rapport sur la proposition de loi, adoptée par le Sénat, portant création d'un statut de l'élu local (n°136).

SOMMAIRE

Pages

1. I. PrÉsentation synthÉtique de la proposition de loi
2. II. Les modifications apportÉes par le SÉnat
3. III. Les principaux apports de la commission des Lois
4. Commentaire des articles de la proposition de loi
5. Titre Ier Améliorer le régime indemnitaire des élus pour reconnaître leur engagement à sa juste valeur
6. Article 1er (art. L. 2123-23, L. 2123-24-1-1, L. 3123-19-2-1, L. 4135-19-2-1 et L. 5211-12-1 du code général des collectivités territoriales) Revalorisation du plafond des indemnités de fonction des maires et des présidents de délégations spéciales
7. Article 1er bis (nouveau) (art. L. 2123-20 du code général des collectivités territoriales) Précisions relatives à l’écrêtement des indemnités des élus locaux
8. Article 2 (art. L. 2123-20-1, L. 2123-24, L. 2123-34, L. 2123-34-1, L. 3123-15-1, L. 3123-17, L. 3632-2, L. 3632-4, L. 4135-15-1, L. 4135-17, L. 5211-12, L. 7125-18, L. 7125-20, L. 7227-18, L. 7227-20, L. 7227-21 du code général des collectivités territoriales) Fixation par principe des indemnités de fonction au maximum légal pour l’ensemble des exécutifs locaux et modification du mode de calcul de l’enveloppe indemnitaire globale
9. Article 2 bis (nouveau) (art. L. 5211-12-2 du code général des collectivités territoriales) Modulation des indemnités de fonction des élus communautaires en fonction de leur assiduité
10. Article 3 (art. L. 173-1-6 [nouveau] du code de la sécurité sociale et art. L. 732-63 du code rural et de la pêche maritime) Majoration de la durée d’assurance retraite des élus locaux et exclusion de l’écrêtement de la retraite facultative par rente des agriculteurs anciennement élus locaux
11. Article 3 bis (art. L. 2123-30, L. 3123-25, L. 4135-25, L. 7125-32, L. 7227-33 du code général des collectivités territoriales) Ouverture de la possibilité de transférer la gestion des régimes de retraite facultatifs par rente des élus locaux à la Caisse des dépôts et consignations
12. Article 4 (art. L. 2335-1 et L. 2573-55 du code général des collectivités territoriales) Extension du bénéfice de la dotation particulière relative aux conditions d’exercice des mandats locaux à l’ensemble des communes de moins de 3 500 habitants et remise au Parlement d’un rapport relatif aux coûts liés aux attributions exercées par les maires au nom de l’État
13. Titre II Faciliter l’engagement des élus locaux et améliorer les conditions d’exercice du mandat
14. Chapitre Ier Améliorer les conditions matérielles d’exercice du mandat au quotidien
15. Article 5 (art. L. 2123-18-1, L. 3123-19, L. 4135-19, L. 5211-13, L. 6434-5 et L. 7227-23 du code général des collectivités territoriales) Remboursement obligatoire par la collectivité des frais de transport et de séjour engagés par les élus locaux
16. Article 5 bis Création d’une circulaire « Statut de l’élu local » regroupant les dispositions statutaires applicables aux titulaires d’un mandat électif local
17. Article 6 (supprimé) (art. L. 3123-19, L. 3123-19-1, L. 4135-19, L. 4135-19-1, L. 7125-22 et L. 7127-23 du code général des collectivités territoriales) Allocation d’une indemnité forfaitaire pour la prise en charge des frais de représentation du président du conseil départemental ou du conseil régional
18. Article 6 bis (art. L. 2511-33 du code général des collectivités territoriales) Alignement des droits et garanties des conseillers d’arrondissement sur ceux des conseillers municipaux
19. Article 7 (art. L. 2121-7-1 [nouveau] du code général des collectivités territoriales) Possibilité de recours à la visioconférence pour la réunion des commissions du conseil municipal
20. Article 7 bis (nouveau) (art. L. 2121-11, L. 2121-12 et L. 2541-2 du code général des collectivités territoriales) Allongement des délais d’envoi des convocations des conseils municipaux
21. Article 7 ter (nouveau) (art. L. 5211-10-1 A [nouveau] du code général des collectivités territoriales) Réunion en visioconférence des bureaux des établissements publics de coopération intercommunale
22. Chapitre II Faciliter la conciliation du mandat avec l’exercice d’une activité professionnelle
23. Article 8 A (supprimé) (art. L. 237-1 du code électoral) Suppression de l’incompatibilité entre l’exercice d’un mandat communautaire et un emploi salarié au sein d’une des communes membres de l’EPCI
24. Article 8 B (nouveau) (art. L. 1122-1 du code du travail) Renvoi, au sein du code du travail, vers les dispositions relatives aux garanties dont bénéficient les élus salariés figurant au sein du code général des collectivités territoriales
25. Article 8 (art. L. 3142-79 et L. 3422-1-1 [nouveau] du code du travail) Extension de la durée maximal du congé électif
26. Article 8 bis (nouveau) (art. 35 quater [nouveau] du code général des impôts) Abattement fiscal pour les artisans ou commerçants indépendants optant pour la location-gérance de leur fonds de commerce afin de se consacrer à leur mandat local
27. Article 9 (art. L. 2123-1, L. 2123-2, L. 2123-3 et L. 4135-1 du code général des collectivités territoriales) Extension du champ des autorisations d’absence et augmentation du plafond de remboursement des pertes de revenus subies par l’élu
28. Article 9 bis (supprimé) (art. L. 1132-3-4 du code du travail) Assimilation des temps d’absence de l’élu municipal à une durée de travail effective pour l’octroi des avantages sociaux
29. Article 10 (supprimé) (art. L. 1621-6 [nouveau] du code général des collectivités territoriales) Création d’un label « Employeur partenaire de la démocratie locale »
30. Article 11 (art. L. 6315-1 du code du travail, art. L. 521-6 du code général de la fonction publique) Prise en compte du mandat électif local lors de l’entretien professionnel réalisé dans le cadre de la formation professionnelle
31. Article 11 bis (art. L. 512-19 du code général de la fonction publique) Prise en compte de l’exercice de fonctions exécutives locales pour les affectations et les demandes de mutation au sein de la fonction publique de l’État
32. Article 12 (art. L. 611-9, L. 611-11, L. 612-3, L. 685-1, L. 686-1 et L. 687-1 du code de l’éducation, art. L. 2123-18-1 du code général des collectivités territoriales) Création d’un statut de l’élu-étudiant
33. Article 13 (art. L. 2123-18-1, L. 2123-18-1-2 [nouveau], L. 3123-19, L. 3123-19-1-1 [nouveau], L. 4135-19, L. 4135-19-1-1 [nouveau], L. 5211-13, L. 5211-14) Facilitation des conditions d’exercice des élus en situation de handicap
34. Article 14 (art. L. 325-14 du code général de la fonction publique, art. L. 6323-6 et L. 2145-5 du code du travail) Formation des élus locaux et des candidats à un mandat électif local
35. Article 14 bis (supprimé) (art. L. 2321-12-1 du code général des collectivités territoriales) Financement de bilans de compétences par le droit individuel à la formation des élus locaux
36. Article 15 (art. L. 2123-13, L. 2123-14, L. 2573-7, L. 3123-11, L. 4135-11, L. 7125-13 et L. 7227-13 du code général des collectivités territoriales) Report des crédits de formation en cas de création d’une commune nouvelle et augmentation de la durée du congé de formation des élus
37. Article 15 bis (art. L. 1221-5 [nouveau] du code général des collectivités territoriales) Session d’information sur les fonctions d’élu local
38. Chapitre III Faciliter la conciliation entre l’exercice du mandat et la vie personnelle de l’élu
39. Article 16 (art. L. 2123-18-2, L. 2335-1, L. 3123-19, L. 4135-19, L. 7125-22 et L. 7227-23 du code général des collectivités territoriales) Élargissement de la prise en charge par la commune des frais de garde et extension de la compensation par l’État du remboursement
40. Article 16 bis A (nouveau) (art. L. 2123-18-2 du code général des collectivités territoriales) Définition par arrêté du ministre chargé des collectivités territoriales d’un modèle de délibération pour le remboursement des frais de garde et d’assistance
41. Article 16 bis (art. L. 2123-18-4, L. 3123-19-1, L. 4135-19-1, L. 6434-4, L. 7125-23 et L. 7227-24 du code général des collectivités locales) Extension du bénéfice du chèque emploi-service universel (Cesu) à l’ensemble des élus locaux
42. Article 17 (art. L. 323-6, L. 331-3-1 [nouveau], L. 331-7 et L. 331-8 du code de la sécurité sociale, art. L. 3142-88 du code du travail, art. L. 2123-9, L. 2123-25-1, L. 3123-7, L. 3123-20-1, L. 4135-7, L. 4135-20-1, L. 7125-26 et L. 7227-27 du code général des collectivités territoriales) Cumul des indemnités journalières et des indemnités de fonction
43. Chapitre IV Sécuriser l’engagement des élus et les accompagner dans le respect de leurs obligations déontologiques
44. Article 18 (art. 432-12 et 432-12-1 du code pénal et art. 2 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique) Détermination des intérêts susceptibles de constituer l’infraction de prise illégale d’intérêts
45. Article 18 bis A (nouveau) (art. L. 1111-6 et L. 1111-6-1 [nouveau] du code général des collectivités territoriales) Conditions dans lesquelles les élus représentant leur collectivité au sein d’organismes extérieurs sont considérés, ou non, comme placés dans une situation de conflits d’intérêts
46. Article 18 bis (art. L. 1524-5, L. 2131-11, L. 3132-5 [nouveau] et L. 4142-5 [nouveau] du code général des collectivités territoriales) Modalité de calcul du quorum en cas de déport de conseillers départementaux ou régionaux représentant leur collectivité au sein d’organismes extérieurs
47. Article 19 (art. L. 2123-35, L. 3123-29 et L. 4135-29 du code général des collectivités territoriales) Octroi automatique de la protection fonctionnelle aux élus locaux victimes de violences, de menaces ou d’outrages
48. Article 19 bis (nouveau) Création d’un référent pour la santé mentale des élus dans chaque préfecture
49. Article 20 (art. L. 2123-34, L. 3123-28 et L. 4135-28 du code général des collectivités territoriales) Application de la protection fonctionnelle en cas de poursuites pénales dans le cadre de l’audition libre
50. Article 21 (art. L. 2123-31, L. 2123-32, L. 2123-33 [abrogé], L. 2573-9 et L. 5211-15 du code général des collectivités territoriales) Alignement du régime de la responsabilité des communes en cas d’accident des conseillers municipaux sur celui des maires et de leurs adjoints
51. Article 22 (supprimé) (art. L. 561-10 du code monétaire et financier) Encadrement des demandes susceptibles d’être adressées par les établissements bancaires aux personnes politiquement exposées
52. Article 23 (supprimé) (art. L. 1111-1-1, L. 2121-7, L. 3121-9, L. 4132-7, L. 5211-6, L. 7122-8 et L. 7222-8 du code général des collectivités territoriales et art. L. 121-8 du code des communes de la Nouvelle-Calédonie) Référence aux valeurs de la République dans la charte de l’élu local
53. Article 24 (art. L. 1111-1-2 [nouveau] du code général des collectivités territoriales) Obligation de déclaration des dons, avantages et invitations
54. Article 24 bis (supprimé) (art. 11 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique) Pré-remplissage des déclarations d’intérêts par la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique
55. Titre III Sécuriser la fin de mandat des élus locaux
56. Article 25 (art. L. 2123-11-1, L. 3123-9-1 et L. 4135-9-1 du code général des collectivités territoriales et section 4 [nouvelle] du chapitre II du titre Ier du livre Ier de la sixième partie du code du travail) Automaticité du bilan de compétences et de la validation des acquis de l’expérience et création d’un mécanisme de certification
57. Article 26 (art. L. 1621-2-1 [nouveau], L. 2123-11-2, L. 3123-9-2, L. 4135-9-2, L. 5214-8, L. 5215-16, L 5216-4, L. 7125-11 et L. 7227-11 du code général des collectivités territoriales) Extension du bénéfice de l’allocation différentielle de fin de mandat et contrat de sécurisation de l’engagement
58. Article 27 (art. L. 2123-11-3 [nouveau] du code général des collectivités territoriales et art. L. 1234-8 et L. 1234-11 du code du travail) Sécurisation de la situation de l’élu local ayant cessé d’exercer son activité professionnelle
59. Article 27 bis A (nouveau) Permettre aux maires d’arrondissement de bénéficier du dispositif de cessation de leur activité professionnelle
60. Article 27 bis (art. L. 3142-85 du code du travail) Extension de la durée au-delà de laquelle la réintégration d’un sénateur dans son entreprise n’est plus obligatoire lorsque son mandat a été renouvelé
61. Article 28 (art. L. 2122-35, L. 3123-30, L. 4135-30, L. 6224-11, L. 6325-11, L. 6434-11, L. 7125-37 et L. 7227-38 du code général des collectivités territoriales) Réduction de la durée requise pour bénéficier de l’honorariat en qualité d’élu local
62. Titre IV DISPOSITIONS FINALES
63. Article 29 Compensation des conséquences financières de la proposition de loi
64. Article 30 (nouveau) Remise d’un rapport au Parlement sur les conditions d’exercice de leur mandat par les élus en situation de handicap
65. CompteS renduS des débats
66. Première réunion du mardi 17 juin 2025 à 17 heures 45
67. Deuxième réunion du mardi 17 juin 2025 à 21 heures
68. Première réunion du mercredi 18 juin 2025 à 9 heures
69. Deuxième réunion du mercredi 18 juin 2025 à 15 heures
70. Personnes entendues

Mesdames, Messieurs,

Depuis de nombreuses années, les élus locaux – en particulier les maires – alertent sur les difficultés croissantes auxquelles ils sont confrontés dans l’exercice de leur mandat. Charge administrative trop lourde, risque de mise en cause de leur responsabilité juridique, disponibilité de tous les instants pour répondre aux nombreux défis que rencontre leur collectivité, manque de ressources financières, sentiment d’insécurité et de surexposition sont autant de raisons invoquées par les élus qui appellent à un sursaut démocratique et à l’adoption de mesures fortes pour répondre à leurs préoccupations.

L’engagement des maires et de l’ensemble des élus locaux, profondément ancré dans la proximité, constitue pourtant le cœur battant de la démocratie. Le maire est ainsi l’élu préféré des Français, qui apprécient sa proximité immédiate et son engagement permanent pour leur territoire. Mais en conséquence, les élus locaux sont aussi les plus exposés, et s’avèrent souvent les derniers interlocuteurs de l’État sur leur territoire, bien au-delà des missions confiées au titre de leur mandat. Il est donc temps que le législateur reconnaisse cet engagement et leur apporte son soutien.

Reprenant pour partie les recommandations du rapport de Mme Violette Spillebout et de M. Sébastien Jumel sur le statut de l’élu local ([1]) et les travaux similaires menés par la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation du Sénat ([2]), la présente proposition de loi vise un objectif clair : permettre aux élus locaux d’exercer leur mandat dans des conditions plus justes, compatibles avec une activité professionnelle et une vie personnelle et familiale qu’ils mettent souvent de côté afin d’accomplir leur mandat. Elle ne vise pas, à proprement parler, à créer un « statut de l’élu » au sens juridique du terme, mais a pour ambition de lever les freins à l’engagement dans un mandat local et de faciliter les conditions de son exercice, notamment en leur ouvrant des droits nouveaux afin de valoriser leur engagement.

Ce texte d’origine parlementaire, débattu et enrichi par le Sénat lors de son examen en février et mars 2024, a été transmis à l’Assemblée nationale une première fois le 8 mars 2024 et une seconde fois le 23 juillet dernier, après sa dissolution le 9 juin 2024. Avant son examen par votre commission des Lois, il a fait l’objet de discussions au sein de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation de l’Assemblée nationale, présidée par l’un de vos rapporteurs, qui a publié un rapport d’information sur le statut de l’élu local le 12 février dernier ([3]).

Vos rapporteurs se félicitent que les députés puissent enfin débattre de ce texte, qui traduit la volonté du Parlement d’apporter des réponses concrètes aux difficultés rencontrées par les élus locaux, en particulier par les maires des petites communes, qui affrontent souvent seuls ou avec de faibles moyens les nombreux défis qui sont posés à nos territoires. Les discussions au sein de votre commission ont elles aussi montré qu’il existe un large consensus au sein des parlementaires afin de mieux protéger les élus locaux. Vos rapporteurs, dont les positions ont souvent convergé, partagent la ferme volonté de voir aboutir le processus parlementaire sur cette proposition de loi, laquelle apportera des avancées concrètes au service des élus.

Alors que l’échéance des élections municipales de 2026 se rapproche, vos rapporteurs formulent le vœu que ce texte puisse être adopté d’ici la fin de l’année, afin que ses dispositions s’appliquent pleinement dès le début de l’année prochaine.

I. PrÉsentation synthÉtique de la proposition de loi

La proposition de loi, adoptée par le Sénat le 7 mars 2024, portant création d’un statut de l’élu local comportait, à son dépôt, vingt-neuf articles.

L’article 1er augmente le montant des indemnités de fonction versées aux maires et aux présidents des délégations spéciales.

L’article 2 étend le principe, d’ores et déjà applicable aux maires, selon lequel les indemnités de fonction qu’ils perçoivent sont, par défaut, fixées au montant maximum légal, sauf si une décision de l’organe délibérant en dispose différemment. Ce principe s’appliquerait ainsi aux adjoints au maire, aux présidents de conseil départemental et de conseil régional, ainsi qu’à leurs vice-présidents. En outre, ce même article prévoit que l’enveloppe indemnitaire globale du maire et des adjoints est calculée sur la base du nombre maximal théorique d’adjoints que le conseil municipal peut désigner.

L’article 3 majore la durée d’assurance retraite d’un trimestre par mandat complet pour l’ensemble des élus locaux, dans la limite de huit trimestres supplémentaires. Au bénéfice des anciens élus locaux et agriculteurs de profession ayant fait valoir leurs droits à la retraite, ce même article exclut du calcul du complément différentiel de retraite complémentaire obligatoire la prise en compte de la rente facultative prévue en faveur des élus locaux.

L’article 4 étend à l’ensemble des communes de moins de 3 500 habitants le bénéfice de la dotation particulière relative aux conditions d’exercice des mandats locaux, aujourd’hui réservée aux communes de moins de 1 000 habitants. Il prévoit également la remise au Parlement d’un rapport relatif aux coûts pesant sur les communes du fait des attributions exercées par les maires au nom de l’État.

L’article 5 instaure une obligation de remboursement des frais de déplacement engagés par les élus lorsqu’ils représentent leur collectivité. Ce remboursement obligatoire est par ailleurs étendu aux frais spécifiques de déplacement, d’accompagnement et d’aide technique engagés par les élus en situation de handicap. Ce même article instaure également une obligation de compensation par l’État des frais de transport engagés par les communes de moins de 3 500 habitants.

L’article 6 vise à permettre la prise en charge, par le conseil départemental ou régional, des frais de représentation de son président.

L’article 7 ouvre la faculté de recourir à la visioconférence pour la tenue des réunions des commissions du conseil municipal.

L’article 8 porte à vingt jours la durée du congé électif dont peut bénéficier un candidat à une élection locale.

L’article 9 étend le périmètre des autorisations d’absence dont bénéficient les membres du conseil municipal pour y intégrer les cérémonies publiques liées à la fonction de maire et les réunions nécessaires à l’élaboration de certains documents intercommunaux stratégiques. Il crée une procédure dérogatoire de déclaration d’absence des élus en cas de situation de crise ou d’urgence. Enfin, il augmente le plafond de remboursement des pertes de revenus subies du fait des absences légales de l’élu salarié.

L’article 10 prévoit la création d’un label « Employeur partenaire de la démocratie locale » pouvant être attribué aux organismes ayant conclu avec les collectivités territoriales et les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) une convention précisant les modalités de la disponibilité des élus locaux qu’ils emploient. Il étendait par ailleurs, dans sa rédaction initiale, le champ des activités éligibles au régime fiscal du mécénat, prévu par l’article 238 bis du code général des impôts, pour y inclure les œuvres ou organismes d’intérêt général ayant un caractère civique.

L’article 11 de la proposition de loi tend à prévoir la prise en compte du mandat électif local lors de l’entretien professionnel réalisé tous les deux ans dans le cadre de la formation professionnelle.

L’article 12 prévoit des aménagements spécifiques dans l’organisation et le déroulement de la scolarité des étudiants titulaires d’un mandat électif, et permet le remboursement des frais engagés par l’élu-étudiant pour se déplacer entre sa commune d’élection et son lieu d’étude.

L’article 13 autorise la prise en charge des frais spécifiques engagés par les élus en situation de handicap pour préparer les séances du conseil municipal et les réunions des commissions et des instances dont ils font partie ès qualités qui ont lieu sur le territoire de la commune, et non plus seulement pour s’y rendre. Il propose par ailleurs de rehausser le plafond mensuel de remboursement de ces frais par la commune. Il permet la prise en charge par la collectivité territoriale de l’aménagement du poste de travail de l’élu en situation de handicap.

L’article 14 de la proposition de loi vise à renforcer les dispositifs de formation à destination des élus locaux. Il confie pour cela au Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) une nouvelle mission, consistant en l’organisation de formations pour les élus locaux, et ouvre aux élus des communes de moins de 3 500 habitants les dispositifs de préparation au concours de la fonction publique territoriale des cadres d’emploi de catégorie A, qui sont mis en œuvre par le CNFPT. Il tend par ailleurs à permettre aux candidats à un mandat électif local de bénéficier des formations ouvertes aux élus locaux, dans le cadre de leur compte personnel de formation.

L’article 15 porte à vingt-quatre jours la durée maximale du congé de formation des élus. Il prévoit par ailleurs que, en cas de création d’une commune nouvelle, les crédits relatifs aux dépenses de formation n’ayant pas été consommés par les anciennes communes soient affectés en totalité au budget de l’exercice suivant de la commune nouvelle.

L’article 16 étend aux communes de moins de 10 000 habitants la compensation par l’État des frais de garde et d’assistance engagés par les élus pour la participation aux réunions liées à l’exercice de leur mandat, par le biais de la dotation particulière relative aux conditions d’exercice des mandats locaux (la « DPEL »). Il ouvre également aux communes de moins de 3 500 habitants la possibilité de prendre en charge ces mêmes frais de garde lorsqu’ils ont été engagés par le maire et ses adjoints, en raison de leur participation aux activités liées à l’exercice de leur mandat (et non plus au titre des seules réunions ouvrant droit à des autorisations d’absence comme c’est le cas actuellement pour l’ensemble des élus).

L’article 17 assouplit les conditions dans lesquelles les élus locaux peuvent poursuivre l’exercice de leur mandat durant un arrêt maladie. Il tend par ailleurs à préciser les droits de l’élu en congé de maternité ou de paternité qui souhaite poursuivre l’exercice de son mandat et cumuler, le cas échéant, ses indemnités de fonction avec les indemnités journalières.

L’article 18 prévoit que l’infraction de prise illégale d’intérêts ne peut être constituée lorsque l’intérêt porté est un intérêt public.

L’article 19 vise, d’une part, à rendre automatique l’octroi de la protection fonctionnelle aux élus communaux, départementaux et régionaux victimes de violences, de menaces ou d’outrages et, d’autre part, à élargir à l’ensemble des élus locaux, y compris ceux n’étant pas chargés de fonctions exécutives, le bénéficie de cette même protection fonctionnelle.

L’article 20 permet aux membres des exécutifs locaux des communes, des départements et des régions qui font l’objet de poursuites pénales de bénéficier de la protection fonctionnelle dans le cadre de l’audition libre.

L’article 21 aligne le régime de la responsabilité des communes en cas d’accident des conseillers municipaux sur celui des maires et de leurs adjoints.

L’article 22 octroie aux autorités chargées du contrôle du respect des obligations relatives à la lutte contre le blanchiment des capitaux et le financement du terrorisme une mission de contrôle de la mise en œuvre et du caractère adéquat, selon une approche par les risques, de l’organisation, des procédures internes et des mesures de contrôle interne que les établissements financiers mettent en œuvre à l’égard des personnes politiquement exposées (PPE). En parallèle, l’article 22 octroie à l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR) la mission d’élaborer une liste des informations susceptibles d’être demandées aux PPE par les institutions financières.

L’article 23 complète la charte de l’élu local afin d’y préciser que celui-ci doit s’engager à respecter les principes de liberté, d’égalité, de fraternité, de laïcité et de dignité de la personne humaine ainsi que les lois et les symboles de la République. Il prévoit en outre que le président de l’organe délibérant, lorsqu’il donne lecture de la charte de l’élu local en début de mandat, doit prendre publiquement l’engagement de respecter les valeurs de la République mentionnées dans la charte.

L’article 24 vise, d’une part, à permettre aux communes de mutualiser les référents déontologues à l’échelle intercommunale et, d’autre part, à demander aux élus de déclarer au référent déontologue les dons, avantages et invitations dont la valeur dépasse 150 euros.

L’article 25 inscrit dans le code général des collectivités territoriales (CGCT) l’éligibilité des élus locaux à la validation des acquis de l’expérience (VAE) et rend automatique le bénéfice de la VAE et du bilan de compétence pour les maires et leurs adjoints. Il facilite par ailleurs leur accès à la VAE, en garantissant, d’une part, l’aboutissement avant la fin du mandat de toute démarche de validation qui serait initiée au moins six mois auparavant et, d’autre part, en créant un mécanisme de certification des compétences correspondant à l’exercice d’un mandat local.

L’article 26 confie la gestion du fonds d’allocation des élus en fin de mandat (FAEFM) à France Travail, cet opérateur étant également chargé de proposer aux anciens élus locaux bénéficiant de l’allocation différentielle de fin de mandat (ADFM) un contrat de sécurisation professionnelle. Il étend par ailleurs le bénéfice de l’ADFM à tout maire d’une commune de 500 habitants ou plus et à tout adjoint au maire d’une commune de 3500 habitants ou plus.

L’article 27 intègre, selon des modalités définies par décret en Conseil d’État, les crédits d’heures dans le calcul de l’ouverture des droits à l’allocation de retour à l’emploi (ARE). Il prévoit également la prise en compte, lorsqu’un élu a fait usage de son droit à réintégration dans l’entreprise, de la durée de suspension du contrat de travail dans le calcul de l’ancienneté requise pour la détermination de la durée du préavis et du montant de l’indemnité de licenciement.

L’article 28 réduit à douze ans la durée requise pour bénéficier de l’honorariat municipal, départemental, régional, territorial ainsi que de l’honorariat pour les anciens conseillers de l’assemblée de Guyane et de Martinique.

L’article 29 prévoit un gage financier destiné à garantir la recevabilité de la proposition de loi lors de son dépôt.

II. Les modifications apportÉes par le SÉnat

● Lors de l’examen du texte en commission, puis en séance publique, le Sénat a ajouté douze articles au projet de loi initial, et n’en a supprimé aucun.

Introduit par un amendement du Gouvernement en séance publique au Sénat, l’article 3 bis autorise la Caisse des dépôts et consignations à assurer la gestion des anciens régimes de retraite spécifiques des élus locaux mis en extinction en 1992, mais dont les droits acquis au sein de ces régimes ont été préservés.

Le Sénat a adopté, en séance publique, un amendement n° 169 rect. introduisant l’article 5 bis. Cet article dispose que le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires, ou le ministre délégué en charge des collectivités locales, adopte par voie de circulaire un « statut de l’élu local » rassemblant l’ensemble des dispositions statutaires applicables aux titulaires d’un mandat électif local, dans un délai de douze mois à compter de la publication de la loi.

Introduit par plusieurs amendements identiques adoptés en séance publique au Sénat, l’article 6 bis a pour objet d’étendre aux conseillers d’arrondissement de la Ville de Paris et des communes de Lyon et de Marseille les dispositions dont bénéficient les conseillers municipaux relatives au droit au détachement pour les fonctionnaires, au droit à formation et à bilan de compétence en fin de mandat, au droit au remboursement des frais de transport et des frais spécifiques liés au handicap, ainsi qu’au droit à la prise en charge des frais de garde.

L’article 8 A, introduit en séance publique au Sénat, supprime l’incompatibilité entre l’exercice d’un mandat communautaire et un emploi salarié au sein d’une des communes membres de l’EPCI.

Introduit par deux amendements identiques en séance publique au Sénat, l’article 9 bis crée un nouvel article L. 1132-3-4 au sein du chapitre II, consacré au principe de non-discrimination, du titre III du livre Ier du code du travail. Cet article, qui reprend des dispositions d’ores et déjà existantes au sein du CGCT, dispose que les droits d’absence du salarié détenant un mandat de conseiller municipal sont assimilés à du temps de travail effectif pour ses droits aux prestations sociales. Il précise en outre qu’aucune modification de la durée et des horaires de travail prévus par le contrat de travail ne peut être effectuée en raison des absences de l’élu salarié, intervenues du fait de l’exercice de son mandat.

Introduit en commission des Lois, sur proposition de Mme Anne Ventalon et de M. Mathieu Darnaud, et suivant l’avis favorable de sa rapporteure, Mme Françoise Gatel, l’article 11 bis étend la liste des priorités légales énumérées par le code général de la fonction publique (CGFP) pour les affectations et les demandes de mutation au sein de la fonction publique d’État à l’exercice de fonctions exécutives locales.

L’article 14 bis, introduit en séance publique sur proposition de M. Yves Bleunven, suivant l’avis favorable du rapporteur, M. Éric Kerrouche, et du Gouvernement, explicite la possibilité de financer un bilan de compétences par le droit individuel à la formation des élus locaux (DIFE).

En séance publique, le Sénat a également introduit l’article 15 bis, sur proposition de M. Xavier Iacovelli, et suivant l’avis de sagesse « à coloration favorable » du rapporteur, M. Éric Kerrouche, et du Gouvernement. Cet article prévoit que tout membre de l’organe délibérant d’une collectivité territoriale ou d’un établissement public de coopération intercommunale suit au cours des trois premiers mois de son mandat une session d’information sur les fonctions d’élu local.

Sur proposition du Gouvernement, et suivant l’avis favorable du rapporteur, M. Éric Kerrouche, le Sénat a par ailleurs introduit l’article 16 bis, qui étend à l’ensemble des élus locaux (et non plus aux seuls élus titulaires d’un mandat exécutif local) la possibilité de bénéficier de l’aide financière pour l’utilisation de chèques emploi-service universel (Cesu) afin d’assurer la rémunération des prestataires chargés, soit de la garde des enfants, soit de l’assistance aux personnes âgées, handicapées ou nécessitant une aide à domicile.

L’article 18 bis, introduit par le Sénat en séance publique, aménage les règles de calcul du quorum lorsque des conseillers départementaux ou régionaux sont dans l’obligation légale de se déporter du fait de leur rôle de représentant du conseil départemental ou régional au sein d’organismes extérieurs.

L’article 24 bis, introduit par le Sénat en séance publique, prévoit le pré-remplissage par la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) des déclarations d’intérêts des élus locaux assujettis à l’obligation de dépôt d’une déclaration d’intérêts.

L’article 27 bis, introduit par le Sénat en séance publique, modifie l’article L. 3142-85 du code du travail afin de prévoir que l’obligation de réintégration d’un député ou d’un sénateur dans son entreprise d’origine ne s’applique pas lorsque le mandat est renouvelé, sauf si la durée de la suspension du contrat est inférieure à la durée d’un mandat dans l’assemblée concernée.

● Le Sénat a par ailleurs modifié certains articles.

À l’article 2, il a étendu le principe de fixation par défaut des indemnités de fonction au maximum légal à l’ensemble des exécutifs locaux et a adopté un amendement portant revalorisation du montant maximal des indemnités de fonction des adjoints au maire.

Le Sénat a resserré la liste des bénéficiaires du dispositif de majoration de la durée d’assurance retraite prévu par l’article 3 afin de l’octroyer aux seuls élus locaux exerçant un mandat exécutif, ainsi qu’aux conseillers délégués.

En séance publique, le Sénat a précisé, à l’article 5, que les frais de transport remboursés par la commune en dehors de tout mandat spécial incluent les frais liés au covoiturage et au recours aux transports en commun. Il a également inscrit, s’agissant des frais de déplacement spécifiques des élus en situation de handicap, que ces frais sont remboursés y compris lorsque ces élus participent à des réunions des groupements de collectivités territoriales dont est membre la commune.

À l’article 9, la Commission des lois du Sénat a précisé le périmètre des réunions et cérémonies permettant à l’élu local salarié de bénéficier d’une autorisation d’absence et a restreint le périmètre de la procédure dérogatoire de déclaration d’absence afin de la limiter aux seuls maires et adjoints au maire. En séance publique, le Sénat a élargi le champ des autorisations d’absence aux missions accomplies dans le cadre d’un mandat spécial. Il a souhaité permettre aux élus municipaux de bénéficier, en cas d’alerte rouge prononcée par le préfet sur le territoire de la commune, d’un forfait temps de repos de vingt-quatre heures. Il a également élargi le bénéfice de la procédure dérogatoire en cas d’urgence ou de crise aux conseillers municipaux délégués ou d’astreinte. Enfin, il a relevé le nombre d’heures susceptibles d’être compensées par la commune pour les élus municipaux qui exercent une activité professionnelle et ne perçoivent pas d’indemnités de fonction.

Sur proposition de ses rapporteurs, la commission des Lois a supprimé la modification du code général des impôts prévue par l’article 10, qui ne serait pas nécessaire, et qui, en raison de sa formulation large, pourrait entraîner des conséquences difficiles à anticiper.

À l’article 11, la commission des Lois du Sénat a précisé que l’entretien professionnel devait comporter des informations sur le droit individuel à la formation dont bénéficient les élus locaux, et permettre la prise en compte des compétences et qualifications acquises par le salarié dans le cadre de ses fonctions électives. Lorsque l’entretien est réalisé en fin de mandat, il doit également procéder au recensement des compétences acquises au cours du mandat et préciser les modalités de valorisation de l’expérience acquise. En séance publique, le Sénat a par ailleurs étendu le dispositif aux agents publics, en modifiant le contenu de l’entretien annuel d’évaluation.

À l’article 13, la commission des Lois du Sénat a précisé les conditions de prise en charge par la commune de l’aménagement du poste de travail des élus en situation de handicap, en créant une obligation de prise en charge en la matière, à l’instar de ce que prévoit la loi pour les agents publics. Elle a par ailleurs fixé au 1er juin 2025 l’entrée en vigueur du dispositif. En séance publique, le Sénat a étendu à l’ensemble des élus en situation de handicap les mesures que l’article 13 réservait, dans sa rédaction initiale, aux seuls conseillers municipaux.

Le Sénat a largement réécrit l’article 14, en commission puis en séance publique : il a ainsi remplacé le dispositif initial relatif à la formation des élus locaux par le CNFPT, par une rédaction tendant à mieux valoriser l’expérience acquise au titre d’un mandat électif local dans les concours de la fonction publique. Il a ensuite étendu à l’ensemble des salariés la possibilité de suivre des actions de formation destinées à permettre l’acquisition de connaissances sur l’exercice d’un mandat électif local.

Sur proposition du Gouvernement et du groupe Rassemblement des démocrates, progressistes et indépendants (RPDI), le Sénat a intégralement réécrit l’article 16. Il a ainsi supprimé la mesure prévoyant l’extension facultative de la prise en charge des frais de garde et d’assistance aux seuls exécutifs municipaux des communes de moins de 3 500 habitants au titre des activités liées à l’exercice du mandat, et l’a remplacée par une possibilité, ouverte à l’ensemble des collectivités sur délibération, d’étendre la prise en charge au titre de toute autre réunion, qui bénéficierait à l’ensemble des élus locaux.

Le Sénat a ensuite complété l’article 17 sur trois points. Il a d’abord souhaité préciser les droits de l’élu en congé d’adoption qui souhaite poursuivre l’exercice de son mandat et cumuler, le cas échéant, ses indemnités de fonction avec l’indemnité journalière. Il a ensuite prévu que l’élu local qui remplace le chef de l’exécutif local empêché puisse obtenir la suspension de son contrat de travail le temps nécessaire à l’exercice de l’intérim à la tête de la collectivité territoriale dont il est membre. Il a enfin étendu à l’élu qui n’exerce pas d’activité professionnelle et qui est empêché d’exercer ses fonctions pendant un arrêt maladie, un congé de maternité, un congé de paternité et d’accueil de l’enfant, un congé d’adoption, ou en raison d’un accident, de bénéficier du maintien de ses indemnités de fonction, dont le montant doit alors être minoré des indemnités journalières versées par son régime de protection sociale.

À l’article 18, la commission des Lois du Sénat a précisé que l’intérêt en cause devait être « suffisant pour être » de nature à compromettre l’impartialité, l’indépendance ou l’objectivité de l’auteur des faits. En séance publique, le Sénat a également limité le champ des intérêts familiaux et affectifs susceptibles de constituer l’infraction aux membres directs de la famille de l’auteur, d’une part, et aux personnes ayant avec lui une proximité particulière, d’autre part.

À l’initiative du Gouvernement, le Sénat a intégralement réécrit l’article 22 en séance publique afin de rappeler, à l’article L. 561-10 du code monétaire et financier, que les institutions financières doivent, conformément aux directives européennes en matière de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme (LBC/FT), adapter l’intensité et la fréquence des mesures de vigilance complémentaires qu’elles mettent en œuvre en fonction du profil de risque du client.

À l’article 23, à l’initiative de ses rapporteurs, la commission des Lois du Sénat a précisé que les élus locaux devaient s’abstenir de toute action qui porterait atteinte à l’ordre public.

À l’article 24, elle a, sur leur même initiative, supprimé la disposition relative à la mutualisation du référent déontologue à l’échelle intercommunale.

À l’article 25, elle a ouvert un droit, pour l’ensemble des élus communaux, départementaux et régionaux, à faire valider les acquis de l’expérience liée à l’exercice de leurs fonctions.

À l’article 26, la commission des Lois du Sénat a rendu l’ensemble des maires et des adjoints éligibles à l’ADFM, quelle que soit la population de leur commune. En séance publique, le Sénat a étendu ces dispositions aux départements, aux régions et en outre-mer. Il a également allongé d’un an à deux la durée durant laquelle les élus éligibles peuvent bénéficier de l’ADFM et augmenté son taux, à 100 % de la différence de revenu durant la première année, et à 80 % de cette différence lors de la seconde année.

À l’article 27, la commission des Lois du Sénat a étendu aux anciens élus départementaux et régionaux la prise en compte de la durée de la période de suspension de leur contrat de travail pour le calcul de la durée du préavis et du montant de l’indemnité de licenciement, dans la limite de deux mandats consécutifs. Elle a également assimilé la période de suspension du contrat de travail à une période de travail effectif dans l’entreprise pour la détermination de la durée des congés payés, d’une part, et le bénéficie des avantages légaux ou conventionnels octroyés aux salariés au sein de l’entreprise.

III. Les principaux apports de la commission des Lois

La commission a jugé nécessaire de supprimer certaines dispositions

La Commission a adopté deux amendements portant suppression de l’article 6 de la proposition de loi permettant la prise en charge, par le conseil départemental ou le conseil régional, des frais de représentation de son président.

Elle a également supprimé :

– l’article 8 A, afin de rétablir l’incompatibilité entre l’exercice d’un emploi salarié au sein d’un EPCI ou d’une commune membre de l’EPCI avec un mandat communautaire ;

– l’article 9 bis, relatif à l’assimilation des temps d’absence de l’élu municipal à une durée de travail effective pour l’octroi des avantages sociaux, qui n’apportait aucune évolution par rapport au droit existant ;

– l’article 10, qui prévoit la création d’un label « Employeur partenaire de la démocratie locale », au motif, notamment, que les critères d’attribution du label n’étaient pas suffisamment encadrés ;

– l’article 14 bis, qui explicite la possibilité de financer un bilan de compétences par le biais du DIFE, cette mesure étant satisfaite ;

– l’article 22, qui se bornait à rappeler l’esprit des directives relatives à la lutte contre le blanchiment des capitaux et le financement du terrorisme dans la loi ;

– l’article 23, estimant qu’obliger les maires à s’engager publiquement à respecter la charte de l’élu local traduisait une forme de méfiance à leur encontre ;

– l’article 24 bis, considérant qu’il était contraire au principe même de la déclaration d’intérêts et qu’obliger la HATVP à les pré-remplir était inopérant en pratique.

la commission a Également apportÉ Plusieurs ajustements aux dispositifs adoptÉs par le sÉnat

Plusieurs dispositions ont été amendées par les commissaires aux Lois.

Ainsi, à l’article 2, la Commission a supprimé les dispositions fixant par défaut au maximum légal les indemnités de fonction des adjoints au maire, afin de permettre davantage de flexibilité dans l’usage de l’enveloppe indemnitaire globale.

La Commission a élargi, à l’article 6 bis, le périmètre des droits et garanties dont pourront bénéficier les conseillers d’arrondissement – et dont bénéficient déjà les élus municipaux – afin d’y inclure le droit de bénéficier d’un stage de remise à niveau organisé dans l’entreprise, le droit pour l’organe délibérant de mettre à la disposition de ses membres un véhicule lorsque l’exercice de leurs fonctions le justifie, le droit à une aide de la collectivité pour financer des chèques emploi-service universel et le droit à l’aménagement du poste de travail au bénéfice des élus en situation de handicap.

À l’article 8, la Commission a modifié la durée du congé électif, qu’elle a maintenu à vingt jours pour les seuls candidats en tête de liste, et réduit à dix jours pour les candidats inscrits sur une liste, sans en exercer la tête. Elle a également rallongé le délai sous lequel le salarié candidat doit informer son employeur de son souhait de prendre un congé électif.

À l’article 9, la Commission a supprimé le forfait temps de repos prévu en cas d’alerte rouge, introduit en séance publique au Sénat, et élargi le bénéfice de la procédure dérogatoire de déclaration d’absence à l’ensemble des élus locaux en cas de crise et d’urgence.

La Commission a adopté une nouvelle rédaction de l’article 11 afin d’inscrire le renforcement du dialogue entre l’élu local salarié et son employeur dans le cadre des dispositifs spécifiques qui sont d’ores et déjà prévus par le CGCT et le code du travail.

Sur proposition de vos rapporteurs, la Commission a ensuite adopté une nouvelle rédaction de l’article 11 bis, qui tend à prévoir que la priorité de mutation applicable aux élus locaux titulaires d’un mandat exécutif s’appliquerait de manière subsidiaire par rapport aux priorités légales, et renforce les garanties applicables à ces élus en cas de mutation non sollicitée dans l’intérêt du service.

À l’article 13, la Commission a adopté deux amendements de M. Sébastien Peytavie, le premier tendant à préciser la définition légale des frais spécifiques, le second créant une procédure de saisine du juge administratif afin d’ordonner la prise en charge de ces frais ou l’aménagement du poste de travail demandés par l’élu, lorsque la collectivité n’y a pas procédé dans un certain délai. Elle a ensuite fixé au 1er juin 2026 l’entrée en vigueur du dispositif.

La Commission a apporté trois modifications à l’article 14. Elle a d’abord rétabli la possibilité, pour le CNFPT, de dispenser des formations à destination des élus locaux, qui était prévue par la rédaction initiale de la proposition de loi, en la recentrant sur les seuls conseillers municipaux des communes de moins de 3 500 habitants. Elle a ensuite encadré le champ des formations que l’article propose de rendre éligibles au compte personnel de formation (CPF) des salariés, en exigeant que les organismes dispensant les formations relatives à l’exercice d’un mandat local soit agréés dans les conditions de droit commun, et en confiant au ministre de l’intérieur le soin de définir le cahier des charges que devront respecter les formations portant sur les règles encadrant les campagnes électorales. Elle a enfin supprimé l’extension du bénéfice du congé de formation économique, sociale, environnementale et syndicale aux élus locaux.

La Commission a apporté plusieurs modifications à l’article 15 bis, qui avait été introduit par le Sénat. Elle a d’abord rallongé à six mois au lieu de trois le délai dans lequel la session devait avoir lieu. Elle a ensuite transformé la « session d’information » en une « formation ». Elle a enfin étendu son champ à la prévention et à la sensibilisation contre les violences sexistes et sexuelles, à la présentation des outils auxquels les élus peuvent avoir recours lorsqu’ils sont menacés ou victimes de violences, ainsi qu’à la lutte contre les discriminations.

À l’article 16, la Commission a supprimé l’extension aux communes de moins de 10 000 habitants de la compensation par l’État des frais de garde et d’assistance engagés par les élus pour la participation aux réunions liées à l’exercice de leur mandat, par le biais de la DPEL.

À l’article 17, la Commission a supprimé la mesure tendant à assouplir les conditions dans lesquelles les élus locaux peuvent poursuivre l’exercice de leur mandat durant un arrêt maladie. Elle a par ailleurs précisé les dispositions, ajoutées par le Sénat, permettant le remplacement temporaire du chef de l’exécutif local empêché.

La Commission a intégralement réécrit l’article 18 afin de clarifier la rédaction adoptée par le Sénat s’agissant de la nature des intérêts concernés par le délit de prise illégale d’intérêts, de supprimer la définition des intérêts familiaux et affectifs introduite par le Sénat et de traduire certaines des recommandations du rapport de M. Christian Vigouroux Sécuriser l’action des autorités publiques dans le respect de la légalité et des principes du droit ([4]).

La Commission a précisé, à l’article 18 bis, qu’un membre d’une assemblée délibérante intéressé à l’affaire ne peut être considéré comme ayant pris part à la délibération en raison de sa seule présence à la réunion de l’organe délibérant.

Elle a intégralement réécrit l’article 19 afin de tenir compte de la promulgation, depuis l’adoption de la présente proposition de loi par le Sénat, de la loi n° 2024-247 du 21 mars 2024 renforçant la sécurité et la protection des maires et des élus locaux.

Elle a également intégralement réécrit l’article 20, afin de tenir compte de la décision du Conseil constitutionnel QPC n° 2024-1098 du 4 juillet 2024, par laquelle il a jugé contraire au principe d’égalité le fait de n’octroyer aux agents publics la protection fonctionnelle que dans certains cas où leur est reconnu le droit à l’assistance d’un avocat.

À l’article 25, la Commission a supprimé le délai de six mois dans lequel le jury est tenu se prononcer sur la demande de VAE des élus locaux, dans la mesure où ce délai est moins disant par rapport au délai de droit commun, qui est de 3 mois.

À l’article 26, la Commission a supprimé le transfert de la gestion du fonds de l’ADFM de la Caisse des dépôts à France travail. Elle a également abaissé de deux à un an la durée durant laquelle les élus locaux peuvent bénéficier de l’ADFM à l’issue de leur mandat.

À l’article 27, la Commission a supprimé l’ajout introduit par la commission des Lois du Sénat assimilant à une période de travail effectif la période durant laquelle un élu local suspend son contrat de travail, pour le calcul de la durée des congés payés dont ils bénéficient.

la commission a enfin introduit de nouvelles dispositions

La Commission a enrichi de onze nouveaux articles la proposition de loi transmise par le Sénat.

L’article 1er bis précise le périmètre de l’écrêtement des indemnités des élus municipaux afin d’intégrer l’ensemble des fonctions liées à leurs mandats. Il dispose ainsi que le plafond d’indemnités concerne « l’élu municipal titulaire d’autres mandats électoraux ou qui siège, désigné, mandaté ou élu, à ce titre ».

L’article 2 bis permet la modulation des indemnités de fonction des élus communautaires en fonction de leur assiduité, quelle que soit la taille de l’établissement public de coopération territoriale (EPCI).

L’article 7 bis allonge les délais d’envoi des convocations des élus communaux aux conseils municipaux, qu’il porte à cinq jours francs pour les villes de moins de 3 500 habitants et à cinq jours francs pour les communes dont la population est supérieure à ce seuil.

L’article 7 ter permet le recours à la visioconférence pour les bureaux des EPCI, en reprenant le régime juridique applicable pour les commissions permanentes des départements et des régions lorsqu’elles sont réunies en visioconférence.

L’article 8 B crée un titre II bis au sein du livre Ier du code du travail, dont l’objet est de procéder à un renvoi vers les dispositions du CGCT relatives aux garanties dont disposent les élus salariés et qui figurent au sein de ce code, afin de les rendre plus visibles auprès des directions des ressources humaines des entreprises.

L’article 8 bis crée une aide de l’État au bénéfice des propriétaires ou exploitants d’un fonds de commerce ou d’un établissement artisanal qui concèdent la location de leur fonds ou de leur établissement à un gérant afin de se consacrer à l’exercice d’un mandat électif local.

Le nouvel article 16 bis A complète l’article L. 2123-18-2 du CGCT pour prévoir qu’un arrêté du ministre chargé des collectivités territoriales détermine un modèle de la délibération fixant les modalités de remboursement par la commune des frais de garde ou d’assistance engagés par les conseillers municipaux.

L’article 18 bis A simplifie les conditions selon lesquelles les élus désignés pour représenter une collectivité territoriale ou un groupement au sein d’une autre personne morale sont considérés, ou non, comme placés dans une situation de conflits d’intérêts.

L’article 19 bis institue, dans chaque préfecture, un référent pour la santé mentale des élus locaux.

L’article 27 bis A permet aux maires d’arrondissement de bénéficier du dispositif de la cessation de l’activité professionnelle.

Enfin, l’article 30 prévoit la remise au Parlement, par le Gouvernement, dans un délai de six mois à compter de la promulgation de la présente loi, d’un rapport relatif aux conditions d’exercice de leur mandat par les élus en situation de handicap.

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Commentaire des articles de la proposition de loi

Titre Ier Améliorer le régime indemnitaire des élus pour reconnaître leur engagement à sa juste valeur

Article 1er (art. L. 2123-23, L. 2123-24-1-1, L. 3123-19-2-1, L. 4135-19-2-1 et L. 5211-12-1 du code général des collectivités territoriales) Revalorisation du plafond des indemnités de fonction des maires et des présidents de délégations spéciales

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 1er augmente le montant maximal des indemnités de fonction versées aux maires et aux présidents de délégations spéciales.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

La loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019 relative à l’engagement dans la vie locale et à la proximité de l’action publique (dite loi « engagement et proximité ») est la dernière disposition législative ayant opéré une revalorisation du plafond indemnitaire des maires et de leurs adjoints, hors augmentation du point d’indice de la fonction publique.

➢ Modifications apportées par le Sénat

Le Sénat n’a pas modifié cet article en commission. En séance publique, il a adopté un amendement simplifiant les dispositions de la loi « engagement et proximité » relatives à l’obligation annuelle de déclaration des indemnités perçues par les élus locaux dans les communes, les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre, les départements et les régions.

➢ Position de la Commission

La commission des Lois a adopté cet article, modifié par un unique amendement rédactionnel.

L’état du droit

Ainsi qu’en dispose l’article L. 2123-17 du code général des collectivités territoriales (CGCT), le mandat de maire, d’adjoint au maire ou de conseiller municipal est exercé à titre gratuit.

Toutefois, le CGCT permet le versement d’une indemnité de fonction. L’article L. 2123-23 dispose ainsi que « les maires des communes ou les présidents de délégations spéciales perçoivent une indemnité de fonction ».

Cette indemnité est calculée par référence à l’indice brut terminal de l’échelle indiciaire de la fonction publique ([6]) qui correspond à un traitement brut de 4 110,52 euros depuis le 1er janvier 2024 ([7]). L’article L. 2123-23 du CGCT présente un tableau fixant le montant maximal des indemnités de fonction perçues par les maires à partir d’un pourcentage de l’indice.

Ce montant maximal varie selon le nombre d’habitants de la commune : il est par exemple fixé à 1 048,20 euros bruts pour les maires des villes de moins de 500 habitants et à 5 960,30 euros bruts pour ceux des communes de plus de 100 000 habitants.

Montant des indemnités de fonction perçues par les maires

L’indemnité de fonction versée au maire est, par défaut, fixée au plafond prévu par la loi. Toutefois, l’article L. 2123-23 du CGCT dispose que le conseil municipal peut, par délibération, fixer une indemnité de fonction inférieure à ce barème, à la demande du maire.

En outre, il prévoit que l’indemnité de fonction versée aux maires des communes de 100 000 habitants et plus peut être majorée de 40 %, à condition que ne soit pas dépassé le montant total des indemnités maximales susceptibles d’être allouées à l’ensemble des membres du conseil municipal, hors prise en compte de ladite majoration.

Le dispositif proposé par le Sénat

La disposition initiale

Dans sa version initiale, l’article 1er modifie les taux figurant à l’article L. 2123-23 du CGCT, afin d’augmenter d’environ 10 % le montant brut de l’indemnité de fonction maximale versée aux maires.

Montant maximal des indemnités de fonction perçues par les maires tel que modifié par la proposition de loi

Cette augmentation est justifiée par la commission des Lois du Sénat, d’une part, par l’objectif de « compenser l’alourdissement de la charge de travail [des maires], puisque [ceux-ci] consacrent de plus en plus de temps à leur mandat en raison de la multiplication de leurs missions, de l’inflation normative et du manque d’accès aux dispositifs d’ingénierie locale. » Le Sénat estime par ailleurs que « ce rehaussement du barème vise à compenser l’accélération de l’inflation » ([8]).

La dernière augmentation, en dehors des progressions mécaniques liées à l’évolution du point d’indice de la fonction publique, figurait à l’article 92 de la loi « engagement et proximité » du 27 décembre 2019, pour les maires des communes de moins de 3 500 habitants.

Les modifications apportées par le Sénat

La commission des Lois du Sénat n’a pas souhaité apporter de modification à l’article 1er de la proposition de loi.

Le Sénat a, en revanche, complété ses dispositions en séance publique, par l’adoption d’un amendement n° 315 de Mme Ghislaine Senée, simplifiant les obligations de déclaration d’indemnités imposées aux élus par la loi « engagement et proximité » du 27 décembre 2019.

Les articles 92 et 93 de cette loi prévoient de nouvelles obligations de transparence concernant les indemnités dont bénéficient les élus locaux. Les dispositions de ces deux articles ([9]) imposent ainsi à ces collectivités de produire, chaque année, un état des lieux de l’ensemble des indemnités versées aux élus qui y siègent.

Le Sénat a souhaité, par l’adoption de l’amendement n° 315, simplifier cette obligation déclarative pour les élus siégeant dans plusieurs collectivités. Alors que ceux-ci doivent aujourd’hui remplir une déclaration distincte par mandat exercé, l’amendement leur permet de présenter une déclaration unique dans chacune des collectivités au sein de laquelle ils sont élus, présentant la somme des indemnités qu’ils perçoivent au titre de tous leurs mandats. Il modifie à cette fin les quatre dispositions identiques prévues au CGCT pour les quatre niveaux de collectivités concernés.

La position de la Commission

La commission des Lois a adopté un unique amendement rédactionnel CL137 des rapporteurs. Elle a ensuite adopté l’article ainsi modifié.

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Article 1er bis (nouveau) (art. L. 2123-20 du code général des collectivités territoriales) Précisions relatives à l’écrêtement des indemnités des élus locaux

Introduit par la Commission

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le code général des collectivités territoriales (CGCT) prévoit un écrêtement des indemnités des élus locaux au-delà d’un certain montant.

Ainsi, le II de l’article L. 2123-20 dispose : « l’élu municipal titulaire d’autres mandats électoraux ou qui siège à ce titre au conseil d’administration d’un établissement public local, du centre national de la fonction publique territoriale, au conseil d’administration ou au conseil de surveillance d’une société ou qui préside une société ne peut percevoir, pour l’ensemble de ses fonctions, un montant total de rémunérations et d’indemnités de fonction supérieur à une fois et demie le montant de l’indemnité parlementaire telle qu’elle est définie à l’article 1er de l’ordonnance n° 58-1210 du 13 décembre 1958 portant loi organique relative à l’indemnité des membres du Parlement. Ce plafond s’entend déduction faite des cotisations sociales obligatoires. »

Ce montant total est égal, depuis le 1er janvier 2024, à 8 897,93 euros mensuels nets. Le même article dispose que, lorsque ce plafond est dépassé, les indemnités versées à l’élu font l’objet d’un écrêtement. La part écrêtée est alors reversée au budget de la personne publique au sein de laquelle le conseiller municipal exerce depuis le moins de temps un mandat ou une fonction.

Introduit par un amendement CL324 de Mme Perrine Goulet, l’article 1er bis précise le périmètre des indemnités concernées par l’écrêtement afin d’intégrer l’ensemble des fonctions liées à ses mandats. Il dispose ainsi que le plafond d’indemnités concerne « l’élu municipal titulaire d’autres mandats électoraux ou qui siège, désigné, mandaté ou élu, à ce titre ».

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Article 2 (art. L. 2123-20-1, L. 2123-24, L. 2123-34, L. 2123-34-1, L. 3123-15-1, L. 3123-17, L. 3632-2, L. 3632-4, L. 4135-15-1, L. 4135-17, L. 5211-12, L. 7125-18, L. 7125-20, L. 7227-18, L. 7227-20, L. 7227-21 du code général des collectivités territoriales) Fixation par principe des indemnités de fonction au maximum légal pour l’ensemble des exécutifs locaux et modification du mode de calcul de l’enveloppe indemnitaire globale

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 2 étend la disposition, d’ores et déjà applicable aux maires, fixant les indemnités de fonction de ces derniers au montant maximum légal, sauf si une décision de l’organe délibérant en dispose autrement. Cet élargissement concerne les adjoints au maire, les présidents de conseil départemental et de conseil régional, ainsi que leurs vice-présidents. Ce même article prévoit que l’enveloppe indemnitaire globale du maire et des adjoints est calculée sur la base du nombre maximal théorique d’adjoints que le conseil municipal peut désigner.

➢ Modifications apportées par le Sénat

En Commission, le Sénat a étendu le principe de fixation par défaut des indemnités de fonction au maximum légal à l’ensemble des exécutifs locaux. En séance, outre diverses coordinations et précisions rédactionnelles, le Sénat a adopté un amendement portant revalorisation du montant maximal des indemnités de fonction des adjoints au maire.

➢ Position de la Commission

La Commission a supprimé les dispositions fixant par défaut au maximum légal les indemnités de fonction des adjoints au maire. Elle a, par la suite, adopté l’article 2 ainsi modifié.

L’état du droit

Si l’indemnité du maire est, par défaut, fixée au plafond prévu par l’article L. 2123-3 du CGCT (voir commentaire de l’article 1er), tel n’est pas le cas des indemnités versées aux autres élus locaux.

Ainsi, les indemnités de fonction des adjoints au maire et des membres de délégation spéciale faisant fonction d’adjoints au maire, des présidents de conseil départemental ou de conseil régional, ainsi que de leurs vice-présidents respectifs sont votées par les organes délibérants dans les trois mois suivant leur installation, dans la limite d’un plafond fixé par référence à l’indice terminal brut de l’échelle indiciaire de la fonction publique ([10]).

Montant MAXIMAL des indemnités de fonction perçues par les adjoints au maire

Le CGCT se borne donc à déterminer un montant maximal pour les indemnités des élus locaux à l’exception du maire, le montant effectif devant ensuite être déterminé par l’organe délibérant au début du mandat.

Le dispositif proposé par le Sénat

La disposition initiale

Dans sa version initiale, l’article 2 procède à deux modifications : d’une part, il fixe, par défaut, au maximum le montant des indemnités de fonction des maires adjoints, des présidents et des vice-présidents des conseils départementaux et régionaux, à l’instar de ce que le droit prévoit déjà s’agissant de l’indemnité des maires ; d’autre part, il modifie le mode de calcul de l’enveloppe indemnitaire globale afin de donner davantage de marges de manœuvre aux conseils municipaux dans la fixation des indemnités des élus.

La fixation par défaut des indemnités de fonction de certains élus locaux au maximum légal

L’article 2 étend le principe de fixation des indemnités de fonction des maires au plafond prévu par la loi aux adjoints au maire, ainsi qu’aux présidents de conseil départemental et régional et à leurs vice-présidents.

Il modifie à cet effet les articles L. 2123-24 (relatif aux indemnités perçues par les adjoints aux maires), L. 3123-17 (relatif à celles perçues par les présidents de conseil départemental et leurs vice-présidents) et L. 4135-17 du CGCT (relatif aux présidents de conseil régional et à leurs vice-présidents).

Ainsi, les indemnités de fonction prévues pour ces élus locaux sont par défaut fixées au maximum du plafond légal. Toutefois, l’article 2 prévoit qu’une délibération de l’organe délibérant puisse permettre la fixation d’indemnités de fonction inférieures à ce plafond, à la demande du maire, du président du conseil départemental ou du président du conseil régional.

Ainsi que l’ont précisé les représentants de la direction générale des collectivités territoriales (DGCL) à vos rapporteurs, si la disposition est adoptée par le Parlement avec cette rédaction, l’enveloppe indemnitaire globale pourrait être entièrement consommée par défaut, les indemnités des maires et des adjoints étant fixées au maximum légal. Afin de pouvoir continuer à verser une indemnité aux conseillers municipaux délégués et aux conseillers municipaux, le maire devra donc solliciter l’adoption d’une délibération minorant sa propre indemnité ou celles de ses adjoints. Tel devrait également être le cas si le maire souhaite verser à certains adjoints une indemnité plus élevée, du fait de l’importance stratégique de leur délégation.

La modification du mode de calcul de l’enveloppe indemnitaire globale

L’enveloppe indemnitaire globale constitue l’addition de l’ensemble des indemnités maximales versées au maire ainsi qu’à ses adjoints. Seuls les adjoints exerçant effectivement une fonction d’adjoint au maire sont pris en compte dans ce calcul ([11]).

La somme totale de cette enveloppe est ensuite répartie, selon des modalités prévues par une délibération du conseil municipal, entre le maire, les adjoints, les conseillers municipaux délégués et les conseillers municipaux. Les conseils municipaux peuvent ainsi décider, sous réserve que l’enveloppe totale ne soit pas consommée, de verser une indemnité de fonction aux conseillers municipaux délégués et aux conseillers municipaux.

L’article 2 modifie les modalités de calcul de l’enveloppe indemnitaire globale, en disposant que son montant est désormais calculé non pas sur la base du nombre effectif d’adjoints, mais à partir du nombre maximal théorique d’adjoints que le conseil municipal peut désigner. Le CGCT dispose que cet effectif maximal représente 30 % de l’effectif total du conseil municipal, cette limite pouvant par ailleurs être dépassée dans les villes de plus de 80 000 habitants afin de nommer des adjoints de quartier, dans la limite de 10 % de l’effectif du conseil municipal ([12]).

La prise en compte du nombre maximal théorique d’adjoints pour déterminer l’enveloppe indemnitaire globale participe de la liberté accordée au maire et au conseil municipal dans l’organisation du mandat. Comme l’a rappelé la ministre déléguée chargée de la ruralité, du commerce et de l’artisanat, Mme Françoise Gatel, au cours de son audition, les maires ne souhaitent pas toujours désigner le nombre maximal d’adjoints prévu par la loi, mais peuvent préférer nommer des conseillers municipaux délégués, voire prévoir un roulement entre conseillers municipaux afin de leur permettre d’exercer à tour de rôle des fonctions déléguées. Cette disposition favoriserait cette faculté laissée à la main des exécutifs communaux.

Les modifications apportées par le Sénat

● En Commission, par un amendement COM-110 des rapporteurs, a été étendu le principe de fixation par défaut des indemnités de fonction au maximum légal à l’ensemble des exécutifs locaux. Sont ainsi concernés par les dispositions de l’article, en plus des adjoints au maire et des présidents et vice-présidents des conseils départementaux et régionaux :

– les présidents des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre et leurs vice-présidents, visés à l’article L. 5211-12 du CGCT ;

– le président de la métropole de Lyon et ses vice-présidents, visés à l’article L. 3632-4 du CGCT ;

– les adjoints au maire des villes de Marseille et de Lyon, visés à l’article L. 2511-34 du CGCT ;

– le maire de Paris et ses adjoints, visés à l’article L. 2511-34-1 du CGCT ;

– le président de l’assemblée de Guyane et ses vice-présidents, visés à l’article L. 7125-20 du CGCT ;

– le président de l’assemblée de Martinique et ses vice-présidents, visés à l’article L. 7227-20 du CGCT ;

– le président du conseil exécutif de Martinique et ses vice-présidents, visés à l’article L. 7227-21 du CGCT.

● En séance publique, le Sénat a adopté deux amendements des rapporteurs.

D’une part, l’amendement n° 407 revalorise le montant maximal des indemnités de fonction des adjoints au maire. Il modifie à cet effet le tableau figurant à l’article L. 2123-24 du CGCT. L’augmentation proposée, de l’ordre d’environ 10 %, est similaire à celle portée par l’article 1er pour les maires.

Montant maximal des indemnités de fonction perçues par les adjoints au maire

D’autre part, l’amendement n° 407 des mêmes auteurs procède à plusieurs modifications d’ordre rédactionnel et de coordination liées à l’adoption de l’amendement COM-110 en commission des Lois. Il modifie ainsi les articles L. 2123-20-1, L. 2511-34-1, L. 3123-15-1, L. 3632-2, L. 4135-15-1, L. 5211-12, L. 7125-18 et L. 7227-18 du CGCT à cette fin.

La position de la Commission

Par deux amendements CL493 de vos rapporteurs et CL22 de M. Freddy Sertin, la Commission a supprimé les dispositions fixant par défaut au maximum légal les indemnités de fonction des adjoints au maire. Cette suppression permettra aux maires de disposer des moyens de verser, s’ils le souhaitent, une indemnité de fonction aux conseillers municipaux délégués et aux conseillers municipaux, et de moduler les indemnités versées aux adjoints.

Elle a également adopté plusieurs amendements rédactionnels CL141, CL142, CL143, CL144, CL147, CL146, CL145, CL148, CL149 et CL150 de vos rapporteurs.

La Commission a adopté l’article ainsi modifié.

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Article 2 bis (nouveau) (art. L. 5211-12-2 du code général des collectivités territoriales) Modulation des indemnités de fonction des élus communautaires en fonction de leur assiduité

Introduit par la Commission

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 2 bis permet la modulation des indemnités de fonction des élus communautaires en fonction de leur assiduité, quelle que soit la taille de l’établissement public de coopération territoriale (EPCI).

➢ Dernières modifications législatives intervenues

La loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019 relative à l’engagement dans la vie locale et à la proximité de l’action publique (dite « loi engagement et proximité ») a introduit la faculté, pour les seules communes de plus de 50 000 habitants, de moduler les indemnités des membres du conseil municipal en fonction de leur participation effective aux séances plénières et aux réunions des commissions dont ils sont membres.

L’état du droit

Depuis l’entrée en vigueur de la loi engagement et proximité, l’article L. 2123-24-2 du CGCT permet aux communes de plus de 50 000 habitants, dans des conditions fixées par leur règlement intérieur, de moduler le montant des indemnités de fonction des membres de leur conseil municipal « en fonction de leur participation effective aux séances plénières et aux réunions des commissions dont ils sont membres ». Cette réduction ne peut dépasser, pour chacun des membres, la moitié de l’indemnité pouvant lui être allouée.

Une telle disposition existe également, en des termes identiques, pour les membres des organes délibérants des EPCI, à l’article L. 5211-12-2 du CGCT.

Saisi d’une question prioritaire de constitutionnalité, le Conseil constitutionnel s’est prononcé sur ce dispositif et a considéré que le seuil de 50 000 habitants conditionnant la faculté de modulation des indemnités de fonction ne repose sur aucune différence de situation et institue une différence de traitement qui n’est pas en rapport avec l’objectif et poursuivi, et est par conséquent contraire au principe d’égalité ([13]) .

Il a, en conséquence, déclaré non conforme à la Constitution le critère de population figurant à l’article L. 2123-24-2 du CGCT pour les communes.

Le dispositif proposé

Introduit par un amendement CL151 de vos rapporteurs, l’article 2 bis tire les conséquences de la décision du Conseil constitutionnel relative au critère de population permettant de moduler les indemnités de fonction selon la participation effective de l’élu aux travaux.

Afin d’anticiper d’éventuels contentieux et de mettre en conformité l’article L. 5211-12-2 du CGCT à la jurisprudence du Conseil constitutionnel, il supprime le critère de population figurant à cet article pour les EPCI.

Il permet ainsi la modulation des indemnités des membres de l’organe délibérant d’un EPCI quel que soit son nombre d’habitants.

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Article 3 (art. L. 173-1-6 [nouveau] du code de la sécurité sociale et art. L. 732-63 du code rural et de la pêche maritime) Majoration de la durée d’assurance retraite des élus locaux et exclusion de l’écrêtement de la retraite facultative par rente des agriculteurs anciennement élus locaux

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 3 procède à une majoration de la durée d’assurance retraite d’un trimestre par mandat complet pour l’ensemble des élus locaux, dans la limite de huit trimestres supplémentaires. Au bénéfice des anciens élus locaux et agriculteurs de profession ayant fait valoir leurs droits à la retraite, ce même article exclut la prise en compte de la rente facultative prévue en faveur des élus locaux du calcul du complément différentiel de retraite complémentaire obligatoire.

➢ Modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a resserré la liste des bénéficiaires du dispositif de majoration de la durée d’assurance retraite afin de l’octroyer aux seuls élus locaux exerçant un mandat exécutif, ainsi qu’aux conseillers délégués.

➢ Position de la Commission

La Commission a adopté cet article, modifié par plusieurs amendements rédactionnels.

L’état du droit

L’affiliation des élus locaux au régime général de la sécurité sociale et au régime de retraite complémentaire de l’Ircantec

Depuis 2013, tous les élus locaux sont affiliés au régime général de la sécurité sociale, et doivent donc être immatriculés auprès de la caisse primaire d’assurance maladie (Cpam) de leur lieu de résidence ([14]).

Si la somme totale des indemnités qu’ils perçoivent est supérieure à la moitié du plafond annuel de la sécurité sociale (PASS), soit 23 550 euros en 2025, ces indemnités sont assujetties, dès le premier euro, aux cotisations et contributions sociales. Dans le cas contraire, elles sont soumises uniquement aux contributions de CSG et de CRDS, au taux de 9,70 % sur la totalité des indemnités versées. En revanche, et quel que soit leur montant, les indemnités de fonction des élus locaux ayant cessé une activité professionnelle sont assujetties dès le premier euro aux cotisations sociales.

Depuis l’entrée en vigueur de la loi n° 92-108 du 3 février 1992 relative aux conditions d’exercice des mandats locaux, tous les élus, dans la mesure où ils perçoivent une indemnité de fonction, sont affiliés au régime complémentaire de retraite institué au profit des agents non titulaires des collectivités publiques (Ircantec). En outre, depuis 2013 ([15]), l’article L. 2123-27 du CGCT dispose qu’ils peuvent aussi adhérer à un régime de retraite supplémentaire par rente dès lors qu’ils perçoivent une indemnité de fonction ([16]).

La situation particulière des agriculteurs retraités ayant exercé un mandat local

L’article L. 161-22 du code de la sécurité sociale impose la rupture de tout lien professionnel avec l’employeur à toute personne salariée souhaitant percevoir le service d’une pension de retraite.

En outre, et depuis l’entrée en vigueur de la loi n° 2015-1702 du 21 décembre 2015 de financement de la sécurité sociale pour 2016, l’article L. 161-22 du code de la sécurité sociale, relatif au cumul emploi-retraite du salarié, dispose que, « lorsque l’addition des revenus et pensions (…) est supérieure au plafond mentionné [à l’article] ([17]), l’assuré en informe la ou les caisses compétentes et chacune des pensions servies par ces régimes est réduite à due concurrence du dépassement, dans des conditions fixées par décret. »

Toutefois, depuis l’entrée en vigueur de la loi n° 2014-40 du 20 janvier 2014 garantissant l’avenir et la justice du système de retraites, ce même article permet le cumul intégral d’une pension de retraite avec la perception d’indemnités de mandat par les élus locaux ([18]).

Or, si les agriculteurs retraités ont pu bénéficier, depuis l’adoption de la loi n° 2022-1158 du 16 août 2022 portant mesures d’urgence pour la protection du pouvoir d’achat, d’une revalorisation de leur retraite agricole, les anciens élus locaux, agriculteurs de profession, subissent un écrêtement des montants perçus au titre de leurs pensions de retraite.

Le V de l’article L. 732-63 du code rural et de la pêche dispose en effet :

« Lorsque le montant des pensions de droit propre servies à l’assuré par les régimes légaux ou rendus légalement obligatoires, de base et complémentaires incluant le montant du complément différentiel de points de retraite complémentaire obligatoire, français et étrangers, ainsi que par les régimes des organisations internationales excède un plafond fixé par décret, le complément différentiel est réduit à due concurrence du dépassement. »

Il crée une inégalité de fait entre les élus retraités au détriment des anciens agriculteurs.

Le dispositif proposé par le Sénat

La disposition initiale

Dans sa rédaction initiale, l’article 3 comprend deux dispositions. D’une part, il octroie une majoration de durée d’assurance retraite d’un trimestre par mandat complet aux élus locaux ; d’autre part, il supprime l’écrêtement des pensions des agriculteurs retraités ayant exercé un mandat local.

● L’article 3 complète la sous-section 1 de la section 3 du chapitre III du titre VII du livre Ier du code de la sécurité sociale par une nouvelle disposition, permettant aux assurés ayant exercé les fonctions d’élu local de bénéficier de la prise en compte d’un trimestre supplémentaire par mandat complet pour la détermination du taux de calcul de la pension et la durée d’assurance dans le régime, dans la limite de huit trimestres supplémentaires.

Les modalités d’application de cet article, en particulier « le régime auquel incombe la charge de valider ces trimestres lorsque l’assuré a relevé successivement, alternativement ou simultanément de plusieurs régimes d’assurance vieillesse de base », sont déterminées par un décret en Conseil d’État.

Cette disposition s’inspire de celle applicable aux sapeurs-pompiers volontaires ayant accompli dix années de service.

L’article L. 173-1-5 du code de la sécurité sociale, introduit par la loi n° 2023-270 du 14 avril 2023 de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2023, dispose ainsi : « les assurés ayant accompli au moins dix années de service, continues ou non, en qualité de sapeur-pompier volontaire ont droit à des trimestres supplémentaires pris en compte pour la détermination du taux de calcul de la pension et la durée d’assurance dans le régime, dans des conditions et des limites prévues par décret en Conseil d’État. Ce décret précise notamment le régime auquel incombe la charge de valider ces trimestres lorsque l’assuré a relevé successivement, alternativement ou simultanément de plusieurs régimes d’assurance vieillesse de base. » ([19])

● le II de l’article 3 complète les dispositions du V de l’article L. 732-63 du code rural et de la pêche maritime relatives à l’écrêtement des retraites des agriculteurs. Il exclut la retraite supplémentaire par rente à laquelle peuvent souscrire les élus locaux de la base de calcul permettant d’établir le dépassement à partir duquel un écrêtement est réalisé.

Les modifications apportées par le Sénat

Cette disposition a été modifiée à la fois en Commission et en séance publique.

● La commission des Lois, à l’initiative des rapporteurs, a adopté un amendement COM-94 restreignant l’attribution d’un trimestre de cotisations par mandat complet aux seuls élus locaux exerçant un mandat exécutif ([20]). Selon les chiffres de la direction de la sécurité sociale, mentionnés dans le rapport du Sénat, le resserrement de cette mesure autour des seuls élus exerçant un mandat exécutif coûterait 44 millions d’euros, contre 230 millions d’euros si elle devait concerner l’ensemble des élus locaux.

En outre, le même amendement prévoit qu’en cas de cumul des mandats, seuls deux des mandats exercés simultanément peuvent être pris en compte pour le calcul des droits acquis.

● En séance publique, par un amendement n° 409 des rapporteurs, le Sénat a élargi le bénéfice de la majoration de durée d’assurance retraite à l’ensemble des membres des organes délibérants des collectivités territoriales bénéficiant d’une délégation de fonctions. Les rapporteurs ont en effet estimé qu’« à l’instar des maires, adjoints au maire, présidents et vice-présidents des départements et des régions, leurs conseillers délégués connaissent également des sujétions importantes du fait de leur investissement au sein de leur collectivité totale. Il importe, en conséquence, de valoriser et d’encourager leur engagement de la même manière que pour les chefs des exécutifs locaux en leur octroyant une majoration identique de leur durée d’assurance retraite. »

La position de la Commission

La Commission a adopté cet article, modifié seulement par six amendements rédactionnels CL152, CL153, CL154, CL155, CL156 et CL157 de vos rapporteurs.

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Article 3 bis (art. L. 2123-30, L. 3123-25, L. 4135-25, L. 7125-32, L. 7227-33 du code général des collectivités territoriales) Ouverture de la possibilité de transférer la gestion des régimes de retraite facultatifs par rente des élus locaux à la Caisse des dépôts et consignations

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif introduit par le Sénat et effets principaux

Introduit par un amendement du Gouvernement en séance publique au Sénat, l’article 3 bis autorise la Caisse des dépôts et consignations à assurer la gestion des anciens régimes de retraite spécifiques des élus locaux mis en extinction en 1992, mais dont les droits acquis au sein de ces régimes ont été préservés.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

La loi du 3 février 1992 relative aux conditions d’exercice des mandats locaux a créé un régime unifié de retraite des élus, géré par l’Institution de retraite complémentaire des agents non titulaires de l’État et des collectivités publiques (Ircantec).

➢ Position de la Commission

La Commission a adopté un amendement visant à ce que la Caisse des dépôts et consignations minimise les frais de gestion des régimes de retraite dont elle a la charge. Elle a, par la suite, adopté cet article.

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Si de nombreux régimes spécifiques de retraite des élus locaux ont été créés dans les années 1960 et gérés par des associations relevant de la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d’association, il existe un régime unifié de retraite des élus, géré par l’Ircantec (voir commentaire de l’article 3), depuis l’entrée en vigueur de la loi n° 92-108 du 3 février 1992 relative aux conditions d’exercice des mandats locaux.

L’article 32 de cette loi, désormais codifié aux articles L. 2123-30 (pour les élus communaux), L. 3123-25 (pour les élus départementaux), L. 4135-25 (pour les élus régionaux), L. 7125-32 (pour les élus de la collectivité territoriale de Guyane), et L. 7227-33 (pour les élus de l’assemblée de Martinique ou du conseil exécutif) du CGCT, dispose toutefois que « les pensions de retraite déjà liquidées et les droits acquis avant le 30 mars 1992 continuent d’être honorés par les institutions et organismes auprès desquels ils ont été constitués ou auprès desquels ils ont été transférés. »

Or, selon le Gouvernement, qui a défendu l’amendement n° 383 introduisant l’article 3 bis en séance publique au Sénat, « l’extinction progressive [des régimes spécifiques de retraite] entraîne, pour les associations concernées, des difficultés croissantes à assurer leur gouvernance, leur fonctionnement et leur financement. C’est pourquoi plusieurs départements ont transféré la gestion de ces régimes historiques à un acteur tiers, la Caisse des dépôts et consignations.

Néanmoins, la gestion de ces régimes par la Caisse des dépôts et consignations ne dispose pas d’une base juridique suffisante. [En effet], les dépenses des collectivités liées aux régimes de retraite des élus locaux ne font pas partie de celles que la Caisse des dépôts et consignations est autorisée à gérer en application de l’article L. 1611-7 du CGCT et de l’article L. 518-24-1 du code monétaire et financier. »

L’article 3 bis vise ainsi à doter la Caisse des dépôts d’une assise légale lui permettant d’assurer la gestion des anciens régimes de retraite confiés par les collectivités territoriales – et principalement par les départements. Il modifie à cette fin les dispositions du CGCT relatives aux pensions de retraite liquidées avant le 30 mars 1992, afin d’y inscrire que la Caisse des dépôts et consignations est autorisée à assurer la gestion de ces anciens régimes de retraite, à recevoir les fonds y afférents et à verser les pensions de retraite.

Outre deux amendements rédactionnels CL158 et CL159 de vos rapporteurs, la commission des Lois a également adopté un amendement CL194 de M. Hervé Saulignac posant pour principe que la Caisse des dépôts et consignations « veille à minimiser les frais de gestion de ces régimes ». Elle a adopté l’article ainsi modifié.

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Article 4 (art. L. 2335-1 et L. 2573-55 du code général des collectivités territoriales) Extension du bénéfice de la dotation particulière relative aux conditions d’exercice des mandats locaux à l’ensemble des communes de moins de 3 500 habitants et remise au Parlement d’un rapport relatif aux coûts liés aux attributions exercées par les maires au nom de l’État

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 4 étend à l’ensemble des communes de moins de 3 500 habitants le bénéfice de la dotation particulière relative aux conditions d’exercice des mandats locaux, aujourd’hui réservée aux communes de moins de 1 000 habitants. Il prévoit également la remise au Parlement d’un rapport relatif aux coûts pesant sur les communes du fait des attributions exercées par les maires au nom de l’État.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

La loi n° 2023-1322 du 29 décembre 2023 de finances pour 2024 a étendu le bénéfice de la DPEL en supprimant le critère relatif au potentiel financier par habitant de la commune, permettant le versement de la dotation sur le seul critère de la population de la commune. Elle a également élargi le bénéfice de la prise en charge par l’État des frais de protection fonctionnelle des élus – qui ont été intégrés à la DPEL depuis le 1er janvier 2024 pour les communes de moins de 3 500 habitants – aux collectivités comptant moins de 10 000 habitants.

➢ Modifications apportées par le Sénat

En Commission, le Sénat a adopté un unique amendement des rapporteurs étendant le bénéfice des nouvelles modalités d’attribution de la DPEL prévues par l’article 4 à la Polynésie française.

➢ Position de la Commission

La Commission des Lois a adopté un amendement modifiant la date d’entrée en vigueur de l’article et de remise du rapport au Parlement, et précisant le contenu de ce rapport. Elle a adopté l’article 4 ainsi modifié.

L’état du droit

La dotation particulière « élu local » (DPEL) est un soutien financier de l’État institué par la loi n° 92-125 du 6 février 1992 relative à l’administration territoriale de la République, et désormais codifié à l’article L. 2335-1 du CGCT. Selon les chiffres de la direction générale des collectivités locales, elle représentait, en 2023, 101 millions d’euros.

La DPEL est destinée à accompagner les petites communes rurales dans la prise en charge de dépenses rendues obligatoires par les dispositions législatives relatives aux autorisations d’absence, au financement de la protection fonctionnelle, aux frais de formation des élus locaux et à la revalorisation des indemnités des maires et des adjoints. Son objectif principal est ainsi de garantir l’égal accès aux fonctions électives, notamment dans les petites communes disposant de ressources financières limitées.

Jusqu’en 2023, la DPEL était attribuée aux communes cumulant deux critères :

– une population inférieure à 1 000 habitants, ou à 5 000 habitants en outre-mer ;

– un potentiel financier par habitant inférieur à 1,25 fois le potentiel financier moyen par habitant des communes de moins de 1 000 habitants.

La loi n° 2023-1322 du 29 décembre 2023 de finances pour 2024 a toutefois élargi le périmètre des collectivités bénéficiaires de la DPEL en supprimant la condition d’éligibilité liée au potentiel financier pour ne maintenir que le critère de population.

La loi n° 2023-1322 du 29 décembre 2023 de finances pour 2024 a intégré dans la DPEL deux majorations dont peuvent bénéficier les communes de plus de 1 000 habitants :

– la compensation attribuée aux communes de moins de 3 500 habitants pour les frais de garde des élus, prévue à l’article L. 2123-18-2 du CGCT.

Les membres du conseil municipal bénéficient en effet d’un remboursement par la commune des frais de garde d’enfants ou d’assistance aux personnes âgées, handicapées ou ayant besoin d’une aide personnelle à leur domicile qu’ils ont engagé en raison de leur participation aux réunions liées à l’exercice de leur mandat ;

– les compensations attribuées aux communes de moins de 3 500 habitants pour les frais de protection fonctionnelle des élus, prévues au troisième alinéa de l’article L. 2123-34 et au dernier alinéa de l’article L. 2123-35 du CGCT.

Les membres du conseil municipal bénéficient en effet d’une protection fonctionnelle, assumée par les communes, en cas de poursuites pénales engagées à l’encontre des élus locaux ou à l’occasion de leurs actions, lorsqu’ils sont victimes de violences, de menaces ou d’outrages à l’occasion ou du fait de leurs fonctions (voir le commentaire sous l’article 19).

Depuis l’entrée en vigueur de la loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019 relative à l’engagement dans la vie locale et à la proximité de l’action publique, dite « Engagement et proximité » les communes sont obligées de souscrire « dans un contrat d’assurance, une garantie visant à couvrir le conseil juridique, l’assistance psychologique et les coûts qui résultent de l’obligation de protection » à l’égard des élus.

Cette même loi prévoyait la compensation, par l’État, des dépenses inhérentes à cette protection pour les communes de moins de 3 500 habitants. La loi n° 2023-1322 du 29 décembre 2023 de finances pour 2024 a élargi le bénéfice de cette compensation à l’ensemble des communes de moins de 10 000 habitants. Selon les représentants de la DGCL auditionnés par vos rapporteurs, l’enveloppe prévue pour la DPEL a été portée à 123,5 millions d’euros afin de tenir compte de cette évolution ([21]).

Le dispositif proposé par le Sénat

La disposition initiale

Dans sa rédaction initiale, l’article 4 procédait, d’une part, à un élargissement du périmètre des collectivités bénéficiaires de la DPEL, en portant le critère de population permettant à une commune de percevoir cette dotation de 1 000 habitants à 3 500 habitants en France hexagonale. Il prévoit par ailleurs une entrée différée de cette disposition au 1er janvier 2025.

D’autre part, l’article 4 prévoyait une remise de rapport au Parlement, avant le 30 juin 2025, « relatif aux coûts pesant sur les communes liés aux attributions exercées par les maires au nom de l’État ».

Les rapporteurs du Sénat rappellent à cet égard que les maires exercent au nom de l’État un nombre important de missions variées : ils disposent de prérogatives en matière d’état-civil et d’organisation des élections, de missions de police judiciaire sur le territoire de la commune, et sont chargés de la publication et de l’exécution des lois et des règlements, ainsi que de l’exécution des mesures de sûreté générale dans leur collectivité.

Les modifications apportées par le Sénat

En Commission, le Sénat a adopté un unique amendement COM-111 des rapporteurs introduisant une mesure de coordination afin d’étendre le bénéfice des nouvelles modalités d’attribution de la DPEL introduites par l’article 4 à la Polynésie française.

Cet article n’a fait l’objet d’aucune modification en séance publique.

Auditionnés par vos rapporteurs, les représentants de la direction du budget ont estimé que l’adoption de l’article 4, dans la rédaction issue des travaux du Sénat, nécessiterait d’augmenter d’environ 20 % le montant de la DPEL.

La position de la Commission

Outre un amendement rédactionnel CL160 de vos rapporteurs, la commission des Lois a également adopté un amendement CL161 (Rect) des mêmes auteurs modifiant les dates figurant à l’article afin de prévoir une date d’entrée en vigueur le 1er janvier 2026 et une remise du rapport le 30 juin 2026 au plus tard.

Ce même amendement précise le contenu du rapport, qui doit ainsi étudier « l’opportunité et la pertinence de la création d’un prélèvement sur les recettes de l’État au profit des communes visant à indemniser les maires pour l’exercice desdites attributions exercées au nom de l’État ».

La Commission a adopté l’article ainsi modifié.

Titre II Faciliter l’engagement des élus locaux et améliorer les conditions d’exercice du mandat

Chapitre Ier Améliorer les conditions matérielles d’exercice du mandat au quotidien

Article 5 (art. L. 2123-18-1, L. 3123-19, L. 4135-19, L. 5211-13, L. 6434-5 et L. 7227-23 du code général des collectivités territoriales) Remboursement obligatoire par la collectivité des frais de transport et de séjour engagés par les élus locaux

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 5 introduit une obligation de remboursement des frais de transport et de séjour engagés par les élus lorsqu’ils représentent leur collectivité. Ce remboursement obligatoire est étendu aux frais spécifiques de déplacement, d’accompagnement et d’aide technique engagés par les élus en situation de handicap. Ce même article prévoit une obligation de compensation par l’État des frais de transport et des frais spécifiques engagés par les communes de moins de 3 500 habitants.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

Depuis la loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019 relative à l’engagement dans la vie locale et à la proximité de l’action publique, les frais de transport liés à l’exercice d’un mandat spécial sont remboursés « selon des modalités fixées par délibération du conseil municipal », permettant ainsi aux conseils municipaux d’opter soit pour un remboursement sur factures, soit pour un remboursement forfaitaire.

➢ Modifications apportées par le Sénat

La commission des Lois n’a pas modifié cet article. En séance publique, il a précisé que les frais de transport remboursés par la commune en dehors de tout mandat spécial incluent les frais liés au covoiturage et au recours aux transports en commun. Il a également précisé, s’agissant des frais de déplacement spécifiques des élus en situation de handicap, que ces frais sont remboursés y compris lorsque ces élus participent à des réunions des groupements de collectivités territoriales dont est membre la commune.

➢ Position de la Commission

La Commission a supprimé les dispositions relatives aux frais de covoiturage et de recours aux transports en commun, ces dispositions étant satisfaites par le droit existant. Elle a, par la suite, adopté cet article.

L’état du droit

En matière de remboursement des frais de transport et de séjour des élus locaux, le code général des collectivités territoriales (CGCT) distingue deux cas de figure, selon que le remboursement est obligatoire ou facultatif : ces frais doivent nécessairement faire l’objet d’un remboursement lorsque les élus agissent dans le cadre d’un mandat spécial ; en dehors de cette situation, le remboursement n’est qu’une faculté laissée à la collectivité.

Le remboursement obligatoire des frais de transport et de séjour de l’élu au titre d’un mandat spécial

Ainsi qu’en dispose l’article L. 2123-18 du CGCT, « les fonctions de maire, d’adjoint, de conseiller municipal, de président et membre de délégation spéciale donnent droit au remboursement des frais que nécessite l’exécution des mandats spéciaux. »

Les articles L. 3123-19 et L. 4135-19 accordent également ce droit respectivement aux élus départementaux et régionaux. Par un renvoi opéré à l’article L. 5211-14 du CGCT, ces dispositions sont également applicables aux élus des intercommunalités.

Le CGCT crée ainsi un droit au remboursement des frais engagés par les élus pour l’exécution d’un mandat spécial. L’article R. 2123-22-1 précise à cet égard qu’ils « peuvent prétendre, sur justificatif de la durée réelle du déplacement, d’une part, au paiement d’indemnités journalières destinées à rembourser forfaitairement leurs frais supplémentaires de repas et de nuitée nécessités par l’exercice de ces mandats et, d’autre part, au remboursement des frais de transport engagés à cette occasion. »

Pour les seules communes et intercommunalités, l’article L. 2123-18 du CGCT dispose que « les frais ainsi exposés peuvent être remboursés forfaitairement dans la limite du montant des indemnités journalières allouées à cet effet aux fonctionnaires de l’État. »

Depuis la loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019 relative à l’engagement dans la vie locale et à la proximité de l’action publique, ce même article précise, s’agissant des frais de transports, que ceux-ci sont remboursés « selon des modalités fixées par délibération du conseil municipal ». Cette disposition assure davantage de souplesse aux conseils municipaux, qui peuvent ainsi choisir un remboursement sur factures ou un remboursement forfaitaire.

La faculté, laissée à la collectivité, de rembourser les frais de transport et de séjour en dehors de tout mandat spécial

En dehors de l’exécution d’un mandat spécial, le CGCT dispose que les élus départementaux et régionaux peuvent également bénéficier du remboursement des frais de transport et de séjour qu’ils ont engagés pour se rendre à des réunions du conseil départemental ou régional, ou dans des instances ou organismes dont ils font partie ès qualités ([22]).

Afin de tenir compte du développement des intercommunalités, l’article L. 2123-18-1, introduit par la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité, prévoit désormais une disposition similaire pour les élus locaux, lorsqu’ils se rendent à des réunions dans des instances ou organismes où ils représentent leur commune ès qualités, et que cette réunion a lieu hors du territoire de la commune.

En outre, ainsi qu’en dispose l’article L. 5211-13 du CGCT, les membres d’un syndicat de communes, d’une communauté de communes, d’une communauté urbaine, d’une communauté d’agglomération ou d’une métropole peuvent être remboursés des frais de déplacement engagés pour participer à des réunions se tenant dans une autre commune que la leur ([23]). Le cas échéant, la dépense est à la charge de l’organisme qui organise la réunion.

Enfin, ces mêmes dispositions prévoient également le remboursement des frais spécifiques de déplacement, d’accompagnement et d’aide technique des élus en situation de handicap, dans des conditions qui varient selon le mandat :

– s’agissant des élus communaux, l’article L. 2123-18-1 du CGCT dispose que le remboursement des frais d’accompagnement, de déplacement et d’aide technique s’étend également aux réunions du conseil municipal et aux réunions des commissions et des instances dont ils font partie ès qualités y compris lorsqu’elles ont lieu sur le territoire de la commune ;

– s’agissant des élus membres d’une intercommunalité, l’article L. 5211-13 précise que les frais spécifiques de déplacement, d’accompagnement et d’aide technique sont remboursés en sus des frais de déplacement pour l’ensemble des réunions afin de permettre aux élus en situation de handicap de participer aux réunions se tenant dans une autre commune que la leur ;

– s’agissant des élus départementaux et régionaux, les articles L. 3123-19 et L. 4135-19 du CGCT disposent que les élus « en situation de handicap peuvent également bénéficier du remboursement des frais spécifiques de déplacement, d’accompagnement et d’aide technique qu’ils ont engagés et qui sont liés à l’exercice de leur mandat. »

Des dispositions similaires existent également au bénéfice des membres du conseil territorial de Saint-Pierre et Miquelon (art. L. 6434-5 du CGCT), aux conseillers de l’assemblée de Guyane (L. 7125-22 du CGCT) et aux conseillers de l’assemblée de Martinique (art. L. 7227-23 du CGCT).

Dans tous les cas de figure, les modalités de remboursement sont précisées par décret sur une base forfaitaire ([24]).

Le dispositif proposé par le Sénat

La disposition initiale

L’article 5 de la proposition de loi comprend deux dispositions.

D’une part, il rend obligatoire l’actuelle faculté de remboursement des frais de transport et de séjour engagés par les élus locaux, en dehors d’un mandat spécial, ainsi que des frais spécifiques engagés par les élus en situation de handicap. Il procède à cette fin à plusieurs modifications des articles du CGCT : les articles L. 2123-18-1 (élus communaux), L. 3123-19 (élus départementaux), L. 4135-19 (élus régionaux), L. 5211-13 (élus membres d’un EPCI), L. 6434-5 (membres du conseil territorial de Saint-Pierre et Miquelon) et L. 7227-23 (conseillers de l’assemblée de Martinique).

D’autre part, l’article 5 introduit une obligation de prise en charge par l’État, pour les communes de moins de 3 500 habitants, des frais de transport et de séjour, ainsi que des frais spécifiques liés au déplacement, à l’accompagnement et à l’aide technique des élus en situation de handicap, auxquels la commune a procédé. Le montant inhérent serait ainsi ajouté à la dotation particulière relative aux conditions d’exercice des mandats locaux (DPEL) (voir commentaire de l’article 4).

Les modifications apportées par le Sénat

La commission des Lois du Sénat a adopté l’article 5 sans modification.

Le Sénat a complété les dispositions de l’article en séance publique. D’une part, par un amendement n° 210 de M. Guy Benarroche, il a souhaité préciser que les frais de transport des élus locaux intègrent les dépenses liées au covoiturage et aux transports en commun. Cette disposition paraît cependant déjà satisfaite à droit constant.

Par un amendement n° 171 rect. bis de M. Philippe Bas, le Sénat a par ailleurs précisé, s’agissant des élus communaux en situation de handicap, qu’ils bénéficient du remboursement des frais spécifiques liés à leur handicap pour les réunions des groupements de collectivités territoriales dont la commune est membre.

La position de la Commission

Outre l’adoption d’un amendement rédactionnel CL165 de vos rapporteurs, la Commission a également adopté un amendement CL164 des mêmes auteurs, supprimant les dispositions relatives au covoiturage et aux transports en commun introduites en séance publique au Sénat.

Ces dispositions sont en effet satisfaites à droit constant : l’article 4 du décret n° 2006-781 du 3 juillet 2006 prévoit le remboursement des frais engagés par les élus ayant pris les transports en commun, tandis que l’article 11 de ce même décret intègre les dépenses liées au covoiturage.

Elle a, par la suite, adopté cet article.

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Article 5 bis Création d’une circulaire « Statut de l’élu local » regroupant les dispositions statutaires applicables aux titulaires d’un mandat électif local

Adopté par la Commission sans modification

➢ Résumé du dispositif introduit par le Sénat et effets principaux

À l’initiative du sénateur André Reichardt, le Sénat a adopté, en séance publique, un amendement n° 169 rect. introduisant l’article 5 bis. Cet article dispose que le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires, ou le ministre délégué en charge des collectivités locales, adopte par voie de circulaire un « statut de l’élu local » rassemblant l’ensemble des dispositions statutaires applicables aux titulaires d’un mandat électif local, dans un délai de douze mois à compter de la publication de la loi.

Cette disposition doit permettre, selon son auteur, « de garantir aux élus locaux un accès et une connaissance des dispositions applicables à leur statut » en réunissant l’ensemble des règles les concernant dans un même document.

Au cours de leur audition, les représentants de la DGCL entendus par vos rapporteurs ont rappelé qu’il existe d’ores et déjà un statut de l’élu local composé d’un ensemble de dispositions législatives et réglementaires, encore méconnues des élus locaux. Afin de vulgariser ces dispositions, l’Association des maires de France (AMF) a rédigé dès 1995, et récemment actualisé en janvier dernier, un guide de l’élu local, qui constitue une initiative intéressante et très pertinente d’information ([25]).

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Article 6 (supprimé) (art. L. 3123-19, L. 3123-19-1, L. 4135-19, L. 4135-19-1, L. 7125-22 et L. 7127-23 du code général des collectivités territoriales) Allocation d’une indemnité forfaitaire pour la prise en charge des frais de représentation du président du conseil départemental ou du conseil régional

Supprimé par la Commission

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 6 vise à permettre la prise en charge, par le conseil départemental ou le conseil régional, des frais de représentation de son président, sous la forme d’un remboursement ex-post sur présentation d’un justificatif, et après délibération du conseil départemental ou du conseil régional.

➢ Modifications apportées par le Sénat

La Commission des Lois du Sénat a adopté un amendement des rapporteurs rendant identique la rédaction de l’article 6 à celle, d’ores et déjà en vigueur pour les frais de représentations des maires, prévue par l’article L. 2123-19 du CGCT. En séance publique, le Sénat a adopté plusieurs amendements afin de rendre les dispositions de l’article 6 applicables à Saint-Pierre et Miquelon, en Guyane et en Martinique.

➢ Position de la Commission

La Commission a voté deux amendements de suppression de cet article.

L’état du droit

Ainsi qu’en dispose l’article L. 2123-19 du CGCT, le conseil municipal peut voter, sur les ressources ordinaires, des indemnités au maire pour frais de représentation. Cette indemnisation n’est pas un droit pour le maire mais une faculté laissée au conseil municipal dans le cadre des ressources ordinaires de la commune ([26]). En outre, une indemnité unique et globale peut être déterminée par le conseil municipal ([27]).

Dans une réponse à une question écrite du sénateur François Marc, le Gouvernement a précisé le périmètre de cette indemnisation : il s’agit d’une « allocation [qui] est par principe, destinée à couvrir les dépenses engagées par le maire, à l’occasion de l’exercice de ses fonctions et dans l’intérêt des affaires de la commune. Elle est distincte du remboursement des frais que nécessite l’exécution des mandats spéciaux ou la participation à des réunions organisées en dehors de la commune. » Il n’existe pas, à ce jour, de liste de dépenses susceptibles de constituer des frais de représentation.

Au cours de son audition, la ministre déléguée chargée de la ruralité, du commerce et de l’artisanat, Mme Françoise Gatel, a rappelé que cette disposition était peu utilisée dans les petites communes, mais néanmoins plus courante dans les villes moyennes et grandes.

La faculté de rembourser les frais de représentation des maires offerte aux conseils municipaux n’existe pas pour les présidents de conseil départemental et de conseil régional.

En effet, les articles L. 3123-19 ([28]) et L. 4135-19 ([29]) relatifs à la prise en charge de certains frais engagés par les membres des conseils départementaux et des conseils régionaux prévoient le remboursement ou la faculté de remboursement des frais liés à l’exécution d’un mandat spécial, des frais de transport et de séjour nécessaire afin de prendre part à certaines réunions, des frais spécifiques pour les élus en situation de handicap, ainsi que des frais de garde et d’assistance ([30]).

La chambre régionale des comptes de Normandie l’a d’ailleurs rappelé dans un récent rapport. Elle a ainsi estimé que les frais de représentation remboursés par la collectivité à son président ne reposaient sur aucune base légale et devaient dès lors prendre fin ([31]).

Le dispositif proposé par le Sénat

La disposition initiale

Dans sa rédaction initiale, l’article 6 modifie les dispositions des articles L. 3123-19 et L. 4135-19 du CGCT, relatifs aux dépenses des membres des conseils départementaux ou des conseils régionaux susceptibles de faire l’objet d’un remboursement.

Ces deux articles sont complétés par un nouvel alinéa prévoyant la faculté, pour le président du conseil départemental ou du conseil régional, de bénéficier, sur présentation d’un justificatif et après délibération du conseil, du remboursement par la collectivité de ses frais de représentation.

Les modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a modifié la rédaction initiale de l’article tant en Commission qu’en séance publique.

● Outre un amendement rédactionnel COM-91 des rapporteurs, la commission des Lois du Sénat a adopté un amendement COM-90 des mêmes auteurs réécrivant l’article afin d’aligner sa rédaction sur celle, d’ores et déjà en vigueur pour les frais de représentations des maires, à l’article L. 2123-19 du CGCT.

Comme le soulignent les rapporteurs du Sénat, la reprise de cette rédaction permettrait l’application de la jurisprudence du juge administratif relative aux frais de représentation des maires.

● En séance publique, le Sénat a adopté un amendement n° 186 rect. de Mme Annick Girardin apportant une correction de nature rédactionnelle afin de rendre applicable les dispositions de l’article 6 au territoire de Saint-Pierre et Miquelon ([32]).

Par deux amendements identiques nos 55 rect. de M. Frédéric Buval et 411 des rapporteurs, le Sénat a élargi les dispositions de l’article 6 afin de le rendre applicable aux assemblées de Guyane et de Martinique. Il a, à cette fin, introduit un nouvel alinéa au sein des articles L. 7125-22 (relatif à l’assemblée de Guyane) et L. 7227-23 (relatif à l’assemblée de Martinique) du CGCT.

Enfin, le Sénat a adopté un amendement n° 410 des rapporteurs de coordination rédactionnelle.

La position de la Commission

La commission des Lois a adopté deux amendements CL333 ET CL391 de Mme Blandine Brocard et de M. Carlos Martens Bilongo portant suppression de l’article.

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Article 6 bis (art. L. 2511-33 du code général des collectivités territoriales) Alignement des droits et garanties des conseillers d’arrondissement sur ceux des conseillers municipaux

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Introduit par quatre amendements identiques adoptés en séance publique au Sénat ([33]), l’article 6 bis a pour objet d’étendre aux conseillers d’arrondissement de la Ville de Paris et des communes de Lyon et de Marseille les dispositions dont bénéficient les conseillers municipaux relatives au droit au détachement pour les fonctionnaires, au droit à formation et à bilan de compétence en fin de mandat, au droit au remboursement des frais de transport et des frais spécifiques liés au handicap, ainsi qu’au droit à la prise en charge des frais de garde.

➢ Position de la Commission

La Commission a adopté cet article, complété par un unique amendement élargissant le périmètre des droits et garanties dont pourront bénéficier les conseillers d’arrondissement.

L’état du droit

Ainsi qu’en dispose l’article L. 2511-1 du CGCT, la Ville de Paris et les communes de Marseille et Lyon sont soumises aux règles applicables aux communes, sous réserve des dispositions du titre qui leur est consacré au sein du CGCT, et des autres dispositions législatives qui leur sont propres.

Ces trois collectivités sont en effet soumises à un mode de scrutin et à un fonctionnement institutionnel distincts du reste des villes françaises : dans ces trois villes, les élections municipales ont lieu par arrondissement ou par secteur, et permettent d’élire des conseils d’arrondissement, dont une partie siègent également au Conseil de Paris ou aux conseils municipaux de Lyon ou de Marseille.

Source : extraits du rapport n° 1247 de M. Jean-Paul Mattei sur la proposition de loi visant à réformer le mode d’élection des membres du Conseil de Paris et des conseils municipaux de Lyon et Marseille (n° 451)

Les conditions d’exercice du mandat des conseillers d’arrondissement sont encadrées par l’article L. 2511-33 du CGCT, qui procède par renvoi aux dispositions du code applicables aux conseillers municipaux. Dans sa rédaction actuelle, l’article L. 2511-33 prévoit l’application aux conseillers d’arrondissement des dispositions relatives :

– aux autorisations d’absence des élus salariés et à l’indemnisation de leur perte de revenu par la commune (articles L. 2123-1 à L. 2123-3, L. 2123-5, L. 2123-7 et L. 2123-8 du CGCT) ;

– au droit de retrouver son emploi à l’issue de son mandat (article L. 2123-9 du CGCT) ;

– au droit à la formation (articles L. 2123-12 à L. 2123-15 du CGCT) ;

– aux modalités d’encadrement et d’écrêtement du montant total de rémunération et d’indemnisation des élus (II et III de l’article L. 2123-20 du CGCT) ;

– aux modalités de versement d’une indemnité aux adjoints au maire (II de l’article L. 2123-24 du CGCT) ;

– aux modalités d’indemnisation des conseillers d’arrondissement auxquels le maire a délégué une partie de ses fonctions (III de l’article L. 2123-24-1 du CGCT) ;

– les dispositions relatives à la protection sociale des élus (articles L. 2123-25 à L. 2123-329 du CGCT) ;

– les dispositions relatives à la responsabilité des communes en cas d’accident et à la responsabilité et la protection des élus (articles L. 2123-31 à L. 2123-35 du CGCT) ;

– certaines dispositions relatives aux dépenses obligatoires (3° de l’article L. 2321-2 du CGCT).

Le dispositif proposé par le Sénat

L’énumération de l’article L. 2511-33 du CGCT ne comprend pas certains droits dont bénéficient les élus municipaux, mais dont ne peuvent donc pas bénéficier les conseillers d’arrondissement. Il s’agit des droits :

– au détachement pour les fonctionnaires élus, prévu à l’article L. 2123-10 du CGCT ;

– à une formation et à un bilan de compétence en fin de mandat, prévu à l’article L. 2123-11-1 du CGCT ;

– au remboursement des frais de transport et des frais spécifiques liés au handicap, prévu à l’article L. 2123-18-1 du CGCT ;

– au droit à la prise en charge des frais de garde, prévu à l’article L. 2123-18-2 du CGCT.

L’article 6 bis, introduit par quatre amendements identiques nos 225 rect., 283 rect., 283 rect. et 385 de M. Guy Benarroche, Mmes Cécile Cukierman et Colombe Brosset, ainsi que du Gouvernement, complète l’article L. 2511-33 afin d’y insérer les références aux articles L. 2123-10, L. 2123-11-1, L. 2123-18-1 et L. 2123-18-2. Cette rédaction permet ainsi aux conseillers d’arrondissement de bénéficier des droits visés à ces articles.

La position de la Commission

La Commission a adopté un amendement CL171 de vos rapporteurs élargissant le périmètre des droits et garanties visés à l’article 6 bis, afin d’y inclure :

– le droit de bénéficier d’un stage de remise à niveau organisé dans l’entreprise (visé à l’article L. 2123-11 du CGCT) ;

– le droit pour l’organe délibérant de mettre à la disposition de ses membres un véhicule lorsque l’exercice de leurs fonctions le justifie (visé à l’article L. 2123-18-1-1 du CGCT) ;

– le droit à une aide de la collectivité pour financer des chèques emploi-service universel (visé à l’article L. 2123-18-4 du CGCT) ;

– et le droit à l’aménagement du poste de travail au bénéfice des élus en situation de handicap (prévu par le nouvel article L. 2123-18-1-2 du CGCT créé par l’article 13 de la proposition de loi).

La Commission a, par la suite, adopté l’article ainsi modifié.

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Article 7 (art. L. 2121-7-1 [nouveau] du code général des collectivités territoriales) Possibilité de recours à la visioconférence pour la réunion des commissions du conseil municipal

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 7 ouvre la faculté de recourir à la visioconférence pour la tenue des réunions des commissions du conseil municipal.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

La loi n° 2022-217 du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l’action publique locale a largement ouvert la faculté de recours à la visioconférence pour les réunions des conseils départementaux (articles L. 3121-9-1 du CGCT) et régionaux (article L. 4132-9-1 du CGCT) et de leurs commissions permanentes (articles L. 3122-6-2 et L. 4133-6-2 du CGCT).

➢ Modifications apportées par le Sénat

Cet article n’a fait l’objet d’aucune modification du Sénat.

➢ Position de la Commission

La commission des Lois a adopté cet amendement, modifié par deux amendements rédactionnels.

L’état du droit

Dès 1930, la jurisprudence administrative a imposé que le lieu de réunion du conseil se tienne, en principe, à la mairie ([34]). Elle a par la suite estimé qu’il ne peut être dérogé qu’à titre exceptionnel à ce principe ([35]).

Depuis l’entrée en vigueur de la loi n° 2007-1781 du 20 décembre 2007 relative à la simplification du droit, l’article L. 2121-7 du CGCT pose pour principe que les réunions du conseil municipal ont lieu à la mairie de la commune, tout en ménageant une exception à ce principe. Il dispose ainsi que « le conseil municipal se réunit et délibère à la mairie de la commune. Il peut également se réunir et délibérer, à titre définitif, dans un autre lieu situé sur le territoire de la commune, dès lors que ce lieu ne contrevient pas au principe de neutralité, qu’il offre les conditions d’accessibilité et de sécurité nécessaires et qu’il permet d’assurer la publicité des séances. »

Cet article ne permet ainsi pas la réunion des conseils municipaux en visioconférence.

En revanche, les représentants de la DGCL auditionnés par votre rapporteur ont indiqué que les dispositions de l’ordonnance n° 2014-1329 du 6 novembre 2014 relative aux délibérations à distance des instances administratives à caractère collégial ouvrent cette faculté aux commissions municipales.

Toutefois, s’agissant des réunions des conseils municipaux, la crise sanitaire liée à l’épidémie de Covid-19 a temporairement assoupli cette contrainte. L’article 6 de l’ordonnance n° 2020-391 du 1er avril 2020 visant à assurer la continuité du fonctionnement des institutions locales et de l’exercice des compétences des collectivités territoriales et des établissements publics locaux afin de faire face à l’épidémie de Covid-19 dispose que « dans les collectivités territoriales et leurs groupements, le maire ou le président peut décider que la réunion de l’organe délibérant se tient par visioconférence ou à défaut audioconférence. »

Cette disposition a ainsi permis l’organisation de conseils municipaux en visioconférence entre le 12 mars 2020 et le 31 juillet 2022.

Le recours à la visioconférence est par ailleurs offert aux départements et régions, ainsi qu’aux intercommunalités pour certaines de leurs réunions :

– l’article L. 5211-11-1 du CGCT, introduit par la loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019 relative à l’engagement dans la vie locale et à la proximité de l’action publique (dite « loi engagement et proximité ») permet aux EPCI de tenir leur réunion du conseil en visioconférence.

La loi n° 2022-217 du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l’action publique locale (dite « loi 3DS ») a introduit une série de conditions et garanties en cas de recours à cette faculté.

Ainsi, lorsque le président fait usage d’une telle faculté, la convocation des élus doit en faire mention. Les votes ne peuvent avoir lieu qu’au scrutin public. En cas d’adoption d’une demande de vote secret, le président reporte le point de l’ordre du jour à une séance ultérieure, qui ne peut se tenir par visioconférence. En outre, le recours à la visioconférence n’est autorisé ni pour l’élection du président ou du bureau, ni pour l’adoption du budget primitif de l’EPCI, ni pour l’élection de ses délégués. Enfin, la réunion en visioconférence doit être diffusée en direct sur le site internet de l’EPCI et les lieux de captation doivent être ouverts au public.

– depuis l’entrée en vigueur de la « loi 3DS », la même faculté de réunion des conseils départementaux et des conseils régionaux en visioconférence est offerte aux présidents de ces conseils, sous les mêmes conditions que pour les réunions en visioconférence des EPCI ([36]) ;

– la « loi 3DS » permet également la convocation en visioconférence des commissions permanentes des conseils départementaux et des conseils régionaux ([37]).

Le dispositif proposé par le Sénat

La disposition initiale

L’article 7 introduit un nouvel article L. 2121-7-1 au sein du CGCT ouvrant la faculté, pour les maires, de recourir à la visioconférence pour la réunion des commissions municipales.

Cet article dispose que le recours à la visioconférence, même partiellement, doit être indiqué dans la convocation. Il renvoie au règlement intérieur la fixation des modalités pratiques de déroulement des réunions organisées en visioconférence, ainsi que des limites dans lesquelles il peut être fait usage de cette faculté.

Lors de son audition, la ministre déléguée chargée de la ruralité, du commerce et de l’artisanat, Mme Françoise Gatel, a rappelé l’opposition du Sénat à l’élargissement de cette disposition aux réunions du conseil municipal, craignant en particulier une systématisation de la visioconférence dans certaines communes et relevant l’inutilité de cette disposition pour les petites communes.

Les modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a adopté cet article sans modification en commission des Lois puis en séance publique.

La position de la Commission

La Commission a adopté cet article, modifié par deux amendements rédactionnels CL173 et CL174 de vos rapporteurs.

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Article 7 bis (nouveau) (art. L. 2121-11, L. 2121-12 et L. 2541-2 du code général des collectivités territoriales) Allongement des délais d’envoi des convocations des conseils municipaux

Introduit par la Commission

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’envoi de la convocation au conseil municipal doit respecter des délais minimums déterminés par la loi.

Pour les communes de moins de 3 500 habitants, l’article L. 2121-11 du code général des collectivités territoriales (CGCT) dispose que la convocation doit être transmise aux membres du conseil municipal trois jours francs au moins avant celui de la réunion. En cas d’urgence, ce délai peut néanmoins être abrégé par le maire, sans pouvoir être inférieur à un jour franc.

Pour les communes de 3 500 habitants et plus, la convocation doit être transmise au moins cinq jours francs avant le conseil municipal, l’article L. 2121-12 du CGCT ménageant toutefois une possibilité de réunir le conseil municipal en urgence, sous réserve de respecter un délai d’un jour franc.

Introduit par un amendement CL300 de Mme Anne Bergantz, l’article 7 bis allonge ces délais, qu’il porte à cinq jours francs pour les villes de moins de 3 500 habitants et à sept jours francs pour les communes dont la population est égale ou supérieure à ce seuil.

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Article 7 ter (nouveau) (art. L. 5211-10-1 A [nouveau] du code général des collectivités territoriales) Réunion en visioconférence des bureaux des établissements publics de coopération intercommunale

Introduit par la Commission

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

La loi n° 2022-217 du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l’action publique locale (dite « loi 3DS ») permet la convocation en visioconférence des commissions permanentes des conseils départementaux et des conseils régionaux ([38]). Par ailleurs, l’article 7 de la présente proposition de loi ouvre cette même faculté aux réunions des commissions municipales.

Toutefois, les bureaux des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) ne disposent pas de cette possibilité, sans qu’aucun élément ne justifie l’absence de cette faculté, autorisée pour les autres organes non délibérants des communes, départements et régions.

En conséquence, par six amendements identiques CL80 de M. Philippe Gosselin, CL106 de M. Paul Molac, CL207 de M. Hervé Saulignac, CL226 de M. Emmanuel Duplessy, CL304 de M. Frédéric Valletoux et CL334 de M. Laurent Croizier, la commission des Lois a introduit un article 7 ter ouvrant cette faculté aux bureaux des EPCI, en reprenant le régime juridique applicable pour les commissions permanentes des départements et des régions lorsqu’elles sont réunies en visioconférence.

Selon cette nouvelle disposition, le président peut décider que la réunion de bureau se tient en plusieurs lieux, par visioconférence. Toutefois, le bureau doit nécessairement se réunir en présentiel au moins une fois par semestre. Lorsque le bureau se tient partiellement ou entièrement en visioconférence, la convocation doit le mentionner. Enfin, l’article précise que le quorum est apprécié en fonction de la présence des membres du bureau en présentiel ou à distance.

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Chapitre II Faciliter la conciliation du mandat avec l’exercice d’une activité professionnelle

Article 8 A (supprimé) (art. L. 237-1 du code électoral) Suppression de l’incompatibilité entre l’exercice d’un mandat communautaire et un emploi salarié au sein d’une des communes membres de l’EPCI

Supprimé par la Commission

➢ Résumé du dispositif introduit et effets principaux

L’article 8 A, introduit en séance publique au Sénat, supprime l’incompatibilité entre l’exercice d’un mandat communautaire et un emploi salarié au sein d’une des communes membres de l’EPCI.

➢ Position de la Commission

La Commission a supprimé cet article.

L’état du droit

Dans sa rédaction issue de la loi n° 2013-403 du 17 mai 2013 relative à l’élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires, et modifiant le calendrier électoral, l’article L. 237-1 du code électoral fixe plusieurs cas d’incompatibilité avec l’exercice d’un mandat de conseiller communautaire.

En particulier, le II de cet article dispose que « le mandat de conseiller communautaire est incompatible avec l’exercice d’un emploi salarié au sein de l’établissement public de coopération intercommunale ou de ses communes membres. »

Le dispositif proposé par le Sénat

Introduit par un amendement n° 118 rect. bis de M. Jean-Baptiste Lemoyne en séance publique, l’article 8 A maintient l’incompatibilité entre l’exercice d’un mandat communautaire et un emploi salarié au sein de l’EPCI, mais la supprime lorsque l’emploi en question est exercé au sein d’une commune membre de ce même EPCI.

L’auteur estime en effet que le maintien de l’incompatibilité prévue au II de l’article L. 237-1 du code électoral « y compris pour l’exercice d’un emploi salarié dans l’une des communes membres est disproportionné. D’une part, le risque de conflit d’intérêts ne peut exister dans ce cas de figure. D’autre part, cela peut conduire à exclure de la vie communautaire des conseillers municipaux, adjoints ou même des maires qui ont une activité professionnelle au sein de collectivités locales. » ([39])

Vos rapporteurs observent néanmoins que cette disposition conduit à remettre en cause des règles nécessaires afin de prévenir tout conflit d’intérêts. Elle a ainsi soulevé de nombreuses interrogations auprès des différentes personnes qu’ils ont entendues, en particulier de la part de la ministre déléguée chargée de la ruralité, du commerce et de l’artisanat, Mme Françoise Gatel.

La position de la commission

La Commission a adopté quatre amendements CL175 des rapporteurs, CL208 de M. Hervé Saulignac, CL250 de M. Jean-Claude Raux et CL403 de Mme Élisa Martin portant suppression de cet article 8 A.

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Article 8 B (nouveau) (art. L. 1122-1 du code du travail) Renvoi, au sein du code du travail, vers les dispositions relatives aux garanties dont bénéficient les élus salariés figurant au sein du code général des collectivités territoriales

Introduit par la Commission

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Introduit par un amendement CL337 de Mme Blandine Brocard, l’article 8 B crée un titre II bis au sein du livre Ier du code du travail, dont l’objet est de procéder à un renvoi vers les dispositions du code général des collectivités territoriales (CGCT) relatives aux garanties dont disposent les élus salariés et qui figurent au sein de ce code, afin de les rendre plus visibles auprès des directions des ressources humaines des entreprises.

Le titre II bis ainsi introduit comprend un article unique, qui dispose que « les garanties accordées aux salariés titulaires d’un mandat municipal dans l’exercice de leur activité professionnelle sont régies par les dispositions du titre II du livre premier de la première partie du code général des collectivités territoriales ».

Vos rapporteurs observent cependant qu’il n’existe pas de titre II au sein du livre premier de la première partie de ce code, ce qui rend cette disposition – au demeurant adoptée contre leur avis – inopérante en l’état.

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Article 8 (art. L. 3142-79 et L. 3422-1-1 [nouveau] du code du travail) Extension de la durée maximal du congé électif

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 8 porte à vingt jours la durée du congé électif dont peut bénéficier un candidat à une élection locale.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

La loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019 relative à l’engagement dans la vie locale et à la proximité de l’action publique a étendu à l’ensemble des communes françaises les dispositions du code de travail portant sur l’octroi d’un congé électif aux candidats aux élections municipales, en supprimant le critère de population de la commune – fixé à plus de 1 000 habitants – qui prévalait jusqu’alors.

➢ Modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a souhaité élargir les dispositions de l’article 8 afin de le rendre applicable pour les candidats aux élections territoriales de Polynésie française et des îles de Wallis-et-Futuna ainsi que pour les candidats aux élections provinciales de Nouvelle-Calédonie.

➢ Position de la Commission

La Commission a modifié la durée du congé électif, qu’elle a maintenu à vingt jours pour les seuls candidats en tête de liste, et réduit à dix jours pour les candidats inscrits plus bas sur la liste. Elle a également rallongé le délai dans lequel le salarié candidat doit informer son employeur de son souhait de prendre un congé électif.

L’état du droit

Depuis l’entrée en vigueur de la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité, le code du travail prévoit plusieurs dispositions ouvrant un droit électif aux candidats à certaines élections, figurant aux articles L. 3142-79 et suivants.

L’article L. 3142-79 de ce code dispose ainsi que l’employeur doit laisser au salarié, candidat à l’Assemblée nationale ou au Sénat, le temps nécessaire pour participer à la campagne électorale dans la limite de vingt jours ouvrables.

Il prévoit par ailleurs un même congé électif, d’une durée de dix jours, pour tout candidat aux élections européennes, municipales ([40]), départementales, régionales, à l’Assemblée de Corse et au conseil de la métropole de Lyon.

L’article L. 3142-80 du code du travail dispose ainsi que le salarié en bénéficie à sa convenance, sous réserve d’avertir son employeur vingt-quatre heures au moins avant le début de chaque absence, qui doit au moins représenter une demi-journée entière.

Ainsi qu’en dispose l’article L. 3142-81, la durée des absences peut être imputée, à la demande du salarié, sur celle du congé payé annuel dans la limite des droits qu’il a acquis à ce titre à la date du premier tour de scrutin. Lorsqu’elles ne sont pas imputées sur le congé payé annuel, les absences ne sont pas rémunérées. Elles donnent alors lieu à récupération, en accord avec l’employeur.

En outre, l’article L. 3142-83 dispose que la durée des absences au titre du congé électif est assimilée à une période de travail effectif pour la détermination des droits à congés payés ainsi que des droits liés à l’ancienneté.

Enfin, l’article L. 3142-83 précise que ces dispositions sont applicables aux fonctionnaires et aux agents non titulaires de l’État, des collectivités territoriales et de leurs établissements publics, ainsi qu’aux personnels des entreprises publiques, sauf s’ils bénéficient de dispositions plus favorables.

Le dispositif proposé par le Sénat

La disposition initiale

Dans sa rédaction initiale, l’article 8 réécrit les dispositions de l’article L. 3142-79 du code du travail afin de permettre à l’ensemble des candidats à une élection locale, et non plus seulement aux candidats aux élections législatives et sénatoriales, de bénéficier d’un congé électif de 20 jours ouvrables.

902 465 personnes s’étaient portées candidates aux élections municipales de 2020, dont environ 700 000 actifs, selon les représentants de la direction générale du travail (DGT) entendus par vos rapporteurs. Toutefois, aucune administration ne dispose de précisions sur l’étendue du recours au congé électif auquel ces personnes ont droit, les données relatives à ce recours n’étant pas centralisées. La DGT a rappelé à vos rapporteurs qu’il existe plusieurs dizaines de congés particuliers tels que celui-ci, dont les modalités sont inscrites dans différents codes, et qui répondent à des modalités différentes, ce qui en complexifie le suivi.

Les modifications apportées par le Sénat

La commission des Lois du Sénat a adopté un amendement COM-92 des rapporteurs, étendant les dispositions de l’article aux élections figurant à l’article 388 du code électoral, c’est-à-dire aux élections des :

– membres du congrès et des assemblées de province de la Nouvelle-Calédonie ;

– représentants à l’assemblée de la Polynésie française ;

– membres de l’assemblée territoriale des îles Wallis et Futuna ;

– conseillers municipaux en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française.

En séance publique, le Sénat a adopté un amendement n° 187 rect. bis de Mme Annick Girardin de nature rédactionnelle, visant à assurer l’application des dispositions de l’article pour l’élection des membres du conseil territorial de Saint-Pierre-et-Miquelon.

La position de la Commission

La commission des Lois a adopté un amendement CL338 de Mme Blandine Brocard qui module la durée du congé électif. Cet amendement dispose que les candidats en tête de liste bénéficient d’un congé électif de vingt jours. Il réduit à dix jours – c’est-à-dire, à la durée actuelle – ce congé pour tout « candidat sur une liste, sans en exercer la tête ».

Vos rapporteurs observent que cette rédaction – à laquelle ils étaient au demeurant opposés – s’appliquerait à l’ensemble des élections visées à l’article 8, et conduirait ainsi à supprimer le droit à un congé électif pour les élections qui ne nécessitent pas la candidature d’une liste. Tel est par exemple le cas pour les élections législatives ou les élections départementales.

La Commission a par ailleurs adopté un amendement CL483 de vos rapporteurs, qui allonge, de vingt-quatre à soixante-douze heures, le délai dans lequel le salarié candidat à une élection doit informer son employeur de son souhait de prendre un congé électif.

Elle a adopté l’article ainsi modifié.

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Article 8 bis (nouveau) (art. 35 quater [nouveau] du code général des impôts) Abattement fiscal pour les artisans ou commerçants indépendants optant pour la location-gérance de leur fonds de commerce afin de se consacrer à leur mandat local

Introduit par la Commission

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Introduit par un amendement CL266 de Mme Catherine Hervieu, l’article 8 bis crée une aide de l’État au bénéfice des propriétaires ou exploitants d’un fonds de commerce ou d’un établissement artisanal qui concèdent la location de leur fonds ou de leur établissement à un gérant afin de se consacrer à l’exercice d’un mandat électif local.

L’article 35 quater du code général des impôts, créé par cet article 8 bis, dispose que l’imposition sur les bénéfices industriels et commerciaux de la redevance résultant de la convention de location-gérance est calculée après déduction d’un abattement fiscal de 30 %, maintenu pendant toute la durée du mandat.

Cet article a ainsi pour ambition d’apporter un soutien financier aux artisans agriculteurs et aux commerçants indépendants souhaitant s’investir dans un mandat électif, mais qui peinent à concilier l’exercice de ce mandat et leur vie professionnelle.

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Article 9 (art. L. 2123-1, L. 2123-2, L. 2123-3 et L. 4135-1 du code général des collectivités territoriales) Extension du champ des autorisations d’absence et augmentation du plafond de remboursement des pertes de revenus subies par l’élu

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 9 étend le périmètre des autorisations d’absence dont bénéficient les membres du conseil municipal pour y intégrer les cérémonies publiques liées à la fonction de maire et les réunions nécessaires à l’élaboration de certains documents intercommunaux stratégiques. Il prévoit la création, par décret en Conseil d’État, d’une procédure dérogatoire de déclaration d’absence des élus en cas de situation de crise ou d’urgence. Enfin, il augmente le plafond de remboursement des pertes de revenus subies du fait des absences légales de l’élu salarié ne recevant pas d’indemnités de fonction.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

La loi n° 2022-217 du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l’action publique locale a complété la liste des réunions pour lesquelles l’élu salarié peut disposer d’une autorisation d’absence, afin d’y ajouter les réunions des assemblées, des bureaux et des commissions spécialisées des organismes nationaux où il a été désigné ou élu pour représenter des collectivités territoriales ou des établissements publics en relevant.

➢ Modifications apportées par le Sénat

La Commission des lois du Sénat a précisé le périmètre des réunions et cérémonies permettant à l’élu local salarié de bénéficier d’une autorisation d’absence et a restreint le périmètre de la procédure dérogatoire de déclaration d’absence afin de la limiter aux seuls maires et adjoints au maire. En séance publique, le Sénat a élargi le champ des autorisations d’absence aux missions accomplies dans le cadre d’un mandat spécial. Il a souhaité permettre aux élus municipaux de bénéficier, en cas d’alerte rouge prononcée par le préfet sur le territoire de la commune, d’un forfait temps de repos de 24 heures. Il a également élargi le bénéfice de la procédure dérogatoire en cas d’urgence ou de crise aux conseillers municipaux délégués ou d’astreinte. Enfin, il a relevé le nombre d’heures susceptibles d’être compensées par la commune pour les élus municipaux qui exercent une activité professionnelle et ne perçoivent pas d’indemnités de fonction.

➢ Position de la Commission

La Commission a supprimé le forfait temps de repos prévu en cas d’alerte rouge, introduit en séance publique au Sénat, et élargi le bénéfice de la procédure dérogatoire de déclaration d’absence à l’ensemble des élus locaux en cas de crise et d’urgence. Elle a adopté l’article 9 ainsi modifié.

L’état du droit

Le champ des autorisations d’absence des élus municipaux

● L’article L. 2123-1 du CGCT oblige l’employeur de tout salarié membre d’un conseil municipal à lui laisser « le temps nécessaire » afin de participer aux réunions nécessaires à l’exercice de son mandat.

Le même article énumère les réunions concernées : il peut s’agir des séances plénières du conseil municipal ; des réunions des commissions instituées par une délibération du conseil municipal et dont l’élu est membre ; des réunions des assemblées délibérantes et des bureaux des organismes où l’élu a été désigné pour représenter la commune ; ainsi que des réunions des assemblées, des bureaux et des commissions spécialisées des organismes nationaux où il a été désigné ou élu pour représenter des collectivités territoriales ou des établissements publics en relevant.

L’élu municipal doit informer l’employeur de la date de la séance ou de la réunion pour laquelle il sollicite une autorisation d’absence dès qu’il en a connaissance, selon des modalités fixées par un décret en Conseil d’État. Le CGCT ne précise néanmoins pas dans quel délai l’information doit être transmise à l’employeur.

L’employeur n’est pas tenu de rémunérer comme temps de travail le temps passé par l’élu aux séances et réunions précitées. Toutefois, l’article L. 2123-7 du CGCT précise que ce temps d’absence « est assimilé à une durée de travail effective pour la détermination de la durée des congés payés ainsi qu’au regard de tous les droits découlant de l’ancienneté. » Il en est de même pour la détermination du droit aux prestations sociales ([41]).

● L’article L. 2123-2 du CGCT dispose par ailleurs qu’« indépendamment des autorisations d’absence dont ils bénéficient dans les conditions prévues à l’article L. 2123-1, les maires, les adjoints et les conseillers municipaux ont droit à un crédit d’heures leur permettant de disposer du temps nécessaire à l’administration de la commune ou de l’organisme auprès duquel ils la représentent et à la préparation des réunions des instances où ils siègent. »

Forfaitaire et trimestriel, ce crédit d’heures est fixé par référence à la durée hebdomadaire légale du travail. Il est de droit pour les salariés et n’est pas rémunéré. En cas de travail à temps partiel, il est réduit proportionnellement à la réduction du temps de travail prévue pour l’emploi considéré. En outre, l’article L. 2123-2 du CGCT dispose que les heures non utilisées ne sont pas reportées d’un trimestre à l’autre.

Crédit d’heures, par trimestre, selon les fonctions du salarié élu au conseil municipal

Pour le bénéfice de son crédit d’heures, l’élu membre d’un conseil municipal doit informer son employeur par écrit trois jours au moins avant son absence en précisant la date et la durée de l’absence envisagée ainsi que la durée du crédit d’heures à laquelle il a encore droit au titre du trimestre en cours ([42]).

Aucun licenciement ou déclassement professionnel, ni aucune sanction disciplinaire ne peuvent être prononcés en raison des absences résultant de l’application des dispositions ([43]).

Ces dispositions sont applicables aux conseillers membres d’un EPCI ([44]). En outre, un régime d’autorisation d’absence et de crédit d’heures existe également pour les membres du conseil départemental ([45]) et du conseil régional ([46]).

Le remboursement des pertes de revenus subies par l’élu

Lorsqu’ils exercent leur droit à une autorisation d’absence afin de participer aux séances et réunions nécessaires à l’exercice de leur mandat local, ou lorsqu’ils utilisent leur crédit d’heures d’absence, les pertes de salaire subies par les élus salariés peuvent être compensées par la commune ou par l’organisme auprès duquel ils la représentent, dès lors qu’ils ne perçoivent pas d’indemnités de fonction.

L’article L. 2123-3 du CGCT, qui pose ce principe, précise que cette compensation est limitée à soixante-douze heures par élu et par an. Par ailleurs, chaque heure compensée ne peut être rémunérée à un montant supérieur à une fois et demie la valeur horaire du salaire minimum de croissance, soit 17,82 euros de l’heure.

Le dispositif proposé par le Sénat

La disposition initiale

Dans sa rédaction initiale, la proposition de loi comporte trois dispositions : d’une part, elle élargit le périmètre des réunions permettant aux élus salariés de bénéficier d’une autorisation d’absence ; d’autre part, elle instaure une procédure dérogatoire au régime déclaratif préalable d’autorisation d’absence de ces mêmes élus ; enfin, elle augmente le plafond de compensation des heures non rémunérées des élus salariés que la commune peut décider de prendre à sa charge.

● L’article 9 modifie l’article L. 2123-1 du CGCT afin d’y introduire deux nouvelles dispositions permettant aux élus de bénéficier d’autorisations d’absence :

– en cas de réunions relatives à l’élaboration de documents stratégiques. Il s’agit du schéma de cohérence territoriale (SCOT) ([47]), du plan local d’urbanisme intercommunal (PLUi) ([48]), du plan climat-air-énergie territorial (PCAET) ([49]), du programme local de prévention des déchets ménagers et assimilés (PLPDMA) ([50]) et du programme local de l’habitat (PLH) ([51]) ;

– pour participer aux cérémonies publiques liées à la fonction de maire, c’est-à-dire des « cérémonies organisées sur ordre du Gouvernement ou à l’initiative d’une autorité publique » ([52]).

● L’article 9 prévoit par ailleurs un aménagement de l’obligation de déclaration préalable d’absence des élus. Il renvoie ainsi à un décret en Conseil d’État la création d’une « procédure distincte et adaptée aux situations de crise ou d’urgence liées à ses fonctions » afin de favoriser la mobilisation rapide de l’élu dans de tels cas de figure.

● Enfin, l’article 9 porte le plafond de la compensation financière dont peuvent bénéficier les élus municipaux salariés ne percevant pas d’indemnités de fonction à deux fois la valeur horaire du salaire minimum de croissance, au lieu d’une fois et demie. Le CGCT opérant, s’agissant des membres des conseils des EPCI, par renvoi aux dispositions applicables aux conseils municipaux, cette disposition s’appliquerait également aux conseillers communautaires.

Les modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a complété cet article en commission des Lois, puis en séance publique.

● La Commission des lois a modifié la rédaction des dispositions élargissant le périmètre des réunions donnant droit à des autorisations d’absence pour les élus salariés.

Par un amendement COM-93 des rapporteurs, elle a supprimé la mention « liées à la fonction de maire » qualifiant les cérémonies publiques afin d’éviter une interprétation trop restrictive de cette notion. Par un amendement COM-95 des mêmes auteurs, elle a aussi supprimé l’énumération relative aux réunions d’élaboration des documents stratégiques des EPCI introduite par l’article, afin de cibler plutôt les « réunions organisées par les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre dont la commune est membre, le département ou la région, lorsque [l’élu] a été désigné pour y représenter la commune ».

Par un amendement COM-97 des rapporteurs, la commission des Lois a restreint le champ la procédure dérogatoire au régime de déclaration préalable des autorisations d’absence en cas de crise ou de situation exceptionnelle afin de la réserver uniquement aux maires et aux adjoints au maire. Les rapporteurs ont en effet estimé que les maires, et éventuellement leurs adjoints, sont les élus principalement sollicités dans un tel cas de figure.

La Commission a également adopté un amendement COM-104 de correction légistique des rapporteurs à l’article L. 4135-1 du CGCT, portant sur les dispositions relatives aux autorisations d’absence et au crédit d’heures des élus salariés siégeant au conseil régional.

Enfin, la commission des Lois a adopté un amendement COM-88 rect. de M. Jean-François Longeot, substituant à la dernière phrase de l’article L. 2123-2 du CGCT relative au crédit d’heures (« ce temps d’absence n’est pas payé par l’employeur ») la même formulation que celle applicable en matière d’autorisation d’absence à l’article L. 2123-1 du même code (« l’employeur n’est pas tenu de payer ce temps d’absence comme temps de travail »).

● En séance publique, par sept amendements identiques ([53]), le Sénat a élargi le périmètre des activités donnant droit à des autorisations d’absence pour les élus salariés afin d’y inclure « les missions accomplies dans le cadre d’un mandat spécial ».

Par un amendement n° 257 rect. de M. Stéphane Fouassin, le Sénat a inséré une nouvelle disposition permettant aux membres du conseil municipal employés dans les secteurs public ou privé de bénéficier, en cas de déclenchement d’une alerte rouge par le préfet sur le territoire de la commune, d’un forfait temps de repos de 24 heures. La disposition précise que, « durant cette période, tout rappel professionnel et convocation liée à leur activité privée est suspendu, afin de permettre un temps de repos avant la reprise de leur activité. »

Par deux amendements identiques no 271 rect. bis de Mme Muriel Jourda et n° 412 des rapporteurs, le Sénat a élargi le bénéfice de la procédure dérogatoire de déclaration des autorisations d’absence auprès de l’employeur, introduite par l’article 9, afin de la rendre applicable aux conseillers municipaux ayant reçu délégation ainsi qu’aux conseillers municipaux ayant été désignés par arrêté municipal pour assurer une astreinte.

Enfin, par deux amendements identiques no 148 rect. de M. Simon Uzenat et n° 419 des rapporteurs, il a augmenté le nombre d’heures susceptibles d’être compensées par la commune pour les élus municipaux qui exercent une activité professionnelle (salariée ou autre) et ne perçoivent pas d’indemnités de fonction. Ce nombre, actuellement fixé à 72 heures par élu et par an, est porté à 100 heures.

La position de la Commission

La Commission a adopté deux amendements CL178 de vos rapporteurs et CL339 de Mme Blandine Brocard supprimant le forfait temps de repos de 24 heures introduit en séance publique au Sénat, qu’elle a estimé inopérant.

Elle a également adopté un amendement CL268 de Mme Catherine Hervieu afin d’élargir à l’ensemble des élus locaux la procédure dérogatoire au régime de déclaration préalable des autorisations d’absence en cas de crise ou de situation exceptionnelle, rétablissant ainsi la volonté initiale des auteurs de la proposition de loi. Vos rapporteurs observent cependant que la formulation résultant de cet amendement conduirait plutôt à restreindre le périmètre de la procédure aux seuls « conseillers municipaux ayant reçu délégation ou ayant été désignés par arrêté municipal pour assurer une astreinte », ce qui n’était pas l’objectif de son auteur.

La commission des Lois a également adopté trois amendements rédactionnels CL179, CL180 et CL181 de vos rapporteurs.

Elle a voté l’article 9 ainsi modifié.

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Article 9 bis (supprimé) (art. L. 1132-3-4 du code du travail) Assimilation des temps d’absence de l’élu municipal à une durée de travail effective pour l’octroi des avantages sociaux

Supprimé par la Commission

➢ Résumé du dispositif introduit par le Sénat et effets principaux

Introduit par deux amendements identiques en séance publique au Sénat, l’article 9 bis crée un nouvel article L. 1132-3-4 au sein du chapitre II, consacré au principe de non-discrimination, du titre III du livre Ier du code du travail.

Cet article dispose que les droits d’absence du salarié détenant un mandat de conseiller municipal sont assimilés à du temps de travail effectif pour ses droits aux prestations sociales. Ce même article précise en outre qu’aucune modification de la durée et des horaires de travail prévus par le contrat de travail ne peut être effectuée en raison des absences de l’élu salarié, intervenues du fait de l’exercice de son mandat.

Ces dispositions figurent déjà dans le CGCT : l’article L. 2123-25 de ce code dispose ainsi déjà que « le temps d’absence prévu aux articles L. 2123-1, L. 2123-2 et L. 2123-4 ([54]) est assimilé à une durée de travail effective pour la détermination du droit aux prestations sociales. »

L’article L. 2123-7 du CGCT dispose par ailleurs que ce même temps d’absence est assimilé « à une durée de travail effective pour la détermination de la durée des congés payés ainsi qu’au regard de tous les droits découlant de l’ancienneté. »

Enfin, le second alinéa de ce même article est identique au second alinéa de l’article 9 bis. Tous deux disposent qu’« aucune modification de la durée et des horaires de travail prévus par le contrat de travail ne peut, en outre, être effectuée en raison des absences intervenues en application des dispositions prévues aux articles L. 2123-1, L. 2123-2 et L. 2123-4 sans l’accord de l’élu concerné ».

L’article 9 bis n’a ainsi pas pour ambition de modifier le droit existant, mais d’introduire des dispositions figurant déjà au CGCT dans le code du travail afin d’en assurer un meilleur respect par les employeurs.

En conséquence, la Commission a adopté un amendement CL177 de vos rapporteurs portant suppression de cet article.

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Article 10 (supprimé)

(art. L. 1621-6 [nouveau] du code général des collectivités territoriales)

Création d’un label « Employeur partenaire de la démocratie locale »

Supprimé par la Commission

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 10 prévoit la création d’un label « Employeur partenaire de la démocratie locale » pouvant être attribué aux organismes ayant conclu avec les collectivités territoriales et les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) une convention précisant les modalités de la disponibilité des élus locaux qu’ils emploient.

Il étendait par ailleurs, dans sa rédaction initiale, le champ des activités éligibles au régime fiscal du mécénat, prévu par l’article 238 bis du code général des impôts, pour y inclure les œuvres ou organismes d’intérêt général ayant un caractère civique.

➢ Modifications apportées par le Sénat

Sur proposition de ses rapporteurs, la commission des Lois a supprimé la modification du code général des impôts prévue par l’article 10, qui ne serait pas nécessaire, et qui, en raison de sa formulation large, pourrait entraîner des conséquences difficiles à anticiper.

➢ Position de la Commission

La Commission a adopté cinq amendements : elle a notamment prévu que des conventions-cadre peuvent être conclues avec les associations représentatives d’élus locaux, supprimé toute référence au dispositif fiscal du mécénat au sein de l’article, et ouvert la possibilité de prendre en compte la qualité d’organisme labellisé au titre de la responsabilité sociale des entreprises.

Toutefois, considérant que les critères d’attribution du label n’étaient pas suffisamment encadrés, la Commission a ensuite rejeté cet article.

L’État du droit

des dispositifs de labellisation qui incitent les entreprises À employer des citoyens engagÉs

Afin d’encourager l’engagement citoyen et de favoriser sa conciliation avec la poursuite d’une activité professionnelle, le législateur a prévu plusieurs dispositifs bénéficiant aux organismes employant les personnes engagées dans certaines activités, qu’il s’agisse de la réserve opérationnelle militaire, de celle de la police nationale, ou du volontariat de sapeurs-pompiers.

Ces dispositifs prennent notamment la forme de labels, qui permettent à l’organisme employeur d’être reconnu comme partenaire du service public concerné, et de pouvoir faire état de cette qualité dans sa communication publique, contribuant ainsi à l’amélioration de son image et de sa notoriété.

La qualité de partenaire est ouverte aux organismes qui prennent des mesures facilitant l’engagement de leur personnel, qui sont inscrites dans une convention avec l’administration concernée.

Ainsi, s’agissant du volontariat de sapeurs-pompiers, le label « employeur partenaire des sapeurs-pompiers » permet de valoriser les employeurs, publics et privés, qui adhèrent à la démarche d’engagement citoyen des sapeurs-pompiers volontaires et s’y associent par la voie conventionnelle.

Initialement prévu par voie de circulaire ([55]), ce label a été consacré au niveau législatif par la loi « Matras » du 25 novembre 2021 ([56]). Il peut être attribué aux employeurs privés ou publics qui ont conclu une convention de disponibilité avec le service d’incendie et de secours (SDIS) dont dépend le volontaire. Cette convention « [précise] les modalités de la disponibilité opérationnelle et de la disponibilité pour la formation des sapeurs-pompiers volontaires » et doit permettre de « s’assurer de la compatibilité de cette disponibilité avec les nécessités du fonctionnement de l’entreprise ou du service public » ([57]).

La convention doit « [favoriser] le volontariat des sapeurs-pompiers » en « prévoyant un nombre annuel minimum de huit jours ouvrés d’autorisation d’absence sur le temps de travail du salarié » ([58]).

En fonction de l’échelle territoriale de la convention signée par l’employeur, deux types de label peuvent être attribués :

– pour les employeurs ayant signé une convention nationale favorisant le volontariat de sapeurs-pompiers, le ministre chargé de la sécurité civile, sur proposition du directeur général de la sécurité civile et de la gestion des crises, peut attribuer le label « employeur partenaire national des sapeurs-pompiers » ;

– pour les employeurs ayant signé une convention locale, c’est le préfet du département, sur proposition du président du conseil d’administration du SDIS, qui peut attribuer le label « employeur partenaire des sapeurs-pompiers » ([59]).

Concernant la réserve opérationnelle militaire, le code de la défense prévoit que l’entreprise ou l’organisme qui a favorisé la mise en œuvre de la réserve militaire, notamment en signant une convention avec le ministre de la défense, peut se voir attribuer la qualité de « partenaire de la défense nationale » ([60]). La convention doit prévoir des mesures tendant à faciliter « l’engagement, l’activité et la réactivité dans la réserve » ([61]).

La convention peut notamment préciser les conditions de mise en œuvre du droit à autorisation d’absence au titre de ses activités dans la réserve opérationnelle : elle détermine ainsi la durée de l’autorisation d’absence annuelle, d’une durée minimale de dix jours ouvrés par année civile, et le délai de préavis dans lequel le salarié prévient son employeur de son absence, d’une durée maximale d’un mois ([62]).

Enfin, selon des modalités proches, le code de la sécurité intérieure prévoit que l’entreprise ou l’organisme qui a favorisé la mise en œuvre des dispositions relatives à la réserve opérationnelle de la police nationale peut se voir attribuer la qualité de « partenaire de la police nationale » ([63]).

Outre l’amélioration de son image, le fait de favoriser l’engagement des citoyens dans la défense, la police nationale ou le volontariat de sapeurs-pompiers emporte d’autres avantages pour l’employeur, qui peut le déclarer dans les déclarations de performance extra-financière.

Ainsi, l’employeur titulaire du label « partenaire des sapeurs-pompiers » peut en faire état dans sa déclaration de performance extra-financière ([64]) afin qu’il soit pris en compte au titre de la responsabilité sociale des entreprises (RSE) ([65]), tandis que les actions visant à promouvoir le lien entre la Nation et ses forces armées et à soutenir l’engagement dans les réserves de la garde nationale sont désormais publiées dans le rapport de gestion présenté par le conseil d’administration ou le directoire à l’assemblée générale ordinaire des sociétés cotées ([66]).

En revanche, aucun dispositif de labellisation n’existe actuellement pour les employeurs qui s’engagent dans une démarche visant à faciliter l’engagement de leurs salariés titulaires de mandats électifs locaux.

le rÉgime fiscal du mÉcÉnat

Les employeurs engagés bénéficient par ailleurs de certains avantages fiscaux, et notamment de la possibilité de bénéficier d’une réduction fiscale lorsqu’ils mettent à disposition les salariés concernés sur leur temps de travail, sous certaines conditions, à travers le régime fiscal du mécénat.

Les règles applicables à la réduction d’impôt en faveur du mécénat

Les dispositions prévues à l’article 238 bis du code général des impôts

En application de l’article 238 bis du code général des impôts (CGI), les dons effectués par les entreprises au profit de certaines œuvres ou organismes poursuivant une finalité d’intérêt général ouvrent droit à une réduction d’impôt égale à 60 % de leur montant, sous certaines conditions.

S’il ne définit pas explicitement les actions de mécénat, cet article établit notamment, dans son 1, les catégories d’œuvres ou d’organismes éligibles aux dons ouvrant droit à une réduction d’impôt.

En particulier, le a du 1 de l’article 238 bis précise que les dons réalisés au bénéfice des personnes morales qui remplissent les deux conditions cumulatives suivantes peuvent ouvrir droit à la réduction d’impôt « mécénat ». Pour être éligibles, ces œuvres ou organismes doivent ainsi, premièrement, être d’intérêt général et, deuxièmement, présenter l’un des caractères prévus par la loi : l’œuvre ou l’organisme doit ainsi avoir un caractère philanthropique, éducatif, scientifique, social, humanitaire, sportif, familial, culturel ou concourir à la mise en valeur du patrimoine artistique, à la défense de l’environnement naturel ou à la diffusion de la culture, de la langue et des connaissances scientifiques françaises.

Le taux de la réduction d’impôt de 60 % est applicable pour les versements inférieurs à 2 millions d’euros, et est abaissé à 40 % au-delà ([67]). La réduction d’impôts est par ailleurs plafonnée à 20 000 euros par an, ou à 5 pour mille du chiffre d’affaires du mécène si ce dernier montant est plus élevé. Lorsque ce plafond est dépassé, l’excédent peut donner lieu à des réductions d’impôts sur les cinq exercices suivants.

Concernant la nature des dons concernés, ceux-ci peuvent prendre plusieurs formes : ils peuvent être effectués en numéraire comme en nature et, dans ce dernier cas, ils peuvent consister en des biens, des moyens en personnel, des services, ou des compétences.

Ainsi, comme le précise le Bulletin officiel des finances publiques (Bofip), une entreprise qui met gratuitement à disposition d’un organisme visé à l’article 238 bis du CGI, un de ses salariés quelques heures par semaine pour y exercer réellement et effectivement une activité, consent un don en nature lui ouvrant droit au bénéfice de la réduction d’impôt « mécénat » ([68]).

L’ouverture du bénéfice de la réduction d’impôt « mécénat » aux employeurs qui mettent à disposition leurs salariés dans le cadre du volontariat de sapeurs-pompiers ou des réserves opérationnelles militaires et de la police nationale

La doctrine fiscale admet depuis 2006 que la mise à disposition de salariés par leur employeur au profit des SDIS constitue bien un versement au profit d’une œuvre ou d’un organisme d’intérêt général, et peut être analysé comme un don en nature éligible au bénéfice de la réduction d’impôt « mécénat » ([69]).

Depuis 2017, il en est de même pour la mise à disposition au bénéfice de la réserve opérationnelle des forces armées et des formations rattachées relevant du ministre des Armées ainsi que de la réserve opérationnelle de la gendarmerie nationale ([70]) et, depuis janvier 2025, de la réserve opérationnelle de la police nationale ([71]).

Le don est évalué à son coût de revient, c’est-à-dire la somme de sa rémunération et des charges sociales y afférentes dans la limite de trois fois le montant du plafond mentionné à l’article L. 241-3 du code de la sécurité sociale ([72]), dont sont déduits les éventuels dédommagements versés par le SDIS ou la réserve opérationnelle à l’entreprise. Comme cela a été rappelé et sous les réserves mentionnées supra, le montant de la réduction d’impôt s’élève à 60 % de ce coût pour les deux premiers millions d’euros.

Le bénéfice de la réduction d’impôt en faveur du mécénat est ouvert à toute entreprise qui remplit les critères posés par l’article 238 bis du CGI : s’agissant des organismes qui emploient des sapeurs-pompiers volontaires ou des réservistes des forces armées, de la gendarmerie ou de la police nationales, ceux-ci sont donc éligibles qu’ils aient ou non signé une convention avec l’administration, telle que celles présentées au A du présent I.

La signature d’une convention peut contribuer à faciliter la réalisation, par l’employeur, de la déclaration fiscale. Depuis la loi « Matras » du 25 novembre 2021 ([73]), le SDIS, organisme bénéficiaire, adresse à l’employeur qui s’est vu attribuer le label « Employeur partenaire des sapeurs-pompiers » toute information utile à la mise en œuvre de la réduction d’impôt.

La remise d’un reçu fiscal a néanmoins été généralisée à l’ensemble des organismes bénéficiaires à compter du 1er janvier 2022. Désormais, le bénéfice de la réduction d’impôt est subordonné à la condition que le contribuable soit en mesure de présenter, à la demande de l’administration fiscale, un reçu fiscal, répondant à un modèle fixé par l’administration et attestant la réalité des dons et versements ([74]). La délivrance du reçu fiscal incombe à l’organisme bénéficiaire du don, mais la responsabilité de la valorisation du don, lorsqu’il s’agit d’un don en nature, incombe exclusivement à l’entreprise mécène.

S’agissant des organismes accueillant les volontaires ou les réservistes (SDIS, armées, gendarmerie et police nationales), le Bofip précise que le reçu fiscal qu’ils remettent précise les dates et heures des interventions ou des formations du salarié ([75]), afin que les employeurs puissent justifier qu’ils ont effectué un don en nature ouvrant droit au bénéfice du crédit d’impôts.

La difficile application du régime fiscal du mécénat à la mise à disposition d’élus locaux salariés

La doctrine fiscale est en revanche muette sur le point de savoir si la réduction fiscale en faveur du mécénat peut bénéficier aux entreprises qui mettent à disposition des collectivités territoriales leurs salariés élus locaux.

En tant que collectivités publiques, les collectivités territoriales sont susceptibles de constituer des organismes bénéficiaires. La doctrine fiscale précise que : « les dons doivent être consentis à une œuvre ou organisme pourvu de la personnalité morale. Sont concernés les organismes privés (associations, fondations, etc.) ainsi que les organismes publics (État, collectivités territoriales, établissements publics et généralement toutes les personnes morales de droit public, tels les groupements d’intérêt public), toutes autres conditions étant par ailleurs remplies ».

Ainsi, « les dons effectués à une collectivité publique, telle que l’État ou une collectivité territoriale, peuvent ouvrir droit à la réduction d’impôt prévue à l’article 238 bis du CGI à condition que les dons soient affectés à une activité d’intérêt général présentant un des caractères mentionnés à l’article 238 bis du CGI » ([76]).

L’application du régime fiscal du mécénat à la mise à disposition d’élus locaux salariés paraît néanmoins incertaine, car les collectivités territoriales ne remplissent pas nécessairement les conditions posées par l’article 238 bis du CGI.

Dans la réponse écrite transmise à la suite de son audition par vos rapporteurs, la direction de la législation fiscale (DLF) relevait ainsi que « le régime fiscal du mécénat ne s’applique pas automatiquement à une collectivité locale dès lors qu’elle peut exercer une activité lucrative ou qui ne s’inscrit pas au nombre des caractères éligibles ».

En effet, pour être éligible, l’organisme bénéficiaire des dons et versements doit être d’intérêt général : au sens de la doctrine fiscale, cette condition est remplie si l’activité n’est pas lucrative, si la gestion est désintéressée, et si l’organisme ne fonctionne pas au profit d’un cercle restreint de personnes ([77]) : les dons faits à des organismes qui ont une activité lucrative ne sont donc pas éligibles au régime fiscal du mécénat. La collectivité doit par ailleurs isoler les versements en cause au sein de sa comptabilité et s’assurer qu’ils sont utilisés conformément à leur objet.

Or, le caractère lucratif d’un organisme ne s’apprécie pas par référence à sa forme juridique ni à son objet statutaire ou au but qu’elle poursuit, mais au vu de l’activité qu’elle exerce.

Source : direction de la législation fiscale et Bofip.

Or, selon une jurisprudence constante, une activité exercée par une collectivité locale peut être qualifiée de lucrative eu égard à l’objet de l’activité en cause et aux conditions particulières dans lesquelles elle est gérée ([78]).

Une réponse ministérielle du 27 octobre 2016, rendue à propos de la réduction fiscale en faveur du mécénat applicable aux particuliers, relevait par ailleurs qu’ « il en résulte qu’un don versé à une collectivité territoriale n’est pas, en tant que tel, éligible à la réduction d’impôt. Il ne l’est que si l’ensemble des conditions précitées est rempli, ce qui implique notamment qu’il soit affecté strictement à l’objet souhaité par le donateur et que cet objet soit prévu à l’article 200 du CGI [dont la rédaction est proche de celle de l’article 238 bis] » ([79]).

La DLF relevait par ailleurs que les collectivités pouvaient exercer des activités qui ne s’inscrivaient pas au nombre des caractères éligibles prévus par la loi, par exemple les activités relatives à l’état civil.

S’y ajoutait enfin la nécessité que cette mise à disposition soit réalisée sans contrepartie, et que la rémunération de l’élu soit maintenue pendant ces activités.

Le dispositif proposÉ par le sÉnat

La disposition initiale

Partant du constat qu’il était nécessaire de renforcer la reconnaissance des élus, le rapport de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation du Sénat relatif à l’engagement dans le mandat local et l’amélioration des conditions de son exercice recommandait de « créer un label “employeur partenaire de la démocratie localeˮ ou “entreprise citoyenneˮ pour les structures comptant des élus locaux dans leur effectif, à l’instar de ce qui existe pour les sapeurs-pompiers volontaires. Ce label récompenserait les structures embauchant des élus. Il pourrait être envisagé des avantages fiscaux, ou l’octroi d’un crédit spécifique de l’État, la reconnaissance au titre de la responsabilité sociale des entreprises ».

L’article 10 de la proposition de loi traduit cette recommandation.

Le I prévoit la création d’un nouvel article L. 1621-6 du code général des collectivités territoriales qui institue, selon une rédaction inspirée du dispositif applicable aux sapeurs-pompiers volontaires, un dispositif de labellisation des organismes employant des élus locaux.

Ainsi, tout employeur privé ou public d’un élu local, ainsi que tout travailleur indépendant ou tout membre d’une profession libérale ou non salariée qui a la qualité d’élu local, peut conclure une convention avec les collectivités territoriales et EPCI, afin de préciser les modalités de la disponibilité des élus locaux.

L’employeur privé ou public qui a conclu cette convention peut ensuite se voir attribuer le label « employeur partenaire de la démocratie locale », dans des conditions fixées par décret.

Ce nouvel article prévoit enfin que la collectivité adresse à l’employeur qui s’est vu attribuer ce label toute information utile à la mise en œuvre de la réduction d’impôt prévue à l’article 238 bis du code général des impôts, s’inspirant ainsi de la rédaction retenue à l’article 35 de la loi dite « Matras » du 25 novembre 2021.

Le II modifie quant à lui l’article 238 bis du CGI, afin d’étendre le bénéfice de la réduction d’impôt « mécénat » aux versements effectués au profit d’œuvres ou d’organismes d’intérêt général ayant un caractère « civique », et ainsi d’y inclure explicitement le cas d’une entreprise qui met à disposition d’une collectivité ou d’un EPCI un salarié étant par ailleurs élu local, sur son temps de travail et à titre gratuit.

Les modifications apportÉes par le Sénat

Sur proposition de ses rapporteurs, la commission des Lois du Sénat a supprimé le II de l’article 10, qui complète l’article 238 bis du CGI relatif à la réduction d’impôt « mécénat » ([80]).

En effet, d’après les rapporteurs, un tel ajout ne serait pas indispensable : d’une part, l’éligibilité des entreprises titulaires du label à la réduction fiscale au titre du mécénat serait « expressément prévue par [le I de] l’article 10 de la proposition de loi », et d’autre part, l’ajout de cet adjectif « pourrait produire des effets juridiques difficiles à anticiper, en rendant éligibles au même dispositif les dons à d’autres types d’organisme », alors que l’article n’entend faire bénéficier de la réduction d’impôt que les seules entreprises ayant obtenu le label « employeur partenaire de la démocratie locale » ([81]).

Elle a par ailleurs procédé à une coordination permettant l’application du dispositif outre-mer ([82]).

La position de la Commission

La Commission a adopté cinq amendements tendant à compléter le dispositif et développer la dimension extra-financière du label.

Sur proposition de votre rapporteur, M. Stéphane Delautrette, et de M. Hervé Saulignac, la Commission a ouvert aux associations représentatives d’élus locaux la possibilité de conclure des conventions-cadres avec les employeurs publics ou privés, dans lesquelles viendraient s’inscrire les conventions signées par les collectivités ou les EPCI. Cette mesure devrait permettre de simplifier l’élaboration des conventions, et ainsi de faciliter le processus de labellisation ([83]).

Sur proposition de votre rapporteur, M. Stéphane Delautrette, elle a ensuite supprimé toute référence au dispositif fiscal du mécénat au sein de l’article 10 ([84]).

Pour mémoire, l’article 10 tel qu’il avait été adopté par le Sénat ne modifiait plus directement le code général des impôts, et ne prévoyait donc plus explicitement d’étendre le régime fiscal du mécénat à la mise à disposition d’élus locaux. En prévoyant que la collectivité ou l’EPCI devrait transmettre à l’employeur d’un élu local « toute information utile à la mise en œuvre de la réduction d’impôt prévue à l’article 238 bis du code général des impôts », la rédaction proposée laissait entendre que le bénéfice de la réduction d’impôt pourrait lui être ouvert, sans toutefois créer de présomption, ni traduire cette mesure du point de vue du droit fiscal.

De ce fait, le dispositif risquerait fortement de décevoir les attentes des entreprises qui souhaiteraient bénéficier de la réduction d’impôt, car, comme il a été vu supra, il est très incertain que le dispositif fiscal du mécénat puisse s’appliquer à la mise à disposition d’élus locaux, les collectivités territoriales ne remplissant pas automatiquement les conditions fixées par le code général des impôts.

Surtout, le principe d’une récompense financière ne paraît pas être le mieux approprié à cet enjeu.

Au demeurant, l’obligation de transmettre toute information utile à la mise en œuvre de la réduction d’impôt « mécénat » est partiellement redondante avec le 5 bis de l’article 238 bis du CGI, qui prévoit la remise d’un reçu fiscal.

Enfin, et toujours sur proposition de votre rapporteur, M. Stéphane Delautrette, la Commission a souhaité renforcer la dimension « extra-financière » du label ([85]).

Elle a ainsi a ouvert la possibilité de prendre en compte la qualité d’organisme labellisé au titre de la responsabilité sociale des entreprises, en prévoyant que les sociétés cotées en font état dans le rapport de gestion transmis chaque année aux actionnaires, en complétant pour cela l’article L. 22-10-35 du code de commerce.

Elle a par ailleurs consacré la possibilité pour l’employeur de se prévaloir de cette qualité dans sa communication publique.

Elle a également adopté un amendement rédactionnel de vos rapporteurs ([86]).

Considérant que les critères d’attribution du label n’étaient pas suffisamment encadrés, la Commission a finalement rejeté l’article.

*

Article 11

(art. L. 6315-1 du code du travail, art. L. 521-6 du code général de la fonction publique)

Prise en compte du mandat électif local lors de l’entretien professionnel réalisé dans le cadre de la formation professionnelle

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 11 de la proposition de loi tend à prévoir la prise en compte du mandat électif local lors de l’entretien professionnel réalisé tous les deux ans dans le cadre de la formation professionnelle.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

La loi dite « Engagement et proximité » du 27 décembre 2019 ([87]) a ouvert la possibilité aux élus locaux salariés ou agents publics de bénéficier d’un entretien avec leur employeur, consacré aux modalités pratiques d’exercice de son mandat au regard de son emploi. Au cours de cet entretien, l’employeur et le salarié ou l’agent concerné peuvent s’accorder sur les mesures à mettre en œuvre pour faciliter la conciliation entre la vie professionnelle et les fonctions électives du salarié ainsi que, le cas échéant, sur les conditions de rémunération des temps d’absence consacrés à l’exercice de ces fonctions.

➢ Modifications apportées par le Sénat

La commission des Lois du Sénat a précisé que l’entretien professionnel devait comporter des informations sur le droit individuel à la formation dont bénéficient les élus locaux, et permettre la prise en compte des compétences et qualifications acquises par le salarié dans le cadre de ses fonctions électives. Lorsque l’entretien est réalisé en fin de mandat, il doit également procéder au recensement des compétences acquises au cours du mandat et préciser les modalités de valorisation de l’expérience acquise.

En séance publique, le Sénat a par ailleurs étendu le dispositif aux agents publics, en modifiant le contenu de l’entretien annuel d’évaluation.

➢ Position de la Commission

La Commission a adopté une nouvelle rédaction de l’article 11 afin d’inscrire le renforcement du dialogue entre l’élu local salarié et son employeur dans le cadre des dispositifs spécifiques qui sont d’ores et déjà prévus par le code général des collectivités territoriales et le code du travail.

L’État du droit

Les règles qui encadrent la tenue des entretiens avec l’employeur dans le secteur et dans la fonction publique diffèrent.

Dans le secteur privÉ

Dans le secteur privé, plusieurs types d’entretien peuvent ou doivent être régulièrement organisés.

L’entretien annuel d’évaluation

L’employeur peut ainsi choisir d’organiser un entretien annuel d’évaluation, qui doit permettre d’évaluer les compétences professionnelles du salarié ([88]).

Cet entretien n’est pas exigé par la loi, mais peut l’être par la convention collective applicable à l’entreprise.

L’entretien professionnel réalisé tous les deux ans dans le cadre de la formation professionnelle

L’entretien annuel d’évaluation se distingue de l’entretien professionnel réalisé tous les deux ans dans le cadre de la formation professionnelle, qui est prévu par l’article L. 6315-1 du code du travail.

L’entretien professionnel ne porte pas sur l’évaluation du travail du salarié. Il doit permettre au salarié d’évoquer avec son employeur ses perspectives d’évolution professionnelle, notamment en termes de qualifications et d’emploi.

Il comporte également des informations relatives à la validation des acquis de l’expérience, à l’activation par le salarié de son compte personnel de formation, aux abondements de ce compte que l’employeur est susceptible de financer et au conseil en évolution professionnelle.

L’entretien professionnel est systématiquement proposé en cas de retour d’un congé ayant occasionné une longue absence ([89]). Tous les six ans, il fait par ailleurs un état des lieux récapitulatif du parcours professionnel du salarié.

Les autres entretiens devant être organisés par l’employeur dans certaines situations

D’autres entretiens réguliers sont prévus dans des cas plus spécifiques :

– ainsi, l’employeur organise une fois par an un entretien avec le salarié en forfait-jours ([90]) pour évoquer sa charge de travail, l’organisation de son travail, l’articulation entre son activité professionnelle et sa vie personnelle ainsi que sa rémunération ;

– l’employeur est par ailleurs tenu d’organiser chaque année un entretien avec le salarié télétravail, qui porte notamment sur les conditions d’activité du salarié et sa charge de travail ([91]).

dans la fonction publique

Le code général de la fonction publique (CGFP) prévoit que l’appréciation de la valeur professionnelle d’un fonctionnaire se fonde sur une évaluation individuelle donnant lieu à un compte rendu qui lui est communiqué ([92]).

Le fonctionnaire bénéficie pour cela, chaque année, d’un entretien professionnel avec l’autorité hiérarchique ([93]).

L’entretien consiste à mesurer les résultats professionnels obtenus par l’agent en fonction des objectifs qui lui ont été attribués, et à fixer les objectifs pour l’année à venir. Il porte également sur la manière de servir, les acquis de son expérience professionnelle, ses besoins de formation et ses perspectives d’évolution professionnelle, notamment en termes de mobilité et de carrière ([94]).

À cette occasion, le fonctionnaire reçoit une information sur l’ouverture et l’utilisation de ses droits afférents au compte personnel de formation.

Les agents contractuels qui sont recrutés sur un emploi permanent par contrat à durée indéterminée ou par contrat à durée déterminée supérieure à un an bénéficient également d’un entretien professionnel annuel ([95]).

Une dérogation est ouverte aux agents publics qui bénéficient d’une décharge d’activité de service à titre syndical ou qui sont mis à la disposition d’une organisation syndicale : ces agents ont droit à un entretien annuel avec l’autorité hiérarchique dont ils relèvent, sans être soumis à une appréciation de leur valeur professionnelle ([96]).

l’entretien individuel avec l’employeur dont Peut bénéficier tout Élu local en dÉbut de mandat

La loi dite « Engagement et proximité » du 27 décembre 2019 ([97]) a prévu la création d’un entretien avec l’employeur spécifiquement destiné aux élus locaux salariés ou agents publics, qui se distingue des entretiens présentés ci-dessus.

L’article L. 6315-2 du code du travail prévoit ainsi qu’au début de son mandat, un conseiller municipal, un conseiller départemental ou un conseiller régional bénéficie, à sa demande, d’un entretien individuel avec son employeur portant sur les modalités pratiques d’exercice de son mandat au regard de son emploi.

Au cours de cet entretien, l’employeur et le salarié concerné peuvent s’accorder sur les mesures à mettre en œuvre pour faciliter la conciliation entre la vie professionnelle et les fonctions électives du salarié et, le cas échéant, sur les conditions de rémunération des temps d’absence consacrés à l’exercice de ces fonctions.

Ces règles sont également inscrites dans le code général des collectivités territoriales ([98]). De ce fait, elles s’appliquent également aux agents publics, en application de l’article L. 111-4 du CGFP ([99]).

Ces règles s’inspirent de celles applicables aux salariés exerçant une activité syndicale : l’article L. 2141-5 du code du travail dispose ainsi qu’« au début de son mandat, le représentant du personnel titulaire, le délégué syndical ou le titulaire d’un mandat syndical bénéficie, à sa demande, d’un entretien individuel avec son employeur portant sur les modalités pratiques d’exercice de son mandat au sein de l’entreprise au regard de son emploi ».

Le dispositif applicable aux salariés exerçant une activité syndicale est néanmoins plus complet : l’article L. 2141-5 du code du travail précité précise que lorsque l’entretien professionnel mentionné à l’article L. 6315-1 du même code (et qui a été présenté au 2 du A du présent I) est réalisé au terme d’un mandat de représentant du personnel titulaire ou d’un mandat syndical, celui-ci permet de procéder au recensement des compétences acquises au cours du mandat et de préciser les modalités de valorisation de l’expérience acquise.

Pour les entreprises dont l’effectif est inférieur à deux mille salariés, ce recensement est néanmoins réservé aux titulaires de mandat disposant d’heures de délégation sur l’année représentant au moins 30 % de la durée de travail fixée dans son contrat de travail ou, à défaut, de la durée applicable dans l’établissement.

Le dispositif proposÉ par le SÉnat

La disposition initiale

L’article 11 de la proposition de loi tend à prévoir la prise en compte du mandat électif local lors de l’entretien professionnel réalisé tous les deux ans dans le cadre de la formation professionnelle.

Il traduit ainsi l’une des recommandations formulées par les sénateurs Pascal Martin, Nadine Bellurot et Guylène Pantel dans leur rapport fait au nom de la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation en décembre 2023 ([100]). Ces derniers relevaient que « pour améliorer la discussion entre employeur et employé élu local, il faudrait prendre en compte le mandat dans les entretiens professionnels », en prenant pour exemple le dispositif bénéficiant aux salariés élus du personnel ou délégués syndicaux.

Comme le relèvent les rapporteurs du texte au Sénat, l’entretien professionnel ne comporte, en l’état du droit, « aucune mesure spécifique pour les salariés titulaires d’un mandat électif local ». À l’heure actuelle, l’employeur n’est donc pas tenu « ni d’évoquer le mandat électif local lors de cet entretien, ni de prendre en compte les compétences acquises par le salarié dans ce cadre pour réfléchir à ses perspectives d’évolution professionnelle ».

L’article 11 propose donc de compléter l’article L. 6315-1 du code du travail, relatif à l’entretien professionnel dans le cadre de la formation professionnelle, et précise que pour les salariés titulaires d’un mandat de conseiller municipal, de conseiller départemental ou de conseiller régional, cet entretien est également consacré aux mesures destinées à faciliter la conciliation entre la vie professionnelle et les fonctions électives du salarié et aux qualifications acquises par le salarié dans l’exercice de son mandat.

Les modifications apportÉes par le SÉnat

Le Sénat a apporté plusieurs modifications à cet article, en commission puis en séance publique.

Sur proposition de ses rapporteurs, la commission des Lois du Sénat a précisé que l’entretien professionnel des salariés titulaires d’un mandat de conseiller municipal, de conseiller départemental ou de conseiller régional devrait également comporter des informations sur le droit individuel à la formation dont bénéficient les élus locaux ([101]). Considérant que ce droit demeurait encore trop peu utilisé, la commission a ainsi souhaité renforcer l’information des élus locaux à ce sujet, et notamment sur le champ des formations éligibles ([102]).

Sur le modèle du dispositif applicable aux représentants du personnel et aux délégués syndicaux, l’amendement adopté a également prévu que lorsque l’entretien professionnel intervient au terme d’un mandat électif local, cet entretien doit permettre de prendre en compte les compétences et qualifications acquises par le salarié dans le cadre de ses fonctions électives et de préciser les modalités de valorisation de l’expérience acquise. L’objectif ainsi poursuivi est que les compétences acquises dans le cadre de l’exercice du mandat local par le salarié soient prises en compte pour ses perspectives d’évolution professionnelle.

En séance publique, sur proposition de Mme Annick Girardin, et suivant l’avis favorable du rapporteur, M. Éric Kerrouche, et du Gouvernement, le Sénat a ensuite étendu le dispositif aux conseillers de l’Assemblée de Corse ainsi qu’aux membres des assemblées délibérantes des collectivités d’outre-mer ([103]) .

Par ailleurs, sur proposition de M. Olivier Bitz, suivant l’avis favorable du rapporteur, M. Éric Kerrouche, et suite à un avis de sagesse du Gouvernement, le Sénat a étendu cette mesure aux fonctionnaires titulaires d’un mandat électif local ([104]).

L’amendement adopté crée ainsi un nouvel article L. 521-6 dans le CGFP, qui prévoit que pour les fonctionnaires titulaires d’un mandat de conseiller municipal, de conseiller départemental ou de conseiller régional, l’entretien professionnel annuel d’évaluation est également consacré aux mesures destinées à faciliter la conciliation entre la vie professionnelle et les fonctions électives, et permet la prise en compte de l’expérience acquise dans le cadre de l’exercice de mandats.

De plus, lorsque l’entretien professionnel est réalisé au terme d’un mandat local, il devra permettre de procéder au recensement des compétences acquises au cours du mandat et de préciser les modalités de valorisation de l’expérience acquise.

La position de la Commission

Sur proposition de vos rapporteurs, la Commission a adopté une nouvelle rédaction de l’article 11 afin d’inscrire le renforcement du dialogue entre l’élu local salarié et son employeur dans le cadre des dispositifs déjà existants ([105]).

La Commission a ainsi souhaité conserver les principales avancées adoptées par le Sénat, tout en les inscrivant dans le cadre de l’entretien dont peuvent bénéficier les salariés et agents publics titulaires d’un mandat électif, qui est déjà prévu par l’article L. 6315-2 du code du travail et qui est repris dans le code général des collectivités territoriales.

En effet, si la volonté de favoriser la conciliation entre la vie professionnelle et les fonctions électives et de mieux prendre en compte l’expérience acquise est louable, il est préférable que cette discussion entre l’employeur et le salarié ou l’agent public soit conduite à la demande de ces derniers dans un cadre adapté, et non de manière obligatoire et systématique dans le cadre d’entretiens consacrés à leurs perspectives de formation professionnelle ou à leur évaluation.

L’amendement adopté procède à deux évolutions :

– il ouvre la possibilité au salarié ou à l’agent public de demander un tel entretien à son employeur une fois par an au maximum, et non plus une seule fois par mandat, au début de celui-ci ;

– il complète le contenu de cet entretien pour prévoir que, comme dans la rédaction initiale de la proposition de loi, il permette également la prise en compte de l’expérience acquise, dans le cadre de l’exercice du mandat, par ces salariés ou agents publics.

*

Article 11 bis

(art. L. 512-19 du code général de la fonction publique)

Prise en compte de l’exercice de fonctions exécutives locales

pour les affectations et les demandes de mutation

au sein de la fonction publique de l’État

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 11 bis étend la liste des priorités légales énumérées par le code général de la fonction publique (CGFP) pour les affectations et les demandes de mutation au sein de la fonction publique d’État à l’exercice de fonctions exécutives locales.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

La loi n° 2019-828 du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique a modifié l’article 60 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’État, qui encadre les modalités d’affectation et de mutation des agents publics, et a notamment supprimé l’avis des commissions administratives paritaires.

L’ordonnance n° 2021-1574 du 24 novembre 2021 a ensuite procédé à la codification de ces dispositions, aux articles L. 521-18 et L. 521-19 du CGFP.

➢ Position de la Commission

Sur proposition de vos rapporteurs, la Commission a adopté une nouvelle rédaction de l’article 11 bis, qui tend à prévoir que la nouvelle priorité de mutation applicable aux élus locaux titulaires d’un mandat exécutif s’appliquerait de manière subsidiaire par rapport aux priorités légales, et renforce les garanties applicables à ces élus en cas de mutation non sollicitée dans l’intérêt du service.

L’État du droit

La mutation consiste en une mobilité du fonctionnaire titulaire, en position d’activité, qui change d’emploi sans changer de corps ou de cadre d’emploi ni de grade, et au sein de la même fonction publique.

Les règles varient en fonction du versant de la fonction publique dont relève le fonctionnaire, et selon des règles de priorités limitativement énumérées par le code général de la fonction publique.

Pour les fonctionnaires d’État, le principe est que la mutation est réalisée par l’autorité compétente, en tenant compte des besoins du service ([106]).

Elles sont décidées dans le respect des lignes directrices de gestion en matière de mobilité, qui déterminent la stratégie pluriannuelle de pilotage de ressources humaines, définissent les orientations générales en matière de promotion et de valorisation des parcours des agents publics, et fixent les orientations générales en matière de mobilité ([107]).

Le CGFP énonce plusieurs critères de priorité.

Ainsi, le fonctionnaire de l’État dont l’emploi est supprimé bénéficie, à sa demande, d’une priorité de mutation ou de détachement dans tout emploi vacant correspondant à son grade au sein du département ministériel dont il relève ou d’un établissement public sous tutelle, sur l’ensemble du territoire national ([108]).

De plus, dans toute la mesure compatible avec le bon fonctionnement du service, et sous réserve des priorités instituées en cas de réorganisation d’un service de l’État ou de l’un de ses établissements ([109]), les affectations prononcées tiennent compte des demandes formulées par les intéressés et de leur situation de famille.

Les demandes de mutation sont examinées en donnant priorité aux fonctionnaires de l’État relevant de l’une des situations suivantes ([110]) :

– être séparé de son conjoint pour des raisons professionnelles, ou séparé pour des raisons professionnelles du partenaire avec lequel il est lié par un pacte civil de solidarité s’il produit la preuve qu’ils se soumettent à l’obligation d’imposition commune prévue par le code général des impôts (1°) ;

– être en situation de handicap relevant de certaines catégories, mentionnées par le CGFP ([111]) (2°) ;

– exercer ses fonctions dans un quartier urbain où se posent des problèmes sociaux et de sécurité particulièrement difficiles (3°) ;

– justifier du centre de ses intérêts matériels et moraux dans une des collectivités régies par les articles 73 et 74 de la Constitution ou en Nouvelle-Calédonie (4°) ;

– être affecté sur un emploi qui est supprimé, y compris si cet emploi relève d’une autre administration, sans pouvoir être réaffecté sur un emploi correspondant à son grade dans son service (5°).

Pour répondre aux besoins propres à l’organisation de la gestion de certains corps de fonctionnaires de l’éducation nationale, les statuts particuliers de ces corps peuvent par ailleurs prévoir des priorités supplémentaires, qui s’ajoutent à la liste de celles mentionnées supra ([112]).

Enfin, dans le cadre des lignes directrices de gestion en matière de mobilité et sans renoncer à son pouvoir d’appréciation, l’autorité compétente peut définir des critères supplémentaires établis à titre subsidiaire, afin d’examiner et de départager les demandes individuelles de mobilité ([113]).

Les lignes directrices de gestion peuvent ainsi prévoir des critères de priorité subsidiaires applicables au fonctionnaire ayant exercé ses fonctions pendant une durée minimale dans une zone géographique connaissant des difficultés particulières de recrutement, ou souhaitant rejoindre une affectation en sa qualité de proche aidant ([114]).

Le dispositif PROPOSÉ par le SÉnat

Sur proposition de Mme Anne Ventalon et de M. Mathieu Darnaud, et suivant l’avis favorable de sa rapporteure, Mme Françoise Gatel, la commission des Lois du Sénat a créé l’article 11 bis, qui prévoit la prise en compte de la qualité d’élu local pour les affectations et les demandes de mutation au sein de la fonction publique de l’État ([115]).

Il ajoute à la liste des critères rentrant en ligne de compte pour les affectations et mutations des agents de la fonction publique d’État, celui de l’exercice de fonctions exécutives locales.

L’amendement était motivé par le fait que « pour un élu local, une affectation ou une mutation professionnelles loin de son lieu d’élection rend très difficile l’exercice de son mandat ».

Concrètement, l’amendement modifie l’article L. 512-19 du CGFP afin de prévoir que les affectations prononcées tiennent non seulement compte des demandes formulées par les intéressés et de leur situation de famille, mais également « de l’éventuel exercice des fonctions de maire ou d’adjoint au maire, de président ou de vice-président de conseil départemental, ou de président ou de vice-président de conseil régional ».

Il ajoute également à la liste prévue par ce même article une sixième situation de priorité, lorsque l’agent public « [exerce] les fonctions de maire ou d’adjoint au maire, de président ou de vice-président de conseil départemental, ou de président ou de vice-président de conseil régional ».

En séance publique, le Sénat n’a pas modifié cet article.

La position de la Commission

Sur proposition de vos rapporteurs, la Commission a adopté une nouvelle rédaction de l’article, qui poursuit le même objet que celui exprimé et voté au Sénat, tout en étant plus opérationnelle ([116]).

En effet, l’article introduit par le Sénat affectait la cohérence du régime de priorités légales actuellement prévues par le texte. Alors que celles-ci font actuellement référence à des situations subies par l’agent en raison de la vie privée (éloignement du conjoint, situation de handicap, justification du centre des intérêts matériels et moraux en outre-mer) ou de la nature de l’emploi (exercice des fonctions dans certains quartiers sensibles, affectation sur un emploi supprimé), l’article 11 bis ajoutait au nombre de ces motifs de priorité la qualité d’élu local, qui s’insère maladroitement dans l’énumération déjà prévue.

L’article introduit par le Sénat ne visait par ailleurs que les difficultés rencontrées par l’élu local qui souhaite se rapprocher du territoire de la collectivité dans laquelle il est élu : sa rédaction ne permettait pas de répondre à la situation dans laquelle pourrait se trouver un élu affecté à proximité de sa collectivité d’élection, mais qui serait muté loin de celle-ci, contrairement à ce qui semblait être soulevé dans l’exposé des motifs de l’amendement.

L’amendement adopté par la Commission procède donc à deux modifications :

– d’une part, il maintient le principe d’une priorité légale de mutation pour les exécutifs locaux, mais prévoit que celle-ci ne s’appliquerait que de manière subsidiaire par rapport aux autres priorités légales. Cette règle de priorité nouvelle aurait néanmoins une valeur supérieure à celles fixées par les lignes directrices de gestion ministérielles ;

– d’autre part, il introduit une forme de garantie contre les mutations dans l’intérêt du service qui seraient imposées aux fonctionnaires titulaires d’un mandat exécutif local, en prévoyant que l’éloignement du mandat soit pris en compte par l’autorité qui procède à la mutation, au titre des circonstances relatives à la vie personnelle du fonctionnaire.

*

Article 12

(art. L. 611-9, L. 611-11, L. 612-3, L. 685-1, L. 686-1 et L. 687-1 du code de l’éducation,

art. L. 2123-18-1 du code général des collectivités territoriales)

Création d’un statut de l’élu-étudiant

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 12 prévoit des aménagements spécifiques dans l’organisation et le déroulement de la scolarité des étudiants titulaires d’un mandat électif, et permet que le remboursement des frais engagés par l’élu-étudiant pour se déplacer entre sa commune d’élection et son lieu d’étude.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

La loi dite « Égalité et citoyenneté » du 27 janvier 2017 a prévu plusieurs mesures tendant à assurer la reconnaissance et la valorisation de l’engagement étudiant, et à faciliter sa conciliation avec les études supérieures.

➢ Modifications apportées par le Sénat

La commission des Lois du Sénat a procédé à des modifications rédactionnelles.

➢ Position de la Commission

La Commission a adopté l’article 12, modifié par deux amendements rédactionnels de vos rapporteurs.

L’État du droit

les dispositifs de reconnaissance de l’engagement citoyen pendant les Études supérieures

La loi dite « Égalité et citoyenneté » du 27 janvier 2017 a prévu plusieurs mesures tendant à assurer la reconnaissance et la valorisation de l’engagement étudiant, et à faciliter sa conciliation avec les études supérieures.

La validation des compétences, des connaissances et des aptitudes acquises par un étudiant au titre de son engagement

L’article L. 611-9 du code de l’éducation permet la validation des compétences, des connaissances et des aptitudes acquises par un étudiant au titre de son engagement, dans toutes les formations d’enseignement supérieur débouchant sur la délivrance d’un diplôme d’État.

Sont concernés par ce dispositif les étudiants engagés dans une activité bénévole au sein d’une association « loi de 1901 », une activité professionnelle, une activité sportive de haut niveau, une activité dans la réserve opérationnelle militaire, de la police nationale ou des douanes, un engagement de sapeur-pompier volontaire, un service civique prévu ou un volontariat dans les armées.

L’article D. 611-7 du même code précise les modalités de validation des compétences, connaissances et aptitudes acquises au titre de son engagement, qui doivent relever de celles attendues dans son cursus d’études.

La validation peut notamment prendre la forme de l’attribution d’éléments constitutifs d’une unité d’enseignement, de crédits du système européen d’unités d’enseignement capitalisables et transférables ([117]), ou d’une dispense, totale ou partielle, de certains enseignements ou stages relevant du cursus de l’étudiant.

Les aménagements dans l’organisation et le déroulement des études et les droits spécifiques liés à l’exercice de responsabilités particulières

Par ailleurs, l’article L. 611-11 du code de l’éducation dispose que les établissements d’enseignement supérieur prévoient des aménagements dans l’organisation et le déroulement des études ainsi que des droits spécifiques liés à l’exercice de responsabilités particulières, afin de permettre aux étudiants de concilier leurs études et leur engagement.

Les activités concernées sont les suivantes : l’exercice de responsabilités au sein du bureau d’une association, l’exercice d’une activité dans la réserve opérationnelle militaire ou de la police nationale, la réalisation d’une mission dans le cadre du service civique ou en qualité de sapeur-pompier volontaire, la réalisation d’un volontariat militaire, une activité professionnelle, ou encore un mandat au conseil des établissements et des centres régionaux des œuvres universitaires et scolaires (Crous).

L’article D. 611-9 du code de l’éducation prévoit que ces aménagements et ces droits spécifiques sont définis par la commission de la formation et de la vie universitaire (CEVU) du conseil académique de l’université ou, à défaut, par l’instance en tenant lieu. Ils sont accordés sur demande de l’étudiant.

Les aménagements portent notamment sur l’emploi du temps, les modalités de contrôle des connaissances, ou la durée du cursus d’études, tandis que les droits spécifiques peuvent comprendre des actions d’information et de formation, des moyens matériels, des aides financières et, pour les étudiants élus dans les conseils des Crous, des dispositions destinées à faciliter l’exercice de leur mandat.

Enfin, selon la circulaire du ministère l’enseignement supérieur et de la recherche du 23 mars 2022, les établissements peuvent « reconnaître les compétences, connaissances et aptitudes acquises par l’étudiant à travers d’autres formes d’engagement qu’ils peuvent encourager, conformément à l’article L. 612-1-1 en terme de scolarité et d’assiduité [[118]]. Cela peut concerner, à titre d’exemple, les engagements des étudiants élus dans une collectivité locale ». Cette possibilité constitue toutefois d’une simple faculté, et non une obligation, qui dépend de la politique de chaque établissement ([119]).

la procÉdure d’inscription sur la plateforme « parcoursup »

Depuis la loi du 8 mars 2018 relative à l’orientation et à la réussite des étudiants ([120]), l’article L. 612-3 du code de l’éducation prévoit que l’inscription dans une formation du premier cycle dispensée par un établissement public est précédée d’une procédure nationale de préinscription qui permet aux candidats de bénéficier d’un dispositif d’information et d’orientation. Celui-ci est mis en place par les établissements d’enseignement supérieur dans le prolongement de celui proposé au cours de la scolarité du second degré.

Il s’appuie la plateforme dite « Parcoursup », qui assure la transmission des candidatures aux formations et l’envoi des propositions d’admission aux candidats pendant la phase d’admission et récolte leurs réponses.

Lorsque le nombre de candidatures excède les capacités d’accueil d’une formation, les inscriptions sont prononcées par le président ou le directeur de l’établissement dans la limite des capacités d’accueil, au regard de la cohérence entre, d’une part, le projet de formation du candidat, les acquis de sa formation antérieure et ses compétences et, d’autre part, les caractéristiques de la formation. Pour certaines formations précisément énumérées, une sélection peut par ailleurs être opérée ([121]).

Le IX du même article L. 612-3 prévoit, dans certains cas, la possibilité pour le candidat qui n’a pas reçu de réponse positive de demander un réexamen de sa demande de formation.

Ainsi, lorsque la situation d’un candidat justifie son inscription dans un établissement situé dans une zone géographique déterminée, eu égard à des circonstances exceptionnelles tenant à son état de santé, son handicap, son inscription en tant que sportif de haut niveau ou ses charges de famille, le candidat a la possibilité de saisir l’autorité académique, qui peut alors procéder au réexamen de sa candidature. En tenant compte de la situation particulière que l’intéressé fait valoir, des acquis de sa formation antérieure et de ses compétences ainsi que des caractéristiques des formations, celle-ci prononce, avec son accord, son inscription dans une formation du premier cycle.

La procédure de réexamen est encadrée par les articles D. 612-1-25 à D. 612-1-30 du code de l’éducation. Elle prévoit notamment que le candidat transmet sa demande au recteur de région académique, et que c’est la commission régionale d’accès à l’enseignement supérieur qui est chargée de l’examen des demandes ainsi présentées.

les modalitÉs de remboursement, par la commune, des frais de dÉplacement engagÉs par un membre du conseil municipal

L’article L. 2123-18-1 du code général des collectivités territoriales encadre les modalités de remboursement de transport et de séjour engagés par les membres du conseil municipal ([122]).

Ainsi, ces derniers peuvent bénéficier du remboursement des frais occasionnés pour se rendre à des réunions dans des instances ou organismes où ils représentent leur commune ès qualités, lorsque la réunion a lieu hors du territoire de celle-ci.

Lorsqu’ils sont en situation de handicap, ils peuvent également bénéficier du remboursement des frais spécifiques de déplacement, d’accompagnement et d’aide technique qu’ils ont engagés, ainsi que pour prendre part aux séances du conseil municipal et aux réunions des commissions et des instances dont ils font partie ès qualités qui ont lieu sur le territoire de la commune.

Le dispositif proposÉ par le SÉnat

La disposition initiale

L’article 12 porte création d’un statut de l’élu étudiant, en prévoyant des droits nouveaux et des aménagements spécifiques dans l’organisation et le déroulement de la scolarité des étudiants titulaires d’un mandat électif, ainsi que le remboursement des frais engagés par l’élu-étudiant pour se déplacer entre sa commune d’élection et son lieu d’étude.

Le I procède aux modifications requises dans le code de l’éducation afin d’étendre le bénéfice des mesures concernées à l’ensemble des étudiants titulaires d’un mandat électif public (et non des seuls étudiants titulaires d’un mandat électif local).

Le 1° du I complète l’article L. 611-9, afin de permettre la validation des compétences, des connaissances et des aptitudes acquises par un étudiant au titre d’un mandat électif public.

Le 2° du I complète l’article L. 611-1, afin de permettre la mise en place d’aménagements dans l’organisation et le déroulement des études, ainsi que la reconnaissance de droits spécifiques liés à l’exercice d’un mandat électif public.

Enfin, le 3° du I ajoute l’exercice d’un mandat électif public à la liste des circonstances exceptionnelles permettant le réexamen par l’étudiant de sa demande de formation dans un établissement d’enseignement supérieur, prévues par l’article L. 612-3.

Le II complète l’article L. 2123-18-1 du code général des collectivités territoriales afin de permettre aux membres du conseil municipal inscrits dans un établissement d’enseignement supérieur situé hors du territoire de la commune de bénéficier du remboursement des frais de déplacement engagés pour se rendre à certaines séances et réunions liées à l’exercice de leur mandat.

Les modalités seraient fixées par délibération du conseil municipal.

Seraient concernées les séances et réunions qui font l’objet des autorisations d’absence, c’est-à-dire ([123]) :

– les séances plénières du conseil municipal ;

– les réunions de commissions instituées par une délibération du conseil municipal dont l’élu est membre ;

– les réunions des assemblées délibérantes et des bureaux des organismes où l’élu a été désigné pour représenter la commune ;

– les réunions des assemblées, des bureaux et des commissions spécialisées des organismes nationaux où l’élu a été désigné ou élu pour représenter des collectivités territoriales ou des établissements publics en relevant.

Ce dispositif spécifique de prise en charge des frais de déplacement de l’élu-étudiant ne serait donc prévu que pour les seules communes. Toutefois, comme le relève la DGCL dans la réponse écrite qu’elle a transmise à vos rapporteurs : « le dispositif applicable aux élus régionaux et départementaux, qui ne prévoit pas de condition géographique pour le remboursement des frais de transport ([124]), est suffisamment souple pour permettre la prise en charge des frais de déplacement d’un élu étudiant inscrit dans un établissement d’enseignement supérieur pour se rendre aux séances de l’organe délibérant sur le territoire de la collectivité au sein de laquelle il est élu. Ce n’est pas le cas de celui applicable aux élus municipaux, qui exclut la prise en charge des frais de déplacement engagés pour prendre part aux séances du conseil municipal et aux réunions des commissions et des instances dont ils font partie ès qualités qui ont lieu sur le territoire de la commune. »

Les modifications apportÉes par le SÉnat

Sur proposition de ses rapporteurs, la commission des Lois du Sénat a adopté deux amendements, l’un rédactionnel ([125]), l’autre procédant à des coordinations permettant l’application de l’article dans certaines collectivités d’outre-mer ([126]).

En séance publique, sur proposition du Gouvernement, et suivant l’avis favorable de la rapporteure, Mme Françoise Gatel, le Sénat a supprimé ces coordinations, au motif qu’elles ne relevaient pas des compétences de la collectivité concernée ([127]).

La position de la Commission

La Commission a adopté l’article 12, modifié par deux amendements rédactionnels de vos rapporteurs ([128]).

*

Article 13

(art. L. 2123-18-1, L. 2123-18-1-2 [nouveau], L. 3123-19, L. 3123-19-1-1 [nouveau], L. 4135-19, L. 4135-19-1-1 [nouveau], L. 5211-13, L. 5211-14)

Facilitation des conditions d’exercice des élus en situation de handicap

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 13 de la proposition de loi tend à permettre la prise en charge des frais spécifiques engagés par les élus en situation de handicap pour préparer les séances du conseil municipal et les réunions des commissions et des instances dont ils font partie ès qualités qui ont lieu sur le territoire de la commune, et non plus seulement pour s’y rendre.

Il propose par ailleurs de rehausser le plafond mensuel de remboursement de ces frais par la commune.

Il tend, enfin, à permettre la prise en charge par la collectivité territoriale de l’aménagement du poste de travail de l’élu en situation de handicap.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

L’article 98 de la loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019 relative à l’engagement dans la vie locale et à la proximité de l’action publique (dite « Engagement et proximité ») a prévu le remboursement des frais spécifiques de déplacement, d’accompagnement et d’aide technique engagés par les élus des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) en situation de handicap pour se rendre à certaines réunions.

➢ Modifications apportées par le Sénat

La commission des Lois du Sénat a précisé les conditions de prise en charge par la commune de l’aménagement du poste de travail des élus en situation de handicap, en créant une obligation de prise en charge de l’aménagement du poste de travail, à l’instar de ce que prévoit la loi pour les agents publics. Elle a par ailleurs fixé au 1er juin 2025 l’entrée en vigueur du dispositif.

En séance publique, le Sénat a étendu à l’ensemble des élus en situation de handicap les mesures que l’article 13 réservait, dans sa rédaction initiale, aux seuls conseillers municipaux.

➢ Position de la Commission

Contre l’avis de votre rapporteur, M. Stéphane Delautrette, la Commission a adopté deux amendements de M. Sébastien Peytavie, le premier tendant à préciser la définition légale des frais spécifiques, le second créant une procédure de saisine du juge administratif afin d’ordonner la prise en charge de ces frais ou l’aménagement du poste de travail demandés par l’élu, lorsque la collectivité n’y a pas procédé dans un certain délai.

Sur proposition de vos rapporteurs, la Commission a par ailleurs fixé au 1er juin 2026 l’entrée en vigueur du dispositif.

L’État du droit

En plus des indemnités de fonction, la loi a prévu d’accorder aux élus locaux le remboursement de certaines dépenses particulières.

Ainsi, au même titre que les autres élus locaux, les élus en situation de handicap ont notamment droit, dans certaines conditions, au remboursement des frais nécessités par l’exécution d’un mandat spécial ([129]), au remboursement des frais d’aide à la personne ([130]), et au remboursement de leurs frais de transport ([131]) ([132]).

Les élus locaux en situation de handicap peuvent par ailleurs bénéficier du remboursement des frais spécifiques de déplacement, d’accompagnement et d’aide technique qu’ils ont engagés, dans des conditions qui diffèrent sensiblement selon la collectivité concernée ([133]).

le remboursement des frais spécifiques des élus en situation de handicap dans les communes et les epci

Dans les communes

L’article L. 2123-18-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT) encadre les conditions dans lesquelles les membres du conseil municipal peuvent bénéficier du remboursement de leurs frais de transport et de séjour.

En application de cet article, les conseillers municipaux peuvent bénéficier du remboursement des frais de transport et de séjour qu’ils ont engagés pour se rendre à des réunions dans des instances ou organismes où ils représentent leur commune ès qualités, lorsque la réunion a lieu hors du territoire de celle-ci.

Ce même article prévoit que les conseillers municipaux en situation de handicap bénéficient de droits supplémentaires.

Ainsi, en plus du remboursement des frais de transport et de séjour de droit commun, les élus en situation de handicap peuvent obtenir celui des frais spécifiques de déplacement, d’accompagnement et d’aide technique qu’ils ont engagés :

– pour se rendre à des réunions dans des instances ou organismes où ils représentent leur commune ès qualités, lorsque la réunion a lieu hors du territoire de celle-ci ;

– ainsi que pour prendre part aux séances du conseil municipal et aux réunions des commissions et des instances dont ils font partie ès qualités qui ont lieu sur le territoire de la commune.

En dehors des activités mentionnées par la loi, énumérées ci-dessus, l’élu en situation de handicap ne peut demander le remboursement des frais spécifiques engagés. Le tribunal administratif de Toulouse a ainsi récemment rejeté la demande d’une élue qui demandait à sa commune la prise en charge des frais engagés pour « préparer » les séances des conseils municipaux et métropolitains ainsi que des commissions ([134]).

S’agissant de la notion de « frais spécifiques », celle-ci n’est pas précisément encadrée par la loi ou le règlement, mais recouvre un champ large. Le Gouvernement relevait ainsi dans une réponse écrite : « L’objectif de cette aide est de compenser, dans la limite d’un plafond fixé par décret, les frais nécessaires à l’élu pour lui permettre de participer effectivement aux réunions et séances liées à ses fonctions. Toutes les dépenses de déplacement, d’accompagnement et d’aide technique engagées à ces occasions peuvent être prises en charge et inclure des prestations de natures différentes adaptées à chaque situation individuelle (aide humaine, matérielle etc.). Le recours à un interprète en langue des signes française relevant de la catégorie des prestations d’accompagnement, il peut faire l’objet d’une prise en charge dans ce cadre » ([135]).

L’article R. 2123-22-3 du CGCT définit les conditions d’application de cet article, en précisant le champ des bénéficiaires ainsi que le montant maximal de la prise en charge.

S’agissant du champ des bénéficiaires, les élus qui peuvent obtenir le remboursement des frais spécifiques de déplacement, d’accompagnement et d’aide technique sont les élus municipaux en situation de handicap qui :

– soit ont été reconnus comme travailleurs handicapés par la commission des droits et de l’autonomie des personnes handicapées ([136]) ou bénéficient de l’obligation d’emploi des travailleurs handicapés, mutilés de guerre et assimilés ([137]) ;

– soit peuvent prétendre au bénéfice de la carte « mobilité inclusion » ([138]) .

Concernant la prise en charge de ces frais spécifiques, ce même article prévoit qu’elle est assurée sur présentation d’un état de frais et dans la limite, par mois, du montant de l’indemnité maximale susceptible d’être versée au maire d’une commune de moins de 500 habitants, soit 1 048 euros ([139]).

Dans les EPCI

L’article L. 5211-13 du CGCT encadre les conditions dans lesquelles les membres des organes délibérants des EPCI peuvent bénéficier du remboursement de leurs frais de déplacement.

En application de cet article, les frais pouvant être remboursés sont les frais de déplacement engagés par les conseillers communautaires à l’occasion de certaines réunions, lorsque la réunion a lieu dans une commune autre que celle qu’ils représentent.

Les réunions concernées sont celles de l’assemblée délibérante, du bureau, des commissions instituées par délibération dont ils sont membres, des comités consultatifs, de la commission consultative des services publics locaux et des organes délibérants ou des bureaux des organismes où ils représentent leur établissement.

La dépense est alors à la charge de l’organisme qui organise la réunion.

Les conseillers communautaires en situation de handicap peuvent également bénéficier du remboursement des frais spécifiques de déplacement, d’accompagnement et d’aide technique qu’ils ont engagés à l’occasion de ces mêmes réunions, c’est-à-dire à l’occasion des réunions qui ont lieu dans une commune autre que celle qu’ils représentent.

Dans la décision du 15 juillet 2024 précitée, le Conseil d’État a considéré que ces dispositions devaient également permettre la prise en charge des frais spécifiques engagés à l’occasion des réunions qui avaient lieu dans la commune que l’élu en situation de handicap représente ([140]).

L’article D. 5211-4-1 du CGCT précise le champ des bénéficiaires ainsi que le montant maximal de la prise en charge, qui sont alignés sur les conditions applicables aux élus municipaux.

le remboursement des frais spÉcifiques des Élus en situation de handicap dans les dÉpartements et les rÉgions

Les articles L. 3123-19 et L. 4135-19 du CGCT prévoient que les membres du conseil départemental et du conseil régional peuvent recevoir une indemnité de déplacement et le remboursement des frais de séjour qu’ils ont engagés pour prendre part aux réunions du conseil département ou régional, le cas échéant, des commissions, et des instances dont ils font partie ès qualités.

Ces mêmes articles prévoient par ailleurs que les membres du conseil départemental ou du conseil régional en situation de handicap peuvent également bénéficier du remboursement des frais spécifiques de déplacement, d’accompagnement et d’aide technique qu’ils ont engagés et qui sont liés à l’exercice de leur mandat.

Les articles R. 3123-22 et R. 4135-22 du CGCT définissent les conditions d’application de cet article concernant les élus en situation de handicap, qui sont identiques à celles applicables aux élus municipaux.

Le dispositif proposÉ par le sÉnat

La disposition initiale

L’article 13 de la proposition de loi prévoit trois mesures tendant à améliorer les conditions de prise en charge des frais que doivent supporter les élus municipaux en situation de handicap.

Le 1° du présent article modifie l’article L. 2123-18-1 du CGCT pour permettre la prise en charge des frais spécifiques engagés par les élus municipaux en situation de handicap pour préparer les séances du conseil municipal et les réunions des commissions et des instances dont ils font partie ès qualités qui ont lieu sur le territoire de la commune, et non plus seulement pour y prendre part.

Les élus en situation de handicap pourraient donc bénéficier de la prise en charge des frais spécifiques engagés :

– pour se rendre à des réunions dans des instances ou organismes où ils représentent leur commune ès qualités, lorsque la réunion a lieu hors du territoire de celle-ci (comme c’est déjà le cas actuellement) ;

– ainsi que pour « préparer » et prendre part aux séances du conseil municipal et aux réunions des commissions et des instances dont ils font partie ès qualités qui ont lieu sur le territoire de la commune.

Le 2° propose par ailleurs de rehausser le plafond mensuel de remboursement de ces frais par la commune, qui serait désormais inscrite dans la partie législative du CGCT, et non plus dans sa partie réglementaire.

La prise en charge de ces frais spécifiques serait désormais assurée dans la limite, par mois, du montant de l’indemnité maximale susceptible d’être versée au maire d’une commune de 500 à 999 habitants en application du barème prévu par la loi, soit 1 657 euros au lieu de 1 048 euros actuellement ([141]). L’élu devrait pour cela présenter un état de frais, comme le prévoit actuellement l’article R. 2123-22-3 du CGCT.

Enfin, le 3° tend à créer un nouvel article L. 2123-18-1-2 dans le CGCT qui prévoit que les membres du conseil municipal en situation de handicap bénéficient du remboursement des dépenses qu’ils ont engagées pour l’aménagement de leur poste de travail. Il renvoie à un décret le soin de fixer les conditions de ce remboursement.

En revanche, l’article 13 ne prévoit pas de modification du cadre juridique applicable aux EPCI, aux départements ou aux régions.

Votre rapporteur rappelle enfin que l’article 5 de la proposition de loi rend obligatoire l’actuelle faculté de remboursement des frais spécifiques engagés par les élus en situation de handicap.

Les modifications apportÉes par le SÉnat

En commission des Lois

Les conditions de prise en charge par la commune de l’aménagement du poste de travail des élus en situation de handicap

Sur proposition de ses rapporteurs, la commission des Lois du Sénat a précisé les conditions de prise en charge par la commune de l’aménagement du poste de travail des élus en situation de handicap ([142]).

Le nouveau dispositif prévoit ainsi une obligation pour la commune de prendre en charge l’aménagement du poste de travail adapté à la situation de handicap des élus, en disposant que les membres du conseil municipal en situation de handicap bénéficient, de la part de la commune, d’un aménagement de leur poste de travail adapté à leur handicap, dans les mêmes conditions que celles prévues pour les agents publics.

Cette nouvelle rédaction apporte par ailleurs deux précisions utiles : elle permet, d’une part, de recentrer la prise en charge sur l’aménagement du poste de travail dans les locaux de la mairie, dès lors que les dépenses réalisées pour aménager le poste de travail à domicile sont éligibles à la prestation de compensation du handicap (PCH) ([143]). Elle précise, d’autre part, que l’aménagement du poste de travail fait l’objet d’une prise en charge directe par la commune, et non d’un remboursement a posteriori.

La fixation d’une date d’entrée en vigueur

Rappelant que le décret d’application de l’article 97 de la loi « Engagement et Proximité », qui avait permis le cumul de l’allocation adulte handicapé (AAH) avec une indemnité de fonction d’élu local, n’avait toujours pas été pris, la commission des Lois, sur proposition de ses rapporteurs, a prévu que le dispositif entrerait en vigueur à une date fixée par décret, et au plus tard le 1er juin 2025, afin de contraindre le pouvoir réglementaire à appliquer rapidement ces dispositions ([144]).

En séance publique : l’extension du dispositif à l’ensemble des élus

En séance publique, toujours sur proposition des rapporteurs, et suivant l’avis favorable du Gouvernement, le Sénat a étendu à l’ensemble des catégories d’élus le statut de l’élu en situation de handicap ([145]).

Ont ainsi été rendus applicables aux départements, aux régions et aux EPCI :

– le relèvement du plafond mensuel de remboursement de ces frais, dans la limite, par mois, du montant de l’indemnité maximale susceptible d’être versée au maire d’une commune de 500 à 999 habitants, toujours sur présentation d’un relevé annuel de frais ([146]) ;

– la création d’une obligation pour la collectivité ou l’EPCI de prendre en charge l’aménagement du poste de travail adapté à leur situation de handicap ([147]).

La position de la Commission

Contre l’avis de votre rapporteur, M. Stéphane Delautrette, la Commission a adopté deux amendements de M. Sébastien Peytavie.

Le premier amendement tend à préciser la définition légale des frais spécifiques ([148]) : il complète la formulation prévue à l’article L. 2123-18-1 du CGCT pour s’assurer que les élus en situation de handicap puissent obtenir le remboursement des frais spécifiques de déplacement, d’accompagnement et « d’aides individuelles, matérielles, humaines et techniques » (et non plus seulement « d’aide technique », comme cela est actuellement prévu par la loi).

Selon son auteur, cette précision permettrait de « de mieux répondre à la diversité des handicaps et des besoins, tels que, par exemple, le remboursement des frais liés au recours à une interprétation en langue des signes française ou au langage parlé complété pour les élu·es sourd·es ou malentendant·es ».

Cet amendement supprime par ailleurs le relèvement du plafond mensuel de remboursement des frais spécifiques dans les départements et les régions que prévoyait l’article ; le relèvement du plafond applicable dans les communes et les EPCI est quant à lui conservé. Votre rapporteur, M. Stéphane Delautrette, souhaite que le relèvement du plafond soit rétabli en séance publique.

Le deuxième amendement adopté crée une procédure autonome de saisine du juge administratif, lorsque la collectivité n’a pas procédé au remboursement des frais spécifiques demandé par l’élu ou à l’aménagement de son poste de travail dans un délai qui serait déterminé par décret ([149]).

Votre rapporteur rappelle que la saisine du juge administratif est d’ores et déjà possible dans les conditions de droit commun ([150]), et que ce dernier peut prononcer des injonctions lorsque la décision qu’il rend implique nécessairement qu’une personne morale de droit public prenne une mesure d’exécution dans un sens déterminé ([151]).

Enfin, sur proposition de vos rapporteurs, la Commission a repoussé l’entrée en vigueur du dispositif au 1er juin 2026. Un tel délai laissera au Gouvernement le temps de préparer les textes d’application, tout en permettant le bénéfice de ces mesures dès les premiers mois de mandat des élus qui seront élus au printemps 2026.

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Article 14

(art. L. 325-14 du code général de la fonction publique, art. L. 6323-6 et L. 2145-5 du code du travail)

Formation des élus locaux et des candidats à un mandat électif local

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 14 de la proposition de loi vise à renforcer les dispositifs de formation à destination des élus locaux. Il confie pour cela au Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) une nouvelle mission, consistant en l’organisation de formations pour les élus locaux, et ouvre aux élus des communes de moins de 3 500 habitants les dispositifs de préparation au concours de la fonction publique territoriale des cadres d’emploi de catégorie A, qui sont mis en œuvre par le CNFPT.

Il tend par ailleurs à permettre aux candidats à un mandat électif local de bénéficier des formations ouvertes aux élus locaux, dans le cadre de leur compte personnel de formation.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

L’ordonnance du 20 janvier 2021 portant réforme de la formation des élus locaux a réformé en profondeur le cadre juridique applicable.

➢ Modifications apportées par le Sénat

Sur proposition des rapporteurs et du Gouvernement, le Sénat a largement réécrit cet article, en commission puis en séance publique : il a ainsi remplacé le dispositif initial relatif à la formation des élus locaux par le CNFPT, par une rédaction tendant à mieux valoriser l’expérience acquise au titre d’un mandat électif local dans les concours de la fonction publique.

Il a ensuite étendu à l’ensemble des salariés la possibilité de suivre des actions de formation destinées à permettre l’acquisition de connaissances sur l’exercice d’un mandat électif local.

➢ Position de la Commission

La Commission a apporté trois modifications au dispositif :

– elle a d’abord rétabli la possibilité, pour le CNFPT, de dispenser des formations à destination des élus locaux, qui était prévue par la rédaction initiale de la proposition de loi, en la recentrant sur les seuls conseillers municipaux des communes de moins de 3 500 habitants ;

– elle a ensuite encadré le champ des formations que l’article propose de rendre éligibles au CPF des salariés, en exigeant que les organismes dispensant les formations relatives à l’exercice d’un mandat local soit agréés dans les conditions de droit commun, et en confiant au ministre de l’intérieur le soin de définir le cahier des charges que devront respecter les formations portant sur les règles encadrant les campagnes électorales ;

– elle a enfin supprimé l’extension du bénéfice du congé de formation économique, sociale, environnementale et syndicale aux élus locaux.

L’État du droit

Les élus locaux disposent de droits en matière de formation professionnelle, dans le cadre de deux dispositifs : l’obligation de financement de formations pesant sur les collectivités, d’une part, et le droit individuel à la formation des élus (DIFE), d’autre part.

L’obligation de financement de formations pesant sur les collectivités territoriales

Le droit en vigueur

Les collectivités ont l’obligation de financer des formations au bénéfice de leurs élus.

Le code général des collectivités territoriales (CGCT) prévoit ainsi que les conseillers municipaux, départementaux et régionaux « ont droit à une formation adaptée à leurs fonctions » ([152]). Il impose par ailleurs la réalisation d’une formation au cours de la première année de mandat pour les élus ayant reçu une délégation. Dans les communes, les élus qui reçoivent délégation en matière de prévention et de gestion des déchets ou d’économie circulaire ou en matière d’urbanisme, de construction ou d’habitat sont par ailleurs encouragés à suivre une formation en la matière.

Ce sont les collectivités qui financent ces formations : le CGCT prévoit à ce titre que le montant prévisionnel des dépenses de formation ne peut être inférieur à 2 % du montant maximal théorique des indemnités de fonction des élus, tandis que leur montant réel ne peut excéder 20 % de ce montant.

Dans les trois mois suivant son renouvellement, l’assemblée délibérante délibère sur l’exercice du droit à la formation de ses membres. Elle détermine les orientations et les crédits ouverts à ce titre.

Les formations qui peuvent être financées dans ce cadre sont nécessairement liées à l’exercice du mandat. Elles doivent être dispensées par un organisme ayant reçu un agrément délivré par le ministre chargé des collectivités territoriales, après avis du Conseil national de la formation des élus locaux (CNFEL) ([153]).

Enfin, s’agissant des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre (EPCI-FP), les communes membres peuvent délibérer pour leur confier la mise en œuvre des obligations leur incombant en matière de formation. Le conseil communautaire est alors compétent pour délibérer de l’exercice du droit à la formation des conseillers : il détermine les orientations et les crédits ouverts à ce titre, et peut délibérer sur sa participation au financement de formations dont peuvent bénéficier ses élus à leur initiative au titre de leur droit individuel à la formation (voir le B du présent I).

La mise en œuvre du droit à la formation financé par les collectivités

La DGCL a transmis à vos rapporteurs des éléments chiffrés concernant la mise en œuvre de ces dispositifs au cours des dernières années.

Il apparaît ainsi que les dépenses de formation des collectivités territoriales au titre de la formation des élus locaux à l’exercice du mandat (hors droit individuel à la formation des élus, présenté au B du présent I) ont été respectivement de :

– 13,6 millions d’euros en 2020 pour 14 690 collectivités territoriales ;

– 17,3 millions d’euros en 2021 pour 15 785 collectivités ;

– 17,8 millions d’euros en 2022 pour 15 696 collectivités ;

– 18,4 millions d’euros en 2023 pour 16 761 collectivités.

Le tableau ci-après présente la répartition des dépenses de formation, par catégorie de collectivité.

répartition des dépenses de formation par catégorie de collectivité depuis 2020

(en nombre de collectivités et en euros)

Source : DGCL, Caisse des dépôts et consignations.

Les dépenses consacrées à la formation font apparaître une sous-consommation par rapport au plancher de 2 % prévu par la loi.

comparaison entre les dépenses réelles de formation

et le budget minimum devant y être consacré en 2024

(en millions d’euros)

Source : DGCL, Caisse des dépôts et consignations.

Le droit individuel À la formation des Élus (DIFE)

Le droit en vigueur

Depuis 2015, les élus locaux bénéficient par ailleurs d’un droit individuel à la formation des élus (DIFE), et ce dès la première année du mandat. Ce droit est ouvert pour chacun des élus ([154]), sans intervention de l’assemblée délibérante ou de l’ordonnateur de la collectivité.

Le DIFE est financé par une cotisation obligatoire prélevée sur les indemnités de fonction perçues par les membres de l’assemblée délibérante, et dont le taux est au moins égal à 1 % ([155]). Les collectivités territoriales peuvent verser des dotations en droits complémentaires, sur délibération de l’assemblée délibérante, afin d’abonder les droits DIFE dont disposent leurs élus.

Les cotisations sont versées dans un fonds spécifique, le « fonds DIFE », prévu à l’article L. 1621-3 du CGCT, qui prévoit que ce fonds est équilibré financièrement, cet équilibre étant apprécié sur une période de trois ans.

Les formations financées par le DIFE sont de deux ordres. L’élu peut d’abord suivre des formations relatives à l’exercice du mandat, qui sont les formations dispensées par un organisme agréé par le ministre chargé des collectivités territoriales suite à l’avis du conseil national de la formation des élus locaux (CNFEL). Il peut également demander le financement de formations sans lien avec l’exercice du mandat, dès lors que celles-ci contribuent à sa réinsertion professionnelle : dans ce cadre, l’élu a accès aux formations éligibles au titre du compte personnel de formation (CPF).

Les formations sont accessibles via la plateforme en ligne « Mon compte élu », rattachée à la plateforme « Mon compte formation », qui permet la mise en œuvre du CPF.

Le DIFE de chaque élu local est alimenté sous la forme de droits comptabilisés en euros. Ces droits sont cumulables sur toute la durée de leur mandat, dans la limite d’un plafond fixé par décret ([156]) : chaque élu local acquiert 400 euros de droits individuels par an, et peut détenir jusqu’à 800 euros ([157]).

La mise en œuvre du DIFE

La DGCL et la Caisse des dépôts et consignations ont transmis à vos rapporteurs des éléments chiffrés concernant la mise en œuvre de ces dispositifs au cours des dernières années.

Plus de 92 000 formations ont été réalisées depuis 2017. En 2024, plus de 3 639 formations étaient actives sur la plateforme « Mon compte élu », dont environ 80 % en présentiel, dispensées par 179 organismes agréés, et plus de 9 000 formations ont été demandées.

Évolution du nombre de demandes de formation depuis 2016

Source : DGCL, Caisse des dépôts et consignations.

Depuis 2022, 75 % des formations demandées étaient en lien avec l’exercice du mandat. Les formations les plus demandées concernaient les formations généralistes en matière de communication (17 %), les formations portant sur le statut et le rôle de l’élu (10 %) et les formations généralistes en matière de finances, de fiscalité, de budget et de comptabilité (9 %).

25 % des formations étaient en lien avec un projet de reconversion, et les formations les plus demandées concernaient l’aide à la création ou à la reprise d’une entreprise (Acre – 10 %), le test « TOEIC » ([158]) (8 %), les bilans de compétences (7 %) et l’utilisation du logiciel Excel (4 %).

S’agissant des recettes annuelles du fonds DIFE, issues de la cotisation de 1 % assise sur les indemnités de fonction des élus, celles-ci évoluent dynamiquement avec les revalorisations des indemnités des élus, et s’établissent aux alentours de 19 à 20 millions d’euros par an.

Les dépenses du fonds sont, d’une part, les dépenses de formation et les dépenses liées (frais de déplacement, de restauration et d’hébergement engagés par les élus pour se former), qui fluctuent en fonction de la demande de formation des élus locaux, et, d’autre part, les frais de gestion du fonds et de la plateforme « Mon compte élu », qui s’établissent à 2 millions d’euros par an.

RECETTES ET Dépenses annuelles du fonds DIFE entre 2022 et 2024

(en millions d’euros)

Source : DGCL, Caisse des dépôts et consignations

Depuis la création du fonds, les recettes cumulées s’élèvent à 155 millions d’euros, et les dépenses, à 115 millions ([159]). La Caisse des dépôts et consignations estime que la trésorerie du fonds à la fin de l’année 2024 s’établit à 40 millions d’euros.

évolution des RECETTES ET des Dépenses annuelles du fonds depuis 2016

Source : DGCL, Caisse des dépôts et consignations

La Caisse des dépôts et consignations précise qu’en 2020 et 2021, le fonds était en situation critique, avec un niveau d’engagements très élevé, qui a conduit à la mise en place d’une ligne de découvert de 5 millions d’euros, prévue par les textes. Le fonds est revenu à l’équilibre fin 2021. À compter de 2022, année de mise en œuvre de la réforme de la formation des élus locaux, le fonds est excédentaire en engagements et en trésorerie.

La DGCL rappelle enfin que le dernier rapport du commissaire aux comptes annexé au bilan de gestion présenté par la Caisse des dépôts et consignations fait apparaître que « le solde des droits, inscrits sur les compteurs, en attente de mobilisation par les élus ne fait pas l’objet d’une comptabilisation dans les comptes du DIF ELUS. Au 31 décembre 2023, le solde de ces droits en attente de financement, tel qu’ils ressortent des systèmes de gestion du DIF ELUS s’élève à 307,1 millions d’euros », soit plus de six fois la trésorerie du fonds disponible.

Le dispositif proposÉ par le sÉnat

La disposition initiale

Afin de renforcer l’accès des élus locaux à la formation, l’article 14 prévoit d’étendre les compétences du CNFPT à la formation des élus locaux, et de permettre aux candidats à un mandat électif local de bénéficier des formations ouvertes aux élus locaux, dans le cadre de leur compte personnel de formation.

Les rapporteurs du texte au Sénat relevaient en effet qu’il apparaissait « indispensable d’encourager la formation des élus locaux et de mieux préparer les candidats aux élections locales à l’exercice de leurs futures fonctions, dans un contexte caractérisé par […] une complexification de l’action publique locale », un « désengagement de l’État dans les territoires » ainsi que par un « défaut d’accès aux dispositifs d’ingénierie locale » ([160]).

L’organisation, par le CNFPT, de formations à destination des élus locaux, notamment pour faciliter l’accès à la fonction publique territoriale

Le I de l’article 14 de la proposition de loi étend les compétences du CNFPT afin de prévoir l’organisation de formations à destination des élus locaux.

En effet, le CNFPT est chargé de définir les orientations générales et les programmes de la formation professionnelle des agents de la fonction publique territoriale, et d’assurer ces formations.

Dans ce cadre, il assure notamment la mise en œuvre de dispositifs de préparation au concours externe et au troisième concours d’accès aux cadres d’emplois de catégorie A, qui sont destinés à permettre la diversification des recrutements et à assurer l’égalité des chances entre les candidats.

L’article 14 de la proposition de loi étend les compétences du CNFPT à deux égards.

D’une part, le 1° du I de l’article 14 tend à prévoir que les dispositifs de préparation au concours externe et au troisième concours d’accès aux cadres d’emplois de catégorie A soient ouverts aux conseillers municipaux des communes de moins 3 500 habitants.

D’autre part, le 2° du même I prévoit que le CNFPT soit chargé d’une sixième mission, consistant en l’organisation de formations pour les élus locaux.

Ces formations seraient financées par le fonds DIFE, dans le cadre du droit individuel à la formation des élus locaux.

La mise en œuvre de ces formations serait retracée dans un budget annexe au budget du CNFPT.

Le droit à la formation des candidats à une élection locale

Par ailleurs, afin de mieux préparer, le cas échéant, les futurs titulaires d’un mandat électif local à l’exercice de leurs fonctions, le II de l’article 14 de la proposition de loi crée trois nouveaux articles L. 2123-12-2, L. 3123-10-2, et L. 4135-10-2 dans le code général des collectivités territoriales afin de permettre aux candidats à une élection municipale, départementale ou régionale de suivre les formations ouvertes aux élus locaux dans le cadre de leur droit à la formation.

Ce droit serait ouvert à tout candidat à un mandat électif local déclaré publiquement.

Les formations seraient financées par le candidat, qui pourrait mobiliser pour cela son compte personnel de formation monétisé – la rédaction retenue réservant la possibilité de recourir au CPF aux candidats salariés.

Les modifications apportÉes par le SÉnat

Le Sénat a largement réécrit cet article, en commission puis en séance publique.

Au I, le Sénat a ainsi remplacé le dispositif initial, qui prévoyait l’ouverture aux élus locaux des formations du CNFPT, par une rédaction tendant à mieux valoriser l’expérience acquise au titre d’un mandat électif local dans les concours de la fonction publique.

Au II, il a étendu à l’ensemble des salariés la possibilité de suivre des actions de formation destinées à permettre l’acquisition de connaissances sur l’exercice d’un mandat électif local.

L’accès à la fonction publique des titulaires d’un mandat électif local

La suppression de l’organisation de formations pour les élus locaux pour le CNFPT

Sur proposition de ses rapporteurs, la commission des Lois a d’abord supprimé les dispositions prévoyant que le CNFPT serait chargé de l’organisation de formations pour les élus locaux ([161]).

En effet, les rapporteurs relevaient que les formations dispensées par le CNFPT sont, dans leur approche, conçues à destination des agents de la fonction publique territoriale, et « ne sont pas adaptées aux élus locaux » : ce dispositif nécessiterait la mise en place de formations dédiées, ce qui, « compte tenu des attentes et des besoins différents des élus », demanderait des « moyens financiers importants », alors que le CNFPT « consomme déjà l’intégralité du budget alloué à la formation professionnelle des agents territoriaux ».

Par ailleurs, les élus locaux « disposent déjà d’un large choix en termes de formations, dispensées par des organismes agréés et qui sont spécifiquement adaptées à leurs besoins et à leurs attentes », et les rapporteurs relevaient que l’enjeu était plutôt « d’encourager les élus à bénéficier de ces formations, via la mobilisation de leur droit individuel à la formation, plutôt que d’élargir la palette de formations qui leur est offerte ».

La valorisation des acquis de l’expérience acquise au titre d’un mandat électif local dans les concours de la fonction publique

Toujours sur proposition de ses rapporteurs, la commission des Lois a également supprimé l’alinéa tendant à ouvrir les dispositifs de préparation aux concours assurés par le CNFPT aux conseillers municipaux des communes de moins 3 500 habitants ([162]). En effet, selon les rapporteurs, ce dispositif « [créait] une rupture d’égalité, [et] n’était pas opérant puisque rien n’empêche à l’heure actuelle les élus locaux de s’inscrire à une préparation aux concours externes de la fonction publique » ; enfin, l’ouverture des seules préparations aux concours de catégorie A « n’apparaissait pas justifiée ».

La commission a ainsi souhaité adapter les dispositions relatives à l’accès des élus locaux aux concours de la fonction publique, et a adopté un amendement des rapporteurs prévoyant que les statuts particuliers des corps et cadres d’emplois fixent les conditions dans lesquelles les épreuves du troisième concours assurent la reconnaissance des acquis de l’expérience professionnelle résultant notamment de l’exercice d’un mandat électif local ([163]).

Cette rédaction nouvelle devait permettre de valoriser l’expérience acquise en tant qu’élu local, en imposant au pouvoir réglementaire de prévoir, au sein des statuts particuliers, que l’une des épreuves du troisième concours soit consacrée à la prise en compte de telles activités, et de préciser la nature de cette épreuve.

La rédaction adoptée ne faisait pas uniquement référence aux mandats électifs locaux, mais portait plus généralement sur l’ensemble des activités permettant de remplir les conditions exigées pour se présenter au concours (activité professionnelle, mandat électif local, responsable, y compris bénévole, d’une association).

Ce dispositif paraissait toutefois peu opérant, dès lors que ce sont les décrets pris en application du décret en Conseil d’État portant statut particulier de chaque corps ou cadre d’emplois de la fonction publique qui fixent le contenu des épreuves des concours, et non le statut particulier lui-même.

En séance publique, sur proposition du Gouvernement et suivant l’avis favorable des rapporteurs, le Sénat a finalement remplacé ces dispositions par une rédaction alternative tendant à prévoir la possibilité d’organiser une épreuve permettant la reconnaissance des acquis de l’expérience acquise au titre de l’exercice d’un mandat électif local dans l’ensemble des concours de la fonction publique ([164]).

En effet, actuellement, l’article L. 325-14 du CGFP prévoit que, dans le cadre des concours de la fonction publique, l’une des épreuves peut consister en la présentation par les candidats des acquis de leur expérience professionnelle, quelle qu’elle soit, y compris sous la forme d’un service civique, ou d’une mise en situation professionnelle en relation avec les fonctions auxquelles le concours destine.

L’amendement adopté ajoute une référence aux mandats électifs locaux ainsi qu’aux activités de responsable associatif : il précise que l’épreuve de présentation des acquis de l’expérience pourra également porter sur l’expérience « acquise au titre de l’exercice d’un mandat de membre d’une assemblée élue d’une collectivité territoriale ou de responsable, y compris bénévole, d’une association ».

Le droit à la formation des candidats à une élection locale

L’instauration d’un délai pour bénéficier des formations et la modification du champ des formations concernées, adoptées en commission des Lois

Sur proposition de ses rapporteurs, la commission des Lois a précisé le délai dans lequel tout candidat déclaré publiquement pourrait bénéficier d’une formation spécifique, fixé à six mois précédant le jour de l’élection ([165]).

Comme le soulignent les rapporteurs, ce délai de six mois a été choisi afin de permettre aux candidats de bénéficier de manière effective du droit à la formation institué par l’article : un délai plus court, compte tenu de la durée de la campagne, ne leur aurait pas laissé un temps suffisant pour suivre une formation.

Par ailleurs, toujours sur proposition de ses rapporteurs, la commission des Lois a modifié le champ des formations ouvertes aux candidats à un mandat électif local : plutôt que d’ouvrir aux candidats les formations éligibles au DIFE, elle a préféré renvoyer à un décret en Conseil d’État le soin de préciser les modalités de mise en œuvre de cette formation ainsi que son contenu, qui devra notamment porter sur le rôle de l’élu local et les règles encadrant les campagnes électorales ([166]).

En effet, le catalogue des formations éligibles au DIFE, qui doit être conforme au répertoire des formations défini par arrêté, n’inclut aucun module relatif aux règles encadrant la campagne électorale. De plus, les autres formations éligibles au DIFE ne présenteraient d’un intérêt limité pour les candidats à une élection locale, soit qu’elles soient trop spécialisées, soit au contraire qu’elles présentent un caractère trop généraliste, étant déjà éligibles au compte personnel de formation.

L’extension du compte personnel de formation aux formations relatives aux mandats électifs locaux, décidée en séance publique

En séance publique, toujours sur proposition des rapporteurs, et contre l’avis du Gouvernement, le Sénat a intégralement réécrit les dispositions relatives au droit à la formation des candidats à une élection locale.

Alors que les dispositions initiales de la proposition de loi, amendées et adoptées par la commission des Lois, limitaient le bénéfice du dispositif de formations aux seuls candidats publiquement déclarés, la rédaction adoptée en séance publique généralise à l’ensemble des salariés la possibilité de financer ces formations en mobilisant leur CPF, qu’ils soient ou non candidats à une élection.

La nouvelle rédaction du II de l’article 14 prévoit ainsi qu’en plus des actions de formation déjà prévues par l’article L. 6323-6 du code du travail ([167]) , les actions de formation « destinées à permettre l’acquisition de connaissances sur l’exercice d’un mandat électif local, portant notamment sur le rôle de l’élu local et les règles encadrant les campagnes électorales » seraient désormais éligibles au CPF, dans des conditions prévues par décret.

L’extension du congé de formation syndicale à l’ensemble des élus locaux

Sur proposition de Mme Cécile Cukierman ([168]), avec avis de sagesse du rapporteur, M. Éric Kerrouche, et contre l’avis du Gouvernement, le Sénat a étendu le congé de formation économique, sociale, environnementale et syndicale (CFESES) à l’ensemble des élus locaux.

Ce congé, d’une durée de douze jours par an au maximum, et jusqu’à dix-huit pour les animateurs des stages et sessions, permet à tout salarié qui le souhaite de participer à des stages ou sessions de formation économique, sociale et environnementale ou de formation syndicale organisés soit par des centres rattachés aux organisations syndicales, soit par des instituts spécialisés. Le salarié qui en bénéficie a droit au maintien total par l’employeur de sa rémunération ([169]).

Le CFESES est de droit, sauf dans le cas où l’employeur estime, après avis conforme du comité social et économique, que cette absence pourrait avoir des conséquences préjudiciables à la production et à la bonne marche de l’entreprise. Le refus du congé par l’employeur doit alors être motivé.

Ce congé serait désormais ouvert à l’ensemble des membres des conseils municipaux, départementaux et régionaux.

La position de la Commission

La Commission a apporté trois modifications au dispositif.

Le rétablissement de la possibilité, pour le CNFPT, de dispenser des formations à destination des élus locaux

Sur proposition de vos rapporteurs, la Commission a d’abord rétabli la possibilité, pour le CNFPT, de dispenser des formations à destination des élus locaux, qui était prévue par la rédaction initiale de la proposition de loi, en la recentrant sur les seuls conseillers municipaux des communes de moins de 3 500 habitants ([170]).

En effet, si le CNFPT n’a pas vocation à former tous les élus locaux, il peut répondre à certains besoins, et combler un déficit d’offre de formation, notamment dans les petites communes.

Comme le rappelait votre rapporteur, M. Stéphane Delautrette, lors de la défense de l’amendement, la distinction entre les élus et les agents de la fonction publique n’est pas très importante dans ces collectivités qui ne disposent pas, comme leurs homologues de plus grande taille, de services techniques.

L’encadrement des règles applicables aux formations nouvellement éligibles au compte personnel de formation

Sur proposition de vos rapporteurs et de M. Hervé Saulignac, la Commission a ensuite encadré les règles applicables aux formations que l’article propose de rendre éligibles au CPF des salariés ([171]).

En effet, la rédaction actuelle du texte posait des difficultés sur deux points. D’une part, l’article ne précisait pas que les organismes de formation devaient être agréés par le CNFEL, comme cela est le cas pour les formations que peuvent suivre les élus locaux. D’autre part, les organismes agréés par le CNFEL ne proposent pas de formations relatives aux règles applicables à la campagne électorale.

Afin d’assurer la cohérence du dispositif avec les règles applicables au droit à la formation des élus, et d’en sécuriser la mise en œuvre, la Commission a modifié le dispositif afin de prévoir que les organismes dispensant les formations relatives au mandat soient agréés par le CNFEL, et que les formations sur les règles de campagnes électorales répondent à un cahier des charges fixé par le ministère de l’intérieur.

Vos rapporteurs avaient par ailleurs déposé un amendement qui prévoyait l’extension de cette mesure aux agents publics, mais celui-ci a été déclaré irrecevable au titre de l’article 40 de la Constitution.

La suppression de l’ouverture du congé de formation économique, sociale, environnementale et syndicale aux élus locaux

Enfin, sur proposition de vos rapporteurs et de M. Hervé Saulignac, la Commission a supprimé l’extension du bénéfice du congé de formation économique, sociale, environnementale et syndicale aux élus locaux ([172]), qui ne paraît pas répondre aux besoins spécifiques des élus locaux en matière de formation.

L’exposé sommaire de l’amendement de M. Saulignac relevait ainsi que « les élus locaux disposent déjà de plusieurs aménagements leur permettant d’exercer leurs mandats », dont le renforcement « paraît plus adapté que la création de dispositifs ad hoc supplémentaires ».

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Article 14 bis (supprimé)

(art. L. 2321-12-1 du code général des collectivités territoriales)

Financement de bilans de compétences par le droit individuel à la formation des élus locaux

Supprimé par la Commission

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 14 bis explicite la possibilité de financer un bilan de compétences par le biais du droit individuel à la formation des élus locaux (DIFE).

➢ Dernières modifications législatives intervenues

La loi n° 2025-127 du 14 février 2025 de finances pour 2025 a retiré les actions de formation d’accompagnement et de conseil dispensées aux créateurs ou repreneurs d’entreprises de la liste de celles pouvant être financées par le biais du compte personnel de formation ou du DIFE.

➢ Position de la Commission

Considérant que la mesure proposée était satisfaite par les rédactions actuelles du code général des collectivités territoriales et du code du travail, et qu’elle risquait de créer une interprétation a contrario des dispositions en vigueur, la Commission a supprimé l’article 14 bis sur proposition de vos rapporteurs.

L’État du droit

Le code général des collectivités territoriales prévoit que les élus membres d’un conseil municipal, départemental ou régional disposent d’une formation adaptée à leurs fonctions, dont le cadre juridique a été rappelé dans le commentaire de l’article 14 de la présente proposition de loi.

S’agissant plus particulièrement du droit individuel à la formation des élus (DIFE), le CGCT prévoit que la mise en œuvre de ce droit relève de l’initiative de chacun des élus, et qu’il peut concerner des formations sans lien avec l’exercice du mandat. Celles-ci peuvent notamment contribuer à l’acquisition des compétences nécessaires à la réinsertion professionnelle à l’issue du mandat lorsque l’élu n’a pas liquidé ses droits à pension au titre de son activité professionnelle.

Dans sa partie réglementaire, le CGCT précise les catégories de formations qui sont éligibles au titre du DIFE. Il s’agit :

– d’une part, des formations relatives à l’exercice du mandat, qui sont les formations dispensées par un organisme agréé par le ministre chargé des collectivités territoriales suite à l’avis du conseil national de la formation des élus locaux (CNFEL) ;

– d’autre part, des formations contribuant à la réinsertion professionnelle de l’élu local, ce qui correspond aux formations éligibles au compte personnel de formation des salariés ([173]), c’est-à-dire aux formations délivrées par les organismes de droit commun de la formation professionnelle : il peut s’agir de formations certifiantes, mais également d’actions permettant de faire valider les acquis de l’expérience, de bilans de compétences, ou d’une préparation au permis de conduire ([174]).

Afin de financer les formations tout ou partie de certaines formations, l’élu local peut par ailleurs mobiliser d’autres sources de financement ([175]) pour :

– les formations liées à l’exercice d’un mandat local, il peut avoir recours au complément facultatif versé par sa collectivité, lorsque celle-ci l’a décidé ;

– les formations liées à la réinsertion professionnelle, l’élu peut par ailleurs mobiliser son compte personnel de formation de salarié et, éventuellement, un apport personnel complémentaire, réglé par l’élu sur la plateforme « Mon compte élu » et non directement auprès de l’organisme de formation.

Le dispositif proposÉ par le SÉnat

Créé sur proposition de M. Yves Bleunven ([176]), suivant l’avis favorable du rapporteur, M. Éric Kerrouche, et du Gouvernement, l’article 14 bis explicite la possibilité de financer un bilan de compétences par le DIFE.

Il complète le deuxième alinéa de l’article L. 2123-12-1 du CGCT, relatif au DIFE des conseillers municipaux, pour prévoir que les formations financées dans le cadre du DIFE peuvent notamment contribuer à « la réalisation d’un bilan de compétences », en plus de l’acquisition des compétences nécessaires à la réinsertion professionnelle à l’issue du mandat, déjà prévue par l’article.

En revanche, il ne modifie pas les articles L. 3123-10-1 et L. 4135-10-1 du même code, relatifs au DIFE des conseillers départementaux et régionaux.

Rappelant que « la demande de valorisation ou de validation de l’expérience émane principalement de femmes dont la carrière professionnelle a été interrompue ou est parfois inexistante, de sorte qu’elles ne peuvent pas mobiliser leur compte personnel de formation (CPF) en complément du droit individuel à la formation des élus (DIFE) », L’exposé sommaire de l’amendement adopté relève que « l’augmentation de l’indemnité des élus [prévue à l’article 1er du texte] viendra mécaniquement renforcer le budget du DIFE. Ainsi, les dispositifs de reconversion professionnelle, notamment les bilans de compétences, pourront bénéficier de financements qui permettront à ces élues de ne pas engager leurs deniers personnels même si elles sont exclusivement financées par le DIFE ».

Tout en indiquant l’intérêt de la démarche suivie par cet amendement, la ministre déléguée chargée des collectivités territoriales et de la ruralité, Mme Dominique Faure, relevait qu’il « ne serait pas opérant tel qu’il est rédigé » ([177]).

En effet, comme cela a été relevé lors des auditions conduites par vos rapporteurs, et comme cela a été rappelé supra, le financement de bilans de compétences par le DIFE est d’ores et déjà possible en l’état du droit.

D’après les éléments transmis par les représentants de la Caisse des dépôts et consignations à la suite de leur audition par vos rapporteurs, 25 % des formations demandées par les élus via leur DIFE depuis 2022 étaient en lien avec un projet de reconversion, et 7 % de ces demandes en lien avec un projet de reconversion portaient sur un bilan de compétence.

La position de la Commission

Considérant que la mesure proposée était satisfaite par les rédactions actuelles du code général des collectivités territoriales et du code du travail, et qu’elle risquait de créer une interprétation a contrario des dispositions en vigueur (notamment parce que l’article ne vise que les dispositions applicables aux communes, et parce qu’il sous-entend que les bilans de compétence ne feraient pas déjà partie des formations qui permettent la réinsertion professionnelle), la Commission a supprimé l’article 14 bis, sur proposition de vos rapporteurs ([178]).

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Article 15

(art. L. 2123-13, L. 2123-14, L. 2573-7, L. 3123-11, L. 4135-11, L. 7125-13 et L. 7227-13 du code général des collectivités territoriales)

Report des crédits de formation en cas de création d’une commune nouvelle et augmentation de la durée du congé de formation des élus

Adopté par la Commission sans modification

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 15 porte à vingt-quatre jours la durée maximale du congé de formation des élus.

Il prévoit par ailleurs que, en cas de création d’une commune nouvelle, les crédits relatifs aux dépenses de formation n’ayant pas été consommés par les anciennes communes soient affectés en totalité au budget de l’exercice suivant de la commune nouvelle.

➢ Modifications apportées par le Sénat

Sur proposition des rapporteurs, la commission des Lois du Sénat a adopté un amendement de coordination à cet article.

➢ Position de la Commission

La Commission a adopté cet article sans modification.

L’État du droit

les modalitÉs de financement par les communes du droit À la formation

Le code général des collectivités territoriales encadre le droit à la formation des élus locaux ([179]).

En particulier, l’article L. 2123-12 prévoit ainsi que les conseillers municipaux ont droit à une formation adaptée à leurs fonctions, financée par la commune, qui détermine par ailleurs les orientations et les crédits ouverts à ce titre ([180]).

De plus, l’article L. 2123-14 précise que le montant prévisionnel des dépenses de formation ne peut être inférieur à 2 % du montant total des indemnités de fonction qui peuvent être allouées aux membres du conseil municipal (c’est-à-dire des indemnités de fonction maximales théoriques), et que le montant réel de ces dépenses de formation ne peut excéder 20 % du même montant.

Ce même article prévoit une possibilité de report des crédits non utilisés : les crédits relatifs aux dépenses de formation qui n’ont pas été consommés à la clôture de l’exercice au titre duquel ils ont été inscrits sont affectés en totalité au budget de l’exercice suivant. Ils ne peuvent toutefois pas être reportés au-delà de l’année au cours de laquelle intervient le renouvellement de l’assemblée délibérante.

Cependant, comme le rappellent les rapporteurs du texte au Sénat, ces dispositions n’autorisent pas le report des crédits de formation non consommés dans le cas de la création d’une commune nouvelle : dans une telle situation, les crédits de formation non consommés par les anciennes communes à la fin de l’exercice sont définitivement perdus et ne peuvent être utilisés au cours de l’exercice suivant ([181]) .

le congÉ de formation ouvert aux Élus locaux

Le CGCT ouvre par ailleurs aux élus locaux un droit à un congé de formation.

Ainsi, indépendamment des autorisations d’absence et du crédit d’heures dont ils bénéficient, les élus locaux qui ont la qualité de salarié ont droit à un congé de formation ([182]).

Ce congé est fixé à dix-huit jours par élu pour la durée du mandat, quel que soit le nombre de mandats qu’il détient. Il est renouvelable en cas de réélection.

Lors de ce congé, le salarié n’a pas droit au maintien de sa rémunération, mais les pertes de revenu subies par l’élu du fait de l’exercice de son droit à la formation sont compensées par la collectivité dans la limite de dix-huit jours par élu pour la durée du mandat et d’une fois et demie la valeur horaire du salaire minimum de croissance par heure ([183]).

Les modalités de mise en œuvre de ce droit sont précisées par voie réglementaire ([184]).

La demande de formation doit ainsi être transmise à l’employeur, dans le cas d’un salarié, ou à l’autorité hiérarchique, dans le cas d’un agent public, trente jours au moins à l’avance en précisant la date et la durée de l’absence envisagée à ce titre, ainsi que la désignation de l’organisme responsable du stage ou de la session, et les motifs de refus sont encadrés.

Le dispositif proposÉ par le sÉnat

La disposition initiale

L’article 15 prévoit deux mesures tendant à encourager le recours à la formation par les élus locaux.

Le 1° prévoit que, en cas de création d’une commune nouvelle, les crédits relatifs aux dépenses de formations n’ayant pas été consommés par les anciennes communes soient affectés en totalité au budget de l’exercice suivant de la commune nouvelle.

Cette disposition reprend ainsi une recommandation de la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation ([185]).

Le 2° porte à vingt-quatre jours, au lieu de dix-huit, la durée maximale du congé de formation des élus.

Comme le relèvent les rapporteurs du texte au Sénat, « alors que les normes ne cessent de se complexifier, il apparaît en effet nécessaire d’amplifier la formation des élus locaux et de les autoriser à suivre des formations plus longues et plus techniques ».

En revanche, le 2° ne modifie pas la durée maximale au cours de laquelle les pertes de revenus de l’élu peuvent être compensées par la collectivité, car cette durée est prévue par d’autres articles du code général des collectivités territoriales.

Les modifications apportÉes par le SÉnat

Sur proposition de ses rapporteurs, la commission des Lois du Sénat a adopté un amendement de coordination rédactionnelle ([186]).

La position de la Commission

La Commission a adopté cet article sans modification.

Afin de permettre la pleine effectivité de l’extension du congé de formation des élus locaux prévue par le présent article, et du fait des contraintes liées aux règles de recevabilité financière, votre rapporteur, M. Stéphane Delautrette, appelle toutefois le Gouvernement à étendre, en séance publique, la durée au cours de laquelle les pertes de revenus de l’élu peuvent être compensées par la collectivité territoriale, afin de l’aligner sur celle du congé de formation.

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Article 15 bis

(art. L. 1221-5 [nouveau] du code général des collectivités territoriales)

Session d’information sur les fonctions d’élu local

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 15 bis prévoit que tout membre de l’organe délibérant d’une collectivité territoriale ou d’un établissement public de coopération intercommunale suit au cours des trois premiers mois de son mandat une session d’information sur les fonctions d’élu local.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

La loi dite « Engagement et proximité » du 27 décembre 2019 a prévu qu’après le renouvellement général des conseils municipaux, le préfet et le procureur de la République reçoivent les maires du département afin de leur présenter les attributions que ces derniers exercent au nom de l’État et comme officiers de police judiciaire et de l’état civil.

➢ Position de la Commission

La Commission a apporté plusieurs modifications à cet article. Elle a d’abord rallongé à six mois au lieu de trois le délai dans lequel la session devait avoir lieu. Elle a ensuite transformé la « session d’information » en une « formation ». Elle a enfin étendu son champ à la prévention et à la sensibilisation contre les violences sexistes et sexuelles, à la présentation des outils auxquels les élus peuvent avoir recours lorsqu’ils sont menacés ou victimes de violences, ainsi qu’à la lutte contre les discriminations.

L’État du droit

Le code général des collectivités territoriales encadre le droit à la formation des élus locaux et prévoit par ailleurs la possibilité pour les maires de bénéficier d’une information spécifique concernant leurs attributions.

les obligations de formation pesant sur les Élus locaux

S’agissant du droit à la formation des élus locaux ([187]), le CGCT prévoit que les conseillers municipaux, départementaux et régionaux ont droit à une formation adaptée à leurs fonctions, financée par la collectivité, qui détermine les orientations et les crédits ouverts à ce titre ([188]).

Les élus locaux bénéficient par ailleurs d’un droit individuel à la formation des élus (DIFE), qui relève de l’initiative de chacun des élus, et ce dès la première année du mandat ([189]).

Si la formation constitue ainsi un droit pour les élus, le CGCT prévoit en revanche peu d’obligations en la matière.

La réalisation d’une formation au cours de la première année de mandat est ainsi obligatoire pour les élus ayant reçu une délégation ([190]). Dans les communes, les élus qui reçoivent délégation en matière de prévention et de gestion des déchets ou d’économie circulaire ou en matière d’urbanisme, de construction ou d’habitat sont par ailleurs encouragés à suivre une formation en la matière.

l’obligation d’information spécifique À destination des maires concernant leurs attributions

Enfin, la loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019 relative à l’engagement dans la vie locale et à la proximité de l’action publique a créé une obligation d’information spécifique à destination des maires concernant leurs attributions.

Ainsi, en application du nouvel article L. 2122-34-1 du CGCT, après le renouvellement général des conseils municipaux, le représentant de l’État dans le département et le ou les procureurs de la République territorialement compétents reçoivent les maires du département afin de leur présenter les attributions que ces derniers exercent au nom de l’État et comme officiers de police judiciaire et de l’état civil.

Cette « obligation d’information » ne constitue pas une formation au sens du CGCT : alors que les formations sont financées par le budget de la collectivité ou par le DIFE, et doivent être dispensées par des organismes agréés par le ministre chargé des collectivités territoriales après avis du Conseil national de la formation des élus locaux (CNFEL), l’obligation d’information est dispensée par les services de l’État et à titre gratuit.

Le dispositif proposÉ par le SÉnat

Sur proposition de M. Xavier Iacovelli, et suivant l’avis de sagesse « à coloration favorable » du rapporteur, M. Éric Kerrouche, et du Gouvernement, le Sénat a prévu la création d’une session d’information sur les fonctions d’élu local au cours des trois premiers mois de son mandat ([191]).

Le nouvel article 15 bis de la proposition de loi crée ainsi un article L. 1221-5 dans le CGCT qui prévoit que tout membre de l’organe délibérant d’une collectivité territoriale ou d’un établissement public de coopération intercommunale devra désormais suivre une session d’information sur les fonctions d’élu local, qui comporterait deux éléments :

– un rappel général du rôle assigné aux différentes catégories d’élus locaux incluant, pour les conseillers municipaux, le détail des attributions exercées par le maire au nom de l’État ;

– ainsi qu’une présentation détaillée des principaux droits et des obligations, notamment déontologiques, applicables aux élus locaux de la catégorie de collectivité territoriale ou d’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre concernée.

Lors de l’examen de l’amendement en séance publique, l’un de ses auteurs, M. Stéphane Fouassin, suggérait que cette session s’étende sur deux jours ([192]).

Cette nouvelle obligation à la charge des collectivités territoriales ne serait toutefois pas assortie d’une sanction en cas de non-respect par la collectivité.

La position de la Commission

Sur proposition de votre rapporteur, M. Stéphane Delautrette, de M. Guillaume Gouffier Valente, de Mme Martine Froger, de M. Hervé Saulignac, et de M. Laurent Croizier ([193]), la Commission a rallongé à six mois le délai dans lequel la session devra être organisée.

Le délai de trois mois qui était initialement prévu semblait en effet trop court et peu réaliste, car les premiers temps du mandat, qui voient l’installation des assemblées délibérantes nouvellement élues sont particulièrement exigeants.

Sur proposition de Mme Catherine Hervieu, et à la suite de l’avis de sagesse de votre rapporteur, M. Stéphane Delautrette, la Commission a ensuite transformé la « session d’information » en une « formation » ([194]).

L’exposé des motifs indiquait que l’amendement visait « à s’assurer que nous mettons en place une véritable formation obligatoire pour tous les élus locaux » car « une session d’information reste un objet flou qui peut faire référence à un format trop court et trop peu détaillé, alors que les élus locaux font état d’une demande forte de plus de formation ».

Votre rapporteur souligne que cette modification n’est pas uniquement sémantique et emporte des conséquences de fond. La référence à une « session d’information » ménage une certaine souplesse concernant ses modalités, qui serait décidée par la collectivité, en permettant par exemple que cette session soit assurée par les services de la collectivité ou de l’État et à titre gratuit. La DGCL a précisé à vos rapporteurs qu’une session d’information ne pourrait pas, a priori, être financée sur les crédits formation des élus de la collectivité. En revanche, la mention d’une « formation » entraîne l’application des règles prévues par le CGCT en la matière (financement par le budget de la collectivité ou par le DIFE, réalisation de la formation par un organisme agréé par le ministre chargé des collectivités territoriales après avis du CNFEL).

Contre l’avis de votre rapporteur, M. Stéphane Delautrette, la Commission a enfin étendu le champ de cette formation à trois nouveaux domaines. Celle-ci devra désormais comporter :

– une formation sur la prévention et la sensibilisation aux violences sexistes et sexuelles ([195]) ;

– une présentation des outils auxquels les élus peuvent avoir recours lorsqu’ils sont menacés ou victimes de violences ([196]) ;

– un module consacré à la lutte contre les discriminations ([197]).

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Chapitre III Faciliter la conciliation entre l’exercice du mandat et la vie personnelle de l’élu

Article 16

(art. L. 2123-18-2, L. 2335-1, L. 3123-19, L. 4135-19, L. 7125-22 et L. 7227-23 du code général des collectivités territoriales)

Élargissement de la prise en charge par la commune des frais de garde et extension de la compensation par l’État du remboursement

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 16 étend aux communes de moins de 10 000 habitants la compensation par l’État des frais de garde et d’assistance engagés par les élus pour la participation aux réunions liées à l’exercice de leur mandat, par le biais de la dotation particulière relative aux conditions d’exercice des mandats locaux (la « DPEL »).

Il ouvre également aux communes de moins de 3 500 habitants la possibilité de prendre en charge ces mêmes frais de garde lorsqu’ils ont été engagés par le maire et ses adjoints, en raison de leur participation aux activités liées à l’exercice de leur mandat (et non plus au titre des seules réunions ouvrant droit à des autorisations d’absence comme c’est le cas actuellement pour l’ensemble des élus).

➢ Dernières modifications législatives intervenues

La loi n° 2025-127 du 14 février 2025 de finances pour 2025 a modifié le champ de la dotation particulière relative aux conditions d’exercice des mandats locaux.

➢ Modifications apportées par le Sénat

Sur proposition du Gouvernement et du groupe Rassemblement des démocrates, progressistes et indépendants (RPDI), le Sénat a intégralement réécrit l’article.

Il a ainsi supprimé la mesure prévoyant l’extension facultative de la prise en charge des frais de garde et d’assistance aux seuls exécutifs municipaux des communes de moins de 3 500 habitants au titre des activités liées à l’exercice du mandat, et l’a remplacée par une possibilité, ouverte à l’ensemble des collectivités sur délibération, d’étendre la prise en charge au titre de toute autre réunion, qui bénéficierait à l’ensemble des élus locaux.

➢ Position de la Commission

Sur proposition de M. Hervé Saulignac, et à la suite de l’avis de sagesse de votre rapporteur, M. Stéphane Delautrette, la Commission a supprimé l’extension aux communes de moins de 10 000 habitants de la compensation par l’État des frais de garde et d’assistance engagés par les élus pour la participation aux réunions liées à l’exercice de leur mandat, par le biais de la DPEL.

L’État du droit

la prise en charge des frais de garde et d’assistance engagÉs par l’Élu local

Le code général des collectivités territoriales prévoit la possibilité, pour les collectivités territoriales et les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), de prendre en charge les frais de garde et d’assistance de leurs élus que ces derniers ont engagés pour participer à certaines réunions.

Ainsi, les membres du conseil municipal, du conseil communautaire, du conseil départemental ou du conseil régional bénéficient d’un remboursement par la collectivité ou l’EPCI des frais de garde d’enfants ou d’assistance aux personnes âgées, handicapées ou ayant besoin d’une aide personnelle à leur domicile qu’ils ont engagés en raison de leur participation à certaines réunions organisées par la collectivité ([198]).

Les réunions concernées sont les réunions qui donnent droit à une autorisation d’absence, c’est-à-dire :

– les séances plénières du conseil municipal, communautaire, départemental ou régional ;

– les réunions de commissions dont l’élu est membre et instituées par une délibération du conseil municipal, communautaire, départemental ou régional ;

– les réunions des assemblées délibérantes et des bureaux des organismes où il a été désigné pour représenter la commune, l’EPCI, le département ou la région ;

– les réunions des assemblées, des bureaux et des commissions spécialisées des organismes nationaux où il a été désigné ou élu pour représenter des collectivités territoriales ou des établissements publics en relevant ([199]).

Ce remboursement ne peut excéder, par heure, le montant horaire du salaire minimum de croissance.

Enfin, les modalités de remboursement sont fixées par délibération du conseil délibérant.

En application des dispositions réglementaires du CGCT, la délibération détermine les pièces que doivent fournir les membres de l’assemblée délibérante pour le remboursement de leurs frais.

Elle doit permettre à la collectivité d’exercer un contrôle, notamment vérifier que la somme de toutes les aides financières et de tout crédit ou réduction d’impôt dont l’élu bénéficie par ailleurs, ainsi que du remboursement de la collectivité, n’excède pas le montant de la prestation effectuée.

les modalitÉs de compensation par l’État

Depuis la loi « Engagement et proximité » du 27 décembre 2019 ([200]), et dans les seules communes de moins de 3 500 habitants, la loi prévoit que ces dépenses donnent lieu à une compensation de la part de l’État.

Jusqu’à la fin de l’année 2022, cette compensation était effectuée à partir du programme 122 « Concours spécifiques et administration » ([201]).

Les modalités de remboursement étaient toutefois complexes. Les communes qui souhaitaient bénéficier de la compensation par l’État des frais remboursés devaient adresser une demande à l’Agence de services et de paiement (ASP) et y joindre les pièces justificatives ([202]).

En raison de la lourdeur de la procédure, et malgré une budgétisation annuelle de 3,5 millions d’euros, ce dispositif n’a été que très peu utilisé par les communes concernées : en 2021, seules trois communes ont demandé la compensation par l’État du remboursement des frais de garde et d’assistance accordé à des élus locaux ([203]).

Des frais de gestion étaient par ailleurs payés annuellement à l’ASP pour en assurer la gestion.

La loi de finances pour 2023 a donc fait évoluer le dispositif de remboursement des frais de garde des élus locaux, qu’elle a transformé en dotation forfaitaire généralisée.

Aux termes de l’article L. 2123-18-2 du CGCT, le remboursement auquel a procédé la commune est désormais compensé par l’État par le biais de la dotation particulière relative aux conditions d’exercice des mandats locaux, également appelée « dotation particulière “élu localˮ » (DPEL).

Les modalités de calcul de la DPEL sont encadrées par l’article L. 2335-1 du CGCT et précisées par voie réglementaire ([204]).

En application des articles R. 2335-1 et D. 2335-1-1 du CGCT, la DPEL versée aux communes de moins de 3 500 habitants fait ainsi l’objet d’une majoration au titre de la compensation du remboursement des frais de garde et d’assistance.

Cette majoration, forfaitaire et automatique, est fonction de la population de la commune. Le barème en vigueur est présenté dans le tableau ci-après.

Majoration au titre de la compensation du remboursement des frais de garde et d’assistance prévus à l’article l. 2123-18-2 du CGCT

Source : Article D. 2335-1-1 du code général des collectivités territoriales.

Le montant de la DPEL est fixé chaque année dans la loi de finances ([205]), et le coût du dispositif de compensation des frais de garde et d’assistance est d’environ 4,5 millions d’euros par an.

Le dispositif proposÉ par le sÉnat

La disposition initiale

L’article 16 étend aux communes de moins de 10 000 habitants la compensation par l’État des frais de garde engagés par les élus pour la participation aux réunions liées à l’exercice de leur mandat, en modifiant l’article L. 2123-18-2 du CGCT.

Cette extension rendrait un peu plus de 2 000 nouvelles communes éligibles au dispositif de compensation ([206]).

D’après la direction du budget, et dans l’hypothèse d’une revalorisation de la DPEL en loi de finances, cette mesure représenterait un coût supplémentaire d’environ un demi-million d’euros par an.

L’article 16 ouvre également aux communes de moins de 3 500 habitants la possibilité de prendre en charge ces mêmes frais de garde lorsqu’ils ont été engagés par le maire et ses adjoints, en raison de leur participation aux activités liées à l’exercice de leur mandat, en créant un nouvel article L. 2123-18-2-1 dans ce même code.

Cette possibilité de prise en charge serait rendue possible sur délibération du conseil municipal, qui en fixerait les modalités et les critères de remboursement.

Afin de pouvoir en bénéficier, le maire et les adjoints concernés devraient présenter un état de frais.

Cette possibilité de prise en charge ne ferait pas l’objet de compensation par l’État.

Les modifications apportÉes par le SÉnat

Sur proposition de ses rapporteurs, la commission des Lois a précisé les modalités d’application de la nouvelle possibilité de prise en charge des frais de garde et d’assistance engagés pour la participation à l’ensemble des « activités liées à l’exercice du mandat », ouverte aux exécutifs communaux ([207]) .

Afin d’« aligner les modalités de remboursement des frais de garde exposés dans cette hypothèse avec le régime de droit commun existant pour le remboursement des frais de garde », la commission a ainsi supprimé l’obligation de présenter un état de frais qui, selon les rapporteurs, « apparaît contradictoire avec la liberté octroyée au conseil municipal pour déterminer le système de remboursement pour lequel il souhaite opter ».

En séance publique, sur proposition de M. Bitz et du Gouvernement ([208]), et suivant l’avis favorable du rapporteur, M. Éric Kerrouche, le Sénat a intégralement réécrit l’article 16, et a opéré trois modifications au dispositif.

Le Sénat a d’abord supprimé le nouveau dispositif ouvrant aux seuls exécutifs municipaux des communes de moins de 3 500 habitants le droit à la prise en charge des frais de garde et d’assistance pour leur participation aux activités liées à l’exercice de leur mandat.

L’exposé sommaire de l’amendement n° 394 du Gouvernement relevait en effet que « la création d’un dispositif plus avantageux bénéficiant aux seuls exécutifs des communes de moins de 3 500 habitants ne semblait pas justifiable au regard des exigences constitutionnelles relatives au principe d’égalité ».

Pour remplacer ce dispositif, le Sénat a ensuite prévu la possibilité pour la collectivité de prévoir, par délibération, que d’autres réunions soient susceptibles d’ouvrir le droit au remboursement des frais de garde et d’assistance.

La collectivité concernée pourrait ainsi, par délibération, étendre le bénéfice de ce remboursement des frais de garde et d’assistance pour toute autre réunion liée à l’exercice du mandat, en plus des réunions ouvrant droit à des autorisations d’absence, qui sont actuellement mentionnées par la loi.

Ce dispositif serait ouvert à l’ensemble des élus locaux.

Enfin, le Sénat a procédé à la modification de l’article L. 2335-1 du CGCT, qui encadre les modalités de compensation de certaines dépenses par la DPEL, afin de rendre opérationnelle la mesure tenant à l’extension de la compensation des frais de garde et d’assistance aux communes de moins de 10 000 habitants.

L’exposé sommaire de l’amendement n° 394 du Gouvernement relève ainsi que cette mesure « permet d’harmoniser cette compensation avec celle prévue pour les coûts liés à la souscription d’un contrat d’assurance au titre de la protection fonctionnelle des élus, qui a été élargie aux communes de moins de 10 000 habitants par la loi de finances pour 2024 ».

La position de la Commission

Sur proposition de M. Hervé Saulignac, et suite à l’avis de sagesse de votre rapporteur, la Commission a supprimé l’extension aux communes de moins de 10 000 habitants de la compensation par l’État des frais de garde et d’assistance engagés par les élus pour la participation aux réunions liées à l’exercice de leur mandat, par le biais de la DPEL ([209]).

L’exposé sommaire de l’amendement adopté relevait que si les députés signataires de l’amendement « [ne pouvaient] que soutenir la mesure d’extension de prise en charge elle-même, son financement par la DPEL à enveloppe constante, en l’absence d’engagements du Gouvernement sur sa revalorisation, ne peut que pénaliser les petites communes rurales ».

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Article 16 bis A (nouveau)

(art. L. 2123-18-2 du code général des collectivités territoriales)

Définition par arrêté du ministre chargé des collectivités territoriales d’un modèle de délibération pour le remboursement des frais de garde et d’assistance

Introduit par la Commission

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le nouvel article 16 bis A complète l’article L. 2123-18-2 du CGCT pour prévoir qu’un arrêté du ministre chargé des collectivités territoriales détermine un modèle de la délibération fixant les modalités de remboursement par la commune des frais de garde ou d’assistance engagés par les conseillers municipaux.

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Comme cela a été rappelé dans le commentaire de l’article 16 de la présente proposition de loi, l’article L. 2123-18-2 du CGCT prévoit que les membres du conseil municipal bénéficient d’un remboursement par la commune des frais de garde d’enfants ou d’assistance aux personnes âgées, handicapées ou ayant besoin d’une aide personnelle à leur domicile qu’ils ont engagés en raison de leur participation à certaines réunions en lien avec l’exercice du mandat.

Une délibération du conseil municipal doit néanmoins fixer les modalités de remboursement.

Dans un « objectif de simplification », et afin de « [faciliter] la procédure de mise en place de ce remboursement, mesure nécessaire pour favoriser l’engagement et l’implication des femmes titulaires d’un mandat municipal », sur proposition de Mmes Delphine Lingemann, Blandine Brocard et Marie Pochon ([210]), et suivant l’avis favorable de votre rapporteur, M. Stéphane Delautrette, la Commission a prévu qu’un arrêté du ministre chargé des collectivités territoriales détermine un modèle pour cette délibération.

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Article 16 bis

(art. L. 2123-18-4, L. 3123-19-1, L. 4135-19-1, L. 6434-4, L. 7125-23 et L. 7227-24 du code général des collectivités locales)

Extension du bénéfice du chèque emploi-service universel (Cesu)

à l’ensemble des élus locaux

Adopté par la Commission sans modification

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Introduit sur proposition du Gouvernement, suivant l’avis favorable du rapporteur, M. Éric Kerrouche, l’article 16 bis étend à l’ensemble des élus locaux (et non plus aux seuls élus titulaires d’un mandat exécutif local) la possibilité de bénéficier de l’aide financière pour l’utilisation de chèques emploi-service universel (Cesu) afin d’assurer la rémunération des prestataires chargés, soit de la garde des enfants, soit de l’assistance aux personnes âgées, handicapées ou nécessitant une aide à domicile.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

L’article 91 de la loi « Engagement et proximité » du 27 décembre 2019 a étendu à l’ensemble des adjoints au maire, des vice-présidents de conseils départementaux, et des vice-présidents de conseils régionaux, la possibilité de bénéficier du remboursement des chèques emplois services, sur décision du conseil délibérant.

➢ Position de la Commission

La Commission a adopté cet article sans modification.

L’État du droit

Deux dispositifs d’aide financière sont prévus par le code général des collectivités territoriales lorsque les élus locaux ont des frais de garde et d’assistance, liés à leurs charges familiales.

Le premier dispositif permet le remboursement par la collectivité des frais de garde d’enfants ou d’assistance aux personnes âgées, handicapées ou ayant besoin d’une aide personnelle à domicile engagés par l’élu local en raison de sa participation à certaines séances et réunions.

Les activités concernées sont celles donnant droit à une autorisation d’absence, selon la liste limitative prévue par le CGCT ([211]).

Ce dispositif a été présenté dans le commentaire de l’article 16 de la présente proposition de loi.

Le second dispositif prévoit la possibilité pour la collectivité de verser une aide financière aux élus titulaires d’un mandat exécutif, lorsque ceux-ci utilisent le chèque emploi-service universel (CESU) pour payer leurs frais de garde et d’assistance.

Issu de la fusion du chèque-service, communément appelé chèque-emploi service, et du titre emploi service ([212]), le dispositif du chèque emploi-service universel (Cesu) a vocation à simplifier les démarches administratives pour l’emploi d’un salarié à domicile.

Ainsi, la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité ([214]) a ouvert aux assemblées délibérantes des collectivités territoriales la possibilité d’accorder une aide financière à certains élus titulaires d’un mandat exécutif qui utilisaient le chèque-service pour assurer la rémunération des salariés chargés soit de la garde des enfants, soit de l’assistance aux personnes âgées, handicapées ou à celles qui ont besoin d’une aide personnelle à leur domicile.

En application de cette loi, les élus pouvant alors bénéficier de l’aide financière en cas d’utilisation du CESU étaient les suivants :

– les maires et, dans les communes de 20 000 habitants au moins, les adjoints au maire qui ont interrompu leur activité professionnelle pour exercer leur mandat ([215]) ;

– les présidents des conseils généraux et les vice-présidents ayant reçu délégation de ceux-ci qui ont interrompu leur activité professionnelle pour exercer leur mandat ([216]) ;

– les présidents des conseils régionaux et les vice-présidents ayant reçu délégation de ceux-ci qui ont interrompu leur activité professionnelle pour exercer leur mandat ([217]).

Le dispositif a par la suite été adapté pour permettre la rémunération des associations ou entreprises agréées et non plus des seuls salariés ([218]), puis pour tirer les conséquences de la fusion du chèque-service dans le Cesu ([219]).

Plus récemment, la loi « Engagement et proximité » du 27 décembre 2019 a étendu le champ des élus locaux pouvant bénéficier de l’aide financière destinée à financer le recours au Cesu ([220]).

Cette loi a d’abord supprimé la condition tenant à l’interruption d’activité professionnelle pour bénéficier de l’aide, pour les adjoints aux maires ainsi que pour les vice-présidents de conseils départementaux et de conseils régionaux. Pour justifier cette évolution, l’étude d’impact du projet de loi relevait que : « certains élus ont conservé une activité professionnelle mais qui peut être résiduelle et/ou générer de faibles revenus (comme les agriculteurs par exemple qui représentent 13,7 % des maires) ».

S’agissant des adjoints au maire, la loi a par ailleurs supprimé la restriction consistant à réserver le dispositif aux seules communes de 20 000 habitants et plus, car, toujours selon l’étude d’impact, « les adjoints des plus petites communes peuvent également avoir besoin de recourir à cette possibilité en raison de leurs responsabilités en tant qu’élu et du niveau assez faible de leurs indemnités ».

Elle a aussi procédé aux coordinations nécessaires pour étendre cette mesure aux conseillers territoriaux de Saint-Pierre-et-Miquelon, aux membres des assemblées de Guyane et de Martinique ([221]), et aux élus communaux de la Polynésie française ([222]).

Enfin, l’article L. 2123-18-4 est applicable aux présidents et vice-président des EPCI à fiscalité propre par renvoi des articles L. 5214-8, L. 5215-16, L. 5216-4 et L. 5217-7 du CGCT.

Ainsi, en l’état du droit, la possibilité de verser une aide financière au titre du Cesu pour les frais de garde et d’assistance à domicile est ainsi actuellement ouverte dans l’ensemble des collectivités et des EPCI, au bénéfice des élus titulaires d’un mandat exécutif.

Afin d’éviter que ces dépenses ne puissent être remboursées deux fois, cette aide financière ne peut se cumuler les autres dispositifs permettant le remboursement des frais de garde par la collectivité ([223]).