagner les entreprises.

Selon M. Guillaume Primot, secrétaire général du Ciri, « outre un rôle d’alerte essentiel, les Codefi et les CRP jouent un rôle primordial dans certains dossiers suivis par le Ciri, en intervenant à la fois comme relai et comme sonde au plus proche de l’échelon local. Cela permet notamment de maintenir un contact étroit avec les parties prenantes, en particulier les salariés – en complément des échanges directs que le Ciri peut nouer avec les salariés ou leurs représentants au cas par cas –, mais aussi les écosystèmes de clients et de fournisseurs. » ([287])

De façon générale, les entreprises détectées par les services compétents ont vocation à être accompagnées, si elles le souhaitent, par les services de l’État, qui peuvent également contacter de leur propre initiative les CRP.

La direction générale du Trésor

La direction générale du Trésor (DG Trésor) dispose d’une double mission en matière d’aides aux entreprises.

D’une part, un rôle de synthèse et d’analyse du suivi des aides. Les services de la direction effectuent un suivi de la littérature afin de pouvoir apporter un éclairage économique sur la conduite de la politique publique. Ils fournissent aux ministres et, dans certains cas, aux assemblées parlementaires, des analyses économiques sur les finances publiques, sur les politiques sectorielles et les politiques sociales, avec des approches microéconomiques et macroéconomiques.

D’autre part, la DG Trésor gère quelques aides de manière directe, notamment s’agissant du développement international des entreprises, du soutien à l’économie sociale et solidaire (ESS). Elle est également mobilisée via le Ciri, présenté ci-après.

Le rôle des services déconcentrés de l’État

Si les CRP jouent un rôle central au sein des Dreets en matière de détection des entreprises en difficulté et d’intervention auprès d’elles, d’autres services interviennent également :

– les délégués à l’accompagnement des entreprises et des parcours professionnels (Darp), qui ont pour mission d’accompagner les entreprises concernées par les grandes mutations économiques et de faciliter la mise en place de réponses adaptées, et qui participent notamment aux CVAP ;

– les services « mutations économiques » à l’échelon régional et dans chacune des unités et directions départementales, qui sont chargés notamment de l’instruction des PSE et des RCC et du dispositif de l’activité partielle ;

– l’inspection du travail ou les services de renseignement du travail, à l’occasion des visites d’entreprises et/ou de contacts avec les employeurs et/ou les salariés ou les représentants du personnel ;

– les chargés de mission « innovation et filières » du service économique de l’État en région (SEER), qui suivent les principales filières stratégiques du territoire, effectuent des visites d’entreprise et échangent régulièrement avec des partenaires (représentants de filières, pôles de compétitivité, etc.). Ces agents peuvent notamment animer des cellules de veille spécifique dans des secteurs sensibles ou en difficulté (automobile, ferroviaire, chimie, etc.) en lien avec les associations de filières (Aria, AIF, France Chimie), le conseil régional et les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) concernés.

Les contrats d’étude prospective (CEP), qui permettent de disposer d’un état des lieux sur un secteur, peuvent également être mentionnés. Cela a par exemple été fait récemment dans les Hauts-de-France avec les succursalistes de l’habillement, pour une étude visant à dresser un état des lieux et un diagnostic de la situation des entreprises et des salariés devant aboutir à des préconisations d’actions d’accompagnement pour le secteur.

Comme cela a été rappelé par les services de la Dreets d’Auvergne-Rhône-Alpes, lorsqu’une entreprise met en œuvre un PSE, il n’y a « aucune obligation d’accompagnement » ([288]) si l’entreprise ne souhaite pas être accompagnée.

La Dreets assure toutefois en son sein le partage d’informations sur les difficultés rencontrées par les entreprises, qui peuvent conduire ou non à la mise en œuvre d’un PSE. Ces difficultés et les éventuels projets de restructuration pouvant en découler font l’objet d’une collaboration étroite, lorsque la typologie des entreprises le permet, entre les CRP et le service en charge du traitement social des restructurations à la Dreets, ainsi qu’avec les Ddets. Cette coopération associe également, lorsque cela est nécessaire, les délégués à l’information stratégique et à la sécurité économique de la Dreets. Pour les entreprises relevant de leur champ d’intervention, les CRP peuvent apporter une contribution tout au long de la procédure, en complément des Ddets, pour faciliter leur retournement économique et financier, mais également pour accompagner à la recherche de repreneurs, le cas échéant ([289]).

À titre d’exemple, en Île-de-France, qui enregistre le nombre le plus élevé de PSE, les principaux outils d’accompagnement des entreprises, en 2024, ont été les suivants :

– la saisine de la CCSF pour obtenir un étalement des dettes publiques ;

– la mise en place d’une médiation du crédit pour restructurer les dettes privées ou maintenir les lignes de liquidité à court terme, ou d’une médiation des entreprises dans le cadre des négociations menées avec les fournisseurs/clients (prix/modalités de règlement) ;

– l’étude de financement et/ou la restructuration des dettes avec Bpifrance ;

– la demande de recours à l’activité partielle sous réserve de démontrer le caractère temporaire et conjoncturel des difficultés ;

– la recherche de repreneurs en cas de cession d’une entreprise en difficulté, en lien avec la DGE ;

– la recherche de la mise en place d’une opération de cession-bail sur un bien immobilier détenu par l’entreprise avec la société d’économie mixte (SEM) de la région, pour obtenir un apport important de trésorerie ;

– l’orientation vers la cellule préventive du tribunal de commerce afin d’étudier l’opportunité d’ouvrir une procédure amiable ou collective.

Les services dédiés à la restructuration

Le comité interministériel de restructuration industrielle

Le Ciri, dont le secrétariat général est rattaché à la DG Trésor, a la charge de l’accompagnement des entreprises privées en difficulté porteuses des enjeux industriels, sociaux et financiers les plus importants.

Créé par un arrêté du Premier ministre du 6 juillet 1982 et héritier du comité interministériel pour l’aménagement des structures industrielles (Ciasi), qui a vu le jour en 1974 à la suite du premier choc pétrolier, le Ciri accompagne les entreprises en difficulté employant plus de 400 salariés sur le territoire français et qui en font la demande. Organisme interministériel ad hoc, le Ciri représente les administrations compétentes en matière d’accompagnement des entreprises en difficulté et assure la coordination de l’action des services de l’État auprès des entreprises qui le saisissent.

Son action est complémentaire de celle – pour les entreprises de moins de 400 salariés – des Codefi et des 22 CRP.

L’action du Ciri consiste, aux côtés du dirigeant d’une entreprise, à définir un plan de transformation, puis à le négocier et à en préciser le financement avec les différentes parties prenantes (actionnaires, créanciers, etc.). Il intervient auprès des entreprises qui le sollicitent, généralement en phase de traitement amiable, dans le cadre de procédures prévues par le code de commerce (mandat ad hoc ou conciliation). Disposant d’une compétence interministérielle, il peut intervenir sur tous les secteurs d’activité, à l’exception du secteur financier qui dispose de ses propres règles et institutions de résolution.

Le nombre moyen de salariés des entreprises qui font appel au Ciri était, en 2023 et 2024, de 2 300, mais ce nombre est fortement influencé par la présence de quelques très grosses entreprises.

Pour le secrétaire général du Ciri, le rôle du comité « n’est pas de se substituer à la responsabilité des acteurs privés dans la résolution des difficultés de l’entreprise » ([290]). Néanmoins, le Ciri dispose de plusieurs outils qui lui permettent de répondre, à titre exceptionnel, à certaines situations. Il peut ainsi :

– intervenir dans l’aménagement des dettes fiscales et sociales : alors que les entreprises en difficulté sont parfois contraintes, en dernier recours et sous leur responsabilité, de décaler le paiement de certaines charges fiscales et sociales, le Ciri peut recommander aux CCSF de mettre en place des moratoires ou d’accorder des plans d’apurement des créances sociales et fiscales, conditionnés à des engagements précis de l’entreprise. Il va de soi que ces reports ne sauraient en aucun cas constituer une source de financement de substitution aux sources privées. L’interaction entre le Ciri et les créanciers publics est encadrée par une circulaire du 9 janvier 2015 ;

– recommander aux ministres d’accorder des prêts : le secrétariat général du Ciri est l’ordonnateur du Fonds de développement économique et social (FDES). Le FDES permet aux ministres, sur recommandation du Ciri ou de la Dire, de disposer d’une capacité de prêt permettant, de manière subsidiaire et lorsque cela est absolument nécessaire, de participer au bouclage d’un tour de table financier. L’intervention de l’État comme prêteur a vocation à demeurer exceptionnelle et est encadrée par des conditions très restrictives. Elle doit notamment avoir lieu dans des conditions strictement analogues à celles dans lesquelles interviennent les financeurs privés, compte tenu des règles européennes sur les aides d’État. De fait, la dimension stratégique de l’entreprise et son importance pour le tissu économique et social sont également prises en compte. Entre 2020 et 2024, 69 prêts du FDES ont été accordés, pour un montant total d’1,7 milliard d’euros et un ticket moyen de 25 millions d’euros, cette période ayant toutefois revêtu un caractère exceptionnel du fait de la crise induite par l’invasion de l’Ukraine par la Russie et de plusieurs opérations de grande envergure, notamment en soutien à la filière du nickel en Nouvelle-Calédonie.

Après une normalisation en 2021 et 2022 (environ une trentaine de nouvelles saisies par an), le Ciri a été saisi de 68 nouveaux dossiers en 2023, avec une tendance équivalente en 2024 (60 nouveaux dossiers). Les 60 entreprises accompagnées par le Ciri en 2024 représentaient plus de 82 000 emplois (contre environ 175 000 en 2023 du fait d’une augmentation significative de la taille moyenne des entreprises suivies cette année-là, parmi lesquelles les entreprises du Groupe Casino).

L’augmentation du nombre de saisies du Ciri observée ces deux dernières années s’inscrit dans une dynamique de reprise des défaillances d’entreprises (voir supra). Elle s’explique également par la place croissante que prend le Ciri dans le domaine de l’aide aux entreprises en difficulté et par une meilleure connaissance des procédures amiables.

Les entreprises du secteur industriel continuent de représenter une partie significative des entreprises qui saisissent le Ciri, bien que cette part soit en recul (49 % en 2023, 45 % en 2024 contre 69 % en 2022) ; ces dernières doivent en effet encore faire face à des changements en profondeur dans leur activité, par exemple pour s’adapter à la restructuration du marché automobile.

Les entreprises appartenant au secteur des services – en particulier en ce qui concerne la distribution, le commerce d’articles textiles et les transports – ont, quant à elles, représenté une part croissante des nouveaux dossiers suivis, soit 52 % en 2024 contre 31 % en 2022, en raison d’une conjoncture difficile, d’un niveau de dette élevé et de la faiblesse de la reprise de la consommation.

Sur les 165 dossiers traités en 2023 et 2024, 50 ont connu une issue favorable la première année (représentant 95 000 emplois) et 43 la seconde année (représentant 234 000 emplois). 63 dossiers étaient encore en cours de traitement au 31 décembre 2024.

Les échecs que peut rencontrer le Ciri sont essentiellement liés à l’absence de repreneurs dans les cas où les actionnaires souhaitent se désengager des entreprises en difficulté, quand bien même des recherches auraient été menées, y compris avec l’appui du Ciri. Il s’agit d’une configuration fréquente dans le secteur de la distribution textile.

La délégation interministérielle aux restructurations d’entreprises

Le champ d’intervention et les moyens de la Dire sont fixés par le décret n° 2017-1558 du 13 novembre 2017 et précisés dans la circulaire du 20 juin 2018 précitée.

La Dire coordonne l’action des services de l’État compétents en matière de restructurations d’entreprises, et notamment d’entreprises industrielles, et les mobilise pour le traitement des dossiers qu’elle suit directement, à la demande des ministres. Elle facilite et coordonne les échanges entre les services de l’État et les autres personnes publiques et privées parties à ces dossiers.

Les dossiers suivis par la Dire relèvent de tous les secteurs, à l’exception du secteur financier et des restructurations financières d’entreprises de plus de 400 salariés, qui relèvent de la compétence du Ciri. La déléguée interministérielle est placée auprès des ministres chargés de l’industrie et de l’emploi.

Elle est actuellement assistée d’un délégué adjoint et de trois rapporteurs, ainsi que d’une négociatrice spécialisée dans les dossiers touchant à l’énergie. Pour l’exercice de ses missions, elle peut notamment faire appel à la DGE, la DGEFP, la DG Trésor ainsi qu’aux services déconcentrés de l’État compétents en matière de restructurations d’entreprises. Sur les dossiers qu’elle instruit, la Dire s’appuie plus particulièrement sur le réseau des CRP, qui sont ses correspondants privilégiés dans les territoires, et sur les services déconcentrés, en particulier au sein des Dreets et des Ddets.

La Dire interagit par ailleurs avec les professionnels de la restructuration sur les dossiers qu’elle instruit, notamment dans le cadre des procédures judiciaires, et participe aux événements organisés par la profession (Conseil national des administrateurs judiciaires et mandataires judiciaires, Institut français des praticiens des procédures collectives, Association pour le retournement des entreprises, etc.)

La Dire n’a pas d’outils ou de budget d’intervention et s’appuie sur les moyens des différentes administrations pour accompagner les entreprises (DGE, DGEFP, DG Trésor, services déconcentrés de l’État).

Elle peut mobiliser, sous l’autorité des ministres, des prêts de l’« enveloppe FDES » gérée par le Ciri et dispose de l’enveloppe d’intervention du marché « recherche de repreneurs » (5 millions d’euros sur la période 2021-2024) de la DGE afin, par exemple, de financer des études de marché ou des recherches de repreneurs dans les situations critiques.

En matière d’emploi, la Dire peut être sollicitée pour identifier les outils mobilisables en amont d’un éventuel PSE (activité partielle, activité partielle de longue durée, aides à la formation), apprécier leur éligibilité et possibilité de mise en œuvre. Elle coordonne les réponses apportées avec la DGEFP et les services déconcentrés du ministère du travail, qui demeurent décisionnaires.

La Dire peut également être force de proposition pour l’élaboration des dispositifs visant les salariés de ces entreprises, sur la base de ses retours d’expérience, et être consultée sur leur mise en œuvre.

L’activité de la structure a été marquée ces dernières années par une forte mobilisation des équipes dans le contexte d’une augmentation des restructurations en 2023 et 2024. Plus de 80 dossiers ont été suivis en 2024 (contre 65 l’année précédente), représentant plus de 20 000 emplois. Les difficultés rencontrées viennent essentiellement d’une contraction de certains marchés (automobile notamment), d’une perte de compétitivité liée à la hausse des coûts ou à la concurrence accrue des pays à bas coûts (chimie notamment), ou encore de transitions technologiques (automobile). Au 1er avril 2025, la Dire était mobilisée sur plus de 70 dossiers actifs concernant plus de 20 000 salariés. Les principaux secteurs concernés sont l’automobile (33 % des dossiers), les autres industries (20 %), la chimie (13 %), l’agroalimentaire (8 %) et la métallurgie (7 %).

Selon les informations communiquées par Mme Hélène Lebedeff, l’action de la Dire a permis d’obtenir des résultats positifs et de sauver plusieurs entreprises stratégiques et les emplois industriels correspondants dans le cadre de procédures collectives ayant abouti à des reprises en plans de cessions. On peut en particulier citer plusieurs entreprises dans le secteur des forges (fonderies particulièrement fragilisées) ou dans celui de l’industrie de la transformation (aciéries, verreries, fonderies d’aluminium, etc.). Ces entreprises étaient situées très majoritairement dans des zones rurales caractérisées par l’absence d’autres industries, laquelle aurait rendu particulièrement difficile la recherche d’un repreneur pour le site et le reclassement ou la reconversion des salariés.

Ces projets ont été accompagnés par les équipes de la Dire en lien avec les acteurs territoriaux, les organisations syndicales, les services déconcentrés de l’État, les acteurs participant à la mise en œuvre des procédures collectives et moyennant la mobilisation d’outils financiers publics ayant permis la finalisation du financement des projets de reprise.

La Dire suit avec une attention particulière la mise en œuvre des PSE les plus sensibles, en lien étroit avec les services du ministère du travail. Elle veille ainsi, conjointement avec les Dreets, à la régularité de la procédure d’information-consultation du CSE, à la qualité du dialogue social ainsi qu’à l’adaptation des mesures de reclassement et de reconversion des salariés licenciés. Elle peut également intervenir comme « facilitatrice » lors de conflits sociaux.

D’après Mme Hélène Lebedeff, les échecs sont rares et concernent des sites ou des entreprises pour lesquels les conditions de marché ne permettent pas la reprise de l’ensemble des activités à des conditions économiques viables.

L’intervention des acteurs privés et associatifs est essentielle pour les entreprises en difficulté

Les procédures applicables aux entreprises en restructuration mobilisent diverses professions

Si la majorité des PSE est mise en œuvre par des entreprises in bonis et bien que 60 % des procédures collectives concernent des entreprises ne comptant aucun salarié ([291]), les entreprises en difficulté représentent une part non négligeable des licenciements économiques, dans des situations où la préservation de l’emploi apparaît comme un enjeu majeur.

Selon l’observatoire du Conseil national des administrateurs judiciaires et mandataires judiciaires (CNAJMJ), qui recueille des données permettant d’estimer le nombre d’emplois théoriquement menacés par une procédure collective ([292]), plus de 193 000 emplois ont été concernés en 2024, la majorité d’entre eux relevant des plus petites structures. Comme l’a souligné M. François-Charles Desprat, son président, « la préservation de l’emploi constitue d’ailleurs un objectif fondamental dans les procédures collectives et un enjeu central pour les professionnels du secteur. […] Une étude comparative menée il y a cinq ans sur les dispositifs de traitement des difficultés d’entreprises dans plusieurs pays voisins a démontré que, grâce aux efforts de l’ensemble des intervenants, 68 % des emplois étaient préservés dans les procédures collectives françaises. » ([293])

Néanmoins, certaines situations sont particulièrement difficiles pour les salariés. Selon les informations communiquées par la Dire, « lorsqu’une liquidation judiciaire est prononcée sans plan de cession, la conséquence immédiate est la suppression de tous les contrats de travail liés à l’entreprise. Même en cas de reprise partielle, une part importante des effectifs peut être écartée du périmètre de reprise. En effet, dans le cadre d’un plan de cession, il est possible de tenir en échec les dispositions de l’article L. 1224-1 du code du travail prévoyant une reprise automatique des contrats de travail. Le repreneur en plan de cession décide des contrats qu’il souhaite reprendre et les postes non repris donneront lieu à des licenciements pour motif économique, qui devront intervenir dans le mois de l’arrêté du plan sur simple notification de l’administrateur ou à défaut du liquidateur, sous réserve des droits de préavis et sans préjudice de l’obligation d’établir un plan de sauvegarde de l’emploi. Les données issues des juridictions commerciales indiquent qu’en moyenne, moins d’un quart des entreprises en liquidation font l’objet d’une reprise partielle. Lorsqu’il y a cession, les emplois conservés dépassent rarement 50 % des effectifs initiaux. » ([294])

Lorsqu’une entreprise fait face à une restructuration, celle-ci peut s’inscrire dans le cadre de procédures amiables prévues par le code de commerce :

– le mandat ad hoc (article L. 611-3 du code de commerce) est une procédure confidentielle, non judiciaire, accessible à toute entreprise à titre préventif, et par laquelle le dirigeant d’une entreprise sollicite du président du tribunal la désignation d’un mandataire ad hoc, soit un tiers de confiance chargé de faciliter la résolution amiable des difficultés de l’entreprise (par exemple, négocier avec les créanciers ou rechercher de nouveaux financements sans contrainte de durée ni d’obligation d’accord formalisé) ;

– la conciliation (article L. 611-4 du code de commerce), en revanche, s’adresse aux entreprises dont les difficultés sont avérées, mais qui restent solvables (l’entreprise ne doit pas être en cessation des paiements depuis plus de 45 jours), et implique la nomination d’un conciliateur par le président du tribunal de commerce. D’une durée de cinq mois maximum, elle vise à aboutir à un accord amiable avec les créanciers, qui peut être homologué par le tribunal pour garantir sa sécurité juridique. Ce dispositif permet d’anticiper et de traiter les difficultés financières avant qu’elles ne deviennent insurmontables.

Lorsque ces procédures dites préventives ne sont pas suffisantes, l’entreprise en difficulté peut entrer dans l’une de ces procédures collectives :

– la sauvegarde (articles L. 620-1 et suivants du code de commerce) est une procédure judiciaire devant permettre la poursuite de l’activité, le maintien de l’emploi et l’apurement du passif ; elle est initiée par le débiteur qui n’est pas en état de cessation des paiements. La sauvegarde donne lieu, à l’issue d’une période d’observation, à l’arrêté d’un plan dont les cautions personnes physiques peuvent se prévaloir.

Il existe également une procédure de sauvegarde accélérée, prévue à l’article L. 628-1 du même code, qui est ouverte à l’initiative du débiteur sous réserve qu’il soit engagé dans une procédure de conciliation au cours de laquelle il élabore un projet de plan « tendant à assurer la pérennité de l’entreprise » ;

– le redressement judiciaire (articles L. 631-1 et suivants du code de commerce) est une procédure qui, à l’instar de la procédure de sauvegarde, doit permettre à l’entreprise défaillante de poursuivre son activité, de maintenir l’emploi et d’apurer son passif. À la différence de la sauvegarde, elle est applicable aux débiteurs en état de cessation des paiements. Cette procédure peut être ouverte sur requête du débiteur, du ministère public, ou sur assignation d’un créancier. Elle passe par une période d’observation, accordée par le tribunal en vue de dresser un bilan économique, social, voire environnemental et de faire des propositions pour la poursuite de l’activité. Ces propositions aboutissent soit à un plan de redressement par continuation si le tribunal estime que le débiteur est capable de rétablir l’entreprise, soit à la cession de l’entreprise à un tiers avec sauvetage de l’emploi, soit à une liquidation judiciaire s’il n’existe aucun espoir de redressement ;

– la liquidation judiciaire (articles L. 640-1 et suivants du code de commerce) vise à réaliser l’actif et apurer le passif d’un débiteur en état de cessation des paiements, dont le redressement est manifestement impossible. Elle est ouverte sans période d’observation sur assignation d’un ou plusieurs créanciers à condition de prouver l’état de cessation des paiements, à l’initiative du débiteur lui-même ou à la demande du procureur de la République. Elle peut résulter de la conversion d’une procédure de sauvegarde ou de redressement judiciaire s’il s’avère que le débiteur est en état de cessation des paiements et qu’un plan de continuation est impossible à mettre en œuvre. Elle met en principe fin à l’activité de l’entreprise, mais peut être exceptionnellement assortie d’une poursuite d’activité pour faciliter la cession de l’entreprise. Elle implique la désignation d’un mandataire judiciaire, nommé en qualité de liquidateur judiciaire.

Comme l’a rappelé Mme Hélène Bourbouloux, administratrice judiciaire, dans ses réponses au questionnaire adressé par le rapporteur, la continuation de l’activité et le maintien de l’emploi sont au cœur des procédures de restructuration. Le maintien de l’emploi est ainsi l’un des trois piliers des plans de redressement et de sauvegarde, aux côtés de la poursuite de l’activité et de l’apurement du passif, conformément aux articles L. 620-1 et L. 631-1 du code de commerce. En cas de mise en œuvre d’un plan de cession d’une entreprise, les critères retenus sont, dans l’ordre, le maintien d’activités susceptibles d’exploitation autonome, la préservation de tout ou partie des emplois qui y sont attachés et l’apurement du passif.

Néanmoins, en cas de reprise d’une entreprise en difficulté, il n’y a pas d’obligation légale de maintien de l’emploi, bien que l’usage se soit répandu de prendre des engagements de non licenciement pour motif économique pendant au moins deux ans sauf autorisation du tribunal, sans qu’il n’existe de sanction en cas de non-respect de ces engagements.

La mise en œuvre de ces procédures implique l’intervention de différents professionnels, amenés à agir en coordination avec les pouvoirs publics : administrateurs ou mandataires judiciaires, conciliateurs, tribunaux de commerce, associations, etc.

Les administrateurs judiciaires peuvent intervenir à titre préventif, dans le cadre des procédures amiables, mais l’essentiel de leur activité demeure judiciaire, sur désignation du tribunal, dans le cadre des procédures collectives. En cas de procédure collective, la désignation d’un administrateur judiciaire est obligatoire pour les entreprises employant au moins 20 salariés ou réalisant un chiffre d’affaires de plus de 3 millions d’euros, et optionnelle en-deçà.

L’administrateur judiciaire a une mission de surveillance, d’assistance et de représentation dans la gestion, en cas de redressement judiciaire.

Les mandataires judiciaires représentent l’intérêt collectif des créanciers, en cas de cessation des paiements.

Le tribunal de commerce est compétent pour appliquer les dispositions du livre VI du code de commerce aux entreprises en difficulté exerçant une activité commerciale ou artisanale ([295]).

Ils interviennent dans la prévention et le traitement des difficultés. En cas de procédures amiables, le président du tribunal intervient à l’initiative du dirigeant de l’entreprise en vue de l’ouverture d’une procédure de mandat ad hoc ou d’une conciliation et peut prendre en compte des informations communiquées par d’autres acteurs publics ou privés. En cas de traitement judiciaire, le tribunal est saisi soit à l’initiative du dirigeant, soit sur assignation d’un créancier impayé ou du ministère public.

En cas de cession d’une entreprise, c’est le tribunal de commerce qui rend la décision relative au choix du repreneur. En cas de conciliation, le tribunal est appelé à constater ou homologuer l’accord amiable adopté par l’entreprise et ses créanciers ([296]). Dans le cadre d’une procédure collective, le tribunal est appelé à statuer sur une ou plusieurs offres de reprise, après avoir recueilli l’avis de diverses parties, dont le CSE.

Lorsqu’une entreprise en difficulté établit un PSE, ces professionnels jouent un rôle dans la mise en œuvre de la procédure, pour partie dérogatoire du droit commun.

Le rôle des associations et des organisations patronales

L’accompagnement des entreprises en difficulté repose également sur un important réseau associatif et sur l’appui des organisations patronales, qui jouent aussi un rôle auprès des salariés dont l’emploi est menacé.

La commission d’enquête a entendu M. Xavier Bailly, président de l’Association pour le retournement des entreprises (ARE), fondée en 2002 dans le but d’encourager la détection précoce des signaux de fragilité, d’améliorer la diffusion et la compréhension des dispositifs de prévention et de traitement, et de renforcer l’efficacité opérationnelle des restructurations, le tout pour favoriser des retournements d’entreprises durables et réussis.

Initialement composée d’une vingtaine de membres, l’ARE rassemble aujourd’hui 320 professionnels spécialisés dans le retournement des entreprises. Son fonctionnement repose sur une approche strictement associative et mobilise l’expérience de professionnels (avocats, juristes, administrateurs judiciaires, investisseurs, conseillers financiers, managers, etc.) dans différents domaines (droit des entreprises en difficulté, droit des contrats, droit social, droit fiscal ou droit des sûretés). L’ARE a également développé des partenariats universitaires visant à sensibiliser le grand public ainsi que les dirigeants de très petites entreprises (TPE) et de petites et moyennes entreprises (PME) aux outils de prévention. Ces partenariats, organisés avec des écoles de commerce et des universités implantées à Paris, Lyon et Marseille, ont pour objectif de former les étudiants à ces enjeux afin de favoriser une prise de conscience ancrée dans la durée.

Comme cela a été souligné par M. Bailly, l’ARE entretient « des relations suivies avec les pouvoirs publics, notamment en assurant bénévolement la formation des commissaires aux restructurations et à la prévention des difficultés des entreprises (CRP) et en siégeant au comité national de sortie de crise » ([298]).

D’autres structures sont mobilisées auprès des entreprises en difficulté, à l’instar du Portail du rebond des entrepreneurs, qui réunit six associations pour intervenir auprès des entrepreneurs, ou encore des groupements de prévention agréés (GPA) ou des centres d’information sur la prévention des difficultés des entreprises (CIP).

Mentionnés à l’article L. 611-1 du code de commerce, les GPA sont ouverts à toute personne immatriculée au registre du commerce et des sociétés ou au registre national des entreprises en tant qu’entreprise du secteur des métiers et de l’artisanat ainsi qu’à tout entrepreneur individuel à responsabilité limitée et à toute personne morale de droit privé.

Ils ont pour mission de fournir à leurs adhérents, de façon confidentielle, une analyse des informations économiques, comptables et financières qu’ils leur transmettent régulièrement. Lorsque le groupement relève des indices de difficulté, il en informe le chef d’entreprise et peut lui proposer l’intervention d’un expert. Les administrations compétentes sont amenées à coopérer avec les GPA. Comme l’a rappelé M. Didier Moinereau, président de la CPME 91, il s’agit d’un service gratuit assuré par des bénévoles, en collaboration étroite avec les services de Bercy, la médiation du crédit et la médiation des entreprises « pour intervenir le plus tôt possible et soutenir le tissu économique » ([299]).

Les CIP – un CIP national et plus de 60 CIP territoriaux – sont des dispositifs d’accueil et d’écoute des chefs entreprise, qui leur permettent d’avoir accès à différents professionnels et experts bénévoles afin de les aider à anticiper et traiter les difficultés.

Enfin, il faut également mentionner l’Association pour la gestion du régime de garantie des créances des salariés (AGS), qui joue un rôle important pour les salariés des entreprises en difficulté.

(1) En procédure de sauvegarde, l’entreprise, qui n’est pas en état de cessation des paiements, doit prouver qu’elle n’est pas en capacité de payer les sommes dues.

(2) Certaines catégories d’employeurs ne sont pas soumises à la cotisation AGS : les personnes morales de droit public, les syndicats de copropriété, les employeurs de personnel de maison.

Source : Association pour la gestion du régime de garantie des créances des salariés.

L’importance de la formation et de la sensibilisation des employeurs aux difficultés économiques

Dans son rapport sur la détection et le traitement des difficultés des TPE et PME, la Cour des comptes constate que le système de détection et d’orientation, qui a fait l’objet de réorganisations en sortie de crise, est « éclaté ». L’écosystème, ajoute-t-elle, est « foisonnant », du fait de la coexistence de plusieurs réseaux relevant de la DGFiP, de la DGE, du ministère du travail ou encore des Urssaf, auxquels s’ajoutent des acteurs associatifs et privés et les élus locaux (voir infra). Pour le rapporteur, la multiplicité des outils emporte un risque de complexité pour les acteurs économiques et notamment pour les représentants du personnel, et par là-même de fragilisation des dispositifs existants. Par conséquent, la Haute autorité indépendante pour les aides publiques aux entreprises, dont la création est proposée par la recommandation n° 23, pourrait utilement jouer un rôle de guichet unique à la fois pour l’octroi et le contrôle des aides et pour l’orientation des entreprises confrontées à des difficultés.

Le bilan des dispositifs mis en œuvre récemment, à commencer par les CDED, est jugé « décevant ». Comme cela a été indiqué par Mme Carine Camby, présidente de la 1re chambre de la Cour des comptes, « [le] travail d’enquête a mis en lumière une forte fragmentation et un manque de lisibilité du système de détection et de traitement des difficultés des TPE et PME. De nombreux acteurs interviennent dans ce champ et, bien qu’un point d’entrée unique ait été mis en place en 2021 avec les conseillers départementaux aux entreprises en difficulté, cette diversité d’intervenants continue à complexifier les dispositifs. » ([300]) En outre, « la Cour a également constaté que les bilans de ces dispositifs étaient décevants, les intervenants départementaux étant mal identifiés par les chefs d’entreprise, les contacts initiés par l’administration peu concluants et l’orientation vers les structures insuffisantes. La multiplication des structures et des instances rend ainsi le parcours usager peu lisible. » ([301]) Les procédures de traitement des difficultés sont par ailleurs décrites comme « nombreuses et adaptées aux difficultés spécifiques de chaque entreprise » ([302]).

En conclusion, la Cour recommande le renforcement de la coordination entre les acteurs. Néanmoins, pour la DGFiP, il importe de tenir compte du « caractère relativement récent des évolutions » concernant le Cnased, les Cdased, le CDED ou encore la plateforme Signaux faibles. Par conséquent, « une partie des critiques mises en avant par la Cour trouvent ainsi leur réponse dans les évolutions actuellement mises en œuvre » ([303]).

Pour M. François-Charles Desprat, président du CNAJMJ, « s’il semble difficile de ne pas souscrire au constat établi par la Cour, [il faut] reconnaître que la multiplication des intervenants, qui s’est faite au fil du temps, procédait initialement d’une intention positive » ([304]).

De façon générale, le rôle des pouvoirs publics dans l’accompagnement des entreprises a été salué par de nombreux interlocuteurs. Pour M. Patrick Martin, président du Mouvement des entreprises de France (Medef), « le Medef porte une appréciation positive sur les dispositifs en vigueur. Le panel des outils s’est étoffé au fil des années. Pour les avoir moi-même utilisés en tant que chef d’entreprise, je peux attester de leur utilité. Ils permettent de gérer des situations délicates, dont les chefs d’entreprise se passeraient volontiers, de manière plus efficace qu’auparavant aux plans humain, social et financier. » ([305])

Mme Hélène Bourbouloux a également souligné l’existence d’une « vraie compétence », en France, en matière d’accompagnement des entreprises en difficulté ou en restructuration, avec une « prise en compte croissante des difficultés des entreprises par les pouvoirs publics, notamment via une volonté du législateur d’appréhender les difficultés le plus en amont possible » ([306]).

Deux éléments ont été mis en avant : d’une part, l’importance de l’anticipation des difficultés, et d’autre part l’importance de la formation des employeurs, notamment dans les TPE et PME.

Comme l’a souligné Mme Bourbouloux, « les procédures collectives sont complexes et les entrepreneurs peinent à naviguer dans les changements législatifs et à comprendre leurs droits et obligations » ([307]), ce qui rend particulièrement importants les efforts engagés en matière de formation et de sensibilisation des entrepreneurs au stade des études supérieures. Pour M. Pascal Lokiec, professeur des universités, « il est évident que les petites entreprises rencontrent des difficultés dans l’application du droit du travail. […] Pour remédier à cette situation, il est nécessaire de renforcer l’aide judiciaire, notamment pour faciliter l’accès aux services des avocats. Ces derniers jouent un rôle crucial de conseil, particulièrement auprès des grandes entreprises. Malheureusement, les petits patrons n’ont généralement pas les moyens de bénéficier de tels services. Un véritable effort doit être accompli pour améliorer l’accès au droit des petites entreprises, en tenant compte de leurs ressources limitées par rapport aux grands groupes. » ([308])

Une sensibilisation accrue des employeurs pourrait utilement porter sur l’importance d’une anticipation le plus en amont possible des difficultés, afin que les employeurs puissent être pleinement proactifs en cas de difficulté. Pour M. Amir Reza-Tofighi, président de la Confédération des petites et moyennes entreprises (CPME), « il est essentiel de sensibiliser les dirigeants sur la nécessité de solliciter de l’aide dès l’apparition des premiers signes de difficulté. C’est un enjeu majeur pour nos organisations et pour l’ensemble de l’économie. » ([309]) Or, pour M. Michel Peslier, président de la Conférence générale des juges consulaires de France, « l’insuffisance d’anticipation des difficultés des entreprises est une réalité constatée par nos tribunaux. Pour y remédier, une meilleure information par les acteurs publics pour encourager le chef d’entreprise à rencontrer le président du tribunal de commerce en toute confidentialité pour exposer ses difficultés permettrait de mettre en œuvre les mesures prévues par la loi en la matière. » ([310])

Pour le rapporteur, les pouvoirs publics – tant les services de l’État que les collectivités locales – pourraient également mettre en place des programmes de médiation associant les représentants du personnel et les employeurs afin de prévoir et de systématiser la concertation lorsque les premières difficultés apparaissent, dans le but d’intervenir le plus en amont possible. La concertation et l’intervention des pouvoirs publics comme médiateurs pourraient être obtenues sur demande des représentants du personnel ou de l’employeur.

Pour le rapporteur, il importe de souligner que l’anticipation des difficultés économiques peut et doit aussi reposer sur les salariés et leur participation à la gouvernance de l’entreprise (voir infra).

Une bataille pour l’emploi qui repose sur la volonté politique des élus locaux

Les collectivités territoriales et les élus locaux sont « en première ligne » face aux difficultés économiques et sociales provoquées par les licenciements économiques et à la multiplication des PSE ([311]).

Comme l’a souligné M. Christophe Ferrari, s’exprimant à propos de la mobilisation des élus locaux – épaulés par plusieurs parlementaires – et du Gouvernement au regard des difficultés économiques rencontrées par l’entreprise Vencorex, « nous avons travaillé d’arrache-pied pour trouver des solutions, mais nos efforts n’ont pas été pleinement considérés. J’insiste sur la nécessité, pour le futur ministre, de collaborer étroitement avec les élus locaux et les forces vives du territoire. » ([312]) Ainsi, « il a en effet fallu attendre le 20 novembre pour qu’un premier échange téléphonique ait lieu entre le ministre de l’industrie et moi-même, à la suite d’une rencontre fortuite avec l’ancien ministre Roland Lescure, qui a probablement contribué à susciter cet échange. Le ministre Marc Ferracci, quant à lui, ne s’est jamais rendu sur place. Toutes les réunions ont eu lieu par visioconférence, ou à Bercy, mais jamais directement sur le territoire. Il a fallu attendre le 20 mars 2025, soit deux semaines avant la fin de la période de redressement judiciaire, pour qu’une délégation de Bercy daigne se déplacer. Le dossier a été intégralement géré depuis Paris, en dehors de toute logique partenariale, l’approche adoptée ayant été exclusivement descendante. » ([313]) Lors de son audition, le ministre chargé de l’industrie et de l’énergie, M. Marc Ferracci, a confirmé pour sa part avoir eu « plusieurs visioconférences avec l’ensemble des parties prenantes » ([314]).

L’action des élus locaux s’appuie sur les compétences des collectivités territoriales dans les domaines économique et social

Si tous les élus – élus locaux, parlementaires – sont amenés à se mobiliser lors de l’élaboration d’un PSE, il convient de rappeler que les compétences des collectivités territoriales en matière d’aide économique sont distinctes selon le niveau d’intervention. En d’autres termes, toutes les collectivités territoriales – régions, départements, communes et intercommunalités – sont mobilisées face aux difficultés économiques et aux PSE, mais elles n’ont pas les mêmes compétences dans ces domaines.

Ainsi, la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles, dite loi Maptam, et la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, dite loi NOTRe, ont établi une plus grande spécialisation dans les compétences – notamment en matière économique – des différentes catégories de collectivités.

La loi NOTRe a confié aux régions une compétence exclusive pour la définition des aides aux entreprises (à l’exception des aides à l’immobilier d’entreprise, qui relèvent du bloc communal), alors qu’elles disposaient auparavant d’un rôle de chef de file en la matière. Ces aides comprennent le soutien à la création et à l’extension de l’activité des entreprises, aux organismes qui participent à la reprise ou à la création d’entreprises et aux entreprises en difficulté. Les régions sont également chargées du recensement annuel des aides versées par les collectivités territoriales au titre de la politique européenne de la concurrence. Ce sont les régions qui disposent aujourd’hui des possibilités d’intervention les plus étendues pour le financement des entreprises par le biais de l’ingénierie financière ou de prises de participations dans des sociétés commerciales.

Les régions sont également les seules collectivités compétentes pour octroyer des aides aux entreprises en difficulté, mais elles peuvent, sur la base de conventions de délégation ([315]), déléguer leurs compétences à une autre collectivité territoriale ou à un EPCI. La convention de délégation doit respecter les objectifs fixés dans le schéma régional de développement économique, d’innovation et d’internationalisation ([316]), définir les conditions de financement mobilisées par chacune des parties et être signée par le président du conseil régional après autorisation par délibération.

La même loi a par ailleurs limité la capacité d’intervention des départements en matière économique. Depuis le 1er janvier 2016, ils ne peuvent plus participer au financement des aides et régimes d’aides en faveur de la création ou de l’extension économique, ni définir de régimes d’aides. Ils peuvent en revanche intervenir par délégation de l’octroi de tout ou partie des aides ou en cofinancement. Les départements peuvent ainsi attribuer par délégation du bloc communal les aides à l’immobilier d’entreprise ou au développement foncier d’entreprise.

Les départements peuvent soutenir les filières agricoles et forestières en complément de la région, dans le cadre d’une convention conclue entre les parties. L’article L. 3231-1-2 du code général des collectivités territoriales leur permet de participer au financement d’aides accordées par la région en faveur d’organisations de producteurs et d’entreprises exerçant une activité de production, de commercialisation et transformation de produits agricoles, de produits de forêt ou de produits de la pêche. Ces aides doivent s’inscrire dans un programme de développement rural et régional ou dans un régime d’aides existant, au sens du droit européen.

Dans le domaine de la solidarité territoriale, les départements disposent toujours d’une importante capacité d’intervention. Ils peuvent octroyer, sous conditions ([317]), des aides d’investissement aux communes ou à leurs groupements pour un projet dont ils sont maîtres d’ouvrage. L’intervention des départements a vocation à s’inscrire en complément de l’action des communes et des EPCI. Du reste, pour que leur intervention soit justifiée, la carence de l’initiative privée doit être constatée.

Les départements peuvent également intervenir au titre de la solidarité sous différentes formes : versement de subventions de fonctionnement aux structures locales des organisations syndicales représentatives (article L. 3231-3-1 du code général des collectivités territoriales) ; octroi de garanties d’emprunt ou cautions à une personne de droit privé sous certaines conditions prévues aux articles L. 3231-4 et L. 3231-5 du code général des collectivités territoriales ; participation au capital de sociétés dans le cadre prévu à l’article L. 3231-6 du même code.

Par ailleurs, les départements interviennent dans les domaines de l’insertion et de l’accompagnement. Ils financent – sauf exceptions – le revenu de solidarité active (RSA), dont le nombre de bénéficiaires tend à augmenter lorsque la situation économique se dégrade.

Les départements déploient également des dispositifs d’accompagnement personnalisés pour aider les personnes à retrouver un emploi ou à se former, en collaboration avec les acteurs locaux (France Travail, missions locales, associations, etc.). Ils financent et soutiennent des dispositifs d’insertion, comme les structures d’insertion par l’activité économique (SIAE), qui proposent des emplois temporaires adaptés au profil des personnes.

Pour les publics les plus vulnérables, les principaux dispositifs relevant des politiques d’action sociale et d’insertion sont :

– les aides financières accordées en règlement des factures d’énergie (eau, électricité), de logement (accès, maintien, aménagement, rénovation, etc.), de mobilité (réparation ou aide aux déplacements, etc.) ;

– l’accompagnement social global par des travailleurs sociaux en cas de situations de surendettement ainsi que l’aide à la gestion du budget familial ;

– les aides à l’insertion ou à la réinsertion sociale et professionnelle et l’accompagnement par des conseillers en insertion.

Enfin, le bloc communal (communes et intercommunalités) dispose de compétences en matière d’aides aux entreprises dans les domaines suivants :

– l’aide à l’immobilier d’entreprise ;

– le soutien aux professionnels de santé ;

– l’aide au maintien du dernier commerce ;

– l’aide au cinéma ;

– la garantie d’emprunt ;

– la participation au capital des sociétés sous conditions.

La compétence principale du bloc communal en matière économique est l’aide à l’immobilier d’entreprise, particulièrement exercée par les intercommunalités à fiscalité propre ([318]).

Les intercommunalités – et les communes si la définition de l’intérêt communautaire le permet – peuvent, moyennant la conclusion d’une convention avec la région, intervenir en complément de celle-ci dans le cadre du versement des aides en faveur d’organisations de producteurs des filières agricole, forestière et halieutique, des aides aux entreprises en difficulté et des aides générales dédiées à la création ou à l’extension d’activités économiques. Les intercommunalités peuvent également recevoir délégation de compétence de la région pour l’octroi d’aides aux entreprises sur le fondement de l’article L. 1111-8 du code général des collectivités territoriales.

Enfin, les métropoles (ainsi que les communes et les EPCI, dans le cadre d’une convention conclue avec la région) peuvent subventionner les organismes qui participent à la création ou à la reprise d’entreprises.

En outre, d’autres structures se sont développées en appui de l’intervention économique des collectivités territoriales. Il s’agit notamment :

– des agences de développement économique, créées à l’initiative d’une collectivité territoriale afin de promouvoir la création d’activité et d’emplois sur le territoire et de faire le lien entre les collectivités, les entreprises et l’État. Elles interviennent pour favoriser la création d’emplois, l’implantation d’activités, l’innovation et la compétitivité. Leurs missions incluent l’appui aux entreprises dans leurs projets d’investissement, le soutien à l’entrepreneuriat, la mise en réseau des acteurs économiques et la valorisation des filières stratégiques du territoire ;

– des agences d’attractivité, chargées de renforcer l’attractivité d’un territoire en agissant sur plusieurs leviers, notamment le développement économique, le tourisme, l’enseignement supérieur et la qualité de vie. Elles visent à promouvoir un territoire auprès des entreprises, des investisseurs, des talents et des visiteurs et travaillent en collaboration avec les acteurs locaux pour élaborer une stratégie cohérente d’attractivité territoriale.

Ces agences sont regroupées au sein de la fédération des agences d’attractivité, de développement et d’innovation (Cner), qui compte aujourd’hui près de 80 adhérents.

La nécessité de renforcer la conditionnalité des aides versées aux entreprises par les collectivités territoriales : les enseignements tirés du cas AGCO

Les collectivités territoriales peuvent apporter une part importante des aides publiques allouées aux entreprises. Le cas d’AGCO, groupe américain implanté dans 33 pays, dont la France, où il compte trois sites (Beauvais, Ennery et Bondoufle), est intéressant à cet égard. Dans le cadre d’un plan de transformation du site industriel de Beauvais, la direction d’AGCO a indiqué au rapporteur avoir été approchée par les autorités locales afin de revaloriser un site ayant appartenu au Groupe Froneri ([319]). D’après les informations communiquées au rapporteur, AGCO a, le 15 avril 2019, présenté à la communauté d’agglomération du Beauvaisis, au département et à la préfecture de l’Oise ainsi qu’au conseil régional des Hauts-de-France un projet d’agrandissement du site visant à acquérir les terrains et bâtiments de Froneri France, reconvertir la friche industrielle et créer 195 emplois sur le territoire en cinq ans.

L’octroi des financements publics était conditionné à la mise en place d’une « solution technique qui conduirait à une libre circulation » entre les sites « se trouvant de part et d’autre de l’avenue Blaise Pascal » ([320]), à Beauvais, afin de rationaliser et de sécuriser l’intégralité des flux logistiques de l’entreprise en dehors de l’espace public et de fluidifier la circulation urbaine entre le nord et le sud. La confirmation par l’agglomération du Beauvaisis, le 7 octobre 2020, de la disponibilité de l’avenue Blaise Pascal dès le mois de juin 2021 a permis à l’entreprise d’effectuer les travaux de pré-connexion des sites et d’accélérer la mise en place des investissements de production. Cela s’est traduit par une anticipation des embauches promises que M. Thierry Lhotte, alors président d’AGCO France, a annoncées à la présidente de la communauté d’agglomération du Beauvaisis, Mme Caroline Cayeux, dans un courrier en date du 15 décembre 2020, transmis au rapporteur.

Selon les informations communiquées par la direction du groupe, les aides exceptionnelles versées pour la revitalisation de la friche de Froneri entre 2018 et 2023, la transformation industrielle et l’intégration de valeur (emplois et nouveaux métiers) au sein du site de Beauvais se sont élevées à près de 2,7 millions d’euros ([321]). Selon les informations relayées dans la presse, notamment par certains élus locaux, l’entreprise aurait reçu 13 millions d’euros d’aides publiques, dont 4 millions d’euros de la part de la communauté d’agglomération, 6 millions d’euros de la part de l’État et 3 millions d’euros – répartis à parts égales – de la part du département et de la région.

Or le groupe AGCO a annoncé, le 24 juin 2024, une réduction de 6 % de ses effectifs à l’échelle mondiale. Le plan à destination de la France a été précisé en octobre 2024, de même que les emplois concernés par la réorganisation : 103 emplois sur le site de Beauvais, 12 emplois sur le site d’Ennery et 11 emplois sur le site de Courcouronnes (Bondoufle), soit 6,2 % de l’effectif total en CDI au 31 août 2024. Pour la direction, l’engagement relatif à la création d’emplois a été tenu et même dépassé, puisque le groupe a créé, en France, 330 nouveaux postes en CDI entre décembre 2020 et août 2024, aucun n’étant affecté par le PSE. Pour Mme Caroline Cayeux, « le contrat moral avec l’entreprise [a] été respecté puisque 307 personnes avaient été embauchées le jour de l’inauguration » ([322]) du pont reliant les différents sites de l’entreprise.

Interrogé par le rapporteur sur « l’engagement moral » pris vis-à-vis des territoires pour développer l’emploi, M. Thierry Lhotte, alors président d’AGCO France, a indiqué avoir « scrupuleusement respecté les engagements » ([323]) établis par écrit.

L’insuffisance des engagements « moraux » accompagnant l’octroi des aides publiques versées par les collectivités territoriales n’en est pas moins réelle. Comme cela ressortait d’un rapport d’information de l’Assemblée nationale sur le sujet, « le débat sur la récupération des aides est double : il comporte un volet juridique issu du droit européen et un volet moral et pratique lorsqu’une entreprise procède à des licenciements ou fait faillite alors qu’elle a perçu des aides publiques. Dans les deux cas, la question de la récupération des deniers publics se pose. » ([324]) Ainsi, « une collectivité publique qui constate que les conditions d’octroi d’une aide ne sont pas respectées doit chercher à la récupérer, mais elle ne peut aboutir que si le droit permet cette récupération » ([325]).

Comme cela a été indiqué au rapporteur par l’Association des maires de France (AMF), « le contrôle des aides octroyées par les communes et les intercommunalités se matérialise d’abord par la définition de critères d’attribution des aides et la signature d’une convention entre la ou les collectivités concernées et l’entreprise bénéficiaire. Ces conventions prévoient généralement des contreparties, notamment pour les aides accordées pour pallier une carence de l’initiative privée (horaires d’ouverture, obligation de "garnissement" de commerce, etc.) et pour les aides permettant l’installation de professionnels de santé. » ([326]) Toutefois, les aides octroyées par les communes n’ont pas pour objectif principal la promotion de l’emploi et le développement économique.

Pour la mission d’information de l’Assemblée nationale, « dans la logique d’une approche territoriale et contractuelle des conditionnalités, il est recommandé que les aides à l’installation ou à l’extension d’entreprises soient accompagnées de conventions portant notamment sur le maintien de l’emploi pendant une période déterminée. À défaut du respect de cette condition, la collectivité publique disposerait ainsi d’une base juridique pour demander le remboursement de l’aide. » ([327]) Pour Départements de France, une solution pourrait consister dans la généralisation des avances remboursables.

En cohérence avec les recommandations formulées au sujet de la restitution des aides publiques versées aux entreprises mettant en œuvre des plans de sauvegarde de l’emploi, le rapporteur plaide pour la généralisation de la conclusion de conventions juridiquement contraignantes entre les collectivités territoriales et les entreprises bénéficiant d’aides publiques, qui comporteraient, quel que soit l’objectif de l’aide, des engagements en matière de maintien de l’emploi.

II. la nécessité de placer le maintien de l’emploi au cœur des interventions des pouvoirs publics auprès des entreprises en difficulté

A. Les processus de reprise des entreprises en difficulté et de revitalisation des territoires peinent À produire leurs effets

Les employeurs qui mettent en œuvre un PSE accompagnant une fermeture de site ou perturbant, par leur ampleur, l’équilibre d’un ou plusieurs bassins d’emplois sont soumis, pour certains d’entre eux, à des obligations. Toutefois, celles-ci ne sont pas suffisantes et pourraient donc être revues.

1. La nécessité de revoir les obligations des employeurs en cas de fermeture de site

a. Les entreprises de plus de 1 000 salariés sont soumises à des obligations en cas de fermeture de site ayant pour conséquence la mise en œuvre d’un plan de sauvegarde de l’emploi

L’entreprise comptant au moins 1 000 salariés qui envisage la fermeture d’un établissement qui aurait pour conséquence la mise en œuvre d’un PSE emportant un projet de licenciement collectif est soumise à un certain nombre d’obligations issues de la loi n° 2014-384 du 29 mars 2014 visant à reconquérir l’économie réelle, dite loi Florange, et définies dans le code du travail. Sont incluses dans le champ d’application du dispositif les entreprises relevant de l’article L. 1233-71, à savoir les entreprises ou les établissements d’au moins 1 000 salariés, les entreprises appartenant à des groupes d’au moins 1 000 salariés et les entreprises ou groupes d’entreprises de dimension communautaire d’au moins 1 000 salariés.

Aux termes des articles L. 1233-57-9 et L. 1233-57-10, l’employeur est tenu, en premier lieu, d’en informer le CSE ([328]) et d’adresser aux représentants du personnel tous les renseignements utiles sur le projet de fermeture, en faisant notamment état :

– des raisons économiques, financières ou techniques dudit projet ;

– des actions qu’il envisage d’engager pour trouver un repreneur ;

– des possibilités pour les salariés de déposer une offre de reprise, des différents modèles de reprise susceptibles d’être retenus ainsi que du droit reconnu aux représentants du personnel de recourir à un expert.

En deuxième lieu, l’employeur est tenu de notifier sans délai tout projet de cette nature à l’autorité administrative – en l’espèce, la Dreets territorialement compétente ([329]) – et de lui communiquer, entre autres, les informations fournies au CSE, en vertu de l’article L. 1233-57-12 ([330]).

En troisième et dernier lieu, il lui revient d’avertir de l’initiative le maire de la commune intéressée, l’autorité administrative étant chargée, de son côté, d’aviser les élus concernés, conformément à l’article L. 1233-57-13.

La loi impose par ailleurs à l’employeur, une fois le CSE instruit, la recherche d’un repreneur. À cet effet, et dans le détail, elle le charge de l’accomplissement des tâches énumérées à l’article L. 1233-57-14 :

– informer, par tout moyen approprié, des repreneurs potentiels de son intention de céder l’établissement ;

– élaborer un document de présentation de l’établissement destiné aux mêmes repreneurs ;

– s’il y a lieu, engager l’exécution du bilan environnemental mentionné à l’article L. 623-1 du code de commerce ([331]) ;

– donner accès à toutes informations nécessaires aux entreprises candidates à la reprise de l’établissement, à l’exception des informations dont la communication serait de nature à porter atteinte aux intérêts de la société ou mettrait en péril la poursuite de l’ensemble de son activité ;

– examiner les offres de reprise reçues ;

– apporter une réponse motivée à chacune de ces offres, dans les délais prévus à l’article L. 1233-30 ([332]).

Dans ce processus, le CSE joue un rôle dont la teneur varie suivant les situations.

S’il doit être informé des offres de reprise formalisées, au plus tard huit jours après leur réception, il peut, à la lecture de l’article L. 1233-57-15, émettre un avis ([333]), participer à la recherche d’un repreneur et formuler des propositions. Lorsqu’il participe à la recherche d’un repreneur, il accède, à sa demande, aux informations transmises aux entreprises candidates, conformément à l’article L. 1233-57-16, et dispose de la faculté de recourir à l’assistance d’un expert de son choix.

En tout état de cause, le CSE est nécessairement consulté par l’employeur sur toute offre de reprise à laquelle le second entend donner suite et doit, dans ce cas de figure, émettre un avis, en vertu de l’article L. 1233-57-19.

En l’absence d’offre de reprise ou dans l’hypothèse où l’employeur n’aurait souhaité donner suite à aucune des offres formulées, celui-ci réunit le CSE, conformément à l’article L. 1233-57-20, aux fins de lui présenter un rapport, au demeurant communiqué à l’autorité administrative, faisant mention :

– des actions engagées pour rechercher un repreneur ;

– des offres de reprise reçues et de leurs caractéristiques ;

– des motifs l’ayant conduit, le cas échéant, à refuser la cession de l’établissement.

En l’espèce, le comité n’est guère consulté à proprement parler et ne formule donc pas d’avis ([334]).

Tout au long du processus, les entreprises peuvent bénéficier de l’appui des pouvoirs publics, les Dreets étant destinataires des informations communiquées au CSE et pouvant refuser la validation ou l’homologation du PSE en cas de manquement de l’employeur à son obligation de recherche d’un repreneur.

b. La procédure créée par la loi du 29 mars 2014 connaît un succès limité en pratique

Comme cela a été mis en avant par de nombreuses personnes entendues par la commission d’enquête, les obligations relatives à la recherche d’un repreneur incombant aux entreprises incluses dans le champ d’application du dispositif peinent à produire des effets et doivent être revues. Dans certaines situations, l’obligation de recherche d’un repreneur apparait contournée, sans qu’un projet alternatif ne puisse prendre forme faute d’un délai suffisant.

Selon les données communiquées par la DGEFP, le nombre d’entreprises assujetties était de :

– 52 en 2021 ;

– 32 en 2022 ;

– 56 en 2023 ;

– 46 en 2024 ;

– 9 au cours du premier trimestre de l’année 2025.

Si des reprises peuvent intervenir après la procédure de PSE et ne pas apparaître sur le portail Rupco ([335]), dont sont issues les données ci-dessus, « le dispositif semble avoir des effets disparates. Peu de recherches de repreneurs conduites dans le cadre de la loi aboutissent à une reprise effective, du moins dans les délais légaux. » ([336])

À titre d’exemple, en 2023, sur les 56 dossiers ayant fait l’objet d’une recherche de repreneurs, sept ont donné lieu à un dépôt d’offre de reprise par des repreneurs et trois ont abouti à une reprise effective. En 2024, sur les 664 dossiers de PSE initiés, 46 répondaient aux critères d’assujettissement à la loi Florange, 6 ont reçu des marques d’intérêt et une entreprise a fait l’objet d’une reprise effective (un magasin de Distribution Casino France sur 25 a été repris). Quatre dossiers faisaient encore l’objet d’une recherche à l’issue de la procédure légale, avec des marques d’intérêt formulées.

Pour M. Arnaud Montebourg, ministre du redressement productif au moment de l’élaboration et de l’adoption du projet de loi devenu la loi du 29 mars 2014, « il s’agit surtout d’une loi proclamatoire, sans grandes conséquences, même si nous aurions pu souhaiter qu’elle en eût », dont on peut toutefois souligner qu’elle a permis d’induire « quelques réflexes » chez les entrepreneurs, en permettant « d’obliger le propriétaire d’un outil de travail dont il veut se débarrasser à y réfléchir à deux fois » et en offrant « la possibilité de construire le débat avec les organisations syndicales et les élus » ([337]).

En audition, Me Laurent Beziz, avocat associé chez LBBa, est revenu sur les principales raisons invoquées pour expliquer les limites du dispositif :

– le délai accordé pour la recherche d’un repreneur, décrit comme manifestement insuffisant : « tous les acteurs impliqués dans les plans sociaux – l’administration, les cabinets spécialisés, les représentants du personnel et les employeurs – s’accordent sur ce point. Une véritable recherche nécessiterait un temps bien plus long que celui actuellement imparti. » ([338]) ;

– l’application du dispositif aux seules entreprises ou groupes d’au moins 1 000 salariés, « ce qui crée un angle mort considérable » ([339]) ;

– les craintes des employeurs face à la possibilité de voir un concurrent reprendre le site concerné et gagner ainsi des parts de marché. Or, si l’employeur remplissant les conditions visées ci-dessus est tenu de rechercher un repreneur, il n’existe pas d’obligation d’accepter une offre de reprise.

En outre, comme cela a été notamment mis en avant par MM. Alain Magisson et Richard Guitton dans une tribune publiée par Libération le 20 novembre 2024 au sujet de la liquidation de la papeterie Stenay ([340]), il conviendrait de revoir le dispositif afin d’imposer aux repreneurs la présentation d’un projet industriel « sérieux et viable, avec des garanties d’investissement et de maintien de l’emploi ». Cédée en 2023 par le groupe finlandais Ahlstrom au fonds de retournement Accursia Capital, la papeterie fondée en 1925 a connu, quelques mois après la reprise, deux périodes de redressement judiciaire, avant d’être liquidée en novembre 2024. Pour les auteurs de la tribune, « les repreneurs, souvent des fonds d’investissement, mettent le projet industriel et ouvrier au second plan » (voir infra). Dans un contexte de désindustrialisation, dont les conséquences sont très lourdes pour les territoires et les salariés, ils en appellent à un renforcement du dispositif créé par la loi Florange, qui, pour rappel, n’est pas applicable aux entreprises en redressement ou en liquidation judiciaire.

Pour Me Éliane Chateauvieux, avocate associée chez Actance, il faut toutefois souligner que la recherche de repreneur, « auparavant traitée de manière superficielle […] est désormais menée avec sérieux, notamment en raison des enjeux locaux et de l’implication des acteurs publics tels que les maires et les préfets. Les entreprises ne cherchent plus simplement à remplir une obligation formelle, mais s’engagent réellement dans cette démarche. » ([341]) En ce qui concerne les délais, « si une perspective de reprise se dessine, il est courant d’aménager les calendriers d’information-consultation du CSE pour permettre l’étude approfondie de la solution » ([342]). Si le rapporteur salue ce pragmatisme, il n’en juge pas moins nécessaire d’allonger les délais applicables, en cohérence avec la proposition relative à l’allongement des délais d’information et de consultation du CSE en cas de PSE développée plus loin, afin que soient d’emblée fixés des délais légaux plus conformes à la réalité des besoins des entreprises. En complément de cet allongement des délais, une information-consultation du CSE sur la recherche de repreneurs trois mois avant l’ouverture de la procédure d’information-consultation du CSE sur le PSE permettrait d’augmenter les chances de trouver un repreneur.

Par ailleurs, le rapporteur préconise d’abaisser le seuil d’assujettissement au dispositif de sorte qu’y soient soumises les entreprises de plus de 250 salariés ([343]). Afin de tenir compte du risque de coût important pour les nouvelles entreprises assujetties, il suggère de prévoir un accompagnement renforcé des entreprises de moins de 500 salariés par les pouvoirs publics.

Enfin, divers leviers sont actionnables pour renforcer les obligations des employeurs et les prérogatives des salariés. Ainsi, Me Beziz suggère d’étendre les obligations des employeurs vis-à-vis du CSE, présentées plus haut, à toutes les manifestations d’intérêt. Pour la CGT, il conviendrait, de façon générale, de renforcer les obligations de résultat dans la recherche d’un repreneur, de donner au CSE la possibilité de saisir le tribunal de commerce en cas de recherche fictive et d’interdire toute suppression d’emploi pendant la procédure de cession ou la recherche de solution alternative.

2. Les obligations de revitalisation des employeurs doivent également être renforcées

Aux termes de l’article L. 1233-84 du code du travail, l’entreprise de plus de 1 000 salariés qui, sans faire l’objet d’un redressement ou d’une liquidation judiciaire, procède à un licenciement collectif affectant, par son ampleur, l’équilibre du bassin ou des bassins d’emploi dans lesquels elle est implantée est tenue de « contribuer à la création d’activités et au développement des emplois et d’atténuer les effets du licenciement envisagé sur les autres entreprises » ([344]).

Dans l’hypothèse où l’autorité administrative – en l’espèce, le préfet de département ([345]) – juge nécessaire que l’entreprise soit soumise à l’obligation de revitalisation du bassin ou des bassins d’emploi au regard du nombre et des caractéristiques des emplois susceptibles d’être supprimés, des restructurations et suppressions d’emploi intervenues au cours des vingt-quatre derniers mois ou encore des caractéristiques socio-économiques de la zone géographique ([346]), les deux parties concluent, dans un délai de six mois à compter de la notification à l’autorité administrative du projet de licenciement d’au moins 10 salariés dans une période de trente jours, une convention sur le fondement de l’article L. 1233-85 du même code, qui détermine, le cas échéant sur la base d’une étude d’impact social et territorial prescrite par la première, la nature et les modalités de financement et de mise en œuvre des actions incombant à la seconde ([347]). Ces dernières sont arrêtées après consultation des collectivités territoriales intéressées, des organismes consulaires et des partenaires sociaux membres de la commission paritaire interprofessionnelle régionale, conformément à l’article L. 1233-88 du code du travail.

Il est tenu compte, dans la convention, des actions d’ordre similaire éventuellement engagées par anticipation dans un accord collectif relatif à la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences ou prévues dans un PSE, entre autres.

La loi admet qu’un accord collectif (accord de groupe, d’entreprise ou d’établissement) tienne lieu de convention, sous réserve que son contenu réponde à certaines exigences ([348]).

Le plus souvent, l’obligation de revitalisation se traduit par la signature d’une convention entre l’État et l’entreprise, comme la DGEFP l’a indiqué au rapporteur.

Les mesures susceptibles de figurer dans une convention de revitalisation prennent notamment la forme :

– d’actions en faveur de la reconversion d’un site ;

– d’aides à l’emploi et au développement d’activités économiques ;

– d’actions en faveur du développement des compétences et de la valorisation des ressources humaines ;

– d’un soutien à l’insertion professionnelle des personnes éloignées de l’emploi ;

– d’un appui à l’innovation, au transfert de savoir-faire et à la mise en réseau des acteurs économiques locaux.

L’entreprise verse une contribution dont le montant ne peut être inférieur à deux fois la valeur mensuelle du Smic par emploi supprimé, conformément à l’article L. 1233-86 du code du travail. Toutefois, l’autorité administrative peut fixer un montant inférieur lorsque l’entreprise est dans l’incapacité de supporter une telle charge financière ([349]).

En l’absence de convention ou d’accord collectif, elle verse au Trésor public une contribution égale au double du premier montant susmentionné (ce qui correspond à quatre fois la valeur du Smic par emploi supprimé).

En outre, les dispositions présentées ci-dessus s’appliquent également en cas d’accord portant rupture conventionnelle collective (RCC).

Selon le rapport de la Cour des comptes sur les dispositifs de l’État en faveur des salariés des entreprises en difficulté, « le processus de revitalisation des territoires demeure fragile et ses résultats ne sont pas évalués » ([350]).

Selon les données communiquées par la DGEFP, la part des PSE s’accompagnant d’une convention-cadre nationale (CCN) de revitalisation a diminué entre 2019 et 2024, et il en va de même pour les RCC.

Cela peut s’expliquer par le contexte de la crise sanitaire. En effet, en 2020, aucune convention résultant d’un PSE n’a été signée (une seule CCN de revitalisation résultant d’une RCC a été signée).

Par conséquent, beaucoup de conventions ont été signées en 2021 et 2022 (en rattrapage de l’année 2020). Les données relatives à ces deux années ne sont donc pas représentatives du rythme habituel de signature des CCN de revitalisation.

Par ailleurs, à compter de l’année 2023, de nombreuses négociations se sont engagées mais elles n’aboutissent pas toujours à la signature d’une convention la même année. En effet, d’une part, la négociation d’une convention dure en moyenne une année. D’autre part, il convient de noter que la DGEFP propose désormais de flécher une partie du montant de la contribution vers des actions d’envergure nationale pouvant être proposées par elle ou par l’entreprise assujettie. Cette pratique, mise en place en 2021, a été renforcée à partir de 2023. Ces actions nécessitent des échanges avec les porteurs de projets identifiés ainsi que des vérifications spécifiques par l’ensemble des parties prenantes – ceci peut allonger de quelques mois le processus de négociation.

Dès lors, le montant cumulé des contributions de revitalisation connaît également une baisse à partir de 2023, en raison du nombre de CCN de revitalisation signées en 2023 et 2024. Le montant moyen de contribution au titre d’une CCN de revitalisation évolue donc également à la baisse.

Aussi, la hausse des PSE constatée depuis 2023 aura des répercussions sur le volume de conventions-cadres nationales de revitalisation qui seront signées en 2025 et 2026. Actuellement, 13 négociations sont en cours entre la DGEFP et des entreprises assujetties au dispositif (la grande majorité des négociations devrait aboutir à la signature d’une CCN de revitalisation avant la fin de l’année 2025).

Les secteurs d’activité concernés sont sensiblement les mêmes sur la période 2019-2024. Les secteurs les plus représentés sont l’industrie (aéronautique, spatiale, métallurgique, énergétique, automobile, etc.), la grande distribution, les télécommunications, la restauration et la santé (y compris les industries pharmaceutiques).

part des PSE et des RCC qui s’accompagnent d’une convention-cadre nationale de revitalisation entre 2019 et 2024

Source : DGEFP.

S’agissant de la part des PSE qui s’accompagnent de la conclusion d’une convention locale de revitalisation, les données disponibles couvrent la période 2022-2024. Comme cela a été indiqué par la DGEFP, il n’est pas possible de présenter des données exhaustives sur la période antérieure à 2022, du fait de difficultés rencontrées avec le système d’information de reporting.

La part des PSE qui s’accompagnent d’une convention locale de revitalisation (y compris déclinaisons locales de conventions-cadres nationales), tend à légèrement diminuer entre 2022 et 2024.

Le montant cumulé des contributions de revitalisation connaît également une légère baisse concomitante à la baisse du nombre de conventions locales de revitalisation signées sur la période et à l’augmentation du volume de PSE.

Par ailleurs, le montant moyen de contribution évolue également à la baisse : 285 696,08 euros en 2024 contre 389 565,94 euros en 2022.

L’Île-de-France est la région la plus concernée par la signature de conventions locales de revitalisation à la suite d’un PSE (entre 15 et 17 PSE), en raison de ses caractéristiques propres (notamment la présence des sièges sociaux des entreprises), suivie de la région Hauts-de-France (entre 9 et 11 PSE) et de la région Auvergne-Rhône-Alpes (entre 8 et 13 PSE).

L’industrie manufacturière est le principal secteur concerné ; vient ensuite le secteur du commerce de gros et de détail. Toutefois, les données ne sont pas exhaustives pour la raison évoquée plus haut.

part des PSE qui s’accompagnent de conventions locales

de revitalisation entre 2022 et 2024

* Il convient de noter que seules les entreprises in bonis de plus de 1 000 salariés (hors redressement ou liquidation judiciaire) peuvent être assujetties à l’obligation de revitalisation des territoires. Il est donc pertinent de se baser sur le volume de PSE initiés par une entreprise in bonis afin de déterminer la part de ces derniers ayant fait l’objet de la conclusion d’une convention.

Source : DGEFP.

Du point de vue des collectivités territoriales, la pertinence d’un tel dispositif ne fait aucun doute. Ainsi, pour Départements de France, « il semble logique que les grandes entreprises contribuent à la revitalisation des bassins d’emploi affectés lorsqu’elles procèdent à de nombreux licenciements qui vont affecter durablement la structure économique du territoire qui accueille leur activité » ([351]). Pour sa part, l’Association des maires de France indique ne pas avoir d’observation particulière sur la détermination du montant de la contribution mais demande « néanmoins à l’État de veiller à ce que cette contribution, définie en fonction des capacités de l’employeur, puisse concrètement participer à la redynamisation du bassin d’emploi » ([352]).

Le dispositif n’en apparaît pas moins perfectible.

Il apparaît que la procédure de revitalisation, peu contraignante, demeure souvent formelle et trop éloignée des besoins réels des territoires. Pour le rapporteur, la procédure actuelle doit être profondément revue afin de ne pas constituer une compensation dérisoire face à la casse industrielle.

Pour Me Bénédicte Rollin, le dispositif des conventions de revitalisation « mériterait d’être enrichi, notamment à travers une implication plus forte des pouvoirs publics. Le délai de la procédure actuelle est souvent trop court pour que l’obligation légale soit efficacement mise en œuvre. Malheureusement, le dispositif est parfois perçu comme une simple taxe, l’employeur étant tenu de payer une certaine somme s’il ne remplit pas son obligation. Il est regrettable que cette mesure soit réduite à une incitation financière. Nous devrions repenser la revitalisation du territoire dans le cadre de ces licenciements pour en faire un véritable outil de développement économique local. » ([353])

Parmi les entreprises étudiées par la commission d’enquête, on peut citer le cas de Michelin, dont le PSE affectant les sites de Cholet et Vannes doit s’accompagner de la mise en œuvre de deux conventions de revitalisation, comme cela avait été le cas pour le PSE déployé en 2020 sur le site de La Roche-sur-Yon. Selon Mme Fabienne Goyeneche, directrice des affaires publiques de l’entreprise, « ce processus revêt […] une importance majeure. Notre démarche en matière de revitalisation des sites repose sur une logique de co-construction. Nous cherchons à élaborer, avec les acteurs locaux, des projets qui répondent aux besoins du territoire. Au plan national, nous échangeons en permanence avec les services de l’État afin de contribuer à éclairer la décision publique. » ([354])

Dans leurs réponses au questionnaire adressé par le rapporteur, les délégués syndicaux SUD et CFE-CGC ont toutefois exprimé des réserves. Ainsi M. Nicolas Robert, délégué syndical central SUD, que dans le cas de la convention conclue par Michelin suite au PSE mis en œuvre sur le site de La Roche-sur-Yon, le dispositif avait permis de recréer plus d’emplois que ceux qui avaient été supprimés, mais qu’ils n’avaient pas pu bénéficier aux salariés touchés par la fermeture du site. Les délégués syndicaux CFE-CGC ont par ailleurs indiqué être « très sceptiques sur l’efficacité de telles mesures. Il suffit de regarder ce qui s’est fait ailleurs, dans le passé. Cela n’a pas eu beaucoup d’effet et les bassins d’emploi de Cholet et de Vannes ne nous semblent pas très dynamiques. »

Pour le rapporteur, il importe d’évaluer dans les meilleurs délais l’efficacité de ce dispositif en termes de maintien et de création d’emplois dans les territoires, et de porter le montant de la contribution financière due par les sociétés à quatre plutôt que deux fois la valeur mensuelle du Smic par emploi supprimé ([355]), étant entendu que ce montant est déjà en pratique souvent supérieur au minimum légal actuel et que les entreprises qui ne pourront pas faire face à la dépense pourront toujours verser un montant revu à la baisse sur décision de l’administration.

Le rapporteur est également favorable à un renforcement de la transparence du dispositif, en prévoyant une publication des conventions de revitalisation et un renforcement de l’évaluation prévue à l’article L.1233-88 du code du travail, prenant la forme d’une évaluation renouvelée au bout d’un, trois et cinq ans, accompagnée de la mise en place d’une obligation de résultat en matière de maintien de l’emploi.

B. la nÉcessitÉ de renforcer l’impératif du maintien de l’emploi en cas de cession d’une entreprise

Lorsqu’une entreprise est cédée, le maintien de l’emploi est identifié comme un critère de premier plan sans pour autant que des leviers suffisants ne soient mis à la disposition des pouvoirs publics et des salariés pour s’assurer de sa parfaite prise en compte. Ces situations sont d’autant plus critiques qu’elles exposent les entreprises cédées, et avec elles de nombreux emplois, aux pratiques parfois dommageables de fonds de retournement.

1. Les cessions d’entreprises présentent de forts enjeux en matière d’emploi

Si le maintien de l’emploi est l’un des principaux critères de décision lorsqu’un plan de cession est mis en œuvre, il n’existe aucune obligation légale de maintien de l’emploi et aucune possibilité de sanctionner l’éventuel engagement pris par le repreneur concernant les licenciements pour motif économique ([356]).

Comme l’ont indiqué au rapporteur la DGE et la DG Trésor, « la recherche de repreneurs d’une entreprise en difficulté est un processus encadré, en particulier lorsqu’elle a lieu en redressement judiciaire, sous l’égide d’un tribunal de commerce, garant des règles de transparence et d’égalité des candidats, qui peuvent être des industriels ou des acteurs spécialisés tels que des fonds de retournement. Lorsque le processus se déroule sous l’égide du Ciri, l’État s’assure que l’offre in fine retenue est celle qui donne le plus de chance à l’entreprise de retrouver sa pérennité. » ([357]) De fait, le Ciri comme la Dire sont amenés à suivre les dossiers d’entreprises qui doivent s’engager dans la recherche de fonds propres et de repreneurs, dans le cadre des différentes procédures présentées plus haut. Il arrive que les entreprises en difficulté suivies par l’un ou l’autre soient contraintes d’initier un processus de recherche de fonds propres, en particulier lorsque le ou les actionnaires ne souhaitent pas ou ne sont plus en mesure de faire face à leurs besoins de liquidité.

Dans ces situations, on trouve trois principaux types de repreneur :

– les repreneurs industriels, qui peuvent être des concurrents, disposant en général d’une connaissance du secteur et d’une capacité à dégager des synergies commerciales et opérationnelles, ainsi que d’une propension à s’engager sur le long terme ;

– les fonds d’investissement spécialisés, habitués aux restructurations et aux situations d’urgence, disposant d’une approche plus financière. Le rachat par ces fonds peut conduire à des réductions d’effectifs. Ils peuvent mettre en œuvre une stratégie de moyen terme en vue d’une revente après avoir assaini les bases de l’exploitation ;

– les créanciers, qui convertissent leur créance lorsque des abandons de dette sont demandés, avec dans certains cas des stratégies d’acquisition de dette en vue d’une conversion.

Comme cela a été rappelé en audition par le secrétaire général du Ciri, « s’agissant du cadre applicable aux rachats, il n’existe pas de règle différenciée selon le type d’investisseur » ([358]).

Pour le Ciri comme pour la Dire, si « la recherche d’un adossement avec un acteur industriel est en général privilégiée car ces opérations permettent a priori de créer des synergies (commerciales, opérationnelles, etc.) et de s’assurer, dans la majorité des cas, d’un investissement de moyen/long terme, il est cependant important de noter que des fonds d’investissement spécialisés dans le restructuring jouent un rôle structurant dans les dossiers dits de "distressed M&A" du fait de leur expertise des situations d’urgence et des restructurations opérationnelles » ([359]). Pour M. Guillaume Primot, secrétaire général du Ciri, « il serait inexact de considérer que les fonds d’investissement seraient, par nature, des investisseurs moins légitimes que les autres. Ils jouent, dans de nombreux dossiers, un rôle structurant et parfois décisif. Leur familiarité avec les situations d’urgence et les restructurations opérationnelles, de même que leur appétence pour le risque, souvent plus marquée que chez les autres acteurs, leur permettent d’intervenir dans des contextes où ils sont parfois les seuls à pouvoir le faire. » ([360])

Les fonds spécialisés dans les restructurations, baptisés fonds de retournement, sont identifiés par le Ciri et la Dire comme pouvant disposer « de ressources humaines et financières qui leur permettent de mener à bien des plans de restructuration très complexes (réorganisation opérationnelle et logistique, optimisation de la structure de coûts, professionnalisation du top management) et d’intervenir dans des délais contraints pour la reprise d’entreprises en difficulté, ce qui peut être moins le cas pour les acteurs industriels » ([361]).

Source : Cour des comptes, Les activités d’investissement de Bpifrance, mars 2023.

Or, il importe de ne pas minimiser les pratiques agressives de certains de ces fonds. Bien que les pratiques « problématiques » de certains fonds ne soient « pas toujours la règle » ([362]), comme l’a indiqué M. Guillaume Primot, ces pratiques, lorsqu’elles sont avérées, ont des conséquences dévastatrices sur l’emploi, qui justifient de s’y attarder. Si le Ciri comme la Dire ont indiqué au rapporteur accorder une attention particulière à l’intérêt social de l’entreprise, force est de constater que le maintien de l’emploi est parfois sacrifié par certains fonds au profit d’autres impératifs.

Parmi les entreprises ayant récemment mis en œuvre un PSE étudiées par la commission d’enquête, on peut citer le cas de la banque CCF, issue de la cession par HSBC des activités de banque de détail au fonds d’investissement Cerberus. Comme l’a rappelé en audition M. Jean-Jacques Hery, délégué syndical CFTC, « Cerberus a acheté les activités de HSBC pour un euro symbolique alors que l’actif cédé avait une valeur proche de 1,7 milliard d’euros. » ([363]). En parallèle, l’engagement pris par la direction de ne procéder à aucun licenciement pendant douze mois n’était pas tenu, avec, dès le 4 décembre 2024, l’annonce d’un plan de suppression de 1 400 postes et de la fermeture de 83 agences. Dans ses réponses au rapporteur, la direction de la banque a indiqué ne pas être en mesure de « répondre en lieu et place de Cerberus sur [sa] stratégie économique » ([364]).

Plus encore, la commission d’enquête s’est penchée avec attention sur le cas du fonds d’investissement allemand Mutares, qui a racheté ces dernières années plusieurs entreprises françaises en difficulté.

2. La nécessité de mieux évaluer et encadrer l’activité des fonds de retournement : les enseignements tirés du cas Mutares

Selon les informations communiquées ([365]) par M. André Calisti, président de Mutares France, Mutares est une holding industrielle allemande créée il y a dix-sept ans, cotée à la Bourse de Francfort et spécialisée dans la reprise et la transformation d’entreprises en difficulté. Après une période « indicative » de cinq ans, la société tend à céder à un autre investisseur ou à un autre actionnaire les entreprises acquises.

Si le siège social de l’entreprise est situé à Munich, Mutares dispose de bureaux en France depuis 2015. Le fonds acquiert des entreprises « de taille moyenne » faisant un chiffre d’affaires de 100 millions d’euros et plus, qui présentent « un potentiel d’amélioration opérationnelle et significatif et qui sont cédées à l’issue d’un processus de repositionnement et de stabilisation, stratégique et financier ». En 2024, il a réalisé un chiffre d’affaires consolidé de 5,261 millions d’euros, un bénéfice avant intérêts, impôts, dépréciation et amortissement de 117,1 millions d’euros et un résultat net de 108,3 millions d’euros. Mutares a par ailleurs versé 47,4 millions d’euros de dividendes à ses actionnaires, « en cohérence avec les plus-values issues de plusieurs cessions industrielles réussies dont SMP, Steyr Motors et Frigoscandia ».

Depuis 2015, Mutares a procédé à 24 acquisitions en France, dans différents secteurs ([366]) :

– l’automobile et la mobilité (Walor, Peugeot Motocycles, MMT-Bordeaux, Moldtecs, SFC Solutions ainsi que Plastic Omnium Trucks et Mecaplast Trucks, cédées depuis) ;

– les biens et les services (Alcura France, Stuart, La Rochette Cartonboard, Lapeyre ainsi que Repartim, CENPA et GrosBill, cédées depuis, et Cogemag-Exédence et JD Diffusion, liquidées en 2018) ;

– la distribution (Team Tex-Logiplast, liquidée en 2024) ;

– l’ingénierie et les technologies (Clecim, ainsi que JapyTech, TrefilUnion, La Meusienne, BSL Pipes and Fittings, Norsilk, cédées depuis, et Valti, liquidée en 2025).

Pour M. Olivier Boidin, président de MMT-B, le rachat de l’entreprise par Mutares, en 2023, s’est inscrit dans une logique de « retournement industriel assumée : préserver temporairement l’activité existante tout en engageant une transformation en profondeur » ([367]). Plusieurs décisions structurantes ont ainsi été prises ; néanmoins, l’effondrement brutal des commandes du principal donneur d’ordre, Ford, à compter de 2025, a abouti à la présentation d’un PSE qui prévoit la suppression nette de 195 postes (voir supra). Le rachat de Mutares est ainsi décrit comme « un tournant industriel majeur et une prise de risque stratégique » ([368]).

Pour autant, les prises de risque ne sauraient tout justifier lorsque des emplois sont en jeu.

Pour M. Régis Labasse, délégué syndical FO de MMT-B, si le rachat de MMT-B par Mutares peut être défini comme « un évènement marquant, motivé par la nécessité de redresser l’entreprise en difficulté, les décisions prises par Mutares, bien que potentiellement bénéfiques à long terme, ont engendré des réactions négatives, conduisant à une des démissions et à un climat d’incertitude » ([369]), qui peut avoir des répercussions sur la productivité et l’engagement des salariés, le tout pour un coût estimé de 4 millions d’euros. Pour la CFE-CGC de MMT-B, ce rachat, intervenu dans un contexte de « désengagement progressif de l’actionnaire historique » ([370]), s’est traduit par « un repositionnement par la contrainte » ([371]), qui a nourri l’inquiétude des salariés. « Mutares s’est engagé à redresser l’entreprise, mais les décisions prises depuis 2023 se sont principalement concentrées sur des logiques de réduction des coûts et de rationalisation, sans projet industriel clair ni véritable stratégie de développement. » ([372]) En conséquence « la politique industrielle du fonds reste encore largement à démontrer, notamment en matière de recherche de nouveaux clients, de partenariats industriels et de projets structurants permettant de donner de la visibilité et de la stabilité à l’activité. En l’absence de volumes suffisants et de diversification concrète, la conséquence directe a été la mise en œuvre d’un PSE, dans un site pourtant équipé, compétent et disposant d’un fort potentiel de redéploiement. » ([373]) Pour la CFDT de MMT-B, le rachat de l’entreprise par Mutares, « sans vision industrielle crédible, reste vécu comme une trahison » ([374]).

Si, dans le cas de MMT-B, un PSE a dû être présenté, d’autres entreprises rachetées par Mutares ont fait l’objet d’une liquidation.

En audition, M. Henri-Pierre Garnier, directeur des investissements de Mutares France, a indiqué que, sur l’ensemble des acquisitions réalisées par l’entreprise en France, trois dossiers avaient été « marqués par des difficultés », faisant référence à la liquidation judiciaire de Pixmania, Artmadis et Logiplast-TeamTex. Selon lui, il « n’est pas possible de rendre Mutares responsable des défaillances des sociétés cédées qui ont par la suite connu une procédure collective, dix-huit à trente-six mois après la cession » ([375]). Or, celles-ci sont nombreuses et concernent des sociétés qui, pour certaines, ont été cédées à des dirigeants de Mutares. C’est le cas de la société Valti, liquidée en 2025 après avoir été cédée à M. François Martin, ancien responsable des opérations de restructuration du fonds entre 2016 et 2024. Dans un récent article ([376]), Les Jours citait en exemple trois sociétés métallurgiques basées en France, TréfilUnion, EUPEC et La Meusienne, cédées en 2021 à LiCap Gmbh ([377]), société basée au Liechtenstein et contrôlée par MM. Franck Richter et Wolfgang Lichtenwald, anciens collaborateurs du fonds.

D’autres entreprises rachetées par Mutares connaissent actuellement d’importantes difficultés, qui font redouter le pire pour l’avenir. Ainsi, deux usines du sous-traitant automobile Walor ont été placées en redressement judiciaire et en procédure de sauvegarde fin 2024.

L’entreprise Lapeyre, spécialisée dans la production et la vente d’équipements de maison, qui emploie 2 700 personnes en France, a été rachetée par Mutares en 2021 pour un euro symbolique à l’entreprise Saint-Gobain. Depuis, plusieurs PSE et fermetures de magasins ont été mis en œuvre, réduisant d’environ 10 % les effectifs de l’entreprise. Entre janvier et avril 2024, cette dernière perdait 7 millions d’euros par mois et une opération de vente des murs des usines a été lancée, pour un montant indiqué en audition de 94 millions d’euros, afin de contribuer au financement du retournement de l’entreprise. Par ailleurs, 20 millions d’euros de frais de conseil ont été facturés entre 2021 et 2024, soit un montant nettement supérieur au montant prévu par le contrat de cession. En conséquence, comme cela est indiqué dans un document transmis au rapporteur par un délégué syndical de l’entreprise, Mutares a attendu la fin de la période pour encaisser la somme de 12 millions d’euros sur le seul premier trimestre 2025. En outre, il faut ajouter à ces frais de conseil 14 millions d’euros de frais de comex sur 43 mois, dont 9 millions d’euros pour quatre personnes payées en moyenne 669 000 euros par personne et par an. Selon le rapport rédigé par le cabinet de conseil Altinea pour le CSE, « le cumul de ces frais, sur une si courte période, apparait totalement disproportionné au regard de ce que nous avons pu constater au cours des 17 dernières années d’audit du groupe Lapeyre, au regard de la situation financière actuelle du groupe Lapeyre et au regard des résultats obtenus ». En outre, ces montants sont nettement supérieurs à ceux qui étaient prévus initialement dans le plan d’affaires de Mutares du 25 novembre 2020, sur la base duquel il a été retenu par Saint-Gobain ([378]).

Selon M. Garnier, « ces 20 millions d’euros n’ont pas bénéficié uniquement à Mutares : quand nous avons débuté le programme de transformation du groupe, quarante-deux ou quarante-trois intervenants étaient sur place, dont une dizaine appartenant à Mutares. Mutares n’est pas la structure qui a le plus bénéficié de cette somme. À titre d’exemple, le simple détourage informatique du Groupe Lapeyre vis-à-vis de son actionnaire précédent a coûté entre 15 et 20 millions d’euros. Ces montants ne correspondent pas seulement à des frais de conseil ; ils intègrent des achats de serveurs et d’autres frais. » ([379]) Dans les réponses adressées par écrit au rapporteur, Mutares indique que « ces prestations ne relèvent en rien d’une logique d’extraction de valeur, mais d’un accompagnement concret du redressement sur le terrain, correspondant au temps passé par des experts métiers mobilisés pour traiter une situation d’urgence, structurer et actionner la transformation de la société » ; en outre, « les intervenants de Mutares ne sont pas des consultants au sens traditionnel du terme, mais avant tout des experts ». Pour le président du fonds, ils peuvent même être comparés à des médecins agissant « auprès d’un patient » ([380]).

Selon les informations révélées par Mediapart dans un article publié le 11 mars 2025, les revenus de Mutares proviennent à 100 % des commissions remontées des entreprises rachetées, en échange de services facturés par ses consultants. Néanmoins, du fait de flux de trésorerie opérationnels négatifs, Mutares procède régulièrement à des levées de dette sur les marchés financiers (en 2024, on en recense deux pour un montant total de 235 millions d’euros). Face à une charge de la dette ayant atteint, en 2024, 28,6 millions d’euros, soit environ un quart de ses revenus annuels, l’entreprise doit impérativement réaliser d’importantes plus-values sur les entreprises cédées. Selon le fonds spéculatif Gotham City Research, qui a publié une note sur Mutares en 2024 ([381]), ce modèle renvoie à l’image du « hamster dans une roue ».

En attendant, l’entreprise Lapeyre prévoit désormais, comme cela a été indiqué au rapporteur par un délégué syndical, de rendre liquides les murs industriels de l’entreprise par « lease back », afin de dégager 50 millions d’euros, ce qui risque de compromettre « l’avenir des sites industriels du groupe Lapeyre en rendant leur reprise difficile dans le cadre du futur redressement judiciaire qui apparait malheureusement inévitable » ([382]). En conséquence, il ne reste quasiment plus rien des 243 millions d’euros laissés par Saint-Gobain au moment de la cession, tandis que les pouvoirs publics maintiennent le versement d’aides (activité partielle, subventions de la région Pays de la Loire) à Mutares.

Enfin, une incompréhension au sujet de la cession à Mutares de l’entreprise Stuart en novembre 2023, sur la base d’une homologation du tribunal de commerce de Paris avec l’aval du ministère de l’économie, dans la mesure où il s’agit d’une filiale de La Poste, a été communiquée au rapporteur, qui la partage pleinement.

En audition, Mme Hélène Bourbouloux, intervenue en tant qu’administratrice judiciaire lors des cessions de Lapeyre et de Stuart, a indiqué au rapporteur que le caractère public de l’audition l’obligeait à « taire certaines informations ». Elle a toutefois rappelé que, « dans une procédure de conciliation, le choix du candidat à la reprise appartient à l’actionnaire. Cette réalité peut engendrer une forme de frustration, que nous nous efforçons d’expliquer aux salariés. Bien que la solution retenue ne soit pas toujours la plus favorable en matière d’emploi ou de structuration industrielle, elle est la solution la plus opérationnelle. » ([383]) En cas de conciliation, si les trois conditions prévues par la loi sont remplies ([384]), « l’homologation s’impose au tribunal » ([385]).

Si les salariés, notamment via le CSE, disposent de certaines prérogatives en cas de cession de leur entreprise, force est de constater que celles-ci pourraient être renforcées.

Ainsi, en cas de conciliation, du fait de la nature confidentielle de la procédure, l’entreprise peut ne pas informer le CSE de l’existence de la procédure (article L. 611-6 du code de commerce). Il est néanmoins informé en cas d’homologation de l’accord final, qui rend la procédure de conciliation publique. Le tribunal de commerce doit avoir « entendu ou dûment appelé » un représentant désigné par le CSE avant de statuer sur la demande d’homologation. Néanmoins, le code de commerce (article L. 611-8-1) n’exige pas la consultation mais seulement l’information du comité. De même, en cas de mandat ad hoc, la société n’est pas tenue d’informer le CSE de la désignation du mandataire (article L. 611-3 du code de commerce).

Ainsi, une obligation de consultation du CSE – et pas seulement d’information – en cas d’homologation, avec une possibilité d’exercer un droit d’alerte en cas de risques avérés sur le maintien de l’emploi et la poursuite de l’activité, pourrait utilement renforcer les prérogatives des salariés confrontés à la cession de leur entreprise. Dans le cas de Lapeyre, le CSE avait émis un avis négatif à l’unanimité des membres sur l’homologation de la reprise par Mutares.

Cette recommandation, qui ne s’appliquerait pas uniquement aux reprises envisagées par un fonds de retournement, pourrait s’accompagner d’une évolution générale du cadre juridique applicable aux plans de cession d’entreprises, afin d’accompagner le critère d’ores et déjà prévu par la loi ([386]) de « préservation de tout ou partie des emplois » de l’imposition d’engagements chiffrés de maintien de l’emploi pour le repreneur, et la possibilité d’imposer des sanctions en cas de non-respect de ces engagements.

En outre, il apparaît indispensable de renforcer l’évaluation des fonds de retournement et de l’impact de leurs activités sur l’emploi, afin d’en faire un critère à part entière de sélection pour les acteurs mettant en œuvre les différentes procédures impliquant une cession, qui pourrait prendre la forme d’une échelle de notation permettant une forme de certification du fonds par les pouvoirs publics. Pour M. Arnaud Montebourg, qui estime que Mutares a « causé des dégâts considérables sur le territoire » ([387]), « le moment est venu d’établir une forme d’agence de notation des fonds d’investissement, à l’instigation des pouvoirs publics ou à laquelle les pouvoirs publics pourraient participer. En outre, les organisations syndicales, les élus du territoire, l’écosystème des petites et moyennes entreprises (PME), les organisations professionnelles patronales ont leur mot à dire. La manière dont Mutares s’est comporté dans plusieurs dossiers justifierait que cette entreprise soit interdite de reprise ou soit au moins stigmatisée – c’est le "name and shame". » ([388])

Or, les outils actuellement à disposition des pouvoirs publics pour évaluer ces fonds et en renforcer l’encadrement font aujourd’hui défaut. Comme l’a expliqué le secrétaire général du Ciri, « l’évaluation de l’impact de l’action des fonds d’investissement sur la relance des entreprises et sur l’emploi est délicate car nous ne disposons pas de données consolidées permettant de tirer des conclusions définitives » ([389]).

En outre, là encore selon M. Montebourg, « il n’y a pas assez de fonds de retournement en France. Bpifrance ne dispose pas de telles missions, d’abord parce qu’elle ne voulait pas être soumise à une pression politique la contraignant à reprendre tous les "canards boiteux". En revanche, Bpifrance pourrait alimenter des fonds de retournement, qui effectueraient le travail à sa place. En cette absence, des fonds prédateurs ou des pays à excédents commerciaux viennent faire leur marché en France et ramassent les dossiers à la barre des tribunaux de commerce. Le moment est venu d’investir de l’argent dans les fonds de retournement, afin qu’ils adoptent des stratégies bien plus respectueuses des territoires, des outils de travail et des êtres humains qui travaillent dans les usines. » ([390])

Si les administrations interrogées par le rapporteur n’ont pas été en mesure de fournir des données exhaustives sur l’évolution du capital-retournement en France, un récent rapport de la Cour des comptes ([391]) fait état des données suivantes au sujet des fonds français.

évolution des investissements réalisés par des fonds français entre 2007 et 2021 (activité de financement, flux annuels, en mILLIARDS D’euros)

Source : France Invest, traitement Cour des comptes.

Dans les réponses au questionnaire adressé par le rapporteur, Bpifrance indique que « [s]a doctrine d’intervention dispose […] que si Bpifrance peut intervenir exceptionnellement sur le segment du capital retournement (qui vise au redressement des entreprises en difficulté), en particulier pour les PME et les plus petites des ETI, elle doit s’entourer de précautions particulières ».

Ce type d’investissement contrevient par nature aux principes directeurs de Bpifrance pour trois raisons :

– ils supposent généralement un investissement majoritaire afin de disposer de l’ensemble des leviers d’action ;

– les investissements publics dans les entreprises en difficulté font l’objet d’une présomption d’aide d’État et doivent, de ce fait, être systématiquement notifiés aux autorités de la concurrence, induisant des délais plus longs, voire un risque de non-réalisation des opérations ;

– la restructuration des entreprises en difficulté soumettrait Bpifrance, investisseur public, à de forts risques d’image. Compte tenu de ces éléments, Bpifrance privilégiera des investissements en capital retournement en investissant en minoritaire, aux côtés d’investisseurs privés, dans des fonds gérés par des équipes indépendantes spécialisées.

Bpifrance dispose néanmoins d’un outil dédié au retournement, le Fonds de fonds de retournement (FFR), mis en place en 2016 et doté de 125 millions d’euros, qui lui permet d’investir dans des fonds privés nationaux qui peuvent avoir une stratégie de prise de participation majoritaire, à l’inverse de Bpifrance. En 2021, la période d’investissement du fonds a été rouverte pour deux ans et sa taille augmentée de 50 millions d’euros, afin de permettre la souscription de trois nouveaux fonds nationaux.

Au global, les fonds investis par le FFR ont levé près de 850 millions d’euros et les fonds soutenus ont investi dans une cinquantaine de sociétés. Selon les données communiquées par Bpifrance, le déploiement du FFR est terminé depuis deux ans et trois des sept fonds en portefeuille ont, eux-aussi, terminé leur déploiement, tandis que les quatre autres termineront leur période d’investissement d’ici à 2027 au plus tard. « Par ailleurs, la performance financière sur la dizaine de cessions déjà réalisées par les fonds du FFR est très satisfaisante puisqu’elles ont permis de générer un multiple brut de 2,8x les montants investis. » ([392])

En conséquence, il pourrait être utile de relancer le FFR de Bpifrance tout en fixant des critères d’attribution du capital disponible vers des fonds préalablement évalués et jugés vertueux en matière de maintien de l’emploi, afin de renforcer les moyens dont disposent les pouvoirs publics pour investir dans les entreprises en difficulté sur le territoire national.

C. Les pouvoirs restreints de l’État actionnaire interrogent sur la capacité de la puissance publique à faire face aux restructurations dans des secteurs stratégiques

Dans certaines situations, l’État peut être amené à intervenir de façon directe par des prises de participation au capital d’entreprises. Pour le rapporteur, il existe une forme de tabou à ce sujet, alors même que le caractère stratégique de certaines entreprises en difficulté et le nombre d’emplois potentiellement concernés peuvent pleinement justifier une intervention publique.

1. L’État peut prendre différentes formes de participations dans des entreprises

Il existe trois principaux pôles d’actionnariat public en France, qui se présentent comme complémentaires et qui disposent chacun de domaines de spécialité propres :

– l’Agence des participations de l’État (APE) est un actionnaire de long terme, qui intervient dans une position d’actionnaire majoritaire ou de référence dans des entreprises relevant de secteurs d’activité liés à la souveraineté ou qui sont d’importance systémique pour notre économie, et qui ont une position de tête de filière ;

– Bpifrance, dont l’État est actionnaire à hauteur de 49,18 %, au côté de la Caisse des dépôts et consignations, privilégie des prises de participations minoritaires en partenariat avec d’autres investisseurs privés en apportant de nouveaux fonds propres ou de la dette, essentiellement dans des PME et des ETI, avec une perspective de sortie au terme d’une étape de leur développement, de leur croissance internationale ou de leur consolidation. Bpifrance opère également au travers d’une activité de fonds de fonds (voir supra) ;

– la Caisse des dépôts et consignations, dans sa fonction d’actionnaire actif et représenté en gouvernance se distingue de l’APE par les secteurs dans lesquels elle investit. En cohérence avec les priorités stratégiques à l’échelle du groupe – transformation écologique, développement économique et cohésion sociale et territoriale –, la Caisse des dépôts a réalisé ses participations stratégiques, jusqu’à présent, principalement dans le secteur des services (y compris financiers et de transport), dans les réseaux postaux et bancaires, dans l’immobilier et les réseaux d’énergie et de ressources en eau.

Pour exercer les missions de l’État actionnaire, l’APE joue un rôle de premier plan.

Sa doctrine actionnariale a été redéfinie en 2017. Le Gouvernement avait souhaité recentrer le portefeuille de l’État actionnaire autour de trois axes prioritaires :

– les entreprises stratégiques qui contribuent à la souveraineté de la France (défense et nucléaire) ;

– les entreprises participant à des missions de service public ou d’intérêt général national ou local pour lesquelles la régulation serait insuffisante pour préserver les intérêts publics et assurer les missions de service public ;

– les entreprises en difficulté dont la disparition pourrait entraîner un risque systémique ou une perte d’indépendance.

Le portefeuille de l’APE compte, en 2025, 86 sociétés, dont 72 sociétés non cotées, 10 sociétés cotées et 4 structures de défaisance ou entités en extinction. La valeur totale du portefeuille était estimée à 179,5 milliards d’euros au 30 juin 2024 (date de publication du rapport d’activité) – dont 50,3 milliards d’euros de participations dans des sociétés cotées. Les vingt plus grandes sociétés du portefeuille emploient plus de 1,6 million de collaborateurs dans le monde.

Les entreprises qui ont l’État pour actionnaire interviennent dans le secteur de l’énergie (EDF, Engie, Orano, etc.), dans les transports (SNCF, RATP, Air France-KLM, les grands ports et aéroports), l’industrie (Thales, Les Chantiers de l’Atlantique, Renault, Safran, Naval Group, etc.), les services et la finance (La Poste, Bpifrance), les médias (audiovisuel public), les télécommunications et les infrastructures numériques (Orange et ASN).

L’année 2024 a été marquée par l’acquisition d’une participation de 10 % dans le capital de John Cockerill Défense, à la faveur de son entrée au capital du constructeur de véhicules blindés Arquus, ainsi que par la prise de contrôle d’Alcatel Submarine Networks, qui fabrique, pose et entretient des câbles de télécommunication sous-marins. En outre, l’APE a acquis des actions de préférence dans certaines entreprises, comme Roxel ou Bull. Elle a par ailleurs cédé, en avril 2024, 21,56 % du capital de Defense Conseil International à Groupe Adit, qui en est devenu l’actionnaire majoritaire, l’État conservant 34 % du capital.

L’APE a conduit ces dernières années deux opérations auprès d’entreprises en difficulté dont la disparition aurait pu entraîner un risque systémique ou une perte d’indépendance :

– en octobre 2008, le groupe bancaire Dexia a connu des difficultés. Grande banque franco-belge spécialisée dans le financement du secteur public (notamment les collectivités territoriales), Dexia a été considérée comme un acteur à risque systémique majeur en Europe, en raison de sa taille. Cette situation a nécessité une intervention publique sous la forme d’une entrée au capital d’entités publiques belges (État et régions) et de l’État français ;

– en mai 2014, l’État est devenu actionnaire à hauteur de 14,1 % de PSA Peugeot Citroën, ce qui a fait de l’APE l’un des actionnaires-clés du groupe, qui connaissait de graves difficultés. En mars 2017, une fois le redressement du groupe confirmé, l’APE a cédé à Bpifrance la totalité des titres de la société détenus par l’État.

Par ailleurs, l’État vient de conclure un accord avec le groupe Atos – qui a récemment mis en œuvre une opération de restructuration – pour acquérir l’activité stratégique de supercalculateurs.

Ces interventions sont relativement rares. Comme l’a indiqué M. Alexis Zajdenweber, commissaire aux participations de l’État, dans un souci notamment d’économie des deniers publics, « l’État n’intervient que si cela a du sens et si les autres outils à sa disposition ne peuvent pas être mobilisés. Le fait qu’une entreprise puisse être considérée comme stratégique ne suffit pas à déclencher automatiquement l’entrée de l’État à son capital. Ce dernier dispose d’autres leviers d’action : l’octroi d’aides sous différentes formes ou la régulation. Il existe également un dispositif de contrôle des investissements étrangers en France, qui a été renforcé à de nombreuses reprises ces dernières années et qui a montré son efficacité. » ([393]) (voir infra)

Les interventions sont également mesurées concernant la gestion quotidienne des entreprises dont l’État est actionnaire : « L’État actionnaire n’a pas pour mission d’intervenir dans la gestion quotidienne des entreprises. La vie interne de la société, de même que le dialogue social, sont des sujets qui relèvent de la direction. Il ne faut pas confondre les rôles. L’État doit s’assurer du bien-fondé des décisions structurantes de l’entreprise, de la cohérence de sa stratégie avec les perspectives et objectifs de long terme – le maintien d’un ancrage territorial, la réindustrialisation du pays, le développement d’un secteur, etc. En résumé, l’État laisse aux entreprises une véritable liberté de gestion. En outre, il doit tenir compte du fait qu’il n’est pas toujours le seul actionnaire et que les autres parties ont leur propre vision des choses et leurs propres objectifs. » ([394])

Ainsi, comme cela a été précisé par écrit, lorsqu’une entreprise de son portefeuille envisage de mettre en œuvre des mesures de restructuration significatives impliquant des suppressions d’emplois, l’APE participe à un dialogue stratégique, dans le cadre de la gouvernance, afin d’apprécier la pertinence de la restructuration ainsi que sa nécessité pour la bonne santé sur le long terme de l’activité. Dans ce cadre, qui n’est pas toujours public, l’État actionnaire peut exprimer un avis défavorable sur certaines décisions.

Lorsque les mesures de restructuration impliquant des suppressions d’emplois sont effectivement déployées, l’Agence est vigilante quant aux modalités de leur mise en œuvre et veille à ce que les entreprises examinent toutes les possibilités de reclassement interne ou externe, dans un esprit de responsabilité sociale. Elle veille également à ce que la mise en œuvre de ces mesures fasse l’objet d’un suivi par le conseil d’administration.

L’APE a ainsi indiqué être vigilante quant aux modalités de mise en œuvre du plan de gestion active de l’emploi déployé par Thales Alenia Space (voir supra), qui concerne 1 000 emplois en France.

Dans le cas de Renault Group, qui est confronté à des mutations majeures, la reprise de la Fonderie de Bretagne, validée le 25 avril 2025 par le tribunal de commerce de Rennes, doit permettre la sauvegarde de 266 emplois sur 285, reposant notamment sur la diversification de l’activité vers la défense, et plus spécifiquement, la production d’obus.

En résumé, le rôle de l’État actionnaire s’apparente, selon M. Alexis Zajdenweber, à « un jeu d’équilibriste : il doit rester dans son rôle d’actionnaire tout en pesant sur l’action des entreprises pour obtenir des résultats » ([395]) dans différents domaines, allant de la responsabilité sociale et environnementale aux conditions de travail, en passant par la souveraineté nationale et la défense.

Pour le rapporteur, la doctrine actuelle de l’État actionnaire reste ainsi essentiellement déterminée par une logique financière, au détriment d’objectifs de souveraineté économique ou de la préservation des emplois.

2. Pour préserver des emplois, les leviers dont dispose l’État actionnaire devraient être davantage mobilisés

Plusieurs interlocuteurs de la commission d’enquête ont fait part de leur incompréhension et de leur frustration face à la position de retrait de l’État actionnaire, quand bien même ne serait-il pas un actionnaire comme les autres. Pourtant, comme cela a été précisé par l’APE, la crise provoquée par la pandémie de covid-19 et les autres chocs des dernières années (l’invasion de l’Ukraine par la Russie, la crise énergétique, l’inflation) « ont renforcé la légitimité de l’action de l’État actionnaire. Dans ce contexte, la notion de souveraineté s’est élargie, englobant désormais non seulement les secteurs traditionnellement stratégiques (la défense et de l’énergie), mais également les chaînes de valeur industrielles, la transition énergétique, ou encore les capacités d’innovation. L’État actionnaire est ainsi réaffirmé comme un levier d’orientation et de protection des intérêts économiques fondamentaux de la Nation. » ([396])

Pour Mme Sophie Binet, secrétaire générale de la CGT, « l’État, bien qu’actionnaire dans certains secteurs, reste passif et dépourvu de stratégie industrielle, particulièrement dans l’automobile. La France détient 15 % de Renault, mais qu’avons-nous fait pour anticiper les transformations et prévenir la catastrophe industrielle en cours ? » ([397]) De façon générale, « il apparaît que l’État refuse d’utiliser les leviers à sa disposition pour mettre en œuvre une stratégie volontariste sur le tissu productif » ([398]).

En audition, la secrétaire générale de la CGT a donné plusieurs exemples. Dans le cas d’Atos, « l’État a choisi de ne sauvegarder qu’une infime partie de l’entreprise, pour un coût équivalent à une nationalisation complète, compte tenu de la chute du cours de l’action. Des choix plus ambitieux auraient pu être envisagés pour garantir une véritable souveraineté numérique, indispensable dans le contexte géopolitique actuel. » ([399]) La cession d’Opella par Sanofi a également été décrite comme illustrant « le refus de l’État d’utiliser les outils à sa disposition pour intervenir, par crainte de dissuader les investisseurs » ([400]), tandis que, dans « le cas de Valdunes, dernier fabricant français de roues et d’essieux de trains, nous avons réussi à trouver un repreneur après un an de lutte. Cependant, notre proposition initiale de reprise par Alstom, cohérente sur le plan de la chaîne de valeur, n’a pas été retenue, l’État n’ayant pas utilisé son influence en tant qu’actionnaire pour l’imposer. Les investissements du repreneur Europlasma peinent à venir et l’entreprise reste dans une situation très fragile. » ([401])

Dans le cas de Vencorex, la nationalisation temporaire partielle faisait partie des solutions envisageables pour éviter la fermeture du site, finalement repris par un investisseur chinois. Si le concept de nationalisation temporaire n’a pas d’existence juridique à proprement parler, il s’agit en pratique d’une nationalisation – soit une prise de contrôle du capital d’une entreprise par l’État qui se matérialise par la détention de titres – qui prend fin (cession des titres à un investisseur extérieur ou à un autre acteur public, comme Bpifrance) une fois la situation de l’entreprise améliorée.

Force est de constater que ce projet a fait l’objet d’un débat ([402]) marqué par une opposition entre la direction de la société et le Gouvernement d’une part, les salariés et les élus locaux d’autre part, ces derniers ayant vu dans la nationalisation une manière de « gagner du temps » grâce à un « projet viable ». Pour M. Christophe Ferrari, président de la métropole de Grenoble, la situation actuelle de Vencorex soulève des enjeux de souveraineté : « en résumé, le scénario catastrophe que nous vivons dépasse largement la seule usine Vencorex de Pont-de-Claix. Ce qui est en jeu, c’est la liquidation de toute une filière régionale, estimée aujourd’hui à 6 000 emplois pour le seul bassin grenoblois, la fermeture de deux des dix-huit plateformes chimiques françaises et des enjeux de souveraineté industrielle considérables, puisque Vencorex représentait 14 % de la capacité de production de chlore du pays. Son arrêt fait ainsi passer la France du statut de pays exportateur à celui de pays importateur de chlore. » ([403])

Pour le ministre chargé de l’industrie et de l’énergie, M. Marc Ferracci, « la défaillance de l’entreprise et son rachat partiel par BorsodChem ne posent pas de problème de souveraineté » ([404]). En outre, « les analyses financières relatives à la reprise de l’activité ont démontré que l’activité de Vencorex n’était pas viable, quels que soient les scénarios, y compris les plus optimistes, avec des pertes accumulées de plusieurs centaines de millions d’euros à un horizon 2032/2033. Et de fait, malgré la mobilisation des administrateurs judiciaires et des services de l’État durant les procédures de conciliation puis de redressement judiciaire, il n’y a pas eu d’offre de reprise globale de l’entreprise. Dans ces conditions, une nationalisation n’est pas, d’un point de vue économique, une solution qui permette d’assurer une pérennité d’une industrie. » ([405])

Lors de leur audition, les délégués syndicaux de Vencorex et d’Arkema ont toutefois souligné l’importance des matériaux produits, utilisés, pour certains, dans le domaine nucléaire ([406]). À ce stade, comme cela a été confirmé par le ministre, concernant spécifiquement l’approvisionnement en sel pour la défense, le ministère des armées a indiqué que des travaux étaient conduits pour définir une source française alternative. Dans l’intervalle, des stocks permettent de poursuivre l’activité pendant une longue durée. Ainsi, le fournisseur alternatif à Vencorex reste à identifier.

Du reste, tous les brevets français de Vencorex ont été repris par BorsodChem, y compris la documentation relative aux ateliers qui ont été fermés, ce qui soulève, selon les organisations syndicales, des risques pour l’avenir du site. Pour le ministre chargé de l’industrie et de l’énergie, le fait que la reprise partielle couvre l’ensemble de la propriété intellectuelle de Vencorex France relève de l’usage et ne constitue pas une menace pour la souveraineté : « le tribunal a imposé qu’en cas de vente des actifs sel ou électrolyse dans le cadre de la liquidation, le savoir-faire devra être mis à disposition de l’acheteur. Les brevets repris par BorsodChem concernent donc l’activité de production de monomères isocyanates, à destination de peintures industrielles, ce qui ne soulève pas d’enjeux de souveraineté. Si un repreneur venait à reprendre des actifs non repris par BorsodChem, rien ne l’empêchera de négocier la reprise de la propriété intellectuelle. » ([407])

Comme cela a été confirmé par le ministre, l’opération portant sur l’acquisition d’une partie des activités de Vencorex par un investisseur étranger a bien été soumise à la procédure de contrôle des investissements étrangers en France.

En outre, l’État avait annoncé être prêt à s’impliquer pour soutenir le projet de reprise de l’usine, sous forme de Scic, porté par une partie des salariés (voir infra et supra), sur la base du principe « un euro privé pour un euro public », à la condition toutefois que l’offre soit jugée recevable par le tribunal de commerce.

Dans le cas d’ArcelorMittal, également étudié par la commission d’enquête, la piste d’une nationalisation a, de même, été exclue par le Gouvernement.

Pour M. Marc Ferracci, « un changement d’actionnaire avec un rachat public ne résout en rien les difficultés de la sidérurgie européenne. En outre, dans l’évaluation du coût d’une nationalisation, il convient d’additionner le coût de rachat des titres qui se traduit par un décaissement d’argent public au bénéfice de l’actionnaire privé actuel, le coût du portage des investissements de décarbonation qui sont massifs pour chaque usine et le coût du portage des pertes accumulées à venir qui peut devenir massif pour une industrie cyclique en difficulté comme la sidérurgie. À ce titre, le résultat net du groupe en France s’établit à plus de 1 Md€ en cumul sur 2023-2024. La réponse est donc d’abord dans la protection de nos intérêts au niveau européen contre la surproduction asiatique, par les mécanismes d’ajustement carbone aux frontières et de clauses de sauvegarde » ([408]), ainsi que dans une action visant à « amplifier » l’effort d’investissement du groupe en France.

Si la nationalisation d’ArcelorMittal fait débat, y compris parmi les organisations syndicales (voir supra), plusieurs options sont envisageables, parmi lesquelles une prise de participation conjointe des États européens là où ArcelorMittal possède des implantations majeures. Or, toutes ces options ont été écartées par le Gouvernement et le Président de la République, alors qu’il s’agit, comme le rapporteur a eu l’occasion de le souligner lors de l’audition du président d’ArcelorMittal France, « d’un outil industriel vital pour la Nation », qui peut justifier une reprise, « au moins provisoire » ([409]), par l’État.

Enfin, il importe également de souligner que certains projets peuvent aboutir à une intervention de l’État. Lors de son audition, Mme Sophie Binet avait évoqué le projet de reprise de la papeterie de Chapelle-Darblay, à Grand-Couronne, fermée il y a cinq ans. Porté par trois anciens salariés du site et par le groupe canadien Fibre Excellence, le projet a été soutenu par la CGT, la métropole Rouen Normandie et la ville de Grand-Couronne, et constitue un exemple parmi d’autres illustrant le rôle pivot que peuvent jouer les élus locaux face aux difficultés économiques des entreprises de leurs territoires. En avril, Mme Binet déclarait la chose suivante : « malgré l’identification d’un repreneur, Fibre Excellence, et le soutien des collectivités, nous attendons depuis un an que Bpifrance ou la Caisse des dépôts et consignations investisse 20 millions d’euros pour concrétiser ce projet créateur de deux cents emplois. » ([410]) Le 6 juin 2025, l’État a confirmé son engagement à verser 27 millions d’euros au capital de l’entreprise, via Bpifrance, ainsi que des subventions à hauteur de 25 millions d’euros.

Ainsi, même si cette piste dépasse le strict champ d’investigation de la commission d’enquête, le rapporteur voit d’un œil favorable la recommandation formulée notamment par la CGT en vue de la constitution d’un pôle financier public qui réunirait les acteurs chargés des investissements de l’État ou de leur suivi (APE, Bpifrance, Caisse des dépôts et consignations, secrétariat général pour l’investissement, Agence de la transition écologique) et qui pourrait être doté d’une doctrine d’intervention plaçant le maintien et la création des emplois au premier plan. La constitution d’un tel pôle pourrait utilement s’accompagner d’une révision de la doctrine d’intervention de l’État actionnaire, en y intégrant des objectifs à la fois industriels, sociaux et environnementaux. Les activités de ce pôle feraient chaque année l’objet d’un rapport public remis au Parlement, contenant une évaluation portant notamment sur la sauvegarde de l’emploi.

Le rapporteur est également favorable aux évolutions prévues par la proposition de loi relative à la protection des entreprises stratégiques d’intérêt national, présentée en juin 2025 par M. Charles Fournier et ses collègues du groupe Écologiste et Social ([411]). Cette proposition de loi vise à créer une procédure de mise sous gestion publique exceptionnelle, s’appliquant à des entreprises considérées comme stratégiques, « en cas d’ouverture d’une procédure collective de conciliation, de sauvegarde, de redressement ou liquidation judiciaire, d’arrêt substantiel d’activité ou menace imminente d’arrêt substantiel d’activité ou de suppressions d’emplois, de transfert ou menace imminente de transfert d’actifs essentiels à leur fonctionnement, et de projet d’investissement étranger, afin d’assurer la préservation de savoir-faire, d’infrastructures ou technologies non substituables à court terme, la réduction de la vulnérabilité externe de l’économie de la nation ou le maintien d’activités économiques et industrielles essentielles aux intérêts de la nation ». Elle crée également un fonds souverain de sauvegarde industrielle chargé de financer les entreprises et établissements stratégiques placés sous gestion publique exceptionnelle.

En ce qui concerne le contrôle des investissements étrangers, si l’autorisation accordée par le ministre en charge de l’économie peut être assortie de conditions ([412]), celles qui sont relatives à la préservation de l’emploi au sein d’une société française ne peuvent être imposées que lorsqu’elles sont nécessaires à la sécurité et la pérennité des activités sensibles.

Selon la DG Trésor, l’activité a connu en 2023 une légère diminution, avec 309 dossiers soumis (demandes d’autorisation, demandes d’examen préalable et notifications de franchissement du seuil de 10 % des droits de vote dans une société cotée) contre 325 en 2022. Les dossiers de demandes d’autorisation ont donné lieu à 255 décisions, dont 135 décisions autorisant des opérations, dans la mesure où les investissements portaient sur des entités participant, même à titre occasionnel, à l’exercice de l’autorité publique, ou des entités de nature à porter atteinte à l’ordre public, à la sécurité publique ou aux intérêts de la défense nationale. Parmi celles-ci, 44 % ont été assorties de conditions pour garantir la préservation des intérêts nationaux ([413]). Selon les éléments communiqués au rapporteur par le ministre chargé de l’industrie et de l’énergie, les investissements effectués dans des infrastructures, biens ou services essentiels, qui comprennent notamment les secteurs de la santé, des transports et de l’approvisionnement en eau et en énergie, ont représenté 43 % des investissements contrôlés en 2023 ([414]).

Néanmoins, le nombre de refus d’investissements n’est pas public, du fait notamment de l’application du secret des affaires ou du secret de la défense nationale. Dès lors, les 120 dossiers n’ayant pas fait l’objet d’autorisations peuvent correspondre à des inéligibilités ou des refus. Ces dernières années, deux vetos ont fait l’objet d’une communication médiatique : un premier opposé au rachat de Photonis par la société Teledyne, en 2020 ; un second opposé au rachat de Segault et Velan par Flowserve, en 2023. Dans le second cas, Framatome, filiale d’EDF, et TechnicAtome, deux entreprises du portefeuille de l’APE, ont fait, le 28 mars 2025, l’acquisition de ces deux entreprises françaises spécialisées dans la robinetterie de pointe, stratégiques pour le nucléaire civil et la défense de notre pays.

En outre, l’objectif de préservation des emplois invite à se tourner également vers le contrôle des investissements sortants, effectués par des entreprises françaises ou européennes dans des pays tiers. Si un tel contrôle existe au Japon, en Chine ou aux États-Unis, cela n’est pas le cas en France ni à l’échelle de l’Union européenne. Ce sujet a fait l’objet d’un livre blanc publié par la Commission européenne le 24 janvier 2024, ainsi que d’une recommandation, en janvier 2025 ([415]), invitant les États membres à examiner les investissements sortants et à évaluer les risques que ceux-ci posent pour la sécurité économique. Si les réflexions en cours portent notamment sur les enjeux liés aux technologies et à la propriété intellectuelle, le contrôle des investissements sortants pourrait également intégrer une dimension visant à la protection des emplois, à l’occasion, par exemple, d’opérations de délocalisation de l’activité.

III. UNE Asymétrie de moyens entre salariés et employeurs

A. une moindre maÎtrise du temps et des procédures limite les moyens des représentants du personnel pour exercer leurs pouvoirs dans l’entreprise

Parmi les objectifs de la réforme des plans de sauvegarde de l’emploi mise en œuvre en 2013, figurait la volonté de renforcer la place de la négociation dans leur élaboration.

Or, les travaux de la commission d’enquête ont mis en lumière l’existence d’une asymétrie de moyens entre les employeurs et les représentants du personnel et d’une insuffisance des moyens humains ou financiers qui peut, dans certaines situations et dans des délais contraints, fragiliser les prérogatives des seconds dans le contexte de l’établissement d’un PSE.

1. Le risque d’une négociation déloyale des plans de sauvegarde de l’emploi

Tout d’abord, employeur et représentants du personnel, CSE comme délégués syndicaux, doivent faire face à une asymétrie initiale face au projet de PSE, par définition élaboré par l’employeur avant toute phase de consultation et de négociation.

a. Les représentants du personnel sont souvent placés devant le fait accompli

Ce déséquilibre peut être amplifié dans les petites et moyennes entreprises, où les représentants du personnel disposent tendanciellement de moins de moyens humains et financiers. Pour rappel, la part des accords collectifs majoritaires portant PSE est nettement plus importante au sein des grandes entreprises (plus de 500 salariés). Sur la période allant de 2015 à 2022, elle s’établissait à 75 % contre 48 % dans les entreprises in bonis de moins de 100 salariés. De même, selon les données recensées par la DGEFP, les entreprises qui appartiennent à un groupe sont plus fréquemment concernées par la signature d’un accord, à hauteur de 70 % contre 65 % pour les entreprises in bonis n’appartenant pas à un groupe. Comme cela est évoqué dans la première partie du présent rapport, les grandes entreprises intègrent plus fréquemment des plans de départs volontaires dans les PSE élaborés ; or, les entreprises passent plus souvent par la voie négociée lorsqu’elles envisagent un dispositif de départs volontaires : 80 % contre 63 % en cas de départs contraints, en 2022. Au total, sur la période allant de 2015 à 2022, 51 % des accords portant PSE prévoyaient un dispositif de volontariat, contre 31 % des PSE mis en œuvre de manière unilatérale.

Comme l’ont souligné Me Bénédicte Rollin et Me Laurent Beziz, avocats, le droit du travail – et tout particulièrement le champ des relations collectives – est en général très peu connu des représentants du personnel et des salariés, sauf lorsque ces représentants disposent d’une longue expérience syndicale ou qu’ils ont déjà vécu une procédure de licenciement économique. Les ressources juridiques des organisations syndicales sont principalement orientées vers la défense prud’homale individuelle, tandis que le droit du licenciement collectif reste relativement méconnu ([416]).

Ce déséquilibre vient renforcer l’asymétrie de préparation entre l’employeur, qui a généralement préparé le projet de PSE pendant des semaines ou des mois, et les représentants du personnel, qui doivent en prendre connaissance et s’efforcer de proposer des mesures alternatives. Comme l’a indiqué M. Nicolas Robert, délégué syndical central SUD chez Michelin, « trop souvent, les décisions stratégiques majeures sont prises de manière unilatérale, sans concertation réelle avec les organisations syndicales. Les instances représentatives du personnel (IRP) sont informées après coup, dans des délais trop contraints pour permettre une analyse sérieuse ou la formulation de contre-propositions. Ce mode de gouvernance alimente un profond sentiment d’injustice et accentue la crise de confiance au sein des entreprises. » ([417]) En conséquence, le dialogue social n’est plus un véritable « espace de construction collective » ([418]). De même, pour M. Gilles Martin, délégué syndical CFDT chez Auchan, s’il est indéniable que le dialogue social existe dans la société, les représentants du personnel sont « trop souvent mis devant le fait accompli », avec, malgré la communication d’informations, des marges de manœuvre limitées pour « influencer les décisions stratégiques ».

Si les négociations sont d’autant plus cruciales qu’elles peuvent permettre de limiter le nombre de suppressions d’emplois et de renforcer les mesures d’accompagnement prévues pour les salariés, de nombreux représentants syndicaux entendus par la commission d’enquête ont indiqué avoir signé les accords portant PSE car ils constituaient un moindre mal ([419]). À titre d’exemple, le tableau ci-dessous, transmis par la CFE-CGC de Monoprix, présente les avancées obtenues par les délégués syndicaux ayant participé aux négociations du PSE annoncé en 2024.

comparaison entre le projet de pse initial de la direction de monoprix

et le document obtenu à l’issue des négociations

Source : CFE-CGC Monoprix.

Pour les organisations syndicales, le fait que la direction puisse, si les négociations échouent, proposer un document unilatéral, consolide le déséquilibre entre les parties, car cela incite les délégués syndicaux à accepter un accord qui n’est pas toujours satisfaisant mais qui apparaît plus favorable que le projet initial de l’employeur ([420]).

Le rapporteur est ainsi favorable à l’octroi au CSE de pouvoirs renforcés lorsqu’il est informé et consulté sur un PSE prenant la forme d’un document unilatéral. Dans ce cas de figure, le CSE rend un avis sur le projet de restructuration et de compression des effectifs ainsi qu’un avis sur le projet de licenciement. Tous les points du PSE sont soumis à son appréciation, en amont de la finalisation du document. Le rapporteur est favorable à ce que le CSE puisse contraindre l’employeur à réformer son projet si les actions prévues pour éviter les licenciements ou en limiter le nombre, d’un côté, faciliter le reclassement des salariés, d’un autre côté, sont jugées insuffisantes pour atteindre ces objectifs ([421]).

Enfin, le déséquilibre entre employeur et représentants du personnel peut être particulièrement marqué lors de la mise en œuvre de licenciements économiques hors PSE. Ces licenciements sont, en effet, caractérisés par des délais de consultation plus courts (14 jours pour 10 licenciements et plus dans une entreprise de moins de 50 salariés, un mois lorsque sont prononcés 2 à 9 licenciements économiques, conformément aux articles L. 1233-8 et L. 1233-29 du code du travail), un contrôle administratif inexistant ou restreint (voir supra) et une absence d’expertise économique et financière, voire de négociation syndicale.

b. Les délais préfix encadrant la procédure d’information-consultation du CSE contraignent les prérogatives des représentants du personnel

L’introduction de délais « préfix » par la loi relative à la sécurisation de l’emploi, afin d’encadrer la durée de la procédure d’information-consultation du CSE et allant de deux à quatre mois, a limité le temps dont disposent les représentants du personnel pour faire des propositions. Conçus dans le but d’offrir un espace au dialogue social tout en limitant les risques d’insécurité juridique ([422]), ces délais, à l’issue desquels le CSE est réputé, en l’absence d’avis, avoir été consulté, s’imposent de façon inégale à l’employeur, à l’origine du PSE et du projet qui l’accompagne, et aux représentants du personnel appelés à en prendre connaissance et à formuler des propositions de modification dudit projet.

Comme l’a souligné le sociologue Claude Didry, « jusqu’à la loi de 2013, les employeurs étaient confrontés à la possibilité de voir les comités d’entreprise contester et faire annuler les procédures de licenciement devant la justice. La loi de 2013 a marqué un tournant en privilégiant la négociation syndicale, axée principalement sur les contreparties aux suppressions d’emplois, plutôt que sur la remise en question de ces suppressions elles-mêmes. » ([423])

Or, les délais ne permettent pas toujours aux représentants syndicaux d’obtenir les modifications souhaitées. Comme l’a indiqué M. Olivier Guivarch, « nous plaidons pour des négociations loyales, ce qui n’est pas toujours le cas actuellement. Les délais actuels contraignent souvent les représentants du personnel à se focaliser sur la négociation des indemnités, au détriment de la recherche d’autres solutions pour préserver l’emploi. » ([424]) De façon générale, les délais légaux ne permettent pas toujours de trouver des solutions adaptées aux besoins des salariés, dans des situations économiques souvent complexes.

Pour M. Bertrand Mahé, délégué national CFE-CGC en charge de l’emploi, l’introduction des délais préfix en 2013 devait s’accompagner de l’octroi de moyens renforcés pour les élus leur permettant d’accéder à « une information complète et sincère sur les aspects économiques et stratégiques de l’entreprise, notamment par l’intermédiaire de la base de données économiques, sociales et environnementales (BDESE). Malheureusement, l’expérience montre que ce dispositif n’a pas atteint son objectif. Dans de nombreuses entreprises, la BDESE est peu ou pas mise en place et l’information fournie est souvent partielle, voire partiale. » ([425])

Pourtant, les points d’attention des représentants du personnel en amont et lors des négociations sont nombreux et ne se limitent pas à l’enjeu des indemnités. Parmi les principaux points d’attention recensés figurent : l’évaluation du motif économique retenu par l’employeur ; l’analyse des décisions de gestion et du projet de réorganisation de l’employeur ; l’identification des catégories et des emplois concernés ainsi que de l’ordre des licenciements ; la définition des mesures d’accompagnement des salariés et des mesures alternatives au licenciement.

2. Des moyens insuffisants pour des représentants du personnel soumis à une forte pression

a. Les représentants du personnel doivent composer avec des ressources limitées

Faire face à un PSE est particulièrement difficile pour les représentants du personnel. Comme l’a souligné Me Laurent Béziz lors de son audition, « les représentants du personnel font face à une forte pression. Ils doivent gérer une multitude de sujets complexes allant de l’analyse économique et stratégique à la gestion des suppressions d’emplois, en passant par les mesures de reclassement, les questions environnementales et les problématiques de santé et de sécurité. Ils doivent traiter ces sujets avec des moyens en temps, financiers et humains limités. » ([426]) Ils doivent aussi tenir compte, comme l’a mis en avant Me Bénédicte Rollin, des intérêts divergents des salariés qui restent et des salariés qui partent, ce qui implique de prendre en considération les incidences qu’aura la réorganisation sur les futures conditions de travail ([427]).

Par conséquent, les risques psychosociaux sont élevés pour les représentants du personnel dans ces situations.

Comme l’a souligné Mme Stéphanie Saad, déléguée syndicale CFDT chez Crédit commercial de France (CCF), « notre rôle de négociateurs est très important, mais notre rôle de médiateurs l’est encore plus. Nous sommes le réceptacle des angoisses et des inquiétudes des collaborateurs et nous demeurons souvent impuissants, faute de moyens. De quelle crédibilité jouissons-nous auprès des salariés quand nous n’avons que très peu de marges de manœuvre ? » ([428])

Les représentants des cabinets d’avocats LBBa et JDS, qui interviennent auprès des représentants du personnel confrontés à des PSE, ont également mis en avant la nécessité de moderniser les moyens de communication des représentants du personnel, décrits par Me Rollin comme « archaïques, surtout à l’heure du télétravail et des entreprises multi-sites » ([429]). Ils ont ainsi plaidé pour qu’il soit permis au CSE et aux syndicats représentatifs de communiquer avec les salariés par mail sur leur messagerie professionnelle. De même, il pourrait être utile qu’en cas de projet de réorganisation ayant une incidence sur l’emploi, des assemblées générales du personnel organisées sur le lieu (ou par visioconférence) et le temps de travail.

Ces moyens de communication prennent actuellement les formes suivantes :

– affichage sur des panneaux syndicaux (article L. 2142-3 du code du travail) ;

– distribution de tracts syndicaux dans l’enceinte de l’entreprise aux heures d’entrée et de sortie du travail (article L. 2142-4 du code du travail) ;

– mise à disposition de publications et tracts syndicaux accessibles à partir de l’intranet de l’entreprise, s’il existe un intranet (article L. 2142-6 du code du travail).

L’article L. 2142-6 prévoit également la possibilité pour un accord d’entreprise de définir les conditions et les modalités de diffusion des informations syndicales au moyen des outils numériques disponibles dans l’entreprise.

Le développement des accords de méthode, qui sont actuellement facultatifs, pourrait également renforcer les moyens des représentants du personnel.

Ces accords, prévus à l’article L. 1233-21 du code du travail ([430]), sont conclus entre un employeur ou des représentants d’employeurs et une ou plusieurs organisations syndicales de salariés afin de définir en amont la méthode de négociation. Ils visent à sécuriser juridiquement les procédures dans lesquelles le CSE est informé de la situation économique et financière de l’entreprise, peut formuler des propositions alternatives au projet économique à l’origine de la restructuration et recourir à une expertise ([431]). Ces accords pourraient opportunément prévoir davantage de moyens financiers et de temps pour les représentants du personnel, ou encore la possibilité pour les délégués syndicaux suppléants d’assister aux réunions relatives aux PSE, afin d’augmenter le nombre de représentants du personnel aptes à répondre aux questions des salariés.

De même, le renforcement du champ et des moyens alloués à la formation des représentants du personnel serait utile pour améliorer leur capacité à aborder les projets de PSE, ainsi que d’autres dispositifs de gestion de l’emploi soumis à la négociation.

b. L’accès aux experts est inégal selon les entreprises

De façon générale, si le recours à diverses expertises est possible pour aider les représentants du personnel, celui-ci peut se heurter en pratique à un manque de temps et de moyens.

Selon Me Laurent Beziz, il y a « un déséquilibre persistant entre les représentants du personnel et syndicaux d’une part, et les directions d’entreprise d’autre part, en matière de conseil juridique, particulièrement dans le domaine des relations collectives du travail » ([432]). Selon les éléments d’analyse communiqués au rapporteur par Mme Nadia Gssime, docteure en droit, et par les représentants des cabinets de conseil Syndex et Alpha, si les employeurs sont presque systématiquement accompagnés par des avocats pour élaborer un PSE, cela est beaucoup moins souvent le cas des CSE et des délégués syndicaux. Pour Me Rollin, « le recours à l’assistance d’un avocat est directement et principalement lié à l’existence d’un budget suffisant du CSE et/ou des organisations syndicales » ([433]). Ainsi, il est beaucoup plus fréquent dans les entreprises de grande taille, dans lesquelles les CSE disposent d’un budget de fonctionnement plus important ([434]) et dans lesquelles les délégués syndicaux sont plus fréquemment issus d’organisations ou de fédérations pouvant faciliter le recours à un avocat ou à un conseil juridique interne.

En revanche, les CSE ont fréquemment recours à un expert-comptable ou à un expert habilité ([435]) pour obtenir un éclairage sur le projet de PSE, dans la mesure où cet appui peut être intégralement ou partiellement financé par l’employeur, à hauteur de 80 % (les 20 % qui restent étant financés par le budget de fonctionnement du CSE), conformément à l’article L. 2315-80 du code du travail. Le financement par l’employeur d’un expert mobilisé par le CSE est notamment prévu en vue de la consultation sur la situation économique et financière de l’entreprise, de la consultation sur la politique sociale de l’entreprise, les conditions de travail et l’emploi et en cas de licenciements collectifs pour motif économique.

S’il n’existe pas de données publiques sur la proportion des CSE ayant recours à une expertise en cas de PSE, d’après les estimations communiquées au rapporteur par le cabinet Syndex, à qui 10 % à 15 % des CSE confrontés à un PSE ont fait appel sur la période récente, on peut supposer que plus de la moitié des CSE confrontés à un PSE font appel à un expert-comptable ou à un expert habilité. Si ce recours est fréquent dans les entreprises in bonis, il est plus systématique dans les grandes entreprises et moins répandu dans les entreprises faisant l’objet d’une procédure de sauvegarde. D’après le cabinet Alpha, on constate, en plus d’une corrélation forte entre la taille de l’entreprise et le recours à l’expertise, des différences sectorielles, avec un recours à l’expertise historiquement développé dans l’industrie et une tendance plus récente à cette pratique dans le secteur tertiaire.

Afin de renforcer le recours à l’expertise par les CSE, un financement intégral par l’employeur pourrait être prévu lorsque le CSE est dans l’incapacité d’apporter les financements nécessaires.

Si le recours à l’expertise apporte un appui important aux représentants du personnel, les délais peuvent également les contraindre. Ainsi, le temps de consultation étant restreint, les informations utiles sont souvent transmises à l’expert-comptable à un stade avancé des négociations.

Pour le rapporteur, il importe a minima de revoir les délais encadrant la procédure d’information-consultation du CSE et les négociations des projets de PSE. Si ceux-ci peuvent déjà être revus sur la base d’une convention ou d’un accord collectif de travail, conformément à l’article L. 1233-30 du code du travail, il semble impératif de revoir les délais préfix, qui sont déjà dépassés dans 40 % des cas, selon les données recensées par la DGEFP sur la période allant de 2014 à 2022. Parmi ces cas, une procédure sur deux excède la durée légale d’au moins trois semaines, une sur quatre d’au moins cinq semaines et demie, et une sur dix de neuf semaines ou plus. Ainsi, des délais maximums allant de quatre à six mois constitueraient une avancée pour les représentants du personnel.

De même, les délais prévus pour les licenciements économiques hors PSE pourraient utilement être portés à deux mois, tant pour les licenciements de deux à neuf personnes que pour les licenciements de plus de dix personnes dans les entreprises de moins de 50 salariés.

En outre, si les Dreets prennent souvent contact avec les représentants du personnel lorsqu’un PSE est mis en œuvre, il conviendrait, dans la mesure du possible, de systématiser cette prise de contact, qui permet un accès renforcé à l’information pour les salariés.

Enfin, le rapporteur est favorable à ce que les partenaires sociaux soient consultés sur la possibilité de mettre en place un fonds national d’appui aux représentants du personnel, qui pourrait être financé par une nouvelle taxe sur les restructurations lorsque celles-ci entraînent la suppression de plus d’un nombre d’emplois à définir.

B. Malgré les réformes successives valorisant la négociation collective, les instances représentatives du personnel se sont éloignées des salariés

L’élaboration et la négociation des PSE s’inscrivent dans un contexte d’évolution du champ et des modalités du dialogue social plusieurs fois réformés ces dix dernières années.

Comme l’a rappelé M. Jean-Denis Combrexelle, président de section honoraire au Conseil d’État et ancien directeur général du travail, la loi du 14 juin 2013 relative à la sécurisation de l’emploi « s’inscrivait dans le prolongement de la loi du 31 janvier 2007 de modernisation du dialogue social, dite "loi Larcher", qui a donné naissance à l’actuel article L. 1 du code du travail. Elle a été suivie par d’autres textes – la loi du 8 août 2016 relative au travail, à la modernisation du dialogue social et à la sécurisation des parcours professionnels, dite "loi El Khomri", et les ordonnances de 2017, dites "ordonnances Macron", notamment – inspirés par une logique similaire : renforcer la place de la négociation collective dans notre pays. » ([436])

Or, ces dernières années, « la négociation collective et les instances représentatives du personnel ont connu des évolutions suivant des trajectoires distinctes. Ce phénomène engendre des difficultés réelles pour les acteurs de terrain, en particulier les organisations syndicales, ce qui éclaire probablement une partie des observations qu’elles formulent. » ([437]) Si la négociation collective a connu « un mouvement de décentralisation vers l’entreprise reposant sur l’idée selon laquelle le droit du travail trouve sa pleine légitimité dans son application au sein de la communauté de travail […], l’architecture des IRP a connu un mouvement de centralisation » ([438]). Le comité d’hygiène, de sécurité et des conditions de travail (CHSCT), « instance de proximité pourtant jugée essentielle » ([439]), de même que le comité d’entreprise et les délégués du personnel ont été fusionnés dans une nouvelle structure, le comité social et économique (CSE). Ainsi, « ces mouvements contraires compliquent la tenue de discussions sur les choix stratégiques de l’entreprise dans leurs dimensions économiques et sociales » ([440]).

Modalités de fonctionnement et attributions des instances représentatives du personnel antérieures à la

création du comité social et économique

Source : rapport (n° 369) fait par M. Laurent Pietraszewski au nom de la commission des affaires sociales sur le projet de loi ratifiant diverses ordonnances prises sur le fondement de la loi n° 2017-1340 du 15 septembre 2017 d’habilitation à prendre les mesures pour le renforcement du dialogue social, enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 9 novembre 2017.

Dans les entreprises de 11 à 49 salariés, le CSE a des attributions qui reprennent celles des anciens délégués du personnel et a pour mission de présenter à l’employeur les réclamations individuelles ou collectives des salariés sur les salaires et l’application du droit du travail dans l’entreprise. Dans les entreprises de 50 salariés et plus, le CSE a des attributions plus étendues, qui reprennent celles des instances qu’il a remplacées. Il est doté d’un budget et de différents droits (information, consultation, expertise).

Dans les entreprises de plus de 300 salariés ([441]), l’ordonnance a prévu la création d’une commission santé, sécurité et conditions de travail (CSSCT). Présidée par l’employeur, elle comprend au moins trois élus du CSE et exerce tout ou partie des attributions en matière de santé et sécurité que lui délègue le CSE. Celui-ci peut notamment lui confier l’étude du bilan annuel et du programme de prévention des risques professionnels, la préparation des points de l’ordre du jour des réunions plénières se rapportant aux questions de santé, de sécurité et des conditions de travail ou encore l’étude de l’opportunité pour le CSE de décider d’une expertise.

Pour Mme Muriel Pénicaud, ministre du travail lors de l’adoption de la réforme, si celle-ci « a élargi le champ de compétences des instances, cela ne signifie pas une addition de compétences, mais le passage à une vision plus globale : les CSE font le lien entre l’économique et le social. Au début, cela soulève de nombreuses questions, notamment de formation, pour que chacun soit capable d’utiliser pleinement son pouvoir de négociation dans les domaines de l’économie ou de la santé au travail. Dans ce dernier domaine, notre rapport ([442]), vieux de quinze ans, est malheureusement encore d’actualité. Nous y écrivions que 80 % des problèmes de santé au travail ou d’accidents de travail étaient liés à l’organisation et au management, domaines qui relèvent de la direction générale. Un CHSCT ne pouvait pas le voir ; un CSE peut désormais s’en saisir. Encore faut-il que, petit à petit, tout le monde puisse intégrer l’ensemble du champ. » ([443])

Or cette réforme, qui s’est inscrite dans un mouvement contraire à la dynamique d’évolution de la négociation collective, a été déplorée à plusieurs reprises au cours des travaux de la commission d’enquête.

Comme l’a souligné le professeur Rémi Bourguignon, l’étude « conduite pour France Stratégie et le comité d’évaluation des "ordonnances travail" montre que la centralisation croissante des relations sociales au sein des grandes entreprises a contribué à éloigner les instances de représentation du personnel de la réalité du travail. Bien que notre étude n’ait pas exploré directement ce lien avec les PSE, il est donc possible de craindre qu’à moyen terme, les négociations soient déconnectées des réalités concrètes des salariés, faute de relais solides entre les représentants syndicaux et les acteurs de terrain. Cette problématique rejoint d’ailleurs d’autres débats récents, liés notamment à la sécurité au travail ou à la réforme des retraites, qui ont souligné l’importance de renforcer le dialogue sur le travail lui-même. Les réformes successives ont, au contraire, fragilisé ce dialogue, alors même qu’il reste un levier essentiel pour prévenir les crises sociales. » ([444])

Selon le rapport d’évaluation de France Stratégie sur les « ordonnances travail », « au fil du temps, l’empilement des prérogatives et la complexité des problèmes à traiter rendent de plus en plus compliquée la mission des élus, ne facilitent pas le travail des directions attachées à faire vivre le dialogue social et poussent au formalisme le travail des instances de représentation et à l’inefficacité un dialogue social qui s’éloigne des salariés. C’est un paradoxe de la traduction d’une réforme dont l’objet est de décentraliser le dialogue au plus près de là où se posent les problèmes : bon nombre d’entreprises à établissements multiples ont choisi au contraire de le centraliser, semblant ignorer l’enjeu clé de la proximité. Parallèlement, on voit s’affirmer le souhait des salariés d’être associés aux réflexions sur tout ce qui touche à leur travail et aux décisions qui vont les impacter. Ce souhait trouve un début de prise en compte positif dans des formes de dialogue piloté par le management. Si cette approche n’est pas articulée avec le dialogue social institutionnel, elle l’affaiblira un peu plus. » ([445])

Le constat de l’éloignement des instances de représentation des réalités du terrain, tout particulièrement dans les grandes entreprises et les groupes, a été évoqué par plusieurs représentants syndicaux entendus par la commission d’enquête. Ainsi, pour M. Nicolas Robert, délégué syndical central SUD chez Michelin, « les syndicalistes de terrain ne sont ni des empêcheurs de produire, ni les gardiens d’un monde révolu. Ils sont les sentinelles de la réalité sociale. Ils alertent, négocient, proposent, souvent dans l’indifférence, parfois dans l’urgence, et sont trop rarement entendus à temps. Il est indispensable que les pouvoirs publics rétablissent un véritable équilibre entre les forces économiques et les forces sociales. » ([446]) M. Laurent Bador, délégué syndical central CFDT chez Michelin également, a, quant à lui, tenu les propos suivants : « J’appelle votre attention sur le fait qu’il y a eu une professionnalisation croissante des représentants du personnel à la suite de l’entrée en vigueur des "ordonnances Macron". Cette transformation a produit des effets préoccupants, à commencer par la suppression des délégués du personnel. À Clermont-Ferrand, par exemple, on compte seulement 70 élus, contre environ 200 délégués auparavant, pour représenter près de 10 000 salariés. Cette réduction drastique du maillage représentatif affaiblit notre capacité à capter les signaux faibles, qu’il s’agisse d’un climat social dégradé dans un service ou de dysfonctionnements émergents. Ce déficit de proximité favorise l’émergence de tensions que nous aurions pu anticiper et désamorcer. » ([447])

La disparition des comités d’entreprise et des CHSCT a également été regrettée. Pour M. Bertrand Mahé, délégué national CFE-CGC en charge de l’emploi, « la disparition du comité d’hygiène, de sécurité et des conditions de travail (CHSCT) a eu des conséquences désastreuses sur le plan sanitaire. Nous avons beaucoup évoqué le sort des salariés qui partent, mais il est crucial de se préoccuper de celui des salariés qui restent, souvent dans des conditions dégradées. La santé mentale est actuellement un enjeu majeur en entreprise. » ([448]) En outre, M. Bruno Delaye, délégué syndical CFTC chez Auchan, a indiqué, à propos de la mise en place des CSE, constater « une perte d’attractivité des rôles autrefois dévolus aux élus du comité d’entreprise (CE) ou d’établissement et aux délégués du personnel. En particulier, l’instance dédiée aux conditions de travail, anciennement comité d’hygiène, de sécurité et des conditions de travail (CHSCT), est désormais réduite à une simple commission, ce qui engendre une lourdeur de gestion accrue et une diminution du pouvoir décisionnel en matière de conditions de travail. Ce point soulève des interrogations au sein de l’ensemble des organisations syndicales, tous secteurs confondus, quant à l’efficacité de ces nouvelles structures. » ([449]) M. Franck Martinaud, délégué syndical FO dans la même entreprise, a également dénoncé un accroissement des contraintes pesant sur les représentants du personnel induit par la réforme de 2017 : « Un autre changement significatif concerne la transition entre CE et CSE. Si chaque hypermarché disposait auparavant de son propre CE, le fonctionnement s’articule désormais autour de ce qu’Auchan nomme des "zones de vie", avec trois ou quatre hypermarchés et des supermarchés au sein d’un même CSE. Le périmètre d’action est de plus en plus vaste pour les délégués locaux, rendant ardue la tâche de représentant du personnel. Les contraintes géographiques, temporelles et les limitations deviennent considérables. » ([450])

En définitive, si l’on peut considérer que les compétences exercées autrefois par les CHSCT n’ont pas disparu mais ont été redistribuées, les changements intervenus n’en ont pas moins eu des effets sur la couverture des salariés et sur la qualité du dialogue social. « Logiquement, du fait de leur caractère facultatif dans les entreprises de 50 à 300 salariés (contrairement aux anciens CHSCT obligatoires dès 50 salariés), la couverture globale des salariés par [les CSSCT] est en recul : elle est d’au moins 46 % dans les entreprises de 10 salariés ou plus en 2019, contre les trois quarts en 2017. » ([451])

Si le rapporteur plaide pour un renforcement de la place des salariés dans les conseils d’administration des entreprises (voir infra), il est également favorable à l’ouverture d’un débat avec les partenaires sociaux sur les instances représentatives du personnel, qui aborderait à la fois la perspective d’une refonte des prérogatives du CSE et celle d’un rétablissement des CHSCT et des comités d’entreprise. Plusieurs solutions sont envisageables, parmi lesquelles le rétablissement d’un CHSCT renforcé (grâce, par exemple, à un budget propre et à une personnalité juridique) qui pourrait être doté de prérogatives en matière environnementale.

La réorganisation et le renforcement des instances représentatives du personnel sont en effet de nature à favoriser une meilleure anticipation des difficultés économiques et une meilleure prise en compte des enjeux liés à la santé et à la sécurité au travail. Comme l’a souligné M. Jean-Marie Michelucci, directeur de Cidecos, « il est impératif de rétablir les comités d’hygiène, de sécurité et des conditions de travail en comblant leurs lacunes antérieures. Auparavant, ils ne disposaient d’aucun budget propre pour fonctionner ou pour décider de leurs missions d’enquête. Lors des réorganisations, leur consultation intervenait avant celle du comité d’entreprise, plaçant les questions de santé au travail au premier plan. Cette approche offrait des leviers d’action contre la brutalité de certains plans, souvent excessifs. L’expérience montre que parfois, des emplois ont été réintégrés quelques années plus tard, révélant les limites de la course à la productivité. » ([452]) Pour M. Paul Motte, responsable des activités « licenciement et restructuration » chez Syndex, « dans les grands groupes, où les établissements ont été réunis, on peut avoir des comités sociaux et économiques couvrant jusqu’à quatre mille salariés, ce qui rend les échanges directs pratiquement impossibles. L’instauration de comités d’hygiène, de sécurité et des conditions de travail sur les sites d’au moins cinquante salariés restaurerait cette proximité et faciliterait les échanges sur le travail réel. Cela aiderait considérablement les représentants du personnel à exercer leur mission, qui ne se limite pas à éviter le travail mais à le comprendre et l’améliorer. » ([453])

De façon générale, la place des salariés dans la gouvernance des entreprises connaît en France d’importantes marges de progression.

C. Des administrateurs salariés au déploiement des sociétés coopératives : renforcer la place des salariés dans la gouvernance des entreprises

La problématique du dialogue social, en ce qui concerne l’élaboration des PSE mais aussi plus généralement, s’inscrit dans un contexte plus global qui laisse insuffisamment de place aux salariés et à la démocratie économique.

1. Un nécessaire approfondissement de la démocratie économique et sociale

a. En France, un management caractérisé par la faible place laissée à l’autonomie des salariés

Le modèle français, par comparaison avec les modèles qui prévalent dans d’autres pays européens, se caractérise par un management vertical et une faible autonomie des salariés.

Comme l’a souligné Mme Danièle Linhart, directrice de recherche émérite au Centre national de la recherche scientifique (CNRS), « nos salariés souffrent d’un manque flagrant d’autonomie, d’une incapacité à influencer la définition de leurs missions et de leur travail, d’un déficit de reconnaissance, d’un manque d’information et de soutien hiérarchique. La France fait face à des problématiques d’organisation du travail particulièrement préoccupantes. Ces difficultés engendrent non seulement un mal-être généralisé, mais aussi une sous-utilisation flagrante des compétences et du professionnalisme des salariés. Ce modèle trouve ses racines dans notre histoire, notamment dans l’héritage des Trente Glorieuses, marquées par des luttes sociales intenses et des rapports de force prononcés. L’approche managériale actuelle, fondée sur l’exercice d’un contrôle maximal sur les salariés, nuit à la performance globale. » ([454]) En outre, comme cela a été rappelé par le professeur Pascal Lokiec, « les enquêtes récentes révèlent un manque d’autonomie préoccupant chez les salariés français. Cette situation est déplorable tant pour les employés que pour les entreprises. En effet, la qualité de vie au travail dépend largement de la capacité des salariés à avoir leur mot à dire. Qui mieux que le salarié lui-même peut savoir ce qui est bon pour son travail ? » ([455]) En conséquence, « il est crucial de revoir la répartition du pouvoir au sein de l’entreprise avant même d’aborder la question des licenciements » ([456]).

Dans un récent rapport sur les pratiques managériales dans les entreprises et les politiques sociales en France ([457]), l’Inspection générale des affaires sociales (Igas) fait plusieurs constats mettant en avant le management vertical qui prévaut en France. Si les critères définissant un management de qualité convergent dans les pays étudiés, avec un « bon » management partout décrit en priorité comme « celui qui se caractérise par un fort degré de participation des travailleurs » et par une « reconnaissance du travail accompli », « l’examen comparatif des pratiques managériales place la France dans une position peu flatteuse par rapport à ses voisins ». Les pratiques managériales françaises apparaissent comme « très verticales et hiérarchiques », tandis que la reconnaissance du travail apparaît comme « beaucoup plus faible que dans les autres pays de la comparaison ». Le rapport décrit aussi une formation des managers « très académique et peu tournée vers la coopération, malgré des progrès que le développement de l’apprentissage dans l’enseignement supérieur devrait amplifier ».

Au demeurant, l’importance d’une meilleure anticipation des mutations économiques et professionnelles a été soulignée à de nombreuses reprises au cours des travaux de la commission d’enquête. Un dialogue social renforcé et une meilleure association des salariés apparaissent comme de précieux leviers d’amélioration de la situation.

Comme l’a expliqué Mme Muriel Pénicaud, ancienne ministre du travail, l’anticipation « peut changer beaucoup de choses. Il faut en débattre dans le cadre du CSE, car plus l’entreprise anticipe en amont les évolutions technologiques et du marché, plus il sera possible de prévoir des reconversions internes et de faire évoluer les compétences. » ([458])

Cet aspect a été mis en avant par les représentants des organisations syndicales représentatives au niveau national et interprofessionnel. Mme Sophie Binet, secrétaire générale de la CGT, a présenté le « déficit d’anticipation et de planification, notamment sur les enjeux environnementaux et numériques » ([459]), comme l’un des deux principaux facteurs explicatifs de la vague actuelle de licenciements. Pour M. Frédéric Belouze, chef de file sur les questions d’emploi et de chômage à la CFTC, « on observe aussi que les chefs d’entreprise ont tendance à opter pour la solution la plus simple face aux difficultés. Ils utilisent les leviers offerts par la législation, notamment les ordonnances dites "Macron", pour agir sur la masse salariale et se séparer des salariés. Cette approche révèle un manque flagrant d’anticipation et de prévision. » ([460]) En outre, M. Bertrand Mahé, s’exprimant au nom de la CFE-CGC, a décrit le recours aux APC, RCC et PSE comme la preuve d’un « manque d’anticipation ». Enfin, M. Cyril Chabanier, président de la CFTC, a déploré le fait que les mutations technologiques soient subies « plutôt que d’être perçues comme une opportunité nécessitant de l’anticipation, une gestion prévisionnelle des emplois et des compétences et une planification à long terme [...]. Ainsi, ces bouleversements, qui pourraient être une source formidable de développement économique, deviennent un motif de licenciements plutôt qu’un vecteur de projection vers l’avenir. » ([461])

Comme l’a souligné le professeur Rémi Bourguignon, « le fait même que ces restructurations surviennent indique probablement un déficit d’anticipation. Malgré la mise en place de la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences (GPEC), obligatoire depuis 2005 et dont l’objectif était de prévenir l’apparition de telles situations, les restructurations ne peuvent pas toujours être évitées. Les entreprises elles-mêmes rencontrent souvent des difficultés d’anticipation ou peinent à annoncer de manière précoce des difficultés à venir. » ([462])

À ce propos, Mme Myriam El Khomri a suggéré de faire évoluer la législation pour prévoir des négociations plus régulières en matière de GPEC ([463]).

En complément des recommandations formulées dans les parties précédentes pour renforcer les moyens et la place des représentants du personnel dans l’élaboration des PSE, le rapporteur est favorable à un renforcement des outils et des moyens dont disposent les représentants du personnel en matière d’expertise stratégique, économique, sociale et environnementale. Ce renforcement pourrait être mis à profit dans le cadre d’une réforme de l’information-consultation du CSE sur les orientations stratégiques de l’entreprise qui fait partie des consultations obligatoires dans les entreprises d’au moins 50 salariés ([464]).

Un accord d’entreprise majoritaire au sens du premier alinéa de l’article L. 2232-12 du code du travail ou, en l’absence de délégué syndical, un accord entre l’employeur et le CSE, adopté à la majorité des membres titulaires de la délégation du personnel du comité, peut définir :

– le contenu, la périodicité et les modalités des consultations récurrentes du CSE ainsi que la liste et le contenu des informations nécessaires à celles-ci ;

– le nombre de réunions annuelles du CSE, qui ne peut être inférieur à six ;

– les niveaux auxquels les consultations sont conduites et, le cas échéant, leur articulation ;

– les délais dans lesquels les avis du comité sont rendus.

L’accord peut également prévoir la possibilité pour le CSE d’émettre un avis unique portant sur tout ou partie des thèmes de consultation obligatoires. La périodicité des consultations prévue par l’accord ne peut être supérieure à trois ans.

Pour le cabinet de conseil Alpha, la procédure d’information-consultation sur les orientations stratégiques est actuellement « peu exigeante » et s’apparente à un « exercice de communication pour les directions où la stratégie est dessinée à grands traits » ([465]), sans que les enjeux de restructuration ne soient évoqués. Cette information-consultation pourrait être enrichie afin d’intégrer une présentation et une mise à disposition du CSE de scénarios et de leurs conséquences sur l’emploi et les besoins de compétences, ainsi qu’une information sur les projets de transformation programmés pour l’année en cours, quel que soit leur degré de préparation. En outre, pour renforcer les moyens d’expertise du CSE, le principe du co-financement (80 % à la charge de l’employeur et 20 % à la charge du CSE) en cas de recours à un expert-comptable en vue de la consultation sur les orientations stratégiques de l’entreprise pourrait laisser la place au principe d’un financement intégral par l’employeur, comme cela est déjà prévu dans certaines situations par l’article L. 2315-80 du code du travail (voir supra).

Dans le rapport de l’Igas cité plus haut, d’autres recommandations pertinentes sur ce thème sont formulées, telles que l’extension des pouvoirs du CSE en matière d’organisation du travail et l’inscription des pratiques managériales parmi les orientations stratégiques devant faire l’objet de la procédure d’information-consultation du CSE.

Enfin, le rapporteur plaide également pour la réalisation d’une évaluation approfondie du dispositif de gestion prévisionnelle des emplois et des compétences, en vue d’une consultation des partenaires sociaux sur son éventuelle évolution.

b. La place des salariés dans les instances de gouvernance des entreprises doit être renforcée

Il importe de renforcer la place des salariés dans les conseils d’administration, là où les décisions majeures en matière de gestion et de restructurations sont prises. Ce point, évoqué notamment par Mme Sophie Binet et M. Cyril Chabanier, a fait l’objet d’un large consensus parmi les délégués syndicaux entendus par la commission d’enquête.

Comme l’a rappelé le président du groupe Alpha, M. Pierre Ferracci, « bien que la loi n° 2019-486 du 22 mai 2019 relative à la croissance et la transformation des entreprises, dite loi Pacte, ait apporté des avancées non négligeables, nous sommes encore loin des pratiques en vigueur dans les pays scandinaves et en Allemagne, mais aussi dans certains pays d’Europe centrale qui nous surpassent en matière de représentation des salariés » ([466]). Ainsi, actuellement, « près de la moitié des pays européens intègrent un tiers d’administrateurs représentant les salariés dans leurs instances de gouvernance, comme les conseils d’administration et de surveillance. La France pourrait devenir le quatorzième État à adopter cette pratique, créant une majorité absolue au sein de l’Union européenne. » ([467])

La loi n° 2019-486 du 22 mai 2019 relative à la croissance et la transformation des entreprises, dite loi Pacte, a apporté des évolutions au cadre normatif applicable à la représentation des salariés dans les organes de décision des sociétés commerciales. Elle a prévu que les sociétés, mutuelles, unions et fédérations de plus de 1 000 salariés devraient intégrer au moins deux administrateurs salariés au sein du conseil d’administration (ou de surveillance) dès lors que ce conseil comporte plus de huit administrateurs non-salariés, contre douze auparavant. La loi a également étendu aux sociétés non cotées comptant au moins 1 000 salariés permanents en France et à l’étranger l’obligation, pour l’assemblée générale des actionnaires, lorsque les salariés détiennent plus de 3 % du capital social, de nommer des représentants des salariés actionnaires au sein du conseil d’administration ou de surveillance. Enfin, elle a permis aux représentants des salariés (autres que les représentants des salariés actionnaires) de bénéficier, à leur demande, lors de leur première année d’exercice, d’une formation à la gestion adaptée à l’exercice de leur mandat.

Conformément à l’article 184 de la loi Pacte, le Gouvernement a remis, en 2022, un rapport évaluant les effets économiques et managériaux de la présence de représentants des salariés au sein des conseils d’administration et de surveillance des sociétés ([468]). Il ressort de cette évaluation que la présence d’administrateurs représentant les salariés dans certains comités des conseils d’administration ou de surveillance modifie positivement le fonctionnement de ces organes (envoi précoce aux administrateurs de la documentation relative aux réunions du conseil d’administration, envoi, dans la mesure du possible, de documents traduits en français etc.). Si le rapport préconisait de ne pas augmenter le nombre d’administrateurs salariés dans les conseils d’administration ou de surveillance en le portant de deux à trois, dans la mesure où une telle évolution nécessiterait « plus de recul sur la mise en œuvre du régime de représentation obligatoire des salariés instauré par la loi Pacte », force est de constater que cette revendication demeure forte chez les représentants du personnel et qu’elle serait à même de répondre à une évolution nécessaire du mode de gouvernance de nos entreprises. Comme l’a souligné Mme Delphine Deschênes, déléguée syndicale SNB/CFE-CGC chez CCF, il semble nécessaire « d’inclure un plus grand nombre de salariés au sein des conseils d’administration. Ce sont des acteurs de terrain dont la contribution est précieuse, car ils connaissent les enjeux de leur métier et de leur secteur. » ([469])

Le rapport de Mme Nicole Notat, ancienne secrétaire générale de la CFDT, et M. Jean-Dominique Senard, alors président du Groupe Michelin, intitulé L’entreprise, objet d’intérêt collectif ([470]), remis au Gouvernement en 2018, avait formulé plusieurs recommandations, pour partie reprises par la loi Pacte.

En matière de gouvernance, le rapport préconisait ainsi :

– d’accroître le nombre des administrateurs salariés dans les conseils d’administration ou de surveillance des entreprises de plus de 1 000 salariés à partir de 2019, en passant à deux salariés à partir de 8 administrateurs non-salariés et trois salariés à partir de 13 administrateurs non-salariés (recommandation n° 6) ;

– de faire le point sur la représentation des salariés dans les conseils par l’intermédiaire d’une mission tirant les enseignements de 12 ou 24 mois de pratique, avant d’envisager de l’étendre aux sociétés de 500 à 1 000 salariés ou d’augmenter la proportion des administrateurs salariés dans les conseils (recommandation n° 7) ;

– de doter les sociétés par actions simplifiée (SAS) de plus de 5 000 salariés d’un conseil d’administration ou de surveillance régi par les dispositions applicables aux sociétés anonymes, afin que ceux-ci disposent des mêmes proportions d’administrateurs salariés (recommandation n° 8).

Le rapporteur est favorable à un passage progressif à 50 % d’administrateurs salariés dans les conseils d’administration des entreprises visées aux articles L. 225-27-1 (sociétés anonymes à conseil d’administration) et L. 225-197-1 du code de commerce (sociétés anonymes à directoire et conseils de surveillance). Cette proportion d’administrateurs salariés pourrait ensuite être étendue à ces mêmes sociétés dès 500 salariés. À titre de comparaison, en Allemagne, « la codétermination incarnée par les conseils de surveillance va plus loin : obligatoire à partir de 500 salariés, elle offre aux représentants élus des salariés un nombre de sièges supérieur ; selon les cas, entre un tiers et la moitié. » ([471])

En outre, comme l’a souligné M. Matthieu Bidaine, directeur de Syndex, « la loi Pacte a certes renforcé la présence des administrateurs salariés dans les grandes entreprises, mais des propositions plus ambitieuses existent. L’Institut Montaigne, par exemple, a suggéré d’étendre cette représentation aux entreprises dès cinquante salariés. Cette approche est pertinente car elle favorise la participation des salariés et crée des espaces de discussion autour des décisions stratégiques. Cependant, il est impératif d’accompagner cette évolution par des formations adéquates. » ([472])

Si une application des règles susmentionnées aux entreprises de 50 salariés et plus constitue en effet une piste intéressante, le rapporteur souscrit à la nécessité d’accompagner les salariés par des formations – notamment juridiques et financières – pour leur permettre de s’emparer au mieux de leurs nouvelles prérogatives.

Enfin, un point de vigilance a été signalé au rapporteur. Pour M. Laurent Bador, délégué syndical central CFDT chez Michelin, si l’augmentation du nombre de représentants du personnel dans les conseils d’administration des grandes entreprises est une bonne chose, il importe que ces représentants soient affiliés à des organisations syndicales représentatives : « notre expérience montre en effet que les salariés non syndiqués, lorsqu’ils participent à des groupes de travail, s’expriment le plus souvent en leur nom propre, sans disposer d’une vision d’ensemble de l’entreprise. À l’inverse, les représentants syndicaux, en lien avec leurs collègues, possèdent une connaissance approfondie du terrain ainsi que de l’organisation dans sa globalité. » ([473])

En outre, M. Bador a déploré le fait qu’un délégué syndical ne puisse pas cumuler son mandat avec celui de représentant des salariés au conseil d’administration, car cela « limite considérablement sa capacité d’action » ([474]). Dans la perspective d’une hausse du nombre de salariés dans les conseils d’administration, un assouplissement de cette règle pourrait être envisagé.

2. Le développement du modèle coopératif (Scop et Scic) doit être mieux accompagné par les pouvoirs publics

Le développement des sociétés coopératives et participatives (Scop) et des sociétés coopératives d’intérêt collectif (Scic) apparaît également comme une voie pertinente.

Les Scop sont des sociétés à capital variable qui peuvent prendre différentes formes juridiques (SA, SARL ou SAS) et qui peuvent être créées dans tous les secteurs d’activité, sur la base d’un agrément préalablement octroyé par le ministère du travail. Elles se caractérisent par un capital détenu majoritairement par les salariés (51 % minimum du capital social) – qui doivent également détenir au moins 65 % des droits de vote – et appliquent le principe « une personne = une voix ». Chaque salarié dispose donc d’une voix, quels que soient son statut, son ancienneté et le montant du capital investi.

Les bénéfices sont répartis selon les règles suivantes : 25 % minimum pour les salariés (40 % observés en pratique), 16 % pour les réserves impartageables de l’entreprise (45 % en pratique) et 33 % maximum pour les associés ([475]).

En d’autres termes, les salariés des Scop sont leurs propres patrons, dans la mesure où ils détiennent le capital de l’entreprise.

Les Scop sont soumises à une série d’obligations liées à l’agrément du ministère du travail, qui impliquent notamment la transmission régulière de documents et d’informations.

Elles bénéficient d’avantages fiscaux et sociaux, parmi lesquels :

– la possibilité, en matière d’épargne salariale, de conclure un accord dérogatoire de participation dans lequel la part des excédents nets de gestion répartie entre les salariés peut être affectée en tout ou partie à la constitution de la réserve spéciale de participation ;

– la possibilité, pour les Scop ayant conclu un accord dérogatoire de participation, de constituer une provision pour investissement d’un montant identique à celui de la réserve spéciale de participation et de la déduire du résultat fiscal imposable de l’exercice sur lequel elle est calculée en plus de la réserve spéciale de participation ;

– l’exonération des deux composantes de la contribution économique territoriale : la cotisation foncière des entreprises (CFE), ainsi que les droits additionnels qui y sont attachés, et la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) ([476]) ;

– les dirigeants de Scop rémunérés au titre de leur mandat sont assimilés à des salariés, ce qui leur confère notamment la même protection sociale.

Les Scic sont, elles aussi, des sociétés coopératives à capital variable qui peuvent prendre différentes formes juridiques (SA, SARL ou SAS). En application de la loi n° 2001-624 du 17 juillet 2001 portant diverses dispositions d’ordre social, éducatif et culturel, elles ont pour objet « la production ou la fourniture de biens et de services d’intérêt collectif, qui présentent un caractère d’utilité sociale ».

Elles s’appuient sur une gouvernance multipartite réunissant trois catégories d’associés : les salariés ou producteurs de biens et services, les bénéficiaires de biens ou services (usagers, fournisseurs, clients, etc.) et les tiers (collectivités territoriales, associations, etc.). Chaque collège peut disposer de droits de vote à hauteur de 10 % au minimum et de 50 % au maximum.

Comme les Scop, les Scic peuvent être créées dans tous les secteurs d’activité, dès lors que l’intérêt collectif est avéré. Il suppose l’existence d’un projet de territoire ou de filière d’activité impliquant un sociétariat hétérogène, le respect des règles coopératives (une personne = une voix) et la « lucrativité » limitée (obligation de réinvestir dans l’activité la quasi-totalité des excédents).

Aujourd’hui, on recense près de 4 600 Scop et Scic, qui représentent 90 000 emplois et font un chiffre d’affaires d’un peu plus de 10 milliards d’euros.

le mouvement des scop et des scic en chiffres

Source : confédération générale des Scop.

Comme l’a souligné Mme Fatima Bellaredj, déléguée générale de la confédération générale des Scop, « le secteur a connu une progression notable. Le nombre d’emplois a été multiplié par deux au cours des dix dernières années, notamment grâce à des entreprises comme Duralex. » ([477])

Néanmoins, il existe encore de nombreux freins au développement des Scop et des Scic. Pour la confédération générale des Scop, ces freins sont à rechercher dans le financement ou la notoriété du modèle.

Les principaux freins financiers identifiés sont les suivants :

– la faible attractivité financière des parts sociales pour les investisseurs « classiques », car non valorisables au gré des bénéfices, ne pouvant générer de plus-value ;

– la dissociation du capital et des droits de vote, qui peut repousser des investisseurs souhaitant intervenir en échange de droits de vote, dans la gouvernance des Scop en particulier ;

– la méconnaissance par les acteurs financiers de l’émission de titres participatifs, seul outil permettant à un investisseur de s’intéresser à une Scop ou une Scic autrement qu’en souscrivant à des parts sociales et permettant une rémunération élevée ;

– l’appréciation erronée de la viabilité économique des Scop et des Scic. Malgré les idées reçues, le modèle coopératif est un modèle pérenne : le taux de survie de l’ensemble des Scop et des Scic est de 79 % à cinq ans, contre 61 % pour l’ensemble des entreprises classiques.

Quant aux freins liés à la notoriété du modèle coopératif, qui peuvent être qualifiés de freins culturels, ils s’expliquent de la façon suivante :

– le modèle est peu enseigné dans les filières générales de l’enseignement supérieur (masters hors spécialité économie sociale et solidaire, écoles de commerce, etc.) ;

– le modèle est peu connu des acteurs privés et publics (chambres de commerce et d’industrie, ordre des experts-comptables, banques privées et banques publiques, etc.) ;

– le modèle est peu connu des agents des collectivités territoriales, celles-ci ayant pourtant la possibilité d’investir dans des Scic (une Scic sur deux compte une collectivité dans sa gouvernance) ;

– le modèle est peu connu des opérateurs de l’État, en particulier le modèle des coopératives d’activité et d’emploi (CAE).

En outre, des difficultés spécifiques apparaissent pour les entreprises coopératives en cas de transmission ou de reprise.

La confédération générale des Scop distingue les « transmissions d’entreprises saines », qui désignent la reprise par des salariés – qui font l’acquisition des parts sociales ou du fonds de commerce –, des reprises « à la barre », dans le cadre de procédures collectives (voir supra).

Dans le premier cas, les salariés porteurs du projet disposent généralement d’un montant faible d’apport – au regard des besoins d’une opération de transmission –, souvent compris entre 10 % et 20 % des fonds nécessaires, ce qui rend complexe l’intervention d’une banque pour compléter le financement.

Dans le cas des reprises encadrées par le tribunal de commerce, les fonds propres des salariés peuvent provenir, exceptionnellement, de dispositifs tels que l’aide à la reprise et à la création d’entreprise (Arce) ([478]), de leurs primes de licenciement voire de leur épargne personnelle. En cas d’échec du projet, les salariés prennent un double risque : la perte définitive de leur emploi (dans des bassins qui sont souvent sinistrés) et la perte des fonds investis, en l’absence de garantie.

Ces opérations sont d’autant plus difficiles à conduire que les salariés disposent d’un temps extrêmement limité pour bâtir une offre de rachat à la barre du tribunal, qui soit solide, financée et compétitive. Selon la confédération générale des Scop, « bien qu’ils aient le plus intérêt à la pérennité de leur entreprise, ils ne bénéficient d’aucun outil au niveau national facilitant leurs projets de reprise » ([479]). Ainsi, « seules deux régions (Grand-Est et Normandie) disposent de fonds d’abondement "1 euro pour 1 euro" permettant de compléter les financements des salariés pour des opérations de reprise ou de création. Cette situation explique la difficulté des salariés à pouvoir déposer des offres de rachat de leur entreprise. » ([480])

La commission d’enquête a étudié plusieurs exemples de projets de Scop et de Scic qui se sont heurtés à un manque de moyens, malgré un soutien parfois marqué des pouvoirs publics, tout particulièrement au niveau local.

Dans le cas de la société Vencorex, placée en redressement judiciaire, un projet de Scic porté par la CGT et une partie des salariés figurait parmi les alternatives à la solution retenue in fine par le tribunal de commerce de Lyon. Alors que le ministre chargé de l’industrie et de l’énergie s’était engagé à apporter un euro d’argent public pour un euro d’argent privé investi, l’offre de reprise sous forme de Scic n’a pas été considérée comme recevable par le tribunal, ce qui explique, pour le ministre, l’absence de soutien financier public ([481]). Le soutien d’un investisseur indien, prêt à injecter 44 millions d’euros – auxquels s’ajoutait le soutien de la métropole de Grenoble et des mairies de Pont-de-Claix et Jarrie –, est arrivé deux jours après l’audience. Toutefois, le tribunal de commerce de Lyon a considéré que l’état de la trésorerie de Vencorex ne permettait pas d’envisager un report de plus de deux semaines de la décision sans mettre en péril le financement de la mise en sécurité du site.

Le cas de Vencorex peut être rapproché de celui de l’entreprise industrielle Sitek Insulation, pour laquelle un projet de reprise sous forme de Scop n’a pu aboutir, faute de réunion des financements nécessaires dans les délais impartis par la procédure de redressement judiciaire, et ce malgré un soutien unanime au niveau local (préfet de département, CRP, Dreets, région Grand Est, Agence de l’eau, Sodiv, un acteur industriel, banques – malgré un accord tardif –, mouvement coopératif).

(1) Estimation réalisée en tenant compte du profil des salariés repreneurs de Sitek Insulation (18 avaient plus de 57 ans, 7 avaient entre 53 et 57 ans, 40 avaient moins de 53 ans) et sur la base d’une hypothèse de difficulté de reclassement dans l’emploi.

Source : confédération générale des Scop.

Pour Mme Fatima Bellaredj, le projet de reprise de Sitek Insultation sous forme de Scop est « emblématique de l’impuissance publique. […] C’était juste après la censure du Gouvernement de M. Michel Barnier, et nous n’avions plus d’interlocuteurs. Il nous a été demandé de patienter – mais, dans le cadre d’une reprise d’entreprise devant le tribunal, les délais sont très courts. Vous ne pouvez pas demander un délai de trois mois supplémentaires : le tribunal détermine les délais en fonction de ce qu’il reste dans les caisses, et il n’y a des reports que tant qu’il reste de l’argent pour payer les salaires. » ([482])

Enfin, la commission d’enquête a étudié le cas de l’entreprise Duralex, dont la reprise sous forme de Scop a abouti en dépit des obstacles.

Comme l’a souligné M. François Marciano, son directeur général, « il a été extrêmement compliqué pour Duralex de devenir une Scop. Nous nous sommes trouvés face à des acteurs, publics et privés, qui ignoraient ce qu’était une Scop et qui n’y comprenaient rien. Duralex Scop SA est pourtant une société standard : une société anonyme avec des actionnaires – à la différence près qu’ils ont chez nous des cols bleus –, un comité de suivi qui gère l’entreprise – l’équivalent d’un board – et un directeur général. » ([483])

La verrerie Duralex a accusé six dépôts de bilan depuis sa création, en 1945. En avril 2024, elle a été placée en redressement judiciaire, à la suite de quoi un groupe de salariés s’est constitué pour porter un projet de reprise de l’entreprise. Selon les informations communiquées par la confédération générale des Scop, plusieurs motifs expliquent les difficultés successives rencontrées par la société : la hausse des prix de l’énergie ou encore un désinvestissement marketing et commercial fort sur les dix dernières années, marqué par l’absence de nouvelles gammes proposées sur la période.

Le projet de Scop déposé au tribunal de commerce d’Orléans a pu bénéficier de différents soutiens publics – au total, 15 millions d’euros étaient nécessaires pour financer le projet – répartis de la façon suivante :

– métropole d’Orléans : achat du foncier dans l’année suivant la reprise, pour un montant de 7 millions d’euros ;

– Crédit Agricole : 1,5 million d’euros ;

– région Centre-Val de Loire : 1 million d’euros ;

– Fonds de développement économique et social (FDES) : 750 000 euros ;

– France Active : 400 000 euros ;

– Socoden (outil financier de la confédération générale des Scop) : 400 000 euros ;

– apports des salariés : 20 300 euros.

Pour la confédération générale des Scop et la direction de Duralex, deux éléments d’incompréhension subsistent en dépit de l’intervention de la Dire et de la préfète de département pour réunir les financements nécessaires : la faible mobilisation de l’État à travers le FDES ; la promesse de financement d’une offre concurrente par Bpifrance pour un montant de 7 millions d’euros.

Ainsi, selon les données compilées par la confédération générale des Scop sur la base des arrêtés publiés depuis le 1er janvier 2022 concernant l’intervention du FDES, Duralex a bénéficié du deuxième plus faible montant de la part de ce dernier, étant observé que le montant médian de prêt est de 15 millions d’euros et le montant moyen de 29,5 millions d’euros.

interventions du fdes depuis le 1er janvier 2022

Source : confédération générale des Scop.

Selon la confédération générale des Scop, « afin de justifier le montant du prêt accordé à Duralex, le FDES mentionne un "plafond d’intervention équivalent au cinquième de l’apport de financements privés", qui ne nous semble pas correspondre au volume de prêt accordé dans d’autres dossiers. Le FDES est intervenu pour des montants bien supérieurs dans des opérations impliquant un nombre similaire de salariés au cours de procédures collectives, et dont certaines se sont soldées, depuis, par des liquidations judiciaires. En témoignent les interventions arrêtées au 25 janvier 2022 pour un montant de 9 400 000 euros et au 14 décembre 2023 pour 39 100 000 euros à destination de la même société, dont la liquidation judiciaire a été prononcée dans le courant du mois de juillet 2024. » ([484])

La confédération générale des Scop et la direction de Duralex ont indiqué s’interroger sur une appréciation du risque vraisemblablement différente dans le cadre de projets de reprise reposant sur un modèle coopératif et dans le cadre de projets de reprise plus classiques, alors même que la Scop apporte des garanties en matière d’ancrage local de l’activité et de maintien des emplois, non délocalisables. En outre, le taux de pérennité à cinq ans des Scop issues de reprises d’entreprises en difficulté est de 76,4 % alors qu’il est de 61 % pour l’ensemble des entreprises, selon les données de l’Insee.

Liste des recommandations

Recommandation n° 1

Renforcer l’information et la consultation des comités sociaux et économiques (CSE) sur les risques chimiques et les enjeux environnementaux en cas de plan de sauvegarde de l’emploi accompagnant la fermeture de sites ou d’usines.

Prévoir l’archivage des informations relatives aux risques chimiques et environnementaux et les rendre accessibles aux repreneurs ainsi qu’aux salariés et représentants du personnel.

Recommandation n° 2

Créer un statut juridique de la sous-traitance et définir un encadrement renforcé de la sous-traitance.

Renforcer les obligations du donneur d’ordre en cas de mise en œuvre d’un plan de sauvegarde de l’emploi (PSE) chez un sous-traitant à la suite d’une restructuration chez ledit donneur d’ordre (mise en place d’une participation financière au PSE du sous-traitant, création d’un groupe de reclassement afin d’imposer au donneur d’ordre la recherche de possibilités de reclassement en son sein pour les salariés du sous-traitant, organisation de négociations interentreprises et création d’un comité de groupe de sous-traitants).

Recommandation n° 3

Prévoir un dispositif de sanctions financières graduelles en cas d’absence de transmission par l’employeur ou le mandataire judiciaire du bilan du plan de sauvegarde de l’emploi (PSE) dans un délai de deux à quatre mois à compter de la fin de sa mise en œuvre.

Permettre une transmission progressive des documents relatifs au suivi de la mise en œuvre du PSE, tels que les comptes rendus des réunions de la commission de suivi.

Recommandation n° 4

Développer les conventions permettant aux chercheurs d’accéder ponctuellement aux données du portail Rupco, dans le respect de l’anonymat et du secret des informations.

Recommandation n° 5

Compléter la liste des informations devant figurer sur le bilan de suivi du plan de sauvegarde de l’emploi (PSE) en y ajoutant des informations financières sur le coût des mesures déployées et prévoir la possibilité de communiquer sur les difficultés éventuelles rencontrées dans la mise en œuvre du PSE.

Modifier en conséquence le portail Rupco afin qu’il puisse recueillir ces informations.

Recommandation n° 6

Modifier la classification statistique mise en œuvre par France Travail des licenciés économiques bénéficiant d’un contrat de sécurisation professionnelle afin qu’ils apparaissent comme des demandeurs d’emploi et non comme des stagiaires de la formation professionnelle.

Faire une évaluation de l’effet des mesures de reclassement mises en œuvre en cas de plan de sauvegarde de l’emploi, en tenant compte de l’efficience de l’intervention des acteurs mobilisés.

Faire une évaluation des performances comparées de France Travail et des opérateurs privés de placement concernant l’accompagnement des salariés et leur retour à l’emploi, ainsi que des effets du contrat de sécurisation professionnelle sur le retour à l’emploi.

Faire une évaluation de l’efficacité des mesures concernant les risques psychosociaux suscités par les plans de sauvegarde de l’emploi.

Prévoir le remboursement des aides publiques lorsque l’entreprise qui met en œuvre un PSE réalise des bénéfices.

Recommandation n° 29

Mettre en place des programmes de médiation réunissant les pouvoirs publics, les représentants du personnel et l’employeur d’une entreprise en cas de difficulté rencontrée par celle-ci, sur demande des représentants du personnel ou de l’employeur.

EXAMEN EN COMMISSION

Lors de sa réunion du mercredi 9 juillet 2025, la commission d’enquête procède à l’examen, à huis clos, du projet de rapport.

M. le président Denis Masséglia. Cette dernière réunion de la commission d’enquête sera consacrée à l’examen du projet de rapport et à sa mise aux voix.

Je vous rappelle, comme j’ai eu l’occasion de le faire lors de notre échange de vues du 4 juin dernier, que la commission a procédé à quarante et une auditions, toutes publiques. Je me félicite qu’elle ait travaillé dans le calme et la sérénité et que ses membres aient su faire preuve, par-delà leurs divergences d’opinions, d’écoute et de respect. Des députés qui n’en étaient pas membres ont pu prendre la parole ; cela me semblait important.

Je tiens à remercier en particulier celles et ceux qui se sont investis dans les travaux et qui se sont efforcés de participer aux auditions en dépit d’agendas très chargés. Je veux évidemment saluer le rapporteur pour son investissement et pour la qualité de son travail.

Dans un premier temps, le rapporteur exposera les grandes lignes de son rapport, que vous avez eu l’occasion de consulter ces derniers jours, et ses conclusions. Nous entendrons ensuite les commissaires qui souhaitent s’exprimer, après quoi le rapporteur pourra, s’il le désire, apporter les réponses et les précisions qu’il jugera nécessaires. Enfin, nous voterons sur l’adoption du projet de rapport.

Je souhaiterais au préalable rappeler quelques points importants de procédure.

Si le rapport est adopté, l’article 144-2 de notre règlement apporte les précisions suivantes :

« Le rapport adopté par une commission d’enquête est remis au Président de l’Assemblée. Le dépôt de ce rapport est publié au Journal officiel. Sauf décision contraire de l’Assemblée constituée en comité secret dans les conditions prévues à l’article 51, le rapport est imprimé et distribué. Il peut donner lieu à un débat sans vote en séance publique.

« La demande de constitution de l’Assemblée en comité secret à l’effet de décider, par un vote spécial, de ne pas autoriser la publication de tout ou partie du rapport, doit être présentée dans un délai de cinq jours francs à compter de la publication du dépôt au Journal officiel. »

Pour respecter ce délai, et compte tenu du fait que le dépôt sera, le cas échéant, publié au Journal officiel de demain, le rapport ne pourra être rendu public que le mercredi 16 juillet. Dans l’intervalle, aucune communication ne devra être faite de son contenu.

Le compte rendu de la présente réunion sera annexé au rapport publié.

Comme cela vous a été indiqué dans la convocation, des contributions individuelles ou de groupe peuvent être rédigées. Elles figureront en annexe du rapport et peuvent être adressées au secrétariat de la commission d’enquête jusqu’au vendredi 11 juillet à 15 heures.

S’il est rejeté, le projet de rapport n’est pas publié et sa divulgation est passible de sanctions pénales. Le dernier alinéa de l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 dispose ainsi :

« Sera punie des peines prévues à l’article 226-13 du code pénal toute personne qui, dans un délai de vingt-cinq ans, […] divulguera ou publiera une information relative aux travaux non publics d’une commission d’enquête, sauf si le rapport publié à la fin des travaux de la commission a fait état de cette information. »

Dans l’un et l’autre cas, il vous sera demandé à la fin de la réunion de bien vouloir remettre aux administrateurs les exemplaires du rapport qui vous ont été distribués.

M. Benjamin Lucas-Lundy, rapporteur. Nous arrivons au terme d’un temps très court mais très dense d’auditions, d’analyses et de débats sincères et respectueux. Nos travaux nous ont permis d’établir un constat sur la réalité des plans de licenciements dans notre pays et sur la capacité de l’État et de la puissance publique à y répondre.

Je voudrais remercier très sincèrement le président de notre commission d’enquête. Si nous avons des désaccords de fond – c’est bien normal –, je tiens à saluer la rigueur, la disponibilité et l’esprit de respect qui ont permis que nos travaux se déroulent dans de très bonnes conditions.

Nous avons pu entendre, au fil des auditions, plus de soixante personnes : syndicalistes, dirigeants d’entreprise, experts, chercheurs, représentants de l’État et élus locaux. Je tiens à saluer la qualité et la sincérité des échanges et je remercie celles et ceux qui ont accepté de répondre à nos convocations – tout le monde ne l’a pas fait – sur des sujets parfois délicats ou sensibles.

Nous avons pu constater la diversité des approches, la richesse des analyses et surtout la force des témoignages humains. Cela ne vous surprendra pas, je voudrais remercier tout particulièrement les organisations syndicales et les représentants des salariés. Leur expertise et leur connaissance fine des sites, des bassins d’emploi et des réalités sociales nous ont été précieuses. À travers leurs interventions, nous avons compris que les représentants des salariés étaient bien souvent les premiers à alerter, à proposer des solutions alternatives et à chercher les moyens d’éviter les fermetures de sites. Il ressort de nos travaux qu’ils sont trop souvent ignorés. Il était de notre devoir de les écouter pleinement.

Le rapport dresse un état des lieux précis des failles de notre système. Il met en lumière la facilité avec laquelle les entreprises peuvent procéder à des licenciements parfois massifs tout en bénéficiant de soutiens publics importants. Il questionne le rôle de l’État, son degré d’exigence et la conditionnalité des aides publiques.

Nous avons aussi pu mesurer l’impact concret des plans de licenciements sur les territoires : des bassins entiers fragilisés, des familles plongées dans la précarité, des savoir-faire détruits. Ces constats ne sont pas seulement des chiffres. Ce sont des vies, des projets, des régions entières qui se trouvent menacés.

L’actualité est venue percuter nos travaux. Le cas d’ArcelorMittal, notamment, a conduit à une adaptation du programme des auditions en cours de route. Je vous en remercie, monsieur le président, car il était essentiel que nous nous préoccupions de cette situation révélatrice.

Notre commission a permis d’ouvrir un débat utile sur le rôle de l’État stratège, sur la nécessité de repenser la gouvernance des entreprises et sur la question de la démocratie sociale. Nous avons exploré des pistes de réformes concrètes : redéfinir le licenciement économique, instaurer une conditionnalité stricte des aides publiques, renforcer les droits des représentants du personnel, développer le modèle coopératif ou encore envisager la nationalisation temporaire des sites stratégiques.

Ces propositions appartiendront, je l’espère, au débat public et parlementaire. Notre rôle n’est pas d’imposer une ligne unique mais d’éclairer, de documenter et d’alerter. Nous devons ensuite laisser chacune et chacun se nourrir de ces travaux pour nourrir la réflexion collective sur l’avenir industriel et social de notre pays. Il me semble indispensable que, dans les semaines et les mois à venir, l’Assemblée nationale se saisisse de ces sujets, dans la pluralité des convictions qui se sont exprimées lors de nos travaux. Les questions de l’avenir de nos territoires industriels, de l’emploi et de la dignité des salariés sont en effet au cœur des préoccupations des Françaises et des Français.

Je tiens à rappeler que le vote auquel nous nous apprêtons à procéder porte sur le principe de publication du rapport. Me gardant de toute instrumentalisation des votes favorables, je ne les considérerai pas comme une approbation de l’ensemble des préconisations ou des analyses. Il me semble important, quoi qu’il en soit, que nos travaux soient publiés – d’autant plus qu’ils ont été suivis par des collègues de différents groupes politiques. Nous avons même eu des échanges, vifs mais respectueux, qui ont montré que ces sujets étaient d’une actualité bouillante.

Je souhaite que ce rapport serve d’outil, de boussole et d’alerte. Il ne prétend pas tout régler mais permet de poser des bases solides pour réinventer un modèle plus juste, plus protecteur et plus démocratique. Je vous invite donc à voter en faveur de sa publication, afin qu’il puisse pleinement contribuer au débat et à la construction des réponses dont notre pays a tant besoin.

Mme Élisa Martin (LFI-NFP). Je vous remercie, monsieur le rapporteur, monsieur le président, d’avoir réalisé ce travail et d’avoir su mettre de côté, le temps de la commission d’enquête, les désaccords entre vous et entre nous. Il est important, pour le sérieux et la qualité de notre travail parlementaire, de le faire.

Notre groupe n’a pas rédigé de contribution spécifique mais j’ai transmis à M. le rapporteur l’ensemble des remarques que je souhaitais faire. Nous sommes évidemment favorables à la publication de ce rapport, qui permettra de mettre à l’ordre du jour du Parlement un certain nombre de travaux.

M. Pierrick Courbon (SOC). En mon nom personnel, au nom de mon groupe et en celui de ma collègue Estelle Mercier qui a assidûment participé aux auditions, je voudrais remercier le groupe Écologiste et Social d’avoir utilisé son droit de tirage pour travailler sur ce sujet important. Je vous remercie aussi pour la qualité de nos échanges. En acceptant de faire de Casino l’un des objets d’étude de la commission, alors que cela n’était pas envisagé à l’origine, vous avez démontré que vous étiez à l’écoute de nos propositions et des sujets qui nous tenaient à cœur.

La thématique de notre commission a percuté de plein fouet l’actualité. Comme le souligne la première partie du rapport, nous sommes malheureusement confrontés à une recrudescence significative des plans de licenciements depuis 2024 et il y a fort à craindre que les prochaines années soient très douloureuses sur le plan social.

Je forme le vœu qu’en plus de permettre la publication du rapport, nous donnions un débouché législatif rapide à plusieurs propositions du rapporteur : même s’il subsiste de profonds désaccords sur certaines recommandations, il en est de consensuelles sur lesquelles nous devrions pouvoir nous retrouver. Des textes nourris de l’expérience de plans sociaux, éventuellement transpartisans, permettraient d’éviter certaines défaillances majeures. Sans changer la situation socio-économique de notre pays d’un coup de baguette magique, nous pourrions apporter davantage de considération et de dignité aux salariés qui se retrouveront sur le carreau dans les jours, les mois et les années à venir.

Je vous invite, monsieur le président, monsieur le rapporteur, à continuer d’une manière ou d’une autre à travailler ensemble pour les débouchés les plus nombreux possible à ce rapport. Le groupe Socialistes et apparentés a déposé une contribution reprenant les préconisations qui lui tenaient à cœur, dont nous espérons qu’elle sera utile.

M. le président Denis Masséglia. Je précise que ce n’est pas sur la publication du rapport que nous devons nous prononcer mais sur son adoption ou son rejet.

Nous pouvons reconnaître, je crois, qu’il y a un désaccord majeur entre nous sur une grande majorité de propositions. N’appartenant pas aux mêmes partis politiques, nous ne partageons pas la même vision. Le rapport plaide pour un rôle accru de l’État, alors que mon groupe politique souhaite plutôt donner la possibilité aux partenaires sociaux de discuter et de négocier.

Cela étant dit, il y a aussi des sujets sur lesquels nous pouvons nous accorder. Peut-être pourrions-nous travailler ensemble à une évolution de la représentation des salariés dans les conseils d’administration – pas pour la porter à hauteur de 50 %, cependant – ou encore au développement des sociétés coopératives et participatives.

Le rapport évoque la création d’une agence sur les aides publiques, alors que je considère pour ma part qu’il faut supprimer des agences : vous comprendrez que sur ce point, nos positions ne puissent converger.

Le groupe Ensemble pour la République a bien sûr conscience des difficultés que traverse l’industrie française, au vu de la recrudescence des plans de licenciements. Ceux-ci s’expliquent par divers facteurs et sont parfois dus à un effet de rattrapage après le versement d’aides pendant la crise du covid-19. Il convient néanmoins de rappeler que l’industrie a pu créer de nouveau des emplois depuis 2017, alors que ce n’était pas arrivé depuis de très longues années. Nous continuerons au moins jusqu’en 2027 – et même plus longtemps, j’en suis certain – à investir l’énergie nécessaire dans la réindustrialisation de la France et nous ferons à ce sujet des propositions dans le cadre du rapport.

Notre groupe ne partageant pas de façon majoritaire les propositions du rapporteur, il ne peut donner un avis favorable à l’adoption du rapport. Parce que nous souhaitons néanmoins que le débat puisse continuer – la démocratie, c’est l’expression des désaccords –, nous nous abstiendrons.

Je vais à présent mettre aux voix, à main levée, le rapport.

La commission adopte le rapport.

Je remercie une nouvelle fois l’ensemble des députés qui ont participé à nos travaux ainsi que M. le rapporteur, pour son travail et pour les échanges que nous avons eus.

CONTRIBUTIONS des GROUPES POLITIQUES

1. Contribution du groupe Socialistes et apparentés … 291

2. Contribution du groupe Ensemble pour la République … 297

3. Contribution du groupe Rassemblement National … 303

Contribution du groupe Socialistes et apparentés

NB : L’ensemble des mesures qui suivent doivent être considérées comme un tout : certaines dispositions, nécessitant par exemple la mobilisation de fonds publics, sont rendues possibles grâce à l’introduction d’autres mesures contraignantes présentées ailleurs dans le document.

Phase « amont » : anticiper, prévenir et encadrer

Propositions visant à agir avant que les restructurations ne surviennent, en renforçant l’anticipation, le dialogue social, l’encadrement des aides et la transparence.

Renforcer l’anticipation des mutations économiques :

Création d’observatoires territoriaux des compétences et métiers, avec pouvoir d’alerte, et d’observatoires sectoriels paritaires pour anticiper les transformations des métiers et compétences.

Mise en place de dispositifs territoriaux d’anticipation des mutations économiques par bassins d’emplois, pilotés par l’État, en lien avec les collectivités locales et les partenaires sociaux.

Déploiement de dispositifs de gestion prévisionnelle des emplois et des compétences (GPEC) territoriaux inter-entreprises, en lien avec les collectivités locales et les services de l’Etat, avec un volet spécifique sur la prévention des licenciements économiques.

Instauration d’un processus de discussion stratégique annuel obligatoire, portant sur la stratégie de l’entreprise et le dialogue économique, incluant les représentants des salariés et portant sur des scénarios à moyen terme (3-5 ans).

Obligation de l’instauration de consultations des salariés sur la stratégie de l’entreprise en amont des PSE.

Renforcer les droits des représentants du personnel :

Restauration d’instances de représentation de proximité dotées de moyens renforcés.

Renforcement du droit à l’information stratégique par la mise en place d’un système d’information économique partagé en temps réel, l’obligation de consulter les instances représentatives du personnel avant toute réorientation stratégique et l’instauration d’une commission prospective paritaire obligatoire dans toutes les entreprises de plus de 250 salariés.

Instauration d’instances dédiées à la santé et la sécurité (de type CSSCT), offrant un accès élargi à l’expertise et à l’information, dès le seuil de 50 salariés.

Encadrer et conditionner les aides publiques :

Introduction de conditionnalités sociales et environnementales des aides publiques (directes, fiscales et d’exonérations de cotisations sociales pour celles n’ayant pas un impact démontré sur l’emploi), avec des engagements chiffrés sur l’emploi et les conditions de travail.

Mise en place d’un mécanisme de bonus-malus ajustant le montant des allègements de cotisations sociales et de la fiscalité selon la qualité des emplois offerts, notamment en fonction de la stabilité de l’emploi, des investissements en formation et de la progression salariale.

Instauration d’une autorité unique de coordination des aides publiques aux entreprises.

Création d’un fonds d’intervention économique pour une action contracyclique, adossé à BPI France, inspiré du FDES et doté d’un conseil de surveillance tripartite (Etat, partenaires sociaux et experts indépendants). Il serait un outil public permettant à l’État de soutenir rapidement les entreprises et les territoires en difficulté lors de crises économiques ou de fermetures d’usines, afin de préserver l’emploi et l’activité.

Soutien de l’investissement public en conditionnant dès l’origine les aides à des engagements précis liés à la mise en œuvre de projets, en substitution aux crédits d’impôt actuellement dépourvus de contreparties.

Obligation pour les banques et fonds d’investissement d’investir une part de l’épargne dans les entreprises françaises et européennes.

Fixation d’un seuil élevé de contenu local pour notre industrie : imposer qu’une proportion significative des composants ou des matières premières utilisées dans les produits fabriqués ou vendus en France ou en Europe soient issus du continent, afin de préserver l’activité industrielle française et européenne, à l’image du Brésil qui, dans plusieurs secteurs industriels et énergétiques, applique des politiques de contenu local avec des seuils pouvant atteindre 60 % ou plus afin de préserver l’activité industrielle nationale.

Renforcer la transparence financière et l’évaluation :

Publication annuelle détaillée en libre accès des aides publiques perçues par les entreprises de plus de 500 salariés.

Elaboration d’un comité d’évaluation indépendant des politiques d’aide aux entreprises, avec critères d’efficacité socio-économique.

Réalisation d’une approche systémique d’évaluation de l’impact global des aides sur les territoires.

Développement d’une mesure de la performance globale : création d’un indicateur de valeur sociale et environnementale ajoutée.

Renforcement de la transparence par l’obligation de reporting extra-financier et la défense de la mise en œuvre de la directive CSRD, afin de garantir une meilleure responsabilité sociale et environnementale des entreprises.

Création d’un label « Emploi de qualité durable » donnant un accès prioritaire aux marchés publics et déclinaison spécifique pour les TPE/PME.

Création d’un indice national de qualité de vie au travail et intégration obligatoire de cet indice dans les rapports annuels.

Renforcement du contrôle et de la validation par l’État des comptes des entreprises ayant reçu des aides publiques, afin d’assurer la transparence de l’utilisation des fonds publics et la véracité des motifs économiques invoqués dans les PSE.

Réformer le cadre légal et les moyens de contrôle :

Augmentation significative des effectifs de l’inspection du travail et de la DREETS.

Institutionnalisation d’espaces de discussion sur le travail dans toutes les entreprises de plus de 50 salariés, avec formation obligatoire des managers à l’animation de ces espaces et intégration des conclusions dans les décisions organisationnelles.

Renforcement des moyens des instances dédiées à la santé et la sécurité au travail : conforter des instances autonomes, dotées d’un budget propre, permettant de consulter des experts indépendants, et de prérogatives élargies, jouant un rôle de sentinelles contre les risques psychosociaux, et offrant un accès étendu à l’expertise et à l’information.

Renforcement de la présence des représentants des salariés dans les conseils d’administration et extension des domaines de codécision entre direction et représentants du personnel.

Renforcer les sanctions et la fiscalité responsable :

Renforcement des sanctions en cas de non-respect des engagements lors des restructurations.

Obligation de remboursement des aides directes en cas de non-respect des engagements ou de versement de dividendes, dès lors que des suppressions d’emplois interviennent entre l’année précédant le PSE et jusqu’à trois années après sa réalisation.

Refonte et affectation de la taxe sur les rachats d’actions, au profit du Fonds de garantie des transitions professionnelles.

Instauration d’une taxe sur les licenciements boursiers : licenciements dans des entreprises profitables distribuant des dividendes ou réalisant des rachats d’actions.

Phase « pendant » : gestion des restructurations

Cette phase couvre les actions et contrôles à mettre en place spécifiquement lorsqu’un plan de licenciements est en cours ou imminent.

Renforcer le contrôle et l’évaluation des PSE :

Révision de la définition légale du motif économique, limitant les possibilités de licenciements pour cause de « sauvegarde de la compétitivité ».

Création d’une définition légale des « licenciements boursiers », encadrant les licenciements motivés par des objectifs financiers liés aux fluctuations boursières.

Mise en place d’une mesure systématique du « coût du non-emploi » pour l’État et les collectivités, afin de mieux apprécier les conséquences des suppressions d’emplois.

Obligation d’analyse d’impact territorial pour tout PSE de plus de 100 salariés, incluant l’évaluation des coûts sociétaux des licenciements.

Évaluation systématique de l’impact global des PSE incluant les emplois directs, indirects et induits sur le territoire concerné : rendre obligatoire, pour tout PSE entraînant la fermeture d’un site, une évaluation du nombre total d’emplois supprimés.

Instauration d’un allongement des délais de procédure des PSE pour permettre l’élaboration d’alternatives crédibles.

Extension du contrôle de la DREETS à l’évaluation approfondie du motif économique, en amont des PSE.

Homologation obligatoire de tous les PSE par la DREETS, qu’ils soient élaborés dans le cadre d’un accord majoritaire ou d’un document unilatéral, afin de garantir un contrôle effectif et homogène sur l’ensemble du territoire.

Conditionnement de l’homologation des PSE à une analyse d’impact sur la santé et la sécurité des salariés restants.

Instauration d’un comité de pilotage inter-DREETS pour accompagner les négociations des PSE impactant plusieurs sites sur plusieurs territoires distincts (chef de filât administratif).

Exigence d’un contrôle plus strict du recours à l’activité partielle et au chômage partiel, afin de garantir que ces dispositifs restent strictement temporaires et conditionnés à des difficultés conjoncturelles avérées.

Promouvoir les alternatives et la responsabilité de groupe :

Obligation d’étude de scénarios alternatifs aux licenciements, avec expertise indépendante.

Élargissement du périmètre des plans de sauvegarde de l’emploi (PSE) à l’ensemble du groupe d’entreprises, au lieu de les limiter à la seule entité concernée, afin de renforcer les possibilités de reclassement, d’optimiser la solidarité interne et de prévenir la dilution des responsabilités.

Application de la responsabilité solidaire entre entreprises d’un même ensemble économique pour l’accompagnement des restructurations.

Extension de la notion de groupe pour le reclassement à toute entité partageant un actionnariat commun significatif.

Obligation de reclassement inter-entreprises au sein des ensembles économiques cohérents.

Obligation d’étude d’un scénario Scop lors de tout PSE, avec expertise indépendante et information des salariés.

Instauration du droit de préemption effectif des salariés en cas de fermeture ou cession, avec accompagnement technique et financier renforcé.

Accroissement des moyens financiers et d’expertise alloués aux comités de groupe, afin de renforcer leur rôle et leur efficacité dans la gouvernance et la gestion des situations de restructuration

Imposition d’un droit de véto suspensif des CSE sur les projets de restructuration, avec possibilité de saisir le juge ou l’administration.

Phase « aval » : accompagnement, reconversion et revitalisation

Cette phase rassemble les propositions relatives à l’accompagnement des salariés licenciés, à la reprise d’activité sur les territoires touchés et au soutien aux alternatives comme le modèle coopératif.

Accompagner les salariés :

Mise en œuvre du développement du dispositif « Transitions collectives » pour accompagner les reconversions.

Association systématique et intervention anticipée de France Travail en amont de la fin du congé de reclassement, afin d’assurer un accompagnement personnalisé, d’anticiper les difficultés de retour à l’emploi et de maximiser les chances de reclassement effectif des salariés concernés.

Développement du statut de « salarié en transition » garantissant maintien du salaire, formation et obligation de maintien des compétences stratégiques sur le bassin d’emplois lors des réorganisations.

Soutenir les territoires et la réindustrialisation :

Développement d’un dispositif opérationnel de revitalisation des territoires touchés par des suppressions massives d’emplois, incluant un accompagnement renforcé des collectivités locales, des mesures de soutien à la réindustrialisation et des incitations à l’installation de nouvelles activités.

Création d’un fonds souverain d’investissement industriel avec gouvernance partagée, élaboration de contrats de territoire associant tous les acteurs locaux.

Mise en place d’un fonds national de sécurisation de l’emploi et de reconversion : créer un fonds alimenté par une contribution sur les bénéfices et les opérations de délocalisation, destiné à financer la reconversion des salariés et le soutien à la relocalisation d’activités.

Organisation par Bpifrance de tours de table avec les principaux fonds d’investissement français et européens pour accompagner les restructurations, assortie d’un engagement d’investissement direct de Bpifrance au capital des entreprises en difficulté afin de sécuriser et de renforcer l’impact des interventions.

Soutenir les alternatives (Scop) et l’innovation :

Création d’un fonds public dédié au soutien de la reprise d’entreprises sous forme de Scop, alimenté par le produit des pénalités liées au non-respect des conditionnalités des aides publiques.

Mise en place de plateformes territoriales de conversion en Scop, créées par l’État et les régions, pour accompagner la conversion d’entreprises en difficulté.

Renforcement de l’accompagnement technique et financier pour la reprise par les salariés.

Mise en œuvre d’une formation à la gestion coopérative pour les représentants du personnel, financée par les fonds de formation professionnelle.

Octroi d’un bonus sur les aides publiques aux entreprises qui adoptent le statut Scop ou SCIC, ou qui encouragent la participation effective des salariés.

Accord d’une priorité aux Scop dans les marchés publics, notamment dans les secteurs touchés par les restructurations.

Mise en place d’un dispositif de suivi et d’évaluation de la performance sociale et économique des Scop soutenues par l’État.

Promotion de l’innovation sociale par un accompagnement public spécifique, pour inciter à investir dans la transition écologique et numérique.

Pierrick COURBON et Estelle MERCIER, députés

Contribution du groupe Ensemble pour la République

La commission d’enquête à l’origine de ce rapport s’est penchée sur les défaillances éventuelles des pouvoirs publics face à la multiplication des plans de licenciements survenus ces dernières années. Ses travaux interviennent dans un contexte économique particulièrement tendu, marqué à la fois par une concurrence mondiale accrue et par de profondes mutations industrielles, liées notamment à la transition écologique et à la révolution numérique. À ces défis s’ajoutent le poids des coûts de production en France et la complexité normative, qui pèsent lourdement sur la compétitivité de nos entreprises et, in fine, sur l’emploi industriel dans nos territoires.

Nous partageons pleinement l’objectif de protéger l’emploi et d’éviter les plans de licenciements, enjeu majeur pour nos territoires et pour la cohésion sociale. Depuis 2017, sous l’impulsion du programme Choose France, notre pays a su attirer plus de 10 000 projets d’investissements étrangers, preuve qu’une politique volontariste peut produire des résultats concrets.

Néanmoins, le rapport issu des travaux de la commission d’enquête adopte un prisme que nous contestons fermement. Là où son auteur voit dans la multiplication des plans sociaux la seule conséquence de défaillances publiques ou de choix stratégiques cyniques des entreprises, nous y voyons avant tout le symptôme d’une perte de compétitivité et d’attractivité face à une concurrence internationale toujours plus vive.

C’est là, selon nous, le véritable angle mort du rapport : il s’attarde uniquement sur les symptômes, sans jamais remonter aux causes. Or, des facteurs tels que le coût du travail, la fiscalité de production, l’instabilité réglementaire ou encore le climat anti-industrie dans certains territoires constituent autant d’obstacles majeurs à l’investissement et, par conséquent, à l’emploi. Le grand absent de ces pages, c’est donc bien la compétitivité.

Notre approche se situe à l’opposé de celle défendue dans ce rapport. Nous voulons nous attaquer aux racines des difficultés, pour trouver un véritable remède plutôt que de poser un simple pansement. Notre vision, résolument pro-business et libérale, repose sur la simplification, la stabilité et le soutien à des modèles innovants.

Une vision punitive et étatiste, sans réponse aux causes

Un diagnostic partiel et biaisé

Le présent rapport propose un diagnostic incomplet et biaisé de la réalité des plans de sauvegarde de l’emploi (PSE). Il tend à considérer ces derniers comme la seule conséquence de stratégies cyniques de groupes industriels, motivées exclusivement par la recherche de profits immédiats. Cette approche est réductrice et ne tient pas compte de la complexité des arbitrages industriels.

Certaines décisions, notamment de délocalisation partielle ou de création de sites à l’étranger, peuvent au contraire contribuer à préserver des emplois en France. C’est le cas notamment de Safran, qui, grâce au développement d’un site à Casablanca a pu sauver celui du Havre. Sans cet investissement, il n’aurait pas pu répondre à la demande d’Airbus tout en maintenant le site du Havre.

Cet exemple très concret montre bien que dans un contexte de forte concurrence internationale, certains investissements hors de France sont parfois indispensables pour sécuriser les commandes et maintenir les emplois sur le territoire national. Occulter cette réalité, c’est risquer de dresser un portrait caricatural du tissu industriel.

Nous tenons également à dénoncer la logique à l’œuvre dans la proposition 23, qui suggère de créer une Haute autorité indépendante chargée de contrôler l’attribution et l’usage des aides publiques aux entreprises. Cette proposition illustre une tendance constante : dès qu’une difficulté économique survient, la réponse politique consiste à créer une nouvelle instance, à superposer un nouvel organisme de contrôle ou à instaurer une nouvelle procédure administrative. C’est le réflexe bureaucratique par excellence.

Plutôt que de simplifier et d’alléger le cadre existant, on multiplie les structures et les contrôles, au risque de retarder encore davantage les décisions, d’accroître la complexité et d’alourdir les délais pour les entreprises. Créer cette haute autorité ne résoudra pas le problème de fond : la perte de compétitivité de notre économie. Cela reviendrait à traiter le symptôme, sans jamais s’attaquer aux causes profondes des difficultés industrielles : coût du travail, fiscalité de production, instabilité réglementaire.

Une présomption de culpabilité des entreprises

Plusieurs propositions du rapport traduisent une vision punitive de l’entreprise, fondée sur une présomption quasi systématique de culpabilité. Les entreprises ne sont plus envisagées comme des partenaires de la croissance et de l’emploi, mais présentées comme des acteurs qu’il faudrait surveiller, contrôler et sanctionner.

Ainsi, la proposition 10 prévoit d’obliger toute entreprise versant des dividendes à provisionner un montant équivalent destiné au financement des mesures d’accompagnement en cas de licenciements économiques. Cette mesure repose sur une logique punitive, en assimilant la distribution de dividendes à un acte suspect ou immoral, sans tenir compte de la réalité économique et de la nécessité de rémunérer l’investissement actionnarial.

La proposition 20, qui impose le remboursement des aides publiques ou des crédits d’impôt en cas de PSE, menace directement la trésorerie et la capacité d’investissement des entreprises. Une telle mesure instaurerait une insécurité juridique permanente, dissuadant nombre d’entre elles de recourir à des dispositifs pourtant légitimes et nécessaires à leur développement.

Quant à la proposition 39, visant à accorder un droit de veto au Comité social et économique (CSE) sur le document unilatéral de l’employeur relatif aux projets de réorganisation, elle risque de provoquer un blocage systématique des décisions stratégiques. Ce serait un retour à un modèle économique dépassé, où l’entreprise perd toute agilité face aux mutations rapides du marché.

Ces mesures traduisent un climat de défiance à l’égard des entreprises. En réalité, elles visent à « ponctionner » davantage la trésorerie des entreprises au moment où elles rencontrent déjà des difficultés. Or, toutes les dispositions qui consistent à prélever du cash sur des entreprises fragilisées ont un effet paradoxal : loin d’éviter les licenciements, elles peuvent accélérer la mise en œuvre d’un PSE en aggravant la situation financière de l’entreprise. C’est une spirale dévastatrice, un cercle vicieux où la perte de compétitivité nourrit la perte d’emplois.

Une inflation bureaucratique et des délais rallongés

Le rapport propose également un ensemble de mesures qui risquent d’alourdir encore davantage le cadre administratif auquel sont soumises les entreprises industrielles. Plusieurs propositions, telles que les propositions 15, 44 ou encore 2, témoignent d’une inflation bureaucratique préoccupante : allongement des délais de procédure, multiplication des obligations déclaratives, renforcement des contraintes pesant sur les relations interentreprises.

Chaque mois supplémentaire dans une procédure administrative peut entraîner des conséquences lourdes sur la compétitivité d’un site industriel. Or, dans un contexte où les cycles industriels se raccourcissent et où la réactivité est déterminante, de tels retards risquent de se traduire par des pertes de contrats, des délocalisations ou la fermeture d’activités stratégiques.

Il est d’ailleurs révélateur que ceux qui, tout au long du rapport, dénoncent les fusions industrielles et appellent à davantage d’encadrement, proposent dans le même temps de fusionner plusieurs structures publiques au sein d’un unique pôle financier (proposition 37). Ce serait, pour la première fois, un ralliement à la logique de rationalisation et de simplification administrative que nous défendons de longue date. Il est regrettable qu’ils ne tirent pas les mêmes conclusions pour nos entreprises industrielles, qui ont elles aussi besoin de cohérence et de simplification pour rester compétitives.

Risques pour la compétitivité et l’emploi

Enfin, certaines propositions du rapport comportent un risque majeur pour la compétitivité et l’emploi industriel en France.

La proposition 38, prévoyant une gestion publique exceptionnelle des entreprises stratégiques, constitue une mesure radicale, proche d’une nationalisation de fait. Elle envoie un signal inquiétant aux investisseurs et risque de dissuader durablement l’implantation ou le maintien de capitaux privés dans des secteurs stratégiques.

La proposition 12, visant à élargir le périmètre d’appréciation des difficultés économiques, pourrait limiter la capacité des entreprises à se réorganiser pour sauvegarder leur compétitivité. En retenant une définition trop extensive de la notion de difficulté économique, elle risquerait d’empêcher des ajustements pourtant indispensables pour maintenir à flot des sites industriels et préserver l’emploi sur le long terme.

Il faut rappeler que les entreprises françaises subissent déjà plusieurs handicaps structurels : coût élevé du travail, fiscalité de production plus lourde qu’ailleurs en Europe, instabilité réglementaire, et parfois un climat politique défavorable à l’industrie. Sans réformes profondes pour lever ces freins, l’attractivité de notre pays continuera de se dégrader et provoquera des décisions industrielles défavorables à l’emploi.

Le risque est clair : sans traitement des causes structurelles, la France s’expose à une multiplication des plans de sauvegarde de l’emploi et à une érosion continue de son tissu industriel, pourtant essentiel à notre souveraineté économique et à la vitalité de nos territoires.

Ainsi, si l’ensemble des mesures préconisées dans ce rapport était appliqué, nous basculerions dans un modèle profondément étatiste et dirigiste, où la défiance et la régulation excessive primeraient sur la liberté d’entreprendre et sur l’attractivité économique. Ce serait la mise à l’arrêt de notre appareil productif : la compétitivité serait étouffée, l’investissement découragé et l’emploi industriel gravement menacé, avec à la clé un affaiblissement durable de la souveraineté économique de notre pays.

Prévenir les plans de licenciements : faire le choix de la compétitivité et de l’attractivité

Alléger le coût du travail pour préserver l’emploi industriel

La première urgence pour prévenir les plans de licenciements est de réduire le poids du coût du travail, qui demeure l’un des principaux handicaps structurels de notre économie. Nous proposons d’étendre significativement les allègements de charges sociales au-delà du seuil actuel, jusqu’à 2,5 SMIC, voire jusqu’à 3,5 ou 4 SMIC pour les emplois industriels et qualifiés. Une telle mesure est indispensable pour maintenir les sites de production en France, éviter les délocalisations et préserver l’emploi dans nos filières stratégiques.

Nous assumons pleinement que ce choc de compétitivité a un coût. Mais nous refusons qu’il soit financé par de nouvelles taxes ou par une hausse des prélèvements sur les entreprises. Il doit l’être par une réduction des dépenses publiques et par la suppression ou la révision de dispositifs fiscaux dont l’efficacité économique n’est pas pleinement démontrée. C’est ainsi que nous pourrons protéger l’emploi et prévenir les plans de licenciements, en rendant nos entreprises plus solides face à la concurrence internationale.

Offrir un environnement économique stable et prévisible

Au-delà du coût du travail, la compétitivité de notre industrie souffre d’une instabilité réglementaire et fiscale chronique qui freine l’investissement. Nous défendons l’idée d’une stabilité fiscale et juridique inscrite sur plusieurs années. Elle doit garantir qu’aucune nouvelle taxe ou prélèvement ne sera créé, qu’aucune réforme ne sera rétroactive et que les entreprises pourront obtenir des réponses claires et opposables de l’administration, dans l’esprit de la relation de confiance instaurée par la loi ESSOC.

Cette stabilité est un prérequis pour restaurer la confiance des investisseurs, favoriser la prise de risque économique et éviter la fuite des projets industriels vers d’autres territoires plus accueillants. Sans cette visibilité, aucun entrepreneur ne peut engager sereinement des investissements lourds ou préserver l’emploi à long terme.

Mobiliser l’épargne des Français au service de la réindustrialisation

Nous défendons également la création d’un fonds stratégique de réindustrialisation, financé par l’épargne longue des Français. Ce fonds permettrait de soutenir l’industrie et l’innovation, d’accompagner les entreprises stratégiques françaises et de faciliter la reprise de sites industriels par leurs salariés, notamment sous forme de SCOP, chaque fois que des emplois sont menacés.

Nous considérons que ce fonds doit aller de pair avec une réforme de notre système de retraites, introduisant une part de capitalisation dans son financement. Cela permettrait à chaque citoyen de devenir acteur de la réindustrialisation tout en se constituant une épargne pour sa retraite.

Il faudra toutefois veiller à ce que ce fonds poursuive également un objectif de rendement élevé à moyen et long terme. Sans cette exigence, il risquerait de se transformer en simple outil de soutien à des entreprises fragiles, avec un rendement faible, et de perdre ainsi tout intérêt dans la perspective d’un système de retraite par capitalisation. L’enjeu est donc de conjuguer soutien à la réindustrialisation et performance financière, afin de garantir la confiance des épargnants et la pérennité du dispositif.

C’est également une réponse concrète face aux logiques prédatrices de certains fonds d’investissement étrangers, en protégeant les actifs industriels français, en renforçant notre compétitivité et en consolidant notre souveraineté économique.

En misant sur la compétitivité, la stabilité et l’épargne nationale, nous faisons le choix de prévenir durablement les plans de licenciements et de garantir l’avenir industriel de notre pays. Notre objectif est clair : défendre l’emploi et l’industrie française, sans renoncer à la liberté d’entreprendre ni à la responsabilité budgétaire.

En définitive, ce rapport affiche donc l’ambition de protéger l’emploi, mais il se trompe de cible et de méthode. Là où il faudrait libérer les énergies et encourager l’investissement, il fait des entreprises des boucs émissaires, empile contrôles et bureaucratie, et nourrit un climat de suspicion.

Il dresse un constat alarmiste et caricatural, confond la recherche de compétitivité avec du cynisme patronal, et tourne ainsi le dos au réel. Au lieu de traiter les causes profondes des plans de licenciements, il se limite à des réponses punitives, étatiques et inefficaces, qui risqueraient d’aggraver la perte d’attractivité de notre pays et de précipiter des fermetures d’usines plutôt que de les prévenir.

Au regard des préconisations du rapporteur, nous comprenons pleinement les déclarations récemment tenues par Olivier Andriès, Directeur Général de Safran, devant une commission d’enquête parlementaire sur les freins à la réindustrialisation. Ses propos résonnent comme un véritable signal d’alarme :

« Je serai très clair : il n’est plus question d’investir en France dans une ville détenue par une majorité écologiste. Ce n’est plus possible. »

Cette déclaration, prononcée à propos d’un projet de fonderie à Rennes, rappelle une réalité trop souvent oubliée : les entreprises ne licencient pas par plaisir. Elles cherchent avant tout à préserver leur activité et l’emploi en France, mais fuient la complexité administrative, l’instabilité réglementaire et fiscale ou encore certains discours politiques hostiles à l’industrie qui peuvent rendre notre pays moins attractif.

Cet exemple très concret montre bien que, dans un contexte de forte concurrence internationale, certains investissements hors de France sont parfois indispensables pour sécuriser les commandes et maintenir les emplois sur le territoire national. Occulter cette réalité, c’est risquer de dresser un portrait caricatural du tissu industriel.

Nous faisons un autre choix. Celui de la confiance, de la stabilité et de la compétitivité. Nous savons que la France a des atouts considérables et qu’elle a déjà su prouver, ces dernières années, qu’elle pouvait attirer des investissements et relancer son industrie. Nous refusons tout fatalisme.

Le Groupe Ensemble pour la République continuera de défendre une ligne claire : libérer les entreprises des contraintes inutiles, alléger le coût du travail, garantir un environnement fiscal stable et mobiliser l’épargne nationale au service de la réindustrialisation. C’est ainsi que nous protégerons réellement l’emploi, que nous construirons l’avenir de notre économie et que nous assurerons à la France la place qu’elle mérite parmi les grandes nations industrielles et innovantes.

Contribution du groupe Rassemblement National

Les députés du Rassemblement National tiennent à saluer le travail mené par la commission d’enquête sur les défaillances des pouvoirs publics face à la multiplication des plans de licenciement. Ils remercient l’ensemble des acteurs de terrain qui ont accompagné les travaux de cette commission par leur expertise et leurs témoignages, tout comme les services de l’Assemblée nationale pour leur dévouement et leur professionnalisme.

Le rapport a retenu une lecture idéologique tendant à désigner systématiquement les entreprises comme les principales responsables de ces restructurations, et à exiger de l’État un durcissement de ses interventions. Il ne prend pas en compte les réalités économiques que les entreprises françaises subissent et affrontent au quotidien.

Contrairement à ce que laisse supposer le rapporteur, les entreprises licencient par contrainte, non par choix. Les auditions ont montré à de nombreuses reprises qu’aucune entreprise ne se sépare de ses salariés par plaisir. M. Florent Menegaux, président de Michelin, a ainsi rappelé : « Un salarié formé, compétent, c’est une richesse pour l’entreprise. Le perdre, c’est perdre une partie de son outil de production. » Les chefs d’entreprise auditionnés ont tous insisté sur ce point : l’objectif d’une entreprise est de préserver ses salariés, qui sont au cœur de sa capacité à produire, à innover et à se développer. Mais une entreprise ne peut préserver l’emploi que si elle parvient à vendre sa production à un prix qui couvre l’ensemble de ses coûts : salaires, charges sociales, fournitures, énergie, loyers, services supports. Lorsqu’elle ne trouve plus d’acheteur à son prix de revient, le licenciement ne relève pas d’un choix mais d’une nécessité pour tenter de sauver ce qui peut encore l’être et surtout les autres emplois. Ce n’est que lorsqu’elles ne peuvent plus payer ces salariés qu’elles sont contraintes d’engager des plans sociaux, pour éviter la faillite totale, comme l’a expliqué le président de Vencorex : « Nous perdions 10 millions d’euros par mois. À ce stade, le plan social était la seule alternative avant la cessation complète d’activité. »

Les véritables causes des difficultés des entreprises françaises, pourtant étayées en audition, sont peu reprises dans ce rapport.

- La surtransposition des normes européennes, qui alourdit inutilement la charge des entreprises françaises par rapport à leurs concurrentes. M. Menegaux a souligné la multiplication des normes : « À titre d’exemple, chaque directive européenne est non seulement transposée en droit français mais fait en outre l’objet d’une surtransposition systématique, ce qui engendre des contraintes supplémentaires. » À cela s’ajoute le coût du normage administratif, avec sa complexité et lourdeur dont notre pays est coutumier.

- Un coût de l’énergie élevé, alors même que la France dispose de nombreux atouts tels que le nucléaire, mais mis à mal par les gouvernements successifs.

- La fiscalité sur le travail et sur les entreprises est parmi les plus élevées d’Europe.

- Enfin, la concurrence déloyale, en particulier de la part de certains pays asiatiques, face à laquelle l’Union européenne n’a pas voulu et la France n’a pas su protéger nos industries.

Le rôle de l’État et du législateur est clair : agir sur les causes réelles des difficultés des entreprises. Cela passe par :

- La simplification et la rationalisation des normes administratives ;

- La stabilité des règles : le législateur et le gouvernement doivent veiller à ne pas changer constamment les normes et réglementations. Comme l’a indiqué M. Menegaux : « De surcroît, la fréquence des changements réglementaires est bien trop élevée, ce qui représente un véritable obstacle aux investissements industriels de long terme. » Rigidifier l’emploi, au lieu de favoriser la souplesse nécessaire aux investissements (notamment dans des secteurs innovants comme la robotique), restreint en réalité la création d’emplois.

- La réduction des dépenses de production inutiles imposées par des normes et charges excessives ;

- Une relance des énergies décarbonées, pilotables, compétitives, que sont le nucléaire et l’hydraulique ;

- Une lutte déterminée contre les distorsions de concurrence et un soutien aux filières stratégiques ;

- Une baisse des impôts de production grevant la compétitivité de nos entreprises tout en freinant l’attractivité des salaires.

Le Rassemblement National, sous l’égide de Marine Le Pen et de Jordan Bardella, tient à rappeler que l’avenir de l’emploi passe par la reconstruction d’une politique industrielle ambitieuse, libérée des entraves normatives et fiscales qui étouffent nos entreprises. Ce n’est pas en accusant celles-ci ni en multipliant les lois inefficaces que nous éviterons les plans sociaux, mais en donnant aux entreprises françaises les moyens de garder et de développer les emplois sur notre sol. Notre collègue Alexandre Loubet, député de la 7ème circonscription de Moselle, a rendu son rapport de la commission d’enquête visant à établir les freins à la réindustrialisation de la France. Il y dévoile une véritable feuille de route industrielle pour soutenir les industries (et entreprises) dans leur compétitivité et pour améliorer le pouvoir d’achat des salariés.

annexe : PRINCIPALES DONNÉES RELATIVES AUX ENTREPRISES ÉTUDIÉES

AGCO

Arcelormittal

ARKEMA

AUCHAN retail

CASINO

Crédit commercial de france

MICHELIN

VENCOREX

LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES

(Par ordre chronologique)

➢ M. Michel Houdebine, directeur de l’animation de la recherche, des études et des statistiques (Dares) au ministère chargé du travail, Mme Sophie Ozil, cheffe du département suivi et indemnisation des demandeurs d’emploi, et Mme Laurie Pinel, adjointe au chef de la mission analyse économique

➢ Mme Carine Camby, présidente de la 1re chambre de la Cour des comptes, et Mme Anne-Laure de Coincy, présidente de section à la 5e chambre de la Cour des comptes

➢ M. Rémi Bourguignon, professeur des universités

➢ Table ronde réunissant Mme Nadia Gssime, docteure en droit, Me Laurent Beziz, avocat associé chez LBBa, Me Éliane Chateauvieux, avocate associée chez Actance, Me Joël Grangé, avocat associé chez Flichy-Grangé, et Me Bénédicte Rollin, avocate associée chez JDS

➢ M. Aymeric Morin, directeur général adjoint délégué chargé de l’offre de services de France Travail, M. Jean-Pierre Tabeur, directeur des services aux demandeurs d’emploi, et Mme Virginie Met, responsable du département dispositifs spécifiques et inclusion par l’emploi au sein de la direction des services aux demandeurs d’emploi

➢ Table ronde réunissant les organisations syndicales représentatives au niveau national et interprofessionnel

– Confédération française démocratique du travail (CFDT) – M. Olivier Guivarch, secrétaire national, et M. Éric Mignon, secrétaire confédéral au service emploi et sécurisation des parcours professionnels

– Confédération générale du travail (CGT) – Mme Sophie Binet, secrétaire générale, et M. Baptiste Talbot, responsable confédéral de la coordination des luttes

– Force ouvrière (FO) – Mme Patricia Drevon, secrétaire confédérale en charge de l’organisation et des affaires juridiques, et M. Sébastien Dupuch, assistant du secrétaire général

– Confédération française de l’encadrement-Confédération générale des cadres (CFE-CGC) – M. Bertrand Mahé, délégué national en charge de l’emploi, et M. Franck Boissart, responsable du service emploi-formation-travail

– Confédération française des travailleurs chrétiens (CFTC) – M. Cyril Chabanier, président, et M. Frédéric Belouze, chef de file sur les questions d’emploi et de chômage

➢ Table ronde réunissant les organisations professionnelles d’employeurs représentatives au niveau national et interprofessionnel

– Mouvement des entreprises de France (Medef) * – M. Patrick Martin, président, Mme France Henry-Labordère, directrice générale adjointe, responsable du pôle social, et Mme Elizabeth Vital Durand, responsable du pôle affaires publiques

– Confédération des petites et moyennes entreprises (CPME) * – M. Amir Reza-Tofighi, président, M. Didier Moinereau, président de la CPME 91, Mme Claire Richier, juriste spécialisée dans les affaires sociales, et M. Adrien Dufour, responsable des affaires publiques

– Union des entreprises de proximité (U2P) * – M. Michel Picon, président, M. Pierre Burban, secrétaire général, et Mme Thérèse Note, responsable des relations parlementaires

➢ Table ronde réunissant Mme Anémone Cartier-Bresson, professeure de droit public à l’université Paris Cité, Mme Hélène Cavat, maîtresse de conférences en droit privé à l’université de Strasbourg, et M. Pascal Lokiec, professeur de droit privé à l’université Paris 1 Panthéon-Sorbonne

➢ M. Clément Malgouyres, chercheur du Centre national de la recherche scientifique (CNRS) auprès du Centre de recherche en économie et statistique (CREST) et économiste auprès de l’Institut des politiques publiques (IPP)

➢ Table ronde réunissant M. Claude Didry, directeur de recherche au Centre national de la recherche scientifique (CNRS), Mme Mélanie Guyonvarch, maîtresse de conférences à l’université Évry Paris-Saclay, et Mme Danièle Linhart, directrice de recherche émérite au CNRS

➢ M. Jean-Denis Combrexelle, président de section honoraire au Conseil d’État, ancien directeur général du travail au ministère du travail

➢ M. Florent Menegaux, président du Groupe Michelin, M. Alexander Law, directeur du développement social, et Mme Fabienne Goyeneche, directrice des affaires publiques

➢ Table ronde réunissant des représentants des organisations syndicales représentatives de Michelin *

➢ Table ronde réunissant des représentants des organisations syndicales représentatives de Crédit commercial de France (CCF)

➢ M. Niccolò Ubertalli, directeur général de Crédit commercial de France (CCF), et Mme Delphine de Mailly Nesle, directrice des ressources humaines

➢ M. Benjamin Maurice, délégué général à l’emploi et à la formation professionnelle (DGEFP), M. Olivier Juvin, chef de la mission de l’anticipation et de l’accompagnement des plans de sauvegarde de l’emploi, Mme Julia Colbeaux, adjointe au chef de la mission de l’anticipation et de l’accompagnement des plans de sauvegarde de l’emploi, M. Mathieu Guibard, adjoint à la sous-directrice des mutations économiques et de la sécurisation de l’emploi, M. François Desimon, adjoint à la cheffe de la mission du fonds national de l’emploi, et Mme Camille Tafani, chargée de mission au sein de la mission du fonds national de l’emploi

➢ Table ronde réunissant M. Éric Barbier, chef du service des gestions publiques locales, des activités bancaires et économiques de la direction générale des finances publiques (DGFiP), M. Benjamin Delozier, chef du service des politiques écologiques et sectorielles de la direction générale du Trésor (DG Trésor), M. Guillaume Primot, secrétaire général du comité interministériel de restructuration industrielle (Ciri), Mme Dorine Bérard, rapporteure au Ciri, M. Marin Guédo Guilloteau, adjoint à la cheffe du bureau institutions et évaluations des politiques sociales et de l’emploi de la DG Trésor, et Mme Constance Maréchal-Dereu, cheffe du service de l’industrie de la direction générale des entreprises (DGE)

➢ M. Guillaume Primot, secrétaire général du comité interministériel de restructuration industrielle (Ciri), M. Julien Bracq, secrétaire général adjoint du Ciri, Mme Dorine Bérard, rapporteure au Ciri, Mme Hélène Lebedeff, déléguée interministérielle aux restructurations d’entreprises (Dire), et M. Philippe Lagrange, adjoint à la déléguée interministérielle

➢ Table ronde réunissant M. François-Charles Desprat, président du Conseil national des administrateurs judiciaires et mandataires judiciaires (CNAJMJ) *, M. Sébastien Velez, directeur général du CNAJMJ, M. Michel Peslier, président de la Conférence générale des juges consulaires de France, M. Xavier Bailly, président de l’Association pour le retournement des entreprises (ARE), Mme Céline Domenget Morin, vice-présidente de l’ARE, et Mme Hélène Bourbouloux, administratrice judiciaire

➢ Table ronde réunissant des représentants des organisations syndicales représentatives d’Arkema * et de Vencorex

➢ M. Thierry Parmentier, directeur général d’Arkema France, et Mme Virginie Guérin, directrice des relations institutionnelles du Groupe Arkema

➢ Table ronde réunissant M. Bruno Drolez, directeur régional de l’économie, de l’emploi, du travail et des solidarités des Hauts-de-France, Mme Véronique Descacq, directrice régionale de l’économie, de l’emploi, du travail et des solidarités de Bretagne, M. Marc Rohfritsch, directeur régional et interdépartemental par intérim de l’économie, de l’emploi, du travail et des solidarités d’Île-de-France, M. Jean-Philippe Devoucoux, responsable du département accompagnement des entreprises de l’unité départementale de Paris, Mme Valérie Guern, responsable du pôle entreprises, emploi et solidarités de l’unité départementale des Hauts-de-Seine, et M. Alexandre Marx, adjoint à la cheffe du service restructurations

➢ M. André Calisti, président de Mutares France, et M. Henri-Pierre Garnier, directeur des investissements

➢ M. Thierry Lhotte, président d’AGCO France, vice-président et directeur général de Massey Ferguson pour l’Europe et le Moyen-Orient, M. Éric Odièvre, directeur des ressources humaines d’AGCO France et de Massey Ferguson pour l’Europe, le Moyen-Orient et l’Afrique, et M. Xavier Arruego, responsable de la communication d’entreprise, des relations publiques et de l’engagement des collaborateurs d’AGCO France

➢ Table ronde réunissant des cabinets de conseil aux entreprises et aux salariés

– Groupe Alpha – M. Pierre Ferracci, président, Mme Estelle Sauvat, directrice générale, et M. Olivier Guillou, directeur associé

– Cidecos – M. Jean-Marie Michelucci, directeur, M. Lilian Brissaud, directeur des missions économiques, et M. Erwan Jaffrès, responsable des études santé, sécurité et conditions de travail

– Syndex – M. Matthieu Bidaine, directeur, et M. Paul Motte, responsable des activités licenciement et restructuration

➢ M. Jean-Luc Béal, président de Vencorex, et M. Julien Parmentier, directeur des ressources humaines

➢ M. Alexis Zajdenweber, commissaire aux participations de l’État

➢ Table ronde réunissant des représentants des organisations syndicales représentatives d’Auchan Retail *

➢ M. Guillaume Darrasse, directeur général d’Auchan Retail *, M. Guillaume Gardillou, directeur des affaires publiques, et M. Barthélemy Guislain, président du conseil de gérance de l’Association familiale Mulliez (AFM)

➢ Table ronde réunissant des représentants des organisations syndicales représentatives du Groupe Casino

➢ M. Laurent Pietraszewski, président du conseil d’administration du Groupe Casino, M. Philippe Palazzi, directeur général du groupe, M. Christophe Piednoël, directeur de la communication, des affaires publiques et de la RSE, et M. Jérôme Breysse, directeur des relations institutionnelles

➢ M. Christophe Ferrari, président de la métropole de Grenoble et maire du Pont-de-Claix, et M. Raphaël Guerrero, maire de Jarrie

➢ Table ronde réunissant des représentants des organisations syndicales représentatives d’ArcelorMittal *

➢ Table ronde réunissant Mme Sandrine Lilienfeld, ancienne directrice générale de Camaïeu, M. Nicolas Ciccione, directeur général de Kaporal, M. Yann Pasco, directeur général de Jennyfer, et Mme Chloé Couvois, directrice financière de Jennyfer

➢ Mme Myriam El Khomri, ancienne ministre du travail, de l’emploi, de la formation professionnelle et du dialogue social

➢ Mme Muriel Pénicaud, ancienne ministre du travail

➢ Table ronde réunissant Mme Fatima Bellaredj, déléguée générale de la confédération générale des Scop *, Mme Lynda-May Azibi, déléguée aux affaires publiques et institutionnelles, et M. François Marciano, directeur général de Duralex

➢ M. Arnaud Montebourg, ancien ministre de l’économie, du redressement productif et du numérique

➢ M. Alain Le Grix de la Salle, président d’ArcelorMittal France *, M. Bertrand Chauvet, directeur de la coordination des ressources humaines, M. Stéphane Delpeyroux, directeur des affaires publiques, et Mme Audrey Gies, directrice fiscale

➢ M. Bruno Le Maire, ancien ministre de l’économie et des finances

➢ M. Marc Ferracci, ministre chargé de l’industrie et de l’énergie

* Ces représentants d’intérêts ont procédé à leur inscription sur le répertoire de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique, s’engageant ainsi dans une démarche de transparence et de respect du code de conduite établi par le Bureau de l’Assemblée nationale.

LISTE DES contributions écrites

➢ Association des maires de France (AMF)

➢ Départements de France (DF)

➢ M. Nicolas Dufourcq, directeur général de Bpifrance

➢ France Stratégie

➢ M. Olivier Boidin, président-directeur général de MMT-Bordeaux

➢ Organisations syndicales de MMT-Bordeaux

➢ M. Francis Bartholomé et M. Xavier Horent, président et délégué général de Mobilians

➢ M. Hervé Derrey, président-directeur général de Thales Alenia Space

➢ Organisations syndicales de Thales Alenia Space

➢ M. Jean-Pierre Fine, secrétaire général de l’Union des industries et des métiers de la métallurgie (UIMM)

([1]) Ainsi, le PSE ne peut déroger à certaines règles, visées à l’article L. 1233-24-3 du code du travail, touchant à l’obligation d’effort de formation, d’adaptation et de reclassement qui incombe à l’employeur, à l’information et à la consultation du comité social et économique (CSE) ou encore à la communication aux représentants du personnel des renseignements sur le projet de licenciement collectif.

([2]) Conformément à l’article L. 1233-24-1 du code du travail.

([3]) La restructuration d’entreprise désigne, au sens large, l’ensemble des opérations visant à transformer et réorganiser une entreprise afin de l’adapter à un nouvel environnement économique, financier ou stratégique.

([4]) Cette procédure d’information-consultation s’applique également aux licenciements économiques collectifs ne requérant pas la mise en œuvre d’un PSE, dès lors que la procédure est engagée dans une entreprise ayant mis en place un CSE.

([5]) Dans l’arrêt n° 387798 rendu le 30 mai 2016, le Conseil d’État a indiqué qu’il était possible de tenir compte des acquis de l’expérience professionnelle lors de la caractérisation d’une catégorie professionnelle, à la condition que ces acquis équivalent à une formation complémentaire. Cet arrêt rejoint à l’arrêt n° 09-71.599 rendu le 23 mars 2011 par la Cour de Cassation, qui admet que l’expérience professionnelle peut fonder des catégories professionnelles distinctes à la condition d’excéder la simple adaptation à l’évolution des emplois.

([6]) À l’exception des catégories au sein desquelles tous les postes sont supprimés.

([7]) Les plans de départs volontaires (PDV) peuvent être mis en place dans le cadre d’un PSE ou de façon autonome.

([8]) Ces estimations ont été réalisées sur la base de données partielles, seuls 44 % des PSE validés ou homologués par l’administration sur la période ayant fait l’objet d’un bilan transmis à cette dernière. Il faut donc tenir compte d’un possible biais de sélection.

([9]) Estimation communiquée au rapporteur par l’entreprise Crédit commercial de France (CCF) en avril 2025, alors que les négociations étaient encore en cours.

([10]) Document écrit transmis au rapporteur.

([11]) Et comptant au moins 8 mois d’ancienneté ininterrompus dans l’entreprise à la date de la notification du licenciement.

([12]) Le dispositif est notamment régi par la convention du 19 juillet 2011 relative au contrat de sécurisation professionnelle.

([13]) L’allocation d’aide au retour à l’emploi (ARE) est un revenu de remplacement versé par France Travail, sous certaines conditions, aux personnes inscrites comme demandeurs d’emploi et involontairement privées d’emploi. Les conditions d’indemnisation varient selon que le demandeur d’emploi a perdu son emploi avant ou depuis le 1er avril 2025.

([14]) À condition d’avoir au moins un an d’ancienneté dans l’entreprise qui procède au licenciement économique.

([15]) Le dispositif a été créé par la loi n° 2002-73 du 17 janvier 2002 de modernisation sociale.

([16]) Si le salarié suit une formation de reconversion professionnelle, la durée du congé de reclassement peut être portée jusqu’à 24 mois.

([17]) Compte rendu n° 4.

([18]) Compte rendu n° 10.

([19]) Compte rendu n° 2.

([20]) L’emploi menacé désigne le nombre de salariés des entreprises entrant en procédure collective.

([21]) Thibaud Cazanave, « Comment expliquer l’augmentation des faillites d’entreprise ? », Les thémas de la direction générale des entreprises, Théma n° 28, février 2025.

([22]) Thibaud Cazanave, op.cit.

([23]) Compte rendu n° 39.

([24]) Compte rendu n° 18.

([25]) Réponses écrites au questionnaire adressé par le rapporteur.

([26]) Compte rendu n° 20.

([27]) Id.

([28]) Compte rendu n° 41.

([29]) Compte rendu n° 10.

([30]) Id.

([31]) Réponses écrites au questionnaire adressé par le rapporteur.

([32]) Id.

([33]) Id.

([34]) Axelle Arquié et Thomas Grejbine, « Vingt ans de plans sociaux dans l’industrie : quels enseignements pour la transition écologique ? », La lettre du CEPII, n° 435, mars 2023.

([35]) Id.

([36]) Id.

([37]) Réponses écrites au questionnaire adressé par le rapporteur.

([38]) Id.

([39]) Compte rendu n° 7.

([40])https://www.bpifrance.fr/nos-actualites/fonds-spi-3-200-emplois-directs-generes-par-les-nouveaux-sites-industriels.

([41]) Compte rendu n° 21.

([42]) Compte rendu n° 14.

([43]) Réponses écrites au questionnaire adressé par le rapporteur.

([44]) Compte rendu n° 7.

([45]) Compte rendu n° 26.

([46]) Réponses écrites au questionnaire adressé par le rapporteur.

([47]) Comme il est indiqué par M. Olivier Boidin dans ses réponses au questionnaire transmis par le rapporteur, « cette chute est liée à la disparition progressive de la boîte MX65, qui équipe des modèles en fin de vie (Fiesta et Focus notamment) et qui ne seront pas remplacés dans la gamme Ford. L’électrification de la gamme Ford rend superflues les capacités de production de MMT-B dans son réseau de fournisseurs déjà en surcapacité ».

([48]) CFDT, CFE-CGC et M. Régis Labasse, secrétaire du CSE de MMT-B et délégué syndical FO.

([49]) Voir notamment la proposition de loi portant sur la responsabilité des donneurs d’ordre vis-à-vis des sous-traitants, des emplois et des territoires (n° 505), enregistrée à la Présidence de l’Assemblée nationale le mardi 29 octobre 2024, et la proposition de loi portant sur la responsabilité des donneurs d’ordres vis-à-vis des sous-traitants, des emplois et des territoires (n° 125), enregistrée à la Présidence du Sénat le 7 novembre 2024.

([50]) Aux termes de l’article L. 2312-58 du code du travail, « à défaut d’accord, lorsque le projet de restructuration et de compression des effectifs soumis au comité social et économique est de nature à affecter le volume d’activité ou d’emploi d’une entreprise sous-traitante, l’entreprise donneuse d’ordre en informe immédiatement l’entreprise sous-traitante. Le comité social et économique de cette dernière en est immédiatement informé et reçoit toute explication utile sur l’évolution probable de l’activité et de l’emploi ».

([51]) Arrêté du 3 avril 2014 précisant le contenu du bilan de la mise en œuvre effective du plan de sauvegarde de l’emploi (https://www.legifrance.gouv.fr/loda/id/JORFTEXT000028887479).

([52]) Ont été sollicitées les Dreets des régions Auvergne-Rhône-Alpes, Bretagne et Hauts-de-France ainsi que la Drieets de la région Île-de-France.

([53]) Compte rendu n° 17.

([54]) Compte rendu n° 4.

([55]) https://dares.travail-emploi.gouv.fr/publication/apres-un-plan-de-sauvegarde-de-lemploi-81-des-ruptures-autorisees-sont-effectivement.

([56]) Selon les données compilées par la Cour des comptes sur la période 2013-2018, la transmission était de 36 % pour les entreprises en procédure collective. Voir le rapport public thématique sur Les dispositifs de l’État en faveur des salariés des entreprises en difficulté – Bilan de la période 2008-2019, juillet 2020.

([57]) Réponses écrites au questionnaire adressé par le rapporteur.

([58]) Compte rendu n° 6.

([59]) Compte rendu n° 14

([60]) Compte rendu n° 10.

([61]) Axelle Arquié et Thomas Grejbine, op. cit.

([62]) Compte rendu n° 11.

([63]) Réponses écrites au questionnaire adressé par le rapporteur.

([64]) Id.

([65]) Id.

([66]) Compte rendu n° 3.

([67]) Id.

([68]) « Entre 2 000 et 5 000 euros par salarié "accompagné" : les dessous du juteux business des plans de licenciement », Les enquêtes de L’Humanité, 11 février 2025.

([69]) https://www.humanite.fr/social-et-economie/crise/entre-2-000-et-5-000-euros-par-salarie-accompagne-comment-les-consultants-senrichissent-sur-les-plans-de-licenciement

([70]) « Si les cellules constituent, pour les salariés concernés, un outil essentiel en termes d’accompagnement humain et psychologique, leur efficacité est souvent jugée peu satisfaisante sur le plan du retour à l’emploi, en particulier l’emploi durable » (Marcelle Ramonet, Les cellules de reclassement, 2010).

([71]) Selon Mme Anne-Laure de Coincy, présidente de section à la 5e chambre de la Cour des comptes, « l’expérience des premières années, marquée par des procédures longues, complexes et une fourniture insuffisante de documents justificatifs qui a pu entraîner des coûts pour l’État, a sans doute dissuadé de nombreux acteurs » (compte rendu n° 3).

([72]) Ce modèle a été évoqué par Mme Anne-Laure de Coincy (compte rendu n° 3).

([73]) Compte rendu n° 7.

([74]) Réponses écrites au questionnaire adressé par le rapporteur.

([75]) Id.

([76]) Il s’agit de cinq ordonnances : l’ordonnance n° 2017-1385 du 22 septembre 2017 relative au renforcement de la négociation collective ; l’ordonnance n° 2017-1386 du 22 septembre 2017 relative à la nouvelle organisation du dialogue social et économique dans l’entreprise et favorisant l’exercice et la valorisation des responsabilités syndicales ; l’ordonnance n° 2017-1387 du 22 septembre 2017 relative à la prévisibilité et la sécurisation des relations de travail ; l’ordonnance n° 2017-1388 du 22 septembre 2017 portant diverses mesures relatives au cadre de la négociation collective ; l’ordonnance n° 2017-1389 du 22 septembre 2017 relative à la prévention et à la prise en compte des effets de l’exposition à certains facteurs de risques professionnels et au compte professionnel de prévention.

([77]) Compte rendu n° 10.

([78]) Les rachats d’actions sont encadrés par les articles L. 22-10-62 et suivants du code de commerce pour les sociétés cotées et les articles L. 225-206 et suivants du même code pour les autres sociétés. Ces articles énumèrent différents cas dans lesquels les sociétés peuvent procéder à un rachat : opérations visant à attribuer des actions aux salariés, opérations visant à améliorer la gestion financière des fonds propres de l’entreprise, notamment pour stabiliser la cotation, favoriser la liquidité des titres, réaliser une opération de croissance externe (fusion, scission, apport) ou encore permettre à la société d’honorer ses obligations liées à des titres de créances convertibles ou échangeables en actions et opérations de rachat non motivées par des pertes, le cas échéant en vue d’une réduction du capital de l’entreprise.

([79]) Voir notamment la « liste noire » des plans de licenciements publiée par la CGT à l’automne 2024.

([80]) Compte rendu n° 18.

([81]) Réponses écrites au questionnaire adressé par le rapporteur.

([82]) Compte rendu n° 12.

([83]) Réponses écrites au questionnaire adressé par le rapporteur.

([84]) Rapport (n° 3675) de M. Christophe Sirugue fait au nom de la commission des affaires sociales de l’Assemblée nationale sur le projet de loi visant à instituer de nouvelles libertés et de nouvelles protections pour les entreprises et les actifs, enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 7 avril 2016.

([85]) Cass. soc., 5 avril 1995.

([86]) Compte rendu n° 36.

([87]) Compte rendu n° 5.

([88]) Compte rendu n° 37.

([89]) Compte rendu n° 7.

([90]) Compte rendu n° 37.

([91]) Pierre Cahuc, Stéphane Carcillo et al., Évaluation de l’impact du barème d’indemnisation du licenciement sans cause réelle et sérieuse, février 2024.

([92]) Raphaël Dalmasso, Camille Signoretto et al., Relations de travail et d’emploi et comportements des acteurs dans un contexte de réformes législatives, janvier 2023.

([93]) Réponses écrites au questionnaire adressé par le rapporteur.

([94]) Introduit par l’article 1er de l’ordonnance n° 2017-1718 du 20 décembre 2017 visant à compléter et mettre en cohérence les dispositions prises en application de la loi n° 2017-1340 du 15 septembre 2017 d’habilitation à prendre par ordonnances les mesures pour le renforcement du dialogue social.

([95]) Compte rendu n° 37.

([96]) Compte rendu n° 11.

([97]) Réponses écrites au questionnaire adressé par le rapporteur.

([98]) Raphaël Dalmasso et Jordan Poulet, L’accord de performance collective ; premier bilan d’une analyse de 37 accords, 2023.

([99]) Réponses écrites au questionnaire adressé par le rapporteur.

([100]) Compte rendu n° 4.

([101]) Réponses écrites au questionnaire adressé par le rapporteur.

([102]) Compte rendu n° 4.

([103]) Compte rendu n° 9.

([104]) Compte rendu n° 7.

([105]) Réponses écrites au questionnaire adressé par le rapporteur.

([106]) Compte rendu n° 7.

([107]) Compte rendu n° 4.

([108]) Réponses écrites au questionnaire adressé par le rapporteur.

([109]) Compte rendu n° 11.

([110]) Il doit s’agir d’un accord collectif, régulièrement conclu dans les conditions de droit commun, qui détermine le contenu d’une rupture conventionnelle collective excluant tout licenciement pour atteindre les objectifs qui lui sont assignés en termes de suppression d’emplois.

([111]) Réponses écrites au questionnaire adressé par le rapporteur.

([112]) Compte rendu n° 7.

([113]) Réponses écrites au questionnaire adressé par le rapporteur.

([114]) Compte rendu n° 7.

([115]) Réponses écrites au questionnaire adressé par le rapporteur.

([116]) Id.

([117]) Communication de la Commission relative à la notion d’«aide d’État» visée à l’article 107, paragraphe 1, du TFUE (2016/C 262/01).

([118]) Une nouvelle entreprise qui investit dans la recherche et le développement a le statut de jeune entreprise innovante (JEI), de jeune entreprise universitaire (JEU) ou de jeune entreprise de croissance (JEC). Elle peut bénéficier à ce titre d’exonérations fiscales et sociales.

([119]) http://www.aides-entreprises.fr/.

([120]) En droit européen, les aides de minimis sont les aides d’État de faible montant accordées aux entreprises. Elles sont encadrées par le règlement 2023/2831 du 13 décembre 2023.

([121]) Compte rendu n° 18.

([122]) Dans ce rapport, quatre différents périmètres d’évaluation des aides publiques ont été retenus, pour des montants allant de 139,4 à 223,2 milliards d’euros.

([123]) Créé en 2012 et mis en œuvre jusqu’en 2019, avant d’être remplacé par un nouvel allègement de cotisations sociales patronales, le crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE) était accessible à toutes les entreprises employant des salariés et portait sur l’ensemble des rémunérations versées aux salariés au cours d’une année civile n’excédant pas 2,5 fois le salaire minimum interprofessionnel de croissance (Smic) calculé sur la base de la durée légale de travail, augmentée le cas échéant des heures complémentaires ou supplémentaires de travail.

([124]) Cour des comptes, Garantir l’efficacité des aides de l’État aux entreprises pour faire face aux crises, note thématique publiée en juillet 2023.

([125]) Compte rendu n° 18.

([126]) Cour des comptes, Garantir l’efficacité des aides de l’État aux entreprises pour faire face aux crises, note thématique publiée en juillet 2023.

([127]) Réponses écrites au questionnaire adressé par le rapporteur.

([128]) Compte rendu n° 18.

([129]) La durée retenue pour l’application de la clause est de cinq ans, conformément à ce que prévoient les règles européennes pour les projets en matière de R&D et d’amortissement des investissements. La durée de la clause pour les projets d’infrastructures environnementales (tels que les projets de décarbonation de l’industrie) peut être plus longue et être adossée à l’horizon de temps du plan d’affaires (15-20 ans).

([130]) Compte rendu n° 3.

([131]) Id.

([132]) Aimane Abdelsalam, Florian Botte et al., Un capitalisme sous perfusion – Mesure, théories et effets macroéconomiques des aides publiques aux entreprises françaises, mai 2022.

([133]) Compte rendu n° 9.

([134]) Décret n° 2020-926 du 28 juillet 2020 relatif au dispositif spécifique d’activité partielle en cas de réduction d’activité durable.

([135]) Il s’agit de la réunion prévue au I de l’article L. 1233-30 du code du travail.

([136]) Compte rendu n° 8.

([137]) Compte rendu n° 7.

([138]) Id.

([139]) Id.

([140]) Id.

([141]) Réponses écrites au questionnaire adressé par le rapporteur.

([142]) Cette mesure était portée par l’article 4 de la proposition de loi visant à sauvegarder et pérenniser les emplois industriels en empêchant les licenciements boursiers (n° 769), enregistrée à la Présidence de l’Assemblée nationale le 7 janvier 2025.

([143]) Loi n° 2020-734 du 17 juin 2020 relative à diverses dispositions liées à la crise sanitaire, à d’autres mesures urgentes ainsi qu’au retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne.

([144]) Décret n° 2020-926 du 28 juillet 2020 relatif au dispositif spécifique d’activité partielle en cas de réduction d’activité durable.

([145]) Loi n° 2025-127 du 14 février 2025 de finances pour 2025.

([146]) Décret n° 2025-338 du 14 avril 2025 relatif au dispositif d’activité partielle de longue durée rebond.

([147]) La Dreets n’a pas été en mesure de communiquer au rapporteur le montant effectivement récupéré.

([148]) Contrairement à la situation qui prévaut pour l’APLD, le diagnostic économique exigé dans l’accord ou le document unilatéral d’APLD-R doit respecter un contenu précis pour permettre de déterminer l’éligibilité au dispositif.

([149]) Les compétences de l’autorité administrative pour contrôler le respect des engagements et les conditions mises à l’octroi de l’allocation d’APLD-R sont précisées. L’article 193 de la loi de finances pour 2025 consacre ainsi cette compétence de contrôle et la possibilité, pour l’autorité administrative, de demander le remboursement de l’allocation en cas de non-respect des engagements. Par ailleurs, les modalités de transmission des bilans relatifs aux engagements sont renforcées afin de faciliter le contrôle du recours au dispositif par l’autorité administrative. Au-delà des bilans exigés en fin de période d’autorisation ou en cas de demande de renouvellement d’autorisation, la transmission d’un bilan final avant l’échéance de la durée d’application du dispositif est imposée par l’article 19 du décret n° 2025-338.

([150]) Compte rendu n° 13.

([151]) Compte rendu n° 14.

([152]) Réponses écrites au questionnaire adressé par le rapporteur.

([153]) Compte rendu n° 14.

([154]) Id.

([155]) Compte rendu n° 13.

([156]) Compte rendu n° 14.

([157]) Compte rendu n° 21.

([158]) France Chimie, La Chimie en France 2024 : bilan économique, social et RSE, 9 avril 2025.

([159]) Compte rendu n° 22.

([160]) Réponses écrites au questionnaire adressé par le rapporteur.

([161]) Compte rendu n° 21.

([162]) Réponses écrites au questionnaire adressé par le rapporteur.

([163]) Compte rendu n° 22.

([164]) Id.

([165]) Réponses écrites au questionnaire adressé par le rapporteur.

([166]) Id.

([167]) Id.

([168]) Id.

([169]) Compte rendu n° 33.

([170]) Article 19 quinquies de la loi n° 47-1775 du 10 septembre 1947 portant statut de la coopération.

([171]) Compte rendu n° 21.

([172]) Réponses écrites au questionnaire adressé par le rapporteur.

([173]) Compte rendu n° 21.

([174]) OCDE, Perspectives de l’acier de l’OCDE 2025, mai 2025.

([175]) Compte rendu n° 40.

([176]) Compte rendu n° 34.

([177]) Compte rendu n° 40.

([178]) Compte rendu n° 34.

([179]) Compte rendu n° 40.

([180]) Compte rendu n° 34.

([181]) Id.

([182]) Id.

([183]) Compte rendu n° 40.

([184]) Compte rendu n° 34.

([185]) Id.

([186]) Réponses écrites de la CFDT au questionnaire adressé par le rapporteur.

([187]) Réponses écrites au questionnaire adressé par le rapporteur.

([188]) Compte rendu n° 34.

([189]) Id.

([190]) Id.

([191]) Réponses écrites au questionnaire adressé par le rapporteur.

([192]) Compte rendu n° 34.

([193]) Id.

([194]) Id.

([195]) Id.

([196]) Id.

([197]) Compte rendu n° 40.

([198]) Compte rendu n° 34.

([199]) Id.

([200]) Proposition de loi visant à la nationalisation des actifs stratégiques d’ArcelorMittal situés sur le territoire national (n° 626), enregistrée à la Présidence du Sénat le 14 mai 2025.

([201]) Compte rendu n° 34.

([202]) Id.

([203]) Réponses écrites au questionnaire adressé par le rapporteur.

([204]) La procédure de sauvegarde accélérée a été ouverte au bénéfice de Distribution Casino France (DCF) et de six autres sociétés du groupe : Casino Guichard-Perrachon (CGP), Casino Participations France (CPF), Quatrium, Monoprix, Casino Finance et Ségisor.

([205]) Réponses écrites au questionnaire adressé par le rapporteur.

([206]) Compte rendu n° 29.

([207]) Id.

([208]) Synthèse du rapport d’expertise sur le plan de licenciement collectif pour motif économique du 12 mars 2025.

([209]) Compte rendu n° 30.

([210]) Id.

([211]) Réponses écrites au questionnaire adressé par le rapporteur.

([212]) Compte rendu n° 29.

([213]) Compte rendu n° 31.

([214]) Id.

([215]) Id.

([216]) Réponses écrites au questionnaire adressé par le rapporteur.

([217]) Id.

([218]) Compte rendu n° 29.

([219]) La réduction d’impôt mécénat est non restituable (en l’absence de bénéfices) et imputable à l’impôt sur les sociétés durant les cinq années suivant son obtention. Le montant de la réduction est notamment lié aux obligations prévues par la loi n° 2016-138 du 11 février 2016 relative à la lutte contre le gaspillage alimentaire, qui imposent aux commerces de détail alimentaires de plus de 400 m² de proposer une convention de don à une association d’aide alimentaire habilitée. Cette obligation a été étendue par l’ordonnance n° 2019-1069 du 21 octobre 2019 relative à la lutte contre le gaspillage alimentaire et par la loi n° 2020-105 du 10 février 2020 relative à la lutte contre le gaspillage et à l’économie circulaire.

([220]) Réponses écrites au questionnaire adressé par le rapporteur.

([221]) Compte rendu n° 16

([222]) Compte rendu n° 16.

([223]) Compte rendu n° 15.

([224]) Id.

([225]) Id.

([226]) Id.

([227]) Id.

([228]) Id.

([229]) Compte rendu n° 16.

([230]) Compte rendu n° 15.

([231]) Id.

([232]) Réponses écrites au questionnaire adressé par le rapporteur.

([233]) Id.

([234]) Id.

([235]) Compte rendu n° 35.

([236]) Id.

([237]) Newmark, Retail Lab, Le marché des commerces en France – Zoom sur le secteur de la mode, mai 2025.

([238]) Compte rendu n° 35.

([239]) Compte rendu n° 30.

([240]) Compte rendu n° 35.

([241]) Id.

([242]) Id.

([243]) Id.

([244]) Id.

([245]) Id.

([246]) Id.

([247]) Id.

([248]) Compte rendu n° 39.

([249]) Compte rendu n° 35.

([250]) Id.

([251]) Id.

([252]) Id.

([253]) Réponses écrites au questionnaire adressé par le rapporteur.

([254]) Id.

([255]) Compte rendu n° 4.

([256]) Lorsque les licenciements économiques concernent 2 à 9 salariés, la Dreets est informée, conformément à l’article L. 1233-19 du code du travail. Lorsque 10 licenciements économiques et plus interviennent dans une entreprise de moins de 50 salariés, la Dreets vérifie la régularité de la procédure (régularité de la procédure d’information et de consultation des représentants du personnel, obligations relatives à l’élaboration et à la mise en œuvre des mesures de reclassement).

([257]) Île-de-France, Hauts-de-France, Bretagne et Auvergne-Rhône-Alpes (sous forme de contribution écrite pour cette dernière).

([258]) L’entreprise comptant au moins 1 000 salariés qui envisage la fermeture d’un établissement qui aurait pour conséquence la mise en œuvre d’un plan de sauvegarde de l’emploi (PSE) emportant un projet de licenciement collectif est soumise à un certain nombre d’obligations issues de la loi du 29 mars 2014, dite loi Florange, prévoyant la recherche d’un repreneur pour le site.

([259]) Compte rendu n° 26.

([260]) Id.

([261]) Les données pour 2024 sont les suivantes : Île-de-France : 261 dossiers, soit 39 % du total ; Auvergne-Rhône-Alpes : 82 dossiers, soit 12,35 % du total ; Hauts-de-France : 50 dossiers, soit 7,5 % du total.

([262]) Auxquels s’ajoutent les contentieux expertise. L’expertise est une mesure d’instruction qui peut être ordonnée par le juge, soit d’office soit à la demande des parties, consistant en la désignation d’un expert chargé d’apporter des éclaircissements sur des questions factuelles dont l’appréciation requiert des compétences techniques.

([263]) Le délit d’entrave est défini à l’article L. 2317 du code du travail de la façon suivante : « Le fait d’apporter une entrave soit à la constitution d’un comité social et économique, d’un comité social et économique d’établissement ou d’un comité social et économique central, soit à la libre désignation de leurs membres, notamment par la méconnaissance des dispositions des articles L. 2314-1 à L. 2314-9 est puni d’un emprisonnement d’un an et d’une amende de 7 500 €. Le fait d’apporter une entrave à leur fonctionnement régulier est puni d’une amende de 7 500 € ». Il vise à protéger les prérogatives des représentants des salariés et à garantir l’effectivité des attributions du CSE.

([264]) Aux termes de l’article L. 1235-10 du code du travail, « en cas d’annulation d’une décision de validation mentionnée à l’article L. 1233-57-2 ou d’homologation mentionnée à l’article L. 1233-57-3 en raison d’une absence ou d’une insuffisance de plan de sauvegarde de l’emploi mentionné à l’article L. 1233-61, la procédure de licenciement est nulle ».

([265]) Si cette réintégration est devenue impossible, par exemple du fait de la fermeture de l’établissement ou du site ou de l’absence d’emploi disponible de nature à permettre cette réintégration, ou si le salarié ne la demande pas, le salarié ayant au moins deux ans d’ancienneté a droit à une indemnité qui ne peut être inférieure aux salaires des six derniers mois. Si le salarié a moins de deux ans d’ancienneté, l’indemnité est calculée par le juge en fonction du préjudice subi.

([266]) https://travail-emploi.gouv.fr/les-plans-de-sauvegarde-de-lemploi-10-ans-apres-la-promulgation-de-la-loi-relative-la-securisation-de-lemploi-lse-rediffusion-des-echanges.

([267]) Ces élections accordèrent une majorité au bloc de droite constitué par le Rassemblement pour la République (RPR) et l’Union pour la démocratie française (UDF).

([268]) Voir cet article paru dans L’Humanité le 10 juin 2016 : https://www.humanite.fr/histoire/histoire/1986-la-fin-de-lautorisation-administrative-de-licenciement.

([269]) Sur ces points, voir le rapport La négociation des plans de sauvegarde de l’emploi, quels arbitrages ?, remis en septembre 2020 par Vincent Pasquier, Rémi Bourguignon et Géraldine Schmidt (rapport ayant reçu le soutien financier de l’Institut de recherches économiques et sociales) et produit à la demande de la CFDT.

([270]) Compte rendu n° 11.

([271]) Compte rendu n° 9.

([272]) Selon les réponses écrites transmises par Mme Cavat au questionnaire adressé par le rapporteur : « C’est toujours la même logique : le contrôle administratif est utilisé pour "sécuriser", c’est-à-dire empêcher le contrôle judiciaire, immuniser les réorganisations, selon une logique éprouvée : puisque cette réorganisation a été "validée" par l’administration (et en plus a le blanc-seing syndical), alors qui est le juge pour la retoquer ? Pourtant, le contrôle judiciaire est crucial ! Il ne pourrait être remplacé par un contrôle de l’administration que si celui-ci était extrêmement précis et approfondi ; or en l’état actuel du droit, c’est l’inverse qui a été prévu. »

([273]) Compte rendu n° 5.

([274]) Compte rendu n° 23.

([275]) Réponses écrites au questionnaire adressé par le rapporteur.

([276]) Compte rendu n° 5.

([277]) https://www.conseil-constitutionnel.fr/decision/2002/2001455DC.htm.

([278]) Compte rendu n° 23

([279]) Id.

([280]) https://www.legifrance.gouv.fr/circulaire/id/43697.

([281]) https://www.cnb.avocat.fr/sites/default/files/documents/circulaire_ecoe2335742c-1.pdf.

([282]) https://www.legifrance.gouv.fr/download/pdf/circ?id=45227.

([283]) Les entreprises de plus de 400 salariés relèvent de la compétence du Ciri.

([284]) Afin de respecter les secrets fiscal, bancaire et des affaires, la plupart des comités départementaux n’instruisent pas de dossier d’entreprise en propre ; cette attribution appartient au seul Codefi dans sa formation la plus restreinte.

([285]) Cour des comptes, La détection et le traitement des difficultés des TPE et PME, juin 2024.

([286]) 60 % des contacts ont été liés aux aides financières ou à un accompagnement de type conjoncturel : 53 % aux aides énergétiques et 7 % aux mouvements sociaux et aux émeutes.

([287]) Réponses écrites au questionnaire adressé par le rapporteur.

([288]) Id.

([289]) Le suivi (dès l’ouverture de la procédure, et, le cas échéant, des négociations) et l’instruction des projets de PSE sont toutefois assurés essentiellement par les directions départementales (Ddets/PP), sous le pilotage du service compétent de la Dreets.

([290]) Réponses écrites au questionnaire adressé par le rapporteur.

([291]) Données communiquées au rapporteur par la Conférence générale des tribunaux de commerce.

([292]) Tous les salariés dont l’entreprise entre en procédure collective ne voient pas in fine leurs emplois supprimés.

([293]) Compte rendu n° 20.

([294]) Réponses écrites au questionnaire adressé par le rapporteur.

([295]) À titre expérimental, pour quatre ans, la compétence des 12 tribunaux des activités économiques a été étendue à toutes les activités (article 26 de la loi n° 2023-1059 du 20 novembre 2023 d’orientation et de programmation du ministère de la justice 2023-2027).

([296]) L’accord est soit constaté par une ordonnance du président du tribunal, à la demande des créanciers et de l’entreprise en difficulté (il reste alors confidentiel), soit homologué par un jugement du tribunal à la demande de l’entreprise en difficulté uniquement. La procédure n’est plus secrète.