Les conditions dans lesquelles l’aide financière est accordée pour financer un Cesu sont précisées dans la partie réglementaire du code général des collectivités territoriales ([224]).
Le montant de l’aide ainsi accordée, non imposable, reste à la discrétion des conseils, mais ne peut dépasser un plafond de 1 830 euros par élu et par année ([225]).
Si le champ des dépenses concernées par l’aide financière « Cesu » est similaire au dispositif de remboursement des frais de garde et d’assistance prévu à l’article L. 2123-18-2 du CGCT ([226]), il existe toutefois des différences entre ces deux dispositifs :
– le dispositif de remboursement des frais de garde et d’assistance constitue un droit ouvert à l’ensemble des élus locaux, alors que l’aide financière « Cesu » ne constitue qu’une possibilité, au choix de la collectivité, qui doit prendre une délibération en ce sens pour la mettre en œuvre ;
– le dispositif de remboursement des frais de garde et d’assistance fait l’objet d’un plafonnement horaire égal au montant horaire du salaire minimum de croissance (SMIC), tandis que l’aide financière « Cesu » fait l’objet d’un plafonnement annuel de 1 830 euros (ce montant constituant un plafond maximal, que la collectivité peut abaisser si elle le souhaite) ;
– enfin, le dispositif de remboursement des frais de garde et d’assistance permet la prise en charge des seuls frais engagés en raison de la participation de l’élu à certaines réunions, alors que l’aide financière « Cesu » ne prévoit pas de telle restriction. L’aide financière « Cesu » peut donc théoriquement être utilisée pour prendre en charge des frais de garde et d’assistance qui seraient engagés en dehors de réunions, ou plus largement en dehors d’activités liées à l’exercice du mandat ; toutefois, le CGCT prévoit que la délibération peut préciser les modalités d’attribution et de contrôle de cette aide, ce qui implique que la collectivité puisse exiger un lien avec l’exercice du mandat ([227]).
Le dispositif proposÉ par le SÉnat
Afin d’améliorer les conditions de prise en charge des frais de garde d’enfants et d’assistance, le Sénat a introduit l’article 16 bis, qui étend le bénéfice de l’aide financière pour l’utilisation du Cesu à l’ensemble des élus.
Cet article a été adopté sur proposition du Gouvernement, et suivant l’avis favorable du rapporteur, M. Éric Kerrouche ([228]).
Concrètement, l’amendement ouvre à tous les membres des conseils municipaux, départementaux et régionaux la possibilité de bénéficier cette aide financière, sur délibération de la collectivité ou de l’EPCI, et non plus seulement à ceux titulaires d’un mandat exécutif.
Il procède également aux coordinations requises pour étendre l’application de la mesure à Saint-Pierre-et-Miquelon, en Guyane et en Martinique.
D’après les données transmises par la DGCL, cette mesure pourrait concerner jusqu’à 350 000 élus locaux environ.
nombre d’Élus locaux en France en 2025
| Président de l’organe délibérant (maire, président de l’EPCI, président du conseil départemental ou régional) | Adjoint au maire, maire d’arrondissement, maire délégué, vice-président d’EPCI, vice-président du conseil départemental ou régional | Autres membres de l’assemblée délibérante (conseillers municipaux, communaux, départementaux, régionaux) | Nombre total de membres de l’assemblée délibérante | |
| Commune | 34 800 | 114 728 | 339 478 | 489 006 |
| EPCI | 1 248 | 63 771 | 65 019 | |
| Département | 95 | 3 955 | 4 045 | |
| Région | 19 | 1 904 | 1 923 | |
| Nombre total d’élus locaux en France | 36 162 | 523 831 | 559 993 |
Source : direction générale des collectivités locales.
La position de la Commission
La Commission a adopté cet article sans modification.
*
Article 17
(art. L. 323-6, L. 331-3-1 [nouveau], L. 331-7 et L. 331-8 du code de la sécurité sociale, art. L. 3142-88 du code du travail, art. L. 2123-9, L. 2123-25-1, L. 3123-7, L. 3123-20-1, L. 4135-7, L. 4135-20-1, L. 7125-26 et L. 7227-27 du code général des collectivités territoriales)
Cumul des indemnités journalières et des indemnités de fonction
Adopté par la Commission avec modifications
➢ Résumé du dispositif et effets principaux
L’article 17 de la proposition de loi assouplit les conditions dans lesquelles les élus locaux peuvent poursuivre l’exercice de leur mandat durant un arrêt maladie.
Il tend par ailleurs à préciser les droits de l’élu en congé de maternité ou de paternité qui souhaite poursuivre l’exercice de son mandat et cumuler, le cas échéant, ses indemnités de fonction avec les indemnités journalières.
➢ Dernières modifications législatives intervenues
La loi « Engagement et proximité » du 27 décembre 2019 a modifié l’article L. 323-6 du code de la sécurité sociale pour prévoir que lors d’une incapacité de travail en raison de maladie, un élu local peut poursuivre l’exercice de son mandat, sous réserve de l’accord formel de son praticien, ce qui lui permet de bénéficier de l’indemnité journalière.
➢ Modifications apportées par le Sénat
Le Sénat a complété l’article 17 afin :
– de préciser les droits de l’élu en congé d’adoption qui souhaite poursuivre l’exercice de son mandat et cumuler, le cas échéant, ses indemnités de fonction avec l’indemnité journalière ;
– de permettre à l’élu local qui remplace le chef de l’exécutif local empêché de demander la suspension de son contrat de travail le temps nécessaire à l’exercice de l’intérim à la tête de la collectivité territoriale dont il est membre ;
– de permettre à l’élu qui n’exerce pas d’activité professionnelle et qui est empêché d’exercer ses fonctions pendant un arrêt maladie, un congé de maternité, un congé de paternité et d’accueil de l’enfant, un congé d’adoption, ou en raison d’un accident, de bénéficier du maintien de ses indemnités de fonction antérieures, dont le montant doit alors être minoré des indemnités journalières versées par son régime de protection sociale.
➢ Position de la Commission
La Commission a supprimé la mesure tendant à assouplir les conditions dans lesquelles les élus locaux peuvent poursuivre l’exercice de leur mandat durant un arrêt maladie.
Elle a par ailleurs précisé les dispositions, ajoutées par le Sénat, permettant le remplacement temporaire du chef de l’exécutif local empêché.
Elle a enfin adopté deux amendements rédactionnels et de cohérence.
L’État du droit
l’indemnisation de l’Élu en cas d’arrÊt maladie
Depuis le 1er janvier 2013, les élus locaux sont affiliés au régime général de sécurité sociale pour l’ensemble des risques. Leurs indemnités de fonction sont assujetties aux cotisations de sécurité sociale, selon certaines conditions ([229]).
Il faut d’abord distinguer la situation de l’élu local qui exerce une activité professionnelle en parallèle de son mandat de celle de l’élu qui n’en exerce pas.
La situation de l’élu local qui exerce une activité professionnelle en parallèle de son mandat
L’élu local qui exerce une activité professionnelle en parallèle de son mandat reste rattaché au régime de son activité professionnelle, qui assure la prise en charge des frais de santé dans les conditions habituelles.
Pour le bénéfice des indemnités journalières, la situation diffère selon que l’élu cesse temporairement d’exercer ses fonctions électives lors de l’arrêt maladie, ou qu’il continue à les exercer.
Lorsque l’élu n’exerce pas ses fonctions électives pendant un arrêt maladie
Lorsque l’élu n’exerce pas ses fonctions électives pendant l’arrêt maladie, il peut percevoir des indemnités journalières.
Il y a alors plusieurs cas de figure, selon que l’élu remplisse ou non les conditions d’ouverture des droits au titre de son mandat ou de son activité professionnelle. Ainsi :
– si l’élu remplit les conditions d’ouverture des droits au titre de son activité professionnelle et de son mandat, il peut cumuler les indemnités journalières à la faveur de ces deux régimes ;
– si l’élu remplit les conditions d’ouverture des droits au titre de son activité professionnelle, mais pas de son mandat, et que les indemnités journalières qu’il perçoit au titre de son activité professionnelle sont inférieures à ses indemnités de fonction, la collectivité lui verse un complément d’indemnité égal à cette différence ([230]). Concrètement, l’élu reçoit donc, dans cette situation, une somme égale à ses indemnités de fonction antérieures, le complément d’indemnité de fonction versé par la collectivité venant s’ajouter aux indemnités journalières ([231]) ;
– si l’élu ne remplit pas les conditions d’ouverture des droits au titre de son activité professionnelle, et sous condition ([232]), il peut bénéficier d’indemnités journalières au titre de son mandat ;
– si l’élu ne remplit les conditions d’ouverture des droits, ni au titre de son activité professionnelle, ni de son mandat, les indemnités de fonction sont maintenues en totalité par la collectivité pendant l’arrêt de travail ([233]).
Lorsque l’élu continue d’exercer effectivement les fonctions électives pendant un arrêt maladie
Depuis la loi « Engagement et proximité » du 27 décembre 2019, l’article L. 323-6 du code de la sécurité sociale prévoit que lors d’une incapacité de travail en raison de maladie, un élu local peut poursuivre l’exercice de son mandat, sous réserve de l’accord formel de son praticien, ce qui lui permet de bénéficier des indemnités journalières ([234]).
En l’application de ces dispositions, un salarié, par ailleurs élu local, placé en congé de maladie, peut ainsi régulièrement exercer son mandat électif et percevoir ses indemnités de fonction au titre de son mandat d’élu, si et seulement si cet exercice a été préalablement autorisé par le médecin, par écrit, sur l’arrêt de travail.
Le bénéfice des indemnités journalières perçues au titre de son activité professionnelle est subordonné au respect des autres dispositions de l’article L. 323-6 précité, relatives à l’observation des prescriptions du praticien, aux contrôles organisés par le service du contrôle médical, au respect des heures de sorties autorisées par le praticien et à l’abstention de toute activité non autorisée.
Si l’exercice du mandat n’a pas été autorisé, l’élu local peut se voir réclamer le remboursement des indemnités journalières, voire faire l’objet d’une sanction financière.
Afin de mieux prendre en compte la situation particulière des élus locaux, une modification du formulaire Cerfa d’arrêt de maladie a été réalisée, afin que la notice destinée aux praticiens précise explicitement les conditions de la poursuite éventuelle de l’exercice du mandat pendant un arrêt maladie. Celui-ci comprend désormais une case spécifique « élu local » à cocher, ce qui doit permettre d’inciter le médecin à préciser l’aptitude ou l’inaptitude aux fonctions électives.
Les règles applicables aux agents publics sont différentes. En effet, dans la mesure où ils ne relèvent pas du régime général de la sécurité sociale, les fonctionnaires placés en congé maladie ne sont pas concernés par le bénéfice des indemnités journalières. Les règlements qui régissent leurs statuts prévoient, selon la nature du congé, le maintien des droits à traitement selon des durées et modalités adaptées ([235]).
La situation de l’élu local qui a interrompu totalement son activité professionnelle pour exercer son mandat
Concernant l’élu local qui a interrompu totalement son activité professionnelle pour exercer son mandat, il peut percevoir des indemnités journalières s’il remplit les conditions d’ouverture des droits au titre de son mandat, et à condition que les indemnités de fonction ne lui soient pas versées ([236]).
l’indemnisation de l’Élu en cas de congé de maternitÉ
Sous réserve de remplir les conditions d’ouverture de droit et de cesser d’exercer son activité d’élu, un élu local peut bénéficier, au titre de cette activité, des prestations en espèces de l’assurance maternité dans le cadre d’un congé de maternité, d’un congé de paternité et d’accueil de l’enfant ou d’un congé d’adoption.
Les développements qui suivent ne présentent que le cas de l’élue en congé de maternité.
Comme en cas d’arrêt maladie, il convient de distinguer la situation selon que l’élue exerce une activité professionnelle en parallèle de son mandat, ou qu’elle n’en exerce pas.
La situation de l’élue locale en congé de maternité qui exerce une activité professionnelle en parallèle de son mandat
Pour le bénéfice des indemnités journalières, la situation diffère selon que l’élue cesse temporairement d’exercer ses fonctions électives lors du congé, ou qu’elle continue à les exercer.
Lorsque l’élue n’exerce pas ses fonctions électives pendant le congé de maternité
Si l’élue exerce une autre activité professionnelle parallèlement à son mandat, les prestations en espèces de l’assurance maternité pourront lui être versées au titre de ces deux activités, suivant les conditions d’ouverture de droit, et sous réserve de cesser ces deux activités.
Par ailleurs, et comme cela est prévu en cas d’arrêt maladie, l’élue qui perçoit une indemnité de fonction, qui n’a pas interrompu toute activité professionnelle, et qui est en congé de maternité peut bénéficier d’un complément d’indemnité au plus égal à la différence entre l’indemnité qui lui était allouée antérieurement et les indemnités journalières versées par son régime de protection sociale, lorsque ces indemnités journalières sont inférieures à l’indemnité de fonction ([237]). Concrètement, cette disposition permet à l’élue de bénéficier du maintien d’une somme totale égale aux indemnités de fonction qu’elle percevait jusqu’à son congé.
Lorsque l’élue exerce ses fonctions électives pendant le congé de maternité
Il convient de rappeler que le congé maternité constitue un droit, et non une obligation, à l’exception d’une période de huit semaines au cours de laquelle la salariée est obligée de cesser toute activité ([238]). La DGCL a confirmé à vos rapporteurs que cette période d’interdiction s’appliquait également à l’élue locale en congé de maternité, qui ne peut pas exercer son mandat pendant cette période, et ne peut donc pas non plus percevoir ses indemnités de fonction ([239]).
Au cours de cette période de huit semaines, l’élue locale pourra donc percevoir les indemnités journalières au titre de son mandat et de son activité professionnelle, et le cas échéant bénéficier du complément d’indemnité présenté supra.
En dehors de cette période de huit semaines, l’élue locale pourra, si elle le souhaite, exercer son mandat local, tout en restant en congé de maternité du point de vue de son activité professionnelle. Dans cette situation, l’élue locale cumulera les indemnités journalières au titre de son activité professionnelle, et les indemnités de fonction au titre du mandat. En revanche, dans cette situation, elle ne pourra pas percevoir, en sus, les indemnités journalières au titre du mandat.
La situation de l’élue locale en congé de maternité qui a interrompu totalement son activité professionnelle pour exercer son mandat
Si l’élue n’exerce pas d’autre activité professionnelle parallèlement à son mandat, seul le bénéfice des indemnités journalières de la Sécurité sociale est ouvert.
La DGCL relève à cet égard : « en cas de congé maternité, [les élues qui ont cessé leur activité professionnelle pour se consacrer à leur mandat] ont droit à des indemnités journalières, à condition d’avoir cessé l’exercice du mandat pendant une période minimale de huit semaines (articles L. 1225-29 du code du travail et L. 331-3 du code de la sécurité sociale). Les élues locales ont ainsi la possibilité de renoncer à une partie de leur congé maternité lorsque celui-ci excède cette durée minimale de huit semaines, ce qui aura pour conséquence de suspendre le versement des indemnités journalières. Durant la période minimale d’arrêt de huit semaines, les indemnités de fonction sont suspendues en totalité » ([240]).
L’élue locale qui le souhaite pourra donc continuer à exercer son mandat pendant son congé de maternité, en dehors de la période de huit semaines : dans ce cas, elle percevra de son indemnité de fonction.
Elle pourra également suspendre l’exercice de son mandat pendant toute la durée du congé, au-delà de la période de huit semaines : dans ce cas, elle percevra les indemnités journalières au titre du mandat.
Enfin, le complément d’indemnité mentionné supra, dont peuvent bénéficier les élus qui exercent une activité professionnelle en parallèle de leur mandat, n’est pas ouvert aux élus qui n’en exercent pas.
Le dispositif proposÉ par le sÉnat
La disposition initiale
L’article 17 de la proposition de loi assouplit les conditions dans lesquelles les élus locaux peuvent poursuivre l’exercice de leur mandat durant un arrêt maladie. Il tend par ailleurs à préciser les droits de l’élu en congé de maternité ou de paternité qui souhaite poursuivre l’exercice de son mandat et cumuler, le cas échéant, ses indemnités de fonction avec les indemnités journalières.
Le 1° assouplit les conditions dans lesquelles les élus locaux peuvent poursuivre leur mandat tout en bénéficiant du service de l’indemnité journalière.
Alors qu’actuellement, en application de l’article L. 323-6 du code de la sécurité sociale, les élus locaux doivent pour cela obtenir « l’accord formel de leur praticien », l’article prévoit d’autoriser les élus qui le souhaitent à poursuivre leur mandat « sauf avis contraire » du praticien.
Les élus qui poursuivraient leur mandat pendant leur arrêt de maladie continueraient à bénéficier des indemnités de fonction, qu’ils cumuleraient donc avec l’indemnité journalière, comme c’est déjà le cas actuellement.
Les 2° et 3° portent sur le cumul entre indemnité journalière et indemnités de fonction.
Le 2° insère un nouvel article L. 331-3-1 dans le code de la sécurité sociale qui tend à prévoir que les dispositions du code de la sécurité sociale applicables au congé maternité ne font pas obstacle à l’exercice par une élue locale des activités liées à son mandat lors de son congé maternité, sauf avis contraire de son praticien et, le cas échéant, à la perception d’indemnités de fonction.
Cette formulation sécurise la possibilité, pour une élue locale en congé de maternité, de poursuivre l’exercice de son mandat, et ainsi de bénéficier du cumul des indemnités de fonction et de l’indemnité journalière versée au titre de l’activité professionnelle, comme cela est déjà le cas en pratique.
Le 3° modifie l’article L. 331-8 du code de la sécurité sociale, relatif au congé de paternité.
Il prévoit que l’exercice par l’élu local des activités liées à son mandat ne fait pas obstacle à la perception de l’indemnité journalière, et que celle-ci est cumulable avec les indemnités de fonction.
Les modifications apportÉes par le SÉnat
Le remplacement de l’élu local empêché d’exercer son mandat
Dans certaines situations, telles qu’un arrêt maladie, une situation d’incapacité temporaire de travail liée à un accident, ou un congé lié à la parentalité, l’élu local à la tête d’une collectivité territoriale ou d’un établissement public de coopération intercommunale peut se trouver dans l’impossibilité d’exercer les activités liées à son mandat, même à distance.
Pour cette raison, le code général des collectivités territoriales prévoit la possibilité de remplacer un élu qui serait empêché d’exercer son mandat, selon certaines conditions.
Ainsi, en cas d’absence, de suspension, de révocation ou de tout autre empêchement, le maire, le président de l’intercommunalité, le président du conseil département, ou le président du conseil régional est provisoirement remplacé, dans la plénitude de ses fonctions, par un adjoint ou un vice-président, dans l’ordre des nominations et, à défaut d’adjoint ou de vice-président, par un conseiller municipal, communautaire, département ou régional, désigné par l’organe délibérant ([241]).
À défaut, dans les communes uniquement, le maire est remplacé par un conseiller municipal pris dans l’ordre du tableau.
L’élu qui remplace le président de l’exécutif local empêché dispose de droits spécifiques lorsqu’il exerce une activité professionnelle.
Dans les communes, l’adjoint ou le conseiller municipal qui supplée le maire dispose d’un crédit d’heures spécifique ([242]).
Par ailleurs, les maires et adjoints au maire, les présidents et vice-présidents de conseil départemental et régional peuvent solliciter la suspension de leur contrat de travail pour l’exercice de leur mandat ([243]) .
Toutefois, la loi ne prévoit pas la situation de l’élu local qui demanderait une suspension temporaire de son contrat de travail pour exercer l’intérim du maire ou du président empêché provisoirement.
Afin de répondre à cette difficulté, la commission des Lois du Sénat, sur proposition des rapporteurs a adopté un amendement qui vise à permettre à l’élu local qui remplace le chef de l’exécutif local empêché d’être libéré totalement de ses engagements professionnels le temps nécessaire à l’exercice de l’intérim à la tête de la collectivité territoriale dont il est membre ([244]).
Il inscrit, au sein du code du travail et du code général des collectivités territoriales, la possibilité pour l’élu salarié d’obtenir de son employeur la suspension temporaire de son contrat de travail afin de pouvoir suppléer le maire, le président du conseil départemental ou régional qui serait empêché d’exercer son mandat.
Cette modification législative fait écho aux difficultés soulevées par la suppléance de Mme la maire de Poitiers, Léonore Moncond’huy, à l’occasion de son congé de maternité : l’employeur de l’adjointe qui devait assurer la suppléance pendant son congé maternité avait refusé de suspendre son emploi pendant l’intérim.
L’extension du cumul d’indemnités au congé d’adoption
Sur proposition de M. Benarroche, suivant l’avis des rapporteurs et contre l’avis du Gouvernement, le Sénat a ensuite précisé que les élus locaux pouvaient poursuivre les activités liées à l’exercice de leur mandat lors d’un congé d’adoption, et bénéficier ainsi du cumul d’indemnités ([245]).
L’ouverture du complément d’indemnité de fonction à l’élu qui a interrompu toute activité professionnelle, pendant un congé maladie, accident ou lié à la parentalité
Sur proposition des rapporteures Mmes Eustache-Brinio et Gatel ainsi que de sept autres amendements identiques, et suite à un avis de sagesse du Gouvernement, le Sénat a souhaité renforcer la protection des élus locaux qui ont cessé leur activité professionnelle pour l’exercice de leur mandat, et qui se trouvent empêchés d’exercer leur mandat en cas de maladie, d’accident, ou de congé lié à la parentalité ([246]).
Comme les rappellent les sénatrices auteurs de l’amendement, et comme cela a été exposé supra, lorsqu’un maire, un président de département ou un président de région, est empêché d’exercer son mandat en raison d’un arrêt maladie, d’un congé de maternité ou de paternité ou d’une interruption temporaire de travail liée à un accident, il peut percevoir les indemnités journalières de la sécurité sociale et une partie de son indemnité de fonction d’élu local afin de percevoir une somme correspondant à son indemnité de fonction pleine.
Toutefois, la loi ne prévoit cette possibilité que si l’élu exerce, en parallèle de son mandat, une activité professionnelle : il existe donc une « différence de traitement, non justifiable, entre les élus locaux poursuivant une activité professionnelle et ceux qui ont cessé toute activité professionnelle pour se consacrer pleinement à leur mandat » ([247]).
Cette situation avait également été mise en lumière à l’occasion du congé de maternité de Mme la maire de Poitiers, Léonore Moncond’huy, qui n’exerçait pas d’activité professionnelle en parallèle de son mandat, et relevait que le basculement sur l’indemnité journalière de l’Assurance-maladie, en remplacement des indemnités de fonction, occasionnerait pour elle une perte conséquente de revenus.
L’amendement adopté procède ainsi à deux modifications aux articles L. 2123-25-1, L. 3123-20-1, L. 4135-20-1, L. 7125-26 et L. 7227-27 du code général des collectivités territoriales :
– d’une part, il supprime la condition tendant à la poursuite d’une activité professionnelle pendant le mandat pour bénéficier du complément d’indemnité de fonction, qui est versé par la collectivité afin de garantir le versement, pendant le congé, d’une somme égale aux indemnités de fonction que perçoit habituellement l’élue ;
– d’autre part, il étend au congé d’adoption le bénéfice de cette mesure.
Enfin, suivant l’avis favorable du Gouvernement, le Sénat a adopté un amendement de coordination légistique des rapporteurs ([248]).
La position de la Commission
La Commission a adopté quatre amendements à l’article 17.
Sur proposition de Mme Élisa Martin, et contre l’avis de votre rapporteur, M. Stéphane Delautrette, la Commission a d’abord supprimé la mesure tendant à assouplir les conditions dans lesquelles les élus locaux peuvent poursuivre l’exercice de leur mandat durant un arrêt maladie.
L’exposé sommaire de l’amendement adopté relevait que son objectif était de « garantir que, pour permettre à un élu de continuer d’exercer son mandat en cas d’arrêt maladie, un accord formel préalable du médecin soit requis et non une simple absence d’avis contraire, afin de préserver la santé des élus » ([249]).
Sur proposition de vos rapporteurs, la Commission a ensuite adopté un amendement de cohérence rédactionnelle qui transfère à l’article L. 331-7 du code de la sécurité sociale la mesure permettant à l’élu de continuer à exercer le mandat et de cumuler les indemnités pendant le congé d’adoption, afin de rendre cette mesure opérationnelle ([250]).
Toujours sur proposition de vos rapporteurs, la Commission a par ailleurs précisé les dispositions, ajoutées par le Sénat, permettant le remplacement temporaire du chef de l’exécutif local empêché ([251]).
En effet, en l’état de la rédaction proposée par le Sénat, l’élu local qui remplace le chef de l’exécutif empêché n’aurait pu retrouver son emploi qu’à l’expiration de son mandat, comme le prévoit l’article L. 3142-84 du code du travail, et non à la fin de la suppléance (à la fin de l’arrêt maladie ou du congé de maternité du chef de l’exécutif empêché, par exemple).
Pour éviter une telle situation, l’amendement adopté prévoit qu’en cas de remplacement provisoire du chef de l’exécutif, le droit à la suspension du contrat de travail et à réintégration s’applique pour la période d’exercice provisoire des fonctions de chef d’exécutif.
Elle a enfin adopté un amendement rédactionnel de vos rapporteurs ([252]).
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Chapitre IV Sécuriser l’engagement des élus et les accompagner dans le respect de leurs obligations déontologiques
Article 18 (art. 432-12 et 432-12-1 du code pénal et art. 2 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique) Détermination des intérêts susceptibles de constituer l’infraction de prise illégale d’intérêts
Adopté par la Commission avec modifications
➢ Résumé du dispositif et effets principaux
L’article 18 de la proposition de loi initiale prévoit que l’infraction de prise illégale d’intérêts ne peut être constituée lorsque l’intérêt porté est un intérêt public.
➢ Modifications apportées par le Sénat
La commission des Lois du Sénat a complété l’article 18 afin de préciser que l’intérêt en cause devait être « suffisant pour être » de nature à compromettre l’impartialité, l’indépendance ou l’objectivité de l’auteur des faits.
En séance publique, le Sénat a également limité le champ des intérêts familiaux et affectifs susceptibles de constituer l’infraction aux membres directs de la famille de l’auteur, d’une part, et aux personnes ayant avec lui une proximité particulière, d’autre part.
➢ Dernières modifications législatives intervenues
L’article 15 de la loi n° 2021-1729 du 22 décembre 2021 pour la confiance dans l’institution judiciaire a précisé que l’intérêt permettant de qualifier la prise illégale d’intérêts devait être de nature à compromettre l’impartialité, l’indépendance ou l’objectivité de l’auteur des faits.
➢ Position de la Commission
La commission des Lois a entièrement réécrit l’article 18 afin de clarifier la rédaction adoptée par le Sénat s’agissant de la nature des intérêts concernés par le délit de prise illégale d’intérêts, de supprimer la définition des intérêts familiaux et affectifs introduite par le Sénat et de traduire certaines des recommandations du rapport de M. Christian Vigouroux Sécuriser l’action des autorités publiques dans le respect de la légalité et des principes du droit ([253]).
L’état du droit
La réforme du code pénal de 1992 a conduit à l’introduction, dans ce code, de la notion de probité, à laquelle est consacrée sa section 3 du chapitre II du titre III du livre IV, « Des manquements au devoir de probité ».
La probité intègre une exigence de désintéressement des responsables publics, laquelle « permet d’assurer le respect, pour le citoyen, du principe d’impartialité, qui s’impose à toute autorité administrative, mais aussi aux responsables politiques qui exercent des fonctions exécutives » ([254]). Les comportements susceptibles de porter atteinte à cette exigence de désintéressement sont susceptibles :
– d’être évités, par des mesures de prévention des conflits d’intérêts ;
– de conduire à la mise en cause de la légalité des décisions prises dans de telles situations, sur le fondement du détournement de pouvoir ;
– de faire l’objet de sanctions pénales, sur le fondement du délit de prise illégale d’intérêts ([255]).
Un délit de prise illégale d’intérêts distinct de la notion de conflit d’intérÊts
S’agissant du volet pénal, c’est au sein de la section consacrée à la probité du code pénal qu’est définie la prise illégale d’intérêts, laquelle punit de cinq ans d’emprisonnement et de 500 000 euros d’amende « le fait, par une personne dépositaire de l’autorité publique ou chargée d’une mission de service public ou par une personne investie d’un mandat électif public, de prendre, recevoir ou conserver, directement ou indirectement, un intérêt de nature à compromettre son impartialité, son indépendance ou son objectivité dans une entreprise ou dans une opération dont elle a, au moment de l’acte, en tout ou partie, la charge d’assurer la surveillance, l’administration, la liquidation ou le paiement ».
Cette infraction est ainsi distincte de la notion de conflit d’intérêts, définie à l’article 2 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique comme « toute situation d’interférence entre un intérêt public et des intérêts publics ou privés qui est de nature à influencer ou à paraître influencer l’exercice indépendant, impartial et objectif d’une fonction ».
Le conflit d’intérêts ne constitue donc pas, en soi, un comportement pénalement répréhensible, mais décrit une situation qui doit conduire les élus ou les personnes chargées d’une mission de service publique à se déporter. Il est toutefois susceptible d’entacher d’illégalité les actes pris dans cette situation, que ce soit sur le fondement du détournement de pouvoir, sur la base duquel le juge administratif annule, depuis la fin du XIXe siècle, des décisions qui seraient prises dans l’intérêt de leur auteur ou d’un tiers, ou, pour les élus municipaux, sur le fondement de l’article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales, qui dispose que « sont illégales les délibérations auxquelles ont pris part un ou plusieurs membres du conseil intéressés à l’affaire qui en fait l’objet, soit en leur nom personnel, soit comme mandataires ».
Une forte inquiétude des élus locaux concernant les risques pénaux liés à la prise illégale d’intérêts
Ainsi que le note le rapport de la mission confiée à M. Christian Vigouroux Sécuriser l’action des autorités publiques dans le respect de la légalité et des principes du droit ([256]), l’infraction de prise illégale d’intérêts est celle qui nourrit le plus l’inquiétude des élus locaux à l’égard du risque de mise en cause pénale :
– en 2021 et 2022, deux tiers des personnes mises en cause pour prise illégale d’intérêts étaient des élus ;
– en 2023, le délit de prise illégale d’intérêts a donné lieu à 161 mises en cause, soit une hausse de près de 50 % par rapport à 2017 ;
– sur la mandature 2014-2020, 37,71 % des condamnations pénales d’élus locaux l’ont été pour des manquements au devoir de probité, et le délit de prise illégale d’intérêts représente 40 % des poursuites pour manquement au devoir de probité contre des élus locaux.
L’inquiétude des élus naît également de la confusion, que souligne d’ailleurs le rapport précité, entre les enjeux de légalité administrative et ceux de répression pénale, se demandant si les frontières qui distinguent actuellement les conflits d’intérêts et la prise illégale d’intérêts sont pertinentes. M. Vigouroux estime qu’il « est ainsi légitime de se demander si les délits de prise illégale d’intérêts et de favoritisme ne devraient pas sanctionner que les seuls manquements du décideur public à son devoir de probité », et non « la seule absence d’objectivité, découlant du seul constat de la mise en évidence d’un autre intérêt de l’intéressé, en lien avec ses autres fonctions ou mandats ».
Une infraction pénale au champ large, qui ne prend que peu en compte l’intention de l’auteur
Le champ de l’infraction prévue à l’article 432-12 du code pénal est large, dans la mesure où :
– l’intérêt pris, reçu ou conservé peut l’être au profit de l’auteur de l’infraction, d’un membre de sa famille ou d’une relation amicale ou professionnelle ;
– cet intérêt personnel n’est pas forcément en contradiction avec l’intérêt général – en d’autres termes, peut être sanctionné une convergence, et non un conflit d’intérêts ;
– l’intérêt pris, reçu ou conservé peut être un intérêt public, et non forcément un intérêt privé ;
– l’infraction peut être caractérisée même lorsque l’auteur des faits n’a pas signé ou voté la décision concernée, le rapport de M. Vigouroux notant qu’une « simple attitude passive ou silencieuse lors du vote de la délibération peut suffire ([257]) » et que « l’infraction est également caractérisée si l’élu, bien qu’étant sorti de la salle lors du vote, a pris une part active aux délibérations en exerçant les fonctions de secrétaire de séance ([258]). De même, la participation à une réunion informelle ([259]) ou encore l’émission d’un avis peuvent suffire ([260]). Ou même, dans certains cas, une simple abstention, s’agissant du renouvellement de marchés par tacite reconduction ([261]) ».
En outre, l’infraction est caractérisée dès lors que l’auteur a accompli sciemment l’acte constituant l’élément matériel du délit, sans prise en compte de sa bonne foi – hormis dans l’opportunité des poursuites puis dans la détermination de la peine – et de l’enrichissement ou non qui en résulte. M. Vigouroux note à cet égard que « les quelques décisions condamnant, à raison de tels manquements, des élus, souvent de petites communes, dont la bonne foi n’était pas remise en cause ont ainsi été particulièrement mal comprises par nombre de décideurs publics et de leurs représentants et alimentent une forme d’anxiété à l’égard du risque pénal ».
Une limitation du risque pénal par la loi de 2021 pour la confiance dans l’institution judiciaire
Alors que tout intérêt pouvait initialement conduire à qualifier l’infraction de prise illégale d’intérêts – l’article 432-12 du code pénal évoquait ainsi un intérêt « quelconque » – l’article 15 de la loi n° 2021-1729 du 22 décembre 2021 pour la confiance dans l’institution judiciaire a précisé, sur la base d’une recommandation de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique ([262]), que cet intérêt devait être de nature à compromettre l’impartialité, l’indépendance ou l’objectivité de l’auteur des faits.
Toutefois, dans un arrêt du 5 avril 2023 ([263]), la chambre criminelle de la Cour de cassation a neutralisé la portée de cette évolution législative, estimant que « les prévisions de l’article 432-12 du code pénal dans sa rédaction issue de la loi n° 2021-1729 du 22 décembre 2021 aux termes de laquelle l’intérêt doit être de nature à compromettre l’impartialité, l’indépendance ou l’objectivité de l’auteur du délit sont équivalentes à celles résultant de sa rédaction antérieure par laquelle le législateur, en incriminant le fait, par une personne exerçant une fonction publique, de se placer dans une situation où son intérêt entre en conflit avec l’intérêt public dont elle a la charge, a entendu garantir, dans l’intérêt général, l’exercice indépendant, impartial et objectif des fonctions publiques ».
Le dispositif proposé par le Sénat
La disposition initiale
Reposant sur le postulat que les conflits d’intérêts « publics-publics » ne doivent pas conduire à la mise en cause de la responsabilité pénale des décideurs publics, l’article 18 de la proposition de loi initiale modifie l’article 432-12 du code pénal pour préciser qu’un intérêt public ne peut permettre de qualifier l’infraction de prise illégale d’intérêts.
Les modifications apportées par le Sénat
En commission
À l’initiative de ses rapporteurs, la commission des Lois du Sénat a adopté un amendement COM-120 qui complète l’article 18 avec l’objectif de tirer les conséquences de l’arrêt de la Cour de cassation du 5 avril 2023 précité, en précisant que l’intérêt en cause devait être « suffisant pour être » de nature à compromettre l’impartialité, l’indépendance ou l’objectivité de l’auteur des faits.
Ce même amendement réduit par ailleurs le champ des intérêts familiaux et affectifs susceptibles de qualifier l’infraction, en énumérant l’ensemble des liens familiaux concernés et en exigeant, au-delà du cercle familial, une proximité particulière.
En séance publique
Le Sénat, en séance publique, a supprimé, par un amendement n° 420 des rapporteurs, l’énumération des liens familiaux susceptibles de qualifier l’infraction de prise illégale d’intérêts, pour la remplacer par la notion de membres directs de la famille de l’auteur. Cette notion, qui figure dans le code monétaire et financier, inclut, en vertu de son article R. 561-18 :
– le conjoint ou le concubin notoire ;
– le partenaire lié par un pacte civil de solidarité ou par un contrat de partenariat enregistré en vertu d’une loi étrangère ;
– les enfants, ainsi que leur conjoint, leur partenaire lié par un pacte civil de solidarité ou par un contrat de partenariat enregistré en vertu d’une loi étrangère ;
– les ascendants au premier degré.
La position de la Commission
La commission des Lois a adopté un amendement de rédaction globale CL454 de vos rapporteurs, lequel :
– reformule la rédaction adoptée par le Sénat de l’intérêt en cause « suffisant pour être » de nature à compromettre l’impartialité, l’indépendance ou l’objectivité de l’auteur des faits. La commission a en effet estimé que cette rédaction n’était pas de nature à infléchir la jurisprudence de la Cour de Cassation de 2023, raison pour laquelle elle a privilégié la rédaction résultant de la proposition n° 7 du rapport de la mission confiée à M. Christian Vigouroux, qui préconise que cet intérêt doive effectivement « compromettre » – et non plus seulement « être de nature à compromettre » – l’impartialité, l’indépendance ou l’objectivité de l’auteur des faits ;
– reformule également la rédaction issue du Sénat, afin d’exclure les conflits d’intérêts dits « public-public » du champ de l’article 432-12 du code pénal, de tels faits ne devant pas conduire, selon votre commission, à une mise en cause pénale ;
– traduit la recommandation n° 6 du rapport de M. Christian Vigouroux, en prévoyant que pour des motifs impérieux d’intérêt général, en particulier en cas d’urgence, l’infraction de prise illégale d’intérêts ne peut être constituée. Outre des situations d’urgence manifeste, une telle exclusion pourrait également s’appliquer, selon le rapport de M. Vigouroux, à la situation d’un maire dont la commune investit dans une maison médicale où s’installe finalement un membre de la famille du maire, en l’absence d’autre candidat, dans une région particulièrement touchée par la pénurie de médecins ;
– modifie, en cohérence avec l’exclusion des conflits d’intérêts public-public du délit de prise illégale d’intérêts, l’article 2 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique, afin de faire évoluer la définition du conflit d’intérêts en réservant cette notion aux seuls cas de conflit d’intérêts public-privé ;
– aligne la rédaction de l’article 432-12-1 du code pénal, lequel concerne le délit de prise illégale d’intérêts pour les magistrats et les personnes exerçant des fonctions juridictionnelles, sur celle de l’article 432-12 tel qu’adopté par votre commission ;
– supprime les modifications opérées par le Sénat concernant la définition des liens familiaux et des personnes ayant avec l’auteur des faits une proximité particulière, la limitation du délit de prise illégale d’intérêts à la seule famille directe ayant semblé trop restrictive à votre commission ;
– opère un renvoi aux articles L. 1111-6, L. 1111-6-1 ([264]) et L. 1524-5 du code général des collectivités territoriales, lesquels définissent des situations dans lesquelles certains élus locaux ne peuvent, par principe, pas être considérés comme étant intéressés à une affaire, au sens de l’article 432-12 du code pénal mais aussi de l’article 2 de la loi du 11 octobre 2013 précitée et des dispositions du code général des collectivités territoriales imposant aux élus locaux des obligations de déport.
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Article 18 bis A (nouveau) (art. L. 1111-6 et L. 1111-6-1 [nouveau] du code général des collectivités territoriales) Conditions dans lesquelles les élus représentant leur collectivité au sein d’organismes extérieurs sont considérés, ou non, comme placés dans une situation de conflits d’intérêts
Introduit par la Commission
➢ Résumé du dispositif introduit et effets principaux
L’article 18 bis A, introduit par votre commission, simplifie les conditions dans lesquelles les élus désignés pour représenter une collectivité territoriale ou un groupement au sein d’une autre personne morale sont considérés, ou non, comme placés dans une situation de conflits d’intérêts.
L’état du droit
Ainsi qu’il est évoqué au commentaire de l’article 18 bis, en application du I de l’article L. 1111-6 du CGCT, les élus locaux désignés, en application de la loi, pour représenter leur collectivité ou groupement au sein d’organismes extérieurs ne sont pas considérés, du seul fait de cette désignation, comme étant intéressés à l’affaire dans certaines situations :
– lorsque la collectivité ou le groupement délibère sur une affaire intéressant la personne morale concernée ;
– lorsque l’organe décisionnel de l’organisme extérieur se prononce sur une affaire intéressant la collectivité territoriale ou le groupement représenté.
Le II du même article L. 1111-6 exclut cependant la participation de ces élus :
– aux commissions compétentes en matière de commande publique, lorsque la personne morale au sein des organes de laquelle ils siègent est candidate ;
– aux délibérations attribuant à la personne morale concernée un contrat de commande publique, une garantie d’emprunt ou une aide ;
– aux délibérations relatives à leur désignation ou leur rémunération au sein de cette personne morale.
En revanche, ces règles de déport ne s’appliquent pas :
– au vote du budget et des dépenses obligatoires (II de l’article L. 1111-6) ;
– aux relations entre les collectivités et leurs groupements (1° du III de l’article L. 1111-6) ;
– aux relations entre les collectivités et les groupements, d’une part, et les caisses des écoles et les centres communaux et intercommunaux d’action sociale, d’autre part (2° du III de l’article L. 1111-6).
Le dispositif proposé par la commission
La commission des Lois a adopté un amendement CL455 de vos rapporteurs visant à clarifier et à simplifier les conditions dans lesquelles les élus désignés pour représenter une collectivité territoriale ou un groupement au sein d’une autre personne morale sont considérés, ou non, comme placés dans une situation de conflits d’intérêts. Ainsi, cet amendement modifie l’article L. 1111-6 du CGCT afin :
– d’exclure des situations de conflits d’intérêts toutes les situations où la collectivité a désigné l’élu pour siéger au sein d’un autre organisme ou groupement, et non uniquement les cas où il est désigné en application de la loi. En contrepartie de cette généralisation, l’amendement limite cette absence de conflits d’intérêts aux cas où l’élu ne perçoit pas indemnités de fonction au titre de cette représentation ;
– d’ajouter à la liste des situations exclues du champ du conflit d’intérêts celle des élus chargés de fonctions exécutives qui signent seuls, au nom de la collectivité ou du groupement, un acte intéressant la personne morale concernée ;
– de limiter les exceptions au principe d’absence de conflits d’intérêts au seul cas où l’organisme extérieur est candidat à l’attribution, par la collectivité ou le groupement, d’un contrat de la commande publique, afin de garantir l’égalité de traitement des candidats.
Enfin, cet amendement crée un article L. 1111-6-1 au sein du CGCT, lequel consacre l’absence de conflit d’intérêts personnel d’un élu du seul fait qu’il siège dans deux collectivités territoriales ou groupements, au regard du fait que le cumul entre deux mandats locaux est légalement autorisé.
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Article 18 bis (art. L. 1524-5, L. 2131-11, L. 3132-5 [nouveau] et L. 4142-5 [nouveau] du code général des collectivités territoriales) Modalité de calcul du quorum en cas de déport de conseillers départementaux ou régionaux représentant leur collectivité au sein d’organismes extérieurs
Adopté par la Commission avec modifications
➢ Résumé du dispositif et effets principaux
L’article 18 bis de la proposition de loi, introduit par le Sénat en séance publique, aménage les règles de calcul du quorum lorsque des conseillers départementaux ou régionaux sont dans l’obligation légale de se déporter du fait de leur rôle de représentant du conseil départemental ou régional au sein d’organismes extérieurs.
➢ Dernières modifications législatives intervenues
L’article 217 de la loi dite « 3DS » a aménagé, pour le bloc communal, les règles de calcul du quorum en cas de déport de conseillers du fait de leur rôle de représentant de leur collectivité ou de leur groupement au sein d’organismes extérieurs.
➢ Position de la Commission
La commission des Lois a adopté trois amendements de vos rapporteurs qui modifient l’article 18 bis, afin d’opérer une coordination s’agissant des sociétés d’économie mixte locales et de préciser qu’un membre d’une assemblée délibérante intéressé à l’affaire ne peut être considéré comme ayant pris part à la délibération en raison de sa seule présence à la réunion de l’organe délibérant.
L’état du droit
Ainsi qu’il a été évoqué au commentaire de l’article 18, l’article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales dispose que « sont illégales les délibérations auxquelles ont pris part un ou plusieurs membres du conseil intéressés à l’affaire qui en fait l’objet, soit en leur nom personnel, soit comme mandataires » ([265]).
Cette notion de conseiller « intéressé à l’affaire » a été précisée par l’article 217 de la loi n° 2022-217 du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l’action publique locale, dite loi « 3DS ». Celui-ci a introduit, dans le code général des collectivités territoriales, un article L. 1111-6 qui précise les règles déports applicables en matière de conflits d’intérêts et de prise illégale d’intérêts aux élus locaux qui représentent leur collectivité territoriale ou groupement au sein d’organes d’organismes extérieurs.
Un rôle de représentant dans un organisme extérieur ne constitue pas, en soi, un intérêt
Ainsi, en application du I dudit article L. 1111-6, les élus locaux représentant leur collectivité ou groupement au sein d’organismes extérieurs ne sont pas considérés, du seul fait de cette désignation, comme étant intéressés à l’affaire ([266]) :
– lorsque la collectivité ou le groupement délibère sur une affaire intéressant la personne morale concernée ;
– lorsque l’organe décisionnel de l’organisme extérieur se prononce sur une affaire intéressant la collectivité territoriale ou le groupement représenté.
Le II du même article L. 1111-6 exclut cependant la participation de ces élus :
– aux commissions compétentes en matière de commande publique, lorsque la personne morale au sein des organes de laquelle ils siègent est candidate ;
– aux délibérations attribuant à la personne morale concernée un contrat de commande publique, une garantie d’emprunt ou une aide ;
– aux délibérations relatives à leur désignation ou leur rémunération au sein de cette personne morale.
En revanche, les règles de déport ne s’appliquent pas :
– au vote du budget et des dépenses obligatoires (II de l’article L. 1111-6) ;
– aux relations entre les collectivités et leurs groupements (1° du III de l’article L. 1111-6) ;
– aux relations entre les collectivités et les groupements, d’une part, et les caisses des écoles et les centres communaux et intercommunaux d’action sociale, d’autre part (2° du III de l’article L. 1111-6).
Un aménagement des règles de quorum en cas de déport des conseillers intéressés
Par ailleurs, l’article 217 de la loi 3DS a modifié l’article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales afin d’aménager les règles de quorum applicables aux délibérations du conseil municipal, en précisant que les représentants des collectivités ou groupements au sein d’organismes extérieurs et qui doivent se déporter en application du II de l’article L. 1111-6 ne sont pas comptabilisés, pour le calcul du quorum, parmi les membres en exercice du conseil municipal.
Le dispositif proposé par le Sénat
À l’initiative de Mme Nathalie Delattre ([267]), de M. Étienne Blanc ([268]) et des membres du groupe Rassemblement des démocrates, progressistes et indépendants (RDPI) ([269]), le Sénat a étendu, en séance publique, les aménagements aux règles de calcul du quorum lorsque des représentants de collectivités ou de groupements au sein d’organismes extérieurs sont dans l’obligation de se déporter :
– aux conseils départementaux (article L. 3132-5) ;
– aux conseils régionaux (article L. 4142-5).
Ces collectivités sont en effet susceptibles, au même titre que les communes et les EPCI, de connaître des difficultés pour atteindre le quorum en cas de déports nombreux, ce qui justifie d’y réduire, pour le calcul du quorum, le nombre des membres en exercice.
La position de la Commission
Outre un amendement rédactionnel, la commission des Lois a adopté deux amendements de vos rapporteurs :
– un amendement CL459, lequel opère une coordination à l’article L. 1524-5 du CGCT, afin de tirer, à son onzième alinéa, les conséquences du présent article en précisant que les élus locaux qui agissent en tant que mandataires des collectivités territoriales ou de leurs groupements au sein du conseil d’administration ou de surveillance des sociétés d’économie mixte locales (SEML) ne sont pas, de ce seul fait, considérés comme intéressés à l’affaire, lorsque la collectivité ou le groupement délibère sur ses relations avec la SEML ;
– un amendement CL461, lequel complète l’article 18 bis de la proposition de loi dans l’objectif de lever toute ambiguïté sur une éventuelle obligation de sortie de salle en cas de déport d’un élu. Ainsi, cet amendement précise explicitement qu’un membre d’une assemblée délibérante intéressé à l’affaire ne peut être considéré comme ayant pris part à la délibération en raison de sa seule présence à la réunion de l’organe délibérant. Cette précision est apportée à l’article L. 2131-11 du CGCT, applicable au bloc communal, ainsi qu’aux nouveaux articles L. 3132-5 et L. 4142-5 du CGCT, introduits par le présent article et respectivement applicables aux conseillers départementaux et régionaux.
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Article 19 (art. L. 2123-35, L. 3123-29 et L. 4135-29 du code général des collectivités territoriales) Octroi automatique de la protection fonctionnelle aux élus locaux victimes de violences, de menaces ou d’outrages
Adopté par la Commission avec modifications
➢ Résumé du dispositif et effets principaux
L’article 19 de la proposition de loi initiale vise, d’une part, à rendre automatique l’octroi de la protection fonctionnelle aux élus communaux, départementaux et régionaux victimes de violences, de menaces ou d’outrages et, d’autre part, à élargir à l’ensemble des élus locaux, y compris ceux n’étant pas chargés de fonctions exécutives, le bénéficie de cette même protection fonctionnelle.
➢ Modifications apportées par le Sénat
En séance publique, le Sénat a modifié l’article 19 afin d’aligner sa rédaction sur celle résultant de la commission mixte paritaire du 27 février 2024 sur la proposition de loi renforçant la sécurité et la protection des maires et des élus locaux, laquelle prévoyait également l’automaticité de l’octroi de la protection fonctionnelle aux élus victimes de violences, menaces ou outrages.
➢ Dernières modifications législatives intervenues
L’article 5 de la loi n 2024-247 du 21 mars 2024 renforçant la sécurité et la protection des maires et des élus locaux a rendu automatique l’octroi de la protection fonctionnelle aux élus locaux victimes de violences, de menaces ou d’outrages, qui ne nécessite dès lors plus de délibération de l’organe délibérant de la collectivité concernée.
➢ Position de la Commission
Votre commission des Lois a réécrit l’article 19 à l’initiative de vos rapporteurs, afin de tenir compte de la promulgation, depuis l’adoption de la présente proposition de loi par le Sénat, de la loi n° 2024-247 du 21 mars 2024 renforçant la sécurité et la protection des maires et des élus locaux.
L’état du droit
Initialement reconnue par la jurisprudence ([270]), la protection fonctionnelle de certains élus locaux a été inscrite dans la loi au début des années 2000 ([271]). Il existe aujourd’hui deux régimes de protection fonctionnelle applicables aux élus :
– une protection pour les élus faisant l’objet de poursuites pénales ([272]) ;
– une protection des élus contre les violences, les menaces et les outrages.
Une protection des élus contre les violences, menaces et outrages applicable aux détenteurs d’un mandat exécutif local
L’article L. 2123-35 du code général des collectivités territoriales dispose que « la commune accorde sa protection au maire, aux élus municipaux le suppléant ou ayant reçu délégation ou à l’un de ces élus ayant cessé ses fonctions lorsqu’ils sont victimes de violences, de menaces ou d’outrages à l’occasion ou du fait de leurs fonctions ». La commune est également tenue de réparer, le cas échéant, l’intégralité du préjudice qui en est résulté.
Toutefois, par exception, lorsque l’un de ces élus municipaux agit en qualité d’agent de l’État, il bénéficie dans ce cas de la protection fonctionnelle de la part de l’État prévue pour ses agents aux articles L. 134-1 à L. 134-12 du code général de la fonction publique.
Une protection fonctionnelle similaire existe au niveau départemental et régional. Elle est octroyée par :
– le département, au président du conseil départemental, au conseiller départemental le suppléant ou ayant reçu délégation ou à l’un de ces élus ayant cessé ses fonctions ([273]) ;
– la région, au président du conseil régional, au conseiller régional le suppléant ou ayant reçu une délégation ou à l’un de ces élus ayant cessé ses fonctions ([274]).
Par renvoi à son article L. 2123-35, le code général des collectivités territoriales prévoit que les dispositions prévues pour les conseillers municipaux exerçant des fonctions exécutives sont applicables :
– aux membres des conseils des communautés d’agglomération (article L. 5216-4 du CGCT) ;
– aux membres des conseils métropolitains (article L. 5217-7 du CGCT) ;
– depuis la loi n° 2024-247 du 21 mars 2024 renforçant la sécurité et la protection des maires et des élus locaux, aux membres des conseils des communautés de communes (article L. 5214-8 du CGCT) ;
– aux membres des conseils des communautés urbaines (article L. 5215-16).
L’octroi de cette protection constitue une obligation pour la collectivité, dès lors que les conditions fixées par le code général des collectivités territoriales sont remplies.
Il est également à noter que la protection octroyée aux élus dans ce cadre ne s’applique pas seulement aux violences, menaces ou outrages, mais également aux voies de fait, injures ou diffamations dont les élus pourraient être victimes à l’occasion ou du fait de leurs fonctions ([275]). N’est en revanche pas considéré comme une attaque le retrait à un adjoint d’une délégation, qui ne constitue ni une menace, ni une violence, voie de fait, injure, diffamation ou outrage ([276]).
Une procédure d’octroi automatique
Pour pallier les risques de refus d’octroi en fonction de considérations d’opportunité et pour limiter le délai d’octroi de la protection fonctionnelle, l’article 5 de la loi n° 2024-247 du 21 mars 2024 renforçant la sécurité et la protection des maires et des élus locaux a rendu automatique l’octroi de la protection fonctionnelle aux élus victimes de violences, de menaces ou d’outrages, qui ne nécessite dès lors plus de délibération de l’organe délibérant.
Elle est désormais octroyée selon la procédure suivante :
– l’élu victime adresse une demande de protection au maire, au président du conseil départemental ou au président du conseil régional – lorsqu’il s’agit d’une demande émanant de ces élus, ceux-ci adressent leur demande à tout élu le suppléant ou ayant reçu délégation. Il en est accusé réception ;
– l’élu bénéficie de la protection à l’expiration d’un délai de cinq jours francs à compter de la réception de sa demande par la commune, par le département ou par la région s’il a été procédé, dans ce délai, à la transmission de la demande au préfet ainsi qu’à l’information des membres de l’organe délibérant ([277]) ;
– à défaut de respect de ce délai, l’élu bénéficie de la protection fonctionnelle à compter de la date d’accomplissement de ces obligations de transmission et d’information ;
– le conseil municipal, départemental ou régional peut retirer ou abroger la décision de protection accordée à l’élu par une délibération motivée prise dans un délai de quatre mois à compter de la date depuis laquelle l’élu bénéficie de la protection de la collectivité ([278]).
Dans ce cadre, la protection fonctionnelle des élus peut prendre la forme d’une prise en charge des honoraires d’avocats et des frais de justice, mais aussi conduire à la réparation des préjudices subis ([279]) (assistance psychologique, soutien médical, etc.) ainsi qu’à des mesures de protection visant par exemple à faire cesser les menaces.
Une protection étendue aux proches au niveau communal
Dans le seul cadre de la protection fonctionnel au niveau communal, celle-ci est étendue :
– aux conjoints, enfants et ascendants directs des maires ou des élus municipaux lorsque, du fait des fonctions de ces derniers, ils sont victimes de menaces, violences, voies de fait, injures, diffamations ou outrages ;
– sur leur demande et à titre facultatif, aux conjoints, enfants et ascendants directs des maires ou des élus municipaux décédés dans l’exercice ou du fait de leurs fonctions, à raison des faits à l’origine du décès ou pour des faits commis postérieurement au décès mais du fait des fonctions qu’exerçait l’élu décédé.
Une protection non automatique en Guyane et en Martinique
Enfin, une protection similaire est prévue :
– pour le président de l’assemblée de Guyane, les vice-présidents ou les conseillers ayant reçu délégation ([280]) ;
– pour le président de l’assemblée de Martinique, les vice-présidents, le président du conseil exécutif et les conseillers exécutifs ([281]).
Cette protection fonctionnelle en Guyane et en Martinique ne fait toutefois pas l’objet de la procédure d’octroi automatique créée par la loi du 21 mars 2024.
Le dispositif proposé par le Sénat
La disposition initiale
L’article 19 de la proposition de loi initiale poursuit deux objectifs :
– rendre automatique l’octroi de la protection fonctionnelle aux élus locaux victimes de violences, de menaces ou d’outrages ;
– élargir à l’ensemble des élus locaux le bénéficie de cette même protection fonctionnelle.
Un octroi automatique de la protection fonctionnelle
L’article 19 de la proposition de loi initiale prévoit une procédure d’octroi automatique de la protection fonctionnelle à compter de la transmission de la demande de l’élu municipal, départemental ou régional concerné au préfet ou à son délégué.
Les membres du conseil délibérant en seraient informés dans un délai de cinq jours francs suivant la date de réception par la collectivité. Cette information serait portée à l’ordre du jour de la séance la plus proche de l’organe délibérant.
Le conseil de l’organe délibérant pourrait retirer ou abroger la décision accordée à l’élu par une délibération motivée prise dans un délai de quatre mois à compter de la date à laquelle il a été informé.
Un élargissement de la protection fonctionnelle aux élus locaux sans fonction exécutive
L’article 19 élargit à l’ensemble des élus communaux, départementaux et régionaux, qu’ils soient détenteurs ou non d’un mandat exécutif, le bénéfice de la protection fonctionnelle lorsqu’ils sont victimes de violences, de menaces ou d’outrages.
Dans sa rédaction proposée par le Sénat, l’octroi de la protection fonctionnelle serait dans ce cas automatique aussi bien pour membres des exécutifs locaux que pour les membres du conseil municipal, départemental ou régional.
Une extension de la protection fonctionnelle à l’ensemble des élus locaux, y compris ceux qui ne sont pas chargés de fonctions exécutives, ne présente pas de difficultés constitutionnelles. En effet, dans une décision du 11 octobre 2024 ([282]), le Conseil constitutionnel a estimé, s’agissant de la protection fonctionnelle des élus régionaux lorsque ceux-ci font l’objet de poursuites pénales, que si le législateur a constitutionnellement « pu réserver le bénéfice de la protection fonctionnelle au président du conseil régional ou au conseiller régional le suppléant ou ayant reçu une délégation, ainsi qu’à l’un de ces élus ayant cessé ses fonctions […], il serait loisible au législateur d’étendre la protection fonctionnelle à d’autres conseillers régionaux ». Un raisonnement similaire peut être transposé à la protection fonctionnelle des élus locaux victimes de violences, de menaces ou d’outrages.
Toutefois, et ainsi que le note le rapport du 23 février 2022 du président de la commission des finances de l’Assemblée nationale Éric Woerth ([283]), « la protection fonctionnelle crée des obligations supplémentaires pour l’administration publique, qui pourrait être amenée à verser des indemnités, à apporter une assistance juridique et à réparer d’éventuels préjudices ». Cet article, qui étendrait le bénéfice potentiel de la protection à plusieurs centaines de milliers d’élus locaux – même si les risques sont moindres pour les élus n’ayant pas de fonction exécutive – est susceptible de constituer, à terme, une charge importante pour les collectivités.
Les modifications apportées par le Sénat
En séance publique, le Sénat a adopté un amendement n° 421 des rapporteurs, lequel aligne la rédaction de l’article 19 sur celle résultant de la commission mixte paritaire du 27 février 2024 sur la proposition de loi renforçant la sécurité et la protection des maires et des élus locaux, qui prévoyait également l’automaticité de l’octroi de la protection fonctionnelle aux élus victimes de violences, menaces ou outrages.
Les dispositions de l’article 19 de la présente proposition de loi relative à cette automaticité sont dès lors devenues sans objet depuis la promulgation de la loi n° 2024-247 du 21 mars 2024 renforçant la sécurité et la protection des maires et des élus locaux.
La position de la Commission
Afin de tenir compte de la promulgation de la loi du 21 mars 2024, votre commission a réécrit l’article 19 en adoptant un amendement CL430 de vos rapporteurs.
Celui-ci conserve ainsi les dispositions de l’article 19 relatives à l’extension de la protection fonctionnelle aux conseillers municipaux, départementaux et régionaux non chargés de fonctions exécutives. Pour ces élus, serait maintenue la procédure d’octroi de la protection fonctionnelle sur délibération, et non la procédure d’octroi automatique. Cette dernière serait en effet moins justifiée pour les conseillers qui ne sont pas chargés de fonctions exécutives, qui sont dans les faits moins exposés aux violences et aux menaces que les exécutifs locaux.
Cet amendement procède par ailleurs à de légers aménagements de la procédure d’octroi automatique de la protection fonctionnelle aux exécutifs locaux, au regard des difficultés de mises en œuvre constatées depuis la promulgation de la loi du 21 mars 2024. Elle est désormais octroyée selon la procédure suivante :
– l’élu victime adresse une demande de protection au maire, au président du conseil départemental ou au président du conseil régional, à laquelle il est accusé réception. Les membres de l’organe délibérant en seraient également informés ;
– l’élu bénéficie de la protection à l’expiration d’un délai de dix jours à compter de la réception de la demande par le préfet – et non plus à l’expiration d’un délai de cinq jours à compter de la réception de sa demande par la collectivité ;
– La collectivité notifie alors à l’élu concerné la preuve de cette réception par la préfecture et porte cette information à l’ordre du jour de la prochaine séance de l’organe délibérant ;
– le conseil municipal, départemental ou régional conserve, comme c’est le cas aujourd’hui, la faculté de retirer ou d’abroger la décision de protection accordée à l’élu par une délibération motivée prise dans un délai de quatre mois à compter de la date à laquelle l’élu bénéficie de la protection de la collectivité.
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Article 19 bis (nouveau) Création d’un référent pour la santé mentale des élus dans chaque préfecture
Introduit par la Commission
La commission des Lois a adopté un amendement CL376 de Mme Marie Pochon, lequel institue, dans chaque préfecture, un référent pour la santé mentale des élus locaux. Celui-ci aura pour mission, selon des modalités précisées par décret :
– de recueillir la parole des élus qui le sollicitent ;
– de les orienter si nécessaire vers des professionnels de santé adaptés à leur pathologie;
– de déterminer les risques psycho-sociaux qui pèsent sur les élus locaux du département, notamment en cas de crise ;
– d’organiser des sessions de formation et de prévention à destination des élus locaux.
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Article 20 (art. L. 2123-34, L. 3123-28 et L. 4135-28 du code général des collectivités territoriales) Application de la protection fonctionnelle en cas de poursuites pénales dans le cadre de l’audition libre
Adopté par la Commission avec modifications
➢ Résumé du dispositif et effets principaux
L’article 20 de la proposition de loi initiale vise à permettre aux membres des exécutifs locaux des communes, des départements et des régions qui font l’objet de poursuites pénales de bénéficier de la protection fonctionnelle dans le cadre de l’audition libre.
➢ Modifications apportées par le Sénat
Le Sénat a adopté l’article 20 sans y apporter de modification.
➢ Dernières modifications législatives intervenues
L’article 104 de la loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019 relative à l’engagement dans la vie locale et à la proximité de l’action publique a rendu obligatoire la souscription, par les communes, d’un contrat d’assurance couvrant le conseil juridique, l’assistance psychologique et les coûts résultant de la protection fonctionnelle.
➢ Position de la Commission
La commission des Lois a réécrit l’article 20 à l’initiative de vos rapporteurs et de M. Hervé Saulignac, afin de tenir compte de la décision du Conseil constitutionnel QPC n° 2024-1098 du 4 juillet 2024, par laquelle il a jugé contraire au principe d’égalité le fait de n’octroyer aux agents publics la protection fonctionnelle que dans certains cas où leur est reconnu le droit à l’assistance d’un avocat.
L’état du droit
Ainsi qu’il a été évoqué supra ([284]), les élus bénéficient d’une protection lorsqu’ils font l’objet de poursuites pénales à l’occasion de faits qui n’ont pas le caractère de faute détachable de l’exercice de leurs fonctions.
Une protection applicable aux détenteurs d’un mandat exécutif local
L’article L. 2123-34 du code général des collectivités territoriales dispose que « la commune est tenue d’accorder sa protection au maire, à l’élu municipal le suppléant ou ayant reçu une délégation ou à l’un de ces élus ayant cessé ses fonctions lorsque celui-ci fait l’objet de poursuites pénales à l’occasion de faits qui n’ont pas le caractère de faute détachable de l’exercice de ses fonctions ».
Le code général des collectivités territoriales prévoit une protection similaire octroyée par :
– le département, au président du conseil départemental, au conseiller départemental le suppléant ou ayant reçu délégation ou à l’un de ces élus ayant cessé ses fonctions ([285]) ;
– la région, au président du conseil régional, au conseiller régional le suppléant ou ayant reçu une délégation ou à l’un de ces élus ayant cessé ses fonctions ([286]).
Par renvoi à son article L. 2123-34, le code général des collectivités territoriales prévoit que les dispositions prévues pour les conseillers municipaux exerçant des fonctions exécutives sont applicables :
– aux membres des conseils des communautés d’agglomération (article L. 5216-4 du CGCT) ;
– aux membres des conseils métropolitains (article L. 5217-7 du CGCT) ;
– depuis la loi n° 2024-247 du 21 mars 2024 renforçant la sécurité et la protection des maires et des élus locaux, aux membres des conseils des communautés de communes (article L. 5214-8 du CGCT) ;
– aux membres des conseils des communautés urbaines (article L. 5215-16).
Enfin, une protection similaire est prévue :
– pour le président de l’assemblée de Guyane, les vice-présidents ou les conseillers ayant reçu délégation ([287]) ;
– pour le président de l’assemblée de Martinique, les vice-présidents, le président du conseil exécutif et les conseillers exécutifs ([288]).
Une protection obligatoire, octroyée par l’organe délibérant
La décision d’octroi de la protection fonctionnelle est prise par le conseil municipal ([289]), départemental ou régional, sur demande de l’élu concerné par les poursuites. Cette protection revêt un caractère obligatoire lorsque les conditions prévues par le code général des collectivités territoriales sont remplies, c’est-à-dire lorsque les faits n’ont pas le caractère de faute détachable de l’exercice des fonctions. Le Conseil d’État estime ainsi que présentent le caractère d’une faute personnelle détachable des fonctions de maire des faits :
– qui révèlent des préoccupations d’ordre privé ;
– qui procèdent d’un comportement incompatible avec les obligations qui s’imposent dans l’exercice de fonctions publiques ;
– qui, eu égard à leur nature et aux conditions dans lesquelles ils ont été commis, revêtent une particulière gravité ([290]).
En pratique, ce régime de protection fonctionnelle prend principalement la forme d’une prise en charge des honoraires d’avocats et des frais de justice engagés par l’élu concerné dans le cadre de sa défense.
Enfin, par exception, lorsque l’un des élus municipaux agit en qualité d’agent de l’État, il bénéficie dans ce cas de la protection fonctionnelle de la part de l’État prévue pour ses agents aux articles L. 134-1 à L. 134-12 du code général de la fonction publique.
Une protection octroyée une fois l’action publique mise en mouvement
La lettre des articles L. 2123-34, L. 3123-28 et L. 4135-28 du code général des collectivités territoriales, en prévoyant que bénéficient de la protection fonctionnelle les élus faisant « l’objet de poursuites pénales », impliquent que l’action publique ait été mise en mouvement pour que les élus bénéficient de la protection fonctionnelle. A contrario, ils n’en bénéficient pas aux stades antérieurs de la procédure pénale, lorsqu’ils sont mis en cause pénalement mais que l’action publique n’a pas été mise en mouvement.
Ainsi, et contrairement aux agents publics, pour lesquels l’article L. 134-4 du code général de la fonction publique le prévoit expressément depuis 2016 ([291]), les élus locaux ne bénéficient pas de cette protection fonctionnelle lorsqu’ils sont entendus en qualité de témoin assisté, lorsqu’ils sont placés en garde à vue ou lorsqu’ils se voient proposer une mesure de composition pénale. Le Conseil constitutionnel a estimé qu’une telle différence de traitement était conforme à la Constitution dans la mesure où les agents publics « ne se trouvent pas dans la même situation que les élus chargés d’administrer la commune, au regard notamment de la nature de leurs missions et des conditions d’exercice de leurs fonctions » ([292]). Il a cependant précisé qu’il « serait loisible au législateur d’étendre la protection fonctionnelle bénéficiant aux élus municipaux à d’autres actes de la procédure pénale ».
En outre, les élus locaux ne bénéficient pas de la protection fonctionnelle lorsqu’ils sont entendus sous le régime de l’audition libre, c’est-à-dire lorsqu’ils sont soupçonnés d’avoir commis une infraction sans pour autant être mis en garde à vue. Les personnes entendues dans ce cadre peuvent pourtant, en application de l’article 61-1 du code de procédure pénale, être assistées par un avocat si l’infraction pour laquelle elles sont entendues est un crime ou un délit puni d’une peine d’emprisonnement.
Le code général de la fonction publique n’octroie pas plus aux agents publics le bénéfice de la protection fonctionnelle lorsqu’ils sont entendus sous le régime de l’audition libre. Le Conseil constitutionnel a néanmoins jugé cette différence de traitement contraire au principe constitutionnel d’égalité devant la loi : le « législateur [ayant en effet] entendu accorder le bénéfice de la protection fonctionnelle aux agents publics mis en cause pénalement, y compris lorsqu’ils ne font pas l’objet de poursuites pénales, dans tous les cas où leur est reconnu le droit à l’assistance d’un avocat » ([293]), le Conseil a censuré ces dispositions, dont l’abrogation a été différée au 1er juillet 2025. À l’initiative du Gouvernement, le Parlement a souhaité remédier à cette inconstitutionnalité à l’article 3 bis A de la proposition de loi visant à renforcer la sécurité des professionnels de santé. Le texte élaboré par la commission mixte paritaire le 20 mai dernier étend ainsi le bénéficie de la protection fonctionnelle aux agents publics « mis en cause pénalement [qui ne font] pas l’objet des poursuites mentionnées à l’alinéa précédent ou qui [font] l’objet de mesures alternatives à ces poursuites, dans tous les cas où le code de procédure pénale [leur] reconnaît le droit à l’assistance d’un avocat ».
Le dispositif proposé par le Sénat
La disposition initiale
L’article 20 de la proposition de loi complète les articles L. 2123-34, L. 3123-28 et L. 4134-28 du code général des collectivités territoriales afin de prévoir que les membres des exécutifs locaux des communes, des départements et des régions qui font l’objet de poursuites pénales à l’occasion de faits qui n’ont pas le caractère de faute détachable de l’exercice de leurs fonctions peuvent bénéficier de la protection fonctionnelle dans le cadre de l’audition libre.
Les modifications apportées par le Sénat
Le Sénat a adopté l’article 20 sans y apporter de modification. Le Gouvernement avait toutefois déposé un amendement n° 395 ([294]), qu’il a retiré, lequel alignait le régime de la protection fonctionnelle des élus locaux mis en cause pénalement sur celui applicable aux fonctionnaires, en permettant :
– aux élus communaux, départementaux et régionaux chargés de fonctions exécutives de bénéficier de la protection fonctionnelle lorsqu’ils sont entendus en qualité de témoin assisté, lorsqu’ils sont placés en garde à vue ou lorsqu’ils se voient proposer une mesure de composition pénale ;
– en introduisant une disposition identique pour le président de l’assemblée de Guyane et les conseillers chargés de fonctions exécutives, ainsi que pour le président de l’assemblée de Martinique, les conseillers le suppléant, le président du conseil exécutif et les conseillers exécutifs.
La position de la Commission
La commission a réécrit l’article 20 en adoptant deux amendements identiques CL431 vos rapporteurs et CL198 de M. Hervé Saulignac, afin de tenir compte de la décision du Conseil constitutionnel QPC n° 2024-1098 du 4 juillet 2024, par laquelle il a jugé contraire au principe d’égalité le fait de n’octroyer aux agents publics la protection fonctionnelle que dans certains cas où leur est reconnu le droit à l’assistance d’un avocat.
Afin de remédier à cette inconstitutionnalité pour les agents publics, l’article 3 bis A de la proposition de loi visant à renforcer la sécurité des professionnels de santé, dans sa rédaction résultant du texte élaboré par la commission mixte paritaire le 20 mai dernier, étend le bénéficie de la protection fonctionnelle aux agents publics « mis en cause pénalement [qui ne font] pas l’objet des poursuites mentionnées à l’alinéa précédent ou qui [font] l’objet de mesures alternatives à ces poursuites, dans tous les cas où le code de procédure pénale [leur] reconnaît le droit à l’assistance d’un avocat ».
Aussi, les amendements identiques de vos rapporteurs et de M. Saulignac alignent les conditions d’octroi de la protection fonctionnelle aux élus mis en cause pénalement sur celles prévues pour les agents publics à l’article 6 de la proposition de loi visant à renforcer la sécurité des professionnels de santé.
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Article 21 (art. L. 2123-31, L. 2123-32, L. 2123-33 [abrogé], L. 2573-9 et L. 5211-15 du code général des collectivités territoriales) Alignement du régime de la responsabilité des communes en cas d’accident des conseillers municipaux sur celui des maires et de leurs adjoints
Adopté par la Commission avec modifications
➢ Résumé du dispositif et effets principaux
L’article 21 de la proposition de loi aligne le régime de la responsabilité des communes en cas d’accident des conseillers municipaux sur celui des maires et de leurs adjoints.
➢ Modifications apportées par le Sénat
Le Sénat a adopté l’article 21 sans y apporter d’autre modification que celle résultant d’un amendement de coordination adopté en commission des Lois.
➢ Dernières modifications législatives intervenues
L’article 112 de la loi n° 2005-157 du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux a élargi le champ de la responsabilité des communes en cas d’accident des conseillers municipaux aux accidents survenus à l’occasion de réunions des conseils d’administration des centres communaux d’action sociale.
➢ Position de la Commission
À l’exception d’un amendement de coordination, la commission des Lois a adopté l’article 21 sans y apporter de modification.
L’état du droit
Le code général des collectivités territoriales institue deux régimes distincts de responsabilité des communes pour les dommages subis par les membres du conseil municipal :
– pour les maires, les adjoints et les présidents de délégations spéciales, la commune est responsable des dommages résultant des accidents que ceux-ci subiraient dans l’exercice de leurs fonctions ([295]) ;
– pour les autres conseillers municipaux et délégués spéciaux, la responsabilité de la commune est plus restreinte, puisque celle-ci n’est responsable des dommages qu’ils subiraient que lorsqu’ils sont survenus :
● à l’occasion de séances du conseil municipal ;
● à l’occasion des réunions de commissions ;
● à l’occasion des conseils d’administration du centre communal d’action social ;
● au cours de l’exécution d’un mandat spécial – cette notion n’étant pas définie par le code général des collectivités territoriales mais par la jurisprudence comme toute mission accomplie « avec l’autorisation du conseil municipal dans l’intérêt des affaires communales, à l’exclusion seulement de celles qui lui incombent en vertu d’une obligation résultant d’une disposition législative ou règlementaire expresse » ([296]). Cette notion, qui figure également à l’article L. 2123-18 du code général des collectivités territoriales en matière de remboursement de frais, « exclut les activités courantes de l’élu municipal [et] doit correspondre à une opération déterminée de façon précise » ([297]).
Une telle différence de traitement n’existe pas entre les conseillers départementaux selon qu’ils sont chargés ou non de fonctions exécutives, non plus qu’entre les conseillers régionaux : ainsi, les départements ([298]) et les régions ([299]) sont responsables des dommages subis par les membres de leur organe délibérant lorsqu’ils résultent d’accidents survenus à l’occasion de l’exercice de leurs fonctions.
Le dispositif proposé par le Sénat
La disposition initiale
Partant du constat que la différence de traitement entre le maire, les adjoints et les présidents de délégations spéciales, d’une part, et les conseillers municipaux, d’autre part, n’était pas réellement justifiée, l’article 21 de la proposition de loi aligne le régime de la responsabilité des communes en cas d’accident des conseillers municipaux sur celui des maires et de leurs adjoints. Il modifie en ce sens l’article L. 2123-31 du code général des collectivités territoriales et abroge en conséquence l’article L. 2123-33, devenu sans objet.
Les modifications apportées par le Sénat
Le Sénat a adopté l’article 21 sans autre modification que celles résultant d’un amendement de coordination COM-119, adopté par la commission des Lois du Sénat à l’initiative de ses rapporteurs, qui aligne de fait le régime de responsabilité des EPCI en cas d’accident survenu aux membres de leur organe délibérant sur le nouveau régime de responsabilité applicable aux conseillers municipaux.
La position de la Commission
La commission a adopté l’article 21 sans y apporter d’autre modification que celle résultant d’un amendement CL433 de coordination de vos rapporteurs.
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Article 22 (supprimé) (art. L. 561-10 du code monétaire et financier) Encadrement des demandes susceptibles d’être adressées par les établissements bancaires aux personnes politiquement exposées
Supprimé par la Commission
➢ Résumé du dispositif et effets principaux
L’article 22 de la proposition de loi initiale octroie aux autorités chargées du contrôle du respect des obligations relatives à la lutte contre le blanchiment des capitaux et le financement du terrorisme une mission de contrôle de la mise en œuvre et du caractère adéquat, selon une approche par les risques, de l’organisation, des procédures internes et des mesures de contrôle interne que les établissements financiers mettent en œuvre à l’égard des personnes politiquement exposées (PPE).
En parallèle, l’article 22 octroie à l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR) la mission d’élaborer une liste des informations susceptibles d’être demandées aux PPE par les institutions financières.
➢ Modifications apportées par le Sénat
À l’initiative du Gouvernement, le Sénat a intégralement réécrit l’article 22 en séance publique afin de rappeler, à l’article L. 561-10 du code monétaire et financier, que les institutions financières doivent, conformément aux directives européennes BC/FT, adapter l’intensité et la fréquence des mesures de vigilance complémentaires qu’elles mettent en œuvre en fonction du profil de risque du client.
➢ Dernières modifications législatives intervenues
L’article 3 de l’ordonnance n° 2020-115 du 12 février 2020 renforçant le dispositif national de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme a supprimé de la liste des personnes présentant intrinsèquement un risque de blanchiment de capitaux ou de financement du terrorisme les nouveaux clients qui ne sont pas physiquement présents aux fins de l’identification au moment de l’établissement d’une relation d’affaires.
➢ Position de la Commission
La commission des Lois a supprimé l’article 22, qui se bornait à rappeler l’esprit des directives BC/FT dans la loi.
L’état du droit
Une notion de personnes politiquement exposées issue des traités internationaux
L’article 52 de la Convention des Nations unies contre la corruption, adoptée par l’Assemblée générale des Nations unies le 31 octobre 2003, impose aux États partie de prendre les mesures nécessaires pour que les institutions financières soient tenues « de soumettre à une surveillance accrue les comptes que des personnes qui exercent, ou ont exercé, des fonctions publiques importantes et des membres de leur famille et de leur proche entourage cherchent à ouvrir ou détiennent directement ou cherchent à faire ouvrir ou font détenir par un intermédiaire ». Le même article 52 précise toutefois que cette surveillance doit être « raisonnablement conçue », c’est-à-dire qu’elle doit permettre de détecter et de signaler aux autorités compétentes les opérations suspectes, sans pour autant décourager les institutions financières d’entretenir, avec ces personnes, des relations d’affaires.
Ces personnes, qualifiées par le Groupe d’action financière (GAFI), organisme intergouvernemental créé en 1989, de personnes politiquement exposées (PPE) sont ainsi considérées, au niveau international, comme exposées à des risques plus élevés de blanchiment de capitaux et de corruption. Pour cette raison, la recommandation n° 12 des Normes internationales sur la lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme et de la prolifération établies par le GAFI préconise d’imposer aux institutions financières :
– de disposer de systèmes de gestion des risques permettant de déterminer si le client ou le bénéficiaire est une PPE ;
– d’obtenir l’autorisation de la direction de l’institution d’établir ou de poursuivre de telles relations d’affaires ;
– de prendre des mesures raisonnables pour établir l’origine du patrimoine et des fonds ;
– d’assurer une surveillance continue renforcée de la relation d’affaires.
Cette recommandation précise également que les obligations applicables aux PPE devraient également s’appliquer aux membres de la famille de ces PPE et aux personnes qui leur sont étroitement associées.
UNe réglementation européenne transposée en droit français
S’inspirant des recommandations du GAFI, les 4ème ([300]) et 5ème ([301]) directives européennes de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme (BC/FT) imposent aux institutions financières – en l’espèce, aux banques et aux compagnies d’assurance-vie – de mettre en œuvre des obligations de vigilance spécifiques lors de leurs relations d’affaires avec des PPE, dans une approche « fondée sur les risques » telle qu’affirmée par les considérants de la 4ème directive européenne.
Cette directive est transposée en droit français au sein du code monétaire et financier. Son article L. 561-10 impose ainsi aux banques et aux compagnies d’assurance-vie d’appliquer des mesures de vigilance spécifiques à certains clients ou bénéficiaires effectifs, nouveaux ou non, qui sont exposés « à des risques particuliers en raison des fonctions politiques, juridictionnelles ou administratives » qu’ils exercent – ou ont exercé – ou qu’exercent des membres directs de leur famille ([302]) ou des personnes connues pour leur être étroitement associées ([303]).
Une liste des PPE précisée par voie réglementaire
Le I de l’article R. 561-18 établit la liste des PPE en droit en français. Il s’agit ainsi des personnes qui exercent – ou ont exercé au cours de la dernière année – les fonctions suivantes :
– chef d’État ou de gouvernement, membre d’un gouvernement national ou de la Commission européenne ;
– membre d’une assemblée parlementaire nationale ou du Parlement européen, membre de l’organe dirigeant d’un parti ou groupement politique, français ou étranger ;
– membre d’une cour suprême, d’une cour constitutionnelle ou d’une autre haute juridiction ;
– membre d’une cour des comptes ;
– dirigeant ou membre de l’organe de direction d’une banque centrale ;
– ambassadeur ou chargé d’affaires ;
– officier général ou officier supérieur assurant le commandement d’une armée ;
– membre d’un organe d’administration, de direction ou de surveillance d’une entreprise publique ;
– directeur, directeur adjoint, membres du conseil d’une organisation internationale créée par un traité.
Au niveau national, un arrêté du 17 mars 2023 du ministre chargé de l’économie ([304]) énumère les fonctions concernées.
Des mesures de détection et de vigilance à l’égard des PPE fondée sur une approche par les risques
Les banques et les compagnies d’assurance-vie doivent, en application des articles R. 561-20-2 et R. 561-20-3 du code monétaire et financier, définir et mettre en œuvre des procédures, adaptées aux risques de blanchiment de capitaux et de financement du terrorisme auxquelles elles sont exposées, permettant de déterminer si leur client, ou son bénéficiaire effectif, est une PPE ou le devient au cours de la relation d’affaires. Ces mesures sont dites « complémentaires » à celles prévues pour les autres clients ([305]).
Lorsque le client, ou son bénéficiaire effectif, est ou devient une PPE, les banques et les compagnies d’assurance-vie doivent :
– s’assurer que la décision de nouer ou maintenir une relation d’affaires avec cette personne ne peut être prise que par un membre de l’organe exécutif ou toute personne habilitée à cet effet par l’organe exécutif – et, pour les contrats d’assurance-vie ou de capitalisation, le versement des prestations ou la cession du contrat ne peut intervenir qu’après information d’un membre de l’organe exécutif ou d’une personne habilitée par lui ;
– rechercher, afin d’apprécier les risques de blanchiment de capitaux et de financement du terrorisme, l’origine du patrimoine et des fonds impliqués dans la relation d’affaires ou la transaction ;
– renforcer les mesures de vigilance qu’elles mettent en œuvre vis-à-vis de l’ensemble de leurs clients pour s’assurer que les opérations effectuées sont cohérentes avec les activités professionnelles du client, le profil de risque présenté par la relation d’affaires et l’origine et la destination des fonds concernés par les opérations.
Ces obligations de vigilance, qui sont décidées par les établissements financiers, sont encadrées par des lignes directrices de l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR), qui sont non contraignantes mais qui répondent à une demande des établissements financiers – leur dernière mise à jour remonte au 3 janvier 2025.
L’ACPR y rappelle notamment que :
– « la qualification de PPE n’emporte pas en elle-même de suspicion généralisée sur les opérations que les personnes concernées réalisent » ;
– « les mesures de vigilance ne sauraient conduire à entraver la réalisation, notamment par les PPE qui résident ou qui exercent des activités professionnelles en France, des opérations financières normales de la clientèle, lorsqu’elles correspondent à leur profil et ne présentent pas de caractéristiques différentes de celles des autres clients dans des circonstances similaires » ;
– « l’identification des PPE n’a pas pour objet de les exclure de la clientèle, ni de les soumettre à des questionnements sans lien avec l’objectif de maîtrise du risque BC/FT ».
Une nouvelle réglementation européenne qui entrera en vigueur en 2027
Le récent « paquet législatif » européen anti-blanchiment, qui a été publié au Journal officiel de l’Union européenne le 19 juin 2024 et qui comporte deux règlements et une 6ème directive, modifie le régime applicable aux PPE. Ce règlement ne modifie pas l’esprit des réglementations antérieures : le règlement européen du 31 mai 2024 ([306]) dit « AMLR » rappelle ainsi, en son considérant 98, que « refuser une relation d’affaires avec une personne au seul motif qu’elle est une PPE ou un membre de la famille ou une personne connue pour être étroitement associée à une PPE est contraire à la lettre et à l’esprit du […] règlement ».
Le même règlement, étend, à compter du 10 juillet 2027, la liste des personnes considérées comme PPE aux chefs des exécutifs des collectivités locales (régions, départements, communes et intercommunalités d’au moins 50 000 habitants) ainsi qu’aux membres des organes d’administration, de direction ou de surveillance des entreprises publiques locales à partir de 8 millions d’euros de chiffre d’affaires.
Le règlement AMLR précise également la notion de conjoint ([307]) et étend les mesures applicables aux PPE aux frères et sœurs des chefs d’État, des chefs de gouvernement, des ministres, des ministres délégués et des secrétaires d’État ainsi que des personnes exerçant des fonctions équivalentes au niveau européen ou dans un pays tiers.
S’agissant des mesures de vigilance dont font l’objet les PPE, le nouveau règlement AMLR ne les limite plus aux seules relations d’affaires : à compter du 10 juillet 2027, l’article 42 du règlement instaure des mesures pour les transactions ou activités menées pour le compte ou au profit d’une PPE, d’un membre de sa famille ou d’une personne connue pour lui être étroitement associées. L’article 45 du règlement renforce enfin les mesures applicables aux personnes qui cessent d’être PPE, durant au minimum un an après qu’elles ont cessé d’être des PPE.
Le dispositif proposé par le Sénat
La disposition initiale
L’article 22 de la présente proposition de loi modifie l’article L. 561-36 du code monétaire et financier afin d’octroyer aux autorités chargées du contrôle du respect des obligations des institutions financières relatives à la lutte contre le blanchiment des capitaux et le financement du terrorisme – principalement l’ACPR – une mission de contrôle de la mise en œuvre et du caractère adéquat, selon une approche par les risques, de l’organisation, des procédures internes et des mesures de contrôle interne que les établissements financiers mettent en œuvre à l’égard des PPE.
En parallèle, est modifié l’article L. 612-1 du même code afin de confier à l’ACPR la mission d’élaborer une liste exhaustive des informations susceptibles d’être demandées aux PPE par les établissements bancaires et les compagnies d’assurance-vie. L’ACPR devrait également veiller à ce que les mesures de vigilance n’entravent pas l’accès effectif des PPE et de leurs proches aux services financiers.
Les modifications apportées par le Sénat
En commission
À l’initiative de ses rapporteurs, la commission des Lois du Sénat a précisé, en adoptant un amendement COM-121, que l’élaboration de la liste des informations et documents susceptibles d’être demandés aux PPE serait réalisée par l’ACPR, en « lien avec le ministre chargé de l’économie ».
En séance publique
En séance publique, le Sénat a estimé que le texte adopté par la commission risquait, à rebours de l’objectif visé, d’être interprété par les institutions financières comme renforçant le contrôle de l’ACPR sur les mesures qu’elles mettent en œuvre à l’égard des PPE.
Pour cette raison, le Sénat a adopté un amendement de rédaction globale du n° 405 Gouvernement, lequel substitue au texte adopté par la commission une modification de l’article L. 561-10 visant à y rappeler, conformément aux directives européennes BC/FT, que les institutions financières doivent adapter l’intensité et la fréquence des mesures de vigilance complémentaires qu’elles mettent en œuvre en fonction du profil de risque du client – ou, le cas échéant, de son bénéficiaire effectif ou du bénéficiaire du contrat d’assurance-vie ou de capitalisation.
La position de la Commission
Estimant que l’article 22 se bornait à rappeler l’esprit des directives BC/FT et qu’il était donc satisfait, votre commission a adopté l’amendement de suppression CL379 de M. Carlos Martens Bilongo.
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Article 23 (supprimé) (art. L. 1111-1-1, L. 2121-7, L. 3121-9, L. 4132-7, L. 5211-6, L. 7122-8 et L. 7222-8 du code général des collectivités territoriales et art. L. 121-8 du code des communes de la Nouvelle-Calédonie) Référence aux valeurs de la République dans la charte de l’élu local
Supprimé par la Commission
➢ Résumé du dispositif et effets principaux
L’article 23 de la proposition de loi initiale complète la charte de l’élu local afin d’y préciser que celui-ci doit s’engager à respecter les principes de liberté, d’égalité, de fraternité, de laïcité et de dignité de la personne humaine ainsi que les lois et les symboles de la République. Il prévoit en outre que le président de l’organe délibérant, lorsqu’il donne lecture de la charte de l’élu local en début de mandat, doit prendre publiquement l’engagement de respecter les valeurs de la République mentionnées dans la charte.
➢ Modifications apportées par le Sénat
À l’initiative de ses rapporteurs, la commission des Lois du Sénat a précisé que les élus locaux devaient s’abstenir de toute action qui porterait atteinte à l’ordre public.
➢ Dernières modifications législatives intervenues
L’article 218 de la loi dite « 3DS » a permis à tout élu local de consulter un référent déontologue chargé de lui apporter tout conseil utile au respect des principes déontologiques contenus dans la charte de l’élu local.
➢ Position de la Commission
Estimant que l’article 23 traduisait une forme de méfiance à l’encontre des élus locaux, la commission des Lois a adopté plusieurs amendements de suppression de l’article.
L’état du droit
L’article L. 1111-1-1 du code général des collectivités territoriales, créé par l’article 2 de la loi n° 2015-366 du 31 mars 2015 visant à faciliter l’exercice, par les élus locaux, de leur mandat, dispose que les élus locaux exercent leur mandat dans le respect des principes déontologiques figurant dans la charte de l’élu local, qui est définie par ce même article.
Cette charte, dont la portée n’est pas contraignante, établit sept principes devant guider les élus locaux dans l’exercice de leur mandat :
– l’exercice des fonctions avec impartialité, diligence, dignité, probité et intégrité ;
– la poursuite du seul intérêt général, à l’exclusion de tout intérêt personnel, direct ou indirect, ou de tout autre intérêt particulier ;
– la prévention ou l’arrêt immédiat de tout conflit d’intérêts, assorti d’un principe de transparence avant les débats et les votes des intérêts personnels pouvant être en cause ;
– la non-utilisation des ressources et des moyens mis à leur disposition pour l’exercice de leur mandat à d’autres fins ;
– le fait de ne pas prendre de mesures qui leur accorderaient un avantage personnel ou professionnel futur après la cessation du mandat ;
– l’assiduité, pour la participation aux réunions de l’organe délibérant et des instances au sein desquelles ils ont été désignés ;
– la responsabilité des actes pour la durée du mandat devant l’ensemble des citoyens de la collectivité, résultant du suffrage universel.
Depuis la loi dite « 3DS », l’article L. 1111-1-1 permet en outre à tout élu local de consulter un référent déontologue chargé de lui apporter tout conseil utile au respect de ces principes déontologiques.
Lors de la première réunion qui suit le renouvellement des conseils municipaux, départementaux, régionaux, communautaires, de l’Assemblée de Guyane et de l’Assemblée de Martinique ([308]), le président de l’organe délibérant donne lecture de la charte de l’élu local et en remet une copie aux élus.
Le dispositif proposé par le Sénat
La disposition initiale
L’article 23 de la présente proposition de loi ajoute à la charte de l’élu local un huitième principe, selon lequel l’élu local doit s’engager à respecter les principes de liberté, d’égalité, de fraternité, de laïcité et de dignité de la personne humaine ainsi que les lois et les symboles de la République.
Il prévoit en outre que le président de l’organe délibérant, lorsqu’il donne lecture de la charte de l’élu local en début de mandat, prend publiquement l’engagement de respecter les valeurs de la République mentionnées dans la charte.
Les modifications apportées par le Sénat
En commission
À l’initiative de ses rapporteurs, la commission des Lois du Sénat a adopté un amendement COM-101 qui complète le huitième principe créé par la proposition de loi, afin de préciser que les élus locaux devaient s’abstenir de toute action qui porterait atteinte à l’ordre public.
En séance publique
En séance publique, le Sénat a adopté l’article 23 sans y apporter de modification.
La position de la Commission
Estimant que l’article 23 marquait une forme de défiance à l’encontre des élus locaux, et qu’il était en outre paradoxal de demander au maire de ne pas porter atteinte à l’ordre public alors même qu’il en est le garant au titre de son pouvoir de police administrative générale, la commission a adopté trois amendements de suppression CL435 de vos rapporteurs, CL294 de M. Jérémie Iordanoff, CL383 de Mme Élisa Martin.
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Article 24 (art. L. 1111-1-2 [nouveau] du code général des collectivités territoriales) Obligation de déclaration des dons, avantages et invitations
Adopté par la Commission sans modification
➢ Résumé du dispositif et effets principaux
Dans sa version initiale, l’article 24 de la proposition de loi permet aux communes de mutualiser leurs référents déontologues à l’échelle intercommunale et institue, pour les élus locaux, une obligation de déclaration des dons, avantages et invitations à des évènements sportifs ou culturels – à l’exception de ceux situés sur le territoire national – d’une valeur supérieure à 150 euros.
➢ Modifications apportées par le Sénat
La commission des Lois, à l’initiative de ses rapporteurs, a supprimé la disposition relative à la mutualisation du référent déontologue à l’échelle intercommunale. Elle a en outre supprimé les manifestations culturelles ou sportives ayant lieu sur le territoire national de la liste des invitations n’étant pas soumises à l’obligation déclarative.
➢ Dernières modifications législatives intervenues
L’article 218 de la loi n° 2022-217 du 21 février 2022 dite « 3DS » a modifié l’article L. 1111-1-1 du code général des collectivités locales relatif à la charte de l’élu local, en instituant des référents déontologues chargés d’apporter aux élus locaux « tout conseil utile au respect des principes déontologiques consacrés » par la charte.
➢ Position de la Commission
La commission des Lois a adopté l’article 24 sans y apporter de modification.
L’état du droit
Les risques pénaux encourus par les élus locaux recevant des dons, cadeaux ou invitations
Dans le cadre de leurs fonctions, les élus locaux peuvent recevoir des dons, cadeaux et invitations. Ces pratiques, bien que courantes, peuvent néanmoins être source, pour les élus, de risques d’ordre déontologique, pénal et réputationnel.
Le code pénal prévoit différentes infractions liées à la probité des décideurs publics, en particulier des élus locaux. Outre la prise illégale d’intérêts – évoquée au commentaire de l’article 18 de la présente proposition de loi –, les décideurs publics s’exposent, en recevant des dons, des cadeaux ou des invitations, aux infractions de corruption passive et de trafic d’influence (article 432-11 du code pénal) ou encore de favoritisme (article 432-14).
L’article 432-11 du code pénal définit et réprime la corruption passive et le trafic d’influence. Sont ainsi punies de 10 ans d’emprisonnement et d’une amende de 2 000 000 d’euros les situations dans lesquelles une personne investie d’un mandat électif public sollicite ou agrée des dons, des présents ou des avantages :
– soit pour accomplir ou avoir accompli, pour s’abstenir ou s’être abstenue d’accomplir un acte de sa fonction, de sa mission ou de son mandat ou facilité par sa fonction, sa mission ou son mandat ;
– soit pour abuser ou avoir abusé de son influence réelle ou supposée en vue de faire obtenir d’une autorité ou d’une administration publique des distinctions, des emplois, des marchés ou toute autre décision favorable.
L’article 432-14 du code pénal réprime quant à lui le favoritisme, caractérisé comme le fait, pour une personne titulaire d’un mandat électif, « de procurer ou de tenter de procurer à autrui un avantage injustifié par un acte contraire aux dispositions législatives ou réglementaires ayant pour objet de garantir la liberté d’accès et l’égalité des candidats dans les marchés publics et les contrats de concession ». Cette infraction est punie de deux ans d’emprisonnement et d’une amende de 200 000 euros, dont le montant peut être porté au double du produit tiré de l’infraction.
La mise en place d’un référent déontologue consultable par les élus
Ainsi qu’il a été évoqué au commentaire de l’article 23 de la présente proposition de loi, l’article L. 1111-1-1 du code général des collectivités territoriales institue, depuis 2015 ([309]), une charte de l’élu local qui explicite certaines règles déontologiques devant être respectées par les élus locaux – celle-ci étant toutefois dépourvue de valeur contraignante.
L’article 218 de la loi « 3DS » a complété ce dispositif en instituant un référent déontologue pouvant apporter aux élus locaux qui le consultent tout conseil utile au respect des principes déontologiques contenus dans la charte.
Les modalités de désignation du déontologue ont été précisées par voie réglementaire : ainsi, l’article R. 1111-1-A du code général des collectivités territoriales, créé par le décret n° 2022-1520 du 6 décembre 2022, prévoit que le référent déontologue est désigné par l’organe délibérant de la collectivité territoriale, du groupement de collectivités territoriales ou d’un syndicat mixte. Ce même article précise également que « plusieurs collectivités territoriales, groupements de collectivités territoriales ou syndicats mixtes visés à l’article L. 5721-2 [du code général des collectivités territoriales] peuvent désigner un même référent déontologue pour leurs élus par délibérations concordantes ».
Les systèmes de déclaration des dons, avantages et invitations institués dans certaines institutions et collectivités
La déclaration des dons, avantages et invitations au Parlement
Les assemblées parlementaires ont mis en œuvre une obligation de déclaration des dons, avantages et invitations, excédant un certain montant, reçus par les parlementaires dans le cadre de leur mandat.
L’article 80-1-2 du Règlement de l’Assemblée nationale, introduit par la résolution du 4 juin 2019, oblige les députés à déclarer au déontologue dans un délai d’un mois à compter de sa réception, tout don, invitation à un événement sportif ou culturel ou avantage d’une valeur supérieure à 150 euros.
L’article 91 quinquies du Règlement du Sénat institue une disposition similaire, en prévoyant que les sénateurs doivent déclarer au Bureau du Sénat les invitations à des déplacements ainsi que les cadeaux, dons et avantages en nature qu’ils ont acceptés lorsque leur valeur excède 150 euros.
La déclaration des dons, avantages et invitations dans les collectivités
Bien qu’il n’existe pas d’obligation légale en la matière, certaines collectivités territoriales ont mis en place des dispositifs encadrant les cadeaux et invitations reçus par les élus locaux.
S’inspirant du seuil retenu par l’Assemblée nationale et le Sénat, l’article 8 du code de déontologie adopté par la région Grand Est en 2021 prévoit par exemple un système de déclaration des cadeaux et invitations d’une valeur supérieure à 150 euros, reçus par les élus au titre ou en lien avec l’exercice de leur mandat.
La Ville de Paris a quant à elle instauré un dispositif plus contraignant en établissant, dans son code de déontologie, un plafond de 150 euros au-dessus duquel tout cadeau ou invitation doit être refusé par les élus locaux.
Le dispositif proposé par le Sénat
La disposition initiale
L’article 24 de la proposition de loi comprend deux mesures principales destinées, d’une part, à mieux accompagner les élus locaux dans le respect de leurs obligations déontologiques et, d’autre part, à renforcer ces obligations s’agissant des dons et avantages qu’ils seraient susceptibles de recevoir.
La possibilité de mutualiser les référents déontologues à l’échelle intercommunale
L’article 24 de la proposition de loi complète le dernier alinéa de l’article L. 1111-1-1 du code général des collectivités territoriales afin d’y préciser que le décret en Conseil d’État qui détermine les modalités de désignation des référents déontologues fixe également les conditions dans lesquelles les communes peuvent mutualiser ces référents à l’échelle intercommunale.
L’obligation de déclaration des dons, avantages et invitations dont la valeur dépasse 150 euros
L’article 24 de la proposition de loi créée, au sein du code général des collectivités territoriales, un article L. 1111-1-2 qui instaure une obligation de déclaration des dons, avantages et invitations à un événement sportif ou culturel d’une valeur supérieure à 150 euros, reçus par les élus locaux à raison de leur mandat. Cette déclaration doit être effectuée auprès des référents déontologues mentionnés à l’article L. 1111-1-1 du même code.
L’article 24 exclut toutefois, dans sa version initiale, les cadeaux d’usage – ou protocolaires –, les déplacements effectués à l’invitation des autorités publiques françaises ou dans le cadre d’un mandat électif, ainsi que les invitations à des manifestations culturelles ou sportives sur le territoire national, indépendamment de leur montant.
Les modifications apportées par le Sénat
En commission
À l’initiative de ses rapporteurs ([310]), la commission des Lois du Sénat a supprimé la disposition relative à la mutualisation du référent déontologue à l’échelle intercommunale, cette possibilité était satisfaite par l’article R. 1111-1-A du code général des collectivités territoriales, qui permet explicitement à plusieurs collectivités de désigner un même référent déontologue pour leurs élus par délibérations concordantes.
De même, à l’initiative des rapporteurs ([311]), la commission des Lois du Sénat a remplacé l’obligation de déclaration des dons, avantages et invitations auprès du référent déontologue par une obligation de déclaration dans un registre tenu par la collectivité territoriale. Elle a également précisé que les modalités de mise en œuvre de cette obligation et de tenue du registre devront être définies par décret. Ce même amendement a enfin supprimé les invitations à des manifestations culturelles ou sportives sur le territoire national de la liste des invitations qui ne sont pas soumises à l’obligation déclarative. Ainsi l’ensemble des invitations dont le montant est supérieur à 150 euros devront être déclarées par les élus locaux dans le registre nouvellement institué.
En séance publique
À l’initiative du Gouvernement ([312]), le Sénat a supprimé, en séance publique, l’alinéa 6 de l’article, qui prévoyait la fixation par décret des modalités de tenue du registre des dons, avantages et invitations.
La position de la Commission
La commission des Lois a adopté l’article 24 sans y apporter de modification.
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Article 24 bis (supprimé) (art. 11 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique) Pré-remplissage des déclarations d’intérêts par la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique
Supprimé par la Commission
➢ Résumé du dispositif et effets principaux
L’article 24 bis de la proposition de loi, introduit par le Sénat en séance publique, prévoit le pré-remplissage par la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) des déclarations d’intérêts des élus locaux assujettis à l’obligation de dépôt d’une déclaration d’intérêts.
➢ Dernières modifications législatives intervenues
L’article 228 de la loi « 3DS » a modifié l’article 11 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique afin d’y inscrire l’obligation pour les élus locaux d’adresser au président de la HATVP une nouvelle déclaration de situation patrimoniale dans un délai de deux mois à compter de la fin de leur mandat ou de leurs fonctions.
➢ Position de la Commission
Estimant que l’article 24 bis était contraire au principe même de la déclaration d’intérêts et qu’il était inopérant en pratique, la commission a adopté quatre amendements de suppression de l’article.
L’état du droit
L’article 11 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique prévoit la transmission obligatoire à la HATVP d’une déclaration de situation patrimoniale et d’une déclaration d’intérêts pour certains responsables publics (représentants élus, agents publics et membres d’organismes publics), dans les deux mois qui suivent leur entrée en fonction.
En application des 2° et 3° du I de l’article 11 de la loi, certains élus locaux sont assujettis à l’obligation de transmettre à la HATVP ces déclarations. Il s’agit plus précisément :
– des titulaires d’une fonction de président de conseil départemental ou régional, de président de l’Assemblée de Corse, de président du conseil exécutif de Corse, de président de l’assemblée de Guyane, de président de l’assemblée de Martinique, de président du conseil exécutif de Martinique, de président d’une assemblée territoriale d’outre-mer, de président du conseil de la métropole de Lyon, de président élu d’un exécutif d’une collectivité d’outre-mer, de maire d’une commune de plus de 20 000 habitants ou de président d’un EPCI à fiscalité propre dont la population excède 20 000 habitants ([313]) ;
– des conseillers départementaux et régionaux, des conseillers à l’assemblée de Guyane, des conseillers à l’assemblée de Martinique, des conseillers exécutifs de Martinique, des conseillers exécutifs de Corse, des adjoints aux maires des communes de plus de 100 000 habitants ou des vice-présidents des EPCI à fiscalité propre de plus de 100 000 habitants et du conseil de la métropole de Lyon.
La déclaration d’intérêts transmise à la HATVP, qui a pour but la prévention des conflits d’intérêts, porte sur :
– les activités professionnelles exercées durant les cinq dernières années ;
– les activités de consultant exercées durant les cinq dernières années ;
– les participations à des organes dirigeants durant les cinq dernières années ;
– les participations financières dans le capital d’une société ;
– les activités professionnelles du conjoint ;
– les fonctions bénévoles susceptibles de faire naître un conflit d’intérêts ;
– les fonctions et mandats électifs.
Le dispositif proposé par le sénat
En séance publique, le Sénat a adopté un amendement n° 206 rect. quater de M. Pierre-Jean Rochette et plusieurs de ses collègues qui prévoit le pré-remplissage par la HATVP des déclarations d’intérêts des élus locaux assujettis à l’obligation de transmission d’une telle déclaration, sur le modèle des déclarations d’impôts des particuliers pré-remplies par l’administration fiscale.
La position de la Commission
La commission a considéré que l’article 24 bis allait à l’encontre de la logique déclarative des déclarations d’intérêts puisque, par définition, seuls les élus locaux connaissent leurs intérêts susceptibles d’interférer avec les fonctions qu’ils exercent. Elle a également estimé qu’il était inopérant en pratique, dans la mesure où les administrations susceptibles de détenir certaines des données contenues dans ces déclarations n’étaient pas légalement habilitées à transmettre ces données à caractère personnel à la HATVP.
Pour ces différentes raisons, la commission a adopté les amendements de suppression CL60 de M. Bruno Bilde, CL. 196 de M. Hervé Saulignac, CL233 de M. Emmanuel Duplessu et CL388 de M. Carlos Martens Bilongo.
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Titre III
Sécuriser la fin de mandat des élus locaux
Article 25 (art. L. 2123-11-1, L. 3123-9-1 et L. 4135-9-1 du code général des collectivités territoriales et section 4 [nouvelle] du chapitre II du titre Ier du livre Ier de la sixième partie du code du travail) Automaticité du bilan de compétences et de la validation des acquis de l’expérience et création d’un mécanisme de certification
Adopté par la Commission avec modifications
➢ Résumé du dispositif et effets principaux
L’article 25 ouvre dans le code général des collectivités territoriales (CGCT) aux élus locaux l’accès à la validation des acquis de l’expérience (VAE) et rend automatique le bénéfice de la VAE et du bilan de compétences pour les maires et leurs adjoints. Il facilite par ailleurs à la mise en œuvre de cette VAE, en garantissant, d’une part, l’aboutissement avant la fin du mandat de toute démarche de validation qui serait initiée au moins six mois auparavant et, d’autre part, en créant un mécanisme de certification des compétences correspondant à l’exercice d’un mandat local.
➢ Modifications apportées par le Sénat
La commission des Lois du Sénat a ouvert un droit, pour l’ensemble des élus communaux, départementaux et régionaux, à faire valider les acquis de l’expérience liée à l’exercice de leurs fonctions.
➢ Dernières modifications législatives intervenues
L’article 88 de la loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019 relative à l’engagement dans la vie locale et à la proximité de l’action publique a étendu à l’ensemble des maires et des adjoints la possibilité – auparavant restreinte aux maires et adjoints des communes d’au moins 10 000 habitants – de bénéficier, à l’issue de leur mandat, d’une formation professionnelle et d’un bilan de compétences.
➢ Position de la Commission
La commission des Lois a supprimé le délai de 6 mois dans lequel le jury est tenu se prononcer sur la demande de VAE des élus locaux, dans la mesure où ce délai est moins disant par rapport au délai de droit commun, qui est de 3 mois. Elle est également revenue sur la rédaction sénatoriale précisant que les élus locaux « bénéficient » d’un bilan de compétences et d’une VAE, qui n’apporte pas de changement en pratique, puisque ces deux dispositifs relèvent d’une démarche volontaire.
L’État du droit
Les dispositifs d’aide À la reconversion professionnelle des Élus locaux
Le code général des collectivités territoriales (CGCT) octroie certaines garanties aux maires et aux adjoints au maire favorisant leur retour dans l’emploi, définies à la sous-section 3 de la section 1 du chapitre III du titre II du livre Ier de la deuxième partie du code.
Ainsi, les maires et les adjoints au maire, qui, pour l’exercice de leur mandat, avaient cessé d’exercer leur activité professionnelle, bénéficient à l’issue de leur mandat, s’ils sont salariés et ont demandé leur réintégration dans leur entreprise après une suspension de leur contrat de travail ([314]) d’un stage de remise à niveau organisé dans l’entreprise. Celui-ci permet notamment d’appréhender l’évolution de leur poste ou celle des techniques utilisées.
Par ailleurs, ces mêmes maires et adjoints ont le droit à une formation professionnelle et à un bilan de compétences dans les conditions fixées par le code du travail, ainsi que le prévoit l’article L. 2123-11-1 du code général des collectivités territoriales. Ce même article précise que ceux de ces élus qui demanderaient à bénéficier d’un congé de formation ou d’un congé de bilan de compétences voient en outre le temps consacré à leur mandat local assimilé aux durées d’activités requises pour l’accès à ces congés.
Le droit individuel à la formation des élus (DIFE) leur permet également, en application de l’article L. 2123-12-1, de financer des formations ayant pour objet de contribuer à l’acquisition des compétences nécessaires à leur réinsertion professionnelle à l’issue du mandat – ce qui inclut la réalisation d’un bilan de compétences.
Enfin, ainsi qu’il sera évoqué au commentaire de l’article 26 de la proposition de loi, certains élus locaux peuvent bénéficier, sous condition, d’une allocation différentielle de fin de mandat.
La validation des acquis de l’expérience
La loi n° 2022-1598 du 21 décembre 2022 portant mesures d’urgence relatives au fonctionnement du marché du travail en vue du plein-emploi a consacré l’existence d’un service public de validation des acquis de l’expérience (VAE) ([315]), lequel a pour mission d’orienter et d’accompagner toute personne demandant la validation des acquis de son expérience et justifiant d’une activité en rapport direct avec le contenu de la certification visée.
Cette validation se déroule en deux étapes, définies par le code du travail :
– tout d’abord, le demandeur doit déposer un dossier sur la recevabilité duquel se prononce un organisme certificateur, qui est chargé de vérifier le caractère suffisamment adéquat des activités précédemment exercées par le candidat, des formations qu’il a suivies et des blocs de compétences dont il a obtenu la validation, avec le référentiel de la certification visée, ainsi que le respect des conditions particulières fixées par ce référentiel ([316]) ;
– la validation des acquis de l’expérience est ensuite entérinée par un jury devant lequel se présente le candidat ([317]) et qui doit se réunir « avant la fin du troisième mois qui suit le dépôt du dossier de validation » ([318]).
Avant la réforme de 2022, l’éligibilité des élus locaux à la VAE était explicitement mentionnée dans le code de l’éducation ; le II de son article L. 335-5 disposait ainsi que « toute personne […] ayant exercé […] un mandat électoral local ou une fonction élective locale en rapport direct avec le contenu de la certification visée peut demander la validation des acquis de son expérience ».
La réforme de 2022, qui est venue refondre la VAE et l’inscrire exclusivement dans le code du travail, a fait disparaître cette mention explicite ; les élus locaux y demeurent toutefois éligibles, l’article L. 6411-1 du code du travail précisant qu’elle est ouverte à « toute personne », pourvu que son activité justifie d’un « rapport direct avec le contenu de la certification visée ».
Le dispositif proposé par le Sénat
La disposition initiale
L’article 25 de la proposition de loi inscrit dans le code général des collectivités territoriales l’éligibilité des élus locaux à la validation des acquis de l’expérience (VAE) et rend automatique le bénéfice de la VAE et du bilan de compétences pour les maires et leurs adjoints. L’article 25 facilite par ailleurs leur accès à la VAE, en garantissant, d’une part, l’aboutissement avant la fin du mandat de toute démarche de validation qui serait initiée au moins six mois auparavant et, d’autre part, en créant un mécanisme de certification des compétences correspondant à l’exercice d’un mandat local.
Faciliter l’accès la VAE
L’article 25 de la proposition de loi, dans sa rédaction initiale, inscrivait explicitement dans le CGCT l’éligibilité des élus locaux à la VAE, mention qui, bien que satisfaite par le droit en vigueur, avait disparu du code de l’éducation par la réforme de 2022.
En précisant que tout maire ou tout adjoint « bénéficie » d’un bilan de compétences et d’une validation des acquis de l’expérience, et non plus qu’il y a « droit sur sa demande », le Sénat a entendu octroyer un caractère automatique à la démarche de VAE et au bilan de compétences. En pratique, ceux-ci ne devront pas moins faire l’objet d’une demande de la part des élus qui le souhaitent, selon les modalités fixées par le code du travail.
En outre, l’article 25 tend à faciliter l’accès des maires et des adjoints à la VAE, en précisant, à l’article L. 2123-11-1 du CGCT que « lorsque la demande de validation est adressée au ministère ou à l’organisme certificateur au plus tard six mois avant la fin du mandat, le jury […] doit se prononcer sur cette demande avant l’expiration du mandat ».
Créer un mécanisme de certification des compétences acquises au cours du mandat
L’article 25 de la proposition de loi initiale crée par ailleurs une nouvelle section 4, intitulée « Égalité d’accès des salariés titulaires d’un mandat électif local », au sein du chapitre II du titre Ier du livre Ier de la sixième partie du code du travail.
Celle-ci est composée d’un article L. 6112-5, qui prévoit l’établissement, par les ministres chargés du travail et de la formation professionnelle, d’une liste des compétences correspondant à l’exercice d’un mandat électif local.
Ces compétences font ensuite l’objet d’une certification inscrite au répertoire des compétences professionnelles complémentaires établi par France compétences. Cette certification, dite par « blocs » de compétences, permettrait ensuite d’obtenir des dispenses ou allègement de formation, notamment dans le cadre d’une démarche de VAE en vue de l’obtention d’un diplôme.
L’article 25 précise enfin qu’un recensement des certifications comportant ces compétences et enregistrées au répertoire devra être annexé à la liste des compétences correspondant à l’exercice d’un mandat local, sur le modèle de ce qui existe pour les représentants du personnel et les mandataires syndicaux.
Les modifications apportées par le Sénat
En commission
La commission des Lois du Sénat a adopté plusieurs amendements de ses rapporteurs :
– un amendement COM-103, visant à affirmer un droit, pour l’ensemble des élus communaux – et non pour les seuls titulaires d’une fonction exécutive – à faire valider les acquis de l’expérience liée à l’exercice de leurs fonctions ;
– un amendement COM-106, visant à charger conjointement les ministres chargés du travail et de la formation professionnelle, d’une part, et le ministre chargé des collectivités territoriales, d’autre part, de l’établissement de la certification professionnelle des compétences correspondant à l’exercice d’un mandat électif local ;
– un amendement COM-105, qui étend aux élus départementaux et régionaux les mesures prévues à l’article 25 en matière de VAE pour les élus communaux ;
– un amendement COM-123 prévoyant l’application de l’article 25 en Polynésie française.
En séance publique
Outre un amendement de correction d’une erreur matérielle, le Sénat a adopté :
– un amendement n° 398 du Gouvernement qui supprime l’application, introduite en commission, de l’article 25 de la proposition de loi en Polynésie française, le code du travail n’y étant pas applicable et l’encadrement de la validation des acquis de l’expérience relevant de la compétence de la Polynésie française ;
– un amendement n° 418 des rapporteurs confiant au seul ministre chargé des collectivités territoriales le soin d’élaborer une certification professionnelle correspondant aux compétences acquises par les élus locaux au cours de leur mandat.
La position de la Commission
Outre trois amendements rédactionnels et de précision CL438, CL439 et CL444 de vos rapporteurs, la commission des Lois a adopté deux amendements de vos rapporteurs :
– un amendement CL440, lequel supprime le délai de 6 mois dans lequel le jury est tenu se prononcer sur la demande de VAE des élus locaux, dans la mesure où le droit commun prévoit un délai plus favorable – le jury devant se réunir avant la fin du troisième mois qui suit le dépôt du dossier de validation ;
– un amendement CL443, lequel revient sur la rédaction sénatoriale précisant que les élus locaux « bénéficient » d’un bilan de compétences et d’une VAE pour rétablir la rédaction en vigueur dans le CGCT. La rédaction proposée par le Sénat n’apporte en effet pas de changement en pratique, puisque ces deux dispositifs relèvent d’une démarche volontaire : ils ne peuvent être mis en œuvre qu’avec le consentement de la personne éligible.
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Article 26 (art. L. 1621-2-1 [nouveau], L. 2123-11-2, L. 3123-9-2, L. 4135-9-2, L. 5214-8, L. 5215-16, L 5216-4, L. 7125-11 et L. 7227-11 du code général des collectivités territoriales) Extension du bénéfice de l’allocation différentielle de fin de mandat et contrat de sécurisation de l’engagement
Adopté par la Commission avec modifications
➢ Résumé du dispositif et effets principaux
L’article 26 de la proposition de loi initiale confie la gestion du fonds d’allocation des élus en fin de mandat (FAEFM) à France Travail, cet opérateur étant également chargé de proposer aux anciens élus locaux bénéficiant de l’allocation différentielle de fin de mandat (ADFM) un contrat de sécurisation professionnelle. Il étend par ailleurs le bénéfice de l’ADFM à tout maire d’une commune de 500 habitants ou plus et à tout adjoint au maire d’une commune de 3 500 habitants ou plus.
➢ Modifications apportées par le Sénat
La commission des Lois du Sénat a rendu l’ensemble des maires et des adjoints éligibles à l’ADFM, quelle que soit la population de leur commune. En séance publique, le Sénat a étendu ces dispositions aux départements, aux régions et en outre-mer. Il a également allongé d’un an à deux la durée durant laquelle les élus éligibles peuvent bénéficier de l’ADFM et augmenté son taux, à 100 % de la différence de revenu durant la première année, et à 80 % de cette différence lors de la seconde année.
➢ Dernières modifications législatives intervenues
L’article 12 de la loi n° 2015-366 du 31 mars 2015 visant à faciliter l’exercice, par les élus locaux, de leur mandat a élargi le champ des bénéficiaires de l’ADFM aux adjoints au maire des communes d’au moins 10 000 habitants, contre 20 000 auparavant, et a allongé de six mois à un an la durée durant laquelle peut être perçue l’ADFM.
➢ Position de la Commission
La commission des Lois a supprimé le transfert de la gestion du fonds de l’ADFM de la Caisse des dépôts à France Travail. Elle a également abaissé de deux ans à un an la durée pendant laquelle les élus locaux peuvent bénéficier de l’ADFM à l’issue de leur mandat.
L’état du droit
L’allocation différentielle de fin de mandat
L’article 70 de la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité a instauré une allocation différentielle de fin de mandat visant à compenser la perte de rémunération de certains élus ayant repris une activité professionnelle à l’issue de leur mandat. Cette allocation peut être octroyée, sous conditions aux :
– maires des communes d’au moins 1 000 habitants et aux adjoints des communes d’au moins 10 000 habitants ([319]) ;
– présidents et vice-présidents des conseils départementaux ([320]) ;
– présidents et vice-présidents des conseils régionaux ([321]) ;
– président et vice-présidents de l’assemblée de Guyane ([322]) ;
– président et vice-présidents de l’assemblée de Martinique ainsi qu’au président du conseil exécutif et aux conseillers exécutifs ([323]).
Pour bénéficier de cette allocation, les élus éligibles doivent avoir cessé leur activité professionnelle durant leur mandat. Ils doivent également, à l’issue de leur mandat :
– soit être sans emploi et inscrits à France Travail ;
– soit avoir repris une activité professionnelle leur procurant des revenus inférieurs à leurs indemnités de fonction au titre de leur dernière fonction élective.
Cette allocation peut être versée pendant une durée d’un an au plus. Son montant mensuel est égal :
– au cours des six premiers mois, à 80 % de la différence entre le montant de ses indemnités de mandat et l’ensemble des ressources qu’il perçoit à l’issue du mandat ;
– puis, au cours des six derniers mois, à 40 % de cette différence.
Ces paramètres actuellement en vigueur résultent d’une modification opérée en 2015, par l’article 12 de la loi n° 2015-366 du 31 mars 2015 visant à faciliter l’exercice, par les élus locaux, de leur mandat. Auparavant :
– la mesure était restreinte aux adjoints des communes d’au moins 20 000 habitants – contre 10 000 désormais ;
– et la durée de l’ADFM était limitée à six mois, contre un an aujourd’hui.
Cette allocation différentielle est versée par un fonds de financement institué par l’article L. 1621-2 du code général des collectivités territoriales (CGCT), dont la gestion est assurée par la Caisse des dépôts et consignations. Il est alimenté par une cotisation obligatoire annuelle versée par les communes de plus de 1 000 habitants, les départements, les régions ainsi que les EPCI à fiscalité propre, soit un total de 11 300 collectivités et groupements.
Le taux de la cotisation obligatoire, plafonné à 1,5 %, est fixé par décret compte tenu des besoins de financement du fonds. L’article D. 1621-2 actuellement en vigueur le fixe à 0,2 % – il est toutefois à noter qu’entre 2010 et 2019, ce taux était nul, compte tenu de l’excédent des ressources du fonds par rapport à ses besoins de financement.
Les auditions conduites par vos rapporteurs leur ont permis de constater que le fonds géré par la Caisse des dépôts est excédentaire – l’excédent atteignant 8,4 millions d’euros en 2024. Cet excédent s’explique par le faible nombre de demandes déposées et acceptées : 2019 en 2020, à l’issue des élections municipales de 2020, 26 en 2021 et 5 en 2022 – à l’issue des élections départementales et régionales de 2021. Ces chiffres, dont l’évolution est naturellement cyclique du fait du calendrier des élections locales, attestent d’une forte méconnaissance et d’un faible recours au dispositif par les élus locaux.
Les contrats de sécurisation professionnelle
L’article 41 de la loi n° 2011-893 du 28 juillet 2011 pour le développement de l’alternance et la sécurisation des parcours professionnels a introduit, aux articles L. 1233-65 à L. 1233-70 du code du travail un dispositif de contrat de sécurisation professionnelle (CSP), proposé par France Travail à certains salariés en contrat à durée indéterminée (CDI) faisant l’objet d’une procédure de licenciement économique. Ce contrat leur garantit une indemnisation plus favorable sans différé et organise un parcours de retour à l’emploi, le cas échéant au moyen d’un accompagnement à la reconversion ou ‘la création ou reprise d’entreprise, durant une période pouvant aller jusqu’à douze mois.
À l’issue d’une phase de pré-bilan, d’évaluation des compétences et d’orientation professionnelle, le salarié bénéficie de mesures d’appui pour élaborer son projet professionnel, ainsi que des périodes de formation et de travail. Pendant l’exécution du contrat de sécurisation professionnelle, le salarié est placé sous le statut de stagiaire de la formation professionnelle.
En application de l’article L. 1233-69 du même code, l’employeur contribue au financement du CSP par un versement représentatif de l’indemnité compensatrice de préavis, dans la limite de trois mois de salaire majoré de l’ensemble des cotisations et contributions obligatoires afférentes.
Le dispositif proposé par le Sénat
La disposition initiale
Élargir le champ et le taux de l’ADFM
L’article 26 de la proposition de loi, dans sa rédaction initiale, confiait la gestion du fonds d’allocation des élus en fin de mandat à France Travail. Il étend par ailleurs le bénéfice de l’ADFM à tout maire d’une commune de 500 habitants ou plus et à tout adjoint au maire d’une commune de 3 500 habitants ou plus.
Création d’un contrat de sécurisation de l’engagement
Sur le modèle des CSP dont peuvent bénéficier certains salariés, l’article 26 instituait un contrat de sécurisation professionnelle à destination des anciens élus municipaux ([324]), départementaux ([325]) et régionaux ([326]) bénéficiant de l’ADFM, qui serait proposé par l’opérateur France Travail.
Les modifications apportées par le Sénat
En commission
La commission des Lois du Sénat a adopté un amendement COM-116 de ses rapporteurs, lequel rend l’ensemble des maires et des adjoints éligibles à l’ADFM, quelle que soit la population de leur commune.
S’agissant du CSP, ce même amendement détaille, dans la loi, le déroulement du parcours d’accompagnement. Ce dernier serait ainsi organisé en deux phases et financé en partie par son bénéficiaire, via la mobilisation de son compte personnel de formation ou de son droit individuel à la formation. Un décret en Conseil d’État préciserait par ailleurs la durée du parcours, le contenu des mesures d’accompagnement ou encore les modalités de conclusion et de rupture du contrat.
Par ailleurs, cet amendement a modifié le nom du contrat en « contrat de sécurisation de l’engagement », pour marquer sa spécificité par rapport au CSP proposé aux personnes ayant fait l’objet d’un licenciement économique.
En séance publique
En séance publique, le Sénat a adopté un amendement n° 399 du Gouvernement, sous-amendé par les rapporteurs ([327]), lequel :
– allonge la durée durant laquelle les élus éligibles peuvent bénéficier de l’ADFM d’un an à deux ;
– augmente, durant la première année, le taux de l’allocation à 100 % de la différence entre le montant des indemnités de mandat de l’élu et l’ensemble des ressources qu’il perçoit à l’issue de celui-ci. Ce taux s’établirait ensuite à 80 % lors de la seconde année ;
– étend les modifications des paramètres de l’ADFM pour les maires et les adjoints aux présidents et aux vice-présidents des conseils départementaux et régionaux, au président et aux vice-présidents de l’assemblée de Guyane et de l’assemblée de Martinique ainsi qu’au président du conseil exécutif et aux conseillers exécutifs de Martinique.
La position de la Commission
Outre un amendement rédactionnel CL446 de vos rapporteurs, la commission des Lois a adopté deux amendements de vos rapporteurs.
Elle a tout d’abord adopté leur amendement CL445, lequel supprime le transfert de la Caisse des dépôts à France Travail de la gestion du fonds de l’ADFM, dans la mesure où un tel transfert :
– n’est souhaité par aucun des deux opérateurs concernés ;
– aurait un coût estimé par France Travail à 6 millions d’euros ;
– ne pourrait techniquement pas être mis en œuvre dès 2026, à l’issue des élections municipales ;
– n’apporterait, en tout état de cause, pas de réelle amélioration pour les élus, dans la mesure où la Caisse des dépôts est l’opérateur qui assure déjà la gestion de leur droit à la formation.
À la place de ces dispositions, cet amendement propose d’introduire un nouvel article L. 1621-2-1 dans le CGCT, lequel conserve l’esprit du contrat de sécurisation de l’engagement introduit par le Sénat à l’article 26, qui vise à accompagner les élus locaux qui en auraient besoin dans l’élaboration de leur projet professionnel, en simplifiant ses modalités de mise en œuvre. Celui-ci devra notamment comprendre :
– des mesures d’accompagnement et d’appui à la définition et à la mise en œuvre du projet professionnel ;
– si besoin, des périodes de formation et d’immersion professionnelle.
La commission des Lois a également adopté l’amendement CL474 des rapporteurs, lequel abaisse de deux ans à un an la durée pendant laquelle les élus locaux peuvent bénéficier de l’ADFM, tout en conservant la prise en charge intégrale de la différence entre le montant des indemnités de mandat et l’ensemble des ressources perçues à l’issue du mandat.
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Article 27 (art. L. 2123-11-3 [nouveau] du code général des collectivités territoriales et art. L. 1234-8 et L. 1234-11 du code du travail) Sécurisation de la situation de l’élu local ayant cessé d’exercer son activité professionnelle
Adopté par la Commission avec modifications
➢ Résumé du dispositif et effets principaux
L’article 27 de la proposition de loi intègre, selon des modalités définies par décret en Conseil d’État, les crédits d’heures dans le calcul de l’ouverture des droits à l’allocation de retour à l’emploi (ARE). Il prévoit également la prise en compte, lorsqu’un élu municipal a fait usage de son droit à réintégration dans l’entreprise, de la durée de suspension du contrat de travail dans le calcul de l’ancienneté requise pour la détermination de la durée du préavis et du montant de l’indemnité de licenciement.
➢ Modifications apportées par le Sénat
La commission des Lois du Sénat a inscrit directement dans la loi les modalités de prise en compte des crédits d’heures dans le calcul de l’ouverture des droits à l’ARE.
Elle a également étendu aux anciens élus départementaux et régionaux la prise en compte de la durée de la période de suspension de leur contrat de travail pour le calcul de la durée du préavis et du montant de l’indemnité de licenciement, dans la limite de deux mandats consécutifs.
Enfin, elle a assimilé la période de suspension du contrat de travail à une période de travail effectif dans l’entreprise pour la détermination de la durée des congés payés, d’une part, et le bénéficie des avantages légaux ou conventionnels octroyés aux salariés au sein de l’entreprise.
➢ Dernières modifications législatives intervenues
L’article 87 de la loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019 relative à l’engagement dans la vie locale et à la proximité de l’action publique a augmenté le nombre de crédits d’heures disponibles pour les maires, les adjoints au maire et les conseillers municipaux des petites communes.
➢ Position de la Commission
La commission des Lois a supprimé l’ajout introduit par la commission des Lois du Sénat assimilant à une période de travail effectif la période durant laquelle un élu local suspend son contrat de travail, pour le calcul de la durée des congés payés dont il bénéficie.
L’état du droit
Le droit des élus locaux à réintégration dans leur entreprise
Par renvoi aux articles L. 3142-83 à L. 3142-85 du code du travail, applicables aux députés et aux sénateurs, le code général des collectivités territoriales permet aux maires et aux adjoints au maire ([328]), aux présidents des conseils départementaux et aux vice-présidents ([329]) ainsi qu’aux présidents des conseils régionaux et aux vice-présidents ([330]) qui étaient salariés au moment de leur élection d’obtenir, de droit, la suspension de leur contrat de travail jusqu’à l’expiration de deux mandats, s’ils justifient d’une ancienneté minimale dans l’entreprise d’un an à la date de leur entrée en fonction.
À l’expiration du mandat, le salarié retrouve dans l’entreprise son précédent emploi, ou un emploi analogue assorti d’une rémunération équivalente, en application de l’article L. 3142-84 du code du travail. Cette réintégration a lieu dans un délai de deux mois à compter du moment où il a avisé son employeur de son intention de reprendre son emploi. Il bénéficie alors de tous les avantages acquis par les salariés de sa catégorie durant l’exercice de son mandat.
Toutefois, l’article L. 3142-85 prévoit que cette obligation de réintégration ne s’applique pas lorsque le mandat a été renouvelé deux fois, sauf, par exception, si la durée de la suspension du contrat a duré moins de cinq ans, quelle qu’en soit la raison.
Un élu qui a fait usage de son droit à réintégration mais qui ferait l’objet d’un licenciement ne verrait toutefois pas la période de suspension de son contrat du travail prise en compte pour le calcul de l’ancienneté permettant de déterminer :
– la durée du préavis de licenciement, celle-ci augmentant, sauf faute grave, en fonction de la durée de services continus du salarié dans l’entreprise. Il est cependant à noter que si la suspension du contrat de travail obtenue par un élu local n’entraîne pas la rupture de son ancienneté pour le calcul de la durée de son préavis, la période de suspension n’entre toutefois pas en compte pour la détermination de la durée d’ancienneté exigée pour déterminer la durée du préavis ([331]) ;
– le montant des indemnités de licenciement auquel l’élu local a droit, cette indemnité étant obligatoire, sauf faute grave, pour le salarié en CDI licencié alors qu’il compte 8 mois d’ancienneté ininterrompus au service du même employeur. Cette indemnité est fonction du nombre d’années de service effectuées dans l’entreprise. Là encore, la suspension de son contrat par un élu local ne rompt pas le calcul de son ancienneté, mais la durée de cette suspension n’est pas prise en compte pour le calcul du montant des indemnités de licenciement ([332]).
L’application du droit commun pour les élus bénéficiant de l’allocation de retour à l’emploi à l’issue du mandat
Ainsi qu’il a été évoqué au commentaire de l’article 26 de la présente proposition de loi, les élus ayant cessé leur activité professionnelle lors de leur mandat peuvent bénéficier, à l’issue de celui-ci, à la suite du renouvellement général de son assemblée, de l’allocation différentielle de fin de mandat (ADFM).
Les élus n’ayant pas suspendu leur activité au cours de leur mandat ne peuvent toutefois pas en bénéficier. Ces derniers peuvent néanmoins prétendre en cas de perte d’emploi pendant le mandat ou après la fin de celui-ci, dans les conditions de droit commun prévues par le code du travail, à l’allocation de retour à l’emploi (ARE). Leur temps d’absence dans l’entreprise au titre des autorisations d’absence et des crédits d’heures ([333]) n’est cependant pas pris en compte pour l’appréciation de l’ouverture des droits à l’ARE, puisque ces absences ne sont pas rémunérées par l’employeur et ne font donc pas l’objet de cotisations sociales.
Le dispositif proposé par le Sénat
La disposition initiale
Intégration de la suspension du contrat de travail des élus dans le calcul de la durée de préavis et des indemnités de licenciement
Le II de l’article 27 de la proposition de loi initiale prévoit la prise en compte, lorsqu’un maire ou un adjoint a fait usage de son droit à réintégration dans l’entreprise, de la durée de la suspension de son contrat dans le calcul de l’ancienneté requise pour la détermination, d’une part, de la durée de son préavis ([334]) et, d’autre part, du montant de son indemnité de licenciement ([335]).
Intégration des crédits d’heures pour déterminer le bénéfice de l’ARE
Le I de l’article 27 de la proposition de loi initiale modifie l’article L. 2123-2 du CGCT afin d’intégrer, selon des modalités définies par décret en Conseil d’État, les crédits d’heures dans le calcul de l’ouverture des droits à l’ARE, ce qui trouverait à s’appliquer aussi bien pour le calcul de la durée d’affiliation requise que pour la détermination du montant du revenu de remplacement.
Les modifications apportées par le Sénat
En commission
La commission des Lois du Sénat a, par un amendement des rapporteurs COM-107, étendu, par un renvoi à l’article L. 3142-88 du code du travail, aux présidents et aux vice-présidents des conseils départementaux et régionaux ayant suspendu leur contrat de travail la prise en compte de la période de suspension de leur contrat pour le calcul de la durée du préavis et du montant de l’indemnité de licenciement, en cas de licenciement postérieur à leur réintégration.
Par un amendement COM-108, la commission a également précisé, à l’article L. 3142-88 précité, que cette prise en compte n’était possible que dans la limite de deux mandats consécutifs. Ce même amendement a en outre assimilé, dans la même limite, la période de suspension du contrat de travail à une période de travail effectif dans l’entreprise pour :
– la détermination de la durée des congés payés ;
– le bénéfice des avantages légaux ou conventionnels octroyés aux salariés au sein de l’entreprise.
Enfin, par un amendement COM-109 des rapporteurs, la commission des Lois a supprimé le renvoi à un décret en Conseil d’État chargé de déterminer les modalités de prise en compte des crédits d’heures des élus dans le calcul de l’ARE. À la place, le Sénat a directement inscrit ces modalités au sein d’un nouvel article L. 2123-11-4. Cet amendement précise ainsi que :
– la durée cumulée des crédits d’heures utilisés au cours du mandat municipal est intégrée dans le calcul de la durée d’affiliation exigée pour bénéficier de l’ARE ;
– les indemnités de fonctions perçues par l’élu au cours de son dernier mandat sont prises en compte pour calculer le montant du revenu de remplacement auquel il a droit.
Enfin, cet amendement confie au fonds d’allocation des élus en fin de mandat le soin de verser les droits supplémentaires acquis en application de ce nouveau dispositif ([336]).
Toutefois, il est à noter que dans cette rédaction, la prise en compte des crédits d’heures dans le calcul de l’ARE n’est applicable qu’aux conseillers municipaux, à l’exclusion des membres des organes délibérants d’autres collectivités.
En séance publique
En séance publique, le Sénat a adopté l’article 27 sans y apporter de modification.
La position de la Commission
La commission a adopté un amendement CL448 de vos rapporteurs, lequel supprime l’ajout introduit par la commission des Lois du Sénat assimilant à une période de travail effectif la période durant laquelle un élu local suspend son contrat de travail, pour le calcul de la durée des congés payés dont il bénéficie. En effet, si un élu suspend son contrat de travail durant deux mandats, c’est-à-dire pendant 12 ans, et qu’il réintègre ensuite son entreprise, il bénéficierait alors d’au moins 60 semaines de congés payés à son retour.
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Article 27 bis A (nouveau) Permettre aux maires d’arrondissement de bénéficier du dispositif de cessation de leur activité professionnelle
Introduit par la Commission
➢ Résumé du dispositif introduit et effets principaux
L’article 27 bis A, introduit par votre commission, permet aux maires d’arrondissement de bénéficier du dispositif de la cessation de l’activité professionnelle.
L’état du droit
Ainsi qu’il a été évoqué au commentaire de l’article 27, par renvoi aux articles L. 3142-83 à L. 3142-85 du code du travail, applicables aux députés et aux sénateurs, l’article L. 2123-9 du code général des collectivités territoriales permet aux maires et aux adjoints au maire qui étaient salariés au moment de leur élection d’obtenir, de droit, la suspension de leur contrat de travail jusqu’à l’expiration de deux mandats, s’ils justifient d’une ancienneté minimale dans l’entreprise d’un an à la date de leur entrée en fonction.
À l’expiration du mandat, le salarié retrouve alors dans l’entreprise son précédent emploi, ou un emploi analogue assorti d’une rémunération équivalente, en application de l’article L. 3142-84 du code du travail. Cette réintégration a lieu dans un délai de deux mois à compter du moment où il a avisé son employeur de son intention de reprendre son emploi. Il bénéficie alors de tous les avantages acquis par les salariés de sa catégorie durant l’exercice de son mandat.
Le dispositif proposé par la commission
Bien qu’une telle faculté soit déjà rendue possible pour les maires d’arrondissement et les adjoints au maire d’arrondissement par l’article L. 2511-33 du CGCT, la commission a adopté l’amendement CL434 de Mme Catherine Hervieu, lequel vise à permettre aux maires d’arrondissement de bénéficier du dispositif de la cessation de l’activité professionnelle.
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Article 27 bis (art. L. 3142-85 du code du travail) Extension de la durée au-delà de laquelle la réintégration d’un sénateur dans son entreprise n’est plus obligatoire lorsque son mandat a été renouvelé
Adopté par la Commission sans modification
➢ Résumé du dispositif et effets principaux
En séance publique, le Sénat a modifié l’article L. 3142-85 du code du travail afin de prévoir que l’obligation de réintégration d’un député ou d’un sénateur dans son entreprise d’origine ne s’applique pas lorsque le mandat est renouvelé, sauf si la durée de la suspension du contrat est inférieure à la durée d’un mandat dans l’assemblée concernée.
➢ Dernières modifications législatives intervenues
L’article 9 de la loi n° 2016-1088 du 8 août 2016 relative au travail, à la modernisation du dialogue social et à la sécurisation des parcours professionnels a déplacé les dispositions de l’article L. 3142-62 à l’article L. 3142-85 du code du travail.
➢ Position de la Commission
La commission des Lois a adopté l’article 27 bis sans y apporter de modification.
L’état du droit
Ainsi qu’il a été évoqué au commentaire de l’article 27 de la présente proposition de loi, en application de l’article L. 3142-83 du code du travail, tout salarié qui est élu à l’Assemblée nationale ou au Sénat peut obtenir, de droit, la suspension de son contrat de travail jusqu’à l’expiration de son mandat, s’il justifie d’une ancienneté minimale d’un an à la date de son entrée en fonction.
À l’expiration de son mandat, le salarié retrouve dans l’entreprise son précédent emploi, ou un emploi analogue assorti d’une rémunération équivalente, en application de l’article L. 3142-84. Cette réintégration a lieu dans un délai de deux mois à compter du moment où il a avisé son employeur de son intention de reprendre son emploi. Il bénéficie alors de tous les avantages acquis par les salariés de sa catégorie durant l’exercice de son mandat.
Toutefois, l’article L. 3142-85 prévoit que cette obligation de réintégration ne s’applique pas :
– lorsque le salarié membre de l’Assemblée nationale ou du Sénat est élu dans l’autre de ces deux assemblées ;
– lorsque le mandat a été renouvelé, sauf, par exception, si la durée de la suspension du contrat a duré moins de cinq ans, quelle qu’en soit la raison.
Comme évoqué supra, par renvoi aux articles L. 3142-83 à L. 3142-85, le code général des collectivités territoriales (CGCT) étend ces règles de suspension de contrat de travail et de réintégration aux maires et aux adjoints au maire ([337]), aux présidents des conseils départementaux et aux vice-présidents ([338]) ainsi qu’aux présidents des conseils régionaux et aux vice-présidents ([339]). Pour ces élus, le droit à réintégration est maintenu jusqu’à l’expiration de deux mandats consécutifs.
Le dispositif proposé par le Sénat
En séance publique le Sénat, à l’initiative de Mme Frédérique Puissat et plusieurs de ses collègues ([340]), a jugé inéquitable l’exception prévue lorsque le mandat d’un parlementaire a été renouvelé mais que la durée de la suspension de son contrat de travail était inférieure à cinq ans.
La durée du mandat des députés étant de cinq ans – contre six ans pour le mandat des sénateurs –, les salariés qui deviendraient sénateurs en cours de mandature seraient placés dans une situation moins favorable que les salariés devenant députés. Aussi, le Sénat a précisé, à l’article L. 3142-85 précité, que l’obligation de réintégration dans l’entreprise ne s’applique pas lorsque le mandat est renouvelé, sauf si la durée de la suspension du contrat est inférieure à la durée d’un mandat dans l’assemblée concernée.
Par les renvois opérés dans le CGCT, cette modification trouvera également à s’appliquer, à compter du deuxième renouvellement du mandat, aux exécutifs locaux, dont la durée du mandat est également fixée à six ans.
La position de la Commission
La commission des Lois a adopté l’article 27 bis sans y apporter de modification.
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Article 28 (art. L. 2122-35, L. 3123-30, L. 4135-30, L. 6224-11, L. 6325-11, L. 6434-11, L. 7125-37 et L. 7227-38 du code général des collectivités territoriales) Réduction de la durée requise pour bénéficier de l’honorariat en qualité d’élu local
Adopté par la Commission sans modification
➢ Résumé du dispositif et effets principaux
L’article 28 de la proposition de loi initiale harmonise les délais d’octroi de l’honorariat aux élus locaux en abaissant à douze ans la durée de mandat requise pour en bénéficier.
➢ Modifications apportées par le Sénat
Le Sénat a adopté l’article 28 sans y apporter de modification.
➢ Dernières modifications législatives intervenues
L’honorariat pour les conseillers à l’assemblée de Guyane et les conseillers à l’assemblée de Martinique a été introduit dans le code général des collectivités territoriales (CGCT) par les articles 2 et 3 de la loi n° 2011-884 du 27 juillet 2011 relative aux collectivités territoriales de Guyane et de Martinique.
➢ Position de la Commission
La commission des Lois a adopté l’article 28 sans y apporter de modification.
L’état du droit
L’article L. 2122-35 du CGCT précise que l’honorariat est conféré aux maires et aux adjoints au maire par le préfet de département lorsque ces élus ont exercé des fonctions municipales pendant au moins dix-huit ans.
Tandis que les anciens conseillers départementaux bénéficient de l’honorariat après la même durée ([341]), les conseillers régionaux ([342]), les conseillers territoriaux outre-mer ([343]), les conseillers à l’assemblée de Guyane ([344]) et les conseillers à l’assemblée de Martinique ([345]) en bénéficient après avoir exercé leurs fonctions électives pendant au moins quinze ans.
L’octroi de cet honorariat ne peut ni être refusé, ni être retiré, sauf si l’élu concerné a fait l’objet d’une condamnation pénale entraînant son inéligibilité. Il s’agit d’une reconnaissance de l’État à l’égard d’élus qui ont souhaité s’investir durablement dans la vie démocratique locale, qui n’est assortie d’aucun avantage financier qui serait imputable sur le budget de la collectivité.
Le dispositif proposé par le Sénat
La disposition initiale
S’inspirant de la recommandation n° 4 du rapport d’information de la délégation aux collectivités territoriales du Sénat sur l’engagement dans le mandat local et l’amélioration des conditions de son exercice ([346]), l’article 28 harmonise les délais d’octroi de l’honorariat aux élus locaux en abaissant à douze ans la durée de mandat requise pour en bénéficier.
Ainsi, l’honorariat pourra être octroyé à ces élus après deux mandats, puisque tous les mandats concernés ont une durée égale ou inférieure ([347]) à six ans.
Les modifications apportées par le Sénat
Le Sénat a adopté l’article 28 sans y apporter de modification.
La position de la Commission
La commission des Lois a adopté l’article 28 sans y apporter de modification.
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Titre IV
DISPOSITIONS FINALES
Article 29
Compensation des conséquences financières de la proposition de loi
Adopté par la Commission sans modification
L’article 29 prévoit un gage financier destiné à garantir la recevabilité au regard de l’article 40 de la Constitution de la proposition de loi, lors de son dépôt.
Il prévoit ainsi la compensation des charges résultant, pour les collectivités, de la proposition de loi par une augmentation à due concurrence de la dotation globale de fonctionnement.
Les conséquences financières de la proposition de loi pour l’État ainsi que pour les organismes de sécurité sociale seraient quant à elles compensées par la création d’une taxe additionnelle à l’accise sur les tabacs.
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Article 30 (nouveau)
Remise d’un rapport au Parlement sur les conditions d’exercice de leur mandat par les élus en situation de handicap
Introduit par la Commission
La commission a adopté un amendement CL84 de M. Sébastien Peytavie, lequel demande au Gouvernement de remettre au Parlement, dans un délai de six mois à compter de la promulgation de la loi, un rapport relatif aux conditions d’exercice de leur mandat par les élus en situation de handicap.
Ce rapport devra notamment dresser un bilan des obstacles financiers, matériels et administratifs à la participation politique des personnes en situation de handicap. Il formulera également des recommandations destinées à garantir la prise en charge intégrale, à échelle nationale, sans avance de frais ni plafond, des dépenses relatives aux aides individuelles, matérielles, humaines et techniques engagées par les élus en situation de handicap pour l’exercice de leur mandat.
CompteS renduS des débats
Lors de ses réunions des mardi 17 et mercredi 18 juin 2025, la Commission examine la proposition de loi, adoptée par le Sénat, portant création d’un statut de l’élu local (n° 136) (MM. Stéphane Delautrette et Didier Le Gac, rapporteurs).
Première réunion du mardi 17 juin 2025 à 17 heures 45
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Présidence de Mme Pascale Bordes, vice-présidente.
M. Didier Le Gac, rapporteur. Nous examinons la proposition de loi adoptée par le Sénat le 18 janvier 2024 portant création d’un statut de l’élu local. Mon collègue corapporteur Stéphane Delautrette et moi-même ne sommes pas tout à fait d’accord avec l’intitulé : il ne s’agit pas, à nos yeux, de créer un véritable statut, au sens juridique du terme – les élus qui s’engagent sont d’abord des citoyens au service d’autres citoyens – mais de lever les freins à l’engagement des élus, de simplifier leur quotidien et de ne pas les décourager, que ce soit pendant leur mandat ou à l’issue de celui-ci.
Je tiens d’abord à saluer le choix du gouvernement d’inscrire – j’ai envie de dire : enfin ! – à l’ordre du jour de notre assemblée cette proposition de loi sénatoriale. Notre délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation, créée en 2017, dont je suis membre et que Stéphane Delautrette préside, s’est d’ailleurs penchée à plusieurs reprises sur cette question et a publié deux rapports d’information, l’un de M. Delautrette et de Mme Violette Spillebout, l’autre de Mme Spillebout et de M. Sébastien Jumel. Je salue la richesse de ces travaux.
Le titre Ier de la proposition de loi a pour ambition d’améliorer les indemnités des élus. C’est l’un des nerfs de la guerre en matière d’attractivité et de reconnaissance de l’engagement local, car les élus locaux sont généralement assez peu indemnisés – quand ils perçoivent des indemnités, ce qui n’est pas toujours le cas. Il est vrai, cela étant, que, comme vous, probablement, je n’ai jamais entendu, en circonscription, un élu dire que l’indemnité était la principale motivation de son engagement.
L’article 1er prévoit une revalorisation d’environ 10 % des indemnités de fonction de tous les maires et l’application par défaut du maximum légal dans la détermination de ces indemnités, sauf délibération contraire.
L’article 2 applique ces modifications aux adjoints au maire. Le Sénat a en effet étendu ces dispositions afin d’en faire bénéficier l’ensemble des exécutifs locaux. Surtout, cet article modifie le mode de calcul de l’enveloppe indemnitaire globale en la faisant dépendre de l’effectif théorique maximal des adjoints et non plus de l’effectif réel. Cette disposition est une avancée importante car elle donne davantage de liberté aux maires dans la formation de leur exécutif. Toutefois, la fixation au maximum légal de l’indemnité des adjoints ne me paraît pas opportune car elle risque d’empêcher les conseils municipaux de verser une indemnité de fonction aux conseillers municipaux, qu’ils soient délégués ou non, voire de moduler les indemnités versées aux adjoints.
L’article 3 majore la durée d’assurance retraite d’un trimestre par mandat complet pour l’ensemble des élus locaux, dans la limite de huit trimestres supplémentaires. Je pense que les élus ne doivent perdre aucun droit du fait de leur engagement pour nos territoires. Toutefois, il me semble difficile de justifier l’attribution de trimestres complémentaires sans cotisation, alors que nous sommes en pleine réflexion sur l’évolution de notre système de retraite. Je préconise donc que ce dispositif soit resserré autour des élus qui ont suspendu leur activité professionnelle en raison de leur engagement et qui, de ce fait, n’ont pas assez cotisé pour valider quatre trimestres.
L’article 4 élargit le périmètre des bénéficiaires de la dotation particulière relative aux conditions d’exercice des mandats locaux (DPEL) aux communes de moins de 3 500 habitants, puisque, jusqu’à présent, seules les collectivités de moins de 1 000 habitants la touchent. Cette disposition nécessitera des négociations dans le cadre du futur projet de loi de finances (PLF), puisque c’est dans ce cadre qu’est fixé chaque année le montant de la DPEL. Je souscris à cet objectif : c’est une bonne nouvelle pour les communes de moins de 3 500 habitants.
M. Stéphane Delautrette, rapporteur. En tant que président de la délégation aux collectivités territoriales, je salue ce texte important, qui fait suite aux travaux conduits sous la précédente législature par Mme Violette Spillebout et M. Sébastien Jumel, lesquels avaient abouti à un rapport et à une proposition de loi issue de notre délégation. Aucun texte sur ce sujet très attendu par les associations d’élus n’ayant été inscrit à l’ordre du jour de notre assemblée, nous avons repris ces travaux avec Mme Spillebout en septembre.
Il est en effet essentiel d’améliorer les conditions d’exercice des mandats locaux. Je sais que cette préoccupation est largement partagée par tous les groupes politiques, ainsi qu’en témoignent les amendements déposés. J’ai donc espoir que ce texte soit rapidement adopté, à tout le moins avant les prochaines élections municipales, afin d’envoyer un signal aux futurs candidats.
J’ai la charge des trois premiers chapitres du titre II, relatifs à l’amélioration des conditions matérielles d’exercice du mandat et à la conciliation du mandat avec l’activité professionnelle et la vie personnelle de l’élu, qui englobent les articles 5 à 17. Ceux-ci constituent, à mes yeux, le cœur du texte tant ils sont essentiels pour lever les freins à l’engagement local – ce qui constitue, à mon sens, le principal objectif de la proposition de loi.
L’article 5 instaure une obligation de remboursement des frais de déplacement engagés par les élus lorsqu’ils représentent leur collectivité et prévoit une compensation par l’État des frais de transport engagés par les communes de moins de 3 500 habitants. Cette disposition est bienvenue. Nombreux sont les élus qui ne se font pas rembourser de tels frais par crainte de peser sur le budget de leur commune.
L’article 5 bis, ajouté par le Sénat, prévoit la rédaction et la diffusion d’une circulaire sur le statut de l’élu local. Je souhaite que nous parvenions, d’ici à la séance publique, à une rédaction plus satisfaisante, moins réglementaire, de cette disposition. Nous y travaillerons en lien avec le gouvernement.
Les articles 6 et 6 bis étendent à certains élus locaux des dispositions existantes. L’article 6 permet ainsi aux présidents des conseils départementaux et régionaux de bénéficier, à l’instar des maires, du remboursement de frais de représentation. L’article 6 bis octroie aux élus des conseils d’arrondissement des droits dont bénéficient déjà les conseillers municipaux. Il me semble difficile de s’opposer à ce parallélisme des formes.
De même, l’article 8 allonge le congé électif dont bénéficient tous les élus et l’article 9 étend le périmètre des autorisations d’absence et du crédit d’heures. Le régime de prise en charge des frais spécifiques bénéficiant aux élus en situation de handicap, qui est l’objet de l’article 13, est renforcé ainsi que celui permettant le remboursement des frais de garde et d’assistance engagés par les élus pour assister aux réunions, qui est l’objet des articles 16 et 16 bis.
Je regrette d’avoir été, comme beaucoup d’entre vous, contraint par l’article 40 de la Constitution, ce qui m’a empêché de proposer des modifications, qui auraient été bienvenues. Il nous faudra évoquer ce sujet avec le gouvernement.
L’article 17 permettra de sécuriser la situation des élus locaux en cas de congé maladie, maternité, paternité ou adoption. Il apportera une réponse concrète à des situations telles que celle vécue récemment par Mme la maire de Poitiers, Léonore Moncond’huy.
L’article 12 vise à permettre aux élus de mieux concilier leur engagement et la poursuite d’études supérieures. Nous n’avons malheureusement pas pu aller plus loin, pour les mêmes raisons de recevabilité financière.
Le texte comprend également des dispositions en matière de formation, aux articles 14 à 15 bis. La formation peut jouer un rôle essentiel dans l’exercice du mandat et dans la reconversion professionnelle, mais les élus ne s’en saisissent pas encore assez. De nombreux amendements ont été déposés sur cette question.
Certaines dispositions vont dans le bon sens, mais me semblent devoir être amendées pour être pleinement opérationnelles. Il en va ainsi de l’article 10, qui prévoit la création d’un dispositif de labellisation des entreprises qui emploient des élus locaux. Le Sénat a souhaité inciter les entreprises à s’y engager par la voie d’une réduction fiscale, ce qui ne me semble pas être la meilleure manière d’avancer. Il me semble préférable de renforcer la dimension extrafinancière.
À l’article 11, le Sénat a prévu d’imposer à l’employeur et aux salariés titulaires d’un mandat local d’évoquer le mandat au cours des entretiens obligatoires prévus par le code du travail ou le code général de la fonction publique. L’idée de favoriser le dialogue entre l’employeur et le salarié élu est intéressante. Cela doit permettre de mieux concilier la vie professionnelle et l’engagement électif ainsi que de valoriser les compétences acquises. Je pense toutefois qu’il faut le faire dans un cadre plus souple, dans l’intérêt de l’élu. Je vous proposerai donc une réécriture de l’article qui s’appuie sur les dispositifs déjà existants.
Permettez-moi de souligner quelques points de désaccord avec le Sénat. À l’article 8 A, les sénateurs ont souhaité supprimer l’incompatibilité entre le mandat d’élu communautaire et un emploi dans une commune membre de l’EPCI (établissement public de coopération intercommunale). À l’article 9 bis, ils ont souhaité inscrire plusieurs dispositions du CGCT au sein du code du travail, sans créer aucun droit nouveau. Je proposerai la suppression de ces dispositions : la première, car elle me paraît revenir sur des règles nécessaires en matière de prévention des conflits d’intérêts ; la seconde, car elle constitue un doublon avec le droit existant.
Je serai bref sur les dispositions les plus consensuelles, comme l’est, par exemple, l’article 7, qui élargit le recours à la visioconférence aux commissions permanentes. Il me paraît pertinent d’aller plus loin afin de le permettre aussi pour les bureaux des EPCI. Je serai favorable aux nombreux amendements qui vont dans ce sens.
M. Didier Le Gac, rapporteur. Je voudrais à présent évoquer les articles 18 et suivants. L’article 18, qui est l’un des principaux articles de la proposition de loi, vise à modifier la définition du délit de prise illégale d’intérêts. Il ne concerne que les conflits d’intérêts publics-publics et non les conflits publics-privés qui, eux, bien évidemment, doivent être réprouvés et pénalement condamnés – je pense que nous sommes tous d’accord sur ce point. En l’état du droit, les élus locaux peuvent être pénalement condamnés pour des conflits d’intérêts publics-publics, alors même qu’ils ont été élus pour siéger dans plusieurs collectivités, ou que leur collectivité les a désignés pour siéger au sein d’un organisme extérieur. Il s’agit là d’une exception française.
Comme M. Christian Vigouroux, que nous avons auditionné et qui a remis en mars dernier un passionnant rapport au Premier ministre intitulé « Sécuriser l’action des autorités publiques dans le respect de la légalité et des principes du droit », je pense qu’il nous faut mieux distinguer les situations de conflits d’intérêts qui doivent relever du champ pénal de celles qui ne doivent pas y être soumises.
Nous avons travaillé sur cette question en concertation avec les associations d’élus, la HATVP (Haute Autorité pour la transparence de la vie publique), que nous avons également auditionnée, avec le gouvernement et avec M. Vigouroux. Nous vous proposerons ainsi une nouvelle rédaction de l’article 18 qui permet d’exclure du champ pénal les conflits d’intérêts public-public, mais aussi de clarifier la rédaction du texte du Sénat. En effet, dans sa version actuelle, l’article 18 ne nous paraît pas à la hauteur des enjeux car il ne protège pas véritablement les élus. Il définit par ailleurs de manière trop restrictive les intérêts familiaux permettant de qualifier le délit. Nous vous proposerons également de traduire plusieurs recommandations du rapport de M. Vigouroux, afin de sécuriser davantage l’action de nos élus locaux.
La fin du titre II contient des dispositions utiles pour sécuriser la situation des élus.
Les articles 19 et 20 élargissent le champ de la protection fonctionnelle à tous les élus du conseil municipal victimes de violences, de menaces ou d’outrages.
L’article 21 prévoit une harmonisation des régimes de responsabilité de la commune pour tous les élus du conseil municipal.
L’article 24 instaure une obligation de déclaration des dons, des avantages et des invitations reçus au-delà de 150 euros, sur le modèle de l’obligation à laquelle nous sommes nous-mêmes assujettis à l’Assemblée nationale.
Le titre III concerne la fin du mandat des élus, que ceux-ci aient cessé ou non leur activité professionnelle.
À l’article 25, nous proposons de sécuriser et de simplifier le dispositif introduit par le Sénat relatif à la validation des acquis de l’expérience - VAE) et aux modalités de réalisation d’un bilan de compétences en fin de mandat.
Par l’article 26, nous souhaitons instaurer un parcours d’accompagnement proposé par France Travail aux élus à l’issue de leur mandat. En revanche, il nous a semblé préférable de ne pas transférer à cet organisme la gestion du fonds d’allocation des élus en fin de mandat (FAEFM), qui finance l’allocation différentielle de fin de mandat (ADFM), aujourd’hui assurée par la Caisse des dépôts (CDC). Un tel transfert, qui aurait coûté environ 6 millions d’euros, n’aurait pu être mis en œuvre d’ici à 2026. En outre, il ne simplifierait pas la vie des élus, puisque la CDC gère déjà leur droit individuel à la formation (DIF). Nous vous proposerons, en revanche, quelques aménagements des règles d’octroi de l’ADFM, qui est un dispositif mal connu des élus locaux, afin d’améliorer la protection des élus tout en assurant la pérennité financière de ce fonds.
Mme Pascale Bordes, présidente. Nous en venons aux orateurs des groupes.
M. Bryan Masson (RN). Depuis trop longtemps, les élus locaux, piliers de notre démocratie de proximité, exercent leurs fonctions dans des conditions souvent indignes de l’engagement qu’ils incarnent. Le texte que nous examinons répond à une réalité que nul ne peut ignorer, celle d’une crise des vocations locales nourrie par la complexité croissante des mandats, l’insuffisance des protections et l’insécurité grandissante des fonctions électives.
Ce texte, dont l’initiative revient au Sénat, aborde avec sérieux les trois grandes dimensions de la vie des élus : l’exercice du mandat, la conciliation avec la vie professionnelle et personnelle et la fin de mandat. Il offre une réponse globale et pragmatique aux différentes questions qui se posent. Le groupe Rassemblement national salue les avancées proposées : revalorisation des indemnités, meilleure couverture sociale, facilitation de la formation, valorisation des acquis de l’expérience et protection renforcée, notamment en matière de sécurité et de responsabilité.
Ce sont autant de leviers essentiels pour redonner sens et attractivité au mandat local, en particulier dans les communes rurales où l’engagement repose souvent sur le dévouement personnel plus que sur de réels moyens. Nous tenons à souligner la pertinence des mesures visant les élus en situation de handicap et les jeunes élus étudiants. Il est juste que l’engagement républicain soit reconnu dans toutes ses dimensions, sans créer de nouveaux obstacles.
Le groupe RN accueille favorablement cette proposition de loi qui vise à soutenir les milliers d’élus qui, chaque jour, maintiennent la démocratie locale vivante, malgré les vents contraires. Nous veillerons cependant à ce que les textes d’application ne neutralisent pas l’esprit de la réforme, car améliorer le statut de l’élu local, c’est aussi défendre la liberté des communes et l’autorité de l’État là où elle s’exerce avec bon sens, c’est-à-dire sur le terrain.
M. Sébastien Huyghe (EPR). Les élus locaux sont la première interface entre l’État et les citoyens et la concrétisation locale de notre République. Figure de proximité, d’écoute et de stabilité, ils traduisent chaque jour les principes républicains en actes concrets.
Cette fonction essentielle traverse aujourd’hui une période de fragilisation profonde. Pour reprendre les termes du rapport de la mission d’information du Sénat sur l’avenir de la commune et du maire, publié en juillet 2023, « peu à peu, sous l’effet de la dégradation des conditions d’exercice du mandat municipal, l’écart se creuse entre les aspirations des élus municipaux et la réalité de leur mandat ».
Cette dissonance donne lieu à un désengagement croissant. Les candidatures à un mandat local se raréfient, tandis que les démissions se multiplient. Au 31 janvier 2024, plus de 4 % des maires élus lors du renouvellement général des conseils municipaux de 2020 avaient déjà quitté volontairement leurs fonctions. Le nombre de ces démissions, inédit par son ampleur, confirme le diagnostic établi depuis plusieurs années, celui d’une crise profonde de l’engagement local. Il est désormais indispensable de s’intéresser aux racines profondes de ce désengagement.
La violence, bien réelle, touche de plus en plus d’élus. Saint-Brevin-les-Pins, L’Haÿ-les-Roses, Carnac : ces communes sont devenues les tristes emblèmes d’un climat de tensions croissantes. Pour la seule année 2022, les agressions envers les élus ont augmenté de 32 %.
Les conditions d’exercice, ensuite : sans cadre clair, sans reconnaissance effective des compétences mobilisées, sans protection juridique et sociale adéquate, le mandat local peut peser lourdement sur la vie familiale et professionnelle.
Enfin, la perte de sens : la complexité des relations avec l’État, les injonctions contradictoires, le gel des ressources des collectivités, les effets ambivalents de la décentralisation participent à une impression de dépossession.
Ces constats, partagés par les deux chambres de notre Parlement, ont donné lieu au dépôt de deux propositions de loi, l’une au Sénat, l’autre à l’Assemblée nationale. Nous examinons aujourd’hui celle qui a été défendue initialement par nos collègues sénateurs, dont je tiens à saluer la qualité du travail. Je suis toutefois convaincu que les apports issus des travaux de l’Assemblée nationale seront essentiels pour compléter et renforcer la proposition de loi.
Face à l’urgence de la situation, pour éviter une aggravation de cette crise et surtout en prévision des élections municipales à venir, ce texte contient des mesures fortes.
Le titre Ier vise à reconnaître l’engagement des élus locaux à sa juste valeur en revalorisant leurs indemnités et en améliorant les modalités de leur retraite. Le titre II entend faciliter l’engagement et améliorer les conditions d’exercice du mandat. Il prévoit des mesures destinées à mieux concilier l’exercice des fonctions électives avec la vie professionnelle et personnelle, tout en renforçant la sécurité de l’engagement des élus. Enfin, le titre III s’attache à sécuriser la sortie de mandat afin de mieux accompagner les élus locaux au terme de leur engagement.
Je tiens à saluer le travail de nos deux rapporteurs, ainsi que celui de Mme Violette Spillebout, coresponsable du texte à mes côtés. Le groupe Ensemble pour la République, pleinement investi dans l’objectif de valorisation de l’engagement local, se prononcera en faveur de ce texte. Nous défendrons plusieurs propositions visant à mieux protéger nos élus locaux, encourager l’engagement au service de nos territoires et renforcer les conditions d’exercice du mandat local dans toutes ses dimensions, tant humaines qu’institutionnelles et matérielles.
Nous regrettons toutefois que de nombreux amendements aient été déclarés irrecevables, ce qui limite notre capacité à enrichir le texte et à y incorporer les propositions des associations d’élus. Ces mesures visent à aller plus loin que le texte initial pour répondre pleinement aux attentes exprimées sur le terrain et à lever durablement les freins à l’engagement local.
Mme Elsa Faucillon (GDR). Cette proposition de loi, qui prolonge les travaux de la mission d’information sur le statut de l’élu local menés par Violette Spillebout et mon ancien collègue Sébastien Jumel, répond à l’aspiration exprimée depuis longtemps par mon groupe à voir établi un statut de l’élu local. Ce statut, bien qu’important, ne saurait toutefois à lui seul résoudre les difficultés qui pèsent sur l’engagement des élus dans la démocratie locale, terme toujours délicat car il suggère que leur contribution serait localisée alors qu’elle concerne la démocratie en général. Je veux ici saluer ces hommes et ces femmes qui, par milliers, avec beaucoup de détermination, continuent d’exercer leur mandat. L’augmentation des démissions ne doit pas masquer cette énergie de proximité qui anime tant de communes de notre pays.
Plusieurs rapports ont été produits pour identifier les causes profondes du mouvement de démissions, qui tient à la charge croissante des responsabilités, au désengagement de l’État, à la baisse des dotations, etc. Les élus ont toujours plus de responsabilités et de moins en moins de pouvoirs pour les assumer. C’est à ce problème qu’il faudrait se consacrer si nous voulons vraiment trouver des solutions.
Mon groupe est favorable à cette proposition de loi même s’il considère que des avancées supplémentaires sont nécessaires.
M. Carlos Martens Bilongo (LFI-NFP). Cette proposition de loi, qui prétend répondre à la crise profonde de l’engagement local, particulièrement pour les mandats de maire et de conseiller municipal, passe à côté de l’essentiel. Certes, le constat de départ est juste : le mandat local est fragilisé. Toutefois, en mettant l’accent sur l’aspect pécuniaire, la réponse apportée n’est que partielle : l’engagement local ne se résume pas à une question de rémunération. Cette logique marchande, ce prisme comptable appliqué à la démocratie locale, c’est précisément ce contre quoi nous devons nous élever.
Si les démissions d’élus se multiplient, si la lassitude s’installe, si les vocations s’amenuisent, ce n’est pas à cause d’indemnités faibles ou insuffisantes mais parce qu’il existe un écart croissant entre de légitimes exigences citoyennes et les ressources disponibles, entre la proximité attendue et la centralisation imposée. Ce que la proposition de loi ne traite pas, malgré ses vingt-neuf articles, c’est la véritable nature de la crise : ce qui est jeu, ce n’est pas l’engagement personnel mais les relations entre les collectivités territoriales et l’État. Ce n’est en effet pas un manque de volontaires qui affaiblit nos communes mais l’asphyxie provoquée par un État de plus en plus centralisateur qui décide d’en haut sans écouter ceux d’en bas. Les maires, les adjoints, les élus de proximité sont relégués au rang de simples exécutants contraints de mettre en œuvre, sans disposer des moyens nécessaires, des politiques publiques qu’ils n’ont pas choisies. Derrière chaque démission, il y a le découragement d’hommes et de femmes empêchés d’agir, pris en étau entre les attentes des habitants et les injonctions de l’administration centrale.
Revaloriser une indemnité sans redonner de pouvoir, cela revient à repeindre la façade d’une maison qui s’écroule. Ce que les élus demandent, ce n’est pas un geste symbolique, c’est une reconnaissance réelle de leur rôle et de leur autonomie. L’Association des maires ruraux de France (AMRF), pourtant directement concernée, salue la démarche, mais considère que le compte n’y est pas. Elle estime avec raison que les mesures proposées sont bien en deçà du nécessaire.
Cette proposition de loi ne répond ni à l’urgence démocratique, ni aux réalités de terrain. Ce n’est pas d’une revalorisation partielle ou symbolique que les maires ruraux ont besoin mais d’un véritable changement de paradigme. Ils demandent plus que quelques ajustements, ils veulent pouvoir agir librement, avec des moyens à la hauteur des responsabilités qu’ils assument, souvent seuls et dans les territoires délaissés. À travers leurs voix, c’est tout un pan de la République qui rappelle qu’il n’y a pas de démocratie vivante sans autonomie locale et sans un État qui fasse confiance à ses communes.
J’en veux pour preuve ce que vivent de nombreux adjoints aux maires, notamment ceux qui sont en charge de secteurs sensibles comme la petite enfance, le handicap ou la santé. Quand les dotations baissent, quand les associations ferment faute de financement, quand il faut dire aux familles que le centre social ne pourra plus accueillir leurs enfants, c’est leur vocation même qui est atteinte.
Nous saluons cependant certaines dispositions, qui marquent une étape importante dans la reconnaissance de l’engagement des élus locaux. La crise qui traverse notre démocratie de proximité est bien réelle. On constate une hausse des démissions, une tendance au désengagement, des situations d’isolement. Il est temps d’envoyer un signal fort à celles et ceux qui font vivre nos communes au quotidien. Ce texte contient des avancées non négligeables, telles que la protection fonctionnelle généralisée, la valorisation des acquis de l’expérience, l’accompagnement en fin de mandat, la prise en charge des frais de garde ou de transport ou encore la prise en compte de la situation de proche aidant. Nous soutenons pleinement toutes ces mesures, qui répondent à des réalités de terrain bien identifiées. Nous saluons également la volonté d’ouvrir le mandat à toutes et à tous. Lever certains freins sociaux, familiaux et professionnels va dans le bon sens, celui d’une démocratie représentant davantage les citoyens, plus accessible et plus diverse.
Notre soutien s’accompagnera de vigilance : plusieurs de nos amendements ayant été jugés irrecevables, nous les redéposerons en vue de la séance. La revalorisation uniforme des indemnités de fonction interroge tout particulièrement. Nous défendrons un amendement de justice territoriale qui concentre cette hausse sur les élus des petites communes, là où les besoins sont les plus criants. Grâce à l’adoption de ces diverses modifications, nous pourrons voter avec conviction en faveur de cette proposition de loi, qui pose un socle en vue de futurs progrès.
M. Hervé Saulignac (SOC). Tout le monde s’accordera sur le fait qu’il était grand temps que nous ouvrions ce chantier. Plutôt que de statut de l’élu local, nous devrions d’ailleurs parler des conditions d’exercice d’un mandat d’élu local. Un statut à proprement parler supposerait en effet la mobilisation de moyens financiers qui font un peu défaut à ce texte, ce qui a valu à de nombreux amendements d’être frappés d’irrecevabilité au titre de l’article 40 de la Constitution.
Plus de 4 % des maires ont démissionné depuis 2020 : nous ne pouvons plus ignorer la vague de lassitude et de découragement qui monte parmi les élus locaux. Aucun d’entre nous, compte tenu des relations que nous entretenons avec eux, n’a du reste besoin de ces statistiques pour constater ce phénomène sur le terrain. Cette lame de fond n’est pas seulement un mouvement d’humeur, elle risque de saper les fondements mêmes de notre démocratie locale, laquelle repose sur deux valeurs : l’engagement des intéressés et le sens de l’intérêt général. Pour autant, cet engagement ne saurait devenir un sacerdoce : nos élus doivent être traités avec des égards aussi grands que ceux qu’ils témoignent à la collectivité et à leurs administrés. Il y a donc urgence à examiner un texte qui se doit d’être à la hauteur des enjeux. Je salue le travail réalisé par le Sénat et par nos rapporteurs.
Cette proposition de loi, qui a fait l’objet d’une mobilisation transpartisane, embrasse, comme l’a voulu le Sénat, les trois phases de la vie élective : avant le mandat, avec l’amélioration des conditions d’accès aux fonctions électives ; pendant le mandat, avec une conciliation facilitée entre engagement électif et vie professionnelle ; après le mandat, avec une sécurisation de la dernière phase de l’exercice, de ce qu’on pourrait appeler parfois « la vie d’après » quand le mandat a été particulièrement long.
Ce texte doit protéger nos élus, les soutenir, les accompagner, les reconnaître. Cette tâche commence avant même le mandat : nous devons mieux inciter à l’engagement. Des dispositions visent ainsi à faciliter l’accès aux mandats locaux en créant un label « employeur partenaire de la démocratie locale », ce qui est une piste intéressante même si des améliorations sont envisageables, notamment s’agissant des facilités fiscales. Il importe de lever les freins économiques à l’engagement politique et de favoriser une plus grande diversité de profils parmi les élus. C’est un vrai défi que nous avons devant nous.
Nous devons ensuite améliorer les conditions d’exercice du mandat. Je le dis clairement, si l’argent ne doit pas motiver l’engagement – je crois que ce n’est jamais le cas –, il ne saurait non plus le freiner. La proposition de loi prévoit la revalorisation des indemnités de fonction, notamment pour les adjoints au maire, afin de mieux rémunérer l’engagement des élus. Elle étend également la prise en charge des frais de déplacement et de représentation et améliore l’accès à la formation, en particulier pour les élus des communes les plus modestes. En outre, des dispositions visent à faciliter la conciliation entre le mandat et la vie personnelle de l’élu.
Parce qu’une démocratie se juge aussi à la façon dont elle traite ceux qui l’ont servie, le texte prévoit de sécuriser la fin de mandat des élus grâce à une bonification des trimestres de cotisation de retraite et à la création d’une certification professionnelle adaptée au parcours des élus locaux, qui vise à faciliter leur réinsertion professionnelle. S’il fut un temps où avoir exercé un mandat pouvait constituer un atout dans une reconversion professionnelle, d’aucuns considèrent aujourd’hui qu’il s’agit plutôt d’un handicap.
Face à l’urgence démocratique et à la détresse de certains maires, nous devons donc réagir, non par corporatisme ou par clientélisme, mais parce que nous avons trop attendu. Parler de revitaliser la démocratie locale serait un euphémisme : il s’agit désormais de sauver l’engagement local. Vous l’aurez compris, le groupe Socialistes et apparentés soutiendra toutes les mesures de progrès contenues dans ce texte mais souhaite aller encore plus loin : tel sera le sens des amendements que nous vous soumettrons.
M. Philippe Gosselin (DR). Je suis très heureux de voir cette proposition de loi enfin examinée par notre commission après quelques vicissitudes, dont une dissolution. Le statut de l’élu est un peu un serpent de mer. Il a fait l’objet de plusieurs propositions de loi et rapports. En 2013, avec M. Philippe Doucet, j’avais moi-même conduit une mission d’information à ce sujet, qui avait notamment abouti à la validation des acquis de l’expérience.
Avant d’entrer dans les détails, j’aimerais saluer l’engagement des élus locaux, qui se confrontent au quotidien dans une proximité telle qu’on les dit à portée d’engueulades. Les habitants de leurs communes les connaissent personnellement et savent parfois où ils habitent, ce qui est rarement le cas pour un député, un sénateur, un conseiller départemental ou régional. Dans nos 36 000 communes, ils font figure de moutons à cinq pattes, de couteaux suisses, appelés à résoudre les problèmes du quotidien sans pouvoir toujours s’appuyer sur de larges services, sauf dans les agglomérations d’une certaine taille.
La crise des vocations se fait sentir ; les agressions à l’encontre d’élus n’ont jamais été aussi élevées ; le manque de moyens comme l’attention insuffisante de certains services de l’État à leur égard les découragent. Les normes et la complexité des procédures plombent parfois l’initiative et les exigences des dossiers à monter, des recherches de subventions, des tours de table peuvent émousser les vocations les mieux établies. Il était urgent de compléter les dispositifs existants et de s’intéresser à l’engagement local, essentiellement à l’échelon de base, celui des communes et des villes. Tocqueville affirmait : « C’est dans la commune que réside la force des peuples libres. » Il faut donner un peu de liberté d’action aux élus.
Cela implique de se préoccuper des parcours qui mènent à l’élection et de faire en sorte que les candidats trouvent un peu de temps pour faire campagne. Cela suppose de permettre une meilleure conciliation entre mandat et exercice professionnel. Actuellement, une très grande majorité de nos élus locaux, notamment en milieu rural, sont des retraités. J’ai le plus grand respect pour eux – ils sont les bienvenus et je souhaite qu’ils restent –, mais il serait bon aussi d’élargir les mandats à de plus jeunes talents, y compris des étudiants, et certaines des dispositions de la proposition de loi vont en ce sens. Cela conduit aussi à prévoir l’après afin d’éviter que des élus restent sur le carreau, une fois leur mandat achevé.
Il ne s’agit pas de graver un statut dans le marbre. Être élu local n’est pas un métier : c’est une vocation, ouverte à tous. Puissions-nous, avec ce texte, donner des moyens supplémentaires à nos 500 000 élus locaux, les encourager, les reconnaître. Ils ne coûtent, pour la plupart, pas cher aux finances publiques, mais donnent beaucoup de leur temps et constituent une vraie richesse pour notre démocratie. S’ils n’étaient plus là, nous ne tarderions pas à nous apercevoir que la République fonctionnerait beaucoup moins bien. Rendons-leur hommage et envoyons-leur un signal en vue des élections de mars 2026. Le prochain mandat, c’est déjà maintenant, d’une certaine façon.
M. Emmanuel Duplessy (EcoS). Nous travaillons depuis longtemps à l’inscription à l’ordre du jour de cette proposition de loi, attendue – certes sans illusions – par les plus de 500 000 élus locaux que compte notre pays alors que les élections municipales auront lieu d’ici moins d’un an. Si elle comporte des avancées bienvenues, elle reste en deçà de l’ensemble des enjeux et n’atteint pas tout à fait l’objectif affiché dans son titre même : la création d’un statut de l’élu. Les dispositions concernant le régime indemnitaire et la bonification des retraites sont limitées par les arbitrages de Bercy et le verrou de l’article 40 de la Constitution, qui bride toute évolution par voie d’amendement.
La revalorisation de 10 % de toutes les indemnités, si elle n’est pas absurde dans l’absolu, aurait pour effet de creuser l’écart entre les maires des grandes communes et ceux des petites communes, ce que nous déplorons. Si un engagement est insuffisamment reconnu, c’est bien celui des élus de nos petites communes. Ceux-ci disposent de moyens matériels et humains très limités et bénéficient d’une indemnisation sans rapport avec les lourdes responsabilités qu’ils assument et le temps qu’ils consacrent à leurs fonctions ; ils ont trop souvent à arbitrer entre leurs propres indemnités et le financement de dépenses communales essentielles. Afin de leur éviter de tels dilemmes, nous vous proposons de créer une enveloppe non fongible au sein de la dotation globale de fonctionnement (DGF) spécifiquement destinée à couvrir les frais liés à l’exercice du mandat.
Nous regrettons, en outre, la quasi-absence de mesures relatives aux droits de l’opposition municipale alors que celle-ci contribue souvent à faire vivre le débat démocratique, notamment dans nos petites communes et dans nos territoires ruraux où les médias sont moins présents. Défenseurs d’une démocratie locale fonctionnelle, nous plaidons en faveur d’un accroissement des moyens dédiés aux groupes afin que chaque élu, même sans délégation, soit indemnisé au moins de façon symbolique. La question d’un meilleur équilibre entre vie personnelle, vie professionnelle et mandat d’élu doit également être au cœur de nos débats.
Nos échanges ne peuvent se limiter à l’amélioration des conditions d’exercice des mandats pour les élus locaux en place ou sortants. Nous devons trouver comment susciter de nouvelles vocations, encourager l’engagement chez nos concitoyens et renouveler sociologiquement nos conseils municipaux, départementaux et régionaux. Notre objectif commun doit être que les femmes, les personnes en situation de handicap, les étudiants et les salariés, qui sont aujourd’hui tenus éloignés des fonctions électives, disposent de conditions matérielles propices pour se présenter à des élections et exercer des responsabilités politiques.
Enfin, il est essentiel de garantir un équilibre entre la nécessaire protection des élus dans l’exercice de leurs fonctions et l’obligation de transparence et de probité. Alléger le risque juridictionnel ne doit pas conduire à affaiblir les mécanismes de contrôle indispensables à la prévention des abus. L’article 18 devra, à mon sens, être réécrit puisque la version du Sénat a réduit assez considérablement la portée de la prise illégale d’intérêts – en décalage avec les intentions affichées, que je partage. Nous en reparlerons en défendant nos amendements sur cette proposition de loi très attendue, au service de la démocratie locale.
Mme Blandine Brocard (Dem). Il est des textes qui, derrière leur technicité, engagent en réalité notre conception de la République ainsi que de la place et de la reconnaissance que nous accordons à celles et à ceux qui s’engagent pour elle et pour nos concitoyens. Cette proposition de loi en fait incontestablement partie. Parler du statut des élus locaux, c’est évoquer ces femmes et ces hommes qui, jour après jour, font vivre la République sur le terrain, parfois seuls, souvent dans l’ombre, mais toujours avec un sens aigu du devoir et de l’engagement. Nos maires, adjoints, conseillers municipaux ne sont ni des fonctionnaires, ni des salariés : ce sont des citoyens investis d’un mandat démocratique. À ce titre, ils méritent notre reconnaissance, notre écoute et un cadre protecteur lisible et équilibré.
Le mandat local a profondément évolué. Les responsabilités se sont accrues, les sollicitations, multipliées et les menaces, banalisées. Quand on est élu municipal, a fortiori maire, on est en première ligne. On est celui qui porte l’écharpe tricolore et à ce titre, le premier à incarner la responsabilité dans une société où elle fait défaut. Dans le même temps, le découragement se fait parfois sentir. Près de 400 maires démissionnent chaque année, soit 1 % d’entre eux. Cette proportion est peut-être moins élevée que dans les entreprises ou les associations mais elle pousse à s’interroger sur les difficultés qu’ils rencontrent au quotidien.
Le désir de s’engager au service de nos communes demeure. Plus de 900 000 candidats se sont présentés aux dernières élections municipales et j’espère qu’il y en aura autant en 2026. Nous devons faire en sorte que ceux qui sont élus résistent à l’épreuve de la durée d’un mandat, en les accompagnant, en les protégeant, en simplifiant l’exercice de leurs fonctions et surtout en leur faisant confiance, comme les citoyens l’ont fait par leur vote.
Ce texte comporte des avancées utiles : meilleure conciliation entre mandat et vie professionnelle, automaticité de la protection fonctionnelle, accès facilité à la formation, bilan de compétences et validation des acquis en fin de mandat, portabilité des droits sociaux, revalorisation des indemnités ou encore aménagements pour les élus en situation de handicap. Ce sont là des réponses concrètes à des difficultés bien identifiées.
Il nous faut toutefois rester lucides et vigilants. Il s’agit d’abord d’éviter que les Français ne regardent, demain, leurs élus locaux comme appartenant à une catégorie à part de citoyens : des droits sans contreparties finiraient par susciter la méfiance, voire alimenteraient la réticence des employeurs, notamment dans les petites entreprises. Il convient donc de protéger sans isoler, de reconnaître sans déresponsabiliser : c’est l’équilibre que nous devons viser. Il s’agit ensuite de maintenir le sens de l’engagement. Qu’il faille améliorer les indemnités des maires de petites communes, c’est une évidence. C’est ce que nous avons fait en 2019 par la loi relative à l’engagement dans la vie locale et à la proximité de l’action publique, qui a procédé à une revalorisation historique des indemnités de 50 % compensée par l’État via la DPEL. Que l’on augmente dans le même mouvement celles des élus des grandes villes, alors que leurs agents attendent toujours une hausse du point d’indice, cela nous pose question, d’autant que les indemnités des maires sont déjà liées aux évolutions du point d’indice. La justice territoriale, l’harmonie entre élus, fonctionnaires et administrés doivent être au cœur de nos choix.
Nous pensons nécessaire de réfléchir plus précisément à l’engagement des femmes et des jeunes car nous savons que ce sont celles et ceux qui expriment le plus de réticences à s’engager dans la vie locale. Trouvons les moyens, souvent simples et peu coûteux, de lever les freins à leur participation à l’exercice des responsabilités démocratiques.
Nous souhaitons également creuser la question de la VAE pour que le mandat soit utile à la poursuite d’une carrière et reconnu dans le parcours d’une vie. Cela répondrait à une attente ô combien légitime de nos élus.
Au sein du groupe Les Démocrates, nous estimons que les difficultés que rencontrent les élus au quotidien ne résident pas principalement dans les conditions matérielles de l’exercice de leur mandat. L’amélioration de ces dernières ne fait d’ailleurs pas partie de leurs premières demandes lorsqu’on les écoute. Ce sont des personnes engagées qui souhaitent avant tout qu’on leur permette d’agir pour répondre aux besoins de leurs concitoyens. Trop souvent, ils ont le sentiment d’être noyés sous les procédures, le formalisme, l’enchevêtrement des normes et les injonctions contradictoires.
Cette proposition de loi devra être évaluée, ajustée et accompagnée dans sa mise en œuvre par une politique de soutien aux collectivités. Elle n’est pas une fin mais une étape, un geste de reconnaissance envers celles et ceux qui, souvent modestes, parfois isolés, prennent sur leur temps, leur vie, leur métier pour servir l’intérêt général.
Mme Agnès Firmin Le Bodo (HOR). Près de 1 million de candidats aux élections locales : ce chiffre témoigne de la vigueur de l’engagement de nos concitoyens pour leur territoire, ce dont il faut se féliciter. Près de 560 000 élus locaux en France, dont 1 900 conseillers régionaux, un peu plus de 4 000 conseillers départementaux et 520 000 conseillers municipaux : ces chiffres attestent la vigueur avec laquelle se maintient l’engagement des élus locaux.
La commune est le premier lien de nos concitoyens avec l’État dans le cadre des nombreuses missions qu’elle assure pour lui. Héritage de la Révolution, la commune a conservé sa mission première d’état civil, tout en investissant de nombreux champs : transports en commun en zone urbaine, service public d’aide sociale, entretien des objets classés en matière culturelle. Départements et régions assurent, de même, des missions toujours plus vastes à la suite de l’élargissement de leurs prérogatives au cours des cinquante dernières années.
Le premier visage de l’État, pour nos concitoyens, est donc celui des élus locaux. Il est celui de femmes et d’hommes qui s’engagent, souvent des années durant, avec une ferveur qui force l’admiration. Si le corpus de droits et de devoirs des élus locaux s’est enrichi ces vingt dernières années, il n’existe toujours pas, à proprement parler, de statut de l’élu local. Pourtant, la loi du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions annonçait, dans son article 1er, un futur statut de l’élu. Force est de constater que, quarante-trois ans plus tard, il n’a pas vu le jour.
Tel est l’objet de la présente proposition de loi, que le groupe Horizons & indépendants soutient. Créer un statut de l’élu local permettra d’offrir aux élus locaux un cadre plus adapté et une réponse à leurs préoccupations, notamment professionnelles et financières, qu’ils soient en cours ou en fin de mandat. Un statut leur assurera également des conditions d’exercice plus sereines. Les élus locaux font en effet face à des difficultés matérielles et psychologiques qui ne cessent de se renforcer, comme en témoignent la hausse inquiétante des violences contre les élus et le nombre croissant de démissions – 400 par an. Enfin, cela permettra de lever les freins rencontrés par certains de nos concitoyens qui hésitent à se porter candidats aux élections.
Le groupe Horizons & indépendants tient à souligner que la création d’un statut de l’élu local implique des dispositions de nature financière, mais pas seulement : il convient également de valoriser des mesures d’ordre organisationnel au sein des collectivités et d’alléger les normes qui concernent les élus locaux. Seule une telle philosophie permettra d’apporter la réponse attendue par nos élus locaux, tout en limitant l’aggravation du déficit public. Ce texte, si technique soit-il, met en lumière ceux qui, au quotidien, accompagnent nos concitoyens : les élus locaux. Il faut déjà lui reconnaître ce mérite.
Mme Martine Froger (LIOT). Il y a quelque chose de profondément injuste dans notre République : ceux qui sont en première ligne, qui incarnent l’intérêt général, qui sont les plus exposés sont aussi les plus mal dotés par notre droit. Les élus locaux demandent depuis longtemps un véritable statut : le présent texte doit enfin répondre à leurs attentes. Le groupe LIOT s’est toujours tenu aux côtés des collectivités pour défendre la démocratie locale et les élus de terrain. Notre groupe soutiendra donc ce texte.
Il s’agit d’adresser un signal clair : celui d’un soutien plein et entier à l’ensemble des élus locaux. Face à la crise de l’engagement, la proposition de loi répond à une triple exigence : améliorer l’exercice des fonctions locales, protéger les élus et les accompagner tout au long de leur mandat, puis après leur mandat. Ces trois piliers sont indispensables pour redonner l’envie de s’engager.
Le volet de l’accompagnement budgétaire est très attendu, en particulier dans les zones rurales. Face à la multiplication des responsabilités et des contraintes, certaines revalorisations sont nécessaires. Je pense notamment à la fixation au maximum légal des indemnités pour les exécutifs locaux et à la hausse de l’indemnité des maires.
Sur la sécurité, la position de notre groupe est simple : un élu est un élu. Il n’y a pas lieu d’établir de distinction en fonction du mandat quand un élu est menacé, agressé ou diffamé. Il est indispensable de poursuivre le travail que nous avons mené en 2024 afin d’étendre l’octroi automatique de la protection fonctionnelle à tous les élus locaux.
L’autre priorité de ce texte doit être de s’adapter à tous les profils d’élus. Nous devons lever les freins qui empêchent les femmes, les jeunes ou les personnes en situation de handicap de s’investir dans la vie publique. Le chemin à parcourir pour garantir une véritable inclusion des femmes dans la démocratie locale est encore long. Il a beaucoup été question de l’injustice que vivent les mères en congé maternité, qui se voient privées de toute indemnité et peinent à trouver un remplaçant. Ce texte comporte des avancées, que notre groupe soutiendra.
Enfin, si nous voulons sérieusement nous attaquer à la crise des vocations qui touche de plus en plus d’élus locaux, il est impératif de redonner du sens à leur engagement. Aujourd’hui, trop d’élus ont le sentiment d’être enfermés dans un carcan administratif, noyés sous des obligations réglementaires et dépourvus de leviers d’action concrets. Cette réalité alimente la lassitude, la démotivation, voire le renoncement.
Pour inverser la tendance, il faut leur octroyer de véritables marges de manœuvre, une forme d’autonomie qui leur permette d’agir, d’innover, de défendre des projets utiles à leur territoire et à leurs concitoyens. Redonner de la capacité d’initiative, c’est redonner de la fierté et de l’envie à ceux qui s’engagent dans la vie publique. C’est en recréant cette dynamique positive que nous pourrons renforcer la vitalité démocratique au plus près du terrain.
Mme Brigitte Barèges (UDR). Nous accueillons tous favorablement, me semble-t-il, cette proposition de loi. Nous sommes tous d’accord pour reconnaître qu’une crise profonde affecte les vocations, notamment chez les élus ruraux, les élus des petites communes. Ils méritent toute notre attention car ils ne bénéficient pas, comme dans les grandes villes, de services compétents pour les accompagner dans tous les domaines, lesquels sont de plus en plus techniques et complexes.
Je ne m’attarderai pas sur les questions financières : il est juste que ces élus perçoivent des indemnités plus élevées. La question est de savoir si on ne pourrait pas défrayer aussi les conseillers municipaux. Pour ma part, lorsque j’étais maire d’une ville moyenne – 62 000 habitants –, j’avais coutume de partager les deux enveloppes dont nous disposions – l’une pour les indemnités du maire et l’autre pour les indemnités des adjoints – afin que chaque conseiller municipal perçoive un défraiement, ne serait-ce que pour ses déplacements. Cela me paraissait juste ; peut-être faudrait-il instaurer une mesure de ce genre, car tout a un coût, à commencer par l’essence pour la voiture.
En dehors de ces aspects purement financiers se pose la question du statut et des droits sociaux. Jusqu’à présent, on ne pensait pas tellement à la conciliation entre l’engagement et la vie familiale, surtout pour les femmes. Je me réjouis donc que l’on envisage des mesures concernant les congés maternité ou les droits de garde : c’est important car nous avons beaucoup de mal à trouver des femmes quand on constitue une liste, à plus forte raison lorsqu’elles sont jeunes et ont charge d’enfants.
Je m’attarderai plus particulièrement sur la sécurité physique et juridique due aux élus. L’excès de normes et de complexité leur fait courir beaucoup de risques ; ils peuvent se voir condamner au titre de leur responsabilité civile ou pénale. Alors que les textes sont de plus en plus fermes, durs, exigeants sur la probité, il faut se souvenir que beaucoup d’élus n’ont pas la formation requise. Du reste, les textes sont de plus en plus nombreux et difficiles à expliquer, même par l’administration.
Ainsi, M. David Lisnard, président de l’Association des maires de France et des présidents d’intercommunalité (AMF), nous a alertés sur la définition juridique de la prise illégale d’intérêts. Cette infraction un peu floue et difficile à cerner constitue souvent un moyen commode pour les opposants d’essayer d’obtenir, en portant plainte auprès de la justice pénale, le résultat qu’ils n’ont pas eu dans les urnes. Il faut donc aussi penser à la sécurité des élus sur ce point, par exemple en imaginant un droit à l’erreur ou en redéfinissant certaines peines affectant les élus locaux.
Il faut également réfléchir à la formation. Quand j’avais été reçue pour donner mon avis en tant qu’élue locale sur les évolutions envisageables, j’avais émis une idée personnelle et sans doute un peu angélique : la politique n’étant pas un métier mais une fonction, il me semble qu’avant de briguer un mandat local ou national, il serait bon d’avoir déjà exercé un métier afin d’acquérir une connaissance de la réalité du monde qui nous entoure. Cette expérience professionnelle serait profitable pour exercer ensuite un mandat municipal.
Mme Pascale Bordes, présidente. Nous en venons aux questions des autres députés, en l’occurrence à celle de M. Pierre Cordier.
M. Pierre Cordier (DR). Je salue à mon tour les avancées de ce texte – c’est l’ancien maire qui parle.
J’aimerais toutefois relever quelques paradoxes. Ce texte pourrait s’appliquer dès les prochaines élections municipales. Or l’instauration d’un scrutin de liste paritaire dans les communes de moins de 1 000 habitants par la loi du 21 mai 2025, à laquelle notre groupe s’était opposé, cause déjà des difficultés dans la constitution des listes dans les petits villages – c’est ce que l’on me dit sur le terrain. Je me réjouis, comme chacun ici, que l’on instaure la parité – ce n’est absolument pas l’objet de mes critiques – mais je tenais à rappeler que ces dispositions, qui avaient d’ailleurs créé un incident dans l’hémicycle il y a quelques semaines, posaient des problèmes.
Par ailleurs, concernant l’augmentation des indemnités des élus, qui serait justifiée par les responsabilités qu’ils exercent, il faut se rappeler que, depuis la loi du 6 février 1992, les communes ont transféré, de manière croissante, des compétences à l’intercommunalité, retirant des prérogatives aux maires et aux adjoints. Il faut donc prêter attention à la perception que pourraient avoir nos compatriotes de l’augmentation des indemnités.
Comme l’a dit M. Philippe Gosselin, le groupe Les Républicains sera favorable à ce texte, mais je tenais tout de même à rappeler ces paradoxes.
M. Didier Le Gac, rapporteur. Après l’adoption à l’unanimité de cette proposition de loi par le Sénat, un consensus semble se dégager de vos différentes prises de position. Nous saluons, avec M. Delautrette, l’hommage que vous avez tous rendu aux élus locaux.
Concernant le nombre élevé d’amendements qui ont été déclarés irrecevables au titre de l’article 40 de la Constitution, je veux souligner que beaucoup d’entre eux avaient pour objet la prise en charge de frais de transport ou de frais de garde, ainsi que l’augmentation d’indemnités, ce qui aurait créé des charges financières supplémentaires pour les collectivités locales.
De plus, le texte présente le travers habituel des propositions de loi, à savoir l’absence d’étude d’impact. Depuis une semaine – nous avons appris tardivement l’inscription du texte à l’ordre du jour –, nous avons consacré beaucoup de temps à la vérification de la constitutionnalité et de l’applicabilité des dispositions, ainsi qu’à la charge financière qu’elles représentent.
Enfin, vous avez évoqué des sujets périphériques que la proposition de loi n’aborde pas. Celle-ci se concentre sur les conditions d’exercice du mandat des élus, et non sur les questions, fort passionnantes par ailleurs, des relations entre l’État et les collectivités locales, de l’autonomie fiscale et financière ou de l’allègement des normes.
M. Stéphane Delautrette, rapporteur. Il faut saluer, comme vous l’avez tous fait, l’engagement de nos plus de 500 000 élus locaux. Je retrouve, dans les positions que chacun a pu exprimer au nom de son groupe, les propos que j’avais entendus dans le cadre des travaux que la délégation aux collectivités territoriales a consacrés au statut de l’élu, à savoir un soutien unanime de notre assemblée aux élus locaux et la volonté de renforcer la démocratie locale.
Ce texte, que nous examinons à l’approche des élections municipales, vise à ce que chaque citoyen puisse, s’il le souhaite, s’engager dans la vie locale, en levant les freins que constituent l’engagement professionnel et la situation familiale. Il faut également aider la jeunesse, notamment les étudiants, à siéger au sein des conseils municipaux.
Je partage l’idée que la proposition de loi ne remédiera pas à toutes les difficultés. Le pouvoir d’agir des élus, qui est au cœur des discussions, renvoie au débat budgétaire : il ne faudra pas oublier de traiter cette question lors de l’examen du projet de loi de finances. Actuellement, les discussions engagées avec le gouvernement sur ce sujet laissent présager quelques difficultés dans le budget à venir. C’est un continuum : l’année dernière, un travail substantiel a été accompli, qui a débouché sur la loi du 21 mars 2024 renforçant la sécurité et la protection des maires et des élus locaux, dont Mme Violette Spillebout avait été la rapporteure. Nous le poursuivons aujourd’hui car nous avons identifié, depuis, certains points qui peuvent encore être améliorés. Je salue l’engagement de toutes et tous pour faire aboutir ce texte.
Titre Ier
AmÉliorer le rÉgime indemnitaire des Élus pour reconnaÎtre leur engagement À sa juste valeur
Article 1er (art. L. 2123-23, L. 2123-24-1-1, L. 3123-19-2-1, L. 4135-19-2-1 et L. 5211-12-1 du code général des collectivités territoriales) : Revalorisation du plafond des indemnités de fonction des maires et des présidents de délégations spéciales
Amendements CL323 de Mme Blandine Brocard et CL359 de M. Carlos Martens Bilongo (discussion commune)
Mme Blandine Brocard (Dem). Le texte issu du Sénat propose une nouvelle revalorisation de 10 % des indemnités pour l’ensemble des communes, y compris les plus grandes. Autant il est compréhensible que l’on revalorise les indemnités d’un maire qui perçoit moins que ses agents – elles passeraient de quelque 1 050 euros bruts par mois à 1 150 euros environ dans une commune de moins de 500 habitants –, autant il difficilement acceptable d’augmenter l’indemnisation des maires des communes de plus de 100 000 habitants – le montant de leurs indemnités passerait de 5 960 à 6 577 euros – quand les agents, eux, devront attendre une revalorisation du point d’indice, dont les maires bénéficieront aussi par ailleurs.
L’amendement CL323 propose une revalorisation dégressive pour les maires des communes de 10 000 habitants et plus afin de réduire encore, comme nous l’avons fait en 2019, l’écart indemnitaire, celui-ci étant corrélé à la population mais absolument pas à la sujétion. Une telle disposition permettrait de réduire de 2 millions d’euros la charge de la proposition de loi initiale, laquelle s’élève à 66 millions d’euros.
M. Carlos Martens Bilongo (LFI-NFP). L’amendement CL359 vise à limiter la revalorisation des indemnités aux seuls maires percevant moins de 4 000 euros par mois. En effet, il ne serait pas cohérent de revaloriser de façon uniforme les indemnités de l’ensemble des maires, sachant que le maire d’une commune de plus de 100 000 habitants perçoit 5 960 euros par mois et celui d’une petite commune, 1 048 euros.
Il convient d’aider davantage les maires des petites communes, qui sont en difficulté. Il faudrait pour cela flécher plus de moyens vers celles-ci afin d’éviter toute disparité avec les grandes villes, dont les maires perçoivent en outre d’importantes indemnités supplémentaires dans le cadre de l’intercommunalité.
M. Didier Le Gac, rapporteur. Lors des auditions, chacune des associations d’élus – qui représentaient les petites, les moyennes et les grandes communes – nous a dit que ses membres méritaient, plus que les autres, de voir leurs indemnités augmenter – parce qu’ils ont plus de travail que les autres, parce qu’ils ne disposent pas de services ni de directeurs de cabinet, parce qu’ils sont présents tous les jours en mairie, etc.
Avec Stéphane Delautrette, il nous a semblé qu’il n’était pas juste de défendre une revalorisation des plafonds pour certains maires seulement : cela signifierait que l’on reconnaît l’engagement des seuls maires des petites communes, alors que les maires des villes moyennes et des grandes villes font eux aussi vivre la démocratie. La charge du mandat de maire, quelle que soit la taille de la commune, justifie une revalorisation, d’autant que les grandes villes concentrent des responsabilités très lourdes. C’est pourquoi nous préférons nous en tenir à la position des sénateurs, à savoir une augmentation identique pour l’ensemble des maires, ce qui est une façon de saluer l’engagement de tous les maires au service de tous les territoires. Avis défavorable sur les deux amendements.
M. Emmanuel Duplessy (EcoS). Nous souscrivons à l’idée qu’une augmentation de 10 % pour tous les élus, quel que soit le montant de leur indemnité de base, est relativement injuste. En effet, un élu percevant une indemnité de 500 euros sera augmenté de 50 euros, tandis qu’un élu recevant 2 000 euros touchera 200 euros, soit 150 de plus.
Cela ne nous semble pas pertinent car c’est dans les plus petites communes que la charge est la plus déséquilibrée, leurs ressources étant inférieures à celles des grandes communes. Ces dernières ont en effet la chance d’avoir des agents, souvent des cadres bien formés, qui accompagnent les élus. Les petites communes, à l’inverse, ne disposent que d’un secrétaire de mairie, parfois à temps partiel : les maires se retrouvent donc souvent seuls.
Notre priorité est d’améliorer l’indemnisation des élus des petites communes. Or ces amendements n’amélioreraient en rien la situation de ces derniers, pour qui une revalorisation de 10 % ne représenterait pas une bonification très importante. Nous avions déposé un amendement qui visait à réaffecter l’augmentation accordée aux grands élus au profit des élus des petites communes. Cela ne coûtait rien : je ne comprends donc pas pourquoi il a été jugé irrecevable. J’espère que vous pourrez nous en donner la raison, ce qui nous permettrait de le retravailler en vue de la séance.
Nous ne soutiendrons pas ces deux amendements car nous pensons qu’il existe une meilleure solution pour répondre à la problématique qu’ils mettent en lumière.
M. Hervé Saulignac (SOC). Ces deux amendements soulèvent l’important enjeu des écarts indemnitaires, dont les excès provoquent du ressentiment. Le maire d’une commune de 1 000 habitants et celui d’une grande agglomération peuvent être mobilisés au cours de plages horaires très étendues, mais le second sera mieux indemnisé.
La loi « engagement et proximité » de 2019 a contribué à réduire ces écarts. Si l’on adoptait ces amendements, on punirait, en quelque sorte, les maires des communes de plus de 100 000 habitants. Cela étant, il serait envisageable d’augmenter les indemnités de l’ensemble des élus locaux tout en prévoyant une modulation pour réduire les écarts : cela irait dans le sens d’une plus grande justice. S’il semble difficile de voter ces amendements en l’état, peut-être faut-il réfléchir, en vue de l’examen du texte en séance publique, à une modulation qui ne laisse personne de côté.
M. Joël Bruneau (LIOT). Avant tout, nous devons être conscients de l’impact symbolique d’une augmentation globale de 10 % de l’indemnité des élus locaux sur nos concitoyens, qui ne percevront évidemment pas tous une augmentation comparable. Il faut se demander comment ils ressentiront cette décision.
Ensuite, je m’inscris totalement en faux contre l’idée selon laquelle les élus locaux consacreraient moins de temps à l’exercice de leur mandat dans une grande ville parce qu’ils y bénéficient du concours de services plus étoffés. L’emploi du temps du maire d’une ville de 100 000 habitants qui fait correctement son boulot est rempli de 8 heures à 20 heures – voire 22 heures – du lundi au samedi, étant précisé qu’il a encore des choses à faire le dimanche. Si je me laissais aller à exprimer ce que je pense, je dirais qu’il y a dans notre pays trop d’élus trop mal payés – mais ce serait politiquement incorrect !
Dans les grandes villes, la tentation existe de limiter le nombre d’adjoints, pour démontrer aux électeurs qu’on est animé par le sens de l’intérêt général plutôt que par l’intention d’en tirer profit personnellement ; quand on se présente à une élection, ce n’est pas pour gagner de l’argent. Pour avoir été maire d’une grande ville pendant une dizaine d’années, je préconise de limiter l’augmentation à ce que le grand public perçoit comme du quasi-bénévolat, c’est-à-dire aux maires des petites communes, plutôt que de procéder à une augmentation généralisée, qui serait mal perçue symboliquement. Souvent, quand on est élu d’une petite collectivité, on cumule plusieurs mandats et on se retrouve finalement à travailler à temps plein.
M. Sébastien Huyghe (EPR). Nos élus locaux sont très mal payés en comparaison de ce que perçoivent les élus des communes allemandes, par exemple.
Je suis favorable à l’augmentation des indemnités des élus des communes les plus importantes, qui sont contraints d’exercer leur activité professionnelle à temps partiel, voire de l’abandonner. Lorsqu’ils deviennent des élus locaux à temps complet, ils subissent une perte de pouvoir d’achat que la République doit compenser ; celle-ci doit aussi reconnaître les sujétions qui s’imposent à eux – on est loin des 35 heures hebdomadaires dans un grand nombre de communes.
Mme Agnès Firmin Le Bodo (HOR). L’indemnisation des élus est un sujet important, mais la hausse proposée de 10 % me laisse perplexe, dans une période où nous demandons sans cesse des efforts à nos concitoyens. Quel signal enverrait-on en votant une telle hausse ? Rappelons que le montant de l’indemnisation n’est pas la préoccupation principale de ceux qui décident de s’engager localement.
Le système politique allemand est différent : ce pays compte beaucoup moins de communes et d’élus. Au-delà de la question du montant de l’indemnisation des élus, c’est peut-être l’enjeu de la réorganisation des communes dont nous devrons nous saisir.
M. Philippe Gosselin (DR). Il est nécessaire d’envoyer un signal aux maires des plus petites communes. Je souscris donc aux propos de nos collègues Écologistes et Insoumis. Ce n’est pas tout à fait la même chose d’augmenter de 10 % une indemnité de 600 ou 700 euros et une indemnité de 5 900 euros. Nous pouvons sans doute retravailler ces amendements pour trouver la bonne formulation d’ici à l’examen du texte en séance publique.
Il ne s’agit pas de punir les maires des grandes villes ; M. Bruneau a été maire de Caen, il sait ce que c’est que de s’investir 24 heures sur 24. Quelle que soit la taille de la ville – j’ai été maire d’une commune de 700 habitants –, la charge mentale pèse à temps complet – il n’y a pas de dimanche ni de jours fériés – même si on essaye de protéger sa vie privée.
À la suite du rapport d’information sur le statut de l’élu que j’avais rédigé avec Philippe Doucet, maire d’Argenteuil – ville de plus de 100 000 habitants –, j’avais été surpris des réactions de mes homologues dans ma circonscription : ceux qui dirigeaient de petites communes étaient embêtés à l’idée de devoir accroître le budget de la commune – qu’ils avaient déjà du mal à boucler – pour augmenter leur indemnité. De plus, quand bien même la dotation aux élus locaux passerait à 3 500 euros dans les communes de plus de 1 000 habitants, elle serait très loin de couvrir leurs dépenses. Nous devons nous attacher à trouver le bon équilibre.
Enfin, l’enjeu n’est pas uniquement financier : nous devons prendre en considération les autres aspects du fonctionnement municipal.
M. Didier Le Gac, rapporteur. Je suis d’accord avec ce qui a été dit concernant les petites communes, mais je voudrais rappeler que la loi « engagement et proximité » a déjà augmenté, en 2019, l’indemnité des maires et des adjoints des petites communes de façon différenciée en fonction du nombre d’habitants : la hausse a été de 50 % dans les communes de moins de 500 habitants, de 30 % dans celles de 500 à 1 000 habitants et de 20 % dans les communes de 1 000 à 3 500 habitants.
La commission rejette successivement les amendements.
La commission adopte l’amendement rédactionnel CL137 de M. Didier Le Gac, rapporteur.
Elle adopte l’article 1er modifié.
Après l’article 1er
Amendement CL324 de Mme Perrine Goulet
Mme Perrine Goulet (Dem). Cet amendement vise à harmoniser l’écrêtement pour l’ensemble des élus, qu’ils soient locaux ou nationaux, afin de renforcer le caractère équitable de l’indemnisation. Cela permettrait en outre de faire en sorte que tous les élus soient concernés par l’écrêtement, quels que soient les mandats qu’ils exercent.
M. Didier Le Gac, rapporteur. Les indemnités des élus locaux sont en effet écrêtées à hauteur de 1,5 fois le montant de l’indemnité parlementaire. Par cet amendement, vous souhaitez intégrer au calcul de l’écrêtement les indemnités relatives aux fonctions annexes des élus locaux.
Fusionner ces indemnités reviendrait à nier la charge de travail supplémentaire effectivement assumée par les élus locaux, ce qui risque in fine de les dissuader d’endosser ces responsabilités. Présider un SDIS (service départemental d’incendie et de secours), comme je l’ai fait, représente une charge de travail non négligeable, surtout lorsque l’on siège dans le même temps au conseil départemental ; il faut être présent sur le terrain, visiter les centres de secours, etc. Il en va de même lorsque l’on préside un office public d’HLM, par exemple.
Je ne vois donc pas pourquoi les élus locaux ne devraient pas bénéficier d’une compensation pour ce travail supplémentaire. Avis défavorable.
Mme Élisa Martin (LFI-NFP). À ma connaissance, le président d’un office public d’HLM ne perçoit pas d’indemnité, sauf délibération contraire du conseil d’administration.
Ce sujet est aussi complexe qu’important et j’aimerais avoir des précisions sur les intentions qui sous-tendent cet amendement. Auriez-vous un exemple concret d’indemnité qui n’entrerait pas dans le cadre de l’écrêtement ?
Peut-être suffirait-il de préciser que le montant qui excède le plafond de 1,5 fois l’indemnité parlementaire devra être reversé à la caisse commune et ne pourra être reversé aux autres élus ?
Mme Perrine Goulet (Dem). Certaines fonctions sont déjà concernées par l’écrêtement : la participation au conseil d’administration d’un établissement public local ou du Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT), ainsi qu’aux conseils d’administration et de surveillance d’une société présidant une autre société.
Toutefois, d’autres ne le sont pas : je pense notamment aux fonctions exercées dans le cadre de certaines associations.
Pour ne plus avoir à se demander si l’indemnisation accordée au titre de telle ou telle fonction est soumise à l’écrêtement, nous proposons d’inclure toutes les indemnités dans le dispositif, à partir du moment où la personne est nommée, élue ou mandatée pour assumer la fonction en question, et ce, quelle que soit la forme juridique de la structure concernée. En effet, certaines structures adoptent des formes juridiques spécifiques précisément pour contourner la limite de l’écrêtement.
Enfin, cela permettra de mieux répartir les fonctions annexes entre élus et, partant, de favoriser leur implication.
La commission adopte l’amendement. L’article 1er bis est ainsi rédigé.
Amendement CL220 de M. Emmanuel Duplessy
M. Emmanuel Duplessy (EcoS). L’amendement vise à créer, parallèlement à la DGF octroyée aux collectivités par l’État, une enveloppe spécifique, non utilisable à d’autres fins, consacrée aux indemnités et aux frais inhérents à la fonction d’élu.
Les collectivités doivent choisir entre verser une juste indemnité aux élus ou abonder la DGF du montant correspondant pour financer des projets communaux. Cette mesure leur épargnerait ce dilemme.
Lorsque l’Assemblée nationale vote une augmentation des indemnités versées aux élus, les collectivités territoriales sont contraintes de la financer. La création de cette enveloppe permettrait de séparer les deux budgets, à charge ensuite pour le gouvernement de revaloriser le montant de la DGF et de l’enveloppe à la hauteur des besoins.
M. Didier Le Gac, rapporteur. Avis défavorable. Par cet amendement, vous touchez à la libre administration des collectivités territoriales. Un conseil municipal peut tout à fait décider de diminuer le montant des indemnités des élus ; le cas n’est pas si rare : des exemples ont été cités tout à l’heure.
De plus, cela entraînerait une rigidification contraire au principe même de la DGF, qui est une dotation libre d’emploi, attribuée sans affectation particulière ; les élus en font l’usage qu’ils souhaitent pour arbitrer entre leurs dépenses de fonctionnement.
La commission rejette l’amendement.
Article 2 (art. L. 2123-20-1, L. 2123-24, L. 2123-34, L. 2123-34-1, L. 3123-15-1, L. 3123-17, L. 3632-2, L. 3632-4, L. 4135-15-1, L. 4135-17, L. 5211-12, L. 7125-18, L. 7125-20, L. 7227-18, L. 7227-20, L. 7227-21 du code général des collectivités territoriales) : Fixation par principe des indemnités de fonction au maximum légal pour l’ensemble des exécutifs locaux et modification du mode de calcul de l’enveloppe indemnitaire globale
Amendements identiques CL44 de M. Laurent Mazaury, CL69 de M. Philippe Gosselin, CL192 de M. Hervé Saulignac et CL401 de M. Sébastien Huyghe, amendements identiques CL493 de M. Didier Le Gac et CL22 de M. Freddy Sertin, amendement CL110 de M. Philippe Gosselin (discussion commune)
M. Paul Molac (LIOT). L’amendement CL44 vise à supprimer l’extension aux adjoints au maire de la fixation par principe des indemnités de fonction au maximum légal. Nous estimons que la décision doit être prise par le conseil municipal. La mesure proposée nous paraît un peu trop rigide. Le risque est que l’on ne puisse plus financer les indemnités octroyées aux conseillers délégués pour couvrir leurs frais.
M. Sébastien Huyghe (EPR). Si le nombre d’adjoints est fixé au maximum légal, l’enveloppe consacrée aux indemnités sera entièrement consommée et il sera alors impossible d’octroyer une indemnité aux conseillers municipaux délégués. De plus, il est compliqué pour un maire, au cours des premiers jours de son mandat, de demander à ses adjoints de réduire leur indemnité. Laissons aux conseils municipaux la liberté d’en fixer le montant.
M. Didier Le Gac, rapporteur. Je suis également favorable à la suppression du principe de la fixation au maximum, par défaut, des indemnités des adjoints au maire, qui conduirait à vider l’enveloppe indemnitaire globale et à priver les conseils municipaux de toute latitude pour verser une indemnité aux conseillers délégués ou au conseil municipal.
Toutefois, vos amendements – qui me semblent provenir de l’AMF puisqu’elle nous a soumis une proposition identique – auraient pour conséquence de supprimer l’augmentation de 10 % de l’indemnité versée aux adjoints. Ne croyant pas que vous souhaitiez cette suppression, je vous invite à retirer vos amendements au profit du mien et de celui de M. Sertin, qui maintiennent l’augmentation des indemnités de fonction des adjoints.
Les amendements CL44, CL69, CL192, CL401 et CL110 sont retirés.
La commission adopte les amendements CL493 et CL22.
En conséquence, les amendements CL138 et CL140 de M. Didier Le Gac, rapporteur, tombent.
Amendement CL325 de Mme Blandine Brocard
Mme Blandine Brocard (Dem). L’amendement est le pendant pour les adjoints de celui concernant les maires, qui proposait une revalorisation dégressive de leurs indemnités.
Outre que je suis loin d’être convaincue de la nécessité de revaloriser les indemnités des maires des grandes villes, je plaide pour une augmentation significative pour les adjoints des petites communes.
À l’heure où nous demandons à nos concitoyens de gros efforts, il importe d’être transparent sur le coût de la revalorisation générale qui est proposée : il est de 110 millions d’euros dont 71 millions seraient compensés par la DPEL. L’amendement réduit ce coût de 9 millions.
M. Didier Le Gac, rapporteur. Je ferai la même réponse que sur l’amendement concernant les maires.
Vous soulevez légitimement la question de la progressivité des indemnités selon la taille des communes. Toutefois, il faut prendre garde au message envoyé : un mandat n’est pas plus simple ou plus compliqué selon qu’il est exercé dans une petite ou une grande commune.
J’entends la volonté de privilégier les petites communes, bien qu’elles aient bénéficié en 2019 d’une hausse de 20 à 50 % des indemnités des maires et de leurs adjoints en application de la loi « engagement et proximité ». Nous pouvons travailler ce point d’ici à la séance. En l’état, je suis défavorable à votre amendement.
Mme Marie Pochon (EcoS). Je ne suis pas favorable à l’amendement, qui s’inscrit dans une logique de nivellement par le bas des indemnités.
Nous avons proposé, à enveloppe constante, une répartition différente garantissant une meilleure indemnisation des élus dans les petites communes. La question n’est pas tant de savoir qui travaille le plus ou quel mandat est le plus difficile : c’est l’attractivité des mandats locaux qui doit guider notre réflexion en matière d’indemnisation.
Si les candidats risquent de manquer à l’appel pour les prochaines élections municipales dans certaines petites communes, notamment rurales, reconnaissez que dans les grandes villes, la question de l’attractivité ne se pose pas. Cela ne concerne pas seulement Paris, Lyon ou Marseille : dans ma circonscription, à Valence, l’élection suscite une foule de candidatures, prélude à une intense compétition.
M. Philippe Vigier (Dem). Je soutiens l’amendement. Imaginez les manchettes des journaux dans les prochains jours : « Ils augmentent les indemnités des élus pendant qu’on demande aux Français de se serrer la ceinture ». L’Assemblée et le Sénat ont déjà été confrontés à de tels reproches. L’article 2 est une arme de destruction massive contre les élus. Nous n’avons pas besoin de cela.
Dans la perspective du renouvellement des conseils municipaux, un complément de rémunération dans les petites communes, qui n’ont pas de services administratifs sur lesquels s’appuyer, serait bienvenu.
Réfléchissons un instant avant d’appuyer sur le bouton de cette mesure aux effets dévastateurs.
M. Hervé Saulignac (SOC). L’égalité est parfois source d’injustice. La hausse uniforme des indemnités est sans doute la solution la plus simple, mais les Français, si on les consultait, la jugeraient certainement scandaleuse pour les élus des grandes agglomérations dont les indemnités avoisinent les 5 000 euros. En revanche, ils ne trouveraient certainement rien à redire à une augmentation de 10 % pour les maires de petites communes car ils savent l’ampleur de la tâche qui pèse sur eux.
Même si je conçois que le débat est délicat sur le plan politique, ce serait une erreur de refuser la modulation de la revalorisation à périmètre financier constant – voire réduit, comme l’a suggéré Mme Brocard. Ce serait une mesure de justice que nos concitoyens comprendraient parfaitement, là où la hausse uniforme risque de nous causer bien des tracas.
M. Stéphane Delautrette, rapporteur. Le sujet mérite en effet d’être examiné. Un travail collectif pourrait être mené d’ici à la séance en vue d’aboutir à une proposition alternative, cohérente avec les dispositions qui seront prévues pour les maires, qui concernerait les adjoints et les conseillers municipaux, délégués ou non. Mais à ce stade, il me paraît préférable que vous retiriez l’amendement.
M. Didier Le Gac, rapporteur. Nous pouvons nous engager à travailler d’ici à la séance. Le message relatif à la nécessité de moduler la revalorisation des indemnités a bien été entendu. À nous, députés, d’amender le texte adopté par les sénateurs. Demande de retrait ou avis défavorable.
Mme Blandine Brocard (Dem). Je maintiens l’amendement car, même si je me félicite du travail collectif annoncé par les rapporteurs, il convient de poser des jalons. Nous aurons notamment à nous prononcer sur le seuil – celui de 100 000 habitants, mentionné par certains, me semble élevé, même si cela représente une quarantaine de communes où les indemnités sont les plus importantes.
La commission rejette l’amendement.
Elle adopte successivement les amendements rédactionnels CL141, CL142, CL143, CL144, CL147, CL146, CL145, CL148, CL149 et CL150 de M. Didier Le Gac, rapporteur.
La commission adopte l’article 2 modifié.
Après l’article 2
Amendement CL151 de M. Didier Le Gac, rapporteur
M. Didier Le Gac, rapporteur. Saisi d’une question prioritaire de constitutionnalité, le Conseil constitutionnel a considéré, dans une décision du 6 juin 2024, que le seuil de 50 000 habitants, au-delà duquel les conseils municipaux pouvaient prévoir dans leur règlement intérieur une modulation des indemnités de leurs élus en fonction de leur assiduité, ne reposait sur aucune différence de situation et instituait une différence de traitement qui n’était pas en rapport avec l’objectif poursuivi. Par conséquent, il a jugé l’article L. 2123-24-2 du CGCT non conforme au principe d’égalité. L’amendement tire les conséquences de cette décision. L’article L. 5211-12-2 du même code prévoyant un seuil équivalent pour les EPCI, l’amendement a pour objet de le mettre en conformité avec la jurisprudence constitutionnelle.
La commission adopte l’amendement. L’article 2 bis est ainsi rédigé.
Amendement CL271 de M. Jérémie Iordanoff
M. Emmanuel Duplessy (EcoS). L’amendement vise à rendre obligatoire la modulation des indemnités en fonction de la participation aux travaux du conseil municipal, sur le modèle du conseil régional et du conseil départemental. Mais peut-être est-il redondant avec celui que nous venons de voter ?
M. Didier Le Gac, rapporteur. Il ne l’est pas car l’amendement précédent visait à étendre la faculté de modulation à tous les EPCI alors que le vôtre vise à transformer cette faculté en obligation pour les communes. Avis défavorable au nom de la libre administration des collectivités territoriales.
M. Stéphane Delautrette, rapporteur. En outre, cette disposition introduirait une différence de traitement entre les communes et les EPCI, différence que l’amendement précédent cherchait précisément à gommer.
M. Emmanuel Duplessy (EcoS). Nous remédierons à cet inconvénient d’ici à la séance.
Puisque vous êtes soucieux du message adressé à nos concitoyens, le fait de laisser aux conseils municipaux la faculté de s’assurer de l’assiduité des élus ne me semble pas être un heureux symbole, en particulier dans une période où l’on reproche régulièrement aux médecins de délivrer aux salariés des arrêts maladie en trop grand nombre. L’obligation d’assiduité ne me semble pas relever de l’autoritarisme.
M. Sébastien Huyghe (EPR). Certains élus peuvent être empêchés d’assister au conseil municipal en raison de contraintes professionnelles alors que, par ailleurs, ils sont très mobilisés au service de leur commune. C’est un peu fort de café de leur imposer une obligation d’assiduité.
M. Bryan Masson (RN). Attachés au principe de libre administration des collectivités territoriales, nous sommes opposés à l’amendement car il appartient au maire de décider du rythme de travail de son équipe et de piloter le navire.
M. Philippe Gosselin (DR). S’il faut pouvoir sanctionner des absences répétées et injustifiées, il serait dommageable de pénaliser des élus très impliqués, qui, pour une raison ou pour une autre, ne pourraient pas assister à une réunion que l’on pourrait qualifier de statutaire. Laissons la liberté à chaque conseil municipal d’appliquer ou non, en fonction du règlement intérieur qu’il se sera donné, une modulation des indemnités. Soyons pragmatiques.
Mme Élisa Martin (LFI-NFP). La modulation constitue déjà une obligation dans les conseils départementaux et régionaux.
En vertu de l’amendement, le principe de la modulation est acté mais ses modalités d’application sont fixées par le conseil municipal par le biais du règlement intérieur, donc les élus – et le maire en particulier – conservent la liberté de donner le la s’agissant de la participation des élus.
Pourquoi serait-il plus compliqué pour les élus des petites communes d’être présents, comme vous l’indiquez ? Le cumul des mandats et l’engagement professionnel sont source de contraintes pour tous. Les élus locaux qui renoncent totalement à leur activité professionnelle sont sans doute minoritaires.
M. Stéphane Delautrette, rapporteur. Il convient de différencier le cas des conseils départementaux ou régionaux et celui des conseils municipaux du fait de l’indemnisation que perçoivent les élus et du temps qu’ils doivent consacrer à leur mandat.
Grâce au niveau élevé d’indemnisation, les conseilleurs départementaux ou régionaux réduisent souvent leur activité professionnelle, sans l’interrompre complètement. À l’inverse, n’oublions pas que dans les petites communes, la plupart des élus ne sont pas indemnisés – seuls trois ou quatre le sont dans les communes de moins de 1 000 habitants, et ceux-ci doivent participer à de nombreuses réunions et mobilisations.
La généralisation de la modulation n’est pas à mon sens la meilleure des solutions. Il faut laisser le choix aux conseils municipaux, choix qui pourra varier selon leur politique en matière d’indemnisation : certains conseils choisiront d’indemniser tous les élus, éventuellement en contrepartie d’une exigence d’assiduité plus forte, quand d’autres auront une pratique différente.
L’obligation qui est proposée pourrait présenter une difficulté pour des élus qui sont très faiblement indemnisés, mais très mobilisés au service de leur collectivité.
La commission rejette l’amendement.
Deuxième réunion du mardi 17 juin 2025 à 21 heures
Lien vidéo : https://assnat.fr/fWt6Wn
Présidence de Mme Pascale Bordes, vice-présidente.
Article 3 (art. L. 173-1-6 [nouveau] du code de la sécurité sociale et art. L. 732-63 du code rural et de la pêche maritime) : Majoration de la durée d’assurance retraite des élus locaux et exclusion de l’écrêtement de la retraite facultative par rente des agriculteurs anciennement élus locaux
Amendements CL152, CL153, CL154, CL155 et CL156 de M. Didier Le Gac
M. Didier Le Gac, rapporteur pour les articles 1er à 4 et 18 à 29. Il s’agit d’amendements rédactionnels.
La commission adopte successivement les amendements.
Amendement CL485 de M. Didier Le Gac
M. Didier Le Gac, rapporteur. Nos collègues sénateurs ont instauré, avec cet article 3, une majoration d’un trimestre par mandat pour le taux de calcul de la pension des élus locaux exerçant des fonctions exécutives, dans la limite de huit trimestres, étant entendu que chaque mandat peut être pris en compte en cas de cumul. C’est la première fois qu’est prévue une telle amélioration de leur retraite. Toutefois, nous souhaitons proposer un dispositif plus ciblé et plus équitable qui limite le bénéfice de cette disposition aux seuls élus locaux n’ayant pu valider la totalité de leurs trimestres après avoir abandonné leurs activités professionnelles pour se consacrer à leur mandat. Ce faisant, nous collons davantage à la réalité des parcours : 90 % des communes ont moins de 3 500 habitants et leurs élus modifient rarement la durée de leur activité professionnelle, une fois en place. S’ils la réduisent, c’est généralement dans des proportions allant de 20 % à 50 %, or c’est à partir de 60 % ou 70 % que les trimestres ne sont pas validés.
Les élus locaux ne réclament pas davantage de droits que leurs concitoyens. Ils veulent simplement de ne pas être perdants.
M. Hervé Saulignac (SOC). Je regrette que nous ne soyons pas plus nombreux ce soir pour débattre de cet amendement très important. Il s’agit d’un dispositif « plus ciblé », selon vous, monsieur le rapporteur, je dirai surtout beaucoup moins généreux que celui du Sénat. Nous avons adopté une revalorisation de 10 % des indemnités qui s’applique sans distinction à tous les élus. Pourquoi ce traitement égalitaire ne tient plus lorsqu’il s’agit des retraites ? En outre, votre amendement, qui ne concerne qu’un faible nombre d’élus, affaiblirait considérablement la portée générale du texte. On est tout de même loin du grand soir – il ne s’agit pas véritablement de créer un statut de l’élu local –, il ne restera plus grand-chose si vous ratiboisez les quelques avancées non négligeables qu’il contient – et que je minimise pas.
Mme Violette Spillebout (EPR). Je vous remercie, monsieur le rapporteur, de nous permettre d’ouvrir le débat sur les retraites des élus. Dans le cadre de notre mission d’information, Sébastien Jumel et moi-même avons pendant plus de six mois été à l’écoute des associations d’élus et des élus eux-mêmes. Dans les communes rurales, nous en avons rencontré qui, pour se consacrer à leur mandat, avaient réorganisé avec l’aide de leur famille leur activité non salariée, d’agriculteur ou d’artisan. L’impression générale que nous avons eue, c’est que les élus tenaient moins à une augmentation de leurs indemnités qu’à la reconnaissance de leur engagement pour la nation et la République française à travers la bonification de leurs retraites.
S’il y a un point dans cette proposition de loi sur lequel nous devons tenir bon en essayant d’obtenir le maximum d’avancées, c’est bien la revalorisation des retraites. Stéphane Delautrette et moi-même voulions instaurer, dans notre proposition de loi commune, une majoration doublée mais cela n’a pas été possible, du fait de l’article 40. Ne modifions pas cet article 3 par lequel les sénateurs ont pris en compte le besoin de reconnaissance des élus, qu’ils soient salariés, artisans, commerçants ou qu’ils exercent une profession libérale.
Mme Catherine Hervieu (EcoS). Rappelons tout de même qu’il ne s’agit d’accorder qu’un trimestre par mandat. Certes, certains élus cumulent les mandats dans la durée, mais d’autres sont découragés à la fin d’un premier mandat. Quel signe donnerait-on si on restreignait le bénéfice de cette disposition à l’heure où se manifeste une forme de défiance à l’égard de l’engagement politique ?
Les activités professionnelles des élus sont très diverses : pour les fonctionnaires, sont prévus des droits spécifiques ; pour ceux qui relèvent du droit privé, exercer un mandat n’est pas forcément simple. Pensons aussi à l’impact d’un tel choix sur le déroulement des carrières et à la situation des femmes, dont le parcours peut être compliqué par les grossesses ou les difficultés à combiner travail et engagement.
Cet article 3 n’a rien de révolutionnaire. Il s’agit d’une première pierre apportée à l’édifice. Conservons-le dans sa rédaction initiale et gardons-nous de le dénaturer.
Mme Élisa Martin (LFI-NFP). Nous arrivons au cœur du débat. Cela fait bien longtemps que nous discutons du statut de l’élu local, qui renvoie à un enjeu social. Notre travail consiste à créer des conditions favorables pour démocratiser la fonction d’élu et permettre à chacun d’y accéder, quels que soient son emploi, son niveau de diplôme, son sexe ou sa situation. En dehors de l’augmentation des indemnités, qui ne fait d’ailleurs pas partie des priorités des élus, s’exprime la préoccupation de ne pas être perdant lorsqu’on s’engage dans un tel mandat. C’est la raison pour laquelle, par exemple, est proposée une prise en charge des frais de garde et d’autres dépenses. La bonification des trimestres est regardée de près. Nous avions proposé une majoration plus généreuse que celle du Sénat mais notre amendement a été déclaré irrecevable – pour des raisons sur lesquelles je m’interroge. Quoi qu’il en soit, ne rabougrissons pas les droits sociaux des élus et conservons la version initiale.
M. Stéphane Delautrette, rapporteur pour les articles 5 à 17. Vous l’aurez remarqué, je ne suis pas signataire de cet amendement, et mon collègue corapporteur ne m’en voudra pas d’exprimer ma divergence.
De la proposition de loi que j’ai déposée avec Violette Spillebout dans le prolongement des travaux de la mission d’information qu’elle a conduite avec Sébastien Jumel, et du rapport d’information que j’ai rédigé au nom de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation, un point de convergence émerge : la bonification des trimestres de retraite est une préoccupation majeure pour les élus, plus encore que la revalorisation des indemnités. La proposition que nous avions formulée collectivement allait au-delà de ce qui figure dans l’article 3 mais elle s’est heurtée à l’irrecevabilité au titre de l’article 40. Nous considérons qu’il faut préserver cette avancée voulue par les sénateurs, quand bien même elle ne serait pas à la hauteur de ce que nous aurions souhaité.
Je ne vous cache pas que j’ai fait des appels du pied au gouvernement pour travailler sur ces questions car au-delà de la majoration des trimestres, se pose le problème de la perte de revenus au moment de la retraite du fait des carrières partielles ou du faible niveau des indemnités dans un système comme le nôtre où le montant de la pension est proportionnel au niveau de cotisation. Nous avons lancé plusieurs pistes de travail, notamment la possibilité d’obtenir des bonifications à partir d’une caisse complémentaire de retraite comme l’Ircantec.
Nous sommes très attendus par les élus locaux sur ce sujet-là. C’est la raison pour laquelle, une fois n’est pas coutume, je voterai contre l’amendement de mon collègue corapporteur.
La commission rejette l’amendement.
La commission adopte l’amendement rédactionnel CL157 de M. Didier Le Gac, rapporteur.
Puis elle adopte l’article 3 modifié.
Article 3 bis (nouveau) (procédure de législation en commission) (art. L. 2123-30, L. 3123-25, L. 4135-25, L. 7125-32, L. 7227-33 du code général des collectivités territoriales) : Ouverture de la possibilité de transférer la gestion des régimes de retraite facultatifs par rente des élus locaux à la Caisse des dépôts et consignations
La commission adopte l’amendement rédactionnel CL158 de M. Didier Le Gac, rapporteur.
Amendement CL194 de M. Hervé Saulignac
M. Hervé Saulignac (SOC). Il s’agit d’assigner à la Caisse des dépôts un objectif de réduction des frais de gestion des régimes spécifiques de retraite mis en place avant 1992. Certaines associations d’élus dénoncent le caractère excessif de ces frais, ce que confirme la Cour des comptes dans son relevé d’observations définitives d’avril 2023 sur le rôle de la Caisse dans la gestion de trois régimes de retraite d’agents publics. Au regard de la vocation publique de ce groupe, placé sous le contrôle du Parlement et au service de nos concitoyens, cette diminution est un objectif central.
M. Didier Le Gac, rapporteur. Cette inquiétude a également été exprimée par Départements de France. La Caisse des dépôts, que j’ai interrogée à ce sujet, m’a précisé que « les conventions conclues à ce jour prévoient des frais de gestion compris entre 3,5 % et 3,8 % du montant des arrérages des rentes de l’année en cours, avec une rémunération minimum par ailleurs réévaluée annuellement. ».
S’il me paraît important de laisser aux départements la faculté de déléguer ou non la gestion des régimes spécifiques de retraite, je ne vois pas la nécessité d’encadrer le montant des frais de gestion fixés librement et contractuellement entre les départements et la Caisse des dépôts. En outre, votre amendement est dénué de portée normative puisqu’aucun encadrement n’est prévu par votre dispositif. Son adoption ne changera pas les modalités de détermination des frais de gestion. Avis défavorable.
M. Hervé Saulignac (SOC). Si cet amendement avait proposé un changement effectif de ces modalités, il aurait été frappé par l’article 40. Vous comprenez bien que nous essayons, par des voies détournées, d’exprimer certaines de nos préoccupations.
La commission adopte l’amendement.
La commission adopte l’amendement rédactionnel CL159 de M. Didier Le Gac, rapporteur.
La commission adopte l’article 3 bis modifié.
Article 4 (art. L. 2335-1 et L. 2573-55 du code général des collectivités territoriales) : Extension du bénéfice de la dotation particulière relative aux conditions d’exercice des mandats locaux à l’ensemble des communes de moins de 3 500 habitants et remise au Parlement d’un rapport relatif aux coûts liés aux attributions exercées par les maires au nom de l’État
Amendement CL36 de M. Bruno Bilde
M. Bruno Bilde (RN). Cet amendement vise à étendre le bénéfice de la dotation particulière relative aux conditions d’exercice des mandats locaux (DPEL) aux communes comptant 1 000 à 9 999 habitants. Les charges des élus de communes dont la population est légèrement supérieure à 3 500 habitants sont comparables voire supérieures aux communes de moindre taille, notamment en matière de gestion des services publics, de sécurité ou d’aménagement du territoire. L’extension proposée vise à garantir une plus grande équité dans la répartition de cette dotation et à accompagner de manière plus réaliste les élus dans l’accomplissement de leurs missions. Il est urgent d’adapter les dispositifs d’aide à l’exercice du mandat local aux évolutions démographiques, économiques et sociales de nos territoires.
M. Didier Le Gac, rapporteur. L’enveloppe de la DPEL versée par l’État aux petites communes de moins de 1 000 habitants a déjà augmenté considérablement puisqu’elle est passée, entre 2019 et aujourd’hui, de 69 millions à 123 millions. La proposition de loi prévoit déjà d’étendre son versement aux communes de 1 000 à 3 500 habitants. Restons-en à cette extension, car l’extension que vous proposez s’inscrit dans un contexte budgétaire délicat, et il nous faut veiller à ce que le gouvernement lève ensuite le gage financier de ce texte. Évitons que des négociations supplémentaires viennent retarder l’adoption du texte.
J’ajoute que la DPEL est une enveloppe fermée, dont le montant est voté chaque année dans le cadre du projet de loi de finances. Si le nombre de ses bénéficiaires augmente, le versement sera moindre pour chacun d’entre eux. Avis défavorable.
M. Stéphane Delautrette, rapporteur. Votre intention est louable, monsieur Bilde, mais il faut avoir en tête que notre objectif à tous est que le texte puisse être effectif, une fois voté. Or si nous allons au-delà du nouveau seuil de 3 500 habitants, qui représente déjà une marche haute à gravir, nous risquons de ne pas obtenir du Gouvernement la levée du gage financier.
En outre, si le montant global de l’enveloppe n’est pas rehaussé en proportion, cet élargissement se fera au détriment des plus petites communes qui sont celles, vous le savez, qui ont le plus besoin de cette dotation.
La commission rejette l’amendement.
La commission adopte l’amendement rédactionnel CL160 de M. Didier Le Gac, rapporteur.
Amendements CL161 rectifié de M. Didier Le Gac et CL413 de Mme Françoise Buffet (discussion commune)
M. Didier Le Gac, rapporteur. L’article 4 prévoit la remise au Parlement d’un rapport relatif aux coûts pesant sur les communes du fait des attributions exercées par les maires au nom de l’État. Cette demande nous paraît pertinente mais à la date retenue pour la remise, le 30 juin 2025, la présente proposition de loi sera loin d’être adoptée. Nous proposons donc le 30 juin 2026.
Mme Françoise Buffet (EPR). Mon amendement vise également à reporter la date de remise du rapport. Le maire n’est pas seulement agent exécutif de la commune, il exerce aussi ses fonctions en tant représentant de l’État, en organisant les élections ou en gérant l’état civil notamment. Il serait bon que l’accomplissement de ces missions soit soutenu par le versement mensuel d’une somme forfaitaire financée par l’État, qui viendrait s’ajouter à l’indemnité de fonction que le maire perçoit en tant qu’exécutif de la collectivité territoriale.
M. Didier Le Gac, rapporteur. Je vous propose de retirer votre amendement au profit du mien. J’ajoute que je ne vois pas très bien comment vous parvenez à estimer la somme forfaitaire de 500 euros que vous évoquez dans votre exposé sommaire.
Mme Françoise Buffet (EPR). Mon amendement va dans le même sens que le vôtre pour ce qui est de la date de remise. Pour le reste, j’évoque ces possibilités au conditionnel.
Mme Élisa Martin (LFI-NFP). Petite sortie de route : pourquoi ne pas étendre le champ du rapport aux surcoûts qu’entraîne pour les communes l’exercice de missions pour le compte de l’État – établissement des documents d’identité ou organisation des élections ? On saisirait l’ampleur de l’écart entre le montant des dotations qu’elles reçoivent et le coût de ces charges obligatoires qu’elles supportent.
M. Stéphane Delautrette, rapporteur. L’enjeu que vous soulevez est bien réel, madame Martin, mais ce n’est pas l’objet de cette proposition de loi. Nous pourrons y revenir dans le cadre des travaux de la délégation aux collectivités territoriales.
Madame Buffet, l’amendement de mon collègue rapporteur reprend le dispositif figurant dans la proposition de loi adoptée il y a un peu plus d’un an par les sénateurs, tout en modifiant la date de remise du rapport pour tenir compte de ce décalage. Votre amendement ne change pas la date, ce qui poserait une difficulté d’exécution.
La commission adopte l’amendement CL161.
En conséquence, l’amendement CL413 tombe.
La commission adopte l’article 4 modifié.
Titre II
Faciliter l’engagement des élus locaux et améliorer les conditions d’exercice du mandat
Chapitre Ier
Améliorer les conditions matérielles d’exercice du mandat au quotidien
Article 5 (art. L. 2123-18-1, L. 3123-19, L. 4135-19, L. 5211-13, L. 6434-5 et L. 7227-23 du code général des collectivités territoriales) : Remboursement obligatoire par la collectivité des frais de transport et de séjour engagés par les élus locaux
Amendement CL164 de M. Stéphane Delautrette
M. Stéphane Delautrette, rapporteur. Les sénateurs ont souhaité préciser que les frais de transport des élus locaux intègrent les dépenses liées au covoiturage et aux transports en commun – ce qui, en soi, est une bonne disposition. Mais elle est déjà satisfaite par l’article 4 du décret du 3 juillet 2006, qui prévoit le remboursement des frais engagés par les élus ayant pris les transports en commun, et par l’article 11, qui intègre les dépenses liées au covoiturage. Je vous propose donc la suppression de cette disposition.
Mme Élisa Martin (LFI-NFP). Nous disions un peu plus tôt que le statut de l’élu devait contribuer à la démocratisation de cette fonction sans que cela coûte aux élus. Or, puisque la collectivité devra couvrir les frais de transport, elle le fera nécessairement au détriment des politiques publiques, obligatoires ou non. Le statut de l’élu local, déjà fragile, ne doit s’appuyer que sur des dispositifs où tout est compensé à l’euro près, en particulier pour les petites communes, faute de quoi la mesure que nous votons ne sera pas réaliste et mettra les élus locaux dans l’obligation de choisir entre payer la carte de bus d’Untel ou financer des heures de service public.
M. Stéphane Delautrette, rapporteur. C’est pour tenir compte de la difficulté de prendre en charge de tels frais, notamment pour les plus petites collectivités, que le seuil de la DPEL est porté de 1 000 à 3 500 habitants. L’objectif du présent texte est qu’une personne s’engageant dans un mandat local ne doit pas en être de sa poche. La question de la capacité financière devra être traitée lors de l’examen du projet de loi de finances.
La commission adopte l’amendement.
Elle adopte l’amendement rédactionnel CL165 de M. Stéphane Delautrette, rapporteur.
Amendement CL331 de Mme Blandine Brocard
Mme Anne Bergantz (Dem). Il s’agit de supprimer les alinéas 6 et 7 de l’article 5. La DPEL a été instaurée afin d’accompagner les petites communes dans la prise en charge des dépenses rendues obligatoires par les dispositions législatives relatives aux autorisations d’absence, au financement de la protection fonctionnelle, aux frais de formation, etc. L’ajout des frais de déplacement fera mécaniquement baisser l’enveloppe disponible pour les autres frais ; cela ne nous apparait pas souhaitable.
M. Stéphane Delautrette, rapporteur. Avis défavorable.
Mme Violette Spillebout (EPR). Il s’agit d’une question de principe. Cette proposition de loi, même si elle est incomplète, consacre plus d’une vingtaine d’articles à la création d’un statut de l’élu local. Or un statut, ce sont des droits. Il faut traiter séparément la question des droits ainsi créés et celle de leur financement, qui sera examinée dans le cadre du débat budgétaire.
Le signal envoyé par le présent texte à tous ceux qui souhaitent s’engager est très fort – rappelons que si nous en sommes là, c’est parce qu’il n’y a pas suffisamment de candidats, que certains maires démissionnent et que beaucoup hésitent à se présenter en 2026, en particulier dans les petites communes. Faire du remboursement des frais un droit et non plus un choix de la collectivité constituerait donc une avancée importante. Nous en avions déjà discuté de façon très approfondie lors de l’examen de la proposition de loi que nous avions proposée avec Stéphane Delautrette et qui, rappelons-le, avait été cosignée par l’ensemble des groupes de l’Assemblée nationale.
La DPEL sera certainement insuffisante mais on peut imaginer que des communes renoncent à d’autres droits, par exemple quand un maire, très occupé par son activité professionnelle, ne peut pas suivre des formations et préfère obtenir le remboursement de ses frais de déplacement en utilisant l’enveloppe commune. Notre rôle pendant le débat budgétaire consistera à rappeler que si l’on veut favoriser l’engagement, il faut donner aux élus locaux les moyens d’exercer leur mandat sans que cela leur coûte.
Mme Élisa Martin (LFI-NFP). Nous sommes entièrement d’accord sur le principe. Toutefois, nous allons bientôt aborder le sujet de la protection fonctionnelle, qui risque de faire exploser les coûts puisqu’elle sera largement étendue – à juste titre.
Soyons clairs : donner à chacun les moyens d’être élu ne résoudra pas la crise de l’engagement local. Le moment viendra où nous devrons aborder la question du sens du mandat. Dans un contexte d’austérité et de moindre soutien des services de l’État, ce sera compliqué. Nous y reviendrons tout au long de l’examen de ce texte, même si j’ai quelques doutes sur son issue en raison d’un probable recours à l’article 49.3 au moment du vote de la loi de finances. Nous sommes d’accord pour adopter des avancées dès maintenant, mais je crains que l’on ne se paye de mots.
La commission rejette l’amendement.
Amendement CL332 de Mme Blandine Brocard
Mme Anne Bergantz (Dem). L’amendement a pour objet de compléter l’article 5 par l’alinéa suivant : « Les remboursements des frais de transport […] sont subordonnés à la justification du caractère nécessaire de la présence physique de l’élu. » L’objectif est de garantir un usage rigoureux et justifié des deniers publics, en évitant que ce droit ne donne lieu à des déplacements non indispensables. Il ne remet pas en cause la légitimité du remboursement mais en renforce l’encadrement pour prévenir toute dérive ou automatisme.
M. Stéphane Delautrette, rapporteur. Je ne partage pas la suspicion manifestée dans cet amendement à l’égard des élus, qui chercheraient à se faire rembourser des frais de déplacement injustifiés. De plus, je ne sais pas comment définir juridiquement le « caractère nécessaire de la présence physique ». Les élus savent juger quand ils ont besoin de se déplacer – ils ne le font pas pour le plaisir. Enfin, le remboursement des frais est relativement encadré dans les collectivités, y compris pour leurs salariés. Avis défavorable.
Mme Violette Spillebout (EPR). Je suis également défavorable à cet amendement. Il vise à prévenir des dérives qui ne correspondent pas aux pratiques des élus. C’est même l’inverse : dans les collectivités ayant instauré des dispositifs de remboursement, les élus ne se font pas tous rembourser leurs frais, loin de là, d’abord parce qu’il faut faire la démarche et ensuite parce que beaucoup, sachant que les moyens de la commune sont très limités, renoncent à en faire la demande. Si nous créons ce droit nouveau, sans doute seuls ceux qui en ont vraiment besoin l’utiliseront-ils, et non l’ensemble des élus.
Mme Élisa Martin (LFI-NFP). Un autre aspect de cet amendement nous préoccupe : il est indiqué que la présence physique ne serait jugée nécessaire que si aucune alternative par visioconférence ou tout autre moyen de participation à distance n’est envisageable. Or les élus locaux ont besoin de se retrouver physiquement pour échanger, pour argumenter et pour prendre des décisions. Cela risque de pousser les élus à participer physiquement en acceptant de ne pas être remboursés de leurs frais de déplacement ou bien de renoncer à être présents et de privilégier la participation à distance. C’est la raison pour laquelle nous ne soutenons pas cet amendement.
M. Hervé Saulignac (SOC). Avec un tel amendement, on s’éloigne de l’esprit du texte, qui vise à lever les freins à l’engagement et non à apporter plus de contraintes que de solutions. Cela ne manquera pas de générer du contentieux, par exemple quand un maire refusera de rembourser les frais de déplacement d’élus qui avaient jugé leur présence physique nécessaire. Qu’est-ce qu’un déplacement non indispensable ?
M. Emmanuel Duplessy (EcoS). Je doute du caractère opérationnel d’un tel amendement. Outre que la visioconférence doit rester l’exception, je ne sais pas comment l’on applique une telle mesure, par exemple lorsque le quorum est atteint : certains élus devront-ils faire une procuration pour être présents sans être présents, parce qu’ils ne pourraient plus justifier leur déplacement ?
Pour ma part, j’ai défendu des amendements qui tendaient à rendre obligatoire la présence : je ne peux donc pas voter un amendement qui invite les élus à ne venir que quand c’est vraiment nécessaire. L’objet de ce texte est de valoriser l’engagement démocratique, qui se fait avant tout en présentiel et par la rencontre. Promouvoir la gestion à distance me semble être une mauvaise idée.
Mme Blandine Brocard (Dem). Je remercie tous les intervenants, dont les propos mettent en lumière ce que nous n’avons précisément pas voulu dire. Il n’est pas question de jeter la moindre suspicion sur les élus locaux. Nous savons très bien qu’ils sont amenés à se déplacer pour participer à divers événements. Nous souhaitions simplement encadrer non pas des dérives mais des débordements, des excès – cela peut arriver. L’objet de cet amendement était de poser des limites mais nous avons sans doute mal défini sa portée. Par ailleurs, on ne peut pas nous faire le procès de vouloir privilégier la visioconférence. Nous savons très bien qu’un élu local doit être présent sur le terrain.
Nous vous remercions pour ces échanges et retirons donc cet amendement : nous essaierons de trouver une meilleure rédaction pour la séance.
L’amendement est retiré.
La commission adopte l’article 5 modifié.
Article 5 bis (nouveau) : Création d’une circulaire « Statut de l’élu local » regroupant les dispositions statutaires applicables aux titulaires d’un mandat électif local
Amendement CL223 de M. Emmanuel Duplessy
M. Emmanuel Duplessy (EcoS). L’article 5 bis prévoit l’adoption par voie de circulaire du statut de l’élu local. L’amendement vise à préciser le contenu de cette circulaire en rappelant les moyens mis à disposition des élus dans le cadre du pack sécurité – protection des élus, procédure de signalement, dépôt de plainte – car ils encore trop peu utilisés.
M. Stéphane Delautrette, rapporteur. Sur le fond, je souscris pleinement à votre démarche. Toutefois, votre amendement relève de l’injonction, ce qui n’est pas constitutionnel.
Je travaille actuellement à une nouvelle rédaction plus complète qui sera présentée en séance. Nous pourrons échanger sur cette question si vous le souhaitez. Demande de retrait ou, à défaut, avis défavorable.
L’amendement est retiré.
La commission adopte l’article 5 bis non modifié.
Article 6 (procédure de législation en commission) : (art. L. 3123-19, L. 3123-19-1, L. 4135-19, L. 4135-19-1, L. 7125-22 et L. 7127-23 du code général des collectivités territoriales) : Allocation d’une indemnité forfaitaire pour la prise en charge des frais de représentation du président du conseil départemental ou du conseil régional
Amendements de suppression CL333 de Mme Blandine Brocard et CL 391 de M. Carlos Martens Bilongo
Mme Blandine Brocard (Dem). Nous proposons la suppression de l’article 6 car nous doutons qu’il soit judicieux de créer une indemnité forfaitaire pour les frais de représentation. Contrairement aux frais remboursés sur justificatifs, une indemnité forfaitaire constitue une dépense pérenne, qui pèse directement sur le budget des collectivités. Dans un contexte de forte contrainte financière et d’effort de responsabilisation des dépenses publiques locales, nous nous interrogeons sur son opportunité et sur sa soutenabilité.
M. Carlos Martens Bilongo (LFI-NFP). Nous souhaitons également la suppression de cet article car il fait supporter aux collectivités des frais qui n’ont aucune utilité, au bénéfice de personnes ayant déjà de hauts revenus, comme les présidents de conseils départementaux et régionaux. Une telle disposition, compte tenu des efforts qui sont demandés aux Français, est totalement hors-sol.
M. Stéphane Delautrette, rapporteur. L’article 6 ne fait qu’appliquer aux exécutifs régionaux et départementaux les dispositions existant pour les maires, quelle que soit d’ailleurs la taille de la commune. Quelle justification y aurait-il à prendre en charge les frais des maires et pas ceux des présidents et présidentes des départements et des régions ? C’est un sujet que j’ai découvert lors des auditions de Départements de France et de Régions de France.
J’insiste sur le fait qu’il ne s’agit pas d’avantages personnels mais de dépenses d’intérêt public engagées dans le cadre de l’exercice de leurs fonctions. Cela concerne des déplacements, par exemple lorsqu’un président de région ou de département se rend à Paris pour une réunion. Encore une fois, ce sont des frais de représentation et non des frais personnels.
Avis défavorable à la suppression de l’article 6.
M. Didier Le Gac, rapporteur. J’ai partagé les mêmes interrogations sur cette question. Les représentants des régions et des départements nous ont expliqué que cette disposition était justifiée par le fait que de nombreux présidents de région et de département avaient été épinglés par les chambres régionales des comptes parce qu’il n’était pas prévu que les sommes engagées lors de leurs déplacements soient remboursées. Pour ma part, je suis plutôt pour une abstention mais cela n’engage que moi.
Mme Élisa Martin (LFI-NFP). On nous demande de délibérer à l’aveugle puisque nous n’arrivons pas à savoir quels frais pourraient entrer dans cette enveloppe. De plus, ces élus perçoivent des indemnités confortables qui, compte tenu de ce que nous avons voté précédemment, vont augmenter de 10 %. Il me paraît délicat d’adopter cette disposition : il faudrait la retirer pour prendre le temps de clarifier ce point. De surcroît, le caractère forfaitaire du remboursement soulève des interrogations car il serait versé sans que l’on sache exactement à quel type de frais il correspond.
M. Bryan Masson (RN). Nous voterons l’amendement de suppression pour une raison simple : les présidents de conseils régionaux ou départementaux disposent déjà de sacrés moyens – personnels pour leur cabinet, chauffeurs, enveloppe confortable pour les frais de représentation et de communication. Leur situation n’a strictement rien à voir avec celle des élus locaux qui souffrent – les maires de petites ou de moyennes communes : c’est eux que nous devrions soutenir, et non ceux qui ont la chance de diriger un exécutif généreusement doté. Puisque vous nous avez invités à ne pas jeter l’opprobre sur les petites communes, soyons cohérents et ne cédons pas à cette mesure excessive.
Mme Catherine Hervieu (EcoS). Si nous avons bien compris, alors que les gros moyens accordés aux présidents de région ou de département sont actuellement imputés sur les frais généraux, l’amendement vise à créer une ligne budgétaire dédiée aux frais de représentation, à l’instar de ce qui existe pour les conseils municipaux.
Nous y voyons un double intérêt : la clarté et la transparence sur des dépenses qui ont pu susciter des interrogations – je pense à certains frais de repas en Auvergne-Rhône-Alpes.
M. Hervé Saulignac (SOC). Les frais de représentation des présidents de région ou de département sont-ils aussi bien encadrés que les nôtres ? Certainement pas. Ayant été président de département, je peux vous assurer que l’opacité qui règne est totale.
L’usage de l’avance de frais de mandat que les députés perçoivent est contrôlé par les services de l’Assemblée – il faut présenter des factures – et par le déontologue, nous employons un comptable, etc. Je vous mets au défi de m’indiquer quelles dépenses un président de région a engagées au titre des frais de représentation.
Contrairement à ce que certains pensent de prime abord, la création d’une indemnité forfaitaire est sans doute le moyen de contrôler ce qui ne l’est pas aujourd’hui. Peut-être faut-il améliorer le dispositif envisagé. Le Rassemblement national nous dit que les présidents de région ont de gros moyens : certes, mais là où il se trompe, c’est que ce qui importe, c’est le contrôle de ces moyens. Or aujourd’hui le contrôle est inexistant. Les frais de représentation sont prélevés sur l’enveloppe des frais de cabinet : il est impossible de savoir si un déjeuner était une réunion de travail ou autre chose. Si les frais sont strictement encadrés par une indemnité forfaitaire et la présentation de factures, il sera possible de le savoir.
Il faut poursuivre notre réflexion jusqu’à la séance mais la suppression de l’article n’est peut-être pas la meilleure solution.
Mme Agnès Firmin Le Bodo (HOR). Nous devons nous poser deux questions sur cet article : souhaitons-nous créer une indemnité forfaitaire supplémentaire pour les frais de représentation ou contrôler les frais existants ? Qui contrôle le budget supplémentaire éventuel ?
Un président de conseil départemental ou régional bénéficie déjà d’un chauffeur, d’une enveloppe par le biais des frais de cabinet, mais il en est de même pour les maires des grandes collectivités, qui ont un cabinet.
M. Stéphane Delautrette, rapporteur. Contrairement à ce que j’ai entendu, le texte ne prévoit pas de revaloriser de 10 % les indemnités des présidents de conseil régional ou départemental ; il ne concerne que les conseils municipaux.
Nous soutenons la mesure introduite par les sénateurs, qui se borne à étendre aux présidents de conseil régional ou départemental les dispositions applicables aux maires, en particulier en ce qui concerne le périmètre des dépenses et les modalités de contrôle. Par conséquent, comme l’a dit Mme Firmin Le Bodo, les questions que vous posez valent aussi pour les maires.
J’ai tendance à penser qu’un dispositif plus encadré est préférable à des désordres révélés au détour d’un contrôle de la chambre régionale des comptes. C’est la raison pour laquelle je maintiens mon avis défavorable à la suppression de l’article, qui, à l’instar de nombre de dispositions du texte, cherche à harmoniser les règles applicables aux différentes collectivités.
La commission adopte les amendements.
En conséquence, l’article 6 est supprimé et les autres amendements tombent.
Article 6 bis (nouveau) (procédure de législation en commission) : (art. L. 2511-33 du code général des collectivités territoriales) : Alignement des droits et garanties des conseillers d’arrondissement sur ceux des conseillers municipaux
Amendement CL171 de M. Stéphane Delautrette
M. Stéphane Delautrette, rapporteur. L’amendement vise à compléter les garanties accordées aux conseillers d’arrondissement dans les villes de Paris, Marseille et Lyon. Le gouvernement a déjà ouvert la voie, au Sénat, en étendant à ces élus certaines protections prévues pour les conseillers municipaux. Nous proposons ici d’aller plus loin, pour garantir à ces élus les mêmes droits que ceux des autres communes de France.
Concrètement, plusieurs dispositifs leur seront désormais applicables : le droit de bénéficier d’un stage de remise à niveau dans leur entreprise ; la possibilité de disposer d’un véhicule de service lorsque leurs fonctions le justifient ; l’accès à une aide pour financer le chèque emploi-service universel, ainsi que l’aménagement de leur poste de travail en cas de handicap.
La commission adopte l’amendement.
Elle adopte l’article 6 bis modifié.
Article 7 (procédure de législation en commission) : (art. L. 2121-7-1 [nouveau] du code général des collectivités territoriales) : Possibilité de recours à la visioconférence pour la réunion des commissions du conseil municipal
Amendement de suppression CL392 de Mme Élisa Martin
Mme Élisa Martin (LFI-NFP). Nous ne sommes pas favorables à l’extension du recours à la visioconférence pour certaines réunions.
D’une part, nous n’avons pas le recul suffisant pour juger de l’intérêt de ce procédé. D’autre part, la réunion en présentiel reste à nos yeux la meilleure méthode pour débattre, en particulier sur des sujets complexes.
Nous préférons donner aux élus les moyens de se consacrer à leur mandat, sans que les obligations qui en découlent soient trop difficiles à concilier avec leurs obligations professionnelles, et de participer aux réunions dans les meilleures conditions.
Par ailleurs, même si, à l’initiative des élus, l’accès à internet s’est largement amélioré, il manque encore de fiabilité dans certaines régions. La robustesse du dispositif dans toutes ses acceptions peut être questionnée.
Bref, soyons des êtres humains, voyons-nous et travaillons en présence les uns des autres.
M. Stéphane Delautrette, rapporteur. Le recours à la visioconférence ne concerne pas les réunions délibératives mais plutôt des réunions préparatoires, celles des commissions municipales.
L’objet de la proposition de loi est de faciliter l’engagement local de tous. Je prendrai plusieurs exemples : un étudiant, qui ne fait pas ses études dans la commune dans laquelle il est conseiller municipal, pourrait voir un intérêt à ce que les réunions puissent se tenir partiellement – et non intégralement – en visioconférence ; une personne en situation de handicap, qu’il est souhaitable de ne pas obliger à se déplacer pour toutes les réunions – et vous savez qu’elles sont nombreuses si l’on compte celles liées à l’intercommunalité. Le recours à la visioconférence peut aussi se justifier pour des raisons économiques – les déplacements ont un coût même s’ils peuvent être pris en charge – ou de commodité pratique.
Il n’est pas question de systématiser le recours à la visioconférence. Je souscris à l’idée selon laquelle un projet municipal tient à l’unité de l’équipe. Il est donc important de se réunir en présentiel. Mais la suppression de cette faculté nouvelle peut constituer un frein à l’engagement local. Avis défavorable.
M. Hervé Saulignac (SOC). Pourquoi vouloir supprimer une belle possibilité comme celle-là ?
Il n’est pas question d’une généralisation de la visioconférence, à laquelle je serais opposé. Les réunions en présentiel restent ce qu’il y a de mieux. Mais pourquoi priver une personne en situation de handicap de cette option ? Un député, qui est encore membre du conseil municipal, serait certainement très heureux de pouvoir assister à une réunion qui concerne sa commune.
Dès lors que le recours à la visioconférence n’est pas obligatoire, nous sommes favorables à tout ce qui peut améliorer les conditions de travail des élus municipaux, donc défavorables à l’amendement.
Mme Violette Spillebout (EPR). Notre groupe est également défavorable à la suppression de l’article. Je fais miens les exemples que vous avez cités – étudiants, parlementaires, personnes en situation de handicap – auxquels j’ajoute les salariés et ceux qui ne résident pas de manière permanente dans la commune – qu’on est parfois bien content de trouver pour compléter une liste. La visioconférence constitue une grande facilité pour les propriétaires de résidences secondaires, qui acceptent de contribuer à la sauvegarde de la vie démocratique du village.
Je termine par l’argument écologique. La limitation des déplacements est aussi une manière d’alléger le bilan carbone.
Mme Agnès Firmin Le Bodo (HOR). Il y a un point sur lequel nous sommes tous d’accord : le présentiel doit rester la norme. Mais tirons parti de ce que le covid nous a appris. La visioconférence est une faculté offerte, qui peut intéresser les étudiants dont nous avons besoin sur les listes municipales, les personnes en situation de handicap voire, tout simplement, quand on est malade.
Je reprends à mon compte l’argument écologique de Mme Spillebout. Je suis conseillère départementale et il m’est arrivé de faire deux heures de route pour assister à une réunion qui a duré trois minutes.
Il faut savoir s’adapter. Sans le covid, nous ne nous serions peut-être pas posé la question mais puisque la possibilité existe, saisissons-la.
Mme Élisa Martin (LFI-NFP). Si la covid nous a appris quelque chose, c’est que nous étions des animaux sociaux et que nous avions besoin de contacts humains et directs.
Je crois avoir entendu certains évoquer d’autres réunions que celles des commissions municipales, confirmant notre crainte que cette disposition soit la porte ouverte à toutes les fenêtres, autrement dit que la faculté réservée pour certaines réunions spécifiques devienne le droit commun. L’exercice démocratique réclame une présence en chair et en os autour de la table.
La commission rejette l’amendement.
Elle adopte l’amendement rédactionnel CL173 de M. Stéphane Delautrette, rapporteur.
Amendement CL278 de M. Jérémie Iordanoff
M. Emmanuel Duplessy (EcoS). L’amendement tend à confier au conseil municipal et non au maire le soin de convoquer les réunions des commissions en visioconférence afin de s’assurer du caractère collectif de cette décision.
M. Stéphane Delautrette, rapporteur. Le maire est l’exécutif de la commune : il est seul compétent pour organiser les services et convoquer les réunions des commissions municipales.
D’un point de vue pratique, le choix de donner au conseil municipal le pouvoir de convoquer une réunion de commission en visioconférence me paraît difficilement applicable. Avis défavorable.
M. Hervé Saulignac (SOC). Faudra-t-il organiser une visioconférence pour consulter le conseil municipal sur le recours à la visioconférence ?
Dans la vraie vie, je vois mal comment un maire pourrait décider de convoquer des réunions en visioconférence sans le consentement des membres du conseil municipal. Il ne semble pas utile d’alourdir le dispositif.
La commission rejette l’amendement.
Elle adopte l’amendement rédactionnel CL174 de M. Stéphane Delautrette, rapporteur.
Amendement CL363 de Mme Marie Pochon
Mme Marie Pochon (EcoS). L’amendement concerne les communes de moins de 1 000 habitants dont le conseil municipal est parfois confronté à des difficultés liées aux contraintes professionnelles des élus et à l’éloignement du lieu de la réunion – sans parler des étudiants, pénalisés alors qu’ils souhaitent sincèrement s’engager pour leur commune.
Le quorum étant fixé à la moitié des membres du conseil municipal, la régularité d’une séance peut être entachée par l’absence de quelques-uns. Ces absences peuvent être fréquentes en raison des distances à parcourir, en particulier dans les zones de montagne.
Afin de faciliter l’engagement de tous, l’amendement vise donc à autoriser, en cas d’empêchement, un membre du conseil municipal, à participer à une séance en visioconférence, sans droit de vote, sous réserve que les moyens techniques de la commune le permettent.
M. Stéphane Delautrette, rapporteur. Si ledit conseiller municipal ne dispose pas de droit de vote, je ne vois pas en quoi sa présence entre dans le calcul du quorum.
Ensuite, pourquoi réserver cette faculté aux communes de moins de 1 000 habitants ? Je suis défavorable à l’amendement.
M. Stéphane Mazars (EPR). L’amendement est intéressant pour les communes de montagne mentionnées par Mme Pochon mais aussi pour les communes nouvelles. En effet, dans les territoires ruraux, les anciennes communes qui composent la commune nouvelle sont parfois séparées par des dizaines de kilomètres, ce qui complique les déplacements. Le groupe EPR est plutôt favorable à l’amendement.
Mme Agnès Firmin Le Bodo (HOR). Lors des débats précédents, plusieurs orateurs ont exprimé leur opposition à l’extension du recours à la visioconférence aux réunions délibératives.
S’il est important d’autoriser la visioconférence pour faciliter la participation aux réunions préparatoires, l’exigence démocratique impose que les délibérations aient lieu en présentiel.
Je comprends les difficultés de déplacement, mais si l’on commence à entrouvrir la porte à la visioconférence dans les instances délibérantes, nous ne sommes pas à l’abri un jour d’une séance dans l’hémicycle en visioconférence.
Par ailleurs, l’amendement ne résout pas le problème du quorum que vous mettez en avant puisque l’élu en distanciel n’aurait pas de droit de vote.
M. Stéphane Delautrette, rapporteur. Votre intention est de permettre à l’élu qui ne peut pas assister au conseil municipal d’être informé du déroulement de la réunion. Pour cela, il existe un compte rendu, plus ou moins détaillé selon la taille de la commune, et parfois des enregistrements.
L’intérêt du mandat municipal réside dans la participation à la prise de décision. Je ne comprends pas votre objectif dès lors que l’élu ne peut pas prendre part à la décision. Je suis sensible aux difficultés que pose l’éloignement, notamment dans les communes nouvelles, mais votre volonté n’est-elle pas finalement d’autoriser le recours à la visioconférence pour les réunions avec délibérations ?
La commission rejette l’amendement.
Elle adopte l’article 7 modifié.
Après l’article 7
Amendements CL234 de M. Emmanuel Duplessy et CL300 de Mme Anne Bergantz (discussion commune)
M. Emmanuel Duplessy (EcoS). Je regrette que l’amendement précédent, qui permettait simplement à tout conseiller municipal ne pouvant être présent au conseil de pouvoir le suivre à distance sans droit de vote, n’ait pas été adopté. L’argument du procès-verbal ne me convainc pas. Il aurait été préférable de s’attaquer à une inégalité de fait, puisque certains conseils municipaux – comme celui dont je suis membre – le permettent, en systématisant la diffusion à distance, ainsi que nous le proposions dans des amendements. Ceux-ci ont été considérés comme des cavaliers, ce que je trouve pour le moins original.
L’amendement CL234, issu d’une proposition du rapport Spillebout-Jumel, propose d’allonger le délai de convocation des conseillers municipaux de trois à six jours francs dans les communes de moins de 3 500 habitants et de cinq à dix jours francs dans les communes au-dessus de ce seuil. Cela permettrait aux élus, surtout s’ils sont dans l’opposition, de disposer de plus de temps pour analyser les délibérations que le conseil votera et commentera.
Mme Anne Bergantz (Dem). L’amendement propose également de rallonger le délai de convocation, mais de seulement deux jours – soit sept au total – pour les communes de plus de 3 500 habitants. Cela donnerait ainsi au moins un week-end aux conseillers municipaux pour étudier des documents qui comptent parfois plusieurs centaines de pages. Cela faciliterait l’engagement local en améliorant les conditions de son exercice.
M. Stéphane Delautrette, rapporteur. J’ai été maire d’une commune de 600 habitants pendant quinze ans et je peux témoigner que l’organisation d’un conseil municipal, avec une secrétaire de mairie qui a d’autres tâches, n’est pas chose facile. Le rallongement des délais, dont je comprends la motivation, risque de complexifier encore les choses. L’augmentation de la fréquence des conseils me semble préférable, car elle permettrait de raccourcir les réunions et d’alléger le volume de documents, mais cela relève de la libre administration des collectivités.
Avis défavorable aux deux amendements.
Mme Violette Spillebout (EPR). Nous avions effectivement travaillé, notamment avec notre collègue Zgainski, sur la question de l’allongement des délais de convocation, qui nous a semblé importante, notamment pour mieux garantir les droits de l’opposition.
Le système actuel n’incite en effet pas les majorités municipales à faire un effort sur les délais. Je peux en témoigner en tant que cheffe de l’opposition au conseil municipal dont je suis membre. Nous nous retrouvons à devoir lire, décortiquer et critiquer des documents de 1 000 pages en cinq jours et les deuxièmes envois deux ou trois jours avant ne sont pas rares. Nous serons donc favorables aux deux amendements. Il y a trop peu de dispositions dans ce texte favorables à un meilleur exercice de l’opposition, notamment municipale. Les associations d’élus d’opposition nous ont d’ailleurs reproché de ne pas faire assez attention au renouvellement démocratique.
M. Emmanuel Duplessy (EcoS). Il n’est certes pas simple d’être dans la majorité, mais il ne l’est pas davantage d’être dans l’opposition, surtout dans les plus gros conseils municipaux où la prime majoritaire fait que quelques élus ont la responsabilité de faire vivre l’opposition et donc le débat démocratique. Ainsi, dans mon conseil municipal, qui compte cinquante-cinq élus, nous sommes moins de dix dans l’opposition. Cela représente une importante charge de travail, d’autant qu’il n’y a quasiment aucun accompagnement technique et que nous travaillons à côté.
Nous disposons ici d’un levier pour renforcer les droits de l’opposition. Il serait d’autant plus dommage de ne pas le saisir que tous nos autres amendements en ce sens ont été déclarés irrecevables.
Mme Agnès Firmin Le Bodo (HOR). Le respect de l’opposition est un enjeu important, mais nous devrions également réfléchir aux commissions préparatoires, qui ont lieu au moins une semaine avant le conseil municipal. Elles permettent en effet aux élus, de la majorité comme de l’opposition, d’avoir accès aux délibérations. Peut-être faudrait-il les rendre obligatoires pour toutes les strates de conseils municipaux ou prévoir la mise en ligne préalable des délibérations. Un délai de convocation de dix jours est trop long pour les petites collectivités territoriales.
M. Philippe Gosselin (DR). Je m’étonne aussi que plusieurs amendements aient été déclarés irrecevables, alors qu’ils portaient sur le statut de l’élu local au sens large.
Nous pouvons tous, un jour, nous retrouver dans l’opposition. Je ne m’y sens pas encore totalement, c’est compliqué. Il est donc important de protéger les droits de l’opposition, mais un délai de convocation de dix jours ne me semble pas être raisonnable. Peut-être pouvons-nous nous mettre d’accord sur un délai plus court.
Mme Anne Bergantz (Dem). Je remercie Mme Spillebout d’avoir mentionné le nom de notre collègue Frédéric Zgainski, qui avait déposé une proposition de loi sur le fonctionnement des conseils municipaux prenant en compte la question des élus minoritaires.
Mon amendement est plus mesuré que celui de M. Duplessy puisqu’il propose de rallonger le délai de convocation de trois à cinq jours pour les communes de moins de 3 500 habitants et de cinq à sept jours pour les autres. Le but est de faire en sorte qu’il y ait toujours un week-end entre la convocation et la réunion.
M. Bruno Bilde (RN). Il me semble que nous parlons en termes de jours francs. Un délai de dix jours francs représente donc douze jours calendaires, puisque ni le jour de l’envoi de la convocation ni celui de la séance du conseil municipal ne sont pris en compte, ce qui est très lourd pour les services municipaux. Cela me semble excessif. En outre, le délai actuel de cinq jours comprend déjà en réalité un week-end puisqu’il s’agit de jours francs.
M. Hervé Saulignac (SOC). Quand on est dans l’opposition, ces délais sont trop courts pour pouvoir examiner les rapports ; au contraire, quand on est dans la majorité, ils obligent à envoyer les documents trop longtemps à l’avance. Je le dis d’autant plus facilement que j’ai été dans la majorité et dans l’opposition.
Objectivement, les délais actuels sont trop courts et il faut les rallonger, mais un délai de dix jours me semble excessif. Il risque de générer une augmentation des rapports sur table.
M. Stéphane Delautrette, rapporteur. M. Bilde l’a rappelé : les délais sont calculés en jours francs. Les délais actuels comprendront donc toujours un week-end puisque le délai de cinq jours est un délai de sept jours calendaires. S’agissant du délai de trois jours, donc cinq jours calendaires, dans les faits, il se traduira par l’envoi de la convocation la semaine précédant celle de la tenue du conseil municipal.
Il faut bien sûr respecter les droits de l’opposition, mais, Mme Firmin Le Bodo l’a rappelé, il ne faut pas oublier les travaux préparatoires. Tout ne tient pas dans le dossier du conseil municipal, même si les commissions préparatoires ne sont pas obligatoires, il est simplement prévu que les oppositions doivent y être représentées pour les communes de plus de 1 000 habitants. La question ne se pose d’ailleurs pas que pour les conseils municipaux, mais également pour les conseils régionaux et départementaux.
M. Emmanuel Duplessy (EcoS). En signe de bonne volonté, je retire mon amendement, au profit de l’amendement CL300.
L’amendement CL234 est retiré.
La commission adopte l’amendement CL300. L’article 7 bis est ainsi rédigé.
Suivant l’avis du rapporteur, la commission rejette l’amendement CL279 de M. Jérémie Iordanoff.
Amendement CL184 de Mme Delphine Lingemann
Mme Delphine Lingemann (Dem). Le présentiel doit rester la norme, mais il faut s’adapter à l’évolution des modes de communication et des modes de vie. Cet amendement propose donc de permettre aux conseillers municipaux de demander, dans un délai de prévenance raisonnable, d’assister à une réunion en visioconférence. Pour éviter l’absentéisme et tout détournement du dispositif, ces demandes doivent être justifiées par un impératif personnel ou professionnel et, pour préserver la dynamique collégiale, leur nombre ne peut excéder dix par mandat. Le calcul du quorum doit prendre en compte également les conseillers participant en visio, mais les votes essentiels, comme ceux du budget ou de l’élection du maire, sont réservés aux séances tenues physiquement. Enfin, lorsqu’un ou plusieurs conseillers assistent au conseil en visio, les votes devront se faire par scrutin public. Les modalités pratiques de la visio doivent être organisées par le règlement intérieur.
Cet amendement répond à une demande légitime de nos jeunes. Il est défendu par l’Association des jeunes élus de France. Je rappelle pour finir que le code de commerce autorise déjà les visioconférences pour les réunions des conseils d’administration et des conseils de surveillance, sauf pour l’approbation des comptes.
M. Stéphane Delautrette, rapporteur. Votre amendement propose d’étendre l’exception à la règle de la présence aux instances délibératives et au vote. Même si vous encadrez cette exception, j’y vois un risque de dévitalisation des réunions du conseil municipal. La présence est nécessaire à la cohésion de l’équipe et à la cohérence du projet. Avis défavorable.
Mme Agnès Firmin Le Bodo (HOR). Si on étend la possibilité de participer en visio à des réunions délibératives, c’est la démocratie qui finira par en subir les conséquences. Être élu signifie être présent aux réunions délibératives. Il n’y a rien de pire que d’organiser des réunions en mode hybride. Lors de la pandémie, la visio nous a permis de fonctionner, mais elle était la règle pour tous.
On invoque l’exemple des jeunes étudiants qui s’engagent. Lorsque j’étais étudiante, j’ai été engagée sur une liste municipale et cela signifiait pour moi d’être présente. Il n’y a pas que les étudiants qui ont des obligations et ceux qui s’engagent savent à quoi ils s’engagent. Ne les stigmatisons pas avec de genre d’argument.
M. Philippe Gosselin (DR). Lors du covid, nous avons fait l’expérience des conseils municipaux par visio. Les maires que j’ai pu interroger dans la Manche ont senti le manque d’échanges spontanés et naturels. J’ai aussi fait l’expérience de réunions de conseil communautaire en mode hybride : c’est ingérable, personne ne pose de question et le conseil se transforme en simple chambre d’enregistrement. On peut peut-être prévoir la visio pour des circonstances exceptionnelles, mais pas pour des impératifs personnels. Cette idée n’est pas encore mûre.
Mme Élisa Martin (LFI-NFP). Encore une fois, la tenue de réunions en visio est la porte ouverte à toutes les fenêtres et cet amendement en apporte encore la preuve.
Vous proposez d’encadrer la visio en l’interdisant pour les votes essentiels. Le problème, c’est que chaque réunion du conseil municipal demande de tels votes. Ce n’est donc pas de bon aloi pour le fonctionnement de l’instance.
Un tel dispositif ne pose pas que des questions humaines, mais aussi techniques et financières : la visio pour des réunions délibératives demande l’utilisation d’une plateforme très robuste. Qui devra la payer ?
La commission rejette l’amendement.
Amendements identiques CL80 de M. Philippe Gosselin, CL106 de M. Paul Molac, CL207 de M. Hervé Saulignac, CL226 de M. Emmanuel Duplessy, CL304 de M. Frédéric Valletoux et CL334 de M. Laurent Croizier
M. Philippe Gosselin (DR). La loi « 3DS » du 21 février 2022 a autorisé, dans des cas limités, la visio pour les réunions des commissions permanentes des conseils départementaux et régionaux, mais elle a oublié les bureaux des EPCI. L’amendement propose de corriger cet oubli.
Mme Agnès Firmin Le Bodo (HOR). En complément à la défense de M. Gosselin, j’ajoute l’argument écologique. Il faut faciliter les réunions du bureau des EPCI, qui n’est pas une instance délibérative, pour des personnes qui viennent de différents endroits. Je rappelle qu’il s’agit d’une faculté et non d’une obligation.
Suivant l’avis du rapporteur, la commission adopte les amendements. L’article 7 ter est ainsi rédigé.
Chapitre II
Faciliter la conciliation du mandat avec l’exercice d’une activité professionnelle
Article 8 A (nouveau) (art. L. 237-1 du code électoral) : Suppression de l’incompatibilité entre l’exercice d’un mandat communautaire et un emploi salarié au sein d’une des communes membres de l’EPCI
Amendements de suppression CL175 de M. Stéphane Delautrette, CL208 de M. Hervé Saulignac, CL250 de M. Jean-Claude Raux et CL403 de Mme Élisa Martin
M. Stéphane Delautrette, rapporteur. Le Sénat a souhaité supprimer l’incompatibilité entre l’exercice d’un mandat communautaire et l’occupation d’un emploi salarié au sein d’une commune membre du même EPCI. Une telle situation risque pourtant d’obérer l’objectivité du conseiller communautaire concerné. Imaginez par exemple qu’un secrétaire général de mairie soit élu dans une autre commune membre du même EPCI et qu’il siège, à ce titre, à la commission locale d’évaluation des charges transférées (Clect) : la conciliation entre ses fonctions professionnelles et sa position d’élu pourrait poser quelques difficultés. Revenir sur cette incompatibilité n’a pas de sens : c’est la raison pour laquelle je propose la suppression de l’article 8 A.
M. Hervé Saulignac (SOC). En effet, il faut supprimer la suppression ! J’ai un peu de mal à comprendre les raisons pour lesquelles le Sénat a souhaité revenir sur cette incompatibilité. Nous devons la rétablir, faute de quoi nous nous exposerons à un certain nombre de conflits d’intérêts et nous attiserons les suspicions.
M. Jean-Claude Raux (EcoS). Notre amendement n’est pas révolutionnaire : il ne vise qu’à supprimer un article additionnel introduit par le Sénat. Je souscris aux propos de M. le rapporteur.
Mme Élisa Martin (LFI-NFP). Je me félicite de cette unanimité en faveur de la suppression de l’article. Ce n’est pas pour rien que cette incompatibilité a été instaurée : elle vise non seulement à prévenir les conflits d’intérêts, mais également à garantir l’indépendance de l’élu. Lorsqu’il prend une décision, un conseiller communautaire ne doit tenir compte que de son mandat : personne ne peut se servir du fait qu’il est également salarié d’une commune pour exercer sur lui quelque pression que ce soit. Ainsi, l’incompatibilité protège tant la décision publique que la personne elle-même. Les sénateurs ont parfois de drôles d’idées !
Nous reparlerons de ce sujet lorsque nous évoquerons la suppression du conflit d’intérêts public-public. Il est assez évident que ces deux mesures sont liées, mais à chaque jour suffit sa peine…
M. Philippe Gosselin (DR). Dans certains cas précis, le rétablissement de l’incompatibilité serait fort regrettable, car les élus concernés sont de bonne foi, mais je perçois les risques du cumul de fonctions. Les propos d’Élisa Martin témoignent d’une réalité : il est effectivement possible – même si cette situation n’est pas très fréquente – que l’existence d’un lien hiérarchique dans le cadre de la fonction publique, du reste tout à fait légitime, soumette un élu communautaire à des pressions particulières. Un élu doit pouvoir prendre des décisions en toute autonomie et indépendance. Il peut certes subir d’autres pressions, sans aucun rapport avec le lien hiérarchique, mais ne tentons pas le diable et convergeons tous vers la solution la plus sage, qui consiste à supprimer cet article.
La commission adopte les amendements.
En conséquence, l’article 8 A est supprimé.
Avant l’article 8
Amendement CL337 de Mme Blandine Brocard
Mme Blandine Brocard (Dem). Cet amendement, travaillé avec l’Association des maires ruraux de France, vise à insérer dans le code du travail un article renvoyant aux dispositions du code général des collectivités territoriales (CGCT) qui prévoient des garanties de protection pour les élus salariés, afin de les rendre plus accessibles aux directions des ressources humaines.
M. Stéphane Delautrette, rapporteur. Sur le fond, votre amendement n’apporte rien en droit positif, puisque les garanties visées ont d’ores et déjà force légale et s’imposent donc aux employeurs des salariés élus.
Sur la forme, le renvoi à un titre particulier au sein d’un chapitre du CGCT risque de favoriser un raisonnement a contrario pour les autres droits éventuellement consacrés ailleurs au sein du même code et dont bénéficient tout autant les salariés élus.
Demande de retrait ; à défaut, avis défavorable.
La commission adopte l’amendement. L’article 8 B est ainsi rédigé.
Article 8 (art. L. 3142-79 et L. 3422-1-1 [nouveau] du code du travail) : Extension de la durée maximale du congé électif
Amendement CL245 de M. Stéphane Delautrette ; amendements identiques CL42 de M. Bruno Bilde, CL284 de M. Jérémie Iordanoff et CL427 de Mme Élisa Martin ; amendements CL210 de M. Hervé Saulignac et CL338 de Mme Blandine Brocard (discussion commune)
M. Stéphane Delautrette, rapporteur. Ainsi que l’ont rappelé les représentants de la direction générale du travail lors de leur audition, le recours à un congé électif par les candidats aux élections municipales peut entraîner des effets économiques non négligeables. Sachant que plus de 900 000 personnes se sont portées candidates aux élections municipales de 2020 et qu’un peu plus de 22 % d’entre elles étaient retraitées, on estime que plus de 700 000 candidats pourraient demander à bénéficier du congé électif de vingt jours prévu par le Sénat, ce qui aurait des conséquences importantes dans le monde du travail.
Je ne remets pas en cause la nécessité de disposer d’un congé pour mener une campagne électorale. Il est légitime de permettre aux candidats de s’y investir pleinement : en ce sens, je partage tout à fait l’objectif visé par le Sénat. Cependant, on peut s’interroger sur l’adéquation entre le nombre de jours proposés et le besoin réel. L’expérience des uns et des autres montre que l’on n’utilise pas forcément l’intégralité des droits accordés. Il me semble donc possible de trouver un compromis plus juste en portant la durée du congé électif à quinze jours ouvrables, au lieu des dix proposés actuellement et des vingt prévus par le Sénat.
Nos collègues sénateurs ont voulu, peut-être par facilité, aligner la disposition relative aux élections municipales, départementales et régionales sur le régime applicable aux élections législatives et sénatoriales, ce dernier restant inchangé. Mon amendement CL245 distingue ces deux types d’élections, ce qui n’est pas le cas d’un certain nombre d’autres amendements déposés à l’article 8.
M. Bruno Bilde (RN). Notre amendement CL42 vise à porter de vingt à trente jours ouvrables la durée du congé dont peut bénéficier un salarié candidat à une élection locale. Cela permettrait à chaque candidat de disposer d’un temps de préparation suffisant pour conduire une campagne dans des conditions équitables, quelles que soient ses contraintes professionnelles. Dans les faits, vingt jours peuvent être insuffisants pour mener une campagne électorale, notamment dans les territoires ruraux. Il s’agit donc d’une mesure de justice, qui faciliterait l’accès de tous au processus électoral et favoriserait une plus grande diversité des profils des candidats aux scrutins locaux.
M. Jean-Claude Raux (EcoS). Je ne pense pas qu’il s’agisse d’un congé électif : nous parlons en réalité du nombre de jours d’autorisation d’absence pouvant être accordés à un candidat par son employeur. Notre amendement CL284 vise à porter ce plafond de vingt à trente jours ouvrables. Ces jours ne sont évidemment pas rémunérés : ils permettent simplement au candidat de consacrer un peu de temps à la préparation de sa campagne électorale.
Mme Élisa Martin (LFI-NFP). Nous devons créer les conditions pour que les candidats aient le temps de s’organiser et de mener leur campagne de la meilleure manière possible. Cela peut s’avérer très compliqué, d’autant que le premier ministre n’a pas tenu son engagement d’instaurer une banque de la démocratie permettant de financer les campagnes – je plaisante un peu, mais vous avez compris où je voulais en venir… De nombreuses questions techniques se posent.
Ce congé fait partie des mesures permettant de démocratiser les fonctions électives. Même si ces absences peuvent avoir un impact dans les petites entreprises, il est compliqué d’opposer l’intérêt de l’entreprise à l’intérêt de la personne, qui a besoin de temps pour préparer et mener sa campagne, et à l’intérêt de la démocratie.
M. Éric Martineau (Dem). L’article 8 prévoit de doubler la durée du congé électif, qui passerait de dix à vingt jours. Si cette évolution peut sembler pertinente, notamment pour les têtes de liste, il convient d’éviter de faire peser un poids trop lourd sur les entreprises. Afin de préserver leur équilibre économique et organisationnel, nous proposons de limiter l’allongement du congé aux têtes de liste et de maintenir la durée de dix jours pour les autres candidats.
M. Stéphane Delautrette, rapporteur. Je donne un avis défavorable aux autres amendements que le mien, qui fait la synthèse entre dix et vingt jours, puisque j’en propose quinze !
Nous n’avons pas réussi à obtenir des données permettant d’évaluer le nombre de jours réellement pris par les candidats au titre de cette possibilité prévue par la loi. Cela nous aurait pourtant été utile. Ce qui est certain, c’est que ces jours ne sont pas rémunérés – pour qu’ils le soient, le salarié doit solliciter des congés payés. Je ne pense pas être le seul ici à avoir été élu local, notamment en zone rurale ; en tout cas, je peux vous dire que quand j’étais candidat à une élection municipale, dans ma petite commune de 600 habitants, je ne prenais pas de jours pour faire campagne, ne serait-ce qu’à cause de la perte de salaire que cela aurait entraîné. On peut se faire plaisir en ouvrant des droits, mais quelle en est l’utilité s’ils ne sont pas utilisés ?
Par ailleurs, nous travaillons à améliorer l’attractivité des mandats. Pour ce faire, nous devons non seulement favoriser les candidatures, mais également permettre aux élus de concilier leur engagement avec leur vie professionnelle et assurer leur employabilité.
Voilà pourquoi je propose de placer le curseur à quinze jours. Un congé de trente jours serait beaucoup trop long. Rester à vingt jours ne me poserait pas de réel problème, mais je pense intuitivement que cette durée est surdimensionnée par rapport à la réalité de l’utilisation de ce droit. Cependant, la discussion doit se poursuivre.
Mme Violette Spillebout (EPR). Nous avons eu une discussion à ce sujet au sein du groupe EPR. Avec Sébastien Huyghe, nous avons finalement considéré que l’amendement CL338, qui prévoit une modulation de la durée du congé électif en fonction de la responsabilité du salarié au sein de la liste – vingt jours pour une tête de liste, comme aux élections législatives et sénatoriales, et dix jours pour un autre candidat, qui continuera donc de pouvoir bénéficier de ce droit, du reste assez peu utilisé, dans les conditions actuelles –, était le plus équilibré.
Peut-être pourrions-nous aussi faire varier la durée du congé en fonction de la taille de la commune : les candidats n’ont sans doute pas besoin de prendre autant de jours dans une petite commune, où la campagne dure un, deux ou trois mois, que dans une grande ville, où elle s’étale sur six mois. Nous étudierons cette question d’ici à la séance.
Quoi qu’il en soit, nous sommes favorables à l’amendement CL338 et défavorables aux autres.
M. Paul Molac (LIOT). Si je comprends bien, les jours accordés aux candidats ne sont pas rémunérés.
M. Stéphane Delautrette, rapporteur. Je vous le confirme.
M. Paul Molac (LIOT). C’est une bonne chose, car dans le cas contraire, cette disposition créerait une charge pour les entreprises.
Si cette mesure profite indéniablement aux salariés, les travailleurs indépendants ne peuvent pas forcément prendre des jours de congé. Il y a donc une inégalité devant l’élection.
Par ailleurs, j’ai entendu parler de certains salariés qui prenaient une dizaine de jours pour se présenter à une élection, mais sans faire d’affiche ni mener campagne. Autrement dit, ils considéraient ce congé comme des vacances supplémentaires, bien que non rémunérées.
Nous ne disposons pas d’étude d’impact. Le rapporteur a évoqué 900 000 candidats possibles : c’est quand même beaucoup !
Un congé de vingt jours me paraît trop long. Une dizaine de jours me semblent tout à fait suffisants.
Mme Agnès Firmin Le Bodo (HOR). En proposant quinze jours, monsieur le rapporteur, vous cherchez une voie médiane – peut-être devenez-vous quelque peu centriste… Nous soutiendrons cependant l’amendement CL338 de Mme Brocard, qui permet de moduler la durée du congé en fonction de l’élection et de la taille de la commune. En effet, on ne mène pas une campagne de la même façon dans un village de 500 habitants ou dans une ville de 100 000 habitants. Dans le second cas, l’investissement du candidat dépend aussi de sa place sur la liste.
L’enjeu est de faire vivre la démocratie, à travers la création d’un statut de l’élu local, mais aussi de faire admettre à des chefs d’entreprise que certains de leurs salariés ont envie de s’engager dans la vie politique. Or je ne connais pas un seul chef d’entreprise qui accepterait d’accorder, pour ce motif, un congé de trente jours. Le bon modèle reste celui d’un congé de dix jours, qui doit être fractionnable – puisque vous avez tous ici mené campagne, vous savez qu’un candidat peut devoir s’absenter deux heures dans la journée pour faire un marché, puis retourner travailler avant de participer à une réunion publique à 18 heures, en dehors de son temps de travail. Il convient donc de créer un congé modulable, permettant le découpage des journées et tenant compte à la fois de la nature de l’élection et de la place du candidat sur la liste.
M. Molac a raison, les professions libérales sont une nouvelle fois désavantagées, tandis que les fonctionnaires sont avantagés, car ils peuvent prendre des jours de congé spécifiques. Cependant, quand on choisit de s’engager, on le fait avec le statut qui est le sien, en toute connaissance de cause.
Mme Blandine Brocard (Dem). Je remercie ceux d’entre vous qui soutiennent l’amendement du groupe Les Démocrates, qui vise à moduler la durée du congé en fonction de la place du candidat sur la liste.
Le congé de trente jours ouvrables proposé par certains collègues correspond, si je ne m’abuse, à un mois et demi de campagne, ce qui est assez incroyable. Je comprends qu’un candidat fasse campagne dans les gares le lundi matin, ou qu’il arpente les marchés de fin journée le lundi soir, mais que fait-il le lundi à 15 heures ? Imaginez également la charge que l’on ferait peser sur les entrepreneurs… On a d’ailleurs parlé de l’inégalité que ce congé créait entre les salariés, d’un côté, et les travailleurs indépendants et les agriculteurs, de l’autre.
Dans tous les amendements déposés par notre groupe, nous avons voulu valoriser la notion d’engagement, comme l’a fait à l’instant Mme Firmin Le Bodo. Nous devons raison garder. Je remercie M. le rapporteur, qui n’est pas loin de donner un avis favorable à notre amendement…
Mme Élisa Martin (LFI-NFP). Quel que soit le nombre de jours proposés, le salarié n’est aucunement obligé de les prendre : la loi lui offre une possibilité et fixe un plafond. Chacun estimera ses besoins : même si la loi accorde vingt jours aux candidats, je fais le pari que celui qui n’en aura besoin que de quinze n’en prendra effectivement que quinze. Du reste, ces jours peuvent être imputés sur les congés payés.
Par ailleurs, j’appelle votre attention sur le fait que les professions libérales ne recoupent pas l’intégralité des personnes qui exercent une activité économique de façon indépendante. Il me semble d’ailleurs que les professions libérales ne sont pas trop mal représentées parmi les élus – je vous renvoie aux statistiques publiées à ce sujet.
Nos hésitations montrent qu’il est difficile d’objectiver les besoins. Stéphane Delautrette relevait d’ailleurs que nous n’avions pas d’étude d’impact ni d’éléments concrets et objectifs permettant de déterminer le nombre de jours nécessaires aux candidats salariés. C’est la raison pour laquelle nous penchons plutôt pour un congé électif de trente jours, considérant que les personnes ne prendront que ce dont elles ont besoin.
Nous ne sommes pas vraiment convaincus de la nécessité de distinguer les têtes de liste des autres candidats. Je comprends votre préoccupation, mais cela dénote d’une logique propre à la Ve République, que nous remettons en question.
M. Emmanuel Duplessy (EcoS). En dépit des droits spécifiques dont dispose la tête de liste, je ne partage pas la philosophie de l’amendement de Mme Brocard. Je reste convaincu de la nécessité de valoriser la dimension collective de l’engagement politique : il ne me semble donc pas opportun d’entériner le fait que la tête de liste occupe une place particulière.
Effectivement, les jours de congé prévus par la loi sont un maximum. J’aimerais que l’on arrête de faire croire que les salariés passent leurs journées à se demander comment ils pourront couler leur boîte ! En dehors de cas très particuliers, j’imagine qu’un candidat salarié dans une entreprise qui ne compte que deux ou trois collaborateurs ne va pas s’amuser à partir en congé électif au risque de mettre en difficulté son employeur. Par ailleurs, la grande majorité des élus locaux continuent de travailler pendant leur mandat : ils n’ont donc vraiment aucun intérêt à saborder leur entreprise. Il est un peu fatigant d’entendre sans cesse que les salariés jouent contre les intérêts de leur employeur.
J’entends toutefois que ces propositions, formulées en l’absence d’étude d’impact, concernent énormément de personnes. Peut-être faut-il avancer par étapes et prévoir dans un premier temps un relèvement du plafond. Nous nous rabattrons donc sur l’amendement de M. le rapporteur ou de M. Saulignac.
M. Stéphane Delautrette, rapporteur. Si je propose un congé de quinze jours ouvrables, c’est parce que la campagne officielle pour les élections municipales démarre quinze jours avant le premier tour et se poursuit une semaine entre les deux tours. La référence à la durée légale de la campagne permet aux candidats de justifier facilement l’utilisation de ces jours de congé auprès de leur employeur.
Je comprends votre préoccupation, madame Brocard, mais votre amendement, tel qu’il est rédigé, n’est pas opérant. Vous ajoutez en effet les mots « en tête de liste » à l’alinéa 3, lequel s’applique aux candidats « à l’Assemblée nationale ou au Sénat ; au Parlement européen ; au conseil municipal ; au conseil départemental ou au conseil régional ; à l’Assemblée de Corse ; au conseil de la métropole de Lyon ; aux élections mentionnées à l’article L. 388 du code électoral ». Vous voyez bien que cela ne fonctionne pas.
Ensuite, mettre à part la tête de liste me pose un problème en matière d’égalité des candidats. Dans les petites communes, il arrive que des candidats ne souhaitant pas assumer une responsabilité exécutive contribuent plus que les autres à la campagne électorale, voire y consacrent plus de temps.
Sans préjudice d’une nouvelle rédaction de l’amendement, convaincu que la durée de quinze jours est un juste consensus, je vous engage à adopter mon amendement et émets un avis défavorable aux autres.
L’amendement CL210 est retiré.
La commission rejette l’amendement CL245.
Elle rejette les amendements identiques CL42, CL284 et CL427.
Elle adopte l’amendement CL338.
Amendement CL483 de M. Didier Le Gac
M. Didier Le Gac, rapporteur. Stéphane Delautrette et moi-même proposons d’allonger la durée du préavis d’information de l’employeur pour prendre un congé électif. Le code du travail prévoit un délai de vingt-quatre heures. Nous avons auditionné plusieurs organisations professionnelles pour préparer l’examen de la proposition de loi. Si toutes sont attachées à la vie démocratique, elles nous ont rappelé que, dans les petites et très petites entreprises, prévoir un délai de vingt-quatre heures revient à prévenir la veille pour le lendemain. Il faut veiller à ne pas bouleverser les conditions de travail et la bonne marche de l’entreprise. Nous proposons de faire passer le délai de vingt-quatre heures à soixante-douze heures.
La commission adopte l’amendement.
Amendement CL432 de Mme Élisa Martin
Mme Élisa Martin (LFI-NFP). Il s’agit de permettre à la personne salariée ayant mené campagne, et non à l’employeur, de choisir entre prendre des congés payés ou des jours de récupération. Nous n’exprimons aucune défiance d’une quelconque nature à l’égard de l’employeur ; nous souhaitons borner le dispositif par des droits clairement établis, au profit du salarié, pour qu’il puisse mener la campagne en ayant aussi peu d’entraves que possible. Bien entendu, dans la plupart des cas, ces choses sont discutées en bonne intelligence mais, afin d’éviter que la décision soit imposée au salarié, nous préférons lui laisser l’initiative et la décision.
M. Stéphane Delautrette, rapporteur. Comme vous, je crois en la discussion entre le salarié-candidat et l’employeur pour trouver ce qui répond au mieux aux besoins du candidat et aux difficultés qui peuvent résulter de son choix pour l’entreprise. Le choix de recourir aux jours de récupération ou aux congés payés doit être laissé à la liberté d’appréciation dans l’accord entre le salarié et l’employeur. Il ne peut être imposé à l’employeur.
J’émets donc un avis défavorable à l’amendement, d’autant qu’il s’agit non seulement de faciliter la conciliation entre vie professionnelle et mandat, mais aussi d’éviter que les employeurs n’aient peur que leurs salariés s’engagent pour la vie collective. Je crains que les dispositions visant à imposer des décisions aux employeurs n’aient l’effet inverse de celui que nous cherchons à produire, qui est de les encourager à favoriser l’engagement local de leurs salariés.
Mme Élisa Martin (LFI-NFP). Pour nous, la conciliation entre vie professionnelle et vie de mandat ne s’inscrit pas dans une logique d’accommodements avec l’employeur. Par ailleurs, même si le choix du salarié à des conséquences sur la vie de l’entreprise, il n’en est pas moins libre de choisir entre jours de récupération et congés payés.
Enfin, il ne faudrait pas laisser entendre – je sais que telle n’est pas votre volonté – que l’engagement d’un salarié dans un mandat pourrait mettre en danger son emploi. S’inscrire dans une logique de conciliation entre la vie de mandat et les intérêts de l’entreprise ne simplifie pas les choses. Tel n’est pas l’angle sous lequel nous abordons la question. Si l’on donne la primeur aux intérêts de l’entreprise, le risque est que l’on se sépare d’un salarié – on imagine bien comment, dans le quotidien des entreprises, certaines situations peuvent tourner.
La commission rejette l’amendement.
La commission adopte l’article 8 modifié.
Première réunion du mercredi 18 juin 2025 à 9 heures
Lien vidéo : https://assnat.fr/9rUKe0
Présidence de M. Florent Boudié, président.
Après l’article 8
Amendement CL266 de Mme Catherine Hervieu
Mme Catherine Hervieu (EcoS). Cet amendement vise à aider financièrement les artisans, agriculteurs et commerçants indépendants qui optent pour une location-gérance de leur fonds de commerce afin de se consacrer à l’exercice d’un mandat électif local. Le dispositif proposé insère un article après l’article 35 ter du code général des impôts afin de prévoir, notamment, un abattement fiscal de 30 % sur la redevance perçue dans ce cadre. L’objectif est de faciliter l’entrée dans le mandat dès lors que le statut professionnel des intéressés ne leur permet pas de bénéficier d’autorisations d’absence.
M. Stéphane Delautrette. Si je partage la finalité recherchée, j’en reviens à l’échange que nous avons eu hier. Le gouvernement nous a en effet rappelé son souhait de n’ouvrir aucune niche fiscale. Or nous souhaitons que le gage soit levé, afin de permettre l’application des dispositions déjà votées : l’introduction d’une charge supplémentaire n’incitera pas le gouvernement à le faire. Avis défavorable.
Mme Catherine Hervieu (EcoS). Nous en débattrons dans l’hémicycle. Il est souhaitable de favoriser le pluralisme de la représentation des élus locaux, notamment avec le public ciblé ici. Il y a, si je puis dire, niche fiscale et niche fiscale.
La commission adopte l’amendement. L’article 8 bis est ainsi rédigé.
Article 9 (art. L. 2123-1, L. 2123-2, L. 2123-3 et L. 4135-1 du code général des collectivités territoriales) : Extension du champ des autorisations d’absence et augmentation du plafond de remboursement des pertes de revenus subies par l’élu
Amendements identiques CL178 de M. Stéphane Delautrette et CL339 de Mme Blandine Brocard
M. Stéphane Delautrette, rapporteur. L’amendement CL178 vise à supprimer l’alinéa 8 de l’article 9. Introduit en séance publique au Sénat, il prévoit l’octroi d’un temps de repos de vingt-quatre heures pour les élus municipaux en cas de déclenchement d’une alerte rouge sur le territoire de la commune. Les auditions ont en effet montré que la notion d’alerte rouge ne renvoie à aucune base juridique clairement définie.
Mme Blandine Brocard (Dem). Ne faisons pas peser de contraintes supplémentaires sur les entreprises qui emploient des élus, au risque d’obtenir l’effet inverse de celui escompté. Par ailleurs, cette alerte rouge pourrait également s’appliquer aux pompiers et acteurs de la sécurité civile, qui sont loin d’être les derniers à s’engager dans les exécutifs municipaux.
La commission adopte les amendements.
En conséquence, l’amendement CL305 de Mme Agnès Firmin Le Bodo tombe.
Amendement CL162 de M. Didier Le Gac
M. Didier Le Gac. L’amendement vise à instaurer un délai minimal de soixante-douze heures sous lequel l’élu salarié doit avertir son employeur de son absence. En effet, si la grande majorité des organisations professionnelles sont enclines à favoriser l’exercice de la fonction d’élu de leurs salariés, elles demandent simplement un préavis minimum, de façon que les salariés ne quittent pas leur poste de travail dans la journée, ou la veille pour le lendemain.
M. Stéphane Delautrette, rapporteur. Comme vous pouvez le constater, je ne suis pas cosignataire de cet amendement. Il convient de distinguer les absences pour participer à une campagne électorale, visées à l’article 8, et les absences liées à l’exercice du mandat, visées à l’article 9. Dans le dernier cas, porter à soixante-douze heures le délai d’information de l’employeur n’est pas toujours compatible avec la réalité de l’exercice du mandat. Nous-mêmes, parlementaires, sommes quelquefois informés d’une réunion en préfecture la veille ou l’avant-veille. Le délai de soixante-douze heures est disproportionné et de nature à rendre plus difficile l’absence de l’élu pour l’exercice de son mandat. Je n’y suis donc pas favorable, et même très défavorable. Une fois n’est pas coutume, les deux rapporteurs ne partagent pas la même position.
La commission rejette l’amendement.
Amendement CL268 de Mme Catherine Hervieu
Mme Catherine Hervieu (EcoS). Dans un souci d’harmonisation, cet amendement vise à élargir à l’ensemble des élus locaux – et non aux seuls maires et adjoints au maire – la procédure dérogatoire au régime de déclaration préalable des autorisations d’absence en cas de crise ou de situation exceptionnelle.
Suivant l’avis du rapporteur, la commission adopte l’amendement.
Elle adopte les amendements rédactionnels CL179 et CL180 de M. Stéphane Delautrette, rapporteur.
Amendement CL269 de Mme Catherine Hervieu
Mme Catherine Hervieu (EcoS). Mon amendement vise à supprimer l’alinéa 16, qui précise que l’employeur n’est pas tenu de payer les autorisations d’absence des élus salariés. Cet alinéa entre en effet en contradiction avec l’esprit initial du texte : une meilleure reconnaissance des élus.
M. Stéphane Delautrette, rapporteur. L’amendement, qui modifie une disposition applicable aux seuls élus régionaux, entre en contradiction avec les autres dispositions du code général des collectivités territoriales (CGCT) pour les élus municipaux et départementaux, qui ne sont pas visés par le dispositif. Vous introduiriez donc une formulation différente, applicable aux seuls élus régionaux. Avis défavorable.
La commission rejette l’amendement.
Elle adopte l’amendement rédactionnel CL181 de M. Stéphane Delautrette, rapporteur.
La commission adopte l’article 9 modifié.
Après l’article 9
Amendement CL296 de Mme Catherine Hervieu
Mme Catherine Hervieu (EcoS). Afin de permettre aux élus locaux de répondre à leurs nombreuses sollicitations, nous proposons qu’ils puissent bénéficier, à leur demande, d’un temps partiel de droit, dans le respect des règles en vigueur.
M. Stéphane Delautrette, rapporteur. Vous souhaitez permettre aux élus locaux de bénéficier, à leur demande, d’un temps partiel de droit, dont ils détermineraient eux-mêmes la quotité. Le code du travail permet d’ores et déjà de solliciter le recours à une réduction de la durée du travail, sous forme d’une ou plusieurs périodes d’au moins une semaine, au titre des « besoins de la vie personnelle » du salarié – l’engagement en tant qu’élu peut en faire partie. Il n’y a pas d’appréciation portée par l’employeur sur le caractère légitime ou non du motif de la demande du passage à temps partiel. Le dispositif actuel ne peut être refusé que pour des raisons objectives liées au fonctionnement de l’entreprise, indépendamment du motif de la demande de recours à ce temps partiel. Par ailleurs, votre amendement n’instaure pas un temps partiel de droit en faveur de l’élu salarié, qui reste soumis à la même autorisation de l’employeur. Avis défavorable.
Mme Catherine Hervieu (EcoS). Le fait d’inscrire ce dispositif dans la proposition de loi donnerait un signal aux employeurs et les inciterait à respecter le code du travail.
M. Stéphane Delautrette, rapporteur. Votre amendement revient à permettre une décision unilatérale du salarié. Si je partage votre objectif, la rédaction du dispositif et la perspective d’une décision unilatérale, dans le cadre de la relation avec l’employeur, me posent problème.
La commission rejette l’amendement.
Article 9 bis (nouveau) (art. L. 1132-3-4 du code du travail) : Assimilation des temps d’absence de l’élu municipal à une durée de travail effective pour l’octroi des avantages sociaux
Amendement de suppression CL177 de M. Stéphane Delautrette
M. Stéphane Delautrette, rapporteur. L’article 9 bis modifie le code du travail afin d’y inscrire que les droits d’absence du salarié détenant un mandat de conseiller municipal sont assimilés « à une durée de travail effective pour la détermination du droit aux prestations sociales ». Cet article précise qu’« aucune modification de la durée et des horaires de travail prévus par le contrat de travail ne peut être effectuée en raison des absences intervenues » du fait de l’exercice du mandat de l’élu salarié. Si je partage l’objectif de protection des salariés, le dispositif proposé ne crée aucun droit nouveau. En effet, il figure déjà à droit constant dans le CGCT, dans des termes identiques. Une duplication ne nous semble donc pas utile ; aussi, dans un souci de clarté et de lisibilité du droit, M. Le Gac et moi proposons-nous de supprimer l’article.
M. Emmanuel Duplessy (EcoS). Nous ne sommes pas favorables à la suppression de cet article. Si je conviens de son caractère redondant, l’inscription des droits des élus dans le code du travail est de nature à favoriser l’appropriation des règles liées au statut de l’élu dans les entreprises, qui se réfèrent au code du travail et non au CGCT. Je le rappelle, le but de ce texte est de favoriser l’engagement des salariés du privé.
M. Stéphane Delautrette, rapporteur. Suivant votre logique, il faudrait dupliquer dans le code du travail toutes les dispositions du CGCT relatives à l’exercice du mandat. Dès lors que ce n’est pas le cas l’article, qui ne crée pas de droit nouveau, présente peu d’utilité. Ne dupliquer qu’une disposition parmi toutes les autres n’aurait guère de sens.
La commission adopte l’amendement.
En conséquence, l’article 9 bis est supprimé et les amendements CL319 de M. Jean-Claude Raux, CL366 de Mme Marie Pochon, CL409 et CL419 Mme Françoise Buffet tombent.
Article 10 (art. L. 1621-6 [nouveau] du code général des collectivités territoriales) : Création d’un label « Employeur partenaire de la démocratie locale »
Amendement de suppression CL436 de Mme Élisa Martin
M. Carlos Martens Bilongo (LFI-NFP). L’article 10 crée un label « Employeur partenaire de la démocratie locale ». Il est dangereux de permettre aux entreprises privées de faire prévaloir leurs intérêts sur la démocratie locale. Ce dispositif ouvre une brèche susceptible de créer des conflits d’intérêts, avec un risque d’ingérence dans les collectivités locales.
M. Stéphane Delautrette, rapporteur. Le dispositif est calqué sur celui qui a été proposé pour l’engagement des sapeurs-pompiers volontaires. L’objectif est d’inciter les entreprises à favoriser l’engagement de leurs salariés au service des citoyens. Si je ne suis pas favorable à un crédit d’impôt – un amendement à venir proposera que la valorisation de l’engagement de l’entreprise ne soit pas financière, mais relève davantage de l’image de l’entreprise –, il me paraît utile d’inciter les entreprises à favoriser l’engagement local de leurs salariés. Avis défavorable.
M. Carlos Martens Bilongo (LFI-NFP). Une niche fiscale sera-t-elle créée ?
M. Stéphane Delautrette, rapporteur. Je proposerai par amendement de supprimer la niche fiscale, et de la remplacer par un dispositif de valorisation de l’entreprise dans l’engagement RSE – responsabilité sociale des entreprises. Je ne suis toutefois pas favorable à la suppression de l’article, car le label est intéressant.
L’amendement est retiré.
Amendement CL340 de Mme Blandine Brocard