rapport d'enquête sur les défaillances des pouvoirs publics face à la multiplication des plans de licenciements — Rapport

1. avant-propos du président
2. Introduction
3. PREMIÈRE PARTIE
4. I. Depuis La réforme de 2013, lE NOMBRE De plans de sauvegarde de l’emploi s’est stabilisé avant de connaÎtre un regain préoccupant depuis 2024
5. A. Les plans de sauvegarde de l’emploi sont une modalité de licenciement pour motif économique qui offre un cadre relativement protecteur pour les salariés
6. 1. Les plans de sauvegarde de l’emploi, qui peuvent prendre une forme unilatérale ou négociée, ont pour objectif d’éviter les licenciements économiques ou d’en limiter le nombre
7. 2. Les plans de sauvegarde de l’emploi comportent différentes mesures visant à accompagner les salariés concernés
8. B. Les plans de sauvegarde de l’emploi ne reprÉsentent qu’une part marginale des ruptures de contrat de travail mais leur nombre connaît une hausse inquiÉtante et multifactorielle depuis 2024
9. 1. Les PSE ne représentent qu’une fraction des licenciements pour motif économique mais suivent la même dynamique haussière
10. 2. Les PSE concernent davantage des entreprises de taille moyenne, dans le secteur industriel et sont concentrés dans quelques régions
11. 3. La forte hausse du nombre des défaillances d’entreprises explique l’augmentation du nombre des licenciements économiques et, dans une moindre mesure, de celui des PSE
12. 4. Le rattrapage post-crise sanitaire, la hausse des coûts de l’énergie et un contexte géopolitique incertain dégradent la conjoncture économique
13. 5. Les transitions numériques et écologiques ont déjà un impact sur la restructuration des entreprises et sur l’emploi
14. C. Les plans de sauvegarde de l’emploi n’en ont pas moins des effets délétères sur les salariés et les bassins d’emplois
15. 1. Les plans de sauvegarde de l’emploi ont des effets démultipliés à l’échelle des territoires et des bassins d’emplois
16. a. Les PSE ont des conséquences économiques, sociales et environnementales de long terme
17. b. Les entreprises sous-traitantes sont particulièrement exposées aux conséquences des PSE mis en œuvre par leurs donneurs d’ordre
18. 2. Les plans de sauvegarde de l’emploi génèrent pour les salariés des risques socioéconomiques et psychosociaux
19. a. Le suivi des conséquences des PSE sur les salariés pourrait être amélioré par un accès renforcé aux données
20. b. Les PSE ont des conséquences durables sur les salariés concernés
21. II. L’évolution des plans de sauvegarde de l’emploi reflète la fragilisation du droit du travail engagée depuis 2013
22. A. Le droit du licenciement Économique a ÉtÉ assoupli par plusieurs rÉformes successives
23. 1. La loi du 14 juin 2013 relative à la sécurisation de l’emploi a introduit le principe de la négociation du PSE et de son contrôle par l’administration
24. 2. La loi du 8 août 2016 relative au travail, à la modernisation du dialogue social et à la sécurisation des parcours professionnels a redéfini le licenciement pour motif économique
25. a. La loi du 6 août 2015 pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques a ouvert la voie à de nouvelles édulcorations des droits des salariés en cas de licenciement pour motif économique
26. b. La loi du 8 août 2016 a précisé les notions de difficultés économiques et de mutations technologiques, définies jusqu’alors de manière prétorienne
27. c. La loi du 8 août 2016 a introduit deux nouveaux motifs de licenciement économique, dont la controversée notion de « réorganisation de l’entreprise nécessaire à la sauvegarde de sa compétitivité », majoritairement mobilisée aujourd’hui à l’appui des PSE
28. d. Face à ces dérives, il est nécessaire de restreindre la définition du licenciement économique
29. 3. Les « ordonnances Macron » de 2017 réformant le code du travail ont parachevé le mouvement de libéralisation
30. a. Le périmètre d’appréciation des critères susceptibles de justifier un licenciement pour motif économique est désormais limité au territoire national
31. b. Le reclassement interne à l’étranger n’est plus une obligation
32. c. L’introduction du barème des indemnités prud’homales, en permettant aux employeurs d’internaliser le coût du licenciement, facilite les suppressions d’emplois
33. B. L’apparition de nouvelles formes de gestion de l’emploi a facilitÉ le dÉploiement de « restructurations À bas bruit »
34. 1. De nouvelles modalités de ruptures du contrat de travail ont été introduites pour faciliter les réorganisations…
35. a. La rupture conventionnelle collective
36. b. L’accord de performance collective
37. 2. … et tendent à se substituer aux PSE
38. a. Un recours croissant à ces dispositifs
39. b. Un effet de substitution difficilement mesurable mais largement reconnu
40. 3. Afin de limiter le risque de contournement de la législation relative aux PSE, il est impératif de mieux encadrer les dispositifs alternatifs
41. a. Le contrôle par l’administration des ruptures conventionnelles collectives revêt une portée trop limitée
42. b. Le contrôle par le juge judiciaire de la régularité des APC est insuffisant
43. c. Le contenu de ces dispositifs doit être davantage restreint pour mieux protéger les salariés
44. C. Les plans de sauvegarde de l’emploi sont anormalement compatibles avec le versement d’aides publiques aux entreprises
45. 1. Les aides publiques aux entreprises, qui peuvent prendre différentes formes, représentent des montants considérables
46. 2. Le conditionnement des aides publiques au maintien et à la création d’emplois doit être renforcé
47. a. L’octroi des aides publiques est généralement encadré par des règles qui imposent parfois la restitution des montants accordés
48. b. Les critères d’octroi des aides publiques relatifs au maintien de l’emploi doivent être généralisés et renforcés
49. III. UNE TYPOLOGIE DES PLANS DE SAUVEGARDE DE L’EMPLOI EN 2025 : LES ÉTUDES DE CAS effectuées PAR LA COMMISSION D’enquête
50. A. des restructurations d’ampleur dans les industries stratégiques
51. 1. La fermeture de deux usines Michelin, un drame économique et social
52. a. La direction de l’entreprise et les organisations syndicales portent un regard différent sur les raisons de la fermeture des sites de Cholet et Vannes
53. b. Le PSE affectant les sites de Cholet et Vannes s’inscrit dans le cadre du déploiement plus global de mesures de gestion de l’emploi prises sur différents sites du Groupe Michelin
54. c. Seules les mesures d’accompagnement prévues par le PSE, dont le montant s’élève à 400 millions d’euros, ont été signées par les organisations syndicales représentatives
55. d. Michelin est un groupe robuste financièrement qui, malgré un soutien public significatif, fait le choix de délocaliser ses activités
56. 2. Le cas Vencorex et Arkema, symptomatique du désengagement de la puissance publique dans la sauvegarde de l’emploi industriel
57. a. Les causes des difficultés économiques de Vencorex sont largement partagées par les différentes parties prenantes
58. b. La célérité de la fermeture du site de « Jarrie sud » par Arkema suscite des interrogations
59. c. Les PSE mis en œuvre sur les sites de Pont-de-Claix et de Jarrie visent prioritairement le reclassement interne et externe des salariés concernés
60. d. Plusieurs scénarios alternatifs à la reprise par le groupe chinois Wanhua étaient envisageables pour préserver davantage d’emplois
61. 3. L’avenir sombre de l’emploi chez ArcelorMittal, industrie stratégique pour la souveraineté de la France
62. a. Dans un contexte de crise de la sidérurgie européenne, ArcelorMittal s’engage dans un projet de décarbonation d’ici 2030
63. b. Dans un contexte de concurrence internationale déloyale, les orientations stratégiques d’ArcelorMittal France, qui délocalise une partie de ses activités vers des pays moins réglementés, interrogent
64. c. Le PSE annoncé en avril 2025 s’inscrit dans la continuité d’autres restructurations, menées dans un climat social dégradé
65. d. En excellente santé financière, ArcelorMittal bénéficie d’un soutien exorbitant des pouvoirs publics
66. e. Face au désengagement d’ArcelorMittal, plusieurs solutions se dessinent, parmi lesquelles un projet de nationalisation des actifs français du groupe
67. B. des plans de licenciement massifs dans LE SECTEUR TERTIAIRE
68. 1. La recomposition préoccupante de la grande distribution : les cas d’Auchan et de Casino
69. a. Partageant le constat alarmant des difficultés de la grande distribution, les représentants des salariés regrettent chez Auchan comme chez Casino le manque d’association aux orientations stratégiques
70. b. Bien qu’en difficulté financière, Auchan, qui appartient à la prospère « galaxie Mulliez », n’est pas une entreprise isolée
71. c. Le caractère risqué de la stratégie de croissance de Casino a été trop longtemps ignoré malgré les alertes des salariés
72. d. Les PSE mis en œuvre chez Auchan et Casino font craindre d’autres mesures de gestion de l’emploi à l’avenir
73. e. Auchan et Casino ont perçu d’importantes aides publiques
74. 2. CCF, un groupe bancaire en perte de vitesse
75. a. Le motif de la sauvegarde de la compétitivité pour justifier le PSE dans un secteur bancaire en mutation mais soutenu par les pouvoirs publics est discutable
76. b. La stratégie économique du fonds d’investissement Cerberus interpelle quant aux moyens réellement déployés pour préserver l’emploi
77. c. Le PSE s’inscrit dans la continuité des réorganisations de l’emploi mises en œuvre successivement dans le groupe, qui conduisent à l’épuisement professionnel des salariés
78. d. La négociation du PSE est plus longue qu’escompté
79. C. LE SECTEUR DU PRÊT-À-PORTER DANS L’ANGLE MORT DE LA PUISSANCE PUBLIQUE
80. 1. En situation de défaillance pour des raisons différentes, Camaïeu, Kaporal et Jennyfer ont mis en œuvre des plans de licenciements d’envergure ces dernières années
81. a. Camaïeu, victime des pratiques de la Financière immobilière bordelaise, a mis en œuvre le PSE le plus important
82. b. Après une première tentative de redressement, Kaporal est aujourd’hui contraint à la fermeture
83. c. Jennyfer, marque emblématique des adolescentes, est plus menacée que jamais
84. 2. Les difficultés de ces enseignes révèlent que le secteur du prêt-à-porter est un grand « oublié » des pouvoirs publics
85. a. Dans un contexte international hyperconcurrentiel, le prêt-à-porter français est en crise
86. b. Toutes ces enseignes ont pâti d’un manque de soutien des pouvoirs publics à la fois financier et durant les procédures judiciaires
87. c. Les dirigeants de ces enseignes déplorent une absence de perspectives et militent en faveur de la conditionnalité de l’octroi des aides publiques
88. seconde partie
89. I. Un rôle des pouvoirs publics réel mais affaibli
90. A. les plans de sauvegarde de l’emploi sont soumis à un contrôle administratif limitÉ
91. 1. Les plans de sauvegarde de l’emploi sont élaborés au sein de l’entreprise avec l’aide de l’administration et en vue de leur validation ou homologation
92. 2. Les plans de sauvegarde de l’emploi peuvent faire l’objet de différents types de recours, globalement peu utilisés
93. 3. L’absence de contrôle administratif du motif économique du licenciement sur lequel reposent les plans de sauvegarde de l’emploi pose question
94. B. L’accompagnement des pouvoirs publics auprÈs des entreprises en difficulté, aux côtés d’acteurs associatifs et privés, repose sur de nombreux dispositifs ne permettant pas toujours de préserver les emplois
95. 1. L’action des pouvoirs publics se décline à plusieurs niveaux
96. a. Le rôle des directions des ministères économiques et financiers
97. b. Le rôle des services déconcentrés de l’État
98. c. Les services dédiés à la restructuration
99. i. Le comité interministériel de restructuration industrielle
100. ii. La délégation interministérielle aux restructurations d’entreprises
101. 2. L’intervention des acteurs privés et associatifs est essentielle pour les entreprises en difficulté
102. a. Les procédures applicables aux entreprises en restructuration mobilisent diverses professions
103. b. Le rôle des associations et des organisations patronales
104. 3. L’importance de la formation et de la sensibilisation des employeurs aux difficultés économiques
105. C. Une bataille pour l’emploi qui repose sur la volonté politique des élus locaux
106. 1. L’action des élus locaux s’appuie sur les compétences des collectivités territoriales dans les domaines économique et social
107. 2. La nécessité de renforcer la conditionnalité des aides versées aux entreprises par les collectivités territoriales : les enseignements tirés du cas AGCO
108. II. la nécessité de placer le maintien de l’emploi au cœur des interventions des pouvoirs publics auprès des entreprises en difficulté
109. A. Les processus de reprise des entreprises en difficulté et de revitalisation des territoires peinent À produire leurs effets
110. 1. La nécessité de revoir les obligations des employeurs en cas de fermeture de site
111. a. Les entreprises de plus de 1 000 salariés sont soumises à des obligations en cas de fermeture de site ayant pour conséquence la mise en œuvre d’un plan de sauvegarde de l’emploi
112. b. La procédure créée par la loi du 29 mars 2014 connaît un succès limité en pratique
113. 2. Les obligations de revitalisation des employeurs doivent également être renforcées
114. B. la nÉcessitÉ de renforcer l’impératif du maintien de l’emploi en cas de cession d’une entreprise
115. 1. Les cessions d’entreprises présentent de forts enjeux en matière d’emploi
116. 2. La nécessité de mieux évaluer et encadrer l’activité des fonds de retournement : les enseignements tirés du cas Mutares
117. C. Les pouvoirs restreints de l’État actionnaire interrogent sur la capacité de la puissance publique à faire face aux restructurations dans des secteurs stratégiques
118. 1. L’État peut prendre différentes formes de participations dans des entreprises
119. 2. Pour préserver des emplois, les leviers dont dispose l’État actionnaire devraient être davantage mobilisés
120. III. UNE Asymétrie de moyens entre salariés et employeurs
121. A. une moindre maÎtrise du temps et des procédures limite les moyens des représentants du personnel pour exercer leurs pouvoirs dans l’entreprise
122. 1. Le risque d’une négociation déloyale des plans de sauvegarde de l’emploi
123. a. Les représentants du personnel sont souvent placés devant le fait accompli
124. b. Les délais préfix encadrant la procédure d’information-consultation du CSE contraignent les prérogatives des représentants du personnel
125. 2. Des moyens insuffisants pour des représentants du personnel soumis à une forte pression
126. a. Les représentants du personnel doivent composer avec des ressources limitées
127. b. L’accès aux experts est inégal selon les entreprises
128. B. Malgré les réformes successives valorisant la négociation collective, les instances représentatives du personnel se sont éloignées des salariés
129. C. Des administrateurs salariés au déploiement des sociétés coopératives : renforcer la place des salariés dans la gouvernance des entreprises
130. 1. Un nécessaire approfondissement de la démocratie économique et sociale
131. a. En France, un management caractérisé par la faible place laissée à l’autonomie des salariés
132. b. La place des salariés dans les instances de gouvernance des entreprises doit être renforcée
133. 2. Le développement du modèle coopératif (Scop et Scic) doit être mieux accompagné par les pouvoirs publics
134. Liste des recommandations
135. EXAMEN EN COMMISSION
136. CONTRIBUTIONS des GROUPES POLITIQUES
137. annexe : PRINCIPALES DONNÉES RELATIVES AUX ENTREPRISES ÉTUDIÉES
138. LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES
139. LISTE DES contributions écrites

avant-propos du président

Le 11 mars 2025, la Conférence des présidents de notre Assemblée prenait acte de la création, à l’initiative du groupe Écologiste et Social, de la commission d’enquête sur les défaillances des pouvoirs publics face à la multiplication des plans de licenciements.

Immédiatement, celle-ci s’est mise au travail. Elle a, dans des délais particulièrement resserrés, procédé à quarante et une auditions de personnalités d’horizons très divers : économistes, juristes, avocats, professeurs de droit, sociologues, dirigeants de sociétés, représentants syndicaux, administrateurs et mandataires judiciaires, élus locaux, agents de l’État et ministres ont livré leur témoignage – toujours précieux – et répondu aux interrogations – nombreuses et toujours légitimes – des députés. Qu’ils en soient sincèrement remerciés.

À l’heure du bilan, je veux me féliciter que la commission ait travaillé, en dépit du caractère clivant du sujet, dans le calme et la sérénité. Je veux saluer ses membres qui, au-delà de leurs divergences d’opinions, ont su faire preuve d’écoute et de respect les uns envers les autres.

C’est peu dire que l’objet de cette enquête parlementaire était vaste. Des réformes intervenues dans le champ du droit du travail depuis plusieurs années à l’évolution de la place du dialogue social dans les entreprises, de l’accompagnement des entreprises en difficulté au développement du modèle des sociétés coopératives, de la fiscalité aux aides publiques, des mutations du marché du travail à la hausse récente du nombre de plans de sauvegarde de l’emploi, autant de problématiques – toutes complexes mais toutes passionnantes – que les commissaires ont examinées aux fins de trouver des solutions pour répondre aux attentes des acteurs de terrain, corriger les imperfections législatives ou réglementaires et, plus généralement, améliorer l’efficacité de l’action publique.

Après quelques mois d’un travail intense et rigoureux, le rapporteur fait, comme il se doit, une série de constats et de recommandations. S’il ne m’est évidemment pas possible de les commenter dans leur intégralité, il me paraît néanmoins nécessaire de faire part, de façon très synthétique et nécessairement partielle, de quelques-unes de mes remarques et de mes convictions.

Avant toute chose, il me semble juste et utile de rappeler – car certains ont tendance à l’oublier ou à refuser de l’admettre – que la politique conduite par la majorité présidentielle depuis 2017 a produit quantité de résultats positifs. Il n’est pas envisageable d’en faire ici un inventaire exhaustif. Mais qu’il me soit tout de même permis d’insister sur quelques points.

Nul ne peut nier que cette politique s’est traduite par une baisse sensible du taux de chômage et une hausse concomitante du taux d’activité. Or, on le sait bien, c’est l’une des conditions sine qua non de l’amélioration durable de la situation économique de notre pays.

Dans un registre distinct, il me semble important de souligner que les réformes portées par la même majorité ont eu pour effet de renforcer le dialogue social au plus près du terrain. Nombre de nos interlocuteurs l’ont dit. Ne pas le reconnaître, c’est faire preuve de mauvaise foi.

Du reste, je ne peux passer sous silence les initiatives destinées à soutenir l’industrie française – que l’on songe seulement au plan France 2030 – dans un contexte marqué par la progression d’une concurrence internationale toujours plus féroce et inéquitable.

Il y aurait beaucoup d’autres choses à dire, beaucoup de changements positifs pour les entreprises et les salariés à évoquer – les progrès accomplis dans les domaines de la formation professionnelle ou de l’alternance notamment –, mais, encore une fois, cela ne peut être fait dans cet avant-propos.

Je veux le dire sans détour : les licenciements économiques, qui touchent des secteurs aussi différents que la grande distribution, l’automobile, la chimie, la sidérurgie ou le textile, ont des conséquences dramatiques pour celles et ceux qui les subissent comme pour les territoires qui en sont le théâtre. Sur ce point, nous pouvons tous nous rejoindre. Toutefois, je ne suis pas de ceux qui considèrent que les employeurs licencient pour maximiser les bénéfices ou distribuer plus de dividendes, comme aiment à le prétendre les démagogues de tous bords. Je pense plutôt qu’ils licencient quand ils n’ont plus le choix.

À l’évidence, il reste beaucoup à faire pour mieux prévenir les difficultés des sociétés, limiter autant que possible la mise en œuvre des plans sociaux et soutenir avec davantage de réussite les structures les plus fragiles.

Dans cette perspective, l’affermissement du dialogue social à l’échelle des entreprises en général et la création des conditions d’une meilleure représentation des travailleurs dans les organes de gouvernance en particulier sont des pistes intéressantes.

Par ailleurs, la révision de la loi n° 2014-384 du 29 mars 2014 visant à reconquérir l’économie réelle, dite loi Florange, me paraît aller dans la bonne direction pourvu qu’elle permette à la recherche d’un repreneur dans l’hypothèse d’une fermeture d’établissement de réussir plus souvent qu’à l’heure actuelle, ce qui implique, entre autres, de laisser plus de temps aux parties pour parvenir à leurs fins.

Au demeurant, je ne suis pas opposé à ce que se développe le modèle des sociétés coopératives (sociétés coopératives et participatives ou sociétés coopératives d’intérêt collectif), lesquelles peuvent, dans certains cas de figure, présenter un réel intérêt aux plans économique et social, mais je ne suis pas favorable à ce que soit créé un fonds destiné à financer les opérations de reprise sous ces formes.

Je ne suis pas non plus opposé à ce qu’un contrôle plus strict soit exercé sur les fonds d’investissement qui achètent des entreprises en difficulté avant de les vendre en espérant en tirer un profit, indépendamment de toute considération sociale. Il est vrai que certains de ces fonds ont des comportements condamnables, mais cela ne se vérifie pas systématiquement, ce qui est heureux. Peut-être faudrait-il d’ailleurs faire en sorte qu’émergent plus de fonds français – abondés pour partie grâce à la montée en puissance du système de retraite par capitalisation que j’appelle de mes vœux – capables d’aider financièrement les entreprises en mauvaise posture.

Je suis, en revanche, franchement défavorable à ce que l’octroi des aides publiques soit assorti de nouvelles conditions. Nouvelles car, contrairement à ce que l’on entend parfois, cet octroi est le plus souvent d’ores et déjà conditionné au respect d’engagements précis. Quant à la création d’une Haute autorité indépendante pour les aides publiques aux entreprises, dotées de missions extraordinairement étendues, elle ne s’impose nullement. Est-il raisonnable, à l’heure de la simplification, de s’engager dans cette voie sans proposer en parallèle une véritable rationalisation de l’écosystème des aides aux entreprises ?

S’il devait y avoir une transformation en profondeur, elle devrait plutôt résider dans une remise à plat simultanée de cet écosystème et de la fiscalité des entreprises qui – cela n’est pas contestable – pèse plus lourd en France que chez ses voisins.

Le présent rapport contient des recommandations pertinentes, susceptibles de rassembler les députés siégeant sur différents bancs de l’Assemblée nationale. C’est le propre des travaux de contrôle et d’évaluation. Mais il propose également d’explorer des chemins qui ne mèneront nulle part. Ce n’est ni la hausse des dépenses publiques ou des impôts, ni la définition de règles toujours plus contraignantes pour les employeurs qui garantiront à notre pays de bons résultats économiques ou un climat social apaisé. C’est bien davantage à la poursuite de la politique de l’offre – qui a montré son efficacité – et de la simplification, mais aussi à la consolidation des dispositifs d’accompagnement des salariés licenciés, qu’il faut œuvrer résolument.

Introduction

Le 11 mars 2025, la Conférence des présidents a pris acte de la création de la commission d’enquête sur les défaillances des pouvoirs publics face à la multiplication des plans de licenciements, demandée par le groupe Écologiste et Social dans le cadre de son droit de tirage.

Face à la recrudescence des plans de licenciements dans des secteurs clés de notre économie, le Parlement a pu se doter d’un outil nécessaire d’évaluation précis et exigeant. Cette commission d’enquête a été mise en place pour répondre à l’urgence sociale, économique et démocratique que représentent ces plans de licenciements à répétition, menés au détriment de la dignité des salariés et des territoires.

Alors que les plans de sauvegarde de l’emploi (PSE) se sont multipliés au cours de l’année 2024 et que cette tendance préoccupante s’est poursuivie au début de l’année 2025, il est apparu indispensable d’interroger les causes de cette évolution et d’évaluer les moyens et outils dont disposent les pouvoirs publics pour tenter de l’endiguer. Depuis plusieurs décennies, les politiques publiques ont souvent donné la priorité à une quête d’efficacité économique pensée à l’aune des intérêts des actionnaires, au détriment de la protection de l’emploi et du tissu industriel national.

Si les licenciements économiques suscités par les PSE ne représentent qu’une part modeste des ruptures de contrat de travail, les PSE n’en ont pas moins de lourdes conséquences sur les salariés et les territoires concernés, à la fois sociales, économiques et environnementales. En outre, ils s’inscrivent dans un contexte qui a vu se développer de nouvelles formes de gestion de l’emploi permettant des restructurations « à bas bruit », attestant de fragilisations répétées du droit du travail.

La commission d’enquête a nourri ses travaux de plusieurs études de cas visant à établir une typologie des PSE contemporains. Or, ce tableau se compose d’entreprises en difficulté, mais aussi d’entreprises solides, qui ont par ailleurs bénéficié de volumes importants d’aides publiques, parfaitement compatibles dans la majorité des cas avec la mise en œuvre de licenciements économiques. Les licenciements « boursiers » sont ainsi à la fois possibles et répandus, alors même que les salariés sont souvent pris dans une asymétrie de moyens et de prérogatives lorsque l’employeur prend la décision de recourir à un PSE.

Les travaux de cette commission révèlent une constante inquiétante : le recul progressif de la capacité de l’État à orienter les choix stratégiques des grandes entreprises, y compris lorsqu’elles sont massivement soutenues par des fonds publics. La responsabilité de l’État ne peut être éludée. Trop souvent, son inaction, son silence ou ses réponses diluées ont renforcé le sentiment d’abandon dans les bassins d’emplois.

Les pouvoirs publics, appelés à homologuer et valider les PSE et à accompagner les entreprises en difficulté et leurs salariés, disposent de plusieurs outils et leviers face à la hausse des licenciements économiques. Aux côtés d’acteurs privés et associatifs, ils peuvent intervenir à différentes étapes, tant en anticipation des difficultés que dans l’accompagnement des entreprises et des salariés exposés à un PSE.

Si leur rôle a été salué à de nombreuses reprises au cours des travaux de la commission d’enquête, il est urgent de redonner aux pouvoirs publics les moyens de protéger les emplois et les territoires, à la fois en encadrant mieux le droit des licenciements économiques, les outils de gestion de l’emploi et l’usage des aides publiques et en consolidant les leviers d’action de l’État et des collectivités territoriales. Cette évolution doit s’accompagner d’un renforcement des droits et des ressources des salariés, tant en cas de PSE que dans la gouvernance des entreprises.

La commission s’est aussi penchée sur les leviers à disposition de l’État pour agir en amont des restructurations. Parmi ceux-ci, la question d’une nationalisation temporaire des sites stratégiques a été évoquée comme une mesure de dernier recours, dans l’intérêt général.

Dans le respect de ses prérogatives, la commission a mené ses travaux avec exigence, pluralisme et rigueur. Mais au-delà des constats techniques, elle entend aussi faire œuvre utile pour rouvrir le débat sur les responsabilités, les choix politiques et les marges d’action de la puissance publique.

Le rapporteur formule en ce sens 52 recommandations.

PREMIÈRE PARTIE

I. Depuis La réforme de 2013, lE NOMBRE De plans de sauvegarde de l’emploi s’est stabilisé avant de connaÎtre un regain préoccupant depuis 2024

A. Les plans de sauvegarde de l’emploi sont une modalité de licenciement pour motif économique qui offre un cadre relativement protecteur pour les salariés

Créés en 2002 et réformés en 2013, les plans de sauvegarde de l’emploi (PSE) ont pour objectif de prévenir les licenciements économiques d’ampleur ou d’en atténuer les effets. Néanmoins, comme cela est exposé dans les différentes parties de ce rapport, leur utilisation par des entreprises rentables interroge sur leur fonction réelle. Cette procédure, censée incarner une forme de régulation sociale, est aujourd’hui souvent instrumentalisée par des groupes puissants pour optimiser des choix stratégiques peu compatibles avec l’intérêt général. Malgré une place prévue pour la négociation, l’élaboration des PSE peut être fragilisée par une asymétrie entre employeur et salariés, tout particulièrement dans des grandes entreprises et comme l’ont mis en avant les études de cas réalisées par cette commission d’enquête (citons les cas d’ArcelorMittal, Auchan, Michelin, etc.). Enfin, l’administration, cantonnée à un rôle d’homologation ou de validation des PSE, ne dispose ni du temps ni des leviers nécessaires pour peser sur les orientations stratégiques des entreprises.

1. Les plans de sauvegarde de l’emploi, qui peuvent prendre une forme unilatérale ou négociée, ont pour objectif d’éviter les licenciements économiques ou d’en limiter le nombre

Les plans de sauvegarde de l’emploi (PSE) sont un dispositif qui regroupe une série de mesures visant à éviter les licenciements économiques ou à en limiter le nombre. Créés par la loi n° 2002-73 du 17 janvier 2002 de modernisation sociale, qui a substitué aux « plans sociaux » les PSE, ils ont fait l’objet d’une importante réforme portée par la loi n° 2013-504 du 14 juin 2013 relative à la sécurisation de l’emploi. Cette dernière a permis la transposition de l’accord national interprofessionnel (ANI) du 11 janvier 2013 et a revu les procédures applicables et le rôle de l’État dans l’élaboration et la mise en œuvre des PSE.

La définition du licenciement économique figure à l’article L. 1233-3 du code du travail. Il s’agit d’un licenciement, qui, par opposition à un licenciement pour motif personnel, est « effectué par un employeur pour un ou plusieurs motifs non inhérents à la personne du salarié résultant d’une suppression ou transformation d’emploi ou d’une modification, refusée par le salarié, d’un élément essentiel du contrat de travail », faisant suite à des difficultés économiques (voir infra), des mutations technologiques, une réorganisation de l’entreprise nécessaire à la sauvegarde de sa compétitivité ou la cessation de son activité, aux termes des critères revus par la loi n° 2016-1088 du 8 août 2016 relative au travail, à la modernisation du dialogue social et à la sécurisation des parcours professionnels, dite loi « travail » (voir infra).

La suppression d’un emploi peut être une suppression de poste pure et simple ou une répartition des tâches effectuées par le salarié licencié entre d’autres salariés de l’entreprise. Elle n’implique pas nécessairement une diminution d’effectifs, une réorganisation de l’entreprise pouvant exiger la création de nouveaux emplois simultanément à la suppression de certaines fonctions.

La transformation d’un emploi correspond à une modification de la nature de l’emploi, du fait par exemple de tâches nouvelles ou d’une informatisation.

La modification d’un élément essentiel du contrat de travail est une modification qui touche un élément tel que la qualification, la rémunération ou la durée de travail.

L’élaboration et la mise en œuvre d’un PSE sont obligatoires lorsqu’une entreprise d’au moins 50 salariés envisage un licenciement collectif pour motif économique et se trouve dans l’une des situations suivantes :

– lorsque le projet de licenciement concerne au moins 10 salariés dans une même période de trente jours, en application de l’article L. 1233-61 du code du travail ;

– lorsqu’il a été procédé, pendant trois mois consécutifs, au licenciement pour motif économique de plus de 10 salariés au total, sans que soit atteint le seuil de 10 salariés dans une même période de trente jours, pour tout nouveau licenciement envisagé au cours des trois mois suivants, en application de l’article L. 1233-26 du code du travail ;

– lorsqu’il a été procédé, au cours d’une année civile, au licenciement pour motif économique de plus de 18 salariés au total, sans qu’un PSE ait dû être présenté, pour tout nouveau licenciement envisagé au cours des trois premiers mois de l’année civile suivante, en application de l’article L. 1233-27 du code du travail ;

– lorsque 10 salariés au moins dont le licenciement est envisagé ont refusé la modification d’un élément essentiel de leur contrat de travail, proposée par l’employeur pour un motif économique, en application de l’article L. 1233-25 du code du travail.

La loi du 14 juin 2013 a modifié la procédure d’élaboration des PSE, dans l’objectif de favoriser la négociation collective. Avant la réforme, les PSE reposaient sur un acte unilatéral de l’employeur, avec une simple information et consultation des instances représentatives du personnel. Depuis la réforme, les voies possibles d’élaboration du PSE sont les suivantes :

– la voie négociée, par laquelle l’employeur et les délégués syndicaux négocient un accord de droit spécial portant contenu du PSE dans le respect de l’ordre public social ([1]), signé par une ou plusieurs organisations syndicales représentatives ayant recueilli au moins 50 % des suffrages exprimés en faveur d’organisations représentatives au premier tour des élections professionnelles dans l’entreprise ([2]). L’accord peut également aborder d’autres points, tels que les modalités d’information et de consultation du comité social et économique (CSE), le nombre de suppressions d’emploi et les catégories concernées, ou encore le calendrier des licenciements ;

– la voie unilatérale, qui repose sur l’élaboration par l’employeur d’un document unilatéral après information et consultation du CSE. Dans ce cas, le document ne peut que préciser les conditions de mise en œuvre des règles légales, sans pouvoir y déroger ;

– la voie dite « mixte », qui consiste à conclure un accord collectif portant sur le contenu du PSE complété par un document unilatéral traitant des autres éléments (critères d’ordre des licenciements, catégories professionnelles concernées…).

En pratique, la voie négociée est tentée dans la majorité des cas et la part des PSE faisant l’objet d’un accord est majoritaire dans les entreprises in bonis, ne connaissant pas de difficultés (voir infra).

évolution du recours à la voie négociée

dans l’élaboration des pse depuis 2015

Source : délégation générale à l’emploi et à la formation professionnelle (DGEFP) et direction de l’animation de la recherche, des études et des statistiques (Dares).

Ces différents modes d’élaboration, qui déterminent la nature du contrôle appliqué par l’administration (voir infra), s’accompagnent d’une procédure d’information et de consultation du comité social et économique (CSE), conformément à l’article L. 1233-28 du code du travail. La consultation doit porter, conformément à l’article L. 1233-30 du même code, sur :

– d’une part, l’opération projetée et ses modalités d’application, soit le projet de restructuration ([3]) et de compression des effectifs ;

– d’autre part, le projet de licenciement collectif, soit le nombre de suppressions d’emploi, les catégories professionnelles concernées, les critères d’ordre et le calendrier prévisionnel des licenciements, les mesures sociales d’accompagnement prévues par le PSE et, s’il y a lieu, les conséquences des licenciements projetés en matière de santé, de sécurité ou de conditions de travail. Ces éléments ne sont toutefois pas soumis à la consultation du comité dès lors qu’un accord collectif a été conclu, conformément à l’article L. 1233-24-1 du code du travail.

En application des articles L. 1233-31 et L. 1233-32 du code du travail, l’employeur adresse au CSE tous renseignements utiles ayant trait au projet de licenciement collectif ([4]).

La consultation porte ainsi sur le livre 1, soit l’ensemble des mesures liées aux licenciements (conditions de départ, critères d’ordre des départs, mesures d’accompagnement, etc.), le livre 2, soit une présentation de la situation économique et financière de l’entreprise et des motivations du projet, et le livre 4, qui décrit l’impact du projet sur la santé, la sécurité et les conditions de travail.

La notion de catégories professionnelles, dont la définition occupe une place centrale dans l’élaboration des PSE, renvoie, selon un arrêt rendu le 13 février 1997 ([5]) par la Cour de cassation, à « l’ensemble des salariés qui exercent au sein de l’entreprise des fonctions de même nature supposant une formation professionnelle commune ». Ainsi, au sein d’une même catégorie professionnelle, le salarié occupant le poste supprimé ne sera pas nécessairement licencié et pourra être réaffecté sur un autre poste non supprimé. Des critères d’ordres de licenciement sont appliqués pour chaque catégorie professionnelle concernée ([6]), dès lors que l’employeur se trouve contraint d’opérer un choix parmi les salariés concernés par le projet de réorganisation au sein d’une ou plusieurs catégories professionnelles touchées.

Afin de sécuriser les procédures de licenciements économiques, la loi du 14 juin 2013 a également instauré des délais préfix pour la phase d’information-consultation du CSE.

Le comité, qui tient au minimum deux réunions espacées de quinze jours a minima, rend ses deux avis dans un délai qui dépend du nombre de licenciements envisagé et qui, à compter de la date de sa première réunion, ne peut être supérieur à :

– deux mois lorsque ce nombre est inférieur à cent ;

– trois mois lorsque ce nombre est au moins égal à cent et inférieur à deux cent cinquante ;

– quatre mois lorsque ce nombre est au moins égal à deux cent cinquante.

Les délais prévus en cas de PSE sont ainsi plus importants que pour les licenciements économiques intervenant hors PSE.

modalités de consultation du cse

selon le type de licenciement économique

Il peut formuler des propositions de modifications du projet de restructuration et des suggestions relatives aux mesures sociales proposées, que l’employeur étudie et auxquelles il apporte une réponse motivée, conformément à l’article L. 1233-33 du code du travail.

Lorsque le plan repose sur un accord collectif, le CSE est consulté sur le contenu de l’accord avant sa signature mais il ne peut pas faire de propositions en vue de le modifier. Il est également consulté sur le projet de restructuration et de compression des effectifs. Lorsqu’il s’agit d’un document unilatéral établi par l’employeur, le CSE rend un avis sur le projet de restructuration et de compression des effectifs ainsi qu’un avis sur le projet de licenciement. Tous les points du PSE sont soumis à son appréciation, en amont de la finalisation du document. Dans le cas de figure où le PSE est issu à la fois d’un accord collectif et d’un document établi unilatéralement par l’employeur, les règles d’information et de consultation propres à chaque mode d’élaboration s’appliquent, les unes pour la partie négociée, les autres pour la partie décidée par l’employeur.

2. Les plans de sauvegarde de l’emploi comportent différentes mesures visant à accompagner les salariés concernés

Les mesures devant être contenues dans le PSE sont également encadrées par le code du travail. Les PSE doivent ainsi comporter un nombre important de dispositifs et mesures visant à l’accompagnement des salariés concernés, qui ne sont pas tous nécessairement licenciés. Comme évoqué au point C de la présente partie, les mesures d’accompagnement ne garantissent pas toujours un retour rapide à l’emploi ni une protection contre la précarité, tout particulièrement pour les salariés des zones désindustrialisées ou des filières fragilisées.

En application de l’article L.1233-62 du code du travail, le PSE doit notamment prévoir les mesures suivantes :

– des actions en vue du reclassement interne sur le territoire national des salariés, sur des emplois relevant de la même catégorie d’emplois ou équivalents à ceux qu’ils occupent ou, sous réserve de l’accord exprès des salariés concernés, sur des emplois de catégorie inférieure ;

– des actions favorisant la reprise de tout ou partie des activités en vue d’éviter la fermeture d’un ou de plusieurs établissements ;

– des créations d’activités nouvelles par l’entreprise ;

– des actions favorisant le reclassement externe à l’entreprise, notamment par le soutien à la réactivation du bassin d’emploi ;

– des actions de soutien à la création d’activités nouvelles ou à la reprise d’activités existantes par les salariés ;

– des actions de formation, de validation des acquis de l’expérience ou de reconversion de nature à faciliter le reclassement interne ou externe des salariés sur des emplois équivalents ;

– des mesures de réduction ou d’aménagement du temps de travail ainsi que des mesures de réduction du volume des heures supplémentaires réalisées de manière régulière lorsque ce volume montre que l’organisation du travail de l’entreprise est établie sur la base d’une durée collective manifestement supérieure à trente-cinq heures hebdomadaires ou 1 600 heures par an et que sa réduction pourrait préserver tout ou partie des emplois dont la suppression est envisagée.

Le PSE peut également prévoir des mesures facultatives, comme des primes à l’incitation au départ volontaire ou des mesures pouvant tenir compte des problèmes spécifiques de certains salariés (personnes handicapées, femmes enceintes, etc.).

En application de l’article L. 1233-61 du code du travail, le PSE doit intégrer un plan de reclassement « visant à faciliter le reclassement sur le territoire national des salariés dont le licenciement ne pourrait être évité, notamment celui des salariés âgés ou présentant des caractéristiques sociales ou de qualification rendant leur réinsertion professionnelle particulièrement difficile ». Le plan de reclassement interne contient la liste des postes envisageables pour un reclassement ainsi que des mesures d’accompagnement ou d’autres mesures de reclassement, dont la liste n’est pas définie par le code du travail (actions de formation, aides à la mobilité géographique, visite du nouveau lieu de travail, etc.).

Le PSE peut également contenir un plan de départs volontaires (PDV), qui correspond à un mode de rupture particulier d’un contrat à durée indéterminée (CDI), sur la base d’un commun accord entre l’employeur et le salarié ([7]).

Ainsi, selon une étude de la direction de l’animation de la recherche, des études et des statistiques (Dares) du ministère du travail publiée en janvier 2024, en moyenne, entre 2018 et 2021 ([8]), 63 % des salariés concernés par un PSE ont été licenciés, 27 % ont opté pour un départ volontaire et 9 % ont fait l’objet d’un reclassement en interne au sein de l’entreprise ou de son groupe.

Répartition des salariés concernés par un PSE,

par année, entre 2018 et 2021

Source : DGEFP, Rupco, Dares.

Les mesures prévues par le PSE, qui doit être proportionné aux moyens financiers de la structure ou du groupe, sont financées par l’entreprise, qui peut bénéficier d’une aide financière de l’État lorsqu’elle ne peut pas en assumer la charge.

Si le coût total des PSE n’est pas toujours connu dans la mesure où les entreprises ne sont pas tenues de le communiquer à l’administration, celui-ci dépend de nombreux facteurs (support du PSE, situation de l’entreprise et difficultés rencontrées, statut des salariés concernés, secteur, etc.). Ce coût peut être très variable. Si les coûts estimés des PSE mis en œuvre par les entreprises Michelin et Crédit commercial de France (CCF) (voir infra) s’élèvent respectivement à 400 et 300 millions d’euros ([9]), ils sont parfois très inférieurs, ainsi que l’a expliqué Mme Nadia Gssime, docteure en droit, laquelle a évoqué des sommes allant de 30 000 euros pour un PSE impliquant 50 licenciements à 16,9 millions d’euros pour un PSE impliquant 204 licenciements ([10]) .

De façon générale, les mesures d’accompagnement des salariés prévues en cas de PSE sont plus protectrices que les mesures prévues en cas de licenciement économique hors PSE, ou encore en cas de rupture conventionnelle. Si des indemnités légales sont prévues pour tous les salariés en CDI licenciés pour un autre motif qu’une faute grave ou lourde ([11]), les salariés licenciés dans le cadre d’un PSE peuvent aussi bénéficier d’une indemnité supralégale, dont le montant est fixé après négociation entre les représentants du personnel et l’employeur, ou encore de compléments tels que la prime de départ volontaire.

les différentes mesures d’accompagnement des salariés

en fonction des procédures d’ajustement de l’emploi

Source : Cour des comptes.

Parmi les principaux dispositifs d’accompagnement mis en œuvre en cas de PSE figurent le contrat de sécurisation professionnelle (CSP) – également mobilisable hors PSE – et le congé de reclassement, qui n’est toutefois pas applicable pour les entreprises en redressement ou en liquidation judiciaire (voir infra). Ces mesures relèvent du reclassement externe, en dehors de l’entreprise ou du groupe auquel celle-ci appartient, au même titre que des mesures telles que les aides à la création d’entreprise ou les dispositifs de dispense d’activité en vue de rechercher un emploi, ou encore les aides financières pour passer le permis de conduire ou les aides à la rédaction de curriculum vitæ (CV) et de lettre de motivation.

Dispositifs d’accompagnement des salariés licenciés pour motif économique selon les caractéristiques de l’entreprise

Source : Cour des comptes.

Le contrat de sécurisation professionnelle ([12]) est un dispositif d’accompagnement intensif mis en œuvre par France Travail. D’une durée de douze mois, il a pour objectif le retour rapide à l’emploi durable (CDI, contrat à durée déterminée (CDD), contrat de travail temporaire de plus de six mois ou encore création ou reprise d’entreprise). Il combine plusieurs éléments : un accompagnement renforcé et personnalisé assuré par des professionnels dédiés, une allocation spécifique, l’allocation de sécurisation professionnelle (ASP), dont le montant est en général plus avantageux que celui de l’allocation de retour à l’emploi (ARE) ([13]) et équivalent au salaire net ([14]), des aides au reclassement spécifiques (indemnité différentielle de reclassement, prime de reclassement) et une protection sociale sans cotisation supplémentaire. D’autres aides financières sont également prévues, répondant à divers objectifs (mobilité, création ou reprise d’entreprise, formation, etc…).

Selon les données fournies par France Travail, sur les dix dernières années, entre 48 % et 64 % des personnes inscrites à France Travail à la suite d’un licenciement économique ont adhéré au CSP.

Le congé de reclassement ([15]), entièrement financé par l’entreprise, permet aux salariés qui en bénéficient de disposer d’un accès privilégié à la formation et d’un accompagnement dans leurs démarches de recherche d’emploi, souvent assuré par un cabinet spécialisé sélectionné par l’employeur, au sein d’une cellule de reclassement. Il se distingue du CSP sur plusieurs points (durée d’accompagnement allant de quatre à douze mois ([16]), allocation d’un montant minimum égal à 65 % du salaire brut de référence des douze derniers mois, modalités d’accompagnement variables selon la situation de l’entreprise).

Pour les entreprises placées en procédure collective, l’État peut intervenir pour apporter un accompagnement renforcé aux salariés, sous la forme de deux principaux dispositifs :

– la cellule d’appui à la sécurisation professionnelle (CASP) prend en charge, pendant six semaines, de façon anticipée et collective les salariés dont le licenciement est envisagé avant leur entrée potentielle en contrat de sécurisation professionnelle. Elle permet d’informer les salariés sur les conséquences de leur licenciement et de leur adhésion audit contrat, d’initier une réflexion sur leur projet professionnel et de leur apporter, le cas échéant, un appui psychologique. Sont concernées les entreprises en redressement ou en liquidation judiciaire qui emploient plus de 20 salariés et qui licencient au moins 20 personnes ;

– la prestation grands licenciements (PGL) combine la CASP et l’accompagnement en CSP ; elle est proposée dans un souci d’équité d’accompagnement de tous les salariés d’une même entreprise répartis en plusieurs points du territoire. Elle permet par ailleurs un suivi renforcé de l’accompagnement. Sont concernées les entreprises en redressement ou en liquidation judiciaire qui licencient au moins 200 personnes réparties en plusieurs points du territoire.

évolution du recours à la cellule d’appui

à la sécurisation professionnelle

Source : DGEFP.

Les CASP et le CSP ont entraîné la suppression progressive des cellules de reclassement, qui étaient accordées dans le cadre de PSE financés totalement ou partiellement par l’État et avaient vocation à accompagner les salariés licenciés des entreprises en difficulté. Comme l’a indiqué la délégation générale à l’emploi et à la formation professionnelle (DGEFP) au rapporteur, l’absence de plus-value des cellules de reclassement après la mise en œuvre du CSP et la prise en compte des faiblesses de ce dispositif ont amené la DGEFP à refuser toute mise en place de cellule de reclassement depuis 2018, au profit de la mobilisation des CASP, du CSP et de la PGL en fonction des caractéristiques des entreprises concernées.

En outre, en plus de ces dispositifs de droit commun, dans le cadre du plan d’actions et de soutien spécifique de la filière automobile annoncé par le Gouvernement le 26 avril 2021, l’État a créé, en partenariat avec les constructeurs automobiles Renault et Stellantis et les acteurs de la filière, un fonds exceptionnel d’accompagnement et de reconversion des salariés licenciés économiques de la filière automobile. Ce fonds, doté de 50 millions d’euros dont 20 millions apportés par les constructeurs et 30 millions apportés par l’État, aura permis d’accompagner plus de 3 000 salariés licenciés économiques de 26 entreprises de la filière automobile entre juin 2021 et juillet 2025. En raison de moyens renforcés par rapport aux dispositifs de droit commun, le taux de reclassement des bénéficiaires du fonds est supérieur au taux de reclassement des dispositifs de droit commun. Entre 2021 et 2024, 25 CASP ont été financées et mises en œuvre dans ce fonds, au bénéfice de 2 908 salariés licenciés.

B. Les plans de sauvegarde de l’emploi ne reprÉsentent qu’une part marginale des ruptures de contrat de travail mais leur nombre connaît une hausse inquiÉtante et multifactorielle depuis 2024

1. Les PSE ne représentent qu’une fraction des licenciements pour motif économique mais suivent la même dynamique haussière

Ainsi que l’a d’emblée rappelé M. Rémi Bourguignon, professeur des universités, « d’un point de vue strictement statistique, les PSE représentent un phénomène assez marginal dans la gestion globale de l’emploi en France. Bien qu’ils soient très médiatisés, notamment en période de crise ou lors de restructurations importantes, leur volume reste relativement limité. » ([17])

Pour le rapporteur, le fait que les PSE ne représentent qu’une fraction des licenciements ne doit pas masquer leur rôle d’indicateur des choix économiques dominants. Leur hausse, bien que marginale en volume, est révélatrice de stratégies de rentabilité actionnariale déconnectées de la réalité sociale.

Les licenciements pour motif économique ne représentent eux-mêmes qu’une faible part des ruptures de contrat de travail, comme l’a souligné M. Clément Malgouyres, chercheur du Centre national de la recherche scientifique (CNRS) auprès du Centre de recherche en économie et statistique (CREST) : « La situation actuelle est très différente de celle qui prévalait en 2008 et 2009, au moment de la crise financière. […] La différence est encore plus marquée en ce qui concerne les licenciements économiques. Au pic de la crise de 2008, ils représentaient environ 11 % des ruptures de contrat à durée indéterminée (CDI). Depuis, ce taux a régulièrement diminué, même lors des périodes de hausse du chômage, comme en 2011-2013. » ([18])

Ainsi, selon les données fournies par la Dares, au quatrième trimestre 2024, 18 200 licenciements pour motif économique ont eu lieu, représentant 1 % des ruptures de contrat de travail, hors CDD arrivés à terme. Dans le détail, le nombre de procédures de licenciement collectif pour motif économique, hors PSE, s’établit à 3 205 ; 91 % concernent des licenciements collectifs de moins de 10 salariés et 9 % concernent des licenciements collectifs de 10 salariés ou plus mis en œuvre par des entreprises de moins de 50 salariés.

RÉPARTITION DES RUPTURES DE CONTRAT DE TRAVAIL,

HORS CDD ARRIVÉS À TERME, par motif AU 4ème trimestre 2024

Lecture : les licenciements économiques représentent 1 % des ruptures de contrat de travail, hors CDD arrivés à terme, au quatrième trimestre 2024.

Source : commission d’enquête, sur la base des données de la Dares.

Toutefois, le nombre de licenciements économiques connaît une hausse préoccupante, comme le révèle le nombre d’entrées à France Travail pour ce motif, qui a atteint son plus haut niveau depuis la crise sanitaire. Sur les deux dernières années, France Travail a ainsi enregistré plus de 48 000 inscriptions à la suite de licenciements économiques.

NOMBRE MOYEN D’ENTRÉES À FrANCe TRAVAIL À LA SUITE

D’UN LICENCIEMENT ÉCONOMIQUE (EN MILLIERS de personnes)

Lecture : au quatrième trimestre 2024, près de 10 000 entrées à France Travail étaient dues à un licenciement économique.

Source : STMT-France Travail, Dares

D’après les dernières données disponibles fournies par la DGEFP, entre le 1er janvier et le 31 mars 2025, 200 PSE ont été initiés, représentant 14 094 ruptures prévisionnelles de contrat de travail. Le nombre de dossiers initiés entre le 1er janvier et le 31 mars 2025 est ainsi en hausse de 32,4 % par rapport à la même période en 2024. Le nombre de ruptures prévisionnelles en début de procédure est, quant à lui, stable.

Lors de son audition, le directeur de la Dares a apporté quelques précisions sur cette tendance : « Les informations issues du dispositif Rupco, qui suit l’ensemble de la procédure des plans de sauvegarde de l’emploi (PSE), depuis leur déclaration jusqu’à leur validation ou homologation, montrent une augmentation du nombre de PSE au cours des derniers mois. Ce niveau reste néanmoins inférieur à celui observé au milieu des années 2010. Sur un an, le nombre de PSE validés ou homologués progresse de 27 %, tandis que le nombre de ruptures de contrats de travail concernés par ces PSE augmente de 131 %. Cette dernière évolution est toutefois portée par un nombre restreint d’entreprises. » ([19])

Plans de sauvegarde de l’emploi validÉs ou homologuÉs

et ruptures de contrat de travail envisagÉes concernÉes

Lecture : au deuxième trimestre 2024, 140 PSE ont été validés ou homologués et 10 000 ruptures de contrat de travail sont concernées.

Source : Dreets-DGEFP, SI-Homologation et Rupco, traitements Dares.

Pour le rapporteur, cette évolution témoigne d’un affaiblissement du droit du travail consécutif aux réformes successives de 2013, 2015, 2016 et 2017 qui ont facilité les restructurations rapides.

2. Les PSE concernent davantage des entreprises de taille moyenne, dans le secteur industriel et sont concentrés dans quelques régions

Les données et constats factuels qui suivent ont été présentés par la Dares lors de son audition.

● En 2024, la moitié des PSE validés ou homologués par l’autorité administrative concernent des entreprises de moins de 150 salariés. Celles-ci concernent néanmoins 29 % des ruptures de contrat de travail autorisées. La part des entreprises de 1 000 salariés et plus a été particulièrement importante pendant la crise sanitaire : 14 % des PSE validés ou homologués en 2021 (pour 45 % des ruptures autorisées), contre 10 % en 2024 (pour 37 % des ruptures autorisées).

ruptures validÉes ou homologuÉes selon la taille de l’entreprise

Lecture : en 2024, environ 20 500 ruptures de contrat de travail ont été validées ou homologuées dans des entreprises de plus de 1 000 salariés.

Source : DGEFP, SI Rupco, données brutes, traitements Dares.

Les entreprises de 1 000 salariés et plus concentrent davantage de ruptures autorisées en 2024 en raison d’un nombre très limité d’entreprises de grande taille concernées.

● En 2024, l’industrie concentre 22,3 % des ruptures de contrat validées ou homologuées dans le cadre d’un PSE contre, en moyenne, 32 % entre 2014 et 2023, tandis que sa part dans l’emploi salarié est restée stable sur cette période – autour de 11 % –, ce qui indique une forte surreprésentation de ce secteur parmi les PSE.

48 % des ruptures concernent le commerce, les activités et techniques et les activités de services administratifs et de soutien, tandis que seuls 27 % des salariés travaillent dans ces secteurs à la fin de l’année 2023.

répartition des ruptures autorisées dans le cadre d’un pse

selon le secteur de l’entreprise

Lecture : l’industrie manufacturière concentre 22,3 % des ruptures maximales autorisées dans le cadre d’un PSE (en 2024) contre 10,5 % de l’emploi salarié (fin 2023).

Source : DGEFP, SI Rupco, données brutes, traitements Dares, Insee, estimations d’emploi.

● En moyenne, 40 % des ruptures de contrat de travail sont autorisées dans un établissement situé en Île-de-France dans le cadre d’un PSE entre 2014 et 2023, alors que la région ne concentre que 23 % de l’emploi salarié. Cette part baisse à 29 % en 2024. Les régions Auvergne-Rhône-Alpes, Grand Est et Normandie concentrent ensemble près d’un tiers des ruptures en 2024.

RUPTURES VALIDÉES OU HOMOLOGUÉES

SELON LA RÉGION DE L’Établissement en 2024

Lecture : en 2024, 15 936 ruptures autorisées sont envisagées dans un établissement d’Île-de-France.

Source : DGEFP, SI Rupco, données brutes, traitements Dares.

Cette concentration des PSE en Île-de-France s’explique notamment par le fait que beaucoup de sièges sociaux y sont installés. Et, en vertu de l’article L. 1233-57-8 du code du travail, l’autorité administrative compétente pour prendre la décision d’homologation ou de validation est celle du lieu où l’entreprise ou l’établissement concerné par le projet de licenciement collectif est établi. Ainsi, les PSE liés à la fermeture des sites de Michelin à Vannes et à Cholet ont été validés par la direction régionale de l’économie, de l’emploi, du travail et des solidarités (Dreets) d’Auvergne-Rhône-Alpes.

Lors de son audition, M. Aymeric Morin, directeur général adjoint délégué chargé de l’offre de services de France Travail, a rappelé que le dispositif « Prestation grand licenciement » (PGL) permet, lorsqu’un PSE affecte non seulement le siège de l’entreprise mais aussi des salariés répartis sur l’ensemble du territoire, un accompagnement uniforme partout en France.

Pour le rapporteur, cette concentration territoriale révèle aussi l’insuffisance des politiques industrielles et de réindustrialisation sur les territoires déjà éprouvés par des décennies de désengagement. La succession de restructurations mal accompagnées participe à une perte de confiance des citoyens envers la puissance publique, renforçant les fractures territoriales.

3. La forte hausse du nombre des défaillances d’entreprises explique l’augmentation du nombre des licenciements économiques et, dans une moindre mesure, de celui des PSE

● D’après l’Observatoire des données économiques du Conseil national des administrateurs judiciaires et mandataires judiciaires (CNAJMJ), on dénombrait, au 14 mars 2025, 65 683 défaillances en 2024, soit une progression de 17,6 % par rapport à 2023 – un niveau historiquement élevé puisque supérieur à celui de la crise économique de 2008.

DÉFAILLANCES D’ENTREPRISES en MILLIERS (CUMULÉES SUR 12 MOIS)

Lecture : en 2024, 66 000 entreprises étaient défaillantes.

Source : Banque de France.

193 150 emplois ont été menacés par une procédure collective en 2024 ([20]), notamment du fait de la défaillance de l’entreprise Milee, qui comptait 10 207 salariés. Ce chiffre est moins important qu’en 2023 : 213 085 emplois étaient menacés, en partie du fait de l’entrée en procédure collective d’entreprises de taille importante, comme Casino ou Orpea. D’après le comité interministériel de restructuration industrielle (Ciri), 30 % des emplois menacés seraient in fine détruits.

● La répartition sectorielle des défaillances d’entreprise reste assez stable tandis que la taille moyenne des entreprises défaillantes croît, contribuant nettement à l’augmentation de l’emploi menacé ([21]). Ainsi, en 2024, les défaillances ont augmenté de 60 % par rapport à la moyenne pré-crise (2017 à 2019) pour les petites entreprises de 10 à 49 salariés et les entreprises de taille intermédiaire (ETI) de 250 à moins de 5 000 salariés, soit un rythme plus rapide que pour les défaillances des très petites entreprises (TPE) de 1 à 9 salariés, qui ont crû de 16 %. Les moyennes entreprises de 50 à 249 salariés connaissent la plus forte croissance des défaillances, en hausse de 70 % par rapport à la période pré-crise précitée.

NOMBRE DE DÉFAILLANCES PAR TAILLE D’ENTREPRISE

Lecture : en 2024, 27 949 TPE étaient en défaillance.

Source : bases Bodacc et FAIRE ; calculs DGE sur le champ des unités légales d’au moins un salarié.

● D’après les données fournies par la DGEFP, les PSE initiés par des entreprises en situation de redressement ou de liquidation judiciaire représentaient, entre le 1er et le 31 mars 2025, 38,8 % du total. Cela signifie que la majorité des PSE est initiée dans des entreprises in bonis relevant du droit commun, qui ne sont pas en risque de défaillance.

ruptures VAlidÉes ou homOloguÉes

selon la situation juridique de l’entreprise en 2024

Lecture : en 2024, environ 28 500 ruptures autorisées sont envisagées dans des entreprises in bonis.

Source : DGEFP, SI Rupco, données brutes, traitements Dares.

Les PSE concernant des entreprises qui relèvent du droit commun représentaient 75 % des ruptures validées ou homologuées entre 2014 et 2020 et 64 % des mêmes ruptures en 2024.

Au total, l’aggravation des défaillances d’entreprises explique l’accroissement du nombre des licenciements pour motif économique mais dans une moindre mesure seulement l’augmentation du nombre des PSE, dont une majorité demeure initiée dans des entreprises non défaillantes. Le rapporteur tient à insister sur le fait que parmi ces entreprises non défaillantes figurent de grands groupes en excellente santé financière qui procèdent à des fermetures de sites pour des raisons d’optimisation financière internationale, sans que la puissance publique ne s’y oppose.

4. Le rattrapage post-crise sanitaire, la hausse des coûts de l’énergie et un contexte géopolitique incertain dégradent la conjoncture économique

Les causes conjoncturelles de la hausse du nombre des licenciements économiques ont été largement identifiées lors des auditions de la commission d’enquête. Toutefois, pour le rapporteur, ces facteurs exogènes ne sauraient exonérer les choix politiques de soutien inconditionnel aux entreprises, ni les stratégies patronales court-termistes. En outre, ces situations conjoncturelles ont pu servir de justification à des plans opportunistes, parfois programmés bien avant la guerre en Ukraine ou la hausse des coûts énergétiques.

● Pour reprendre les termes du secrétaire général du Ciri, les années 2020 et 2021 ont été caractérisées par un « effondrement statistique artificiel » des défaillances d’entreprises dû aux aides d’État massives pendant la crise sanitaire (prêts garantis par l’État, activité partielle, reports de charges, gel des assignations), lesquelles ont ramené le nombre de défaillances à un point bas de 27 582 en décembre 2021.

Or, nous assistons aujourd’hui à une double tendance : d’une part, certaines entreprises déjà en difficulté en 2020 et artificiellement maintenues en vie font faillite aujourd’hui. D’autre part, des entreprises fragiles sont précipitées vers la faillite avec l’échéance du remboursement des aides exceptionnelles accordées par l’État.

S’agissant des premières, une étude de la direction générale des entreprises (DGE) ([22]) confirme que les entreprises défaillantes présentent un écart de productivité légèrement accru par rapport aux entreprises pérennes – de l’ordre de 20 % –, comparé à la situation antérieure à la crise sanitaire. En clair, la hausse des défaillances d’entreprises en 2024 serait une conséquence différée de la baisse des défaillances pendant la crise sanitaire.

La situation dramatique des entreprises devant aujourd’hui faire face à un mur de la dette a été largement évoquée lors des auditions. Ainsi, M. Arnaud Montebourg, ancien ministre de l’économie, du redressement productif et du numérique, s’est montré particulièrement sévère à l’encontre de ce dispositif : « Aujourd’hui, l’État procède à un recouvrement à travers les banques et, ce faisant, envoie au tapis des entreprises qui ne sont pas en mesure de rembourser et qui achèvent leur parcours au tribunal de commerce. En ce moment, les PGE sont des machines à tuer les entreprises. […] De leur côté, les États-Unis ont proposé l’équivalent de notre PGE, mais sur trente ans, soit sur quasi-fonds propres. Cette mesure change tout. Le ministre m’a répondu qu’il devait retourner en discuter à Bruxelles. Mais pendant ce temps, le feu se répand dans nos entreprises. En résumé, les aides peuvent être létales ; les PGE représentent une aide destructrice. » ([23])

Toutefois, selon M. Benjamin Delozier, chef du service des politiques écologiques et sectorielles de la direction générale du Trésor (DG Trésor), le remboursement des PGE « se poursuit globalement sans difficulté majeure » ([24]). À la fin du mois de décembre 2024, le montant restant à rembourser s’élevait à 37 milliards d’euros, soit 26 % du montant total des prêts octroyés. La sinistralité brute constatée à ce jour atteint 5 milliards d’euros, ce qui représente environ 3,5 % du volume total.

● Pour la direction régionale et interdépartementale de l’économie, de l’emploi, du travail et des solidarités (Drieets) d’Île-de-France, l’augmentation des défaillances d’entreprises « s’explique sans doute principalement par un effet de rattrapage faisant suite à la période particulière du covid-19, et dans une moindre mesure par les conséquences de la hausse des prix de l’énergie et des taux d’intérêt » ([25]).

En effet, la conjoncture économique, caractérisée par une hausse des prix de l’énergie, une inflation généralisée sur l’ensemble des postes de charge des entreprises et des taux d’intérêt à la hausse entraînant un accès plus restreint au crédit, a des effets néfastes sur la santé économique des entreprises.

Ainsi que le rappelle M. Xavier Bailly, président de l’Association pour le retournement des entreprises (ARE), « jusqu’en 2021, la situation était en effet caractérisée par la faiblesse de la demande et de l’offre, cette dernière étant fortement contrainte par la désorganisation des chaînes logistiques mondiales. Ce n’est qu’à la fin de l’année 2022, puis au début de l’année 2023, que les échanges internationaux ont véritablement repris, au moment de l’apparition d’une inflation d’une ampleur inédite depuis plus de quinze ans. Cette hausse généralisée des coûts a mécaniquement contracté les marges des entreprises […]. » ([26])

La hausse de ces coûts a été particulièrement mortifère pour le secteur du prêt-à-porter. Une étude citée par M. Bailly, effectuée dans la distribution textile, a mis en évidence que, pour préserver la rentabilité nette face à l’augmentation des coûts de production, de main-d’œuvre, de transport et de loyer, il devenait nécessaire d’accroître les prix de vente de 13 %, sans même tenir compte de la charge représentée par les PGE. Si ces hausses tarifaires ont pu être absorbées, dans une certaine mesure, à la fin de l’année 2022 et au début de l’année 2023, elles sont devenues bien plus difficiles à maintenir à partir de l’été 2023. C’est notamment ce contexte qui a conduit aux fermetures des enseignes Camaïeu, Kaporal et Jennyfer, étudiées par la commission d’enquête (voir infra).

● Enfin, un contexte géopolitique incertain dégrade la confiance. Pour Mme Céline Domenget Morin, vice-présidente de l’ARE, « cette accumulation d’obstacles a conduit certaines entreprises à entrer dans la "zone rouge". […] Dans un contexte économique particulièrement contraint, marqué par une instabilité persistante, il devient naturellement difficile pour nombre d’entreprises d’honorer leur dette. Il faut souligner que la politique du "quoi qu’il en coûte", si elle avait été déployée dans un environnement plus stable, sans la crise ukrainienne ni l’explosion des taux d’intérêt, aurait sans doute produit des effets sensiblement différents. » ([27])

Interrogé par le rapporteur sur les effets économiques attendus des récentes décisions américaines en matière douanière – qualifiées de « dinguerie » par M. Bruno Le Maire, ancien ministre de l’économie et des finances ([28]) – et leurs répercussions sur les marchés financiers, M. Clément Malgouyres a indiqué qu’à court terme, cela « risque de provoquer une récession, ce qui constituera probablement l’effet de premier ordre sur l’emploi. Cet impact récessif global sur l’économie sera vraisemblablement plus significatif que les effets sectoriels. » ([29])

5. Les transitions numériques et écologiques ont déjà un impact sur la restructuration des entreprises et sur l’emploi

● Les mutations technologiques, qui figurent parmi les motifs pouvant justifier un licenciement pour motif économique, sont aujourd’hui particulièrement rapides, notamment avec le développement de l’intelligence artificielle (IA).

Lors de son audition, M. Clément Malgouyres a détaillé les effets connus à ce jour et contrastés de l’IA sur l’emploi :

« Nos méthodes habituelles d’analyse statistique ne nous permettent pas d’avoir une vision précise du rythme d’adoption des technologies comme l’intelligence artificielle (IA). Certaines études suggèrent néanmoins que celle-ci se diffuse rapidement comparée à d’autres innovations technologiques. La deuxième révolution industrielle s’est faite dans la durée. Cela ne semble pas être le cas de l’IA générative.

Ses effets sur la productivité sont déjà tangibles. Des tests ont démontré son impact sur la performance relative de certains travailleurs par rapport à d’autres. Une étude particulièrement intéressante révèle que la productivité des chercheurs en sciences des matériaux est considérablement augmentée par l’utilisation de l’intelligence artificielle. Cette perspective est prometteuse car elle implique que l’augmentation de la productivité dans le domaine de l’innovation pourrait avoir des effets induits potentiellement très importants.

À moyen terme, certaines sociétés, notamment dans le secteur des services aux entreprises, qui utilisent massivement l’IA, auront besoin de moins de salariés. Ce sont principalement des emplois qualifiés. Mais, parallèlement, il y aura peut-être une expansion du secteur des services aux entreprises du fait de l’apparition de tarifs inférieurs, plus compétitifs et plus attractifs, précisément grâce au déploiement de l’IA. Il est difficile, à ce jour, d’affirmer qu’un scénario l’emportera sur l’autre. » ([30])

Le secteur bancaire est particulièrement affecté par ces mutations technologiques. Toujours à l’appui de sa démonstration, M. Malgouyres a rappelé que le déploiement des distributeurs automatiques de billets de banque aux États-Unis n’avait pas conduit à des destructions d’emplois de guichetiers dans les établissements, contrairement aux craintes initiales.

Néanmoins, les salariés de CCF entendus par la commission d’enquête constatent bien aujourd’hui que la bascule vers les services en ligne conduit à une réduction des effectifs dans les agences. Ils relèvent également que « l’arrivée de l’IA, notamment dans sa dimension générative, suscite l’inquiétude. Si nous manquons encore de recul pour bien en apprécier les impacts, il semble évident que certaines fonctions de la banque sont particulièrement exposées à ces changements. » ([31])

● Les causes environnementales réorientent déjà les choix de consommation et de production, produisant des effets contrastés sur l’emploi.

Le cas de l’industrie automobile est particulièrement emblématique. Les effectifs de cette industrie ont diminué depuis 2019 en raison de la chute des ventes de véhicules neufs en France, une baisse estimée à environ 40 %, tous types de motorisation confondus.

La commission d’enquête a souhaité interroger le Conseil national des professions automobiles (CNPA) ainsi que des sous-traitants, à l’instar de l’entreprise MMT-B, qui a présenté un PSE en mars 2025 motivé par la baisse progressive des volumes commandés par le Groupe Ford, principal donneur d’ordre historique de l’entreprise notamment s’agissant des boîtes de vitesses manuelles.

Le CNPA analyse ainsi la situation actuelle :

« Les objectifs de décarbonation du parc automobile peuvent avoir des impacts variés sur la compétitivité de la filière automobile française, selon certains aspects. D’une part, la transition vers des véhicules plus propres peut stimuler l’innovation et favoriser l’émergence de nouveaux marchés. Cela peut conduire à de nouvelles opportunités commerciales et renforcer la compétitivité des entreprises françaises qui se positionnent en tant que leaders dans le domaine de la mobilité durable.

D’autre part, la décarbonation du parc automobile implique des investissements importants en recherche et développement, y compris dans les services, ainsi que des adaptations de l’outil productif. Ces coûts supplémentaires peuvent exercer une pression sur les acteurs de la filière automobile, en particulier les petites et moyennes entreprises, et potentiellement réduire leur compétitivité à court terme. » ([32])

Ainsi que le résume M. Régis Labasse, délégué syndical Force ouvrière (FO) de MMT-B : « La conjoncture économique actuelle, marquée par le passage du véhicule thermique à l’électrique, présente à la fois des défis et des opportunités pour le secteur automobile en France. La diminution de la main-d’œuvre doit être compensée par la création de nouveaux emplois dans les technologies de l’électrique. La France et les pouvoirs publics doivent également se préparer à une concurrence accrue avec les marchés asiatiques et investir dans l’innovation pour rester compétitifs face aux tendances mondiales. » ([33])

Le cas d’ArcelorMittal développé infra est également significatif de l’ambivalence en matière d’emploi puisque les projets de décarbonation annoncés notamment sur le site de Dunkerque n’emporte aujourd’hui aucune garantie d’emploi.

Le secteur de l’habillement subit lui aussi des effets contradictoires (voir infra). D’un côté, pour réduire les coûts des transports maritimes et, par ricochet, l’empreinte carbone des produits, certaines enseignes comme Jennyfer ont fait le choix de relocaliser plus près – en Turquie – une part significative de leur production. Ce choix peut avoir un effet vertueux sur l’emploi en accroissant la « désirabilité » de la marque. Malheureusement, l’influence croissante de la fast-fashion et ses effets désastreux sur l’environnement annihilent ces efforts.

En définitive, même si les plans de sauvegarde de l’emploi ne représentent qu’une part marginale des ruptures de contrat de travail, leurs effets délétères sur l’emploi, les salariés et les territoires sont tels qu’ils méritent toute l’attention des pouvoirs publics.

Il est clair que sans stratégie nationale de pilotage, ces transitions se traduisant par des pertes d’emplois plus que par des reconversions soutenues. À défaut d’un État stratège, ces mutations se font au détriment de l’emploi et de l’équilibre des territoires.

C. Les plans de sauvegarde de l’emploi n’en ont pas moins des effets délétères sur les salariés et les bassins d’emplois

1. Les plans de sauvegarde de l’emploi ont des effets démultipliés à l’échelle des territoires et des bassins d’emplois

a. Les PSE ont des conséquences économiques, sociales et environnementales de long terme

Lorsqu’un PSE est mis en œuvre, ses effets se font généralement sentir au-delà du site sur lequel est implantée l’entreprise concernée et affectent durablement les territoires et les bassins d’emplois. Ainsi, dans bien des cas, les PSE ont accentué la désertification industrielle de zones déjà fragiles, sans stratégie alternative de redéploiement de l’activité et des emplois. Certaines reconversions échouées ou inexistantes laissent derrière elles des friches industrielles polluées et des salariés sans perspectives. Pour le rapporteur, ces effets alimentent un ressentiment croissant vis-à-vis de la puissance publique, perçue comme absente ou complice.

Comme cela a pu être mis en avant par une étude publiée par le Centre d’études prospectives et d’informations internationales (CEPII) en mars 2023, après un licenciement massif, on observe une précarisation accrue dans la zone d’emploi : six ans après un PSE, les proportions de salariés intérimaires et de salariés en CDD dans l’emploi total sont plus élevées respectivement de 21 % et 47 % que dans une zone non touchée et le taux de chômage est supérieur de 12 % ([34]).

En effet, « lorsqu’une usine ferme ou réduit drastiquement sa taille, c’est l’activité des sous-traitants et de tous les services associés qui sont menacés : commerces, restaurants, entreprises de nettoyage, etc. » ([35]). Comme le soulignent les auteurs de l’étude, ces effets démultiplicateurs apparaissent progressivement, ce qui explique que la propagation des effets des PSE sur le taux de chômage ne soit pas immédiate et s’amplifie avec le temps. Ainsi, la logique de destruction créatrice, selon laquelle les suppressions d’emplois pourraient être compensées par la création d’établissements et d’emplois plus productifs, n’est pas observée : « dans les zones d’emploi où les plans sociaux ont eu lieu, la part d’établissements industriels créés est 14 % plus basse un an après le licenciement collectif, et même 22 % six ans après. Là encore, la situation se dégrade avec le temps, et se propage aux autres secteurs : l’effet sur la création d’établissements, tous secteurs confondus, est négatif et significatif cinq ans après le licenciement collectif. » ([36])

les effets des pse sur les bassins d’emplois

Source : Axelle Arquié et Thomas Grejbine, « Vingt ans de plans sociaux dans l’industrie : quels enseignements pour la transition écologique ? », La lettre du CEPII, n° 435, mars 2023.

Selon les éléments communiqués au rapporteur par Mme Hélène Lebedeff, déléguée interministérielle aux restructurations d’entreprises (Dire), si les effets indirects des restructurations sur l’emploi peuvent être difficiles à quantifier dans la mesure où ils varient « selon le tissu économique local et les interconnexions sectorielles », trois principaux types d’effets peuvent être constatés :

– des conséquences en chaîne sur les sous-traitants en cas de restructuration d’un donneur d’ordre industriel : réduction des volumes de commandes, allongement des délais de paiement, ruptures de contrats ;

– des répercussions des fermetures d’usine sur les activités externalisées (logistique, sécurité, restauration, etc.) qui dépendent directement de la présence de l’usine, pouvant entraîner l’effondrement de l’activité locale d’entreprises de services ;

– des effets de déstructuration du tissu économique local, tout particulièrement dans des zones déjà fragiles, avec une hausse du chômage et une dégradation de l’attractivité territoriale ([37]).

Comme le précise également Mme Hélène Lebedeff, « dans les opérations de restructurations importantes, les entreprises concernées établissent en général, avec l’appui de cabinets spécialisés, des études d’impact territorial et des études d’employabilité des salariés dont l’emploi est menacé (ex : Exxon Chemical France, Michelin, Watts Industrie...). Ces études, lorsqu’elles sont solidement réalisées, permettent d’avoir un diagnostic complet sur l’ensemble des conséquences économiques et sociales d’une restructuration sur un bassin d’emploi. Ces études, partagées avec les représentants du personnel, les services de l’État et souvent aussi, par l’intermédiaire des comités de suivi territoriaux initiés par les Préfets, avec les élus locaux, permettent d’avoir une vision assez précise de la situation et, de ce fait, facilitent la détermination, la mise en œuvre et le suivi d’actions territoriales dédiées. » ([38]) Elles peuvent s’accompagner de la mise en œuvre d’obligations incombant aux employeurs en matière de revitalisation (voir infra).

Selon les estimations communiquées par Mme Sophie Binet, secrétaire générale de la Confédération générale du travail (CGT), les 354 PSE comptabilisés au printemps 2025 par le syndicat pourraient concerner plus de 220 000 emplois directs et indirects ([39]). Comme cela est indiqué dans les réponses adressées par la CGT, une suppression d’emploi dans l’industrie se traduit par 4,5 suppressions d’emplois indirectes, selon la méthode de chiffrage employée par Bpifrance ([40]). En outre, les PSE élaborés dans d’autres secteurs ont également des effets indirects.

Le nombre d’emplois indirects menacés par la mise en œuvre du PSE au sein de l’usine chimique de Vencorex est de l’ordre de 5 000 à 6 000. Selon M. Régis Aymes, délégué syndical central CGT d’Arkema, « le plan de sauvegarde de l’emploi (PSE) mis en œuvre sur le site de Jarrie implique 154 suppressions de poste. Or il faut multiplier ce nombre par six ou sept pour obtenir le nombre total d’emplois qui seront affectés par cette décision. En effet, pour que les usines fonctionnent, il est nécessaire de faire appel à des prestataires extérieurs, des sous-traitants. » ([41]) Ainsi, les effets en cascade des PSE sont particulièrement flagrants lorsqu’ils interviennent dans des entreprises dont l’activité dépend étroitement d’une autre.

Pour M. Joseph Tarantini, délégué syndical central de la Confédération française de l’encadrement-Confédération générale des cadres (CFE-CGC) chez Michelin, « il est essentiel de comprendre que, lorsqu’un PSE est mis en œuvre, ses effets ne se limitent pas à un site isolé car la fermeture d’une usine entraîne des répercussions sur l’ensemble des services centraux tels que l’ingénierie, la logistique, la qualité, le marketing ou les finances » ([42]). En outre, les destructions d’emplois générées par les PSE se traduisent par des pertes de compétences et de savoir-faire durables. Pour M. Benjamin Oudet, s’exprimant à propos des PSE mis en œuvre par les entreprises Vencorex et Arkema (voir infra), « à l’échelle nationale, le grand risque est la perte de compétences dans la chimie du chlore et l’électrolyse en particulier : conception, exploitation d’ateliers » ([43]).

Enfin, les PSE ont des conséquences environnementales souvent méconnues. Comme l’a également souligné Mme Sophie Binet devant la commission, « les conséquences sociales et environnementales des plans de licenciements sont désastreuses. Prenons l’exemple de l’usine PSA d’Aulnay-sous-Bois : dix ans après sa fermeture, le site reste une friche industrielle. De même, les locaux de la Société aveyronnaise de métallurgie (SAM), sous-traitant de Renault, ont connu une occupation de près de deux ans à la suite des licenciements, sans qu’aucune reconversion du site n’ait été effectuée à ce jour. Sur le plan environnemental, certains sites, comme celui de Vencorex, représentent de véritables bombes à retardement au regard des coûts de dépollution. » ([44]) Ces conséquences peuvent amplifier les risques économiques et sociaux, en fragilisant la revitalisation des sites concernés.

(1) La directive 2012/18/UE du Parlement européen et du Conseil du 4 juillet 2012 concernant la maîtrise des dangers liés aux accidents majeurs impliquant des substances dangereuses, modifiant puis abrogeant la directive 96/82/CE du Conseil, dite directive « Seveso », impose aux États membres de l’Union européenne d’identifier les sites industriels à risque pour y maintenir un haut niveau de prévention. Les sites Seveso produisent ou stockent des substances pouvant être dangereuses pour l’homme et l’environnement. Ils sont soumis à une réglementation très encadrée qui vise à identifier et à prévenir les risques d’accident pour en limiter l’impact. Un établissement est classé Seveso en fonction de la quantité maximale de substances dangereuses susceptibles d’être présentes. Ces substances dangereuses sont listées dans la directive Seveso et ont été reprises au niveau national dans la nomenclature des installations classées pour la préservation de l’environnement (ICPE).

(2) Compte rendu n° 21.

(3) Réponses écrites au questionnaire adressé par le rapporteur.

(4) Compte rendu n° 33.

(5) Réponses écrites au questionnaire adressé par le rapporteur.

Ces risques, particulièrement marqués dans l’industrie, sont insuffisamment documentés et identifiés lors des procédures d’élaboration des PSE.

Comme l’a souligné devant les députés, M. Jean-Marie Michelucci, directeur de Cidecos, il est impératif de renforcer l’information et la consultation des CSE sur « la traçabilité des risques chimiques et les enjeux environnementaux lors de fermetures d’ateliers ou d’usines », afin notamment de permettre aux représentants du personnel « d’apporter leur expertise du terrain à l’enrichissement des connaissances à ce propos ». Ainsi, « il est nécessaire de contraindre plus fermement les directions à communiquer systématiquement aux comités sociaux et économiques ainsi qu’aux experts les informations consolidées sur les expositions aux substances chimiques dangereuses, notamment cancérogènes, mutagènes ou reprotoxiques. Nous recensons des décisions administratives contradictoires sur ce sujet dans différentes régions, ce qui souligne un besoin d’harmonisation. » ([45]) Un renforcement des obligations de communication sur les expositions individuelles et collectives à certaines substances chimiques serait ainsi souhaitable et pourrait être complété par la mise en place d’une obligation d’archivage pour certains sites et usines, accessible aux salariés concernés et à leurs représentants.

De façon générale, l’information des représentants du personnel sur l’impact environnemental des PSE et plus particulièrement des fermetures de sites, qui impliquent parfois des sols pollués ou contaminés, devrait être renforcée.

b. Les entreprises sous-traitantes sont particulièrement exposées aux conséquences des PSE mis en œuvre par leurs donneurs d’ordre

Comme cela a été évoqué, l’un des éléments déterminants de la démultiplication des effets des PSE tient à l’impact des PSE mis en œuvre par un donneur d’ordre sur son ou ses sous-traitants. Ainsi, un PSE mis en œuvre dans une grande entreprise industrielle peut fragiliser une constellation de PME sous-traitantes, rarement soutenues par l’État.

Au sens large, la sous-traitance désigne une forme de collaboration économique entre plusieurs entreprises : elle décrit le fait pour une entreprise de confier à une autre, sous sa responsabilité et selon un cahier des charges prédéfini, tout ou partie des opérations menant à la confection d’un produit, pour lequel elle a passé un marché.

La sous-traitance a notamment été définie par l’article 1er de la loi n° 75-1334 du 31 décembre 1975 relative à la sous-traitance, qui demeure le cadre légal de référence, aux termes duquel cette dernière est « l’opération par laquelle un entrepreneur confie par un sous-traité, et sous sa responsabilité, à une autre personne appelée sous-traitant l’exécution de tout ou partie du contrat d’entreprise ou d’une partie du marché public conclu avec le maître de l’ouvrage ».

Cette première définition, caractéristique du secteur du bâtiment, peut être complétée par une approche plus large, définissant la sous-traitance industrielle et consistant, pour un donneur d’ordre, à confier la réalisation à un sous-traitant (ou preneur d’ordres) d’une ou de plusieurs opérations de conception, d’élaboration, de fabrication, de mise en œuvre ou de maintenance du produit. On parle de sous-traitant de « rang 1 » lorsqu’une entreprise travaille directement pour le donneur d’ordre, sans intermédiaire, et de sous-traitant de « rang 2 » lorsqu’un premier sous-traitant délègue une partie de l’exécution du contrat dont il est responsable à un autre sous-traitant.

Dans certains secteurs, les sous-traitants sont particulièrement exposés aux évolutions conjoncturelles et aux destructions d’emplois. C’est notamment le cas dans l’industrie automobile. Ainsi, comme l’a indiqué M. Olivier Boidin, président de l’entreprise MMT-B, pour lequel il existe une « vulnérabilité structurelle » de nombreux sous-traitants automobiles en France, « entre 2000 et 2023, la France a vu sa part de la production automobile mondiale passer de 5,7 % à 1,6 %. De 2020 à 2023, 86 000 emplois ont été supprimés dans la filière, dont une majorité dans la sous-traitance. » ([46])

Ces derniers mois, plusieurs entreprises ont annoncé des PSE après que leur donneur d’ordre exclusif ou principal a lui aussi mis en œuvre un tel plan. C’est le cas de MMT-B, sous-traitant historique de « rang 1 » du Groupe Ford, pour lequel elle fabrique depuis les années 1970 des composants de boîtes de vitesses manuelles, en particulier la transmission MX65, qui représente aujourd’hui plus de 95 % de son chiffre d’affaires. L’entreprise a ainsi été exposée à une très importante baisse des commandes : de plus de 330 000 unités en 2022 à moins de 76 000 prévues en 2025, en raison de la disparition progressive de la boîte de vitesses MX65 ([47]). Le cas de l’entreprise F2J Japy, basée à Valentigney, dont la direction a annoncé fin 2024 la mise en œuvre d’un sixième PSE en dix ans, impliquant 40 % de ses effectifs, peut également être mentionné. L’entreprise est ainsi particulièrement exposée aux résultats de son principal client, Stellantis, qui a annoncé courant 2024 l’arrêt de la fabrication des boîtes cinq vitesses, qui représente 30 % à 35 % du chiffre d’affaires de F2J Japy, soit 5 à 6 millions d’euros.

Face à ces conséquences en chaîne, des évolutions juridiques sont souhaitables afin de responsabiliser les donneurs d’ordre, dont les décisions ont des effets majeurs sur l’activité et l’emploi des sous-traitants. Plusieurs représentants syndicaux de MMT-B ([48]) ont manifesté auprès du rapporteur leur intérêt pour la création d’un statut juridique du donneur d’ordre assorti de responsabilités sociales, économiques et environnementales, de même que Mme Sophie Binet lors de son audition devant la commission d’enquête. En outre, plusieurs propositions de loi récemment déposées ont mis en avant des pistes d’évolutions juridiques ([49]), telles que la création d’un statut juridique de la sous-traitance, la responsabilisation des donneurs d’ordre en cas de PSE chez un sous-traitant faisant suite à une restructuration chez le donneur d’ordre ou encore l’octroi de droits aux salariés du sous-traitant dans la gouvernance et la création d’une responsabilité environnementale partagée, ainsi que la confection d’un encadrement renforcé de la sous-traitance par l’interdiction, notamment, de la sous-traitance au-delà du second niveau.

S’il existe déjà des obligations d’informations pour les donneurs d’ordre employant au moins 50 salariés, tenus d’informer les entreprises sous-traitantes en cas de projet de licenciement pour motif économique quand la réduction d’effectif peut être de nature à affecter le volume d’activité ou d’emploi chez ledit sous-traitant ([50]), il est nécessaire d’aller plus loin afin de prévoir une véritable responsabilité du donneur d’ordre vis-à-vis des entreprises qui peuvent être déstabilisées par ses décisions.

Le rapporteur accorde une attention particulière aux propositions visant à imposer au donneur d’ordre une participation financière au PSE du sous-traitant, rechercher des possibilités de reclassement dans son périmètre, en créant un « groupe de reclassement », et organiser une négociation inter-entreprises préalable. De même, la création d’un comité de groupe de sous-traitants au sein du groupe donneur d’ordre, intégrant des représentants du personnel des sous-traitants, permettrait d’améliorer la circulation de l’information sur les orientations stratégiques du donneur d’ordre et de mieux anticiper les conséquences de ses décisions.

2. Les plans de sauvegarde de l’emploi génèrent pour les salariés des risques socioéconomiques et psychosociaux

a. Le suivi des conséquences des PSE sur les salariés pourrait être amélioré par un accès renforcé aux données

En préambule de toute présentation des effets qu’ont les PSE sur les salariés concernés, notamment au regard des mesures d’accompagnement dont ils ont pu bénéficier, il convient d’apporter une précision méthodologique. En l’état actuel des choses, les données disponibles sont lacunaires. Par conséquent, ni le reclassement effectif ni les trajectoires de reconversion des salariés ne sont documentés de façon satisfaisante. Ainsi, lorsqu’un PSE est subventionné par des fonds publics, l’absence de suivi empêche d’évaluer la pertinence des mesures financées.

En effet, le suivi des PSE et de leurs effets repose notamment sur les bilans que les entreprises sont appelées à établir et transmettre à l’administration une fois les plans mis en œuvre, indiquant le nombre de salariés concernés et leur situation (licenciement économique, départ volontaire, mobilité ou reclassement interne). Le contenu de ces bilans a été précisé par un arrêté du 3 avril 2014 ([51]), qui contient trois rubriques : suivi du plan de sauvegarde de l’emploi (nombre de réunions de la commission de suivi prévue par l’article L. 1233-63 du code du travail), mesures du plan de sauvegarde de l’emploi et situation des personnes à l’issue du plan de sauvegarde de l’emploi.

À l’instar de l’ensemble des documents qui doivent être transmis par les entreprises élaborant et mettant en œuvre des PSE, les données doivent être communiquées via le portail Rupco du ministère du travail, dédié à la gestion dématérialisée des procédures de ruptures collectives de travail (PSE, ruptures conventionnelles collectives, licenciements collectifs hors PSE, etc.).

Or, si la transmission de ces bilans portant sur la mise en œuvre effective des PSE est, conformément à l’article L. 1233-63 du code du travail, obligatoire, l’absence de transmission n’est assortie d’aucune sanction. Selon les données recensées par la Dares, entre 2018 et 2021, seuls 44 % des PSE validés ou homologués par l’autorité administrative ont fait l’objet d’un bilan.

Outre l’absence de sanction, ce phénomène peut aussi s’expliquer par la durée parfois longue de mise en œuvre des PSE, qui peuvent durer plusieurs mois voire plusieurs années. En outre, l’employeur peut être amené à confier à un cabinet spécialisé le suivi du PSE, pendant une durée pouvant être inférieure à celle du plan, alors qu’il n’est censé renseigner ce bilan qu’au terme de la procédure. Dans le cas particulier des entreprises placées en procédure collective, des difficultés supplémentaires peuvent être rencontrées par les mandataires judiciaires chargés des dossiers.

Comme cela a été indiqué au rapporteur par les représentants des Dreets sollicitées par la commission d’enquête ([52]), ces dernières sont amenées à relancer régulièrement les employeurs, sans que cela ne puisse garantir l’obtention de réponses. Selon M. Benjamin Maurice, délégué général à l’emploi et à la formation professionnelle, « pour remédier à cette situation, nous pourrions soit intervenir au plan législatif afin de poser des règles plus contraignantes, soit renforcer les actions de sensibilisation, bien que cette seconde stratégie, malgré les efforts que nous déployons, ne produise pas toujours les résultats escomptés » ([53]).

L’absence de données exhaustives et fiables crée par conséquent des biais statistiques dans le suivi et l’évaluation des PSE. Comme l’a souligné le professeur Rémi Bourguignon, « malgré l’existence d’une base de données sur les accords collectifs, les PSE échappent au dépôt obligatoire et cette opacité oblige les chercheurs à travailler sur des échantillons restreints, identifiés par des réseaux syndicaux ou des cabinets d’experts. Cela introduit nécessairement un biais, puisque nous avons principalement accès aux plans les mieux construits, les plus encadrés, élaborés dans un contexte où le dialogue social est solide, tandis que les restructurations les plus problématiques nous échappent. » ([54]) Comme il est indiqué dans l’étude réalisée par la Dares sur les PSE mis en œuvre entre 2018 et 2021, si les entreprises ne remplissant par leur bilan sont « significativement différentes des autres, les analyses de ces bilans risquent d’être affectées d’un biais de sélection » ([55]), les bilans étant dans les faits souvent moins renseignés lorsque l’entreprise est en procédure collective ([56]), lorsque l’entreprise dispose d’un effectif de salariés important ou lorsqu’elle appartient au secteur de l’information et des communications.

Si les chercheurs disposent d’outils et de méthodes pour corriger les biais de sélection, un renforcement de leur accès aux données permettrait d’améliorer le suivi des effets des PSE et de la mesure de l’efficience des moyens engagés, et par là-même d’en améliorer la qualité.

Il pourrait ainsi être envisagé de prévoir des sanctions en cas de non-transmission des bilans, avec un aménagement pour les entreprises placées en procédure collective, qui pourraient bénéficier d’un délai supplémentaire pour s’acquitter de leur obligation. En outre, s’il est déjà possible pour des chercheurs de solliciter sur demande un accès ponctuel aux données du portail Rupco, un renforcement de ce dispositif pourrait, en l’absence de données publiques sur les PSE, être utile.

Par ailleurs, davantage de données pourraient être transmises par les entreprises via le portail Rupco. Dans un rapport remis en 2020 et portant sur les dispositifs de l’État en faveur des salariés des entreprises en difficulté, la Cour des comptes déplorait ainsi le fait que le bilan ne comprenne que des données quantitatives et ne fasse pas état des éventuelles difficultés rencontrées par l’entreprise dans la mise en œuvre du PSE ou du niveau d’exécution définitif du budget alloué au reclassement, ce qui vaut de façon générale pour le suivi du budget alloué par l’employeur au PSE. La Cour recommandait de rendre obligatoire la saisie par les entreprises des données financières (prévisionnelles et exécutées) relatives au plan de reclassement dans le système d’information et de suivi des plans de sauvegarde de l’emploi. Comme cela a été indiqué au rapporteur par la DGEFP, si la mise en ligne du portail Rupco en décembre 2019 a permis « la transmission de données relatives à l’effort mis en œuvre par les plus grandes entreprises (plus de 1 000 salariés), d’autres évolutions techniques nécessiteraient des évolutions législatives et réglementaires, à l’instar de la possibilité de saisir plusieurs items supplémentaires (montants des aides à la formation, montants des aides à la création d’entreprise). Une consultation des partenaires sociaux devrait accompagner de telles évolutions. » ([57])

Enfin, une évolution dans la classification statistique des licenciés économiques par France Travail pourrait également améliorer le suivi des licenciements économiques. En effet, les licenciés économiques, notamment dans le cadre de PSE, bénéficiant d’un contrat de sécurisation professionnelle (CSP), apparaissent dans les statistiques du chômage en catégorie D en tant que stagiaires de la formation professionnelle et non dans les catégories A, B ou C regroupant les demandeurs d’emploi tenus de faire des actes positifs de recherche d’emploi. Comme cela a été indiqué par M. Jean-Pierre Tabeur, directeur des services aux demandeurs d’emploi de France Travail, « il est important de souligner que cette classification n’est pas une invention de France Travail. Elle a été établie dans la convention portant sur le CSP signée par les partenaires sociaux, dont la dernière version, qui date de 2015, est renouvelée chaque année. L’origine de cette classification remonte aux années 2000, époque où elle a été retenue pour deux dispositifs : le contrat de transition professionnelle (CTP) et le contrat de reconversion professionnelle (CRP). Ces dispositifs mettaient l’accent sur la reconversion professionnelle et la formation. C’est probablement ce qui a motivé les partenaires sociaux et l’État dans leur choix à l’époque, bien qu’il puisse sembler moins pertinent aujourd’hui. » ([58]) Si les chercheurs peuvent travailler sur la base des données trimestrielles détaillées publiées par la Dares concernant le suivi des dispositifs publics d’accompagnement des restructurations, ce qui permet de limiter le risque que cette classification ne fausse la réalité statistique, une modification de la classification, sur la base d’une consultation des partenaires sociaux et du Conseil national de l’information statistique (Cnis), pourrait faciliter la lecture de ces données, notamment pour le grand public.

b. Les PSE ont des conséquences durables sur les salariés concernés

En dépit d’un accès partiel aux données relatives au suivi des PSE, les effets des licenciements économiques et des PSE sur les salariés concernés ont été évalués ; leurs conséquences, à la fois économiques, sociales et psychologiques, sont durables, protéiformes et touchent particulièrement certains salariés.

Comme l’a notamment souligné M. Nicolas Robert, délégué syndical central SUD chez Michelin, « dans les territoires, ce sont des bassins d’emploi sinistrés, des savoir-faire détruits, une jeunesse désorientée, des commerces qui ferment, des familles qui partent, des collectivités qui s’appauvrissent. Pour les salariés, ce sont des trajectoires brisées, des requalifications illusoires, des vies profondément affectées. Trop souvent, cela se traduit par des burn-out, des dépressions et parfois même par des drames. Derrière les mots "mobilité", "transition" ou "plan d’adaptation", il y a des êtres humains qui souffrent. » ([59])

Pour rappel, selon les données communiquées par France Travail afin de comparer les licenciés économiques inscrits aux autres entrants, on constate :

– une part d’hommes supérieure de l’ordre de 4,8 points ;

– une surreprésentation des personnes âgées de plus de 50 ans de l’ordre de 15,5 points et, en conséquence, une sous-représentation des personnes âgées de moins de 25 ans de l’ordre de 17,7 points.

Les catégories socio-professionnelles les plus concernées par un licenciement économique sont les techniciens et agents de maîtrise (+ 5,4 points) et les cadres (+ 9,1 points). Les employés non qualifiés sont moins concernés par ce motif de fin de contrat de travail (– 14,4 points). On note également des différences selon les secteurs d’activité : le motif « licenciement économique » est plus fréquent pour les secteurs « support à l’entreprise » (+ 7,9 points) et « BTP » (+ 3,9 points). En revanche, ce motif est moins répandu dans le secteur du service à la personne (– 7,7 points).

Comme l’a souligné M. Clément Malgouyres, « les licenciements économiques ont un impact particulièrement lourd pour les salariés concernés. Des études menées en France et à l’étranger montrent que les pertes associées à un licenciement économique ou à une fermeture d’établissement sont substantielles et durables. Les salariés peinent à retrouver leur niveau de salaire initial, même après avoir retrouvé un emploi, situation qui tend à s’aggraver en période de récession. La persistance de la baisse des revenus s’explique généralement par une réembauche dans des entreprises offrant des salaires globalement inférieurs. Nos travaux indiquent que ces entreprises sont souvent moins enclines à conclure des accords salariaux favorables. » ([60]) Si l’on peut observer des réallocations d’emplois, celles-ci sont plus rares en cas de perte d’emploi dans un environnement caractérisé par une récession ou d’importantes difficultés sectorielles ou locales.

L’étude susmentionnée du CEPII portant sur les plans sociaux intervenus dans l’industrie entre 1997 et 2019 en France fait état de ces effets de long terme sur les salariés. Ainsi, en France, près de 40 % des salariés licenciés dans le cadre d’un plan social ne sont plus en emploi au sens de l’Institut national de la statistique et des études économiques (Insee) un an après leur licenciement, et plus de la moitié six ans après. La probabilité pour un salarié licencié dans ce cadre d’être en emploi un an après le licenciement est de 21 points inférieure à celle prévalant pour son « jumeau » non licencié et de 17 points inférieure six ans après. S’il a retrouvé un emploi, son salaire est en moyenne de 25 % inférieur à celui de son « jumeau » un an après le licenciement et de 6 % inférieur six ans après, du fait notamment de pertes de compétences et de pouvoir de négociation. En outre, tous les salariés ne sont pas égaux face aux licenciements : les salariés peu qualifiés sont particulièrement exposés aux baisses de salaire, de même que les salariés licenciés dans une zone d’emploi connaissant un taux de chômage supérieur à la médiane nationale.

Le mécanisme de réallocation connaît ainsi de nombreuses limites : « les établissements dans lesquels les salariés retrouvent un emploi ont une valeur ajoutée plus faible, emploient moins de salariés, davantage d’entre eux en CDD, et le taux d’investissement y est en moyenne, sur les six années après le plan social, 36 % inférieur à celui des établissements non licenciés » ([61]).

LES EFFETS DES PSE SUR LES SALARIés retrouvant un emploi

Source : Axelle Arquié et Thomas Grejbine, op. cit.

Par ailleurs, les licenciements économiques peuvent avoir des effets psychologiques sur les salariés et augmenter les risques psychosociaux (RPS), également pour les salariés appelés à rester dans l’entreprise, comme les études de cas réalisées par la commission d’enquête et présentées en détail dans le III de cette première partie l’ont rappelé. Comme l’a souligné devant la commission Mme Mélanie Guyonvarch, maîtresse de conférences à l’université Évry Paris-Saclay, si l’on peut constater une forme de banalisation institutionnelle des licenciements (voir infra), « il n’existe pas de banalisation sociale, d’intériorisation de cette logique par les salariés, même les plus qualifiés. Le licenciement reste une épreuve collective, en ce qu’il brise les collectifs de travail, et individuelle, en ce qu’il affecte différemment chaque individu. Cette non-banalisation sociale, combinée à l’intensification du travail, contribue à l’augmentation des risques psychosociaux. Les salariés, confrontés à la possibilité d’être remerciés malgré la qualité de leur travail, expriment un sentiment de tiraillement. La déconnexion entre la réussite économique de l’entreprise et la destruction des emplois engendre une perte de sens et une atteinte à l’estime de soi, qui affecte non seulement les licenciés mais aussi les salariés qui demeurent dans l’entreprise. » ([62])

Pour Mme Nadia Gssime, en cas de PSE et, plus généralement, de licenciement, les salariés « doivent "faire le deuil" de leur emploi et de tout ce qui l’accompagne (stabilité financière et avantages sociaux, rythme de vie, cercle social, carrière professionnelle, etc.) et faire face au stress de la recherche d’emploi qui peut aussi entraîner un sentiment de dévalorisation (quand retrouver un travail, où, pour quel salaire, dans quel environnement de travail, etc.) » ([63]).

Les multiples effets des PSE sur les salariés imposent d’accorder une attention particulière aux différents dispositifs d’accompagnement tels que le contrat de sécurisation professionnelle (CSP) et le congé de reclassement présentés plus haut.

Plusieurs remarques peuvent être formulées.

Dans le cas du congé de reclassement, comme l’a également indiqué Mme Gssime, il existe un « piège » consistant pour les représentants du personnel à demander le congé le plus long possible, alors que la « pratique montre qu’une durée trop longue, de deux ans par exemple, est contre-indiquée pour le salarié car ce dernier reste trop longtemps en dehors du marché du travail et attire la méfiance des recruteurs » ([64]). Pour cette dernière, la réalisation d’une étude sur les mesures de prévention des risques psychosociaux en cas de licenciements économiques serait également utile. En effet, si la mise en place d’une cellule d’écoute est quasi systématique en cas de PSE, « la pratique montre que dans la majorité des cas, aucun salarié ne la contacte. Donc, cela représente un coût supplémentaire inutile pour une entreprise qui rencontre des difficultés économiques et qui aurait pu investir cet argent dans d’autres mesures, peut-être de reclassement et d’accompagnement. » ([65])

De façon générale, il pourrait être utile de disposer d’une étude globale concernant l’efficacité des différentes mesures de reclassement et d’accompagnement, sur laquelle pourraient s’appuyer les employeurs, les représentants du personnel et les Dreets en cas de mise en œuvre d’un PSE. Afin de disposer de l’étude la plus fiable et complète possible, un renforcement préalable de l’accès aux données relatives au suivi des PSE est souhaitable (voir supra). Comme l’a souligné Mme Anne-Laure de Coincy, présidente de section à la 5e chambre de la Cour des comptes, « en l’absence de données complètes en provenance des entreprises, la possibilité de conduire une évaluation des mesures de reclassement demeure […] limitée » ([66]). Dans un rapport de 2020 déjà cité consacré aux dispositifs de l’État en faveur des salariés des entreprises en difficulté, la Cour des comptes avait notamment « souligné l’absence d’évaluation des résultats concrets du CSP, en particulier sur l’efficacité de l’accompagnement et les trajectoires professionnelles des bénéficiaires » et « recommandé que des évaluations précises soient menées sur les performances de France Travail et des opérateurs privés, tant sur la qualité que sur la pérennité du retour à l’emploi » ([67]).

Le rapporteur rejoint les constats ainsi formulés consistant dans la nécessité de conduire une étude approfondie sur les effets du CSP et des mérites comparés de ces opérateurs et de France Travail.

Certains éléments d’évaluation ont d’ores et déjà pu être communiqués au rapporteur.

Ainsi, selon les données communiquées par France Travail, les inscrits en CSP ont un accès à l’emploi total plus faible que l’ensemble des inscrits, mais ils accèdent plus vite à l’emploi durable.

taux d’accès à l’emploi des inscrits à France travail

en contrat de sécurisation professionnelle (2022)

Source : France Travail.

Or, si aucune évaluation d’ampleur n’a été, selon les informations transmises par la DGEFP, conduite depuis la remise du rapport de la Cour des comptes, les données provisoires disponibles font état d’une meilleure performance comparée de France Travail. Ainsi, tendanciellement et sous réserve d’une étude plus approfondie et statistiquement robuste, France Travail présenterait de meilleures performances que les opérateurs privés de placement.

Part de retour à l’emploi durable des bénéficiaires du CSP : comparaison entre France travail et les opérateurs privés de placement

Source : DGEFP.

En 2023, parmi les 27 509 bénéficiaires de la cohorte, 34 % sont sortis du dispositif pour reprendre un emploi durable, 39 % étaient accompagnés par France Travail et 28 % étaient accompagnés par un opérateur privé de placement.

La durée moyenne passée dans le dispositif est également moins longue en cas de prise en charge par France Travail. En 2023, cette durée, pour l’ensemble des bénéficiaires, était de 288 jours. Elle était de 148 jours pour tous les bénéficiaires sortis du dispositif pour reprendre un emploi durable, de 125 jours dans le cadre d’un accompagnement par France Travail et de 183 pour un opérateur privé de placement.

Selon les éléments communiqués au rapporteur par France Travail, le coût du CSP, assumé par l’État et par l’Unédic, s’est élevé en 2024 à 1 723,6 millions d’euros (dont 1 635, 51 millions pris en charge par l’Unédic et 87,75 millions d’euros pris en charge par l’État) pour la partie correspondant aux allocations et à 165,5 millions d’euros pour la partie correspondant à l’accompagnement (dont 70,1 millions d’euros financés par l’Unédic et 53,7 millions d’euros pour le recours à des opérateurs privés de placement). Dans les deux cas, ces montants s’inscrivent dans une tendance haussière depuis 2020, après un point bas atteint en 2022.

De même, il pourrait être utile d’intégrer à cette étude une évaluation des mesures de reclassement et de l’efficience de l’intervention des cabinets privés de reclassement, fréquemment mobilisés par les employeurs mettant en œuvre des PSE.

Une telle étude serait d’autant plus utile que plusieurs cabinets de reclassement se sont illustrés par la pratique de tarifs très élevés, qui pèsent sur le budget que les employeurs peuvent allouer aux PSE. Selon un recensement effectué par L’Humanité ([68]), les cabinets de reclassement facturent en moyenne entre 2 000 et 5 000 euros par salarié accompagné. Dans le cas de Casino, ce montant était de l’ordre de 2 250 euros, comme cela a été indiqué dans la presse ([69]) et confirmé au rapporteur par la direction. Pour l’entreprise Jennyfer, dont le cas a aussi été examiné par la commission d’enquête (voir infra), le cabinet de reclassement mobilisé, BPI Group, a touché 4 000 euros pour chacun des 77 salariés concernés. Si le dispositif des cellules de reclassement, qui avait notamment fait l’objet d’un rapport critique du Conseil économique, social et environnemental (Cese) en 2010 ([70]), n’est plus déployé, il importe de se doter d’outils de suivi des dispositifs de reclassement et plus particulièrement des cabinets privés travaillant dans ce secteur. En effet, les sommes, parfois très importantes, allouées par les entreprises à ces cabinets, pourraient être réallouées vers d’autres mesures d’accompagnement.

Enfin, dans le même rapport, la Cour des comptes préconisait également une évolution de la stratégie de recours au Fonds européen d’ajustement à la mondialisation (FEM), afin d’en faire bénéficier les salariés de PME en difficulté dans une approche prenant en compte les filières et les territoires. Alors que l’utilisation de ce fonds reste marginale, seuls Air France et Airbus y ayant eu récemment recours, une évolution des procédures est apparue souhaitable ([71]).

Aussi, la DGEFP conduit actuellement deux actions :

– un renforcement de la communication sur le dispositif auprès des services de l’État et des partenaires sociaux ;

– un projet de construction, au travers d’un schéma expérimental, d’une demande de fonds portée par un acteur institutionnel ou une collectivité au bénéfice des salariés licenciés de plusieurs PME.

Par ailleurs, une réforme du règlement du FEM a été proposée par la Commission européenne le 1er avril 2025. Elle vise à élargir le recours au FEM à de nouveaux publics en amont du licenciement, à simplifier la procédure budgétaire et à réduire les délais attachés à la procédure d’obtention des fonds. Cette proposition fait partie du pilier IV du plan d’action pour le secteur automobile présenté le 5 mars 2025 par la Commission.

En outre, afin d’améliorer l’accès des salariés aux mesures de reclassement et de compenser les écarts entre les entreprises, dont les moyens peuvent sensiblement varier, une consultation des partenaires sociaux pourrait être menée à propos de la possibilité de mettre en place une mutualisation du financement des aides au reclassement, comme cela existe notamment en Suède ([72]). Ce modèle, qui permet aux grandes entreprises de contribuer au financement des restructurations affectant les sous-traitants, pourrait s’avérer moins coûteux pour les entreprises que les outils actuels de reclassement, tout en en élargissant l’accès.

De même, des propositions telles que la « transition emploi », présentée par M. Olivier Guivarch, secrétaire national de la Confédération française démocratique du travail (CFDT) ([73]), pourrait utilement faire l’objet de discussions. Le dispositif reposerait sur la sécurisation financière des salariés, avec une aide éventuelle de l’État, la possibilité de disposer du temps nécessaire pour mettre en œuvre sa transition professionnelle et l’octroi d’un accompagnement personnalisé.

II. L’évolution des plans de sauvegarde de l’emploi reflète la fragilisation du droit du travail engagée depuis 2013

A. Le droit du licenciement Économique a ÉtÉ assoupli par plusieurs rÉformes successives

« La définition de la cause économique du licenciement a été tellement assouplie par la loi et la jurisprudence qu’il est difficile de cerner quelle situation économique de l’entreprise ne pourrait plus justifier un licenciement pour motif économique aujourd’hui. » ([74]) Ce constat, établi par Me Bénédicte Rollin, avocate associée chez JDS, résume l’état du droit en matière de licenciement économique depuis les différentes réformes intervenues ces dernières années.

Ainsi que le rappelle Mme Hélène Cavat, maîtresse de conférences en droit privé à l’université de Strasbourg et autrice d’une thèse sur le droit des réorganisations en 2023, le droit du licenciement économique « s’est construit en érigeant quelques digues face à la liberté d’entreprendre » ([75]). Il s’est construit comme un processus qui implique notamment des garanties en matière d’information-consultation des instances représentatives de personnel, de recherche de reclassements internes et externes ou d’accompagnement des salariés licenciés (voir supra).

Pour Mme Cavat, jusqu’à la fin des années 1990, le droit du travail s’efforçait de rattacher toutes les opérations de restructuration au droit du licenciement pour motif économique, car il était porteur de garanties pour les salariés. Schématiquement, toute rupture ou transformation de l’emploi qui ne relevait pas du motif personnel était considérée comme économique et devait se voir appliquer le régime du licenciement pour motif économique.

Depuis les années 2000, le mouvement s’est inversé : des pans entiers de ces opérations ont été soustraits au droit du licenciement économique, favorisant ainsi un état de réorganisation permanente.

Il ne s’agit pas de remonter aux origines de ce mouvement mais de se concentrer sur les dernières réformes significatives intervenues en la matière :

– la loi n° 2013-504 du 14 juin 2013 relative à la sécurisation de l’emploi ;

– la loi n° 2016-1088 du 8 août 2016 relative au travail, à la modernisation du dialogue social et à la sécurisation des parcours professionnels ;

– la loi n° 2017-1340 du 15 septembre 2017 d’habilitation à prendre par ordonnances les mesures pour le renforcement du dialogue social ([76]).

Pour le rapporteur, les modifications portées par ces textes ont eu pour conséquence de rendre possibles les licenciements boursiers, mis en œuvre par des entreprises qui connaissent une bonne situation financière et en l’absence de réelles difficultés économiques.

Comme l’a souligné M. Clément Malgouyres, dans le cas des entreprises du CAC 40, la juxtaposition du versement des dividendes et des suppressions d’emplois peut s’expliquer par la forte internationalisation des structures, dont une partie importante de l’actionnariat et de l’activité est située à l’étranger. En outre, les entreprises cotées peuvent avoir tendance à lisser le flux de dividendes par rapport au flux de revenus, « en partie pour répondre aux attentes d’investisseurs, notamment institutionnels, qui privilégient le versement régulier de dividendes. Cette logique explique que, parfois, des entreprises continuent de verser des dividendes alors qu’elles réduisent parallèlement leurs effectifs dans le cadre de restructurations. » ([77])

Du reste, il est possible pour une entreprise de verser des dividendes et de procéder à des rachats d’actions ([78]) alors même qu’elle procède à des licenciements économiques. Ainsi, les dividendes versés par Michelin en 2024 se sont élevés à 900 millions d’euros et les rachats d’actions à 500 millions d’euros. Dans le cas d’Arkema, 261 millions d’euros de dividendes ont été versés en 2024 (dont 20 millions d’euros aux salariés) et les rachats d’actions se sont élevés à 35 millions d’euros. Dans le cas d’ArcelorMittal, les dividendes versés sur les dix dernières années ont été de 225 millions d’euros par an en moyenne, tandis que les rachats d’actions ont atteint 2,6 milliards d’euros par an depuis 2020. D’autres exemples d’entreprises ayant mis en œuvre des PSE ou d’autres mesures de réduction de l’emploi tout en affichant des montants élevés de dividendes ou rachats d’actions peuvent être cités : Stellantis, Alstom, Thales Alenia Space, la Société Générale, Bouygues Immobilier ou Sanofi ([79]).

De façon générale, comme l’a rappelé M. Benjamin Delozier, chef du service des politiques écologiques et sectorielles de la DG Trésor, « en France, au cours des trente dernières années, la part des dépenses liées au travail dans la valeur ajoutée des sociétés non financières est restée globalement stable, autour des deux tiers. Par ailleurs, entre 1990 et 2023, il y a eu une hausse du montant des dividendes nets versés, tandis que le montant des intérêts nets a diminué. Il est vrai que, sur la période 2017-2023, la part de la rémunération du travail a légèrement reculé. C’est cet aspect qu’il conviendrait d’analyser si nous souhaitions nous interroger sur l’évolution de cette rémunération. Il s’agit donc bien d’une question de répartition de la valeur ajoutée, laquelle demeure relativement stable sur le long terme. Pour les entreprises du SBF 120, la part des dividendes versés rapportée au chiffre d’affaires est passée, en moyenne, de 3,2 % avant la crise sanitaire à 3,8 % après ladite crise. La part des rachats d’actions effectués rapportée au chiffre d’affaires est passée de 0,9 % à 1,8 %. » ([80])

rémunération totale des actionnaires par rapport

au chiffre d’affaires des entreprises du cac 40 (2013-2024)

Source : Bloomberg, direction générale des entreprises, direction générale du Trésor.

Il est important de rester vigilant face aux pratiques potentiellement abusives telles que l’endettement volontaire d’entreprises saines pour distribuer des dividendes, ce qui peut fragiliser leur structure financière au détriment de l’emploi. Néanmoins, il faut garder à l’esprit que le flux de dividendes n’est pas nécessairement corrélé aux dynamiques de l’emploi ou aux profits de l’entreprise.

1. La loi du 14 juin 2013 relative à la sécurisation de l’emploi a introduit le principe de la négociation du PSE et de son contrôle par l’administration

Comme le résume la DGEFP, la loi de 2013 a « créé un bloc de compétence au profit de l’administration sous le contrôle du juge administratif et unifié le contentieux dans une action unique encadrée par des délais contraints » ([81]).

Concrètement, la loi a organisé la refonte de la procédure de licenciement collectif dans les entreprises de plus de 50 salariés, en prévoyant que le PSE doit être négocié entre l’employeur et les syndicats ou établi unilatéralement par l’employeur, après consultation des représentants du personnel.

Elle a également transféré à l’administration la compétence en matière de contrôle du PSE, le contentieux étant corrélativement confié au juge administratif.

Lors de son audition, M. Jean-Denis Combrexelle, président de section honoraire au Conseil d’État et ancien directeur général du travail, est revenu sur l’intention et le contexte d’élaboration de la réforme :

« [La loi de 2013 a] transformé en profondeur la procédure applicable aux PSE, en substituant à une logique de décision unilatérale de l’employeur une logique de négociation dans l’entreprise. Ce basculement a été accueilli avec scepticisme, tant par le monde académique que par les acteurs sociaux, beaucoup doutant de la possibilité d’engager les organisations syndicales dans une négociation sur des sujets aussi sensibles. Les faits ont démenti ces craintes : les accords se sont multipliés et la dynamique de négociation s’est installée durablement.

La France disposait auparavant d’un système dans lequel l’intervention du juge judiciaire introduisait une forme d’instabilité. Le juge, en effet, apportait une réponse binaire : lorsqu’un PSE lui était présenté, il décidait s’il était valable ou non. L’objectif de la loi n’était pas de supprimer tout contrôle juridictionnel mais de renforcer la place et le pouvoir de l’administration dans le processus. » ([82])

Pour Me Joël Grangé, avocat associé chez Flichy-Grangé, la promesse portée par la loi a été tenue puisqu’elle « a considérablement amélioré la procédure » ([83]). En effet, le nombre de contentieux engendrés par l’intervention a posteriori du juge judiciaire a fortement diminué avec l’intervention, au cours de la procédure, de l’administration.

En revanche, Mme Hélène Cavat considère que cette réforme a posé les jalons d’un assouplissement du droit du licenciement économique défavorable aux salariés pour plusieurs raisons :

– elle incite à négocier les PSE, qui se trouvent dès lors moins contrôlés que les autres procédures de licenciement ;

– elle enserre l’information-consultation du CSE dans des délais contraints, très courts, allant de deux à quatre mois ;

– elle écarte le juge pendant la réorganisation, puisqu’elle met fin à la possibilité de suspendre un plan social en saisissant la justice ;

– la validation ou l’homologation du PSE par l’administration ne constitue pas une autorisation de licencier comparable à celle qui existait jusqu’à la loi n° 86-797 du 3 juillet 1986, puisque l’administration n’est pas compétente pour contrôler le motif économique du licenciement.

Si cette loi visait à sécuriser l’emploi, elle a aussi offert aux entreprises un cadre plus flexible de négociation, facilitant certaines suppressions de postes. Ainsi que l’ont relevé les organisations syndicales auditionnées, dans le contexte de négociation d’un PSE, les conditions de négociation sont souvent déséquilibrées, les représentants du personnel étant soumis à une forte pression.

2. La loi du 8 août 2016 relative au travail, à la modernisation du dialogue social et à la sécurisation des parcours professionnels a redéfini le licenciement pour motif économique

a. La loi du 6 août 2015 pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques a ouvert la voie à de nouvelles édulcorations des droits des salariés en cas de licenciement pour motif économique

Avant la loi du 8 août 2016, portée par Mme Myriam El Khomri, alors ministre du travail, de l’emploi, de la formation professionnelle et du dialogue social, la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques a procédé à de nouveaux assouplissements dans le régime juridique du licenciement pour motif économique :

– les licenciements de moins de 10 salariés sur une période de 30 jours ne sont plus soumis à l’obligation d’information préalable de l’administration ;

– il appartient aux salariés dont le licenciement est envisagé de demander à leur employeur communication des offres de reclassement à l’étranger dans d’autres établissements du groupe, lorsqu’elles existent ;

– l’employeur est autorisé, en cas de licenciement dans le cadre d’un PSE, à fixer unilatéralement, dans certaines limites, le périmètre d’application des critères d’ordre des licenciements à un niveau inférieur à celui de l’entreprise ;

– le contrôle du PSE est allégé en cas de redressement ou de liquidation judiciaire, puisque l’administration n’est plus tenue de prendre en compte, pour valider ou homologuer le plan, les moyens dont dispose le groupe ou l’unité économique et sociale (UES) ; seuls les moyens de l’entreprise sont pris en compte.

b. La loi du 8 août 2016 a précisé les notions de difficultés économiques et de mutations technologiques, définies jusqu’alors de manière prétorienne

Avant la réforme, le licenciement économique était ainsi défini à l’article L. 1233-3 du code du travail : « constitue un licenciement pour motif économique le licenciement effectué par un employeur pour un ou plusieurs motifs non inhérents à la personne du salarié résultant d’une suppression ou transformation d’emploi ou d’une modification, refusée par le salarié, d’un élément essentiel du contrat de travail, consécutives notamment à des difficultés économiques ou à des mutations technologiques. »

Le motif économique du licenciement a fait l’objet d’une abondante jurisprudence, laquelle a surtout précisé la notion de difficultés économiques et, dans une moindre mesure, la notion de mutations technologiques.

● Les difficultés financières rencontrées par l’entreprise doivent être réelles et sérieuses, même s’il n’est pas exigé que la situation de l’entreprise soit catastrophique (Cass. soc., 9 juillet 1997). Ainsi, ne justifient pas à eux seuls le licenciement :

– la perte d’un marché (Cass. soc., 29 janvier 2014), sauf s’il s’agit de l’unique marché de l’entreprise ou de l’unique marché public d’une entreprise qui représentait 30 % de son chiffre d’affaires ;

– le souci de rentabilité de l’entreprise (Cass. soc., 5 mars 2014) ;

– des difficultés économiques résultant d’un manquement de l’employeur.

De la même manière, la baisse du chiffre d’affaires et du bénéfice de l’entreprise ne suffit pas à caractériser l’existence de difficultés économiques (Cass. soc., 16 avril 2015) si elle ne s’accompagne pas d’autres indicateurs négatifs.

L’existence de résultats déficitaires permet de fonder le motif économique, a fortiori s’il s’agit d’une dégradation spectaculaire des résultats (Cass. soc., 19 mars 2014). Le motif économique est également fondé en cas de résultat d’exploitation négatif, de perte de clients, ou encore d’une chute du chiffre d’affaires liée à la crise affectant le secteur d’activité de l’entreprise.

En revanche, le motif économique n’est pas fondé si ces résultats déficitaires sont en amélioration par rapport aux exercices précédents, que le chiffre d’affaires est en augmentation et que l’entreprise améliore ses parts de marché.

● La jurisprudence avait tendance à exiger que deux ou plusieurs critères soient remplis pour fonder la légitimité d’un licenciement pour motif économique. Comme l’indique l’étude d’impact qui accompagnait le projet de loi de 2016, ont, par exemple, été jugées valides les difficultés économiques suivantes :

– une baisse brutale et durable du volume d’activité de l’établissement et une tension à la baisse des prix de vente ayant conduit à une diminution des bénéfices (Cass. soc., 19 juin 2007) ;

– un surendettement bancaire de 4 millions de francs et une baisse du chiffre d’affaires (Cass. soc., 30 septembre 1997) ;

– un recours au chômage partiel pendant trois mois (CE, 20 mars 1996, s’agissant d’une société placée sous le contrôle technique du ministère des travaux publics, des transports ou du tourisme) ;

– des charges financières compromettant durablement les résultats de l’entreprise (Cass. soc., 26 janvier 2005) ;

– une baisse significative de la production et une contraction importante du marché intérieur, se traduisant par une baisse sensible du chiffre d’affaires (Cass. soc., 29 janvier 2008).

● S’agissant des mutations technologiques, la jurisprudence était moins fournie mais révélait tout de même que l’introduction d’une nouvelle technologie ayant une incidence sur l’emploi pouvait constituer une cause économique de licenciement, même si la compétitivité de l’entreprise n’était pas menacée (Cass. soc., 9 octobre 2002 et 15 mars 2012). Le motif économique est également fondé dans le cas d’une entreprise procédant à l’acquisition de nouvelles machines permettant une automatisation des tâches (Cass. soc., 14 mai 1998) ou dans le cas de la mise en œuvre d’un nouveau logiciel informatique entraînant la suppression d’une grande partie des attributions d’un salarié (Cass. soc., 17 mai 2006). A contrario, le changement de logiciel d’une entreprise déjà habituée à la technologie informatique ne constitue pas une évolution pouvant être qualifiée d’innovation technologique (Cass. soc., 13 mai 2003).

● La loi du 8 août 2016 a donc précisé les critères non définis par la loi que la jurisprudence avait retenus pour qualifier les difficultés économiques :

– soit l’évolution significative d’au moins un indicateur économique tel qu’une baisse des commandes ou du chiffre d’affaires, des pertes d’exploitation ou une dégradation de la trésorerie ou de l’excédent brut d’exploitation ;

– soit par tout autre élément de nature à justifier de ces difficultés.

Le nombre de trimestres devant être retenus pour apprécier la baisse significative des commandes ou du chiffre d’affaires, en comparaison avec la même période de l’année précédente, varie selon la taille de l’entreprise.

Il est intéressant de noter que le rapporteur du projet de loi à l’Assemblée nationale, M. Christophe Sirugue, s’interrogeait au moment des travaux préparatoires sur la voie retenue « car la jurisprudence retient très rarement un critère unique pour juger du caractère fondé du motif économique, sauf le plus souvent, si ce critère est massif, par exemple une perte d’exploitation. Or, dans l’option retenue par le texte, l’existence d’un seul critère suffirait à valider le motif économique, par exemple une importante dégradation de la trésorerie. » ([84])

Il est pertinent d’avoir d’emblée remarqué que l’allègement de la démonstration de difficultés économiques, associé à la très critiquée notion de sauvegarde de la compétitivité, pouvait conduire à une interprétation extrêmement souple d’une situation économiquement difficile.

Cette réforme a marqué un tournant en consacrant la compétitivité comme critère suprême, souvent au détriment de la stabilité de l’emploi. Cette clarification a été utilisée par les employeurs pour justifier des licenciements dans des groupes affichant pourtant des résultats financiers positifs, comme l’ont illustré plusieurs cas examinés.

c. La loi du 8 août 2016 a introduit deux nouveaux motifs de licenciement économique, dont la controversée notion de « réorganisation de l’entreprise nécessaire à la sauvegarde de sa compétitivité », majoritairement mobilisée aujourd’hui à l’appui des PSE

L’article 67 de la loi a ajouté à l’article L. 1233-3 précité deux motifs pouvant justifier un licenciement économique, issus de la jurisprudence de la Cour de cassation : la cessation d’activité de l’entreprise et la réorganisation de l’entreprise nécessaire à la sauvegarde de sa compétitivité.

Selon ses partisans, cette évolution législative répondait à un double objectif :

– d’une part, sécuriser les entreprises confrontées à l’incertitude sur le caractère justifié ou non des difficultés économiques à l’origine d’un licenciement ;

– d’autre part, contribuer au renforcement de l’attractivité du territoire national pour les grands groupes détenant des filiales en France.

Pour rappel, dans son arrêt Vidéocolor de 1995, la Cour de cassation avait précisé que « lorsqu’elle n’est pas liée à des difficultés économiques ou à des mutations technologiques, une réorganisation ne peut constituer un motif économique que si elle est effectuée pour sauvegarder la compétitivité du secteur d’activité » ([85]).

Interrogée sur la pertinence de l’inscription dans la loi de ces deux nouveaux motifs, Mme Myriam El Khomri a répondu en ce sens : « La question que vous posez, finalement, est de savoir si ces notions sont floues. Je ne le pense pas : nous avons renvoyé à la notion de sauvegarde de la compétitivité et non à celle d’une amélioration. Nous n’avions pas identifié de risque et je ne suis pas certaine que l’application de ce critère ancien, qui remonte à des arrêts de 1995, pose aujourd’hui de réelles difficultés. » ([86])

Pourtant, c’est peu de dire que la notion de réorganisation de l’entreprise nécessaire à la sauvegarde de sa compétitivité a fait l’objet de nombreuses critiques par les personnes auditionnées par la commission d’enquête, tant elle est floue. Me Bénédicte Rollin, avocate associée chez JDS, en a ainsi résumé les principaux défauts :

– la notion de compétitivité ne repose sur aucun critère comptable ou financier clairement défini, les experts-comptables mesurant plutôt la performance économique en termes de profitabilité ou de rentabilité ;

– pour tenter de donner une certaine consistance à cette notion, les praticiens ont considéré qu’il appartenait à l’entreprise qui voulait licencier de se comparer à ses concurrents pour démontrer une perte de parts de marché. Cette position logique a fait l’objet d’une évolution jurisprudentielle défavorable en 2022 lorsque la Cour de cassation a jugé qu’il n’était pas nécessaire pour l’entreprise d’apporter des éléments de preuve au sujet de la situation de ses concurrents ;

– la jurisprudence s’est encore complexifiée en 2024 lorsque le Conseil d’État a estimé que la compétitivité d’une association à but non lucratif pouvait être menacée.

Au total, pour Me Rollin, « cette absence de définition stricte de la cause économique favorise des décisions arbitraires de restructurations opportunistes plutôt qu’économiquement nécessaires » ([87]).

D’après les données fournies par la DGEFP, la sauvegarde de la compétitivité est le motif le plus fréquemment invoqué par les entreprises de plus de 250 salariés qui procèdent à des licenciements économiques.

MOTIFS INVOQUÉS À L’APPUI DES PSE DANS LES ENTREPRISES

DE 250 SALARIÉS ET PLUS DEPUIS 2020

Source : DGEFP.

Les travaux de la commission d’enquête corroborent ce constat. En effet, dans la plupart des entreprises examinées (voir infra), c’est ce motif qui justifie la mise en œuvre des PSE.

Le recours systématique à cette notion, pourtant sujette à interprétation, a vidé de sa substance la logique de justification économique sérieuse.

d. Face à ces dérives, il est nécessaire de restreindre la définition du licenciement économique

L’avis des organisations syndicales est unanime sur ce point : les motifs de sauvegarde de la compétitivité et de mutations technologiques sont trop facilement mobilisables par les employeurs pour procéder à des licenciements économiques.

Ainsi, pour la Confédération française des travailleurs chrétiens (CFTC), ces deux motifs prévus par la loi paraissent nécessiter un cadrage plus restrictif. D’une part, le motif de sauvegarde de la compétitivité est parfois utilisé pour des risques non avérés voire pour des raisons de pure opportunité. D’autre part, dans certains secteurs d’activité, les mutations technologiques sont à l’œuvre depuis des décennies, à tel point qu’il ne s’agit plus aujourd’hui d’un changement subi mais plutôt d’un manque d’anticipation.

Au sujet du motif des mutations technologiques – encore peu mobilisé par les employeurs –, M. Pascal Lokiec, professeur de droit privé à l’université Paris 1 Panthéon Sorbonne, estime que deux solutions sont envisageables, entre lesquelles il faudra opter à court ou moyen terme :

– la première consiste à renoncer à faire des mutations technologiques un motif autonome de licenciement, ce qui obligerait l’employeur qui entend remplacer l’homme par la machine à justifier de difficultés économiques ou, plus vraisemblablement, de la menace qui pèse sur la compétitivité de l’entreprise. De cette façon, les licenciements consécutifs à la mise en place d’une intelligence artificielle ne seraient valides que si la situation économique de l’entreprise le justifiait. C’est la voie qu’avait par exemple choisie la société Pages Jaunes lorsqu’elle a supprimé des emplois et modifié les contrats des salariés affectés à l’annuaire papier et au minitel en raison du passage à l’informatique ;

– la seconde solution – qui n’a pas la préférence de son auteur en raison de la complexité de sa mise en œuvre – consiste à définir le motif des mutations technologiques au moyen d’indicateurs, comme pour les difficultés économiques.

En clair, un consensus se dégage pour restreindre la définition du licenciement économique aux seules difficultés graves et durables mettant en péril la survie de l’entreprise. Face aux abus constatés et aux dangers risques déséquilibrés qu’ils font peser sur les salariés, les motifs de sauvegarde de la compétitivité et de mutations technologiques ne doivent plus pouvoir justifier un licenciement économique à eux seuls. Cette nécessité est partagée par de nombreux représentants syndicaux et experts auditionnés qui plaident pour une redéfinition législative précise et restrictive.

3. Les « ordonnances Macron » de 2017 réformant le code du travail ont parachevé le mouvement de libéralisation

a. Le périmètre d’appréciation des critères susceptibles de justifier un licenciement pour motif économique est désormais limité au territoire national

L’article L. 1233-3 du code du travail a été modifié par l’ordonnance 2017-1397 relative à la prévisibilité et la sécurisation des relations de travail afin qu’il y soit précisé que « les difficultés économiques, les mutations technologiques ou la nécessité de sauvegarder la compétitivité de l’entreprise s’apprécient au niveau de cette entreprise si elle n’appartient pas à un groupe et, dans le cas contraire, au niveau du secteur d’activité commun à cette entreprise et aux entreprises du groupe auquel elle appartient, établies sur le territoire national, sauf fraude ».

Ces dispositions figuraient déjà dans le projet de loi visant à instituer de nouvelles libertés et de nouvelles protections pour les entreprises et les actifs, devenu la loi du 8 août 2016, mais elles avaient finalement été retirées du texte considéré comme adopté en application de l’article 49, alinéa 3, de la Constitution, en raison de l’opposition de plusieurs groupes politiques à l’Assemblée nationale.

Le nouveau périmètre est en rupture avec la jurisprudence, qui appréciait jusqu’alors les difficultés économiques d’une entreprise en France à l’aune de la situation économique des filiales du groupe éventuellement installées à l’étranger et appartenant au même secteur d’activité (Cass. soc., 5 avril 1995, Vidéocolor ; Cass. soc., 14 octobre 2015).

Mme Muriel Pénicaud, ancienne ministre du travail ayant porté la réforme, estime que « les ordonnances ont corrigé une incohérence majeure de notre droit du travail : le motif économique d’un licenciement est désormais apprécié au niveau national et non plus à l’échelle mondiale d’un groupe. C’était une exigence de bon sens, de cohérence et d’équité. Comment pouvait-on justifier qu’une filiale française, réellement en difficulté, ne puisse engager un plan de sauvegarde de l’emploi, sous prétexte qu’une autre filiale ou que le groupe réalisait des bénéfices en Chine, aux États-Unis ou ailleurs ? Cette logique n’était ni tenable juridiquement ni soutenable socialement. En alignant notre droit sur ce qui se pratique dans la majorité des pays européens, nous avons renforcé la crédibilité et l’attractivité de la France pour les investisseurs internationaux, sans renoncer à notre exigence de justice sociale. » ([88])

Pour la secrétaire générale de la CGT, le nouveau périmètre a pour conséquence de favoriser les licenciements pour motif économique : « Michelin n’aurait probablement pas pu procéder à ces licenciements sous l’empire de l’ancienne législation applicable aux PSE. La réforme permet d’apprécier les difficultés économiques à l’échelle choisie par l’entreprise. Michelin a choisi de les apprécier à l’échelle française alors que le groupe affiche d’excellents résultats à l’échelle mondiale, avec 2 milliards d’euros de profit, dont une part importante est redistribuée aux actionnaires. » ([89])

Cette restriction permet à une filiale française d’un groupe multinational florissant de supprimer des postes sans que soit prise en compte la santé globale du groupe. Parce que ce dispositif permet à de grands groupes de licencier tout en réalisant des profits importants, il est impératif de le supprimer.

b. Le reclassement interne à l’étranger n’est plus une obligation

En cohérence avec la réduction du périmètre d’appréciation des difficultés économiques, l’ordonnance a également circonscrit le périmètre des obligations de reclassement interne au territoire national.

Pour Mme Pénicaud, il s’agit là d’une « preuve de réalisme et de respect envers les salariés. […] Ce que d’aucuns ont présenté comme un recul est, au contraire, une protection renforcée. Proposer un poste à l’autre bout du monde à un salarié français, sans tenir compte de ses attaches et contraintes personnelles, ce n’est pas une solution de reclassement. Cela revenait trop souvent à dissimuler l’absence de réelles propositions. En restreignant cette obligation au territoire français, nous contraignons l’employeur à formuler des offres acceptables, crédibles, compatibles avec la vie du salarié. » ([90])

Bien que de nombreux salariés licenciés ne soient pas mobiles et ne souhaitent sans doute pas bénéficier d’un reclassement interne à l’étranger, il est regrettable d’exonérer là-encore l’employeur d’une obligation d’accompagnement des salariés licenciés. En effet, les salariés se voient privés de toute possibilité de reclassement dans une autre entité du groupe même lorsque cela est techniquement et économique envisageable.

c. L’introduction du barème des indemnités prud’homales, en permettant aux employeurs d’internaliser le coût du licenciement, facilite les suppressions d’emplois

Comme l’a rappelé la DGEFP, l’instauration de montants minimaux et maximaux d’indemnités de licenciement survenu pour une cause qui n’est pas réelle et sérieuse poursuivait plusieurs objectifs :

– une équité accrue entre salariés, dans la mesure où, en l’absence de barème, des pratiques inégales étaient observées selon les juridictions en matière de réparation du préjudice ;

– une meilleure prévisibilité des coûts de licenciement pour les entreprises ;

– une incitation pour les employeurs à embaucher en CDI, grâce à la prévisibilité des coûts.

L’évaluation de l’impact de cette mesure faite par M. Pierre Cahuc et M. Stéphane Carcillo ([91]) a mis en évidence que :

– la réforme a permis d’accroître la prévisibilité de l’impact des actions en justice, dès lors qu’une nette réduction de la dispersion des montants accordés au titre des indemnités de licenciement dénué de cause réelle et sérieuse peut être observée, tout spécialement s’agissant des anciennetés inférieures à cinq ans ;

– des effets de substitution entre indemnités apparaissent, notamment en raison de la hausse des demandes de nullité qui permettent de s’extraire des montants maximaux prévus à l’article L. 1235-3 du code du travail, si bien que les indemnités totales n’auraient pas diminué de façon significative ;

– s’agissant de l’impact sur les embauches et les licenciements, les effets sont plus difficiles à mesurer, notamment en raison de la survenance de la crise sanitaire et, de manière plus générale, des aléas de la conjoncture économique.

Selon l’étude faite par Mme Camille Signoretto et M. Raphaël Dalmasso, le barème produit deux effets qui méritent d’être signalés : d’une part, les indemnités moyennes et médianes sont, pour chaque tranche d’ancienneté, inférieures à ce qu’elles étaient en 2017 ; d’autre part, figurent parmi « les grands perdants » les salariés ayant entre deux et cinq ans d’ancienneté qui travaillent dans des entreprises de 11 salariés et plus ([92]).

Nombre de personnes auditionnées par la commission d’enquête, à l’instar de Mme Hélène Cavat, estiment que le plafonnement des indemnités prud’homales porte une atteinte grave aux droits des salariés licenciés en ce qu’il représente « une infraction flagrante au principe de réparation intégrale du dommage. Le plancher d’indemnisation est divisé par deux : il passe de six à trois mois. Or, s’il avait été fixé à six mois en 1975, c’est parce que la durée moyenne passée au chômage à la suite d’un licenciement était à l’époque de six mois tandis qu’elle est aujourd’hui de presque dix-huit mois. » ([93])

Ce barème a banalisé le coût des licenciements, considéré comme une simple ligne comptable dans les décisions de gestion. En outre, les représentants syndicaux ont dénoncé la perte de l’effet dissuasif du contentieux, réduisant les garanties effectives pour les salariés.

B. L’apparition de nouvelles formes de gestion de l’emploi a facilitÉ le dÉploiement de « restructurations À bas bruit »

Plusieurs dispositifs alternatifs au licenciement pour motif économique permettent des départs collectifs de salariés et des suppressions d’emplois moins retentissantes qu’avec les PSE. De nombreuses personnes auditionnées parlent de « restructurations à bas bruit » – lesquelles sont quantitativement importantes – pour qualifier ce phénomène. Aux côtés de la gestion des emplois et des parcours professionnels (GEPP), essentiellement orientée vers des reconversions internes, ce sont surtout la rupture conventionnelle collective (RCC) et l’accord de performance collective (APC) qui connaissent un essor croissant depuis 2017.

1. De nouvelles modalités de ruptures du contrat de travail ont été introduites pour faciliter les réorganisations…

a. La rupture conventionnelle collective

Aux termes de l’article L. 1237-19-1 du code du travail ([94]), un accord portant rupture conventionnelle collective détermine :

– les modalités et conditions d’information du comité social et économique s’il existe ;

– le nombre maximal de départs envisagés, de suppressions d’emplois associées, et la durée pendant laquelle des ruptures de contrat de travail peuvent être engagées sur le fondement de l’accord ;

– les conditions que doit remplir le salarié pour en bénéficier ;

– les modalités de présentation et d’examen des candidatures au départ des salariés, comprenant les conditions de transmission de l’accord écrit du salarié au dispositif prévu par l’accord collectif ;

– les modalités de conclusion d’une convention individuelle de rupture entre l’employeur et le salarié et d’exercice du droit de rétractation des parties ;

– les modalités de calcul des indemnités de rupture garanties au salarié, qui ne peuvent être inférieures aux indemnités légales dues en cas de licenciement ;

– les critères de départage entre les potentiels candidats au départ ;

– des mesures visant à faciliter l’accompagnement et le reclassement externe des salariés sur des emplois équivalents, telles que le congé de mobilité, des actions de formation, de validation des acquis de l’expérience ou de reconversion ou des actions de soutien à la création d’activités nouvelles ou à la reprise d’activités existantes par les salariés ;

– les modalités de suivi de la mise en œuvre effective de l’accord portant rupture conventionnelle collective.

La RCC est exclusive du licenciement ou de la démission. Elle permet de supprimer des emplois sans avoir à justifier d’une situation économique particulière. C’est un dispositif « à tiède », pour reprendre la typologie présentée par la DGEFP, que l’entreprise peut mobiliser lorsqu’elle souhaite rompre des contrats de travail sur la base du volontariat, sans recourir à un licenciement pour motif économique, pour atteindre les objectifs fixés en termes de suppression d’emplois durant la période déterminée par l’accord.

Contrairement aux PSE, les RCC ne nécessitent ni justification économique documentée, ni validation par l’administration sur le fond, ce qui favorise leur usage par les directions d’entreprise dans une logique d’opportunité. Par ailleurs, la RCC permet de réduire les conflits sociaux et de lisser l’image de l’entreprise, tout en vidant de leur substance les outils traditionnels de défense de l’emploi.

Pour ses partisans, la RCC est une alternative négociée au licenciement plus protectrice que le plan de départs volontaires car nécessairement subordonnée à l’existence d’un accord collectif conclu au niveau de l’entreprise ou de l’établissement, approuvé par la majorité des représentants du personnel.

Ainsi, pour Mme Muriel Pénicaud, « ce dispositif constitue un progrès par rapport au fameux plan de départ volontaire, qui était très peu encadré. Les obligations sont désormais beaucoup plus précises. » ([95])

Toutefois, un employeur qui n’obtient pas la signature d’un accord de RCC peut mettre en œuvre un PDV classique par voie unilatérale.

La rupture conventionnelle collective a été créée après la rupture conventionnelle individuelle (RCI), introduite dans le code du travail par la loi n° 2008-596 du 25 juin 2008 portant modernisation du marché du travail et décrite par le sociologue Claude Didry comme une « troisième voie entre la démission et le licenciement » ([96]).

Dans les conditions fixées par les articles L. 1237-11 à L. 1237-16 du code du travail, la RCI permet à l’employeur et au salarié de convenir d’un commun accord des conditions de la rupture du contrat de travail à durée indéterminée qui les lie. Comme la RCC, la RCI est exclusive du licenciement ou de la démission.

Pour le salarié, elle ouvre droit, dans les conditions de droit commun, au bénéfice de l’allocation d’assurance chômage ainsi qu’à la perception d’une indemnité spécifique de rupture conventionnelle dont le montant ne peut être inférieur au montant de l’indemnité légale de licenciement. La RCI doit être transmise à la Dreets, qui est chargée de son homologation (voir infra). L’administration dispose d’un délai d’instruction de quinze jours ouvrables et doit s’assurer du respect de la liberté de consentement des parties et des conditions prévues par le code du travail : respect des règles relatives à l’assistance des parties, au droit de rétractation, au montant minimal de l’indemnité spécifique de rupture conventionnelle.

b. L’accord de performance collective

En vertu de l’article L. 2254-2 du code du travail, l’accord de performance collective (APC) vise à répondre aux « nécessités liées au fonctionnement de l’entreprise » ou à « préserver ou développer l’emploi ».

Il peut porter sur :

– l’aménagement de la durée du travail, ses modalités d’organisation et de répartition ;

– l’aménagement de la rémunération ;

– la détermination des conditions de la mobilité professionnelle ou géographique interne à l’entreprise.

Il ne conduit pas nécessairement à des suppressions d’emplois.

Contrairement aux accords de préservation ou de développement de l’emploi (APDE) et aux accords de maintien de l’emploi (AME), l’APC, qui les a remplacés, peut être conclu même en l’absence de difficultés économiques pour l’entreprise. Moyennant des mesures portant sur la durée du travail, son organisation, la rémunération des salariés, voire leur mobilité, l’accord doit permettre à l’entreprise de conserver ou d’améliorer sa compétitivité.

Il est signé par les organisations syndicales et fait l’objet d’un vote des salariés dans l’hypothèse où il aurait été signé par des organisations syndicales ayant recueilli 30 % des suffrages exprimés lors des dernières élections professionnelles au lieu de 50 %. À défaut de stipulation explicite sur sa durée, l’APC ne dure que cinq ans.

Les partenaires sociaux peuvent prévoir des clauses de retour à meilleure fortune et, dans tous les cas, l’accord prévoit un suivi de la mise en œuvre des mesures présenté aux organisations syndicales et en CSE.

Mme Hélène Cavat, selon laquelle l’APC est un « bulldozer du contrat de travail » ([97]), dans la mesure où il peut porter sur l’ensemble de ses éléments, a transmis au rapporteur les données suivantes (année 2018) :

– seuls 6 % des accords invoquent des difficultés économiques ;

– dans plus de 50 % des accords, la rémunération est diminuée ou sa part variable augmentée ;

– 37,8 % des accords augmentent le temps de travail ;

– 33 % des accords organisent des variations ponctuelles ou définitives du lieu de travail.

Pour M. Raphaël Dalmasso, maître de conférences, la spécificité de l’APC réside dans le fait qu’il n’y a « aucune obligation de compenser les modifications des contrats de travail dans un sens défavorable par des mesures gagnantes pour les salariés. C’est une différence fondamentale avec les anciens accords de préservation et de développement de l’emploi. » ([98])

Les APC placent les salariés devant un choix contraint entre l’acceptation d’une dégradation de leurs conditions de travail ou le licenciement individuel, créant un rapport de force déséquilibré.

2. … et tendent à se substituer aux PSE

a. Un recours croissant à ces dispositifs

D’après les données fournies par la Dares, le nombre de procédures de RCC validées a augmenté entre 2018 et 2019, connu un pic en 2020 et 2021 puis diminué en 2022. Depuis 2023, la tendance est de nouveau à la hausse.

NOMBRE DE RCC VALIDÉES DEPUIS 2018

Lecture : au quatrième trimestre 2024, 20 RCC ont été validées par l’administration.

Source : DGEFP, SI Rupco, données brutes, traitements Dares.

Selon les données communiquées par France Travail, on constate également une tendance marquée à la hausse des inscriptions faisant suite à une rupture conventionnelle individuelle sur la dernière décennie.

répartition des motifs d’inscription À France travail depuis 2013

Source : France Travail.

Par ailleurs, 1 303 APC ont été recensés par la direction générale du travail (DGT), au 1er mai 2024, depuis la création du dispositif, en janvier 2018 ; 133 accords ont été conclus en 2023. Le nombre d’APC a augmenté à l’occasion de la crise sanitaire. La tendance est aujourd’hui à la stabilisation.

NOMBRE d’APC CONCLUS DEPUIS 2018

Source : direction générale du travail (DGT).

b. Un effet de substitution difficilement mesurable mais largement reconnu

Même si les données statistiques peuvent manquer, les auditions convergent vers un constat : ces dispositifs sont devenus l’outil privilégié de nombreuses entreprises pour éviter un PSE et contourner les obligations de négociation et de reclassement. Ils témoignent d’une dérive managériale consistant à transférer le poids des restructurations sur les salariés sans réel contrôle

S’appuyant sur des données de la Dares, Mme Nadia Gssime, docteure en droit, estime difficile d’affirmer que les restructurations passent davantage par la RCC et l’APC au détriment du PSE au regard des données concernant ces différents dispositifs ([99]).

NOMBRE DE PSE, D’APC et de RCC DEPUIS 2014

Source : Dares.

Cet effet est difficilement quantifiable, notamment à cause de la complexité du suivi des ruptures conventionnelles et de leur imbrication avec les PSE. Comme l’explique le professeur Rémi Bourguignon, « une part non négligeable des ruptures enregistrées correspond en réalité à des départs volontaires inscrits dans des PSE. Juridiquement, ces départs prennent la forme de ruptures conventionnelles même s’ils relèvent d’une restructuration. » ([100])

Ainsi, pour la Dreets des Hauts-de-France, « le risque principal de détournement résiderait dans un recours abusif à des ruptures conventionnelles individuelles (RCI) pour contourner la réglementation sur les PSE dans les entreprises de plus de 50 salariés » ([101]). En effet, les directions départementales qui procèdent à l’homologation des RCI se contentent de faire un contrôle formel du respect du consentement des parties et des montants minimaux de l’indemnité de rupture. C’est la plupart du temps une alerte de l’inspecteur du travail ou des représentants du personnel qui amènent les services à considérer le volume conséquent de RCI sur une courte période. Dans ce cas, les données précises sont transmises à l’inspecteur et une mesure de suspension des demandes est activée dans l’attente du retour d’enquête de l’inspecteur.

Le portail dématérialisé d’enregistrement des demandes de RCI ne comporte pas de fonction d’alerte liée au volume de demandes d’une même entreprise sur une période considérée qui permettrait de prévenir plus rapidement le risque de détournement de procédure.

De fait, pour M. Bourguignon, la substitution des ruptures conventionnelles aux licenciements économiques est une réalité incontestable : « Il est clair que ce dispositif a été largement détourné de sa vocation initiale. Dans certains cas, les départs dits volontaires s’inscrivent dans un cadre contraint, comme lorsqu’une entreprise ferme un site entier et ne propose que des départs volontaires. Le caractère réellement libre de la décision du salarié, dès lors que tous les postes sont supprimés, peut alors légitimement être questionné. » ([102])

Selon Mme Hélène Cavat, le succès considérable des RCI « a encore réduit le nombre de ruptures soumises au régime du licenciement économique » ([103]).

En ce qui concerne les RCC, M. Cyril Chabanier, président de la CFTC, estime qu’elles « sont rapidement devenues un outil de restructuration privilégié dans les grands groupes. Nous sommes très réservés sur ce dispositif, qui s’apparente souvent à un instrument de réorganisation et qui peut constituer une première étape avant un PSE. » ([104])

Pour M. Pascal Lokiec, les APC, bien qu’ils soient peu nombreux, présentent un fort risque de détournement, puisqu’ils sont utilisés au service de la fermeture de sites ou du déménagement de services ([105]). Selon M. Bertrand Mahé, délégué national de la CFE-CGC, « ce dispositif porte atteinte aux droits des salariés et dénature le rôle des accords d’entreprise. Les APC deviennent un outil de gestion qui fait peser l’intégralité des sacrifices sur les salariés. » ([106])

Mme Hélène Cavat a également pointé du doigt l’impossibilité de mesurer le réel volontariat des salariés. En effet, comment quantifier le nombre de départs volontaires lorsque ceux-ci peuvent résulter de pressions diverses et variées, notamment de chantage à l’emploi ? Pour M. Rémi Bourguignon, le suivi des salariés concernés par ces procédures est d’une grande hétérogénéité, puisque si certaines directions des ressources humaines travaillent en étroite collaboration avec les syndicats pour s’assurer de l’absence de vices de consentement, d’autres centralisent les décisions sans qu’un réel dialogue ne soit instauré ([107]).

Dans certaines situations, les employeurs peuvent mettre en place des dispositifs de gestion de l’emploi qui ne mobilisent ni PSE, ni RCC, ni APC, mais qui n’en ont pas moins des conséquences importantes pour les salariés.

En définitive, comme l’explique justement Mme Hélène Cavat, il apparaît que le contournement n’a pas besoin d’être quantifié pour être démontré, puisqu’il résulte de l’esprit même de ces dispositifs : « Il faut définitivement écarter le raisonnement consistant à dire : nous n’avons pas les chiffres, donc nous n’avons pas la réponse à cette question. C’est tout prouvé car ces dispositifs sont paramétrés précisément pour permettre de contourner le droit du licenciement pour motif économique. » ([108])

En outre, des phénomènes de contournement direct de la procédure applicable aux PSE ont été mis en lumière par les travaux de la commission d’enquête. Ainsi que l’a déclaré Mme Mélanie Guyonvarch, maîtresse de conférences à l’université Évry Paris-Saclay, « des directeurs des ressources humaines m’ont confié sans détour qu’ils procèdent systématiquement à des licenciements par groupes de neuf salariés, car c’est à partir de dix salariés que la procédure devient juridiquement plus contraignante. Il existe aujourd’hui un ensemble de pratiques de gestion de l’emploi qui visent à contourner la législation existante sur les PSE. » ([109])

Dans ce contexte, il est nécessaire de mieux encadrer les dispositifs alternatifs au PSE.

3. Afin de limiter le risque de contournement de la législation relative aux PSE, il est impératif de mieux encadrer les dispositifs alternatifs

a. Le contrôle par l’administration des ruptures conventionnelles collectives revêt une portée trop limitée

L’employeur doit informer par voie dématérialisée la Dreets de l’ouverture d’une négociation en vue de la conclusion d’un accord de RCC. Une fois l’accord conclu, celui-ci doit être communiqué à la Dreets en vue de sa validation.

La Dreets notifie à l’employeur sa décision dans un délai de quinze jours à compter de la réception du dossier complet, dès lors qu’elle s’est assurée :

– de la conformité de l’accord avec l’article L. 1237-19 du code du travail ([110]) ;

– de la présence dans l’accord des clauses prévues à l’article L. 1237-19-1 du même code ;

– du caractère précis et concret des mesures prévues, visant à faciliter l’accompagnement et le reclassement externe des salariés sur des emplois équivalents, telles que le congé de mobilité, des actions de formation, de validation des acquis de l’expérience ou de reconversion ou des actions de soutien à la création d’activités nouvelles ou à la reprise d’activités existantes par les salariés ;

– de la régularité de la procédure d’information-consultation du CSE.

Comme cela a été indiqué par la Drieets d’Île-de-France, les principaux points de vigilance de l’autorité administrative dans le contrôle des projets de RCC sont les suivants :

– l’obligation de ne pas licencier (champ d’application et durée de l’obligation) ;

– les types de projets professionnels, afin de s’assurer notamment que les projets en question permettent le reclassement effectif des salariés ;

– le caractère précis et concret des mesures de reclassement externe (aucune obligation de reclassement interne n’étant prévue) ;

– l’absence de fermeture de site ou de modification des contrats de travail ;

– la validité de la procédure d’information-consultation du CSE ;

– l’absence de critère discriminatoire parmi les critères de départage.

Le contrôle de l’administration porte donc sur les obligations procédurales de l’employeur et non sur le fond des mesures. Or, pour donner davantage d’effectivité à l’interdiction légale de supprimer des emplois via la RCC, le rapporteur propose de renforcer le contrôle de l’administration. En effet, l’absence d’évaluation de l’impact social et territorial des RCC traduit une forme de désengagement de la puissance publique qui délègue à l’entreprise l’autorité exclusive sur l’emploi.

b. Le contrôle par le juge judiciaire de la régularité des APC est insuffisant

Seul un recours devant le juge judiciaire dans un délai de deux mois à compter de la notification ou de la publication de l’APC permet d’en contrôler la régularité. Le contrôle du juge porte, d’une part, sur les conditions du déroulement de la négociation et, d’autre part, sur le contenu même de l’accord. Ainsi, la volonté des salariés de s’inscrire dans le cadre juridique de l’APC doit ressortir à la lecture de l’accord, sous peine de requalification en accord de droit commun.

Les parties à la négociation doivent bénéficier d’une information loyale et complète même si la loi n’a pas prévu une liste d’informations devant être obligatoirement communiquées (Cass. soc., 9 octobre 2019).

Le contrôle du juge peut également porter sur le préambule de l’accord qui, en vertu de l’article L. 2254-2 du code du travail, définit ses objectifs et peut préciser :

– les modalités d’information des salariés sur son application et son suivi pendant toute sa durée, ainsi que, le cas échéant, l’examen de la situation des salariés au terme de l’accord ;

– les conditions dans lesquelles fournissent des efforts proportionnés à ceux demandés aux salariés, pendant toute sa durée, les dirigeants salariés exerçant dans le périmètre de l’accord, les mandataires sociaux et les actionnaires, dans le respect des compétences des organes d’administration et de surveillance ;

– les modalités selon lesquelles sont conciliées la vie professionnelle et la vie personnelle et familiale des salariés ;

– les modalités d’accompagnement des salariés.

Pour autant, aucune sanction n’est prévue si le préambule ne mentionne pas les objectifs poursuivis. En outre, le juge ne contrôle que la mention des objectifs et non leur opportunité, ce point d’appréciation étant laissé aux acteurs de la négociation.

Au vu de l’ampleur des conséquences pour les salariés de la mise en œuvre d’un accord de performance collective, la seule saisine du juge judiciaire en cas de contestation apparaît largement insuffisante. Aussi le rapporteur reprend-il à son compte la préconisation du cabinet d’avocats LBBa consistant à soumettre ce type d’accords au contrôle de l’administration, comme cela est prévu pour les RCC, et à obliger les employeurs à déclarer la conclusion d’un APC sur le portail Rupco.

c. Le contenu de ces dispositifs doit être davantage restreint pour mieux protéger les salariés

L’accord de performance collective est dénoncé par les organisations syndicales :

– pour la CFTC, il est « un dispositif très déséquilibré, car il modifie les éléments essentiels du contrat de travail. Si le salarié refuse, il peut être licencié sans motif. C’est un ovni dans les accords collectifs auquel il faudrait mettre fin ou à tout le moins qu’il faudrait sécuriser avec des garde-fous. » ([111]) ;

– pour la CGT, les APC, « actuellement non encadrés, doivent être réformés » ([112]) ;

– la CFE-CGC indique ne pas être favorable à ce dispositif ([113]) ;

– la CFDT souhaite « interdire les APC à durée indéterminée […] dans le but d’éviter les contournements des obligations liées aux PSE » ([114]).

Aussi, le rapporteur souscrit à l’idée de mieux encadrer ces accords pour revenir à la philosophie des accords de maintien de l’emploi qui étaient plus équilibrés dans la mesure où étaient exigés des efforts de la part des dirigeants, des actionnaires et des mandataires. Un tel encadrement se traduirait par :

– l’interdiction des APC à durée indéterminée ;

– l’instauration obligatoire d’une clause de retour à meilleure fortune ;

– l’instauration obligatoire d’un bilan d’étape ;

– l’interdiction de négocier un APC sans difficultés économiques dans l’entreprise.

Le renforcement des moyens et prérogatives des représentants du personnel est une condition indispensable pour restaurer un équilibre dans la négociation de ces accords.

Si la RCC est moins attentatoire aux droits des salariés et peut être plus généreuse sur le plan de l’accompagnement financier, il n’en demeure pas moins que son contenu doit être enrichi pour apporter davantage de garanties. Dans cette perspective, il est nécessaire de mettre en place des garde-fous pour s’assurer que soit proposé un accompagnement solide vers le retour à l’emploi des salariés concernés, notamment par la formation et la reconversion. Aussi, les préconisations du cabinet Syndex consistant à rendre obligatoires dans un accord de RCC le congé de mobilité ainsi que la présence d’une clause portant sur les impacts en termes de santé et de sécurité au travail ([115]) apparaissent tout à fait pertinentes.

C. Les plans de sauvegarde de l’emploi sont anormalement compatibles avec le versement d’aides publiques aux entreprises

1. Les aides publiques aux entreprises, qui peuvent prendre différentes formes, représentent des montants considérables

Comme cela a été indiqué au rapporteur par la DGE et la DG Trésor, « il n’existe pas de définition spécifique des aides publiques aux entreprises utilisée par les services de l’État. La définition la plus proche est la définition européenne des aides d’État, prévue par l’article 107, paragraphe 1, du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) : il s’agit des aides accordées par les États ou au moyen de ressources d’État sous quelque forme que ce soit qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions. » ([116]) La définition utilisée en droit européen a été précisée dans la communication de la Commission européenne relative à la notion d’aide d’État visée à l’article 107, paragraphe 1, du TFUE (2016/C 262/01) ([117]). Ainsi, les éléments constitutifs de l’aide d’État au sens du droit européen sont les suivants : l’existence d’une entreprise, l’imputabilité de la mesure à l’État, son financement au moyen de ressources d’État, l’octroi d’un avantage, la sélectivité de la mesure et ses effets sur la concurrence et les échanges entre États membres.

Les aides d’État peuvent prendre plusieurs formes :

– des dépenses budgétaires, qui sont majoritairement des subventions octroyées par des opérateurs et renvoient également à d’autres instruments, tels que les avances remboursables et les prêts à taux bonifiés ;

– des avantages fiscaux, qui prennent la forme de crédits d’impôts (crédit d’impôt recherche (CIR), crédit d’impôt au titre des investissements dans l’industrie verte, etc.), d’exonérations de taxes, de taux réduits ou encore de suramortissements ;

– des allègements de cotisations sociales, qui sont principalement pilotés par le ministère du travail (exonérations pour l’apprentissage, heures supplémentaires au sein des entreprises de moins de 20 salariés, aide à la création ou à la reprise d’une entreprise, etc.), le ministère des outre-mer (pour ce qui est des cotisations patronales des entreprises implantées outre-mer) et le ministère de l’économie, qui gère notamment le dispositif d’exonération pour les jeunes entreprises innovantes (JEI) ([118]).

Si la notion d’avantage fiscal renvoie tout d’abord aux dépenses fiscales, qui désignent des dispositions dérogatoires par rapport à une norme fiscale et qui entraînent des pertes de recettes budgétaires pour l’État, il importe de tenir également compte des dépenses fiscales déclassées. Il s’agit de dispositifs qui étaient auparavant comptabilisés comme des dépenses fiscales et qui sont désormais considérés comme des modalités particulières du calcul de l’impôt. En pratique, cela renvoie essentiellement à des modes de calcul de l’impôt sur les sociétés plus favorables que les modes de calcul de référence, tels que le régime « mère-fille ».

Au sens de la règlementation européenne, les mesures générales, qui s’appliquent de la même façon à toutes les entreprises sans modifier a priori la concurrence entre elles, ne sont pas considérées comme des aides d’État en ce qu’elles ne favorisent pas certaines entreprises ou productions. Les aides d’État renvoient plutôt aux mesures dites spécifiques, qui s’adressent à une seule entreprise ou à une catégorie restreinte d’entreprises ciblées et sélectionnées, entraînant un traitement différencié entre concurrents sur le marché. Dans sa revue de dépenses de 2024 sur les aides aux entreprises, l’Inspection générale des finances (IGF) a ainsi écarté du champ de son étude les mesures de soutien général à l’économie, ce qui revenait à exclure les allègements généraux de cotisations sociales bénéficiant à l’ensemble des entreprises implantées en France.

La multiplicité des aides aux entreprises et leur éclatement entre différents ministères et administrations compliquent la réalisation d’un suivi exhaustif et par là-même d’un chiffrage. Pour le rapporteur, cette situation, associée à un manque de transparence et d’évaluation, constitue un angle mort de la puissance publique.

Sur le site « aides-entreprises.fr », édité par l’Institut supérieur des métiers (ISM) avec le soutien de la DGE, on dénombre 2 200 dispositifs d’aides financières aux entreprises, à l’échelle locale, nationale ou européenne ([119]). Comme l’a indiqué Mme Constance Maréchal-Dereu, cheffe du service de l’industrie de la DGE, celle-ci travaille actuellement à la création d’une plateforme centralisée – dont la mise en service est prévue pour le début de l’année 2026 – qui aura pour vocation de compiler les aides de minimis ([120]), soit les aides d’un petit montant qui permettent de couvrir tous types de dépenses – et qui sont très souvent utilisées dans les situations d’urgence ([121]).

Quant au montant des aides, le rapport susmentionné de l’IGF et le rapport de France Stratégie sur les politiques industrielles en France, remis en 2020 ([122]), ont fourni des évaluations allant de 150 à 220 milliards d’euros. Selon l’IGF, le montant alloué – hors exonérations générales de cotisations sociales – s’élevait à 88 milliards d’euros (soit environ 3 points de PIB) en 2022, ainsi répartis :

– 36 milliards d’euros de dépenses fiscales, les plus importantes étant le CIR (7 milliards d’euros), des mesures de fiscalité réduite dans les départements et régions d’outre-mer (DROM) (5 milliards d’euros), la TVA restauration (4 milliards d’euros), la taxe au tonnage (4 milliards d’euros), la TVA réduite dans le bâtiment (2 milliards d’euros), le GNR agricole (1,5 milliard d’euros), etc. ;

– 28 milliards d’euros de dépenses budgétaires, avec les aides au ferroviaire (4 milliards d’euros), l’aide à l’embauche d’apprentis (3 milliards d’euros), le soutien à la filière photovoltaïque – soutien à la demande – (3 milliards d’euros), etc. ;

– 15 milliards d’euros correspondant à des mesures de crise ponctuelles (le bouclier tarifaire énergie : 4,5 milliards d’euros ; la garantie PGE : 2 milliards d’euros, etc.) ou à des dispositifs en extinction tels que le crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE) (6 milliards d’euros) ([123]) ;

– 7 milliards d’euros de compensation de dépenses sociales par le budget de l’État, et ce pour l’emploi dans les DROM (1,5 milliard d’euros), l’apprentissage (1,2 milliard d’euros) ou encore l’emploi par des associations d’aide à domicile auprès de personnes fragiles (1 milliard d’euros), etc.

(1) Le taux de 30 % est porté à 50 % pour les dépenses de recherche exposées dans des exploitations situées dans un département d’outre-mer.

(2) Publié par l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) en 2015, le manuel de Frascati est la référence méthodologique internationale en matière de recueil et d’exploitation des statistiques de R&D. Selon ce manuel, les activités de R&D regroupent « les activités créatives et systématiques entreprises en vue d’accroître la somme des connaissances – y compris la connaissance de l’humanité, de la culture et de la société – et de concevoir de nouvelles applications à partir des connaissances disponibles ».

(3) La normalisation, définie par le décret n° 2009-697 du 16 juin 2009, est « une activité d’intérêt général qui a pour objet de fournir des documents de référence élaborés de manière consensuelle par toutes les parties intéressées, portant sur des règles, des caractéristiques, des recommandations ou des exemples de bonnes pratiques, relatives à des produits, à des services, à des méthodes, à des processus ou à des organisations ».

(4) Cnepi, Évaluation du crédit d’impôt recherche, juin 2021.

Selon les données de l’Urssaf, le montant des exonérations générales de cotisations sociales (hors travailleurs indépendants) s’élevait, en 2022, à 68,3 milliards d’euros (2,6 points de PIB) : 35,9 milliards d’euros au titre de la réduction générale sur les bas salaires (1,4 point de PIB), 23,6 milliards d’euros au titre de la réduction de six points de cotisation maladie (0,9 point de PIB) et 8,8 milliards d’euros au titre de la réduction de cotisation famille (0,3 point de PIB).

En outre, selon la Cour des comptes, entre 2020 et 2022, les dispositifs exceptionnels déployés pour venir en aide aux entreprises face à la crise sanitaire puis à la crise énergétique ont coûté respectivement 92,4 milliards d’euros et 206,4 milliards d’euros – en intégrant le montant des prêts garantis et des reports de paiements des cotisations sociales ([124]). La première phase a été marquée par la mobilisation de dispositifs faits pour être déployés rapidement, tels que le fonds de solidarité, l’activité partielle (voir infra), les exonérations de cotisations sociales ou encore les prêts garantis par l’État (PGE). La seconde phase, caractérisée par la mise en œuvre du plan de résilience, a été marquée par le recours à des mesures générales et automatiques, comme le bouclier tarifaire et la baisse de la fiscalité sur l’électricité, et à des aides visant certains secteurs, tels que le bâtiment, les travaux publics ou les entreprises énergo-intensives.

Les aides publiques aux entreprises représentent ainsi des montants considérables, qui imposent un suivi et un encadrement rigoureux.

2. Le conditionnement des aides publiques au maintien et à la création d’emplois doit être renforcé

a. L’octroi des aides publiques est généralement encadré par des règles qui imposent parfois la restitution des montants accordés

Comme cela a été indiqué au rapporteur par la DGE et la DG Trésor, il existe de nombreux organismes sur lesquels l’administration peut s’appuyer pour évaluer les aides publiques aux entreprises (directions des ministères économiques et financiers, Inspection générale des finances, Inspection générale des affaires sociales, Cour des comptes, Conseil des prélèvements obligatoires, France Stratégie et comités d’évaluation placés sous son égide, Conseil d’analyse économique, etc.). En audition, M. Benjamin Delozier, chef du service des politiques écologiques et sectorielles de la direction générale du Trésor, a en outre précisé que « le suivi et l’évaluation des aides publiques aux entreprises se sont progressivement renforcés avec le temps. Depuis la révision constitutionnelle de juillet 2008, tout projet de loi doit être accompagné d’une étude d’impact. Cette exigence a permis de structurer davantage l’analyse des politiques publiques. Elle a été complétée, à partir de 2017, par l’intégration d’un suivi rigoureux du déploiement des aides au sein des grands plans gouvernementaux en direction des entreprises, notamment France Relance et France 2030. » ([125])

Les différents rapports d’évaluation remis ces dernières années tiennent notamment compte de l’impact sur l’emploi des aides publiques aux entreprises. C’est le cas du rapport de France Stratégie sur les mesures de soutien financier aux entreprises confrontées à l’épidémie de covid-19, de l’évaluation du crédit d’impôt recherche par la Cnepi, du premier rapport d’évaluation du plan France 2030 ou encore de la note de la Cour des comptes sur l’efficacité des aides de l’État aux entreprises pour faire face aux crises. Selon ces travaux, « les mesures du plan d’urgence se sont révélées efficaces pour soutenir la trésorerie des entreprises, préserver le tissu économique et sauvegarder l’emploi » ([126]). Selon les informations communiquées au rapporteur par la DGE et la DG Trésor, « en 2020, l’emploi salarié marchand non agricole (SMNA) a baissé de 0,7 % en moyenne, alors que le PIB chutait de 7,6 % (en comparaison, l’emploi SMNA avait chuté de 2,2 % en 2009 alors que le PIB avait diminué de 2,7 %) » ([127]).

Source : direction générale du Trésor.

Plusieurs évaluations des effets allègements généraux de cotisations sociales, qui représentent l’aide la plus importante en volume, ont également été faites.

En amont, et pendant leur décaissement, lorsqu’il est progressif, les aides aux entreprises font en principe l’objet d’un suivi et sont, « dans leur très grande majorité, assorties de conditions précises », comme l’a souligné Mme Constance Maréchal-Dereu. Ainsi, « les aides versées par la DGE sont liées à des projets définis et font l’objet d’une instruction approfondie de la part des services compétents. Chaque versement est conditionné à la vérification du respect des critères fixés. Les entreprises doivent apporter la preuve de la réalisation effective des actions prévues. Pour certains dispositifs, notamment dans le cadre du plan d’investissement France 2030, nous procédons même à des visites sur site afin de contrôler la véracité des éléments transmis. Le niveau de suivi est ajusté en fonction du montant de l’aide octroyée. Ce travail de contrôle s’exerce de manière continue et pas exclusivement en cas de difficulté. » ([128])

Dans le cadre du plan d’investissement France 2030, qui repose sur des appels à projet assortis de critères, des organismes comme l’Agence de services et de paiement (ASP) ou Bpifrance sont chargés d’examiner le respect des critères définis. En ce qui concerne les aides ponctuelles fondées sur des situations passées, le respect des critères d’éligibilité conditionne généralement le versement. En revanche, pour les projets de plus grande ampleur, il existe un système de suivi plus élaboré qui permet de réviser les contrats, d’appliquer des sanctions ou d’ajuster les conditions en fonction de l’évolution concrète du projet, ainsi qu’une clause de récupération, dite clause de « clawback », systématiquement prévue pour les aides dont le montant dépasse 50 millions d’euros. Lorsqu’un projet s’avère plus rentable que prévu, l’entreprise est tenue de reverser une part de l’aide perçue afin de rétablir l’équilibre initial ([129]).

D’autres exemples de clauses de récupération des aides peuvent être cités :

– les clauses anti-délocalisation intra-Union européenne, qui s’appliquent aux aides à l’investissement productif en zone d’aides à finalité régionale. Les grandes entreprises ont alors pour obligation de maintenir l’investissement et les emplois créés du fait de l’aide pendant cinq ans (trois ans pour les PME) ;

– les clauses de maintien de l’emploi, qui s’appliquent aux aides visant à financer des emplois et notamment aux aides à finalité régionale, qui sont obligatoirement conditionnées au maintien de l’emploi. Ainsi, les emplois financés par l’aide doivent être maintenus pendant une période minimale de cinq ans (trois ans pour les PME) à compter de la date à laquelle le poste a été pourvu.

Lorsque les aides ont un objectif précis, comme le CIR avec le financement des dépenses de recherche et développement ou les aides en faveur de l’apprentissage, elles sont conditionnées à la réalisation effective de l’objectif assigné.

Néanmoins, comme l’a souligné Mme Carine Camby, présidente de la 1re chambre de la Cour des comptes, à propos des aides d’urgence mises en œuvre en 2020 et 2022, le déploiement et le suivi des aides publiques demeurent perfectibles. Ainsi, si les mesures mises en œuvre face à la crise provoquée par la pandémie de covid-19 « ont permis de préserver le tissu économique et de limiter le nombre de défaillances d’entreprises, en autorisant des versements massifs et rapides, cette simplicité d’accès, conjuguée à un ciblage initial peu précis et à des contrôles a priori limités, a en revanche généré des risques significatifs de versements indus et de fraudes. Le cumul possible des aides issues de différents dispositifs a également soulevé des interrogations quant à l’adéquation entre le montant des aides perçues et les besoins réels des entreprises bénéficiaires. » ([130]) Quant au plan de résilience de 2022, il a « rencontré davantage de difficultés de mise en œuvre, l’évaluation des besoins réels des entreprises s’étant révélée encore plus complexe, entraînant dans certains cas une surestimation des enveloppes budgétaires. Par ailleurs, les critères d’éligibilité à certaines aides se sont avérés particulièrement complexes à définir. En l’absence d’un système automatisé de partage des données avec les fournisseurs d’énergie, pourtant chargés de mettre en œuvre ces aides, il a été difficile d’évaluer précisément les risques de surcompensation ou de versements injustifiés. » ([131])

S’agissant des allègements de cotisations patronales, dont l’objectif affiché est la baisse du coût du travail dans l’intention d’encourager l’emploi des travailleurs faiblement qualifiés et d’améliorer la compétitivité des entreprises, des réserves peuvent être formulées sur l’efficience des dispositifs. Comme l’a notamment souligné un rapport produit en mai 2022 pour le compte de l’université de Lille, les études menées sur le sujet font apparaître que « l’élasticité de substitution entre le capital et le travail, l’un des fondements de ces politiques de baisse du coût du travail, est décevante (telle qu’elle ressort des estimations) au regard des attendus théoriques, et que les effets constatés sur la compétitivité extérieure sont pour le moins modérés, du fait que la compétitivité ne passe pas principalement par les coûts. Au total, le coût pour les finances publiques d’un dispositif comme le CICE, pour reprendre ce dispositif phare, s’avère totalement déraisonnable (au bas mot, suivant les meilleures hypothèses, 100 000 euros par emploi créé ou sauvegardé par an). » ([132])

Pour le rapporteur, s’il n’est pas question de remettre en cause l’intérêt et le bien-fondé de toutes les aides publiques aux entreprises, il apparaît indispensable de faire un audit exhaustif des dispositifs existants et d’étendre le champ de la plateforme en cours d’élaboration au sein de la DGE à toutes les aides existantes, sans le limiter aux aides de minimis. Il plaide également pour une transparence renforcée en la matière, en rendant accessible aux contribuables la liste des aides publiques attribuées aux entreprises (précisant le motif, le montant et les critères et conditions), afin de permettre un véritable contrôle démocratique de l’utilisation des deniers publics.

En ce qui concerne les critères encadrant l’octroi des aides publiques, comme l’a souligné la professeure Anémone Cartier-Bresson, « en France, les principales lacunes dans ce domaine résident dans le manque de précision et d’exigence quant aux conditionnalités. Ce phénomène a été observé, par exemple, avec certains crédits d’impôt ou durant la crise du covid-19, la France s’étant montrée moins exigeante que ses voisins européens, particulièrement vis-à-vis des grands groupes. » ([133]) Ainsi, s’il existe en général des critères encadrant le versement des aides, ceux-ci pourraient être revus et renforcés.

b. Les critères d’octroi des aides publiques relatifs au maintien de l’emploi doivent être généralisés et renforcés

Si l’octroi de la plupart des aides aux entreprises est encadré par des critères, force est de constater qu’il n’est pas, dans la majorité des cas et en dehors notamment de la clause de maintien de l’emploi appliquée à certaines aides ayant pour objectif de financer des emplois, conditionné à une interdiction ou un encadrement des licenciements ni à l’obligation de restituer les montants reçus dans l’éventualité où des emplois seraient supprimés. En outre, de façon générale, le remboursement d’aides pour non-respect des critères prévus demeure exceptionnel et largement symbolique.

Pour le rapporteur, la possibilité pour une entreprise de toucher d’importants montants d’aides publiques tout en ayant la possibilité de mettre en œuvre des plans de licenciements massifs alimente une crise de confiance démocratique sur la manière dont les deniers publics sont utilisés.

Comme cela a été évoqué, les entreprises étudiées par la commission d’enquête ont pu présenter des plans de sauvegarde de l’emploi alors même qu’elles ont bénéficié de montants importants, voire très importants, d’aides publiques. De même, il est possible pour une entreprise de verser des dividendes et de procéder à des rachats d’actions alors qu’elle licencie pour motif économique.

Un mécanisme de ce type a été mis en place, dans le contexte de la crise sanitaire provoquée par l’épidémie de covid-19, par le décret n° 2020-926 du 28 juillet 2020 ([134]), dont l’article 2 confiait au préfet de département le soin de demander à l’employeur le remboursement des sommes perçues pour chaque salarié placé en activité partielle dont le licenciement pour motif économique aurait été prononcé pendant la durée du déploiement de la mesure. Il était précisé, cependant, que le remboursement ne serait pas nécessairement exigé s’il s’avérait incompatible avec la situation économique et financière de la structure et même qu’il ne le serait pas s’il s’avérait que les perspectives d’activité s’étaient dégradées avec le temps.

Un mécanisme pérenne inspiré d’une logique proche existe dans le code du travail, à l’article L. 1233-57-21. Il consiste dans la possibilité, pour le préfet de département, de réclamer à une entreprise d’au moins 1 000 salariés, qui envisagerait la fermeture d’un établissement et qui n’aurait pas accompli les efforts nécessaires dans le processus de recherche d’un repreneur (voir infra), la restitution des aides pécuniaires « en matière d’installation, de développement économique, de recherche ou d’emploi » attribuées par une personne publique, au titre de l’établissement concerné par la fermeture, durant les deux années précédant la réunion du comité social et économique sur le projet de licenciement collectif ([135]).

Malgré des sollicitations adressées au ministère du travail et au ministère de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, aucune donnée permettant d’évaluer la mise en œuvre de ce second dispositif n’a pu être communiquée au rapporteur, qui considère en tout état de cause qu’il est nécessaire d’aller plus loin pour garantir une véritable justice dans le cas où une société soutenue financièrement par la collectivité déciderait de se séparer d’une partie de ses collaborateurs.

Les dispositifs d’activité partielle sont également conditionnés à une interdiction de licencier pour motif économique.

Comme cela a été indiqué par Mme Anémone Cartier-Bresson, « la possibilité de conditionner l’octroi d’une aide au maintien de l’emploi dépend de son objet. Pour les aides à l’embauche, cela va de soi. Il y a une tendance croissante à la conditionnalité en termes de maintien de l’emploi, notamment pour les aides à l’investissement ou les aides octroyées par les collectivités territoriales aux entreprises en difficulté. Cependant, cette conditionnalité peut s’avérer plus complexe à établir pour des aides dont l’objet n’est pas directement lié à l’emploi, comme celles qui vont à la recherche. » ([136])

Pour le rapporteur, s’il est indispensable de renforcer les conditions en matière de maintien de l’emploi appliquées aux aides portant spécifiquement sur cet objectif, il serait également bienvenu d’introduire et de développer de tels critères pour l’attribution d’aides ayant une autre finalité, lorsqu’elles représentent des montants importants de dépenses publiques. De même, un plafonnement annuel des aides reçues par entreprise ou par groupe pourrait être mis en place.

Les organisations syndicales reconnues représentatives au niveau national et interprofessionnel sont favorables au renforcement de la conditionnalité des aides publiques aux entreprises, voire à leur restitution dans certaines situations.

Comme l’a indiqué Mme Sophie Binet, secrétaire générale de la CGT, celle-ci « propose de conditionner toutes les aides publiques à l’avis conforme du CSE et d’instaurer une restitution automatique de ces aides en cas de fermeture de site ou de PSE injustifié » ([137]). Mme Patricia Drevon, secrétaire confédérale en charge de l’organisation et des affaires juridiques de FO, a indiqué que le syndicat propose « de conditionner l’octroi de ces aides à des engagements en matière de formation et de maintien de l’emploi et d’organiser le remboursement obligatoire des sommes versées en cas de licenciements injustifiés lorsque les entreprises sont en bonne santé financière » ([138]). Pour M. Cyril Chabanier, président de la CFTC, « il est nécessaire de conditionner l’octroi des aides publiques aux entreprises, ce qui pourrait aller jusqu’au remboursement en cas de non-respect des engagements » ([139]). D’après M. Olivier Guivarch, secrétaire national de la CFDT, cette dernière est favorable à la « mise en place d’un contrôle strict de l’utilisation de ces aides, tant par le CSE que par l’administration », et au « remboursement [desdites] aides si l’entreprise en restructuration qui met en œuvre un PSE réalise des bénéfices » ([140]). La CFE-CGC milite également en faveur de la conditionnalité des aides publiques, décrites comme « un formidable levier pour réorienter notre modèle vers une économie plus durable avec un partage de la valeur laissant plus de place à l’investissement et à l’emploi » ([141]). Selon elle, l’adaptation des critères de conditionnalité doit se faire au niveau territorial par l’intermédiaire du dialogue social et le CSE doit jouer un rôle central dans le contrôle de l’utilisation des aides.

En outre, le rapporteur appelle de ses vœux la création d’une Haute autorité indépendante pour les aides publiques aux entreprises, qui serait composée de représentants des organisations syndicales et patronales représentatives, des collectivités territoriales, de députés et de sénateurs, ainsi que de membres de l’administration. Cette Haute autorité constituerait un guichet unique pour l’accès aux aides publiques et disposerait de pouvoirs d’enquête contraignants ainsi que de la capacité d’enclencher le recouvrement des aides publiques. Elle publierait un rapport annuel comportant des recommandations, qui pourrait faire l’objet d’un débat chaque année au Parlement avant l’examen du projet de loi de finances initiale.

Enfin, le rapporteur préconise de renforcer les conditions relatives au maintien de l’emploi prévues par le dispositif d’activité partielle. Pour rappel, ce dispositif a connu plusieurs déclinaisons ces dernières années.

L’activité partielle, encadrée par les articles L. 5122-1 et suivants et R. 5122-1 et suivants du code du travail, est un outil au service de la politique publique de prévention des licenciements économiques. Elle permet à l’employeur de réduire l’horaire de travail ou de fermer temporairement un établissement, ou une partie de l’établissement, s’il rencontre des difficultés ponctuelles. L’entreprise assure aux salariés une indemnisation en compensation de la perte de rémunération qui en découle et bénéficie d’une prise en charge de l’indemnisation des heures dites chômées par l’État et l’Unédic.

En raison des conséquences durables de la crise sanitaire, l’article 53 de la loi n° 2020-734 du 17 juin 2020 ([143]) et le décret n° 2020-926 du 28 juillet 2020 ([144]) ont institué un dispositif spécifique d’activité partielle, dit « activité partielle de longue durée » (APLD), à compter du 1er juillet 2020. Depuis le 1er janvier 2023, aucune nouvelle entrée dans le dispositif n’est plus possible. En effet, aux termes de l’article 53 précité, l’employeur devait transmettre l’accord collectif ou le document unilatéral au plus tard le 31 décembre 2022. Par conséquent, l’APLD entre progressivement en extinction, les derniers accords ou documents unilatéraux expirant à compter de la fin de l’année 2026.

En revanche, un nouveau dispositif d’activité partielle, « l’activité partielle de longue durée rebond » (APLD-R), a récemment été créé par l’article 193 de la loi n° 2025-127 du 14 février 2025 ([145]) et le décret n° 2025-338 du 14 avril 2025 ([146]).

Inspirée de l’APLD mise en œuvre en réponse à la crise sanitaire, l’APLD-R vise à soutenir les entreprises confrontées à une baisse d’activité durable qui n’est pas de nature à compromettre leur pérennité. Elles peuvent recourir au dispositif moyennant la conclusion d’un accord collectif ou l’élaboration d’un document unilatéral produit en application d’un accord de branche étendu. Cet accord ou ce document unilatéral, qui doit être transmis à l’autorité administrative avant le 28 février 2026, doit contenir un ensemble d’informations permettant de caractériser la situation économique de l’entreprise et de justifier le recours au dispositif. L’accord ou le document unilatéral contient notamment un diagnostic économique de la situation de l’entreprise et des besoins en développement des compétences ainsi que des engagements en matière de maintien dans l’emploi et de formation professionnelle qui doivent permettre de répondre à ce diagnostic.

L’entreprise peut mobiliser l’APLD-R pour une durée de vingt-quatre mois consécutifs au maximum (article 10 du décret n° 2025-338). Au cours de cette durée, l’employeur peut bénéficier d’une indemnisation jusqu’à dix-huit mois consécutifs ou non (article 12 du décret n° 2025-338).

Le préfet de département est compétent pour valider l’accord collectif ou homologuer le document unilatéral élaboré par l’employeur. À l’occasion de son instruction, il vérifie, d’une part, que le contenu de l’accord ou du document unilatéral comporte les éléments prévus par les dispositions légales et réglementaires, et, d’autre part, que la situation de l’entreprise relève bien d’une baisse d’activité durable qui n’est pas de nature à compromettre sa pérennité.

Les dispositifs d’activité partielle peuvent, dans certains cas, donner lieu à une restitution des aides perçues.

En 2024, 2 869 contrôles a priori et 496 contrôles a posteriori ont été mis en œuvre par la Dreets des Hauts-de-France. Les seconds se sont concentrés sur les cibles suivantes : la lutte contre la fraude, le contrôle des demandes d’indemnisations et les engagements en matière d’activité partielle de droit commun. Au total, 21 175 euros ont été reversés à l’ASP au titre des trop-perçus et 2 362 euros ont été régularisés en faveur des entreprises ; en outre, le montant de la fraude signalée à l’ASP s’élevait à 32 521 euros ([147]). En Bretagne, la stratégie déployée en 2024 prévoyait des contrôles a posteriori portant sur le respect du taux plafond d’inactivité des salariés ou des engagements en matière d’emploi et de formation professionnelle. En outre, des contrôles ont également été réalisés lors des renouvellements d’avenants. L’ensemble des contrôles n’a donné lieu à aucune demande de remboursement. La même année, la Drieets d’Île-de-France et les Ddets ont effectué 4 235 contrôles a priori. Les contrôles a posteriori, effectués par une équipe régionale de contrôle (Ercap), ont porté sur le recouvrement des sommes indues versées au cours de la période 2020-2022 non encore prescrites et la gestion des contentieux liés à cette activité de recouvrement. Par ailleurs, l’équipe a été mobilisée pour traiter de manière centralisée les demandes formulées dans le contexte de la tenue des jeux Olympiques et Paralympiques de Paris. L’Ercap a réalisé 314 contrôles a posteriori en 2024 : 49 % des dossiers ciblés ont révélé des non-conformités. Parmi eux, 73 dossiers ont fait l’objet d’un recouvrement de trop-perçus par l’entreprise et 15 dossiers ont été régularisés par les entreprises sans procédure contraignante. Au total, ce sont 4 983 638 euros de trop-perçus qui ont été révélés par les contrôles effectués.

Si l’APLD-R obéit à un principe de conditionnalité renforcée, qui se traduit par des exigences quant au contenu de l’accord ou du document unilatéral ([148]) et par une clarification des compétences d’instruction et de contrôle de l’autorité administrative ([149]), certains aspects du dispositif pourraient être revus, dans un souci de protection des emplois. De même, les conditions encadrant le bénéfice de l’activité partielle pourraient être renforcées. Comme l’a notamment souligné Mme Hélène Cavat, les critères entourant l’activité partielle ont exclu la possibilité de procéder à des licenciements économiques, tout en laissant à l’employeur la possibilité de conclure des plans de départs volontaires, des accords de performance collective ou des ruptures conventionnelles.

Lorsque l’employeur déploie l’une ou l’autre de ces mesures, il doit interrompre le placement en activité partielle des salariés concernés dès lors que la rupture du contrat de travail est certaine. L’autorité administrative contrôle la bonne application de cette règle et peut demander le remboursement de l’allocation pour les heures injustifiées. Si l’employeur définit volontairement un engagement prévoyant expressément le non-recours à l’une ou l’autre de ces mesures, l’autorité administrative est fondée à contrôler le respect de cet engagement et à demander le remboursement de l’allocation en cas de non-respect de ce dernier. Il en va de même pour l’APLD-R, qui peut s’accompagner d’un engagement de l’employeur – le cas échéant contrôlé par l’administration – consistant à ne pas établir un plan de départs volontaires ou à conclure un accord de performance collective ou portant rupture conventionnelle collective.

Sur la base d’une concertation avec les partenaires sociaux, le rapporteur est favorable à ce que ces engagements soient imposés aux employeurs bénéficiant de l’activité partielle ou de l’activité partielle de longue durée rebond et à ce que la restitution de l’aide soit prévue en cas de non-respect de cette règle.

III. UNE TYPOLOGIE DES PLANS DE SAUVEGARDE DE L’EMPLOI EN 2025 : LES ÉTUDES DE CAS effectuées PAR LA COMMISSION D’enquête

A. des restructurations d’ampleur dans les industries stratégiques

1. La fermeture de deux usines Michelin, un drame économique et social

L’annonce de deux fermetures de site simultanées à Cholet et à Vannes, qui emploient près de 1 250 salariés, est inédite en France pour le Groupe Michelin.

a. La direction de l’entreprise et les organisations syndicales portent un regard différent sur les raisons de la fermeture des sites de Cholet et Vannes

De l’avis unanime de la direction de l’entreprise et des organisations syndicales, des signes avant-coureurs sur certains sites, parmi lesquels ceux de Cholet et Vannes, annonçaient la baisse des activités industrielles. Face aux interrogations légitimes des organisations syndicales restées sans réponse sur cette diminution continue de l’activité, le CSE de Michelin a fait usage de son droit d’alerte économique en mai 2024 pour obtenir des informations de la part de la direction.

Néanmoins, les raisons invoquées par celle-ci pour justifier la fermeture de ces deux sites sont contestées par les organisations syndicales entendues par le rapporteur. En effet, la direction met en avant des facteurs exogènes liés à la dégradation de la compétitivité de l’industrie française, et plus largement européenne, qui ont conduit à un traitement similaire des sites de Cholet et Vannes.

● Lors de son audition, M. Florent Menegaux, président de Michelin, a évoqué la hausse des coûts de production en Europe, la fiscalité, la hausse du prix des matières premières, l’instabilité réglementaire, l’inflation normative et a particulièrement insisté sur deux facteurs : la concurrence des pneus asiatiques et la hausse des coûts de l’énergie.

Il a d’emblée souligné « la perte significative de parts de marché subie par Michelin ainsi que par ses concurrents occidentaux, au bénéfice de fabricants asiatiques, en particulier chinois et taïwanais. En Europe, sur une période de dix années à compter de 2013, Michelin a enregistré une baisse de ses parts de marché dans quasiment tous les segments […]. » ([150])

L’envolée des prix de l’énergie entraînerait également une perte drastique de compétitivité énergétique, qui affecte particulièrement les industries de transformation de la matière, le coût de l’électricité en Europe demeurant deux fois supérieur à celui qui prévaut en Amérique du Nord.

● Les organisations syndicales ont une lecture plus nuancée de la responsabilité de ces facteurs et insistent davantage sur l’échec de la réorientation stratégique du Groupe Michelin.

Selon le syndicat CFE-CGC, les coûts énergétiques sont revenus à des niveaux proches de ceux d’avant le conflit ukrainien. Si ces coûts restent supérieurs à ceux pratiqués aux États-Unis et en Chine, les coûts de l’électricité en France demeurent inférieurs à ceux qui existent en Pologne, où Michelin produit pourtant massivement. Par ailleurs, le groupe ayant une stratégie de production locale, les pneus pour camionnettes et poids lourds vendus en Europe continueront à être produits en Europe et non aux États-Unis ou en Chine.

Par ailleurs, le cabinet d’expertise Secafi, qui accompagne les organisations syndicales, fait valoir dans son rapport du 9 octobre 2024 que la croissance des importations de pneus depuis la Chine n’est que de 25 % depuis 2014 et qu’elle tend à se stabiliser depuis 2018.

ÉVOLUTION DE L’IMPORTATION DE PNEUS TC DANS L’UNION EUROPÉENNE

Source : Rapport Secafi CSEC, octobre 2024.

Les organisations syndicales s’accordent à identifier la réorientation stratégique de valeur du groupe comme principale cause de la baisse d’activité.

En effet, Michelin a choisi depuis une dizaine d’années de se concentrer sur les marchés haut de gamme les plus rémunérateurs. Le groupe a fortement augmenté ses prix et s’est désengagé des marchés à faible rentabilité, ce qui a conduit à des résultats financiers en hausse mais également à des pertes de parts de marché et des baisses de volumes. C’est cette baisse de volumes qui a entraîné une adaptation à la baisse des capacités industrielles et la fermeture des sites de Cholet et Vannes, pénalisés par les charges fixes qu’ils ne peuvent plus amortir.

La CFDT indique pour autant, en réponse au questionnaire envoyé par le rapporteur, que « même à ce niveau de faible activité, l’entreprise ne perdait pas réellement d’argent mais avait une marge plus faible que sur d’autres sites ».

Au total, ainsi que le résume M. Nicolas Robert, délégué syndical central SUD, « les licenciements ne procèdent pas toujours d’une fatalité économique mais sont bien souvent le résultat de choix politiques, managériaux et financiers, parfois accompagnés d’un silence complice de l’État » ([151]).

Pour le rapporteur, cette divergence de vues illustre les limites d’un dialogue social asymétrique, où les choix stratégiques sont imposés au nom d’une compétitivité abstraite, sans réelle concertation démocratique alors que selon les représentants syndicaux, des investissements ciblés auraient pu pérenniser les sites à moyen terme.

b. Le PSE affectant les sites de Cholet et Vannes s’inscrit dans le cadre du déploiement plus global de mesures de gestion de l’emploi prises sur différents sites du Groupe Michelin

Les organisations syndicales ont toutes fait remarquer que plusieurs plans « à bas bruit » sont en cours de déploiement sur différents sites du groupe et sont revenues sur plusieurs plans mis en œuvre ces dernières années.

● En 2017, Michelin a engagé un plan de départs volontaires pour la période 2018-2021, qui prévoyait 970 suppressions de postes.

● En 2020, la société a lancé un plan de restructuration, baptisé « Adapt », qui avait pour objet la suppression de 2 300 postes et qui reposait sur la mise en œuvre de ruptures conventionnelles collectives (RCC) pour la période 2021-2023.

● En 2023, l’accord de gestion des emplois et des parcours professionnels (GEPP) a été renégocié afin d’accompagner la mobilité des salariés occupant des emplois dits sensibles parce que nécessitant un renouvellement des compétences ou une adaptation aux évolutions du monde du travail en priorité en interne ou en externe, sur la base du volontariat. Le syndicat SUD note que cette GEPP « a servi exclusivement à dégraisser sur les sites où ces emplois sensibles ont été définis, notamment à Cholet mais aussi à Clermont-Ferrand » ([152]). Ainsi, le transfert de la trésorerie de Clermont-Ferrand à Bucarest, en Roumanie, s’est traduit par la suppression d’une vingtaine de postes au siège.

● Le 28 février 2025, Michelin a annoncé aux représentants du personnel du site de Troyes la suppression des équipes de fin de semaine (79 personnes) et la nécessité de porter les effectifs à 500 personnes – contre 671 aujourd’hui – d’ici à la fin de l’année 2026. Pour les équipes de fin de semaine, l’entreprise négocie actuellement un accord de performance collective (APC). Les organisations syndicales s’alarment de l’intention de la direction de supprimer le sureffectif de Troyes par la GEPP, les personnes concernées ayant été intégrées dans les emplois « sensibles », ce qui représente à leurs yeux un dévoiement de la procédure.

La logique de réorganisation par PSE successifs, site par site, empêche toute réponse publique coordonnée et rend invisibles les pertes d’emplois à l’échelle nationale.

c. Seules les mesures d’accompagnement prévues par le PSE, dont le montant s’élève à 400 millions d’euros, ont été signées par les organisations syndicales représentatives

La direction de Michelin a indiqué, lors de son audition, avoir constitué une provision d’un montant légèrement supérieur à 400 millions d’euros pour la fermeture des sites de Cholet et Vannes, majoritairement destinée au financement du plan d’accompagnement social. Lors de leur audition, les organisations syndicales ont accueilli positivement cette information, qui ne leur avait jamais été communiquée. Les organisations syndicales ont signé les mesures d’accompagnement, une signature qui ne saurait être interprétée comme un consensus mais davantage comme un choix par défaut, faute de réelle marge de négociation.

Ce montant couvre néanmoins également le recours à un cabinet spécialisé chargé d’accompagner les salariés dans leur projet de requalification professionnelle, la mise en place de cellules de soutien psychologique et englobe les actifs directement inscrits en charge dans le compte de résultat.

Le plan concerne 1 254 salariés répartis sur les deux sites, lesquels bénéficient des mêmes conditions de départ. En sus de l’indemnité légale, le plan prévoit une prime supralégale d’un montant de 40 000 euros, à laquelle s’ajoutent une prime complémentaire calculée en fonction de l’ancienneté ainsi qu’une prime supplémentaire tenant compte de l’âge du salarié.

Au 9 avril 2025, sur le site de Cholet, qui comptait 955 salariés en novembre 2024 :

– 71 salariés avaient accepté un reclassement interne sur un autre site de Michelin en France ;

– 100 salariés avaient retrouvé un emploi à l’extérieur tout en bénéficiant des modalités d’accompagnement prévues par le plan ;

– 116 salariés pouvaient partir à la retraite.

À la même date, sur le site de Vannes, qui comptait 299 salariés en novembre 2024, 10 avaient été mutés en interne, 10 avaient trouvé un emploi à l’extérieur et 21 pouvaient partir à la retraite.

D’après les organisations syndicales, la négociation s’est cristallisée sur le montant des indemnités supralégales, puisque les propositions de départ correspondaient à celles formulées lors de la négociation du dernier PSE à La Roche-sur-Yon, il y a cinq ans, sans prise en compte de l’inflation. Toutefois, les dernières négociations ont permis une nouvelle proposition pour la prise en compte de l’ancienneté, qui a été appréciée même si elle a été jugée insuffisante.

Les territoires de Cholet et Vannes présentent par ailleurs des opportunités d’emploi, en particulier dans l’agroalimentaire mais avec des baisses attendues de rémunération de l’ordre de 20 % à 40 %.

d. Michelin est un groupe robuste financièrement qui, malgré un soutien public significatif, fait le choix de délocaliser ses activités

Au troisième trimestre 2024, Michelin a annoncé viser en fin d’année un résultat opérationnel de 3,4 milliards d’euros, ce qui correspondrait au deuxième résultat opérationnel le plus élevé dans l’histoire du groupe, après celui mesuré en 2023. Le groupe affiche également une prévision de marge à hauteur de 14 % en 2026 et 15 % à l’horizon 2030. Pour le syndicat SUD, « ces niveaux […] correspondent davantage aux marges pratiquées dans le secteur du luxe que dans l’industrie du pneumatique. Nous sommes manifestement en présence d’une entreprise qui cherche à maximiser ses profits. » ([153])

● La progression des dividendes versés aux actionnaires est plus forte que la rémunération des salariés.

En 2024, les dividendes versés aux actionnaires s’élevaient à 900 millions d’euros et les rachats d’actions à 500 millions d’euros, soit un total d’1,4 milliard d’euros. La même année, les actionnaires ont perçu au travers des dividendes et des rachats d’actions 74 % du résultat net de l’année 2023. Quelle que soit l’année de référence considérée depuis 2021, le montant des dividendes versés a progressé, en pourcentage, plus rapidement que les salaires. Le cabinet d’expertise Secafi a ainsi démontré que, tendanciellement, la part revenant aux salariés était sur une pente descendante – avec une perte de 15 points entre 2009 et 2023 –, alors que la part dévolue aux actionnaires ne cessait de progresser.

Pour reprendre les mots de M. Joseph Tarantini, délégué syndical central CFE-CGC, « si nous ne revendiquons pas une égalité de rémunération entre les salariés du Groupe Michelin et les actionnaires, nous sommes en revanche profondément préoccupés par le déséquilibre croissant dans le partage de la valeur. On évoque fréquemment les "trois P" pour désigner le profit, la planète et les personnes. Le profit, jusqu’à l’an dernier du moins, était bien présent. En ce qui concerne la planète, Michelin s’est doté d’une feuille de route claire et d’une gouvernance structurée, mais ces engagements sont trop souvent relégués au second plan, en raison d’un retour sur investissement difficilement quantifiable. Quant aux personnes, elles tendent malheureusement à devenir la variable d’ajustement. » ([154])

● Les investissements importants du groupe en Italie et en Pologne interpellent quant à une stratégie de délocalisation de l’activité.

En 2015, pour les produits finis, Michelin investissait 11,8 millions d’euros à Cholet, 12,2 millions d’euros à Obstine (Pologne) et 22,1 millions d’euros à Cuneo (Italie). En 2024, l’entreprise n’investissait plus que 5,4 millions d’euros à Cholet, contre 63,4 millions d’euros à Obstine et 68,3 millions d’euros à Cuneo. La direction rappelle que la comparaison directe des montants est peu pertinente en raison de la multiplicité d’activités sur les sites italien et polonais et de la différence de taille des trois sites (les sites de Cuneo et Obstine étant respectivement deux et quatre fois plus importants que le site de Cholet en nombre d’équivalents temps plein). Quoi qu’il en soit, alors que les investissements étaient équivalents à Cholet et à Obstine en 2015, ils étaient près de douze fois supérieurs sur le site polonais dix ans plus tard.

Mme Fabienne Goyeneche, directrice des affaires publiques de la société, a souhaité préciser que « l’activité résiduelle actuellement assurée à Cholet continuera[it] d’être prise en charge par des usines [en Italie et en Pologne] dont ce n’est pas la vocation principale. La production de pneumatiques pour camionnettes à Obstine ou à Cuneo ne représente qu’une part marginale de l’activité de ces sites. Il ne s’agit donc pas, à proprement parler, d’un processus de délocalisation. » ([155])

M. Laurent Bador, délégué syndical central CFDT, a fait part de « sa surprise d’entendre que le transfert de la production vers la Pologne et l’Italie était résiduel », rappelant que ce sont près de 2,5 millions de pneumatiques qui vont être transférés depuis le site de Cholet. L’annonce a semblé d’autant plus surprenante que « nous avions compris qu’un transfert de la production de Cholet vers Olsztyn et Cuneo était impossible, en raison d’un manque de capacité sur ces sites. Découvrir que cette production était considérée comme résiduelle a donc provoqué une réelle incompréhension parmi nous. » ([156])

● Michelin bénéficie de nombreuses aides publiques dont le détail est annexé au présent rapport. Lors de son audition, la direction a indiqué que l’entreprise a bénéficié de :

– 43 millions d’euros de déductions fiscales sur la période 2019-2024 au titre du mécénat et des actions sociétales, pour un total de 100 millions d’euros de dépenses ;

– 40,4 millions d’euros de déductions fiscales au titre du crédit d’impôt recherche (CIR), pour un total de 400 millions d’euros de dépenses en recherche et développement, en 2023 ;

– 32,4 millions d’euros d’allègements de cotisations sociales et de charges fiscales, pour un total de 400 millions d’euros de cotisations versées, en 2023 ;

– 14,7 millions d’euros de subventions sur la période 2020-2024, pour un total de 82 millions d’euros de dépenses liées à des projets de recherche ;

– 10,6 millions d’euros au titre de dispositifs de soutien à l’emploi (activité partielle, aides à l’embauche et à la formation), pour une masse salariale de 1,5 milliard d’euros, en 2023 ;

MONTANT DES AIDES À L’ACTIVITÉ PARTIELLE

SUR LES SITES DE CHOLET ET VANNES

Source : Réponses écrites au questionnaire adressé par le rapporteur.

– 4 millions d’euros de compensation des surcoûts énergétiques liés au conflit russo-ukrainien sur la période 2022-2024, pour un surcoût énergétique de 129,4 millions d’euros ;

– 1,8 million d’euros d’aides au titre de la transition environnementale, en 2023. En 2009, une aide d’1,4 million d’euros avait été versée par l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (Ademe) pour l’installation d’une chaudière biomasse à Cholet ;

– 1,4 million d’euros d’aides des collectivités territoriales au titre de la modernisation industrielle, pour un total de 155 millions d’euros de dépenses, en 2023.

Michelin a donc bénéficié d’importants soutiens publics sans contrepartie quant au maintien de l’emploi ou la localisation des activités.

In fine, la fermeture de deux sites de production entraînant la suppression de milliers d’emplois directement et indirectement interpelle au vu des bons résultats du groupe et du montant des aides publiques perçues pendant de nombreuses années.

2. Le cas Vencorex et Arkema, symptomatique du désengagement de la puissance publique dans la sauvegarde de l’emploi industriel

Depuis l’automne 2024, la société Vencorex, fournisseur de sel dans le bassin grenoblois, est engagée dans une procédure de redressement judiciaire. Le 10 avril 2025, le tribunal des activités économiques (TAE) de Lyon a autorisé la reprise très partielle de l’activité de l’usine du Pont-de-Claix par l’entreprise chinoise Wanhua, ce qui a conduit à la suppression de près de 400 emplois.

Au début de l’année 2025, la société Arkema a, quant à elle, annoncé la réorganisation des activités sur le site voisin de Jarrie à la suite de l’arrêt de son approvisionnement en sel par Vencorex. Concrètement, l’arrêt des activités de production de chlore, de soude, de chlorure de méthyle et de fluides techniques devrait conduire à la suppression de 150 postes.

a. Les causes des difficultés économiques de Vencorex sont largement partagées par les différentes parties prenantes

Après une année de résultat positif en 2022, la situation de Vencorex s’est inversée l’année suivante. Dès le début de l’année 2023, les volumes de ventes ont diminué et les prix de ventes ont été revus à la baisse, conduisant à un résultat net négatif de près de 80 millions d’euros. L’entreprise anticipait une perte de 100 millions d’euros à la fin de l’année 2024, sa compétitivité devenant ainsi nettement inférieure à celle de ses deux grands concurrents, Covestro et Wanhua. Pour le rapporteur, l’absence de vision stratégique de l’État quant à l’avenir de filières chimiques clés et structurantes pour la transition écologique interroge.

● Direction, organisations syndicales et élus locaux auditionnés par la commission d’enquête ont tous identifié les raisons suivantes pour expliquer la dégradation de la situation de Vencorex :

– une forte concurrence liée aux surcapacités de la production chinoise ;

– une hausse massive des coûts de l’énergie : les prix hors taxe sur la valeur ajoutée (TVA) du gaz naturel pour les entreprises ont augmenté de 67 % en un an, entre 2021 et 2022. En 2023, les approvisionnements énergétiques pour les industriels de la chimie européens étaient 75 % plus chers qu’en 2021 ;

– la menace de l’augmentation des droits de douane par les États-Unis et de leurs effets directs et indirects.

La direction d’Arkema comme celle de Vencorex – à l’instar de nombreuses directions de sociétés auditionnées dans le cadre des études de cas – pointent également la complexité de la réglementation européenne et le poids de la fiscalité sur les entreprises.

De leur côté, les organisations syndicales et les élus locaux estiment que Vencorex a également pâti d’un trop faible investissement dans la décarbonation, ce qui a accéléré le vieillissement des outils industriels. M. Denis Carré, responsable CGT du site chimique de Vencorex à Pont-de-Claix, souligne ainsi que « la vétusté pèse sur les coûts de l’énergie. Or il apparaît que la remise à niveau d’une structure pour quelques millions d’euros est moins onéreuse que les coûts d’approvisionnement énergétiques. Si 50 millions d’euros avaient été investis dans la modernisation de la compression du chlore, cette activité aurait consommé 80 % d’énergie en moins et aurait pu redevenir rentable. » ([157])

La situation de Vencorex est malheureusement loin d’être isolée et reflète la perte de compétitivité des usines chimiques en France et en Europe ; nombre d’entre elles sont en sous-capacité, à l’image de Kem One, à Fos-sur-Mer, qui fonctionne aujourd’hui à 60 % de ses capacités.

Au total, selon France Chimie, la part de marché de l’Union européenne sur la scène mondiale de la chimie est passée de 27 % en 2002 à 14 % en 2022. 47 sites industriels sont menacés en France, qui représentent entre 15 000 et 20 000 emplois ([158]).

● Pourtant, Vencorex a reçu des aides publiques pour un total de 80 millions d’euros, depuis 2012, ainsi répartis :

– 43 millions d’euros de subventions d’investissements en quasi-totalité dédiées à l’installation de nouveaux électrolyseurs démarrés entre 2016 et 2017, requis par l’introduction de la nouvelle réglementation sur les plans de prévention des risques technologiques (PPRT) ;

– 22 millions d’euros au titre de la compensation carbone ;

– 10 millions d’euros au titre du CIR ;

– 3 millions d’euros au titre du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE) ;

– 2 millions d’euros de subventions opérationnelles liées au coût de l’énergie, perçus en 2022.

b. La célérité de la fermeture du site de « Jarrie sud » par Arkema suscite des interrogations

● Lors de son audition, M. Thierry Parmentier, directeur général d’Arkema France, a dressé le portrait d’un groupe « solide, qui arrive à tirer son épingle du jeu malgré une conjoncture globalement difficile pour la chimie et un environnement international turbulent » ([159]).

En effet, Arkema est le premier groupe de chimie français. Il réalise un chiffre d’affaires annuel de l’ordre de 10 milliards d’euros et un bénéfice avant intérêts, impôts, dépréciation et amortissement de 1,2 milliard d’euros.

La direction tient à souligner que les salariés sont les premiers actionnaires, avec 9 % du capital détenu, contre 7,5 % en 2024. 20 millions d’euros de dividendes ont été versés aux salariés en 2024 au titre de l’exercice 2023. Les montants des rachats d’actions ont été majoritairement consacrés aux plans de distribution d’actions de performance aux salariés, soit 30 millions d’euros sur les 35 millions d’euros en 2024.

Par ailleurs, sur la période 2021-2024, Arkema a perçu 58 millions d’euros de subventions et 124 millions d’euros au titre du CIR, ainsi que 35 millions d’euros pour l’achat d’électrolyseurs sur la période 2010-2015.

● Dans ce contexte, la fermeture rapide du site de « Jarrie sud » interroge.

En effet, pour la direction d’Arkema, « le projet de PSE sur le site de Jarrie est une conséquence directe du redressement judiciaire de Vencorex. Il n’était pas planifié, et ce, même si la situation financière du site était fragile. […] Un site comme celui de Jarrie ne peut rester à l’arrêt pendant des mois et l’incertitude quant à la situation de Vencorex a exigé d’Arkema France de réagir très rapidement et d’anticiper. Après l’étude de plusieurs scénarios, le projet de PSE s’est imposé comme la solution permettant d’inscrire Jarrie dans une situation la plus pérenne possible, via un recentrage de son activité. » ([160])

Or, les organisations syndicales considèrent, pour leur part, que l’entreprise n’a pas subi la situation à l’automne 2024 mais s’est montrée passive face aux difficultés de Vencorex connues depuis 2023. Pour M. Emmanuel Grandjean, coordinateur CGT chez Arkema, « la fermeture de Vencorex, fournisseur de sel, a offert à la direction d’Arkema l’opportunité de se débarrasser de la partie sud du site de Jarrie. Il s’agit donc bien d’un choix stratégique. » ([161]) Pour les représentants syndicaux comme les élus locaux, cette fermeture a été annoncée de manière abrupte, sans exploration de solutions industrielles alternatives.

c. Les PSE mis en œuvre sur les sites de Pont-de-Claix et de Jarrie visent prioritairement le reclassement interne et externe des salariés concernés

● Le PSE de Vencorex a été conduit en deux temps :

– la première vague de licenciements a conduit au départ de 136 salariés sur un effectif de 431 salariés. La sortie des effectifs s’est effectuée au 22 mars 2025, sauf pour les salariés protégés. Seule la CFE-CGC a signé ce premier plan ;

– la seconde vague concerne 250 salariés, avec des sorties d’effectifs à compter du 15 mai 2025 – 169 salariés licenciés qui n’étaient pas concernés par le volontariat de transfert et 109 salariés éligibles au volontariat de transfert. Aucune organisation syndicale n’a signé ce plan, qui a donc été converti en document unilatéral.

● Ces deux plans de sauvegarde de l’emploi ont été mis en œuvre dans le cadre des règles définies en cas de redressement judiciaire, notamment avec la prise en charge par l’Association pour la gestion du régime de garantie des créances des salariés (AGS) des indemnités de licenciement et une éligibilité des salariés au contrat de sécurisation professionnelle (CSP) via France Travail.

Le PSE de Vencorex prévoit en outre :

– le versement d’une indemnité complémentaire par l’actionnaire de Vencorex France de 40 000 euros nets pour chaque salarié licencié, quelle que soit son ancienneté ;

– des mesures d’accompagnement au reclassement : aides à la mobilité pour un montant de 5 000 euros par salarié, aide à la formation pour un montant de 9 000 euros par salarié et aide à la création d’entreprise pour un montant allant de 15 000 à 20 000 euros par salarié.

Ces deux plans représentent une vingtaine de millions d’euros engagés par le Groupe Vencorex Holding et 3 millions d’euros de mesures d’accompagnement au reclassement.

● Sur le site d’Arkema, à Jarrie, les suppressions de postes interviendront en trois phases – juillet 2025, novembre 2025 et février 2026 – afin d’effectuer la mise à l’arrêt et en sécurité des installations et leur nettoyage en vue de leur démantèlement. Le plan de licenciement vise tant les personnels de fabrication que les personnels exerçant des fonctions « support », compte tenu de l’impact sur l’activité générale de l’arrêt de la production.

Le projet de PSE a été présenté au mois de janvier 2025 aux instances représentatives du personnel et fait l’objet d’une procédure d’information et de consultation devant s’achever fin mai 2025. À ce stade, les mesures présentées ci-dessous sont celles qui sont encore soumises à la négociation. 154 postes seront supprimés. Au sein de cet ensemble :

– 50 salariés devraient être reclassés chez Framatome (35 à Jarrie et 15 sur le bassin grenoblois ou à proximité) ;

– 26 postes seront soit réinternalisés, soit rajoutés à l’organisation cible ;

– 78 salariés devraient être reclassés en externe et en interne, Arkema France indiquant disposer de plus de 100 postes disponibles sur ses différents sites industriels, à salaires et qualifications équivalents à ceux de Jarrie.

Pendant la durée du déploiement du PSE, les salariés concernés bénéficient d’une affectation au sein de l’antenne « mobilité emploi » pour se consacrer entièrement à la recherche d’une solution de repositionnement professionnel. Durant cette période, les salariés seront indemnisés sur la base de 100 % du salaire mensuel net, alors qu’ils devraient l’être sur la base de 65 % du salaire brut, aux termes des dispositions réglementaires.

À ces mesures d’accompagnement s’ajoutent :

– une indemnité supralégale de 30 000 euros + 1 000 euros par année d’ancienneté, avec un plafond à 40 000 euros, pour les salariés qui ne trouveraient pas de solution de reclassement interne et pour les salariés qui opteraient pour un départ volontaire ;

– un congé de reclassement de 14 mois pour les salariés âgés de moins de 50 ans, contre 9 mois dans le plan initial, et de 18 mois pour les salariés âgés de plus de 50 ans, contre 13 mois dans le plan initial, avec un salaire net payé à 100 %.

Pour le rapporteur, ces mesures, bien que présentées comme exemplaires, ne sauraient masquer la réalité d’un effondrement industriel local.

d. Plusieurs scénarios alternatifs à la reprise par le groupe chinois Wanhua étaient envisageables pour préserver davantage d’emplois

Le 10 avril 2025, le TAE de Lyon a retenu l’offre présentée par la société chinoise Wanhua et sa filière hongroise BorsodChem, qui ne s’est engagée à reprendre que 44 salariés sur 450.

Certaines organisations syndicales, comme la CFE-CGC, considèrent que « le tribunal a rendu la meilleure décision possible sur la base des éléments en sa possession. […] La concurrence agressive de Wanhua et un marché toujours en berne ne donnaient pas de perspectives optimistes pour l’avenir. » ([162])

Pour autant, au moins trois autres solutions auraient pu être viables :

– la reprise d’une partie de l’activité par Arkema ;

– la nationalisation temporaire partielle ;

– le projet de société coopérative d’intérêt collectif (Scic) porté par certains salariés.

● La reprise par Arkema

Interrogé lors de son audition sur un éventuel projet de reprise de Vencorex afin de pérenniser l’emploi sur le site de Jarrie, M. Thierry Parmentier a indiqué qu’« économiquement, cela n’avait pas de sens de racheter l’ensemble de la plateforme [et qu’il était] impossible de procéder au compartimentage » ([163]) des activités du site de Pont-de-Claix, rappelant qu’Arkema ne représentait que 3 % du chiffre d’affaires de Vencorex.

Mme Virginie Guérin, directrice des relations institutionnelles du Groupe Arkema, a apporté les précisions suivantes :

« Après le placement en redressement judiciaire, nous avons étudié plusieurs scénarios, parmi lesquels celui de la reprise des activités de Vencorex, notamment de la mine de sel de Chloralp. Nos équipes techniques ont découvert que de nombreux investissements étaient nécessaires sur le saumoduc qui relie la mine à l’usine. Surtout, l’actif purification-cristallisation de Vencorex est dimensionné pour l’activité actuelle de l’entreprise. Une division des volumes de production rendrait celle-ci encore moins rentable qu’elle ne l’est aujourd’hui.

Au regard du montant astronomique des investissements à consentir, ce scénario a été abandonné. Nous avons alors étudié d’autres pistes, évoquées avec les organisations syndicales, parmi lesquelles celle d’une reprise de la mine et, potentiellement, de la réalisation d’un investissement en purification, qui aurait pris trois ans. La société PTTGC n’a pas consenti à nous laisser ce temps de transition. Que pouvions-nous donc faire ? Nous n’avions plus de sel pour alimenter l’usine. Il nous a fallu trouver une solution n’impliquant pas la purification du sel. Nous l’avons trouvée avec le sel de la société Qemetica, produit en Allemagne, qui nous a permis de sauver une bonne partie de l’usine. » ([164])

Pourtant, il faut rappeler que, depuis la fermeture du site de Pont-de-Claix, le prix d’achat d’une tonne de sel a triplé pour Arkema : si le prix de départ proposé par l’entreprise polonaise Qemetica est de 50 euros – soit le même prix que celui pratiqué par Vencorex –, les frais de logistique qui viennent s’ajouter portent ce prix à 150 euros.

Dans ce contexte, les organisations syndicales, à l’instar de la CFE-CGC, considèrent que la reprise par Arkema de l’activité de production de sel et des activités directement associées (saumuration, électrolyse et production de soudes) paraissait « logique au vu du caractère de sécurité nationale lié aux activités de productions » ([165]).

● La nationalisation temporaire partielle

M. Jean-Luc Béal, président de Vencorex, estime que « l’entreprise ne détient […] ni technologies critiques ni positionnement unique qui justifieraient une nationalisation au nom de l’intérêt stratégique national » ([166]).

Interrogé par le rapporteur, M. Jean-Luc Béal a précisé que le coût d’une éventuelle nationalisation correspondrait au besoin en trésorerie sur une période de dix ans, estimé à 370 millions d’euros, avec un flux de trésorerie qui resterait négatif au-delà de cette période et aucune perspective de retour à l’équilibre. Ce montant est cependant contesté par M. Christophe Ferrari, président de la métropole de Grenoble et maire de Pont-de-Claix, et M. Raphaël Guerrero, maire de Jarrie, qui estiment que le plan de financement pour sauver la quasi-totalité de la société Vencorex s’élevait à 120 millions d’euros.

L’option de la nationalisation temporaire fait consensus parmi les organisations syndicales et les élus. Pour M. Benjamin Oudet, délégué syndical CFE-CGC sur le site de Jarrie de la société Framatome, « le refus de la nationalisation temporaire de Vencorex demeure incompréhensible » ([167]).

Pour M. Carlos Martins, délégué syndical CFE-CCG de Vencorex, la nationalisation temporaire partielle de l’entreprise aurait permis une meilleure gestion des moyens communs de la plateforme chimique du Pont-de-Claix et de meilleures conditions pour la revitaliser dans des conditions de sécurité assurée par une caserne de pompiers gérée dans le cadre de la nationalisation. La recherche d’un repreneur pour l’activité de la mine de sel et l’activité sur la plateforme liée au sel aurait pu être réalisée dans des conditions satisfaisantes ([168]).

MM. Christophe Ferrari et Raphaël Guerrero ont rappelé, lors de leur audition, que la nationalisation temporaire partielle était réclamée par les députés de l’Isère pour sauver a minima la filière « sel-chlore », ce qui aurait permis de sauvegarder l’usine de « Jarrie sud ». Eux-mêmes ont d’abord soutenu cette solution « non par idéologie, mais comme moyen de gagner du temps, car il existait un projet viable derrière » ([169]). Toutefois, ils ont ensuite concentré leurs efforts en faveur du projet de reprise de l’entreprise sous forme de Scic.

Pour le rapporteur, l’absence de soutien de cette solution interroge le rôle de l’État qui n’a pas su ou voulu structurer une solution nationale ou européenne.

● Le projet de Scic

Le statut et les modalités de mise en œuvre d’une Scic seront développés ultérieurement.

Rappelons succinctement qu’une Scic est une entreprise coopérative qui a pour objet « la production ou la fourniture de biens et de services d’intérêt collectif qui présentent un caractère d’utilité sociale » ([170]). Une Scic peut être créée dans tous les secteurs d’activité, dès lors que l’intérêt collectif se justifie par un projet de territoire ou de filière d’activité. Elle doit respecter les règles coopératives, c’est-à-dire l’obligation de réinvestir la quasi-totalité des excédents dans l’activité et le principe selon lequel une personne est égale à une voix.

Ce projet était essentiellement porté par les salariés de la CGT, ainsi que l’a indiqué M. Serge Allègre, secrétaire général de la Fédération nationale des industries chimiques CGT : « Notre plan reposait sur la participation d’un industriel indien, qui a répondu deux jours après l’audience. Nous avons informé le procureur que cet industriel était prêt à investir 44 millions d’euros pour s’installer en France, dans le but de se développer en Europe. Notre plan aurait permis la sauvegarde de 6 000 emplois au total. » ([171])

Pour MM. Christophe Ferrari et Raphaël Guerrero, le projet de Scic a été un « moment important du dossier Vencorex » ([172]). Même non abouti, il a révélé, d’une part, que le projet industriel était viable, même si des investissements étaient nécessaires, et, d’autre part, que tous les investisseurs potentiels n’avaient pas été contactés par l’État, puisque ce sont les élus locaux qui ont trouvé l’industriel indien.

M. Denis Carré rappelle que l’État « s’[était] engagé oralement à contribuer sur la base suivante : pour un euro versé par un industriel repreneur, il aurait versé un euro. En revanche, nous n’avons jamais obtenu de document écrit à ce sujet. » ([173]) En effet, il est apparu que le TAE de Lyon n’a même pas mentionné le projet de reprise sous forme de Scic lors du rendu de sa décision, le tribunal n’ayant reçu aucune lettre d’engagement ni de l’État, ni de la région Auvergne-Rhône-Alpes alors même que le soutien à l’investissement et au développement des plateformes industrielles relève de ses compétences.

En définitive, l’entreprise BorsodChem, filiale hongroise du groupe chinois Wanhua, a aujourd’hui repris l’ensemble de la documentation de Vencorex et les brevets français de la société, y compris la documentation relative aux ateliers qui ont été fermés.

3. L’avenir sombre de l’emploi chez ArcelorMittal, industrie stratégique pour la souveraineté de la France

Le 23 avril 2025, la direction d’ArcelorMittal France a annoncé un plan de restructuration prévoyant la suppression de 636 postes dans divers services, de la production aux fonctions « support », répartis sur huit sites en France, parmi lesquels Dunkerque et Florange, les plus touchés. La direction a fait parvenir au rapporteur la répartition des postes et potentiels emplois supprimés actualisée à la fin mai 2025.

Source : direction d’ArcelorMittal France.

ArcelorMittal, multinationale née de la fusion, en 2006, de deux géants de la sidérurgie, Mittal Steel Company NV et Arcelor, est aujourd’hui implantée dans quinze pays, répartis sur quatre continents, avec trente-sept sites de production d’acier et neuf exploitations minières (Brésil, Bosnie, Canada, Liberia, Mexique, Ukraine, Afrique du Sud, Inde et Canada).

ArcelorMittal compte 126 756 employés, dont 49 959 en Europe.

En France, le groupe compte 15 400 salariés (on recense 25 300 emplois directs dans le secteur de la sidérurgie), ce qui représente 25 % de ses effectifs européens. Il y produit 6,3 millions de tonnes d’acier, soit 63 % de la production nationale. Enfin, la moitié des 850 salariés des équipes de recherche et développement du groupe travaille en France.

a. Dans un contexte de crise de la sidérurgie européenne, ArcelorMittal s’engage dans un projet de décarbonation d’ici 2030

● ArcelorMittal évolue sur un marché mondial de la sidérurgie en pleine mutation, marqué par une surproduction chinoise et une baisse de la production dans les pays de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE). D’après un récent rapport de l’OCDE, la capacité de production mondiale va croître de 6,7 % entre 2025 et 2027. Les excédents de capacités devraient atteindre 721 millions de tonnes d’ici à 2027, soit environ 290 millions de tonnes de plus que la production d’acier cumulée des pays de l’OCDE en 2024 ([174]).

PRODUCTION SIDÉRURGIQUE DANS LES PAYS DE L’OCDE,

EN CHINE ET DANS LE RESTE DU MONDE ENTRE 2005 et 2024

Source : World Steel Association, 2024 World Steel in Figures, OCDE, d’après COMTRADE et ISSB.

ArcelorMittal reste le numéro deux mondial en termes de tonnage, avec 57,9 millions de tonnes d’acier produites en 2024, mais ses bénéfices sont en baisse constante : 14,9 milliards de dollars en 2021, 10,6 milliards de dollars en 2022, 4,9 milliards de dollars en 2023 et 2,3 milliards de dollars en 2024.

D’après M. Alain Le Grix de la Salle, président d’ArcelorMittal France, « du fait de la diminution de la demande, notre production est en baisse continue. Nous produisons à l’heure actuelle 30 % à 40 % de moins que ce que nos capacités permettent, soit 6,8 millions de tonnes en 2024 pour une capacité de production de 10 millions de tonnes. » ([175]) Plus précisément, sur la base d’un index 100 en 2007, la demande d’acier en Europe en produits plats a atteint, en 2023, une valeur de 45 pour la France, 70 pour l’Allemagne et 80 pour l’Italie. La demande d’acier en France était de 9 millions de tonnes en 2007 ; elle est de seulement 3,8 millions de tonnes en 2024.

Au sujet des sites concernés par le PSE, la direction d’ArcelorMittal France indique une baisse des volumes de production et une augmentation des coûts de production de l’ordre de 30 % depuis 2019.

Aujourd’hui, les cinq hauts fourneaux de France fonctionnent à 50 % de leurs capacités.

● C’est dans ce contexte qu’ArcelorMittal doit mettre en œuvre son projet de décarbonation avant l’augmentation de la taxation du carbone en 2030. En effet, dans le cadre du Pacte vert, l’Union européenne prévoit une baisse de 55 % des émissions de carbone d’ici 2030 et la disparition progressive des quotas gratuits de CO2 à l’horizon 2034.

Pour M. David Thourey, délégué syndical central FO : « La volonté d’atteindre le zéro carbone implique des changements radicaux pour la sidérurgie car, concrètement, la décarbonation signifie l’arrêt des hauts fourneaux et un changement fondamental du processus de fabrication pour passer à des aciéries électriques. » ([176]) M. Philippe Avocat, délégué syndical central CFE-CGC, a d’ailleurs indiqué que l’arrêt d’un des deux hauts fourneaux, à Fos-sur-Mer, était dû non seulement à la baisse de la consommation d’acier en Europe mais aussi à l’impact des quotas de CO2 sur les coûts de production. En diminuant sa production, le site de Fos-sur-Mer reste ainsi en dessous des seuils de la taxe carbone, ce qui permet de maintenir l’activité.

● La volonté d’ArcelorMittal d’investir réellement dans la décarbonation suscite, néanmoins, des interrogations. Si l’effort de décarbonation est salué, plusieurs acteurs alertent sur un plan qui s’accompagne paradoxalement d’une réduction massive de l’emploi.

En effet, au premier semestre 2024, ArcelorMittal France a annoncé le lancement d’un projet de décarbonation du site de Dunkerque, soutenu par l’État à hauteur de 850 millions d’euros, pour un investissement total d’1,8 milliard d’euros, consistant en la construction de deux fours électriques et d’une unité de réduction directe du fer (DRI). Dès novembre 2024, ce projet a été suspendu au motif que la décision d’investissement dépendait du contenu du plan d’action de la Commission européenne pour renforcer la compétitivité de l’industrie sidérurgique et métallurgique – le « plan acier européen ». Ce plan a été dévoilé en mars 2025 et intègre, pour reprendre les mots du commissaire européen en charge de l’industrie, M. Stéphane Séjourné, « l’ensemble des demandes qui avait été formulées par ArcelorMittal pour maintenir les sites de production ». C’est pourtant en avril 2025 qu’a été annoncé le PSE puis seulement en mai qu’a été faite la promesse d’investissement réduite à 1,2 milliard d’euros pour le site de Dunkerque – n’était alors plus prévue que la construction d’un seul four.

Pour M. Le Grix de la Salle, « l’annonce de l’investissement de 1,2 milliard d’euros traduit un optimisme plus marqué qu’il y a deux mois, dans la mesure où la Commission européenne évolue de manière positive sur le plan acier. Il est cependant exact que la décision reste conditionnée au fait que la Commission mette en place ce qui est prévu […]. À ce moment-là, disposant de visibilité, nous pourrons clarifier nos projets d’investissement et nous communiquerons sur nos plans de décarbonation au niveau européen – cela concerna notamment Fos-sur-Mer et le deuxième four électrique à Dunkerque. » ([177])

Toutefois, selon M. Gaëtan Lecocq, secrétaire général CGT sur le site de Dunkerque : « Il est clair que Mittal n’investira pas dans la décarbonation en France ou en Europe. L’entreprise organise soigneusement le déclin progressif de ses activités en commençant par délocaliser les emplois "support", puis en s’attaquant à la maintenance, essentielle pour des installations vieillissantes. » ([178])

b. Dans un contexte de concurrence internationale déloyale, les orientations stratégiques d’ArcelorMittal France, qui délocalise une partie de ses activités vers des pays moins réglementés, interrogent

La concurrence dans l’industrie sidérurgique est incontestablement inéquitable.

Le rapport précité de l’OCDE reconnaît que cette concurrence est aujourd’hui faussée, notamment du fait des subventions versées en Chine, qui sont dix fois supérieures à celles versées dans les pays de l’OCDE en pourcentage du chiffre d’affaires, ce qui favorise les surcapacités et encourage les investissements non viables.

M. Le Grix de la Salle a logiquement dénoncé ces règles hétérogènes : « si nous disposons de quotas de CO2, ceux-ci ne couvrent pas la totalité de nos émissions. En conséquence, nous acquittons des droits […], ce qui n’est pas le cas des autres pays. » ([179])

● Les organisations syndicales ont toutes mis en avant la responsabilité de l’Union européenne dans la protection de la sidérurgie.

Ainsi, M. David Thourey a dénoncé « la lenteur des décisions européennes en ce qui concerne la taxe carbone et la protection de notre industrie. […] Pendant que nous réduisons nos émissions en n’exploitant plus que deux hauts fourneaux sur les cinq que nous possédions, les importations d’acier non décarboné augmentent à des prix défiant toute concurrence car non soumis à nos contraintes environnementales. » ([180])

Pour M. Xavier Le Coq, élu CFE-CGC : « Pour protéger l’ensemble de la sidérurgie continentale, et par conséquent nos usines en France, il est nécessaire de limiter les importations en instaurant un quota. Cette mesure est facile à mettre en œuvre, contrairement aux enquêtes sur le dumping qui prennent jusqu’à six mois avant toute mesure concrète. Nous soutenons également un mécanisme d’ajustement carbone aux frontières. Même si sa conception semble complexe, il pourrait protéger nos usines des délocalisations, mais il faut veiller à ce qu’il ne pénalise pas les consommateurs d’acier et les filières aval. » ([181])

● Dans le même temps, les orientations du Groupe ArcelorMittal en matière de délocalisation de l’activité laissent perplexe. Pour M. David Thourey, « sous couvert de compétitivité internationale, nous assistons à des transferts massifs d’activités vers des pays où les conditions sociales et salariales sont bien inférieures aux nôtres » ([182]).

En effet, ArcelorMittal France a annoncé, lors de la réunion du comité d’entreprise européen du 11 février 2025, le déploiement d’un projet européen de délocalisation de fonctions transverses en Pologne et en Inde. Au cours de son audition, M. Le Grix de la Salle a confirmé ce projet : « Ces transferts sont nécessaires à la compétitivité. » ([183])

● Pour plusieurs organisations syndicales, le sous-investissement d’ArcelorMittal en France, notamment en termes de maintenance, témoigne d’une volonté manifeste de désindustrialisation. Ces mêmes organisations alertent depuis des mois sur un sous-investissement chronique dans certains sites stratégiques comme Florange ou Fos-sur-Mer.

Ainsi, pour M. Jean-Marc Vecrin, élu CFDT : « Sur le long terme, le bilan de Mittal en Europe s’apparente à un pillage et une désindustrialisation, avec la fermeture de nombreux actifs. […] Le groupe assèche clairement les sites, exploitant au maximum les ressources sans les renouveler. Les hauts fourneaux de Dunkerque figuraient parmi les plus récents et les plus performants d’Europe. Les récents problèmes de production, sur ce site mais également aux Asturies, témoignent de cette désindustrialisation silencieuse quoique massive. » ([184])

M. Xavier Le Coq confirme que « le manque d’investissement dans l’entretien et la maintenance des installations majeures a conduit à leur détérioration, notamment ces dernières années à Dunkerque, ce qui se traduit par une performance économique moindre par rapport à nos concurrents, y compris internes au groupe et notamment en Belgique » ([185]).

Toutefois, les avis des organisations syndicales divergent quant à une stratégie de départ de la France et de l’Europe en général d’ArcelorMittal, elle-même démentie par M. Le Grix de la Salle. Pour la CGT comme pour la CFDT, la question relative à la volonté de se désengager de l’Europe est « rhétorique » ([186]). La CFE-CGC considère a contrario que, si le groupe avait pour intention de quitter la France, il n’aurait très probablement pas recapitalisé la filiale ArcelorMittal Méditerranée à hauteur de 425 millions d’euros depuis 2020, ni procédé à une nouvelle recapitalisation à hauteur de 170 millions d’euros en juin 2025.

c. Le PSE annoncé en avril 2025 s’inscrit dans la continuité d’autres restructurations, menées dans un climat social dégradé

La direction d’ArcelorMittal France a présenté les sept PSE intervenus ces dix dernières années, qui ont concerné 314 salariés au total :

– en 2016, à Manois : 45 salariés concernés ;

– en 2016, chez ArcelorMittal Construction France : 43 salariés concernés ;

– en 2017, à La Réunion : 43 salariés concernés ;

– en 2023, à Fresnoy : 15 salariés concernés ;

– en 2024, chez ArcelorMittal Distribution : 28 salariés concernés ;

– en 2024, chez ArcelorMittal Centres de Service : 131 salariés concernés ;

– en 2024, chez ArcelorMittal Construction : 9 salariés concernés.

La direction d’ArcelorMittal France tient à préciser que l’arrêt des hauts fourneaux de Florange, en 2012, qui a affecté 629 salariés, n’a pas donné lieu à l’élaboration d’un PSE car les salariés ont tous été reclassés dans l’entreprise ([187]). De la même manière, l’arrêt durable d’un haut fourneau à Fos-sur-Mer, en 2024, a touché 140 salariés reclassés en interne. La direction tient à préciser qu’en dehors des PSE, il n’y a pas eu d’accord de performance collective.

Pour M. Jean-Marc Vecrin, cette série de licenciements montre que « les restructurations ont, en réalité, débuté bien avant l’annonce du plan de sauvegarde de l’emploi (PSE) chez ArcelorMittal France. […] Ces restructurations se sont également étendues à l’Europe, sans que le comité de groupe européen n’en ait été informé. » ([188])

Ainsi que l’a exposé la CFE-CGC, le PSE d’avril 2025 s’inscrit dans le cadre de deux projets de restructuration distincts :

– un projet européen de délocalisation de fonctions transverses en Pologne, en Inde et en Belgique. C’est dans ce cadre que l’intégralité du service « order management » de Florange, qui comprend 25 salariés, est délocalisée en Belgique ;

– un projet interne à la société ArcelorMittal France, baptisé ReACT, lancé à l’automne 2024.

● Ces plans de restructuration interviennent alors que le dialogue social est présenté comme inexistant par la CGT et dégradé par la CFDT.

Lors de l’audition des organisations syndicales, M. Gaëtan Lecocq a fait part de l’accueil « particulièrement choquant » qui a été réservé aux syndicalistes mobilisés lors de la première réunion du CSE en mai dernier ; il a regretté que les élus aient été traités « comme des terroristes, certains allant jusqu’à nous demander si nous portions des fumigènes ou des armes» ([189]).

M. Jean-Marc Vecrin a par ailleurs déploré qu’ArcelorMittal ait opté pour des consultations « perlées », au cas par cas, privant ainsi les partenaires sociaux d’une vision d’ensemble. Pour lui, « cette approche permet au groupe de limiter les pressions politiques et médiatiques, tout en négociant ces restructurations individuellement, empêchant les représentants du personnel d’anticiper et de négocier sereinement » ([190]).

Une telle absence de dialogue social – un point que contestent d’autres organisations, comme la CFE-CGC, qui le qualifie de « globalement bon mais variable suivant les filiales » ([191]) – est particulièrement préjudiciable pour comprendre et anticiper la stratégie du groupe à court et moyen termes.

d. En excellente santé financière, ArcelorMittal bénéficie d’un soutien exorbitant des pouvoirs publics

● À l’échelle mondiale, le Groupe ArcelorMittal a réalisé, entre 2020 et 2024, 60 à 80 milliards de dollars de chiffre d’affaires par an, la France représentant 4 % des revenus générés. Au premier trimestre 2025, le groupe a dégagé un bénéfice net de 805 millions de dollars.

En 2024, les dividendes versés aux actionnaires se sont élevés à 1,34 milliard de dollars ; sur les dix dernières années, ils se sont élevés en moyenne à 226 millions d’euros par an, sans compter les rachats d’actions.

Pour M. Jean-Marc Vecrin, ArcelorMittal bénéficie « d’une assise financière très saine, unique dans une industrie lourde comme la nôtre. […] ArcelorMittal a reversé plus de 10 milliards d’euros à ses actionnaires en trois ans, combinant dividendes et rachats d’actions. Ainsi, bien que l’industrie sidérurgique européenne soit indéniablement en crise, ArcelorMittal disposait des ressources nécessaires à une approche vertueuse. » ([192])

Dans le même temps, les aides publiques accordées à l’entreprise par la France sont multiples. Leur montant total s’élevait à 298 millions d’euros en 2023 :

– 195 millions d’euros à titre de compensation de la hausse du coût de l’énergie ;

– 41 millions d’euros d’allègement de cotisations sociales ;

– 40 millions d’euros au titre du CIR ;

– 74 millions d’euros d’aides à l’investissement sur les cinq dernières années, dont 28 millions d’euros effectivement perçus ;

– 10 millions d’euros d’aides versés par le Fonds européen de développement régional (Feder) ;

– 6 millions d’euros d’aides liées à l’activité partielle de longue durée (voir infra) ;

– 4 millions d’euros destinés à des investissements financés par France Relance et France 2030 ;

– 2 millions d’euros au titre de l’aide à l’apprentissage.

Sans surprise, les organisations syndicales se sont largement prononcées en faveur d’une meilleure conditionnalité de l’octroi des aides versées. M. Gaëtan Lecocq « dénonce l’absence de contreparties aux 300 millions d’euros d’aides publiques annuelles accordées à ArcelorMittal » et estime que « l’État doit avoir un droit de regard sur le respect des salariés et de l’environnement pour chaque euro d’argent public versé » ([193]).

● D’après les organisations syndicales, ArcelorMittal semble bénéficier d’un traitement de faveur dans la mobilisation du dispositif d’activité partielle de longue durée (APLD). Selon M. Lecocq, ce dispositif, « conçu pour surmonter la crise sanitaire, ce mécanisme est devenu une norme chez ArcelorMittal, utilisé comme outil d’ajustement pour augmenter les profits » ([194]). M. Lecocq a rappelé avoir dû intervenir dans des situations où les salariés travaillaient dix heures par jour du lundi au jeudi pour être ensuite placés en APLD le vendredi.

Évoquant une « situation devenue chaotique, avec de l’activité partielle dans un atelier tandis que l’atelier voisin effectue des heures supplémentaires » ([195]), M. Vecrin va plus loin en expliquant que lorsqu’il a interpelé la Dreets sur cette incohérence, il lui aurait été répondu qu’ArcelorMittal bénéficiait « d’un traitement spécial et de directives spécifiques » ([196]). Interrogé sur ce point, M. Le Grix de la Salle a fait savoir que les conventions d’APLD « ont toujours été validées ou homologuées, selon qu’elles reposaient sur un accord ou une décision unilatérale. La direction régionale de l’économie, de l’emploi, du travail et des solidarités (Dreets) a exercé son contrôle sur le respect de la réduction maximale de l’horaire de travail, sur nos engagements en matière d’emploi et de formation, sur le diagnostic économique et les perspectives d’activité. » ([197])

Comme le résume Mme Agnès Laurent, déléguée syndicale FO, « l’APLD, largement utilisée par ArcelorMittal en France, était initialement conditionnée au maintien de l’emploi. Or, son utilisation n’empêche nullement les licenciements et les PSE. Cette situation illustre parfaitement le paradoxe auquel nous sommes confrontés. » ([198])

● L’audition de M. Le Grix de la Salle a, enfin, révélé l’existence d’un traitement très particulier d’ArcelorMittal par le pouvoir exécutif.

En effet, il a indiqué avoir participé à une réunion à l’Élysée avec le Président de la République et M. Aditya Mittal à la mi-mars 2025, à l’occasion de laquelle ont été évoquées les difficultés du groupe en France, notamment sur le site de Fos-sur-Mer, mais pas les difficultés sur les sites d’ArcelorMittal Nord. Or, selon la chronologie présentée par M. Le Grix de la Salle, au vu de la dégradation des résultats au premier trimestre 2025, la direction générale de l’entreprise a demandé à la direction de France Nord de mettre en place un plan pour corriger la situation dès la fin du mois de février. Un plan social était donc bien à l’étude au moment de la réunion à l’Élysée sans que la direction d’ArcelorMittal ne l’évoque, ni que le Président de la République ne s’interroge sur les perspectives en termes d’emploi. Cette situation est pour le moins difficilement compréhensible.

Pour le rapporteur, ArcelorMittal est un cas emblématique de déconnexion entre aides publiques perçues et responsabilité sociale.

e. Face au désengagement d’ArcelorMittal, plusieurs solutions se dessinent, parmi lesquelles un projet de nationalisation des actifs français du groupe

« Je ne vais pas nationaliser ArcelorMittal, parce que ce serait dépenser des milliards d’euros », a répondu le Président de la République à Mme Sophie Binet, secrétaire générale de la CGT, qui l’interrogeait sur un plateau de télévision le 14 mai dernier.

Ce refus de nationaliser l’entreprise fait écho à la proposition de nationalisation de l’industrie sidérurgique française portée notamment par la CGT. Ainsi que l’a exposé M. Gaëtan Lecocq, l’analyse de la CGT, soutenue par deux économistes, « démontre qu’il serait financièrement plus avantageux pour l’État de nationaliser plutôt que de laisser disparaître cette industrie » ([199]). Le coût de la nationalisation de l’ensemble des sites français d’ArcelorMittal – qui correspond à l’indemnisation des actionnaires – est estimé à 1 milliard d’euros.

Cette nationalisation, qui pourrait être temporaire, reçoit l’assentiment de nombreux groupes politiques, certains ayant déposé des propositions de loi à l’appui du projet ([200]).

Toutefois, certaines organisations syndicales, comme la CFE-CGC ou FO, considèrent que la nationalisation n’est pas une bonne option ou que son bien-fondé reste à démontrer. M. Paul Ribeiro, secrétaire fédéral national FO, redoute « une socialisation des pertes suivie d’une privatisation des bénéfices, que l’on a connu[es] par le passé » ([201]).

M. Xavier Le Coq, qui estime qu’ArcelorMittal « est trop intégrée en Europe pour qu’une nationalisation des seuls sites français soit pertinente » ([202]), juge intéressante l’idée d’une prise de participation conjointe des États européens là où ArcelorMittal possède des implantations majeures. En possédant 6 % ou 7 % du groupe, chaque État pourrait exiger un poste d’administrateur au conseil d’administration et ainsi influer sur la stratégie à moyen terme.

Le présent rapport d’enquête propose d’envisager une nationalisation temporaire, ciblée sur les actifs stratégiques du groupe, comme levier de négociation et de maintien de l’emploi (voir infra).

B. des plans de licenciement massifs dans LE SECTEUR TERTIAIRE

1. La recomposition préoccupante de la grande distribution : les cas d’Auchan et de Casino

Les salariés de la grande distribution aujourd’hui massivement affectés par des restructurations sont ceux-là mêmes qui ont été jugés essentiels pendant la crise sanitaire. Pour reprendre les mots de M. Sylvain Macé, secrétaire national de la CFDT en charge, notamment, du commerce alimentaire et de la grande distribution : « S’ils ont été félicités par tous et bien que leur travail ait permis de maintenir la continuité de la distribution alimentaire en France, force est de constater qu’ils n’ont pas vraiment été reconnus par la suite. » ([203])

Pour le rapporteur, ces cas révèlent une transformation profonde du modèle de la grande distribution, pilotée par des groupes familiaux ou financiers, souvent opaques, qui reconfigurent les implantations au détriment de l’emploi et des territoires, interrogeant directement l’inaction des pouvoirs publics dans le pilotage de ces mutations.

● En novembre 2024, la direction d’Auchan Retail a annoncé une réorganisation majeure de ses activités impliquant la mutualisation de certaines fonctions « support », la fermeture de plusieurs magasins et la mise en place d’un nouveau schéma logistique pour les livraisons à domicile, entraînant la suppression de 2 400 emplois. Un plan de sauvegarde de l’emploi a été présenté par la direction et signé le 19 mars 2025 par la CFTC, la CFDT et SEGA-CFE-CGC, mais pas par la CGT.

● En octobre 2023, le Groupe Casino est entré en procédure de sauvegarde judiciaire ([204]). Son plan de sauvegarde a été arrêté le 26 février 2024 par le tribunal de commerce de Paris, qui a placé l’entreprise en sauvegarde pour une période de quatre ans. Cette procédure a abouti, le 27 mars 2024, à la restructuration financière de Casino et à la cession de 427 hypermarchés et supermarchés, entraînant la mise en œuvre de plusieurs PSE à partir de mai 2024.

Lors de leur audition, les organisations syndicales ont établi le bilan suivant des licenciements envisagés sur la période s’étendant de septembre 2024 à fin juin 2025 :

– 2 025 pour le premier PSE de Distribution Casino France (DCF) et 57 pour le second ;

– 762 pour Easydis ;

– 103 pour Monoprix Holding ;

– 92 pour Achats Marchandises Casino (AMC) ;

– 66 pour Casino Services ;

– 41 pour le premier PSE de Franprix Support et 42 pour le second ;

– 22 pour IGC Services ;

– 11 pour Retail Extended Logistics (REL) ;

– 10 pour Campus Casino.

Soit un total de 3 128 licenciements envisagés, auxquels s’ajoutent les ruptures de contrat de plus de 500 gérants mandataires non-salariés, exclus du dispositif des PSE.

Toutefois, d’après la direction, après négociation avec les partenaires sociaux, le nombre de licenciements a été ramené à 2 195.

a. Partageant le constat alarmant des difficultés de la grande distribution, les représentants des salariés regrettent chez Auchan comme chez Casino le manque d’association aux orientations stratégiques

La recomposition de l’écosystème de la grande distribution se traduit par des rachats et des restructurations dont pâtissent les salariés : alors que Casino est en procédure de sauvegarde, Auchan a investi 300 millions d’euros pour racheter 100 magasins Casino tout en mettant en place un PSE et Carrefour a racheté Cora et Match tout en cédant des magasins en location-gérance. Au total, 582 magasins ont changé d’enseigne sur les deux dernières années.

● Certaines causes des difficultés rencontrées par le secteur sont unanimement reconnues :

– un changement d’environnement concurrentiel avec le développement des enseignes de hard discount, qui opèrent avec des structures de coûts plus légères, des centrales d’achat souvent implantées hors de France et qui bénéficient d’une fiscalité plus favorable ;

– une préférence croissante des clients pour un format de supermarché à taille plus humaine et de proximité, alors que le modèle hypermarché vise une zone de chalandise plus étendue ;

– une augmentation progressive du coût des carburants, qui a probablement joué un rôle dans la nouvelle orientation des consommateurs ;

– la transformation des usages et l’effondrement des ventes de produits non alimentaires en hypermarché, autrefois pilier du chiffre d’affaires, au profit du commerce en ligne et de la fast-fashion ;

– la taxe sur les surfaces commerciales (Tascom), avec une majoration de 50 % pour les surfaces excédant 2 500 mètres carrés, pénalise le modèle de l’hypermarché alors qu’elle ne touche pas les acteurs du commerce en ligne. Ainsi M. Barthélémy Guislain, président du conseil de gérance de l’Association familiale Mulliez (AFM), a-t-il indiqué que les entreprises de l’AFM contribuent à hauteur de plus de 10 % à la Tascom nationale ([205]).

Si les organisations syndicales, à l’image de la CFDT d’Auchan, reconnaissent que, « dans un contexte économique instable, les entreprises ajustent régulièrement leurs effectifs », et que « ces adaptations peuvent se justifier », elles n’en sont pas moins interpellées par les modalités de leur mise en œuvre, « la brutalité des annonces, les erreurs stratégiques et l’absence de conditionnalité des aides publiques » ([206]).

● Chez Auchan, les organisations syndicales pointent ainsi une instabilité chronique dans la gouvernance, avec la succession de dix-sept dirigeants en vingt ans. Pour M. Gilles Martin, délégué syndical CFDT, cette instabilité a provoqué « des décisions prises dans l’urgence, sans vision à long terme, conduisant à des suppressions de postes massives et brutales » ([207]). Le rapport des experts comptables ayant accompagné les représentants du personnel dans la négociation du PSE ne dit pas autre chose : « ce plan génère parfois de très faibles améliorations de la situation économique pour un coût social important. Le projet présenté paraît souvent être le fruit d’improvisations et ne manque pas de contradictions. » ([208])

Sur le fond, les organisations syndicales évoquent des erreurs stratégiques de la part de la direction, parmi lesquelles un sous-investissement dans la modernisation des magasins et une incapacité à prendre le virage du e-commerce. Les organisations syndicales ont fait savoir qu’elles ont émis des alertes à plusieurs reprises, restées sans réponse.

M. Guillaume Darrasse, directeur général d’Auchan Retail, estime pour sa part que, « dans certains domaines tels que les systèmes d’encaissement, une meilleure implication des salariés aurait pu être bénéfique ». Néanmoins, « en ce qui concerne certaines orientations stratégiques telles que le virage vers le format supermarché, je ne suis pas convaincu que les collaborateurs, attachés au modèle du grand hypermarché, auraient nécessairement soutenu cette option. Il faut distinguer les domaines où l’apport des salariés aurait été précieux de ceux où il aurait pu freiner des évolutions nécessaires. » ([209])

● La situation particulière de Casino sera développée plus loin mais les organisations syndicales ont particulièrement déploré, elles-aussi, le manque de réaction face aux multiples alertes lancées par les instances représentatives du personnel sur la dégradation inquiétante des résultats du groupe depuis 2019.

b. Bien qu’en difficulté financière, Auchan, qui appartient à la prospère « galaxie Mulliez », n’est pas une entreprise isolée

● En 2023, Auchan a accusé une perte nette de 236 millions d’euros. Pour M. Darrasse, cette perte ne relève pas d’un aléa conjoncturel, puisque depuis plus de dix ans, la fréquentation des magasins connaît une baisse constante – on observe une chute des parts de marché de 12,1 % à 8 % depuis 2012 ainsi qu’une dégradation continue des résultats.

Dans le même temps, les fonds salariés ont considérablement baissé : après avoir atteint 2,5 milliards d’euros par le passé, ils représentent actuellement environ 250 millions d’euros. Cette baisse s’explique par la vente massive de titres par les salariés, ces dernières années, pour un montant total avoisinant 2 milliards d’euros, dans un contexte de salaires affaiblis, de primes moins généreuses et d’intéressement moins favorable.

Pourtant, Auchan appartient à l’AFM, qui compte plus de 130 entreprises implantées dans plus de 80 pays et qui emploient plus de 620 000 collaborateurs dans le monde, dont près de 175 000 en France.

● Juridiquement, l’AFM n’est pas un groupe. Elle est constituée de quatre holdings, Acanthe, Cimofat, Valorest et Soliance, dont M. Barthélémy Guislain est président. Ainsi qu’il l’a rappelé devant la commission d’enquête, « les entreprises dans lesquelles nous détenons des intérêts majoritaires disposent d’une forte autonomie et sont indépendantes les unes des autres. Elles sont dotées d’organes de gouvernance distincts qui déterminent leurs stratégies politiques, commerciales et financières. […] Aucune solidarité financière statutaire n’existe entre nos entreprises. Les membres de la famille ne contrôlent individuellement aucune de ces entreprises et aucun des membres ne détient plus de 10 % du capital ou des droits de vote. » ([210])

Pour M. Gilles Martin, la question du groupe est pourtant un sujet porté depuis longtemps par les organisations syndicales, étant donné que l’AFM, « bien qu’elle ne se présente pas comme telle, fonctionne de fait comme un groupe, puisqu’elle procède à des achats groupés et partage ses données. Sur le plan économique, cette réalité est indéniable, alors que l’aspect social est malheureusement négligé. Cette situation est particulièrement incompréhensible et inacceptable pour les salariés. » ([211])

En effet, il est important de rappeler que, concomitamment à l’annonce du PSE chez Auchan, en novembre 2024, l’entreprise Decathlon a annoncé verser 1 milliard d’euros de dividendes à la fin de la même année. Interrogée sur ce versement, la direction d’Auchan a indiqué que la somme avait été répartie de la façon suivante :

– 594 millions d’euros pour l’AFM, actionnaire principal ;

– 260 millions d’euros pour les coactionnaires ;

– 146 millions d’euros pour les salariés actionnaires.

Sur les 594 millions d’euros alloués à l’AFM, aucun euro n’a été directement versé aux actionnaires familiaux. Les fonds ont été utilisés de la manière suivante : 266 millions d’euros pour soutenir Auchan, 193 millions d’euros pour rembourser partiellement la dette bancaire liée au rachat de titres Decathlon, 105 millions d’euros pour le Groupe Maisons de Famille, 15 millions d’euros pour Alinéa et 15 millions d’euros pour Flunch. Ainsi, l’intégralité des 594 millions d’euros a été réinvestie dans l’écosystème.

● Nonobstant l’injection d’argent dans les entreprises de la galaxie rencontrant les difficultés les plus sévères, l’AFM, qui n’est pas un groupe, est exonérée de l’obligation légale de reclassement des salariés entre entreprises du même groupe dans l’hypothèse où un plan de licenciement collectif est mis en œuvre dans l’une d’entre elles.

Pour M. Guislain, l’absence d’obligation légale de reclassement des salariés entre les entreprises de l’AFM ne signifie nullement que de telles démarches ne sont pas entreprises : lors du PSE d’Alinéa engagé en mai 2020, un accord majoritaire a été conclu avec les principales organisations syndicales pour prévoir un reclassement interne des personnels au sein d’Auchan et de Ceetrus, deux entités appartenant au même groupe juridique qu’Alinéa, 750 postes ayant été proposés à cet effet. Toutefois, aucun des salariés concernés par ce PSE n’a souhaité rejoindre une entreprise de l’AFM. Tous ont fait le choix de percevoir les indemnités légales et supralégales de licenciement, malgré les 2 700 offres de reclassement mises sur la table. Interrogées sur ce point, les organisations syndicales ont évoqué des pertes de salaires sur les nouveaux postes proposés pour expliquer le choix des salariés.

Dans le cadre de l’actuel PSE, M. Franck Martinaud, délégué syndical FO, a indiqué que l’AFM mettait en place un outil nommé « Tipik », soit une bourse à l’emploi visant à ce qu’un salarié postulant dans une entreprise de l’AFM bénéficie d’une recommandation sur son CV ([212]). Les organisations syndicales seront attentives aux résultats concrets de cette initiative.

La galaxie Mulliez, bénéficiaire régulier de fonds publics à travers ses nombreuses enseignes n’a jamais été contrainte de rendre compte de ses engagements sociaux. La dilution des responsabilités entre filiales contribue à rendre inopérante toute forme de conditionnalité des aides publiques.

c. Le caractère risqué de la stratégie de croissance de Casino a été trop longtemps ignoré malgré les alertes des salariés

Le Groupe Casino est un groupe plus que centenaire, fondé en 1898 par Geoffroy Guichard, à Saint-Étienne. Il connaît aujourd’hui des difficultés économiques d’une ampleur inédite. En 2014, il réalisait un chiffre d’affaires de près de 48,5 milliards d’euros, comptait 14 572 points de vente répartis dans plus de dix pays et employait environ 329 000 salariés dans le monde. Son résultat net était de 824 millions d’euros et il était le quatrième acteur français de la distribution alimentaire, avec une part de marché de 11,5 %. Au 31 décembre 2023, le groupe affichait un résultat net consolidé négatif de 5,7 milliards d’euros et une dette de 6,2 milliards d’euros.

Ces résultats sont le fruit de défaillances majeures dans la gestion de la structure sous la présidence de M. Jean-Charles Naouri, soupçonné de manipulation de cours en bande organisée et de corruption privée active.

La procédure de sauvegarde judiciaire a abouti, le 27 mars 2024, à la restructuration financière du groupe. Elle a également entraîné un changement dans le contrôle du groupe au profit de nouveaux actionnaires, la désignation d’un nouveau conseil d’administration ainsi que la nomination d’un nouveau comité exécutif, avec une dissociation des fonctions de président et de directeur général, afin que le groupe ne soit plus géré, pour reprendre les mots de M. Didier Marion, délégué syndical CFE-CGC, « par un président-directeur général (PDG) concentrant tous les pouvoirs » ([213]). Pour autant, le conseil d’administration ne comprend aujourd’hui qu’une seule représentante des salariés, conformément à la loi.

Les organisations syndicales ont fait part de leur frustration de ne pas avoir été entendues depuis plusieurs années malgré les multiples alertes lancées par les instances représentatives du personnel. M. Didier Marion témoigne ainsi : « Durant cette période, nous avons constaté des failles majeures. […] En dépit des différents constats et des alertes des représentants du personnel sur la dégradation des résultats du groupe, lancées à l’occasion de réunions du CSE ou d’expertises indépendantes, les commissaires aux comptes ainsi que les organismes de surveillance des marchés financiers ont continué à valider les comptes. Quant au ministère de l’économie et des finances, il est resté bien silencieux tout en connaissant la situation économique du groupe. De plus, le comité interministériel de restructuration industrielle (Ciri) s’est plus préoccupé de la restructuration financière et des intérêts des banques que de l’impact social et donc des salariés. » ([214])

Mme Liliane Barbrel, ancienne déléguée syndicale centrale CFE-CGC chez Monoprix, abonde en ce sens : « Depuis 2020, avis après avis, le CSEC de l’unité économique et sociale (UES) Monoprix a alerté sans succès sur la situation de surendettement du groupe. La dette de 9,5 milliards d’euros n’a pas diminué alors que 4,6 milliards d’euros d’actifs non stratégiques ont été cédés. » ([215])

Plus grave encore, M. Hervé Preynat, délégué syndical central CFDT, rappelle que, dès le mois de mars 2019, son syndicat a alerté les salariés sur la situation financière du groupe, en distribuant des tracts puis en publiant un article dans la presse faisant état des dangers d’une dette devenue incontrôlable et dénonçant la stratégie du groupe consistant à vendre des sociétés pour masquer une faillite prévisible. Or, après cette alerte, plusieurs délégués syndicaux ont été convoqués à un entretien préalable à un licenciement pour avoir contesté les informations financières publiées par le groupe.

Pourtant, les alertes précoces des représentants du personnel n’ont donné lieu à aucune action publique contraignante. La passivité des pouvoirs publics a accompagné la dégradation lente mais inéluctable du groupe.

d. Les PSE mis en œuvre chez Auchan et Casino font craindre d’autres mesures de gestion de l’emploi à l’avenir

● Comme le rappelle M. Bruno Delaye, délégué syndical CFTC, le PSE d’Auchan est complexe car il concerne cinq entités juridiques distinctes, chacune étant confrontée à des problématiques spécifiques ([216]). Toutefois, un accord de méthode a permis la négociation d’un PSE unique plutôt que de cinq PSE différents. Parmi les principales mesures négociées et validées par la Dreets des Hauts-de-France figurent :

– une indemnité extralégale applicable à toutes les situations ;

– un dispositif de fin de carrière ;

– des formations préalables ou complémentaires à la reconversion ;

– une enveloppe renforcée pour la création d’entreprise pouvant atteindre 14 000 euros par salarié ;

– une prime de mobilité interne de 4 500 euros par salarié ;

– une période d’adaptation avec droit au retour ;

– un maintien du salaire avec dégressivité pour les mobilités internes vers un poste de niveau inférieur.

Toutefois, M. Franck Martinaud, élu FO, se montre critique vis-à-vis du PSE et pointe du doigt les éléments suivants : un accompagnement insuffisant des salariés par le cabinet de reclassement, avec des délais extrêmement longs pour les demandes de rendez-vous ; un document unique d’évaluation des risques professionnels (Duerp) trop général, sans prise en compte des spécificités locales ; l’absence de garantie du maintien du salaire et de l’ancienneté en cas de reclassement interne – ce qui explique que le syndicat n’ait pas signé l’accord ([217]).

● Sans entrer dans le détail des différents PSE négociés au sein du Groupe Casino, il ressort parmi les évolutions obtenues au fil des négociations :

– une revalorisation du montant des indemnités supralégales ;

– un renforcement des dispositifs d’accompagnement (durée prolongée de la cellule de reclassement, aides financières à la mobilité) ;

– des engagements plus précis sur les reclassements internes ;

– l’ouverture d’un congé de reclassement financé par l’entreprise ;

– une plus grande attractivité des plans de départ volontaires.

● Au-delà de ces PSE, les organisations syndicales d’Auchan et de Casino anticipent de nouvelles restructurations à l’avenir.

S’agissant de Casino, les organisations syndicales de Franprix font savoir que la réorganisation profonde de certains services laisse penser que de nouveaux PSE seront mis en œuvre car la fusion des services dans les différentes structures engendre mécaniquement des économies d’échelle et donc des restructurations.

Par ailleurs, les organisations syndicales CFE-CGC, SNTA FO et Unsa estiment que l’apport financier des actionnaires majoritaires ne permet pas de remettre à niveau les actifs dans les différentes sociétés, ce que laisse percevoir la mauvaise performance et les résultats financiers du groupe. L’incertitude quant à la viabilité même du groupe amène à anticiper fortement de nouvelles cessions ou restructurations, qui conduiront à de nouvelles pertes d’emplois.

● S’agissant d’Auchan, les organisations syndicales redoutent de nouvelles restructurations au vu des orientations stratégiques présentées par la direction reposant sur le développement de la franchise et la cession future de plusieurs magasins. Parallèlement, le projet « zones de vie », qui a vocation à regrouper les magasins en « grappes commerciales » sur tout le territoire, interpelle sur la mutualisation des services.

Ce manque de réactivité publique et d’anticipation sociale nourrit un sentiment de dépossession dans les territoires où les élus locaux comme les syndicats alertent, en vain, depuis des années.

e. Auchan et Casino ont perçu d’importantes aides publiques

M. Sylvain Macé, secrétaire national de la CFDT, rappelle d’emblée que, dans le secteur de la grande distribution, il existe « une grande difficulté pour les représentants du personnel à obtenir des informations précises sur le montant des aides perçues et, surtout, sur le rapport entre leur versement et leur utilisation » ([218]).

D’après les données fournies, ces deux entreprises ont perçu des aides publiques significatives.

● Auchan a bénéficié entre 2013 et 2023 de 636 millions d’euros de crédits et réductions d’impôts, dont 478 millions d’euros au titre du CICE, 150 millions d’euros au titre du mécénat et 8 millions d’euros au titre des crédits famille et apprentissage.

Auchan a aussi bénéficié sur la même période de réductions de cotisations et charges sociales à hauteur de 1,26 milliard d’euros et perçu 67 millions d’euros de subventions à l’embauche pour un total de 5,65 milliards d’euros de cotisations sociales versés.

D’autres entreprises phares de la « galaxie Mulliez » bénéficient d’un important soutien public. Ainsi, Décathlon a bénéficié de 120 millions d’euros d’allégements sociaux et fiscaux par an entre 2020 et 2023 (exonérations de charges, aides à l’apprentissage, crédits d’impôts) tandis que Leroy Merlin a perçu 62 millions d’euros d’aides annuelles pour 700 millions d’euros de contributions fiscales et sociales.

● Le Groupe Casino ne faisant, pour l’instant, pas de bénéfices, il n’est pas redevable de l’impôt sur les sociétés. Il bénéficie, en 2024 de 22,8 millions d’euros de réduction d’impôt mécénat ([219]), de 713 039 euros de CIR pour une dépense de 2,3 millions d’euros et de 214 926 euros de crédit d’impôt famille pour une dépense totale de 429 852 euros.

En sus des difficultés structurelles inhérentes au secteur de la grande distribution, les salariés d’Auchan et de Casino pâtissent aujourd’hui des erreurs stratégiques des anciens dirigeants de ces sociétés. Malgré l’ampleur des restructurations actuelles, l’horizon semble encore incertain pour elles.

2. CCF, un groupe bancaire en perte de vitesse

Le Groupe CCF réunit la banque Crédit commercial de France (CCF), issue de l’acquisition de RBWM France, entité de HSBC, au 1er janvier 2024, My Money Bank (MMB) et Somafi-Soguafi, Soréfi, des entités financières ultramarines.

Le cas de CCF est emblématique des restructurations discrètes mais profondes dans le secteur bancaire, dans un contexte de forte transformation numérique, de pression des actionnaires et d’orientation stratégique des fonds d’investissement.

a. Le motif de la sauvegarde de la compétitivité pour justifier le PSE dans un secteur bancaire en mutation mais soutenu par les pouvoirs publics est discutable

Fin 2021, la banque HSBC a présenté au CSE un projet de cession de ses activités de banque de détail en France qui s’est concrétisé au 1er janvier 2024 par un accord sur le maintien de l’emploi dans les douze mois suivants. Pourtant, dès le 2 octobre 2024, un PSE justifié par la nécessaire sauvegarde de la compétitivité de l’entreprise a été présenté au CSE, impliquant la fermeture de plusieurs dizaines d’agences et la suppression initiale de 1 350 emplois.

Le PSE vise à supprimer le même ratio de postes dans les deux entités, CCF et MMB. Au total, chacune perdra un peu plus d’un tiers de ses effectifs.

● La direction explique que le plan est mis en œuvre pour des raisons liées à la fois à l’environnement de marché et à la situation économique de la banque.

Pour M. Niccolò Ubertalli, directeur général de Crédit commercial de France, le secteur bancaire connaît une accélération rapide et mondiale du phénomène de digitalisation, qui modifie le rapport entre une banque et ses clients, lesquels ne sont désormais plus que 5 % à se rendre régulièrement en agence ([220]). Dans ce contexte, CCF envisage, à date, de fermer 70 agences sur 200 – contre 85 initialement – ainsi réparties :

– 32 agences à Paris, soit 46 % du total ;

– 19 agences dans d’autres grandes villes (Lyon, Nice, Marseille, Toulouse, Cannes, Lille, Nantes, Montpellier, Orléans, Strasbourg), soit 27 % du total ;

– 12 agences en Île-de-France, soit 17 % du total ;

– 7 agences dans des villes de taille moyenne ou petite (Remiremont, Montbéliard, Besançon, Belfort, Dijon, Saint-Benoît-du-Sault, Argenton-sur-Creuse, Valençay, Vierzon et Châteauroux), soit 10 % du total.

La direction tient à préciser que la fermeture d’agences est un mouvement général qui n’est pas propre à la France puisque, depuis 2008, le nombre total d’agences bancaires en Europe a diminué d’environ 42 % ([221]).

NOMBRE D’AGENCES DES PRINCIPAUX RÉSEAUX BANCAIRES EN FRANCE

Source : Infostat marketing, 2 juin 2025.

En réponse au rapporteur, qui l’interrogeait sur les critères retenus dans le choix des agences fermées, M. Niccolò Ubertalli a affirmé qu’il ne fermerait pas d’agences rentables car, « si tel était le cas, je mettrais en danger la pérennité de la banque, laquelle perdrait 400 millions d’euros l’année prochaine » ([222]). Cette affirmation a été contestée par les organisations syndicales, qui ont fait savoir, à l’instar de Mme Frédérique Dupraz, déléguée syndicale CFDT, que « la direction n’a pas présenté la justification économique et financière derrière la fermeture de chaque agence. Des directeurs d’agence et des organisations syndicales sont d’ailleurs intervenus, dans certains territoires, pour que des agences qui sont rentables restent ouvertes. » ([223])

En ce qui concerne la situation économique de CCF, la direction indique que, si le réseau dispose « d’atouts uniques », il n’en reste pas moins structurellement déficitaire depuis plusieurs années : il a perdu 723 millions d’euros entre 2017 et 2020 (– 125 millions d’euros en 2017 ; – 194 millions d’euros en 2018 ; – 168 millions d’euros en 2019 ; – 236 millions d’euros en 2020). Cette tendance se confirme depuis lors avec une perte d’exploitation avoisinant 200 millions d’euros en 2024. La direction précise également qu’aucun dividende n’a été versé depuis 2018 et qu’aucun ne le sera jusqu’à la fin du PSE.

● Pour les organisations syndicales, la restructuration de grande ampleur de CCF était envisagée dès l’élaboration du projet de rachat de HSBC en 2021 et n’est donc pas la seule conséquence des mauvais résultats des années 2023 et 2024.

Ainsi que l’explique M. Jean-Jacques Hery, délégué syndical CFTC : « Cerberus a acheté les activités de HSBC pour un euro symbolique alors que l’actif cédé avait une valeur proche de 1,7 milliard d’euros. En outre, à la suite de l’évolution des conditions de vente, HSBC a conservé dans ce compte 7,1 milliards d’euros d’encours de crédits à taux faible, soit une charge pour HSBC, qui ne paye pas CCF. HSBC les a remplacés dans le bilan de CCF par des dépôts à la Banque centrale européenne (BCE). Avec la hausse des taux, ces liquidités se sont avérées beaucoup plus rémunératrices pour le CCF. À l’occasion de cette opération, le groupe a réalisé une plus-value de près de 2,5 milliards d’euros, portant son résultat net après impôts à 2,25 milliards d’euros en 2024. » ([224])

Pour M. Ubertalli, ces 2,25 milliards d’euros doivent être détenus en fonds propres en application des exigences de l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR).

De l’avis des organisations syndicales, l’actionnaire est en train de renoncer à un investissement massif en annonçant engager une somme de 80 millions d’euros qui fait porter sur CCF une grande partie du financement de sa propre réorganisation. Ainsi, Mme Delphine Deschênes, déléguée syndicale SNB/CFE-CGC, estime que « [le] PSE était prévu et préfinancé dès le départ par HSBC. Nous avons le sentiment que le PSE a été externalisé. » ([225])

Les organisations syndicales redoutent aujourd’hui d’autres fermetures d’agences en raison, notamment, des fragilités intrinsèques de CCF et « de la stratégie plus que délétère de l’actionnaire » ([226]), selon les mots de M. Éric Poyet, délégué syndical national FO. En effet, les activités de banque de détail sont celles qui présentent les plus grandes difficultés du fait de la hausse des taux et de la concurrence des néo-banques. Or CCF, à la différence des banques obéissant au modèle – répandu en France – de la banque universelle, qui regroupe dans un même établissement, banque de détail, banque de gros, activités de marchés et d’assurances, n’est qu’une banque de réseau de particuliers et se trouve, de fait, moins résiliente que ses concurrents.

● Malgré les difficultés du secteur, les grandes banques françaises restent globalement rentables et ont su préserver leurs marges. Les cinq grands groupes bancaires français (Crédit Mutuel Alliance Fédérale, BNP Paribas, BPCE, Crédit Agricole et Société Générale) affichent tous des profits en hausse en 2024, qui atteignent 32,2 milliards d’euros au total, soit 11 % de plus qu’en 2023.

Par ailleurs, le Groupe CCF a perçu des aides publiques ces dernières années :

– 400 000 euros d’aide au financement de l’activité partielle, en 2020 ;

– 3,6 millions d’euros au titre du CICE et 200 000 euros au titre du CIR, avant 2019.

Comme l’indiquent en outre très justement les organisations syndicales, les banques disposent de filets de sécurité tels que l’intervention de la Banque centrale européenne ou l’aide de l’État en cas de crise majeure, comme en 2008 ou, plus récemment, en 2023, avec l’actualisation des taux d’usure sur une base mensuelle et non trimestrielle.

Pour le rapporteur, alors même que le secteur bancaire a bénéficié de soutiens répétés de l’État, notamment via les garanties publiques et une régulation favorable, l’argument de la compétitivité masque souvent une stratégie de reconfiguration axée sur la rentabilité à court terme.

b. La stratégie économique du fonds d’investissement Cerberus interpelle quant aux moyens réellement déployés pour préserver l’emploi

La stratégie de rachat de HSBC par le fonds d’investissement américain Cerberus interroge quant aux intentions de ce fonds à moyen terme.

Les conditions financières de la cession des activités de la banque de détail de HSBC sont, pour reprendre les termes des organisations syndicales, « atypiques », puisque le fonds d’investissement a acheté les activités de HSBC pour un euro symbolique, alors que l’actif cédé avait une valeur de 1,7 milliard d’euros. Cette transaction étonne d’autant plus au regard du profil du fonds d’investissement.

Le montage est quelque peu complexe puisque l’acquéreur est juridiquement la Banque des Caraïbes, une petite banque de moins de 200 salariés, achetée en 2020 à la Société Générale par le fonds Cerberus. Cette acquisition lui a permis de disposer de la licence bancaire pour pouvoir absorber les activités de HSBC. À ce jour, la Banque des Caraïbes est une filiale de My Money Group (MMG), elle-même filiale de plusieurs holdings néerlandaises de Promontoria, gérée par le même Cerberus. Mme Carole Cebe, déléguée syndicale nationale FO, a fait part de l’incompréhension quant à cette cession, puisque les activités de détail de HSBC France, qui représentaient 700 000 clients et 20 milliards d’euros de dépôts, ont été cédées à la très petite entité qu’est la Banque des Caraïbes ([227]).

Pendant la durée de la procédure d’information-consultation du CSE précédant l’opération de cession de HSBC, les organisations syndicales ont demandé, à plusieurs reprises, à être reçues par les autorités de régulation et de contrôle, notamment l’ACPR, afin de connaître les intentions du repreneur. Le CSE s’est malheureusement heurté à un refus de l’ACPR au nom du respect du secret professionnel et du secret des affaires.

● Pourtant, selon les organisations syndicales, le fonds d’investissement Cerberus a d’emblée indiqué son intention de revendre l’entité à moyen terme. C’est ce qu’a expliqué Mme Frédérique Dupraz en ces termes : « Avant l’arrivée de M. Niccolò Ubertalli à la tête de CCF, c’est M. Eric Shehadeh, à l’origine du plan de cession, qui dirigeait l’entreprise. Il avait clairement indiqué que l’objectif de Cerberus consistait à revendre l’entité à moyen terme, en faisant une plus-value. Cette stratégie est connue de tous autour de cette table. Il avait même ajouté qu’une introduction en bourse pourrait être envisagée si les résultats étaient exceptionnels. Nous sommes tous conscients qu’une revente est inévitable à plus ou moins long terme. » ([228])

Interrogé sur la stratégie à court et moyen termes de l’actionnaire, M. Ubertalli a insisté sur les succès du fonds Cerberus, en particulier en Autriche, où il a redressé une banque en faillite qu’il possède depuis plus de sept ans. Il a souligné que Cerberus « n’a aucune velléité de départ d’ici deux ans » ([229]). Toutefois, pour M. Poyet, ce cas de figure est une exception et M. Ubertalli « en fait une règle » ([230]).

Pour le rapporteur, le caractère prédateur de Cerberus, déjà dénoncé dans d’autres dossiers industriels, interroge : Peut-on laisser sans régulation des fonds d’investissement s’emparer d’établissements historiques sans contrepartie, ni contrôle démocratique ?

c. Le PSE s’inscrit dans la continuité des réorganisations de l’emploi mises en œuvre successivement dans le groupe, qui conduisent à l’épuisement professionnel des salariés

● Lors de leur audition, les organisations syndicales ont indiqué recenser un plan tous les deux ans environ, que ce soit pour cause de fermeture, de vente d’activités ou de délocalisations des équipes opérationnelles ([231]).

Sous l’empire de HSBC, un plan de sauvegarde de l’emploi et un plan de départs volontaires avaient déjà été mis en œuvre en 2018, de même que deux ruptures conventionnelles collectives (RCC) dans les fonctions « support ».

Chez My Money Bank, en 2024, une RCC a été mise en œuvre, l’accord signé le 30 janvier 2024 fixant le nombre maximum de départs à 80 sur 562 salariés. 62 départs volontaires ont eu lieu entre mai et octobre 2024.

Aussi le PSE annoncé en octobre 2024 intervient-il à peine la RCC finalisée. À l’issue du PSE, My Money Bank aura perdu 40 % de ses effectifs cumulés. Pour les organisations syndicales de l’entité, « cet enchaînement de dispositifs interpelle. La RCC a produit les effets escomptés, cela ne nous a pas empêchés de subir un PSE encore plus violent. » ([232]) Les organisations syndicales précisent, par ailleurs, que MMB affiche un résultat à l’équilibre au 31 décembre 2024, ce qui rend encore plus incompréhensible la nouvelle réduction d’effectifs.

● Les organisations qui représentent les salariés du groupe soulignent que « la multiplication des plans de réorganisation, dans un contexte où les établissements de la place n’ont jamais dégagé autant de résultats qu’en 2024, avec un bénéfice de 32 milliards d’euros, est particulièrement mal vécue par les salariés du secteur, confrontés à un environnement incertain et anxiogène » ([233]).

Les organisations syndicales ont fait part de l’usure des personnels et de l’apparition de risques psychosociaux pour les salariés qui perdent leur emploi en priorité mais aussi pour ceux qui restent et se trouvent confrontés à une charge de travail accrue. Pour M. Philippe Leggio, délégué syndical CFDT, « l’ampleur des réductions d’effectifs a créé un effet de sidération très important et […] une grande défiance vis-à-vis du repreneur et des actionnaires » ([234]).

Cette apparition des risques psychosociaux est, hélas, à redouter dans l’ensemble du secteur bancaire : en effet, l’enquête triennale du syndicat national de la banque (SNB/CFE-CGC) sur les risques psychosociaux des salariés du secteur indiquait, en 2024, qu’il existait un risque « élevé ou très élevé » de burn-out chez 44 % des 10 000 salariés interrogés.

d. La négociation du PSE est plus longue qu’escompté

● Il faut d’emblée préciser que le contenu du PSE sera définitivement arrêté le 7 juillet 2025, soit postérieurement à la rédaction du présent rapport. Les données disponibles à ce jour sont donc susceptibles d’évoluer.

Lors des premières présentations au CSE, la direction envisageait la suppression de 1 414 postes : 1 254 chez CCF – pour 3 214 salariés – et 160 chez MMB – pour 475 salariés. À la suite de l’actualisation des effectifs au 1er avril 2025 et de la prise en compte d’un certain nombre de demandes des élus, la direction indique qu’environ 1 100 postes seraient finalement supprimés, soit 22 % de moins que dans le plan initial.

La direction précise également que le coût global des mesures d’accompagnement est estimé à environ 300 millions d’euros à ce stade. Ce montant a vocation à couvrir à la fois les indemnités de départ et les autres dispositifs d’accompagnement et de soutien.

● Lors de leur audition, les organisations syndicales ont fait part de plusieurs griefs quant au contenu et à la méthode de discussion du PSE :

– les mesures proposées (congés de fin de carrière et solidarité, formation, indemnités) sont significativement inférieures à celles qui figuraient dans les trois derniers plans (PSE, PDV et RCC) mis en œuvre au sein de HSBC ;

– malgré le nombre important de réunions organisées, les représentants du personnel estiment avoir obtenu peu d’avancées durant les premiers mois, ce qui a nécessité une prorogation du délai de consultation, et regrettent que la direction ait communiqué directement avec les salariés ;

– les négociations achoppent notamment sur le premier thème de négociation : les catégories professionnelles. Les représentants des salariés considèrent que le nombre de catégories professionnelles affectées est bien trop conséquent (initialement, 207 catégories professionnelles étaient concernées, mais ce nombre a été réduit de 25 % pour minimiser le risque de départs forcés) ;

– les mesures d’ordre des licenciements ont pu également « choquer » les représentants, dans la mesure où les notes de performance des salariés étaient initialement davantage prises en compte que les situations de fragilité. À titre d’exemple, un enfant à charge donnait droit à 0,5 point tandis qu’une très bonne note de performance valait 7 points.

Enfin, les organisations syndicales indiquent que la Drieets d’Île-de-France a sollicité du CCF la revalorisation des mesures d’accompagnement au regard des moyens du groupe.

Au total, ces exemples du secteur tertiaire démontrent une tendance inquiétante : des décisions stratégiques prises dans des logiques financières souvent déconnectées des réalités de terrain, facilitées par un cadre légal permissif et par l’absence d’outils publics de régulation efficace. Le manque de conditionnalité, d’anticipation et de stratégie industrielle ou de service dans ces secteurs essentiels rend la puissance publique spectatrice d’un processus de désagrégation sociale qui touche désormais tous les territoires.

C. LE SECTEUR DU PRÊT-À-PORTER DANS L’ANGLE MORT DE LA PUISSANCE PUBLIQUE

La commission d’enquête a souhaité entendre trois entreprises du secteur de l’habillement dont les difficultés illustrent celles que rencontrent nombre d’entités du prêt-à-porter :

– Camaïeu a été placée en liquidation judiciaire en septembre 2022, ce qui a entraîné le licenciement de 2 600 salariés. La marque a été relancée deux ans plus tard par le groupe Celio, qui la distribue dans une douzaine de boutiques en France et en Belgique ;

– Kaporal a été reprise par trois de ses cadres à la suite de son placement en redressement judiciaire en mars 2023, puis mise en liquidation judiciaire avec arrêt immédiat de l’activité en mars 2025 par le tribunal de commerce de Marseille, ce qui a entraîné le licenciement de 280 personnes ;

– Jennyfer, qui compte près de 200 boutiques en France et à l’étranger et qui emploie 968 personnes, a été placée en liquidation judiciaire avec poursuite de l’activité jusqu’au 12 juin 2025 par le tribunal de commerce de Bobigny. Ce sont les sociétés Beaumanoir et Celio qui ont été choisies par le tribunal de commerce pour reprendre 26 magasins et préserver 192 emplois. La disparition de l’enseigne Jennyfer entraîne toutefois le licenciement de 729 salariés.

1. En situation de défaillance pour des raisons différentes, Camaïeu, Kaporal et Jennyfer ont mis en œuvre des plans de licenciements d’envergure ces dernières années

a. Camaïeu, victime des pratiques de la Financière immobilière bordelaise, a mis en œuvre le PSE le plus important

Au cours de son audition, Mme Sandrine Lilienfeld, ancienne directrice générale de Camaïeu, a rappelé l’historique des difficultés de l’enseigne.

Fondée en 1984, Camaïeu connaît une première opération d’achat à effet de levier réussie. Lors d’une seconde opération de cette nature, les fondateurs quittent l’entreprise en raison d’exigences financières considérables ; cela entraîne alors un endettement important et, partant, un investissement de la majorité des bénéfices dans le remboursement de la dette au détriment des investissements dans les magasins et le e-commerce.

En mai 2020, en proie à des difficultés financières, Camaïeu est placée en redressement judiciaire. Sur les deux plans de reprise proposés, le tribunal de commerce de Lille valide l’offre de reprise de la Financière immobilière bordelaise (FIB), fondée et dirigée par M. Michel Ohayon, au détriment du projet porté par l’équipe dirigeante en place qui prévoyait une réduction des effectifs plus importante. La reprise s’est avérée, selon les mots de Mme Lilienfeld, « désastreuse, l’équipe constituée étant inadaptée et les moyens financiers promis n’ayant pas été apportés » ([235]).

Ce premier redressement judiciaire a conduit :

– à la fermeture de 300 magasins en France et au licenciement d’un tiers des effectifs du siège, soit plus de 1 000 personnes ;

– à la fermeture de toutes les filiales internationales, en Belgique, en Espagne, en Italie et en Pologne ;

– à la cession des actifs résiduels à M. Ohayon ;

– à l’annulation des dettes.

En juin 2022, face à une baisse de chiffre d’affaires de près de 45 %, une dette de 250 millions d’euros et plusieurs dizaines de millions d’euros de loyers impayés, Camaïeu est mise sous mandat ad hoc puis, le mois suivant, placée en redressement judiciaire avant d’être liquidée par le tribunal de commerce de Lille, le 28 septembre 2022. Cette liquidation judiciaire entraîne la fermeture de 514 magasins et le licenciement de 2 600 salariés.

En avril 2025, M. Michel Ohayon, propriétaire de la FIB, est mis en examen pour banqueroute, abus de biens sociaux, escroqueries en bande organisée, abus de confiance et blanchiment aggravé, le parquet ayant établi que la procédure de liquidation judiciaire de Camaïeu avait notamment été provoquée par des mouvements de trésorerie suspects. Le préjudice concernerait également les enseignes Gap, Go Sport et Campus Academy. Les faits reprochés à M. Ohayon donnant lieu à des poursuites judiciaires, la commission d’enquête n’a pas pu se pencher dessus. Cela étant, selon Mme Sandrine Lilienfeld, la liquidation judiciaire aurait pu être évitée si la marque n’avait pas été reprise par la FIB.

Lors du redressement judiciaire de 2022 ayant abouti à la liquidation de l’enseigne, les mandataires judiciaires ont obtenu du tribunal de commerce que la cessation totale de l’activité intervienne quatre jours après le prononcé de la liquidation, afin que le chiffre d’affaires généré soit affecté au PSE.

Par une décision du 18 octobre 2022, le directeur régional de l’économie, de l’emploi, du travail et des solidarités des Hauts-de-France a homologué le document unilatéral préparé par les liquidateurs judiciaires, lequel prévoyait un montant de 8 000 euros par salarié, dont 4 000 euros sous forme d’indemnités supralégales et 4 000 euros au titre des mesures d’accompagnement.

b. Après une première tentative de redressement, Kaporal est aujourd’hui contraint à la fermeture

M. Nicolas Ciccione, directeur général de Kaporal, a exposé la chronologie des évènements menant au redressement judiciaire de l’enseigne.

Kaporal est une marque de jeans créée à Marseille, en 2004, positionnée sur le segment, aujourd’hui en grande difficulté, de la moyenne gamme et cédée par ses fondateurs à un fonds d’investissement, en 2013, dans le cadre d’une opération d’achat à effet de levier. Les premières difficultés commencent à émerger en 2018 et sont ensuite accentuées par la crise sanitaire de 2020. Fin 2022, eu égard à la baisse du chiffre d’affaires, le fonds d’investissement, arrivé au terme de son engagement décennal, met en vente la société. Un autre fonds d’investissement ayant manifesté son intérêt se retire au vu de l’importance de l’endettement de la structure, jusqu’alors méconnu du comité de direction. Cette situation conduit alors à l’ouverture d’une procédure de redressement judiciaire en 2023.

En juillet 2023, le dossier de reprise, porté par trois anciens cadres, est retenu sous la forme d’un plan de continuation, un format spécifique qui permet au groupe en redressement judiciaire initialement composé de six sociétés de ne conserver que celle gérant les 90 magasins restants, en récupérant les actifs des autres entités pour créer une structure unique.

Pendant la période d’observation du redressement judiciaire, deux PSE sont mis en place pour fermer plusieurs boutiques :

– en novembre 2023, 28 salariés sont licenciés – le montant total des indemnités prévues était de 189 676 euros ;

– en février 2024, 90 salariés sont licenciés – le montant total des indemnités prévues était de 1 208 782 euros.

En mars 2024, le plan de continuation étant validé, Kaporal sort de la procédure de redressement judiciaire. En octobre 2024, une audience de contrôle dudit plan permet de confirmer le respect des objectifs fixés. Cependant, la fin de l’année 2024 est marquée par une très faible consommation, qui entraîne une dégradation rapide du niveau de trésorerie. En conséquence, la société se trouve en état de cessation des paiements au mois de février 2025. Kaporal est alors placée en liquidation judiciaire avec cessation immédiate de l’activité ; cela conduit au licenciement de 280 salariés.

M. Ciccione estime que la trésorerie était néanmoins suffisante pour poursuivre l’activité pendant deux à trois mois, un délai qui aurait pu faciliter l’émergence d’un nouveau projet de reprise sauvegardant quelques dizaines d’emplois.

c. Jennyfer, marque emblématique des adolescentes, est plus menacée que jamais

Pour M. Yann Pasco, directeur général de Jennyfer, la principale difficulté à laquelle l’enseigne a été confrontée réside dans l’étroitesse de son marché, déjà identifiée depuis plusieurs années.

Dès 2018, un premier plan de retournement avait été initié. Il reposait sur plusieurs axes stratégiques :

– un ralentissement de l’ouverture de nouveaux points de vente pour privilégier un réseau plus restreint, exploitant ainsi les économies d’échelle ;

– un accroissement de la « désirabilité » de la marque, notamment par le biais de collaborations avec des influenceurs et d’importants investissements marketing ;

– une transformation du modèle d’approvisionnement, afin de répondre plus efficacement aux attentes d’une clientèle à la recherche de nouveautés.

En 2021, un premier PSE visant à fermer les magasins non rentables et déficitaires conduit à la suppression de 61 postes. Au cours des négociations, les représentants des salariés obtiennent notamment la création d’une cellule d’accompagnement de conseil interne.

Ces initiatives permettent à l’enseigne de redevenir rentable en 2021, une rentabilité qui se dégrade dès 2022, contraignant Jennyfer à déclarer une cessation des paiements et à entrer en procédure de redressement judiciaire en juin 2023. Nonobstant le soutien d’un industriel chinois, la lenteur du processus de renégociation avec les créanciers ne permet à l’enseigne de sortir du redressement judiciaire qu’en juin 2024, qui progressivement « disparaît du paysage commercial français » ([236]).

Dans le cadre du redressement judiciaire, un second PSE est initié en octobre 2023, concernant 77 postes en magasin ainsi que dans les fonctions centrales au siège et à l’entrepôt. Le budget global alloué pour la mise en œuvre des mesures d’accompagnement, hors indemnités légales et conventionnelles, est d’environ 308 000 euros, incluant le recours au cabinet de reclassement BPI group – le coût d’intervention étant de 4 000 euros par salarié licencié. À la demande des représentants du personnel, les salariés refusant une réorganisation ou une mutation ont bénéficié des mesures du PSE.

Comme pour Kaporal, les difficultés conjoncturelles de l’année 2024 n’ont pas permis aux nouveaux repreneurs de disposer de suffisamment de temps pour déployer leur nouveau projet. La société a ainsi été placée en liquidation judiciaire le 30 avril 2025 avec une poursuite de l’activité jusqu’au 12 juin. Le tribunal de commerce de Bobigny a choisi Beaumanoir et Celio pour reprendre 26 magasins et préserver 192 emplois, sans toutefois conserver l’enseigne Jennyfer.

2. Les difficultés de ces enseignes révèlent que le secteur du prêt-à-porter est un grand « oublié » des pouvoirs publics

a. Dans un contexte international hyperconcurrentiel, le prêt-à-porter français est en crise

Bien que la commission d’enquête n’ait interrogé que trois enseignes du prêt-à-porter, c’est tout un secteur qui s’effondre, comme le montre l’infographie ci-dessous.

NOMBRE D’EMPLOIS SUPPRIMÉS DANS LES PRINCIPALES

ENSEIGNES DEPUIS 2022

Source : Libération, 1er mai 2025.

D’après une enquête effectuée par la société de conseil Newmark, le nombre de magasins d’enseignes de mode a diminué de 16 % entre 2019 et 2024 ([237]). Sur les 6 800 magasins de ce type impliqués dans une procédure de défaillance depuis 2020, plus de la moitié a disparu.

Lors de leur audition, les dirigeants de Camaïeu, Kaporal et Jennyfer ont tous trois identifié des raisons communes à ce déclin, parmi lesquelles :

– une concurrence redoutable de la fast-fashion ;

– la crise sanitaire provoquée par l’épidémie de covid-19 et un manque de soutien du secteur bancaire pour y faire face ;

– une hausse des coûts devenue incontrôlable depuis 2022.

● Une concurrence débridée et inéquitable

Le secteur du prêt-à-porter de basse et moyenne gamme se trouve aujourd’hui concurrencé par des enseignes de fast-fashion à la fois en boutique, avec Primark, Zara ou H&M, mais surtout en ligne, avec les géants chinois Shein et Temu. D’après l’enquête récente de Newmark déjà citée, l’e-commerce représente 25 % des ventes du secteur en France, contre à peine 4 % en 2010. La part de l’e-commerce dans le chiffre d’affaires des enseignes de mode traditionnelles est passée de 7,3 % en 2019 à 14,2 % en 2024.

Pour Mme Sandrine Lilienfeld, la concurrence avec les enseignes comme Shein ou Temu est particulièrement inéquitable puisque les acteurs européens de fast-fashion, tels qu’Inditex, opèrent dans le même cadre réglementaire que les enseignes françaises tandis que les acteurs chinois « ne sont pas soumis aux mêmes normes que nous, et les détaillants français ont considérablement progressé en matière de responsabilité sociale des entreprises. Nous sommes ainsi assujettis à des obligations de traçabilité qui peuvent représenter un coût allant jusqu’à un à deux dollars par article. Par conséquent, nous ne luttons pas à armes égales, ni avec les mêmes structures de coûts. » ([238])

M. Barthélémy Guislain, président du conseil de gérance de l’Association familiale Mulliez (AFM), qui possède notamment Decathlon, Jules ou Kiabi, a rappelé devant la commission d’enquête que les entreprises Shein et Temu « génèrent aujourd’hui un trafic quotidien de 600 avions-cargos vers l’Europe, avec une organisation radicalement différente » ([239]) du secteur traditionnel de l’habillement.

Pour M. Nicolas Ciccione, la situation est « absurde ». Face aux efforts des détaillants français pour réduire les volumes afin de produire uniquement ce qui peut être vendu dans une démarche de responsabilité sociale et environnementale (RSE), « nous nous trouvons confrontés à des acteurs qui inondent le pays de produits de mauvaise qualité, encore plus nombreux qu’ils ne l’étaient avant la prise de conscience écologique » ([240]).

M. Yann Pasco reconnaît une situation paradoxale « dans les pratiques de ces acteurs puisqu’elles apportent une réponse concrète à la question du pouvoir d’achat qui demeure centrale en France. Toutefois, cette dynamique exerce une pression considérable sur des enseignes comme Jennyfer, en brouillant totalement la perception du rapport entre la valeur, le prix et le produit. » ([241]) Alors que l’enseigne s’est historiquement construite sur un positionnement tarifaire très accessible, elle est aujourd’hui considérée comme une marque coûteuse par de nombreuses clientes.

Face à cette situation, les trois dirigeants se sont prononcés en faveur de nouvelles règles plus protectrices pour garantir une concurrence équitable, notamment par la mise en place d’une taxe sur les colis, une revendication portée par la Fédération du prêt-à-porter.

● Un manque de soutien du secteur bancaire pour faire face aux effets de la crise sanitaire