rapport d'enquête concernant l’organisation des élections en France

Premièrement, les comptes de campagne des candidats aux élections politiques peuvent être déposés directement auprès du représentant de l’État au niveau local. Cette facilité constitue une dérogation par rapport au régime de droit commun, qui prévoit un dépôt auprès de la commission nationale des comptes de campagnes et du financement politique (CNCCFP).

Deuxièmement, compte tenu des caractéristiques géographiques des territoires (difficultés d’accès et éparpillement territorial), les frais de transport aérien, maritime ou fluvial dûment justifiés exposés par les candidats dans les départements d’outre-mer ainsi qu’en Nouvelle Calédonie-Kanaky, en Polynésie française et dans les îles Wallis-et-Futuna ne sont pas inclus dans le plafond des dépenses électorales.

Enfin, une troisième spécificité concerne le versement de l’aide publique aux partis politiques, en application de l’article 9 de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique.

La règle de principe implique que la première fraction de cette aide soit attribuée aux partis et groupements politiques qui ont présenté lors du plus récent renouvellement de l’Assemblée nationale des candidats ayant obtenu chacun au moins 1 % des suffrages exprimés dans au moins cinquante circonscriptions.

Par dérogation, cette première fraction est également versée aux partis et groupements politiques qui n’ont présenté des candidats lors du plus récent renouvellement de l’Assemblée nationale que dans une ou plusieurs collectivités territoriales relevant des articles 73 ou 74 de la Constitution ou en Nouvelle-Calédonie-Kanaky et dont les candidats ont obtenu chacun au moins 1 % des suffrages exprimés dans l’ensemble des circonscriptions dans lesquelles ils se sont présentés.

b. Les spécificités « de fait »

L’organisation des élections au sein des territoires ultramarins connaît un certain nombre de spécificités liées à leurs caractéristiques.

i. Listes électorales

En Nouvelle Calédonie-Kanaky, les électeurs ne sont pas inscrits au sein du répertoire électoral unique (REU) tenu par l’INSEE mais sur le Fichier général des électeurs (FGE), tenu par l’Institut de la statistique et des études économiques (ISEE).

Cette situation s’explique par l’absence d’intégration de la Nouvelle Calédonie-Kanaky au Répertoire national d’identification des personnes physiques (RNIPP) ce qui a pour conséquence de rendre impossible toute opération de vérification automatique d’identité.

Comme l’a rappelé M. Christian Charpy lors de son audition, la spécificité de la Nouvelle Calédonie-Kanaky « tient au fait que le territoire est compétent pour l’état civil et ne souhaite pas communiquer les informations correspondantes à l’Insee, pour des raisons sans doute liées à la comptabilisation du nombre de personnes présentes sur le territoire au moment des accords de Nouméa. Le répertoire électoral unique ne s’y applique [donc] pas » ([126]).

En conséquence, comme le relève la délégation générale des outre-mer (DGOM) dans sa contribution écrite, les électeurs de Nouvelle Calédonie-Kanaky doivent utiliser NC Connect et non France Connect s’ils souhaitent utiliser, par exemple, la démarche en ligne « MaProcuration ».

ii. Organisation des opérations de vote

Deux spécificités sont notables, à cet égard.

En premier lieu, le vote lors des scrutins nationaux a lieu le samedi, soit la veille du scrutin dans l’Hexagone, afin de tenir compte du décalage horaire. Cette spécificité s’applique en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique, à Saint-Barthélemy, à Saint-Martin et à Saint-Pierre-et-Miquelon. Le principe du vote le dimanche, prévu par l’article L. 55 du code électoral, est maintenu dans les autres départements ou collectivités d’outre-mer.

Cette adaptation répond à la nécessité d’éviter que les électeurs situés dans ces collectivités puissent, avant la fermeture des bureaux de vote, avoir connaissance de l’issue du scrutin en métropole. Elle a été particulièrement signalée comme un problème important lors de nos auditions, mais aussi par notre collègue Jean-Victor Castor, député de Guyane et secrétaire de notre commission d’enquête. En effet, les clips de campagne des élections nationales qui appellent à voter « ce dimanche » ou « dimanche prochain » ne sont pas adaptés dans ces territoires et tendent à induire les électeurs en erreur. Votre rapporteur propose donc une recommandation pour corriger ce problème majeur (infra).

En second lieu, des modalités particulières sont mises en œuvre dans certains territoires en ce qui concerne l’horaire de clôture du scrutin, sans toutefois que la durée de ce dernier puisse être inférieure à dix heures ([127]). En Nouvelle Calédonie-Kanaky, le représentant de l’État « peut avancer l’heure de clôture du scrutin ou retarder son heure de clôture dans certaines communes » ([128]). À Saint Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon, le représentant de l’État dispose également d’une faculté de modification de l’horaire du scrutin, mais de façon plus limitée, puisqu’il peut uniquement avancer l’horaire de sa clôture ([129]).

iii. Centralisation des résultats

Les élections spécifiques aux outre-mer ne font pas l’objet d’une centralisation des résultats au sein du système d’informations dédié aux élections (SIE2). Cette situation, comme l’a indiqué M. Olivier Jacob lors de son audition, résulte « de choix techniques opérés lors de la modernisation du système d’information électoral, qui a accordé la priorité aux élections présidentielles et législatives, au détriment des scrutins territoriaux propres aux outre-mer » ([130]).

En outre, afin de tenir compte des difficultés logistiques propres à l’outre-mer, des facilités ont été mises en place afin de garantir une transmission simplifiée des procès-verbaux relatifs aux opérations électorales.

Des facilités pour transmettre des procès-verbaux à la commission départementale de recensement.

En Nouvelle Calédonie-Kanaky, à Wallis-et-Futuna et en Polynésie française, la transmission des procès-verbaux à la commission départementale de recensement, lorsqu’elle existe, peut être effectuée dans certaines conditions, par télégramme, télécopie ou courrier électronique émanant des maires ou des délégués du représentant de l’État constatant respectivement les résultats des bureaux de vote des communes et ceux des bureaux de vote de leurs circonscriptions, et contenant les contestations formulées avec l’indication de leurs motifs et de leurs auteurs.

Cette facilité vise les cas où, en raison de l’éloignement des bureaux de vote, des difficultés de communication ou pour toute autre cause, les procès-verbaux ne parviendraient pas à la commission de recensement en temps utile.

Pour l’élection des représentants français au Parlement européen et l’élection présidentielle, ces dispositions peuvent par ailleurs être mises en œuvre dans les autres collectivités ultramarines (article 28 du décret n° 77-729 du 28 février 1979 et article 39 du décret n° 2001-213 du 8 mars 2001).

Des facilités pour transmettre les procès-verbaux des opérations électorales à la commission nationale de recensement.

Pour la transmission des procès-verbaux à la commission nationale de recensement pour les élections européennes de 2024, la DGOM a indiqué à votre rapporteur dans sa contribution écrite que « des consignes similaires ont été passées par le ministère de l’intérieur » non seulement « en Nouvelle Calédonie-Kanaky, en Polynésie française et à Wallis-et-Futuna » mais aussi « dans les autres collectivités d’outre-mer en cas de nécessité » ([131]).

En conséquence, « dès l’achèvement de leurs travaux et parallèlement à la transmission papier des procès-verbaux, les commissions locales de recensement ont été invitées à adresser les résultats complets de son recensement à la commission nationale de recensement général par voie électronique, en indiquant le cas échéant les contestations des électeurs consignées au procès-verbal » ([132]).

2. Des difficultés liées aux caractéristiques des territoires ultramarins.

Les auditions menées font apparaître l’existence de plusieurs difficultés spécifiques tenant aux caractéristiques des territoires ultramarins.

a. L’insularité

Une première difficulté tient, incontestablement, à l’insularité de ces territoires. Cette caractéristique complique à la fois l’accès des citoyens aux bureaux de vote et l’ensemble des opérations logistiques à mener lors du scrutin en raison de l’éloignement de ces territoires vis-à-vis de l’Hexagone.

Comme le relève la DGOM dans sa contribution écrite, l’existence de longues distances à couvrir a un impact « sur de nombreuses étapes » du processus électoral « que ce soit dans la réception des bulletins et du matériel de propagande (depuis l’Hexagone ou un territoire rebond comme la Nouvelle Calédonie-Kanaky pour Wallis-et-Futuna), dans l’acheminement des procurations papiers, dans la transmission des procès-verbaux ([133]). Elle relève à cet égard que les « territoires très étendus sont bien sûr concernés, mais aussi ceux avec une double insularité (Mayotte, Guadeloupe, Saint-Martin, Saint-Barthélemy, Saint-Pierre-et-Miquelon, Wallis-et-Futuna, Polynésie française, Nouvelle Calédonie-Kanaky) » ([134]).

La campagne électorale elle-même soulève d’importantes difficultés logistiques pour les candidats dans des territoires vastes et complexe d’accès tels que les archipels de Polynésie française, comme l’a fait remarquer M. Jean-Victor Castor, membre de la commission, à diverses reprises lors des auditions.

b. L’adressage de la propagande électorale

Une seconde difficulté tient à l’adressage de la propagande électorale, c’est-à-dire à la capacité de faire correspondre un envoi à une adresse donnée, problématique qui concerne particulièrement la bonne réception par les électeurs de la propagande électorale.

Comme l’a relevé M. Jacob, « l’absence d’adresses précises en Polynésie française, ou la persistance d’un système d’adressage rudimentaire à Mayotte, compliquent la distribution de la propagande électorale » ([135]). Bien que « les bulletins de vote [sont] systématiquement mis à disposition dans les bureaux » ([136]), cela constitue une perte d’information importante sur la tenue des élections. La participation aux élections nationales étant dans bien des territoires d’Outre-mer plus faibles que dans l’Hexagone, on ne peut exclure que la perte d’information due à une mauvaise distribution des plis électoraux, associée à une mauvaise information sur le jour du vote se conjuguent et participent in fine d’une diminution de la participation

Cette difficulté a également été évoquée par M. Jean-Victor Castor, membre de la commission d’enquête, lors des auditions : « La distribution de la propagande électorale constitue un autre défi considérable dans plusieurs territoires ultramarins. Dans ma circonscription, qui jouxte le Brésil, j’ai notamment été contraint d’intervenir directement auprès du préfet afin de solutionner une pénurie de bulletins de vote. De telles situations, bien que touchant un nombre restreint d’électeurs, peuvent s’avérer décisives dans le cadre de scrutins particulièrement serrés » ([137]).

Face à ce constat, M. Christophe Kirgo a indiqué lors de son audition que cette problématique était bien prise en compte par le ministère de l’Intérieur : « Concernant les spécificités de l’envoi de propagande électorale pour les Outre-mer, le ministère de l’intérieur adapte les modalités d’envoi des bulletins de vote et de la propagande électorale aux territoires ultramarins. Nous avons mis en place des procédures spécifiques pour de nombreux départements d’outre-mer. Les partis politiques peuvent faire appel à des imprimeurs locaux, ce qui permet d’imprimer la propagande sur place et facilite l’acheminement. Pour la Polynésie française, qui représente un cas particulier, nous effectuons des largages aériens sur les territoires les plus reculés afin de garantir l’accès au vote dans tous les bureaux » ([138]) .

En dépit de ce satisfécit du ministère de l’Intérieur, des difficultés restent présentes, comme l’a indiqué M. Jean-Victor Castor.

c. L’accès aux procurations dématérialisées.

Une troisième difficulté tient, pour les électeurs, à la possibilité d’accéder aux procurations dématérialisées, au sein de certains territoires. Dans sa contribution écrite, la DGOM fait état des difficultés suivantes :

– à Wallis-et-Futuna, beaucoup d’habitants « n’ont pas de compte FranceConnect (absence de numéro fiscal, de numéro de téléphone compatible, etc.), empêchant le recours à la procuration dématérialisée » ([139]) ;

– en Polynésie française et à Saint Pierre et Miquelon, « beaucoup des comptes permettant l’accès à France Connect (La Poste, Ameli, impôts.gouv.fr etc.) n’existent pas sur ces territoires » ([140]) ;

La DGOM relève, en outre, que le maintien de la possibilité juridique de faire des procurations jusqu’au jour du scrutin « génère une incompréhension avec certains électeurs et mairies » : par exemple dans « un territoire comme la Polynésie française, en pratique, le mandataire ne peut voter compte tenu du délai d’acheminement et de traitement de la procuration » ([141]). Il semble donc nécessaire d’améliorer les procédés pour permettre à chacun de nos compatriotes d’exercer son droit de vote, y compris par procuration.

3. Un bilan global correct en termes d’organisation mais entaché d’irrégularités multiples.

Les travaux menés par la commission d’enquête font apparaître un bilan globalement positif de l’organisation des élections au sein des territoires ultramarins.

D’un point de vue organisationnel, les territoires ultramarins ont été concernés par les mêmes facteurs que le reste du territoire national, qu’il s’agisse des conséquences de la crise sanitaire sur l’organisation des élections municipales de 2020 ou des délais très courts prévus pour organiser les élections législatives anticipées de 2024. La DGOM relève néanmoins que ces élections se sont tenues sans difficulté majeure.

Toutefois, dans l’élection législative de la deuxième circonscription de Nouvelle Calédonie-Kanaky, l’incapacité à avoir des assesseurs présents dans plusieurs bureaux de vote a conduit le Conseil constitutionnel à annuler 2 715 voix ([142]). Sans être de nature à annuler l’élection de M. Tjibaou comme député à l’Assemblée nationale, qui disposait d’une confortable avance de 13 404 voix, ces irrégularités ont pu être saisies par ses opposants et dénoncées comme une « triche » aux élections ([143]).

La DGOM relève également, à l’appui de son appréciation d’un bilan positif, le faible nombre de contentieux et d’annulations partielles intervenues lors des cinq scrutins territoriaux spécifiques qui se sont tenus en outre-mer depuis 2020, à savoir les élections territoriales à Saint-Pierre-et-Miquelon, Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Wallis-et-Futuna de mars 2022, ainsi que les élections territoriales en Polynésie française de mai 2023.

Votre rapporteur considère toutefois que cette approche conduit à minimiser des situations problématiques. Il observe en effet que sur un temps plus long, les scrutins législatifs de l’unique circonscription de Wallis-et-Futuna ont par exemple été annulés pour les élections de 2012 et de 2017 par décision du Conseil constitutionnel, conduisant dans les deux cas à changer la représentation politique de la circonscription à l’issue des élections anticipées.

D’une façon générale, M. Kirgo a indiqué, « concernant les dysfonctionnements constatés en outre-mer lors des dernières élections, […] ne pas avoir « relevé de problèmes significatifs. Les taux de plis non distribués sont relativement proches de ceux constatés en métropole. Pour les bureaux de vote particulièrement isolés, des moyens exceptionnels sont déployés, comme l’acheminement par hélicoptère d’un bureau de vote en Guyane, une situation qui a été dûment consignée et gérée de manière transparente » ([144]).

Les principales difficultés mises en avant par les travaux de la commission d’enquête lors de ces scrutins sont les suivantes :

– des risques de non-acheminement de la propagande électorale lors des élections législatives anticipées de 2024.

Des mesures exceptionnelles ont néanmoins été mises en œuvre dans ce cadre, à savoir l’envoi « dès le premier tour aux mairies l’ensemble des bulletins fournis par les candidats, y compris ceux destinés à la propagande du premier tour, de façon à garantir la présence de bulletins pour le deuxième tour » ([145]). Cette décision a eu pour effet de « ne pas intégrer dans la propagande du premier tour de bulletins de vote contrairement à ce que demande l’article L. 34 du code électoral et à ne pas procéder à l’envoi de propagande pour le deuxième tour » ([146]).

Ainsi, la distribution de la propagande électorale n’a pas pu être optimale, en particulier en Guadeloupe, où un mouvement social contre la vie chère a participé à affecter également la distribution (87 % des plis distribués au premier tour et 90 % lors du second tour).

Des mesures particulières sont régulièrement prises pour acheminer le matériel électoral, en recourant à des parachutages permettant d’atteindre des zones reculées ou insulaires (Polynésie) en recourant à l’appui des Falcon de la Marine nationale. Il arrive par ailleurs que les événements météorologiques impactent cette distribution (cyclones, fortes pluies etc.).

– des difficultés particulières et conjoncturelles liées aux révoltes intervenues en Nouvelle Calédonie-Kanaky.

La DGOM a indiqué que les élections européennes de juin 2024 avaient pu se tenir en dépit des révoltes intervenues à la même période en Nouvelle Calédonie-Kanaky.

Dans sa proclamation des résultats, la Commission nationale de recensement général des votes pour l’élection des représentants au Parlement européen a en effet relevé que si la commission locale de propagande avait été dans l’impossibilité d’adresser aux électeurs les circulaires (« professions de foi ») et bulletins des listes candidates, du fait de l’arrêt de l’activité des imprimeurs et des difficultés de circulation et de la distribution du courrier, « le matériel électoral nécessaire à la tenue des élections a pu être fourni aux trente-trois communes de Nouvelle Calédonie-Kanaky. Les bulletins des listes qui avaient fait connaître leur intention d’en mettre à disposition dans les bureaux de vote ont été imprimés en métropole et acheminés sur le territoire par avion militaire, de même que les listes d’émargement et les enveloppes de scrutin. » ([147]).

Toutefois, on peut considérer que cette situation n’a pas été sans impact sur le résultat des élections. En effet, tandis qu’entre 2019 et 2024 le nombre d’inscrits sur les listes électorales en Nouvelle Calédonie-Kanaky est passé de 209 832 à 222 683 (soit + 12 851 inscrits), le nombre de votants est quant à lui passé de 40 323 à 29 234 (soit – 11 089 votants). Une perte d’un quart de votants ! Par ailleurs, deux communes ont été concernées par l’impossibilité de disposer de bureaux de vote (Kouaoua et Ouvéa), ce qui constitue une privation d’accès au droit de vote pour cette élection.

Dans sa décision n° 2024-6374 AN du 7 mars 2025, le Conseil constitutionnel, saisi d’un recours contre l’élection législative dans la 2e circonscription de Nouvelle Calédonie-Kanaky a endossé cette analyse, en considérant, à l’issue de son instruction, qu’en dépit « du contexte de tensions très élevé, tous les bureaux de vote de la circonscription étaient ouverts le jour du second tour, les maires ayant, en concertation avec les services de l’État, regroupé les bureaux de vote de leurs communes dans des sites sécurisés permettant au plus grand nombre d’électeurs d’y accéder » ([148]). Il a toutefois, comme on l’a vu plus haut, annulé un grand nombre de voix, montrant ainsi que des irrégularités étaient néanmoins constatées.

4. Des efforts à poursuivre pour renforcer l’égalité des citoyens devant le vote.

Des évolutions indispensables pour garantir une réelle égalité des citoyens face au suffrage.

a. Un changement de regard indispensable sur les outremers.

Votre rapporteur considère, d’abord, qu’il convient de tirer tous les enseignements nécessaires de la participation électorale des territoires ultramarins.

À l’appui des données transmises, il apparaît en effet que la participation électorale en outre-mer est beaucoup plus faible qu’en Hexagone pour les scrutins nationaux, avec une tendance à la baisse ces dernières années, mais plus élevée en ce qui concerne les scrutins locaux.

i. Une participation inférieure des votants ultramarins pour les scrutins nationaux (élections présidentielles, législatives, européennes)

Pour l’élection présidentielle de 2017, par exemple, on observe un fort différentiel en matière de participation au second tour, avec 53,5 % en Outre-mer contre 74,5 % pour la France entière.

Cet écart était encore plus important lors de l’élection présidentielle de 2022, avec un taux de participation en outremer de 48,7 % pour le second tour, contre un niveau de participation sur la France entière de 71,99 %.

Ce phénomène est apparu également pour les élections législatives, mais d’une façon plus récente. Un décrochage peut être observé depuis 2022 (36 % de participation pour le second tour, contre 46 % en France entière), alors que ces deux taux de participation étaient relativement proches en 2017. Les élections législatives anticipées de 2024 ont confirmé cette tendance, avec un écart inédit de plus de 25 points.

Ce phénomène culmine avec les élections européennes, selon une tendance identique. En 2014, l’écart entre le niveau de participation ultramarin et le niveau de participation national était de 25 points (17 % en outre-mer contre 42,43 % en France entière). Il a atteint 28 points en 2019 (22,18 % contre 50,12 %) puis 34 points en 2024 (17,96 % contre 51,49 %).

Votre rapporteur tient d’autant plus à tirer le signal d’alarme sur la participation de nos compatriotes ultramarins aux élections nationales qu’un tel écart de participation ne se retrouve pas dans les élections locales, ou, pour être parfaitement exact, que la participation aux scrutins locaux y est plus forte que pour les mêmes scrutins dans l’Hexagone.

ii. Un niveau de participation satisfaisant pour les scrutins locaux et territoriaux.

À l’inverse, la participation ultramarine lors des scrutins locaux est plus forte que la participation moyenne enregistrée en France entière.

Lors des dernières élections municipales, cette participation a en effet atteint lors du second tour 56,98 %, contre 41,86 % en 2020 pour la France entière. Ce phénomène était déjà présent lors des élections municipales précédentes en 2014, mais avec un écart plus limité (69,57 % contre 62,13 %, lors du second tour).

Pour les élections régionales, une bascule s’est opérée en 2021, le taux de participation en outre-mer étant devenu supérieur au niveau de participation en France entière (43,97% contre 34,69 %), ce qui illustre une plus forte résistance de la participation en outre-mer (baisse de 10,5 points outre-mer contre presque 24 points en France entière).

S’agissant des scrutins spécifiques que sont les élections territoriales, les chiffres fournis par M. Olivier Jacob lors de son audition témoignent, là aussi, d’un niveau de participation satisfaisant, sauf exception : « À Wallis-et-Futuna, par exemple, la participation aux élections territoriales s’élevait à près de 89 % en 2017 et à 81 % en 2022. À Saint-Pierre-et-Miquelon, les taux de participation étaient de 72 % en 2017 et de 68 % en 2022. À Saint-Barthélemy, ils atteignaient respectivement 62 % en 2017 et 67 % en 2022. Seul Saint-Martin fait figure d’exception, avec des taux de participation plus modestes de 45 % en 2017 et 52 % en 2022. Nous constatons donc que les taux de participation demeurent particulièrement élevés pour les élections territoriales, avec une dynamique propre à ces territoires qui bénéficient d’une autonomie administrative » ([149]).

Pour votre rapporteur, ces écarts de participation entre l’Hexagone et les territoires ultramarins entre les élections nationales et locales devraient inquiéter non seulement la représentation nationale, mais plus encore l’ensemble de nos compatriotes. Elle est en effet le signe que le décrochage particulier qui semble être en train de se produire dans les territoires ultramarins pour les élections nationales n’est pas le fait d’un manque de civisme ou d’accès au vote, mais bien de montée en puissance d’une « grève des urnes » qui n’est sans doute pas sans lien avec ce qui s’apparente à une forme de mépris de l’Hexagone envers les Outre-mer.

iii. « Grève des urnes » dans les Outre-mer : sortir du mépris hexagonal pour renforcer la participation.

Interrogé sur ce sujet, M. Jacob a clairement écarté l’idée d’une explication par l’existence d’un « défaut de civisme », que votre rapporteur considère également comme peu convaincante, au profit d’une hypothèse tenant au lien que peuvent entretenir les territoires ultramarins avec la métropole : « Il est possible que cette situation soit davantage liée à la nature du lien entre les territoires ultramarins et la métropole, qui peut inclure une forme d’incompréhension ou de décalage. L’offre politique elle-même, tout comme le traitement des problématiques ultramarines par les candidats, pourrait également jouer un rôle, même si je formule ici une hypothèse, sans disposer de données objectives pour l’étayer » ([150]).

Comme le relève également M. Jacob, cette hypothèse doit être affinée en fonction des scrutins concernés, car elle ne semble pas « pleinement transposable aux élections législatives, qui sont ancrées localement. Il est envisageable que les électeurs ultramarins perçoivent que ce type de scrutin n’a pas d’incidence tangible sur leur vie quotidienne en tant que citoyens français vivant dans les outre-mer » ([151]).

Votre rapporteur souscrit à cette analyse, qui semble confirmée par l’étude de la comparaison des taux de participation en outre-mer en fonction de la nature des scrutins concernés. Il considère que le différentiel important de participation qu’il est possible d’observer entre les élections locales en outremer et certaines élections nationales tient précisément à plusieurs facteurs. Cette situation s’explique d’abord, sans doute, par une forme de « retour de bâton », résultat d’années de mépris des pouvoirs publics pour la situation de nos compatriotes ultramarins. Elle traduit également la place trop réduite dans le débat public et médiatique des problématiques spécifiques des territoires ultramarins. Elle tient, enfin, à l’indifférence que peuvent manifester certains candidats pour les problématiques ultramarines.

iv. Dans les Outre-mer, la France n’est pas à la hauteur des promesses de la République

La situation des Outre-mer est plus que préoccupante. L’état de relégation intolérable dans lequel nos compatriotes ultramarins sont placés est de nature à provoquer une forme de rejet compréhensible d’institutions perçues comme inefficaces pour régler les problèmes de la vie quotidienne. Il n’est donc pas si étonnant que cela que des institutions ressenties comme lointaines, voire méprisantes, ne suscitent pas une participation électorale débordante au moment de renouveler leur représentation politique - ni que cette faible participation se porte sur des candidats de rupture avec l’ordre établi.

Ainsi, à la Réunion ou à Mayotte, les problèmes ne sont pas apparus avec les cyclones Garance ou Chido. Et plus largement, en Guyane, en Martinique, en Guadeloupe, en Polynésie ou en Nouvelle Calédonie-Kanaky, pour ne citer que ceux-ci les problèmes majeurs d’accès à l’emploi, de taux de pauvreté, de vie chère, de sûreté, de logement, d’accès à l’eau potable ou aux services publics essentiels comme l’éducation ou la santé ne sont toujours pas réglés, loin de là. Nos compatriotes ultramarins ont ainsi souvent l’impression que, dans les territoires dans lesquels ils habitent, la France n’est pas à la hauteur des promesses de la République. Comment, dès lors, s’étonner que la participation électorale ne soit pas au rendez-vous lors des élections nationales ?

C’est pourquoi votre rapporteur appelle à une prise de conscience majeure en Hexagone sur la situation dans les Outre-mer. Car si les problèmes d’accès à l’eau qui se posent en Guadeloupe ou à Mayotte se posaient dans le 16e arrondissement de Paris, il ne fait aucun doute que ceux-ci seraient réglés depuis longtemps. Il est donc plus que temps que l’État tienne son rang dans toutes les politiques publiques qui sont de sa compétence dans les Outre-mer en ayant à l’esprit les principes d’égalité et de fraternité qui sont au cœur de la devise républicaine.

v. Renforcer la place des Outre-mer dans les médias nationaux, en particulier pendant les campagnes électorales nationales.

Il est également nécessaire que les médias se saisissent davantage des problématiques ultramarines.

Votre rapporteur souscrit, là aussi, aux critiques formulées par M. Castor concernant l’affaiblissement de la visibilité politique des outre-mer lors des élections politiques : « Je déplore par ailleurs la suppression des spots de campagne spécifiques aux partis ultramarins sur les médias publics, lesquels offraient autrefois une visibilité accrue aux enjeux locaux. En tant que candidat potentiel, je n’ai donc, aujourd’hui, plus aucun accès à ce type de visibilité médiatique. La couverture audiovisuelle locale est devenue extrêmement restreinte et lorsqu’un média décide d’organiser deux débats, il se limite à ces deux événements sans proposer de dispositif complémentaire. Il existait autrefois des modules de campagne officiels diffusés à la télévision pour rappeler la tenue imminente des scrutins. Désormais, il ne subsiste qu’un spot unique, diffusé quelques jours avant le vote. Il y a là un décalage manifeste entre les efforts déployés par les candidats locaux et le flot d’informations relayées par les médias, qui ne rend pas compte de la réalité. Les informations transmises apparaissent souvent déconnectées de ce que les candidats locaux peuvent porter, que ce soit à l’occasion d’une élection législative ou d’un autre scrutin » ([152]).

Il considère, en ce sens, qu’une réflexion doit être engagée afin de revenir à la situation ex ante ou de trouver de nouvelles modalités permettant de donner davantage de visibilité aux enjeux ultramarins pendant les campagnes électorales.

Au-delà des spots de campagne, la visibilité médiatique des problématiques ultramarines doit également être renforcée.

Sur ce sujet, votre rapporteur observe que le service public, conformément à ses obligations, mobilise des moyens intéressants en ce sens.

Lors de son audition, Mme Livia Saurin, secrétaire générale adjointe de France Télévisions, a ainsi déclaré, « s’agissant de la visibilité des outre-mer », que France Télévisions émettait « directement dans les neuf territoires ultramarins par le biais de nos chaînes La Première, qui sont à la fois des radios, des télévisions et un portail numérique. Nous y sommes souvent l’offre d’information locale de référence » ([153]).

Cette dimension ultramarine du service public s’inscrit dans le cadre du « pacte outre-mer comportant vingt-cinq engagements » signé « à la suite de l’arrêt de France Ô », et touchait « à peu près 50 millions de téléspectateurs chaque année ». Il se traduit notamment par la diffusion d’un magazine intitulé « C pas si loin » et, sur France Info, par la diffusion quotidienne d’un journal consacré à l’outre-mer.

Néanmoins, ces éléments bienvenus sont pour autant insuffisants et ne permettent pas de centraliser les problématiques propres à chaque territoire d’Outre-mer dans le débat public national hors des moments dramatiques de catastrophe naturelle. Les médias n’accordent pas une attention suffisante aux enjeux ultramarins, en particulier pour ce qui concerne les chaînes d’information en continu.

Votre rapporteur plaide, en ce sens, pour une vraie prise de conscience sur ce sujet, doublée d’actions réelles afin de renforcer la visibilité des outremers dans les médias. Nos compatriotes ultramarins méritent une place centrale dans le débat public et médiatique, et il est nécessaire que celle-ci soit assurée par des règles strictes.

Cet effort en faveur d’une meilleure prise en compte des Outre-mer doit d’abord concerner les candidats aux élections et les partis politiques.

Votre rapporteur souscrit à l’analyse de M. Jean Victor Castor, membre de la commission d’enquête et député élu de la 1e circonscription de Guyane, selon laquelle le niveau élevé de participation aux scrutins locaux s’explique par l’action des partis politiques locaux : « Il convient d’ailleurs de souligner le rôle central que jouent les partis locaux dans la vie politique ultramarine, notamment à l’occasion des scrutins locaux. Leur influence contribue à expliquer des taux de participation plus élevés dans ce type d’élections, par contraste avec les scrutins nationaux où la couverture médiatique accorde une place prépondérante aux partis hexagonaux » ([154]).

Par effet de parallélisme, il apparaît donc très souhaitable que des efforts soient engagés par les candidats et leurs partis politiques, lors des scrutins nationaux, afin de bien intégrer les problématiques ultramarines au sein de leurs programmes. Certains le font déjà - et reçoivent en ce sens des suffrages significatifs auprès de nos compatriotes ultramarins - ; d’autres, en revanche, en sont loin.

b. Renforcer l’information à destination des citoyens.

Sur le plan logistique et pratique, un ajustement du calendrier de vote dans certaines circonstances pourrait également être opportun afin de garantir une information fiable pour les électeurs.

Lors des auditions, la disjonction manifeste entre la communication audiovisuelle métropolitaine mise en œuvre par les chaînes de télévision et la réalité des pratiques de vote dans certains territoires a été mise en avant.

Cette situation constitue, selon M. Jean Victor Castor, « un problème majeur » dans la mesure où la propagande nationale « fait référence à un vote le dimanche alors que, dans certains territoires comme la Guadeloupe, nous votons le samedi » ce qui « crée une confusion chez les électeurs, ce qui explique en partie les faibles taux de participation, souvent autour de 25 à 30 % » ([155]).

i. Par les pouvoirs publics.

Face à ce constat, votre rapporteur considère qu’un effort de clarification et de communication doit être mené de façon renforcée par les pouvoirs publics, afin de bien informer la population sur les horaires d’ouverture et de fermeture des bureaux de vote, en particulier en outre-mer où le représentant de l’État dispose d’une faculté d’adaptation de la règle qui doit avoir pour corollaire un effort d’information accru ;

Votre rapporteur considère que l’absence de tout dispositif spécifique d’information des électeurs des territoires ultramarins, est préjudiciable pour l’information des électeurs établis dans ces territoires. De l’aveu même des acteurs auditionnés, le dispositif actuel, qui repose sur la seule responsabilité des préfectures et hauts commissariats de publier « toutes les informations utiles et nécessaires tant sur leur site internet que sur les réseaux sociaux » ([156]) en utilisant, le cas échéant, le « kit de communication produit par le SIG » ([157]) , n’est pas satisfaisant.

Votre rapporteur note que la DGOM est favorable à une action renforcée en ce sens, qui pourrait prendre la forme, par exemple d’une « mobilisation plus active des communes pour afficher dans leurs locaux et sur leurs sites et réseaux les informations relatives au calendrier électoral (et notamment le rappel de la date de fin des inscriptions et sur la date du vote » ([158])) et d’une diffusion accrue des informations relatives aux élections « lors de la journée d’appel à la défense et dans les établissements scolaires » ([159]). Il souscrit, en outre, à la nécessité, évoquée par M. Olivier Jacob, d’optimiser les échanges entre la DGOM et les services d’information du Gouvernement au premier rang desquels figure le service d’information du Gouvernement (SIG).

Par ailleurs, pour les territoires ultramarins où le vote a lieu le samedi et non le dimanche, il apparaît essentiel de rendre férié et chômé le jour du scrutin et d’informer la population sur le jour du vote à l’occasion de la diffusion des clips de propagande officielle.

Recommandation n° 51 : Renforcer la coordination entre les administrations compétentes en matière électorale et le service d’information du Gouvernement afin d’améliorer l’information des électeurs ultramarins.

Recommandation n° 52 : Rendre férié et chômé le jour du vote afin de permettre en particulier à nos compatriotes qui votent le samedi de pouvoir le faire sans être contraints par leur travail.

Recommandation n° 53 : Imposer l’obligation, dans les clips de propagande officielle des campagnes nationales, d’alerter sur le fait que le vote a lieu le samedi et non le dimanche dans certains territoires ultramarins.

ii. Par les acteurs politiques

Votre rapporteur considère, par ailleurs, que les acteurs politiques doivent jouer un rôle renforcé à cet égard et prendre leur part vis-à-vis de l’information des candidats. Cette problématique n’est toutefois pas détachable des moyens pour ces derniers de pouvoir se déplacer au sein des territoires concernés, ce qui peut être une difficulté, faute de moyens financiers suffisamment mis à leur disposition.

En Guyane, par exemple, il peut être difficile pour un candidat « de mener une campagne efficace avec les moyens limités » ([160]) dont il dispose, comme l’a rappelé M. Castor, alors qu’il est parfois nécessaire de prévoir « un déplacement en pirogue en hélicoptère » ([161]).

Votre rapporteur estime que cette situation contribue à renforcer les différences entre les candidats, en fonction des ressources financières dont ils disposent, ce qui est problématique pour votre rapporteur.

Il convient donc de définir une règle commune pour éviter à la fois que les candidats aux élections dans des territoires comportant des zones difficiles d’accès (insularité, forêt amazonienne…) se restreignent trop fortement dans leurs déplacements en raison de leur coût, mais aussi que les candidats les plus fortunés puissent user de leurs moyens financiers pour prendre un avantage décisif sur leurs concurrents.

Votre rapporteur suggère de mettre en place, comme c’est déjà le cas dans le cadre de l’élection des députés français représentant les Français établis hors de France, en sus de la non-intégration de ces dépenses au sein du plafond de dépenses un mécanisme de remboursement forfaitaire dédié.

c. Une distribution de la propagande électorale qui ne doit pas être « sacrifiée ».

Face aux difficultés d’acheminement de la propagande électorale, les administrations auditionnées ont évoqué la possibilité de supprimer ou de faire évoluer la distribution de la propagande électorale, en faveur d’un recours croissant à l’outil numérique.

Dans son rapport publié en 2024 intitulé « L’organisation des élections : un dispositif robuste, des évolutions nécessaires », la Cour des comptes partageait ce constat en soutenant l’idée de permettre aux citoyens de ne recevoir la propagande électorale que sous format numérique.

Un problème majeur semble néanmoins posé pour votre rapporteur avec cette proposition. C’est qu’elle ne prend aucunement en compte la différence fondamentale du taux d’ouverture entre un mail et un courrier adressé ! En effet, si le premier avoisine les 25 % de taux d’ouverture dans les estimations les plus favorables, le second dépasse quant à lui les 85 % dans les estimations les plus basses. Aussi, si votre rapporteur n’est pas défavorable à laisser la possibilité aux électeurs de recevoir la propagande électorale par voie électronique, il estime que ce moyen d’information doit venir en complément et en addition d’un envoi de propagande papier.

d. Un système de procuration qui doit s’adapter aux contraintes ultramarines

Face aux difficultés d’acheminement des procurations, votre rapporteur considère qu’il serait pertinent d’envisager l’envoi par courrier électronique de procurations établies via un formulaire cerfa, alors que cette modalité de transmission des procurations « papier » n’est actuellement possible que pour les procurations établies hors de France ou à destination de l’ambassadeur ou du chef de poste consulaire, pourrait être envisagé.

La DGOM a indiqué à votre rapporteur qu’un décret sur ce sujet était « en cours de rédaction » afin de permettre « la transmission facilitée par voie électronique des formulaires cerfa de procurations établis en outre-mer ou à destination des outre-mer » ([162]).

Votre rapporteur salue cette démarche qui doit permettre de faciliter le recours par les citoyens à la procuration, qui apparaît particulièrement opportun au regard de la situation des territoires ultramarins.

e. Une absence de suivi des incidents dans les bureaux de vote qui inquiète

Lors de son audition, Mme Sylvie Calvès, cheffe du service des élections au ministère de l’Intérieur, a indiqué que le ministère ne disposait pas « d’un recensement global des difficultés rencontrées » ([163]), le suivi effectué se concentrant seulement « sur les aspects liés à l’organisation des scrutins, notamment la distribution de la propagande électorale » ([164]). Le ministère ne dispose en effet d’aucun outil permettant de centraliser « les informations concernant les incidents qui pourraient survenir au sein des bureaux de vote » ([165]).

Ces propos ont été confirmés par Mme Fabienne Balussou, directrice de la DMATES lors de cette même audition : « Les incidents sont effectivement consignés dans les procès-verbaux et conservés en cas de contentieux. Cependant, nous ne disposons pas d’un suivi historique permettant une vision globale de la situation. Nous manquons d’outils de pilotage qui permettraient, depuis Paris, d’avoir une vision d’ensemble synthétique de tous les incidents signalés dans les bureaux de vote et rapportés aux préfectures » ([166]).

Cette situation a été de nature à inquiéter fortement votre rapporteur. De fait, comment assurer la pleine sincérité d’un scrutin s’il n’existe aucun outil de suivi dédié aux incidents signalés dans les bureaux de vote ? Comment vérifier que des irrégularités constatées ne se reproduisent pas ? Comment s’assurer qu’elles ne s’installent pas de surcroît dans la durée au sein de bureaux de vote qui apparaîtraient particulièrement concernés par un phénomène d’irrégularités, voire de triche ?

Aussi votre rapporteur est convaincu que la mise en place d’un outil de suivi dédié à l’organisation des élections politiques en France et aux irrégularités constatées serait un atout pour assurer un suivi renforcé et garantir une efficacité maximale des processus mis en œuvre.

Cet outil présenterait, selon votre rapporteur, plusieurs avantages :

– il faciliterait le partage d’expérience entre les administrations compétentes, toutes les élections politiques n’entrant pas dans le seul champ de compétences du ministère de l’Intérieur ;

– il faciliterait également la transparence des opérations relatives à l’organisation des élections pour la représentation nationale, dans une matière où une telle exigence est indispensable ;

– enfin, un tel outil serait de nature à renforcer la confiance des citoyens dans le processus électoral.

Recommandation n° 56 : Mettre en place un outil de suivi des événements intervenus lors des élections, en particulier des irrégularités constatées, afin de faciliter les retours d’expérience et de renforcer la transparence de l’organisation des élections.

B. Voter à l’étranger : un dispositif qui souffre d’insuffisances et doit gagner en efficacité.

1. Une organisation et des modalités de vote particulières.

a. Un droit de vote des citoyens français qui ne connaît « pas de frontières »

Les Français établis à l’étranger peuvent participer, au même titre que les Français établis sur le territoire national, aux élections présidentielles, législatives, sénatoriales, européennes, ainsi qu’aux référendums organisés le cas échéant, à la condition d’être inscrits sur une liste électorale consulaire.

Pour les élections municipales, départementales et régionales, le vote n’est organisé qu’en France et nécessite pour tout électeur d’être inscrit sur la liste électorale d’une commune. L’inscription sur une liste électorale consulaire n’est plus compatible avec une telle inscription depuis 2019 et la mise en place du REU.

La liste électorale consulaire (LEC)

La liste électorale consulaire est le support permettant d’enregistrer l’ensemble des Français établis à l’étranger afin de leur permettre de voter à l’étranger.

Cette inscription est distincte de l’inscription des Français de l’étranger au sein du registre des Français de l’étranger, qui permet à tout Français établis à l’étranger depuis plus de 6 mois de bénéficier de facilités administratives de toutes natures.

L’inscription est facultative et s’effectue par internet ou directement au sein d’un poste consulaire. Elle est possible jusqu’au sixième vendredi précédant le jour du scrutin.

Cette inscription est automatique pour les jeunes majeurs, français de 18 ans inscrits au sein du registre des Français de l’étranger avant leur majorité et pour les personnes acquérant la nationalité française.

Au 1er janvier 2025, 1 617 523 électeurs étaient inscrits sur la liste électorale consulaire, soit un chiffre proche du nombre total de Français intégrés au sein du registre des Français de l’étranger (1 741 942 inscrits à la même date).

Source : commission d’enquête.

Les Français de l’étranger votent également pour élire leurs représentants à l’étranger, à savoir les conseillers des Français de l’étranger et des conseillers à l’Assemblée des Français de l’étranger.

L’Assemblée des Français de l’étranger (AFE)

Créée en 2004 par la loi afin de remplacer le Conseil supérieur des Français de l’étranger (CSFE), l’Assemblée des Français de l’étranger, réformée en 2013, est la principale instance de représentation des Français établis hors de France. Elle constitue également l’interlocuteur principal du Gouvernement sur la situation de ces derniers.

L’AFE compte 90 conseillers, élus par et parmi les 442 conseillers des Français de l’étranger dans 15 circonscriptions. Les conseillers des Français de l’étranger et les conseillers à l’AFE sont élus pour 6 ans au suffrage universel. Le nombre de mandats consécutifs est limité à trois.

Une fois par an, le gouvernement présente à l’AFE un rapport sur la situation des Français établis hors de France, coordonné par la DFAE, et dont l’avant-propos est signé par le ministre délégué chargé des Français de l’étranger.

L’AFE est informée des dispositions qui concernent les Français de l’étranger dans les projets de loi de finances et de loi de financement de la sécurité sociale. Elle peut également poser des questions, sous forme écrite ou orale, et adopter des résolutions lors des sessions, sur proposition des six commissions que comprend l’AFE, dont certaines sont reprises par les parlementaires.

Source : commission d’enquête.

b. Des élections qui présentent des spécificités

L’organisation des élections politiques pour les Français de l’étranger présente des spécificités évidentes qui tiennent, d’abord, à l’éloignement géographique des électeurs vis-à-vis des bureaux de vote.

i. Une problématique de « grandes distances » entre les électeurs et les bureaux de vote.

L’éloignement géographique des électeurs vis-à-vis des bureaux de vote est une difficulté particulière spécifique au vote des Français de l’étranger, comme l’a rappelé, lors de son audition, Mme Pauline Carmona, directrice des Français à l’étranger et de l’administration consulaire, lors de son audition : « L’éloignement et la dispersion géographique des électeurs constituent la première des spécificités de l’organisation d’élections pour les Français de l’étranger. Même si nous faisons en sorte d’avoir un dispositif de bureaux de vote le plus étoffé possible, nous ne sommes pas en mesure de couvrir l’ensemble des pays. » ([167]).

Comme le relève la DFAE dans sa contribution écrite, ces distances peuvent atteindre « plusieurs centaines de kilomètres, notamment dans des zones éloignées ou difficiles d’accès » ([168]), en dépit de l’existence d’un dispositif de bureaux de vote important, avec, par exemple pour les élections législatives anticipées de 2024, 599 bureaux de vote ouverts sur 352 sites.

Cette problématique a des effets évidents en matière de distribution de la propagande électorale. De l’aveu même de la DFAE, celle-ci arrive « rarement dans les temps » ([169]) en particulier lorsque le calendrier est resserré, comme cela a été le cas lors des élections législatives anticipées de 2024. Il est donc nécessaire à la fois d’améliorer les choses sur le sujet, mais aussi de recourir à des moyens d’information multiples (envoi de courriel, SMS…), en engageant si nécessaire des modifications législatives ou réglementaires pour permettre une augmentation de l’information sur les élections.

ii. Des modalités de vote particulières mises en œuvre pour y faire face.

Face à cette situation, des modalités particulières sont offertes aux Français de l’étranger pour participer à ce scrutin.

En sus du vote à l’urne et du vote par procuration, ces derniers peuvent également recourir à deux modalités de vote ouvertes spécifiquement pour les Français de l’étranger :

– le vote par correspondance électronique (vote par internet) dans le cadre des élections législatives et de l’élection des conseillers des Français de l’étranger. Il est nécessaire, pour recourir à cette modalité, d’être inscrit sur une liste électorale consulaire, et d’avoir renseigné une adresse électronique et un numéro de téléphone portable valides. Ce vote « par internet » est ouvert pendant cinq jours consécutifs, à partir du deuxième vendredi précédant la date du scrutin à midi (heure de Paris) jusqu’au mercredi précédant la date du scrutin à midi (heure de Paris) ;

– le vote par correspondance sous pli fermé pour les seules élections législatives, ouvert aux électeurs qui se sont inscrits pour recevoir le matériel de vote correspondant : le recours à cette modalité de vote a été exercé par moins de 0,1 % du corps électoral lors des élections de 2022 ; compte tenu des délais d’organisation contraints en 2024, elle n’a pas été mise en œuvre pour les élections législatives anticipées.

Ces deux modes de scrutin sont très inégalement employés puisque, si le vote par internet est plébiscité par les Français de l’étranger (trois votants sur quatre y ont recouru lors des dernières élections législatives), le vote par correspondance sous pli fermé est absolument marginal (moins de 1 % du corps électoral a utilisé cette modalité de vote lors des élections législatives de 2022, par exemple).

En outre, les deux scrutins organisés au suffrage indirect connaissent des modalités de vote particulières pour les grands électeurs :

– dans le cadre de l’élection des sénateurs représentant les Français de l’étranger, il est en effet possible de voter par anticipation par remise sous pli fermé au chef de poste dans l’un des postes diplomatiques ou consulaires de la circonscription d’élection, les votes étant ensuite transmis au ministère de l’Europe et des Affaires étrangères pour remise aux membres du bureau de vote ouvert à Paris. Un vote à l’urne ou par procuration est également organisé à Paris ;

– dans le cadre de l’élection des conseillers à l’Assemblée des Français de l’étranger, un vote par anticipation selon des modalités identiques est également possible, avec transmission ensuite des votes au poste chef-lieu de la circonscription électorale. Un vote à l’urne ou par procuration est également possible dans le poste chef-lieu de la circonscription de l’élection.

iii. Des adaptations du calendrier électoral lors de certains scrutins.

La principale adaptation du calendrier électoral concernant les élections politiques auxquelles participent les Français de l’étranger concerne l’entre-deux tours des élections législatives. Il est en effet laissé un délai de deux semaines au lieu d’une afin de tenir compte des spécificités des procédures de vote à l’étranger.

2. Des difficultés incontestables, en particulier concernant le dispositif de vote par internet.

a. Des dysfonctionnements du vote par internet.

La mise en œuvre du vote par internet pour les Français de l’étranger s’est heurtée à plusieurs reprises à des difficultés spécifiques.

En 2017, le Gouvernement a renoncé à la mise en œuvre de cet outil dans le cadre des élections législatives, en raison des imperfections structurelles constatées sur la plateforme dédiée. Trois mesures compensatoires avaient alors été mises en place ([170]).

En 2022, des difficultés ont également été constatées pour voter par internet, qui ont conduit à l’annulation du scrutin dans trois circonscriptions. Interrogée sur ce point, Mme Carmona a indiqué que ces difficultés étaient principalement « liées, dans la deuxième et la neuvième [circonscription] à un problème de réception des mots de passe par SMS » ([171]).

Ce problème a été significatif comme en témoignent les chiffres fournis à cette occasion, ce qui a justifié l’annulation des scrutins par le Conseil constitutionnel : « Dans la deuxième circonscription, le Conseil constitutionnel a constaté que : “à l’ouverture de la période de vote, seuls 11 % des messages téléphoniques contenant les mots de passe […] avaient été effectivement délivrés aux électeurs. Ce taux n’a atteint que 38 % à l’issue du premier tour, selon le procès-verbal du bureau de vote électronique relatif au second tour.” Dans la neuvième circonscription, le taux de réception n’a pas dépassé les 38 % non plus. Aussi, un trop grand nombre d’électeurs qui souhaitaient voter par internet n’avaient pas pu le faire ([172]).

Face à ces difficultés, le ministère de l’Europe et des Affaires étrangères a indiqué avoir pris plusieurs mesures correctives, reconduites par ailleurs en 2024. Mme Carmona a précisé en effet que les « données des électeurs – adresse mail et numéro de téléphone – [avaient] été fiabilisées, à la suite d’une grande campagne de communication » ([173]), que la plateforme d’assistance en ligne avait été renforcée et « activée une semaine avant le début des opérations de vote, pour sensibiliser les électeurs et appeler leur attention sur de possibles difficultés de réception » ([174]). Une assistance téléphone a également été activée par l’administration pendant la durée des élections afin de permettre « le réassort » c’est-à-dire de renvoyer un mot de passe à un électeur qui ne l’avait pas encore reçu.

En 2024, lors des élections législatives anticipées, d’autres difficultés ont été constatées. Une saturation du portail d’accès au vote par internet a été constatée à cette occasion, dans un contexte défavorable car marqué par des délais d’accès réduits en raison du caractère anticipé de ces élections, comme l’a rappelé Mme Carmona : « Si le vote par internet suscite un véritable engouement, il faut également se rappeler que les délais étaient réduits. Alors que le portail est habituellement ouvert pendant cinq jours, il ne l’était que quarante-huit heures pour le premier tour et trente-six heures pour le deuxième. Nous avons été confrontés à un fort afflux qui a posé des difficultés techniques, résolues par notre direction du numérique – tout est hébergé sur les serveurs du ministère. Cela est relaté très précisément dans le procès-verbal du bureau de vote électronique » ([175]).

Le ministère des affaires étrangères a indiqué à votre rapporteur avoir reçu trois alertes principales concernant le vote par internet lors de ce scrutin.

Une première alerte a eu lieu le 25 juin, en raison « d’un ralentissement et de difficultés d’accès au portail de vote » ([176]), ce qui a conduit l’administration à « augmenter les capacités du serveur » ([177]), ce qui nécessitait une interruption de l’accès au portail pendant vingt-neuf minutes. L’objectif était de réduire le risque d’une saturation plus importante du portail.

Une deuxième alerte a eu lieu le 27 juin et concernait « l’accumulation des bulletins de vote, sans avoir d’impact sur l’ouverture du portail, puisque les opérations de vote étaient terminées » ([178]), ce qui a rendu nécessaire une augmentation de la mémoire des serveurs, sans avoir d’effet, toutefois, sur l’intégrité du vote. Mme Carmona a précisé que les interventions nécessaires avaient été menées sous la supervision de l’ANSSI et d’auditeurs indépendants.

Enfin, une troisième alerte a eu lieu le 3 juillet 2024, deux heures après l’ouverture du portail pour le deuxième tour des élections législatives anticipées. Un engorgement de la plateforme d’envoi de courriel chez le prestataire Orange a été constaté, qui a eu pour conséquence « un fort ralentissement de l’envoi des codes de validation et s’est accompagné […] de difficultés d’accès au portail de vote en raison d’un comportement inattendu d’une partie de l’infrastructure d’accueil » ([179]). Cette situation a rendu nécessaire un redémarrage des serveurs, et une interruption de l’accès « pendant dix minutes » ([180]).

Ces trois alertes ont fait l’objet d’un traitement satisfaisant d’après la DFAE, en lien avec les services de la Dinum. Ces difficultés sont imputées, par l’administration, au délai réduit nécessaire pour préparer la plateforme.

b. Des difficultés de distribution de la propagande électorale.

La complexité de l’acheminement de la propagande électorale à destination des Français de l’étranger est une problématique constante pour l’administration.

Pour mémoire, l’article R. 34 du code électoral prévoit pour la commission de propagande deux missions principales :

– l’adressage d’une circulaire et un bulletin de vote de chaque candidat, binôme de candidats ou liste, au plus tard le deuxième mardi précédant le premier tour de scrutin et, en cas de ballotage, le deuxième jeudi précédant le second tour, à tous les électeurs de la circonscription ;

– l’envoi des bulletins de vote de chaque candidat, de chaque binôme de candidats ou de chaque liste en nombre au moins égal à celui des électeurs inscrits dans chaque ambassade ou poste consulaire de la circonscription, au plus tard le deuxième mardi précédant le premier tour de scrutin et, en cas de ballotage, le deuxième jeudi précédant le second tour.

Dans sa contribution écrite, la DFAE estime que cet acheminement a « un coût très élevé pour une efficacité extrêmement limitée » puisque « la très grande majorité des plis n’arrivent pas à temps aux électeurs à l’étranger » ([181]).

Les chiffres fournis à votre rapporteur par l’administration confirment ce constat, avec un coût d’envoi de plus de 4 millions d’euros pour les élections législatives de 2022, et de 2,4 millions d’euros pour le premier tour des élections législatives de 2024. À l’inverse, le non-envoi de cette propagande lors du second tour de ces élections a généré une économie de 1 805 077 € (406 238 € pour la mise sous plus par l’entreprise Koba et 1 398 839 € pour l’affranchissement par la Poste).

La DFAE relève également que les contraintes calendaires, élevées en temps normal, étaient tout simplement impossibles à tenir lors des élections législatives de 2024, « compte tenu du délai entre les deux tours : une semaine, et non pas deux semaines comme c’est habituellement le cas pour l’élection des députés des Français établis à l’étranger » ([182]).

Sur ce dernier sujet, Mme Carmona a indiqué à votre rapporteur que l’administration avait fait le maximum dans des circonstances particulièrement difficiles : « L’entreprise Koba nous avait prévenus dès le début qu’elle ne serait pas en mesure de traiter la totalité de la mise sous pli. À la suite des nombreuses défaillances constatées, nous avons été amenés, avec l’accord de la commission de propagande, à établir des priorités pour le premier tour, c’est-à-dire à privilégier les circonscriptions les plus proches de la France en espérant que la propagande serait acheminée à temps ; dans les faits, cela n’a pas vraiment été le cas » ([183]).

Les difficultés observées à cet égard ont été de deux ordres :

– des difficultés logistiques d’acheminement du matériel électoral, dont la DFAE estime néanmoins qu’elles ont été « réglées avec les postes [consulaires] », grâce « à la mobilisation de la mission de la Valise diplomatique » et malgré « des débarquements intempestifs des valises diplomatiques par la compagnie Air France » ([184]), soulignant que 189 des 192 valises diplomatiques acheminant du matériel électoral avaient été réceptionnées dans les temps. Dans le cadre contraire, les bulletins de vote ont été directement imprimés sur place.

– des difficultés spécifiques rencontrées avec la société chargée de préparer les envois du matériel électoral, à savoir la société Koba, titulaire d’un marché public en ce sens depuis 2021. Cinq erreurs majeures se sont produites lors des opérations de colisage menées par cette dernière, « les bulletins de vote remis par cinq candidats pour le premier tour n’ont pas été pris en compte », ce qui a conduit à une impression « sur place en urgence » ([185]).

Ces difficultés s’expliquent par le fait que cette société, également prestataire de certaines préfectures pour la mise sous pli destinée aux électeurs résidant en France, a vu ses capacités surchargées.

C’est la raison pour laquelle, face à ces difficultés, la DFAE a d’ailleurs, pour le second tour de l’élection « obtenu l’accord de la commission pour ne pas en envoyer du tout car nous savions qu’elle n’avait aucune chance d’arriver en raison du délai entre les deux tours » ([186]) après avoir, par ailleurs, prioriser l’envoi de la propagande de premier tour « dans les circonscriptions les moins éloignées » ([187]) .

Cet ensemble de problèmes constatés dans la distribution des plis électoraux comme dans l’impossibilité manifeste de voter par internet pour de nombreuses personnes et à plusieurs échéances électorales est loin d’être satisfaisante, eu égard à l’importance que représente le droit fondamental pour un citoyen de pouvoir voter.

Chacun peut comprendre, bien sûr, que la dissolution de juin 2024 ait pris de court nombre d’acteurs, mais cette cause ne saurait expliquer les difficultés observées en 2017 et 2022. Votre rapporteur estime donc non seulement que ces problèmes ont été de nature à entacher la pleine sincérité de plusieurs scrutins des Français de l’étranger, mais aussi qu’ils restent très inquiétants pour l’avenir, aucune élection ne s’étant à ce jour passée sans accroc, parfois majeur. Il appelle donc à des réformes pour permettre que les prochaines élections, quelles qu’elles soient, puissent se dérouler dans des conditions propres à assurer la fiabilité des outils d’information et de vote mis en œuvre.

3. Des pistes de réforme à explorer.

a. Fiabiliser enfin le système de vote par internet.

Interrogée sur la fiabilité du système de vote par internet, Mme Carmona a considéré, lors de son audition, que « le système fonctionne, même s’il se heurte à une certaine complexité – et non défaillance – technique liée au système d’identification des électeurs, qui repose sur deux clés : un identifiant qu’ils reçoivent par mail, ce qui pose très peu de difficultés, et un mot de passe qu’ils reçoivent par SMS » ([188]). Ce satisfécit, malgré ce que votre rapporteur persiste à considérer comme des défaillances - et non comme « une certaine complexité » - n’a pas été de nature à le rassurer.

Mme Carmona elle-même estime d’ailleurs que, si des améliorations du système ont été mises en œuvre depuis 2022, des difficultés techniques perdureront « tant que l’envoi par SMS sera nécessaire pour l’identification des électeurs » car « car cela impose de passer par des opérateurs locaux pour relayer les SMS dans chaque pays » ([189]) et donc de demander parfois, dans certains pays, en fonction des changements de réglementation « un nouvel accord aux autorités de tutelle locales » ([190]). Une autre difficulté tient aussi à l’existence d’obstacles techniques, qui ont pris la forme par exemple du fait pour un opérateur téléphonique de ne pas permettre la réception de SMS depuis l’étranger.

Votre rapporteur note que le ministère travaille sur ce sujet afin de cantonner ces dysfonctionnements : « Nous travaillons sur une solution qui permettrait à terme de ne plus dépendre des envois par SMS. Cela passe par le recours à l’identité numérique souveraine, qui sera déployée à l’étranger dans le courant de ce semestre. Les consulats seront habilités à certifier l’identité numérique souveraine portée par la carte nationale d’identité » ([191]).

Cette solution mise en œuvre par Voxaly-Docaposte pourra « être utilisée pour les élections des conseillers des Français de l’étranger de 2026 » et « intègrera la possibilité de s’authentifier via l’identité numérique souveraine. Lorsque tous les Français de l’étranger en seront dotés, nous pourrons éviter de recourir au SMS » ([192]).

Si votre rapporteur estime que cette solution va dans une direction qu’il peut partager, il estime toutefois qu’elle pose plusieurs limites auxquelles il est nécessaire d’apporter des réponses et de veiller à corriger les effets de bord. Ainsi, il signale :

– que l’authentification par l’identité numérique souveraine est une avancée indispensable mais qu’elle doit être considérée comme une option supplémentaire d’authentification aux côtés du SMS, le citoyen devant être libre de choisir son option préférentielle et pouvant ainsi opter en premier choix pour l’authentification numérique souveraine ou en deuxième choix en cas d’échec de l’authentification par SMS. En effet, l’immense avantage de l’authentification par SMS est son accessibilité et sa simplicité, y compris pour des publics qui peuvent être plus éloignés des usages numériques ;

– qu’il peut exister des moyens simples et sécurisés d’authentification souveraine par la mise en place d’application de génération de codes aléatoires qui permettraient, avec des moyens peu onéreux, de mettre en place un système d’authentification supplémentaire n’utilisant pas les SMS mais permettant néanmoins une sécurisation de la connexion (un tel système a par exemple été mis en place récemment pour la connexion au portail interne de l’Assemblée nationale) ;

– que le passage par un prestataire externe aux services de l’État pour les opérations de vote en ligne des Français de l’étranger lui semble être une erreur sur un enjeu aussi stratégique que l’exercice du droit de vote. Il appelle donc à mettre en place une structure réellement souveraine, c’est-à-dire développée et détenue par l’État ;

– qu’il est nécessaire de mettre en place une instance collégiale et transpartisane de suivi des opérations de vote en ligne des Français de l’étranger afin d’assurer une surveillance pluraliste de ces opérations.

Pour toutes ces raisons, votre rapporteur formule une série de recommandations afin de sécuriser et de fiabiliser le vote en ligne des Français de l’étranger.

Recommandation n° 57 : Poursuivre le développement de l’authentification numérique souveraine pour les opérations de vote en ligne des Français de l’étranger et envisager sa possibilité comme une option supplémentaire en parallèle ou en complément de l’authentification par SMS.

Recommandation n° 58 : Développer une alternative simple de double authentification par la mise en place d’une application souveraine de génération de code aléatoire en complément de l’authentification numérique souveraine et du SMS.

Recommandation n° 59 : Développer rapidement une solution souveraine et internalisée dans les administrations de l’État pour les opérations de vote en ligne des Français de l’étranger afin de ne pas dépendre de prestataires externes sur un sujet aussi crucial que celui de l’exercice de la souveraineté du peuple.

Recommandation n° 60 : Mettre en place un comité de surveillance des outils et opérations de vote en ligne des Français de l’étranger, comportant au moins un représentant de chaque groupe politique de l’Assemblée nationale, pouvant être assisté de ses équipes techniques.

b. Un envoi dématérialisé de la propagande électorale qui doit être étudié.

En l’état actuel du droit, seule la dématérialisation complète de la propagande électorale relative à l’élection des conseillers des Français de l’étranger et des conseillers siégeant au sein de l’Assemblée des Français de l’étranger est autorisée ([193]).

Lors de son audition, Mme Carmona a d’ailleurs plaidé pour étendre ce dispositif aux Français de l’étranger, en indiquant qu’il s’agissait d’un objectif prioritaire du ministère, indiquant être très favorable « à son autorisation pour tous types d’élections, comme elle l’est déjà pour les élections des conseillers des Français de l’étranger » ([194]). Une telle mesure apparaît d’autant plus réalisable « que l’outil existe » a-t-elle ajouté, en faisant référence à la présence des circulaires des candidats sur le portail de vote par internet.

Dans cette perspective, l’insertion au sein du projet de loi de simplification de la vie économique d’un article introduisant en droit la dématérialisation de la propagande électorale pour l’élection des onze députés représentants les Français établis en dehors de France avait d’ailleurs été envisagée.

Mme Sylvie Calvès, pour le ministère de l’Intérieur, a confirmé que plusieurs options étaient envisageables dans cette perspective, même si cette question se pose évidemment dans des termes différents en fonction des territoires concernés : « La dématérialisation de la propagande serait techniquement possible. Le ministère de l’intérieur a d’ailleurs mis en place l’application Programme candidat, qui contient tous les programmes et circulaires des candidats. Plusieurs options pourraient être envisagées, allant d’une dématérialisation totale à des dispositifs hybrides, comme l’envoi d’une lettre informative aux électeurs ou la possibilité pour eux de choisir de recevoir ou non la propagande électorale. Toute modification nécessiterait des changements législatifs, réglementaires et informatiques, ainsi que des études d’impact approfondies. » ([195]).

Elle a estimé par ailleurs, qu’une telle réforme aurait des vertus économiques au regard du coût de cet envoi, qui représente « entre 50 et 65 % du coût total d’une élection » ([196]).

Votre rapporteur estime toutefois que le coût des élections n’est pas et ne sera jamais un argument recevable en raison des risques pour la démocratie elle-même que représente ce type d’argumentaire. Il estime donc que l’envoi de la propagande électorale par courrier adressé doit être maintenu pour les Français de l’étranger. Il estime également que l’envoi de la propagande électorale par mail, décrite comme plus fiable, doit être mis en place en addition de la propagande par courrier. En effet, si on estime que les envois postaux ont plus de risque de ne pas atteindre leur destinataire que les mails, ces premiers ont un taux d’ouverture de 85 % minimum, tandis que les mails ont un taux d’ouverture de 25 %.

Une solution complémentaire pourrait d’ailleurs être étudiée avec l’envoi de SMS, qui rencontrent, comme on l’a vu, des problèmes d’adressage dans certains pays, mais bénéficient, comme les courriers postaux, de taux d’ouverture également importants. Votre rapporteur estime que ces différentes méthodes doivent être considérées comme additionnelles et complémentaires afin de garantir la meilleure information électorale possible des citoyens.

Recommandation n° 61 : Envoyer la propagande électorale concernant les Français établis hors de France par voie électronique en addition et en complément de l’envoi de la propagande électorale par courrier et ne renoncer en aucun cas à cette dernière méthode.

Recommandation n° 62 : Travailler à une solution complémentaire d’envoi par SMS (avec un lien d’accès fiable et sécurisé) de la propagande électorale concernant les Français établis hors de France.

c. Conserver la possibilité de voter par correspondance pour les Français de l’étranger

Le vote par correspondance sous pli fermé est une spécificité du système électoral pour les Français de l’étranger.

Dans sa contribution écrite, la DFAE rappelle que ce vote présente « un caractère très marginal (moins de 0,1 % du corps électoral a choisi de voter par correspondance aux élections législatives de 2022) » et a tendance « à complexifier les opérations de vote, d’autant que, dans certains pays, les services postaux ne sont pas en mesure d’assurer un acheminement suffisamment rapide du courrier pour que les plis soient réceptionnés avant la date du scrutin » ([197]) .

En raison des distances et de l’efficience très variable des services postaux à l’étranger, l’envoi postal de la propagande électorale aux électeurs se heurte aux mêmes difficultés que celles indiquées pour le vote par correspondance : « la grande majorité de ces envois postaux, qui représentent pour le ministère de l’Europe et des Affaires étrangères un budget de plusieurs millions d’euros (près de 1,9M€ pour le premier tour des élections législatives 2024), ne parvient pas aux électeurs avant les dates de scrutins, limitant l’information disponible pour les électeurs et générant une forte insatisfaction de la part des usagers » ([198]).

Il arrive également, en outre, que les électeurs se trompent dans l’ordre des enveloppes, ce système étant assez complexe.

Face à cette situation, Mme Carmona a indiqué lors de son audition que cette modalité de vote « complexe » et qui a un coût « rentre de ce fait dans [les] objectifs de simplification » ([199]) portés par le ministère.

Votre rapporteur n’est toutefois pas favorable à cette suppression.

Bien que marginal, le recours au vote par correspondance pour les Français de l’étranger doit être maintenu. Il convient en effet de maximiser les moyens de recours au vote afin de renforcer la participation électorale, et non de la diminuer en supprimant ce mode de vote qui pourrait exclure, de surcroît, les personnes éloignées du numérique.

Recommandation n° 63 : Conserver la possibilité pour les Français établis hors de France de voter par correspondance.

PARTIE III : protéger l’information électorale et l’intégrité du scrutin.

Dans cette troisième partie, votre rapporteur souhaite s’intéresser à l’information ayant trait au débat électoral et politique (ci-après qualifiée d’« information électorale »). On considèrera ainsi toute information diffusée dans l’espace public ayant pour objet, effet ou conséquence d’éclairer ou d’influencer le comportement des électeurs, que cela concerne la présentation des candidats, l’analyse des programmes, la couverture des événements de campagne, la diffusion de sondages ou le traitement de thématiques susceptibles de structurer l’agenda politique, et cela bien en amont des élections. Ce champ recouvre donc, au-delà des communications institutionnelles encadrées, l’ensemble des contenus éditoriaux susceptibles d’exercer une influence sur la formation de l’opinion publique en période électorale, préélectorale, ou d’une manière générale dans le débat public.

À ce titre, il est apparu pertinent d’interroger, en premier lieu, la production et la diffusion de l’information électorale. Pour cette raison, notamment, les travaux de la commission d’enquête se sont longuement penchés sur les modalités de conception et de réalisation des sondages. Dans cette même logique, les chaînes d’information en continu ont été auditionnées par votre rapporteur, ainsi que l’Arcom, régulateur des médias audiovisuels.

Ces chaînes d’information en continu constituent un phénomène relativement récent dans l’histoire de la télévision, tandis qu’elles occupent désormais un rôle prégnant dans le façonnement de l’opinion électorale. Mais elles ne sauraient constituer le seul support de diffusion de l’information électorale.

Les réseaux sociaux forment les nouveaux vecteurs principaux de formation et diffusion de l’information électorale. Or, à l’inverse des médias traditionnels, et malgré l’adoption par l’Union européenne du règlement sur les services digitaux, leur régulation est loin d’être suffisamment performante pour prévenir les risques de déstabilisation électorale et de façonnement artificiel de l’opinion.

Les deux sujets des chaînes d’information en continu et des réseaux sociaux, que votre rapporteur souhaite traiter ensemble, amènent à soulever une question plus inquiétante encore : celle de la déformation volontaire de l’information politique et électorale, à des fins de subversion. Pour cette raison, les travaux de la commission d’enquête ont accordé une importance particulière au sujet des ingérences étrangères pouvant exister dans le débat électoral français. À ce titre, votre rapporteur souhaite formuler des recommandations pour conforter les dispositifs existants de lutte contre les ingérences, ainsi que renforcer leur adaptabilité.

Mais les ingérences étrangères ne sont pas le seul risque qui pèse désormais sur la qualité de l’information. Les travaux de notre commission d’enquête ont ainsi permis de mettre à jour le problème croissant des tentatives d’ingérences financières ou économiques dans l’information. Ainsi, l’information électorale fait l’objet d’un risque de concentration, recoupant autant les sujets de production que de diffusion et de déformation : il est apparu, dans l’actualité récente, que des puissances financières consolidaient leurs positions dans la sphère politico-médiatique pour infléchir les orientations idéologiques de la société.

Nous traversons une nouvelle ère de déstabilisation démocratique, laquelle ne se limite pas aux ingérences d’un ou plusieurs États souverains autoritaires à l’égard d’un autre État souverain démocratique, mais s’étend également à des formes hybrides par lesquelles des personnalités du monde économique mettent leur puissance financière au service de projets électoraux. Le projet dit « Périclès », conçu et financé par le milliardaire Pierre-Édouard Stérin, en est un exemple typique. Votre rapporteur a donc souhaité porter une attention toute particulière à ce phénomène.

I. La régulation des médias et des réseaux sociaux : encadrer les vecteurs de diffusion sans compromettre le pluralisme et la liberté d’expression.

En démocratie, il convient de s’assurer que la production et la diffusion de l’information électorale produite par les médias, qu’il s’agisse de la presse, de la télévision, de la radio ou des réseaux sociaux, répondent à des critères minimaux de qualité et fiabilité. En outre, la production des informations susceptibles d’affecter le débat public en période d’élection doit, en France, obéir à des principes fondamentaux.

Parmi ceux-ci, figurent naturellement la liberté de conscience et la liberté d’expression, mais encore l’exigence de respect du pluralisme des courants d’expression politiques et socioculturels, considéré comme « une des conditions de la démocratie » par le Conseil constitutionnel ([200]). Cette garantie trouve en théorie à s’appliquer avec une acuité particulière aux chaînes de télévision, que l’Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique (Arcom) peut mettre en demeure en cas de non-respect de ce principe. Votre rapporteur tient toutefois à signaler que, de la théorie à la pratique, il existe néanmoins parfois un gouffre, l’Arcom ne sanctionnant pas de manière systématique tous les manquements aux règles de bonne tenue du débat public qui sont prévues.

Comme l’a rappelé le Conseil d’État dans son bilan d’activité 2023, « depuis la loi du 30 septembre 1986 sur la liberté de communication, les chaînes de radio et de télévision doivent respecter "l’expression pluraliste des courants de pensée et d’opinion » dans leurs programmes, en particulier dans leurs émissions d’information politique et générale ».

A. Les chaînes d’information en continu : des médias de diffusion de l’information électorale nécessairement encadrés.

Dans le cadre du débat politique, soit qu’il précède une élection, soit qu’il soit de nature « générale », un constat doit s’imposer aux autorités publiques : les chaînes d’information en continu ont pris, au cours des dernières années, une place croissante dans la formation des opinions politiques et la diffusion de messages partisans. Il convient de noter que la plupart des grands groupes audiovisuels ont une chaîne de ce type, constituant une forme de « navire amiral » pour l’information plus large qu’elles délivrent sur leurs autres canaux.

Évolution des parts d’audience des principales chaînes d’information en France, entre 2020 et 2024

Source : Statista, à partir des données publiées par Médiamétrie.

Partant de ce constat, et plutôt que de se cantonner à une analyse générique des règles régissant la diffusion de l’information télévisuelle, votre rapporteur a souhaité que la commission d’enquête puisse auditionner, outre l’Arcom, les représentants des quatre grandes chaînes d’information en continu.

À ce titre, il convient, en premier lieu, de revenir sur les règles applicables à ces dernières, tant en matière de production que de diffusion de l’information électorale.

1. Les règles applicables aux chaînes d’information en continu.

La commission d’enquête a, au cours de ses travaux, auditionné M. Roch-Olivier Maistre, président de l’Arcom. Ce dernier a rappelé que « le fil rouge de la régulation française [résidait] dans le respect du pluralisme des courants de pensée et d’opinion », soulignant un « dispositif assez singulier, puisque ce contrôle du pluralisme, élargi après la décision du Conseil d’État du 13 février 2024 ne se retrouve pas dans les autres pays européens » ([201]).

a. Le pluralisme dans la loi de 1986, et ses effets.

Pour Roch-Olivier Maistre, la loi de 1986 « a bien résisté au temps, alors que le paysage médiatique est radicalement différent ». Concrètement, la règle de pluralisme qu’elle impose s’applique « tout au long de l’année » : « les médias sont tenus de nous communiquer chaque mois la liste des personnalités politiques qu’ils reçoivent, ainsi que leur temps de parole. L’Autorité dresse chaque trimestre un bilan de la répartition de ces temps de parole au regard du poids politique que chaque famille politique représente dans notre débat public – à la lumière des résultats aux élections de manière prioritaire – et, le cas échéant, intervient pour corriger les éventuels déséquilibres. »

En outre, « en parallèle de ce pluralisme […] dont les groupes politiques sont informés », l’Autorité exerce une mission « particulière en période électorale ». En la matière, le dispositif prévu par l’Autorité se ventile sur deux niveaux : « Il vise à assurer l’équité entre les candidats de manière générale, pour faire en sorte que les candidats soient tous traités de manière équitable par les médias audiovisuels, avec une contrainte plus particulière pour l’élection présidentielle. En effet, durant la période de campagne officielle, c’est-à-dire les quinze jours qui précèdent le scrutin, la règle de l’égalité stricte entre les candidats s’applique ».

Restent à déterminer les conditions dans lesquelles s’apprécie le critère d’équité. Pour M. Roch-Olivier Maistre, elle se mesure selon « un faisceau d’indices, principalement les résultats de l’élection précédente, mais aussi les élections intermédiaires qui ont pu intervenir entre ces deux scrutins, pour établir une mesure la plus fine possible du poids politique de chacun des candidats. Nous prenons en compte les sondages d’opinion, mais également l’animation de la campagne et la dynamique des différentes listes. Ces éléments permettent d’obtenir une pondération à peu près juste pour apprécier la représentation et la manière dont les candidats sont traités. » On le voit, cette définition est donc soumise à l’à-peu-près, les sondages tenant ici une place particulière alors même que l’on connaît leur incapacité à évaluer correctement le poids politique d’un candidat ou d’une liste non seulement à quelques jours d’un scrutin, mais a fortiori lorsqu’ils sont publiés plusieurs mois avant le scrutin. Par ailleurs, la dimension de « l’animation de la campagne et la dynamique des différentes listes » semble au mieux imprécise et au pire sujette à interprétation subjective. Il convient donc de préciser ces points.

b. La décision du Conseil d’État du 13 février 2024.

Le rôle de l’Arcom en matière de régulation des chaînes télévisuelles s’est substantiellement élargi avec la décision du Conseil d’État du 13 février 2024. M. Roche-Olivier Maistre en résume ainsi la portée : « pendant quarante ans, les services du CSA puis de l’Arcom interprétaient le texte en considérant que le législateur visait spécifiquement le pluralisme politique et l’équité d’accès des forces politiques aux médias audiovisuels. Dans sa décision, le Conseil d’État a considéré que le régulateur devait réaliser une interprétation beaucoup plus large de la loi, qui doit porter sur l’ensemble des programmes, et non pas uniquement sur les programmes d’information. La donne s’en trouve donc singulièrement changée. » ([202])

En outre, le Conseil d’État a considéré qu’il appartenait à l’Arcom de prendre en compte l’ensemble des intervenants de la chaîne pour mesurer le critère d’équité. L’Arcom a donc dû faire évoluer sa doctrine et trouver une solution pérenne lui permettant de s’adapter à ses nouvelles missions. Dans une délibération du 17 juillet 2024, l’Autorité a ainsi précisé les nouvelles règles qu’elle appliquerait pour apprécier le respect du principe de pluralisme des courants de pensée et d’opinion dans les médias audiovisuels :

Elle apprécie désormais l’existence éventuelle d’un déséquilibre manifeste et durable dans l’expression des courants de pensée et d’opinion en s’appuyant sur un faisceau d’indices : la diversité des intervenants, des thématiques et des points de vue exprimés. Il s’agit, ici, comme le rappelle Roch-Olivier Maistre, d’une « nouvelle notion » créée pour répondre aux besoins de la décision du Conseil d’État.

Il est précisé que cette appréciation doit porter en priorité sur les programmes d’information ou concourant à l’information.

Dans le communiqué de presse présentant sa délibération, l’Autorité précise que cette nouvelle doctrine « ne saurait conduire en aucun cas à la qualification ou au classement des intervenants à l’antenne au regard des courants de pensée ou des différentes sensibilités. Les éditeurs n’auront pas à mettre en place de système déclaratif. » ([203])

Lors de son audition, Roch-Olivier Maistre est revenu sur cette évolution doctrinale, précisant notamment que le « déséquilibre est manifeste lorsqu’il est ostensible, volontaire et stratégique de la part de l’éditeur. Il est durable lorsqu’il n’est pas ponctuel, occasionnel ou circonstanciel, mais constaté dans la durée. En l’espèce, l’appréciation de la durée sera plus courte pour les chaînes d’information (un mois) que pour les chaînes généralistes (trois mois). ».

Il en a profité pour souligner que « cette mise en œuvre [allait être] certainement complexe pour le régulateur et [qu’elle occasionnerait] incontestablement une charge de travail supplémentaire », ajoutant qu’ « une attention accordée par les parlementaires au budget de l’Arcom serait de bon aloi » ([204]). Sensible à la nécessité que l’Arcom puisse assurer pleinement ses missions, nécessaires à la pluralité de l’information en France et au bon respect des principes démocratiques, votre rapporteur suggère en conséquence d’augmenter les moyens humains et techniques qui lui sont affectés.

2. Les nouveaux risques de manipulation de l’information électorale que pose l’émergence des chaînes d’information en continu.

Comme l’a rappelé M. Fabien Namias, directeur général de BFMTV, « les chaînes d’information en continu – et les médias audiovisuels en général – sont soumises à des règles strictes », tandis que les « plateformes et les réseaux sociaux y échappent totalement, alors qu’ils deviennent des canaux privilégiés de consommation de l’information, en particulier chez les plus jeunes ». ([205]) Votre rapporteur souscrit partiellement à cette analyse et, pour cette raison, a souhaité que la commission d’enquête puisse également auditionner les représentants en France des principales plateformes qui accueillent le « débat public numérique ». Nous y reviendrons.

Néanmoins, et pour rester sur le fonctionnement propre aux chaînes d’information en continu, les auditions de la commission d’enquête ont permis de soulever des questions éthiques dépassant le cadre de la seule réglementation juridique que le président Thomas Cazenave a bien résumées lorsqu’il a interpellé ainsi les représentants des chaînes d’information en continu : « Un débat a émergé, à l’occasion de nos auditions, sur la formation de l’opinion. Considérez-vous que les chaînes d’information que vous représentez fabriquent, d’une manière ou d’une autre, l’opinion et, par voie de conséquence, la réponse politique qui y est apportée ? »

Les différents représentants des chaînes d’information se sont largement dédouanés de l’hypothèse selon laquelle ils contribueraient à façonner l’opinion. Ainsi, pour M. Thomas Bauder, directeur de l’information de CNews, « nous faisons un choix dans l’actualité mais nous ne fabriquons pas l’opinion. Il n’y a pas d’agenda d’actualité. Les journalistes suivent l’agenda politique, économique, international – si agenda il y a. Ils suivent les soubresauts du monde, du débat national, de la vie parlementaire ou judiciaire. Nous sommes suiveurs, non initiateurs. » ([206])

Une telle réponse laisse votre rapporteur sceptique : si l’actualité s’impose, dans une certaine mesure, aux chaînes d’information, il existe toutefois une large marge d’appréciation permettant aux journalistes de mettre en avant un évènement plutôt qu’un autre. Nous arrivons, sur ce point, à l’une des limites du cadre juridique actuel : s’il garantit un équilibre dans l’expression des courants d’opinion, il ne régit pas le choix des sujets commentés qui peuvent, pour leur part, traduire la volonté de façonner l’opinion dans un sens. Il est d’ailleurs constant, comme l’ont reconnu plusieurs intervenants, que les conférences de rédaction opèrent des arbitrages éditoriaux au regard non seulement de l’importance intrinsèque des faits, mais également de leur capacité supposée à générer de l’audience, du débat, voire de la controverse.

En outre, les auditions ont mis en lumière une tension structurelle entre le respect formel des règles de pluralisme, mesurées principalement à travers le temps de parole des représentants politiques, et les modalités concrètes de hiérarchisation de l’information, de sélection des thématiques et d’organisation des débats. Les chaînes reconnaissent, pour la plupart, qu’elles disposent de « viviers » d’intervenants, constitués en fonction de leur aisance à l’antenne et de leur capacité à animer les échanges. Ce critère, non régulé, introduit de facto une logique de formatage qui tend à privilégier les figures récurrentes, souvent perçues comme polarisantes, au détriment d’une diversité réelle des points de vue.

Il en résulte un effet d’agenda potentiellement structurant dans la formation de l’opinion. Et cela d’autant plus quand une structure comme « Périclès » peut organiser la “production” d’intervenants formés et adossés à des sous-structures qu’elle finance. À cet égard, et pour ne prendre qu’un exemple parmi une longue liste possible, la présence régulière sur des plateaux d’intervenants de l’« Observatoire de l’Immigration et de la Démographie (OID) », financé par Périclès, est éclairante.

Cette situation est d’autant plus préoccupante que les règles encadrant le pluralisme n’incluent pas, à ce jour, de mécanismes de contrôle sur la nature même des sujets traités ou sur leur traitement pluraliste. Comme l’a souligné votre rapporteur, la neutralité apparente de certains bandeaux éditoriaux masque parfois une orientation implicite de la lecture de l’actualité, en reprenant des formulations polémiques sous couvert de citation ou de neutralité syntaxique. L’analyse du traitement différencié de certains thèmes, tels que l’immigration, l’insécurité ou l’islam, confirme que les choix éditoriaux peuvent conduire à une exposition répétée de certains récits au détriment d’autres. Sur ce sujet, la mauvaise foi de M. Bauder concernant la ligne éditoriale de la chaîne CNews n’a pas été de nature à rassurer votre rapporteur sur la volonté de certaines chaînes d’information en continu de se conformer aux recommandations de l’Arcom sans application des pouvoirs de contrainte qui sont les siens.

À ce titre, votre rapporteur se réjouit de l’adoption par l’Arcom d’une nouvelle doctrine permettant de qualifier un déséquilibre manifeste et durable, au regard notamment de la diversité des thématiques traitées par les chaînes. Il conviendrait, dans cette perspective, d’approfondir la réflexion sur la possibilité d’un encadrement plus rigoureux des pratiques éditoriales en période électorale, en s’appuyant sur des indicateurs qualitatifs relatifs à la structuration des grilles, à la fréquence d’apparition des intervenants et à la représentation effective des courants de pensée au-delà des seules affiliations partisanes. Le renforcement des obligations de transparence sur les choix éditoriaux et la composition des plateaux constituerait également un levier utile pour restaurer la confiance dans le traitement médiatique du débat public, en particulier dans les phases sensibles du calendrier démocratique.

B. Le développement des réseaux sociaux : un risque accru de manipulation de l’information électorale.

S’il existe un risque de manipulation de l’information électorale avec les chaînes d’information en continu, qui peut au minimum être encadré par l’Arcom, son occurrence est démultipliée avec les réseaux sociaux : comme l’a observé M. Christian Charpy, il n’est pas certain que les médias « aient plus de portée que les influenceurs qui communiquent leurs opinions à des centaines de milliers d’abonnés sur Instagram ou sur TikTok. » ([207]) Votre rapporteur partage cette opinion, même indépendamment de la question des influenceurs, les réseaux sociaux ayant désormais une audience cumulée très largement supérieure aux médias traditionnels d’information.

M. Roch-Olivier Maistre a également abordé ce sujet durant son audition : « les médias traditionnels conservent une influence particulièrement marquée dans la cristallisation de l’opinion publique française. Le débat du second tour de l’élection présidentielle est ainsi suivi par 12 à 13 millions de téléspectateurs. Mais simultanément, les réseaux sociaux exercent également une influence considérable. Or les régimes juridiques applicables ne sont pas les mêmes et nous sommes obligés de l’intégrer dans notre réflexion. » ([208])

En effet, les plateformes du numérique ne bénéficient pas du même encadrement juridique que les médias télévisuels ou la presse ; aussi, comme l’a rappelé le président sortant de l’Arcom, « il existe aujourd’hui un déséquilibre normatif assez spectaculaire entre des médias traditionnels (radio et télévision) extrêmement régulés et des acteurs du numérique qui ne sont pas contraints de s’y soumettre. Lorsqu’un candidat crée une chaîne sur YouTube, rien ne l’oblige à inviter ses concurrents. Les réseaux sociaux diffusent les contenus comme ils l’entendent. »

Soucieux de répondre au besoin de mieux comprendre les enjeux associés à la place des réseaux sociaux dans l’information, particulièrement en période de campagne électorale, votre rapporteur a souhaité que la commission d’enquête puisse avoir des échanges avec les représentants en France des principales plateformes numériques.

1. L’impact des réseaux sociaux sur la qualité et la neutralité de l’information électorale.

Le développement de multiples plateformes de réseaux sociaux au cours des dernières années n’est pas sans enjeu sur la question de l’information. En effet, ces réseaux constituent à la fois l’opportunité d’une meilleure diffusion de l’information, voire le moyen d’un rééquilibrage de la place des différents courants d’opinion et de pensée, compte tenu de leur facilité d’accès et de leur diffusion, mais ils font aussi peser plusieurs risques sur la fiabilité de l’information et sur la qualité du débat public.

Votre rapporteur est donc à la fois attentif à ce que les réseaux sociaux puissent rester des lieux de liberté d’expression et de débat politique, dans le respect des règles de la République, mais appelle aussi à être vigilant sur un certain nombre de risques qui y sont associés.

a. Un vecteur de pluralisme informationnel et d’engagement civique.

L’émergence et la généralisation des réseaux sociaux ne sauraient être appréhendées exclusivement sous l’angle des menaces qu’ils font peser sur la qualité de l’information ayant trait au débat politique. Les plateformes numériques permettent, dans une certaine mesure, de pallier certaines des carences informationnelles relevées dans le cadre plus traditionnel de la propagande électorale.

Elles offrent aux formations politiques de moindre envergure, aux collectifs militants de même qu’aux citoyennes et citoyens engagés des moyens d’expression, de diffusion d’idées et de mise en réseau autrement inaccessibles. Cette ouverture contribue à rééquilibrer l’offre médiatique, souvent concentrée entre les mains d’un nombre restreint d’acteurs, et peut ainsi renforcer le pluralisme des opinions dans l’espace public. En second lieu, les réseaux sociaux constituent, pour une partie significative des jeunes générations et des catégories sociales historiquement moins mobilisées électoralement, une porte d’entrée vers la délibération politique. À ce titre, ils jouent un rôle d’intégration civique.

Par ailleurs, votre rapporteur tient à souligner que les différents acteurs des réseaux sociaux ont su mettre en place, lors des élections, des éléments d’information sur la date limite d’inscription sur les listes électorales et sur la date des scrutins qui sont apparues comme efficaces. Ces informations, souvent affichées de manière très visibles sur les différents sites et applications, ont pu contribuer à une bonne information des citoyens, et ont pu apparaître comme une mesure bien plus volontariste que l’action des pouvoirs publics eux-mêmes. Il apparaît à votre rapporteur qu’il serait légitime de formaliser un cadre avec les acteurs de réseaux sociaux pour aller plus loin dans cette information et envisager, par exemple, l’envoi d’une notification « push » ou d’un message privé des plateformes pour rappeler les dates limites d’inscription sur les listes électorales (en dimensionnant les serveurs du site pour s’assurer de l’afflux provoqué), ou encore les jours de scrutin.

b. Les « bulles de filtres » ou « bulles cognitives » et le risque de morcellisation de l’espace civique.

Les réseaux sociaux peuvent créer des effets susceptibles d’altérer ou d’influencer fortement la pleine analyse des enjeux politiques et électoraux par ceux qui les utilisent. C’est ce que les chercheurs décrivent généralement sous le terme de « bulles de filtres » ou de « bulles cognitives », et dans lesquelles les algorithmes des réseaux sociaux jouent un rôle central.

Concrètement, les algorithmes des réseaux sociaux tendent à proposer à leurs utilisateurs des contenus dont les entreprises qui les produisent savent statistiquement et empiriquement qu’ils ont de fortes probabilités de capter leur attention. Le but des acteurs de réseaux sociaux est simple : augmenter la durée d’utilisation de leur plateforme pour augmenter la probabilité que l’utilisateur entre en contact avec une publicité, voire clique dessus, et donc maximiser in fine leurs profits. Or, cette logique capitaliste n’est pas sans produire des effets sur les individus et, à échelle de masse, sur le débat public.

Ainsi, si un utilisateur « aime » un contenu ou le commente, ou d’une manière générale interagit avec lui, l’algorithme va avoir tendance à lui proposer un contenu du même type et va peu à peu affiner le meilleur contenu à lui proposer pour maximiser le taux d’interaction. Une logique qui en soi pourrait ne pas poser de problèmes particuliers si les contenus politiques ou informationnels n’étaient pas eux aussi concernés par ces bulles algorithmiques. Car de fait, une personne peut ainsi petit à petit s’enfermer dans une idée, vraie ou fausse d’ailleurs (car la désinformation s’ajoute au problème), sans recevoir jamais ou bien en recevant très rarement une contradiction de cette idée.

Or, ces bulles cognitives tendent à produire deux grands effets délétères pour le débat public :

– D’abord, pour les individus eux-mêmes, l’enfermement dans des idées qui peuvent être fausses et une difficulté à croire ou même à simplement être ouvert à l’écoute d’éléments qui viennent les contredire, et cela même quand des preuves matérielles sont apportées à l’appui d’un contre-argumentaire ;

– Ensuite, pour le débat public en général, une plus grande difficulté à mettre en place des débats sereins et argumentés dans la sphère médiatico-politique, les acteurs participant à ces débats pouvant être eux-mêmes influencés par ces bulles de filtre.

Cette caractéristique a bien été décrite par M. Alain Garrigou : l’ « instruction [civique] se fait désormais largement par les réseaux sociaux – des bulles cognitives qui ne permettent aucune éducation au débat et à la contradiction, car on se rend toujours, par confort, sur les sites qui disent ce que qu’on a envie d’entendre » ([209]). Les biais de confirmation induits par l’usage intensif des réseaux sociaux, accentués par les mécanismes de recommandation algorithmiques, fragilisent les conditions d’un débat électoral éclairé.

c. Le risque de l’amplification algorithmique de contenus polarisants ou mensongers.

Les plateformes numériques permettent des effets d’échelle qui autorisent la diffusion massive de contenus polémiques ou délibérément manipulatoires (sans pour autant constituer une ingérence étrangère), soit qu’ils soient motivés par des aspirations conspirationnistes, soit qu’ils soient destinés à dénigrer une partie du personnel politique dans une perspective de compétition électorale. Comme le rappelle M. Christian Charpy, « les algorithmes jouent un rôle important dans l’expression et la confrontation des partis politiques ; on le voit en France et, de manière encore plus nette, aux États-Unis. » ([210])

La problématique se pose avec d’autant plus d’acuité que dans certains cas l’algorithme porte en lui-même une dimension « éditoriale », en ce sens qu’il vise explicitement à promouvoir certains contenus plutôt que d’autres. Ce phénomène, relativement nouveau, interroge le statut des plateformes, qui ne sont, dès lors, plus de simples « hébergeurs » de contenus, mais bien des producteurs d’opinion. Ainsi, la Commission européenne a lancé une enquête après des soupçons de manipulation de l’algorithme de X (ex-Twitter) visant à promouvoir certains contenus publiés par son propriétaire, Elon Musk, et favorables à l’extrême-droite allemande. Or, pour reprendre les mots de Roch-Olivier Maistre, « si nous nous retrouvons dans des cas de figure où un algorithme agit au service d’un intérêt particulier et devient un outil d’éditorialisation au sens plein du terme, la question du statut juridique commence à être posée » ([211]).

d. Le risque d’une propagation incontrôlée des campagnes de désinformation électorale.

La désinformation ne résulte pas nécessairement d’ingérences étrangères. Elle peut être, en effet, utilisée à des fins de déstabilisation interne. Comme l’a rappelé Alain Garrigou, « il existe des moyens considérables pour amplifier les fake news dans l’offre politique », précisant en outre le lien étroit entre information électorale et fake news : « le terme de fake news est l’exacte traduction des “fausses nouvelles”, lesquelles, en France au XIXe siècle, étaient un motif d’invalidation du scrutin. Il s’agissait d’informations fantaisistes et de rumeurs diffusées par tous les camps, mais dans un cadre local et une société orale, ce qui fait qu’elles étaient très difficiles à démontrer. Les parlementaires, à qui revenait à cette époque le contrôle de la régularité des élections – dont ils ont été privés par la Ve République – ont donc abandonné cette incrimination, d’autant que les électeurs étaient censés être libres et souverains et que, de toute façon, s’ils ne l’étaient pas assez, l’instruction publique y remédierait. » ([212])

Ce constat est partagé par les représentants du service public de l’information, qui considèrent avoir une responsabilité particulière en la matière, en raison de la faillibilité des réseaux sociaux. Ainsi, pour M. Alexandre Kara, directeur de l’information de FranceInfo, « la désinformation est l’enjeu fondamental de ces prochaines années sur lequel nous devons collectivement travailler. La lutte contre la désinformation est inscrite dans notre cahier des charges. Nous menons des actions avec Radio France et des partenaires internationaux comme la BBC ou la ZDF. Nous avons mis en place une équipe, les Révélateurs, qui vérifie les faits mais aussi la réalité d’une image car l’IA, qui est déjà un puissant facteur de désinformation, le sera encore davantage dans les prochaines années ». Mme Livia Saurin, secrétaire générale adjointe de France Télévisions, abonde dans le même sens : « non seulement les médias traditionnels doivent faire leur travail pour protéger les téléspectateurs de la désinformation, mais ils doivent également donner des clés, notamment à ceux qui ne regardent pas, ou moins, la télévision – les enfants et les adolescents –, pour les aider à devenir des citoyens éclairés. » ([213]).

Néanmoins, force est de constater pour moduler ces propos, que les acteurs du service public de l’information eux-mêmes ne sont parfois pas exempts de critiques sur des situations qui peuvent influencer les auditeurs ou apparaître comme une forme de manipulation de l’information. Ainsi, interrogé par votre rapporteur sur une situation où une ancienne candidate LR aux élections législative était présentée comme « communicante » et défendait une idée politiquement orientée ([214]), M. Alexandre Kara a reconnu : « Au risque de vous surprendre, je partage votre avis : il faut être le plus précis possible sur le pedigree de nos invités. Il arrive que nous ne le soyons pas assez, je le reconnais. Nous devons travailler sur ce point ».

e. Le risque de l’influence dérégulée de certains influenceurs dans les équilibres politiques et de l’absence de traçabilité des financements.

Un autre risque majeur lié à l’usage dérégulé des réseaux sociaux réside dans le rôle ambigu que peuvent jouer sur les réseaux sociaux certains influenceurs, dont les expressions politiques pourraient marquer des soutiens, parfois rémunérés, non déclarés. Ce phénomène a notamment été identifié par votre rapporteur lors de l’audition de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP), au cours de laquelle il a souligné qu’un contournement des règles applicables aux dépenses électorales pouvait s’opérer dans un scénario où un acteur économique verserait une rémunération à un influenceur bien avant l’ouverture de la période de six mois précédant le scrutin, période durant laquelle la publicité sur Internet est rigoureusement interdite. Ce contrat pourrait stipuler une prise de parole à visée électorale dans les semaines précédant l’échéance électorale, ce qui exposerait la commission à une difficulté manifeste de traçabilité, dans la mesure où cette expression publique pourrait apparaître comme une opinion personnelle spontanée, et non comme une opération de communication relevant d’un financement électoral indirect.

Face à la mention de cette faille, M. Jean-Phillippe Vachia, président la CNCCFP, a en effet concédé que « face à un influenceur faisant campagne pour un candidat spécifique, notre seule option consiste à interroger le candidat lui-même. Nous lui demandons alors de prouver que l’influenceur agit de son propre chef et n’a pas conclu de contrat publicitaire, ce qui serait prohibé. Sous ma présidence, la Commission, confrontée à de telles situations, a adopté la pratique de demander aux candidats des attestations sur l’honneur certifiant qu’ils n’ont pas eu recours à de telles pratiques. Bien que la valeur de ces attestations soit relative, elles représentent actuellement notre seul moyen d’action » ([215]).

Dans ce contexte, votre rapporteur suggère qu’il serait utile de donner à la CNCCFP des moyens supplémentaires afin qu’elle puisse contrôler plus avant l’existence d’accords entre d’éventuels candidats et des influenceurs qui viseraient à contourner la loi électorale. Cette inquiétude est d’autant plus forte pour votre rapporteur que des acteurs comme Périclès visent clairement à influencer le débat électoral par tous les moyens disponibles.

Votre rapporteur tient néanmoins à souligner un point, crucial à ses yeux, qui est qu’un contrôle renforcé ne devrait en aucun cas se transformer en une mise en cause de la liberté d’expression des influenceurs. Ainsi, il estime qu’il est du devoir du législateur de garantir qu’une influenceuse ou un influenceur qui souhaiterait donner son opinion politique personnelle ou même appeler ses abonnés à voter pour une candidature spécifique doit toujours rester en droit de le faire, sous peine de mettre en cause la liberté d’expression qui est fondamentale et garantie par l’article 11 de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen. Aussi, un contrôle de la CNCCFP ne devrait dès lors s’exercer que sur ce qui serait un soutien rémunéré à une candidature, en veillant à ce qu’un contrat ou un versement monétaire n’ait pas été effectué hors de la période d’interdiction de publicité sur internet pour produire néanmoins ses effets politiques durant cette période.

2. Le cadre juridique applicable à la lutte contre la manipulation de l’information sur les réseaux sociaux.

Si les réseaux sociaux souffrent d’un manque de régulation, il n’est, pour autant, pas possible de tout faire sur ces plateformes. Ainsi, M. Roch-Olivier Maistre reconnaît que, « lors des six ans écoulés, la situation a malgré tout évolué. D’abord, des initiatives législatives nationales sont intervenues en France, avec la loi de 2018 relative à la lutte contre la manipulation de l’information, mais également dans l’Union européenne (UE), avec le règlement européen sur les services numériques, le fameux Digital Services Act (DSA), qui est actuellement en phase de déploiement. » ([216])

M. Marc-Antoine Brillant, chef du Service de vigilance et protection contre les ingérences numériques étrangères (Viginum), a précisé l’esprit ayant guidé le législateur européen lors de la conception du DSA, notamment en matière de lutte contre l’ingérence informationnelle : « il sert non à la confrontation avec les plateformes, mais à les accompagner dans l’atténuation des risques systémiques représentés par l’utilisation malveillante des solutions qu’elles proposent. À cette fin, il permet le recours à différents outils selon une démarche progressive, jusqu’à la fameuse amende de 6 % du chiffre d’affaires mondial. En cas de manœuvres répétées face auxquelles le manque de volonté d’agir de la plateforme est caractérisé, il est possible d’aller jusqu’à suspendre la diffusion d’une plateforme : le juge du pays où se passe la campagne, sollicité, peut décider cette suspension pour une durée de quatre semaines renouvelables » ([217]) .

Concrètement, le DSA prévoit que les obligations suivantes s’imposent aux plateformes ([218]) :

– Les plateformes en ligne doivent proposer aux internautes un outil leur permettant de signaler facilement les contenus illicites. Une fois le signalement effectué, elles doivent rapidement retirer ou bloquer l’accès au contenu illégal.

– Les plateformes doivent rendre plus transparentes leurs décisions en matière de modération des contenus. Elles doivent prévoir un système interne de traitement des réclamations permettant aux utilisateurs dont le compte a été suspendu ou résilié (par exemple sur un réseau social) de contester cette décision.

– Les plateformes ont, par ailleurs, l’obligation d’expliquer le fonctionnement des algorithmes qu’elles utilisent pour recommander certains contenus publicitaires en fonction du profil des utilisateurs.

– Un mécanisme de réaction aux crises touchant la sécurité ou la santé publique est aussi prévu. La Commission européenne peut demander aux grands acteurs une analyse des risques que posent leurs interfaces lorsqu’une crise émerge ou est en cours et leur imposer pendant un temps limité des mesures d’urgence.

3. Des engagements perfectibles pris par les plateformes afin de lutter contre la manipulation de l’information électorale.

Les représentants des principales plateformes numériques ont fait état, lors de leur audition, de diverses initiatives destinées à contenir les risques de manipulation de l’information électorale. Toutefois, malgré l’existence de dispositifs déclarés, leur efficacité comme leur portée demeurent discutables.

Meta, par la voix de M. Anton’Maria Battesti, a reconnu que, les concernant, « la politique de modération est globale et évolue donc globalement, y compris pour la France et l’Europe » ([219]), précisant que certains contenus qui étaient modérés auparavant ne le seraient plus. Il a d’ailleurs admis que ces évolutions pouvaient résulter, en partie, du débat politique américain, notamment sur les thématiques de l’immigration ou du genre, ce qui, en l’absence d’un ancrage explicite dans le débat électoral français, suscite des interrogations quant à l’importation de référentiels idéologiques exogènes, et est de nature à inquiéter votre rapporteur quant à l’orientation politique de cette décision, compte tenu des deux thèmes explicitement cités par M. Anton Maria Battesti, qui rappellent directement les orientations de M. Donald Trump ou, en France, d’élus d’extrême droite.

Le même représentant a par ailleurs reconnu que « les contenus politiques ont retrouvé une visibilité comparable aux publications des amis ou de la famille », confirmant ainsi l’existence d’un pouvoir d’orientation algorithmique qui, bien qu’affirmé comme neutre, reste en pratique tributaire de décisions unilatérales non soumises à un encadrement public effectif ([220]). Concrètement, alors que Meta a dévalorisé le contenu politique pendant plusieurs mois dans son algorithme, une correction a désormais été effectuée. Signe que les choix algorithmiques d’une société de réseaux sociaux peuvent donc avoir un effet considérable sur la propagation ou la non-propagation d’une information.

La question de la modération a également révélé certaines limites structurelles. Alors que Meta affirme ne pas avoir réduit ses moyens, votre rapporteur a rappelé que Meta avait annoncé la suppression de 2 000 postes de modération à Barcelone, ce que Mme Aurore Denimal, responsable des affaires publiques de Meta France, a présenté comme étant une simple « redistribution des effectifs » ([221]) sans apporter de garanties précises quant à leur redéploiement effectif sur les marchés européens.

S’agissant de la lutte contre les campagnes de désinformation, plusieurs plateformes ont présenté des outils internes ou des collaborations avec des organismes tiers. M. Louis Ehrmann, public policy manager de TikTok en France a indiqué que « tous les types de contenus peuvent être signalés » et que « les équipes de modération peuvent décider de maintenir le contenu ou […] de le retirer » ([222]), selon l’analyse effectuée par des partenaires tels que l’AFP. Cependant, les moyens concrets alloués à ces actions, en termes de volume, de fréquence ou de critères d’évaluation, n’ont pas été suffisamment précisés pour en garantir la robustesse opérationnelle.

Enfin, le cas soulevé par votre rapporteur relatif à l’algorithme de X, soupçonné par la Commission européenne de promouvoir certains contenus à des fins partisanes, a mis en évidence les lacunes de l’autocontrôle. Mme Claire Dilé, représentant l’entreprise, a déclaré que « le propriétaire du réseau social X, M. Elon Musk, est soumis aux mêmes règles que tout un chacun sur la plateforme […] les règles s’appliquent de façon horizontale » ([223]), sans toutefois être en mesure d’apporter de réponse sur la vérifiabilité de cette affirmation ni sur les modalités concrètes d’un contrôle indépendant. Un sujet d’autant plus crucial que lors de notre audition, les représentants de Viginum ont indiqué que les pratiques de M. Musk étaient caractéristiques d’une ingérence étrangère.

En somme, si des engagements ont été exprimés, force est de constater que leur effectivité dépend d’une architecture technique et décisionnelle opaque, partiellement influencée par des logiques capitalistiques privées, et donc étrangères au contrôle démocratique. Ces constats plaident pour un renforcement significatif du pouvoir des autorités publiques en matière d’accès aux paramètres algorithmiques, de supervision des politiques de modération, et de certification des dispositifs de lutte contre la désinformation.

4. De la nécessité de prévenir tout risque de manipulation de l’information électorale sur les réseaux sociaux.

Au terme des constats établis par la commission d’enquête, il apparaît indispensable à votre rapporteur de renforcer l’encadrement des plateformes numériques, au regard de leur influence croissante sur la formation de l’opinion publique et sur les conditions de sincérité du débat démocratique en période électorale.

En ce sens, votre rapporteur propose que la France soit à l’initiative d’un renforcement ciblé du Digital Services Act (DSA), afin d’y intégrer un régime de vigilance renforcée applicable aux très grandes plateformes durant les campagnes électorales. Cette révision pourrait inclure des obligations renforcées en matière de transparence algorithmique, d’exposition au pluralisme, et de modération des contenus à caractère politique.

D’autre part, et dans une volonté d’assurer la souveraineté de la France sur les affaires qui la concernent, votre rapporteur propose d’envisager l’extension des compétences de l’Arcom afin qu’elle puisse assurer, en tant que coordinateur des services numériques désigné au titre du DSA, une mission pérenne de supervision du respect des obligations électorales par les plateformes.

Cette extension pourrait inclure l’évaluation ex ante des mécanismes de recommandation algorithmique en période électorale, le suivi des engagements de lutte contre la désinformation, ainsi que la faculté d’adresser des mises en demeure publiques ou de saisir le juge administratif en cas de manquement grave affectant la sincérité du débat.

II. Les ingérences étrangères en matière électorale : une dangereuse internationalisation de la déstabilisation démocratique.

L’analyse du fonctionnement de la production et de la diffusion de l’information électorale a conduit naturellement votre rapporteur à orienter les travaux de la commission vers la question du risque d’ingérence qui pèse sur les élections, aujourd’hui en France. En effet, ces ingérences, si elles étaient autrefois politiquement identifiables, relèvent désormais davantage de la « guerre hybride » et passent essentiellement par la désinformation, à travers la prolifération de « Fake News » sciemment déstabilisantes.

A. L’état des lieux du risque d’ingérences étrangères dans les processus électoraux en France.

Selon l’acception retenue par le Centre national de ressources textuelles et lexicales, l’ingérence désigne l’intervention d’un acteur extérieur dans les affaires relevant d’une autorité souveraine. Appliquée au champ électoral, cette notion recouvre l’ensemble des actions étrangères, dissimulées ou manifestes, visant à altérer la sincérité du scrutin, à perturber le débat public ou à manipuler l’opinion.

1. Ingérences étrangères : une menace actuelle accentuée par des failles médiatiques.

a. Étoiles de David, mains rouges : des ingérences étrangères qui cherchent à diviser le peuple.

Votre rapporteur considère que l’ingérence étrangère dans les processus électoraux constitue une menace désormais structurelle, aux manifestations répétées et diversifiées. Comme l’a révélé M. Marc-Antoine Brillant, chef de Viginum, « depuis le milieu des années 2010, les manipulations de l’information impliquant des acteurs étrangers n’ont épargné aucun rendez-vous électoral ou référendaire majeur » ([224]).

Parmi les exemples les plus récents, deux opérations coordonnées attestent de la persistance de telles manœuvres sur le territoire national. La première, en novembre 2023, a consisté en la diffusion artificielle et automatisée par « 1 095 faux comptes X reliés à l’opération russe Doppelgänger » de deux photographies représentant des étoiles bleues de David peintes à Paris. Comme l’a précisé M. Brillant, cette diffusion est intervenue alors que « le sujet n’avait pas émergé dans les médias ». Néanmoins, et comme on va le voir, les médias ont ensuite été la principale caisse de résonance de cette ingérence russe, lui donnant de l’écho et la matérialisant, en en définissant les contours politiques ([225]). L’instrumentalisation d’une symbolique politico-religieuse pour provoquer une réaction émotionnelle immédiate visait manifestement à exacerber les tensions sociales et la perception publique d’un climat antisémite en France. L’objectif est ici simple, distiller le poison de la haine, afin de diviser notre peuple et d’exacerber les tensions dans notre pays.

La seconde opération, survenue en mai 2024, visait à perturber la campagne pour les élections européennes par le biais d’un marquage similaire : des mains rouges peintes sur le mur du Mémorial de la Shoah, dans le IVe arrondissement de Paris. Comme l’a exposé M. Brillant devant la commission, « les enquêteurs ont pu démontrer que les commanditaires étaient bulgares, missionnés par la Russie », révélant ainsi une coopération transnationale dans la mise en œuvre de la stratégie d’ingérence. Il a toutefois précisé que cet épisode avait été analysé avec plus de prudence médiatique en raison du précédent des étoiles bleues : « Lorsque les mains rouges sont arrivées, […] les médias, forts du précédent, ont été plutôt prudents dans la gestion du sujet ». Un satisfécit qui mérite toutefois d’être nuancé au regard de la place majeure jouée par les médias français, et notamment les chaînes d’information en continu, dans l’amplification de cette ingérence russe (voir infra).

Au-delà de ces deux cas emblématiques, M. Brillant a rappelé que d’autres États ont également été à l’origine de campagnes de manipulation ciblant le débat électoral français. Ainsi, en décembre 2024, dans un rapport consacré au « Baku Initiative Group, l’organe de propagande d’État de l’Azerbaïdjan, qui est très actif dans nos territoires ultramarins », les autorités françaises ont reconnu et dénoncé des actions délibérées de désinformation en provenance de ce pays.

b. Des failles médiatiques et politiques majeures qui servent de caisse de résonance aux ingérences étrangères

Si les affaires des étoiles de David taguées en région parisienne et des mains rouges taguées sur le Mémorial de la Shoah à Paris ont eu un tel retentissement, c’est parce qu’au-delà de la mise en mouvement par la Russie de comptes sur les réseaux sociaux pour amplifier l’audience de son ingérence, les médias français ont également participé à fortement amplifier à leur tour la diffusion des images de ces différents tags. Surtout, ils en ont donné une lecture politique qui servait directement le but de l’ingérence : diviser le peuple en excitant les haines, et en particulier en cherchant à produire une ambiance de guerre de religions. Des politiques sont également tombés dans ce piège en contribuant à alimenter le récit de « guerre de religions » attendu de cette méthode de déstabilisation. C’est ce que montre à la perfection un article de « La revue des médias » de l’INA, intitulé « Étoiles bleues, mains rouges : les télévisions et radios françaises instrumentalisées par la Russie » et paru le 12 mai 2025, qui analyse en détail ces enjeux, et dont votre rapporteur souhaite ici résumer les grandes lignes.

Graphiques réalisés par la revue des médias de l’INA sur l’ingérence informationnelle

Point intéressant à constater : la révélation de l’identité du commanditaire qui accrédite l’hypothèse d’une ingérence, dès le 7 novembre, et la confirmation d’ingérence par le quai d’Orsay et Viginum, dès le 9 novembre, ne participent pas pleinement à rétablir les faits dans les médias. Ainsi, alors que l’ingérence est connue et établie, l’évolution de l’interprétation des tags pour la qualifier d’ingérence est moins massive dans les médias que l’interprétation initiale qui en faisait de manière univoque des actes à caractère antisémite.

Il est à noter que dans l’affaire des mains rouges taguées sur le Mémorial de la Shoah le 14 mai 2024, les médias seront cette fois, comme on l’a vu, bien plus vigilants, mais leur traitement du sujet ne sera pas exempt de fragilités majeures. Il y aura ainsi 37 mentions de l’affaire sur LCI le jour de la découverte de ces tags. Sur CNews, Julien Pasquet (décidément) déclarera « ces mains rouges […] sont un symbole extrêmement controversé utilisé par les manifestants pro-palestiniens. Voilà le résultat, l’un des résultats de ces campagnes haineuses qui ne font que diviser notre société » et le journaliste Yoann Usai ne s’embarrassera quant à lui pas de précautions, affirmant : « Pour revenir à ces images insupportables du Mémorial de la Shoah, je suis persuadé effectivement que le discours de la France insoumise a eu des conséquences sur la montée de l’antisémitisme en France ».

Côté politique, si la dénonciation de cette dégradation du Mémorial de la Shoah était fort logiquement largement dénoncée, la leçon de l’épisode des étoiles de David ne semblait pas avoir été apprise et le qualificatif du sens politique de ces tags ne fait guère de doute pour la maire de Paris Anne Hidalgo qui dénonce des « tags antisémites », ni pour le président du RN Jordan Bardella, qui écrira sur X qu’« un antisémitisme décomplexé s’est abattu sur la France : l’idéologie du Hamas est déjà présente sur notre sol, et il nous faut la combattre sans faiblir »… ni pour le président de la République lui-même qui parlera d’« odieux antisémitisme » à propos de ces tags.

Ces deux exemples invitent donc votre rapporteur à lancer l’alerte sur ces risques d’ingérences qui vont vraisemblablement se multiplier à l’avenir, et en particulier durant les périodes électorales. Il appelle en particulier à renforcer les anticorps républicains de notre Nation, en mettant de côté toute division du peuple sur la base de discriminations racistes, ou en raison de la religion, de l’origine, ou de la nationalité des individus. C’est sur ces failles que ceux qui cherchent à faire de l’ingérence en France s’appuient ; ce sont ces faiblesses que nous devons combattre collectivement. Plus encore que des moyens techniques indispensables pour contrecarrer ces ingérences, votre rapporteur souligne qu’il y a d’abord une responsabilité individuelle de chacun d’entre nous, politiques, journalistes, utilisateurs des réseaux sociaux, et plus généralement citoyens : ne pas sombrer dans les mécanismes du temps court permanent et utiliser notre esprit critique face à ce type de situations pour laisser le temps de l’analyse et ainsi éviter les pièges tendus par ceux qui cherchent à nous diviser.

2. Les figures de l’ingérence étrangère en France.

Les méthodes d’ingérence identifiées par les services de l’État sont multiples et s’inscrivent dans un schéma d’action structuré, visant à affaiblir le débat démocratique. Comme l’a détaillé M. Marc-Antoine Brillant ([226]), elles relèvent de quatre stratégies principales, qui dessinent les modalités opératoires dominantes des puissances étrangères malveillantes.

– Premièrement, une stratégie de division sociale : elle consiste à « polariser le débat public numérique sur des thèmes qui divisent », afin d’exacerber les antagonismes et de mobiliser les électeurs selon des logiques affectives ou identitaires. C’est notamment ce que l’on a pu détailler en analysant les deux exemples précédents.

– Deuxièmement, une stratégie de délégitimation procédurale : elle vise à « discréditer la procédure électorale », en suggérant qu’elle serait entachée de fraude ou d’irrégularités, à l’image des récits de type « to steal the vote » relevés aux États-Unis.

– Troisièmement, une stratégie d’hostilité informationnelle : elle consiste à « alimenter la défiance à l’égard des médias traditionnels », en les décrivant comme biaisés ou inféodés à des intérêts étrangers, dans le but de détourner leur audience vers des canaux de diffusion alternatifs et contrôlés.

– Quatrièmement, une stratégie de disqualification des acteurs politiques : elle vise à « mettre en cause la réputation de candidats ou de partis politiques engagés », en recourant à des pratiques de type « hack and leak », telles que celles observées en 2017 à l’occasion des MacronLeaks.

Toutefois, les menaces qui pèsent sur le débat et la qualité de l’information électorale française ne se résument pas à des campagnes de désinformation. Elles incluent également des attaques contre les infrastructures techniques des acteurs du système démocratique, notamment les partis politiques et les équipes de campagne. Ainsi, comme l’a rappelé M. Vincent Strubel, directeur général de l’ANSSI, « aujourd’hui, ce sont probablement les partis politiques et les campagnes électorales qui représentent le maillon le plus faible en termes de cybersécurité », ces structures étant assimilables à « des PME ou des start-ups », ne disposant pas de systèmes d’information suffisamment robustes face aux cybermenaces. Cette fragilité structurelle augmente la probabilité de succès d’attaques visant à dérober, altérer ou exploiter des données sensibles à des fins de manipulation des processus électoraux, y compris parfois avec des méthodes demandant peu de technicité comme les techniques d’hameçonnage.

Enfin, l’extension du périmètre de l’ingérence appelle à une vigilance accrue quant à la porosité entre influence économique privée et intervention étatique. En effet, interrogé sur l’éventuelle responsabilité d’Elon Musk dans le débat électoral en Allemagne, M. Brillant a déclaré de manière explicite que « toute utilisation par un acteur étranger, organisation ou individu, de techniques numériques majoritairement inauthentiques pour s’ingérer dans un débat public numérique lié à une élection […] caractérise une ingérence numérique étrangère. Or autour du compte d’Elon Musk, déjà très puissant sur X, gravitent d’autres comptes dont la mission est d’amplifier la visibilité des contenus qu’il publie : c’est le propre des procédés inauthentiques. Il s’agit donc bien d’une ingérence ». Cette affirmation souligne que les figures contemporaines de l’ingérence ne se limitent plus aux États souverains, mais incluent désormais des puissances économiques capables de jouer un rôle actif dans la perturbation du débat démocratique.

3. Les modalités de l’ingérence numérique au cœur de la déstabilisation démocratique.

Comme l’ont révélé les auditions, l’ingérence étrangère contemporaine s’exerce, pour l’essentiel, dans l’espace numérique. Cette centralité du vecteur numérique s’explique par la combinaison de deux facteurs structurels. D’une part, la numérisation accélérée du débat public, de l’information journalistique et de la communication politique a profondément transformé les conditions de formation de l’opinion électorale. D’autre part, le faible coût et l’opacité des technologies numériques offrent aux puissances étrangères un levier d’action discret et potentiellement massif.

Ainsi, les campagnes d’ingérence numérique identifiées à l’échelle européenne et nationale se caractérisent-elles par la diversité de leurs modes opératoires. Viginum a identifié cinq modalités principales de mise en œuvre de ces manœuvres, qu’il convient de présenter distinctement, quand bien même elles peuvent parfois se combiner.

– Le premier mode opératoire est celui de l’astroturfing algorithmique. Il repose sur l’utilisation de comptes inauthentiques (bots, trolls, faux profils automatisés) visant à simuler une mobilisation organique. Selon M. Brillant, cette technique est mobilisée « pour amplifier artificiellement la visibilité d’un récit trompeur ou d’une thématique donnée », en donnant l’illusion d’un soutien populaire ou d’une indignation collective. Cette fausse orchestration numérique constitue une falsification de la réalité sociale perçue, susceptible d’influer sur les dynamiques d’adhésion ou de rejet dans le débat public.

– Le deuxième repose sur le recours à des influenceurs numériques, c’est-à-dire à des créateurs de contenus dont l’audience est mobilisée pour relayer des récits de désinformation. Cette modalité, plus subtile, consiste à « amplifier artificiellement la visibilité d’un récit trompeur ou d’une thématique donnée » grâce à des acteurs disposant d’une légitimité apparente auprès de leurs abonnés.

– Le troisième correspond à la production et diffusion d’images générées par intelligence artificielle. Selon M. Brillant, « les premières servaient à usurper l’identité d’un candidat ; depuis les élections de 2024, on observe que certaines, parfois humoristiques, accompagnent un texte ». Ce mode inclut également l’usage de « vidéos décontextualisées, par exemple une vidéo tournée pendant les mouvements de contestation de 2019 et placée dans un contexte électoral plus récent », destinées à discréditer un programme, un responsable ou une décision publique.

Source : William Audureau, « Pour répondre à la rumeur du mouchoir d’Emmanuel Macron, relayée par les sphères prorusses, l’Élysée a changé ses codes diplomatiques », Le Monde, 15 mai 2025.

– Le quatrième réside dans l’usurpation de l’identité de médias à l’aide du typosquatting. Cette méthode, exposée par M. Brillant, consiste à « créer un nom de domaine très proche d’un nom de domaine existant » afin de « tomber sur le site d’un média qui ressemble trait pour trait à celui dont [l’internaute] a l’habitude », tout en proposant un contenu biaisé. Cette tactique, selon lui, est caractéristique de « la campagne russe Doppelgänger », également appelée RRN (Reliable Recent News). Il a rappelé qu’« en 2023, sept pays européens étaient touchés ; en France, près de quinze médias étaient concernés ».

– Enfin, le cinquième mode consiste à falsifier l’identité de partis ou de candidats. À titre d’exemple, M. Brillant a signalé qu’« un faux site, ensemble-2024.fr ; inspiré de celui d’Ensemble pour la République, contenait des éléments inexacts et trompeurs » pendant les élections législatives de 2024. Ce procédé vise à semer la confusion chez l’électorat et à détourner l’intention de vote par la tromperie.

Toutefois, s’agissant de la mesure de l’impact de ces ingérences, M. Brillant a exprimé une réserve méthodologique : « Aucun indicateur de mesure ne fait l’objet d’un consensus académique. On utilise principalement les indicateurs de visibilité disponibles sur les plateformes – nombre de vues, de likes, de partages. Or on sait aujourd’hui qu’on peut douter de leur fiabilité » car ces indicateurs « ne témoignent que de la visibilité d’une publication, non de son influence ».

B. Le cadre institutionnel et normatif applicable à la lutte contre les ingérences.

La tentative de caractérisation des ingérences étrangères dans le processus électoral, ainsi réalisée, met en évidence des stratégies coordonnées visant à fragiliser le débat démocratique. Pour y répondre, les pouvoirs publics ont progressivement mis en place un cadre institutionnel et juridique destiné à prévenir ces menaces, à les détecter et à y faire obstacle.

Il convient de distinguer, dans l’appréhension juridique de la menace, d’une part les ingérences étrangères au sens large, qui relèvent des tentatives d’influence politique, diplomatique ou économique d’un État étranger sur la vie publique nationale, et d’autre part les ingérences numériques étrangères, entendues comme les manipulations de l’information déployées en ligne, souvent de manière automatisée ou dissimulée, et visant à porter atteinte aux intérêts fondamentaux de la nation. Cette dernière catégorie, plus récente et plus difficile à encadrer, a fait l’objet d’un effort normatif et institutionnel spécifique depuis 2017.

1. Les acteurs institutionnels.

La lutte contre les ingérences étrangères repose en France sur un écosystème institutionnel composite et interministériel.

S’agissant des ingérences au sens large, la compétence est partagée entre les services de renseignement, la direction générale de la sécurité intérieure (DGSI), et les ministères régaliens, notamment l’intérieur et les affaires étrangères.

S’agissant plus spécifiquement des ingérences numériques étrangères, la France s’est dotée en 2021, par décret, d’un service à compétence nationale : Viginum, rattaché au secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN). Ce service a pour mission de « détecter et caractériser les ingérences numériques étrangères », en se fondant sur l’analyse des modalités de diffusion et non des contenus eux-mêmes. Comme l’a précisé le chef de ce service, Marc-Antoine Brillant, Viginum « n’est pas un service de renseignement ni de police », mais procède « à un traitement automatisé de données à caractère personnel » pour identifier des campagnes de manipulation.

Le service travaille ainsi en coordination étroite avec un ensemble élargi d’acteurs institutionnels, dont les missions se complètent dans la détection, la caractérisation, la régulation et la prévention des campagnes d’ingérence numérique étrangère, en particulier en période électorale. Comme l’a souligné Marc-Antoine Brillant, « pour protéger les élections, Viginum n’est pas seul ; il prend place dans un dispositif plus vaste, créé en 2022 pour les scrutins présidentiel et législatifs, et dont le Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN) assure la gouvernance ». Ce dernier est en effet chargé « d’identifier les opérations d’ingérence numérique étrangère et de coordonner les travaux de protection », notamment au sein d’un comité interministériel, « présidé par le SGDSN », et chargé de « partager les informations et de définir des réponses spécifiques aux manœuvres d’ingérence identifiées ». Ce comité travaille en lien direct « avec l’Arcom, avec le juge électoral si nécessaire, et avec le bureau des élections politiques du ministère de l’intérieur, chargé de l’organisation des élections ».

Le rôle de l’Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique (Arcom) est double : d’une part, elle reçoit les signalements caractérisés par Viginum, en application des lois du 22 décembre 2018 ; d’autre part, elle participe à la gouvernance du dispositif de veille. Comme l’a indiqué Roch-Olivier Maistre, président de l’Arcom, « nous sommes associés à la gouvernance de Viginum ; je constate que les ingérences sont aujourd’hui bien mieux repérées et les pouvoirs publics de notre pays sont en bien meilleure situation qu’ils ne l’étaient en 2017, au moment des MacronLeaks, pour réagir aux éventuelles ingérences étrangères ».

Le bureau des élections politiques du ministère de l’intérieur est également un acteur-clé de ce dispositif. Il a pour mission de superviser les opérations électorales, de sensibiliser les préfets à la menace informationnelle et de relayer les dispositifs de détection. Comme l’a précisé M. Alex Gadré ([227]), « la mission principale du bureau des élections politiques consiste à superviser l’ensemble des opérations électorales […] et à sensibiliser les préfets à la lutte contre les ingérences et aux dispositifs de signalement qui s’appuient sur Viginum ».

Il convient aussi de mentionner Pharos, la plateforme nationale de signalement des contenus illicites en ligne, qui dépend également du ministère de l’intérieur. M. Gadré, précise ainsi que « pour la régulation des réseaux sociaux, en cas d’imputation pénale, le dispositif Pharos est intégré au ministère de l’Intérieur. Dans les faits, le bureau des élections relaie ce dispositif et est intégré à cet écosystème de veille, lequel relève en premier lieu de l’Arcom, de Viginum et de Pharos ».

Enfin, à l’échelle européenne, la France est intégrée au système d’alerte rapide du Service européen pour l’action extérieure, dispositif de coopération entre les États membres de l’Union européenne, destiné à détecter, signaler et contrer les campagnes numériques inauthentiques en période électorale. M. Brillant en a décrit le fonctionnement lors de son audition : « au niveau européen, le réseau nommé système d’alerte rapide, qui dépend du Service européen pour l’action extérieure, relie les autorités des États membres compétentes en matière électorale. Il permet de signaler la détection de comportements malveillants inauthentiques, en particulier dans le cadre des élections européennes ».

2. Les textes en vigueur applicables à la lutte contre l’ingérence étrangère.

À l’échelle nationale, la première inflexion normative substantielle en faveur de la lutte contre les ingérences étrangères est intervenue avec les lois organique et ordinaire du 22 décembre 2018 relatives à la lutte contre la manipulation de l’information, laquelle a posé les premiers jalons d’une définition légale des ingérences informationnelles numériques.

Comme l’a expliqué Marc-Antoine Brillant, « la décision du Conseil constitutionnel sur la loi organique du 22 décembre 2018 […] établit deux critères de manipulation de l’information : le comportement – une diffusion “artificielle ou automatisée, massive et délibérée” – et le contenu – “allégations ou imputations inexactes ou trompeuses d’un fait” ».

À ces critères initiaux, la doctrine administrative a ajouté deux éléments permettant de faire entrer la manipulation dans le champ de la sécurité nationale. Selon M. Brillant, « afin de placer cette menace dans le champ de la sécurité nationale, nous avons ajouté […] l’implication directe ou indirecte d’un État étranger ou d’une entité non étatique étrangère et la volonté de porter atteinte aux intérêts fondamentaux de la nation ». Ces derniers incluent notamment « les processus électoraux, la politique étrangère, la présence militaire de la France à l’étranger et les éléments essentiels de son potentiel scientifique et économique et de son patrimoine culturel ».

Par ailleurs, les lois du 22 décembre 2018 ([228]) ont également « renforcé le pouvoir de l’Arcom sur les plateformes en ligne », ainsi que « celui du juge des référés, qui peut prononcer dans les quarante-huit heures le retrait d’un contenu jugé illicite », comme l’a souligné M. Brillant. Concrètement, ces deux textes créent :

Une nouvelle voie de référé civil visant à faire cesser la diffusion de fausses informations durant les trois mois précédant un scrutin national (quand il est saisi, le juge des référés doit apprécier, sous 48 heures, si ces fausses informations sont diffusées « de manière artificielle ou automatisée » et « massive ») ;

Une obligation pour les plateformes numériques de transparence lorsqu’elles diffusent des contenus contre rémunération (celles qui dépassent un certain volume de connexions par jour doivent avoir un représentant légal en France et rendre publics leurs algorithmes) ;

La possibilité pour l’Arcom d’empêcher, suspendre ou interrompre la diffusion de services de télévision contrôlés par un État étranger ou sous l’influence de cet État, et portant atteinte aux intérêts fondamentaux de la nation.

À l’échelle européenne, le cadre juridique s’est étoffé avec le règlement du 19 octobre 2022, dit Digital Services Act (DSA). Ce texte impose aux grandes plateformes en ligne des obligations renforcées de transparence, de modération et de coopération avec les autorités nationales. Comme l’a précisé M. Brillant, ce règlement « organise la prise en charge et l’atténuation des risques systémiques provoqués par l’utilisation malveillante des plateformes en ligne ».

Ce corpus est enfin complété par des dispositifs non normatifs mais à vocation opérationnelle, tels que le système d’alerte rapide du Service européen pour l’action extérieure, qui « relie les autorités des États membres compétentes en matière électorale » et permet « de signaler la détection de comportements malveillants inauthentiques, en particulier dans le cadre des élections européennes ».

C. Face aux ingérences étrangères : renforcer nos anticorps républicains et nos moyens d’action.

L’examen du cadre institutionnel et juridique en vigueur met en lumière les avancées notables réalisées depuis 2018 en matière de lutte contre les ingérences étrangères, en particulier numériques. Toutefois, les auditions ont également révélé les limites de ces dispositifs, tant en matière de moyens que de coordination, de sensibilisation ou de régulation.

Dès lors, au regard de l’intensification et de la sophistication croissante des menaces, votre rapporteur estime nécessaire de franchir une étape supplémentaire en formulant des propositions concrètes visant à sanctuariser le processus électoral et l’abriter de tout risque d’ingérence. Celles-ci s’articulent autour de trois priorités : le renforcement des capacités institutionnelles, l’élévation du niveau de robustesse informationnelle de la société, et l’encadrement plus strict des vecteurs privés de désinformation.

1. De la nécessité de renforcer la coordination et les moyens du dispositif national de lutte contre les ingérences numériques étrangères.

Plusieurs acteurs auditionnés dans le cadre des travaux de la commission d’enquête ont souligné la nécessité de conforter le dispositif existant en matière de lutte contre les ingérences étrangères. Ainsi, Marc-Antoine Brillant a rappelé que, jusqu’en 2021, « la France ne disposait d’aucune agence ou dispositif interministériel à même de nous protéger contre la manipulation de l’information ». De ce point de vue, votre rapporteur salue le travail réalisé par Viginum. Très critique de son tropisme « américano-centré » à sa création, votre rapporteur a pu constater lors de son audition une évolution salutaire de cette agence pour prendre en compte les risques d’ingérence de manière beaucoup plus globale. Néanmoins, et face à l’augmentation des risques d’ingérence qui pèsent sur notre pays, en particulier au moment des élections, votre rapporteur suggère d’assigner une priorité au développement des moyens humains et financiers des acteurs institutionnels chargés de lutter contre les ingérences en France, en particulier Viginum.

2. De l’importance d’accroître la formation des citoyens et des institutions à la vigilance informationnelle

Plusieurs auditions pointent la nécessité de renforcer les capacités de discernement du public face aux tentatives de manipulation. Comme l’indique Marc-Antoine Brillant, « l’outil le plus puissant pour lutter contre les ingérences étrangères, c’est l’esprit critique ». À ce titre, il apparaît plus que jamais nécessaire de « massifier l’information donnée au grand public sur les modes opératoires » utilisés dans les campagnes d’ingérence. L’idée émise par M. Brillant de « création d’un site internet et des campagnes de sensibilisation sur le modèle de ce qui se fait en matière de sécurité routière » semble bonne, en ce qu’elle met l’accent sur la nécessaire approche préventive de la lutte contre les ingérences.

Plus spécifiquement, il convient, selon les termes employés par M. Brillant, « d’outiller la société civile » afin que celle-ci devienne un acteur autonome et proactif de la détection des ingérences. Tel est notamment le sens du travail conduit par le Datalab de Viginum, qui a développé un outil d’intelligence artificielle nommé « 3-delta », conçu pour repérer les duplications inauthentiques de contenus. Un dérivé de cet outil a été mis à disposition sur GitHub, à destination des médias, du monde académique et des partenaires étrangers, dans une logique de mutualisation des capacités de veille.

3. De la nécessité de réguler plus efficacement les instruments privés de diffusion et de manipulation de l’information.

L’usage croissant des plateformes numériques et des influenceurs dans les campagnes d’ingérence informationnelle appelle également à un encadrement juridique renforcé. Comme l’a exposé Marc-Antoine Brillant, l’un des vecteurs principaux de manipulation consiste à « amplifier artificiellement la visibilité d’un récit trompeur » en recourant à des influenceurs « parfois instrumentalisés à leur insu ». Par ailleurs, votre rapporteur tient à réaffirmer la nécessité de contraindre les plateformes à coopérer pleinement avec les autorités nationales. À cet égard, le président de l’Arcom, Roch-Olivier Maistre, souligne que « les ingérences sont aujourd’hui bien mieux repérées » qu’en 2017, mais que cette amélioration tient à une vigilance accrue des pouvoirs publics, et non à un changement structurel des comportements des plateformes.

Enfin, dans un contexte où la porosité entre puissances étatiques et entreprises numériques se fait plus manifeste, votre rapporteur souhaite souligner l’importance de « caractériser comme une ingérence numérique étrangère » toute tentative de manipulation du débat électoral par un acteur économique étranger utilisant des techniques inauthentiques, qu’il s’agisse d’une organisation ou d’un individu.

III. Des ingérences étrangères aux ingérences financières : quand les ultra-riches veulent manipuler les élections

La commission d’enquête a souhaité interroger les effets de la concentration croissante, aux mains d’acteurs privés aux desseins politiques plus ou moins affichés, de certains outils essentiels à la tenue, dans de bonnes conditions, d’une campagne électorale.

Dans cette perspective, ses travaux la conduisent à lancer une alerte concernant deux tendances préoccupantes : la première ne figurait pas de manière explicite dans le champ de son enquête mais s’est imposée au fil des travaux et des auditions, il s’agit de la captation de médias d’information par des groupes financiers mobilisant des investissements massifs dans une logique de positionnement idéologique ; la seconde, plus récente, consiste dans l’usage direct d’une puissance financière avérée à des fins d’ingénierie politique, selon des modalités échappant aux cadres classiques de régulation de la vie politique.

A. La captation croissante des médias par des intérêts économiques au prisme idéologique affiché.

Au cours des dernières décennies, la concentration des médias en France s’est intensifiée, suscitant légitimement des inquiétudes dès lors que l’information et l’expression du pluralisme devenaient dépendantes d’acteurs privés disposant de leur propre agenda.

Aujourd’hui, force est de constater qu’une poignée de grands groupes industriels et financiers détient en France une part significative des organes de presse et des chaînes audiovisuelles. Cette concentration soulève des questions sur leur capacité à offrir une couverture équilibrée et diversifiée de l’information en période électorale et, de ce fait, à formater l’opinion là où les médias ont surtout vocation à l’éclairer.

1. L’intrusion de logiques d’influence dans les décisions d’investissements médiatiques.

La structuration actuelle du paysage médiatique s’accompagne d’un phénomène désormais bien identifié par plusieurs travaux parlementaires : l’entrée massive dans la sphère médiatique de puissances économiques souvent animées par des finalités de positionnement idéologique ou stratégique. Le rapport de la commission d’enquête du Sénat sur la concentration dans les médias, publié le 29 mars 2022, constate ainsi que « la possession des médias par des capitaines d’industrie » constitue une spécificité française, citant notamment les cas de Xavier Niel (NJJ), Vincent Bolloré (Vivendi), Bernard Arnault (LVMH) ou encore Patrick Drahi (Altice).

Cette orientation est d’autant plus préoccupante qu’elle se manifeste par des stratégies d’intégration verticale et diagonale clairement établies, visant à contrôler l’ensemble de la chaîne de valeur de l’information, de la production au mode de diffusion, en passant par l’édition et le commentaire. Certains médias finissent par enfermer les citoyens dans leurs certitudes, à l’image des bulles cognitives que certains algorithmes génèrent sur les réseaux sociaux.

Cette tendance n’est pas fortuite. Selon le rapport d’enquête sénatorial, elle conduit à une fragilisation structurelle de l’indépendance éditoriale, qui ne peut être qu’exacerbée en période électorale ([229]). Plusieurs auditions menées par les sénateurs ont en effet documenté des cas où l’intervention, directe ou indirecte, des actionnaires dans la ligne éditoriale des médias a pu être observée, et où « une forme de pression souvent insidieuse » a été exercée sur les rédactions, entraînant une remise en question « de la diversité et de la crédibilité de l’information transmise ».

2. Le groupe Bolloré : un empire médiatique au service d’une stratégie idéologique et électorale.

L’empire médiatique constitué par Vincent Bolloré illustre les risques que fait peser la concentration des médias sur le pluralisme de l’information et l’intégrité du débat démocratique, notamment en période électorale. À ce titre, les travaux réalisés par la commission d’enquête sur l’attribution, le contenu et le contrôle des autorisations de services de télévision à caractère national sur la télévision numérique terrestre, clôturée le 7 mai 2024, permettent d’en avoir une meilleure compréhension.

Depuis sa prise de contrôle du groupe Canal+ en 2015, Vincent Bolloré a progressivement étendu son influence sur le paysage médiatique français. Cette expansion s’est traduite par la prise de contrôle de chaînes de télévision (C8, CNews, CStar), de radios (Europe 1, RFM), de titres de presse (Le Journal du Dimanche, Paris Match) et de maisons d’édition (Editis).

La stratégie éditoriale mise en œuvre par le groupe Bolloré est marquée par une orientation idéologique affirmée. Elle a fait l’objet de plusieurs mises en demeure de l’Arcom pour des manquements au principe de pluralisme dans les débats d’antenne. Cette orientation éditoriale a contribué à une polarisation du débat public, favorisant la montée en puissance de certaines forces politiques.

La « galaxie » des « médias bolloré »

Source : commission d’enquête du Sénat : « À l’heure du numérique, la concentration des médias en question ? – Rapport », déposé le 29 mars 2022.

À cette stratégie d’occupation du temps d’antenne, viennent s’ajouter d’autres moyens : ainsi Vincent Bolloré contrôle-t-il l’institut de sondage CSA, via le groupe Havas. Or on notera avec intérêt que sur le site internet de la chaîne supposée d’information CNews, figure un onglet des sondages réalisés par l’institut CSA dont les thématiques résument bien l’agenda projeté.

L’onglet consacré aux sondages CSA sur le site internet de la chaîne CNEWS

Plus récemment, le groupe Bolloré a investi une nouvelle activité, à savoir les pratiques de ciblage électoral mises en place pour influencer l’opinion publique. Selon une enquête de La Lettre, la société Progressif Media, soutenue par Vincent Bolloré, propose ainsi des services de marketing politique et de ciblage électoral, notamment en vue des élections municipales de 2026. Cette société, dont le groupe Vivendi est actionnaire minoritaire, a été dénoncée pour des campagnes de désinformation en ligne, notamment contre l’ONG Reporters sans frontières ([230]).

L’enquête du média « La Lettre » sur l’agence Progressif média.

Selon une enquête publiée par La Lettre le 5 mai 2025, l’agence Progressif Media, dont le groupe Vivendi est actionnaire minoritaire à hauteur de 14,1 %, développe des activités de communication politique sous couvert d’une structure écran dénommée « NVLR ». Hébergée dans les locaux parisiens de médias appartenant à l’univers Bolloré (CNews, Europe 1, Le Journal du Dimanche), cette société propose en sous-main une offre complète de ciblage électoral, incluant l’analyse des bassins électoraux, la définition de stratégies de positionnement, la production de supports de communication et la mobilisation numérique. Présentée comme une « agence de communication et de marketing », NVLR promet à ses clients une « confidentialité absolue » et opère via des « environnements numériques ultra-sécurisés, hors des regards, hors des radars ».

Cofondée par Émile Duport, connu pour ses engagements conservateurs et ses liens avec des mouvances identitaires, Progressif Media a été impliquée dans la réalisation de contenus de campagne pour des candidats soutenus par Éric Ciotti lors des législatives de 2024, et aurait participé à des opérations de désinformation visant l’ONG Reporters sans frontières.

Source : La Lettre, « Soutenue par Vincent Bolloré, l’agence d’influence Progressif Media se lance dans la bataille électorale », article publié le 5 mai 2025

Ces exemples montrent qu’au-delà de la seule concentration des médias, l’utilisation de ressources financières considérables à des fins idéologiques constitue un phénomène réel et inquiétant pour la bonne tenue du débat politique. Les auditions menées par votre rapporteur ont cependant mis en lumière une initiative qui va au bout de cette logique de privatisation du débat électoral, avec le projet Périclès initié par Pierre-Édouard Stérin.

B. Le projet Périclès, ou l’illustration de l’utilisation de la puissance financière au service d’un projet idéologique.

Le projet Périclès (pour « Patriotes, Enracinés, Résistants, Identitaires, Chrétiens, Libéraux, Européens, Souverainistes ») a été révélé par le journal L’Humanité dans un article de Thomas Lemahieu publié le 19 juillet 2024. Point de départ de toutes les enquêtes réalisées depuis sur le sujet, cet article révélait notamment que le projet Périclès, initié par le milliardaire Pierre-Édouard Stérin, François Durvye (Otium Capital, et aujourd’hui l’un des conseillers du Rassemblement national) et Alban du Rostu, visait un triple objectif de « victoire idéologique », de « victoire électorale » et de « victoire politique », tout en présentant une série de personnes classées à droite et à l’extrême droite, avec lesquelles était signalée l’ambition affichée de « construire une présence proche des dirigeants de demain ».

Source : site internet du journal L’Humanité.

Face à l’ampleur des éléments révélés par L’Humanité, ainsi que par d’autres organes de presse, la commission d’enquête a d’abord souhaité auditionner r M. Arnaud Rérolle, directeur général de la structure Périclès. M. Rérolle a défini Périclès comme une initiative politique et « métapolitique » ([231]), animée par la volonté de « susciter, conseiller et financer des initiatives citoyennes en vue de constituer un écosystème économique et politique favorable au développement de la France » ([232]). Cette déclaration s’inscrit dans une stratégie assumée d’orientation idéologique : « Nous ne prétendons pas être apolitiques et assumons pleinement notre positionnement à droite – Pierre-Édouard Stérin dirait qu’il se trouve au centre de la droite. » ([233])

1. Le fonctionnement du projet Périclès.

Selon Arnaud Rérolle, cette entreprise repose sur le constat, partagé avec son fondateur Pierre-Édouard Stérin, d’un déséquilibre idéologique dans le paysage institutionnel français : « il n’existe aucune organisation cherchant à soutenir et à faire émerger, de manière structurée, des initiatives citoyennes promouvant dans le débat public les valeurs libérales et conservatrices auxquelles nous sommes attachés ».

L’audition de M. Rérolle devant notre commission d’enquête a permis de lever le voile sur la structure juridique de l’organisation, qui repose sur deux entités : une société par actions simplifiée (SAS), détenue à 100 % par une holding belge dénommée Graal Holding, propriété personnelle de Pierre-Édouard Stérin, et une association nommée Forum Liberté Prospérité, enregistrée en septembre 2024. Cette dernière est dirigée par Arnaud Rérolle et Philippe de Gestas, et édite notamment le site internet du projet. Arnaud Rérolle précise que cette association « ne reçoit aucun financement de Pierre-Édouard Stérin », mais que la SAS constitue l’organe opérationnel central de l’initiative.

Le projet s’articule autour de plusieurs axes stratégiques :

– La mise en place d’une école destinée à former des candidats aux élections municipales de 2026, avec pour objectif de constituer une réserve de mille candidats et experts prêts à occuper des postes gouvernementaux en cas de victoire électorale ;

– La collaboration avec des partis tels que le Rassemblement National (RN), en fournissant des conseils stratégiques et en participant à l’élaboration de programmes électoraux ([234]), ou encore l’UDR, en fournissant un vivier de candidats pour les élections législatives ([235]) ;

– Le lancement ou l’acquisition de centres de réflexion pour influencer le débat public et promouvoir les idées défendues par le projet Périclès ;

– Un engagement dans des campagnes juridiques sur des thématiques chères au fondateur, telles que l’immigration ou l’islam, afin de peser sur les décisions politiques et judiciaires ([236]) ;

– Le financement de médias et de plateformes numériques pour diffuser les idées du projet et influencer l’opinion publique.

Comme le rappelle Arnaud Rérolle, « depuis le lancement de Périclès, nous avons étudié plus de 600 dossiers et en avons retenu moins de 15 %, ce qui montre la grande rigueur et l’exigence de nos équipes. Nous avons déployé environ 8 millions d’euros en 2024 pour soutenir une cinquantaine d’initiatives et nous ambitionnons, en 2025, de déployer une vingtaine de millions d’euros pour un nombre similaire de projets. » Et le directeur général d’ajouter : « à ce jour Pierre-Édouard Stérin est, à titre personnel, l’unique contributeur financier de Périclès, mais nous envisageons de diversifier nos ressources dès cette année et d’attirer d’autres contributeurs susceptibles d’être intéressés par nos actions ».

2. Les dangers que fait peser le projet Périclès sur la qualité des débats politiques en France et la stabilité démocratique.

a. Une stratégie d’influence à la frontière du droit électoral ?

Bien qu’Arnaud Rérolle affirme que la structure « ne forme pas de candidats et n’en accompagne pas, ni gracieusement ni de manière rémunérée », il admet soutenir des organisations qui proposent des formations ou des outils à des personnes susceptibles de se présenter à des mandats électifs. À cet égard, le soutien accordé à l’association Politicae, qui vise explicitement à outiller les futurs candidats aux élections municipales, en constitue un exemple.

Cette approche indirecte pourrait être perçue comme une tentative de contournement de l’article L. 52-8 du code électoral, qui interdit à toute personne morale de participer au financement d’une campagne électorale.

En effet, le recours à des tiers pour fournir ces prestations en période préélectorale laisse ouverte la possibilité d’une captation indirecte d’avantages matériels par un candidat, sans que ceux-ci soient intégrés à son compte de campagne. Ce déport du soutien vers des entités intermédiaires rend d’autant plus difficile le contrôle effectif de la régularité financière des campagnes.

Jean-Philippe Vachia ([237]), président de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP), a ainsi exprimé devant la commission son inquiétude sur cette zone grise juridique : « il me semble que ses concepteurs [du projet Périclès] n’ont pas une connaissance approfondie de la législation française sur les campagnes électorales et le financement des partis politiques. J’ai même l’impression qu’ils l’ont totalement ignorée, se projetant dans un contexte anglo-saxon, voire spécifiquement américain. ». Et le président de souligner qu’il était « crucial de rappeler que les partis politiques en France sont soumis à des restrictions strictes concernant leurs sources de financement. Ils ne peuvent compter que sur l’aide publique, les dons des personnes physiques, les dons des personnes morales étant interdits depuis 1995, contrairement à d’autres pays comme l’Allemagne –, ainsi que sur des prêts de personnes physiques et des prêts bancaires. »

Le projet Périclès met ainsi en lumière un angle mort de la législation française : celui des actions menées en amont ou en périphérie des campagnes officielles, par des entités disposant de moyens importants et poursuivant une stratégie d’influence structurée. Il apparaît dès lors nécessaire d’adapter le cadre juridique, non seulement pour assurer une meilleure traçabilité des financements, mais aussi pour prévenir tout contournement, même indirect, des principes de sincérité, d’égalité et de transparence du débat démocratique.

b. Une opacité susceptible d’accroître la défiance démocratique et de renforcer la crise du vote.

L’un des traits les plus préoccupants du projet Périclès tient à l’ambiguïté qui entoure sa gouvernance, ses modalités d’action et ses finalités effectives. Si la structure revendique une volonté de transparence, force est de constater que les éléments rendus publics sont à la fois fragmentaires, évolutifs et parfois contradictoires. Cette opacité structurelle, lorsqu’elle concerne une initiative qui agit délibérément à l’interface des processus électoraux, est de nature à fragiliser le niveau de confiance des citoyens à l’égard des institutions politiques.

Dans un contexte où l’abstention atteint des niveaux inédits et où les électeurs peuvent manquer de confiance dans la capacité du processus électoral à permettre de changer les choses, la perception d’une captation du débat public par des acteurs dotés d’importantes ressources financières aggrave les sentiments d’impuissance et d’inégalité civiques.

Car si Périclès n’a pas le statut d’un parti politique, ni celui d’un média, ni celui d’une institution de formation, il cumule en réalité des fonctions qui relèvent de chacune de ces catégories. Il est donc urgent, dans une perspective de préservation de la qualité du débat démocratique, de caractériser et encadrer juridiquement ces formes hybrides d’intervention, qui mobilisent une rhétorique politique tout en agissant selon des intérêts privés.

L’audition d’Arnaud Rérolle par la commission d’enquête a mis en lumière ce brouillage délibéré des rôles et des intentions. Lorsqu’il indique que Périclès est à la fois une SAS, une association, une pépinière de projets, une plateforme d’investissement, un centre d’orientation idéologique et un outil de professionnalisation politique, il révèle une plasticité organisationnelle qui rend difficile tout exercice de contrôle externe. En l’absence d’un statut adapté à ces entités dites « métapolitiques », leur action échappe largement aux exigences de transparence et de pluralisme qui fondent la légitimité du débat électoral.

Dans ce contexte, il apparaît indispensable que le Parlement engage une enquête approfondie sur les pratiques, les structures de financement, les réseaux d’influence et les partenariats de telles entités. L’examen du cas Périclès doit être compris comme le jalon inaugural d’une réflexion plus large sur la recomposition du débat politique.

Si le projet Périclès et les modalités de son financement ont bien été évoqués à l’occasion de plusieurs auditions menées dans le cadre de nos travaux, ceux-ci ne relevaient pas directement du périmètre de la présente commission d’enquête, centrée sur l’organisation des élections en France au sens strict. Ces éléments mériteraient toutefois, au regard des enjeux qu’ils soulèvent en matière d’ingérences financières dans la vie démocratique, de faire l’objet d’une commission d’enquête distincte. Votre rapporteur appelle donc à créer une nouvelle commission d’enquête dédiée au projet Périclès, et plus largement aux ingérences financières dans les élections en France.

c. Interroger les mécanismes actuels de prêts aux partis et aux campagnes.

La question soulevée par l’existence du projet Périclès interroge, plus largement, les mécanismes de prêts aux candidats et partis politiques. Bien que les dons soient strictement encadrés (plafonnés à 4 600 euros ([238]) par élection pour un candidat et à 7 500 euros par an pour un parti politique), les prêts accordés par des particuliers ne sont soumis à aucun plafond spécifique, à condition qu’ils ne soient pas effectués à titre habituel et que leur durée n’excède pas cinq ans ([239]). Cette absence de plafonnement crée une brèche dans le dispositif de transparence financière, permettant à des individus fortunés, y compris ceux résidant à l’étranger, d’exercer une influence disproportionnée sur le financement de la vie politique.

Ainsi, et comme l’a révélé le Nouvel Obs ([240]), Marion Maréchal aurait bénéficié, à quelques jours de la date limite de dépôt de son compte de campagne à l’élection européenne de 2024, d’un prêt de particulier de 800 000 euros qui lui aurait permis de boucler à l’équilibre son budget en recettes et en dépenses. Une obligation qui, non respectée, peut conduire à l’inéligibilité. D’après L’Obs, les fonds ont transité d’abord par sa formation politique « Identité Libertés ». Or, une telle somme peut constituer pour celui qui la verse un outil d’influence, puisqu’il place celui qui contracte le prêt dans une forme de dépendance financière vis-à-vis de lui. Il apparaît donc nécessaire d’encadrer cette pratique afin d’éviter de rendre possible des ingérences financières dans les campagnes électorales comme dans la vie des partis politiques.

Par ailleurs, la législation actuelle n’interdit pas explicitement les prêts de particuliers ne résidant pas en France ([241]) , tant que ceux-ci ne sont pas effectués à titre habituel. Cette situation soulève des préoccupations quant à la souveraineté et à l’intégrité du processus électoral, en exposant les campagnes à des influences financières extérieures potentiellement opaques.

Face à ces enjeux, il apparaît nécessaire de renforcer le cadre réglementaire en instaurant un plafond global de 50 000 euros pour les prêts consentis par une personne physique à un parti politique ou à un candidat, toutes campagnes confondues. Une telle mesure viserait à prévenir les risques de dépendance financière excessive à l’égard de prêteurs individuels et à garantir une plus grande équité dans le financement des campagnes électorales. En outre, l’interdiction des prêts de particuliers résidant à l’étranger renforcerait la transparence du financement politique en France.

PARTIE IV : réguler les sondages

I. Les sondages jouent aujourd’hui un rôle central lors des élections politiques.

A. Une origine américaine – les « votes de paille ».

Les sondages sont apparus aux États-Unis au XIXe siècle pour répondre au besoin des acteurs politiques de comprendre l’opinion afin de remporter les élections. Dans cette perspective, des techniques rudimentaires, qualifiées de « votes de paille » ([242]) (straw votes) ont été inventées afin d’observer la popularité des candidats, en dénombrant, par exemple, les personnes participant à leurs réunions publiques. Le premier « sondage empirique » de cette nature a été publié en 1824 à l’occasion de l’élection présidentielle américaine ([243]).

Le recours à ces techniques a connu un succès croissant avant que leur fiabilité ne soit remise en cause au début du XXe siècle par trois sondeurs américains, Elmo Roper, Archibald Crossley et George Gallup en 1936. Ces derniers ont alors inventé la méthode des quotas qui leur a permis d’obtenir des résultats plus précis que les techniques précédentes. Cette méthode, elle aussi fortement critiquable et critiquée, repose sur l’idée qu’on pourrait comprendre l’opinion de l’ensemble d’une population étudiée à partir d’un échantillon représentatif de ses caractéristiques sociales (sociodémographiques, politiques, etc.).

1. Une introduction en France à la fin des années 1930 et un essor quantitatif inédit sous la Ve République

Ces méthodes ont été reprises et introduites en France à l’initiative de Jean Stœtzel et d’Alfred Max qui ont respectivement fondé, pour le premier, en 1938, l’Institut français d’opinion publique (IFOP) et, pour le second, en 1939, le Centre d’études de l’opinion publique (CEOP).

Le référendum constitutionnel du 21 octobre 1945 a donné lieu à la publication du premier sondage d’intentions de vote français. L’écart faible entre les prévisions des sondages et le résultat du référendum (trois points seulement) consacre cette technique.

Après un développement limité sous la IVe République, les sondages ont connu un essor spectaculaire sous la Ve République avec l’élection du président de la République au suffrage universel direct.

Après l’adoption du référendum constitutionnel de 1962 permettant l’élection du président de la République au suffrage universel direct, l’année 1965 est considérée comme marquant « l’entrée en scène des sondages » ([244]). Les campagnes présidentielles suivantes seront ainsi marquées par leur poids croissant, par l’émergence de polémiques et, in fine, par la construction d’un cadre de régulation spécifique.

Cet essor s’explique par la conjonction de plusieurs phénomènes :

– l’individualisation progressive de la société, avec, en conséquence, une prédictibilité plus faible des comportements électoraux des citoyens, ce qui accroît l’incertitude vis-à-vis des résultats des élections et génère donc en retour une demande croissante d’information de la part de la population ;

– l’évolution des techniques des sondages, avec un niveau de fiabilité considéré, malgré des erreurs répétées, comme croissant, avec l’apparition des sondages en ligne, la baisse du coût de réalisation des sondages ayant conduit à l’apparition progressive de nouveaux instituts de sondage, ce qui a nourri cet essor ;

– le développement de nouveaux moyens de communication autres que la presse (télévision), puis l’apparition des chaînes d’information en continu, qui ont donné aux sondages d’opinion une place inédite dans la vie politique, pendant et en dehors des campagnes électorales.

2. Une dynamique qui se stabilise, avec de fortes variations selon la nature de l’élection concernée.

Les chiffres collectés lors des travaux menés par la commission d’enquête confirment cette tendance, même si l’on observe, ces dernières années, une stagnation du nombre de sondages politiques publiés, et des différences considérables en fonction des élections considérées.

En matière d’analyse, il convient de bien distinguer les sondages politiques des autres catégories de sondages, et, au sein de cette première catégorie, les sondages qui entrent dans le champ de compétence de la commission des sondages (infra) de ceux qui ne sont pas publiés car à usage interne et donc non contrôlés.

En ce qui concerne les sondages électoraux, lors de son audition, M. Gaeremynck, président de la commission des sondages, a indiqué à votre rapporteur que la commission dénombrait « en moyenne 200 sondages » en période électorale, « même si ce chiffre varie selon les années et la nature de l’élection ».

La commission des sondages a contrôlé 618 sondages en 2017 « dont 560 au moment des élections présidentielles », et 514 en 2022, « dont 467 avant les présidentielles – soit presque 100 de moins ». Ces chiffres démontrent ainsi un fort lien entre les sondages et l’élection présidentielle, clef de voûte institutionnelle de la Ve République.

Après l’élection présidentielle, ce sont les élections municipales qui génèrent le plus de sondages. La commission a ainsi contrôlé « 248 sondages en 2014 », [contre] « seulement 158 en 2020 ».

Les élections législatives génèrent, par nature, moins de sondages, les « projections en sièges » n’étant pas considérées stricto sensu comme des sondages par la commission et n’étant donc à ce titre pas contrôlées par elle. La commission a contrôlé à ce sujet, 58 sondages en 2017, 47 sondages en 2022 et, enfin, 42 sondages en 2024 lors des élections législatives anticipées.

Ces différentes données conduisent votre rapporteur à faire trois principaux constats sur l’évolution du nombre de sondages électoraux :

– en tendance longue, l’essor quantitatif des sondages est indiscutable, au point de générer, à son sens, une forme de « saturation » de l’espace politique. Il rejoint, à cet égard, les considérations partagées par M. Alexandre Dézé, chercheur, lors de son audition, quant à « l’omniprésence », et à la « surabondance des sondages ». Les chiffres fournis par M. Dézé, qui concernent l’ensemble des sondages d’opinion, sont à cet égard encore plus édifiants, puisqu’en France, « en moyenne, 1 000 sondages d’opinion sont publiés chaque année et 5 000 à 10 000 sont réalisés sans être publiés ». En un demi-siècle, « le nombre de sondages réalisés dans le cadre des campagnes présidentielles a [donc] été multiplié par 40, ce qui a conduit la commission des sondages, dans son dernier rapport d’activité, à parler d’un « champ médiatique saturé ».

– la stagnation relativement récente du nombre de sondages électoraux s’explique principalement par la stabilité du marché des sondages et des médias. Elle ne doit toutefois pas être confondue avec la progression du nombre de sondages politiques dans leur ensemble, publiés ou non, qui est indéniable. Elle pourrait par ailleurs être remise en question par l’apparition de nouveaux acteurs produisant des sondages, à moyen terme.

– les sondages d’opinion et les sondages électoraux ont pris une place croissante dans l’information et dans les commentaires médiatiques. Cela conduit à structurer et matérialiser un « état de l’opinion » sur des thèmes donnés (« X % des Français considèrent ceci ou cela »), mais aussi sur des élections parfois lointaines et dont on ne connaît même pas encore les candidats (« si l’élection présidentielle avait lieu dimanche prochain, X et Y seraient au deuxième tour, et X l’emporterait face à Y »). Cette matérialisation de l’opinion est pourtant construite à partir d’outils dont la pertinence est questionnable, la qualité variable, et les marges d’erreurs parfois importantes. Leur opacité rend la validité scientifique inexistante, comme l’a reconnu en audition le directeur général de l’IFOP Frédéric Dabi lors de son audition.

B. Des effets multiples sur le processus électoral.

1. Des effets variés et parfois contestés sur le processus électoral.

a. Les effets sur la vie médiatique.

Le recours croissant aux sondages dans la vie politique produit plusieurs effets notables, admis par les principaux acteurs auditionnés dans le cadre de la commission d’enquête.

Le premier effet établi est le raccourcissement du temps politique, phénomène qui n’a pas pour seule cause l’essor des sondages mais qui s’en nourrit logiquement, en particulier lors des campagnes électorales.

La mise en place de rolling, c’est-à-dire de sondages à intervalle régulier, permettent par exemple un récit médiatique permanent sur les prétendues évolutions des dynamiques de campagne et de l’état de l’opinion, presque « au jour le jour ». La multiplication des sondages donne, en outre, à chaque événement de campagne, une tonalité particulière, puisque chaque discours clé ou moment fort peut devenir soudainement un point d’appui ou de bascule pour un candidat, et dont les sondages sont censés donner la mesure quasi exacte. Il est ainsi fréquent de voir des commentaires d’éditorialistes, ou des sondeurs eux-mêmes, analysant le succès ou l’insuccès d’un évènement de campagne non pas à la lumière de l’évènement lui-même mais à la lumière de « ce qu’en disent les sondages » et des dynamiques à la hausse ou à la baisse qui sont censées s’en dégager.

Corollaire de ce raccourcissement du temps politique, un deuxième effet est observable : la multiplication des sondages tend à « invisibiliser » les sujets de fond, notamment programmatiques, au profit d’une élection transformée en « course de chevaux ».

En effet, bien plus que les programmes des candidats à une élection, leurs propositions concrètes ou même leurs réactions à une actualité, ce sont bien souvent leurs « chances de gagner » qui vont être le plus abondamment commentées, les sondeurs participant d’ailleurs eux-mêmes par leurs commentaires à installer des vainqueurs possibles et des perdants assurés. Par exemple lorsque le 14 février 2022, sur le plateau de LCI, Frédéric Dabi, directeur de l’institut IFOP déclare que Jean-Luc Mélenchon « occupe l’espace d’une gauche radicale qui, à chaque élection, fait entre 9 % et 12-13 % ».

Un troisième effet des sondages tient aussi leur utilisation médiatique qui conduit à la polarisation du débat politique.

Les chaînes d’information en continu tendent en effet, de façon parfois similaire aux mouvements observables sur les réseaux sociaux, à utiliser des sondages d’opinion afin de mettre en avant certains sujets, pour en justifier le traitement ou illustrer tout simplement la position supposée de l’opinion sur ces derniers. Cette pratique, qui relève de la liberté éditoriale des médias, peut être interrogée lorsque ces derniers entretiennent des liens trop étroits avec les instituts de sondage concernés ou, plus grave encore, lorsque des individus particulièrement fortunés fixent noir sur blanc l’objectif d’utiliser les instituts de sondages pour « remettre au cœur du débat “les bons chiffres sur les sujets qui comptent” » et se proposent de financer des « baromètres “monothématiques” » sur des thèmes aussi orientés que « islam et insécurité (sic), immigration, extrême gauche » ([245]).

Enfin, dernier effet notable qu’il est possible d’observer, les sondages ont globalement un effet de maintien en tension de la vie publique autour de la politique, qui ne se résume plus désormais aux seules campagnes électorales, en raison de la publication régulière de sondages de popularité politique, ou d’intentions de vote, par anticipation des campagnes électorales futures. La capacité des sondages à construire ou, au contraire, à détruire ou affaiblir des candidatures mérite d’être interrogée au regard de la protection nécessaire de la liberté de choix des électeurs et de l’égal accès aux élections pour les candidats.

b. Les effets sur les acteurs politiques.

Les sondages ont également des effets réels sur la communication des acteurs politiques à destination des citoyens.

Face au risque de « mise en sondage » de tout propos politique, ils peuvent être utilisés à l’appui soit de stratégies de minimisation des risques, soit de maximisation des gains, ces deux tendances convergeant en faveur d’une qualité et d’une authenticité moindre de la parole publique.

À l’inverse, des prises de position publiques à rebours des sondages peuvent apporter, de façon contre-intuitive, une popularité à leur auteur. C’est dans cette perspective, notamment, que certains politistes considèrent que la prise de position de François Mitterrand sur la peine de mort a contribué à sa victoire en 1981.

Les deux principaux effets des sondages politiques sur les acteurs politiques sont les suivants :

– une prise en compte systématique des effets de leur communication politique sur l’opinion publique, toute prise de parole pouvant faire l’objet, de fait, d’une « mise en sondage » afin de recueillir l’opinion supposée des citoyens sur cette prise de position ;

– un suivi attentif des sondages de popularité mis en œuvre dans le cadre de rolling et des sondages d’intentions de vote, y compris lors d’élections internes, qui peuvent déterminer une position stratégique interne, par exemple lors d’une primaire ou d’un congrès au sein d’un parti politique donné ;

c. Les effets sur les comportements électoraux.

Les effets des sondages sur les comportements électoraux font l’objet d’un débat intense qui n’apparaît pas tranché.

Comme l’a relevé M. Alain Garrigou lors de son audition, en matière de vote, « s’il y a longtemps que les électeurs calculent », les sondages ont la capacité de modifier leurs comportements, car « les sondages ont beaucoup accentué pour eux la dimension stratégique et tactique. Ils peuvent parfois faire diminuer la participation : certains électeurs considèrent que ce n’est pas la peine de se déplacer pour aller voter, non parce qu’ils ne trouvent pas de candidats qui leur conviennent dans l’offre électorale, mais parce que ces candidats n’ont aucune chance d’être élus ». En résumé, les sondages « donnent une base statistique, juste ou fausse, à ces calculs d’anticipation » ce qui « ne favorise pas la participation ».

Votre rapporteur considère que cet effet des sondages est parfaitement délétère sur la qualité du processus électoral. En l’espèce, les sondages tendent, comme il l’a déjà évoqué, à réduire la politique à une « course de petits chevaux » et à contraindre de façon subreptice les choix des électeurs. Nul n’a envie, en effet, d’aller voter pour un candidat qui n’a aucune chance de l’emporter. Dans ces conditions, les sondages tendent à polariser le vote et à filtrer les candidatures en fonction de la probabilité, réelle ou supposée, d’accéder à la victoire.

Cette mécanique peut d’ailleurs faire l’objet de stratégie politique des candidats et de leurs militants qui peuvent appeler à un « vote utile » en faveur de leur champion estimé comme ayant le plus de chances de l’emporter au premier ou au second tour.

Autrement dit, l’appel à choisir un candidat d’un camp politique dont on est plus éloigné idéologiquement en favorisant dans son vote l’anticipation d’une victoire possible plutôt que la proximité que l’on peut avoir avec tout ou partie de son programme. Une stratégie qui repose exclusivement sur la position d’un candidat ou d’une candidate dans le champ sondagier et, par extension, médiatique. Or, cette stratégie pose un problème de fond dès lors qu’elle repose, in fine, sur des outils sondagiers totalement opaques, sans valeur scientifique, et qui commettent des erreurs parfois considérables comme on a pu le voir pour l’élection présidentielle de 2022 ou les élections législatives de 2024.

Ainsi, dans l’élection présidentielle de 2022, des soutiens du candidat Yannick Jadot ont argué de son score flirtant avec la barre des 5 % dans les sondages et de l’écart supposé, dans ces mêmes sondages, entre Jean-Luc Mélenchon et Marine le Pen (jusqu’à 6 points pour certains instituts, contre 1 point dans le vote réel), pour inciter à un vote permettant à Yannick Jadot d’atteindre le seuil de 5 % permettant le remboursement de ses frais de campagne (seuil qu’il n’atteindra pas, son score final étant de 4,6 3 % des suffrages exprimés). La même logique avait été appliquée cinq ans plus tôt par les soutiens de Benoît Hamon (cette fois avec succès puisqu’il avait atteint 6,36 % des suffrages exprimés) alors même que le candidat socialiste avait un temps hésité à retirer sa candidature au profit de celle de Jean-Luc Mélenchon avant d’y renoncer dans l’objectif assumé d’obtenir le remboursement des frais de campagne engagés par son parti (15 millions d’euros).

Au-delà de leurs effets sur les « petits candidats », les sondages influencent également la bataille électorale entre les favoris, que ces derniers soient les favoris d’un camp ou les favoris de l’élection.

Source : commission d’enquête et révélations du journal Le Monde.

Comme l’a indiqué M. Alexandre Dézé, chercheur, lors de son audition, on distingue en général deux grands types d’effets des sondages sur le processus électoral : un effet « bandwagon », qui conduirait les électeurs à davantage opter en faveur du candidat le plus susceptible de remporter l’élection (mécanisme du « vote utile ») et un effet « underdog », qui conduirait, à l’inverse, les électeurs à s’orienter davantage vers le candidat annoncé perdant, qu’on souhaiterait soutenir afin de lui faire franchir un cap particulier.

M. Dézé estime, toutefois, que les hypothèses parfois formulées au sujet de certains candidats, « souvent décrites a posteriori », selon lesquelles, par exemple, « Jacques Chirac aurait […] bénéficié d’un « effet underdog » en 1995 » ou Emmanuel Macron « d’un « effet bandwagon » en 2017 », sont « d’un point de vue méthodologique », « impossible de prouver », faute de pouvoir « isoler l’effet propre des sondages sur la production de comportements électoraux dépendant d’un ensemble très complexe de variables, notamment sociales ».

2. Un cadrage problématique du débat public par les sondages.

L’agenda et le cadrage politique influent profondément sur les déterminants du vote des électeurs. Ce ne sont pas seulement les préférences individuelles ou les valeurs personnelles qui orientent les choix électoraux, mais aussi — et peut-être surtout — la manière dont les enjeux sont hiérarchisés, nommés et mis en scène dans l’espace public.

À ce titre, l’un des instruments les plus puissants de cette construction de l’opinion est le sondage. Loin d’être un simple outil de mesure neutre et descriptif, le sondage fonctionne comme un véritable levier de cadrage politique, en participant activement à la définition des thèmes légitimes, des préoccupations supposées majoritaires, et du « bon sens » présumé des citoyens.

Comme le montre M. Vincent Tiberj ([246]), les sondages ne se contentent pas de refléter les attitudes existantes : ils contribuent à faire exister politiquement certains sujets, en les installant dans le débat public avec la force de l’évidence chiffrée. Déterminant lors des élections, M. Vincent Tiberj estime qu’aux élections de 1981, “si les Français avaient voté en fonction de leurs opinions sur les étrangers, François Mitterrand n’aurait sans doute pas été élu”. Autrement dit, le cadrage peut faire gagner un candidat… et en faire perdre un autre. En orientant l’attention vers certains sujets plutôt que d’autres, les sondages contribuent à structurer le terrain électoral — et donc à influencer directement l’issue d’une élection.

a. Une France qui ne se droitise pas…

Pour évaluer rigoureusement la réalité de la droitisation de la société française, M. Vincent Tiberj élabore une méthode reposant sur des indices longitudinaux, permettant de suivre sur plusieurs décennies les préférences politiques des citoyens. Ces indices – de préférences sociales, de préférences culturelles, et de tolérance – sont construits à partir de centaines d’enquêtes répétées entre 1978 et 2023. Ils permettent de « mesurer des tensions autour de normes, des équilibres entre valeurs antagonistes, et des tensions qui peuvent amener à faire basculer vers plus ou moins de tolérance, d’égalité ou de liberté » ([247]).

L’indice de préférences sociales mesure les demandes de justice sociale et de redistribution. Concrètement, les demandes de redistribution ont fortement chuté après l’élection de François Mitterrand en 1981, puis remonté avant la victoire de la gauche plurielle en 1997. De nouveau à la hausse pendant les années 2000, l’indice atteint un pic en 2011, traduisant un haut niveau de soutien à la redistribution. Après une baisse drastique sous la présidence de François Hollande, il remonte à partir de 2016 pour atteindre 53 points en 2023, un niveau élevé, montrant que « depuis 2016, ces demandes remontent ». Depuis 2018, « les demandes sociales sont au plus haut depuis 1962 » ([248]).

L’indice de préférences culturelles, qui porte sur “la peine de mort, la sévérité des tribunaux, la place des femmes, la tolérance à l’endroit des homosexuels”, suit une tendance plus linéaire, largement expliquée par le renouvellement générationnel. Si l’indice varie moins que le social, il reste orienté à la hausse, illustre une France qui « se montre aujourd’hui plus libérale culturellement que dans les années 1980 » ([249]), en dépit de la persistance d’un bruit médiatique conservateur. En effet, l’indice de préférences culturelles a bondi de 20 points en 40 ans.

L’indice de tolérance, enfin, évalue généralement l’attitude vis-à-vis des immigrés. Il montre des progrès notables sur le long terme, malgré des reculs ponctuels dus à certains cadrages politiques ou médiatiques. Si l’indice reste très sensible au contexte, mais globalement, il suit tout de même une pente ascendante. De fait alors que l’indice de tolérance était d’environ 45 points en 1980, il atteint aujourd’hui 65 points ce qui démontre un haut seuil de tolérance dans la population française.

Le constat global du sociologue est donc clair et étayé : « il n’y a pas de droitisation par en bas »([250]). La société française, loin de se refermer, évolue vers plus de justice sociale, d’ouverture culturelle et de tolérance. C’est précisément cette réalité, fondée sur des données de long terme, qui contraste avec les cadrages médiatiques ou les dynamiques électorales du moment. Pourtant, cette résistance qui oppose les citoyens français au large tournant conservateur observable de la “France d’en haut” ne trouve qu’une très faible traduction dans les votes.

b. …mais qui vote à droite par l’effet de cadrage.

Si les valeurs des Français ne se sont pas droitisées, pourquoi a-t-on alors l’impression d’une société de plus en plus à droite ? C’est à cet apparent paradoxe que Vincent Tiberj répond en montrant que la droitisation n’est pas venue « par en bas », mais s’est imposée par le haut, via le cadrage intellectuel, médiatique et politique des enjeux contemporains. Il parle d’une « droitisation par en haut », c’est-à-dire d’une domination des interprétations conservatrices dans les sphères du débat public, qui ne reflètent en rien l’état réel de l’opinion. Cela permet de crédibiliser des acteurs porteurs d’une certaine manière de penser “et cela aboutit même à ce que les acteurs qui devraient s’y opposer l’acceptent finalement” ([251]). Vincent Tiberj en conclut que, le cadrage a permis au “Rassemblement national [de] jouer à domicile”.

Cette déconnexion s’explique notamment par les effets de cadrage produits dans le débat public. M. Vincent Tiberj s’appuie sur les théories classiques de la science politique : les médias ne disent pas aux citoyens ce qu’ils doivent penser, mais « à quel sujet il faut penser » (effet d’agenda) et « selon quel angle aborder une question » (effet de cadrage) ([252]).

M. Tiberj évoque un véritable travail de requalification idéologique, où certains acteurs ont su capter des notions historiquement progressistes comme la République, la laïcité ou même le féminisme, pour les reformuler à leur avantage. C’est ainsi que des discours culturalistes ou ethnicisants ont pu devenir dicibles, acceptables, voire dominants, alors même qu’ils seraient massivement rejetés si l’on posait directement la question aux citoyens.

Cette stratégie produit ce que Tiberj appelle un « bruit de fond conservateur » ([253]), constamment relayé par certains plateaux télé, chroniqueurs, ou essayistes, qui « entretient et rend évident le conservatisme d’atmosphère dans lequel baigne la France des années 2020 » ([254]). Ce bruit de fond donne l’illusion d’un consensus conservateur, notamment sur les questions migratoires, culturelles ou identitaires. Pourtant, les enquêtes montrent que la plupart des citoyens ne connaissent même pas les concepts les plus médiatisés : « sur le wokisme, 15 % des répondants voient précisément de quoi il s’agit contre 65 % qui n’en avaient jamais entendu parler » ([255]).

c. Une mécanique bien rodée.

L’un des leviers majeurs de ce cadrage est constitué par les sondages d’opinion, qui jouent un rôle central dans la construction d’une perception souvent déformée de ce que pensent réellement les citoyens. De nombreux chercheurs insistent sur le fait que ces instruments, trop souvent perçus comme neutres, participent activement à faire exister politiquement certains sujets, en leur donnant une existence chiffrée et donc légitime dans l’espace public. Ils ne se contentent pas de refléter l’opinion : ils la fabriquent autant qu’ils la mesurent.

L’exemple donné par M. Vincent Tiberj, du « grand remplacement » est éclairant. Le « grand remplacement » désigne une théorie complotiste et raciste selon laquelle les « populations européennes » risqueraient de disparaître au profit des « populations africaines ». Cette thèse ubuesque, sans aucun fondement scientifique, sert à la droite et l’extrême-droite pour produire un discours politique raciste et xénophobe. En octobre 2021, un sondage Harris Interactive affirme que 67 % des répondants pensent qu’un tel phénomène va se réaliser.

Pourtant, M. Tiberj précise que « plusieurs sondages ont interrogé sur cette théorie, lors de la campagne présidentielle de 2022, sans préalablement vérifier le niveau de connaissance de leurs enquêtés » ([256]). Il souligne le danger méthodologique d’un tel procédé : les enquêtés sont placés face à un concept qu’ils ne maîtrisent pas, mais à propos duquel ils doivent malgré tout se positionner. Cela revient à accorder une légitimité à la question posée, et donc au cadre idéologique dans lequel elle s’inscrit.

Comme le résume M. Tiberj, « dans ce cas précis, l’important n’est pas que les citoyens pensent comme on le voudrait, mais plutôt de persuader un nombre suffisant d’acteurs politiques et médiatiques que les citoyens pensent ainsi » ([257]) . En d’autres termes, les sondages produisent des effets politiques en amont du débat, en influençant la perception des élites, des journalistes et des candidats sur ce que serait « l’opinion publique » ([258]).

i. L’imposition de problématiques

Le premier niveau du cadrage tient dans la construction même des sondages, et notamment dans le choix des questions, leur formulation et leur mise en contexte.

Comme l’explique Patrick Champagne, le système sondagier procède à “l’imposition de problématique, le détournement du sens des réponses par les commentateurs de sondages, ou encore la production d’une opinion publique artefactuelle, c’est-à-dire qui n’existe que par l’enquête et non en soi » ([259]). En d’autres termes, l’opinion n’est pas révélée par le sondage, elle est fabriquée par lui. Ce processus débute avec la sélection des thèmes à sonder : c’est déjà définir ce qui mérite d’être pensé et mesuré, au détriment d’autres préoccupations sociales non interrogées.

ii. L’autorité des sondages

Ce cadrage s’opère aussi par l’autorité acquise par les instituts de sondage, désormais reconnus comme ayant le monopole de la connaissance scientifique de la volonté populaire. Patrick Champagne parle même de « la mise en place d’un système politico-médiatico-sondagier dans lequel les sondeurs jouent désormais un rôle de premier plan ». Les sondeurs ne sont plus des observateurs : ils participent à la définition de la réalité politique, en sélectionnant les sujets à investiguer et en imposant leur rythme et leur logique aux autres acteurs (médias, partis, candidats).

iii. La domination thématique des « mieux-placés »

Les effets de cadrage s’étendent donc au champ médiatique, où les résultats des sondages deviennent le socle de la mise en scène du débat électoral. Ainsi, Patrick Champagne dénonce une prolifération incontrôlée de sondages préélectoraux qui « encouragent une lecture médiatique de la campagne peu propice à un débat de fond sur les enjeux de l’élection ». Le débat n’est plus structuré par des programmes, mais par la hiérarchisation des candidats et des thèmes qu’ils portent à partir des courbes de popularité.

Le cadrage s’opère alors par la hiérarchisation des candidats et des thèmes qu’ils portent, en fonction de leur position dans les intentions de vote. Ce ne sont plus les programmes ou les clivages idéologiques qui structurent le débat, mais les dynamiques de popularité, telles que captées et amplifiées par les sondages. Le favori impose ses enjeux : être en tête dans les sondages, c’est aussi fixer les termes de la discussion.

iv. La circulation circulaire de l’information

Le cadrage opéré par les sondages est renforcé par un phénomène de boucle auto-entretenue, que Nicolas Hubé appelle « circulation circulaire de l’information ». Les résultats sont repris par les médias, interprétés par les éditorialistes, mobilisés par les candidats, puis mesurés à nouveau par d’autres sondages – dans un cycle où ces thématiques s’imposent artificiellement comme dominantes. On assiste à une forme de prophétie auto-réalisatrice : ce qui a été mesuré comme important devient important, simplement parce que c’est mesuré et repris. Dans cette boucle, la position des sondeurs devient centrale. Ils deviennent des figures d’autorité, incarnant une parole d’expert. Nicolas Hubé parle même de « substantiation des sondages » – c’est-à-dire la transformation d’un chiffre en sujet politique à part entière.

En fin de compte, les sondages d’opinion ne sont pas seulement un reflet de l’état de la société : ils deviennent un rouage du cadrage politique, un instrument de la droitisation par le haut en donnant une apparence de légitimité statistique à des thèses largement minoritaires dans la société. Ce rôle performatif du sondage explique pourquoi, dans un contexte où les valeurs progressistes dominent en profondeur, la scène électorale et médiatique peut donner le sentiment inverse, comme si la société basculait à droite. Dans une France où les valeurs progressistes restent dominantes, les sondages contribuent à installer un imaginaire conservateur qui ne reflète pas la société, mais finit par gouverner ses élections.

Mais il ne suffit pas de constater que les sondages ont des effets : encore faut-il comprendre que ces effets sont connus, anticipés et stratégiquement mobilisés. Autrement dit, les sondages ne produisent pas simplement des distorsions involontaires du débat démocratique : ils peuvent aussi être délibérément utilisés comme des outils d’influence par certains acteurs qui y trouvent un levier pour orienter l’agenda, légitimer leurs positions ou disqualifier leurs adversaires. Ainsi, ce que nous avons décrit jusqu’ici comme des effets systémiques prend une autre dimension : celle de l’instrumentalisation active. Comprendre les sondages aujourd’hui, c’est donc aussi interroger les intérêts qu’ils servent, les acteurs qui les manipulent, et les rapports de force qu’ils contribuent à maintenir ou à renforcer.

C. Une instrumentalisation au profit d’un agenda conservateur.

1. La fabrique de l’opinion…

Les sondages sont aujourd’hui une arme pour donner à voir une certaine image de l’opinion publique. Présentés comme des vérités certaines et absolues, ils façonnent et fabriquent l’opinion. À ce propos, les sociologues Hélène-Yvonne Meynaud et Denis Duclos affirment que : « Le sondage (…) est repris dans les médias pour appuyer les propos des journalistes. Ce faisant, les médias ne se contentent pas de véhiculer l’information : ils constituent le pourcentage relevé par le sondage en événement plus ou moins sensationnel ou en indicateur quotidien de type météorologique. Ils « révèlent » l’opinion à elle-même et transforment presque miraculeusement une opinion statistique, distincte de celles des groupes sociaux, en un fait général et incontestable » ([260]).

L’ensemble des effets performatifs qu’ont les sondages sur la scène médiatique et plus généralement politique que votre rapporteur a listés dans la partie précédente pourrait se résumer par le simple titre d’un ouvrage de Patrick Champagne : “Faire l’opinion, le nouveau jeu politique” ([261]). En outre, la commission d’enquête a eu l’occasion d’auditionner le 16 janvier 2025 M. Alain Garrigou, professeur de science politique, qui a affirmé que les sondages “participent à la sélection du personnel politique” et qu’ils sont de véritables “instruments non constitutionnels, livrés au marché et évidemment à bon nombre de manœuvres”.

Cependant, les instituts de sondage ne sont pas, en tant que tels, les instigateurs d’une manipulation de l’opinion publique. Leur responsabilité ne réside pas tant dans une volonté active d’orienter le débat que dans leur position structurelle dans le champ médiatico-politique : ce sont avant tout des entreprises commerciales, dont la survie économique dépend du chiffre d’affaires. À ce titre, leur logique première est lucrative. Produire des enquêtes, répondre à la demande, livrer des chiffres exploitables rapidement : telles sont les fonctions qu’elles remplissent dans un marché concurrentiel. Cela les place dans une forme de cécité structurelle à l’égard des intentions réelles des commanditaires, qu’elles soient politiques, éditoriales ou idéologiques.

Même si les sondeurs savent pertinemment que « tous les commanditaires ont un but caché » ([262]), cette connaissance ne se traduit pas par un filtrage, un refus ou un questionnement critique. Le plus souvent, ils répondent à la commande comme un prestataire standardisé, à la manière d’un automate, sans s’interroger sur les usages futurs des résultats qu’ils produisent. Ce désengagement moral est facilité par l’illusion d’objectivité méthodologique : le respect des normes statistiques, l’application de protocoles techniques, le langage scientifique sont mobilisés comme des garanties de neutralité, alors même qu’ils masquent la fonction éminemment politique des chiffres produits. En ce sens, les instituts de sondage ne manipulent probablement pas intentionnellement l’opinion — mais ils fournissent à d’autres les outils pour le faire, en toute opacité, et parfois en toute bonne conscience.

En somme, si les sondages sont manipulés, c’est qu’ils sont manipulables. Or, ce sont à la faveur de commandes d’acteurs de la droite et de l’extrême droite que les instituts de sondage tirent leur rémunération. Les liens financiers entre certains d’entre eux et des milliardaires de droite sont désormais établis. Ainsi le think-thank « Hexagone », aujourd’hui financé par Pierre-Édouard Stérin via la structure Périclès (voir infra.), commande régulièrement des sondages à l’IFOP. Or, le projet Périclès est, comme votre rapporteur a pu le constater au cours de cette commission d’enquête, une structure qui assume vouloir utiliser les sondages pour influencer l’opinion… et les élections. Votre rapporteur souhaite donc alerter sur le fait que les sondages ne sont pas neutres : ils peuvent être orientés politiquement car ils ne sont in fine que la réponse à une demande située politiquement ; souvent à droite ou à l’extrême-droite de l’échiquier.

De surcroît, ces mêmes sondages bénéficient d’une portée conséquente. En effet, ils sont massivement relayés dans la presse, les médias, et particulièrement les chaînes d’information en continu - en raison notamment de leur « faible » coût au regard de la production d’une information de meilleure qualité, beaucoup plus chère à produire (puisque celle-ci exige de payer des journalistes, et non pas simplement de passer des commandes à des instituts). Or, nombre de ces médias appartiennent à de puissants groupes privés, comme ceux du conservateur identitaire Vincent Bolloré. Cette concentration médiatique permet à ces acteurs de créer un circuit fermé : les sondages qu’ils financent ou valorisent sont ensuite repris et commentés dans leurs propres médias, leur conférant une légitimité artificielle. Ce mécanisme contribue à cadrer le débat public en amont, en mettant en lumière certains enjeux plutôt que d’autres, en valorisant certains candidats ou discours au détriment d’autres. En orientant ainsi les thèmes perçus comme centraux dans la campagne, ces acteurs influencent indirectement les déterminants du vote en faveur de l’idéologie qu’ils portent.

2. …au service d’un agenda politique conservateur.

Les résultats de ces sondages sont donc utilisés pour répondre à un agenda politique conservateur. Les thèmes des sondages, tout comme la mobilisation de leurs résultats, se font au profit d’un cadrage réactionnaire. Une simple observation des sondages commandés par les médias détenus par le groupe Bolloré suffit à démontrer que s’ils poursuivent en effet un but, il n’est en aucun cas caché mais bien revendiqué. L’institut de sondage Consumer science & analytics (CSA), réalise régulièrement des sondages pour des médias de droite tels que Europe 1, Cnews, ou encore le Journal du dimanche.

En mai 2024, le JDD relayait un sondage CSA au terme duquel 68 % des Français seraient « favorables à la suppression des subventions aux associations d’aide aux migrants en situation irrégulière » ([263]). Le 8 janvier 2025, le JDD une nouvelle fois, relayait un sondage réalisé par CSA selon lequel « 66 % des Français souhaitent l’arrêt immédiat de toute immigration algérienne ». Le 25 janvier 2025, ce même journal diffusait un sondage commandé auprès du même institut, résultat : « 76 % des Français affirment qu’il n’existe que deux sexes : masculin et féminin ”. Dans un article publié le 14 mai 2025, le même journal encore affirmait « Insécurité : 72 % des Français estiment que la société a engendré une “fabrique des barbares” ». Le lendemain, il titrait « 80 % des Français considèrent la justice de leurs pays trop laxiste ». Le 18 mai 2025, on apprend que « 76 % des Français souhaitent le recours à l’armée contre le trafic de drogue dans les quartiers difficiles ».

Cette liste non exhaustive illustre avec une acuité saisissante la façon dont les médias d’extrême droite mobilisent les sondages à des fins réactionnaires. Ici, ces sondages ne répondent qu’à un seul objectif : donner une image d’une France conservatrice, aux antipodes des idées progressistes, et permettre à l’extrême droite d’avancer sur son agenda politique (à la fois en produisant un nombre inconsidéré de sondages sur une thématique, mais aussi en orientant cette thématique dans un sens idéologique précis). Racisme, xénophobie, mépris de classe, positions réactionnaires sur la question du genre, idées sécuritaires : tout y passe. Pris dans ce contexte, les sondages ne sont pas de simples photographies de l’opinion des Français à un moment donné : ce sont de véritables outils permettant de fabriquer une réalité, de créer une ambiance dans le pays.

Auditionné par la commission d’enquête, Alain Garrigou, professeur de science politique déplorait en ce sens : « Le 4 décembre dernier, un sondage CSA pour le JDD, Europe 1 et CNews donnait Michel Barnier censuré et Jordan Bardella favori des Français pour le poste de Premier ministre. Le 26 décembre, un sondage CSA pour le JDD, Europe 1 et CNews affirmait que 62 % des Français estimaient que la justice était partiale. Le 6 janvier 2025, un sondage CSA pour le JDD, Europe 1 et CNews révélait que 94 % des Français réclamaient l’expulsion des influenceurs algériens menaçants. Or CSA appartient à M. Bolloré ; le JDD, Europe 1 et CNews aussi ».

En conclusion, les sondages ne sont pas de simples instruments de mesure neutres : ils sont manipulables, et donc manipulés. Le cas du milliardaire Pierre-Édouard Sterin en est une démonstration claire : son projet Périclès repose notamment sur l’utilisation stratégique des sondages pour favoriser l’accession de l’extrême droite au pouvoir. De même, Vincent Bolloré illustre parfaitement ce mécanisme d’influence circulaire : en possédant à la fois l’institut CSA – qui produit des sondages orientés sur des thématiques comme l’immigration, la sécurité ou l’islam – et la chaîne CNews qui les relaie massivement, il façonne le débat public selon des lignes idéologiques précises. Ce contrôle vertical de l’information permet de cadrer les préoccupations électorales, et donc de transformer des thématiques pourtant secondaires ([264]) pour les Français en une déterminante de vote centrale, au service du personnel politique conservateur.

II. DES FAIBLESSES MÉTHODOLOGIQUES MANIFESTES.

A. Des erreurs multiples : un phénomène ancien, massif, documenté.

1. Des critiques qui ne datent pas d’aujourd’hui…

Les écarts souvent constatés entre les prévisions des sondages et les résultats des élections, et les évolutions techniques constatées en faveur du recours croissant à des sondages auto-administrés par internet ont fait ressurgir des débats relatifs à la dégradation de la qualité des sondages.

Une analyse historique de l’installation progressive des sondages au sein de la vie politique de la Ve République démontre que les sondages ont souvent été mis en cause sur plusieurs aspects.

Les sondages ont, d’abord, constamment fait l’objet de critiques relatives à leur influence réelle ou supposée vis-à-vis des comportements électoraux. Dès 1969, les sondages sont accusés d’avoir contribué à une forme de bascule de l’opinion en faveur du rejet du référendum constitutionnel soumis au peuple français par le Président de la République.

Les sondages ont également été critiqués au regard de l’opacité de leur mode de production et des tentatives d’influence de l’opinion publique qu’ils pouvaient servir. C’est dans ce contexte que la première loi régulant les sondages est adoptée en 1977, dans le but de lutter contre les officines, et de lutter contre les tentatives de manipulation de l’information constatées à l’occasion de leur publication.

2. …et qui s’appuient sur des erreurs manifestes de prévision.

Les critiques formulées contre les sondages sont fondées. En présentant des résultats qui ne se révèlent par la suite très éloignés de la réalité des faits, les instituts de sondage ont fait la démonstration de leur inefficacité. Pire, la manipulation de ces résultats et la présentation de ces derniers comme des vérités certaines est une entreprise malhonnête intellectuellement d’une part, et particulièrement nuisible d’autre part. Effectivement, eu égard à la portée donnée à ces résultats, notamment dans la presse et les médias, il est légitime de croire qu’ils peuvent influer significativement sur les résultats électoraux.

Les campagnes présidentielles de 1995 et 2002 donnent à voir une illustration parfaite des erreurs liées aux sondages. Dans le premier cas, les sondages ne sont en effet pas parvenus à définir correctement l’ordre d’arrivée des trois principaux candidats lors du premier tour du scrutin. Annoncé en tête avec une avance confortable sur ses concurrents, Jacques Chirac se retrouve en effet finalement en seconde position, derrière Lionel Jospin, avec un écart de prévision de l’ordre de 6 points.

Dans le second cas, les anticipations des sondages se révèlent à nouveau défaillantes lors de la fin de la campagne électorale, avec une qualification de Jean-Marie Le Pen pour le second tour de l’élection présidentielle et une élimination du candidat de gauche, M. Lionel Jospin. Les sondages sont alors accusés de ne pas avoir incité les électeurs de ce dernier à « voter utile ».

Contrairement, d’ailleurs, à ce qu’ont affirmé les sondeurs lors de notre audition, ces erreurs n’appartiennent pas seulement au passé. Ainsi, l’élection présidentielle de 2022 a montré une nouvelle fois que les sondeurs pouvaient commettre des fautes d’analyses qui allaient bien au-delà de leurs propres marges d’erreur. Jean-Luc Mélenchon était ainsi sous-estimé entre 4 et 6 points par les différents instituts. Plus récemment encore, lors des élections législatives anticipées de 2024, les sondeurs ont été rigoureusement incapables de percevoir les rapports de force et l’augmentation puissante de la participation. Alors qu’ils donnaient le Rassemblement national vainqueur de l’élection, ce parti est finalement arrivé en troisième position au deuxième tour, tandis que le Nouveau Front Populaire est arrivé en tête, ce qu’aucun sondage n’avait anticipé.

M. Dézé a d’ailleurs indiqué à votre rapporteur, à l’appui de ses travaux, qu’au-delà des « quelques erreurs historiques – 1995, 2002, le Brexit, les trois dernières élections présidentielles américaines », qui sont « présentées comme exceptionnelles », un recensement attentif des « dernières estimations pour toutes les élections depuis 1995, donc celles censées être les plus fiables » donne à voir qu’elles sont au contraire « erronées ou approximatives dans un cas sur deux ». Il a indiqué devant la commission d’enquête avoir observé que, « depuis 1995, aucune enquête réalisée un an avant le scrutin présidentiel n’a prédit correctement l’ordre d’arrivée du premier tour ». En conséquence, selon lui, « la valeur de cette production est quasi nulle » et contribue simplement « à produire des rapports de force complètement virtuels, qui nourrissent un débat interminable et inutile ».

3. « L’opinion publique n’existe pas ».

i. Une notion dont l’existence est mise en doute dès l’apparition moderne des sondages en France.

Dès les origines, Jean Stœtzel, introducteur des sondages en France, exprimait des réserves quant aux usages politiques et scientifiques de cette technique. Dans sa thèse de 1943, il mettait en garde contre les limites épistémologiques de l’auscultation de l’opinion, notant que celle-ci “porte en effet sur des éléments souvent éphémères, insincères, vagues ou incompréhensifs et de surcroît traités par des enquêteurs dont la neutralité n’est pas toujours assurée.” Plus encore, il soulignait le paradoxe fondamental d’une méthode prétendant saisir des motivations conscientes, alors que « la motivation consciente de nos actes n’a rien à voir avec leur véritable causalité ». Quelques décennies plus tard, il reconnaissait encore les risques inhérents à cette technique : « Il est possible que les sondages d’opinion publique produisent dans l’avenir des ravages affreux dans les sociétés, mais qu’y pouvons-nous ? Nous ne pouvons pas supprimer quelque chose qui existe, une science ».

ii. Un critique sociologique de « l’opinion publique »

De nombreux sociologues ont remis en cause, dès la création des premiers instituts de sondage, l’existence même de la notion « d’opinion publique », soulignant qu’elle constitue moins une réalité mesurable qu’une construction idéologique. Ce faisant, ils ne questionnaient pas seulement la rigueur des méthodologies employées, mais bien la légitimité même de ces institutions à prétendre dire le réel. Aujourd’hui, les chercheurs s’attardent davantage sur les failles méthodologiques persistantes des instituts de sondage : échantillonnages peu représentatifs, formulation orientée des questions, interprétations hâtives ou décontextualisées des résultats etc. Ces critiques récurrentes rappellent que loin d’être neutre, la production de chiffres d’opinion est un acte situé, porteur d’enjeux politiques, médiatiques et symboliques.

Dans son célèbre article, « L’opinion publique n’existe pas », Pierre Bourdieu formule une critique structurée et radicale de la notion d’opinion publique telle qu’elle est construite par les sondages. Il commence par déconstruire les trois postulats implicites de toute enquête d’opinion : « toute enquête d’opinion suppose que tout le monde peut avoir une opinion », que « toutes les opinions se valent », et qu’il existe « un accord sur les questions qui méritent d’être posées ». Or, pour Bourdieu, ces hypothèses sont illusoires et masquent de profondes inégalités dans la capacité à produire une opinion. Loin d’être neutres, les questions posées dans les sondages sont en réalité le produit d’un intérêt politique spécifique : « les problématiques que fabriquent les instituts de sondages d’opinion sont subordonnées à une demande d’un type particulier ».

Par exemple, l’analyse du traitement médiatique du système éducatif après les grandes manifestations de 1968 : “mai 1968 nous a fait voir que plus de deux cents questions sur le système d’enseignement ont été posées depuis Mai 1968, contre moins d’une vingtaine entre 1960 et 1968” ce qui démontre que “la question de l’enseignement par exemple ne peut être posée par un institut d’opinion publique que lorsqu’elle devient un problème politique”. Pierre Bourdieu en déduit que ce ne sont pas les préoccupations des citoyens mais celles du « personnel politique » qui dictent les thématiques : « la grande majorité [des questions] étaient directement liées aux préoccupations politiques du personnel politique ». Ainsi, les sondages répondent à une logique de commande politique : ils posent les questions non pas parce qu’elles préoccupent la population, mais parce qu’elles deviennent politiquement pertinentes pour les gouvernants.

De plus, Bourdieu souligne que le sondage est un outil de légitimation du pouvoir, qui permet d’« imposer l’illusion qu’il existe une opinion publique comme sommation purement additive d’opinions individuelles ». L’usage massif des pourcentages dans les médias (« 60 % des Français sont favorables à… ») crée une image homogène et consensuelle de la société, qui efface les conflits sociaux réels. C’est pourquoi il affirme que « l’opinion publique manifestée dans les premières pages de journaux […] est un artefact pur et simple » dont la fonction politique est de « dissimuler que l’état de l’opinion à un moment donné est un système de forces, de tensions ». L’enquête d’opinion devient alors le prolongement du discours politique : « L’équivalent de “Dieu est avec nous”, c’est aujourd’hui “l’opinion publique est avec nous” ». Elle sert à conforter une décision déjà prise, à produire du consensus factice, et à renforcer un ordre social existant.

En définitive, Bourdieu ne nie pas l’existence d’opinions, mais leur traitement statistique comme une entité homogène : « J’ai dit qu’il y avait d’une part des opinions constituées, mobilisées, des groupes de pression mobilisés autour d’un système d’intérêts explicitement formulés ; et d’autre part, des dispositions qui, par définition, ne sont pas opinion ». Ce qu’il conteste, c’est l’usage politique de cette construction artificielle, faite pour agir sur le réel plutôt que pour le représenter. Ainsi, en disant que « l’opinion publique n’existe pas », Bourdieu vise à dévoiler une opération idéologique majeure, qui repose non sur ce que les gens pensent réellement, mais sur la manière dont leur pensée est mise en forme, instrumentalisée et mobilisée à des fins de pouvoir.

L’analyse de Pierre Bourdieu dans L’opinion publique n’existe pas a posé les bases axiomatiques d’une critique sociologique rigoureuse des sondages, en dévoilant les présupposés implicites de ces dispositifs, leur caractère idéologiquement orienté et leur fonction politique de légitimation du pouvoir. En insistant sur l’« effet d’imposition de problématique » et sur l’idée que les sondages construisent artificiellement un consensus fictif, Bourdieu a structuré une lecture critique encore largement mobilisée aujourd’hui. Toutefois, cette position a aussi été remise en cause, notamment par les instituts de sondage eux-mêmes, qui ont défendu la validité de leurs méthodes et souligné les progrès techniques réalisés en matière de représentativité, de formulation des questions et d’interprétation des données. Certains praticiens affirment qu’une lecture trop radicale de Bourdieu aboutit à discréditer toute tentative de prise en compte de l’opinion dans l’espace démocratique.

4. Des faiblesses méthodologiques mises en lumière par des chercheurs contemporains.

Les travaux menés par la commission d’enquête ont fait apparaître un débat frontal quant à la fiabilité méthodologique des sondages, qui oppose certains chercheurs et les sondeurs.

Lors de son audition, M. Dézé, chercheur, a estimé que les sondages, à notre époque, n’avaient « jamais présenté autant de faiblesses méthodologiques » et ne « se sont presque jamais autant trompés ». À l’appui de son raisonnement, M. Dézé a détaillé plusieurs fragilités méthodologiques qui plaident, selon lui, en faveur d’une grande vigilance sur la fiabilité des sondages.

Une première faiblesse tiendrait au manque de représentativité des échantillons utilisés. Les échantillons concernés seraient en effet « généralement de trop petite taille » et construits « sur un nombre insuffisant de variables de quotas ». Il observe en effet que dans le cas « d’un sondage sur des intentions de vote, l’échantillon est de 1 000 personnes, mais seules celles qui sont inscrites sur les listes électorales et déclarent une intention d’aller voter ainsi qu’une orientation de vote seront prises en considération : en général, il faut diviser l’échantillon de départ par trois. Pas besoin d’avoir suivi des cours de statistiques pour savoir qu’avec un nombre aussi faible de répondants, on parvient évidemment à des prévisions qui n’ont aucun rapport avec la réalité ».

Une seconde faiblesse méthodologique tiendrait, selon lui, au fait que ces échantillons soient constitués en ligne, ce procédé comportant des biais importants tenant à l’auto-sélection des personnes interrogées, et à l’incapacité des sondeurs de disposer d’informations suffisantes sur les conditions dans lesquelles les questionnaires auto-administrés sont remplis. Ces faiblesses seraient par ailleurs renforcées par l’insuffisance des contrôles mis en œuvre par les instituts de sondage et par la non-prise en compte de l’illectronisme d’une partie de la population française, ce qui affecterait la représentativité des échantillons concernés. De surcroît, les sondages sont toujours effectués uniquement en France métropolitaine ce qui constitue un risque supplémentaire quant à la représentativité de l’échantillon construit, en laissant de côté nos compatriotes ultramarins.

Enfin, une dernière faiblesse méthodologique tiendrait aux pratiques de redressement mises en œuvre par les sondeurs, qui ne sont pas suffisamment auditables pour garantir qu’elles n’emportent pas d’autres considérations que l’amélioration de la qualité prédictive du sondage.

Sur ce dernier aspect, M. Dézé a indiqué à votre rapporteur, qu’il considérait que les notices publiées sur le site de la Commission des sondages en application de la loi du 25 avril 2016 sont « très fragmentaires » et ne permettent donc pas aux chercheurs d’expertiser les méthodes suivies par les sondeurs : Ces notices ne mentionnent, en effet, d’après lui que « le redressement sociodémographique, qui ne nous apprend pas grand-chose : les personnes non diplômées ou sous-diplômées, issues de catégories sociales plutôt basses dans la hiérarchie sociale, ne répondent pas ; en revanche, celles qui ont un capital culturel élevé sur-répondent. Les notices mentionnent les redressements par rapport aux précédentes élections. Mais ce qui nous intéresserait vraiment, on ne le sait pas. Quels sont les coefficients qui sont appliqués ? Quelles sont les colonnes de référence ? Comment s’opèrent concrètement ces redressements ? Pierre Weill, ancien patron de la Sofres, avait été cité il y a quelques années dans Le Monde disant que les redressements relevaient de la recette de cuisine, mais aussi du “pifomètre”. Cette légèreté est incroyable ! Autrement dit, le dernier mot est laissé au responsable de l’institut de sondages : si, manifestement, les redressements ne correspondent pas au rapport de force ressenti, on le modifie ».

Ces faiblesses méthodologiques ont également été signalées à votre rapporteur par M. Jean-Pierre Sueur, ancien sénateur et rapporteur d’une proposition de loi visant à encadrer plus fermement le rôle des sondages au sein du processus électoral. Ce dernier a confirmé les propos de M. Dézé, considérant qu’avec l’essor des panels, « les sondeurs ne sont plus maîtres de l’échantillon » et dénoncé le recours à la gratification des répondants, méthode qu’il considère comme incompatible avec l’obtention de réponses fiables.

B. « les sondages Électoraux ne sont pas une science » ([265]) : quelques Exemples.

Votre rapporteur a sélectionné plusieurs sondages révélant des pratiques méthodologiques particulièrement problématiques, tant les incohérences apparaissent manifestes. Ces cas ne relèvent pas d’anomalies isolées : ils mettent en lumière des dysfonctionnements structurels dans les mécanismes de redressement, dont la démonstration sera développée dans un second temps.

1. Elabe : des redressements sources d’interrogation.

Sondage d’ELABE, publié le 7 décembre 2021 à 18h

Source : commission d’enquête

a. Interrogation sur l’écart des redressements appliqués.

On observe un écart significatif entre les redressements appliqués aux différents candidats. Ainsi, Jean-Luc Mélenchon, crédité de 8 % dans les données brutes, n’est réajusté qu’à 8,3 %, après application, à la fois du redressement sociodémographique et du redressement politique. À l’inverse, Valérie Pécresse voit son score passer de 16,4 % à 19,4 %, soit un redressement de 3 points. Autrement dit, le redressement accordé à Mme Pécresse est dix fois plus élevé que celui attribué à M. Mélenchon. Un tel déséquilibre appelle à s’interroger sur la cohérence et l’homogénéité des corrections opérées.

Ce déséquilibre est d’autant plus problématique que l’analyse des fondements statistiques du redressement ne permet pas de justifier un tel écart. En effet, la sous-représentation des électorats respectifs est estimée à – 1,6 point pour Jean-Luc Mélenchon et – 3,1 points pour Valérie Pécresse. Cela signifie que, toutes choses égales par ailleurs, le redressement de Pécresse pourrait être environ 1,9 fois supérieur à celui de Mélenchon (3,1 / 1,6 ≈ 1,94), mais certainement pas dix fois plus élevé comme c’est le cas ici.

De plus, les taux de report issus du vote de 2017 – c’est-à-dire la proportion des anciens électeurs qui déclarent reconduire leur choix en 2022 – s’élèvent à 40 % pour M. Mélenchon et 58 % pour Mme Pécresse. Si ce différentiel (58 / 40 = 1,45) justifie à nouveau un redressement un peu plus marqué en faveur de Mme Pécresse, il reste bien loin d’un facteur 10. En croisant ces deux facteurs (1,94 pour la sous-représentation, 1,45 pour le taux de report), on obtient un coefficient d’écart maximal théorique de 1,94 × 1,45 ≈ 2,8, qui ne permet absolument pas de légitimer une correction dix fois plus forte pour Pécresse.

Enfin, les données socioprofessionnelles issues du fichier fourni ne révèlent aucun déséquilibre massif susceptible de justifier un redressement aussi asymétrique entre Jean-Luc Mélenchon et Valérie Pécresse. Sur 14 catégories analysées, Jean-Luc Mélenchon est majoritaire ou relativement fort dans plusieurs profils plutôt sous-représentés dans l’échantillon, mais sans excès. Par exemple :

● Les 25-34 ans, chez qui Mélenchon obtient 12 % d’intentions de vote, sont sous-représentés de – 1,5 point.

● Les “autres inactifs”, qui lui accordent 12 %, sont sous-représentés de – 1,3 point.

● Les hommes, qui votent 9 % pour lui, sont sous-représentés de – 2,2 points.

● Les artisans/commerçants, où il recueille 7 %, sont sous-représentés de – 0,7.

● Les ouvriers, très favorables à Mélenchon (22 %), sont surreprésentés de + 0,9 point.

De l’autre côté, Valérie Pécresse bénéficie d’un soutien très fort dans des catégories souvent surreprésentées, voire nettement surreprésentées :

● Femmes : elle y obtient 20 % d’intentions de vote, et cette catégorie est surreprésentée de + 1,8 point.

● 50-64 ans : 20 % pour Pécresse, surreprésentés de + 1,4 point.

● Professions intermédiaires : 13 %, surreprésentés de + 1,0 point.

● Cadres et professions intellectuelles supérieures : 19 %, surreprésentés de + 0,7 point.

En somme, la structure de l’échantillon, loin de désavantager significativement Valérie Pécresse, lui est plutôt favorable d’un point de vue sociodémographique, avec une nette surreprésentation de plusieurs de ses électorats-clés. À l’inverse, les quelques catégories favorables à Jean-Luc Mélenchon qui sont sous-représentées le sont modérément (entre – 1 et – 2 points) et sont contrebalancées par des profils très favorables (ex. ouvriers) surreprésentés.

Dès lors, rien dans la structure de l’échantillon ne justifie un redressement aussi déséquilibré. Si l’on devait s’en tenir strictement aux biais dans la représentation des catégories sociales, le redressement sociodémographique aurait même pu être légèrement plus favorable à Jean-Luc Mélenchon. En tout état de cause, les écarts constatés ne permettent en aucun cas d’expliquer pourquoi Valérie Pécresse est rehaussée de + 3 points, tandis que Jean-Luc Mélenchon ne l’est que de + 0,3 point.

b. Un arrondissement arbitraire qui pose question.

Au-delà de l’écart déjà significatif dans les redressements appliqués, un autre élément pose problème : après redressement, Valérie Pécresse est créditée de 19,4 %, mais le chiffre finalement publié est arrondi à 20 % dans les intentions de vote. Cet arrondi n’est pas anodin. Comme l’a souligné la Commission des sondages dans un échange avec l’institut Elabe, "il aurait sans doute été préférable de s’en tenir à l’arrondi arithmétique", c’est-à-dire de publier un résultat de 19 % ou, à la rigueur, 19,5 %, ce qui "aurait évité d’ajouter encore au spectaculaire de vos données".

En réalité, cet arrondissement n’obéit à aucune règle mathématique stricte : il est arbitraire, et surtout, il profite clairement à la candidate, en renforçant artificiellement la perception de son poids électoral. Pire encore, ce chiffre de 20 % masque le fait que les données brutes la créditaient seulement de 16,4 %, soit un écart de + 3,6 points entre les données déclarées et les intentions finales publiées – un bond considérable, peu expliqué, déjà alimenté par un redressement politique exceptionnellement favorable.

Une telle pratique est hautement problématique : elle introduit une distorsion volontaire dans la présentation des résultats, sans justification méthodologique, et alimente une perception faussée de la dynamique électorale d’un candidat. En gonflant ainsi les chiffres publiés, l’arrondi contribue à fausser le débat public, au mépris des exigences de rigueur, de transparence et d’impartialité qui devraient gouverner la production et la diffusion des sondages.

c. Une justification peu satisfaisante.

Tout d’abord, questionné par votre rapporteur sur les raisons de cet arrondissement problématique, M. Bernard Sananès a prétendu en audition qu’“en dix ans d’existence, Elabe n’a ainsi reçu qu’une seule remarque de la part de la Commission concernant un sondage sur les intentions de vote à des élections régionales, que nous avions élaboré pour un média » ([266]). Or, le document ici produit démontre exactement le contraire : la Commission des sondages a bel et bien émis une observation claire sur ce sondage précis, critiquant sans détour l’arrondi opéré et sa portée médiatique.

En tout état de cause, questionné au sujet de cet arrondissement, M. Vincent Thibaut a expliqué que “le sondage a eu lieu plus de quatre mois avant l’élection, période à laquelle, nous effectuons un arrondi au premier chiffre après la virgule”, dès lors, Valérie Pécresse, estimée à 19,4 % après redressement, aurait dû être publiée à 19 % et non 20 %. Il justifie cette faveur en soutenant qu’ils "ont ajouté un point au candidat dont le chiffre après la virgule est le plus élevé, afin d’aboutir au total à 100 %, car à ce stade, tous les candidats « inférieurs à 1 % » sont considérés comme des « 0 % ». Derrière un « inférieur à 1 % », il peut y avoir un résultat de 0,4 % ou 0,5 %. Or en l’espèce, le candidat dont l’arrondi supérieur était le plus proche était Valérie Pécresse, dont le score était de 19,4 %” ([267]).

Mais cet argument n’est pas convaincant. D’abord, il contredit frontalement la logique d’arrondi initialement revendiquée : si l’on arrondit au dixième, alors 19,4 % reste 19,4 %, ou au pire 19 %, pas 20 %. Ensuite, et surtout, l’existence d’autres candidats crédités de scores non négligeables mais affichés à 0 % rend cette opération parfaitement arbitraire et biaisée. En effet, Fabien Roussel est mesuré à 1,4 %, mais publié à 1 % ; François Asselineau et Hélène Thouy, à 0,4 %, sont ramenés à 0 %. Si un ajustement du total était réellement nécessaire, il aurait pu — et dû — être réparti de manière plus équitable, ou à tout le moins indiqué clairement dans la notice méthodologique.

De plus, cette justification ne convainc pas dans le mesure où, comme l’explique la Commission des sondages, “pour le lecteur de vos notices, votre tableau présente :

– un total de 103 % si l’on compte les <1 comme 1

– un total de 101,5 % si l’on compte les < 1 comme des 0,5

– un total de 101 % si l’on compte les <1 comme des 0,3 %”

En attribuant cet arrondissement favorable à Valérie Pécresse, l’institut a opéré un choix arbitraire, qui ne repose sur aucun fondement statistique objectif ni sur une règle d’arrondi clairement définie et appliquée uniformément. Rien ne justifiait, ni d’un point de vue méthodologique, ni d’un point de vue arithmétique, que ce soit précisément cette candidate — déjà largement redressée par ailleurs — qui bénéficie de l’ajout d’un point.

Un tel traitement, opéré sans transparence, s’apparente davantage à une décision éditoriale qu’à une démarche scientifique. Il nuit à la crédibilité de la présentation des résultats, et surtout, alimente un biais de perception auprès du public et des médias, en créant artificiellement une "barre symbolique" (les 20 %) atteinte sans justification rigoureuse.

d. Le sensationnalisme sondagier : la victoire redressée de Valérie Pécresse.

Le sondage précité d’Elabe présente toutefois une spécificité étonnante au regard des options mesurées et redressées pour le second tour, comme l’indique le tableau présenté ci-dessous.

Sondage Elabe du 7 décembre 2021

Source : commission d’enquête.

Dans ce sondage, on ne retrouve Valérie Pécresse victorieuse au second tour face à Emmanuel Macron dans aucun des cas si l’on regarde les résultats bruts. Ce n’est donc qu’avec le redressement que Madame Pécresse l’emporte… et cela avec pas moins de 4 points d’écart avec Emmanuel Macron dans les résultats publiés.

Une telle situation appelle au minimum plusieurs commentaires de la part de votre rapporteur.

Il s’interroge, d’abord, sur le fait qu’une mécanique de redressement puisse changer les résultats du second tour de l’élection présidentielle par rapport aux résultats bruts et, donc, changer le vainqueur. Votre rapporteur estime, ensuite, que face à des résultats bruts comme redressés très serrés, la prudence devrait être de mise dans les commentaires formulés. Enfin, votre rapporteur observe que les résultats publiés sont dans une telle marge d’erreur (entre 45 et 51 pour Emmanuel Macron, entre 49 et 55 pour Valérie Pécresse) que là encore, une très grande prudence aurait dû s’imposer.

Ainsi, le problème posé par ce sondage, outre sa méthodologie douteuse, est ensuite la lecture médiatique qui va en être faite. Aucun média n’étant informé de la structure des résultats bruts ou redressés, la seule information dont les médias disposent est celle des résultats publiés. Et l’occasion est sans doute trop belle de faire du sensationnalisme sur le thème de la victoire de Valérie Pécresse face au président sortant. Une simple lecture des titres de presse permet de voir à quel point ce sondage a constitué un moment médiatique fort de la campagne présidentielle de 2022.

Aussi, votre rapporteur est convaincu du fait que l’augmentation de la transparence sur les résultats des sondeurs permettrait aux médias de prendre davantage de précaution dans les informations qu’ils publient et, donc, in fine, de mieux informer les citoyens.

Pour rappel, Valérie Pécresse est finalement arrivée en 5e position à l’élection présidentielle, avec un score de 4,78 %... très loin du second tour, et a fortiori de la victoire à ce second tour. Sans doute, d’ailleurs, serait-il judicieux, pour éviter un tel sensationnalisme, d’interdire toute publication de sondage de second tour avant que les candidats ne soient effectivement connus - c’est-à-dire qu’ils aient été choisis par le vote des électeurs et non par les résultats des sondeurs.

2. IFOP : quand les redressements produisent des effets différents en fonction du candidat.

Sondage du 22 février Sondage du 23 février

Lecture : le redressement politique est égal à : “Redressements présidentielle 2017 (1er tour) – Redressements sociodémographiques”

a. Analyse du redressement.

Si M. Frédéric Dabi reconnaît volontiers lors des auditions que "les sondages ne sont pas une science", il affirme néanmoins qu’ils "reposent sur une science statistique" ([268]). En d’autres termes, les méthodes de production seraient scientifiques, même si les résultats produits ne le seraient pas nécessairement. De façon générale, une loi scientifique se définit justement par son universalité : elle ne souffre d’aucune exception. Elle produit systématiquement les mêmes résultats dans les mêmes conditions : c’est la réplicabilité. Dès lors qu’un contre-exemple apparaît, la loi est invalidée ou, à tout le moins, remise en question. Or, l’un des mécanismes jugés scientifiques par les sondeurs est le redressement ([269]). Pourtant, dans le cas produit à titre d’exemple (qui est par ailleurs représentatif de biais systématique comme cela le sera démontré dans la suite du rapport), il semblerait que le redressement ne produise pas les mêmes effets en fonction du candidat, et en fonction de données pourtant quasiment identiques.

Comme l’illustre le sondage du 22 février 2022, Jean-Luc Mélenchon est crédité de 12,5 % dans les données brutes. Or, le redressement sociodémographique n’entraîne aucune variation de ce score. En revanche, le redressement politique – lié à la sous-représentation de son électorat dans l’échantillon – le fait grimper à 13,9 %, soit un gain de 1,4 point. Du côté de Valérie Pécresse, elle est donnée à 11,1 % dans les données brutes. Le redressement sociodémographique n’a qu’un effet marginal (– 0,1 point), tandis que le redressement politique lui ajoute 1,7 point. Ces résultats laissent entendre que l’échantillon est déjà correctement équilibré sur le plan sociodémographique, ce qui expliquerait l’absence de variation à ce stade. En revanche, la forte correction apportée par le redressement politique suggère une sous-représentation notable de certains électorats, notamment ceux de Mélenchon et Pécresse. Si ces données ne sont pas problématiques en soit, elles le deviennent au regard du sondage publié le lendemain par l’IFOP, le 23 février 2022.

En effet, votre rapporteur observe que Jean-Luc Mélenchon est crédité, dans les données brutes, de 11,7 %. Le redressement sociodémographique abaisse légèrement ce score de 0,2 point, tandis que le redressement politique n’a strictement aucun effet. Du côté de Valérie Pécresse, elle est donnée à 10,7 % dans les données brutes. Le redressement sociodémographique n’entraîne qu’une variation minime (– 0,1 point), mais le redressement politique provoque un bond spectaculaire, faisant passer son score de 10,6 % à 14,5 %, soit une hausse de + 3,9 points. Cela tend à confirmer que l’échantillon est quasiment parfait d’un point de vue sociodémographique, aussi bien pour Jean-Luc Mélenchon que pour Valérie Pécresse. En revanche, ce dernier chiffre devrait se justifier par une forte sous-représentation de l’électorat de Valérie Pécresse dans l’échantillon politique – bien plus marquée que la veille, où le redressement appliqué dans le sondage du 22 février 2022 n’était que de + 1,8 point. Jean-Luc Mélenchon, à l’inverse, devrait être parfaitement représenté.

Ainsi, l’on peut en déduire que l’échantillon devrait être socio-démographiquement équilibré dans les deux sondages, tant pour Jean-Luc Mélenchon que pour Valérie Pécresse. En revanche, sur le plan politique, les deux candidats devraient apparaître sous-représentés de manière comparable dans le sondage du 22 février 2022. Le lendemain, le 23 février, seule Valérie Pécresse devrait être encore sous-représentée – et de manière bien plus marquée : elle bénéficie d’un redressement de + 3,9 points, contre + 1,8 point la veille. Jean-Luc Mélenchon, quant à lui, serait parfaitement représenté dans l’échantillon du 23 février, puisqu’il ne bénéficie d’aucun redressement politique : son score reste inchangé à cette étape. Or, ces suppositions logiques ne se vérifient absolument pas au regard de l’échantillon.

b. Analyse de l’échantillon politique.

Sondage 22 février 2022 Sondage 23 février 2022

Sondage du 22 février 2022

Sondage du 23 février 2022

Au regard de la comparaison entre les redressements politiques et la sous-représentation des candidats, les incohérences apparaissent. Le 22 février 2022, Jean-Luc Mélenchon est sous-représenté de 2,8 points et bénéficie d’un redressement politique de +1,4 point. Valérie Pécresse, de son côté, est sous-représentée de 3,9 points, et obtient un redressement de +1,8 point. Ce traitement semble relativement cohérent : Pécresse est un peu plus sous-représentée que Mélenchon, et son redressement est légèrement plus important.

En revanche, le sondage du 23 février interroge. Jean-Luc Mélenchon est alors sous-représenté de 5,1 points – soit bien plus que la veille – et ne bénéficie pourtant d’aucun redressement politique. À l’inverse, Valérie Pécresse, toujours sous-représentée de 3,5 points (quasiment le même écart que la veille), reçoit un redressement de + 3,9 points, soit plus du double de celui obtenu le 22 février.

Pour le dire autrement : le redressement politique appliqué à Valérie Pécresse le 22 février corrigeait environ 46 % de sa sous-représentation, tandis que celui du 23 février va au-delà, la compensant à hauteur de 111 %. Jean-Luc Mélenchon, quant à lui, voit sa sous-représentation corrigée à 50 % le 22 février… puis à 0 % le lendemain, alors même que son écart s’est creusé. Ces écarts soulèvent des questions quant à la cohérence des critères et des méthodes de redressement utilisés. L’argument selon lequel la variation des taux de report – c’est-à-dire la proportion d’électeurs de 2017 qui choisissent de voter à nouveau pour le même candidat en 2022 – pourrait expliquer cette situation ne tient pas. En effet, le taux de report de Jean-Luc Mélenchon passe de 53 % le 22 février à 49 % le 23, soit une variation minime. Du côté de Valérie Pécresse, il évolue de 52 % à 55 % sur la même période. Un tel écart, s’il peut justifier un léger ajustement plus favorable pour Pécresse, ne saurait en aucun cas expliquer l’absence totale de redressement politique pour Jean-Luc Mélenchon le 23 février.

Interrogé par votre rapporteur à ce sujet, Frédéric Dabi a expliqué que “« Redressements Présidentielle 2017 (1er tour) » comprend six variables, auxquelles s’ajoute celle du résultat à la présidentielle.” et que “si le hasard des corrections dans tous les autres domaines – sexe, CSP, géographie – est contradictoire avec l’effet de cette septième variable, l’impact de ce dernier redressement fondé sur le vote présidentiel est faible ou mineur. Le hasard fait parfois que le redressement n’a pas d’effet, car les autres jeux de redressement vont dans l’autre sens”. Or, un tel argument ne saurait justifier le cas observé ici. Comme l’indique clairement le tableau des résultats, l’IFOP applique d’abord un redressement sociodémographique (incluant effectivement plusieurs variables distinctes), puis, dans un second temps, un redressement politique fondé sur le vote antérieur. Par conséquent, il est tout à fait possible d’isoler l’effet du redressement politique et d’en mesurer l’impact propre. C’est précisément ce qu’a fait votre rapporteur : l’analyse montre que cet impact varie très fortement d’un jour à l’autre, sans explication méthodologique apparente.

Une telle volatilité dans l’application du redressement politique, sans justification méthodologique transparente ni cohérente, met gravement en cause la rigueur et la reproductibilité des ajustements opérés par l’IFOP. Que Jean-Luc Mélenchon, pourtant deux fois plus sous-représenté le 23 février que la veille, ne bénéficie d’aucune correction, tandis que Valérie Pécresse voit son score artificiellement gonflé au-delà même de sa sous-représentation, frôle l’arbitraire. Il est impossible que cet écart soit explicable par un « effet de hasard » ou d’interférences techniques entre variables. Il est clair qu’il s’agit d’un défaut manifeste de méthode, voire d’un biais structurel. Dès lors, il devient légitime de se demander si ces redressements obéissent encore à des logiques statistiques… ou à d’autres impératifs.

C. Une rhétorique défensive des sondeurs… qui ne s’appuie pas sur la science.

Les instituts de sondage subissent des déconvenues fréquentes. La plus spectaculaire de toute étant l’élection présidentielle de 2002, pour laquelle aucun des instituts de sondages n’avait placé le candidat d’extrême droite, Jean-Marie le Pen, au second tour. Comme le souligne M. Bernard Sananès, président d’Elabe, ce séisme dans l’empire sondagier a mené à de “nombreuses modifications, évolutions et améliorations”. Mais ces évolutions n’ont pas nécessairement mené à des améliorations suffisantes permettant d’évacuer les possibilités d’erreurs. Face aux critiques, quatre grands arguments ont émergé au fil des auditions pour tenter de les relativiser.

1. L’argument des résultats toujours « très proches de la réalité ».

Le premier argument consiste à soutenir la solidité des méthodes par les succès ponctuels qu’ont rencontrés les instituts de sondage. Lorsque les instituts de sondage sont mis face à leurs erreurs manifestes de prévisions, ils n’hésitent pas à souligner l’ensemble des cas où leurs méthodes ont amené à des résultats proches de la réalité.

Les auditions menées ont permis de recueillir un florilège de réactions de cette nature de la part des sondeurs.

Lors de son audition, M. François Miquet-Marty, président de Viavoice a indiqué, pour sa part, avoir « récemment calculé l’écart moyen entre les dernières intentions de vote pour les quatre derniers scrutins et les résultats réels : il n’est que de 0,88 point par candidat ou liste ».

Il a été rejoint, dans son appréciation générale, par M. Brice Teinturier, directeur général délégué d’Ipsos : « Pour les élections européennes, les sondages ont très bien fonctionné, y compris pour Jean-Luc Mélenchon : dans nos dernières enquêtes, il était, de mémoire, à 9,5 et le score de la France insoumise a été de 9,8. Nous étions à 13,8 ou 14 pour la liste Glucksmann, pour un score effectif de 13,8 me semble-t-il (...). On ne peut donc pas dire que l’instrument est déficient ».

M. François Kraus, directeur général des études politiques et d’actualité au sein de l’IFOP a également expliqué, pour ce qui concerne l’IFOP, avoir, lors des élections législatives de 2022, « estimé la NUPES à 26,5 points, elle en a obtenu 26,3, soit 0,2 point d’écart. Pour les législatives de juin 2024, nous avons estimé à 40 points le score d’Alexis Corbière en Seine-Saint-Denis, il en a obtenu 40,2 ; dans les Alpes-Maritimes, nous avons estimé à 26 points le score de LFI, il était de 26,6”. Il a été rejoint par M. Frédéric Dabi, directeur général d’IFOP : “En 2012 comme en 2017, le rolling Ifop-Fiducial a donné presque tous les scores des candidats au point ou au demi-point près.”

Enfin, M. Gaël Sliman, président d’Odoxa a indiqué que son institut avait publié « des sondages avec des écarts de 0,8 point sur les dernières intentions de vote, des scores précis pour les différents candidats et des prédictions correctes sur l’ordre d’arrivée et le vainqueur ».

S’il est indéniable que les instituts de sondage enregistrent parfois des succès qu’ils jugent retentissants — alors même qu’il ne s’agit que de remplir leur mission —, ils utilisent ces réussites comme arguments pour défendre la fiabilité globale de leurs méthodes… même lorsque celles-ci s’avèrent inefficaces. Lorsqu’un sondage correspond aux résultats finaux, les instituts mettent donc en avant son caractère prédictif — à la différence des situations où des écarts ou erreurs sont relevés, et où ils affirment alors que les sondages n’ont… aucun caractère prédictif.

2. L’argument opportun du caractère non prédictif des sondages.

Le deuxième argument consiste à rappeler le caractère non-prédictif d’un sondage.

Cette rhétorique permet aux instituts de s’abriter derrière l’argument d’une « photographie à un instant T », invoquée de manière récurrente : le sondage ne serait pas une prédiction, mais une mesure provisoire, susceptible d’être dépassée par les événements.

Cet argument a été utilisé systématiquement par les sondeurs pour faire face aux critiques soulignant les erreurs manifestes de leurs sondages.

Interrogé sur ce sujet, M. Gaël Sliman, président d’Odoxa a souhaité rappeler qu’un « sondage n’est pas un pronostic, mais une mesure à un instant « t » du rapport de force politique. Il y a une dynamique de campagne qui évolue au fil du temps.”

M. Bernard Sananès, président d’Elabe, pour sa part, a insisté lors de son audition individuelle sur la volatilité de l’opinion publique : « Les sondages enregistrent ces mouvements de l’opinion durant une campagne électorale ; ils n’ont pas pour objet d’établir une prédiction. Nous ne sommes pas les « Élizabeth Teissier » de l’isoloir, nous sommes simplement là pour livrer un instantané ». Il a revendiqué, en outre, un “droit à l’erreur” pour les instituts de sondage, étant donné “qu’aucun d’entre [eux] n’est infaillible”.

Des arguments similaires ont été développés par M. Bruno Jeanbart lors de son audition : « Ce que nous mesurons deux ans avant une élection reflète la situation à ce moment-là et pas ce qui se passera deux ans plus tard ».

Dans la droite ligne des propos précédents, M. Frédéric Dabi a abondé en ce sens : « Lorsque nous commentons nos enquêtes deux, trois ou six mois, voire un an avant la présidentielle, nous disons urbi et orbi – « à la ville et au monde », y compris dans nos rapports, qu’il ne s’agit pas d’une prédiction des résultats du jour du vote, mais d’une indication qui permet de comprendre la période que l’on vit ».

Aux yeux des instituts de sondages, la conformité d’un sondage aux résultats finaux est la preuve de la fiabilité de leurs méthodes. Mais lorsque les erreurs sont grandiloquentes, c’est parce que le sondage n’a pas pour but d’être prédictif et n’a donc pas vocation d’être conforme aux résultats finaux. L’argument de la photographie est donc utilisé en fonction des succès que rencontrent les sondeurs et permet, en outre, d’être parfaitement invérifiable. En se retranchant derrière l’instantané, le sondage devient intouchable : il ne se trompe jamais, puisqu’il ne promet rien. C’est l’oracle qui ne prédit plus, mais réclame malgré tout qu’on l’écoute.

3. Le périmètre changeant de la notion « d’erreur des sondages ».

Le troisième argument consiste à redéfinir la notion même d’erreur. Questionné par votre rapporteur sur les écarts notables entre les derniers sondages de l’IFOP et les résultats réels de l’élection présidentielle de 2022 — notamment près de 5 points pour Jean-Luc Mélenchon et 4 pour Valérie Pécresse —, Frédéric Dabi entreprend de redéfinir la notion d’erreur elle-même. “Qu’est-ce qu’une erreur pour une élection présidentielle ?”, interroge-t-il, avant de proposer une définition suffisamment étroite pour ne pas s’y inclure : “S’il faut donner les résultats au point ou au demi-point près, je peux comprendre l’emploi de ce terme.”

En d’autres termes, l’erreur ne serait acceptable comme critique que si l’on attendait une précision absolue — ce qui permet d’en disqualifier l’usage. Il conclut d’ailleurs en estimant qu’en “2022, il n’y a pas eu d’erreur, puisque l’Ifop a donné les deux qualifiés pour le second tour et ne s’est pas trompé sur l’ordre des candidats dans sa dernière enquête”. Ainsi, plutôt que de reconnaître une faille méthodologique, Frédéric Dabi déplace la définition de l’erreur jusqu’à la rendre inapplicable à son propre institut : avoir le bon ordre suffit à ne pas s’être trompé.

Si Frédéric Dabi est un commentateur spécialiste de ses propres données, il semble pourtant nier (ou feint d’ignorer) les conséquences qu’une telle erreur produit sur le débat public, et donc sur le processus électoral. En le plaçant à 7 points du second tour, derrière Marine Le Pen, Jean-Luc Mélenchon était relégué au rang de figurant, réduisant la dynamique constatée en sa faveur. Autrement dit, l’“erreur” que Frédéric Dabi refuse de reconnaître n’est pas seulement statistique : elle est performative. Elle a pesé sur la perception des rapports de force, sur les intentions de vote de dernière minute, et plus largement sur le scénario électoral lui-même. En minorant son influence, il s’exonère de toute responsabilité politique dans un processus dont ses chiffres orientent pourtant les clés de lecture. Par ailleurs, s’il considère comme une réussite suffisante le simple fait d’avoir anticipé l’ordre d’arrivée des candidats, Frédéric Dabi ne s’interdit pourtant pas d’occuper les plateaux télévisés pour commenter, avec gravité, la moindre variation d’un demi-point. Ce double discours suggère que la précision ne compte que lorsqu’elle est à son avantage — mais qu’elle peut tout de même servir à fabriquer du récit politique quand cela arrange.

4. L’argument des effets conjoncturels non maîtrisables.

Le quatrième argument consiste à expliquer les écarts par un ensemble d’artefacts conjoncturels non maîtrisables. Autrement dit, quand un écart est constaté, il est moins la conséquence d’un défaut du modèle que le résultat d’un contexte particulier, d’un comportement électoral imprévisible, ou d’une dynamique tardive. C’est ce qu’exprime Frédéric Dabi (Ifop) lorsqu’il revient sur l’écart important entre les derniers sondages et le score de Jean-Luc Mélenchon en 2022, en invoquant le fait que “15 à 18 % des Français se sont décidés dans la dernière journée, en partie du fait du vote utile”, ce qui rendrait toute précision illusoire. Il évoque également une forte poussée de Jean-Luc Mélenchon qu’Ifop “n’a pas pu complètement intégrer” dans ses estimations. Une justification reprise à l’identique par BVA et Harris, qui avancent que 24 % de l’électorat de Jean-Luc Mélenchon s’est décidé dans les derniers jours. Même argument chez Odoxa, pour qui l’écart s’explique par une “mobilisation accrue d’un électorat qui n’avait pas été anticipée”. Quant à Ipsos, l’institut préfère évoquer une “extraordinaire fluidité de l’opinion”, avec des “électeurs oscillant entre abstention et participation”, ou “changeant de candidat” jusqu’à la dernière minute. En somme, plutôt que d’assumer une imprécision méthodologique, les instituts déplacent la responsabilité sur le comportement des électeurs — jugés trop volatils ou trop tardifs ou trop stratégiques pour être mesurés. L’erreur, si elle existe, n’est jamais du côté des sondeurs.

Au final, les instituts s’efforcent de maintenir un double discours : lorsqu’ils ont raison, c’est la preuve de la fiabilité du modèle ; lorsqu’ils ont tort, ce n’est jamais une erreur, mais une limite contextuelle, toujours excusable. Ces arguments relèvent de la pure rhétorique, sans aucun fondement scientifique.

D. un Déni problématique de ces difficultés par les sondeurs.

a. Une foi indiscutable en leurs méthodes.

À mesure que les sondages se sont imposés comme boussole du débat public, leur statut a évolué : d’outils techniques, ils sont devenus des arguments d’autorité connaissant la volonté populaire. Présents en continu dans les médias, déterminants dans les stratégies politiques, ils façonnent les rapports de force bien en amont du scrutin. Cette centralité les rend, logiquement, objets de débats. Mais dès qu’il s’agit de questionner leurs fondements — fiabilité, redressement, transparence ou régulation —, les instituts se ferment, opposant une certitude méthodologique et une posture défensive, parfois dogmatique.

b. Des arguments défensifs anciens.

Les arguments avancés par les instituts de sondages pour éviter un prétendu excès de régulation, et plus généralement, défendre la rationalité de leurs méthodes, ne sont pas nouveaux. En effet, Roland Cayrol, directeur de l’institut CSA, estimait déjà en 1985 que “le sondage [est un] outil technique qui a fait ses preuves”. Arguant la scientificité des sondages, il dénigrait déjà les critiques de la sphère politique en estimant que “faute de savoir interpréter les sondages et relativiser leurs leçons et leurs effets, les hommes politiques qui rencontrent des insuccès en sont réduit à remettre en cause la technique elle-même, pourtant éprouvée” ([270]). Si un tel « argument » ne va pas plus loin qu’un simple sophisme, il jetait une suspicion équivalente sur les chercheurs de son époque en déclarant que “prenant le relais des hommes politiques, il arrive que des intellectuels de renom, Maurice Druon, Pierre Bourdieu se laissent aller, ici ou là, à un dénigrement un peu facile. On y trouve en général, pêle-mêle : la peur que le sondage ôte à l’intellectuel l’une de ses fonctions (parler au nom du peuple) ; la crainte qu’il ne porte atteinte aux libertés (mais la vraie démocratie exclurait-elle l’interrogation sociologique auprès des individus ?) ; la terreur que le sondage cache ce que sont, en vérité, les vraies aspirations de la société (que nos intellectuels, eux, bien sûr, seraient à même d’interpréter)”.

Il y a 40 ans, les critiques étaient donc déjà légion et, déjà à l’époque, les instituts de sondage préféraient s’en prendre au messager plutôt qu’au message. En affirmant que “l’apport des sondages à une connaissance scientifique du politique [est] indiscutable”, Roland Cayrol posait les résultats des sondages comme des vérités absolues, qu’il serait absurde de contester. À partir du moment où les sondages sont érigés en science, toute critique devient illégitime, assimilée à une hérésie ou à une manifestation d’ignorance, voire de jalousie. Preuve en est, lorsque votre rapporteur a présenté des courbes de centaines de données agrégées afin de mettre en lumière l’existence possible de certains biais structurels, et notamment de regarder ce qui se produisait si on appliquait des niveaux de redressements similaires entre Jean-Luc Mélenchon et Marine Le Pen, après correction de biais, la réaction d’IPSOS a simplement été de dire : “ça n’a aucun sens” ([271]). Une réponse péremptoire qui n’apporte aucun contre-argument, mais qui ressemble davantage à un acte d’autorité qu’à une réfutation scientifique, finalement jamais apportée. Ce réflexe d’autorité, refusant toute remise en question externe, rappelle moins le champ de la recherche que celui des dogmes religieux : il ne s’agit plus de débattre sur des preuves, mais de défendre une vérité révélée. Ironie de la chose : une semaine après l’audition d’IPSOS, le directeur de Cluster 17 et professeur en sciences politiques, Jean-Yves Dormagen, proposait comme méthode d’analyse de données agrégées… celle que votre rapporteur avait, précisément, présentée à l’institut IPSOS sans obtenir de réponse scientifique.

Cette foi inébranlable dans la méthode sondagière se manifestait aussi chez Frédéric Bon, chercheur spécialiste des sondages et consultant chez SOFRES, qui n’hésitait pas à affirmer qu’en “pratique, grâce à l’expérience et aux connaissances accumulées, les sondages ont une acuité supérieure à celle que prévoit la théorie”. Or ces propos, tenus bien avant les erreurs importantes et répétées qui ont entaché la crédibilité des instituts dans les années suivantes, révèlent moins une analyse rationnelle qu’un acte de croyance. Ce n’était pas une conclusion fondée sur des faits, mais l’expression d’une conviction devenue dogme — que l’histoire des sondages aura largement le temps de démentir.

Lorsque les sondeurs ont été confrontés à leurs premiers échecs publics, ils avaient déjà dégainé un argument de défense bien rodé : celui du caractère non-prédictif du sondage. Jean-Marc Lech, alors directeur de l’institut français d’opinion publique (IFOP), balayait ainsi les accusations d’erreur en déclarant : “Confronter les chiffres d’un sondage effectué quinze jours avant une élection avec les résultats de l’élection et dire : les sondeurs se sont trompés, ou parler de ‘Waterloo des sondages’, relève du procès d’intention. L’objet du sondage est de fournir une information au moment où le sondage est fait.” ([272]) Autrement dit : ce n’est pas une prédiction, c’est une photographie. Cet argument, largement repris depuis, a comme on l’a vu une double utilité : il dédouane les instituts en cas de décalage avec les résultats finaux et rend toute vérification impossible. Car si le sondage ne prétend pas dire ce qui va se passer, mais uniquement ce qui se passe à un instant donné, alors il devient insaisissable, invérifiable (surtout en l’absence de transparence) — et donc infaillible par principe. Qu’il se révèle juste ou non n’a plus d’importance : les résultats d’un lundi ne vaudront jamais ceux d’un vendredi. Ainsi, la photographie devient un cliché figé que l’on exhibe quand il conforte une thèse, mais qu’on relativise aussitôt qu’il dérange.

De l’autre côté de l’Atlantique, la volonté des instituts de sondage de s’absoudre de toute régulation était déjà présente. Réticents à toute forme de contrôle exercé par des instances démocratiques, les instituts de sondage ont, depuis les années 1945, constamment défendu l’idée que la pluralité des acteurs suffirait à garantir la probité des résultats. Claude Robinson, fondateur de l’Opinion Research Corporation, résumait cette position en affirmant que “l’honnêteté est primordiale dans la recherche sur l’opinion publique” ([273]), laquelle s’autorégulerait naturellement grâce aux interactions entre les instituts et leurs clients. Ce discours servait à écarter l’idée, pourtant de plus en plus discutée, de soumettre la profession à un encadrement formel, tel que l’obligation de détenir une licence pour exercer.

Opacité, foi à toute épreuve, absence de régulation et le déni face à la preuve de l’échec : tous les éléments rhétoriques mobilisés aujourd’hui par les instituts de sondage étaient déjà présents il y a plus de 40 ans. Les sondages ne peuvent être remis en question car c’est une science, qui, de par sa nature, est guidée par l’honnêteté ce qui justifie l’absence de contrôle et le dénigrement des détracteurs.

c. Une fiabilité contestable des réponses fournies par les personnes interrogées en ligne.

La question de la façon dont un institut peut déterminer si le sondé ment aux questions est systématiquement regardée comme un grain de sable statistique n’ayant aucune conséquence sur les résultats (alors même que les sondeurs admettent parfaitement que les sondés puissent mentir sur les antécédents de vote par honte). Interrogé dans le documentaire Envoyé spécial – Secrets de sondages sur la fiabilité des réponses fournies par les sondés, Jean-Daniel Lévy, directeur du département politique chez Harris Interactive, reconnaît qu’« on ne peut pas détecter » les mensonges. Cette déclaration intervient alors même qu’un journaliste avait volontairement menti, tant sur son profil que dans ses réponses aux questions posées. Malgré cela, Jean-Daniel Lévy minimisait la portée de ces falsifications, estimant que de tels cas « restent limités en nombre » et que leur impact sur les résultats globaux « apparaît aujourd’hui comme extrêmement faible ». Or, aujourd’hui, les sondages étant rémunérés, certaines personnes en font un complément de revenu, participant massivement à ces enquêtes et automatisant parfois leurs réponses, ce qui interroge la sincérité des données et fragilise davantage encore leur fiabilité.

Les instituts de sondage admettent donc ne pas pouvoir savoir si les sondés mentent… mais assurent avec certitude que ces mensonges n’ont, bien entendu, aucune conséquence statistique. Questionné par votre rapporteur sur la manière dont les instituts s’assurent de la sincérité des réponses, M. Lévy réitère sa position : « Nous n’avons pas la possibilité de vérifier », tout en supposant que peu de personnes seraient réellement prêtes à consacrer du temps à répondre à une enquête en mentant délibérément. Il affirme néanmoins que des « questions de contrôle, [permettant] de détecter les incohérences », sont mises en place. Mais là encore, aucune précision n’est donnée sur l’efficacité réelle de ces mécanismes ni sur leur capacité à neutraliser les biais introduits par des répondants malhonnêtes ou fantaisistes.

d. Chez les sondeurs : un auto-satisfécit qui balaie sans argument scientifique des critiques légitimes.

Lors de la table-ronde qui a rassemblé les représentants de l’ensemble des instituts de sondage produisant en France des études d’opinion, ceux-ci ont contesté les critiques adressées aux sondages, tant en ce qui concerne la baisse de leur qualité que leurs faiblesses méthodologiques, tout en reconnaissant cependant des écarts de prévision dans certains cas particuliers.

Sur le premier point, M. Frédéric Micheau, directeur général adjoint d’OpinionWay a notamment cité, lors de son audition « une étude américaine publiée en 2016 sur la base de 26 000 sondages portant sur plus de 300 élections dans 45 pays entre 1942 et 2016, [qui] montre un accroissement très net de la précision et de la fiabilité des sondages portant sur les intentions de vote » avant d’ajouter que d’autres « études scientifiques prouvent aussi que plus ces sondages sont réalisés à proximité du scrutin, plus ils gagnent en précision et en fiabilité. ».

Les faiblesses méthodologiques des sondages sont également contestées par les sondeurs à l’appui des arguments suivants :

– les sondages conduits en ligne auraient permis de gagner en précision, notamment en ce qui concerne les souvenirs de vote ([274]). M. Frédéric Dabi a évoqué l’existence d’une « une rupture significative entre les enquêtes réalisées par téléphone et celles qui sont effectuées par Internet », en particulier pour « certaines forces politiques, notamment le Front national ». Pourtant, notre enquête a parfaitement démontré que les problèmes de constitution des échantillons sont loin d’être réglés puisqu’ils conduisent par exemple l’IFOP à surreprésenter sociologiquement l’électorat de Marine Le Pen et à sous-représenter celui de Jean-Luc Mélenchon. Une gageure puisque les redressements sociodémographiques effectués conduisent in fine à annuler ou amoindrir fortement les redressements politiques du candidat insoumis.

– la mise en place de procédures de contrôle dans le cadre des sondages auto-administrés en ligne, via des dispositifs de lutte contre « les multi comptes », les « speeders », les « straight liners », les doublons et l’ensemble des autres incohérences, qui doit permettre de garantir l’intégrité des échantillons. Pourtant, ces contrôles ne permettent en aucun cas de supprimer les faux comptes ou les tentatives de manipulation, comme l’avait parfaitement démontré le journaliste Luc Bronner dans son article « Dans la fabrique opaque des sondages ». Un problème confirmé par Alexandre Dezé qui a affirmé faire des tests réguliers avec des « faux comptes » pour tester la fiabilité de ces outils, sans qu’aucun de ces comptes ne soit jamais supprimé ni ne cesse de recevoir des propositions de participation à des enquêtes d’opinion.

– la définition de consignes strictes à destination des panelistes en ce qui concerne la structure d’échantillon souhaitée, avec des procédures de contrôle et de suivi, qui permettrait de prévenir toute éventuelle « perte de contrôle ». À ce titre, notre enquête a d’ailleurs soulevé une interrogation restée sans aucune réponse puisque les panelistes, auditionnés par notre commission, ont affirmé livrer aux instituts de sondages des échantillons extrêmement proches des données socio-démographiques de l’Insee, ce qui questionne fortement la nature des redressements socio-démographiques que réalisent à la suite les sondeurs.

– la faiblesse des gratifications octroyées aux répondants, qui garantit que le fait de répondre aux questionnaires en ligne ne devienne pas « une activité à plein-temps » tout en constituant une incitation utile au service de la qualité des panels. Sur ce point, les avis méthodologiques restent très divergents, les travaux de sciences sociales sur le sujet considérant que ces rémunérations, même faibles, sont de nature à introduire des biais majeurs (sur la sociologie des répondants, notamment) dans la constitution des échantillons.

E. une Commission des sondages trop souvent « en soutien » des sondeurs.

a. Des arguments endossés par la commission des sondages.

La Commission des sondages partage en grande partie la position des sondeurs quant à l’amélioration de la qualité des sondages et la robustesse des méthodes mises en œuvre.

Son secrétaire général, M. Stéphane Hoynck, a ainsi estimé lors de son audition qu’il « y a vingt ou trente ans », « la qualité des sondages était bien moins bonne » car ces derniers « s’autorisaient à ne pas appliquer les mêmes redressements aux différents candidats, laissant ainsi la place à l’arbitraire ou à la subjectivité ». Cette situation est toutefois révolue selon lui, dans la mesure où actuellement, « au-delà de l’existence des critères de redressement et de leur bonne application, sont exigés, pour l’ensemble des candidats testés, les mêmes critères de redressement » et qu’un contrôle est effectué par la commission pour vérifier « lorsqu’un institut réalise plusieurs vagues de sondage pour la même élection, […] que les mêmes critères de redressement sont appliqués pour chacune d’entre elles ».

M. Hoynck a également fait état d’une réelle amélioration « concernant les données brutes » des sondages et, à son avis, de l’existence d’échantillons mieux constitués que précédemment, « quand les sondages étaient menés face à face » ou « par téléphone ». Il a enfin précisé que la commission n’avait pas connaissance « de véritables différences de qualité [entre les sondages des instituts] qui constitueraient des motifs d’inquiétude ».

Dans sa réponse écrite, la commission indique qu’aujourd’hui son action de contrôle tend à se concentrer sur trois éléments principaux, à savoir :

– la traçabilité du passage des données brutes aux données redressées (critères de redressement sociodémographiques et critères politiques) ;

– l’utilisation de critères de redressement identiques pour chacun des candidats ;

– le maintien des critères dans le temps, consigne indispensable à toute comparaison de résultats.

Ces réponses ont été de nature à inquiéter votre rapporteur sur un manque de distance critique de la Commission des sondages vis-à-vis des sondeurs. En effet, votre rapporteur a souvent eu l’impression que les argumentaires des responsables des instituts de sondage pouvaient se retrouver mot pour mot dans les réponses de la Commission des sondages, ce qui est plus qu’inquiétant pour un organe qui doit assurer le contrôle de ces instituts et de leur production. Le contrôle sur pièces et sur place réalisé par votre rapporteur à la commission des sondages a néanmoins permis d’en comprendre les raisons matérielles les plus apparentes.

b. Une faiblesse du contrôle réel opéré par la Commission des sondages démontré « sur pièces et sur place ».

Le 1er avril 2025, votre rapporteur s’est rendu à la Commission des sondages pour un contrôle sur pièces et sur place. Il a pu dès lors saisir l’ensemble des notices techniques des sondeurs pour la période allant de janvier 2016 à mars 2025, mais aussi les commentaires internes des experts de la Commission. Cette saisie a permis de comprendre en détail les facteurs d’erreurs des sondeurs, mais aussi de comprendre que l’opacité qui est leur règle de fonctionnement ne s’arrêtait pas aux portes de la Commission. Par ailleurs, votre rapporteur a pu constater que les conditions matérielles d’exercice du contrôle sont faibles et doivent être entièrement revues pour assurer une réelle capacité sur le sujet.

Les éléments suivants ressortent de ce contrôle sur pièces et sur place :

– les conditions matérielles d’exercice du contrôle par la Commission ne sont pas à la hauteur. La Commission des sondages ne dispose en effet que d’un seul ETP pour effectuer le travail de réception des sondages, d’envoi aux experts de la Commission, de mise à jour du site, de lien avec les instituts de sondages, etc. En outre, ses experts, au nombre de deux, ne sont pas salariés mais répondent sur commande, à la tâche, et sont saisis d’une demande de rédaction d’avis sondage par sondage.

– les données communiquées par les sondeurs sont insuffisantes pour permettre à la Commission les données d’exercer un contrôle rigoureux… Les sondeurs ne communiquent d’ailleurs pas tous pas les mêmes données ! Ainsi, alors que votre rapporteur s’attendait à trouver non seulement des données détaillées, mais de surcroît homogènes, permettant de comparer les méthodes des instituts de sondage entre eux et de contrôler la qualité des échantillons en détail, il a au contraire été surpris par la faible qualité des données transmises.

À l’appui de son contrôle, votre rapporteur considère que rien, dans les données envoyées à la Commission des sondages, ne permet de contrôler effectivement le caractère scientifique ou non d’un sondage. L’opacité reste en outre totale sur les méthodes de redressement appliquées par ces derniers y compris pour la Commission des sondages, même quand lesdits redressements sont présentés de manière indicative et alternative par les sondeurs concernés.

Enfin, votre rapporteur observe que les avis négatifs des experts de la Commission ne sont pas toujours suivis d’effets ou de conséquences pour les sondeurs. Il a ainsi été stupéfait de constater que lorsque les experts saisis par la Commission rendent un avis négatif, parfois même extrêmement critique (« il aurait mieux valu que ce dernier sondage ne fût pas publié »), il n’est pas rare qu’aucune conséquence ne s’ensuive pour les instituts de sondage, ce qui laisse de sérieux doutes sur l’effectivité du contrôle appliqué.

III. les redressements : une « cuisine sondagière » opaque.

A. Le sacro-saint redressement : un dogme inamovible.

Le doute plane depuis des années sur la mécanique du redressement des sondages, cette opération consistant à ajuster les résultats bruts d’un sondage pour compenser les biais de l’échantillon. Ce procédé, censé garantir la représentativité, est pourtant régulièrement remis en cause, aussi bien par des chercheurs en sciences sociales que par des responsables politiques ou des citoyens attentifs. Certes, le redressement est une étape méthodologique indispensable pour produire des résultats plus fiables, mais encore faut-il qu’il soit vérifiable. Sans accès à l’ensemble des données — brutes, redressées, et aux critères d’ajustement —, le public et les observateurs sont contraints de croire les instituts sur parole. Or, pour ces derniers, ces critiques n’ont pas lieu d’être.

Leur réponse est toujours identique : la méthode est solide, scientifique, rigoureuse. « Nos méthodes sont scientifiques, rigoureuses et précises, elles nécessitent du temps pour être expliquées (...) il faut veiller à ne pas confondre transparence et pédagogie », déclarait ainsi Adélaïde Zulfikarpasic, directrice générale de BVA Xsight, auditionnée devant notre commission d’enquête. Autrement dit : si le doute existe, c’est qu’on a mal compris. Et s’il y a débat, c’est qu’il faut mieux expliquer – non remettre en question. La contestation devient un problème d’éducation, non de méthode. S’il y a une vérité, elle appartient aux sondeurs. Dès lors, les critiques étant perçues comme des hérésies, elles ne sont jamais appelées à participer à corriger les erreurs de méthode qui peuvent être soulevées. D’ailleurs, les données étant opaques, nul ne peut en théorie faire autre chose que se fier à la « bonne foi » des sondeurs.

Les résultats publiés par les instituts ne sont jamais la simple addition des réponses brutes : ils font systématiquement l’objet d’un redressement, destiné à compenser les biais de composition de l’échantillon. Ce redressement peut prendre plusieurs formes, qui ne sont pas systématiquement combinées ni appliquées dans un ordre fixe. Certains instituts utilisent à la fois un redressement sociodémographique et un redressement politique, d’autres ne recourent qu’à l’un des deux, selon leurs hypothèses de départ et leur modèle de projection.

1. Le redressement sociodémographique.

Le redressement sociodémographique consiste à aligner la structure de l’échantillon avec celle de la population, telle que décrite par les données de l’INSEE. Il s’appuie sur des variables comme l’âge, le sexe, la profession, le diplôme, la région ou encore la taille d’agglomération. Même lorsqu’un institut respecte ces quotas au moment du recrutement, certaines catégories de personnes répondent plus volontiers aux sondages que d’autres — les diplômés, les cadres, les habitants des grandes villes sont ainsi surreprésentés, tandis que d’autres groupes, moins enclins à participer, sont sous-représentés. Pour corriger cela, un algorithme attribue à chaque répondant un poids : il augmente l’influence statistique des profils peu nombreux et diminue celle des profils surabondants. Ce processus d’ajustement se fait par itérations successives, jusqu’à ce que la distribution de l’échantillon, une fois pondérée, colle aux marges sociodémographiques officielles.

2. Le redressement politique.

Le redressement politique, lui, repose sur le souvenir de vote : on demande aux répondants ce qu’ils affirment avoir voté lors de la dernière présidentielle, puis on compare ces déclarations aux résultats réels. Ce souvenir est souvent biaisé. Certains électeurs modifient rétrospectivement leur réponse — par honte, par oubli, ou par désir de donner une image conforme à ce qu’ils pensent être socialement attendu. Les instituts observent donc les écarts entre les votes réellement exprimés et les souvenirs déclarés, et appliquent des coefficients correcteurs à chaque sous-groupe politique. Si, par exemple, un candidat ayant obtenu 20 % des voix n’est mentionné que par 10 % des sondés, ceux qui déclarent avoir voté pour lui verront théoriquement leur poids multiplié par deux ; si ce candidat ayant obtenu 20 % des suffrages est mentionné par 16 % des sondés, ils se verront appliquer un coefficient multiplicateur de 1,25. Ces coefficients s’ajoutent éventuellement aux poids sociodémographiques, selon le degré de correction souhaité.

3. Les résultats.

Les résultats finaux — ceux que l’on retrouve dans la presse ou dans les infographies — sont donc des données transformées, produites à partir d’un ensemble de règles, de corrections, et de choix techniques que chaque institut établit selon ses propres modèles. Ces méthodes peuvent diverger fortement d’un acteur à l’autre. Certains instituts, par exemple, redressent politiquement le souvenir de vote à l’élection présidentielle ; d’autres le font sur la base d’élections législatives ou européennes ; d’autres le font en croisant plusieurs élections ; d’autres encore préfèrent s’appuyer sur des échantillons politiques les plus proches possible des dernières élections, quitte à redresser davantage les échantillons sur le plan sociodémographique.

Ainsi, loin d’être de simples mesures d’opinion, les intentions de vote publiées sont des produits statistiques composites, où la part de construction méthodologique est parfois aussi importante que celle des réponses elles-mêmes. Le redressement n’est donc pas seulement une neutralisation du biais, mais une réinterprétation de la donnée — une tentative de projection vers ce que l’institut estime être la "vraie" opinion de l’électorat. Cette opération, pourtant décisive, demeure largement opaque pour le public, alors même qu’elle conditionne toute lecture du débat politique.

B. UNe incapacité des sondeurs à constituer des échantillons représentatifs des électeurs.

1. Des problèmes structurels de représentation de certains électorats.

Les instituts de sondage ne livrent à la presse qu’un jeu de tableaux essentiels — selon leur propre jugement. Les données brutes n’y figurent pas. Il n’est dès lors pas possible de savoir combien de réponses ont réellement été recueillies avant tout redressement. Or, ces chiffres sont indispensables pour que les chercheurs, les journalistes ou même tout simplement les citoyens évaluent eux-mêmes l’ampleur des ajustements.

Faute de transparence publique, c’est la Commission des sondages qui est censée assurer au grand public et aux médias la validité statistique des enquêtes électorales. Mais il s’avère qu’après avoir effectué un contrôle sur pièces et sur place pour recueillir tous les documents fournis à cette Commission par les instituts de sondage, ainsi que tous les documents de travail internes à la Commission relatifs à ces sondages, votre rapporteur a pu constater que la Commission des sondages ne disposait pas des données brutes nécessaires pour effectuer une étude sérieuse de la qualité des échantillons et de la nature détaillée des redressements sociodémographiques ou politiques. Au global, donc, l’opacité qui règne sur les méthodes des sondeurs ne s’arrête pas aux portes de la Commission censée les contrôler !

2. Un cas pratique exemplaire : analyse des sondages de la présidentielle 2022 à la lumière des pièces recueillies dans le cadre d’un contrôle sur pièces et sur place par votre rapporteur.

Fort des plus de 14 000 documents récupérés à la Commission des sondages, votre rapporteur a réalisé un travail inédit d’agrégation de données pour « éclairer les facteurs d’erreur des sondages », comme le définissait le périmètre initial de la résolution portant création de la commission d’enquête. À sa grande surprise, il a découvert que ce travail n’avait jamais été réalisé auparavant, ni par la Commission des sondages, ni par les instituts de sondage eux-mêmes, ni a fortiori par les chercheurs ou les journalistes qui n’avaient tout simplement pas accès à ces données.

Votre rapporteur a ainsi choisi de concentrer ses travaux sur l’élection présidentielle de 2022, où les sondeurs avaient commis - quoi qu’ils en disent - de très lourdes erreurs d’estimation, en particulier pour quelques candidats, et notamment Jean-Luc Mélenchon, Valérie Pécresse, ou encore Éric Zemmour. Le travail que présente ici votre rapporteur est le fruit de l’étude agrégée de 287 sondages, soit près de l’intégralité des études publiées pour la présidentielle de 2022, en utilisant les « notices techniques » communiquées par les sondeurs à la Commission des sondages.

L’analyse révèle un motif récurrent : tous les instituts peinent à recruter des électeurs de Jean-Luc Mélenchon et, dans une moindre mesure, de Valérie Pécresse (dont le « souvenir de vote » renvoie à l’électorat de François Fillon en 2017). La sous-déclaration atteint parfois 30 % — un écart trop massif pour n’être imputé qu’à une forme d’amnésie sur le souvenir de vote. Elle signale plutôt une carence structurelle du dispositif d’enquête : certains segments de la population ne participent tout simplement pas aux enquêtes d’opinion.

Interrogé par votre rapporteur, c’est ce qu’a notamment reconnu en audition le directeur du pôle politique de l’IFOP, François Kraus : « L’électorat insoumis est compliqué à mesurer correctement. Il comporte une très forte proportion de jeunes – des primo-votants ou des personnes qui n’ont pas un vote régulier, systématique selon le qualificatif de l’Insee. (...) Le vote Mélenchon est concentré notamment dans les grandes villes et les quartiers populaires à forte concentration de populations d’origine immigrée. Ces variables à la fois culturelles et sociales expliquent de faibles taux de participation et nous conduisent à partir du principe que, dans ces zones, les gens votent peu ou pas ».

Autrement dit : un électorat qui participe traditionnellement moins aux élections est également plus dur à capter (et donc à mesurer) pour un institut de sondage, car il est aussi moins enclin à répondre à des enquêtes d’opinion. Cela introduit un biais majeur, qui ne semble pas pris en compte par les sondeurs.

Cette analyse est vraie pour tous les instituts de sondages que nous avons pu auditionner et sur lesquels nous avons pu travailler à l’agrégation de données, à l’exception sans doute notable de Cluster 17, qui a assumé, lors de l’audition de son directeur Jean-Yves Dormagen, choisir de s’approcher le plus près possible d’une juste représentation politique, quitte à effectuer des redressements sociodémographiques plus importants : « J’émets l’hypothèse, qui mériterait d’être contrôlée, que le vote influence davantage. (...) Par exemple, si vous me dites que quelqu’un est cadre, je ne sais pas pour qui il vote. (...) En revanche, si vous me dites que quelqu’un a voté pour Jean-Luc Mélenchon ou pour Marine Le Pen lors des dernières élections présidentielles, j’ai une petite idée de son espace électoral. (...) Si vous avez de trop grands écarts avec le vote, vous êtes obligé de donner des poids très importants. C’est le principe du redressement. »

Pour permettre d’illustrer le problème posé, votre rapporteur présente ci-après des données de l’institut IPSOS pour la présidentielle 2022. Les graphiques que nous reproduisons dans ce rapport sont ceux que nous avons présentés aux instituts de sondage pour les interroger sur leurs données.

Graphique réalisé à partir des données de l’institut IPSOS

Source : commission d’enquête

Le graphique, basé sur les données des 26 sondages IPSOS agrégés transmis à la Commission des sondages entre 2021 et 2022, révèle un biais structurel lié au souvenir de vote déclaré pour la présidentielle de 2017. On observe des écarts persistants et significatifs entre les votes réellement exprimés en 2017 et ce que les sondés affirment a posteriori : Emmanuel Macron est systématiquement surreprésenté (+ 3 à + 7 points), tandis que Jean-Luc Mélenchon et l’électorat des Républicains (représenté ici par François Fillon pour le vote des présidentielles 2017) sont nettement sous-déclarés, jusqu’à – 6 ou – 7 points. Ces écarts peuvent atteindre des niveaux très élevés, comme dans le sondage du 27 juin 2021 intitulé « Régionales 2021 – Comprendre le vote des Français / Second tour », où l’électorat de Jean-Luc Mélenchon est sous-représenté de 6,8 points tandis que celui d’Emmanuel Macron est surévalué de 6,1 points — soit un écart cumulé de 12,9 points entre les deux.

Ces écarts révèlent une difficulté méthodologique majeure. Le rappel du vote sert de variable de calage pour redresser les intentions de vote actuelles : plus l’échantillon est politiquement déséquilibré, plus l’ajustement statistique nécessaire est important. Dans certains sondages, la faible qualité de l’échantillon impose des corrections pouvant atteindre 30 %. Dès lors, les estimations reflètent davantage la mécanique de l’algorithme de redressement que l’expression réelle des personnes interrogées.

Enfin, la recomposition politique entre 2017 et 2022 brouille encore davantage les repères : une partie de l’électorat Fillon s’est dispersée (Zemmour, Macron, Le Pen, abstention), rendant leur vote passé plus flou ou moins assumé. Ce décalage entre mémoire déclarée et réalité électorale affaiblit la fiabilité des sondages, en particulier quand ils servent à observer des dynamiques aussi volatiles que celles de la présidentielle.

En ce sens, Jean-Luc Mélenchon est probablement l’un des candidats les plus massivement sous-représentés dans les enquêtes d’opinion. Le graphique montre un écart négatif constant entre son score réel de 2017 et le souvenir qu’en ont les sondés, ce qui signifie que son électorat est mal capté (jeunes, milieux populaires, abstentionnistes repentis). Résultat : les intentions de vote en sa faveur sont systématiquement sous-évaluées, pouvant masquer une dynamique réelle bien plus forte que ce que laissent penser les chiffres redressés.

Ce biais structurel de sous-représentation de l’électorat des Républicains et de la France insoumise, et la surreprésentation de l’électorat d’Emmanuel Macron n’est pas propre à l’institut de sondage IPSOS, et se révèle même exacerbé chez IFOP où les écarts entre les candidats peuvent atteindre 15,8 points ([275]). Au global, comme votre rapporteur l’expliquait ci-dessus, ces problèmes de représentation politiques de l’électorat (surreprésentation de l’électorat Macron, sous-représentation des électorats Mélenchon et Pécresse) se retrouvent chez tous les sondeurs, à l’exception notable de Cluster 17, en raison des choix méthodologiques faits par cet institut que nous exprimions plus haut. Pour ne prendre qu’un deuxième exemple, le graphique ci-dessous présente les données agrégées de sous-représentation et surreprésentation de candidats pour l’institut IFOP.

Graphique réalisé à partir des données de l’institut IFOP

Source : commission d’enquête

Graphique réalisé à partir des données de l’institut Cluster 17

Source : commission d’enquête

L’incapacité à représenter fidèlement l’électorat de Jean-Luc Mélenchon est une faiblesse partagée par l’ensemble des instituts de sondage. Toutefois, un contre-exemple notable a été relevé par votre rapporteur : celui de l’institut Cluster 17. En effet, ce dernier semble en mesure de constituer un échantillon politique de meilleure qualité en ce qui concerne l’électorat insoumis, bien qu’il échoue, comme les autres, à capter celui des Républicains.

Cette singularité montre d’abord qu’il n’est pas impossible, pour un institut de sondage, de constituer un échantillon représentatif de l’électorat de Jean-Luc Mélenchon. Ensuite, ce seul contre-exemple suffit à remettre en cause l’argument selon lequel la sous-représentation du vote insoumis dans les échantillons des autres instituts s’expliquerait par l’oubli ou le souci de se conformer à une norme sociale perçue. À moins, bien sûr, de considérer que Cluster 17 serait seul capable de neutraliser ces biais individuels.

Cette singularité permet-elle, à elle seule, d’expliquer les meilleurs résultats obtenus par Cluster 17 face à ses concurrents — alors même qu’il a été la cible de nombreuses critiques, tant de la part d’autres instituts de sondage que du secteur dans son ensemble ? C’est en tout cas ce que semble suggérer M. Jean-Yves Dormagen, président de Cluster 17, lorsqu’il affirme, interrogé sur ce point, que son institut est « attentif à la qualité de la reconstitution du vote et à la qualité politique de l’échantillon », la sous-représentation d’un électorat influençant, selon lui, plus fortement encore les corrections statistiques appliquées lors du redressement.

Ce défaut chronique d’échantillonnage politique ne trouve aucun équivalent dans l’échantillonnage sociodémographique, au sein duquel les écarts entre le brut et le redressé sont quasi-systématiquement inférieurs à 1 point. Cela est dû à la méthode des quotas qui est une pratique d’échantillonnage non aléatoire. Elle permet de s’assurer de la représentativité d’un échantillon par l’introduction d’une structure semblable à la population de base. Elle se fonde sur différents critères comme le sexe ; l’âge ; la profession ; la région d’appartenance, etc. Cette pratique constitue donc un échantillon permettant de comptabiliser le pourcentage de la population française appartenant à chaque catégorie via les données de recensement transmises par l’Insee. Voici plusieurs exemples :

Sondage Elabe du 8 mars 2022 commandé par BFMTV, l’Express et SFR

Source : commission d’enquête.

Sondage IFOP, du 18 mars 2022, commandé par Paris Match, LCI et Sud Radio

Source : commission d’enquête.

C. Quand l’algorithme reconfigure « l’opinion publique ».

Votre rapporteur a ainsi constaté que l’ensemble des instituts de sondage présentent une incapacité structurelle à constituer un échantillon politique de qualité.

Certes, les sondeurs s’en défendent, arguant que les écarts observés sont aujourd’hui bien moindres que ceux relevés à l’époque des enquêtes téléphoniques ([276]). Il n’en reste pas moins que des écarts substantiels persistent, à tel point que, dans certains cas, l’algorithme de redressement joue un rôle si déterminant dans la production des résultats finaux qu’il devient légitime de s’interroger sur le poids réel de ce qui a été effectivement recueilli auprès des sondés.

Source : commission d’enquête.

Dans l’échantillon brut, la reconstitution du 1ᵉʳ tour de 2017 accuse 30,4 points de décalage par rapport aux résultats officiels : + 10,2 points pour Macron, – 5,4 points pour Mélenchon, – 5,6 points pour Fillon, etc. Pour combler ces écarts, l’institut applique à chaque panéliste un poids individuel : théoriquement, un électeur Macron ne vaut plus que 0,70 voix, tandis qu’un électeur Mélenchon pèse 1,28 voix. Additionnée sur l’ensemble des répondants, cette mécanique transfère l’équivalent d’un tiers du jeu de données brutes ; autrement dit, près de 30 % du résultat final naît de l’algorithme plus que des déclarations. Ce n’est toutefois pas un mécanisme purement arithmétique : les coefficients finaux se combinent à d’autres redressements (sexe, âge, région, diplôme…), et chaque institut décide librement de la recette exacte — un manque d’harmonisation qui laisse une large marge de manœuvre opaque à ces acteurs et accentue encore l’incertitude sur la fiabilité réelle des résultats.

Or, plus les poids s’éloignent de 1, plus le redressement joue un rôle important et plus la marge d’erreur réelle s’élargit, sans être dévoilée. Problème supplémentaire : cette « cuisine » demeure opaque. La notice technique mentionne seulement « redressement sur souvenir de vote », sans publier les matrices de pondération, les plafonds ou les règles de changement d’élection-référence. Faute d’accès à ces paramètres, il est impossible de répliquer le chiffre publié ni de tester sa sensibilité à d’autres hypothèses.

Quand il faut déplacer 30 points de pourcentage à coups de coefficients individuels, on n’est plus dans la photographie spontanée de l’opinion ; on obtient une image retravaillée où l’algorithme pèse presque autant que les répondants, sans que le grand public ne dispose du mode d’emploi du filtre. En l’état, ce niveau de redressement fragilise la fiabilité et la transparence de l’enquête : le lecteur doit accepter sur parole qu’un tiers des voix a été redistribué selon une recette gardée secrète qu’il ne peut ni contrôler ni auditer.

Le fait que certains candidats soient systématiquement surreprésentés dans les échantillons bruts — comme Emmanuel Macron — tandis que d’autres, tels que Jean-Luc Mélenchon ou les candidats de la droite classique, sont chroniquement sous-représentés, constitue un déséquilibre majeur. Un tel biais récurrent n’est pas anodin : il fausse dès l’origine la mesure de l’opinion, oriente la perception des dynamiques électorales et fragilise la sincérité du débat public. Pour corriger ces déséquilibres initiaux, les instituts appliquent des redressements, qui visent à ajuster les données brutes en fonction de différents critères.

Dans le cadre de ses travaux, la commission d’enquête a eu accès à l’ensemble des résultats bruts avant redressements, ce qui lui a permis de conduire une analyse comparative entre la sous-représentation observée dans l’échantillon brut et le redressement global effectivement appliqué — qu’il soit d’ordre politique ou sociodémographique.

Il est entendu que le redressement n’est pas un processus mécanique, qu’il mobilise plusieurs variables, et qu’il s’effectue non pas sur les données finales mais sur les répondants eux-mêmes avec la mécanique de pondération sondé par sondé que nous évoquions plus.

Toutefois, votre rapporteur a retenu comme postulat méthodologique ce que confirment à la fois certains professionnels du secteur et les analyses institutionnelles : à savoir que le redressement politique, fondé principalement sur le souvenir de vote, constitue le levier principal, tandis que le redressement sociodémographique intervient de manière plus marginale. Le rapport d’information n° 54 du Sénat (2010-2011) est explicite à ce sujet : « Dans la quasi-totalité des cas, le redressement sociodémographique se fait à la marge, l’échantillon retenu étant très fidèle. ».

C’est par ailleurs ce qu’affirmait en 1985 Frédéric Bon, chercheur reconnu, spécialiste de l’utilisation des sondages et dutraitement statistique des données : « Le redressement des sondages préélectoraux est donc une technique nécessaire. Elle se fonde, naturellement, sur la distribution sociodémographique de l’échantillon. Mais les redressements réalisés sur ce type de variables n’ont qu’une influence marginale sur les électorats. En revanche, la prise en compte de la reconstruction du vote pour une ou plusieurs élections passées se révèle particulièrement efficace. » ([277]).

Dans cette perspective, l’analyse conduite par votre rapporteur vise à répondre à une question centrale : les redressements appliqués corrigent-ils effectivement les biais politiques identifiés en amont, ou bien les perpétuent-ils – voire les accentuent-ils ?

D. Le redressement : le “pifomètre” recouvert de la science statistique.

À la suite de chaque erreur marquante — comme ce fut le cas en 2002 —, les instituts de sondage expriment régulièrement leur volonté d’améliorer leurs outils et leurs modèles. Ces efforts, a priori sincères, s’inscrivent toutefois dans un cadre méthodologique dont les fondements gagneraient à être réexaminés. En effet, les pratiques actuelles reposent sur des conventions établies et des postulats rarement questionnés, ce qui peut limiter leur capacité à appréhender des dynamiques sociales complexes. On peut à cet égard établir un parallèle avec la science d’avant la révolution scientifique : une pratique reposant davantage sur des principes hérités et des conventions implicites que sur une remise en cause empirique systématique. Il en résulte une forme de décalage entre la sophistication croissante des ajustements techniques et l’absence de remise en cause des principes structurants de la discipline.

La modélisation des intentions individuelles — mouvantes, contextuelles, parfois contradictoires — à l’aide d’outils linéaires et statiques interroge sur l’adéquation entre les méthodes employées et la réalité qu’elles prétendent saisir. Tant que les fondations épistémologiques de ces pratiques ne sont pas revisitées, les progrès risquent de rester marginaux. Il ne s’agit pas de nier les apports des sondages, mais de souligner la nécessité d’une réflexion critique sur leurs limites structurelles.

Dans ce contexte, certains sondages peuvent s’avérer exacts, et sont alors accueillis avec satisfaction. Mais ces succès ponctuels, parfois perçus comme des validations de la méthode, tiennent sans doute autant à des conjonctures favorables qu’à la robustesse intrinsèque des modèles. Ils ressemblent, en ce sens, à ces rares occurrences que l’on interprète comme des signes rassurants dans un ensemble encore largement incertain — presque comme des « miracles » au sein d’un système qui, par ailleurs, continue de poser de sérieuses questions méthodologiques. Cependant, lorsqu’ils se trompent, les instituts rappellent volontiers que les sondages ne constituent pas des prédictions mais une photographie à un instant donné. Cette prudence méthodologique tend toutefois à s’effacer lorsque les résultats concordent avec les faits observés, laissant alors entendre que la méthode a démontré sa validité.

Comme ont pu le mettre en évidence les auditions réalisées par notre commission d’enquête, les instituts de sondage peinent à constituer des échantillons politiquement représentatifs : le candidat Emmanuel Macron y est systématiquement surévalué de plusieurs points, tandis que La France insoumise et Les Républicains font l’objet d’une sous-estimation récurrente. Ces défauts d’échantillons sont corrigés par le redressement. Dès lors, plus l’échantillon est de mauvaise qualité, plus le redressement est conséquent. Si l’algorithme permettant d’opérer ce redressement n’est disponible ni à la Commission des sondages, ni nulle part ailleurs que chez les instituts de sondage eux-mêmes, les conséquences que celui-ci induit sur les résultats bruts peuvent être conséquentes. À travers l’étude de centaines de données agrégées, votre rapporteur a pu identifier des biais systématiques.

1. « Faut mettre Le Pen à 12, plutôt 12,5 », « ce qu’on a fait ne marche pas du tout » : des redressements pifométriques ?

Instinctivement, les instituts de sondage se défendent avec aplomb : « Les résultats redressés sont tout simplement plus fiables et meilleurs » ([278]). Un discours bien rodé, mais qui ne dissipe pas les doutes, surtout chez certains chercheurs. À l’image d’Alexandre Dézé, professeur de science politique à l’université de Montpellier, qui voit dans ces ajustements un moyen de faire correspondre le résultat obtenu « au rapport de force ressenti » ([279]) par l’institut de sondage. Les sondeurs subodoreraient le résultat avant même de l’obtenir. Puis, ils modèleraient les chiffres pour les faire correspondre à cette intuition première, en invoquant le redressement comme caution scientifique. Ce dernier ne servirait alors plus à corriger des biais, mais à légitimer une perception préalable, travestie en vérité chiffrée. La science devient ici un vernis, appliqué sur un résultat déjà pressenti. En témoigne Pierre Weill, ancien directeur de l’institut de sondage Sofres, qualifiant les redressements de « recette de cuisine » mais aussi du « pifomètre ».

Votre rapporteur a pu le constater, par exemple, dans un reportage intitulé “Dans la cuisine des sondages” ([280]) où les caméras d’Alain Hertoghe et Marc Tronchot ont capté les coulisses d’IPSOS, révélant comment les redressements s’opèrent dans les arrière-cuisines de l’institut. À l’écran, Jean-François Doridot, aujourd’hui directeur général public affairs d’IPSOS, ainsi que d’autres membres de son équipe, procèdent en direct à ce qu’ils nomment redressement. Les phrases fusent, guidées moins par des données que par des intuitions : “Au mieux au même niveau que vendredi samedi et peut être en retrait d’un point, à mon avis c’est plus du 25 que du 26”, ou encore : “Faut mettre Le Pen à 12, plutôt 12,5”. Les candidats montent ou descendent au gré des impressions. Jusqu’à ce que l’addition finale ne tombe pas juste – 98,5 au lieu de 100 –, provoquant ce constat aussi candide qu’accablant : “ce qu’on a fait ne marche pas du tout”. Mais la mécanique reprend, et le “redressement” poursuit sa logique intuitive : “moi franchement Sarkozy, ça vaut un 33”. Une fois que la somme des candidats atteint enfin le nombre 100, les résultats sont arrêtés, et donc publiés. Ce que l’on présente au public comme un reflet fidèle de l’opinion n’est alors que la projection d’un ressenti – façonné, arrondi, ajusté – légitimé a posteriori par un vernis de rigueur scientifique. Ce reportage fait écho aux propos de François Kraus, directeur des études politiques à l’Ifop, entendus en audition. Interrogé par votre rapporteur sur les formules de redressement, il a reconnu que « chacun élabore des processus de redressement à partir de son expérience », dans la droite ligne de Frédéric Dabi, qui avait lui-même affirmé que les sondages électoraux « ne sont pas une science ». ([281])

2. Des redressements déformants : quand les ajustements inversent le sens des résultats bruts.

Les redressements soulèvent des questions en raison de l’opacité entourant leur application : ni les données brutes, ni l’algorithme ne sont divulgués. Le grand public en conclut souvent que les résultats publiés reflètent directement les réponses initiales des sondés. Le redressement apparaît souvent comme une véritable boîte noire — non seulement pour le grand public, mais aussi pour de nombreux chercheurs, et parfois même pour les instituts de sondage eux-mêmes, tant ses modalités d’application peuvent manquer de transparence ou de systématicité.

Ainsi, lors de sa première audition par notre commission d’enquête, M. Jean-François Doridot, directeur général public affairs France d’Ipsos, questionné sur les redressements, estimait dans un premier temps que « cela a au moins le mérite de démystifier l’idée que ces redressements, qui sont absolument nécessaires, changent les résultats d’une intention de vote de trois ou quatre points. En réalité, cela ne modifie les résultats que d’un ou deux points au maximum ».

Néanmoins, à l’issue de son contrôle sur pièces et sur place à la Commission des sondages, votre rapporteur avait alors pu constater, à l’examen des 28 sondages publiés par l’institut IPSOS en vue de l’élection présidentielle de 2022, pas moins de 29 occurrences de redressements supérieurs à 2 points ! Parmi celles-ci, 15 correspondaient à des redressements supérieurs à 3 points, et 7 à des redressements dépassant les 4 points. Une telle affirmation ne relève pas nécessairement de la mauvaise foi, mais elle révèle une confiance implicite dans des méthodes dont la vérification empirique reste lacunaire.

Interrogés à nouveau par votre rapporteur avec ces éléments à sa main, les responsables d’IPSOS avaient alors assumé la possibilité que les redressements aient des impacts plus importants que ce qui avait été d’abord indiqué. Ainsi, Brice Teinturier, directeur général délégué de cet institut, a alors déclaré : « sincèrement, nous n’avions pas en mémoire toutes les enquêtes que nous avons réalisées il y a 3 ans quand nous nous adressions à vous le 26 mars dernier et il est possible que dans certaines enquêtes l’effet du redressement ait été supérieur à 2 ou 3 points ».

De son côté, M. Doridot avait expliqué : « Lorsque nous avons pris connaissance de votre déclaration sur le fait que vous aviez trouvé des écarts supérieurs à 10 points entre données brutes et données redressées ([282]), je me suis jeté sur les listings. (...) J’ai constaté qu’en effet, même chez Ipsos, les variations sont parfois plus élevées. (...) J’ai analysé ce qu’il en a été pour [une] enquête en ce qui concerne Emmanuel Macron. Sur les 3,5 points d’écart, 1,5 point est dû au redressement sociodémographique (...) et 2 points sont dus au redressement politique. En résumé, oui, un écart de plus d’un ou deux points est possible ».

Autrement dit, les sondeurs eux-mêmes reconnaissent que les redressements peuvent avoir des effets non négligeables vis-à-vis des résultats bruts. Mais aussi que les redressements sociodémographiques peuvent accentuer des redressements politiques. Votre rapporteur a par ailleurs pu constater que l’inverse était également possible, les redressements sociodémographiques pouvant parfois s’annuler ou se corriger l’un l’autre, ce qui n’a pas été de nature à le rassurer sur la scientificité de ces méthodes…

Les redressements ne constituent donc pas de simples ajustements marginaux : ils peuvent avoir des effets significatifs sur les résultats publiés. Ainsi, chez IPSOS, le candidat Emmanuel Macron a fait l’objet, en moyenne, d’un redressement défavorable d’environ 3 points. De son côté, l’institut IFOP applique à Valérie Pécresse un redressement dont l’effet moyen est une hausse de 2 points par rapport à son score brut. Il ne s’agit là que de moyennes : dans certains cas, les écarts entre score brut et score redressé peuvent être sensiblement plus importants, ce qui souligne l’impact potentiellement décisif de ces ajustements. En effet, le redressement peut avoir pour conséquence de modifier l’ordre d’arrivée des candidats dans les intentions de vote, en inversant leurs positions relatives. Ce phénomène, que l’on peut qualifier de croisement, survient lorsqu’un candidat, initialement devancé dans les résultats bruts, passe devant un autre une fois les redressements appliqués. L’algorithme devient alors déterminant : il peut influer sur la perception de la dynamique électorale, orienter les comportements stratégiques des électeurs, ou encore peser sur la couverture médiatique de la campagne. Pourtant, et comme l’enquête l’a révélé, cet outil ne fait l’objet d’aucun contrôle, ce qui est particulièrement étonnant puisque l’article 3 de la loi de 1977 fixe en théorie aux sondeurs l’obligation d’envoyer à la Commission des sondages une notice technique présentant « s’il y a lieu, les critères de redressement des résultats bruts du sondage ». Les données fournies à la Commission ne permettent pourtant pas une analyse détaillée sur ce point.

Si certains instituts de sondage, comme OpinionWay, n’observent que très rarement, voire jamais, de croisement entre les résultats bruts et les résultats redressés, d’autres en enregistrent de manière plus fréquente. C’est notamment le cas de l’institut IFOP, pour lequel 31 cas de croisement entre résultats bruts et résultats publiés ont été identifiés sur les 73 sondages analysés portant sur le premier tour de l’élection présidentielle. Des croisements ont également été observés dans certains sondages relatifs au second tour, bien que de manière moins systématique, ce qui montre que ce phénomène peut concerner différentes phases du scrutin. Ces inversions de classement montrent que le redressement statistique n’est pas neutre : il peut altérer de manière significative la hiérarchie perçue entre les candidats, comme le montrent les graphiques ci-dessous pour l’institut IFOP.

Résultats redressés par l’IFOP

Source : commission d’enquête.

Résultats bruts IFOp

Source : commission d’enquête.